МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ СССР
ВСЕСОЮЗНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ИНСТИТУТ
С. М. ПОПОВА
ОТЗЫВ ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Москва — 1982


Ответственный редактор доцент Старовойтов Н. Г.
Рецензенты:
Доцент Сажин Г. М. — начальник кафедры государственноправовых дисциплин Моск. фил. Академии МВД СССР;
Канд. юрид. наук Баранчиков В. А. — доцент кафедры советского строительства МГУ.
Печатается по постановлению редакционно-издательского Совета ВЮЗИ


1.  ИНСТИТУТ ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕМОКРАТИИ. ПОНЯТИЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА, ЕГО ОТЛИЧИЕ ОТ ДРУГИХ СЛУЧАЕВ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ ДЕПУТАТСКОГО МАНДАТА
Согласно ст. 2 Конституции СССР «Вся власть в СССР принадлежит народу, Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР».
Советский народ является единственным источником суверенной государственной власти в нашей стране. Основной, ведущей формой народовластия является представительная система, обеспечивающая подлинно демократический способ формирования и функционирования органов государственной власти. Вместе с тем, действительное обеспечение полновластия народа через Советы во многом зависит от характера непосредственных взаимоотношений между депутатами и их избирателями, а также от степени взаимодействия представительной системы с формами непосредственной демократии.
Народное представительство как форма осуществления власти трудящихся обладает стройной организацией, основывается на принципе демократического централизма, отличается оперативностью функционирования. Оно обеспечивает выявление и юридическое оформление интересов и воли народа. Однако при ослаблении контроля со стороны масс в работе народного представительства могут появиться элементы формализма, парадности, бюрократизма.
Непосредственная демократия обеспечивает наиболее полное участие масс в управлении страной, создает условия для творческой активности всех членов общества, но не создает непрерывно действующей централизованной организации управления.
Сочетание непосредственной и представительной демократии позволяет использовать преимущества каждой из этих форм осу-
3


ществления народовластия. Органический синтез той и другой форм представляет, таким образом, объективную необходимость1.
В механизме социалистического народовластия сочетание представительной и непосредственной демократии проявляется в их взаимодействии, взаимодополнении и взаимопроникновении. Так, принцип демократического централизма, положенный в основу организации и деятельности представительных органов государственной власти, включает в себя такие элементы непосредственной демократии, как выборность Советов всем народом, подотчетность депутатов избирателям, право отзыва депутатов их избирателями. Таким образом, одним из элементов принципа демократического централизма в организации и деятельности Советов выступает институт права отзыва депутатов их избирателями.
К. Маркс и Ф. Энгельс особое внимание обращали на то, что подлинное представительство ведет свое происхождение из народного суверенитета, является его действительным выражением2. Полная реализация народного суверенитета обеспечивается тем, что в основе формирования и функционирования представительной системы лежит императивный мандат.
Императивный мандат определяет полномочия депутатов, сущность их связей с избирателями и представительными учреждениями.
Связывая волю депутатов, а через них и волю представительных учреждений с волей граждан, императивный мандат выступает весьма эффективным институтом, дающим возможность обеспечить полное и безусловное подчинение представительных органов трудовому народу  —  единственному источнику государственной власти в социалистическом государстве. Такое подчинение может быть достигнуто только посредством организации действенного и реального контроля со стороны трудящихся за деятельностью своих избранников в органы власти. Ослабление контроля избирателей за работой представительных органов создает опасность отрыва последних от трудящихся, нарушения или недостаточно полного и правильного выражения их воли. Только посредством постоянного и систематического контроля со стороны народа можно создать противовес отчуждению представительных органов и всех других звеньев государственного аппарата от трудящихся масс, возвышению этих органов над народом. Вот почему проблема практической организации такого контроля, обеспечение ответственности представительных органов перед трудящимися является одной из центральных задач дальнейшего совершенствования социалистической демократии3. Реальность такого контроля обеспечивается институтом императивного мандата.
1 Советская демократия в период развитого социализма. — М.: Мысль, 1979, с. 96—97.
2 См.: Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 6, с. 372.
3 Социализм и демократия. — М.: Юридическая литература, 1976, с. 283—284.
4


Институт императивного мандата включает наказы избирателей депутатам и Советам, повседневную связь депутатов с избирателями, отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе Совета по осуществлению наказов, право избирателей отзывать своих депутатов, если они не оправдывают их доверия4.
Сами по себе все перечисленные элементы императивного мандата являются составляющими непосредственной демократии, поскольку представляют собой непосредственное волеизъявление избирателей. Вместе с тем они обеспечивают взаимодействие и органическое единство обеих форм народовластия; более того, они оказывают влияние на подлинность демократизма советской представительной системы. Такую роль, например, играет институт права отзыва депутатов их избирателями в случае, если первые не оправдывают оказанного им доверия. Право отзыва есть необходимое средство «действительного подчинения народу его выборных». И «всякий отказ... от проведения в жизнь права отзыва, всякая задержка в проведении его, всякое ограничение его,— говорилось в декрете ВЦИК от 4 декабря (21 ноября) 1917 г., написанном В. И. Лениным,—-были бы изменой демократизму и полным отречением от основных принципов и задач Великой Российской революции»5.
Таким образом, институт отзыва депутата избирателями выступает как элемент непосредственной демократии, как неотъемлемый элемент принципа демократического централизма, составляющего основу существования представительных органов государственной власти социалистического государства, как составная часть императивного мандата, определяющего основу взаимоотношений народа и представительных учреждений, народа и его представителей — депутатов, в последнем плане институт отзыва выступает как форма ответственности депутата перед своими избирателями.
Естественно, что в условиях социалистического общества, когда избиратели сами и из своей среды в условиях свободного волеизъявления избирают депутатов, а затем осуществляют контроль за деятельностью своих выборных, подавляющее большинство депутатов оправдывают то высокое доверие, которое им оказывают избиратели. Поэтому отзыв депутатов не носит массового характера. Вместе с тем, возможность подобного воздействия на депутата со стороны избирателей служит реальной гарантией добросовестного отношения народного избранника к осуществлению возложенных на него обязанностей.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что отзыв депутата есть элемент непосредственной демократии, представля-
4 Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. — М.: Наука, 1967, с. 6.
5 Сборник официальных документов по советскому государственному праву. Под общ. ред. проф. А. И. Лепешкина. — М.: Юридическая литература, 1964, с. 346.
5


ющий собой форму ответственности депутата перед избирателями, содержанием которой является возможность досрочного прекращения действия депутатского мандата по воле избирателей на основаниях, определенных законодательством.
Отзыв депутата следует отличать от других, предусмотренных действующим законодательством, случаев досрочного прекращения действия депутатского мандата: по воле самого депутата (личное заявление депутата о сложении полномочий в силу невозможности дальнейшего их осуществления) либо вне зависимости от воли депутата (в связи с вступившим в законную силу обвинительным судебным приговором в отношении лица, являющегося депутатом). В этих случаях, в отличие от отзыва, прекращение полномочий депутата происходит не по решению избирателей, а по решению Совета, то есть самого представительного органа государственной власти (ст. 10 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР»).
2.  ИСТОРИЯ ИНСТИТУТА ПРАВА ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ. В. И. ЛЕНИН О ПРАВЕ ОТЗЫВА
Важностью института права отзыва депутата в механизме осуществления власти объясняется особое внимание к нему на протяжении всей истории развития представительных учреждений.
Когда буржуазия боролась за власть, она использовала в сословно-представительных учреждениях право отзыва, исходя из того, что каждый депутат  —  мандатарий своих избирателей. Так, во времена Генеральных штатов во Франции (XVI в.) депутаты приносили присягу строго держаться в своей деятельности наказа избирателей. По окончании сессии Штатов депутаты были обязаны отчитываться перед избирателями о выполнении наказов. В случае недовольства деятельностью депутата избиратели могли отозвать его до истечения срока его полномочий6. Прочно придя к власти, буржуазия изменила свое отношение к отзыву депутатов. Современная буржуазная государственно-правовая теория отстаивает точку зрения, согласно которой депутат не является представителем своих избирателей, хотя и избирается ими на выборах.
Французский специалист по конституционному праву М. Прело пишет: «Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Оно определяется только конституцией и законами»7. Парламентский мандат, по мнению буржуазных государствоведов, имеет общенациональный характер, вследствие чего «избирательное право не требует, чтобы между членом парламента и его
6 Коток В. Ф. Указ соч., с. 14—15.
7 Прело М. Конституционное право Франции. — М.: Иностранная литература, 1957, с. 436.
6


избирательным округом существовала какая-либо связь»8. Депутат считается представителем всей нации. Он получает свои депутатские полномочия от государства или нации через избирательный корпус, который рассматривается как единое целое и как орган государства. На этом основании делается вывод о том, что депутат не несет какой-либо ответственности непосредственно перед избирателями данного избирательного округа, где он был избран. Например, ст. 38 Конституции ФРГ гласит: «Депутаты германского Бундестага выбираются всеобщим, прямым, свободным, равным и тайным голосованием. Они являются представителями всего народа, и не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести»9.
Таким образом, буржуазные теоретики отрицательно относятся к существованию императивного мандата. Признание императивного мандата депутатов в буржуазных представительных учреждениях означало бы создание более тесных связей между избирателями и избранными, а точнее говоря, установление большей зависимости депутатов от избирателей, что привело бы к ограничению возможностей для крупного капитала направлять деятельность депутатов в своих интересах10. Некоторые из буржуазных теоретиков признают императивный мандат лишь применительно к взаимоотношениям между политическими партиями и избранными от их имени членами парламента; при этом санкцией за его нарушение является не просто «обычная» отставка, а отказ в партийной поддержке во время следующих выборов11.
Явное или молчаливое запрещение императивного мандата, имеющее место в конституциях практически всех буржуазных стран Запада, закрывает для трудящихся основной канал, по которому они могли бы «воздействовать на верховный представительный орган и на своих избранных. В этом заключается фактическое отрицание торжественно провозглашаемого буржуазными конституциями представительного характера народных депутатов. Таким образом, отдельный депутат и представительное учреждение в целом фактически становятся независимыми по отношению к народу, узурпируют его суверенитет и выступают в роли действительного суверена. Определение положения депутата как представителя народа превращается в фикцию12.
Конституции некоторых капиталистических государств (например конституция Швейцарии) закрепляют право отзыва, но на практике оно почти не применялось. В США институт отзыва де:
8 Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и
власть во Франции. — М.: Прогресс, 1977, с. 83.
9 Сборник документов: Конституции буржуазных стран, — М.: Юридическая литература, 1968, с. 111.
10 Социализм и демократия. Отв. редактор Б. Н. Топорнин. — М.: Юридическая литература, 1976, с. 281.
11 Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Указ, соч., с. 22.
12 См.: Социализм и демократия. — М.: Юридическая литература, 1976, с. 282.
7


путатов известен со времени американской революции (1861 — 1865 гг.), но он не был законодательно закреплен, а сложился на практике. Только в 1901 году впервые право отзыва было закреплено законодательством ряда штатов. Этот институт используется крайне редко и является средством конкурентной борьбы монополистических групп. Процедура применения права отзыва установлена таким образом, что трудящиеся массы не могут реально использовать этот институт.
Такого рода «представительство» совершенно неприемлемо для социалистического государства. На это неоднократно указывал В. И. Ленин. Так, в Докладе о праве отзыва на заседании ВЦИК 21 ноября 1917 г. он отмечал: «Демократическое представительство существует и признано везде, где есть парламентский строй, но это право представительства ограничено тем, что народ имеет право раз в два года голосовать, но часто оказывается, что его голосами прошли те, кто помогает его же подавлять, а демократического права сместить, принять действенные меры пресечения  —  народ не имеет»13. Для истинной представительности мало факта выборности. «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных. Это основное, принципиальное положение истинного демократизма»14.
В мае 1917 г. в статье «Еще одно отступление от демократизма», критикуя меньшевиков и эсеров за их отступление от демократических принципов, В. И. Ленин предлагал «признать и подчеркнуть принцип демократии: право населения отзывать в любое время всех и всяких выборных, должностных лиц, представителей»15. В труде «Государство и революция» В. И. Ленин отмечал, что рабочие, завоевав политическую власть и разбив старый бюрократический государственный аппарат, примут все меры против превращения своих избранников в бюрократов. Эти меры он усматривал в выборности и сменяемости депутатов в любое время16.
Эти высказывания В. И. Ленина полностью соответствовали революционной практике пролетариата России. Известно, что еще в революцию 1905 г. в Уставах Советов рабочих депутатов ряда городов (Тверь, Кострома и др.) было записано право отзыва (или право перевыборов) депутатов (делегатов, уполномоченных) Советов. Еще более широкое признание данное требование получило в революционном нормотворчестве рабочего класса России в период от февраля до октября 1917 г. Так, в Инструкции по перевыборам в Московский Совет рабочих депутатов было сказа-
13 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 109.
14 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 106.
15 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 32, с. 118—119.
16 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 33, с. 109.
8


но. что предприятия, учреждения и организации «имеют право во всякое время возбудить вопрос о перевыборах своих представителей в Совет рабочих депутатов»17.
Указывая на необходимость закрепить в Программе партии положение о праве отзыва депутатов, В. И. Ленин в «Материалах по пересмотру партийной программы» писал: «Партия борется за более демократическую пролетарски-крестьянскую республику, в которой... все должностные лица становятся не только выборными, но и сменяемыми в любое время по требованию большинства их избирателей»18. По предложению В. И. Ленина право отзыва депутатов избирателями как принцип социалистического демократизма было закреплено в принятой на VIII съезде РКП (б) Программе партии, где было записано: «Конституция демократической республики российской должна обеспечить:
1.  Самодержавие народа; вся верховная власть в государстве должна принадлежать представителям народа, выбранным и сменяемым в любое время народом...
2.  ...сменяемость всех без изъятия делегатов и выборных в любое время по решению большинства их избирателей»19.
В первые же дни существования Советской власти В. И. Ленин разработал «Проект декрета о праве отзыва». Разъясняя смысл: декрета, В. И. Ленин говорил: «Мы хотим превратить государство в учреждение для принуждения творить волю народа»20.
Буквально с первых дней Советской власти В. И. Ленин принимал все меры к практическому проведению в жизнь этого элемента непосредственной демократии. Непредоставление права отзыва из Учредительного собрания он характеризовал как невыявление революционной воли народа и узурпацию прав народа21. В «Проекте воззвания Второго Всероссийского крестьянского съезда к крестьянству», написанном в декабре 1917 г., говорилось, что крестьяне на местах должны принять твердые и непреклонные решения по всем коренным вопросам текущего момента в форме- наказов22. Это было необходимо ввиду того, что в Учредительное собрание прошли от крестьян многие противники решений II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов и II Всероссийского съезда крестьянских депутатов, получив полномочия обманным путем. В воззвании было сказано: «Поднимите выше твердое слово протеста против тех, кто покинул Второй Всероссийский съезд крестьянских депутатов. В каждой губернии, в каждом уезде, в каждой волости, в каждой деревне примите наказы, выразите ваш протест против ушедших со съезда, назовите
17 Известия Московского Совета рабочих и солдатских депутатов, 10 октября 1917 г.
18 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 32, с. 141.
19 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 32, с. 153—154.
20 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 110.
21 Там же.
22 См.: Ленинский сборник. Т. IV, с. 358, 359.


по имени местных депутатов от крестьянства в Учредительное Собрание, которые не приняли решений этих съездов, потребуйте ухода таких депутатов из Учредительного собрания, ибо только обманом народа они могут выдавать себя за избранников народа»23. Говоря о выборах в Учредительное собрание, В. И. Ленин отмечал, что «нужно осуществление прямого, последовательного и немедленного демократического начала — введения права отзыва»24. Таким образом, только в условиях государства, строящего социализм и коммунизм, институт права отзыва депутатов получает свое полное развитие как неотъемлемый элемент социалистической демократии.
3.  РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ И ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ ИЗБИРАТЕЛЯМИ В СССР
Право отзыва депутатов после Октябрьской революции было впервые узаконено декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г., а затем подтверждено ст. 78 первой Советской Конституции  — Конституции РСФСР 1918 года, которая гласила: «Избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению»25.
В первой Конституции СССР, принятой в 1924 г., это право избирателей не было отражено. Оно было предоставлено союзным республикам, в конституциях которых и было записано. Дальнейшее развитие демократический институт права избирателей отзывать своих представителей полупил в специально принятом ВЦИК 23 июля 1928 г. постановлении «Об отзыве депутатов»26.
Впервые в общесоюзном конституционном законодательстве право отзыва было закреплено Конституцией СССР 1936 года, ст. 142 которой гласит: «Каждый депутат ... может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке». Однако специального законодательного акта, устанавливающего этот порядок, сразу после принятия Конституции разработано не было. В течение двух десятилетий порядок отзыва депутатов не был определен. Поэтому в практике государственного строительства не только отсутствовало необходимое единообразие по данному вопросу, но и вообще рассматриваемое право применялось весьма редко.
XX съезд КПСС отметил в качестве одного из серьезных недостатков в работе Советов неиспользование такого важного средства улучшения их деятельности, как право отзыва депутатов. «Конституцией предусмотрено, — говорилось в Отчетном докладе ЦК
23 Ленинский сборник. Т. IV, с. 358, 359.
24 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 111.
25 Советские конституции. Справочник. — М., 1963, с. 150
26 СУ РСФСР, 192 8, № 104, ст. 657, дополнения — СУ РСФСР, 1931, № 28, ст. 256 и 1933, № 40, ст. 150.
10


КПСС XX съезду партии, — что депутат Совета, не оправдавший оказанного ему доверия, может быть отозван избирателями. Это положение не всегда применяется к тем депутатам, которые не оправдали доверия избирателей. Необходимо покончить с подобными недостатками в работе Советов, укрепить их связи с избирателями, строго соблюдать все положения, предусмотренные Конституцией»27.
Жизнь показала, что конституционного закрепления права отзыва недостаточно для его реализации — необходимы акты, регламентирующие процедуру осуществления этого права избирателей. На этот факт было обращено внимание К. Е. Ворошиловым в его выступлении на XX съезде КПСС. «У нас, — отметил он, — не всегда применяется конституционное требование об отзыве тех депутатов, которые не оправдывают доверия избирателей. Это в известной мере объясняется отсутствием разработанного порядка отзыва депутатов»28.
В соответствии с указаниями XX съезда партии ЦК КПСС в своем постановлении от 22 января 1957 г. «Об улучшении деятельности Советов и укреплении их связей с массами» предложил Президиумам Верховных Советов союзных и автономных республик «в ближайшее время разработать положения, которыми определить порядок отзыва депутатов местных Советов»29.
Первым после XX съезда КПСС был принят Закон «О порядке отзыва депутатов в Молдавской ССР» (ноябрь 1957 г.), затем аналогичные нормативные акты были приняты во всех Союзных республиках. В РСФСР такой закон был принят в 1960 г.30.
Программа КПСС, ставя задачу совершенствования и неуклонного соблюдения принципов социалистической демократии, указала, что должны получить полное осуществление регулярная отчетность депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов31. Для выполнения программного требования необходимо было совершенствование не только материального, но и процессуального права отзыва для того, чтобы «...производить выборы и отзывы депутатов наиболее легким и доступным для рабочих и крестьян способом»32.
Законодательство всех союзных и автономных республик о порядке отзыва депутатов исходит из единых для всех наших представительных органов принципов обеспечения решающей роли трудящихся на всех стадиях отзыва, легкости и доступности его организационно-правовых форм.
27 XX съезд КПСС. Стенографический отчет, т. 1. — М., 1956, с. 92.
28 Ворошилов К. Е. Речь на XX съезде КПСС. — М.: Госполитиздат, 1956, с. 15.
29 КПСС о работе Советов. — М., 1959, с. 477.
30 Закон «О порядке отзыва депутата краевого, областного, окружного, районного, городского, сельского, поселкового Совета депутатов трудящихся РСФСР». — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, № 40, ст. 587.
31 Материалы XXII съезда КПСС. — М., 1961, с. 398.
32 КПСС в резолюциях..., ч. 1. — М.: Госполитиздат, 1953, с. 415.


Принятие законодательных актов, определяющих процедуру отзыва, вызвало активизацию в использовании избирателями права отзыва, способствовало проведению этого права в жизнь. После издания законов о порядке отзыва депутатов местных Советов в 1961 г. из местных Советов было отозвано свыше 100 депутатов, в 1963 г. — 466  33, в 1968 — 541  34; в РСФСР в 1964 г. было отозвано 265 депутатов, в том числе: два депутата областных Советов, 32 — районных, 16 — городских, 6 — районных Советов городов и 209 депутатов сельских и поселковых Советов35, в 1965 т. — 231 депутат, в том числе: 21 — районных, 11  —  городских, 184 — сельских, 13 — поселковых Советов, один депутат Чукотского окружного Совета и один депутат Ждановского районного Совета г. Ленинграда36.
В материалах XXIV съезда КПСС отмечено, что «назрела необходимость разработать специальный закон, определяющий статус депутатов, — от Верховных до поселковых Советов, их полномочия и права, а также обязанности должностных лиц в отношении депутатов»37. Во исполнение этого директивного указания Коммунистической партии был принят общесоюзный Закон «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР», ст. 6 которого вновь подтвердила как необходимый элемент правового статуса советского депутата не только его ответственность перед избирателями, но и право последних отозвать депутата: «Депутат, не оправдавший доверия избирателей, или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установлен ном законом порядке»38.
Право избирателей на отзыв не оправдавших доверия депутатов закреплено и во всех республиканских (союзных и автономных республик) законах об отдельных звеньях местных Советов (районных, городских, районных в городах, сельских, поселковых), которые были приняты в 1968—1971 гг.39.
Право отзыва депутата избирателями как важнейший институт советского демократизма, как средство контроля населения за деятельностью депутатов нашло свое закрепление и в Конституции зрелого социализма — Конституции СССР 1977 г., ст. 107 ко-
33 Советы депутатов трудящихся, 1964, № 5, с. 95.
34 Советы депутатов трудящихся, 1969, № 5, с. 96.
35 Статистические отчеты и сводные данные о составе депутатов, исполкомов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся РСФСР. Текущий архив Президиума Верховного Совета РСФСР за 1964 г.
36 Там же. Текущий архив Президиума Верховного Совета РСФСР за 1965 г.
37 Материалы XXIV съезда КПСС. — М.: Политиздат, 1971, с. 78.
38 Закон СССР «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в
СССР». — М., 1973, с. 4.
39 См., например, ст. 70 Закона РСФСР «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся» 1968 г., ст. 80 соответствующего закона Украинской ССР, ст. 67 того же закона Белорусской ССР; ст. 88 Закона РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся» 1971 г., ст. 93 соответствующего Закона Молдавской ССР, ст. 88 того же закона Таджикской ССР и т. д.
12


торой гласит: «Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке». Это конституционное установление имеет свое практическое применение. За последние 10 лет из Советов разных звеньев, включая Верховный Совет СССР, было отозвано 4 тыс. депутатов, не оправдавших оказанного им доверия40. Уже после принятия Конституции СССР 1977  г. избиратели, используя предоставленное им законодательством право отзыва депутатов, не оправдавших доверия, отозвали в 1978 г. 413, а в 1979 г. —  335 депутатов местных Советов41.
Принятые в течение 1978 г. конституции союзных и автономных республик также закрепили в соответствующих статьях этот важнейший институт непосредственной демократии42. В соответствии с конституционными установлениями в республиках были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в законы о порядке отзыва депутатов местных Советов республик», которыми утверждены новые редакции указанных законов43. Подтверждено материальное право отзыва и новыми редакциями законов союзных и автономных республик о различных звеньях местных Советов народных депутатов, принятыми в порядке приведения законодательства о Советах в соответствие с новыми конституциями44.
Таким образом, вся история развития советского законодательства свидетельствует о том, что и в процессе социалистического строительства, и в условиях зрелого социализма институт права отзыва депутатов своими избирателями, определяющий подлинность представительного характера органов государственной власти, постоянно получал свое закрепление и в конституционных актах, и в актах, регулирующих деятельность Советов разных звеньев, и в актах, определяющих правовой статус депутатов. Этот институт находит свое отражение как в союзном, так и в республиканском законодательстве. Причем законодательство не только закрепляет институт отзыва, но и регулирует всю процедуру отзыва, обеспечивая реализацию этого права избирателями в любое время. Таким образом, советское законодательство постоянно проводит в жизнь ленинский принцип существования представительных учреждений.
4.  ОСНОВАНИЯ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ИЗБИРАТЕЛЯМИ
Основания отзыва депутата как меры его ответственности перед избирателями представляют собой действия или бездействие депутата, повлекшие за собой нарушение правовых или мораль-
40 Брежнев Л. И. О Конституции СССР. — М., 1977, с. 68.
41 Советы народных депутатов, 1979, № 5, с. 76; там же, 1980, № 5, с. 73.
42 См., например, ст. 103 Конституции РСФСР, ст. 96 Конституции Украинской ССР, ст. 100 Узбекской ССР, ст. 103 Конституции Азербайджанской ССР, ст. 96 Конституции Латвийской ССР и др.
43 См., например, Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 51, ст. 1273.
44 См., например, Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32.
13


ных норм, соблюдение которых обязательно для человека, обладающего депутатским мандатом. При этом обязательна виновность депутата в происходящем. Если нарушение произошло при обстоятельствах, которые депутат был не в силах преодолеть и в силу этого не был виновен в происшедшем, то не может идти речи и об ответственности. Так, если депутат длительное время не встречался со своими избирателями и не работал по выполнению их наказов в силу продолжительной болезни, то это не может быть основанием для его отзыва, хотя может быть основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий по личному заявлению депутата.
Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» в редакции от 12 декабря 1979 г. следующим образом определяет основания, по которым может быть отозван депутат (ст. 1): «Депутат... может быть в любое время отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого званая депутата»45. (Разрядка наша.— С. П.)
Что закон вкладывает в понятие «не оправдал доверия избирателей»? Какие конкретные действия или бездействие депутата могут на осмеивании этой формулировки служить поводом для постановки вопроса об отзыве?
Прежде всего, эти действия или бездействие должны быть связаны с нарушением каких-то сторон правового статуса депутата.
Доверие избирателей состоит в том, что они наделяют определенного гражданина депутатским мандатом, обладание которым предполагает соблюдение всех требований, определенных правовым статусом депутата.
В преамбуле Закона СССР «О статусе народного депутата в СССР» закреплено: «Всей своей деятельностью депутат должен оправдывать доверие избирателей, всегда быть на уровне требований, предъявляемых к нему народом»46.
Согласно ст. 5 того же закона правовой статус советского депутата предусматривает, что «депутат осуществляет свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. ...Депутат активно участвует в производственной и общественно-политической жизни, подает пример исполнения советских законов, соблюдения трудовой дисциплины, правил социалистического общежития»47
Правовой статус включает в себя целый комплекс обязанностей, которые закон возлагает на депутата, и выполнение которых  — святой долг народного избранника. Это такие обязанности, как поддержание постоянной связи с избирателями, регулярные
45 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1978, № 51.
46 Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР». — М.: Юридическая литература, 1980, с. 5.
47 Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР». — М.: Юридическая литература, 1980, с. 6—7.
14


встречи с избирателями, периодические отчеты перед ними за свою деятельность, прием избирателей, работа по выполнению их наказов. Невыполнение любой из обязанностей, возложенных на депутата Законом о статусе народных депутатов, — нарушение долга перед избирателями, то есть факт неоправдания доверия избирателей.
Таким образом, из содержания правового статуса советского депутата следует, что основанием для его отзыва может быть нарушение правовых норм, закрепляющих обязанности депутата, связанное с недолжным выполнением своих депутатских обязанностей. Вместе с тем, основанием для отзыва может быть и нарушение депутатом правовых норм, не связанных с депутатской деятельностью, но соблюдение которых составляет не только долг депутата как гражданина, ню и предполагается содержанием депутатского мандата. Лишение депутатского мандата может произойти в отношении депутата, который вполне удовлетворительно выполняет свои депутатские обязанности, но нарушает правовые или моральные нормы на основной работе или в быту. В этом случае также встает вопрос о его ответственности как депутата. Почему? Дело в том, что советский народ избирает депутатами лучших своих представителей, которые, чтобы оправдать высокое доверие, должны неукоснительно выполнять свои прямые депутатские функции. Депутатский мандат возлагает целый ряд морально-политических обязанностей: депутат должен быть примером в труде, содействовать укреплению государственной и трудовой дисциплины на производстве, поддерживать все новое, передовое, прогрессивное, показывать образцы коммунистического отношения к труду, закону и правилам социалистического общежития.
Определяя основания, по которым отзыв депутата может состояться, закон не детализирует эти основания, не дает какого-то развернутого перечня ситуаций, при которых депутат может быть отозван, поскольку невозможно дать перечень конкретных обстоятельств, в которых депутат должен быть примером. Вся деятельность депутата, вся его производственная, общественная и личная жизнь должны быть постоянным примером для окружающих — для его избирателей, для того трудового коллектива, членом которого он является. Поэтому основание для отзыва и сформулировано в обобщенном виде, как случай «неоправдания доверия избирателей». Вместе с тем, закон выдвигает и второе основание, которое уточняет и закрепляет тот факт, содержащийся уже в первом основании, что депутат может быть отозван избирателями не только за дефектную депутатскую деятельность, но и за недолжное поведение, не связанное прямо с выполнением депутатских обязанностей. Закон определяет, что депутат может быть отозван, если он «совершил действия, не достойные высокого звания депутата»48. (Разрядка наша. — С. П.) Это
48 Закон РСФСР «О порядке отзыва депутатов местного Совета народных депутатов РСФСР», ст. 1. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, l979, № 1.
15


основание имеет в виду общее поведение депутата на производстве, в быту, во всей общественной жизни. Несовместимо с высоким званием депутата нарушение моральных норм общежития (пьянство, хулиганство, нарушение общественного порядка, несоблюдение других норм общежития), несовместима безнравственность в поведении в быту и на работе, невыполнение или недолжное выполнение своих обязанностей по основной работе, отставание в работе и т. д.
Конституция СССР связывает отзыв депутата с его отчетностью перед избирателями. Действительно, регулярная отчетность народных представителей на широких собраниях избирателей дает возможность непосредственного народного контроля за работой депутатов. Именно отчет дает основание избирателям коллективно оценить работу депутата, подвергнуть всесторонней критике ее недостатки, официально признать депутатскую деятельность удовлетворительной или неудовлетворительной. Последнее может служить основанием к постановке вопроса об отзыве депутата. Однако, как показывает практика, к такому результату отчет депутата приводит крайне редко.
Отзыв депутатов в нашей стране — редкое явление. Депутаты добросовестно и активно выполняют свой долг, пользуясь доверием и уважением народа. Но бывают случаи, когда избиратели вынуждены отозвать своего представителя. Практика показывает, что неоправдавшими доверия признаются депутаты, которые без каких-либо оснований не ведут работы в своих округах, не заботятся об удовлетворении законных запросов и нужд избирателей, не участвуют в работе Совета и его органов. Не может оставаться депутатом и человек, допустивший аморальный поступок (пьянство, нарушение общественного порядка, неправильное отношение к семье и т. д.). Все это несовместимо с высоким званием народного избранника.
Но редкость отзыва связана не только с тем, что большинство депутатов честно выполняют свой долг. Одной из причин того, что избиратели редко прибегают к отзыву, является подчас слабая требовательность общественных организаций к тем, кто наделен высоким званием депутата. Почти никогда не отзываются депутаты по мотивам ненадлежащего выполнения ими наказов избирателей, своих депутатских обязанностей. Если обратиться к выяснению причин отзыва, то мы установим, что главную из них составляет совершение депутатом неблаговидного поступка. Впрочем, и по этой причине отзыв применяется далеко не во всех случаях.
В первые годы Советской власти основания для отзыва депутатов чаще носили политический характер. Главное назначение отзыва состояло в осуществлении непосредственного подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов в условиях, когда в стране еще продолжали действовать некоторые выборные органы, формировавшиеся еще при свергнутом буржуазном строе — Учредительное собрание, городские и земские учрежде-
16


ния — когда некоторые депутаты, выбранные народом, не защищали народных интересов, когда особо важное значение приобретало умение самих избирателей, трудящихся отстаивать свои трава, предоставленные им Советской властью.
Реализуя право отзыва, избиратели изгоняли из Советов враждебные элементы, что имело огромное значение в условиях классовой борьбы. В то же время это способствовало усилению чувства ответственности остальных депутатов за свою работу и работу Совета в целом49.
В условиях зрелого социализма основания отзыва не носят такого острого политического характера, но роль отзыва в деле повышения эффективности и деятельности Советов, их руководящего влияния на коммунистическое строительство не уменьшилась. Отзыв должен способствовать укреплению и усилению депутатскаго состава, очищению рядов депутатов от морально неустойчивых, неактивных и недобросовестных элементов.
5.  СУБЪЕКТЫ ВОЗБУЖДЕНИЯ ВОПРОСА ОБ ОТЗЫВЕ ДЕПУТАТА
Законодательство о порядке отзыва депутата обеспечивает решающую роль самих трудящихся на всех стадиях отзыва. Право возбуждения вопроса об отзыве депутата местного Совета принадлежит Коммунистической партии Советского Союза, профсоюзам, ВЛКСМ, кооперативным и другим Общественным организациям в лице их краевых, областных, окружных, районных, городских, районных в городах органов, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям.
При отзыве депутатов поселковых, сельских Советов народных депутатов право возбуждения вопроса об отзыве депутатов принадлежит также общим собраниям граждан по производственным подразделениям совхозов, колхозов, по селам и другим сельским населенным пунктам.
Предоставление каждому из перечисленных субъектов права возбуждать вопрос об отзыве депутата обусловлено тем положением, которое занимает каждый из них в политической системе социалистического общества, в механизме осуществления социалистической демократии.
В Конституции СССР развитого социализма дана развернутая характеристика ведущей роли КПСС, четко отражено ее действительное место в обществе и государстве. В ней законодательно закрепляется тот факт, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, всех государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза, которая существует для народа и служит ему.
49 Безуглов А. А. Советский депутат. — М.: Юридическая литература, 1971, с. 205—206.
17


Наша партия, как это с особой силой подчеркивалось на XXV съезде КПСС, на майском и октябрьском (1977 г.) Пленумах Центрального Комитета партии, преисполнена твердой решимости и впредь всемерно развивать, расширять и углублять демократические основы советской государственности, совершенствовать социалистическую демократию, означающую единство прав и обязанностей, подлинную свободу и высокую гражданскую ответственность, гармоническое сочетание интересов общества, коллектива и личности. При этом она исходит из того, что ответственный подход каждого гражданина к своим обязанностям создает надежную базу для наиболее полного воплощения в жизнь принципов социалистического демократизма, подлинной свободы личности50.
Поскольку решающим условием развития нашей политической системы была и Остается неразрывная связь представительной демократии  —  деятельности народных депутатов  —  с непосредственным демократизмом, социально-политической активностью самих масс, то КПСС, ее Центральный Комитет постоянно уделяют большое внимание как работе Советов, так и всем сторонам деятельности избранников народа — депутатов.
Среди депутатов свыше 40% коммунистов. Их деятельность постоянно находится в центре внимания органов КПСС, ЦК, крайкомов, обкомов, горкомов, райкомов. Многое делается для оживления работы партийных групп Советов. На собраниях партийных групп регулярно заслушиваются доклады депутатов-коммунистов о работе в избирательных округах, вопросы, связанные с выполнением наказов избирателей. Партийные комитеты систематически анализируют и обобщают опыт работы партийных групп в Советах, намечают конкретные меры по активизации деятельности депутатов-коммунистов. Такое пристальное внимание к народным избранникам делает партийные органы вполне компетентными в оценке качества работы депутатов, а потому позволяет своевременно принимать меры к депутатам, которые должным образом не выполняют своих обязанностей или своим поведением позорят высокое звание депутата.
Профсоюзы, как известно, наиболее массовая общественная организация. Она объединяет, по существу, весь рабочий класс и советскую интеллигенцию, все увеличивающуюся часть колхозного крестьянства. Отсюда важность роли этой организации. Советские профсоюзы являются активными участниками всех социальных преобразований в нашем обществе. В их деятельности все больший удельный вес приобретают функции воспитательные и организаторские. Через профсоюзы трудящиеся приобретают политические и профессиональные знания и навыки, постигают науку управления общественными делами. А лучшие «выпускники»
50 Родионов П. А. Партия — ядро политической системы советского общества. В сб.: Основной закон нашей жизни. — М., 1978, с. 86—87.


этой «школы» становятся руководителями различных звеньев политической системы развитого социализма. Профсоюзы все более выступают школой выработки коммунистического отношения к труду. Главным средством, с помощью которого /профсоюзы вовлекают трудящихся в эту школу, выступает социалистическое соревнование, прежде всего движение за коммунистическое отношение к труду, ведущее к высшей производительности труда, повышению его эффективности и качества. Подавляющее большинство депутатов, являясь членами профсоюза, проходят эту школу, а затем личным трудом и своей депутатской деятельностью способствуют воспитанию других.
Значительную часть депутатского корпуса составляет молодежь, а среди нее — члены ВЛКСМ (20,3% состава депутатов). Через комсомол наиболее полно и всесторонне реализуется социальная активность молодых людей, в значительной мере обеспечивается представительство интересов молодежи в обществе.
В свою очередь депутаты Советов возглавляют профсоюзные и комсомольские организации на различных уровнях, будучи их членами. Наконец, надо иметь в виду и то, что своими первичными организациями профсоюзы и комсомол замыкаются на трудовые коллективы, занимающиеся материальным производством и управлением.
Трудовые коллективы — это, по сути дела, первичные ячейки всего не только хозяйственного, но и политического организма. Точно и определенно формулируется место и функции трудовых коллективов в ст. 8 Конституции СССР: «Трудовые коллективы участвуют в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсуждении и решении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшения условий труда и быта, использования средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение.
Трудовые коллективы развивают социалистическое соревнование, способствуют распространению передовых методов работы, укреплению трудовой дисциплины, воспитывают своих членов в духе коммунистической нравственности, заботятся о повышении их политической сознательности, культуры и профессиональной квалификации. Ведущее положение трудового коллектива определяется, несомненно, фундаментальной ролью труда в нашем обществе.
В силу предоставленных трудовому коллективу прав и возможностей люди, находясь в нем, также непосредственно включаются в политические, правовые и другие надстроечные отношения. Благодаря плановому характеру социалистического народного хозяйства представители трудовых коллективов охватываются государственной жизнью, и трудовые коллективы выступают как бы связующим звеном между отдельными личностями и обществом в целом. Отсюда вытекает и огромное богатство социальных функций,
19


которые способен выполнять трудовой коллектив и которые отличают его от других коллективистских ячеек. Это и общественно- политическая, и производственно-экономическая, и организационно-управленческая функции. Совокупность функций, которые трудовые коллективы могут реально выполнять, степень воздействия их на общественное развитие расширяются и усиливаются по мере расширения масштабов социалистического и коммунистического строительства, по мере возрастания и усложнения экономических, социальных и воспитательных задач, с одной стороны, и по мере роста сознательности трудящихся, их управленческих навыков, трудовой активности, развитости чувства коллектива  —  с другой.
В условиях зрелого социализма роль и значение трудовых коллективов неизмеримо поднялись. Это всесторонне обосновано в документах XXIV, XXV, XXVI съездов партии, во многих постановлениях Центрального Комитета КПСС последнего периода.
Трудовые коллективы в целом ряде случаев оказывают свое влияние на Советы всех звеньев, причем это влияние можно охарактеризовать как основополагающее, первичное: речь идет о влиянии трудовых коллективов на формирование и состав Советов, а также на содержание их деятельности. Об основополагающем влиянии трудовых коллективов на организацию Советов свидетельствует и роль их в реализации права отзыва депутатов.
Депутат работает в трудовом коллективе, связан с ним едиными интересами и не может не проводить эти интересы в жизнь через соответствующий Совет. Естественно, что трудовые коллективы, выдвигая кандидатов в депутаты Советов, выражают им свою волю и пожелания по их будущей депутатской работе. Не случайно Конституция СССР Обязывает депутата отчитываться не только перед избирателями, но также и перед трудовым коллективом, выдвинувшим его кандидатом в депутаты (ст. 107).
Взаимоотношения местных Советов и трудовых коллективов отражают классовую природу политической системы общества развитого социализма, где генеральная линия развития демократии состоит во все более всеохватывающем привлечении народа к решающему участию в управлении его делами и не только через Советы: трудовые коллективы по своей природе при социализме являются важнейшим каналом привлечения людей к управлению в самом широком смысле этого слова.
Опыт ряда предприятий Москвы, Московской, Ленинградской; Горьковской областей, Украины, Киргизии показывает, что коллективы, выдвинувшие депутатов в Советы, многое могут сделать для помощи им в проведении организационной и культурно-воспитательной работы в избирательном округе, а также осуществлять контроль за деятельностью депутатов, систематически заслушивая их отчеты. Инициаторами отчетов депутатов в своих производственных коллективах стали депутаты Советов Ленинграда. Особен-
20


но широкое распространение отчеты получили после принятия Закона о статусе народных депутатов в СССР51.
Из трудовых коллективов и массовых общественных организаций необходимо особо выделить те, которые выставили кандидатов в депутаты. Уже само выдвижение предполагает ответственность депутата перед такими коллективами, организациями. Последние полномочны и должны интересоваться деятельностью народного избранника, заслушивать его информации о работе Совета. Если же их кандидат не отвечает высоким требованиям звания депутата, они могут воздействовать на него общественными мерами, а при необходимости возбудить вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата.
Депутат — это рабочий, колхозник, служащий. По месту работы он является членом общественной организации. Она, как правило, проявляет интерес к депутату — товарищу по работе. Ее право, обязанность — помогать ему, советовать, давать рекомендации. Забвение требований коллектива, в котором работает депутат, также предполагает ответственность, возлагаемую на него самим коллективом, и может служить основанием для возбуждения вопроса об отзыве депутата.
Иными словами, полномочный представитель отвечает не только перед своим коллективом, но и перед коллективами и общественными организациями, выставившими его кандидатуру в депутаты органа государственной власти.
Перечисленные субъекты вправе только возбудить (поставить) вопрос об отзыве депутата. Решать же этот вопрос могут исключительно избиратели. Это вытекает из того, что депутат получает свои полномочия от избирателей и только они вправе лишить его этих полномочий.
6.  ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ ПОРЯДОК ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА
Процессуальные нормы права, регулирующие процедуру отзыва депутатов местных Советов, исходят из ленинского положения о легкости и доступности осуществления права отзыва, из того, чтобы «...производить выборы и отзывы депутатов наиболее легким и доступным для рабочих и крестьян способом»52. Исходя из этого, Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик и законы о порядке отзыва депутатов местных Советов предусматривают, что избиратели могут осуществить это право в любое время.
Возбуждение вопроса об отзыве депутата происходит на собрании трудового коллектива или заседании органа общественной организации. На этих собраниях обязательно ведется протокол,
51 Куликова Г. Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. — М.: Наука, 1978, с. 287—288.
52 КПСС в резолюциях... ч. 1, — М.: Госполитиздат, 1953, с. 115.
21


в котором отражается весь ход обсуждения и особо фиксируется, поставлен ли в известность об этом депутат. Дело в том, что действующее законодательство обязывает субъектов возбуждения вопроса об отзыве депутата сообщать об этом депутату с изложением мотивов постановки вопроса об отзыве53. В протоколе собрания отмечаются мотивы отзыва и количество участников, голосовавших за возбуждение вопроса об отзыве и против него.
Протокол с решением направляется в исполком соответствующего местного Совета, который рассматривает представленные материалы и передает их в Мандатную комиссию Совета для выработки заключения по представленным материалам. Мандатная комиссия не участвует в оценке обоснованности предъявленного депутату обвинения. Она лишь проверяет, соблюдены ли все требования закона при возбуждении вопроса об отзыве депутата: надлежащим ли субъектом поставлен вопрос об отзыве, был ли необходимый кворум, была ли обеспечена депутату возможность дать устное или письменное объяснение по поводу мотивов и т. д.
Заключение Мандатной комиссии передается на рассмотрение сессии соответствующего Совета. Если вопрос об отзыве депутата возбужден с соблюдением требований закона, Совет народных депутатов назначает проведение голосования об отзыве депутата. Таким образом, ни исполком, куда поступают материалы с постановкой вопроса об отзыве депутата, ни Мандатная комиссия, готовящая заключение, ни даже Совет народных депутатов, назначающий голосование, ни в коей мере не предрешают окончательного решения вопроса об отзыве и лишь осуществляют функции надзора за соблюдением требований закона о порядке отзыва депутата.
Единственным основанием для назначения Советом народных депутатов голосования по отзыву депутата служит решение собрания трудовых коллективов или общественных организаций (в лице их органов, предусмотренных законом). Ни сам Совет, ни вышестоящие по отношению к нему органы не имеют права назначить проведение голосования об отзыве депутата по своей инициативе. Решение о назначении голосования принимается только в сессионном порядке, то есть этот вопрос входит в круг исключительных полномочий Совета и не может быть решен исполкомом или каким-либо другим органом Совета народных депутатов. Нужно отметить, что ранее действовавшее законодательство о порядке отзыва депутатов местных Советов (законы союзных республик 1957—1960 гг.) предусматривало решение этого вопроса исполкомом соответствующего Совета, то есть действующее законодательство повысило уровень надзорной инстанции, усилив тем самым гарантии законности отзыва, а также обеспечило большее воспи-
53 См., например, ст. 3 Закона РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР». — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 51.
22


тательное воздействие на всех депутатов соответствующего Совета, обязав весь состав депутатов участвовать в рассмотрении вопроса о назначении проведения голосования по отзыву депутата.
Действующее законодательство не устанавливает сроков, в течение которых материалы, поступившие от трудовых коллективов и органов общественных организаций по вопросу об отзыве депутата, должны быть рассмотрены исполкомом, переданы на заключение Мандатной комиссии и рассмотрены на сессии Совета. Представляется, что определение таких сроков внесло бы большую четкость в процедуру отзыва. При этом сроки необходимо установить с таким расчетом, чтобы не было ненужной торопливости при решении вопроса, чтобы было достаточно времени для его подготовки, и в то же время не допускалось искусственного затягивания рассмотрения вопроса и назначения времени голосования по усмотрению исполкома соответствующего Совета. Закон не определяет и крайнего срока, не позднее которого должно быть назначено голосование после решения вопроса на сессии. Отсутствие этих сроков может затягивать решение вопроса об отзыве до 4—5 месяцев, если не более, и в избирательном округе депутатом все это время может оставаться недобросовестный или недостойный человек, что вряд ли оправданно.
В сроки, установленные Советом, проводятся собрания избирателей соответствующего избирательного округа, на которых избиратели обсуждают и решают вопрос об отзыве депутата. Собрания созываются общественными организациями, наделенными правом возбуждения вопроса об отзыве депутата.
На собрании избирателей ведется протокол, в котором указывается время и место собрания, число избирателей, присутствующих на собрании, и число голосов, поданных за отзыв и против отзыва депутата. Протокол подписывается всеми членами президиума собрания. Решение по вопросу об отзыве депутата принимается открытым голосованием и заносится в протокол.
После назначения Советом народных депутатов проведения голосования об отзыве депутата общественным организациям, коллективам и отдельным гражданам обеспечивается право беспрепятственной агитации за отзыв или против отзыва депутата.
Для наблюдения за соблюдением закона о порядке отзыва депутата при проведении голосования об отзыве депутата и для определения результатов голосования в соответствующем избирательном округе образуется окружная комиссия из представителей от организаций Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.
Окружная комиссия образуется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и от 4 до 10 членов комиссии.
23


Состав комиссии утверждается исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов.
В трехдневный срок после проведения собраний избирателей по отзыву депутата протоколы этих собраний поступают в окружную комиссию, которая обобщает материалы протоколов всех собраний и подводит итоги голосования. На основании протоколов окружная комиссия производит подсчет голосов, поданных по округу за отзыв и против отзыва. Результаты голосования фиксируются в протоколе окружной комиссии, который направляется в исполнительный комитет соответствующего Совета народных депутатов.
Исполнительный комитет рассматривает представленные материалы и передает их в Мандатную комиссию, которая докладывает о результатах голосования соответствующему Совету народных депутатов на ближайшей сессии. Результаты голосования об отзыве депутата не позднее пяти дней после определения результатов голосования опубликовываются окружной комиссией по проведению голосования об отзыве депутата.
Депутат краевого, областного Совета народных депутатов, Совета народных депутатов автономной области и автономного округа, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов считается отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей данного избирательного округа.
Рассмотрение жалоб на нарушение закона о порядке отзыва депутата при проведении голосования об отзыве депутата местного Совета народных депутатов производится окружной комиссией по проведению голосования об отзыве депутата.
Рассмотрение жалоб на неправильные действия окружной комиссии по проведению голосования по отзыву депутата производится исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов.
7.  ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДЕПУТАТА В ПРОЦЕДУРЕ ОТЗЫВА. ГАРАНТИИ ОБЪЕКТИВНОСТИ И ЗАКОННОСТИ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
Право отзыва депутатов является серьезным воспитательным средством. Наличие этого права у избирателей предостерегает депутатов от опрометчивых поступков, напоминает народным избранникам, что их долг — честно, бескорыстно служить народу, заботиться о его нуждах, добросовестно выполнять наказы избирателей, всем своим обликом и поступками служить примером для окружающих.
Однако лишение депутатского мандата—крайняя мера ответственности депутата. Ее использование оправдано лишь в тех случаях, когда дальнейшее пребывание гражданина в корпусе депутатов действительно объективно невозможно. Нет необходимости прибегать к ней в тех случаях, когда депутат допускает незна-
24


чительные нарушения. Собрание избирателей, трудовой коллектив или общественная организация, выставившая его кандидатом в депутаты, а также Совет могут указать ему на недостатки в работе, потребовать их устранения, более активного выполнения своих обязанностей.
Таким образом, для того, чтобы объективно решить вопрос о дальнейшем пребывании гражданина в числе депутатов, необходимо весьма тщательно и всесторонне изучить обстоятельства, в связи с которыми встает вопрос об отзыве депутата. Действующее законодательство с этой целью закрепляет определенные права за депутатом в процедуре отзыва, а также устанавливает и некоторые другие гарантии того, что не произойдет необоснованного или недостаточно обоснованного отзыва депутата.
Для того, чтобы не остались невыясненными какие-либо обстоятельства, в силу которых депутат не должным образом выполнял свои обязанности, но которые служат смягчающими вину депутата обстоятельствами, закон предоставляет депутату право представить органам общественных организаций или трудовым коллективам, возбуждающим вопрос об отзыве депутата, объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. В связи с этим общественная организация или трудовой коллектив, возбуждающие вопрос об отзыве депутата, должны прежде чем направить материалы в Совет народных депутатов, и даже прежде чем принимать решение по этому вопросу поставить депутата в известность о факте возбуждения вопроса об его отзыве, довести до сведения депутата все обстоятельства, в силу которых ставится вопрос об отзыве, пригласить депутата на собрание, где будет решаться вопрос о направлении материалов в исполком с целью назначения голосования об отзыве.
Практика показывает, что в ряде случаев депутаты уклоняются от использования предоставленного им права давать объяснения. Это чаще всего бывает, когда обстоятельства, изложенные общественной организацией или трудовым коллективом, полностью соответствуют действительности и оправдать свое поведение депутату нечем. Поэтому субъект возбуждения вопроса об отзыве депутата не связан обязанностью получить объяснение депутата. В этом случае в материалах, направляемых в исполком, указывается, что депутат был поставлен в известность о возбуждении в отношении него вопроса об отзыве, что ему было предложено дать объяснения по поводу обстоятельств, ставших основанием возбуждения этого вопроса и что от дачи объяснений он уклонился. В связи с последним следует отметить, что действующее законодательство, к сожалению, не устанавливает максимального срока, в течение которого депутат вправе дать объяснение. Между тем такой срок необходим и он должен быть оптимальным, то есть дающим время депутату дать исчерпывающие объяснения и
25


в то же время не допускающим излишнего затягивания направления материалов в. исполком и решения вопроса об отзыве.
В то же время существует, хотя и не предусмотренная законом, но по сути своей правильная практика, когда отзываемый депутат выступает с объяснением не перед субъектом, возбудившим вопрос об отзыве, а на собраниях избирателей, которые окончательно решают вопрос, отозвать депутата или оставить его в Совете54. Таким образом, депутат на двух этапах может оправдывать себя — на стадии возбуждения вопроса об отзыве и непосредственно на стадии голосования за его отзыв. Это служит важной гарантией объективности отзыва депутата.
Другой гарантией от незаконного отзыва депутата является обязанность общественных организаций и трудовых коллективов, возбудивших вопрос об отзыве депутата, направлять свои решения в исполком соответствующего Совета как в надзорную инстанцию. При этом закон устанавливает трехступенчатую систему надзора за законностью возбуждения вопроса об отзыве депутата, прежде чем назначается голосование за отзыв. Исполнительный комитет рассматривает материалы, поступившие от субъекта, возбудившего вопрос об отзыве, передает их на заключение Мандатной комиссии соответствующего Совета народных депутатов, которая, в свою очередь, готовит этот вопрос для сессии Совета. И только по результату рассмотрения представленных материалов на сессии и установления полной законности возбуждения вопроса об отзыве депутата принимается решение Совета о назначении срока голосования по отзыву депутата данного Совета. При этом весь корпус депутатов данного Совета выступает в качестве надзорной инстанции, обеспечивается максимальная гласность решения, что также гарантирует его объективность.
Наконец, сам порядок проведения голосования, формирования окружной комиссии из представителей широкой общественности, порядок и сроки подведения итогов голосования по отзыву депутата гарантируют демократическое и справедливое решение данного вопроса.
8.  ИНСТИТУТ ПРАВА ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ
Право отзыва депутата своими избирателями как институт социалистической демократии не является специфическим для СССР. Оно составляет один из важнейших конституционных принципов всех социалистических государств. Причем в процессе социалистического строительства этот институт получает свое развитие как в материальном, так и в процессуальном плане.
Так, в ст. 7 Конституции Народной Республики Болгарии 1971 г. принцип права отзыва депутата своими избирателями не
54 Тихонова Е. А. Право отзыва депутата. — М.: Госкомиздат, 1961.
26


просто получил свое конституционное закрепление, но и дальнейшее развитие по сравнению с предшествующим законодательством. А именно, если ранее отзыв депутатов мог осуществляться только путем лишения их депутатских полномочий соответствующим представительным учреждением, то теперь отзыв производится самими избирателями: «1. Народные представители и члены народных советов ответственны и отчитываются перед своими избирателями. Они могут быть отозваны и до истечения срока, на который они избраны. 2. Отзыв народных избранников происходит по решению избирателей в установленном законом порядке»55.
Такой подход к решению вопроса вполне отвечает ленинской мысли о том, что «истинный демократизм требует при этом безусловно, чтобы назначение перевыборов не зависело от одного только переизбираемого учреждения, т. е. чтобы интересы удержания своих мандатов выбранными не могли противодействовать осуществлению воли народа на отзыв его представителей»56.
Аналогично решается вопрос об отзыве депутата в конституциях других социалистических стран. В Конституции Венгерской Народной республики 1972 г., в § 71 записано: «Депутаты Государственного собрания, а также члены советов могут быть отозваны своими избирателями»57.
В Румынии согласно ст. 101 Конституции 1952 г. депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке, но соответствующий закон тогда издан не был. Конституция Румынии 1965 г. (ст. 25) и Закон о выборах депутатов в Великое Национальное Собрание и в народные советы от 28 декабря 1966 г. (ст. 3) установили, что избиратели в любое время могут отозвать депутата по той же процедуре, по какой он был выдвинут и избран. Избирательный закон 1974 г. упрощает процедуру отзыва58, что обеспечивает реальное использование избирателями этого права.
Право на отзыв своих представителей закреплено за избирателями и в конституциях других социалистических стран.
Анализ законодательства социалистических стран показывает, что оно не только конституционно закрепляет само существование института отзыва, но и содержит специальные процессуальные нормативные акты, обеспечивающие избирателям реальную возможность пользоваться этим правом. При этом процессуально вопрос об отзыве решается не везде одинаково. Если в большинстве социалистических стран окончательное решение по данному
55 См.: Народная Республика Болгария. Основы государственного строя. Под ред. проф. Я. Г. Радева (НРБ) и проф. В. Н. Топорнина (СССР). — М.: Юридическая литература, 1974, с. 101—102.
56 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 107.
57 Конституции зарубежных социалистических государств Европы. — М.: Прогресс, 1973, с. 196.
58 Подробнее см.: Короткова Э. К., Моисеенко М. Г., Страшун Б. А. Социалистическая Республика Румыния. Основы государственного строя. — М.: Юридическая литература, 1977, с. 128—129.
27


вопросу принимают избиратели, то текущее законодательство ГДР предусматривает инициативу избирателей в вопросе об отзыве, относя решение к компетенции самого народного представительства, членом которого является депутат. Так, п. 4 § 47 Избирательного закона 1976 г. гласит: «Если депутат грубо нарушает оказанное ему доверие трудящихся, то избиратели и их коллективы, а также партии и массовые организации по согласованию с Национальным советом или компетентным комитетом Национального фронта Германской Демократической Республики могут потребовать его отзыва. Народное представительство принимает решение об отзыве депутата»59.
Вступление многих зарубежных социалистических стран в период построения развитого социалистического общества приводит постепенно и к дальнейшему совершенствованию регулирования института отзыва депутатов избирателями.
Роль института отзыва в системе социалистической демократии зарубежных социалистических стран можно показать на примере ЧССР. В Чехословакии функции избирателей также не ограничиваются выборами. Они включают в себя и систематический контроль избирателей за работой представительных органов и депутатов на весь период их деятельности. Теоретики правого оппортунизма пытались ревизовать это требование. Они предлагали отказаться от императивного мандата, что, естественно, отвергнуто в новом законодательстве ЧССР. Более того, в современных условиях неуклонно усиливается контроль избирателей за деятельностью представительных органов и депутатов, повышается их ответственность перед народом. Эта тенденция получила отражение в конституционном законодательстве. Согласно Конституции ЧССР 1977 г. местные органы власти состоят из депутатов, которые избираются народом, ответственны перед народом и могут быть отозваны народом (ст. 86, ст. 2). Эта же мысль отражена и в тексте присяги, которую принимают депутаты всех представительных органов.
Существенное значение имело и законодательное закрепление права отзыва депутатов избирателями. Рабочий класс и трудовой народ Чехословакии использовал это право как важное средство борьбы с реакцией и усиления своего представительства в органах власти, как средство массового контроля за их деятельностью. Особенно широко право отзыва применялось в борьбе с антисоциалистическими и правооппортунистическими силами в ходе преодоления политического кризиса 1968—1969 годов. Из состава национальных комитетов ЧССР было отозвано около 12% депутатов.
Конституционным законом № 117 от 1969 г. была предусмотрена возможность прекращения депутатских полномочий, если депутат не выполняет свои обязанности либо своей деятельностью нарушает политику Национального фронта. Такое решение было
59 Германская Демократическая Республика. Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1979, с. 68.
28


уполномочено принимать представительное учреждение по предложению соответствующих органов Национального фронта. Оно избирало также необходимое количество своих членов по предложению органов Фронта. Эта процедура отзыва и дополнительных выборов носила преходящий характер. Она призвана была способствовать преодолению кризисной ситуации и политической консолидации общества.
Действующий порядок отзыва депутатов установлен законами о выборах 1971 г. Депутат подлежит отзыву, если он утратил доверие избирателей либо допустил проступок, несовместимый с функциями депутата. Решается вопрос об отзыве открытым голосованием избирателей60.
60 Шабанов М., Коваржик Я., Балик Г. Представительная система ЧССР в период построения развитого социализма. — М.: Юридическая литература, 1979, с. 54—56.
29


СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
1. Институт отзыва депутатов в системе социалистической демократии. Понятие отзыва депутата, его отличие от других случаев досрочного прекращения действия депутатского мандата 3
2. История института права отзыва депутатов. В. И. Ленин о праве отзыва 	6
3. Развитие законодательства о праве и порядке отзыва депутатов избирателями в СССР 10
4. Основания отзыва депутата избирателями 13
5. Субъекты возбуждения вопроса об отзыве  депутата 17
6. Процессуальный порядок отзыва депутата  местного Совета 21
7. Правовое положение депутата в процедуре отзыва. Гарантии объективности и законности отзыва депутата 24
8. Институт права отзыва депутатов в зарубежных социалистических странах 26


Редактор Ж. С. Шрамко
Техн. редактор Р. И. Вайсбурд
Корректор Н. А. Сидорова
Сдано в набор 19/III-82 г. Подписано к печати 26/V-82 г.
Заказ 823 Объем 2 п. л. Тираж 1000 Цена 7 коп.
РИО ВЮЗИ, 2-й Волконский пер., 5/7
Типография НИИмаш, г. Щербинка


Цена 7 коп.