Н.Н. Чермпгор
Правовое регулирование юридической ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ и должностных лиц МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в Российской Федерации
ВВЕДЕНИЕ
Вот уже более десятка лет в России идет процесс становления местного самоуправления - самостоятельного уровня публичной власти в стране. Этот процесс сопровождается постоянными реформами в сфере организации муниципальной власти. Формирование эффективных механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - это самостоятельное направление в рамках реформы организации муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе и фундаментальная проблема муниципально-правовой науки. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных и самых нестабильных институтов законодательства о местном самоуправлении.
После установления соответствующей нормативной конструкции в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.’ уже дважды изменялся (причем существенно) механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом законодатель крайне непоследователен в реформировании данного правового института. Следствием является отсутствие обширной правоприменительной практики, обобщение которой позволило бы оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института. Одной из главных причин такого положения дел является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений. Попытки ее формирования, на наш взгляд, пока еще не увенчались успехом.
Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике не разработаны ключевые вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Много вопросов возникало и по-прежнему возникает в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п.
Интерес к проблеме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления объясняется нс только теоретической и
практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации местного самоуправления и его основных институтов, но и тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и его последующие редакции закрепил в этой части немало правовых новел для российского права - с точки зрения юридического содержания института ответственности названных субъектов и используемой в законодательстве терминологии.
Таким образом, новизна исследуемой материи, нестабильность законодательства, отсутствие обобщений правоприменительной практики (ввиду отсутствия последней), неразвитость теоретического знания в условиях проводимой в Российской Федерации муниципальной реформы позволяют отнести проблему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к числу актуальных проблем отечественной правовой науки. Изложенные обстоятельства и побудили автор к написанию настоящей работы.
Автором предпринята попытка комплексного, системного исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как явления и правового института, а также решения концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений. Рассматривая развитие законодательства о местном самоуправлении и института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ретроспективе, автор исследует правовые механизмы юридической ответственности рассматриваемых субъектов, которые были закреплены в разное время в российском законодательстве. На основе всестороннего осмысления опыта правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выдвигаются предложения по его совершенствованию.
Глава 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ОБЩЕПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ
Логика исследования проблем юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления требует начать с определения родового понятия - юридической ответственности. Такая необходимость продиктована прежде всего тем, что в теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет единого ее понимания; нет общей точки зрения хотя бы по принципиальным положениям, таким, как правовая природа юридической ответственности и ее место в механизме правового регулирования и др. При этом она является одной из ведущих научных категории, используемых в теории права и отраслевых юридических науках. Содержание ее понятия определяет правовое и организационное наполнение конкретных механизмов ответственности, место и роль юридической ответственности в системе права . Поэтому вопрос о том. что мы понимаем под термином юридическая ответственность», какой смысл вкладываем в это понятие, является вопросом методологи любого фундаментального или прикладного исследования.
Понятие юридической ответственности введено в научный оборот и законодательство сравнительно недавно ~ в середине XX в.3 Но уже к настоящему времени исследованию проблем юридической ответственности посвящено значительное число печатных изданий в рамках и общей теории права, и отдельных отраслевых юридических наук4. Проблема понимания юридической ответственности рассматривалась в трудах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Ю.А. Денисова, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, И.С. Малеипа, П.Е Иедбайло, И.С. Самощенко, В.А. Тархова, М.Х Фарукшина. А/.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и других авторов Анализ данных публикаций позволяет выделить ряд наиболее развитых концепций юридической ответственности.
В теории юридической ответственности можно выделить три основных взгляда на ее понимание.
Большинство исследователей юридической ответственности (например, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и др.) связывают ее с противоправным поведением, правонарушением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Правомерные действия субъектов в понятие юридической: ответственности при этом не включаются5. Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной».
Представители второй группы (Р./4. Косолапов, В.С. Марков, Н.И. Мату зов, П.Е. Недбайло, Н.А. Слободчиков и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане, как понятие двухаспектное, включающее в себя наряду с ответственностью «негативной» ответственность «позитивную» («активную», «перспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни, людям, работе, т.е. это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний6.
Третья точка зрения сформулирована О.Э. Лейстом, который указывал на то, что термином ответственность может обозначаться одновременно несколько самостоятельных социальных явлений, среди которых следует отметить юридическую ответственность за правонарушения и управленческую ответственность за порученное дело7.
В основе расхождения названных точек зрения лежит различный подход их авторов к сущности юридический ответственности8, а также к моменту ее возникновения. Большинство ученых видят в юридической ответственности меру государственного принуждения, реакцию государства на совершенное правонарушение. Ответственность как мера государственного принуждения, по мнению данных авторов, выражается в осуждении правонарушения, в установлении для правонарушителя определенных отрицательных (неблагоприятных) последствий в виде ограничений (лишений) личного и имущественного характера. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородскии* определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного и имущественного порядка. Только сочетание этих трех элементов создает юридическую ответственность10.
Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы. Так, И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин определяют юридическую ответственность как государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее осуждение деяний правонарушителя государством и обществом11. По мнению Л.И. Спиридонова, юридические последствия
правонарушения, которые с государственным принуждением не связаны. юридической ответственностью не являются. Она есть реакция общества и государства на правонарушение, поэтому выступает как мера государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя, наступающих в видеограничений личного или имущественного порядка12.
P.O. Халфина рассматривает юридическую ответственность в качестве последствий правонарушения, выражающихся в возникновении новых обязанностей у правонарушителя или в видоизменении ранее существовавших13. Данной точки зрения придерживаются многие исследователи. Так. В.И. Гоймаи-Червонюк полагает, что юридическая ответственность означает претерпевание правонарушителем каких-либо лишений, стеснение его свободы, умаление чести, достоинства, влечет издержки имущественного характера. При этом он считает юридическую ответственность карой. Она представляет для правонарушителя новую юридическую обязанность, которой для него до правонарушения не существовало14.
В приведенных воззрениях на юридическую ответственность можно выделить три существенных момента: во-первых, ответственность неразрывно связана с правонарушением; во-вторых, она выражается в применении к правонарушителю государственного принуждения; в-трстьих, в самом акте применения принуждения содержится осуждение деяния правонарушителя1 .
В рамках рассматриваемого понимания юридической ответственности ведется дискуссия о том, каким образом выражается государственное принуждение при реализации юридической ответственности. Так, специфика юридической ответственности, по мнению О.С. Иоффе, состоит в том. что она не любое властно-принудительное воздействие государства, а воздействие наказывающее. Следовательно, основной чертой, определяющей ее сущность, является наказание, кара за совершенное правонарушение. Правовая ответственность - особая государственно-принудительная мера, обрушивающая на ответственного субъекта существенно новые, дополнительные обременения, заключающиеся либо в лишении права, либо в возложении обязанности (например, уплатить неустойку), либо в лишении права, соединенном с возложением обязанности (например, лишение свободы как мера уголовного наказания). Ответственность как форма государственного принуждения в отличие от иных государственно-принудительных мер указана лишь в штрафных (карательных) санкциях. Поэтому их реализация есть не что иное, как ответственность16.
Как реализацию санкции юридической нормы трактует ответственность и С.И. Братусь, однако подчеркивает, что основное - это обязанность. Юридическая ответственность ” это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо (гражданин или организация), на котором эта обязанность лежит, не исполняет сс добровольно17. Указанный автор обращает свое понимание ответственности против ее трактовки как кары,
наказания. С его точки зрения, характеристика ответственности как кары, наказания является односторонней. Он считает, что нецелесообразно распространять черты ответственности, присущие уголовному и административному праву, на те общественные отношения, которые |х?гулируются гражданским правом, а также трудовым, семейным и другими отраслями права. Если обеспечить исполнение нарушенной обязанности невозможно, то у правонарушителя возникает новая обязанность, которая должна быть исполнена: он должен нести наказание (в уголовном праве), выплатить неустойку или возместить убытки (в гражданском праве)18.
Схожей позиции придерживается Л.С. Явич, который считает, что юридическая ответственность ~ это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы1 . В наиболее разработанном виде у сторонников этой концепции понятие ответственности является более широким Так, О.Э. Лейст настаивает на том, что понятие ответственности по своему объему шире понятия «применение санкции», поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в правонарушении, основания освобождения от ответственности, «состояние наказанности > при реализации штрафных, карательных санкций и т.д. Известно, что понятие всегда шире его определения, поэтому, учитывая дополнения О.Э. Лейста, все же можно резюмировать эту концепцию так: ответственность есть применение санкции.
Понимание юридической ответственности как применения санкции (взыскания) разделяют многие ученые, исследовавшие проблемы ответственности в рамках отдельных отраслевых наук. К примеру, Д.Н. Бахрах рассматривает административную ответственность как применение, реализацию административных взысканий за административные проступки субъектами функциональной власти на основании и в порядке, которые установлены административным правом21.
В 1970-1980-х гг. была предпринята попытка объединить рассмотренные выше концепции юридической ответственности, представив ее в качестве правового отношения (АЛ. С ант (нов, Н.А. Галаган и др.). Сторонники данной концепции полагают, что содержание юридической ответственности как правоотношения состоит в вынужденном претерпевании виновным лицом отрицательных последствий совершенного им правонарушения в форме государственного порицания и принуждения его к этому со стороны специально уполномоченных государственных органов22.
Близки к приведенной концепции взгляды другой значительной части ученых (С.С. Алексеев, Я.М. Брайнин, В.И. Курляндский, А.А. Пионтковский и др.). Они полагают, что юридическая ответственность представляет собой применение к виновному лицу государственного принуждения за совершенное им правонарушение23. При этом данный процесс реализуется через особое охранительное правоотношение24.
Несмотря на схожесть позиций А.И. Санталова и Н.А. Галагана, с одной стороны, а С.С. Алексеева и его сторонников - с другой, необходимо их разграничить, поскольку первые видят в юридической ответственности правоотношение, вторые же рассматривают юридическую ответственность как меру государственного принуждения, реализуемую через специальное охранительное правоотношение, которое само по себе ответственностью не называется.
Среди сторонников концепции, согласно которой юридическая ответственность является правоотношением или реализуется через него, идут споры о месте такого правоотношения в механизме правового регулирования, его юридической природе и моменте возникновения. Так, Б.Т. Базылев считает, что юридическая ответственность - это динамическое правоотношение, возникающее из факта правонарушения между государством и правонарушителем25. Он рассматривает юридическую ответственность как развивающееся материальное правоотношение, выделяя в ном три стадии: становления (первоначальное развитие), конкретизации и реализации (осуществление).
Первая стадия начинается с правонарушения и реализуется в юридическом процессе как стадия предварительного расследования преступления, досудебной подготовки гражданского дела к слушанию, расследование административного правонарушения или разбирательство дисциплинарного проступка. На стадии конкретизации выносится акт о наказании. Па последней стадии осуществляется фактическая реализация карательного воздействия, которое было предписано актом о наказании; причем в этой стадии, по мнению Б.Т. Базылева, заключается смысл существования юридической ответственности - в ней юридическая ответственность материализуется. Таким образом, правоотношение ответственности заканчивается на стадии реализации наказания26.
Изложенное видение юридической ответственности разделяют также и некоторые другие авторы27.
Существует и иная точка зрения, высказанная И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшиным: юридическая ответственность и правоотношение -несовпадающие понятия. Охранительные правоотношения порождаются самим правонарушением. Юридическая же ответственность возникает лишь после установления объективного факта правонарушения (его признания) компетентными органами или лицами. Охранительное правоотношение реализуется в двух стадиях На первой стадии (разбирательства) устанавливается факт совершения правонарушения. На второй (возложения и реализации юридической ответственности) непосредственно осуществляется ответственность правонарушителя28.
Я.М. Брайнин утверждает, что юридическая ответственность, будучи конкретным правоотношением, берет свое начало с момента привлечения лица к ответственности (в уголовном нраве - с момента привлечения правонарушителя в качестве обвиняемого) . П.Е. Нсдбайло видит возникновение
юридической ответственности с момента вынесения решения (приговора), признающего факт правонарушения, совершенного определенным лицом30.
Несмотря на различные точки зрения относительно момента возникновения юридической ответственности в охранительных правоотношениях, позиции авторов сходятся в том, что юридическая ответственность как связь между правонарушителем и органом государства, управомоченным применять к нему установленные законом меры принуждения, реализуется в рамках конкретного правоотношения юриди-31 ческой ответственности .
Нет единства мнений также относительно неблагоприятных последствий, которые обязан нести правонарушитель. Так, по мнению М.М. Агаркова32 и С.Н. Братуся33, которое в дальнейшем было развито И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшиным, из того факта, что у правонарушителя не возникает новых обязанностей и он не теряет тех или иных прав, совсем не следует, что он не несет никаких лишений. Если его принуждают к исполнению обязанностей, значит, с него спрашивают отчет о совершенном деянии, осуждают за это деяние, если есть вина, заставляют выполнить правовую обязанность помимо воли34. Однако данная позиция была подвергнута критике первоначально со стороны О.С. Иоффе, который отмечал, что государственное принуждение может применяться независимо от вины лица, не исполнившего возложенную на него обязанность, в то время как юридическая ответственность имеет место только при ее наличии . В дальнейшем в полемику с представителями понимания юридической ответственности как принуждения к исполнению обязанности вступил Н.С. Малеин, считавший, что любая норма права обеспечивается государстве иным принуждением. Однако из этого не следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности В противном случае произошло бы отождествление правого регулирования в целом и ответственности в частности - как одного из его институтов. То есть принудительное исполнение обязанности само по себе ответственностью не является. Главное предназначение юридической ответственности заключается в принуждении к соблюдению норм права, в воздействии на правонарушителя, чтобы выработать у него мотивы со-37 звательного, правопослушного отношения к правовым предписаниям .
С.С. Алексеев меры государственного принуждения делит следующим образом: меры профилактические и превентивные, юридические санкции. Социальное назначение правового принуждения, выражающегося в санкциях, он видит в их правоохранительной роли, разделяя санкции на правовосстановительные и штрафные. Он и его последователи пришли к выводу о том, что необходимо отграничивать меры принуждения к исполнению обязанности, направленные на восстановление нарушенных прав потерпевшего (меры защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей), от иных, выраженных в новых, обременяющих лицо обязанностях, т.е. от мер юридической ответственности. Меры защиты
суоъективных прав ооеспечивают их восстановление и при отсутствии вины лица, нарушившего эти права. Юридическая же ответственность связана с виновным правонарушением, чем и объясняется возложение на правонарушителя обременений - наказания, штрафных и иных лишений и дополнительных обязанностей38. Наиболее важная отличительная черта юридической ответственности - это претерпевание санкций, имеющих преимущественно штрафной характер. Эту концепцию восприняли С.В. Кожевников, В.Д. Ардашкин, Б.Т. Базылев, О.А. Красавчиков и др.
Идея позитивной ответственности возникла в ]960-х гг. Ес трактовка была разработана представителями философской науки. Позитивная ответственность рассматривалась как признак развития социалистических общественных отношений. Так, Р.И. Косолапов и В.С. Марков, подвергая критике традиционное понимание юридической ответственности как последствия противоправного поведения, утверждали, что появление новых общественных отношений при социализме выдвигает на передний план позитивное содержание ответственности, и соответственно ставили 40 проолему ее исследования именно в данном аспекте .
Сторонники позитивной ответственности исходят из того, что право призвано быть позитивным стимулятором активной позиции субъекта права, способствовать тому, чтобы государство в конечном счете переросло в полностью самоуправляемое общество, основанное на моральных регуляторах. Ответственность - это нс только средство, предотвращающее нарушение правовых норм, но и средство стимулирующее активное поведение субъекта права, воспитания у него сильных внутренних регуляторов как наиболее эффективных гарантов общественного поведения41. Так, с точки зрения Н.И. Машу зова, без категории позитивной ответственности правовая система была бы крайне неустойчивой, как и положение личности в ней Государство закрепляет позитивную ответственность в законах, устанавливает в качестве особого правового института, призванного оказывать общее, организующее и дисциплинирующее воздействие на участников общественных отношений, их ответственное, глубоко осознанное поведение42.
Одним из первых идею «позитивной ответственности» в юридической науке выдвинул П.Е. Иедбайло. Он писал, что социальный смысл такой ответственности состоит в деятельности, соответствующей объективным требованиям данной ситуации и объективно обусловленным идеалам времени, а в содержание позитивной ответственности входит самостоятельная и инициативная деятельность в рамках правовых норм и тех идеалов, для достижения которых нормы изданы43. Позднее в работах сторонников позитивной ответственности стала просматриваться мысль о том, что эта ответственность является обязанностью Так, Б.Л. Назаров видит в позитивной ответственности обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности. Реализация юридической ответственности по существу
всегда есть исполнение юридической обязанности44. Примерно такую же позицию занимает Л.В, Пятаков, который применительно к трудовому праву писал, что начала юридической ответственности равным образом сопровождают категорию трудовой дисциплины как обязанности добросовестно трудиться в избранной области общественно полезной деятельности, а может быть, все более сливаются с ней4’*.
Отдельно следует остановиться на «семантическом» толковании юридической ответственности. Трактовка юридической ответственности как регулируемой правом обязанности дать отчет в своих действиях (ответить за них) принадлежит В.А. Тархову. По его мнению, истребование отчета ~ основной признак и сущность ответственности, а последует ли за отчетом осуждение или наказание - другой вопрос. Когда общественные отношения осуществляются нормально, ответственность существует, но не проявляется. Когда же нарушаются правила поведения, то появляется необходимость в авторитарном призвании лица к ответственности. Ответственность - это объективная необходимость, не зависящая от сознания, которую люди способны познавать и в соответствии с этим поступать правильно, а потому субъективным основанием ответственности является чувство ответственности. В.А. Тархов утверждал, что в отношении настоящего и будущего, а не только прошлого ответственность как долг и обязанность выступает юридическим регулятором поведения людей46.
Б.Л. Назаров расценивает позитивный аспект ответственности нс последствиями нарушенного порядка, а качеством стимулятора необходимого с точки зрения интересов общества и сограждан поведения, исполнения долга, возложенных обязанностей, положительных социальных ролей47.
Некоторые ученые-юристы, занимаясь данной проблемой, пытались раскрыть суть «позитивной ответственности» через психологический аспект. Такой подход имеет несколько разновидностей.
З.Д. Астемиров писал о существовании объективной и субъективной сторон ответственности. Под объективной стороной он понимал выражение нормативно сформулированного требования и применения санкций, причем как положительного, так и отрицательного свойства. С субъективной стороны, ответственность, по его мнению, представляет собой преломление указанного требования в сознании личности и психологии людской общности, усвоение ими социальных норм и императивов, выработку у них социально-позитивной мотивации и, наконец, сообразование с социальными нормами и требованиями своего поведения и поступков, практической жизнедеятельности (образа жизни), а в случае нарушения этих норм и требований - реальную подотчетность соответствующей инстанции и необходимость подвергнуться санкции отрицательного, взыскательного характера. Здесь налицо субъективная ответственность, 48 доведенная до потенциальных и конкретных носителей .
Некоторые ученые пытались объяснить «позитивную ответственность» через категорию психологического отношения. Так, В.В. Кудрявцев и Б.М. Лазарев определяли ответственность в позитивном смысле, как ответственное отношение к выполнению своих трудовых функций, к решению научных, производственных, социальных задач, к любому делу, порученному человеку персонально или же коллективу . Аналогичную позицию занимал Н.Г. Кобец, говоря о сознательном отношении личности к исполнению своих обязанностей перед обществом50. О позитивной ответственности, как об осознании долга, необходимости выполнять обязанности писал также М.С. Строгович. Юридическая ответственность, по его мнению, есть прежде всего ответственное отношение человека к своим обязанностям, возложенным на него законом. Если же обязанность не выполнена, наступает ответственность в ее негативном значении - принуждении, взыскании, наказании5’.
Существует точка зрения, согласно которой позитивная ответственность окончательно переводится в плоскость внутреннего императива Ее отстаивали В.А. Масленников, который ввел категорию правового долга 52, и З.Г. Крылова, трактующая ответственность за порученное дело как моральный долг, моральную обязанность, которая лишь при нарушении становится юридической53. Некоторые ученые при этом отмечают, что сторонники позитивного направления оперируют нравственными категориями, наполняя содержание последней нравственными характеристиками, присущими не нраву, а морали. По утверждению Н.С. Малеина, сторонники позитивной ответственности выводят понятие ответственности за границы права: сознание, чувства, мораль - категории неправовые. В подлинно юридическом смысле ответственность есть реакция на правонарушение. Будучи особым правовым институтом, она обладает характерными признаками: государственным принуждением, осуждением правонарушения и его субъекта, наличием неблагоприятных последствий для правонарушителя. Поскольку позитивная ответственность _ категория сознания, правосознания, но не собственно права, она не имеет практической реализации. Юридическая же ответственность базируется на принудительной силе права, что означает 54 возможность государственного принуждения .
Позитивную ответственность рассматривают и в рамках правоотношений - общего правоотношения. Издание нормативно-правового акта, содержащего позитивные обязывания и запреты, создает у граждан правовую обязанность поступать определенным образом. Между государством и гражданином на основе этих норм возникает правовая связь. Государство в лице его органов получает право требовать от граждан соответствующего поведения, а они должны действовать согласно правовым предписаниям. Налицо правовая связь, представляющая общее правовое отношение позитивной ответственности .
Неприятие позитивном ответственности аргументируется ее противниками чаще всего тем, что она не может быть формализована, представляя собой понятие не юридическое, а, скорее, образное в политическом смысле, что такая ответственность не сопряжена с государственным принуждением56. В частности, П.А. Варул и И.Н. Грязин по этому поводу писали, что в отличие от других форм социальной ответственности правовая ответственность взаимосвязана с четко определенным и конечным (хотя и не всегда малым) количеством норм и соответствующим множеством обязанностей. Не может существовать правовой ответственности, когда нет норм в виде четкого юридического предписания, поэтому объем сферы правовой ответственности имеет четкие рамки и является по сравнению с иными формами более ограниченным. Далее, реализация правовой! ответственности обеспечивается государственным принуждением, т.е. является следствием общеобязательности. Из этого качества вытекает то обстоятельство, что ход реализации ответственности облечен в точно определенную процессуальную форму. При других формах социальной ответственности данное 57 качество отсутствует .
Спор идет в основном по вопросу о том, можно ли уложить юридическую ответственность в цепочку «нарушение - вина - отрицательная реакция (принуждение, наказание)», или содержание этой ответственности все-таки более широкое?
Взаимонепонимание сторонников двух этих взглядов порождено тем, что «ретроснективисты» признают правовую ответственность лишь за нарушение вполне определенных, четко сформулированных норм. Сторонники двухаспектной концепции ответственности пытаются обосновать и найти место для ответственности не только в криминальном плане, но и в плане социально позитивном, те. обнаружить правовой смысл формулы «нести ответственность за порученное дело». Тем самым вниманием последних охватывалась все расширяющаяся сфера активной правомерной деятельности, которую сторонники узкой трактовки ответственности относят к любому другому виду социальной ответственности, но только не к юридической.
Концепция двухаспектной ответственности вызвала критику не только сторонников чистых «неготивистов», в принципе отвергающих существование позитивной ответственности, но и тех, кто признает позитивную ответственность, но не как аспект, а как самостоятельный вид ответственности, т.е. доводит наметившийся разрыв целостной категории до логического конца. Наиболее ярким выразителем последнего взгляда является О.Э. Лейст. По его мнению, обозначение различных явлений и связей одним термином «ответственность» породило представление, что позитивная и негативная ответственность “ два аспекта одного понятия. Такое представление ведет к попыткам определить понятие в целом, в результате чего качество позитивной ответственности переносится на
юридическую ответственность за правонарушение, и наоборот. В рассуждениях о двух аспектах одного понятия упускается из виду, что «позитивная», или «активная», ответственность нередко очень отдаленно, опосредованно связана с ответственностью за правонарушение. Поэтому взгляд на «позитивную» ответственность лишь как на другой аспект ответственности «негативной» опасен непомерным смещением акцентов, в результате чего, например, ответственность депутата перед избирателями будет выглядеть только как возможность его отзыва58.
О.Э. Лейст окончательно и строго разделяет категорию ответственности на две, полностью самостоятельные. Он вводит в научный оборот новое понятие - «управленческая ответственность», которая имеет природу «позитивной» ответственности, отличную от природы ответственности за правонарушение. При этом он выстраивает конструкцию управленческой ответственности, выделяя внутри нее три формы: 1) «конститутивную ответственность», вытекающую из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа или лица (избрание, назначение и т.п.); 2) «функциональную ответственность», проистекающую из определения задач, целей соответствующего органа, наделяя его необходимыми правомочиями, за надлежащую реализацию которых он несет ответственность; 3) «персональную ответственность». означающую точную определенность круга дел работника, порученных ему операций, заданий, практических работ59.
Суждение о том, что два аспекта юридической ответственности не могут быть охвачены одним понятием, высказывают и другие авторы. Так, Т.Н. Радъко пишет, что нельзя не видеть, что между ответственностью в позитивном и негативном плане существует диалектическое единство противоположностей. Однако в отличие от О.Э. Лейста он настаивает на единстве юридической ответственности как правовой категории.
Н.В. Витрук различает понятия «юридическая ответственность» и «правовая ответственность»: первая - это ответственность на основе права и законов государства, в процессе реализации законов и в соответствие с законами государства, а вторая лежит в основе юридической ответственности, определяет цели, функции и принципы юридической ответственности61.
М.А. Красное, поддерживая идею широкого понимания юридической ответственности, выступал против попыток ее дробления на аспекты, стороны и т.п., с разделением на «позитивную» и «негативную». С его точки зрения, такая конструкция затушевывает понимание роли ответственности в человеческом поведении, не объясняет диалектики, перехода «позитивного» в «негативное». Ему ответственность представляется как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, в другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его
результаты, а в случае отрицательном оценки и наличия вины вправе г-	62
определенным ооразом реагировать .
Длительная дискуссия среди юристов по данной проблеме так и не привела пока к выработке единой концепции юридической ответственности, т.е. в отечественном правоведении нет единого определения понятия «юридическая ответственность». При этом каждая теория использует свой понятийно-категориальный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном язы-63 ке , что значительно усложняет задачу исследователя.
Причина многообразия подходов к пониманию юридической ответственности прежде всего гносеологическая. Говоря о плюрализме подходов к пониманию права, В.В. Лазарев, пишет: «В процессе познания всегда существует возможность увлечься какой-то одной стороной явления, превознести ее, не заметить или пренебречь другими. Отсюда разные определения права, что само по себе даже неплохо, если при этом не искажается общая картина, если такое одностороннее определение не претендует заменить все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего»64. Нетрудно заметить, что именно это мы можем наблюдать и в процессе развития взглядов на проблему понимания юридической ответственности. В рамках каждого из существующих подходов, юридическая ответственность рассматривается с какой либо одной стороны. Эту сторону представители той или иной концепции определяют как сущность явления, обосабливаясь при этом от других ее сторон и проявлений. Так, одни авторы концентрируют свое внимание на сущности юридической ответственности (претерпевании мер государственно-властного характера за совершенное правонарушение), другие - на процессе ее реализации (государственной реакции, негативной государственной оценке, применении санкций), третьи - на форме реализации (правоотношении), четвертые -на цели и результатах ее действия (правомерном поведении, ответственном отношении к своим обязанностям и т.д.).
Взгляды авторов разнятся еще и по тому, что одни превозносят «активную» сторону ответственности - активность государства и его уполномоченных органов, определяя ответственность как государственную реакцию на совершенное правонарушение, которая выражается в негативной оценке и осуждении противоправного поведения, а также в применении санкций, а другие превозносят «пассивную» сторону - обязанность правонарушителя претерпевать меры государственно-властного характера и само претерпевание этих мер, рассматривая ответственность как кару, наказание (состояние наказанности) правонарушителя. Однако юридическая ответственность как правовое явление существует ооъективно в диалектическом единстве активной и пассивной сторон .
Концепции юридической ответственности имеют не только гносеологическое, но и прикладное значение. В сущности, каждый подход ориентирован на своего субъекта (группу субъектов). Так, подход к пониманию
юридической ответственности как новой специфической обязанности, возникающей в связи с совершением правонарушения, имеет принципиальное значение для законотворческой практики, в особенности для конструирования норм права в отраслях, где преобладают имущественные санкции и где стороны состоят в определенных отношениях (т.е. имеют права и обязанности до правонарушения). Данный подход имеет и общее методологическое значение во всех тех случаях, когда конструируемая норма (независимо от отраслевой принадлежности) предполагает санкцию, т.е. определение тех самых неблагоприятных последствий, которые с неизбежностью должны наступать для адресата этой нормы в том случае,
*	66
если его поведение оудет отклоняться от цели нормы, ее диспозиции .
Методологический подход, при котором ответственность рассматривается как применение санкций, ориентирован, прежде всего, на правоприменителя, выдвигает на первый план в содержании ответственности обязанность уполномоченных государственных органов проявлять определенную активность, для того, чтобы те неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкцией правовой нормы, с неизбежностью наступили для правонарушителя. Такой подход позволяет включить в ее содержание не только нормы материального права, но процессуальные нормы. На недопустимости выведения последних за пределы ответственности настаивает О.Э. Лейст67. Четкому определению прав и обязанностей правоприменительных органов с одной стороны, и лица, в отношении которого применяются санкции - с другой, процессе правоприменительной деятельности служит понимание ответственности как правоотношения.
Понимание юридической ответственности как кары за правонарушение имеет большое профилактическое, воспитательное значение и ориентировано прежде всего на адресатов правовых норм - граждан, специальных субъектов и т.п.
Для глубокого познания такого правового явления, как юридическая ответственность, все определения, если они отражают хоть какую-то часть реалии, полезны. Широкие определения ответственности хороши тем, что они ориентируют на рассмотрение наличия ответственности в правоотношениях, правосознании до совершения правонарушения. Узкий, негативный, подход к ее определению является сугубо практическим, служащим удовлетворению собственно юридической потребност и - потребности разрешения юридических дел, предотвращению и пресечению правонарушений. В научных целях и в интересах эффективного правотворчества следует приветствовать разные подходы к пониманию юридической ответственности, разные ее определения и стремление к их синтезу в рамках единого понятия, если это диктуется практической необходимостью. Для практического использования уместно искать единое ее понимание, которое бы отличалось не только своей пригодностью к практическому использованию, но и выходом на интегративное восприятие.
Дискуссия среди юристов по проблеме понимания юридической ответственности показала, каким многофакторным феноменом является ответственность, и позволила выявить разнообразные черты содержания различных видов юридической ответственности, а также привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности68 Кроме того, были выявлены основные методологические проблемы, которые обозначились в процессе дискуссии по поводу понимания юридической ответственности.
1.	Основная проблема, с которой сталкиваются все без исключения исследователи юридической ответственности, состоит в определении ее роли в обеспечении законности, предупреждении и пресечении правонарушений, а также в устранении их общественно вредных последствий. Выражается это в сложности установить место юридической ответственности в механизме правового регулирования, в ее соотношении с такими правовыми категориями, как субъективное право, юридическая обязанность, правоотношение.
2.	Рассматривая методологические проблемы исследования юридической ответственности, следует обратить внимание на неразрывную связь между правовой наукой и законодательством Данная связь порождает неопределенность при уяснении понятия юридической ответственности, которая выражается в том, что законодатель в своей деятельности руководствуется положениями правовой науки, а последняя, формируя свой понятийно-категориальный аппарат, основывается на действующем законодательстве. В западной науке такая взаимосвязь, порождающая неопределенность в предмете исследования, получила название рефлексивности .
Если правовая наука будет оперировать «голыми» дефинициями, неизбежно произойдет ее отрыв от практики и она потеряет всякую ценность. Поэтому было бы целесообразно оставить за пределами нашего исследования всякие попытки определить понятие юридической ответственности с использованием семантических методов и иных средств, не основанных на действительном и всестороннем анализе действующего законодательства и практики его применения. Поэтому следует полностью согласиться с утверждением О.Э. Лейста, что анализ терминов, формулировок и определений, безусловно, важен, поскольку позволяет юристам говорить на одном языке и влечет единообразное применение закона на практике. Вместе с тем столь же очевидно, что нельзя подменять лингвистическими изысканиями действительное изучение права, практики его применения, потребностей и перспектив развития70.
С другой стороны, научное исследование, претендующее на определенную новизну и значимость, не может ограничиваться простым комментированием действующего законодательства и практики его приме
нения. В нем на основе исследования объективных проявлений права должны быть выявлены фундаментальные тенденции его развития, установлены их взаимосвязи с потребностями личности, коллектива, общества и государства.
Новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и с еще большей скоростью в практике его применения, что влечет изменение в предмете исследования и порождает новые воззрения. Данный процесс является бесконечным, и именно он позволяет правовой науке развиваться. Вместе с тем описанный процесс создает и определенные трудности, связанные с нестабильностью понятийно-категориального аппарата.
3.	Другой аспект данной проблемы состоит в том, что одни и те же слова (термины) могут иметь несколько значений, которые только отдаленно связанны друг с другом. Основная опасность здесь состоит не в том, что законодатель может использовать одни и те же термины для обозначения различных понятий, поскольку это сравнительно просто устраняется посредствам толкования законодательных актов. Значительно больший вред состоит в том, что сторонники различных концепций юридической ответственности вкладывают в используемые слова разное значение. Более того, подчас они пользуются терминологией других наук (философии, психологии, социологии и т.п.), что без специального уточнения создает дополнительные трудности в их понимании.
4.	При исследовании юридической ответственности практически все авторы сталкиваются с проблемой ее соотношения как родового понятия с отдельными ее видами. Так, нередко проблемы, имеющие значение только для отдельных отраслевых юридических наук, выносятся на обсуждение на общетеоретическом уровне, что затрудняет формирование целостного представления о юридической ответственности. Примером может служить безвинная ответственность в гражданском праве.
С другой стороны, общая теория права не в полной мере использует достижения отраслевых наук в области исследования юридической ответственности. Так, в гражданском и административном праве неоднократно указывается на тождественность понятий «неисполнение обязанности» и «правонарушение», в то время как общая теория права предпочитает использовать исключительно термин «правонарушение», что несколько оттеняет взаимосвязь между юридической ответственностью и юридической обязанностью, исполнение которой она призвана обеспечить.
Также необходимо обратить внимание на то, что недостаточная критичность при определении понятия юридической ответственности влечет сочетание в нем особенностей ответственности, характерной для отдельных отраслевых наук. При этом нередко данные особенности, включенные в общее понятие юридической ответственности, могут противоречить друг другу. Общее определение юридической ответственности должно быть в
равной мере применимо ко всем ее видам. Такая однородность применения общего понятия юридической ответственности к отдельным ее видам должна опираться на действительно объективную основу.
Несмотря на обозначенные проблемы методологического характера, порождающие вышеописанные противоречия в понимании юридической ответственности, есть возможность выделить общие моменты, на которых сходятся все или большинство исследователей данной правовой категории.
1. Понятие юридической ответственности неразрывно связанно с понятием правонарушение. Как правило данная зависимость определяется в назначении юридической ответственности - недопущении правонарушений, устранении их общественно-вредных последствий. Здесь необходимо обратить внимание на то, что любое правонарушение сопряжено с неисполнением правонарушителем возложенной на него обязанности. Следовательно, можно говорить о том, что юридическая ответственность призвана обеспечить исполняемость юридических обязанностей.
2. Бесспорным является то, что юридическая ответственность сопряжена с применением государственного принуждения. Более того, многие специалисты говорят, что она есть мера государственного принуждения или что она есть применение его мер (санкций). Не отрицают связь юридической ответственности и государственного принуждения и представители позитивистов. Это может указывать только на то, что государственное принуждение признается в качестве ключевого признака юридической ответственности всеми специалистами в этой области. Применительно к государственному принуждению споры идут только в отношении вопроса о том, все ли меры государственного принуждения направлены на обеспечение реализации юридической ответственности или только те из них, которые закреплены в санкциях правовых норм.
Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права явилась неоднозначная трактовка в современной научной литературе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Изложенные концепции юридической ответственности нашли свое отражение во взглядах ученых на проблему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В контексте темы настоящего исследования, представляется целесообразным, не вступая в полемику на сугубо теоретическом уровне, перейти к анализу категории юридической ответственности применительно к сфере социальных отношений, в которой выполняют свои социально значимые роли органы и должностные лица местного самоуправления. Вместе с тем необходимо обозначить некоторые исходные положения, отражающие позицию автора по рассматриваемому вопросу.
1. Не отрицая в принципе существования позитивной ответственности, мы не разделяем стремления авторов определить понятие юриди
ческой ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов. Мы не можем согласиться с концепцией «двухаспектной» ответственности по следующим причинам.
Выделение аспектов юридической ответственности все же предполагает сохранение и проявление единых сущностных черт этого явления в каждом из аспектов. В рассмотренных конструкциях «двухаспектной» ответственности эти черты обнаружить не удается. Так, смысл позитивной ответственности представители этой концепции пытаются обнаружить в ответственной деятельности субъекта, осознании долга, положительном, сознательном отношении к порученному делу, подотчетности и подконтрольности субъекта ответственности. Негативный же аспект они связывают с нарушением вполне определенных, четко сформулированных правовых норм, юридических обязанностей, а также с государственным принуждением, претерпеванием субъектом неблагоприятных правовых последствий. Таким образом, рассмотренные дефиниции не связывают воедино мотивационную сферу с внешними регуляторами, без чего суть явления ответственности не может быть уяснена.
Как было показано выше, несмотря на существующие разногласия, представители различных концепций сходятся в том, что правовая ответственность связана с четко определенными юридическими предписаниями, обязанностью. Ее существенными признаками являются юридический характер требований, определяющих соответствующее поведение, и обеспеченность реализации ответственности государственным принуждением. Позитивная ответственность в рассмотренных трактовках не обладает этими качествами. Она не связана с претерпеванием субъектом неблагоприятных правовых последствии и не может быть формализована.
Кроме того, концепция двухаспектной ответственности не объясняет диалектики, перехода «позитивного» в «негативное». Кстати, именно такой переход является камнем преткновения теории ответственности, пытающейся объяснить своеобразие механизма ответственности за порученное дело. Если в концепции «двухаспектной» ответственности достаточно понятна роль ее «ретроспективного» аспекта (возможность неблагоприятных последствий правонарушения и их действительное претерпевание), то поведенческая роль «позитивного» аспекта остается невыясненной: ни тогда, когда под ним понимается правомерная деятельность субъекта, сознательное отношение к порученному делу, ни тогда, когда позитивный аспект проявляется вовне, как обязанность осуществлять положительные действия. В обоих случаях остаются невыявленными и необъясненными источники, побудительные мотивы правомерного поведения субъекта ответственности. Таким образом, что бы ни говорили процитированные выше авторы о диалектическом единстве «позитивного» и «негативного» аспектов, понятие ответственности в поддерживаемой ими концепции утрачивает свой универсальный характер.
м
Как показывает практика, «двухаспектное» понимание ответственности не работает на идею стимуляции активного, творческого поведения. Для трактовки «позитивной» ответственности характерно признание соблюдения установленных обязанностей и сознательного отношения к своим функциям в качестве главных ее элементов, подкрепляемых обязанностью субъекта отчитываться о своей деятельности перед инстанцией ответственности и принять ее оценку. При этохМ не объясняется, что же является гарантией исполнения таких обязанностей и чехМ такая ответственность отличается от обычного морального призыва к добросовестному, активному, творческому выполнению своих функций. Процитированные авторы не дают на эти вопросы конструктивного ответа. Да и вряд ли такой ответ может быть найден при данной постановке проблемы. Не подкрепляемая реальным механизмом воздействия на человеческое поведение, такая ответственность попадает в разряд лозунгов, смысл которых не воспринимается теми, кому они адресованы71.
Объяснение правомерного поведения ответственного субъекта, на наш взгляд, нужно искать не в выделении особого аспекта ответственности, а в изучении ее воздействия на мотивацию деятельности исходя из разнообразия факторов (внутренних и внешних), участвующих в формировании такой мотивации. Обретая статус субъекта юридической ответственности, человек попадает в сложнейший мир взаимодействующих между собой внешних и внутренних регуляторов. И вовсе не очевидно, что сознательное отношение к обязанностям является только следствием юридически установленной ответственности за порученное дело.
Таким образом, попытки определить понятие ответственности в целом (в единстве двух аспектов) не способствуют решению практических задач. Позитивная ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования. Она, несомненно, связана с ответственность юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из аспектов. Позитивная ответственность и юридическая ответственность должны иметь свою понятийную индивидуальность и квалифицироваться как автономные дефиниции. Предметом настоящего исследования является собственно юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, поэтому мы оставим за его пределами позитивную ответственность этих субъектов.
2. Понятие юридической ответственности должно отвечать потребностям практики и иметь не только теоретическое, но и прикладное значение (правильно ориентировать законодателя, правоприменителя и обычных граждан). Узкий, негативный, подход к ее определению в этом смысле является более пригодным, более практическим, который в тоже время не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное восприятие.
Трудно спорить с тем, что в своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Законность и неотвратимость претерпевания обеспечивается с помощью таких юридических средств, как обязанность, меры принуждения, правоприменение, правоотношение. Поэтому наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности неизбежно используется этот юридический инструментарий и соответствующая терминология. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение. Такое понимание ответственности обусловлено инструментальным подходом к пониманию права, который разделяет автор настоящего исследования. Юридическая ответственность является одним из средств, позволяющих праву выполнять инструментальную роль: в условиях данного места и времени служить стабилизации и упорядочению общественных связей, разрешению юридических дел72.
С этих позиций в настоящем исследовании мы попытаемся подойти к решению ключевых проблем правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одной из наиболее важных и первостепенных является проблема определения понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Всякая попытка конструировать такое понятие ответственности без учета специфики сферы социальных отношений, социального и правового статуса субъектов ответственности и той роли, которую она выполняет в механизме правового регулирования соответствующих общественных отношений, опасна смещением акцентов в определении ее сущности и содержания. Кроме того, было бы ошибкой игнорировать взгляды ученых, уже пытавшихся исследовать действие юридической ответственности в сфере местного самоуправления, только на том основании, что они расходятся с представлениями автора. Без анализа уже накопленного опыта любые попытки решить поставленные в настоящем исследовании задачи вряд ли окажутся удачными.
1.2. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
При определении понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с целью настоящего исследования мы исходим из необходимости решения двух основных задач. Первая зада

ча состоит в том, чтооы правильно определить переделы предмета исследования, включить в него все необходимые элементы, составляющие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как правовое явление и в тоже время не расширять его пределы, охватывая смежные или внешне похожие явления правовой действительности. Вторая задача заключается в том, чтобы такое понятие могло быть развернуто в систему понятий, представляющую собой развитое, конкретизированное, разветвленное понятие сущности предмета, и отражало его связь с другими понятиями и представлениями, образующими данную систему.
Определяя такое понятие, мы должны учитывать особенности сферы социальных отношений, в которой выполняют свои социально значимые роли органы и должностные лица местного самоуправления. Теоретическое обобщение различных черт и элементов этого явление не должно заслонять его отраслевых особенностей. Вместе с тем понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должно иметь межотраслевое значение, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, представляет собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права73.
Наконец, соответствующая дефиниция должна отвечать потребностям практики и иметь не только теоретическое, но и прикладное значение, чтобы такое понятие правильно ориентировало законодателя, адекватно отражало предмет правового регулирования и охватывало весь спектр общественных отношений, связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые, с одной стороны, объективно могут быть урегулированы правом, а с другой -требуют такого регулирования.
Для решения поставленных задач представляется продуктивным использование существующего позитивного опыта определения понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и формирования соответствующих дефиниций в муниципальноправовой науке. Обобщение существенных черт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, положенных в основу различных дефиниций, и их корреляция с представлениями автора настоящего исследования о рассматриваемом явлении позволят нам определить содержание соответствующего понятия.
Представители муниципально-правовой науки определяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления неоднозначно. Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках, явилась неоднозначная трактовка в учебной и научной литературе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Различные концепции юридической ответственности нашли свое отра
жение в определениях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Существующие точки зрения но данному вопросу можно группировать аналогичным образом, как это сделано в общей теории права. Речь идет о концепциях широкого, двухаспсктного, пони
мания юридической ответственности и концепциях узкого ее понимания.
Первая попытка дать определение понятия ответственности орга
нов и должностных лиц местного самоуправления была предпринята В.И. Фадеевым в одном из первых учебников по муниципальному праву России74. Он определял ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осу-
ществление своих задач и функций нята другими авторами76
~ . Эта точка зрения была воспри-и на какое-то время стала доминирующей в
теории муниципального права.
В данном определении автор исходит из так называемого узкого (негативного) понимания юридической ответственности и не только связывает, но и практически отождествляет ответственность с неблагоприятными
для органов или должностных лиц местного самоуправления последствиями. Рассматриваемое определение позволяет отнести к существенным чертам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические
основания их наступления, включающие не только правонарушения, но и правовое поведение, которое объективно не может быть квалифицировано как правонарушение или даже как объективно противоправное деяние, однако в соответствии с законом (уставом) может порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. Речь идет прежде всего о поведении (деятельности)
по реализации органами и должностными лицами местного самоуправления собственной компетенции в решении вопросов местного значения. Такая деятельность может осуществляться при (формальном соблюдении правовых норм, однако вопреки общим принципам взаимоотношений между населением и соответствующим органом (должностным лицом), ожиданиям населения, его интересам, традициям и т.п., что ведет к утрате органами или должностными лицами местного самоуправления доверия населения. В рассматриваемом определении в обобщенном виде такое поведение формулируется как ненадлежащее осуществление своих задач и функций
Обратим, однако, внимание, что сами неблагоприятные правовые последствия, которые по законодательству (уставу) могут наступать для органов или должностных лиц местного самоуправления, неоднородны. Таковыми могут быть, например, роспуск выборного представительного органа местного самоуправление, отзыв или отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, а также ироду-
tn (М
преждение о возможности роспуска, отрешении от должности. В первом случае речь идет о мере ответственности, во втором - о мере защиты. И те и другие представляют собой определенные неблагоприятные последствия для органа или должностного лица местного самоуправления, но имеют различную правовую природу и предназначение. Рассматриваемое определение понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления стирает грань между ними. Такой подход может привести к включению в объем понятия элементов, не свойственных ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, чего мы в данном случае, как было заявлено выше, пытаемся избежать. Поэтому представляется, что в этой части рассматриваемое определение нуждается в уточнении, а под неблагоприятными правовыми последствиями должны пониматься только меры ответственности.
Юридическая ответственность вообще и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в частности представляют собой совокупность и единство «средств» и «технологий». В рассматриваемом определении акцент сделан на «средства». Такой подход ориентирует исследователя на изучение неблагоприятных правовых последствий, оставляя за пределами предмета исследования «технологию» их наступления (применения). В тоже время практика законодательного регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, нормотворчество муниципальных образований свидетельствует о том, что институт ответственности этих субъектов объединяет в себе значительное количество процессуальных норм77, от которых зависит практическое осуществление и неотвратимость ответственности. Исключение их из предмета исследования не позволит нам сформировать полное, объективное представление о рассматриваемом правовом явлении. Соответственно и законодатель при таком подходе может быть сориентирован на закрепление в законе, прежде всего и главным образом, неблагоприятных правовых последствий и оснований их наступления (применения), оставляя вне пределов правового регулирования 76 z—<
«технологию принуждения» . С этой точки зрения мы не можем воспринять рассматриваемый подход безоговорочно, поскольку в данном случае нам не удастся выдержать ту установку, которую приняли за основу, приступая к решению задачи определения понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Отметим также, что, формируя понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в дефиниции мы не должны ограничивать основания наступления неблагоприятных правовых последствий только противоправными решениями органов и должностных лиц местного самоуправления и ненадлежащим осуществлением ими своих задач и функций. Это не согласуется с действующим законо-Р дательством и существующей правоприменительной (в том числе и су-М дебной) практикой. Органы и должностные лица местного самоуправле
ния потенциально и фактически несут ответственность счце и за противоправные действия (бездействие), причем при наличии таких оснований для них могут наступать неблагоприятные правовые последствия.
К рассматриваемой позиции близки взгляды Н.В. Постового, который дает определение ответственности в муниципальном праве безотносительно к субъектам ответственности. Он определяет ответственность в муниципальном праве как наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотноше-нии . С этой точки зрения он и некоторые другие авторы рассматривают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае акцент сделан не просто на неблагоприятных последствиях, а на их фактическом наступлении, фактическом их претерпевании, что также является существенной чертой (признаком) юридической ответственности вообще и ответственности рассматриваемых субъектов в частности.
В тоже время в приведенном определении представляет интерес формулирование оснований ответственности. Автор определяет их как неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений. Такая формулировка позволяет охватить противоправные действия (бездействие) и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций, поскольку соблюдение законности в своей деятельности, а также надлежащее осуществление своих задач и функций представляют собой юридические обязанности, возложенные на данных субъектов в силу закона (устава муниципального образования).
В процессе научного осмысления институтов муниципального права, в частности института ответственности, высказывались и другие суждения по поводу содержания понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так. H.JI. Пешин рассматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как применение к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке81. Эту точку зрения разделяют авторы учебника по муниципальному праву под редакцией Н.С. Бондаря82.
В данном определении мы обнаруживаем характерные черты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые, по мнению названных авторов, выражают ее сущность и содержание. Рассматриваемое определение ориентирует исследователя на включение в предмет исследования таких элементов, как сами меры принуждения, применяемые к субъекту ответственности, основания и процесс их применения, процессуальные (процедурные) правила такого применения. Рас
о м
сматриваемое определение охватывает не только «средства», но и «технологию» принуждения. При таком подходе расширяется и предмет правового регулирования, который охватывает все перечисленные элементы, что требует от законодателя и нормотворцев муниципальных образований установления соответствующих материальных и процессуальных норм, а от субъектов правоприменительной деятельности строго соблюдения установленного порядка применения мер принуждения к органам и должностным лицам местного самоуправления.
Отмстим, однако, что в рассматриваемом определении существенно ограничиваются основания ответственности: меры принуждения применяются только к лицу, совершившему правонарушение. Как подчеркивалось выше, основания ответственности органов и должностных лиц значительно шире и не сводятся только к правонарушению. Справедливости ради надо заметить, что в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. отчетливо прослеживается именно такой подход к установлению оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в целом и даже такого специфического вида ответственности, как ответственности перед населением.
Исследуя юридические механизмы ответственности в системе местного самоуправления. Е.В. Измайлова пришла к выводу о том, что наиболее полно признаки, функции и цели юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления отражаются в ее понимании как обязанности претерпевать определенные меры государственноправового принуждения34. Таким образом, в поле нашего зрения появляется еще один элемент (существенное качество), который автор превозносит в определении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Такой подход к определению юридической ответственности любых категорий субъектов в правовой науке является достаточно распространенным. Он может быть применен и к определению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, однако в этом случае вся проблема изучения ответственности рассматриваемых субъектов может быть сведена к изучению самой этой обязанности, оставляя вне поля зрения исследователя «средства» и «технологию» ее возникновения и реализации, что опять же не позволит нам строго следовать заданной установке. Поэтому рассматриваемое определение мы не можем принять в качестве исходного понятия, используемого для дальнейшего решении задач настоящего исследования.
В учебнике по муниципальному праву под редакцией А.И. Коваленко авторы определяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций широкого, двухаспектного, понимания юридической ответственности: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с принятой в Российской Федерации конституционной
ответственностью в двух ее основных формах характеризуется как: во-первых, позитивная ответственность, то есть согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная ответственность - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед: а) населением в результате утраты его доверия; б) государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осугцествлением отдельных государственных полномочий; в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством»35.
Такое определение мало что дает для уяснения сущности и содержания ответственности указанных субъектов и соответственно для решения задачи формирования понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, отвечающего заявленным выше требованиям.
Во-первых, обращает на себя внимание тот факт, что авторы определяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в контексте конституционной ответственности. Таким образом, в основу понятия рассматриваемого явления положены специфические особенности определенного вида юридической ответственности. Важность исследования конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не вызывает сомнений, однако это не должно подменять собой исследование ответственности названных субъектов как более сложного явления и комплексного правового института. При таком подходе из предмета исследования исключаются другие виды ответственности (административная, гражданско-правовая и т.д.), субъектами которой в соответствии с действующим законодательством являются органы и должностные лица местного самоуправления.
Во-вторых, позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется как ответственная деятельность по решению вопросов местного значения. Такое определение близко по своему содержанию к определению местного самоуправления, закрепленного в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и ст. 1 одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г., что делает весьма размытыми отличия двух самостоятельный правовых явлений (местного самоуправления и ответственности субъектов, через которых местное самоуправление осуществляется) и одноименных правовых институтов, в то время как они существенно отличаются друг от друга по своему назначению, функциям, нормативному содержанию и т.п. Кроме того, отождествление позитивной ответственности и ответ-ственной деятельности по решению вопросов местного значения, на наш СМ
взгляд, не только ничего не дает практике, но, наоборот, дезориентирует законодателя и правоприменителя. В определении же негативной ответственности, определение дается через определяемое, при этом содержание последней не раскрывается. Все это ставит под сомнение научную значимость рассматриваемого подхода.
Широкий подход к определению понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления используют И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осугцествлять положительные действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта федерации, устава муниципального образования66. Данное определение ориентирует на изучение связей ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с другими правовыми явлениями, поскольку авторы, заявляя о существовании позитивного и негативного аспектов ответственно-
сти органов и должностных лиц местного самоуправления, указывают лишь на то, из чего возникает позитивный смысл ответственности и с чем связан аспект негативный. При этом не уточняется, что следует понимать под позитивной и негативной ответственностью. Учитывая, что в общей теории права и отраслевых юридических науках нет общепризнанного определения понятия ни позитивной, ни негативной ответственности, ни юридической ответственности вообще, трудно судить о том, в каком зна
чении используют авторы данные категории.
К числу сторонников широкого подхода к пониманию ответственнос-
ти органов и должностных лиц местного самоуправления можно отнести и А.А. Уварова. С его точки зрения, ответственность органов местного самоуправления - многогранное понятие. Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований. В узком, юридическом, значении под термином ((ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий67. Из содержания главы 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по мнению А.А. Уварова, следует, что понятие ответственности используется здесь как в широком, «позитивном», смысле, так и в узком, специально-юридическом, значении88.
Приведенное опре деление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в «широком смысле» мало что дает нам для решения поставленной задачи. В тоже время понимание ответственности указанных субъектов в «узком, юридическом, значении» дополняет складывающееся представление о рассматриваемом явлении такими существенными характеристиками, как реакция государства на правонарушение и претерпевание правонарушителем неблагоприятных последствий. Существенным достоинством рассматриваемого определения, на наш взгляд, является то, что автор объединяет в одной дефиниции активную» и пассивную» стороны ответственности - активность государства и претерпевание правонарушителем соответствующих мер. Однако такое определение трудно применимо к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, поскольку в этих отношениях правильнее говорить о реакции самого населения, а нс государства. Кроме того, связывание такой реакции только с правонарушением, как подчеркивалось выше, не соответствует природе взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с населением мувицинального образования.
Несмотря на то что в последнее время такой подход нашел отражение в законодательстве о местном самоуправлении, нам представляется, что он неадекватно отражает характер) этих взаимоотношений и fie обеспечивает в необходимом объеме достижение цели юридической ответственности в местном самоуправлении, которая состоит не столько в наказании виновных, сколько в обеспечении и защите права населения на местное самоуправление, обеспечении зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от основного источника муниципальной власти, основного субъекта пр>ава на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования Ее назначение раскрывается в служебной роли, которую она выполняет в качестве основного принципа местного самоуправления.
Существование позитивной и негативной ответственности признает и ЕС. Шугрина. Она различает позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов89. В своем понимании позитивной ответ-до ственности она солидарна с авторами , которые рассматривают позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга91. Юридическая ответственность в ее понимании - это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия (что сближает взгляды цитируемого автора на негативную ответственность с ранее рассмотренными позициями Е.В. Измайловой и А.А. Уварова)92.
Е.С. Шугрина исходит из того, что поведение человека имеет две полярные разновидности - социально полезное и социально вредное. Поэтому и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном

(проспективном) и негативном (ретроспективном). Пози тивная ответственность наступает за будущее поведение, негативная - за уже совершенное03. Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, ио ос мнению, реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, перед главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц местного самоуправления и наступает перед государством, населением, физическими и юридическими лицами04. Отмеченные выше достоинства и недостатки теоретических позиций Е.В. Измаиловой и А.А. Уварова могут быть воспроизведены и при характеристике подхода Е.С. Шугриной
Попытки обосновать необходимость исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций широкого, двухаспектного ее понимания предпринимались некоторыми другими авторами. Так В В. Григорьев определяет ответственность органов и должностных лиц муниципального образования как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия. Таких условий он выделяет три:
^эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности ио управлению делами местного сообщества;
2) соблюдение законности (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий;
3) добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений05.
Состоятельность и перспективы определения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления через категорию обязанности мы уже рассматривали выше. И здесь особый интерес представляет авторский подход к определению оснований негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Такой подход представляется наиболее универсальным по сравнению с рассмотренными ранее и позволяет учитывать в одной дефиниции специфические особенности различных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Заметим, однако, что цитируемый автор не учитывает то обстоятельство, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать определенные условия не только при решении вопросов местного значения, но и при осуществлении отдельных государственных полномочий. В случае нарушения этих условий в соответствии с законодательст
вом возникает обязанность претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия в виде изъятия указанных полномочии из компетенции органа местного самоуправления и возложения обязанности вернуть материальные и финансовые ресурсы, переданные органу местного самоуправления для их осуществления. Таким образом, основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в общей дефиниции следует формулировать с учетом
высказанного замечания.
М.А. Краснов рассматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности),обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведе-
ние в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности) контролирует» оценивает такое поведение и
(или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать™. Он выступает за широ-
кое понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, но выражает несогласие с идеей се разделения на «позитивную» и <негативную*. Из приведенного определения следует.
что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле-
ния складывается из совокупности следующих качеств, которые, ко утверждению АГ.4. Краснова, составляют структуру ответственности как социологической и правовой категории. Она включает в себя: I) свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответственности, обладающим свободой воли; 2) установление модели должного. ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения недолжного (в разных видах ответственности практикуются разные подходы, но все они охватываются понятием «основания ответственности ♦); •>) причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; 4) инстанцию ответственности97; 5) контроль и оценку поведения; 6) возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным9*.
Включение этих качеств» в предмет исследования, несомненно, обогатит систему знания об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, их совокупность не образует понятия, от ражающего сущность явления. В рассматриваемом определении объединяются разнопорядковые категории - признаки юридической ответственности (например, ее закрепление нормами права, сон ряжение ответственности с неблагоприятными последствиями) и условия ее осуществления (наличие свободы воли и выбора варианта поведения, наличие контролирующей инстанции и др.), за множеством которых теряется сущность рассматриваемого явления. Несмотря на то что ав тор избегает использование термина «правоотношение», нетрудно заметить, что данная концепция ответственности укладывается в теорию правоотношения, а приведенная выше ее структу-
ра представляет собой не что иное, как состав правоотношения (с введением некоторых дополнительных элементов). Таким образом, характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как правоотношения также может быть учтена при формировании общего понятия ответственности указанных субъектов.
Подведем некоторые итоги рассмотрения взглядов представителей муниципально-правовой науки на проблему понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обобщая существенные черты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделенные при рассмотрении отдельных дефиниций, считаем необходимым отметить некоторые принципиальные моменты.
1.	Рассмотренные дефиниции, сформулированные с позиций двухаспектного понимания ответственности, не нуждаются в подробном анализе, поскольку в них воспроизводятся основные положения рассмотренных в параграфе 1.1 концепций широкой) подхода к пониманию юридической ответственности. Процитированные авторы лишь воспроизводят их, даже не пытаясь привести какие-либо аргументы. Попытки определить понятие ответственности органов и должностных лиц в целом (в единстве двух аспектов) не могут быть нами восприняты по тем причинам, о которых шла речь в указанном параграфе. Кроме того, они не способствуют решению тех задач, которые были заявлены в самом начале нашего исследования.
2.	Известно, что любое понятие - это совокупность признаков явления. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в видении представителей муниципально-правовой науки обладает следующими характерными признаками, которые в совокупности могут представлять собой соответствующее понятие:
- неблагоприятные правовые последствия для ответственного субъекта, за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по ношению к другим участникам правоотношений: совершение противоправных действий (бездействия), ненадлежащее осуществление своих задач и функций;
~ фактическое наступление, фактическое претерпевание соответствующих последствий;
~ реакция государства на совершенное органом или должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий;
~ применение к органам и должностным лицам местного самоуправления в установленном порядке мер принуждения (мер ответственности).
~ обязанность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть определенные неблагоприятные право-вые последствия за совершенное правонарушение, ненадлежащее осу-ществление своих задач и функций;
-	связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности, инстанция ответственности) контролирует, оценивает поведение ответственной стороны и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать;
-	наличие правоотношения, в котором такая связь материализуется и существует.
Особо отметим необходимость «широкого» подхода к формулированию в общем виде оснований юридической ответственности Не вызывает сомнения то, что эти основания не сводятся исключительно к правонарушению. Основанием юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в определенных случая являются деяния или даже деятельность, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушение. Прежде всего это касается ответственности перед населением. Стремясь охватить в одной дефиниции особенности различных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как было показано выше, авторы формулируют основания ответственности так: неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений; нарушение условий деятельности но решению вопросов местного значения Последняя позиция представляется наиболее универсальной, поскольку, например, отзыв выборного лица местного самоуправления может быть вызван не просто формальным невыполнением юридической обязанности, а фактической утратой доверия населения (избирателей) в силу различных причин, включая совершение аморального поступка.
Обобщение отмеченных признаков юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и возможных подходов к определению ее основании, с учетом поставленных задач, высказанных ранее критических замечаний и представлении автора настоящего исследования о юридической ответственности как общетеоретической и общеправовой категории позволяют нам сформулировать следующую дефиницию. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это возникновение и реализация с установленном законом (уставом) порядке обязанности у соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, по осу-ществлению отдельных государственных полномочий.
Такой подход позволяет интегрировать водной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепции юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, адекватно он-
гО
ределить предмет правового регулирования - тот круг оощественных отношений, которые могут существовать и объективно нуждаются в урегулировании, выдержать межотраслевой характер такого понятия, обеспечить пригодность дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики.
1.3. СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой сложную систему, системный объект. Такой подход к ее восприятию нужно отнести к общим методологическим принципам исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления . Приступая к системному анализу этого явления, мы принимаем в качестве исходного формулировку понятия системы в праве как объективного объединения «по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования»100. Представляется необходимым дополнить данное определение указанием на то, что система складывается из компонентов, взаимодействие которых порождает новые - интегративные (системные) - качества, нс присущие ее образующим101. Сущность системного подхода состоит в распространении раци-„	102
опального решения для одной части системы на другие .
При изучении системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нужно найти принципиальное единство образующих ее элементов. Ее системное единство выражается в г-	103
предмете, методе правового регулирования и своеооразных принципах .
Основным фактором, интегративным свойством, образующим систему юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является предмет правового регулирования, те. те общественные отношения, которые непосредственно испытывают воздей-104 ствие юридической ответственности и складываются под ее влиянием . Предмет правового регулирования - это основной материальный признак, определяющий все остальные системные свойства юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Своеобразие отношений, регулируемых институтом правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция РФ определяет как «местное самоуправление». Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с самостоятельным и под свою ответственность
решением населением непосредственном (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой, определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации . Предметом правового регулирования данного правового института являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местным населением права на местное самоуправление посредством формирования организованных легитимных структур - органов и должностных лиц местного самоуправления Содержание этих общественных отношений связано: во-первых, с деятельностью выборных и других органов и должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других Вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы; во-вторых, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
1) данные отношения возникают в связи с формированием, функционированием и прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;
2) они имеют локально-территориальный характер - возникают на местно?.* (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с «Федеральным законом и законодательством субъектов Российской Федерации,
3)эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной я др.:
4) обязательными субъектами этих отношений выступают либо органы, либо должностные лица местного самоуправления.
Следующим свойством, интегрирующим систему юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в единое целое, является метод правового регулирования, который включает следующие основные элементы: а) общее правовое положение субъектов Г4— (т.е. правосубъектность, правовой статус); б) основания возникновения, i
изменения и прекращения правоотношений (т.е. юридические факты); в) способ формирования субъективных прав и юридических обязанностей; г) характер юридических мер воздействия (т.е. санкций), способов, осно-..106 вании и процедуры применения санкции .
Главное в методе правового регулирования, его определяющий элемент - общее юридическое положение субъектов, их правовой статус. В нем концентрируются все особенности метода правового регулирования в целом107. Особенность юридического положения участников правоотношений, складывающихся в процессе реализации норм, устанавливающих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. состоит в том. что они являются отношениями власти и подчинения108. Властными полномочиями обладают местное население и государственные органы, которым предоставлено право на решение вопроса (либо участие в его решении) о возложении мер юридической ответственности и непосредственной реализации этого решения. Подотчетной стороной выступают органы и должностные лица местного самоуправления.
Особенность метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления отражена и в характере юридических фактов, с которыми связывается возникновение, изменение или прекращение данных правоотношений. Речь идет об основаниях юридической ответственности, которые, как было отмечено выше, не сводятся только к правонарушению. По форме выражения юридические факты, с которыми связывается ответственность органов и должностных лиц местного 109 самоуправления, являются сложными , т.е. нормы права предполагают несколько обстоятельств, в совокупности являющихся основанием возникновения, изменения, прекращения соответствующих отношений.
Метод правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц .местного самоуправления формирует субъективные права и юридические обязанности участников данных правоотношений посредством применения приемов, используемых отраслевыми институтами ответственности. Правовые нормы, регулирующие отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, возлагают на субъектов обязанность не нарушать условия деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий. К таким условиям можно отнести:
1)	эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества, осуществлению отдельных государственных полномочий;
2)	соблюдение законности (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий;
3)	добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений. Поэтому метод правового регулирования данных отношений основывается на комплексном использовании совокупности приемов формирования субъективных прав и юридических обязанностей в охранительных правовых отношениях.
Приемы формирования субъективных прав и юридических обязанностей в данных правовых отношениях определяют и различный характер взаимосвязей между субъектами. Отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством, как было отмечено, характеризуются как отношения власти и подчинения Отношения ответственности соответствующих органов и должностных лиц перед гражданами, физическими и юридическими лицами строятся на принципе равноправия сторон.
Специфической чертой, характеризующей своеобразие метода правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является также то, что права и обязанности субъектов правоотношений, будучи в общем виде предусмотрены в правовых нормах, непосредственно реализуются посредством тех или иных актов правоприменения
И, наконец, последняя существенная особенность метода юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправ
ления, на наш взгляд, выражается но столько в характере юридических мер воздействия на ответственного субъекта, сколько в способах, основаниях и процедуре их применения. Такие юридические меры воздействия, как прекращение полномочий органа, осуществляющего властные функции, отзыв депутата, признание того или иного нормативного правового акта противоречащим закону, возложение обязанности возместить ущерб, причиненный незаконными действиями тех или иных специальных субъектов, применяются не только в сфере местного самоуправления, Они широко используются, в частности, в сфере действия публичного права. В этом плане арсенал юридических мер воздействия на ответственного субъекта в сфере действия правовой ответственности органов и должностных лиц .местного самоуправления не оригинален
Спецификой обладают способы, основания и процедура их применения. Например, при рассмотрении способов применения юридических мер воздействия необходимо обратить внимание на то, кому принадлежит инициатива приведения в действие этих мер. В зависимости от того, кто из уполномоченных субъектов выступает инициатором применения тех или иных юридических мер воздействия, различаются и основания, и процедура их применения. Так. согласно ст. 71—74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. полномочия органа или выборного должностного лица местного самоуправления могут быть прекращены как по инициативе и посредством государствен
но-властного воздействия ва ответственною субъекта, так и но инициативе населения муниципального образования. В данном случае основания и процедура прекращения полномочий соответствующего органа или должностного лица существенно отличаются в зависимости оттого, какое отношение юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется ~ перед государством или перед населением муниципального образования.
Основания и процедура применения юридических мер воздействия в данной сфере разнятся и по «территориальному» признаку. Это означает, что устав и нормативные правовые акты муниципального образования .могут закреплять специфические, применяющиеся только в пределах этого муниципального образования основания и процедуру приведения в действие юридических мер воздействия на органы и должностные лица местного самоуправления. Подобной спецификой обладают прежде всего основания и процедура приведения в действие юридических мер воздействия на ответственного субъекта в отношениях правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. В соответствии со ст. 71 Федерального закона от б октября 2003 г. порядок и условия ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований
К числу важнейших системообразующих свойств юридической ответственности органов я должностных лиц местного самоуправления относятся также ее принципы. Принципы юридической ответственности - это те основополагающие положения, которые закреплены в нормах нрава, устанавливают правовую ответственность и выражают содержание данного правового института. Они наиболее ярко, рельефно отражают характер юридической ответственности.
В теории юридической ответственности не вызывает сомнений положение, что принципы правовой ответственности концентрированно выражают ее содержание. Наиболее емкие характеристики принципов юридической ответственности разработаны И. А. Галаганом, Л.Е. Луневым, lt.C. Самощенко и Л/.Х. Фарукшикым Определенный интерес представляют рассуждения и классификация принципов Е.И. Марковой, которая отмечает весьма существенную деталь: принципы правовой ответственности отражают специфику данного института, это позволяет конструировать в пределах общей системы института подсистему правовой ответственности специальных субъектов административной ответственности ~ должностных лиц. Данная подсистема, по мнению Е.И. Марковой, основана на принципах правовой основы, ответственности за конкретное деяние, ответственности за вику, персональной ответственности, неотвратимости, соразмерности наказания содеянному, взаимона ложен ия нескольких видов ответственности,
гласности, оперативности, равенства перед законом, повышенной ответственности в зависимости от занимаемой должности’10.
В настоящее время специфика и содержание правовой ответственности характеризуется следующими основными принципами: ответственность лишь за деяние, являющееся противоправным; презумпция невиновности; принцип справедливости; принцип законности; принцип целесообразности и принцип неотвратимости”1. Данная классификация в настоящее время наиболее распространена.
Основой оптимального подхода к выделению принципов правовой
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, является отражение в них специфики данного правового института”. Специфика и содержание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, наряду* с приведенными выше характеризуется следующими принципами
1.	Ответственность за результативность деятельности по осуществлению исполняемых функций. Этот принцип подчеркивает специфику оснований юридической ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления.
2.	Дифференциации ответственности (перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами). Данный принцип означает существование трех, различных по своей природе отношений, ответственным субъектом в которых, выступают органы и должностные лица местного самоуправления.
3.	Автономности осуществления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основным содержательным моментом этого принципа является то, что в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации организационные формы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования определяются последним в уставе муниципального образования и реализуются самостоятельно.
I. Сочетание персональной и коллективной ответственности Выделение данного принципа обусловлено законодательным закреплением в системе органов местного самоуправления индивидуальных и коллективных субъектов ответственности - должностных лиц и органов местного самоуправления.
5. Гласность, что предполагает огласку факта применения мер ответственности. доведение до сведения населения обстоятельств дела и того, какие меры были приняты.
6. Взаимодействие отраслевых видов юридической ответственности. Данный принцип находит свое выражение в том, что нормы муниципального права, кроме собственных, обеспечиваются мерами ответственности закрепленными в других отраслях российского права (гражданского. административного и т.п.)”3.
Изложенные ранее характеристики предмета и метода правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления раскрывают содержание перечисленных принципов. Другими словами, эти принципы сформулированы на основании изложенного, поэтому не следует подробно раскрывать каждый принцип в отдельности. В тоже время уяснение этих принципов важно для понимания сущности правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, поскольку в совокупности они представляют собой ее обобщенную характеристику114. Анализ указанных принципов имеет также значительную ценность для теоретической разработки конкретных вопросов ответственности соответствующих органов и должностных лиц и научно обоснованного применения на практике такой гарантии законности, как институт ответственности в праве115.
Значение принципов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как и общеправовых принципов, состоит в том, что они, обладая свойствами первичного подразделения правонормативных предписаний, вместе с тем являются стержнем правовой системы, той «жизненной силой», которая связывает все ее подразделения в единый организм116.
Перечисленные основные интегративные качества предопределяют целостность юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как системы. Подробное рассмотрение элементов системы правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяет выявить ее специфику в целом, которая проявляется по следующим позициям.
1.	Правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления носит публично-властный характер. Она устанавливается законом (уставом) и опирается на возможность государственного (административного либо судебного) принуждения.
2.	Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет свой специфический предмет правового регулирования, т.е. тс общественные отношения, которые непосредственно испытывают воздействие юридической ответственности и складываются под ее влиянием117.
3.	Способы правового регулирования (централизованное, региональное, локальное) и метод правового регулирования носят комплексный характер. Специфика метода правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выражается в сочетании публично-правового и частноправового регулирования соответствующих отношений, использования отраслевых методов правового регулирования.
4.	Определенной спецификой отличаются юридические факты, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений ответственности, а также процедура их установления и реализации
норм, устанавливающих правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в негативном аспекте.
5.	Своеобразии принципов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления также придаст данному институту определенную специфику
6.	Формирование и функционирование института правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривает использование всей сложившейся в российском праве системы юридической ответственности, включая отраслевые виды. Поэтому совокупность видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления тоже образуют систему, элементы которой находятся во взаимосвязи и взаимодействии.
Глубокое и всестороннее изучение правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает использование дифференцированного подхода к исследуемой материи. Но при этом мы неизбежно сталкиваемся с проблемой классификации юридической ответственности указанных субъектов. Рассматривая вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, представители муниципальноправовой науки используют подходы к классификации юридической ответственности, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве.
В муниципально-правовой науке используется классификация юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления. По этому основанию ее подразделяют на три вида:
^ответственность перед населением;
2)	ответственность перед государством;
3)	ответственность перед физическими и юридическими лицами.
В следующих главах мы рассмотрим каждый из этих видов ответственности в отдельности.
Глава 2
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
2.1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
Несмотря на очевидную значимость ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, до настоящего времени ни в юридической науке, ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике не получил должного разрешения вопрос ее отраслевой юридической природы. В юридической литературе ответственность перед населением авторы трактуют неоднозначно. Одни считают ее конституционно-правовой ответственностью118 либо ее разновидностью119, другие видят в ней специфический вид юридической ответственности, который не может быть отнесен ни к одному из су-..	120
шествующих видов юридической ответственности , третьи, развивая идею о специфике ответственности перед населением, определяют ее как муниципально-правовую121, четвертые считают ее политико-юридической ответственностью122, не пытаясь ее «идентифицировать» с отраслевыми видами юридической ответственности, пятые полагают, что эту ответственность нельзя считать юридической123. При этом одни авторы в той или иной мере аргументируют собственную позицию, другие просто принимают ранее заявленные точки зрения без лишних доводов и комментариев. Очевидно, что такое многообразие трактовок имеет свои причины, среди которых далеко не последнее место занимает новизна исследуемого правового явления.
В процессе развития муниципально-правовой науки и продвижения в познании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления некоторые авторы пересмотрели свои взгляды124. В этом нет ничего удивительного, поскольку процесс познания нового явления предполагает восхождение от эмпирического восприятия к теоретическому, от познания формы явления к познанию сущности125. Поэтому та
кое переосмысление может рассматриваться как проявление объективного процесса познания и свидетельствует об определенных успехах и продвижении вперед в теоретическом осмыслении нового для российской правовой действительности явления. В тоже время вопрос остается открытым, требующим дальнейшего осмысления. Всякие попытки его решить, игнорируя уже имеющийся опыт, едва ли будут эффективными. Поэтому логично подробнее рассмотреть перечисленные позиции по данному вопросу, а главное - оценить аргументы, которые авторы используют для их обоснования.
Итак, согласно одной из приведенных точек зрения, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением является конституционно-правовой. В.В. Таболин считает ее таковой, поскольку речь идет об ответственности органов, которым местное сообщество делегировал о свои полномочия для решения вопросов местного значения12 . < В сущности, - пишет он. - это политико-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед населением - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер. Наглядным примером служит норма статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой ответственность органов и должностных лиц перед населением наступает в результате утраты доверия населения- Это чисто конституционная ситуация»1 .
Н.ЛЕ Колосова придерживается того же мнения, считая, что нормативным основанием наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является нарушение ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. Фактическим основанием для этого является утрата доверия, что носит неправовой характер. С ее точки зрения, это лишний раз свидетельствует о наличии конституционной ответственности, так как ее основания довольно часто имеют мопаль-..	:	128
ныи или политический окрас .
Л.А. Уваров, считает, что отраслевая принадлежность юридической ответственности органов местного самоуправления пер' л населением определяется тем, что связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без правонарушения. Еще один его аргумент состоит в том, что данный вид ответственности уже имеет в этой отрасли права свои аналогии (ответственность Правительства РФ в результате выражения ему недоверия со стороны Государственной Думы ст. 117 КРФ). Единственным последствием в таких случаях может быть прекращение полномочий соответствующего органа или 129 должностного лица

А.Р. Еремин связывает ответственность перед населением с конституционно-правовой на том основании что «местное самоуправление представляет собой целостную и системную концепцию публичной власти в России* .
Авторы учебника по муниципальному нраву под редакцией Н.С. Бондаря усматривают в ответственности перед местным населением специфический вид конституционной ответственности131. Некоторые их коллеги считают, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц. которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения132. Однако не совсем понятна оговорка авторов о «значительной мере». Такое уточнение позволяет предположить, что эта ответственность в значительной мере является конституционно-правовой и в меныней (но другой) мере какой-либо еще. Полагаем, что научная классификация предполагает четкое разграничение явления на виды, типы, формы и т.п. Едва ли можно согласиться с тезисом о том, что. например, ответственность виновного в совершении преступления является в «значительной мере» уголовно-правовой. Поэтому при определении видовой принадлежности ответственности перед населением, как представляется, нужна полная определенность. Кроме того, как подчеркивалось выше, трудно согласиться с идеей дробления отраслевых видов юридической ответственности на подвиды - выделение «специфического» вида конституционной ответственности, тем более что нс ясно, по какому основанию производится такое деление.
Таким образом, если обобщить доводы названных выше авторов, то ответственность перед населением является конституционно-правовой (либо ее разновидностью), поскольку:
-	речь идет об ответственности муниципальных органов власти, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения;
“	в сущности это политико-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования;
-	санкции при реализации института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер;
~	основанием является утрата доверия населения, причем это основание носит неправовой характер и позволяет квалифицировать ситуацию как чисто конституционную, так как ее основания довольно часто имеют моральную или политическую окраску;
-	связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без правонарушения;
-данный вид ответственности имеет в отрасли конституционное право права свои аналогии.
Однако эти аргументы довольно слабые, поскольку практически каждый из них нуждается в дополнительной аргументации. Возможно, что поэтому в муниципально-правовой литературе все больше сторонников приобретает другая точка зрения. Так, некоторые авторы считают, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ввел специфический вид ответственности ~ ответственность перед населением муниципального образования. Специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности, в том числе и конституционно-правовой. Такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органа местного самоуправления, и именно это отличает ее от иных видов юридической ответственности1. «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, ~ пишет Е.В. Измайлова, -является особым видом ответственности, поскольку в ней в целом отражаются наиболее существенные аспекты правовой природы местного самоуправления. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления призван обеспечить эффективность решения местных задач, отнесенных к ведению местного самоуправления, а также учет и защиту интересов местного населения Использование данного принципа предполагает использование населением муниципального образования различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое за--	134
крепление в уставе муниципального ооразования» .
Такой взгляд на ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением лег в основу идеи об автономном статусе», видовом обособлении муниципально-правовой» ответственности и введении ее в понятийно-категориальный аппарат муниципально-правовой науки, теории юридической ответственности, и общей теории права135. Эта идея была поддержана многими авторами. Например. В.И. Бабичев отметил: «В муниципальном праве появляются два новых вида ответственности, неизвестных в других правовых отраслях: конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность... Муниципально-правовая ответственность - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением муниципального образования, наступающая в результате утраты доверия населения, установлена ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 . «Отличительной чертой муниципальной ответственности, -считает Е.В. Измайлова, ~ является весьма общий характер оснований ее наступления. В данном случае основание можно определить, как деяние, которое причинило или могло причинить существенный ущерб населению муниципального образования, независимо от того, происхо-
дит при этом нарушение правовой нормы или нет»137. Е.С. Шугрина определяет муниципально-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формат представительной и непосредственной демократии)'30. По ее мнению, особенности муниципально-правовой ответственности и соответственно ее обособление как самостоятельного вида юридической ответственности объясняются: предметом и методом регулирования общественных отношений, функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализации139
Проблема обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов состоит главным образом в обосновании объективной возможности ее разграничения с конституционно-правовой ответственностью. Сторонники существования муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и. как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, за-140 крепленными в том или ином уставе .
Е.С. Шугрина разграничивает конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на том основании, что первая наступает перед государством, вторая - перед населением муниципального образования. «Следует отметить, - пишет Е.С. Шугрина, - что по этому признаку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности < . Поэтому ей представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением к муниципально-правовой ответственности .
Данный подход, нс смотря на определенную популярность, подвергается и достаточно резкой критике. 'Гак, С.Д. Князев считает выделение муниципально-правовой ответственности «искусственным»’43. Он упрекает сторонников данного подхода в том, что все своеобразие муни-О ципально-правовой ответственности они сводят, по существу, исключи-3“ тельно к отзыву депута тов и выборных должностных лиц местного са-
144 /
моуправления (хотя в юридическом литературе заметно стремление к тому, чтобы расширить перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов и т.п.145). «Вряд ли, - пишет С.Д. Князев, - при таком скудном, к тому же в значительной мере преимущественно гипотетическом арсенале «собственных» мер принуждения есть веские основания настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самосто-
м *	146
ятельного вида юридической ответственности» .
По его мнению, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности. Во-первых. ни один из действующих нормативных правовых актов о
местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципальноправовой ответственности в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Во-вторых, ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необхо;щмости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманной В-третьих, рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее специфических санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного
самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления, а также отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны не только для муниципально-правового регулирования. Они применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на региональном уровне. В-четвертых, такие меры ответственности, как расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий ее членов с правом решающего голоса, тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом’47, так как закреплены в законодательстве о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий’48.
Сторонники аналогичных взглядов подчеркивают, что при анализе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления усилия юридической науки должны быть сосредоточены нс столько на доказывании идеи обособления муниципально-правовой ответственности, сколько на изучении потребностей и пределов использования в со
ответствующих целях охранительного потенциала различных видов юридической ответственности и их адекватного законодательного оформления применительно к нуждам местного самоуправления. Ведь без надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления публично-правовой статус муниципальных образований лишен завершенности1 , что. в свою очередь, актуализирует потребность совершенствования механизма юридической ответственности субъектов муниципальной власти, и прежде всего перед населением1**0.
Поддерживать или оспаривать ту или иную точку зрения достаточно затруднительно, и вот почему.
Во-первых, аргументы в пользу каждой из них представляются достаточно слабыми прежде всего потому, что оппоненты черпают их в действующем законодательстве, превознося формальные моменты, и не пытаются проникнуть в сущность исследуемого явления. Например, отнесение оснований и порядка реализации ответственности перед населением к предмету регулирования уставов муниципальных образований не может служить веским доказательством реальности особого вида ответственности, которую авторы нарекают муниципально-правовой. Равно как и тот факт, что ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности, сам по себе не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности, поскольку конституционноправовая ответственность, получившая практически всеобщее признание, также неизвестна действующему законодательству. Отсутствие нормативно-правового закрепления конституционной (конституционно-правовой) ответственности компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ. неоднократно признававшим наличие ее мер в различных федеральных законах151. В тоже время отдельные судьи Конституционного Суда РФ используют для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятие «муниципальная ответственность»152.
Во-вторых, несмотря на длительный период становления концепции конституционно-правовой ответственности, в отечественной правовой науке до настоящего времени не сложилось четких, общепризнанных представлений ни по одному из ключевых вопросов теории конституционной ответственности153. Так, нет определенности в вопросах о понятии, сущности этой ответственности, ее предмете и пределах, целях, принципах и мерах ответственности, составе субъектов ответственности. Те же самые вопросы требуют ответа и разрешения в отношении муниципально-правовой ответственности, если настаивать на ее реальности и на объективной необходимости обособления данного вида ответственности в системе юридической ответственности.
В разработке проблематики конституционной ответственности сформировались два основных подхода (направления).
Первый подход - «узкий» “ состоит в том, что его сторонники рассматривают конституционную ответственность с точки зрения традиционного понимания юридической ответственности ~ как ответственности за правонарушение155. Выделяя специфику конституционного правонарушения - конституционного деликта, конституционных санкций, процедуры реализации ответственности и т.н., сторонники этого подхода строго выдерживают главный методологический посыл: конституционная ответственность возникает из правонарушения, пусть даже с усеченным составом (до настоящего времени порешен вопрос о вине в составе конституционного правонарушения, особенно когда субъектом правонарушения выступает коллегиальный орган государственной или муниципальной власти).
Второй подход - «широкий» - заключается в обобщении (соединении) в одно явление (понятие) ответственности за правонарушение и ответственности за ненадлежащее осуществление власти, неэффективное осуществление властных полномочий, не достижение позитивных результатов и т.п.156 Этот подход состоят в стремлении (попытках) объединить ответственность за правонарушение и ответственность, которую в своей сущности О.Э. Лейст определял как управленческую, имеющую природу позитивной ответственности157.
Несмотря на принципиальное отличие в этих двух подходах, которое обусловливает полемику по поводу оснований конституционной ответственности, состава субъектов ответственности и т.д., все же можно выделить те специфические черты, акцентируя внимание на которых, представители обоих направлений (подходов) определяют особенности конституционной ответственности и настаивают на се обособлении в системе юридической ответственности в качестве само
стоятельного вида.
1.	Конституционная ответственность возникает и реализуется в специфических общественных отношениях. Речь идет о политических отношениях по поводу осуществления государственной власти, т.е. составляющих предмет конституционного права В этом смысле конституционная ответственность обладает ярко выраженным политическим характером по основаниям применения, кругу субъектов, видам санкций158.
2.	Целью конституционной ответственности является охрана и защита Конституции159 и конституционно-правовых отношений160, обеспечение соблюдения основных конституционных принципов, защита прав и свооод граждан . Ее инструментальная роль заключается в создании эффективного механизма действия права, позволяющего государству реально исполнить свои важнейшие обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создание
G5
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, т.е. конституционные обязанности, закрепленные в гл. 2 Конституции РФ162, а также в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в однохг из се ветвех1 либо в руках одного 163 высшего должностного лица путем установления мер наказания .
3.	Конституционно-правовая ответственность, будучи гарантией сохранения конституционного строя, представляет собой прежде всего ответственность органов власти за ненадлежащее осуществление власти, в том числе за состояние конституционности и законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, должностных лиц, а следовательно, должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти164.
4.	В конституционной ответственности на первый план выступает правовосстановительная функция ответственности, связанная с устранением нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, деятельности депутатов, должностных лиц, осуществлению конституционных прав, 165 свооод и ооязанностеи граждан
5,	Она применяется не только в тех случаях, когда имеются четко выраженные критерии для оценки поведения субъектов конституционно-правового отношения как нарушающего закон, но и когда формально такие критерии отсутствуют, однако поведение субъекта дает основания говорить о том, что оно противоречит целям и принципам действующего законодательства. В этих случаях в качестве оснований ответственности могут рассматриваться недостижение необходимого результата, нецелесообразность действия, нежелательное поведение г-	166
суоъекта и т.д.
6.	К субъектам конституционной ответственности применяются своеобразные санкции167. Их особенностью является то, что практически все они не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности168. Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов - органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами и др. - в отношении неподчиненных и г-	169
неподотчетных им суоъектов
7.	Наличие оснований ответственности не означает обязанности уполномоченного субъекта применить санкцию170, таким образом, принцип неотвратимости ответственности применительно к конституционно!^ ответственности носит факультативный характер.
8.	При реализации конституционной ответственности принуждение специфично. Конституционно-правовая ответственность обеспечивается не только государственным принуждением, но и иным, приравненным к нему, публичным (общественным) принуждением. Такое публичное (общественное) принуждение, как и государственное, осуществляется на ос
нове конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и. как правило, под государственным контролем. Цель принудительной деятельности достигается путем воздействия на политическую, моральную, организационную и имущественную сферу конкретного субъекта конституционно-правовых отношений171.
9.	Конституционно-правовая ответственность может сопровождаться и какими-либо иными видами ответственности, использование которых связано с основополагающим характером общественных отношении, составляющих предмет конституционного права, а также спецификой санкции конституционно-правовой ответственности.
10.	Для конституционно-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок. Например, процедура отрешения от должности Президента иная, чем процедура отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного органа
11.	Субъектами конституционно-правовой ответственности являются в первую очередь те органы (лица), которые наделены Конституцией РФ правами либо обязанностями (полномочиями, компетенцией). Среди субъектов конституционно-правовой ответственности: государство в целом, субъекты Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица.
Причисляя органы местного самоуправления к субъектам конституционной ответственности, Д.Л. Липнинский исходит из следующих соображений Во-первых, правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8). Во-вторых, государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочии (ст. 132). В-третьих, Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ17.
Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, вероятно, может быть определена как конституционно-правовая, если принять точку зрения Н.В. Витрука о том, что конституционная ответственность имеет надотраслевую природу и характер’73. Мы же разделяем взгляды тех авторов, которые рассматривают конституционное право как отрасль права, а не надотрасль, и считают, что конституционно-правовая ответственность носит именно отраслевой характер’ 4, что ставит по сомнение справедливость и безоговорочность сформулированного выше тезиса и позицию авторов, высказавших или принявших данную точку зрения Сомнений добавляют справедливые, на наш взгляд, замечания того же Н.В. Витрука о необоснованности излишнего расширения предмета конституционной ответственности, а также о том, что конституционной ответственностью можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Кон
1Г
ституцией РФ и конституциями субъектов РФ и что ее целью является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей Конституции’75. Кроме того, трудно не согласиться с тем, что надо различать конституционные основы юридической ответственности и саму конституционно-правовую ответственность. Наряду с нормами о конституционной ответственности в самой Конституции закрепляются основы юридической ответственности в целом, которые должны найти адекватное
выражение, конкретизацию, развитие в нормах отраслевого законодательства, устанавливающих отраслевые виды ответственности’76.
Аналогичные сомнения присутствуют при попытке обоснования обособления ответственности органов и должностных лиц местного само-
управления перед населением в системе юридической ответственности и определения ее как муниципально-правовой ответственности. Муниципально-правовая ответственность может быть выделена как самостоятельный вид, если мы выявим существенную специфику в ее цели, основаниях, характере санкций, статусе ответственных субъектов и статусе субъектов, участвующих в ее реализации, в ее процедуре и т.д.
В тоже время, если строго следовать критерию отраслевой классификации юридической ответственности - отраслевой принадлежности
норм, ее закрепляющих, то ответственность перед населением может быть определена как муниципально-правовая ответственность, поскольку именно нормами муниципального права устанавливаются конкретные ее основания, а также меры и процедура их применения. Она не только устанавливается нормами муниципального права, но и возникает, а также реализуется в отношениях, которые регулируются нормами муниципального права - отношениях, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления. В этом случае уместно вспомнить позицию С.А. Авакьяна, который настаивает на том, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности Наличие мер ответственности ~ это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие 177
Однако здесь, естественно, встает вопрос о более убедительном обосновании самой постановки вопроса об обособлении муниципальноправовой ответственности в системе юридической ответственности, выявления ее специфики и разграничении с конституционной ответственностью, поскольку первая имеет некоторые признаки, традиционно выделяемые у конституционной ответственности
Поданному вопросу может быть развернута длительная полемика, у которой, однако, есть все шансы превратиться в спор о терминах, а это помешает оценить сущностные различия или тождество конституционной ответственности и муниципальной ответственности. Поэтому веко-
торые авторы заявляют о том, что они не имеют желания вести спор о терминах и готовы согласиться с любым наименованием рассматриваемого вида ответственности при условии признании единства правовой природы санкций в виде прекращения полномочии, применяемых за нарушающие публичный интерес неправомерные действия178. Заметим, однако, что единство правовой природы санкций еще не доказывает общности правовой природы рассматриваемой ответственности, единства сущностных признаков конституционной ответственности и ответственности перед населением, которую некоторые авторы именуют муниципальной (муниципально-правовой).
Санкции (меры принуждения, меры ответственности, предусмотренные санкцией правовой нормы) являются далеко не самым определяющим критерием, позволяющим выделять отдельные виды ответственности, либо. напротив, объединять в один и тот же вид ответственности различные правовые явления Для признания однородности конституционной и «муниципально-правовой» ответственности необходимо установить однородность ее цели, оснований, существенных элементов процедуры реализации, статуса ответственных субъектов и статуса субъектов, участвующих в ее реализации и т.п. Кроме того, авторы ограничивают предмет исследования ответственностью за нарушающие публичный интерес неправомерные действия При такой постановке вопроса вне поля зрения ученых остается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия населения, что может произойти и без совершения ответственными субъектами правонарушения.
Ответственность перед населением явно выходит за рамки тех отношений, которые связаны с совершением органом местного самоуправления правонарушения. Эта ответственность наступает не за правонарушение, а на основании юридически подтвержденного факта утраты доверия населения. Персонифицированным источником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Именно население прямо или косвенно уполномочивает органы местного самоуправления действовать в его интересах Критерием, по которому население оценивает работу своих муниципальных органов, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения170.
Первостепенным, на наш взгляд, является решение вопроса не столько о наименовании ответственности перед населением, се адекватности отраслевым видам юридической ответственности, сколько о том,
есть ли основания рассматривать ее как ответственность юридическую, а следовательно, действуют ли в сфере взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с населением общие закономерности возникновения и реализации юридической ответственности. Решения данного вопроса имеет принципиальное значение при раз
1Г iir
работке нормативной конструкции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Поиски решения данной проблемы давно ведутся в науке конституционного права при разработке проблем конституционной ответственности. в частности при решении вопроса о соотношении конституционной и политической ответственности В специальной литературе высказываются различные точки зрения поданному вопросу. Есть мнение, что конституционная ответственность является разновидностью .	*	180	-
колитической ответственности . а также, что она «юьедлняст в сеое политическую, моральную и юридическую’4’. Немало сторонников имеют авторы, которые полагают, что конституционная ответственность есть разновидность юридической ответственности1 .
ГЛ.Л. Къавеи, считает, »?то правомернее говорить о двух видах ответст-зенкссти в современном конституционном праве России ~ политической и юридической, поскольку зги термины более адекватно отражают реальный процесс реализации конституционных норм и соответствуют стандартам мирового конституционного развития. Применение данных понятий 8 конституционном праве и понимание различий между ними (по основаниям, процедуре осуществления, последствиям) будут способствовать разработке непротиворечивой и последовательной доктрины конституционной ответственности в России . Признавая в принципе неверным стремление объединить в рамках единого понятия конституционно-правовой ответственности политическую и юридшюскую ответственность, М.Л. Крассц считает, что данный подход имеет под собой некоторые основания Оба вида ответственности закрепляются нормами конституционного права, в отношении обеих предусматриваются юридические процедуры осуществления, реализация которых приводит к смещению с должности и (или) лишению определенных прав Однако он отмечает, что политическая и конституционно-прпювая ответственность имеют различную природу. основания, порядок осуществления Понятие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности применимо только к ответственности за правонарушения (деликты) в конституционном праве*. Политическая ответственность носит принципиально иной характер, она наступает в }Х*зуль'гатс* утраты отдельными министрами или прчвительства в целом доверия парламентариев При атом основанием политической ответственности является нецелесообразность деятельности должностных лиц. а не совершение ими правонарушений Политическая ответственность может насгуяи. . ь также, по его мнению, в случае утраты депутатом до?х*рин избирателей в результате его отзыва104. Таким образом, именно сракультативнект}» факта нарушения правовых норм фактически устраняет грань между политической и конститу-ционво-лравовой ответственностью и в целом не позволяет вьщелить последнюю как юридическую ответственность среди apynsx видов социальной ответственности10*'.
Рассматривая конституционную ответственность исключительно как разновидность юридической ответственности, Н.М. Колосова отмечает, что политическая ответственность - это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, а мерой политической ответственности является отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции .
АЛ. Сергеев подчеркивает, что смещение конституционной и политической ответственности происходит и по объективной причине - политизированности самого конституционного права. Соприкосновение политической и конституционной ответственности очень тесно, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция в одном случае может быть санкцией политической, в другом - конституционно-правовой. Поскольку конституционное право главным образом регулирует политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры - политический характер. Конституционно-правовая ответственность выполняет функцию политико-правового воздействия на субъектов, допустивших конституционные деликты, являясь одним из методов регулирования общественных отношений, что дает основание иногда не вполне точно отождествлять конституционно-правовую ответственность с политической.
Но не всякую меру публично-принудительного воздействия (в том числе организационную), имеющую политическое содержание, можно рассматривать как меру конституционно-правовой ответственности. Иначе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяются, а ее функция стимулирования должного поведения стань же бессмысленно утрачивается Применение мер конституционноправовой ответственности всегда сопряжено с наступлением неблагоприятных (невыгодных) политических последствий для субъекта, допустившего недолжное поведение в конституционно-правовой сфере18 .
«Конституционно-правовая ответственность есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы», - подчеркивает В.О. Лучин180. Она имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них1 . Рассматриваемый вид ответственности предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления. Общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к конституционно-правовой ответственности. Вместе с тем конституционно-правовая ответственность не может быть полным аналогом других видов юридической ответственности, поскольку содержание ответственности должно быть адекватно со- t4*— держанию соответствующих общественных отношений, по крайней мере, 1/Л
t"	191 ту	w
между ними не должно оыть несоответствии . Но своей сути конституционная ответственность выступает прежде всего за ненадлежащее исполнение ее субъектами своих конституционных обязанностей192
Своеобразным компромиссом между сторонниками и противниками признания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением одним из видов юридической ответственности выглядит попытка использования понятия публично-правовой ответственности193. Так. К.И. Длшрбекое при рассмотрении вопросов ответственности органов местного самоуправления перед населением, оперирует понятием «публично-правовая ответственность», которое, по его мнению, является обобщающим по отношению и к конституционной, и к муниципальной ответственности. Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти -гражданином, народом, населением1 . Исходя из этого, К.И. Амирбеков утверждает о наличии конституционной и муниципальной ответственности, поглощаемой общим понятием публично-правовой ответственности195. Он также настаивает на том, что, несмотря на существенные различия видов ответственности, публично-правовая ответственность имеет черты, общие для юридической ответственность всех видов. К таковым он относит отрицательную оценку государством деятельности государственного или муниципального органа, должностного лица, действие основных принципов и целей, общих для всех видов юридической ответственности: законности, однократного применения наказания, объективности наказания, презумпции невиновности, неотвратимости на-196 казания, своевременности наказания, целесоооразности и гуманизма . Отличительной чертой этого вида юридической ответственности, по мнению К.И. Амирбекова, является ее политический характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение юридической карьеры и т д ), а затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск Государственной Думы, отставка правительства и т.д.). Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что она не только не связана с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено неразработанностью данного института •в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности197.
Принципиальное же отличие публично-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности (уголовной, гражданской, административной и дисциплинарной), на чем настаивает цитируемый автор, состоит прежде всего в ее содержании. Публично-правовая от
ветственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. А отсюда вытекает специфический набор оснований для установления конкретной ответственности органа или должностного лица и перечень санкций, которые по своему характеру существенно отличаются от санкций, используемых в иных видах юридической ответственности. При этом публично-правовая ответственность теряет практический смысл, если в стране отсутствует система контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов, которая также включает свой круг средств, приемов и методов .
В теоретическом плане данный вид ответственности близок к политической и включает в себя ряд общих признаков:
-	вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных норм;
-	возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, иными социальными группами, государством и его органами;
-	наступает не только за умышленные виновные действия, но и за -	199
неумелость, приспосооленчество, опрометчивость в вопросах политики .
Нетрудно заметить, что практически все авторы дают весьма похожую характеристику ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, выделяют одни и те же се существенные признаки и черты, одинаковым образом определяют ее специфику, с той лишь разницей, что одни называют ее ответственностью конституционной, другие - муниципальной, третьи ~ публично-правовой, четвертые - политической. В результате критического обобщения изложенных выше характеристик рассматриваемого вида ответственности мы приходим к выводу о необходимости внесения ряда уточнений
Трудно спорит с тем, что ответственность перед населением с точки зрения содержания носит ярко выраженный политический характер. Она имеет иную природу, нежели ответственность правонарушителя за совершенное правонарушение, преследует иные цели, выполняет другие функции, отличается основаниями и порядком осуществления. Определение ее как классического вида юридической ответственности имеет в своей основе непонимание или нежелание признавать различий между юридической ответственностью и политической ответственностью, облаченной в правовою форму200. При любом другом подходе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяются, а ее специфические черты утрачивается
Да, действительно, эта ответственность обеспечена формализованными правовыми средствами прямого действия, имеет правовой механизм возникновения и реализации, обладает некоторыми признаками юридической ответственности (в частности, она сопряжена с претерпеванием ответственным субъектом определенных неблагоприятных последствий, предусмотренных нормами права). Придание ей правовой формы, которая постоянно совершенствуется и усложняется, обуслов-
лено ооъективнои неооходимостью и стремлением законодателя превратить такую ответственность в подлинно демократический механизм народовластия. Однако эта ответственность носит принципиально иной характер, она наступает в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия населения и не является государственной реакцией на совершенное правонарушение. Таким образом, нам представляется, что следует различать конституционную ответственность органов или должностных лиц местного самоуправления за совершение конституционного деликта и их ответственность за ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Как было показано выше, первая представляет собой деликтную ответственность, вторая - функциональную. Последняя удачно ложится в «схему» управленческой ответственности О.Э. Лейста20\
Постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена не только особенностями правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (предмета и метода регулирования соответствующих общественных отношений; функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права; специфике статуса субъектов правоотношений; особенности юридической природы «неправомерного» поведения в соответствующей сфере; особой процедуре ее реализации202). Специфика этой ответственности наиболее ярко проявляется прежде всего в ее цели и процедурном (процессуальном203) режиме, который отражает атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется эта ответственность.
Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении и зайдите права населения на местное самоуправление, обеспечении зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от основного источника муниципальной власти, основного субъекта права на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования. Ключевым элементом в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления - населения204.
В данном случае мы наблюдаем несовпадение цели ответственности перед населением и конституционно-правовой ответственности. Основная цель конституционной ответственности, как было показано выше, - обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопо-
рядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей Конституции205. Конституционная ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционную ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: администра-Д	206
тивная лиоо уголовная . Это дает основание усомниться в справедливости отождествления ответственности перед населением и конституционной ответственности.
Ответственность перед населением предусматривается нормативными правовыми актами различного уровня: федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но не Конституцией. Конституционной же ответственностью можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ. В противном случае излишне расширяется предмет конституционной ответственности. Поэтому следует различать конституционные основы юридической ответственности и саму конституционную ответственность Наряду с нормами о конституционной ответственности самой Конституцией закрепляются основы юридической ответственности в целом, которые должны найти адекватное выражение, конкретизацию, развитие в нормах отраслевого законодательства, устанавливающих отраслевые виды ответст-207 венности
Попытка разграничить конституционную ответственность и ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования может встретить возражение коллег, поскольку ст. 3 Конституции РФ закрепляет положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что позволяет некоторым авторам рассматривать данные конституционные положения как основной конституционный принцип, который положен в основу ответственности органов местного самоуправления перед населением
Однако нам представляется, что данный конституционный принцип может рассматриваться лишь в качестве конституционной основы ответственности органов местного самоуправления перед населением, и не более того. К тому же, если эти конституционные положения предполагают ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед источником власти, то как объяснить, тот факт, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не предусматривают реальных правовых механизмов ответственности ни Государственной Думы РФ в целом и ос депутатов перед народом либо избирателями. Очевидно, что норма ст. 3 Конституции РФ может рас- \О
сматриваться в качестве конституционной основы ответственности за захват или присвоение властных полномочий в Российской Федерации. Но в данном случае идет речь об ответственности за правонарушение, а не о той, которая возникает в результате утраты доверия, из ненадлежащего, неэффективного осуществления властных полномочий.
Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадаю-щие моменты, присущ свои, осооыи вид юрисдикционного процесса . К числу основных элементов юридического процесса относится процессуальный (применительно к муниципально-правовой ответственности -процедурный) режим. Это сложная синтетическая конструкция, состоящая из принципов, действующих в процедурной сфере, средств и способов их реализации и реально сложившихся гарантий, отражающих в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов . Другими словами, процедурный режим представляет собой совокупность требований, обеспечивающих обстановку целесообразного благоприятствования процесса 210 реализации ответственности .
К числу специфических признаков процедурного режима прежде всего следует отнести его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации ответственности перед населением («муниципально-правовой ответственности»). Регулирование общественных отношений материального и процедурного характера, связанных с реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, осуществляется императивным методом и при помощи способов отзывания и запрещения. Реально это находит свое воплощение в конкретном процедурном режиме, который возможно определить как юрисдикционный процедурный режим211. Основная особенность этого процедурного режима в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности и требования конституционного, избирательного и муниципального права.
Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.
В число прочих элементов, образующих процедурный режим муниципально-правовой ответственности, входят следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов от органов государст
венной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд; общественное (гражданское) наблюдение за голосовани-212
ем и установление его результатов
Что же касается принципов юридической ответственности, то в данном случае речь идет о классических принципах - законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, а также о специфических принципах, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - муниципально-правовой ответственности:
-	автономности реализации муниципально-правовой ответственности;
-	ответственности за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;
-сочетании персональной и коллективной форм ответственности
-	гласности;
-взаимодействии отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности; так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий).
Специфику этой ответственности придают особенности не столько социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования либо избиратели (когда ответственным субъектом является депутат выборного представительного органа). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, ио отнюдь нс общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности этой ответственности - в отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения Правоприменительная деятельность государственных органов возможна, но только в том случае, когда ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения, досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.
Завершая общую характеристику ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, сделаем главный вывод, который вытекает из вышеизложенного Постановка вопроса об VQ
обособлении «муниципально-правовой» ответственности в системе от-раслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика содержания и формы этой ответственности. Специфика определяется целью ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения.
Современный уровень научного знания и состояние разработанности проблем ответственности в сфере местного самоуправления позволяет выделить следующие направления исследования, позволяющие раскрыть особенности этого вида ответственности и обеспечить признание ее видового обособления в системе отраслевых видов ответственности:
1) развитие идеи о том, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности; ответственность перед населением не только устанавливается нормами муниципального права, но и реализуется в отношениях, которые регулируются нормами муниципального права, т.е. отношениях, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления (муниципальной власти);
2)обоснование особенностей института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: предмета и метода регулирования общественных отношений; функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права; специфики статуса субъектов правоотношений; особенностей юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедуры ее реализации;
3) разработка проблем муниципального юрисдикционного процесса, выявление специфики процедурного режима, особенностей правового статуса субъекта юрисдикции и формы реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Генезис института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (как это будет показано ниже) свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности: от политической (в значительной степени) к собственно юридической. Это позволяет предположить о возникновении в правовом регулировании тенденции к интеграции двух видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления ~ перед населением и перед государством.
2.2. ОСНОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Попытки детализировать это основание, сделать его более «пригодным» для юридической практики предпринимались законодателями субъектов Российской Федерации и нормотворцамн муниципальных образований. К настоящему времени накоплен достаточно большой материал, который еще предстоит обобщить и осмыслить.
Несмотря на то что федеральный законодатель отказался от использования данного понятия при формализации основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., представляется, что потенциал такого подхода к определению основания ответственности перед населением еще не реализован и перспективы возвращения этой правовой конструкции в действующее законодательство весьма значительны. Не случайно многие отечественные ученые не раз отмечали, что правовая категория «утрата доверия» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом213. Кроме того, та нормотворческая практика, которая сложилась за последние десять лет в части конкретизации «утраты доверия» в субъектах РФ и муниципальных образований, несомненно, будет востребована в условиях действия новой редакции Федерального закона. В любом случае нам представляется уместным и продуктивным в контексте настоящего исследования проследить становление и развитие в российском праве института оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Как было отмечено выше, категория «утрата доверия» была закреплена в ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Эта категория стала не только специфической для института местного самоуправления, но и новой для российского законодательства В научной литературе того времени закрепление ее в законе получило самое широкое одобрение. «Данная категория, - писал М.А. Краснов, - выражает смысл народовластия на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Нормативно закрепив ее, наше законодательство совершило качественный скачок»21 .
Несмотря на то что законодатель не конкретизировал субъект ответственности перед населением, все без исключения юристы заявляли, что об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, депутатам представительных органов местного самоуправления, поскольку только они получают в результате выборов своеобразный «кредит доверия» от 21S населения на решение вопросов местного значения .
Федеральный законодатель также умолчал тогда о конкретных основаниях для выражения недоверия, процедурных правилах и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований. В п. 9 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об этом говорится более конкретно: порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц предусматривается в уставе муниципального образования.
В законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований норма ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. развивалась и конкретизировалась. Однако анализ содержания региональных нормативно-правовых актов свидетельствует о неоднозначности интерпретации данной нормы «на местах». Так, например, в Свердловской области ответственность перед населением наступает в случае нарушения органами местного самоуправления местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2 ст. 67 Закона «О местном самоуправлении в Свердловской области»)216. Согласно Закону Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области» от 6 июня 1996 г. (в ред. от 1 марта 2002 г.)217 органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед местными сообществами за исполнение полномочий по всем вопросам, отнесенным данным Законом к вопросам местного значения. В случае неисполнения этих полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления местное сообщество вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов. Помимо утраты доверия основаниями ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Самарской области является нарушение законодательства Российской Федерации и Самарской области и местных нормативных актов218, в Удмуртской республике219, Кировской220 и Свердловской областях221 ~ Устава муниципального образования.
Аналогичную картину мы наблюдаем, анализируя уставы муниципальных образований Так, в Уставе г. Барнаула под утратой доверия на
селения понималось невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений22 . В уставе муниципального образования «Ревдинский район» (Свердловская область)223 содержится норма, согласно кото$>ой ответственность перед населением наступает в случае нарушение органами местного самоуправления законодательства и Устава данной территории Однако в основном уставы муниципальных образований, закрепляющие нормы об основаниях, порядке и условиях наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения, не раскрывают данное понятие. Ряд уставов содержит бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к законодательству. К примеру. Устав г. Саратова224 не конкретизирует рассматриваемую норму Федерального закона, определяя, что органы местного самоуправления города и должностные лица местного самоуправления города несут ответственность перед жителями города, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и законами Саратовской области.
Установление в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нарушение федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования вызывало резкую критику на страницах научной печати Единственное основание для привлечения органа местного самоуправления или выборного должностного лица к этому виду ответственности - утрата доверия. Следовательно, его наличие или отсутствие становится в данном случае критерием ответственности'225. В тоже время в специальной литературе высказывались и другие оценки такого регионального и муниципального нормотворчества. Так. В.В. Пылин писал, что основаниями ответственности представительных органов местного самоуправления помимо утраты доверия населения должны также быть:
-	нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, конституции, устава и законов субъекта Российской Федерации;
-	нарушение устава муниципального образования;
-	причинение местному сообществу значительного экономического 226 угцероа .
Первые два основания законодатель отнес только к ответственности перед государством, что, по мнению В.В. Пылина, принижает роль насе-227 ления в регулировании этих вопросов .
Несмотря на стремление законодателя в субъектах Российской Федерации и нормотворцев муниципальных образований конкретизировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, ответственность этого вида отличается отсутствием детализации оснований ее наступления.
V0
Она применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных, формализованных критериев для оценки деятельности ответственного субъекта228. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за весь объем выполняемых функций, равно как и за всю совокупность юридически значимых действий, как нарушающих правовые нормы, так и соответствующих их предписаниям.
Описать все формальные составы невыполнения или ненадлежащего выполнения уставных функций практически невозможно. Объективным основанием наступления неблагоприятных правовых последствий является несоответствие действий органа или должностного лица местного самоуправления интересам населения, нецелесообразность действий, недостижение необходимого результата Другими словами, объективным основанием наступления ответственности соответствующих субъектов является неэффективное управление местными делами Причем это далеко не субъективная категория. Понятие «неэ<|х:юктивное управление» может иметь и математическое выражение. Так, например, по оценкам специалистов, неэффективное управление ежегодно приводит к финансовым потерям - около 30% в расходной части местного бюджета и 30-40% в его доходной части229. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Росси некой Федерации от 28 августа 1995 г. формализовал его, как утрату доверия населения. Данная формулировка была призвана упорядочить перечень оснований юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением Причем как законы субъектов Российской Федерации, так и уставы муниципальных образований говорят о выражении недоверия, т.е. речь идет о своеобразном «процессуальном (процедурном) акте, порядок проведения которого детализируется законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. Иными словами, основание наступления ответственности перед населением органов и должностных лиц местного самоуправления законодатель облачает в «процессуальную форму». Недоверие населения только тогда приобретает юридическую значимость и выступает в качестве основания юридической ответственно-230 сти, когда оно выражено в установленном. законом, порядке .
В условиях действия «Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утрата доверия является основанием отзыва выборных лиц местного самоуправления. Возможность введения института отзыва предусматривается в поди 9 п. 1 ст. 8 Закона, определяющем, что в уставе муниципального образования указывается порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также в п. 5 ст. 18, который устанавливает перечень субъектов, которые могут быть отозваны населением - депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные ли
ца местного самоуправления, и определяет, что данная возможность может быть предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
Многие субъекты РФ пошли по пути, предполагающему наиболее точное соответствие норм собственного законодательства положениям ст. 48 Федерального закона ) 995 г., установив утрату доверия в качестве единственного основания привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в форме отзыва. Так, согласно Закону Красноярского края231 депутат представительного органа местного самоуправления, избранный на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, который не оправдал доверия избирателей, может быть отозван по решению избирателей. Утрата доверия в данном случае выражается в невыполнении депутатских обязанностей, нарушении Конституции Российской Федерации. федеральных законов, законов края или устава муниципального образования. При этом основания отзыва депутата представительного органа могут быть конкретизированы в уставе муниципального образования. Также отсылают поданному вопросу к уставам муниципальных об-разевании законы Белгородской и Ореноургскои ооластеи, в которых не конкретизируется понятие «утраты доверия».
Закон Республики Марий Эл234 ограничивает основания отзыва действием или бездействием отзываемого выборного должностного лица, депутата, ставящими под сомнение доверие к нему населения и выразившимися в совершении указанными лицами конкретного правонарушения, факт которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. К такому действию или бездействию закон относит, например, издание правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам Республики Марий Эл, уставу муниципального образования, нормативным правовым актам Республики Марии Эл и органов местного самоуправления. принятым в пределах компетенции органов государственной власти Республики Марий Эл и органов местного самоуправления.
Согласно Закону Тамбовской области235 утрата доверия населения к выборным должностным лицам выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении последними возложенными на них полномочиями по решению вопросов местного значения, а также в совершении действий. недостойных звания выборного должностного лица местного самоуправления.
Представляют интерес положения Закона Тюменской области236, в котором под утратой выборным лицом местного самоуправления доверия населения понимается неудовлетворенность его деятельностью. сомнение в добросовестности и искренности действий и основанное на этом отношение к нему. Закон устанавливает перечень оснований утраты доверия, которые могут быть закреплены в уставах муниципальных образований:
vO
~ невыполнение выоорным лицом местного самоуправления своих обязанностей;
“ нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации. Тюменской области, муниципального образования;
“совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления;
“ нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий;
-иные основания утраты доверия населения, не противоречащие действующему законодательству.
Не имеет смысла, по нашему мнению, закрепление в Законе нетрудоспособности в качестве основания утраты доверия и соответственно отзыва выборного лица местного самоуправления, поскольку в случае наступления таковой уставы муниципальных образований могут установить более простую по сравнению с отзывом процедуру досрочного прекращения выборным лицом своих полномочий.
Интересной представляется также формулировка в Законе Нижегородской области «Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления»237: «Депутат представительного органа местного самоуправления, утративший доверие избирателей за неисполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции Российской Федерации. федеральных законов. Устава и законов Нижегородской области или устава муниципального образования, а также совершение действий, несовместимых со статусом депутата, может быть отозван избирателями путем голосования в порядке, установленном настоящим Законом, а также уставами муниципальных образовании».
Таким образом, в уставах муниципальных образований, как правило, содержится бланкетная норма, указывающая на необходимость урегулирования этого вопроса в законе субъекта Российской Федерации. Можно выделить несколько типов законов, содержащих нормы, непосредственно регулирующие механизм отзыва выборного должностного лица местного самоуправления: законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва и депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления (Алтайский край. Белгородская область); законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва только депутата представительного органа местного самоуправления (Красноярский край); законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва только выборного должностного лица местного самоуправления (Республика Хакасия); законы субъектов Российской Федерации о выборах (Воронежская область).
Основанием для отзыва депутата являются:
~ утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края. Белгородская область);
-	совершение проступков, порочащих звание депутата (Алтайский, Красноярский края. Белгородская область);
-систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край):
-	грубое нарушение депутатом Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край).
Следует отметить, что термин «утрата доверия» не всегда четко определен. Например, утрата доверия избирателей в Алтайском крае рассматривается как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб, заявлений и т.п., в Белгородской области - как самоустранение от выполнения своих обязанностей, в Красноярском крае и Воронежской области - как невыполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации или устава муниципального образования.
Обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отметила, что отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований238 Аналогичная позиция отражена в постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. № 7-П . Кроме того, в указанном постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.
Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежа-
тему применению при проведении отзыва в муниципальном ооразова-нии. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку это было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Другой путь регулирования оснований отзыва депутата представительного органа местного самоуправления определил модельный закон о поряд-240 ке отзыва депутата продета витального органа местного самоуправления . Он предусматривает фактически уже упомянутые» основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, однако наряду с утратой доверия населения выделяет еще несколько оснований:
-	невыполнение депутатских полномочий;
-	нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления:
-	совершение действий, порочащих звание депутата.
Рассмотрим, каким образохМ предлагаемый модельный закон раскрывает содержание каждого из указанных оснований и как данные положения отражаются в региональных законах.
1.	Под невыполнением депутатских полномочий как основанием для отзыва депутата в модельном законе понимается систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий и иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений При этом факт подобных действий констатируется решением представительного органа местного самоуправления.
В такой формулировке (в ряде случаев с незначительными изменениями) невыполнение депутатских полномочий или невыполнение обязанностей выборным должностным лицом как основание для отзыва зафиксировано в законах Чувашской Республики241, Алтайского края242, Коми-Пермяцкого автономного округа243, Нижегородской244, Пензенской245, Пермской246, Тюменской областей. По смыслу аналогичных положений, содержащихся в законах Кировской области, уклонение от осуществления обязанностей, влекущее за собой отзыв, может быть однократным и неумышленным . Согласно Закону Чувашской Республики невыполнение главой местного самоуправления своих обязанностей является единственным основанием его отзыва; отзыв по иным основаниям запрещается.
В Кодексе Алтайского края иод невыполнением (ненадлежащим выполнением) выборным должностным лицом своих полномочий как основанием для его отзыва помимо уклонения от выполнения им своих обязанностей понимается также несоответствие исполнения местного
бюджета за год утвержденному решению о бюджете и ухудшение социально-экономическом обстановки в муниципальном образовании за квартал, полугодие, девять месяцев, год работы главы муниципального образования по отношению к соответствующему периоду предшествующего календарного года. При этом последнее основание* не может быть использовано в качестве основания для отзыва, если ухудшение социально-экономической обстановки в муниципальном образовании произошло по причинам, не зависящим от главы муниципального образования.
2.	Под нарушением законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления, как основания для отзыва депутата в модельном законе понимается однократное грубое нарушение либо многократные (систематические) нарушения депутатом требований этих актов, повлекшие тяжкие последствия. Факты нарушения депутатом требований этих актов должны быть установлены судом.
Весьма своеобразным, на наш взгляд, является положение Кодекса Алтайского края, позволяющее устанавливать факты нарушения выборным должностным лицом правовых актов представительного органа этим представительным органом самостоятельно.
Модельный закон содержит положение о том, что отзыв по указанному основанию не освобождает депутата от иной ответственности за нарушение законодательства или нормативных актов местного самоуправления, а также о том, что вопрос об отзыве не возбуждается в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, поскольку его полномочия в таком случае прекращаются по решению представительного органа местного самоуправления
Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления по данному основанию возможен по законам Республики Хакасия2’’8, Алтайского края, Коми-Пермяцкого автономного округа Кировской, Нижегородской, Пензенской, Пермской. Саратовской249, Тюменской областей, закрепляющим аналогичные положения.
Закон Нижегородской области «О порядке отзыва, отрешения от должности главы местного самоуправления в Нижегородской области» содержит также нормы, защищающие главу местного самоуправления от злоупотребления правом отзыва по данному основанию. Согласно Закону нарушение перечисленных законов и иных нормативных правовых актов по независящим от главы местного самоуправления причинам (из-за несвоевременного перечисления денежных средств из федерального, областного или других бюджетов и т.п) не может служить основанием для инициирования отзыва, отрешения от должности главы местного самоуправления.
3.	Под утратой депутатом доверия избирателей как основания для его отзыва модельный закон понимает неудовлетворенность избирателей
деятельностью депутата, связанную совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение им предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений. Такое понимание утраты доверия закреплено в законах Чувашской Республики, Республики Хакасия, Алтайского края, Коми-Пермяцкого автономного округа250, Кировской, Пензенской, Пермской областей. В Кодексе Алтайского края под утратой доверия населения также понимается непроведение ежегодных отчетов перед избирателями. Отчеты являются не только важной, но и наиболее распространенной, а иногда и единственной формой контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны населения.
Не содержат вообще категории утрата доверия населения» в качестве основания отзыва выборного должностного лица законы Чувашской Республики, Коми-Пермяцкого автономного округа и Нижегородской области.
Законы Чувашской Республики. Коми-Пермяцкого автономного округа, Пензенской, Пермской облаете»! в соответствии с рассматриваемым модельным законом устанавливают, что утрата доверия не может служить основанием для отзыва, если невыполнение предвыборной программы и пожеланий избирателей, прекращение контактов с ними имели место по объективным причинам, не зависящим от депутата. Отметим, что в данных положениях излишне упоминание пожеланий избирателей, поскольку, как уже отмечалось, депутаты не связаны с избирателями императивным мандатом.
Не менее важной является закрепленная в законах Чувашской Республики, Алтайского края, Пензенской и Пермской областей гарантия невозможности отзыва депутата или выборного должностного лица в результате утраты доверия в случае, если вопрос об отзыве связан с политическими взглядами лица, его политической деятельностью или с позицией депутата при голосовании. Данное положение основывается на правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. О порядке отзыва депутата Московской областной Думы от 24 декабря 1996 г. № 21-П в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации251. Согласно этой позиции основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, точка зрения при голосовании. Следовательно, неправомерно включение Законом Пензенской области в основания отзыва «официально объявленного депутатом, выборным должностным лицом изменения своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при их избрании». Более того, неясно, каким образом в данном случае устанавливается, какие именно факторы были определяющими при избрании депутата или выборного должностного лица.
Аналогичное положение, установленное в Законе Корякского автономного округа, было признано Конституционным Судом Российской Федерации в упомянутом постановлении от 2 апреля 2002 г. нс соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку оно допускает применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке. Конституционный Суд указал на недопустимость расширительной интерпретации оснований отзыва и невозможность отнесения к перечню обстоятельств* с которыми связывается утрата доверия избирателей, обшей негативной оценки деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, так как это противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3) и ст. 130 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица252.
Законы Кировской области включают в рассматриваемое основание совершение действий, которые модельный закон рассматривает как порочащие звание депутата и выделяет в качестве отдельного основания отзыва
4.	Под совершение.^ действий, порочащих звание депутата, как основания для отзыва депутата в модельном законе понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факт такого нарушения подтверждается решением соответствующих комитета, комиссии представительного органа местного самоуправления либо самого представительного органа.
Данное положение нашло отражение в законах Чувашской Республики, Коми-Пермяцкого автономного округа, Нижегородской и Тюменской областей В законе Алтайского края содержится уточнение относительно систематического (два и более раза) совершения подобных проступков. Согласно Закону Пензенской области, факты грубого нарушения депутатом, выборным должностным лицом общепринятых норм морали или депутатской этики могут устанавливаться решениями органов государственной власти Пензенской области на основании подтверждающих документов.
Некоторыми исследователями данное основание отзыва справедливо ставится под сомнение из-за того, что само понятие «действия, порочащих звание депутата» является недостаточно определенным и в вы-сокои степени суоъективным . Так, можно предположить, что мнение представительного органа местного самоуправления и населения по этому вопросу могут не совпадать. С точки зрения Л. А. Нудненко, вывод представительного органа или его комитета по этой проблеме должен носить рекомендательный характер и не может быть основанием для отказа в назначении дня голосования по отзыву депутата, если инициативной группой соблюдены все требования действующего законода-«*	25*5
тельства по процедуре возоуждения вопроса оо отзыве .

В качестве самостоятельного основания отзыва закон Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» выделяет осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, под которым понимается оказание содействия, непредусмотренного законом, юридическим и физическим лицам, с использованием своего положения в осуществлении их деятельности и получение за это вознаграждения, услуг и льгот, а также занятие депутата предпринимательской деятельностью. На наш взгляд, в данном случае может идти речь о нарушении законодательства субъекта Федерации или нормативных актов муниципального образования, регулирующих статус депутата представительного органа местного самоуправления, если в них содержатся соответствующие нормы, а следовательно, данное основание не должно рассматриваться как самостоятельное.
В уставах муниципальных образований рассмотренные основания отзыва могут быть конкретизированы, либо могут быть установлены иные основания отзыва. Закрепление в законах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований других оснований, помимо утраты доверия, не предусмотренных в ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не означает возникновения противоречия, если по своему характеру они соответствуют основаниям наступления ответственности перед населением. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г., в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения
Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается Следовательно, суды, руководствуясь требованиями ст. 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание.
Закрепление в Законе Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»255 положения, согласно которому нс допускается установление оснований отзыва, Не связанных с конкретными решениями или действиями (бездействии
ем) лица, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, является одной из необходимых гарантий от необоснованного инициирования политическими оппонентами процедуры отзыва.
Позволим себе высказать некоторые соображения по поводу изложенных выше оснований отзыва депутата.
Прежде всего, много вопросов вызывает такое основание отзыва, как грубое нарушение Конституции Российской Федерации, действующего законодательства. Фактически речь идет о наличии в действиях депутата признаков правонарушения. Население, которое, как правило, решает вопрос о внесении предложения об отзыве депутата, вряд ли может определить самостоятельно, содержатся ли элементы состава правонарушения в действии (бездействии) депутата. При рассмотрении дел с участием присяжных последние решают не все вопросы, связанные с привлечением к ответственности. Присяжные, т.е. представители населения, решают, например, вопрос о виновности, который предполагает не столько юридическую оценку, сколько морально-психологическую. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, будет целесообразным использование собственного советского опыта в части регулирования института отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления256. Ответственность за нарушение закона наступает перед государством, а не перед избирателями. К тому же трудно рассчитывать, что депутата станут отзывать по этому основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при этом нарушит закон.
Кроме того, не совсем корректным представляется соединение категории доверие с формальным, по существу, выполнением обязанностей. Так, может быть признана необоснованной постановка вопроса об отзыве депутата дисциплинированного, добросовестного, но потерявшего доверие из-за своей беспринципности, появившегося высокомерия, трусости и т.п., что не охватывается понятием «депутатские обязанности». Необходимо соблюдать баланс между защитой прав депутата и доступностью использования отзыва избирателями. Нужны средства защиты депутата от необоснованного отзыва. И такие средства уже получили нормативное закрепление (например, в Воронежской области).
Обязанности депутата, закрепляемые законом, далеко не исчерпывают понятие «основания ответственности». Они не выражают сути той связи, той ответственной зависимости, которая заключена в термине «ответственность депутата». Анализ регионального и местного законодательства позволяет представить обязанности депутата представительного органа местного самоуправления в следующем виде. Депутат обязан: поддерживать связь с избирателями, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных j интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от избирателей предложения, заявления, жалобы, способствовать в пределах t4** своих полномочий правильному и своевременном}' решению содержа- Г4**
щихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать естественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать правила депутатской этики, установленные представительным органом местного самоуправления; участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления и его комиссий, не допускать пропуска заседаний представительного органа и комиссий без уважительных причин; выполнять поручения представительного органа и его комиссий, данные в пределах их компетенции. Это обобщенный перечень основных обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления, он не является исчерпывающим. В ряде законов субъектов Российской Федерации можно обнаружить и такие: следовать закону, морали, совести; уважительно относиться к избирателям, другим депутатам, к лицам, приглашенным на заседание представительного органа или его комиссий, ценить доверие избирателей; выполнять иные требования, установленные соответствующим законом257.
Все эти обязанности лишь вспомогательные, поскольку ориентированы не на результат, а на сам процесс, на форму. Они не выражают функции депутата, а являют собой «технологические» обязанности депутата, но не функциональные, которые обеспечивают императивность 258 депутатского мандата .
Отношения депутата представительного органа местного самоуправления и его избирателей на сегодняшний день могут строиться лишь с помощью интуиции и отрывочных сведений о том, что должен и как должен поступать депутат. Такая основа пригодна для моральной, но не для правовой ответственности. По мере расширения практики применения законов об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления данный пробел в праве будет играть все большую негативную роль.
Мы не выступаем за создание некоего кодекса оснований депутатской ответственности, причем максимально конкретизированных. Депутатская деятельность имеет настолько широкие рамки, настолько пронизана творчеством, что нуждается в свободе, и было бы неверно требовать от закона подробной регуляции этой деятельности. Поэтому основания ответственности депутата должны быть сформулированы вполне определенно и в достаточно общем виде. Необходимо с помощью правовых средств найти баланс между широкими рамками свободного поведения и связанностью депутата волей избирателей. Важно правовыми средствами показать, за что может и должен отвечать депутат, учитывая и потребности избирателей, и возможности идеального депутата. Абсурдно было бы, например, включать в данный перечень такое основание, как непринятие мер для обеспечения благосостояния избирателей, поскольку это не по силам одному депутату.
Как представляется, этим требованиям могла бы отвечать формулировка, предложенная М.А. Красновым: «Депутат принимает на себя ответственность перед избирателями:
а)	за полное и своевременное представление воли и защиту интересов избирателей, нс противоречащих основным принципам конституции;
б)	за осуществление своей предвыборной программы при условии, что те или иные положения не противоречат выраженной воле избирателей.
в)	за точное и неуклонное выполнение обязанностей, предписываемых законом о статусе депутата;
г)	за соблюдение принятых в обществе норм морали» .
В указанной формулировке следует обратить внимание на два термина: «представление воли • и «защита интересов». При всей их схожести они обозначают два разных понятия.
Представление воли составляет смысл императивного мандата и характеризует мотивацию поведения депутата большей частью именно в органе власти (представительном органе местного самоуправления). В то же время такое представление возможно лишь по принципиальным, ключевым вопросам.
Защита интересов избирателей характерна для взаимоотношений депутата с иными государственными, муниципальными органами, должностными лицами Данное понятие охватывает защиту как общественных интересов, так и отдельных избирателей В этом случае должен быть выработан механизм, во-первых, дифференцирующий соответствующие функции депутата, а во-вторых, препятствующий превращению депутатов в ходатаев по делам каждого избирателя. Опасность такого превращения в значительной степени снижается по мере укрепления государственных и общественных институтов защиты прав личности
Условие, которым оговаривается обязанность представлять волю избирателей и защищать их интересы, не случайно присутствует в приведенной формулировке. Его смысл - поставить перед депутатами и избирателями определенные правовые рамки Данное условие позволит депутату открыто и безбоязненно отказываться от принятия явно неправомерных требований, не опасаясь, что это послужит поводом для его отзыва.
Депутат представительного органа местного самоуправления должен отвечать не только за реализацию двух своих главных функций -представительских, но и за добросовестное выполнение непосредственно юридических обязанностей, которые в совокупности также составляют значительную часть императивного мандата Вполне логично будет представить их выполнение в виде самостоятельного основания ответственности депутата представительного органа местного самоуправления перед избирателями.
Несколько спорным в приведенной формулировке является основание депутатской ответственности морально-этического характера. Бе
зусловно, сами избиратели должны решать, может ли человек с ущербной нравственностью представлять их в органе власти. Тем не мнение данное основание ответственности все же целесообразно включать в перечень оснований ответственности депутата представительного органа местного самоуправления перед избирателями
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказывается от использования категории «утрата доверия населения». В ст. 71, регулирующей ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, устанавливается, что основания наступления их ответственности и порядок решения связанных с этим вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с данным Федеральным законом
В новой редакции Федерального закона нашла отражение уже существующая в субъектах РФ тенденция в правовом регулировании оснований ответственности перед населением. Так. Закон Саратовской области *0 порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Саратовской области также намеренно избегает понятия утрата доверия», устанавливая, что основаниями отзыва депутата являются нарушение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава (Основного закона) Саратовской области, законов и иных нормативных правовых актов области, устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов муниципального образования, а также другие основания, установленные уставом муниципального образования.
Такой подход федерального законодателя одобрен некоторыми исследователями. Так, с точки зрения М.М. Мокеева, категория «утрата доверия населения > не может использоваться в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Из положений указанных нормативных актов должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением. Так, отзыв может инициироваться в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением выборным лицом своих полномочий, нарушением законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления (устава муниципального образования, положения о статусе соответствую-щего выоорного лица, положения о депутатской этике и др.) .
М.А. Краснов предложил систему более сложную, чем та, которая заложена в действующем законодательстве: создание на уровне субъекта Российской Федерации постоянно действующей государственной службы общественного мнения (возможно, для се финансирования необходимы будут отчисления в бюджет субъекта Федерации от всех муниципальных образований, пропорциональные численности жителей в
каждом населенном пункте). Такая служба должна быть независимой от органов местного самоуправления, хотя ее подразделения должны находиться во всех городах данного субъекта Российской Федерации.
Главной задачей службы общественного мнения должно быть регулярное определение степени доверия к соответствующим органам местного самоуправления, выборным лицам (возможно, ежемесячное). Если в течение определенного времени уровень доверия к органу местного самоуправления, должностному лицу продолжает оставаться критически низким (продолжительность и индекс критического уровня, равно как и вся процедура применения данного вида ответственности, должны быть определены в уставе муниципального образования), то вопрос о доверии к органу местного самоуправления, должностному лицу выносится на местный референдум.
Даже если индекс и не доходит до критического уровня, постоянная информация об отношении жителей к органу местного самоуправления будет оказывать воздействие на властные структуры местного самоуправления. Снижение индекса доверия станет предупреждением: о непопулярности тех или иных решений либо о плохой разъяснительной работе в процессе их подготовки и принятия; о неэффективности управленческой деятельности; о негативном отношении к тем или иным должностным лицам, в том числе по моральным критериям, и т.д. Причем служба общественного мнения вполне могла бы выяснить также причины падения доверия к соответствующему органу местного самоуправления, что становилось бы поводом для пересмотра того или иного решения, кадровых перестановок. Именно профилактический эффект в первую очередь обусловливает необходимость подобной системы в отличие от простого голосования за или против недоверия конкретному органу местного самоуправления26’. МА. Краснов даже предлагал испытать эту систему в одном из субъектов Российской! Федерации в виде эксперимента.
При всех «за» и «против» введения такого механизма контроля и ответственности данное предложение очень уязвимо для критики в части статуса службы общественного мнения - государственной службы субъекта РФ. Подобное вмешательство государственной службы в дела муниципального образования может быть расценено как нарушение общих принципов местного самоуправления. Кроме того, нот ни каких гарантий, что таким образом не будут сводиться счеты с неугодными выборными лицами местного самоуправления или, напротив, обеспечиваться лобби кандидатам, выборным должностным лицам.
Подводя итог рассмотрению вопроса об основаниях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, сформулируем некоторые выводы, имеющие принципиальное значение.
1. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии ус- . тойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности ор- СО
ганов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Это проявляется, в частности, в том. что основания такой ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения. Иные основания, такие, как утрата доверия избирателей, фактическое невыполнение уставных функций и т.п., фактически исключаются из перечня соответствующих оснований, что, на наш взгляд, существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления вообще и избираемых в органы местного самоуправления лиц, в частности.
Такой подход, как представляется, не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит основам муниципальной демократии и народовластия в целом. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур “ ответственности перед населением и перед государством.
Исправить данную ситуацию позволит закрепление в законодательстве и уставах муниципальных образований предложенной выше модели формализации оснований ответственности выборных лиц местного самоуправления.
2. При сохранении существующего подхода законодателя требует нормативного уточнения, какое именно бездействие может служить основанием для отзыва. Поскольку с точки зрения управления оно может быть оправданным, бездействие должно признаваться основанием отзыва в случае, если оно связано с неисполнением должностных обязанностей и повлекло признанные судом массовые нарушения прав человека или наступление иного вреда.
2.3. ПОРЯДОК ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., законодательство субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру ответственности, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц мс-
стного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта. Эта мера имеет различные формы: роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые в правовой науке принято назвать конституционными (муниципальными) санкциями Каждая из них образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующих санкций
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации > от 28 августа 1995 г. допускал установление такой санкции, как роспуск, для коллективного субъекта -выборного представительного органа местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ и уставы муниципальных образований закрепляли соответствующую санкцию, основания и порядок применения.
Развитие регионального и муниципального нормотворчества в этой части сопровождалось оживленной дискуссией по следующей проблеме: справедливо ли ставить вопрос об ответственности коллегиального органа в системе народного представительства, коль скоро ответственность несут его члены (депутаты) и посредством института депутатской ответственности население может влиять на представительный орган. Так, одни авторы заявляют о том, что необходимость и целесообразность установления юридической ответственности представительного органа перед населением не вызывает сомнения262. Другие, напротив, настаивают на том, что представительный орган местного самоуправления в целом не может являться субъектом ответственности перед населением. По их мнению, для реализации такой ответственности избиратели были бы обязаны дать оценку деятельности всего депутатского корпуса, вто время как принцип коллегиальности в деятельности представительного органа не дает возможности установления персональной
*	263
ответственности за принятое в таком порядке решение .
В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. нашел отражение второй подход. Закон не предусматривает возможности роспуска представительного органа местного самоуправления по инициативе населения. Однако такая правовая новела, на наш взгляд, сужает возможность населения воздействовать на местную власть и нарушает общий принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, поскольку фактически исключает из состава субъектов такой ответственности выборные представительные органы, занимающие ведущее место в системе местного самоуправления
Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти ~ непосредственно и через органы местного самоуправ-
ления ~ выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет со-
~	264
оои. по существу, одно из средств самоорганизации населения
Рассматриваемая санкция должна быть сохранена в системе муниципально-правовых санкций265. В защиту этого тезиса могут быть приведены следующие аргументы.
Во-первых, опыт показывает, что через некоторое время после выборов у органа появляется определенное политическое лицо, которое практически не возможно изменить отзывом депутата.
Во-вторых, для самого населения соответствующей территории имеет принципиальное психологическое значение возможность непосредственно влиять на орган власти, а не опосредованно - через депутатов.
В-третьих, мера ответственности, применяемая к представительному органу, может считаться показателем более радикального отношения (негативного или позитивного) электората к происходящим или планируемым крупным реформам.
В-четвертых, отзыв депутата (или иная мера ответственности) связан в большей степени с его личными качествами, с уровнем его представительских возможностей. Представительный орган обладает иными качествами - на основе переработки мнений депутатов принимает властные решения, обязательные для исполнения всеми членами местного сообщества266.
Необходимо отметить, что сам смысл этой формы реализации ответственности предполагает ее некий чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны267. Целью реализации такого рода ответственности является не столько наказание виновных, сколько формирование органа, способного эффективно выполнять уставные функции. Для обеспечения реальной ответственности представительных органов местного самоуправления, контроля за их деятельностью, очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения268 Причем представительный орган местного самоуправления должен находиться под постоянным, деятельным контролем местного сообщества, так как если контролировать только конечный результат
*’	269
действия, то процесс его выполнения остается оез надлежащей оценки .
По мнению В.В. Пылина, ответственность представительных органов местного самоуправления перед населением не должна сводиться только к досрочному прекращению их полномочий, так же как и не должно быть 270 единственным основанием для этой ответственности утрата доверия
С его точки зрения, целесообразно осуществление ответственности представительных органов местного самоуправления в виде двух мер:
-	предупреждения о возможности роспуска;
-	досрочного прекращения полномочий271.
В контексте данной проблемы поднимался вопрос и о самороспуске представительного органа местного самоуправления как самостоятельной конституционно-правовой санкции. Однако, по справедливому замечанию С.А. Авакьяна, самороспуск противоречит идее представительного правления. Решение депутатов о самороспуске, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий. Возможность принятия подобного решения означала бы, что решение представительного органа о самороспуске обладает более высокой юридической силой, чем решение, принятое населением на местных выборах, что не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства. Следовательно, данный институт не может существовать на местном уровне вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности272. В то же время самороспуск как форма досрочного прекращения полномочий представительного (законодательного) органа предусмотрен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г273, что свидетельствует о необходимости отдельного исследования данного правового института.
Следующая санкция, которая применяется в рамках рассматриваемых отношений - это отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления В рассматриваемом выше модельном законе «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» дается следующее определение понятия «отзыв депутата» - «это досрочное прекращение полномочий депутата на основе специально назначенного голосования избирателей соответствующего избирательного округа, проводимого в соответствии с настоящим законом и с соблюдением требований федеральных законов и законами субъекта Российской Федерации»274.
В общественном сознании понятие депутатской ответственности, ответственности выборного должностного лица связывается именно с отзывом депутата. Именно институт отзыва делает ответственность депутата практической категорией. И в общественном мнении, и в научной литературе утвердился взгляд на отзыв как на репрессивный акт. Этому не приходится удивляться, если учесть, что юридическая ответственность чаще всего понимается как охранительный институт, а порою и вовсе приравнивается к наказанию. Наказание есть средство самозащиты общества ..	275 гг
против нарушения условии его существования . При отзыве доверенного лица вопрос ставится не о самозащите, а о лишении доверия представ-.пять соответствующие интересы. По мнению некоторых авторов276, тут
tg

уместна аналогия с неизбранием кандидата в депутаты. «В данном случае речь не идет о наказании. Но природа отзыва в принципе такая же. Раз депутат представляет избирателей, значит они могут в любое время сменить этого представителя и найти ему более достойную замену»277.
Позволим себе не согласиться с такой логикой. Представляется, что отзыв имеет принципиальные отличия от неизбрания кандидата как минимум но целям, основаниям и функциям, выполняемым в системе правового регулирования местного самоуправления.
Следует отметить, что на сегодняшний день отношение к институту отзыва депутата далеко неоднозначное. Так. по мнению Е.С. Шугриной, введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением. За небольшое время избирательной компании не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества, необходимые для избрания, и качества, необходимые для принятия управленческих решений, - разные. Институт отзыва позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен и по своей природе является достаточно демократичным278.
Как демократическую меру рассматривают отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и некоторые другие авторы. По их мнению, логично, что судьбу депутата решают те, кто его избрал. И тут не нужны посредники в лице каких-либо органов, которые могут «более обоснованно», «квалифицировано» определить, годится депутат для продолжения осуществления депутатских полномочий или нет. В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они облекли ответственными полномочиями279 Если применительно к членам парламента она концептуально не приемлема по причине отсутствия у парламентариев императивного мандата и в связи с тем. что парламентарии осуществляют волю всех граждан, а не только избирателей соответствующего округа (если они избирались по одномандатным округам), то по отношению к депутатам представительного органа местного самоуправления ее осуществление вполне оправдано. Местное самоуправление - это свободная самоорганизация населения городов и сел, и избиратели вольны в выборе путей и способов воздействия на тех, кому они доверяют вести дела местного сообщества.
С.А. Авакъян подчеркивает, что институт отзыва не следует оценивать только с политической точки зрения - в связи с императивным или свободным мандатом депутата. Надо подходить к ситуации с практической точки зрения: если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в качестве депутата, совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает все необходи
Конституционный Суд рассмотрел вопрос
282 Центральная избирательная
мое. чтобы оправдать надежды избирателей, они могут поставить вопрос об отзыве данного депутата и избрании другого своего представителя280.
В связи с тем что Конституция Российской Федерации не содержит положений об институте отзыва вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В частности, в постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-II281
о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г. В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации.
В Постановлении от 1 декабря 1998 г. комиссия Российской Федерации отмечает, что рассматриваемый институт является важной составной частью непосредственной демократии, организации и функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Право на отзыв депутатов, выборных должностных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.
Противоположную позицию по отношению к отзыву депутата занимают некоторые судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Так, судья Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова в своем особом мнении на постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г. в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации283 указывает, что действующее избирательное законодательство исходит не из обязанности, а из добровольности участия в выборах (ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. При таких условиях введение института отзыва избирателями депутата (равно как и члена выборного органа местного самоуправления) практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В тоже время f4*-институт отзыва не согласуется с идеями плюрализма в парламентской СО
деятельности и может оыть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе и противоречит основам конституционного строя, а именно положению п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации, согласно которому Российская Федерация есть демократическое государство. Аргументы аналогичного содержания приводят в своих особых мнениях также судьи Конституционного Суда Российской федерации Н.В. Витрук, М.В. Баглай и А.Л. Кононов234.
На наш взгляд, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности обладает значительным потенциалом и, вероятно, должен быть предусмотрен в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Разумеется, закрепление данного института в законах и уставах муниципальных образований не означает обязательной его реализации. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения285. В то же время возможность отзыва, установленная в уставах муниципальных образований, должна быть реальной. В настоящее время реализация отзыва затруднена, во-первых, в связи с нечеткостью, а зачастую и неправомерностью положений региональных законов, во-вторых, из-за отсутствия в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву, а в-третьих, по причине недостаточной активности населения в использовании возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах .
Право отзыва депутата избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Оно не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности. Право отзыва используется в случаях, когда невозможны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата, соответствующей закону. Аналогичные положения были закреплены в законах Республики Марий Эл, Чувашской Республики, Кировской и Пермской областей, Коми-Пермяцкого автономного округа.
Таким образом, теоретико-правовое исследование рассматриваемых санкций приводит к следующим выводам. Федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру ответственности, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта Эта мера имеет различные формы, такие, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представитель
ного органа местного самоуправления, выоорного должностного лица местного самоуправления, которые в правовой науке принято назвать конституционными санкциями. Каждая из них образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующих санкций. К этим формам могут быть отнесены и добровольное сложение депутатских полномочий, уход в отставку по собственному желанию выборного должностного лица местного самоуправления в случае возникновения обстоятельств, могущих повлечь прекращение полномочий посредством отзыва, поскольку это также предполагает претерпевание субъектом неблагоприятных последствий, в данном случае организационного характера, под угрозой применения публично-правового принуждения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не предусматривает возможности роспуска представительного органа местного самоуправления по инициативе населения. Однако такая правовая новела, на наш взгляд, сужает возможности населения воздействовать на местную власть и нарушает общий принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, поскольку фактически исключает из состава субъектов такой ответственности выборные представительные органы, занимающие ведущее место в системе местного самоуправления. Самороспуск представительного органа местного самоуправления противоречит идее представительного правления. Данный институт не может существовать на муниципальном уровне вообще, а значит, и в качестве меры правовой ответственности.
Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как санкция (мера ответственности) обладает значительным потенциалом и, конечно же, должен быть предусмотрен в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения. В тоже время институт отзыва позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным. Смысл такого воздействия на выборных лиц местного самоуправления предполагает некий чрезвычайный характер рассматриваемой меры, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны. Целью реализации такого рода ответственности является не столько наказание виновных, сколько формирование органа, способного эффективно выполнять уставные функции.
Отметим, что нет никаких оснований для отождествления сущности отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, Q\ выборного лица местного самоуправления с неизбранием кандидата СТ)
Отзыв имеет принципиальные отличия от неизбрания кандидата как минимум по целям, основаниям и функциям в системе правового регулирования местного самоуправления и народовластия в целом.
Процедура применения рассмотренных выше санкций предусматривает использование форм непосредственной демократии, таких, как референдум и отзыв287 депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Референдум ~ это универсальная форма выявления воли народа или, как в данном случае, населения. Процедурные вопросы назначения и проведения местного референдума определяются законом субъекта Российской Федерации о местном референдуме. Однако этот институт непосредственной демократии с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. оказался исключенным из числа процедурного механизма ответственности перед населением.
Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления достаточно подробно регламентируется законами субъектов Российской Федерации. В постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. № 10-П288 Конституционный Суд РФ отметил, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.
На основании анализа регионального законодательства, регламентирующего порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:
1)	возбуждение вопроса об отзыве;
2)	назначение голосования об отзыве;
3)	подготовка голосования об отзыве,
4)	проведение голосования об отзыве;
5)	установление результатов голосования об отзыве.
Инициатива об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица может исходить от граждан РФ, проживающих на территории соответствующего избирательного округа (Воронежская, Белгородская области. Республика Хакасия, Алтайский, Красноярский края), депутатов представительного органа местного самоуправления (Республика Хакасия), избирательных объединений, выдвинувших дан
ного депутата (Белгородская область. Алтайский, Красноярский края). Практически всегда инициатива об отзыве выборного лица местного самоуправления должна подтверждаться сбором подписей.
В законах Республики Марий Эл, Чувашской Республики, Кировской, Оренбургской, Пензенской, Пермской областей круг субъектов права на возбуждение вопроса об отзыве депутата представительного органа и (или) выборного должностного лица местного самоуправления определен таким же образом, как это сделано в модельном законе «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления». К таковым субъектам отнесены граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего избирательного округа и обладающие избирательным правом, осуществляющие это право коллективно, а также политические общественные объединения, которые были зарегистрированы в период проведения выборов в представительный орган местного самоуправления как избирательные объединения и не утратили этого статуса на момент возбуждения вопроса об отзыве депутата.
Законы Алтайского края, Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления», Нижегородской и Тамбовской областей дополняют данный перечень субъекта, наделяя правом на возбуждение вопроса об отзыве представительный орган местного самоуправления. В указанных законах устанавливается, что реализация представительным органом права инициирования отзыва осуществляется посредством соответствующего решения, принятого по письменному предложению не менее чем одной трети установленного числа депутатов, с указанием оснований инициирования отзыва. Очевидно, данные положения можно признать правомерными, поскольку депутаты представительного органа, вероятно, в наибольшей степени осведомлены о тех или иных действиях (бездействии) депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут привести к его отзыву на таком основании, как, например, невыполнение депутатских полномочий.
Согласно Закону Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа», Закону Саратовской области «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Саратовской области» и Закону Тюменской области «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления» право инициативы проведения голосования по отзыву принадлежит только гражданам. Закон Республики Хакасия наделяет правом инициативы по отзыву главы местного самоуправления только граждан и представительный орган. По этому поводу Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1998 г. выразила правовую позицию, согласно которой данные положения не согласуются с требованиями федерального законодательства о выборах, поскольку право отзыва должно принадлс- v— жать тем субъектам, которые реализуют право выдвижения кандидатов. io\
м л
Инициаторы отзыва (инициативная группа, политическое общественное объединение) организуют сбор подписей граждан за проведение голосования по отзыву, который начинается со дня, следующего за днем получения ими регистрационного свидетельства В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов не может превышать 2% числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа . Тем не менее законы субъектов Российской Федерации устанавливают, что в поддержку инициативы проведения отзыва должны быть собраны подписи в количестве от не менее 1 до 15%. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в поддержку предложения об отзыве необходимо собрать:
-	не менее 10% избирателей округа, в котором депутат и выборное должностное лицо были избраны (Алтайский край);
-	не менее 15% избирателей округа (Коми-Пермяцкий автономный округ);
“	не менее 1/10 избирателей соответствующего округа, зарегистрированных на момент избрания депутата, должностного лица (Белгородская область);
-	не менее 5% общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании, соответствующего округа (Республика Хакасия, Воронежская область);
-	не менее 1% избирателей соответствующего избирательного округа; однопроцентная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее 5 тыс. избирателей соответствующего избирательного округа (Красноярский край).
Реже дополнительно оговаривается процедура сбора подписей в многомандатном избирательном округе. Так, в Алтайском крае в многомандатном избирательном округе десятипроцентный показатель считается от числа избирателей данного избирательного округа, поделенного на число мандатов.
Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ явились положения Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», установившие, что группа избирателей вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица при условии, что такое предложение поддерживает не менее 1% избирателей соответствующего муниципального образования; при этом данная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее 5 тыс. избирателей соответствующего муниципального образования. Конституционный Суд в постановлении от 2 апреля 2002 г. №’ 7-П290 признал противоречащими Конституции Российской
Федерации положения Закона, указав, что такие разнопорядковые критерии, установленные законодателем без учета различий в численности населения муниципальных образований, в силу возможности произвольного их применения могут привести к искажению волеизъявления населения, нарушению права граждан на равных основаниях (независимо от указанных различий между муниципальными образованиями) участвовать в решении вопроса о начале процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно, к нарушению равенства при осуществлении местного самоуправления. Конституционный Суд также установил, что во избежание необоснованного отзыва, прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
В этом смысле представляет интерес положение модельного закона, предусматривающее, что максимальное количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву депутата, будет определено законом субъекта Российской Федерации об отзыве так же. как установлено в соответствующем законе субъекта Российской Федерации о выборах относительно сбора подписей в пользу кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления.
Законодательство субъектов РФ учитывает, что уже с возбуждением вопроса об отзыве начинается кампания как за. так и против отзыва. Избирательное законодательство разрешает предвыборную агитацию со дня регистрации кандидата (списка кандидатов). В законах субъектов РФ предусмотрено, что агитация за отзыв и против отзыва начинается после назначения дня голосования, однако разъяснения по вопросам, связанным с отзывом, депутат, инициативные группы граждан и политические общественные объединения, возбудившие вопрос об отзыве, могут давать уже с начала сбора подписей.
Во всех рассматриваемых законах субъектов Российской Федерации оговариваются условия, при которых невозможно проведение голосования по отзыву депутата представительного органа местного самоуправления. Так, предложение о проведении голосования не может быть внесено ранее чем:
- через год (Республика Хакасия), шесть месяцев (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область) с момента избрания:
-через год (Воронежская область, Республика Хакасия, Алтайский край), шесть месяцев (Красноярский край, Белгородская область) с момента проведения голосования по отзыву, если в результате голосова -ния выборное лицо сохранило свои полномочия.
04
Голосование не может быть проведено позднее, чем за год (Республика Хакасия, Воронежская область), девять месяцев (Алтайский край), шесть месяцев (Красноярский край, Белгородская область) до истечения срока полномочий депутата.
Отметим, что в ряде законов отсутствуют положения, запрещающие использование нрава отзыва в период после несостоявшегося отзыва, а законы Оренбургской и Тюменской областей не устанавливают ограничений во времени для инициирования отзыва вообще.
Позиция регионального законодателя в части установления ограничения возможности реализации права на отзыв в течение определенного времени после вступления в должность представляется вполне логичной и оправданной. Депутат либо выборное должностное лицо должны иметь ~	w	-	w	291
достаточный срок для выполнения своей предвыоорнои программы . В то же время вызывает сомнение установление такого ограничения на длительный срок перед истечением полномочий. По мнению Л.А. Иудненко, если скомпрометировавший себя, нс оправдавший доверия депутат либо выборное должностное лицо будут выполнять свои полномочия до окончания их срока, это будет негативно влиять на авторитет представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления202.
В ст. 125 Избирательного кодекса Воронежской области закреплен механизм, предотвращающий необоснованное внесение предложения об отзыве. Инициаторы проведения голосования не позднее десяти дней с момента назначения голосования об отзыве вносят на счет соответствующей окружной избирательной комиссии в качестве залога денежную сумму из расчета пяти минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день внесения залога, на 1000 избирателей. При нарушении инициаторами установленных сроков внесения залога представительный орган принимает решение об отмене голосования. Если в результате голосования депутат не будет отозван, залоговая сумма рас-хо,туется на покрытие расходов окружной избирательной комиссии, связанных с проведением голосования. В случае отзыва депутата залоговая денежная сумма возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования результатов голосования.
При соблюдении установленных сроков и сбора необходимого количества подписей в поддержку предложения об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица решение о проведении голосования по отзыву принимается представительным органом местного самоуправления. В ст. 122 Избирательного кодекса Воронежской области закреплено, что в поселках, сельских населенных пунктах, где возможно проведение сельского схода, решение об отзыве может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего избирательного округа.
Законы субъектов Российской Федерации подробно определяют порядок назначения голосования по отзыву, образования участков голосо-
вания. составления списков участников голосования, деятельности комиссии по проведению голосования; гарантии для участников кампании по отзыву депутата; порядок проведения агитации и финансирования в период кампании по отзыву; порядок голосования по отзыву, подсчета голосов участников голосования и обработки итогов голосования, а также порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву. Данные положения в целом аналогичны нормам избирательного законодательства субъектов Федерации. К примеру, в Кодексе Алтайского края о выборах референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц, указанные нормы вынесены в общую часть. Поэтому в рамках настоящего исследования представляется целесообразным рассмотреть лишь специфические положения рассматриваемых законов, определяющие особенности организации и проведения голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления.
В таких вопросах, как разрешение сбора подписей в поддержку проведения голосования по отзыву, назначение голосования по отзыву, определение окончательных итогов голосования и судьбы депутатского мандата, ведущее место занимает избирательная комиссия муниципального образования. По мнению С.А. Авакьяна, данная позиция более обоснована, чем положения большинства региональных законов, согласно которым в части назначения голосования по отзыву и подведения его окончательных итогов ключевые полномочия отданы представительному органу местного самоуправления. Как нарушающие конституционные принципы организации местного самоуправления могут быть квалифицированы положения Закона Нижегородской области, наделяющие Законодательное Собрание области правом назначения голосования по отзыву главы местного самоуправления, так как согласно рассмотренной выше позиции Конституционного Суда РФ законы субъектов Российской Федерации об отзыве должны исключать вмешательство государственных органов в процесс отзыва.
Голосование об отзыве депутата считается состоявшимся:
-	если в голосовании приняло участие не менее 25% избирателей (Алтайский край, Белгородская область);
-	если общее число действительных бюллетеней составляет не менее 25% зарегистрированных избирателей (Белгородская область);
-	если в голосовании приняло участие не менее 30% избирателей, включенных в списки для голосования (Красноярский край);
-	если в голосовании приняло участие не менее 50% зарегистрированных граждан, имеющих право на участие в голосовании (Республика Хакасия).
Законы субъектов РФ устанавливают, в каких случаях голосование по отзыву признается несостоявшимся. Большинство законов субъектов ЦЛ Федерации, устанавливая условия признания голосования по отзыву не-
состоявшимся, ставят их в зависимость от числа граждан, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу и внесенных в списки участников голосования по отзыву. Так, в Чувашской Республики. Оренбургской, Пензенской и Тамбовской областях голосование признается несостоявшимся в случае, если число участников голосования составляет менее 25VJ зарегистрированных граждан, в Саратовской области - менее 20%, в Красноярском крае - менее 30%, в Республике Хакасия, Коми-Пермяцком автономном округе, Нижегородской области -менее 50%. Наиболее строгие нормы установлены для отзыва выборного должностного лица в законах Пермской области (менее 60%) и Коми-Пермяцкого автономного округа (менее 2/3 зарегистрированных граждан, имеющих право участия в голосовании).
Согласно Кодексу Алтайского края голосование об отзыве признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие избирателей не больше, чем проголосовало за избрание депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в отношении которого проводилось голосование об отзыве.
Модельным законом о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления установлено, голосование по отзыву признается окружной избирательной комиссией несостоявшимся:
1) если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выбо^юв состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);
2)если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата; в том случае, когда законодательством субъекта Российской Федерации не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл).
В соответствии с законами субъектов РФ, в случае признания голосования избирательной комиссией муниципального образования несостоявшимся, повторное голосование не проводится.
Итоги голосования могут быть признаны недействительными:
-если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников голосования;
~ если число участков голосования по отзыву, на которых голосование признано недействительным, составляет не менее 1 /4 их общего количества;
- по решению суда.
При признании голосования по отзыву депутата недействительным проводится повторно! голосование. Законы субъектов Федерации устанавливают конкретные сроки его проведения (Республика Марий Эл, Красноярский край, Нижегородская, Пензенская и Саратовская облас
ти), либо определяют, что оно проводится в порядке и сроки, установленные для повторных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (Алтайский край, Кировская область, Коми-Пермяцкий автономный округ).
В региональных законах по-разному регламентируются условия, при которых депутат либо выборное должностное1 лицо считается отозванным.
1. Депутат считается отозванным, если в результате голосования за отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (Республика Хакасия, Белгородская, Пензенская, Тамбовская, Тюменская области, Алтайский, Красноярский края). В ст. 26 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» закреплено, что депутат представительного органа местного самоуправления признается не отозванным, если в результате голосования против отзыва проголосовало большее количество избирателей, чем за отзыв.
В законах большинства субъектов Федерации данное положение дополняется еще одним условием:
-	если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание (такая норма устанавливается в законах Чувашской Республики и Саратовской области «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»);
-	если число голосов избирателей, поданных за отзыв, больше числа голосов, поданных за его избрание (законы Алтайского края, Красноярского края, Кировской и Нижегородской областей);
В соответствии со ст. 128 Избирательного кодекса Воронежской области решение считается в любом случае принятым, если в голосовании приняло участие число избирателей, обладающих активным избирательным правом не менее установленного избирательной системой, по которой проводились выборы, и в результате голосования за отзыв проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, но не меньше того числа голосов избирателей, которым это лицо было избрано.
2.Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало более 50% общего числа зарегистрированных избирателей. Данное положение содержится в Законе Пермской области «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления» и Законе Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления». В Законе Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления» норма приводится с уточнением, что это число должно быть не менее числа голосов избирателей, поданных за избрание должностного лица.
Представляет интерес регулирование данного вопроса в Законе Республике Марий Эл294, согласно которому выборное должностное лицо, депутат считается отозванным, если число голосов, поданных в под- Г4— держку отзыва, больше числа голосов избирателей, которым отзывае-
мое лицо было избрано на соответствующих выборах, при условии, что число голосов граждан, принявших участие в голосовании по отзыву, не меньше числа голосов избирателей, принимавших участие в голосовании на соответствующих выборах. Таким образом, в отличие от условий, рассмотренных выше, принятие решения об отзыве в данном случае ставится в зависимость лишь от результатов соответствующих выборов
Отметим, что при закреплении в законах о порядке отзыва рассматриваемых положений законодатели субъектов Федерации должны руководствоваться требованиями, установленными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П295, согласно которым процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателем, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защи-щаятакие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия но только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Вместе с тем законодательство и уставы муниципальных образований, на наш взгляд, не должны устанавливать и завышенных требований к количеству участников голосования или числу голосов, поданных за отзыв, чтобы процедура отзыва была реально осуществимой Так. необходимо снизить требования к признанию голосования по отзыву состоявшимся, предусмотренные положениями п. 2 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которым депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей .
В большинстве региональных законов устанавливаются ограничения на повторное инициирование отзыва депутата или выборного должностного лица на срок от 6 до 12 месяцев. Законы Чувашской Республики и Красноярского края закрепляют, что в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица неотозванным, он сохраняет свои полномочия до окончания срока, на который избран; согласно закону Республики Марий Эл повторный отзыв не проводится до окончания срока полномочий только в первом случае.
Определенным своеобразием обладает процедура отзыва выборного должностного лица, избранного представительным органом местного самоуправления из своего состава. Соответствующие процедуры предусмотрены законами Оренбургской и Нижегородской областей. Так. особенности процедуры отзыва, закрепленного в законе Оренбургской области, следующие:
1)	право инициативы проведения отзыва выборного должностного лица принадлежит депутатам представительного органа местного самоуправления, из состава которого избрано выборное должностное лицо, а также избирателям, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования;
2)	решение о назначении даты голосования принимается представительным органом местного самоуправления и в трехдневный срок со дня принятия направляется выборному должностному лицу, в отношении которого назначено голосование об отзыве, уполномоченным лицам инициаторов отзыва, депутатам;
3)	голосование об отзыве проводится на заседании представительного органа местного самоуправления; отозванным считается выборное должностное лицо, если за его отзыв проголосовало не менее 2/3 избранного числа депутатов, при этом выборное должностное лицо не уча
ствует в голосовании;
4)	проведение голосования об отзыве выборного должностного лица признается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее 2/3 избранного числа депутатов.
Иначе проводится отрешение от должности главы местного самоуправления представительным органом местного самоуправления в Нижегородской области:
1) право на выдвижение инициативы об отрешении принадлежит группе депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее 1 /3 числа депутатов, установленного для данного представительного органа местного самоуправления;
2) представительный орган местного самоуправления принимает решение о разрешении сбора подписей депутатов с требованием о проведении голосования по отрешению; подписи могут собираться только среди депутатов соответствующего представительного органа местного са моупра вления;
100
3)число подписей, необходимое для назначения голосования по отрешению по инициативе группы депутатов и являющееся достаточным для выражения недоверия главе местного самоуправления, составляет более половины от числа депутатов, установленного для данного представительного органа местного самоуправления;
4) постановление о назначении голосования по отрешению и сроках его проведения принимает Законодательное Собрание области;
5) глава местного самоуправления считается отрешенным от должности, если число голосов, поданных в поддержку отрешения, составляет не менее 2/3 числа депутатов, установленного для данного представительного органа местного самоуправления.
На наш взгляд, процедура, установленная законом Оренбургской области является более демократичной, поскольку предусматривает возможность инициирования голосования об отзыве гражданами, проживающими на территории муниципального образования, и не требует вмешательства органов государственной власти.
Существующая практика закрепления института отзыва выборных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований подвергается критике со стороны некоторых исследователей. Так, А.А. Сергеев отмечает, что наличие или отсутствие института отзыва в правовой системе муниципального образования не должно определяться уставом данного муниципального образования, поскольку депутаты представительного органа местного самоуправления могут в любое время по конъюнктурным соображениям исключить из устава возможность отзыва297 Кроме того, предлагается на уровне Федерального закона закрепить условия определения факта утраты доверия населения, четкие основания для отзыва, порядок и процедуры отзыва, правовые механизмы принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения и даже порядок роспуска населением всего 298 представительного органа местного самоуправления .
В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П299 Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации.
В то же время Н.В. Витрук в своем особом мнении выразил точку зрения, которая может быть распространена, на наш взгляд, и на уровне местного самоуправления. Так, он считает, что институт отзыва депутата не
является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, регулирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
Кроме того, необходимые правовые требования, касающиеся введения института отзыва и порядка его реализации в достаточной степени определены в рассмотренных постановлениях Конституционного Суда РФ. Поэтому необходимость принятия специального Федерального закона о порядке отзыва депутатов представительного органа и выборных должностных лиц вызывает серьезные сомнения. Тем не менее ряд положений, регулирующих институт отзыва как формы ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.301
Ответственность наступает в форме отзыва, которому посвящена ст. 24 Закона. В ней определяется, что голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Рассматриваемая статья содержит определенные гарантии от злоупотребления отзывом:
1) основания для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), что подтверждено в судебном порядке;
2) процедура отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Некоторые исследователи не без оснований отмечают, что есть необходимость уточнить, какое бездействие может служить поводом для отзыва. Поскольку с точки зрения управления оно может быть оправданным, бездействие должно признаваться основанием для отзыва в случае, если оно связано с неисполнением должностных обязанностей и повлекло признанные судом массовые нарушения прав человека или наступление иного вреда302. В то же время заслуживает одобрение и поддержки предложение некоторых авторов о необходимости исключения из практики правового регулирования рассматриваемых общественных отношений такой правовой гарантии, как обязанность инициэ-
торов отзыва возмещения расходов но проведению голосования, если по результатам голосование лицо не оыло отозвано . По мнению сторонников данной точки зрения, сохранение такого механизма нельзя назвать оправданным, поскольку гарантией от злоупотребления правом отзыва является закрепление в региональном законодательстве перечня оснований отзыва, наступление каждого из которых должно подтверждаться соответствующими документами. Таким образом, само проведение голосования об отзыве предполагает, что факт действия либо бездействия отзываемого лица установлен. Следовательно, стихийное проведение голосования по вопросу об отзыве исключено. В то же время результаты голосования, полностью зависящие от волеизъявле-
-	304
ния и.зоирателеи, являются суоъективными и непредсказуемыми .
Подводя итог рассмотрению правового регулирования процедуры привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, сформулируем некоторые выводы.
1.	Федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру ответственности, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта. Эта мера имеет различные формы, такие, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые в правовой науке принято назвать конституционными санкциями Каждая из них образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующих санкций.
2.	Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г. не предусматривает возможности роспуска представительного органа местного самоуправления по инициативе населения. Однако такая правовая новела, на наш взгляд, сужает возможности населения воздействовать на местную власть и нарушает общий принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, поскольку фактически исключает из состава субъектов такой ответственности выборные представительные органы, занимающие ведущее место в системе местного самоуправления.
3.	Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности обладает значительным потенциалом и должен быть предусмотрен в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения. В тоже время институт отзыва поз
воляет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, во своей природе он является достаточно демократичным Эта мера носит чрезвычайный характер. Она применяется тогда, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны. Целью реализации такого рода ответственности является не столько наказание виновных, сколько формирование органа, способного эффективно выполнять уставные функции.
4.	В настоящее время реализация отзыва затруднена, во-первых, из-за нечеткости, а зачастую и неправомерности положений законов субъектов РФ, во-вторых, в связи с отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву, в-третьих, в связи с недостаточной активностью населения в использовании' возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах.
5.	Основу концепции правового регулирования процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления должно составлять решение трех генеральных задач:
-	защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечение охраны его результатов;
-	обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления);
-	защиты таких конституционно-правовые ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичкой власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления.
6.	С принятием нового федерального закона можно говорить о том. что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все отчетливее прослеживается тенденция «криминализации» этого вида ответственности, на что указывают установление в качестве основания ответственности только правонарушения, участия суда в процедуре установления факта их совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения, по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.). А это свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от политической (в значительной степени) к собственно юридической.
7.	Принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, можно констатировать, что в российской правовой доктрине институт отзыва депутата не рассматривается в качестве общего принципа организации местного самоуправления, следовательно, регулирование отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица не явля

ется предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта позиция воспринята федеральным законодателем. В частности, в новой редакции Федерального закона предмет правового регулирования ответственности перед населением расширен, при этом используется императивный метод правового регулирования.
8.	Существующая практика правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований требует дополнения в части разработки и нормативного закрепления правовых механизмов принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения (избирателей). Таким образом, на данном этапе требует постановки и разрешения вопрос о дополнении (выделении) процедуры отзыва еще одной стадией - исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
Как было показано выше, институт ответственности перед населением достаточно проблематичен с точки зрения юридического содержания. Не менее проблематичным и еще более нестабильным является институт ответственности перед государством. С его развитием связано появление немалого количества правовых новелл, которые обуславливают необходимость переосмысления некоторых «классических» положений не только теории юридической ответственности, но и общей теории государства и права в целом Чтобы это показать и подробнее рассмотреть соответствующие правовые новеллы, проследим генезис правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Г лава 3
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
3.1. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ и должностных лиц МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ В УЗКОМ И ШИРОКОМ ЗНАЧЕНИИ
Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в силу своего достаточно общего наименования вызывает некоторую неопределенность в ее трактовке и характеристике. В традиционном понимании юридической ответственности любой ее вид есть по су-ти своей ответственность перед государством . Государство ооеспечивает охрану и защиту граждан и общества от правонарушений и определенным образом реагирует в случае совершения таковых. Поэтому некоторые авто
ры справедливо определяют ответственность органов и должностных лиц
гестного самоуправления перед государством ши
ко, рассматривая ее
как совокупность ряда отраслевых видов ответственности, таких, как уголовная, административная конституционно-правовая ответственность306 и даже дисциплинарная ответственность307. В данном случае трудно что-либо возразить, поскольку, действительно, отраслевое законодательство предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления за совершение административных, уголовных и т.д правонарушений308. «Неправомерные действия органа местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется нс обязательно непосредственно государству и его органам. Потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты»309.
1Л
В тоже время в муниципально-правовой науке наиболее распространенным является другой подход, в соответствии с которым авторы рассматривают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в узком смысле - как ответственность, предусмотренную соответствующими статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. и ст. 72~74 Закона в редакции от 6 октября 2003 г.). Речь идет об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушения в сфере муниципального правотворчества и ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий. Практически все представители муниципально-правовой науки, которые так или иначе затрагивают в своих работах проблемы ответственности в сфере местного самоуправления, пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности. Однако нельзя сказать, что в настоящее время этот вопрос решен однозначно.
Так, согласно одной из существующих точек зрения ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством определяется как конституционно-правовая. «Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством, - пишет В.И. Бабичев, - наступает вследствие совершения ими конституционно-правового деликта и осуществляется в порядке, установленном п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»310. Под конституционно-правовым деликтом В.И. Бабичев понимает нарушение Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, устава муниципального образования (конституционноправовой деликт)311. Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые другие авторы312. Так, В.Ф. Левин и С.Г. Пилипенко полагают, что характеристика местного самоуправления как формы народовластия, органов местного самоуправления как субъектов публичной власти, а также закрепление действующим законодательством оснований и мер их ответственности, аналогичных тем, которые применяются к государственным органам, дают основания утверждать, что конституционную ответственность несут и органы, и должностные лица местного самоуправления и, следовательно, их ответственность перед государством является конституционно- правовой313
Разновидностью такого подхода является позиция авторов учебника по муниципальному праву под редакцией Н.С. Бондаря, которые считают, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена специфическая конституционно-правовая ответственность органов и должностных ..	314
лиц местного самоуправления перед органами государственной власти .
В известном смысле к числу сторонников трактовки ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как конституционной (конституционно-правовой) ответственности можно отнести и тех авторов, которые рассматривают ответственность перед населением и государством как конституционную ответствен-315	- z-
ность лиоо ооъединяют таким понятием ответственность перед насе-1	316
лением, государством, физическими и юридическими лицами .
Представители другой точки зрения определяют ответственность перед государством как государственно-правовую317. Так, Е.М Ковешни-ков пишет: «Раскрывая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ст. 49 Федерального закона определяет следующие условия государственно-правовой ответственности...»318. «Необходимо иметь в виду, - отмечает К.И. Амирбеков, -что юридическая ответственность представительного органа и выборного лица муниципального образования (главы и депутата) перед государством. предусмотренная в п. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, также носит государственно-правовой характер, т.е. представляет собой государственно-правовой вид юридической ответственности, так как эти субъекты являются в муниципальных образованиях носителями народовластия... Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности состоит и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти - перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица - перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица - перед избравшим их народом319.
Наконец, содержание третьей точки зрения состоит в определении ответственности перед государством как публично-правовой ответственности320. Так, М.А. Краснов пишет: «В пункте 1 статьи 49 говорится о наступ-
лении ответственности органов местного самоуправления за нарушение определенных нормативно-правовых актов. Речь в этом случае идет только о публично-правовой ответственности органов местного самоуправления за нарушение норм права Такой вывод следует из доктринального толкования данной статьи Закона»321. При этом М.А. Краснов не считает необходимым дифференцировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по признакам публичной и частноправовой ответственности. По его мнению, отечественный законодатель поступил вполне логично, не пытаясь выделить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания ответственности - частные и публичные, так как не всегда можно строго разграничить действия, связанные или не связанные непосредственно с осуществлением местного самоуправления322 По мнению
QO1
К.И. Амирбекова, понятие «публично-правовая ответственность» является обобщающим по отношению к конституционной и муниципальной ответственности (ответственности перед государством и перед населением)323.
При анализе приведенных выше точек зрения нетрудно заметить, что выводы процитированных авторов имеют в своей основе соотнесение особенностей ответственности (ее нормативной конструкции) органов и должностных лиц местного самоуправления за совершение правонарушения в сфере правотворчества с наиболее характерными чертами конституционно-правовой ответственности. Ответственность же этих субъектов за осуществление отдельных государственных полномочий остается вне поля зрения ученых. Автоматическое отнесение такой ответственности к тому или иному отраслевому виду ответственности вслед за ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушение вызывает ряд вопросов, поскольку уже при первом приближении возникают определенные сомнения в значительном сходстве и тем более тождестве ответственности за правонарушение и ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий.
«Нельзя не заметить, - пишет МА. Краснов, - что в разных пунктах статьи 49 Закона речь идет о весьма различных видах ответственности, поскольку, прежде всего, неодинаковы ее основания (не говоря уже о том, что в одном случае основание ответственности сформулировано в негативной форме «за нарушение», а в другом - в позитивном «за осуществление»)324. В первом случае речь идет о нарушении соответствующими органами и должностными лицами правовых актов. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает только при нарушении Конституции Российской Федерации, конституции и устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов Российской Федерации, устава муниципального образования. Во втором случае говорится об ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Таким образом, возникает еще одна проблема - поиск ответа на вопрос, каким образом может быть «позиционирована» в системе юридической ответственности ответственность органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако прежде чем попытаться на него ответить, разберемся с ответственностью названных субъектов за правонарушение.
Российская Конституция 1993 г. и Федеральный закон 1995 г. провозгласили самостоятельность местного самоуправления. Это, конечно, не означает, что система местного самоуправления полностью обособлена от государственной власти. С одной стороны, государственная власть обязана содействовать развитию местного самоуправления, с другой -местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона и не
сти ответственность не только перед местным соооществом, но и перед государством. Кроме того, принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством вытекает из требования единства всех частей государства32 .
Органы местного самоуправления являются органами публичной власти на территории соответствующего муниципального образования, реализуя посредством собственной компетенции, закрепленной уставом муниципального образования, полномочия муниципального образо-‘	*	326
вания по предметам его ведения - вопросам местного значения .
Специальным юридическим способом осуществления местного самоуправления органами местного самоуправления является издание (принятие) ими правовых актов по вопросам их ведения. Реализуя это полномочие, представительные органы местного самоуправления образуют локальную правовую систему, которая должна дополнять федеральное законодательство и законодательство субъекта Российской Федерации (а отнюдь не противостоять) и создавать вместе с ними целостную систему координат поведения на территории муниципального образования327.
Любой вид юридической ответственности связан с общей целью - возмездием за совершенное правонарушение, предупреждением их совершения и обеспечением таким образом режима законности. Применительно к каждому виду ответственности эти общие цели конкретизируются, «приспосабливаются» к определенной сфере отношений. «Специальной» целью конституционной ответственности является обеспечение соблюдения Конституции РФ и основных се принципов, защита конституционных норм, а также прав и свобод граждан Применительно к органам местного самоуправления речь идет о защите верховенства Конституции РФ, ее юридической силы (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ)328 и их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ)320.
Несмотря на все многообразие взглядов на конституционную ответственность и соответствующих определений ее сущности, можно говорить о том, что конституционная ответственность в самом общем виде - это ответственность за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами330. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на конституционной обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы и гарантиях их самостоятельности при осуществлении своих полномочий в установленных пределах33’.
Представляется необоснованным разграничение «конституционной» и «государственно-правовой» ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, как это делают некоторые из процитированных авторов. Несмотря на обширную проблематику конституционной ответственности и активную полемику по ней среди юристов, все
авторы сходятся в одном - ее цель и функции состоят в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охране, предупреждении нарушений конституционного правопорядка. Очевидно, что та ответственность, которую авторы называют государственно-правовой, настаивая на том, что это самостоятельный вид ответственности, отличный от конституционно-правовой, преследует именно эти цели. Кроме того, между ними нет разницы с точки зрения оснований этой ответственности, ее мер (санкций), правового статуса ответственных субъектов и субъектов, применяющих меры ответственности (санкции), а также порядка (процедуры) и формы реализации. Поэтому есть все основания утверждать, что данный вид ответственности может быть определен как конституционно-правовая ответственность.
Заметим, что при характеристике этого вида ответственности в разные годы авторы называли ее «государственно-правовой»332, «конститу-ционно-правовои» или «конституционной» . В значительной степени это связано с изменением наименования отрасли (от государственного права к конституционному праву), отраслевым видом которой она является, и переосмыслением ее места и роли в системе российского права. В настоящее время рассматриваемый вид ответственности называют конституционной (конституционно-правовой) в соответствии с названием основной отрасли российского права «конституционное право» и сформировавшихся в правовой науке представлений о конституционно-правовой ответственности.
Однако следует отметить, что по этому поводу существуют и другие точки зрения Так, //.В. Витрук считает, что в настоящее время происходит необоснованное расширения предмета конституционного права (его содержание ограничивается содержанием Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, решениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов РФ, а также, возможно, конституционными обычаями) за счет государственного права, которое включает в себя парламентское право, административное, регулятивное право, судебное право. Соответственно в монографиях о конституционно-правовой ответственности ее предмет расширяется за счет государственно-правовой ответственности министров. судей и т.д., хотя непосредственно здесь речи о конституционной ответственности нет и быть не может334. Конституционной ответственностью, таким образом, по мнению Н.В. Витрука, можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ. Конституционная ответственность имеет надотраслевую природу и характер, что определяет специфику ее целей и функций - обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей конституции335.
Однако, даже приняв точку зрения Н.В. Витрука, трудно согласиться с характеристикой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством как некоего самостоятельного вида ответственности - государственно-правовой ответственности, отличной от конституционно-правовой (конституционной).
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в меньшей степени вызывает интерес ученых. Большинство представителей муниципально-правовой науки отмалчиваются по вопросу определения ее места в системе отраслевых видов юридической ответственности. Среди тех исследователей, кто все же пытается найти ответ на этот вопрос, существуют определенные разногласия. Очевидно, что авторы пытаются решить сразу две проблемы: первая состоит в установлении тождества либо принципиальных различий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушение в сфере муниципального правотворчества и их ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий, вторая - в определении места ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности.
Так, М.А. Краснов считает, что ответственность органов местного самоуправления перед государством за правонарушение и за осуществление отдельных государственных полномочий весьма различные виды ответственности, поскольку неодинаковы ее основания. Данная ответственность не соответствует характеру и направленности ответственности за правонарушение. Речь идет об ответственности органов местного самоуправления не за нарушение законности в их деятельности, а за эффективность осуществления делегированных им отдельных государственных полномочий. Критерием здесь выступает не законность, а целесообразность управленческой деятельности органа местного самоуправления, ее качество. Реализация этой ответственности предполагает особую процедуру контроля и оценки, критерии такой оценки и санкции в случае неудовлетворительного осуществления делегированных государственных полномочий. «Ответственность перед государством (в случае нарушения Конституции Российской Федерации, федерального, регионального законодательства), - считает К.И. Амирбеков, - носит государственно-правовой характер, во втором случае (за неисполнение отдельных государственных полномочий) - управленческий, при котором нижестоящий орган несет ответственность перед вышестоящим как его структурное подразделение или звено, входящие в единую систему».
Сторонники другой точки зрения полагают, что ответственность перед государством однородна. Она наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий. В сочетании с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления ответственность этих орга-
. Следуя этой логике, представители дан-
нов в сфере своего ведения перед государством означает, что государство отрицательно реагирует только на те проявления их деятельности, которые представляют собой правонарушения338. Поскольку делегирование полномочий оформляется законом, то их неисполнение образует состав правонарушения. Значит, условия наступления ответственности органов местного самоуправления за неисполнение делегированных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации **	..	339	«
сооственнои компетенции . Следуя этой логике, представители данной точки зрения рассматривают прекращение органом власти, делегировавшим другому органу свои полномочия, такого делегирования в случае ненадлежащего осуществления полномочий как форму консти-••	340 т т
туционно-правовои ответственности . Не отрицают возможности такого подхода и их оппоненты. Так, К.И. Аиирбеков, пишет о том, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона, и это может являться предпосылкой констатации факта неисполнения предписаний закона341.
Поэтому, представляется, что в данном случае пет достаточных оснований вести речь о каком-то своеобразном отраслевом виде ответственности. Налицо просто другое основание ответственности, другой «состав» (деликт). Мы же не говорим о самостоятельном виде ответственности всякий раз, когда рассматриваем различные составы преступления. Аналогичная позиция должна быть выдержана и в отношении конституционноправовой ответственности, т.е. в этой части следует поддержать точку зрения тех авторов, которые не видят принципиальных отличии (с точки зрения отраслевой классификации ответственности) между ответственностью органов местного самоуправления за нарушение Конституции и законодательства и ответственностью за осуществление (ненадлежащее осуществление) отдельных государственных полномочий!. Соответствующие деликты» образуют основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за осуществление отдельных государственных полномочий вытекает из особого характера взаимодействия государства и местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральный закон определяют возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что вызывает необходимость закрепления некоторых специфических особенностей этого взаимодействия342. К таковым особенностям относят следующие:
1)	наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами либо законами субъекта Российской Федерации;
2)	наделение государственными полномочиями происходит с одно-(М временной передачей муниципальным органам необходимых матери-альных и финансовых ресурсов;
3)	реализация переданных полномочии подконтрольна государству, а условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных пол номочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
4)	органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна органам государственной власти. В состав делегируемых полномочий могут входить полномочия как представительного (законодательного) органа так и исполнительного органа государственной власти. Органам местного самоуправления могут делегироваться права и обязанности органов государственной власти по одному или нескольким вопросам, а также отдельные полномочия, связанные с привлечением органов местного самоуправления к реализации программ социально-экономического развития региона. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют указанные полномочия и соответственно несут ответственность за надлежащее (ненадлежащее) их осуществление.
Порядок передачи указанных полномочий регулируется особым об-разом„ установленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (п. 4 ст. 6 и ст. 38). Конституционная норма адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать это могут только представительные (законодательные) органы государственной власти и только одним актом - законом. Рассматривая понятие «наделяются», следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению и только отдельные343.
Реализация переданных полномочий ввиду их значимости происходит в особом юридическом режиме. Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, осуществляют контроль, как за законностью, так и за целесообразностью решений органов местного самоуправления, принимаемых для реализации переданных полномочий. Контроль за осуществлением переданных государственных полномочий означает возможность санкционирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих дей
ствии органов местного самоуправления, оценку принимаемых ими решений с точки зрения целесообразности, материальной и финансовой обеспеченности. возможность приостановления и отмены принятых решений344. Таким образом, в рамках осуществления такого контроля орган государственной власти должен обладать полномочиями: отменять недостаточно обоснованные или противоречащие законодательству решения органов местного самоуправления, принимаемые в рамках переданных государственных полномочий; производить проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных им государственных полномочий; назначать уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением делегированных государственных полномочий; запрашивать и получать в установленный срок, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, экологические катастрофы и др.) немедленно необходимые документы и другую информацию об осуществлении делегированных государственных полномочий.
Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет наступление негативных правовых последствий для органа местного самоуправления. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает важное ограничение степени ответственности соответствующих органов за осуществление переданных им государственных полномочий: органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. В рассматриваемой норме содержится условие реализации ответственности органов местного самоуправления. Оно состоит в адекватности ответственности органов местного самоуправления степени обеспеченности делегированных полномочий материальными и финансовыми средствами.
По мнению некоторых авторов, простая и понятная на первый взгляд норма может вызвать между тем определенные сложности при реализации ее на практике. Для исключения ответственности по этому основанию из всей совокупности возможных при осуществлении делегированных полномочий правонарушений необходимо выделить только те из них. которые связаны с неисполнением обязанностей органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий. Правонарушения, которые выражаются, например, в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных полномочий к данной конструкции основания освобождения от ответственности не относятся. При реализации ответственности на практике возникает вопрос о том, что следует понимать под обеспеченностью материальными и финансовыми средствами. Это означает, что уполномоченные государственные органы не обеспечили предоставление этих средств в том объеме, в котором это предусмотрено соответствующим законом. Но если материальные
и финансовые средства были переданы в полном объеме, в котором они определены законом, то вопрос о том, достаточны ли они были для осуществления соответствующих государственных полномочий, может быть решен только путем исследования всей совокупности связанных с этим обстоятельств. Кроме того, нуждается в доказывании и то, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению делегированных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения, что возможно только в условиях судопроизводства345.
Санкцией в данном случае является изъятие у органа местного самоуправления ранее переданных государственных полномочий и возвращение в государственный бюджет соответствующего уровня переданных для их осуществления материальных и финансовых средств. Основанием для их изъятия является решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении представительными органами местного самоуправления переданных им полномочий. Изъятие государственных полномочий, ранее переданных законом, также осуществляется в законодательном порядке.
Изложенные обстоятельства указывают на то, что в данном случае нет достаточных оснований позиционировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление переданных отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности как самостоятельный специфический се вид. Все существенные признаки конституционно-правовой, о которых шла речь выше, могут быть распространены на рассматриваемую ответственность, что и позволило нам ранее прийти к соответствующему выводу.
В тоже время нельзя полностью отрицать позицию авторов, которые настаивают на том, что ответственность органов местного самоуправления перед государством за правонарушение и за осуществление отдельных государственных полномочий - это различные виды ответственности346. Большинство их аргументов могут быть приняты, но с одним уточнением: выделение этой ответственности в качестве своеобразного вида ответственности возможно при делении ответственности на виды не по отраслевой принадлежности, а в зависимости от ее целей и оснований на функциональную и деликтную ответственность. В этом смысле их позиция может быть полностью поддержана и разделена. Ответственность за правонарушение в сфере правотворчества представляет собой деликтную ответственность, ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий - функциональную.
На основании изложенного, представляется возможным сделать следу тощие выводы.
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой совокупность ряда отраслевых видов ответственности, таких, как уголовная, администра-
тивная, конституционно-правовая ответственность и другие. В узком смысле она рассматривается как ответственность за правонарушение в сфере муниципального правотворчества и ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий.
2. В узком смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством однородна. Она наступает как при осуществлении органов местного самоуправления своих собственных, так и при осуществлении делегированных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на конституционной обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы и гарантиях их самостоятельности при осуществлении своих полномочий в установленных пределах и переданных отдельных государственных полномочий. Соответствующие «деликты» образуют основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, в системе отраслевых видов юридической ответственности она может быть определена как конституционно-правовая ответственность.
Проблемам конституционно-правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством посвящены следующие параграфы.
3.2. ОСНОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
Условия, основания и порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством были установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В ст. 49 Закона в общем виде были определены два основания наступления ответственности перед государством, влекущие применение различных санкций:
-	согласно п. 1 ст. 49 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования;
-	в п. 2 предусматривается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены со-
ответствующи.ми органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
В качестве первого основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, установленного Федеральным законом, выступает нарушение указанными субъектами Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской «Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Федеральным законом от 4 августа 2000 г.347 в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены существенные изменения и дополнения. В п. 3 ст. 49 установлена ответственность представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования за принятие (издание) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.
Рассматриваемое положение в определенной степени уточняет нормы п. 1 рассматриваемой статьи. Во-первых, Закон сузил основание привлечения к ответственности: если в предыдущей редакции п. 3. ст. 49 было установлено, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает за нарушения ими Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона, конституции, устава, закона субъекта Российской Федерации к устава муниципального образования, то в новой редакции определено конкретное действие, влекущее наступление ответственности -принятие (издание) нормативного правового акта, противоречащего указанным нормативным актам. Во-вторых, в Законе сужен круг субъектов ответственности - ими являются представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, поскольку именно они наделены полномочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов местного самоуправления.
Согласно п. 3 ст. 49 «Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации > (в редакции Закона от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ) представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования. принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные ого положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
До внесения указанных изменений ст. 49 Федерального закона предусматривала достаточно сложную и неясную процедуру предварительного судебного контроля: требовались не только установление судом факта принятия (издания) нормативного акта, который не соответствует законодательству и уставу муниципального образования, но и оценка судом всей деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления на предмет соответствия либо несоответствия законодательству. Только судебное заключение о несоответствии их деятельности Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования могло стать основанием решения о прекращении полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления.
Однако возможность обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий суд (Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной или городской суд (г.г. Москвы и Санкт-Петербурга), суд автономной области и суд автономного округа) за подобным заключением не подкрепляется действующим процессуальным законодательством. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных данной нормой, невозможно. Кроме того, заключение не предусмотрено как акт судебной власти гражданско-процессуальным законодательством, а его вынесение в рамках предусмотренной процедуры не согласуется и с основополагающими нормами гражданского процесса .
Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. j\$ 107-ФЗ рассмотренные противоречия были устранены. Теперь судом производится признание нормативного правового акта противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в постановлениях «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации» от 16 июня 1998 г.349 и «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г 350 в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» суд вправе признать обжалуемый акт недействующим и не подлежащим применению. При этом орган или должност
ное лицо, издавшие данный акт, обязаны его отменить. Суд также определяет срок, в течение которого представительному органу или должностному лицу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит дальнейшее применение мер ответственности.
Представляет интерес правовая новелла, закрепленная Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ об обязанности опубликования информации о решении суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования. Целью информирования населения о решении суда является предание гласности того факта, что определенные правовые акты, действующие на территории данного муниципального образования, или их отдельные положения противоречат действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования, и должны быть отменены. В. Демин отмечает, что это позволит жителям в некоторой степени дать оценку деятельности представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, допускающих нарушение законодательства. По его мнению, подобная информация является, кроме того, тревожным сигналом о недостатках в деятельности подразделений муниципальной службы, которые допустили существенные недо-351 расотки при подготовке нормативного правового акта
В то же время в Федеральном законе от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ не определено, какая именно информация о решении суда должна быть опубликована. И. Захаров считает, что должно быть опубликовано либо решение суда в целом, либо его резолютивная часть, либо собственное видение данного решения352. На наш взгляд, правильным было бы опубликование решения суда полностью, что не исключает возможности опубликования также дополнительных объяснений или комментариев как лиц, допустивших принятие данного акта, так и соответствующих экспертов и специалистов353. Решение суда должно, по нашему мнению, публиковаться в официальном издании органов местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями от 4 августа 2000 г.) предусматривались такие специфические санкции, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования. Согласно положениям абз. 2 п. 3 ст. 49 Закона представительный орган местного самоуправления мог быть распущен, полномочия главы муниципального образования могли быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности в случае, если ими не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащи-ми Конституции Российской Федерации, федеральному конституционно-

му закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. Комментируя эти правовые нормы, правоведы отмечали, что данное положение не подлежит ни узкому, ни расширительному толкованию354 Следовательно, в Законе было установлено единственное основание для прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования. Роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования были возможны лишь при наличии двух обязательных условий:
1) в установленный судом срок не выполнена обязанность по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, признанных судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;
2) данный акт или отдельные его положения повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, причем данный факт также должен быть установлен (признан) судом.
Это дает основание говорить о том, что в рассматриваемом Законе устанавливался материальный состав правонарушения. Этот вывод подкрепляется правовой позицией, выраженной Верховным Судом Российской Федерации в постановлении от 28 июня 2000 г.355, согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации356 указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции Российской Федерации и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими к полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.
Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечена защита их прав от возможных злоупотреблений своими пол-
номочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления, а муниципальным образованиям гарантирована защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел следует поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий, проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношений, на урегулирование которых были направлены впоследствии отмененные судом акты местного са-ч	357
моуправления) и устранены состоявшимися судеоными решениями .
Конституционность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 октября 1997 г. № 14-П358, в частности, отмечалось: чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий, при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновид-
ность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного
м ч Mmv*
прекращения полномочии органа местного самоуправления, выоорного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
В то же время А. А. Сергеев, рассматривая положения Федерального закона от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ, отмечал, что если изначально изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были призваны усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству, то на деле произошло обратное ~ закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. По его мнению, закон, во-первых, необоснованно сузил круг субъектов такой ответственности, вывел из-под ответственности главу администрации, избираемого или назначаемого по контракту, во-вторых, устранил возможность наступления ответственности при издании индивидуальных правовых решений, а в-третьих, позволил «ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности»35 . Т.А. Козлова отмечает также, что для ущемления прав местного населения совсем необязательно издавать незаконные акты, достаточно бездействовать по ключевым вопросам жизнеобеспечения территории. В то же время бездействие не является в соответствии с законом основанием отре-
Г-	360
шения от должности главы муниципального ооразования .
Указанные недостатки в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством частично учитываются в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ361. В частности, в перечень должностных лиц - субъектов ответственности перед государством включен глава местной администрации. Кроме того, заслуживает позитивной оценки установление в Законе нового основания отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации - совершение указанным должностным лицом действий, в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской! Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если данный факт установлен соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Однако проведенный ранее анализ гарантий защиты муниципальных образований от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти, предусмотренных Феде
ральным законом от 28 августа 1995 г. и судебными актами, позволяет подвергнуть критике соответствующие положения новой редакции Федерального закона. В частности, неоправданным, на наш взгляд, является исключение законодателем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. факта нарушения (умаления) прав и свобод граждан из числа квалифицирующих признаков ~ обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.
Второе основание ответственности, сформулированное еще в п. 2 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г., устанавливает ответст
венность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Данная норма закреплена и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. (ст. 72). Она взаимосвязана с положениями этого Закона, согласно которым в ведении муниципальных образований помимо вопросов местного значения находятся также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
В то же время формулировка нормы п. 2 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г., воспроизведенная в ст. 72 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вызывала и вызывает сложности в применении на практике. В первую очередь остается неясным, что именно в данном случае образует конкретный состав правонарушения. Таковым может быть действие - ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий, либо бездействие - их неисполнение. По мнению А.А. Уварова, для
исключения ответственности по данному основанию из всех возможных при осуществлении делегированных государственных полномочий правонарушений необходимо выделить только те из них, которые связаны с неисполнением обязанностей органами местного самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий. Он подчеркивает, что правонарушения, которые выражаются в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных государственных полномочий, не относятся к данной конструкции основания освобож-дения от ответственности . Точку зрения, согласно которой основанием привлечения к ответственности является именно недобросовестное осуще-363 ствление указанных полномочии, разделяют и другие авторы .
Важной гарантией от необоснованного привлечения к ответственности является закрепление в законе положения, согласно которому ответ-
й

ственность органов местного самоуправления наступает лишь в той мере, в какой отдельные государственные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. А.А. Уваров полагает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств364. В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.
Федеральный законодатель воспринял предложения, высказанные в юридической литературе о том, о необходимости внесения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы права, устанавливающей, что факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен
365 тт	*•»
только в судеоном порядке . На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.
В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. реализация переданных полномочий подконтрольна государству, а условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, законами соответствующего уровня должен устанавливаться порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности. Проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», содержащий нормы об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, был принят Государственной Думой 27 октября 1999 г., но отклонен Советом Федерации. В ст. 19 законопроекта устанавливалось, что в случае использования не по целевому назначению финансовых средств, переданных в местный бюджет из бюджетов иных уровней
для осуществления указанных полномочий, должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, а при наличии состава преступления - предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации уголовную ответственность. Кроме того, проект предусматривал, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вправе установить административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации, которыми наделены органы местного самоуправления.
Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации», предложенный О.В. Бергом366, содержит норму об ответственности за неисполнение государственных полномочий, подобную установленной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с некоторой конкретизацией Согласно ст. 16 модельного закона органы местного самоуправления, которым поручено осуществление делегированных муниципальному образованию государственных полномочий, и их должностные лица несут установленную законом ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) соответствующих государственных полномочий в той мере, в которой делегированные государственные полномочия были обеспечены необходимыми материальными ресурсами и финансовыми средствами, в том числе возмещают в соответствии с законом ущерб, нанесенный этими действиями Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, организациям и гражданам.
В настоящее время законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приняты в ряде субъектов Российской Федерации, однако вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий урегулированы в них в недостаточной степени. Как правило, законы субъектов Федерации предусматривают, что ответствен
ность органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий наступает в соответствии с законодательством в той мере, в какой они обеспечиваются органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации материальными и финансовыми ресурсами. Подобные положения содержатся в законах Республики Марий Эл367, Удмуртской Республики368, Алтайского края369, Белгородской370, Кировской371, Оренбургской372, Пензенской373, Пермской374, Самарской375, Свердловской376, Тульской377 областей.
Некоторые региональные Законы закрепляют дополнительные нормы, более подробно определяющие порядок установления такой ответственности. Так, Закон Алтайского края «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов
tn см
м
государственной власти Алтайского края» предусматривает, что закон Алтайского края о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать положение об ответственности органов местного самоуправления и должностных лид местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий, а виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение соответствующих государственных полномочий устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, принятым в соответствии с данным законом и законом Алтайского края о передаче органам местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Аналогичные нормы закреплены в законах Коми-Пермяцкого автономного округа378 и Пензенской области379.
Согласно Закону Пензенской области «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области^ от 23 декабря 2002 г.380 в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий губернатор Пензенской области вправе внести в представительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования мотивированное представление об ответственности должностных лиц муниципального образования, не обеспечивших реализацию государственных полномочий.
Закон Алтайского края О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» от 10 сентября 1999 г.381 и Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г. предусматривают возможность применение к органам местного самоуправления мер дисциплинарной ответственности. Так, в соответствии с Законом Алтайского края при обнаружении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий уполномоченный орган администрации края вправе обратиться к главе муниципального образования (главе администрации) с предложением о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления (за исключением выборных). Закон Саратовской области устанавливает конкретный перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть наложены губернатором области на главу администрации муниципального образования в установленном законом порядке в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнительными органами местного самоуправления переданных им на основании закона государственных полномочии: замечание, выговор и строгий выговор.
Вместе с тем законы Пензенской383 и Пермской384 областей наделяют органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления правом уведомления органов государственной власти области о том, что переданные отдельные государственные полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами не в полной море. При этом согласно Закону Пензенской области представительный орган местного самоуправления муниципального образования либо уполномоченный им орган или должностное лицо местного самоуправления вносит представление в правительство Пензенской области о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере и о необходимости выделения дополнительных материальных и финансовых средств, а в соответствии с Законом Пермской области представительный орган местного самоуправления вправе выйти с законодательной инициативой об отмене соответствующего Закона.
Более детально, чем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями урегулирован в Федеральном законе с одноименным названием от 6 октября 2003 г. К? 131-ФЗ. В частности, там устанавливается, что в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Новый закон также определил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Однако ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий, как отмечает О.В. Берг, может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления)385. Исходя из этого, считаем возможным поддержать предложение О.В. Берга об исключении данного основания ответственности из положений Федерального закона, касающихся от-
§
ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления пе ред государством.
Подводя итог рассмотрению вопроса об основаниях ответственности органов местного самоуправления перед государством, сформулируем некоторые выводы.
1.	Сравнительный анализ нормативных конструкций ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, закрепляемых различными редакциями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит к выводу о том, что федеральный законодатель непоследователен в реформировании данного правового института, в частности в установлении оснований ответственности. На это указывают:
- переход от установления любых действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве объективной стороны правонарушения, являющегося основанием данного вида ответственности, к ее ограничению принятием (изданием) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, законодательству и уставу муниципального образования, и обратно - к расширению объективной стороны правонарушения (помимо названных) действиями (бездействием), включая издание органами и должностными лицами местного самоуправления актов ненормативного характера.
- переход от установления формального состава правонарушения в сфере муниципального правотворчества к материальному и обратно; речь идет об установлении и исключении из текста закона такого квалифицирующего признака (обязательного условия принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления), как нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, которые повлекли за собой принятие (издание) нормативного правового акта органом или должностным лицом местного самоуправления, признанного судом противоречащими Конституции РФ, законодательству или уставу муниципального образования.
В тоже время закрепленные в разных реакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные конструкции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством -при всем разнообразии мнений о них - являются важными звеньями в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
2.	Использование вышеназванного метода, позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель последовательно проводит лишь уточнение субъекта рассматриваемого вида ответственности: от органов и должностных лиц местного самоуправления вообще (в редакции
Федерального закона 1995 г.) к представительному органу, главе муниципального образования и главе местной администрации (в редакции Федерального закона от 4 августа 2000 и от б октября 2003 г.).
3.	Генезис института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством показывает, что федеральный законодатель активно воспринимает достижения и рекомендации отечественной правовой науки, в частности в отношении конкретизации субъекта ответственности, формулирования се оснований, расширения роли суда в процессе се реализации, что, в свою очередь, позволяет поставить вопрос о признании за правовой доктриной роли источника российского права. Такая постановка вопроса вызвана к жизни в первую очередь практикой Конституционного Суда РФ.
4.	Институт ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий является одним из наименее разработанных, как в правовой науке, так и законотворческой практике Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на то что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ” от б октября 2003 г. более детально регламентирует соответствующие общественные отношения, некоторые вопросы по-прежнему остаются нерешенными. В целях преодоления существующих проблем в правоприменительной практике представляется логичным включение суда в механизм ответственности органом и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
3.	3. ПОРЯДОК ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
Процедуру роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования регулируют положения п. 3-9 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями от 4 августа 2000 г.) и п.73~75 одноименного Федерального закона от б октября 2003 г. И в том и в другом законе предусмотрен механизм письменного предупреждения ответственного субъекта о возможности применения мер в соответствии с законом в случае, если не выполнено решение суда об отмене нормативного правового акта или отдельных его положений Представительному органу местного самоуправления предупреждение выносится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по соб-
DU
ственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а главе муниципального образования - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Тот факт, что рассматриваемые меры ответственности могут быть реализованы лишь по инициативе уполномоченных государственных органов в факультативном, т.е. необязательном, порядке, свидетельствует о дополнительном хара ктере этих мер386. Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций.
Роспуск и отрешение от должности возможны в случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, и не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления или отрешения главы муниципального образования от должности.
Отметим, что в данном случае речь идет о решении суда, которым установлено противоречие нормативного правового акта муниципального образования вышестоящему нормативному правовому акту и наличие нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или иного вреда. В то же время данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных судебных решениях387
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями от 4 августа 2000 г.) был установлен дифференцированный подход к осуществлению данной процедуры по отношению к представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), либо указом Президента Российской Федерации.
Дифференцированный подход, по мнению В. Демина, является обоснованным в силу следующих причин: во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выбор
ный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будет приниматься во внимание388
Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа соответствующего уровня о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. По мнению А.А. Уварова, поскольку обычно под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного, вида этих актов, что противоречит общей теории права389. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 1997 г390 указал, что из Конституции Российской Федерации не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта Российской Федерации является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции РФ.
Федеральным законом предусмотрено отрешение от должности глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации - исключительно Указом Президента РФ. Данное положение обусловлено необходимостью исключения ситуаций, когда применение данной меры ответственности зависит от субъективных факторов, например, политического соперничества высшего должностного лица субъекта Федерации и главы муниципального образования391.
При рассмотрении крута субъектов, принимающих решение об отрешении главы муниципального образования от должности необходимо отметить позицию, выраженную Конституционным Судом в постановлении от 16 октября 1997 г.: «Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответ-

ствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федера львом законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.)». Следовательно, предусмотренные в постановлении Конституционного Суда РФ «элементы принципиального характера» должны устанавливаться и в действующей редакции статьи Федерального закона об ответственности перед государством. Рассматривая данные положения, О.В. Берг приходит к выводу, что пре;|усмотренное Законом право руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации досрочно прекратить полномочия главы муниципального образования представляется несоответствующим Конституции Российской Федерации50\
В и. 4 и п. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (с изменениями от 4 августа 2000 г.) предусмотрены случаи применения рассматриваемых санкций федеральными органами государственной власти Российской федерации. Значительная роль в данной процедуре принадлежит Президенту РФ. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления либо главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а на уровне субъекта Российской Федерации не приняты соответствующие меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности, а также внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления
А.Р. Еремин считает, что в данном случае Федеральное Собрание наделяется своего рода контрольными полномочиями в отношении законодательных органов субъектов Российской Федерации, что не соответствует его правовой природе как органа законодательной власти и основным функциям. По его мнению, «Федеральное Собрание вряд ли обладает достаточным временем, а депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации - должным интересом к данному вопросу, чтобы качественно оценить необходимость роспуска представительного органа местного самоуправления. К тому же рассмотрение такого вопроса в Государственной Думе и в Совете Федерации неминуемо приобретет политический характер»303.
Отметим, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. нормы о праве роспуска представительного органа местного самоуправления Государственной Думой Федерального Собрания РФ и о пра
ве отрешения главы муниципального образования от должности Указом Президента РФ исключены. На наш взгляд, данные положения, следует
рассматривать как исключительную, вынужденную меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого пра
вового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина. В этой связи мы разделяет точку зрения тех авторов, которые считаю, что при все)! сложности рассмотренного мс-394 ханизма, в настоящее время он не нуждается в упрощении .
В качестве гарантии права граждан на местное самоуправление решение о роспуске представительного органа или отрешении от должности главы муниципального образования должно сопровождаться одновременным назначением внеочередных выборов. Соответствующие положения установлены в п. 6 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г.
Представляется, что нет необходимости вводить различные процедуры ответственности главы муниципального образования в зависимости от способа его избрания395. Следовательно, если глава муниципального образования избирался представительным органом местного самоуправления, этот орган должен принять решение об избрании нового главы.
Отметим так же, что отрешение от должности главы муниципального образования может привести к ограничению функционирования муниципальной власти и даже кризису власти в муниципальном образовании, поэтому федеральный законодатель счел необходимым ввести соответствующее регулирование. По смыслу п. 7 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования, на период до вступления в должность вновь избранного главы, должно было производиться в порядке. определенном уставом муниципального образования Если такой порядок не был закреплен в уставе муниципального образования, то временно исполняющего обязанности главы муниципального образования назначало соответственно высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент РФ. По мнению некоторых авторов, подобное положение противоречит ст. 12 Конституции Российской Федерации и п. 3 ст. 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая безогово
рочно запрещала возможность назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными 396
должностными лицами .
Рассмотренные нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не нашли отражения в одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. Однако, по нашему мнению, рассматриваемые положения Федерального закона от 28 августа 1995 г. следовало бы со-

хранить в новой редакцию закона, поскольку они позволяют гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать правовой пробел, допущенный в уставе муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определял круг субъектов, которым принадлежало право вносить предложения об отрешении Президентом РФ от должности главы муниципального образования. К таковым согласно л. 8 ст. 49 этого Закона относились законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Правительство РФ, Генеральный прокурор РФ.
Если в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности были нарушены права и законные интересы граждан, они вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа. Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи (и. 3 ст. 73, и. 3 ст. 74 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г.). Данные положения вступают в противоречие с нормами Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.307 Согласно ст. 5 Закона граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении права. По мнению Т.А. Козловой, установленный в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г, десятидневный срок недостаточен для анализа ситуации, осмысления произошедшего и сбора каких-либо документов. С ее точки зрения, в данном случае законодатель пошел на умышленное огра-398 ничение прав граждан на судеоную защиту .
На наш взгляд, в соответствие с нормами Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. должны быть приведены не только сроки обращения в суд, установленные Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и сам подход к исчислению сроков, который не может основываться на дне опубликования решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа или главы муниципального образования, поскольку сроки, в которые гражданин узнал о нарушении права могут быть не связаны с датой публикации соответствующего решения. В такой редакции данные положения необходимо включить в текст Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П399 отметил, что ряд общественных отношений, связанных с применением рассматриваемой меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу ст. 72 (п. «н» ч. 1) и ст. 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Анализ положений региональных законов, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, позволяет сделать вывод о том, что законы субъектов Российской Федерации, как правило, не содержали дополнений и конкретизации положений, установленных действующим федеральным законом. Так, в законах о местном самоуправлении Республики Карелия, Республики Коми, Республики Якутия, Удмуртской и Чувашской республик, Краснодарского края, Белгородской, Калужской. Кировской, Новгородской, Оренбургской, Пермской, Самарской, Саратовской, Свердловской. Ульяновской областей были закреплены нормы, устанавливающие случаи наступления такой ответственности, а также положения, отсылающие к Федеральному законодательству. В законах о местном самоуправлении Республики Башкортостан, Республики Калмыкия, Республики Марий Эл, Республики Хакасия, Коми-Пермяцкого автономного округа, Алтайского края, Нижегородской, Пензенской области установлены нормы, воспроизводящие положения Федерального закона. В Алтайском крае и Белгородской области были приняты специальные законы, регламентирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которые также содержат положения, аналогичные закрепленным в Федеральном законе .
Исследователи по-разному, а зачастую диаметрально противоположно, оценивают опыт правового регулирования федеральными законами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Это обусловлено, вероятно, не только выражением большинством авторов своего отношения к процессу укрепления «вертикали власти» в России, но и относительно недавним внесением изменений в рассматриваемый закон и практическим отсутствием правопримени-

тельной практики поданному вопросу. Так, по мнению А.Р. Еремина, рассмотренными федеральными законами установлена громоздкая и на самом деле малоэффективная процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления. Он утверждает, что полноценное использование полномочий, предоставленных органам государственной власти в части роспуска представительного органа местного самоуправления или отрешения от должности главы муниципального образования в действительности не будет иметь места, а само введение та-401 кои нормы ооъясняется политическими мотивами
Т.А. Козлова считает, что правовая конструкция, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. до внесения в него рассмотренных изменений и дополнений в большей степени, чем нынешняя, соответствует принципам Европейской хартии местного самоуправления и тем более Конституции Российской Федерации402. Она. в частности, указывает на то, что Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ существенно формализовал и упростил процедуру привлечения к ответственности.
По мнению О.В. Берга, упрощение процедуры досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления оказалось столь существенно, что привело к нарушению положений Конституции Российской Федерации, повлекло по причине непродуманное?» изменений, внесенных в Федеральный закон, снижение реальных возможностей привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, допустивших нарушения законодательства и ослабление
V 403 «вертикали власти» в противоположность декларированной цели
А.А. Сергеев предлагал полностью отказаться от процедуры, предусмотренной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изм. от 4 августа 2000 г.). С его точки зрения, что досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. В тоже время этот автор подчеркивал, что в данном случае возможны различные правовые решения, оптимальный вариант должен быть выбран исходя из потребностей практики404.
По мнению В.А Баранчикова, рассматриваемые законодательные новеллы направлены нс только на усиление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных органов и должностных лиц местного самоуправления405.
В. Демин отмечает, что Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ при всем разнообразии мнений о нем является важным звеном в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного выполнения Конституции РФ и федеральных законов. Он подчеркивает, что норма ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в которую Федеральным законом от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ были внесены изменения, не «покушается» на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлена на создание надежного механизма обеспечения верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов. Подобный подход не предусматривает подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, но в то же время позволяет последним реагировать на нарушения законности со стороны органов местного самоуправления и глав муниципальных образований и принимать соответствующие
“	406
предусмотренные законом меры
Определенный интерес представляет позиция по рассматриваемому вопросу представителей государственной власти. В докладе от 23 октября 2002 г., подготовленном рабочей группой Государственного Совета РФ по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации, в частности, отмечается, что механизм роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г., однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода.
Одним из направлений усиления контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством, по мнению членов Государственного Совета РФ, является упрощение механизма ответственности органов местного самоуправления, в
частности процедур отрешения от должности главы местного само
управления и роспуска представительного органа местного самоуправления, за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. Они также считают, что необходимо расширить и перечень оснований наступления такого вида ответственности, в частности, пре-
дусмотреть ее наступление не только за принятие нормативных актов, но и за любые действия (бездействие), приводящее к перечисленным 407
последствиям
И.В. Бабичев соглашается с авторами, которые считают, что предложенный в ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организа
I
ции местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. механизм государственно-правовой ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления громоздок и несовершенен и вследствие этого неспособен быть эффективным механизмом такой ответственности. В то же время он справедливо, на наш взгляд, замечает, что в настоящее время преждевременными являются предложения правовых инноваций в данную статью, поскольку требуется накопление и обобщение практики правоприменения установленных этол статьей норм и проведение широкой профессиональной дискуссии по данной проблеме408
Вместе с тем, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержится ряд положений, существенно изменяющих не только основания, сроки и порядок привлечения органов и должностных лиц к ответственности перед государством, но и меры государственно-властного характера, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления. В части этих положений учтены некоторые из рассмотренных замечаний и корректировок, предложенных исследователями и специалистами местного самоуправления.
Позитивным нововведением представляется установление в новом законе права главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации был принят акт об отрешении от должности, обжаловать данный акт в судебном порядке в течение десяти дней со дня его официального опубликования.
Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. вводит новую меру принуждения - временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В п. 1 ст. 75 Закона, определяющем основания применения данной меры, устанавливается, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в следующих случаях:
1)если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образова-
hiiй по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40‘ с бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
3) если при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, (федерального закона, иных нормативных правовых актов.
С целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления в ст. 75 включены следующие гарантии права граждан на местное
самоуправление: не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования. внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.
В первом из рассматриваемых случаев временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации соответствующее решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представи
тельного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. В п. 3 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ устанавливаются также требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
В случае отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации, безусловно, оправдано, тем более что данное решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления, однако нс может быть признано мерой ответ
ственности, поскольку имеет иную правовую природу, основания, цели применения и выполняет иные функции.
В случае, определенном в подп. 2 п. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, предусматривается введение временной финансовой администрации, которая в целях восстановления платежеспособности муниципального образования принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Рассматривая данные положения, О.В. Берг отмечает, что ограничение прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета в форме введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации согласно ч. 1 ст. 130, ч. 1. ст. 132 и ч. 3 ст. 133 Конституции Российской Федерации может быть обоснованным только в случае, если население муниципального образования самостоятельно не может решить вопрос о снижении просроченной задолженности муниципального образования. Исходя из этого, он предлагает закрепить в законе положения, согласно которым условием введения данного института является отрицательный результат голосования об отзыве главы муниципального образования, возглавляющего администрацию муниципального образования, или голосования представительного органа местного самоуправления о расторжении контракта с главой местной администрации, назначаемого по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации409.
На наш взгляд, такое предложение неприемлемо, поскольку в данном случае процедура отзыва отложит на какое-то время решение самой проблемы задолженности муниципального образования, а также потребует значительных финансовых затрат. Кроме того, отзыв выборного лица местного самоуправления не может быть инициирован органами и должностными лицами государственной власти410.
В п. 4 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой администрации: во-первых, временная финансовая администрация может вводиться по ходатайству представительного
органа местного самоуправления и главы муниципального образования; во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда субъекта Федерации; в-третьих, она может вводиться на срок до одного года; в-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
Последним основанием для временного возложения полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти является нецелевое расходование органами местного самоуправления бюджетных средств либо нарушение ими Конституции Российской Федерации, Федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. В данном случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
В соответствии с п. 6 ст. 75 Закона, рассмотренные в рамках настоящей статьи решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи. Представляется, что рассмотренные меры ответственности сыграли бы значительную роль в поддержании необходимой финансовой самостоятельности муниципального образования, а также в укреплении финансовой дисциплины в муниципальных образованиях и предотвращении совершения должностными лицами местного самоуправления правонарушений в бюджетной сфере. В то же время необходимо признать, что из положений ст. 70, закрепляющей перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также ст. 72, 73 и 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих случаи наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед государством, не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочии органов местного само
управления является мерой ответственности.
Важным условием обеспечения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является отлаженный механизм оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Одним из механизмов государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина является административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного само-

управления. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, административный контроль может устанавливаться в данном случае только в определенных узких пределах411. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в ст. 21 фактически предусмотрел возможность административного контроля за законностью местного правотворчества, наделив высший исполнительный орган власти субъектов Российской Федерации правом предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также обратиться в суд41*.
Указывая на несомненную практическую ценность данного положения, В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев справедливо отмечают, что оно представляет субъектам Российской Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. Они также считают, что при этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формаль-413 уч
ным, чем прокурорский надзор . В то же время они предлагают наделить правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку, во-первых, депутаты представительных органов власти субъектов Федерации, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан, а во-вторых, это вытекает из положений ст. 49 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., предусматривающих возможность прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления по решению именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Отметим также, что п. 8 ст. 49 Закона вносит данный орган в перечень субъектов, которые вправе вносить предложения об отрешении Президентом РФ от должности главы муниципального образования.
По мнению А.А. Сергеева, рассматриваемые положения нуждаются в развитии: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. мог бы быть дополнен специальной статьей, устанавливающей пределы и возможные процедуры административного контроля за законностью 414 на муниципальном уровне .
Действительно, возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления в ст. 8:1) любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов; тем не менее он может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; 3) административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в вид}» защитить415.
Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований.
Устав муниципального образования не относится к числу нормативных правовых актов, принятие которых может повлечь за собой возбуждение процедуры привлечения органа или должностного лица местного самоуправления к ответственности. Данное положение объясняется тем, что федеральный законодатель во всех редакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , включая последнюю - от 6 октября 2003 г., предусматривал обязательную государственную регистрацию устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного документа, проверку его на соответствие Конституции Российской Федерации и законодательству. Таким образом, если устав муниципального образования прошел процедуру государственной регистрации, предполагается, что он не противоречит действующему законодательству41 .
Вместе с тем по поводу необходимости контроля за соблюдением органами местного самоуправления собственных уставов могут возникнуть определенные сомнения, поскольку принятие устава муниципального образования относится к компетенции самого населения либо представительного органа муниципального образования. Однако регулируемые уставом отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, поэтому государственный контроль за его соблюдением просто необходим417. В этой связи можно утверждать, ч то государственная регистрация придает официальный статус уставу муниципального образования, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
А.А. Сергеев считает, что необходимо законодательное совершенствование этого механизма, которое позволило бы повысить его эф-

фективность. В частности, он полагает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, закрепив функции по регистрации исключительно за органами юстиции. Действительно, согласно ст. 5 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление порядка регистрации уставов муниципальных образовании относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации функции государственной регистрации уставов муниципальных образований закреплены за органами юстиции, что представляется наиболее верным. В то же время в соответствии с Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации 418 органы юстиции являются федеральными органами исполнительной власти, следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не вправе наделять их какими-либо полномочиями.
Именно в порядке, предложенном АЛ. Сергеевым, положения о регистрации уставов муниципальных образований закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Вступив в действие, данные положения должны устранить сложившуюся коллизию, позволить унифицировать процедуру контроля за законностью уставов муниципальных образований и повысить качество этого контроля, а кроме того, будут служить дополнительной гарантией самостоятельности местного самоуправления
Тем не менее наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества в настоящее время является прокурорский надзор. Согласно ст. 51 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Вместе с тем компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления шире, чем установлено данной статьей4*0. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-142Оона осуществляет надзор: за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами; за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. По результатам проводимых проверок прокурор вправе по своему усмотрению вынести
протест либо обратиться в суд. Объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты
Органы местного самоуправления могут проигнорировать требования прокуратуры либо предложение высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации о приведении акта в соответствие с законодательством В связи с этим возникает необходимость судебного разбирательства, которое может длиться несколько месяцев. Таким образом, возможность оперативного устранения нарушений законодательства на уровне местного самоуправления с помощью административного контроля и прокурорского надзора существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению.
Признавая недопустимость отмены правовых актов местного самоуправления во внесудебном порядке, В.Г. Розещрелъд и А.А. Сергеев предлагают выход из сложившейся ситуации в том. чтобы закрепить в федеральном законе возможность приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения судом. При этом они предусматривают два варианта подобного правового механизма42’:
1) прокурор или руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации могут подать в суд заявление о признании недействительным (как противоречащего закону) правового акта местного самоуправления, что автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесении решения судом;
2) прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации при обращении в суд наделяется правом просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта, суд мог бы принимать такое решение в короткий срок (например, в течение суток) при наличии веских аргументов, показывающих, что реализация незаконного акта способна привести к серьезным нарушениям публичных интересов, ущемлению прав и свобод человека и гражданина.
На наш взгляд, второй вариант представляется наиболее логичным, поскольку основывается на судебном решении. Кроме того, правом обращаться с подобным заявлением во избежание возможных злоупотреблений со стороны органов исполнительной власти субъекта Федерации следует наделить только прокурора. В таком виде, по нашему мнению, данный правовой механизм может стать важным инструментом предотвращения нарушения прав граждан и причинения иного вреда, вызванных применением правовых актов местного самоуправления, противоречащих законодательству.
Исследование правового регулирования порядка привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Установленный законом порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяет сделать

вывод о том, что такие меры ответственности, как роспуск представительного орган местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, носят факультативный, т.е. необязательный, характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности претерпевания этих мор соответствующими субъектами. Несмотря на судебный акт, решение принимается политическое. Уполномоченные субъекты не обязаны именно таким образом отреагировать на факт неисполнения решения суда и игнорирование органом или должностным лицом местного самоуправления письменного предупреждения о возможности применения этих мер.
2.Досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования в виде роспуска или отрешения от должности как форма реализации правовой ответственности носит чрезвычайный характер, независимо от того, какое отношение ответственности реализуется посредством ее применения - перед населением или государством. Она должна применяться только в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на ответственный орган или должностное лицо исчерпаны. Целью применения соответствующей меры ответственности является не столько наказание виновных, сколько формирование органа (избрание должностного лица), способного эффективно и в рамках закона выполнять возложенные на него функции.
3. Участие федеральных органов государственной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования необходимо рассматривать как исключительную, вынужденную меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина, которую следует сохранить в федеральном законе.
1. Назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) уполномоченными государственными должностным лицами, на период до вступления в должность вновь избранного главы, позволяет гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсирует пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования. В этом смысле соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. следовало бы включить в текст Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
5.	Требуют приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан» от 27 апреля 3993 г. положения Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации - от б октября 2003 г., устанавливающие порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Это касается прежде всего сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению.
6.	Наряду с задачей совершенствования механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством не менее важное значение имеет формирование отлаженного механизма оперативного контроля над законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Такими механизмами являются административный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления и прокурорский надзор. Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению нарушений законности, допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.
7.	Установление государственного контроля и ответственности перед государством за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления представляется целесообразным и правомерным. Государственный контроль следует рассматривать не как ограничение автономии местного самоуправления, а как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы местным сообществам.
В случае совершения органами или должностными лицами местного самоуправления противоправных действий ответственность может наступать не только перед государством, но и при определенных условиях перед физическими или юридическими лицами. Специальные условия и процессуальные особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами рассматриваются в следующей главе настоящей работы.
Глава 4
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
4.1. ОТРАСЛЕВАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (как и ранее действующий) содержит бланкетную норму об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Так, в соответствии со ст. 76 Закона ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральным законом. Данная норма требует систематического толкования, поскольку она не содержит конкретики в части оснований и содержания такого рода ответственности, за исключением «статуса» нормативно-правового акта (федеральный закон), в соответствии с которым эта ответственность наступает.
В муниципально-правовой литературе утвердилось мнение о том, что в соответствующей статье Закона устанавливается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Основанием для такой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц, причинения им личного или имущественного вреда в результате незаконных действий (бездействия) или принятия незаконных решений органами или должностными лицами местного самоуправления. Восстановление нарушенного права, а также возмещение вреда осуществляется в порядке, установленном ГК РФ. Тот факт, что соответствующие отношения регулируются нормами гражданского права, как правило, является
главным аргументом в поддержку тезиса о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими 422 и юридическими лицами имеет гражданско-правовую природу .
Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами носит частноправовой характер, поскольку в ней явно выражен частный интерес физических и юридических лиц в необходимости восстановления их первоначального (до нарушения их прав и законных интересов) состояния. Этим, по мнению некоторых авторов, она отличается от публично-правовой ответственности, наступающей перед населением и перед государством, в которой прослеживаются последствия нарушения важных с точки зрения государства и общества правил поведения423
В поддержку тезиса о гражданско-правовом характере ответственности перед физическими и юридическими лицами приводятся также положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ГК РФ, в соответствии с которыми, органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица, в результате чего становятся субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского оборота - юридическими и физическими лицами (ст. 124 и 125 ГК РФ), а потому к отношениям между ними применяются гражданско-правовые нормы, в том числе и регулирующие ответственность участников гражданско-правовых отношений.
Предположение о том, что законодатель в данном случае «ведет речь» (устанавливает возможность привлечения,' о гражданско-правовой ответственности имеет в своей основе еще как минимум два очевидных обстоятельства.
Во-первых, законодатель использует гражданско-правовую терминологию при определении субъектов, перед которыми в соответствии с законом, несут ответственность органы местного самоуправления (уполномоченной стороны, инстанции ответственности). Таковыми выступают субъекты гражданско-правовых отношений ~ физические и юридические лица.
Во-вторых, то, что субъектами, перед которыми в соответствии с законом несут ответственность органы местного самоуправления (уполномоченной стороной, инстанцией ответственности), выступают физические и юридические лица (а не государство) указывает на одну из существенных особенностей гражданско-правовой ответственности. Гражданско-правовая ответственность является ответственностью нарушителя перед потерпевшим.
Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления имеет особенности, обусловленные спецификой гражданского права.
пи
1.	Поскольку гражданское право главным образом регулирует имущественные отношения, то и гражданско-правовая ответственность рассматриваемых субъектов имеет имущественное содержание, а ее меры (гражданско-правовые санкции) носят имущественный характер. Применение гражданско-правовых санкций (мер ответственности) всегда влечет возложение на правонарушителя (в данном случае органы местного самоуправления) всех неблагоприятных, невыгодных имущественных последствий его поведения424. Тем самым гражданско-правовая ответственность выполняет функцию имущественного (экономического) воздействия на органы муниципальной власти и становится одним из методов экономиче-
-425 ского регулирования соответствующих вещественных отношении .
2.	Гражданское право регулирует отношения равноправных и независимых товаровладельцев, в которых нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого участника. Такая взаимная связанность имеет следствием то положение, что ответственность в гражданском праве является ответственностью одного контрагента перед другим, ответственностью нарушителя перед потерпевшим. Поэтому имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя - орган местного самоуправления, здесь взыскиваются в пользу потерпевшей стороны ~ физического или юридического лица. Это отличает меры гражданской ответственности от имущественных по характеру мер ответственности, используемых в отраслях публичного права (например, в уголовном или административном праве), где они взыскиваются в доход казны (публичной власти). Лишь немногие предусмотренные гражданским законом случаи взыскания имущественных санкций в доход государства, в частности ст. 169 ГК РФ, связаны с особо злостным нарушением публичных интересов и представляют собой исключение, не характерное для гражданско-правового (частноправового) регулирования.
3.	Регулируемые гражданским правом товарно-денежные отношения носят эквивалентно-возмездный характер. В связи с этим и гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления направлена на эквивалентное возмещение физическим и юридическим лицам причиненного вреда или убытков, а ее применение имеет целью восстановление имущественной сферы потерпевшего от правонарушения. Отсюда следует компенсационная природа гражданско-правовой ответственности, размер которой должен в принципе соответствовать 426 размеру понесенных потерпевшим уоытков, но не превышать его .
Ответственность органов местного самоуправления построена на концепции полного возмещения ущерба, причиненного в результате принятия этим органом решения с превышением их компетенции. Этот принцип означает возмещения не только реального, материально выраженного вреда, который повлекло принятие решения, но и возмещение ущерба, который неизбежно возникает в будущем в связи с принятием данного решения427.
4.	Поскольку в сферу гражданского права включены и определенные неимущественные отношения, правонарушения в этой области также могут повлечь неблагоприятные для органов местного самоуправления имущественные последствия. Гражданское право предусматривает случаи имущественного возмещения морального вреда, в том числе за причиненные гражданам определенными правонарушениями физические и нравственные страдания (ст. 151,1099-1101 ГК РФ), которые то-
..	428
же являются мерами гражданско-правовой ответственности .
5.	Основной, главной функцией гражданско-правовой ответственно
сти органов местного самоуправления является ее компенсаторно-восстановительная функция. Она отражает соразмерность применяемых мер ответственности и вызванных действиями (бездействием) органов местного самоуправления убытков, а также направленность взыскания 429 на компенсацию имущественных потерь потерпевшего .
Норма, устанавливающая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за вред, причиненный их незаконными действиями (бездействием) закрепляется в ст. 1069 ГК РФ, развивая положения ст. 13 и 16 указанного акта. В теории гражданского права вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, называется вредом, причиненным актами власти430. Особенность возложения ответственности за этот вред заключается в специфике основания этого возложения. Она состоит в том, что противоправность деяния органов и должностных лиц местного самоуправления оценивается нс с точки зрения гражданского права, а с позиций административного, конституционного и других отраслей права, нормы которых были нарушены.
Применение норм гражданского нрава связывается с фактом причинения имущественного вреда. Поэтому для возложения гражданско-правовой ответственности важно проследить два момента: во-первых, факт совершения незаконного деяния, при этом незаконность определяется с точки зрения норм административного, конституционного и иных отраслей права, и, во-вторых, причинение имущественного вреда 431 как условие наступления гражданско-правовой ответственности .
6.	Существенной особенностью данного вида ответственности является то, что она наступает в судебном порядке. В случае нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также причинения им вреда органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, форма и содержание, пределы и размеры которой определяются судом в соответствии с действующим законодательством.
Рассматривая вопрос о гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы неизбежно сталкиваемся с проблемой деликтоспособности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в сфере гражданского
tn
оборота (гражданско-правовой деликтоспособности). Очевидно, что ее разрешение имеет как теоретическое, так и прикладное значение.
Должностное лицо не является субъектом гражданского права и, следовательно, не может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности за совершение гражданского деликта в связи с осуществлением им собственных полномочий. За неправомерные действия (бездействие) должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой. Это дает основание некоторым авторам говорить о том, что ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., которая воспроизведена в новой редакции Закона от 6 октября 2003 г. (ст. 76), не совсем корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физи-432 ческими и юридическими лицами .
В муниципально-правовой литературе является общепринятым утверждение о том, что всю полноту гражданско-правовой ответственности (ответственности перед физическими и юридическими лицами) несут органы местного самоуправления. В тоже время вопрос о гражданской деликтоспособности органов местного самоуправления не так прост, как это может показаться на первый взгляд. Анализ нормативных правовых актов федерального уровня приводит к выводу о том, что в них не всегда адекватно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке предметов отраслей права, особенно конституционного и гражданского, где требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм соответствующих отраслей.
В ряде правовых актов содержатся нормы о том, что органы публичной власти обладают правами юридического лица, согласно другим - данные органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения433. В этой связи наиболее показательным примером являются нормы п. 2 и 3 ст. 41 не так давно принятого Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, которые объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона «О некоммерческих организациях»434. В указанных нормах сфокусированы практически все аспекты рассматриваемой проблемы. Чтобы ее разрешить, следует прежде всего рассмотреть соотношение общей и гражданско-правовой правоспособности муниципальных образований435.
Общая правоспособность муниципальных образований закрепляется нормами публичного права (Конституцией РФ, конституциями рес
публик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с ними правовыми актами). Муниципальные образования осуществляют основную деятельность в рамках публичного права и только для решения публичных вопросов вступают в гражданский оборот. Условием вступления муниципальных образований в гражданский оборот служит наделение их соответствующей правоспособностью гражданско-правовыми нормативными актами. Гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований, таким образом, базируется на двух началах.
Несмотря на то что гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований достаточно широка по содержанию, все же она носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Муниципальные образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют цели их существования - осуществлению публично-правовых полномочий. Поэтому некоторые авторы называют правоспособность муниципальных образований целевой, 436 т.е. соответствующей целям их создания и деятельности .
В частноправовых отношениях муниципальные образования не выступают как носители публичной власти. Это одна из гарантий соблюдения интересов иных участников гражданского оборота, взаимоотношения которых с муниципальными образованиями построены на равенстве и других основополагающих принципах гражданского права. В случае нарушения гражданских прав или неисполнения обязанностей к муниципальным образованиям в судебном порядке могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности. Такое положение муниципальных образований (как и других публично-правовых образований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) является залогом нормального функционирования гражданского оборота.
В п. 2 ст. 124 ГК РФ закрепляет правило, согласно которому к муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Буквальное толкование данного положения позволяет сделать однозначный вывод о том. что, участвуя в гражданском обороте, муниципальные образования не становятся юридическими лицами - к ним лишь «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц». А оговорка «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» есть проявление признания особенностей правового статуса муниципальных образований в гражданских правоотношениях, она указывает на то, что именно публично-правовая природа этих лиц является первостепенной при его рассмотрении.
Следует отметить, что муниципальные образования в соответствии с нодразд. 2 разд. 1 ч. 1 ГК РФ являются одними из лиц наряду с гражданами ((физическими лицами) и юридическими лицами, что уже само по
ГП in
себе делает невозможным отождествление муниципальных образований и юридических лиц. Неприменение гражданско-правовой нормы, адресованной юридическим лицам, к отношениям с участием муниципальных образований возможно в двух указанных в п. 2 ст. 124 ГК РФ случаях: если иное вытекает из закона или обусловлено особенностью данных субъектов. Таким образом, ГК РФ однозначно не определяет правоотношения, в которых могут участвовать муниципальные образования, предусматривая два случая, когда такое участие ограничивается. Избранный законодателем подход следует признать оправданным: при существующем многообразии гражданско-правовых отношений невозможно закрепить правовой нормой перечень отношений, в которых могут участвовать данные субъекты права. В этой связи особое значение приобретает правильное применение нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ. И если следование нормам закона на практике трудностей не вызывает, то юридически грамотного учета «особенностей» правового положения муниципальных образований еще предстоит достигнуть.
Исходя из особенностей правового положения муниципальных образований к ним не могут быть применены, в частности, нормы некоторых статей главы 4 ГК РФ «Юридические лица»: ст. 49 «Правоспособность юридического лица», ст. 50 «Коммерческие и некоммерческие организации», ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц», ст. 54 «Наименование и место нахождения юридического лица», ст. 61 “65, посвященных ликвидации юридического лица.
Одновременно в ГК РФ и других, изданных в соответствии с ним нормативных правовых актах, закреплены особенности участия муниципальных образований в гражданском обороте. Например, гражданское законодательство выделяет правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные в главе 5 ГК РФ субъекты, устанавливая для них особый правовой режим: ст. 16 ГК РФ ~ о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, ст. 115 ГК РФ - о субсидиарной ответственности муниципального образования по обязательствам муниципального унитарного предприятия при недостаточности его имущества, сг. 215 ГК РФ - о праве собственности муниципальных образований и т.д.
Важным условием является также обращение к нормам других отраслей права, которые уточняют особенности участия муниципальных образований в конкретных правоотношениях (например, финансового ~ в кредитных правоотношениях437 и т.д.)
Регулируемые гражданским законодательством отношения, о которых идет речь в норме п. 2 ст. 124 ГК РФ. перечислены в п. 1 ст. 2 ГК РФ. В числе прочего здесь говорится об определении гражданским законодательством правового положения участников гражданского оборота. В соответствии с п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований
могут своими действиями приооретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами. определяющими статус этих органов. Юридические же лица согласно и 1 ст. 48 ГК РФ от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права, несут обязанности.
Поскольку муниципальное образование признается ГК РФ самостоятельным лицом, которое реализует свою правоспособность через органы публичной власти, то на основании использованной в тексте ст. 125 ГК РФ формулы «от имени» можно сделать вывод о том, что в результате действий органов местного самоуправления участником гражданских правоотношений становится муниципальное образование в целом.
В научных кругах ио вопросу гражданской правоспособности органов местного самоуправления существуют различные точки зрения.
Некоторые ученые полагают, что органы местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а нс от имени муниципального образования, обладая правами финансируемых собственником муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и субсидиарной ответственностью учредителя - муниципального образования по их обязательствам. В этой связи различают деятельность органа, наделенного гражданской правоспособностью, от имени муниципального образования и от собственного имени В первом случае при заключении договора от имени муниципального образования нрава и обязанности возникают у муниципального образования, во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган местного самоуправления. Так, например, ок заключает договор для удовлетворения собственных учрежденческих» нужд при аренде помещения, он же несет ответственность при совершении деликта. В подобных ситуациях муниципальные образования несут субсидиарную ответственность как собственники учреждения в порядке, предусмотренном ст. 120 и 399 ГК РФ438.
Другие ученые считают, что органы местного самоуправления могут вступать в гражданский оборот, действуя и как не обособленные юридические лица, являясь особыми представителями муниципального образования, и как юридические лица. Главное, что их действия обязывают муниципальное образование и они действуют в пределах своей компетенции439.
Общей чертой приведенных позиций является фактическое «'расщепление» правового положения органа местного самоуправления на два лица: «властное» и «не властное» в зависимости от осуществляемой им деятельности. Отсюда их неопределенность, поскольку, как и законодательство. они оставляют без ответа многие* вопросы Например, если орган местного самоуправления обладает правами юридического лица (учреждения), то может ли он при совершении деликта нести
tn
самостоятельную ответственность денежными средствами, учитывая, что его финансирование ведется на основании нормативного правового акта муниципального образования о бюджете. В связи с тем что органы местного самоуправле ния создаются специально для реализации полномочий муниципального образования, являются составной «частицей» муниципального образования, действуя от его имени, а также исходя из содержание нормы п. 1 ст. 125 ГК РФ, трудно понять, на чем основано утверждения о том, что орган местного самоуправления обладает правом выступать в гражданском обороте от своего имени, ведь тем самым признается наличие у него некоторой обособленной от муниципального образования правоспособности. Полагаем, что признание какой-либо двойственности правового положения органов местного самоуправления не имеет правового обоснования: любые действия органов местного самоуправления являются действиями самого муниципального образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа местного самоуправления и статусом муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции .
Сравнивая правовые статусы органов местного самоуправления и юридических лиц, можно выделить ряд отпличий.
1.	Органы местного самоуправлениями создаются муниципальными образованиями как участниками публично-правовых отношений, а юридические лица - субъектами гражданского права.
2.	Органы местного самоуправлениями создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта - акта муниципального образования; орган местного самоуправления приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую сил}' соответствующего акта о его создании, теряет ее с утратой актом юридической силы441.
Правоспособность юридического лица возникает с момента его государственной регистрации и прекращается с момента внесения в реестр юридических лиц соответствующей записи (и. 2 ст. 51, и. 8 ст. 63 ГК РФ, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц „ 442.
и индивидуальных предпринимателей» ).
Согласно законодательству государственная регистрация предусмотрена исключительно для юридических лиц и граждан-предпринимателей, следовательно, для муниципальных образований необходимость в такой регистрации отсутствует. Повторимся: в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в нем не говорится о том, что органы местного самоуправления, вступая в гражданский оборот, приобретают статус юридического лица (какую-либо из организационно-нравовых
форм юридических лиц). Цели же, которым служит государственная регистрация юридических лиц (проверка соответствия учредительных документов требованиям законодательства и т.д), в случае с органами местного самоуправления достигаются с помощью закрепления полномочий муниципальных образований в законах и уставе муниципального образования и указанием в этих актах на то, какой орган местного самоуправления исполняет те или иные полномочия от имени муниципального образования. Законность этих правовых актов строго контро-443 лируется органами юстиции и прокуратуры .
3.	Юридические лица создаются для участия в гражданском обо^ютс, осуществления любого вида деятельности, не запрещенного законом (статья 49 ГК РФ), органы местного самоуправления - для исполнения полномочий, закрепленных за муниципальным образованием публично-правовыми нормативными актами. Причем в этих актах указываются система таких органов и их полномочия. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа местного самоуправления
4.	В отличие от органов юридических лиц, властные полномочия которых ограничены рамками их организации, властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на широкий круг подвластных им субъектов. Для осуществления управленческих функций может быть создано и учреждение (ст. 120 ГК РФ), однако при этом оно будет юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, а не органом местного самоуправления.
5.	Важной особенностью гражданской правосубъектности органов местного самоуправления является порядок привлечения их к гражданско-правовой ответственности. Юридические лица несут гражданско-правовую ответственность самостоятельно, и лишь в предусмотренных законодательством случаях ответственность по их обязательствам несут иные лица (ст. 56,115 и др. ГК РФ). В случае с органами местного самоуправления всю полноту гражданско-правовой ответственности, связанной с их деятельностью, в установленном порядке несет создавшее их муниципальное образование (ст. 16, 126, 1069, 1071 и др. ГК РФ)444, в тоже время через органы местного самоуправления реализуется ответственность муниципального образования. В п. 2 ст. 125 ГК РФ допускается такой механизм ответственности. Органы местного самоуправления своими действиями приобретают и осуществляют права и обязанности от имени муниципального образования. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений возлагает бремя ответственности за все происходящее на муниципальные органы власти. Право и обязанность нести ответственность в данном случае имеют делегированный, опосредованный характер Она перенесена на органы местного самоуправления. В то же время для юридического лица, понятие которого дается в частном праве, ответственность является неотъемлемым его признаком. Оно несет ответственность непосредст-
£
э л
венно своим имуществом. Как видим, «механизм гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления не совпадает с меха-445 низмом ответственности юридического лица
Итак, правовые статусы органов местного самоуправления и юридических лиц отличаются довольно существенно. Не учитывать это отличие в правотворчестве и правоприменительной практике ~ значит неточно следовать нормам ГК о частноправовой правоспособности органов местного самоуправления, а в целом подменять публично-правовую природу органов местного самоуправления частноправовой, лишать такие органы самой основы их существования - осуществления публичной власти.
Теоретическое обоснование именно такого разрешения данного вопроса присутствует в трудах советских ученых-юристов. Так, Л.В. Венедиктов и С.Н. Bpamijcb (которые по объективным причинам не видели принципиальной разницы между органами государственной власти и органами местного самоуправления) четко разграничивали административную правосубъектность и гражданскую правосубъектность «госорганов». Благодаря этому они строго различают участие предприятий и организаций в качестве юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и властно-организационные отношения, в которых выступают органы управления, наделенные определенной компетенцией.
Классическими можно считать теоретические положения, что не только хозрасчетное предприятие, выпускающее товар (в терминологии ГК РФ - коммерческая организация), может быть четко отграничено от органа управления (в современной терминологии - органа государственной власти и органа местного самоуправления). В такой же мере по другим признакам отграничиваются бюджетные предприятия и организации (в терминологии ГК РФ - государственные и муниципальные учреждения), представляющие собой самостоятельный комплекс. Правовой формой их выступления в правоотношениях является форма юридического лица. Государственные же органы выступают в соответствующих правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме. Предприятия и организации (здесь - коммерческие и некоммерческие организации в смысле ГК РФ), будучи участниками правоотношений, выступают как единство, как целое.
Специальные положения об органах юридических лиц и о предпринимательстве устанавливают, чьи действия и в каких пределах означают выступление данного предприятия и организации в качестве участника правоотношения. Лишь во внутренних отношениях предприятия или организации могут выступать отдельные должностные лица. Иное дело - государственный орган. Правоотношения, в которых он участвует, в большинстве случаев являются отношениями власти и подчинения (публичные правоотношения). В них государственный орган может участвовать либо как целое (что бывает редко), либо в лице своих структурных подразделений и отдельных должностных лиц4 . Разделяя эти
идеи, некоторые авторы справедливо заявляют о том, что в силу прямого указания п. 2 ст. 125 ГК РФ, в гражданских правоотношениях полно-
мочия органов местного самоуправления реализуются в рамках инсти
447
тута законного представительства
Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления неоднородна. В теории гражданского права ее традиционно дифференцируют на отдельные виды по различным основаниям. Так, в за
висимости от особенностей конкретных гражданских правоотношений
(т.е. по основаниям ответственности) выделяют ответственность за при
чинение имущественного вреда (совершение имущественного правонарушения) и ответственность за причинение морального вреда (вреда, причиненного личности). Первый вид ответственности наиболее рас
пространен в гражданском праве и применяется к подавляющему большинству гражданских правонарушений в отношениях между любыми субъектами. Основания такой ответственности могут предусматриваться как законом (в некоторых случаях - и подзаконным актом), так и соглашением сторон (договором). Второй вид ответственности возникает только в отношении физических лиц (граждан-потерпевших) и лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Ответственность за причи
нение морального вреда, как правило, возникает независимо от вины причинителя, состоит в денежной (но не в иной материальной) компен
сации и осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда, т.е. сверх него (ст. 1099-1101 ГК РФ) .
Ответственность органов местного самоуправления за имущественные правонарушения может быть подразделена на договорную и внедоговор-ную. Договорная ответственность органов местного самоуправления представляет собой ответственность за нарушение договорного обязательства. Основанием наступления договорной ответственности служит нарушение договора, т.е. соглашения самих сторон (контрагентов). Поэтому такая ответственность может устанавливаться и за правонарушения, прямо не обеспеченные санкциями в действующем законодательстве, а в ряде случаев увеличиваться или уменьшаться по соглашению участников договора в сравнении с размером, предусмотренным законом. Второй вид ответственности имеет место тогда, когда орган местного самоуправления (правонарушитель), не состоит в договорных отношениях с потерпевшим. Она может использоваться только в прямо предусмотренных законом случаях и размерах и на императивно установленных им условиях. Внедоговорная ответственность возникает при причинении личности или имуществу физического или юридического лица вреда, не связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления обязанностей, лежащих на нем в силу договора с потерпевшей стороной.
В теории гражданского права внедоговорную ответственность нередко называют также деликтной, связывая ее в основном с обязательствами из причинения вреда (деликтами)449, которые, по сути, и пред-

5
ставляют собой форму гражданско-правовой ответственности. Но сфера применения такой ответственности в действительности шире и охватывает все случаи возникновения гражданской ответственности в силу наступления обстоятельств, прямо предусмотренных законом (при от-1450
сутствии договора)
Действующее законодательство различает общие и специальные условия привлечения к ответственности органов местного самоуправления за причинения вреда. К обгцим условиям ответственности за причи-451 нение вреда относят: наличие вреда ; противоправность поведения 452
причинителя вреда ; причинная связь между вредом и противоправным поведением453; вина причинителя вреда454.
Специальные условия, необходимые для решения вопроса о возложении ответственности, таковы:
•>	455
1)	действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть облечены в форму акта власти456, т.е. в данном случае речь идет не обязательно о каком-либо правовом документе общего либо индивидуального характера; под актом власти необходимо понимать любого рода деятельность указанных лиц, которая вытекает из их статуса и может связываться в том числе и с фактом издания правовых актов, а также с иной деятельностью, направленной на реализацию целей и задач, стоящих перед местным самоуправлением и в рамках их компетенции;
2)	акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или группой лиц, образующих коллегиальный орган; акты власти связываются с определенного рода деятельностью, осуществляемой указанными лицами и носящей характер организационно-распорядительной деятельности, поэтому вполне логично, что эти лица должны обладать определенным объемом властных полномочий;
3)	должностные лица органов местного самоуправления в соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, издавая эти акты власти, должны действовать в соответствии со своими служебными обязанностями, которые должны предусматриваться действующим законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также конкретизироваться в актах самого местного 457 самоуправления .
Юридическое значение разграничения внедоговорной и договорной ответственности органов местного самоуправления состоит в том, что формы и размер первой устанавливаются только законом, а формы и размер второй определяются как законом, так и условиями заключенного договора. При заключении договора стороны могут установить ответственность за такие правонарушения, за которые действующее законодательство не предусматривает какой-либо ответственности, или ввести иную форму ответственности, отличную от той, которая за данное правонарушение предусмотрена законодательством. Стороны по договору вправе также повысить или понизить
размер ответственности по сравнению с установленным законом, если в нем не указано иное.
Необходимость разграничения договорной и внедоговорной ответственности органов местного самоуправления обусловлена также тем, что эти виды ответственности подчиняются различным правилам. Так, если вред причинен органом местного самоуправления, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, он возмещается в соответствии со ст. 1084-1094 ГК РФ. В случае же причинения вреда неисполнением обязанности, принятой на себя органом местного самоуправления по договору, он возмещается по ст. 393-406 ГК РФ и законодательству, регулирующему это договорное правоотношение.
В зависимости от характера распределения гражданско-правовой ответственности нескольких лиц различают долевую, солидарную и субсидиарную ответственность На такие виды может подразделяться как договорная, так и внедоговорная ответственность органов местного самоуправления.
Долевая ответственность означает, что орган местного самоуправления совместно с другими ответчиками несет ответственность в точно определенной доле, установленной законом или договором. Правила о долевой ответственности применяются, когда иной вид ответственности для нескольких субъектов не предусмотрен законом (иным правовым актом) или договором. Если при этом законодательство или договор не определяют доли сторон, они считаются равными, т.е. орган местного самоуправления несет ответственность в одинаковом с другими ответчиками размере (ст. 321 и 1080, п. 2 ст. 1081 ГК РФ). Долевая ответственность имеет значение общего правила и применяется тогда, когда законодательством или договором не установлена солидарная или субсидиарная ответственность органов местного самоуправления.
Солидарную ответственность органы местного самоуправления несут в случаях, если она прямо предусмотрена договором или установлена законом. При солидарной ответственности кредитор вправе предъявить требование как ко всем ответчикам совместно, так и к любому из них, включая орган местного самоуправления, если последний является одним из ответчиков. Причем такое требование может быть предъявлено и в полном объеме нанесенного ущерба, и в любой его части. Не получив полного удовлетворения от одного из солидарных ответчиков, кредитор вправе по тем же правилам требовать недополученное с остальных, которые остаются перед ним ответственными до полного удовлетворения его требований (ст. 323 ГК РФ). Солидарная ответственность органов местного самоуправления может применяться при неделимости предмета неисполненного обязательства (н. 1 ст. 322 ГК РФ) и при совместном причинении «внедоговорного» вреда (ч 1 ст. 1080 ГК РФ).
Субсидиарная ответственность является дополнительной по отношению к ответственности, которую несет перед потерпевшим основной
S
правонарушитель (п. 1 ст. 399 ГК РФ). Она призвана дополнить его ответственность, усиливая защиту интересов потерпевшего. При этом орган местного самоуправления, несущий такую дополнительную ответственность, совсем не обязательно является сопричинителем имущественного вреда, нанесенного потерпевшему - физическому или юридическому лицу, а во многих случаях вообще не совершает каких-либо правонарушений.
Субсидиарная ответственность для несущего ее органа местного самоуправления наступает в случае, когда основной ответчик отказался удовлетворить требование потерпевшего либо когда последний в разумный срок не получил от него ответа на свое требование (абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК РФ). Поэтому по общему правилу не требуется, чтобы основной ответчик вначале ответил перед потерпевшим всем своим имуществом, и только при его недостатке (т. е. во многих случаях при банкротстве ответчика) к ответственности был привлечен субсидиарный ответчик (должник).
С точки зрения условий наступления субсидиарной ответственности она может быть разделена на несколько видов. В договорных отношениях она обычно наступает при отказе основного ответчика от удовлетворения предъявленных к нему требований (независимо от наличия или отсутствия у него необходимого для удовлетворения кредиторов имущества). Таковой, например, в силу условий договора может быть ответственность органа местного самоуправления, выступившего в качестве поручителя (п. 1 ст. 363 ГК РФ)458
Во внедоговорных отношениях, например при банкротстве юридических лиц, субсидиарная ответственность органов местного самоуправления как учредителей юридических лиц наступает лишь при недостатке у банкротов какого-либо имущества, способного удовлетворить интересы кредиторов (п. 3 ст. 56, п. 1 ст. 75, абз. 3 п. 2 ст. 105, п. 2 ст. 1074 ГК РФ), и, следовательно, предполагает предварительное обращение взыскания на такое имущество. Такова же в принципе ответственность органов местного самоуправления - как собственников имущества муниципальных унитарных предприятий. Особый случай представляет собой субсидиарная ответственность собственников учреждений, которые они создали и финансируют, поскольку она наступает уже при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 с г. 120 ГК РФ). Она предполагает необходимость предварительного обращения взыскания 459 только на этот вид имущества
В муниципально-правовой науке предпринимаются попытки разработать проблему субсидиарной и солидарной ответственности органов местного самоуправления и государственных органов460 В числе важнейших принципов, на которых строятся взаимоотношения и взаимодействие между государственными органами и органами местного самоуправления, являются принципы субсидиарности и солидарности. В условиях, когда местными сообществами и их органами осуществляются не только вопросы местного значения, но и определенная часть государственных полно-
мочим, да к тому же невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, их успешная реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию территорий.
Принципы субсидиарности и солидарности рассматриваются в Ев-461
ропеискои хартии местного самоуправления как основополагающие и подлежащие соблюдению с учетом европейской интеграции и внутреннего устройства государств, входящих в Совет Европы. Этим двум принципам должны соответствовать и два вида ответственности: субсидиарная и солидарная, причем в сфере не только гражданско-правовых. но и властно-административных отношений.
Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ462 не предусматривают случаи субсидиарной ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Этот пробел в правовом регулировании взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления противоречит системе правовых гарантий местного самоуправления, нарушает такие основополагающие принципы их взаимодействия и сотрудничества, как принцип субсидиарности и принцип солидарности.
Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц в случае причинения убытков и вреда органами местного самоуправления в сфере властно-административных отношений граждане могут требовать компенсацию и морального вреда. Но иногда убытки либо вред гражданам или юридическим лицам могут быть причинены органами местного самоуправления или должностными лицами этих органов вследствие ненадлежащего исполнения со стороны органов государственной власти правовых гарантий местного самоуправления либо установленных законом обязанностей.
На практике нередки случаи, когда органы местного самоуправления не полностью обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством посредством обеспечения муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов. Бывают случаи, когда гражданам или юридическим

лицам причиняются убытки вследствие увеличения расходов или уменьшения доходов местного бюджета, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом органы государственной власти, принявшие такие решения, не полностью компенсируют дополнительные расходы муниципальным образованиям, что является нарушением действующего законодательства.
Немало подобных коллизий происходит в ходе осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не обеспеченных в необходимых размерах материальными и финансовыми средствами. Закон устанавливает, что в этих случаях органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Однако законодательство не устанавливает, кто в указанных случаях обязан возместить причиненные убытки или вред.
Между тем вопрос о том, кто конкретно в указанных случаях несет ответственность и возмещает убытки в сфере властно-административных отношений, является принципиальным. По общему правилу Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, за исключением случаев принятия ими на себя соответствующих гарантий (поручительств). Однако исходя из конституционных (ст. 132, 133) и иных правовых гарантий местного самоуправления имеются все основания квалифицировать вышеперечисленные случаи в качестве принятых Российской Федерацией либо субъектами Федерации на себя гарантий (поручительств) по обязательствам муниципальных образований.
Представляется, что если законом или иным правовым актом предусмотрена обязанность муниципальных образований (органов местного самоуправления) возмещать убытки либо вред, причиненные им вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей или обязательств органами государственной власти, а имеющихся в его распоряжении средств недостаточно, то субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных образований либо органа местного самоуправления должны нести в зависимости от вины соответственно органы государственной власти Российской Федерации или субъекта Федерации. При возмещении в подобных случаях убытков или вреда муниципальным образованием оно должно быть наделено правом регресса соответственно к Российской Федерации или субъекту Федерации.
Аналогичных взглядов придерживается К.И. Амирбеков. С его точки зрения, все три уровня власти и управления в Российской Федерации несут перед гражданами солидарные обязанности в части удовлетворения основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже
минимальных государственных социальных стандартов. В соответствии с принципом солидарности следует урегулировать в законодательстве принципы и порядок солидарной ответственности органов всех трех уровней власти и управления перед физическими и юридическими ли-
I	^463
цами в сфере властно-административных отношении . Солидарная ответственность должна применяться во всех случаях, связанных с совместным причинением убытков или вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Установление солидарной ответственности будет способствовать реальной защите прав граждан и юридических лиц, а также повышать ответственность перед ними государственных органов и органов местного самоуправления, делать их солидарные обязанности более надежными464
В настоящее время в правовой науке обсуждается проблема соотношения гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности публично-правовых образований и органов публичной власти (государственных и муниципальных) перед физическими и юридическими лицами. Так, по мнению ГА. Гаджиева ответственность за причинение вреда, предусмотренная конституционным правом (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 и 1069 ГК РФ) имеет самостоятельное юридическое содержа-ние и основания возникновения . В поддержку этой идеи приводятся правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Во-первых, основания и условия конституционно-правовой ответственности государства перед частными лицами отличаются от основа-нии гражданско-правовой ответственности . В постановлении от 9 июня 1992 г.467 Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что основанием возникновения ответственности государства в конституционном смысле является прежде всего нарушение принципов конституционной государственности.
Во-вторых, сам ущерб, вызванный незаконными действиями органов государственной власти в конституционном и гражданском праве 468 т~>
характеризуется различными признаками . В постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П469 Конституционный Суд РФ отметил, что в отличие от гражданского права, в котором действует принцип исчисля-смости ущерба, вред, причиненный государством, может быть вредом, реально неисчисляемым.
ГА. Гаджиев считает, что разграничение конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности необходимо осуществлять и применительно к таким институтам как несостоятельность субъектов РФ и местного самоуправления470 В определении от 14 января 2000 г. № 2-О471 Конституционный Суд РФ из содержания норм ст. 8, 35, 55 Конституции РФ вывел конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования. Защита этих ценностей оправдывает существование таких институтов, как несостоятельность (банкротство) публичных правовых образований.
\О
Аналогичных взглядов придерживается Н.М. Колосова. С ее точки зрения, в тех случаях, когда правоотношения имеют не частно-правовой, а публично-правовой характер, можно поставить вопрос об отнесении возмещения причиненного ущерба к конституционным санкциям472.
Резюмируя приведенные выше авторские позиции, можно прийти к выводу о том, что отличие гражданско-правовой и конституционной ответственности, возникающей из причинения вреда состоит в основани-„	473
ях и условиях этой ответственности, ее правовом режиме , санкциях и целях. В основу ответственности органов местного самоуправления как органов публичной власти перед физическими и юридическими лицами положен общий конституционный принцип судебного обжалования любых властных решений.
Реализацию идеи о разграничении гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности за причинение вреда физическим и юридическим лицам мы можем наблюдать в законах некоторых субъектов Российской Федерации. Так, в законе Белгородской области «Об ответственности органов и местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 19 августа 1996 г. № 75 (в ред. от 27 ноября 2001 г.)474 фактически воспроизводятся основные положения ГК РФ (ст. 16) в части возмещения ущерба. В соответствии со ст. 5 Закона убытки, причиненные в результате неправомерных решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, совершения ими неправомерных действий, возмещаются ими в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинены эти убытки, на основании решения суда или арбитражного суда за счет средств органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, возместившие убытки, причиненные их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам по закону.
В Законе Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области» от 8 июня 1996 г. № 34 (в ред. от 26 июня 2003 г.)475 дополнительно предусмотрена гражданско-правовая ответственность перед местным сообществом. В соответствии со ст. 60 Закона жители муниципального образования вправе предъявить иск к органам местного самоуправления в случае невыполнения этими органами и должностными лицами установленных федеральными законами и законами Калужской области обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом. На первый взгляд законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя собственное гражданско-правовое регулирование (закрепляя нормы гражданского права в законе субъекта Российской Федерации), вышел за пределы своей компетенции, фактически вторгнувшись в предметы ведения Российской Федерации (ст. 71-73 Конституции РФ). Однако сторонники разграничения гражданско-правовой и конституционной ответственности за причинение вреда
считают, что в подооных случаях следует юридически грамотно учитывать предметы правового регулирования и содержание норм отраслей 476 г>
права . В конституционном и муниципальном нраве существуют нормы, которые можно назвать смежными с нормами иного отраслевого законодательства. Так. в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ст. 50 об ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами основана на ст. 53 Конституции РФ, которая посвящена ответственности за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц. Но эта норма имеет иной смысл, чем аналогичные статьи Гражданского кодекса: они родственны, но не тождественны. Смешанные нормы, являясь «гомогенными» (родственными), не являются тождественными477. Л в силу смежности встает проблема разграничения гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности .
Приведенные аргументы позволяют снять сомнения в конституционности рассматриваемых положений законов Белгородской и Калужской областей479.
В свете изложенного подчеркнем, что трактовка ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами исключительно только как гражданско-правовой ответственности представляется узкой и односторонней. Ответственность органов власти перед физическими лицами - гражданами относится прежде всего к сфере публичных правоотношений и носит публично-правовой характер, в данном случае конституционно-правовой. В тоже время это не исключает возможности их привлечения к гражданско-правовой ответственности.
Подводя итог рассуждений по поводу* правовой природы ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, представляется возможным сформулировать следующие выводы.
1.	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами неоднородна. В силу особенностей правового статуса органов местного самоуправления она может возникать из публично-правовых и из частноправовых отношений При
этом в первом случае органы местного самоуправления и их должностные лица выступают как носители властных полномочий, во втором ~ как равноправные участники (или представители муниципального образования) гражданского оборота (субъекты гражданско-правовых отношений).
2.	Представляется заблуждением утвердившееся в муниципальноправовой науке мнение, согласно которому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью. Строго говоря, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами является в значительной степени общим принципом организации их деятельности
(как, впрочем, и «ответственность перед населением», «ответственность перед государством»), реализация которого обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности.
3.	Отличие гражданско-правовой и конституционной ответственности, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов местного самоуправления, состоит в основаниях, условиях этой ответственности, правовом режиме, который возникает при ее реализации, санкциях и целях.
4.	Механизм гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления не совпадает с механизмом ответственности юридического лица. Юридическое лицо несет ответственность непосредственно своим имуществом. В случае же совершения органом местного самоуправления гражданско-правового деликта ответственность несет муниципальное образование, поскольку взыскание обращается на его казну.
Поскольку в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления имеет делегированный, опосредованный характер.
5.	Отсутствие закрепленного в законодательстве РФ института субсидиарной ответственности Российской Федерации и субъектов Федерации за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъекта Федерации противоречит системе правовых гарантий местного самоуправления, нарушает такие основополагающие принципы их взаимодействия, как принцип субсидиарности и принцип солидарности. Это определенный пробел в правовом регулировании взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления, государства и местного самоуправления в целом, который требует своего восполнения с учетом сформулированных предложений.
4.2. ОСНОВАНИЯ И СПЕЦИАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы, причиняющих имущественный и
иной ущерб. В большинстве случаев эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Как было отмечено выше, к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного
самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или уставу акта местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в слеукпцих случаях.
1.	Принятие органами или должностными лицами местного самоунрав-481 ления незаконных актов, нарушающих права и своооды граждан .
2.	Причинение имущественного или иного вреда противоправными действиями органа или должностного лица местного самоуправления.
Возмещение ущерба в последнем случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Норма данной статьи сформулирована с учетом требований ст. 16 ГК РФ. В Heii предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются: во-первых, во властно-административном характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов. Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах их компетенции или должностных полномочий. Под незаконным действием понимаются действия, выходящие за указанные пределы, также и бездействие, т.е. неосуществление (или отказ от осуществления) органом местного самоуправления, их должностными лицами своих обязанностей. В то же время вред, причиненный в ходе хозяйственной или технической деятельности указанных субъектов, т.е. не связанный непосредственно с реализацией ими своих властных полномочий, подлежит возмещению на общих основаниях.
Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред482 Кго возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примером такого бездействия является неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.

Возмещение вреда производится не за счет должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали причинение вреда, а за счет казны муниципального образования. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ выступают соответствующие финансовые органы.
3.	Причинение вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере публично-властных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности.
Органы местного самоуправления согласно ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделяются статусом юридического лица. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. Ответственность органов и местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).
В данном случае речь идет о внедоговорной имущественной ответственности за вред, причиняемый физическим или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ). Основанием возникновения такой ответственности, как и других видов юридической ответственности, является состав правонарушения. Применительно к обозначенным отношениям состав правонарушения, представляющий собой совокупность элементов, или условий ответственности, включает в себя помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, также условия, специальные, присущие только ответственности органов публичной власти. Данная точка зрения нашла отражение в практике Высшего Арбитражного Суда РФ, который указал, что «ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (ст. 1064 ГК РФ) и специальных (ст. 1069 ГК РФ) условий»483 Даная позиция может быть распространена и на органы местного самоуправления. Однако при этом не было уточнено, какие условия относятся ко второму типу. В советской юридической науке к специальным условиям ответственности органов публичной власти относили причинение вреда: а) в области административного управления; б) действиями должностного лица; в) противоправными служебными действиями48 . С минимальными терминологическими коррективами эти условия называются в ка-„	485
честве специальных и в современной литературе
С нашей точки зрения, текст закона дает основания для вычленения двух специальных условий внедоговорной ответственности органов местного самоуправления. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру деятельности причинителя вреда.
Изменение традиционных названий специальных условий ответственности органов местного самоуправления не означает отказа от результатов ранее проводившихся исследований, оно обусловлено несколько иным подходом к их анализу. Рассмотрим каждое из условий подробнее.
1. Условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда. Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ указывает на то, что первое специальное условие ответственности органа местного самоуправления относится к субъекту. Вред возмещается за счет казны, если он причинен органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.
Легальное определение органа местного самоуправления дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г. Органы местного самоуправления - это органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Закона). Одновременно Федеральный закон определяет структуру органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 34 Закона ее составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, орган местного самоуправления квалифицируется в качестве такового в уставе муниципального образования.
Не совсем понятен статус избирательной комиссии муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131 не называет ее, перечисляя органы местного самоуправления. Однако, очевидно, что избирательная комиссия в большей или меньшей степени обладает некоторыми признаками, присущими органу местного самоуправления, в том числе, что самое важное, публично-правовой компетенцией по решению вопросов местного значения. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г). В связи с этим возникает вопрос: если этот субъект, осуществляя публично-правовые функции с нарушением закона, причиняет вред, например. гражданину, должна ли ответственность наступать по правилам
ггг
ст. 1069 ГК РФ (за счет казны) или ответственность обязан нести субъект, причинивший вред, за собственный счет? Вероятно, на это вопрос предстоит найти ответ судебным органам в процессе разрешения конкретных дел. Нам же представляется, что по общему правилу на избирательную комиссию должен распространяться общий режим имущественной ответственности органов публичной власти. Разумеется, речь идет об ответственности за вред, который причинен в результате осуществления данными субъектами их властных полномочий. Обоснованию предлагаемого подхода служат следующие доводы.
ГК РФ регулирует отношения между юридически равными субъектами. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Вред, причиненный административно-властными действиями указанных субъектов, нельзя возместить на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, не были юридически равными, а. напротив, имели административно-властный характер. Вместе с тем, если придерживаться строго буквального толкования ст. 1069 ГК РФ, то привлечь избирательную комиссию муниципального образования к имущественной ответственности за причинение вреда также нельзя, ибо последняя формально не наделена статусом органа местного самоуправления. Такое толкование может привести к фактической безответственности этого института, что, на наш взгляд, не соответствует смыслу закона и принципу справедливости права. Поэтому правильным видится расширительное толкование нормы ст. 1069 ГК РФ. Муниципальное образование должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его функции. Для целей ответственности не должно являться существенным, квалифицированы эти субъекты в законодательстве как органы местного самоуправления или нет. В соответствии с предлагаемым толкованием наличие в силу закона у муниципального института (не являющегося формально органом местного самоуправления) властных полномочий - это достаточное условие применения ст. 1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении ука-занных полномочии . При этом не имеет значения, в какой организационно-правовой форме юридического лица создана избирательная комиссия. Определяющим фактором является наличие публично-правовом компетенции, проявляющейся во властных полномочиях, которыми в силу закона наделен данный субъект487.
Из изложенного следует, что доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления должно признаваться второе специальное условие - относящееся к характеру деятельности субъекта.
От рассмотренных случаев следует отличать ситуации причинения органами местного самоуправления имущественного вреда при осуществлении делегированных полномочий. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого субъекта или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия488. Таким образом, делегированные полномочия - это полномочия, переданные государственным органом, на который возложено их осуществление, органу местного самоуправления. Орган, получающий делегированные полномочия, обретает право на их осуществление в результате передачи ему данных полномочий органом государственной власти, который по закону обязан их реализовывать.
Классическое делегирование полномочий подразумевает передачу определенных властных функций органом власти одного уровня органу власти другого уровня. Вопросы о допустимости, условиях и порядке делегирования полномочий слабо разработаны как в российской юридической науке, так и в российском законодательстве, что затрудняет исследование проблемы ответственности за вред, который причиняется физическим и юридическим лицам при незаконном осуществлении каким-либо лицом или институтом делегированных ему полномочий. В связи со сказанным целесообразным представляется обращение к зарубежному опыту. В Германии выработан подход, в соответствии с которым имущественную ответственность за вред, причиненный лицом, которому были переданы властные полномочия, несет государство. При виновном нарушении обязанности у последнего есть право регрессного требования. Если за нарушение обязанности несут ответственность несколько носителей власти, то каждый из них отвечает за весь ущерб, а в совокупности они рассматриваются как солидарные должники. По законодательству Франции лицо, которому делегированы определенные полномочия, само несет ответственность за совершенные им в связи с осуществлением этих полномочий правонарушения. Но если это лицо докажет, что причиной совершения правонарушения было недостаточное финансирование или иная вина государства, то ответственность возлагается на государство.
Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. В имеющейся судебно-арбитражной практике примеры такого рода дел до настоящего времени не встречались. В соответствии с действующим законодательством общее правило состоит в том. что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится орган власти, причинивший вред. Из этого общего правила закон не предусматривает исключений для случаев причинения вреда при осуществлении делегированных полномочий. Однако поскольку вина является условием ответственности, если указанный орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, определенные действия не были совершены вследствие недостаточного финансирования осуществления переданных полномочий из государственного бюджета соответствующего
уровня), то обязанность возмещения может быть возложена на казну того уровня, к которому относится орган, делегировавший полномочия. К участию в деле истцу следует привлекать не один, а оба органа, объединен-..489 ныс отношениями по делегированию полномочии .
Что касается развития законодательства по данному вопросу, то в качестве примера может быть использована германская модель. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших. На наш взгляд, казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда490. Правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.
Должностные лица органов власти называются в числе возможных причинителей вреда, поэтому необходимо определить, какие субъекты относятся к данной категории. Большинство ученых отвергает возможность 491 использования уголовно-правового определения должностного лица . Поскольку в основании ответственности органов местного самоуправления лежит административная деятельность, в отсутствие общеотраслевого по-492 нятия должностного лица логично использовать его административноправовое определение. Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) «служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия» . При этом юридические последствия понимаются как действия, влекущие установление, изменение или прекращение прав и обязанностей третьих лиц.
Помимо должностных лиц, среди работников муниципальных органов выделяют оперативный и вспомогательный состав. В оперативный состав входят специалисты муниципальных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридические акты в качестве средства управления людьми (их работа связана с подготовкой решений, проработкой различных вопросов и т.д. - это юристы, экономисты и др.). Деятельность служащих, составляющих вспомогательный состав муниципальных органов, не предполагает совершения действий, не только влекущих юридические последствия, но и вообще влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность направлена на создание необходимых условий для служебной деятельности должностных лиц и оперативного состава (тех-.494
нические секретари, водители и т.д.)
В специальной литературе часто можно встретить суждение о том, что ответственность органов публичной власти может наступить только тогда, когда вред причинен в результате действий (бездействия) должностного лица495. Данная точка зрения представляется спорной. Дело в
том, что невозможность совершения юридических действий лицами, не относящимися к должностным, предполагает идеальное положение дел, необходимой чертой которого является правомерное поведение указанных лиц. Обязательства же из причинения вреда возникают в результате правонарушений, которые наряду со всем прочим могут быть связаны и с нарушением круга служебных обязанностей. Из практики следует, что вред может причиняться в результате незаконной деятельности как должностных лиц, так и работников оперативного и даже вспомогательного состава. Например, бездействие органа местного самоуправления на обращение гражданина или юридического лица может быть вызвано поведением секретаря или другого сотрудника, но поскольку оно связано с осуществлением органом его административных функций, ответственность должна наступить по ст. 1069 ГК РФ. Как правило, юридически значимая деятельность органа власти проявляется через деятельность должностных лиц. Однако, как следует из изложенного, это правило не является жестким и допускает исключения.
Таким образом, для возникновения ответственности органов местного самоуправления не имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование о том, чтобы действия муниципальных служащих были связаны с осуществлением муниципальным органом публичновластной деятельности.
2. Условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Данное специальное условие имеет два аспекта: оно ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением, во-первых, вреда, причиненного при осуществлении только публичновластной деятельности и, во-вторых, вреда, причиненного только служебными действиями. Ни Конституция РФ, ни ГК РФ не уточняют, каким актом - административным или иным - должен быть причинен вред, чтобы за него наступала ответственность органа публичной власти. Если ранее в законодательстве (Основах гражданского законодательства 1961 г.496 и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.) прямо указывалось, что речь идет о вреде, причиненном «в области административного управления», то теперь эта формулировка из правовых норм исчезла.
Таким образом, при установлении принципа ответственности органов публичной власти закон текстуально исходит только из субъектного критерия. Вместе с тем логическое и систематическое толкование приводит к выводу о том, что возмещению за счет казны по-прежнему подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерной властной деятельности В тех случаях, когда вред причиняется действиями муниципальных органов, не связанными с административной компетенцией, ответственность за причинение вреда должна наступать на общих основаниях. Введение специальной статьи обусловлено общим запретом на применение гражданского законодательства к отношениям, основан-

ным на административном подчинении одной стороны другой стороне. Именно публичный характер действий органов предопределяет специфический подход законодателя к регулированию условий и порядка ответственности. Таким образом, по смыслу закона орган местного самоуправления принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением им власти властной деятельности.
Административная деятельность характеризуется рядом отличительных признаков. В административных отношениях орган власти (должностное лицо) выступает от имени муниципального образования, реализует административные функции последнего, осуществляя (правомерно или с нарушением) свои нормативно закрепленные полномочия. Важным признаком административной деятельности является властность. При всем многообразии взглядов на понятие власти наиболее распространено следующее толкование данного понятия: наличие возможности распоряжаться -	«	497
или управлять кем-лиоо и чем-лиоо, подчинять своей воле других
Властные отношения подразделяются на внутренние и внешние. Внутренними (или внутриорганизационными) являются отношения, складывающиеся внутри муниципального органа или внутри системы муниципальных органов (по поводу назначения на должности, организации работы, распределения обязанностей, поощрения и ответственности и т.д). Внешними считаются отношения, которые складываются между муниципальным органом и другими субъектами. Наличие определенного объема властных полномочий, направленных вовне, т.е. за пределы данного органа, является важнейшим элементом муниципальной власти. Возможность в силу закона воздействовать на права и обязанности лица, находящегося за пределами структуры самого органа, определяет квалификацию действий органа как субъекта публичной власти, осуществляющего административную деятельность. Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность муниципального органа может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности других субъектов. Вопрос определения природы действий должностного лица (публично-правовая или частноправовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред (отвечает орган или само лицо). В качестве методологического приема для решения этого вопроса могут использоваться сформулированные критерии административной деятельности.
Помимо изложенного, рассматриваемое специальное условие призвано исключить из сферы ответственности ответственность за вред, наносимый частной, неслужебной деятельностью муниципальных служащих498. Во французском праве разработана доктрина разделения противоправных действий чиновников на faute de service (служебная вина) и faute personnelle (личная вина).
Понятие служебной ошибки не имеет точной дефиниции (выделяют шесть категорий таких ошибок). По словам П. Сандевуара, «в качестве служебной вины можно рассматривать любые предосудительные действия, совершенные госслужащим, за исключением случаев личной вины»500. К категории личных ошибок причисляются только действия: а) совершенные вне службы и никак не связанные со службой (всевозможные правонарушения, имеющие отношение к личной жизни служащего, а нс его служебной деятельности); б) совершенные на службе, но являющиеся результатом недопустимого (в психологическом и эмоциональном плане) поведения; в) непростительные действия, имеющие исключительно тяжелые последствия (например, выдача поддельных талонов или ордеров; расхищение средств; использование служебного положения (личных связей с министром) с целью добиться отказа в разрешении на строительство; убийство, совершенное таможенником в форме с помощью табельного оружия, но исключительно из личной мести и т.п.)501. В этих случаях налицо личная вина, к которой администрация нс имеет никакого отношения. Однако при применении критериев отграничения служебной ошибки от личной в каждом конкретном случае останется определенная доля туманности и относительности (формулировки «недопустимое поведение», «непростительное действие» весьма расплывчаты).
Обобщенно можно сказать, что во Франции наличие хотя бы отдаленной связи между содержанием правонарушения и служебными обязанностями влечет ответственность органа публичной власти. Российская же правоприменительная практика ориентируется на необходимость более тесной связи - при совершении правонарушения лицо должно действовать именно как должностное, быть при исполнении должностных обязанностей. В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по вопросу о служебных действиях продуктивным представляется учет французского и общеевропейского подходов в области разграничения действии по службе и вне ее.
Обобщая вышеизложенное, сформулируем некоторые выводы.
1.	Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ дает основания для вычленения двух специальных условии внедоговорной ответственности органов местного самоуправления. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру деятельности причинителя вреда. Последнее из названных условий является доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления. Данное условие имеет два аспекта: оно ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением,во-первых, вреда, причиненного при осуществлении только публично-властной деятельности, и, во-вторых, вреда, причиненного только служебными действиями.
2.	Для возникновения гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления не имеет первостепенного значения, ка-
кой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование о том, чтобы действия муниципальных служащих были связаны с осуществлением органом местного самоуправления публично-властной деятельности.
3.	Вопрос определения природы действий должностного лица (публично - или частно-правовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред (отвечает орган или само лицо). Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность органа местного самоуправления может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности других субъектов.
4.	В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по вопросу о служебных действиях продуктивным представляется использование французского и общеевропейского подходов в области разграничения действий по службе и вне ее.
5.	Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. Для развития отечественного законодательства по данному вопросу может быть использована германская модель, согласно которой казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших. Соответственно правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.
4.3. ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
К ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
L Некоторые процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из публично-правовых отношений, ответчиками с которых выступают органы местного самоуправления
В настоящее время органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, суды общей! юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений, причем большую часть дел - судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает. Рассмотрим некоторые
закрепленные* в российском законодательстве и сложившиеся на практике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.
В научных публикациях нередко используется термин «дела, возникающие из административно-правовых отношений»-. Этот термин, ранее использовавшийся в названии нодразд.2 разд II ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» и был достаточно условен, поскольку суды общей юрисдикции рассматривали и рассматривают споры, вытекающие как из административных, так и из конституционных, налоговых, финансовых, таможенных и других правоотношений Поэтому многие авторы отмечали, что название этого вида 50? судопроизводства «носит до некоторой степени условный характер* . Речь надо вести о делах, возникающих из публично-правовых отношений Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, с другой участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения)503.
Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях; во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям . Более правильно, на наш взгляд, было бы говорить не о «специфической* функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий администрации . Отметим и то. что способ возбуждения дел рассматриваемой категории тоже имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство но делу - бесспорно, применимы к рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений .
Таким образом, процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:
-	предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых присущи императивный (властный) характер, участие муниципального образования в лице его органов и должностных лиц;
-	суд разрешает спор не о гражданском праве, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;
-	в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган местного самоуправления;
-	в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд институтов гражданского процессуального права, например заключение мирового соглашения; дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
В соответствии со ст. 22 ГПК РФ507 суды рассматривают и разрешают:
-	исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
-	дела по указанным в ст. 122 ГПК требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
-	дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 ГПК;
-	дела особого производства, указанные в ст. 262 ГПК;
~	дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;
“	дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.
В соответствии с п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные ч. 1 и 2 этой статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
Ценное нововведение ГПК РФ - это распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений. Так. ст. 249 ГПК РФ устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного
правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности В ч. 4 ст. 246 ГПК РФ установлено, что при рассмотрении и разрешении дел. возникающих из публичных правоотношений, суд .может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 МРОТ, установленных федеральным законом. В свою очередь, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ предусматривает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства ио своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 МРОТ, установленных федеральным законом.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что при рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, существуют некоторые исключения из общих правил искового производства:
1)	не принимаются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам главы 22 ГПК РФ.
2)	с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу в размере до 10 МРОТ (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ);
3)	отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение ио существу спора;
4)	признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства,
162
имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
Следует отметить, что многие акты органов местного самоуправления могут оспариваться посредством не только производства из административно-правовых отношении, но и возбуждения искового и особого производства. Так, согласно поди. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают (помимо других оснований) из актов органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера и т.п.
II. Особенности рассмотрения дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов органов местного самоуправления арбитражными судами
Для защиты прав физических и юридических лиц все чаще используется такой способ, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Законодательство в данном случае не оговаривает вид такого акта: им может быть предписание индивидуального характера или нормативный правовой акт, призванный jx?ry-лировать ту или иную сферу общественных отношений. Это процессуальный способ защиты права, поскольку реализовать его можно только путем обращения в соответствующий юрисдикционный орган - арбитражный суд или суд общей юрисдикции. Данное положение было закреплено еще в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. Признание недействительным акта органа местного самоуправления в результате предъявления соответствующего иска или подачи жалобы - это особый, самостоятельный способ защиты субъективных прав, который имеет гражданско-правовой, а не госу-
~	508
дарственно-правовой или административно-правовом характер .
В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ509 арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений К числу дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, относятся следующие:
-о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;
“об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;
-о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осу
ществляющими контрольные функции, если федеральным законом нс предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;
-	о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;
-	о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.
Споры последней категории относятся к наиболее распространенным. Способом защиты прав физических и юридических лиц является не только само признание незаконным и не подлежащим применению нормативного правового акта органа местного самоуправления (поскольку это означает возврат субъектов права в положение, существовавшее до издания данного акта), но и возмещение убытков, причиненных изданием акта. В п. б постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации* от 1 июля 1996 г. № 6/8 разъяснялось, что основаниями для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующими требованиями5.
Российское законодательство не содержит определения правовых актов вообще и нормативных и ненормативных актов в частности. АПК указывает на два основных признака таких актов. Во-первых, они не должны носить нормативный характер Ненормативный акт не содержит общеобязательных правил поведения, он имеет конкретные предписания, т.е. обращен к конкретному лицу. Во-вторых, акты государственных и иных органов, подведомственные арбитражному суду, должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права организации, обращающейся с заявлением в арбитражный суд.
Однако этого недостаточно: решение указанных органов должно содержать предписание, влекущее юридические последствия. В ст. 22 АПК РФ этот признак не конкретизирован. Разъяснение поданному вопросу дал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1993 г. № 5 (в редакции от 21 декабря 1993 г. и от 25 октября 1996 г.)5”. В п. 2 названного постановления отмечалось, что правовые акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы
00
(правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е, устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.
Суды общей юрисдикции также рассматривают споры по заявле-
ниям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону. При этом в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1093 г. № 5512 отмечено, что правовыми актами, соответствие которых закону суд может проверить по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 30 января 1996 г. № 7626/95 отметил, что отсутствие в документах обязательных предписаний не означает, что спор о признании их недействительными неподведомствен арбитражному суду. Для решения вопроса о подведомственности суд должен оценить документы с точки зрения нарушения ими прав и охраняемых законом интересов истца, от которых и зависит право на обращение за судебной защитой'’13.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» от 18 августа 1992 г. № 12/12 предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в арбитражном суде требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами. Такие требования рассматриваются в суде общей юрисдикции (п. 4)j14.
Более подробная характеристика отличительных признаков нормативных правовых актов и актов, не имеющих нормативного характера, или индивидуальных актов, дается в общей теории государства и права. Нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:
- содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;
“содержатобщие предписания в виде норм права;
~	рассчитаны на многократное применение;
~	адресованы неопределенному кругу лиц;
“охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом.
Акты, не имеющие нормативного характера, или индивидуальные акты, также имеют особенности:
-	содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;
-	не содержат в себе норм права, а содержат лишь предписания индивидуального характера;
-	обращены к строго определенным лицам или кругу лиц и издаются по вполне определенному поводу;
-	рассчитаны на строго определенный вид общественных отношений;
-	действие ненормативного акта прекращается с прекращением существования конкретных общественных отношений51 .
В арбитражном суде предметом рассмотрения являются только те правовые акты, которые в соответствии со ст. 22 АПК РФ имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан, причем для обращения в арбитражный суд необходимо наличие одновременно всех перечисленных условий.
Общие правила подведомственности дел арбитражному суду установлены в ст. 4 и 22 АПК РФ. Подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов суду определяют следующие критерии:
1) субъектный состав участников спорного правоотношения;
2) экономический характер административного правоотношения.
Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан установлена ст. 22 АПК РФ. В АПК РФ определено, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 11). Рассмотрению в арбитражном суде подлежат только акты, которые вытекают из предпринимательской и иной экономической деятельности.
Сторонами в делах, подведомственных арбитражному суду являются истец и ответчик.
Истцами по делам о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов являются граждане и организации, чьи права и законные интересы нарушаются соответствующим ненормативным актом. В качестве истцов могут также выступать прокурор, государственные органы. органы местного самоуправления и иные органы (например, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов)516
Ответчиками становятся те органы, которые приняли ненорматив-ный акт, нарушающий права и законные интересы конкретных лиц. В ка-517 честве ответчиков могут выступать органы местного самоуправления В судебной практике нередки случаи, когда, например, исковое требование предъявляется не к тому лицу, которое должно отвечать по иску. В этом случае арбитражный суд, применяя ст. 36 АПК РФ, может с согласия истца заменить его надлежащим ответчиком, а при несогласии истца на замену ответчика другим лицом суд может с согласия истца привлечь это лицо в качестве второго ответчика. Так, ОАО «Ростовэнерго» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Комитету по управлению государственным имуществом г. Ростова-на-Дону о признании недействительным постановления администрации г. Ростова-на-Дону «О регистрации права собственности на строения». Определением суда в качестве ответчика привлечена администрация г. Ростова-на-Дону518.
В делах о признании недействительными ненормативных актов ор-519 гР ганов местного самоуправления возможно участие третьих лиц . 1 ак. Иркутским областным комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов был предъявлен иск к главе администрации г. Братска о признании недействительными ряда постановлений и свидетельств, касающихся права собственности на землю, выданных на основании оспариваемых актов гражданам Романенко, Моргуновой и др. К участию в деле в качестве третьего лица было привлечено АООТ «Братский алюминиевый завод», которому согласно одному из оспариваемых актов глава администрации г. Братска предоставил в аренду сроком на один год земельный участок. Согласно другому из указанных актов, часть этого земельного участка была изъята и предоставлена в собственность 520 упомянутым гражданам .
С точки зрения подведомственности данное дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку названным физическим лицам земельные участки были предоставлены для индивидуального строительства, а не для предпринимательской деятельности, и указанные граждане не являются предпринимателями, поэтому постановлением Президиума ВАС РФ производство по делу было прекращено.
Определенные особенности рассмотрения дел о признании ненормативных актов недействительными имеются на стадии судебного разбирательства. Согласно ст. 14 АПК РФ дела о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов рассматриваются судом коллегиально. Коллегиальное рассмотрение дела означает, что в состав суда должно входить трое или иное нечетное количество судей. Поскольку «указанная категория дел связана с выяснением взаимоотношений предпринимателей, организаций с государством, с органами власти и управления, акты которых, как правило, существенно затрагивают права и интересы различных организаций и граждан»521, постольку таким делам закон придает особое
значение, и они рассматриваются в коллегиальном составе судей, в то время как другие дела рассматриваются арбитражным судом по первой инстанции единолично и только по решению председателя суда дело может быть рассмотрено коллегиально.
В соответствии со ст. 75 АПК РФ обеспечение иска допускается на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта. В случаях, когда подается исковое заявление о признании недействительным акта, на основании которого списываются денежные средства или продается имущество, то согласно п. 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О применении норм АПК РФ при рассмотрении дел в суде первой инстанции» от 31 октября 1996 г. № 13 по заявлению истца может быть решен вопрос о запрещении ответчику списывать средства или продавать имущество (п. 2 ч. 1 ст. 76 АПК РФ)522
При рассмотрении дела арбитражный суд исследует представленные сторонами доказательства. Согласно ст. 53 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Приведенное общее предписание не применяется, когда обязанность доказывания по закону возлагается на определенную сторону либо когда при отсутствии прямых указаний в законе данная обязанность возлагается на ту сторону, которая могла и должна была обеспечить себя доказательствами в соответствии со своими интересами523 В ст. 53 АПК РФ содержится прямое указание закона, в силу которого при рассмотрении споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт. В свою очередь лицо, обращающееся в суд с иском о признании недействительным ненормативного акта государственных и иных органов, должно доказать факт нарушения своих прав и законных интересов.
Судебное разбирательство заканчивается вынесением решения по делу. Как отмечалось в совместном постановлении пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» от 1 июля 1996 г. № 6/7, основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Если в заявлении, подаваемом в арбитражный суд, указывалось только на незаконность акта и в ходе судебного разбирательства не обнаруживалось каких-либо нарушений прав и интересов истца, то арбитражный
суд не вправе вынести решение о признании ненормативного акта государственного и иного акта недействительным, поскольку «предъявление гражданином или юридическим лицом в суд требования о признании акта недействительным рассматривается именно как способ защиты гражданских прав обратившегося лица, а не как способ контроля за законностью принимаемых государственными органами и органа-
„ 524
ми местного самоуправления решении»
Решение арбитражного суда излагается в письменном виде председательствующим в судебном заседании или другим судьей состава, рассматривающего дело, и подписывается всеми судьями, участвующими с> деле.
Подводя итог рассмотрению вопроса о процессуальных особенностях ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, представляется возможным сделать следующие выводы.
1	.Существование специального вида судопроизводства, посредством которого осуществляется ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях; во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям. При этом правильнее говорить не о «специфической» функции суда, а о двойственности этой функции: суд, с одной стороны, разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий администрации.
2	. Процессуальные особенности привлечения к ответственности органов местного самоуправления обусловлены публичным характером правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участием в гражданском деле носителя властных полномочий -должностного лица, органа местного самоуправления. В обобщенном виде эти особенности включают:
-	способ возбуждения дел рассматриваемой категории;
-	предмет судебного рассмотрения;
~	состав участников процесса;
~	презумпцию вины органов местного самоуправления, принявших нормативный правовой акт, оспариваемые решения действия (бездействие);
-	процессуальную ответственность за неявку в судебное заседание представителя органа местного самоуправления или должностного лица;
-	обязанность суда проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела;
-	то, что в данном производстве не используется заключение мирового соглашения, дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска
-	то, что при рассмотрении и разрешении данной категории дел не принимаются правила заочного производства;
-	то, что признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не освобождает суд от обязанности выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
3.	Процессуальные особенности рассмотрения дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов органов местного самоуправления арбитражными судами состоят в следующем:
-	в арбитражном суде предметом рассмотрения являются только те правовые акты, которые имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан;
-	критериями, определяющими подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов органов местного самоуправления суду, являются субъектный состав участников спорного правоотношения и экономический характер административного правоотношения;
-	в качестве истцов могут также выступать прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы власти.
~ в делах данной категории возможно участие третьих лиц;
-	такие дела рассматриваются судом коллегиально;
-	обеспечение иска допускается на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта.
-	решение арбитражного суда подписывается всеми судьями, участвующими в деле.
4.	Рассмотренные особенности ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами и обозначенные проблемы, которые в настоящее время существуют в правоприменительной практике, позволяют говорить о том, что основные проблемы ее осуществления обусловлены содержанием процессуальных норм. Именно в сфере процессуального права имеются значительные возможности для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Приведенное исследование показало, что функционирование института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривает использование всей сложившейся в российском праве системы юридической ответственности, включая ее отраслевые виды. Совокупность видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления образуют систему, элементы которой находятся во взаимосвязи и взаимодействии.
Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Это проявляется, в частности в том, что основания такой ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения. Иные основания, такие, как утрата доверия избирателей, фактическое невыполнение уставных функций и т.п., почти исключены из перечня соответствующих оснований, что, на наш взгляд, существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления вообще и избираемых в органы местного самоуправления лиц, в частности.
Такой подход, как представляется, не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит основам муниципальной демократии и народовластия в целом. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и перед государством.
Федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта. Эта мера имеет различные формы, такие, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые в правовой науке принято назвать конституционными санкциями. Каждая из них образует самостоятельный пра
вовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующих санкций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не предусматривает возможности роспуска представительного органа местного самоуправления по инициативе населения. Такая правовая новела, на наш взгляд, сужает возможности населения воздействовать на местную власть и нарушает общий принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, поскольку фактически исключает из состава субъектов такой ответственное™ выборные представительные органы. занимающие ведущее место в системе местного самоуправления.
Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности обладает значительным потенциалом и должен быть предусмотрен в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения. В тоже время институт отзыва позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным. Эта мера носит чрезвычайный характер. Она применяется тогда, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны. Целью реализации такого рода ответственности является не столько наказание виновных, сколько формирование органа, способного эффективно выполнять уставные функции. В настоящее время реализация отзыва затруднена, во-первых, из-за нечеткости, а зачастую и неправомерности положении законов субъектов РФ, во-вторых, в связи с отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву, в-третьих, из-за недостаточной активности населения в использовании возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах.
Основу концепции правового регулирования процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления должно составлять решение трех генеральных задач:
1)	защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечение охраны его результатов;
2)	обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления);
3)	защиты таких конституционно-правовые ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления
С принятием и вступлением в силу нового федерального закона < 06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»№ 131 -ФЗ можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все более отчетливее прослеживается тенденция «криминализации» этого вида ответственности, на что указывают: установление в качестве основания ответственности только правонарушения; участие суда в процедуре установления факта их совершения; наличие гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения, по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.). Это свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от политической (в значительной степени) к собственно юридической.
Принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ можно констатировать, что в российской правовой доктрине, институт отзыва депутата не рассматривается в качестве общего принципа организации местного самоуправления, следовательно, регулирование отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта позиция воспринята федеральным законодателем. В частности, в новой редакции Федерального закона предмет правового регулирования ответственности перед населением расширен, при этом используется императивный метод правового регулирования.
Существующая практика правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований требует дополнения в части разработки и нормативного закрепления правовых механизмов принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения (избирателей). Таким образом, на данном этапе необходимы постановка и разрешение вопроса о дополнении (выделении) процедуры отзыва еще одной стадией - исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
Сравнительный анализ нормативных конструкций ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, закрепляемых различными редакциями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приводит к выводу о том, что федеральный законодатель непоследователен в реформировании данного правового института, в частности в установлении оснований ответственности. На это указывают:
~ переход от установления любых действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве объективной стороны правонарушения, являющегося основанием данного вида от
ветственности, к ее ограничению принятием (изданием) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, законодательству и уставу муниципального образования и обратно - к расширению объективной стороны правонарушения (помимо названных) действиями (бездействием), включая издание органами и должностными лицами местного самоуправления актов ненормативного характера;
- переход от установления формального состава правонарушения в сфере муниципального правотворчества к материальному и обратно, т.е. речь идет об установлении и исключении из текста закона такого квалифицирующего признака (обязательного условия при принятии решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления), как нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, которые повлекли за собой принятие (издание) нормативного правового акта органом или должностным лицом местного самоуправления, признанного судом противоречащими Конституции РФ, законодательству или уставу муниципального образования.
В тоже время закрепленные в разных реакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные конструкции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством - при всем разнообразии мнений о них - являются важными звеньями в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Федеральный законодатель последовательно проводит лишь уточнение субъекта рассматриваемого вида ответственности: от органов и должностных лиц местного самоуправления вообще (в редакции Федерального закона 1995 г.) к представительному органу, главе муниципального образования и главе местной администрации (в редакции Федерального закона от 4 августа 2000 и от б октября 2003 г.).
Институт ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий является одним из наименее разработанных как в правовой науке, так и в законотворческой практике Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на то что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально регламентирует соответствующие общественные отношения, некоторые вопросы по-прежнему остаются нерешенными. В целях преодоления существующих проблем в правоприменительной практике представляется логичным включение суда в механизм ответственности органом и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ дает основания для вычленения двух специальных условий внедоговорной ответственности
органов местного самоуправления. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе “ к характеру деятельности причинителя вреда. Последнее из названных условий является доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления. Данное условие имеет два аспекта: оно ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением, во-первых, вреда, причиненного при осуществлении только публично-властной деятельности, и, во-вторых, вреда, причиненного только служебными действиями.
Для возникновения гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления не имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование о том. чтобы действия муниципальных служащих были связаны с осуществлением органом местного самоуправления публично-властной деятельности.
Вопрос определения природы действий должностного лица (публично-правовая или частноправовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред (отвечает орган или само лицо). Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность органа местного самоуправления может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности других субъектов. В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по вопросу о служебных действиях продуктивным представляется использование французского и общеевропейского подходов в области разграничения действий по службе и вне ее.
Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. Для развития отечественного законодательства по данному вопросу, может быть использована германская модель, согласно которой казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших, поэтому правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.
Основные проблемы осуществления ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами обусловлены содержанием процессуальных норм. Именно в сфере процессуального права имеются значительные возможности для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
Существование специального вида судопроизводства, посредством которого осуществляется ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях; во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий
органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях ~ к организациям. При этом правильнее говорить не о «специфической» функции суда, а о двойственности этой функции: суд, с одной стороны, разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действии администрации.
Процессуальные особенности привлечения к ответственности органов местного самоуправления обусловлены публичным характером правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участием в гражданском деле носителя властных полномочий - должностного лица, органа местного самоуправления. В обобщенном виде эти особенности включают:
-	способ возбуждения дел рассматриваемой категории;
-	предмет судебного рассмотрения;
-	состав участников процесса;
-	презумпцию вины органов местного самоуправления, принявших нормативный правовой акт, оспариваемые решения действия (бездействие);
-	процессуальную ответственность за неявку в судебное заседание представителя органа местного самоуправления или должностного лица;
-	обязанность суда проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела;
-	в данном производстве не используется заключение мирового соглашения, дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
-	при рассмотрении и разрешении данной категории дел не принимаются правила заочного производства;
-	признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не освобождает суд от обязанности выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
Процессуальные особенности рассмотрения дел о признании недей- । ствительными (полностью или частично) ненормативных актов органов местного самоуправления арбитражными судами состоят в следующем:
-	в ароитражном суде предметом рассмотрения являются только те правовые акты, которые имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают нрава и законные интересы организаций и граждан;
“	критериями, определяющими подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов органов местного самоуправления суду, являются субъектный состав участников спорного правоотношения и экономический характер административного правоотношения;
-	в качестве истцов могут также выступать прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы власти.
-	в делах данной категории возможно участие третьих лиц;
-	такие дела рассматриваются судом коллегиально;
-	обеспечение иска допускается на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта.
-	решение арбитражного суда подписывается всеми судьями, участвующими в деле.
ПРИМЕЧАНИЯ
1	Собрание законодательства Российской Федерации 1995. № 3. Ст. 3506.
2	Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учеб, пособие. - М., 1998. С. 9.
3	Галаган И.А. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности по советскому праву//Уголовная ответственность: проблемы содержания, установления, реализации. -Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 10; Тархов В. А. Ответственность по советскому и гражданскому праву. - Саратов, 1973. С. 7.
4	Первоначально развитие получили теории уголовной ответственности и имущественной (гражданско-правовой) ответственности, и только в последующем юридическая ответственность стала предметом изучения общей теории права и ряда других отраслевых правовых наук, прежде всего административного и трудового права.
5	См., например: Иоффе О. С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права.-М., 1961. С. 314-318; ЯвичЛ.С. Общая теория права. - Л., 1976. С. 276.
6	См,, например: Слободчиков Н.А. Юридическая и общесоциальная ответственность в системе мировоззренческих качеств сотрудника органов внутренних дел // Мировоззренческая культура личности сотрудника органов внутренних дел и пути ее формирования. Сборник научных трудов. - Минск: AM МВД РБ, 1992. С. 68-69; Косолапов Р.И., Марков В.С. Свобода и ответственность. - М., 1969. С. 68.
7	Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М., 1981. С. 121,218-222.
8	Справедливости ради следует отметить, что даже сторонники одного из указанных воззрений по разному видят сущность юридической ответственности, и порой, по данному вопросу находятся ближе к выводам сторонников противоположной точки зрения.
9	Следует отметить, что М.Д. Шаргородский впоследствии отказался от данного понимания юридической ответственности и воспринял другое ее определение, которое состоит в рассмотрении юридической ответственности как обязанности правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения в форме лишений личного или имущественного характера (Шаргородский М.Д. Детерминизм и ответственность // Правоведение, 1968. № 1. С. 46).
10	Иоффе О С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. С. 314-318.
11	Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Сущность юридической ответственности в советском обществе. - М., 1974. С. 6.
12	Спиридонов Л.И. Теория права и государства. - М., 1996. С. 285-286.
^Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.. 1974. С. 320.
14 Гойман-Черванюк В.И. Очерк теории государства и права. - М., 1996. С. 307-308.
™Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. - Л., 1983. С. 130.
16	Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Сов. гос. и право. 1972. № 9. С. 38-39; Иоффе О.С. Гражданское право: Избранные труды. - М., 2000. С. 502-504.
17	Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. - М„ 1976. С. 4.
18	Там же. С. 4-5.
19ЯвичЛ.С. Право и социализм. -М., 1982. С. 136.
20Лейст О.Э. Указ соч. С. 102-103.
21	Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989. С. 24.
22	См., например: Санталов А.И. Теоретические вопросы уголовной ответственности. - Л.; Изд-во ЛГУ, 1982. С. 18; Галаган И.А. Указ. соч. С. 18-21.
23	См., например: Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. - М., 1999. С. 74.
24	См., например: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. - Свердловск, 1972. С. 381-382.
25	Базылев Б, Т. Юридическая ответственность. - Красноярск, 1985. С. 95-96.
Там же.
27	См., например: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1996. С. 7.
28	Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. - М., 1971. С. 67-68.
29	Брайнин Я.М. Уголовная ответственность и ее основание в советском уголовном право. -М.. 1963. С. 11
30	Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. - Львов. 1959. С. 99.
31	Богданова М.С. Юридическая ответственность: основание, виды, субъекты: Дисс...канд. юрид. наук. - М.. 1998. С. 21.
32	Агарков М.М, Обязательства по советскому гражданскому праву. - М.. 1969. С. 44.
33	Братусь С.Н. Указ. соч. С. 4-5.
34	Самошенко И.С., Фарукшин М.Х. Указ. соч. С. 58.
35	Иоффе О.С. Указ. соч. С. 473-475.
Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. - М., 1985. С. 135.
37	Там же. С. 134-136.
33 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. - Свердловск. 1964. С. 184-189.
39Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М.. 1981. Т. 1. С. 277.
40	Косолапов Р.. Марков В. Указ. соч. С. 68.
41	Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. - М.. 1992. С. 14.
42	Матузов Н.И. Личность и право. - Саратов. 1989. С. 196.
43	Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. К* 3. С. 50-51.
44	Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Сое. гос. и право. 1981. № 10. С. 29.
43	Пятаков Л. В. Ответственность по советскому трудовому праву // Сов. гос. и право. 1981. № 12. С. 31.
43	Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. - Саратов. 1973. С. 4-7.
47	Назаров Б.Л. Указ. соч. С. 29.
48	Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности //Сов. гос. и право. 1979. N? 6. С. 59.
49	Кудрявцев В.Н.. Лазарев Б.М. Дисциплина и ответственность: пути укрепления//Сов. гос. и право. 1981. № 6. С. 69.
33	Кобец Н.Г. Социальная ответственность в системе предупреждения правонарушений на предприятии//Сов. гос. и право. 1978. № 3. С. 88.
31	Строгович М.С. Сущность юридической ответственности //Сов. гос. и право. 1979. № 5. С. 72.74. 75.
32	Масленников В.А. Ответственность в структуре правового статуса личности // Правопорядок и правовой статус личности. 1979. № 5. С. 166.
^Крылова З.Г. Ответственность при поставках продукции и товаров // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 56.
34 Малеин Н.С. Указ, соч С. 134.
33 Богданова М.С. Указ. соч. С. 35.
56 Ковалев М. И. Понятие преступления в советском уголовном праве. - Свердловск. 1987. С. 16; 153.
37 Варул П.А., Грязин И.Н. Некоторые характеристики правовой ответственности // Ученые записки Тарт, ун-та, 1982. Вып. 609: Принцип ответственности в социальном управлении. С. 91 -92.
58 Лейст О.Э. Указ. соч. С. 228-229.
39 Там же. С. 218-223.
60 Радько Т.Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации социальных функций права//Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Вып. 9. - Волгоград. 1974. С. 17.
61 ВитрукН.В. Выступление на заседании круглого стола по проблемам юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 3. С. 21.
Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. - 2-е изд. - М., 1995. С. 26.
33 Витрук Н В. Основы теории правовот о положения личности в социалистическом обществе. -М„ 1979. С. 9.
°	Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. С 101.
65	Емельянов А. С., Чсрногор Н. Н. Финансово-правовая ответственность - М.: Финансы и статистика. 2004. С. 40.
66	Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 242.
67	Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. - М.: Зерцало, 1998. С. 600.
68	Краснов М.А. Указ. соч. С 6.
89	Сорос Дж. Алхимия финансов. - М , 1998. С. 50-51.
70 Лейст О.Э. Указ. соч. С. 122.
71 Краснов М.А. Указ. соч. С. 10.
72Лазарев 8 В. Поиск права // Журнал российского права. 2004. № 7. С. 5-6.
73 Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 7.
74 Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - М„ 1994. С. 143.
73 Там же. См. также: Кутафин ОЕ., Фадеев В И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1997. С. 404.
/6См., например: Таболин В.В. Муниципальное право. - М.: Академия МВД России, 1997. С. 158; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. - М.. 1996. С. 133; Мохеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов. 2003. С. 56.
77 В данном случае понятие «процессуальные нормы» мы используем в широком смысле этого слова, что означает понимание под процессуальными нормами не только тех правовых норм, которые регулируют порядок судопроизводства, но и тех. что определяют внесудебную процедуру наступления неблагоприятных правовых последствий для органов или должностных лиц местного самоуправления. Речь идет, например, о процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности главы муниципального образования и т.п. Процессуальные нормы регулируют в этой части порядок инициативы применения соответствующих мер. условия и сроки совершения необходимых процедурных действий, гарантии прав субъектов ответственности и т.д.
*8 О роли и значении «технологии принуждения в юридической ответственности см.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976. С. 80.81; Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 г. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. -М.: Зерцало. 1998. С. 594 (Автор главы О.Э. Лейст).
9 Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист. 1998. С. 322.
80	Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред п{
А.М. Никитина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2004. С. 271.
81	ПешинН.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: Учеб, пособие,. - М.: Статут, 2001.
С. 240. См. также: Муниципальное право: Учебник для вузов /Под ред А.М. Никитина. С. 373.
82	Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов/Под ред проф. Н.С. Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп - М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2002 С. 529.
83	Подробнее об этом пойдет речь в параграфе 4.1 настоящего исследования.
^Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дисс... канд. юрид. наук - М.. 2003. С. 72.
85	Муниципальное право: Учебник / Под. ред. А.И. Коваленко. - М., 1997. С. 163.
86	ВыдринИ.В., КокотовА. Н. Муниципальное правоРоссии: Учебник. - Екатеринбург, 1997. С. 119.
87	Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 366.
88	Там же. С. 366.
№ Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Велби; Проспект. 2004. С. 292.
90	Комаров С. А. Общая теория государства и права, - М , 1997. С. 361.
91	Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 292.
92	Там же.
93	Там же.
t>, AC Прудникова, лроф.

94	Шугрина Е.С. Указ. соч.
95	Григорьев В. В Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2004. С. 136-137.
96	Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования. Учеб, пособие /Подред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998. С. 188-189.
91	Этот термин используется в литературе для обозначения субъекта, перед которым надо держать ответ (см., например: Грядунова Л.И. Социальная ответственность личности в условиях развитого социализма. - Киев, 1979. С. 32). Краснов трактует его шире. Например, гражданин в случае нарушения правовой обязанности держит ответ перед определенным государственным органом. Но юридически он несет ответственность перед государством в целом за выполнение своих обязанностей (Краснов М.А. Указ. соч. С. 25).
98	Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 25.
99	Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: (государственное и материальноправовое исследование). - Воронеж, 1970. С. 4.
100	КеримовД.А. Философские проблемы права. - М., 1972. С. 278.
101	Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). - М., 1973. С. 7.
102	Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. - Киев, 1980. С. 31.
103	Петелин А.И. Проблемы правовой ответственности в социалистическом обществе. Учеб, пособие. - Омск, 1976. С. 39.
104	Алексеев С.С. Структура советского права - М., 1975. С. 49.
105	Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1997. С. 5.
106 Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. - М., 1961. С. 61-70.
w* Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2 т. - Свердловск, 1972. Т. 1. С.134-135.
108	Петелин А. И. Указ. соч. С. 41.
109	Общая теория права классифицирует юридические факты по различным основаниям. Одна из классификаций подразделяет юридические факты на простые, сложные и альтернативные. См., например: Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. - Саратов, 1974. С. 107; Исаков В.Б. Юридические факты в российском праве: Учеб, пособие. - М., 1998. С. 26.
110	Маркова Е.И. Административная ответственность должностных лиц в СССР: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1976. С. 12.
1 ”1 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 244-246.
112	Маркова Е.И. Указ. соч. С. 12.
113	Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 62.
114	Маркова Е.И. Указ. соч. С. 12.
115	Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Указ. соч. С. 125.
116	Алексеев С.С. Структура советского права. С. 90.
117	Там же. С. 49.
118	См.: Таболин В.В. Муниципальное право. - М.: Академия МВД России, 1997. С. 160; Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 17-18; Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 384; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 77.
113	См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. С. 531; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. С. 378.
120	См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционноправовой и институциональный анализ: Дисс.... доктора юрид. наук. - М., 1998. С. 290; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 215; ПетинЛ.Н. Указ. соч. С. 243.
121	См.: Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 163; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 118; ШугринаЕ.С. Указ. соч. С. 293, 295-298, 311-315; Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5-8; Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2005.
'22	Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. № 30. С. 18.
123	Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск, 1995. С. 24.
124	Так, например, Е.С. Шугрина ране высказывала точку зрения, согласно которой ответственность органов местного самоуправления перед населением по существу не является ответственностью юридической, и более того, институт данной ответственности не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации (Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск, 1995. С. 24). В последствии она все более последовательно стала отстаивать идею введения в отраслевую классификацию юридической ответственности нового вида - муниципально-правовой ответственности, которую она рассматривает, как ответственность перед населением (См.: Шугрина ЕС. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 109-111; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Велби; Проспект, 2004. С. 293,295-298, 311-315; Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5).
15	Деборин А. М. Философия и политика. М., 1961. С. 581.
126	Таболин В.В. Муниципальное право. - М.: Академия МВД России, 1997. С. 160.
127	Там же. С. 158-159.
128	Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 55.
129	Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционноправовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 368.
130	Еремин А.Р. Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 376.
131	Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. С.531.
132	См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебникдля вузов/Подред. проф. Н.С. Бондаря. С. 531; Муниципальное право: Учебникдля вузов / Под ред. А.М. Никитина. С. 378.
133	Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дисс. ... доктора юрид. наук. - М., 1998. С. 290; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 215; ПешинЛ.Н. Указ. соч. С. 243.
134	Измайлова Е.В. Указ. соч. С. 114.
135	См,: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1999. С. 9; Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол// Государство и право. 2000. № 3. С. 23-25.
136	Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 163.
137	Измайлова Е В. Указ. соч. С. 118.
138	Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Дело, 1999. С. 296.
139	Там же. С. 295.
140	См.: Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37-41.
141	Там же. С. 293.
142	См. также: Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. С. 77.
143	Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 84.
144	См.: Ваганова Н. А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Пермь, 2004. С. 13-14.
145	См.: Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 41.
146	Князев С.Д. Указ. соч. С. 82-83.	.
147	См.: ШтурневА.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С 101.
148	Князев С.Д. Указ. соч. С. 82-84.
149	См.: Вяткин Д.Ф. Правовые проблемы определения статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления; Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2005. С. 11.
1&0	См.: Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. С. 17.
151	См., например: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» от 4 апреля 2002 г. №8-П //СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
152	См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
153	При более глубоком анализе можно выявить некоторые различия в понятиях «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «ответственность в конституционном праве».
154	См. подробнее: Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2.
155	См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1; Кравец И.А. Формирование российского конституционного конституционализма (проблемы теории и практики). - Москва-Новосибирск, 2002.
156	См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., лере-раб. и доп. М., 2002; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; ШонД.Т. Конституционная ответственность// Государство и право. 1995. № 7.
157	Лейст О.Э. Указ. соч. С. 218-223.
138	См.: Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультета МГУ). С. 125; ШонД. Т. Указ. раб. С. 36-37.
159	Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих// Государство и право. 2000. № 3. С. 26.
160	Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. N?1.C. 2.
161	Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «-ответственность» и « конституционная ответственность- в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. /<вакьяна. С. 382.
162	Гончаров И.В. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - М.: Академия управления МВД России. 2002. С. 7.
163	БаглзйМ.В. Конституционное право Российской Федерации. -М.. 1977. С. 31. ЗрэжевскзяТД. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 26.
,84	Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.С. 2.
165	Козлова ЕЙ., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002. С. 43; 46.
166	Там хе. С. 63.
,о7 Там хе. С. 48.
168	Колосова Н.М. Указ. соч. С. 110.
169	Виноградов В.А. Указ. соч. С. 2.
170	Колосова Н.М. Указ. соч. С. 103.
171	Виноградов В.А. Указ. соч. С. 2
172	Липнинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 21.
1/3	Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научней конференции //Государство и право. 2002. N? 2. С. 115.
174	Там хе. С. 115.
175	Там хе. С. 115.
176	Там хе. С. 115.
177	Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серая 11. Право. 2001. № 3. С. 124.
178	Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного
самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт за-
рубежных стран / Под ред С.А. Авакьяна С. 360.
179	Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-пра-вовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 366-367.
139	Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах // Доклад на международной научной конференции: «Ответственность сотрудника государственной администрации». - Варшава. 1975.
181	Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 84
182	Колосова Н.М. Указ. соч. С. 21.
183	Кравец И.А. Указ. соч. С. 257-258.
184	Кравец И.А. Указ. соч. С. 259. См. также: Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4 С. 20.
,85	Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. 2003. № 2. С. 55.
186	См. подробнее: Указ. соч. С. 16, 21.
187	Сергеев А. А. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4 С. 23-24.
188	Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность// Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.С. 3.
189	Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. М1.С.34.
190	виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность. С. 4.
191	Там же. С. 3.
192	Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации; Автореф. дисс.... доктора юрид наук. - М., 2004. С. 20
193	См., например: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. С. 218-221; Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дисс.... канд. юрид. наук. М.. 2001. С. 30-47.
194	Амирбеков К.И Указ. соч. С. 8-9.
198	Там же. С. 30.
196	Там же. С. 8-9; 47.
197	Именно такую характеристику дает М.Д. Шиндяпина конституционной ответственности. См.: Шиндяпина М.Д. Сталии юридической ответственности: Учеб, пособие. - М.: Книжный мир, 1998. С. 23.
198	Амирбеков К.И Указ. соч. С. 48.
199	Там хе. С. 8-9.
299 Смешение этих явлений приводит к тому, что происходит подмена ответственности за ненадлежащее осуществление власти ответственностью за правонарушение. Данная тен-
денция отчетливо проявляется в законодательстве и муниципальных нормативно-право-
вых актах, когда единственным основанием отзыва депутат представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления становится только совершением этим субъектом правонарушения. В результате население муниципального образования лишается возможности непосредственно влиять на положение дел в муниципальном образовании в случае недобросовестного, неэффективного осуществления властных полномочий органами и должностными лицами местного само-
управления.
201	См. подробнее: Лейст О Э Указ. соч. С. 218-223.
202	Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. С. 295.
203	Термин «процессуальный режим» в научный оборот ввел М.Д. Перлов (Перлов М.Д. Процессуальный режим рассмотрения уголовных дел на пленумах Верховных судов // Сов. гос. и право. 1972. N? 1. С. 101-108).
294	Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.С. Прудникова, пр А.М. Никитина. С. 271.
•Ilf
295	Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции //Государствои право. 2002. № 2. С. 115.
298	Авдеенкова М.. Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России / По материалам сайта hit: vA7iv.ydrnitrier.ru/txt/0007.htrn.
297	Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции// Государство и право. 2002. N? 2. С. 115
298	М.Д. Шиндяпина согласно отраслевой классификации юридической ответственности, выделяет: конституционный, гражданский, трудовой, административный и уголовный процесс. См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учеб, пособие. - М.: Книжный мир, 1998. С. 50.
299	Теория юридического процесса /Под ред. В.М. Горшенева. - Харьков. 1985. С. 153.
2,9	Шиндяпина М.Д. Указ соч. С. 51.
211	Там же. С. 52.
212	Подробнее о принципах избирательного права см.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. - М.: НОРМА. 2003. С. 23. 33-43.
2,3	Кутафин О.Е.. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд. - М.. 2002. С. 541.
2,4	Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 189.
215	См. например: Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Указ. соч. С. 541; Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. С. 377.
218	Закон Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» от 13апреля 1995г. (в ред. от 13апреля 1995 г.)//Архив Областной Д>«ы Законодательного собрания Свердловской области.
217	Закон Калужской области *0 местном самоуправлении в Калужской области» от 6 июня 1996 г. (в ред. от 1 марта 2002 г.) Ц Архив Законодательного собрания Калужской области.
218	Закон Самарской области -О местном самоуправлении в Самарской области» от 26 января 1996 г. (в ред. от 20 декабря 2001 г.) // Архив Самарской Губернской Думы.
2,9	Закон Удмуртской республики -О местном самоуправлении в Удмуртской республике» от 28 мая 1995 г. (в ред. от 20 декабря 2001 г.) //Архив Государст венного Совета Удмуртской Республики.
229	Закон Кировской области -О местком самоуправлении, в Кировской области» от 9 апреля 1996 г. (в ред. от 2 апреля 2002 г.) //Архив Кировской областной Думы.
221	Закон Свердловской области »О местном самоуправлении в Свердловской области» от 13 апреля 1995 г. (в ред. от 13 апреля 1995 г.)// Архив Областной Думы Законодательного собрания Свердловской области.
222	Устав города Барнаула // вечерний Барнаул. 1996. XV 6.
^Нозьй город. 1996.24 сентября. Спец, выпуск.
224	Устав г. Саратова (в ред. 28.09.2000) // Саратовская панорама 2000. XV 6
225	вмдргтя и 8. КокотовА И. Указ. соч. С. 120; Комментарий к Федеральному закону-Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 215.
228	Ль’/ин 8 8 Представительные органы местного самоуправления: Дисс.... канд юр. наук. -М.. 1996.С. 135.
227 Там хе.
223 Черногор НН. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дисс.... > знд. юрид. наук. М.. 1999. С. 79-80.
229Доклад заместителя Министра Росси йской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям АГ. Воромияз на международной конференции -Практика деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, пути се совершенствования. Участие органов местного самоуправления в решении зкокомических и социальных проблем». Москва. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. 22-24 апреля 1993 г. См. стенограмму заседании
230Черногории. Указ. сон. С.81.
231	Закон красноярского края -О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления-от 26 сентября 1996 г. //Красноярск га рабочий. 1995.26 октября
232	Закон Белгородской области «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления- от 19 августа 1996 г. // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. XV15.
233	Закон Оренбургской области »О порядке отзыва депутата представительного органа мест • кого самсу правления, выборного должностного лица местного самоуправления» от 29 июля 1993 г. //Южный Урал. 1998.25 августа.
234	Закон Республики Марий Эл -О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл» от 12 сентября 2000 г. (в ред от 4 12.2002 г.) // Марнйсхаяправда. 2002.10 декабря,
235	Закон Тэх<бовской области «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области» от 18 октября 1996 г. // Тамбовская жизнь. 1996.31 октября.
236	Закон Тюменской области -О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области» от 26 февраля 1999 г. // Тюменские известия. 1999.1 апреля.
237	Закон Нижегородской области от 21 октября 1997 г. «Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления» // Правовая среда. 1997.29 октября.
238	См. подробнее: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюлле-тень Верховного Сула РФ. 2000. N? 1. С. 22-23.
239	Постановление Конституционного Суда РФ -По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата предстаем-
04

тельного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О по-рядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. №14. Ст. 1374.
240	Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» от 25 декабря 1998 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. № 1(67). С. 37-57.
241	Закон Чувашской Республики «О порядке отзыва главы местного самоуправления в Чувашской Республике» от 4 февраля 2002 г. // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2002. № 2-3; Закон Чувашской Республики «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Чувашской Республике» от 4 февраля 2002 г. // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2002. № 2-3.
242	Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 5 ноября 1999 г. //Алтайская правда. 1999. 22 ноября.
243	Закон Коми- Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе» от 8 апреля 2001 г. // Парма. 2001.15 мая; Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе» от 21 августа 2001 г. // Парма. 2001.28 августа.
"44 Закон Нижегородской области «О порядке отзыва, отрешения от должности главы местного самоуправления в Нижегородской области» от 4 июня 1999 г. // Правовая среда. 1999.23 июня.
245	Закон Пензенской области «О порядке отзыва избирателями депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пензенской области» от 11 января 1999 г. // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 1999. №6.
246	Закон Пермской области «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Пермской области» от 26 апреля 1999 г.
247	Закон Кировской области «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Кировской области» от 4 ноября 1999 г. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. № 7 (25); Закон Кировской области «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» от 4 ноября 1999 г. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1999. № 7 (25).
248	Закон Республики Хакасия «О порядке отзыва главы администрации района, города республиканского значения, главы местного самоуправления в Республике Хакасия» от 21 мая 1996 г. (с изм. идоп. от 14.06.2001) //Хакасия. 1996.27 июня; Вестник Хакасии. 2001. 22 июня.
249	Закон Саратовской области «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Саратовской области» от 12 мая 2003 г. // Саратов-СП. 2003. 20 мая.
250	В данном случае речь идет о законах Чувашской Республики и Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления».
251	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депута га Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года» от 24 декабря 1996 г. № 21-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
252	Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
2j3 Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2000. №4. С. 11.
254 Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. - Барнаул, 2000. С. 215.
2 Закон Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» от 26 сентября 1996 г. // Красноярский рабочий. 1996. 26 октября.
256 Шугрина Е.С- Организационные основы местного самоуправления. - Новосибирск, 1997. С. 68.
См., например. Закон Пермской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Пермской области» от 23 ноября 1995 г. Ст. 8. // Бюллетень законодательных и иных нормативных актов пермской области. 1996 г. № 1.
258	Краснов М.А. Ответственность 8 системе народного представительства. С. 171-172.
259	Там же. С. 174.
260	Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. С. 102.
261	Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 191.
262	См.: Пылим В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис.... канд. юр. наук.-М., 1996. С. 134.
263	См.: Мокеев М.М. Указ. соч. С. 116; Муниципальное право/ Под ред. А.М. Никитина. С. 378.
264	Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 14. Ст. 374
265	Е.С. Шугрина использует это понятие. См.: Шугрина Е.С. Особенности конституционно -правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 38-39.
266	Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. С. 90-91.
267	Там же. С. 93.
268	Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 407.
269	Селюков Ф. Т. Происхождение действующего права. - М., 1997. С. 28.
270	Пылин В.В. Указ. соч. С. 134.
271	Там же.
272	Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. С. 20-21.
273	Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
274	Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" от 25 декабря 1998 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. № 1(67). С. 37-57.
275	Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. Т. 8. С. 531.
276	Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. С. 198.
277	Там же.
278	Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 71.
279	Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 113.
280	См.: Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1999. № 1(67). С. 37.
281	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года» от 24 декабря 1996 г. № 21 -П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
282	Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11(65).
283	Российская газета. 1997.14 января.
284	Там же.
285	Шугрина £ Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственное управление. 1998. Ns 8. С. 14
288	По данным Центральной избирательной комиссии РФ, наибольшая активность по инициированию отзыва на уровне местного самоуправления наблюдалась за период с 1996 по 1998 гг. В этот период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах Российской Федерации инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.
287	В данном случае под отзывом понимается процесс принятия решения о досрочном прекращении полномочий выборного лица, а нс санкция, о которой шла речь выше.
288	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации-» от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000 г. № 25. Ст. 2728.
288	Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253
280	Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления-» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А. Хнаева» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14 Ст. 1374
281	НудненхоЛА. Указ. соч. С. 204-205.
282	Там же. С 206.
* Пояснительная записка к Модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1999. Кт 1(67). С. 37-57.
284	Закон Республики Марий Эл «О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл» от 12 сентября 2000 г. (в ред. от 4 декабря 2002 г.) // Марийская правда. 2002.10 декабря.
288	Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского авто-немного округа -О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А Хнаева» // Собрание законодательства РФ. 2002. №14. Ст. 1374.
288	Мохеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук - Саратов. 2003. С. 113.
287	См. подробнее: Сергеев А А Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. С. 362.
288	Захаров И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. № 3. С. 50; Местное самоуправление в Российской Федерации, состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. № 4. С. 19.
288	Постановление Конституционного Суда РФ »По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. № Ю-П // Собрание законодательства РФ. 2000 г. № 25. Ст. 2728.
300	Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука // Be-стнмк Конституционного Суда РФ. 1996. N? 5.
381	Российская газета. 2003.8 октября.
382	Мамонов В В Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления Ц Государственная власть и местное самоуправление. 2003 г. N? 2. С. 12.
383	Мокеев ММ. Указ, соч С. 118.
384	Там же.
о
388 Исключение составляет гражданско-правовая ответственность. Гражданское право регулирует отношения равноправных и независимых товаровладельцев, в которых нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого, участника. Такая взаимная связанность участников гражданского оборота имеет следствием то положение. что гражданско-правовая ответственность является ответственностью одного контрагента перед другим, о«ветственностью нарушителя перед потерпевшим. Поэтому имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя, здесь взыскиваются в пользу
потерпевшей стороны. Предусмотренные гражданским законом случаи взыскания имущественных санкций в доход государства (в частности, ст. 169 ГК РФ) связаны с особо злостным нарушением публичных интересов и представляют собой исключение, не характерное для гражданско-правового (частноправового) регулирования. Такое представление о природе гражданско-правовой ответственности широко распространенное в науке «гражданское право», не мешает, однако, ее представителям определять гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, состоящую во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего (см.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: БЕК, 1998. Т. I. С. 431).
306	См.: Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 162-163.
307	Н.А. Емельянов и Т.С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами как конституционно-правовую ответственность. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность (Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2001. С. 322; 327).
308	При этом следует иметь в виду, что не все из перечисленных видов ответственности в равной мере несут индивидуальные и коллективные субъекты, в силу различий в их деликтоспо-собности. Так, например, субъектом уголовной ответственности в соответствии с действующим уголовным законом могут быть только должностные лица местного самоуправления, но не коллегиальные органы.
309	Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1997. С. 218.
310	Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 162-163.
311	Там же. С. 162-163.
312	См., например: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Велби; Проспект, 2004. С. 293; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 55; Ярошенко А.А. Конституционная ответственность в системе местного самоуправления // Конституционноправовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С.388.
313	Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Род ред. С.А. Авакьяна. С. 381-382; Ярошенко А.А. Конституционная ответственность в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 388.
314	Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. С. 531. См. также: Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опы г зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 359-360.
315	Мокеев М.М. Указ. соч. С. 77.
316	Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Указ. соч. С. 322; 327.
317	См., например: Муниципальное право: Учебникдля юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. - М.: Новый Юрист, 1997. С. 164; Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: НОРМА, 2000. С. 235; Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12.
318	Ковешников Е.М. Указ. соч. С. 235.
319	Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12. Заметим, что К.И. Амирбеков необоснованно ограничивает (сужает) состав субъектов такой ответственности. Из него фактически исключаются выборные должностные лица местного самоуправления, которые, выражаясь языком автора, несут ответственность перед государством в лице руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ
э
If
ления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с изменениями от 4 августа 2000 г.; ст. 74 Закона от 6 октября 2003 г.).
320	Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования. Учеб, пособие/Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998. С. 194.
321	Краснов М.А. Указ. соч. С. 194.
322	Там же. С. 188-189.
323	Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 30.
324	Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 194.
325	Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Москва-Тула. 1997. С. 439.
326	Горожанин В. А. Проблемы правового статуса органов местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы 35-й Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. Государство и право. - Новосибирск, 1997. С. 108.
327	Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 74.
328	Левин В.Ф.. Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред С.А. Авакьяна. С. 382.
^Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц. - М., 2001. С. 108.
330	Колосова Н.М. Указ. соч. С. 8.
331	Амирбеков К.И. Указ. соч. С. 108.
332	Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N? 10.
333	См.; Шон Т.Д. Конституционная ответственность //Государство и право. 1995. № 7. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2.
334	Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции//Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
335	Там же. С. 115.
336	Краснов М А. Проблема ответственности в местном самоуправлении С. 194.
337	Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор// Право и жизнь. 2001. № 31. С. 12.
338	Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 369.
339	Уваров А. А. Там же. С. 369.
340	Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 120.
341	Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор. С. 12.
342	См. подробнее: Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дисс.... канд юрид. наук. - Екатеринбург ,2001.
343	Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под. ред. В.В. Лазарева. - М., 1997. С. 565.
344	Там же. С. 566.
345	Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А Авакьяна. С.369-370.
346	Краснов М.А. Проблема от не, ственности в местком самоуправлении. С. 194.
347	Федеральный закон от 4 августа 2000 г. Nt 107-ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлений в Российской Федерации» // Собранно законодатежхтвэ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
348	См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А Тихомирова. С. 222-223.
349	Постановление Конституционного Суда РФ -По делу о толковании отдельных положений статей 125.126и 127 Конституции Российской Федерации» от 16 июня 1998 г. №19-П//Собрание законодательства РФ. 1998. Nt 25. Ст. 2304.
350	Постановление Конст итуционного Суда РФ »По делу о проверке конституционное! и от дельных положений пункта 2 статьи 1. пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона *О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г. Nt 6-П // Собрание законодательства РФ. 2000. Nt 16. Ст. 1774.
3^1	См.: Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления// Российская юстиция. 2001. N? 6. С. 25.
Зэ2	См.: Захаров И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. Nr 3. С. 50.
353 МохеевМ.м. Указ. соч. С. 133.
334 Демин В. Указ. соч. С. 25.
353 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г.) // бюллетень Верховного Суда РФ 2000. Nt 9. С. 9.
356 Там хе.
337 Там хе.
338 Постановление Конституционного Суда РФ »По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации ‘лестного самоуправления в Российской Федерации» от 16 октября 1997 г. Nt 14-П // Собрание законодательства РФ. 1997. Nt 42. Ст. 4902.
359	См.: Сергеев А А. Федеральное законодательство нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. Nt Ю-11. С. 3-4.
360	Козлова Т.А Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. Nt 7. С. 33.
361	Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2С03 г. N» 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. Na 40. Ст. 3822
г<>2 Уваров А А. Об ответственности органов местного самоуправления //Констигуцнонмо-лра-всеая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных с гран/Под ред. проф. С А. Авакьяна. С. 369
283	См., например: Комментарий к Федеральному закону -Сб общих прижушах организации местного самоуправления в Российской Федерации • / Под ред. Ю А. Тихомирова. С. 221.
264	См.: Уваров А. А Указ. соч. С. 370.
265	Тач же.
288	См.: Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. Nt 4. С. 11.
367	Закон Республики Марий Эл -О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» от 1 декабря 1997 г. // Мариисхая правда. 1997.4 декабря.
388	Закон Удмуртской Республики -О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями» от Змая 2001 г. (в ред. от 28 сентября 200! г.) //Архив Государственного Совета Удмуртской Республики.
369	Закон Алтайского края «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» от 10 сентября 1999 г (в ред. от 15 марта 2002 г.) //Архив Алтайского Краевого Захомода тельного Собрания.
м
370	Закон Белгородской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области» от 31 декабря 1996 г. // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. Ns 18.
371	Закон Кировской области «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полномочиями Кировской области» от 26 декабря 1997 г. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1998. № 1.
372	Закон Оренбургской области «Он наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 7 мая 2001 г. // Южный Урал. 2001. Ns 92.
373	Закон Пензенской области «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» от 23 декабря 2002 г. // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. Nt 6.
374	Закон Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» от 14 сентября 1998 г. // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. № 6-7.
375	Закон Самарской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» от 6 мая 2000 г. // Волжская коммуна. 2000. N? 75.
3/6	Закон Свердловской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» от 24 декабря 1996 г. (в ред. от 21 декабря 2001 г.) f/Аркив Законодательного Собрания Свердловской области.
377	Закон Тульской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» от 27 ноября 1997 г. // Вестник Тульской областной Думы. 1997. Ns 8-9.
378	Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Коми-Пермяцкого автономного округа» от 5 ноября 1999 г. // Парма. 1999. Ns 222-223.
379	Закон Пензенской области «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» от 23 декабря 2002 г. // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. Ns 6.
380	Закон Пензенской области «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» от 23 декабря 2002 г. // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. Ns 6.
381	Закон Алтайского края «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» от 10 сентября 1999 г. (в ред. от 15 марта 2002 г.) //Архив Алтайского Краевого Законодательного Собрания.
382	Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г. // Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 1998. Ns 18.
383	Закон Пензенской области «О порядке наделения органов местного самоуправления 8 Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» от 23 декабря 2002 г. // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. № 6.
384	Закон Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» от 14 сентября 1998 г. //Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. Ns 6-7.
385	См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. Ns 2. С. 17.
386	См.: Захаров И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Муниципальное право. 2002. Ns 3. С. 50; Уваров АЛ. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. С. 371.
387	См : Лазебная Н.В. Комментарий Конгресса муниципальных образований к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное право. 2000. № 7. С. 35.
388	См.: Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 26.
389	Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. С. 372.
390	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 октября 1997 г. Ns 14-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
391	Мокеев М.М. Указ. соч. С. 142.
392	См.: Берг О. Развитие взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Городское управление. 2002. Ns 11. С. 20-21.
393	См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. - Саратов, 2003. С. 148-149.
394	См.: Демин В. Указ. соч. С. 26.
395	См.: Захаров И. Указ. соч. С. 50.
396	См., например: Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал Российского права. 2000. № 7. С. 34; СоляникН. Три поправки в закон // Российская Федерация сегодня. 2000. Ns 12. С. 39.
397	Закон РФ от 27 апреля 1993 г. Ns 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.) // Сборник законодательных актов РФ. 1993. Вып. VIII. Ст. 117: Собрание законодательства РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
398	См.: Козлова Т.А. Указ. соч. С. 34-35
399	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 октября 1997 г. Ns 14-П// Собрание законодательства РФ. 1997. Ns 42. Ст. 4902.
4С0	Закон Алтайског о края «О порядке досрочного прекращения полномочий (роспуска) представительных органов местного самоуправления» от 11 сентября 2001 г. // Алтайская правда. 2001.20 сентября; Закон Белгородской области «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 19 июля 1996 г. (в ред от 27.11.2001 г.) // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15
401	См.: Еремин А.Р. Указ. соч. С. 148-149.
402	См.: Козлова Т.А. Указ. соч. С. 33.
403	См.: Берг О. Указ. соч. С. 21.
404	См.: Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании//Местное право. 2001. Ns 10-11. С. 15
405	См. подробнее: Баранчиков В.А. Муниципальное право; Учебник для вузов. - М., 2000. С. 377
408	См.: Демин В. Указ. соч. С. 25.
407	См.: Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. Ns 4. С. 12, 19.
408	См.: Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное право. 2001. Ns 9. С. 11.
409	См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 16-17.
419	Мокеев М.М. Указ. соч. С. 155.
411	См.: Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 70-71; Берг О. Развитие взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Городское управление. 2002. № 11. С. 20.
412	Собрание законодательства РФ. 199. Ns 42. Ст. 5005.
413	См.: Розенфельд В.Т., Сергеев А.А. Указ. соч. С. 73.
См.: Сергеев А. А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. № 10-11. С. 15
415	Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М., 1998. С. 10.
416	Захаров И Указ соч. С. 50.
417	Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления //Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. С. 368.
418	Собрание законодательства РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.
419	См. БерковичЕ. Местное самоуправление и прокурорский надзор//Законность. 1998. № 11. С. 3-4.
420	Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г„ 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29,30 декабря 2001 г„ 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
421	См.: Розенфельд В.Т., Сергеев А.А. Указ. соч. С. 74; Сергеев АД. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. № 10-11. С. 15.
422	Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.
423	Власть. 1995. № 10. С. 37.
424	Гражданское право / Отв. ред. проф. Е А. Суханов. С. 430.
425	Это дает основание иногда не вполне точно называть гражданско-правовую ответственность экономической. В некоторых юридических работах понятию «экономическая ответственность» пытались также придать особый смысл как самостоятельной разновидности административно-правовой (публично-правовой) ответственности организаций («хозорганов»), имеющей имущественное содержание или влекущей для них неблагоприятные последствия: штрафы, взимаемые в доход государства (бюджета), принудительная корректировка отчетных данных путем исключения из них определенных сведений о выполнении заданий, уменьшение бюджетного финансирования и т.п. Такой подход, характерный для представителей концепции «хозяйственного права» и некоторых их современных последователей, теряет смысл в условиях рыночной экономики.
426	Из этого общего правила имеются отдельные исключения, связанные с возможностью увеличения размера ответственности (например, при возмещении внедоговорного вреда в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 1064 ГК РФ) либо его ограничения (прямо установленные законом на основании правила п. 1 ст. 400 ГК РФ). Они объясняются стимулирующей направленностью гражданско-правового регулирования, которое, по общему правилу регламентируя нормальные экономические отношения, призвано прежде всего побуждать участников имущественного оборота к добросовестному выполнению своих обязанностей.
427	Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - М.: Формула права. 2000. С. 97.
428	Гражданское право / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. С. 430-431,
429	Наряду с этим гражданско-правовая ответственность выполняет также стимулирующую (организационную) функцию, поскольку побуждает участников гражданских правоотношений к надлежащему поведению и предупредительно-воспитательную (превентивную) функцию (см., например, п. 2 ст. 1065 ГК РФ). Кроме того, она. как и всякая юридическая ответственность, осуществляет штрафную (наказательную) функцию в отношении правонарушителей.
430	Примерами таких незаконных актов власти могут быть решения о лишении гражданина или организации права пользоваться земельным участком, о сносе строения, об изъятии какого-либо имущества и т.п. Кроме того, это могут быть фактические действия направление на реализацию принятых решений.
431	См„ например: Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. № 3. С. 92; Деревяго В.М. Государственное управление и гражданско-правовая ответственность // Сов. гос. и пра-во.1985. № 1.С. 121-131.
432	Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Руковод. авт. кол. и отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1997. С. 224.
433	См., например: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ст. 4, 20 и др. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 с изм. и доп.
434	Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473; 2002. № 12. Ст. 1093; 2002. № 52 (Часть II). Ст. 5141; 2003. № 52 (часть I). Ст. 5031; 2006. № 6. Ст. 636.
435	По этому вопросу см. подробнее; Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М.; ИД «Восточный рубеж», 2000; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. -М., 1950; Горожанин В. А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ: Учеб.-методич. пособие. - Новосибирск, 1997; Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2004; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. - СПб., 1903; Покровский И.А. История римского права. - 2-е изд. - Петроград, 1915; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. - М., 1894; Постовой Н.В. Местное самоуправление: Учеб, пособие. - М., 2002.
436	Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М., ПРОСПЕКТ, 1997. С. 172.
437	Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 76,77) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. с изм. и доп.
438	Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. проф. О.Н. Садиков. С. 261; Гражданское право /Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. С. 283.
439	Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. С. 175.
440	Савин В. И., Медолазов К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. №1.С. 41.
441	Об арбитражной процессуальной правоспособности органов публичной власти см.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. - М.: ООО «Городец-издат», 2003. С. 143.
442	Федеральный закон от 8 августа 2001 г. Ns 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с изм. и доп. от 23 июня, 8 и 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3431.
443	См., например: Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. Ns 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4826; Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. Ns 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. №11.
444	Такой подход нашел отражение в правоприменительной практике. См.: Постановление Пленума ВС РФ и ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» от 1 июля 1996 г. № 6/8 (п. 12) // Бюллетень ВС РФ. 1996. № 9; Постановление Президиума ВАС РФ от 27.05.1997 г. № 2703/96 и т.д.
445	Постовой Н.В. Местное самоуправление: Учеб, пособие. - М., 2002. С. 87.
446	См.: Веденков А.В. Государственная социалистическая собственность. - М.-Л., 1948. С. 621-654; БратусьС.Н. Субъекты гражданского права. - М., 1950. С. 95-115.
447	Горожанин В.А. Указ. соч. С. 21.
448	Исключение составляет возмещение морального вреда гражданам-потребителям, которое допускается только при наличии вины контрагента-услугодателя и возможно как в денежной, так и в иной материальной форме, но сверх причиненного им имущественного вре
да (ст. 15 Закона о защите прав потребителей // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 40; п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. (в редакции от 17 января 1997 г.) «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» // Бюллетень ВС РФ. 1995. № 7; 1997. № 1. №3).
449	О деликтных обязательствах см. подробнее: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. - М., 1940; Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. - Л., 1983; Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. - М.. 1951.
450	Гражданское право / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. С. 434.
451	Само понятие вреда раскрывается в ст. 15 ГК РФ. В ст. 151 ГК РФ раскрывается понятие морального вреда. В самом общем виде вред как условие наступление гражданско-правовой ответственности охарактеризовал профессор М.М. Агарков как «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага» (См: Гражданское право/ Под ред. М.М. Агаркова, Д М. Генкина. - М., 1944. Т. I. С. 328).
452	При этом под противоправностью поведения понимаются нарушение нормы права и субъективного права потерпевшего.
453	В данном случае речь идет об объективной последовательной юридически значимой взаимосвязи между фактом противоправного поведения и наступившим вредом. Кроме этого, существенной чертой данной взаимосвязи является то, что есть непосредственная причина - противоправное поведение, которое вызывает конкретное следствие - наступление вреда.
454	Подробнее о содержании этих категорий см.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. - М„ 1997. С. 570-613.
455	В соответствии со ст. 1096 ГК РФ вред, причиненный не только гражданину, но также и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. При этом речь идет как о незаконных действиях (бездействии), так и об издании актов, не соответствующих закону или иному правовому акту. Пленумы ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 дали соответствующие разъяснения по поводу субъекта ответственности. В п. 12 постановления предусмотрено: «Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну».
456	Следует отметить, что нередки случаи когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.
457	Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 139.
458	Так, например, мэрия г. Оренбурга поручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен и суд по иску банка арестовал счета поручителя - Оренбургской мэрии.
В теории гражданского права от субсидиарной ответственности принято отличать ответственность должника за действия третьих лиц, которая имеет место в тех случаях, когда исполнение обязательства возложено должником на третье лицо (ст. 313 ГК РФ). В отличие от субсидиарного должника третье лицо не связано с кредитором гражданским правоотношением. В силу этого кредитор по общему правилу может предъявлять свое требование, вытекающее из неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, только к своему должнику, но не к третьему лицу, которое не исполнило или ненадлежащим образом исполнило обязательство. В таких случаях должник несет ответственность перед кредитором за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьим лицом (ст. 403 ГК РФ).
460	См. например: Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2001; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного само
управления: Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2003; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.
461	Европейская хартия местного самоуправления ETSN 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.)// Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
462	Бюджетный кодекс Российской федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. с изм. и дол.
463	Амирбеков К. И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 98.
464	Там же.
465	Гаджиев Г. А. К вопросу о разграничении конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности //Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. С. 61.
466	Там же. С. 60.
467	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Постановления Совета Министров Российской Федерации от 17 июля 1991 года № 403 «О мерах по реализации Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР и Председателя Совета Министров РСФСР от 8 июля 1991 г. № 1554-1 «О дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 году» и Постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1992 года № 43 «Об упорядочении торговли легковыми автомобилями по целевым чекам и целевым вкладам на территории Российской Федерации» от 9 июня 1992 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2-3.
468	Гаджиев ГА. Указ. соч. С. 61.
469	Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 1 декабря 1997 г. Ns 18-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.
470	Гаджиев ГА. Указ. соч. С. 62.
471	Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. № 2-0 «По запросу Московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Текст определения официально опубликован не был.
472	Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. С. 121.
473	О правовом режиме ответственности за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами см. подробнее: Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. - М.: Юристъ, 2004. С. 802-808,
474	Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.
475	Весть. 1996.13 июля.
476	Савин В.И., Медолазов К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 39.
477	Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 60.
478	Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции// Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
479	В тоже время заметим: анализ нормативных правовых актов различного уровня приводит к выводу о том, что в них не всегда правильно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке отраслей права, особенно конституционного и гражданского права, где требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм отраслей.
480	Власть. 1995. Ns 10. С. 37.
481	Как свидетельствует судебная практика, большинство дел, в которых обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий opi анов местного самоуправления нарушаются права граждан Кроме того, большую группу составляют дела об обжаловании решений органов местного самоуправления, выразившихся либо в предоставлении, либо в изъятии земельного участка, об обжаловании решений, направленных на изъятие у предпринимателей денежных средств и иного имущества, о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств.
482	Типичным примером такого рода является дело по иску Ч. к администрации поселка Фирсанов-ка о возмещении убытков. Ч. принадлежал на правах собственности дом в поселке. В результа те пожара дом и все имущество, находящееся в нем. были уничтожены. Решением Химкинского городского суда требование Ч. было удовлетворено на основании того, что администрация поселка не построила специальные пожарные резервуары и не выполнила ряд других требований СНиП, что позволило бы предотвратить либо уменьшить последствия пожара.
483	Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 декабря 1998 г. № 5656/98.
См., например: Кун А.П. Специальные условия возмещения вреда, причиненного гражданину актами власти//Правоведение. 1986. № 2. С. 41-46; Мирошникова НИ. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф- дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1975. С. 11.
483	См , например: Гражданское право/ Под ред. А.П. Сергеева. Ю.К. Толстого. С. 717-718.
486	Схожее мнение было высказано Я.М. Магазинсром. который утверждал, что ответственность государства должна устанавливаться «не по субъекту, а по существу акта, причинившего вред», что «надо пользоваться не субъективным, а объективным критерием существа акта, а не характера лица-причинителя». С точки зрения А. Л. Маковского, применение к какому-либо образованию гражданской ответственности за акты власти зависит не от наименования соответствующего образования и не от его организационно-правовой формы, а от наличия или отсутствия у него (пусть даже не вполне в соответствии с природой этого образования) функций публичной власти (см.: Магазинер Я.М Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный его должностными лицами // Учен. зап. Свердловского юрид. ин-та. - Свердловск. 1945. Т. 1. С. 161; Маковский А Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. -	1998. С. 103).
487	Оговоримся, что обосновываемый подход является общим правилом. Исходя из соображений целесообразности, законодатель может избрать различные режимы ответственности указанных образований (например, субсидиарную ответственность за счет казны). Однако возможность изменения такого общего правила следовало бы оговорить в ГК РФ.
488	Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А Ф. Ноздрачева. ЮЛ Тихомирова. - М„ 1996. С. 32.
489	См. подробнее: Рилинский С.Ю. Специальные условия ответственности государства за причинение вреда предпринимателям // Законодательство. 2002. № 10.
490	Это правило должно применяться как в случае делегирования, предусмотренного законом, так и при осуществлении делегирования 8 нарушение действующего законодательства.
491	В соответствии с примечанием 1 к ст.285 УК РФ к должностным относятся лица, постоянно. временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ. других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Это определение без существенных изменений воспроизводит определение, содержавшееся в примечании к ст. 170 УК РСФСР.
492	Существует мнение о бесперспективности выработки единого межотраслевого понятия должностного лица. См.: Воронков А.В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение 1999. N? 1. С. 55.
493	Там же. С. 60. Отметим, что 8 примечании к ст.2.4. Кодекса об административных правона рушениях РФ от 30 декабря 2001 г. также дается определение понятия должностного лица. Несмотря на общее сходство с уголовно-правовым толкованием, оно имеет свою специфику - в нем формулируется такой важный признак должностного яйца, как «наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц. не находящихся в служебной зависимост и от него». Вместе с тем данное определение служит для привлечения должностных лиц к административной ответственности, что обусловлива
ет его содержание наполнение. Поэтому мы используем определение, выработанное наукой административного права.
494	См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1998. С. 189-191.
495	Данный подход в свое время нашел отражение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. (ныне оно утратило силу), где было разъяснено, что действие ст.89 Основ не распространяется на случаи причинения вреда работниками государственных организаций, не являющихся должностными лицами.
496	Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Законом СССР от 8 декабря 1961 г. (утратили силу).
497	Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. С. 1.
498	В соответствии с традиционной классификацией специальных условий ответственности за причинение вреда «противоправными служебными действиями» выделяется в самостоятельное специальное условие ответственности. На наш взгляд, этот вопрос правильнее рассматривать как аспект, относящийся ко второму условию ответственности, поскольку он также связан с отграничением административной деятельности от иной.
499	Необходимо указать на то, что понятие вины во французском праве фактически тождественно понятию противоправности. Таким образом, речь здесь идет о правонарушениях, связанных со службой, и о правонарушениях личного характера, со службой не связанных.
500	Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. -М., 1994. С. 74.
501	Там же.
502	См.: Гражданское процессуальное право России: Учебник/ Под ред. М.С. Шакарян. - М., 1996.
503	См.: Гражданский процесс: Учебник для вузов/ Под ред. проф. М.К. Треушникова. - 2-е изд. испр. и доп. - М., 1998.
504	См., например: ЧечотД.М. Административная юстиция. - М., 1973; Рязановский В.А. Единство процесса. - М.. 1996.
505	Минашкин А. В. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из публично-правовых отношений// Законодательство и экономика. 2003. № 4.
506	См.: Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. 1998.
507	Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
508	Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М_, 1991. С. 210.
509	Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012.
5,0	Российская газета. 1996. 10 августа.
511	Вестник ВАС РФ. 1998. № 4. С. 2123.
512	Хозяйство и право. 1993. № 8. С. 29-30.
513	Хозяйство и право. 1997. № 5. С. 182-183.
514	Хозяйство и право. 1992. № 12. С. 60.
5,5 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. проф. М.Н. Марченко. - М., 1996. С.344-345.
516	Вестник ВАС РФ. 1997. № 10. С. 61; 1999. № 2. С. 15.
517	Вестник ВАС РФ. 1997 № 7. С. 76; 1998. № 11. С. 71; 1999. № 1. С. 28.
518	Вестник ВАС РФ. 1999. № 1. С. 28.
519	Вестник ВАС РФ. 1999. Ns 5. С. 35; № 1. С. 28.
520	Вестник ВАС РФ. 1997. № 10. С. 61.
521	Комментарий к АПК РФ. М., 1996. С. 3334.
822	Вестник ВАС РФ. 1997. № 1. С. 25.
523 См.: Авдюков М.Г. Распределение обязанностей подоказыванию в гражданском процессе // Сов. гос. и право. 1973. № 5. С. 50.
'24 Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам / Под ред. зам. Председателя Верховного Суда РФ В М. Жуйкова. С. 87.