Центральные органы власти буржуазных государств - Мишин А.А.

Автор: Мишин А.А.
Теги: право государственное управление внутренняя политика
Год: 1972
Похожие
Конституционное право зарубежных стран. Особенная часть. Высшие органы государственной власти
Конституции буржуазных государств Европы
Сущность, содержание и форма государства
Проблемы истории кризиса буржуазного политического строя. Страны Центральной и Юго-Восточной Европы в межвоенный период
Текст
                    i
s
S
<
4
центральные
органы
власти
буржуазных
государств

Л. А. МИШИН
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ ВЛАСТИ
БУРЖУАЗНЫХ
ГОСУДАРСТВ
ИЗДАТЕЛЬСТВО
московского
УНИВЕРСИТЕТА
1 • 9 • 7 • 2

1-10-4
43—72
Печатается по постановлению
Редакционно-издательского совета
Московского университета
Рецензенты:
Г. В. БАР АБАШЕВ, О. Э. ЛЕГ4СТ

Введение
В политической системе современного буржуазного
государства высшие органы власти занимают домини¬
рующее положение и осуществляют только им прису¬
щие функции. Основная качественная характеристика
высших органов власти состоит в том, что они в сово¬
купности своей и каждый в отдельности выражают и
должным образом формулируют волю господствующе¬
го класса — буржуазии. По отношению ко всем иным
формализованным и неформализованным институтам и
учреждениям, составляющим политическую систему бур¬
жуазного государства, они играют роль управляющей
субсистемы. Все волевые решения общенациональной
значимости, обязательные для исполнения гражданами
и всеми звеньями государственного аппарата, прини¬
маются именно высшими органами государственной
власти — главой государства, правительствами парла¬
ментом. Каждый из высших органов государственной
власти обладает реальной структурно-функциональной
определенностью, степень которой зависит как от его
формально-юридического статуса, так и от фактичес¬
кого размежевания функциональной щпредметной-ком¬
петенции. Если первый находит свои выражения в кон¬
ституциях и иных юридических источниках буржуазного
государственного права, то второе всецело зависит от
степени политико-экономического развития данной бур¬
3

жуазной страны и наличного соотношения классовых
сил.
Высшие органы власти буржуазного государства
представляют собой целостную систему, составные ком¬
поненты которой связаны сложными функциональными
отношениями. По отношению к объектам управления,
как вовне, так и внутри, система высших органов го:
сударственной власти может выступать либо как единое
целое, либо в лице одного из составляющих ее компо¬
нентов— это зависит от конкретной внутриполитической
или международной ситуации. Решающее значение при
этом имеет и функциональная определенность соответ¬
ствующего высшего органа власти.
Такая целостная общественная система, как высшие
органы власти буржуазного государства, обладает от¬
носительной стабильностью, что, однако, отнюдь не
исключает изменения ролей слагающих ее компонентов.
Изменение роли одного из компонентов системы не. мо¬
жет носить изолированного характера: оно неизбежно
приводит к соответствующим структурным и функци¬
ональным изменениям других компонентов. Переход от
парламентаризма к министериализму привел, как из¬
вестно, к существенным структурно-функциональным из¬
менениям во всей системе высших органов власти бур¬
жуазного государства эпохи империализма.
Высшие органы власти буржуазного государства
как составные элементы целостной общественной систе¬
мы не только находятся в отношениях взаимозависи¬
мости, но и обладают известной долей относительной
самостоятельности по отношению друг к другу. Эта
относительная самостоятельность до какой-то степени
является мерой демократизма всей политической сис¬
темы. Особенно показательна относительная само¬
стоятельность парламента как общенационального
представительного учреждения буржуазного общества.
Известно, что при фашистских и иных авторитарных по¬
4

литических режимах парламент свою относительную
самостоятельность полностью утрачивает, превращаясь
в чисто декоративное политическое учреждение.
Каждый из высших органов власти буржуазного го¬
сударства, будучи интегральной частью целостной управ¬
ляющей системы, сам в то же время является сложной
системой, выступающей в качестве субсистемы по от¬
ношению ко всей системе в целом. Это относится к
парламенту и правительству, т. к. глава государства в
парламентарных странах организационно устроен зна¬
чительно проще (имеется в виду глава государства не
как высшее должностное лицо страны, а как политиче¬
ский институт).
Точная научная оценка места и роли высших органов
власти в политической системе современного буржуаз¬
ного государства возможна лишь в том случае, если ис¬
следователь рассматривает их одновременно и как
систему, и как совокупность взаимосвязанных, но в то
же время и отдельных политических институтов. Иными
словами, необходимо изучение взаимоотношний между
высшими органами власти и их внутренней структуры.
Только в этом случае возможно установление структур¬
ной и функциональной определенности каждого из выс¬
ших органов государственной власти.
В нашей литературе содержится значительное число
различного рода работ, в которых исследуются функции
буржуазного государства в целом. Эта тема в доста¬
точной степени изучена, если иметь в виду прежде всего
внимание, ей уделяемое. Однако функции высших
органов буржуазного государства исследованы несрав¬
ненно слабее. Именно через эти органы и подчиненный
им аппарат и осуществляются функции буржуазного го¬
сударства, ибо само оно обретает реальное политическое
бытие только в органах. В этой связи возникает немало¬
важная проблема соотношения функций государства и
функций высших органов государственной власти.
5

В настоящей работе исследуются высшие органы
власти прежде всего империалистических государств,
достигших стадии государственно-монополитческого ка¬
питализма. К их числу относятся США, Великобрита¬
ния, Франция, ФРГ, Италия, Япония, Скандинавские
страны, Канада, Австралия и некоторые другие страны.
В работе используются также материалы, касающиеся,
высших органов государственной власти тех буржуаз¬
ных стран, которые еще не достигли стадии монопо¬
листического капитализма, но в то же время сущест¬
венно отличаются от тех молодых государств, капита¬
листическая ориентация которых четко определилась.
Речь идет о большинстве стран Латинской Америки и
таких странах, как Турция, Иран, Греция, Португалия и
некоторые другие. В некоторых частях работы приво¬
дятся данные, касающиеся высших органов государст¬
венной власти, стран, освободившихся от колониальной
зависимости (например, комитетская система индийского
парламента), но делается это только тогда, когда со¬
ответствующий институт обладает уникальными черта¬
ми. Анализ государственной машины современных импе¬
риалистических стран становится, по нашему мнению,
более конкретным и целенаправленным, если он осуще¬
ствляется не только на основе данных, касающихся этих
стран, но и при сравнении и сопоставлении с соответ¬
ствующими институтами неимпериалистических го¬
сударств. Такой подход в ряде случаев позволяет с
особой убедительностью показать реакционность и
историческую обреченность традиционных государст¬
венно-правовых учреждений и институтов империали¬
стической буржуазии.
При написании настоящей работы автор ставил
перед собой также цель подвергнуть критическому
анализу буржуазные теории. Речь идет как о чисто апо¬
логетических теориях, приукрашивающих буржуазную
политическую систему, так и о тех учениях, которые,
б

подвергая буржуазную демократию критике справа,
призывают к установлению авторитарных политических
режимов.
Диалектический материализм представляет собой
универсальную научную методологию, на которой осно¬
вываются все отрасли знания. Однако каждая отрасле¬
вая наука пользуется определенной совокупностью под¬
ходов и приемов, определяемых ее спецификой и зада¬
чами. Они в совокупности своей составляют частную
методику данной науки. Советское государствоведение
и политическая наука пользуются такими частными
методами исследования, как исторический, формально¬
юридический, сравнительный, структурно-функциональ¬
ный, системный. Каждый из них имеет свои преимуще¬
ства, позволяет выявить и проанализировать предмет
исследования всесторонне. При анализе высших орга¬
нов власти современного буржуазного государства ав¬
тор в той либо иной степени обращался к каждому из
названных методов.
Марксизм-ленинизм всегда с самым пристальным
вниманием изучал буржуазное государство, его формы,
структуру, организацию, деятельность. Особую важ¬
ность и значимость отношение к буржуазному государ¬
ству приобрело после Великой Октябрьской революции,
когда это отношение из области теории перешло в об¬
ласть насущной революционной практики. В. И. Ленин
говорил: «Вот этот вопрос — о государстве теперь, во
время начала социалистической революции во всем мире,
и как раз во время победы революции в некоторых стра¬
нах, когда особенно обострилась борьба с всемирным ка¬
питалом,— вопрос о государстве приобрел самое боль¬
шое значение и стал, можно сказать, самым больным
вопросом, фокусом всех политических вопросов и всех
политических споров современности»1.
1 В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 39, стр. 80.
7

В современную эпоху, основным содержанием кото¬
рой является глобальный переход к социализму, отно¬
шение пролетариата к буржуазному государству приоб¬
рело значимость непосредственной революционной за¬
дачи. Этим объясняется необходимость марксистского
исследования всех звеньев буржуазной государственной
машины с точки зрения потребностей международного
и национального коммунистического и рабочего движе¬
ния.
Ученый-марксист, изучающий политическую систему
современного буржуазного государства, ставит перед
собой двоякую цель. Во-первых, критический анализ
буржуазной государственной машины и связанных с
■ней политических учреждений и институтов, показ и
разоблачение их антинародной эксплуататорской сущ¬
ности перед трудящимися. Во-вторых, критический
анализ отдельных органов власти, учреждений и инсти¬
тутов с целью лучшего приспособления их к ‘интересам
пролетариата в ходе общедемократической борьбы за
достижение ряда промежуточных, ближайших целей.

I
ГЛАВА БУРЖУАЗНОГО
ГОСУДАРСТВА
§ 1. Юридический и фактический
статус главы государства и порядок
замещения им должности
В системе высших органов власти буржуазных стран
глава государства юридически занимает первое место,
хотя его фактическая роль в большинстве случаев
отнюдь не соответствует этому положению. Он возглав¬
ляет всю пирамиду государственной машины, обладает
по букве конституции обширными полномочиями, на¬
делен такими качествами, как безответственность,, нес¬
меняемость, нейтральность. Обычно в "буржуазной ли¬
тературе глава государства рассматривается как носи¬
тель исполнительной власти и высший представитель
государства в сфере международных отношений.
Глава государства — институт чисто буржуазный, но
он обязан своим появлением на свет абсолютной мо¬
нархии, т. е. позднефеодальному политическому учреж¬
дению. Буржуазия имела все основания бояться само¬
державия. Естественно, что придя к власти, она либо
уничтожила монархию, заменив ее республикой, либо
лишила монарха реальных полномочий, оставив от это¬
го феодального учреждения одну форму (в данном слу¬
чае речь идет о конечном результате трансформации
абсолютизма — парламентарной монархии). Ниспровер¬
жение монархий или их модернизация находились в
прямой зависимости от остроты классовой борьбы, от
9

революционности самой буржуазии. Там, где историчес¬
кий конфликт феодалов и буржуа был решен путем
компромисса, монархия осталась. В тех же странах, где
буржуазная революция не носила мирного характера,
монархия была уничтожена. Однако, вне зависимости
от формы правления, повсеместно было осуществле¬
но следующее — законодательные и исполнительные
полномочия, принадлежавшие абсолютному монарху,
были переданы соответственно парламенту и правитель¬
ству, причем в отдельных случаях это даже не сопровож¬
далось радикальными изменениями правовой системы.
Даже в парламентарной республике глава государства
несет на себе зримые черты феодальной государствен¬
ности. В период создания буржуазной государствен¬
ности мышление нового господствующего класса было
ограничено историческими рамками эпохи, что нашло
свое выражение в сильном воздействии на классовое
сознание буржуазии политических учреждений феода¬
лизма. Она не могла, даже вводя самую прогрессивную
буржуазную форму правления — демократическую рес¬
публику, полностью преодолеть влияние феодальной
монархии. Она создала институт главы.государства, что
было данью филистерскому преклонению перед короной.
Даже президент — это не что иное, как конституцион¬
ный монарх, лишенный внешних атрибутов власти.
Таким образом, глава государства — это, фактически,
конечный продукт революционной трансформации бур¬
жуазией абсолютного монарха. Конечный, но не окон¬
чательный, так как он суть не что иное, как своеобраз¬
ный атавизм.
С точки зрения логики последовательного буржуаз¬
ного демократизма институт главы государства не имеет
никаких разумных оснований для своего существова¬
ния. В традиционной троице — глава государства, пар¬
ламент, правительство — он занимает ничтожное поло¬
жение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения
полномочий парламента и правительства, что противо¬
речит принципам буржуазного конституционализма.
В президентской республике, представляющей собой
наиболее «чистую» буржуазную форму правления,
функции главы государства и главы правительства, как
известно, соединены в руках одного лица. Так, в конце
XVIII века было создано новое политическое учрежде-
10

ине, которое не похоже ни на премьера, ни на прези¬
дента парламентарной республики (парламентарные рес¬
публики возникли позднее). Верховный магистрат пре¬
зидентской республики именуется президентом, но он
совсем не похож на глав парламентарных республик.
Объединение полномочий главы .государства и главы
правительства привело к тому, что полномочия парла¬
ментарного президента целиком растворились в обшир¬
ных полномочиях премьер-министра. В результате этого
слияния президент, т. е. глава государства, исчез и воз¬
никло новое дожностное лицо, которое фактически пред¬
ставляет собой премьер-министра, осуществляющего
народу с прочим и скромные функции главы государст¬
ва. По нашему мнению, есть достаточные основания
для вывода о том, что в президентской республике
самостоятельного института главы государства не суще¬
ствует. Его нет также и в дуалистической монархии,
так как при этой переходной форме правления процесс
трансформации монарха еще не завершился. Лишь в
парламентарной монархии монарх приобретает качест¬
во главы государства, утратив реальные полномочия
как в сфере законодательной, так и исполнительной.
Общепринятой моделью в буржуазных странах яв¬
ляется индивидуальный глава государства, но встречают¬
ся отдельные исключения, когда функции главы
государства осуществляются коллегиальным органом.
В Швейцарской конфедерации функции главы государ¬
ства и правительства осуществляет федеральный совет,
состоящий из семи членов, избираемых на 4 года фе¬
деральным собранием (парламентом). Председатель¬
ствует в федеральном совете президент Союза, который
избирается на один год федеральным собранием из
числа членов федерального совета. Традиционные
функции главы государства исполняются как федераль¬
ным советом, так и президентом, которые совместно
являются правительством Союза. В Швейцарии, таким
образом, функции главы государства и правительства
сосредоточены в одном органе, который формируется
так же, как избирается обычно президент парламен¬
тарной республики.
В Уругвае до 1966 года существовал аналогичный
орган—национальный правительственный совет, состояв¬
ший из 9 членов. Согласно действовавшей тогда консти¬
11

туции «Национальный правительственный совет пред¬
ставляет государство внутри и вне пределов страны»—
это функции главы государства. Ему же принадлежала
и исполнительная власть, т. е. полномочия правительст¬
ва. Однако, в отличие от швейцарского федерального
совета, национальный правительственный совет изби¬
рался населением всей страны, т. е. согласно процедуре,
принятой в ряде стран для избрания президента пре¬
зидентской республики. После конституционной рефор¬
мы 1966 года в Уругвае была восстановлена единолич¬
ная президентура1.
В чистом виде функции главы государства осущест¬
вляются коллегией очень редко и чаще всего временно.
Обычно это регентский совет, который назначается в
парламентарных монархиях при вакантности престола
или до достижения совершеннолетия малолетним мо¬
нархом. Единственной страной с республиканской фор¬
мой правления, в которой функции только главы го¬
сударства осуществлялись коллегией, являлся Ирак- до
февраля 1963 года. В обращении к народу генерала;
А. К. Касема 14 июля 1958 года, т. е. в день совершения
революции, было сказано: «Идя навстречу пожеланиям
народа, главой Иракской Республики временно назнача¬
ем Государственный Совет, который будет пользоваться
властью до тех пор, пока народ не изберет президента»2.
Государственый Совет Ирака состоял из трех человек,
один из которых, согласно ст. 20 временной конститу¬
ции Ирака, являлся президентом.
Правовое положение главы государства зависит от
формы правления.
В странах с монархической формой правления гла¬
вой государства является монарх, правовое положение
которого отличается двумя основными особенностями.
Во-первых, власть монарха юридически считается не¬
производной от какой-либо другой власти, органа или
избирательного корпуса, что свойственно республике.
Монарх властвует по собственному праву и формально
считается источником всей государственной власти.
Монаршья прерогатива даже в парламентарных монар¬
1 См. Н. Н. Р а з у м о в и ч. Кто и как правит в Латинской
Америке. М., Изд-во ИМО, 1967, стр. 223—224.
2 Цит. по кандидатской диссертации А. Альбадри «Государ¬
ственный строй Ирака». М., 1962, стр. 339.
12

хиях пронизывает всю государственно-правовую систему.
Все государственное управление и судопроизводство
осуществляется от имени монарха. Один из крупнейших
русских юристов Н. М. Коркунов писал: «В его (монар¬
ха— А. 7И.) руках видимым образом сосредоточивают¬
ся все различные элементы государственной власти. Он
имеет право участвовать в распоряжении всеми про¬
явлениями государственной власти. В этом смысле мож¬
но сказать, что в монархии ни один акт государственной
власти не совершается помимо или против воли монар¬
ха. Не всегда власть монарха безгранична... Но будет
ли монарх абсолютным или ограниченным властителем,
он все-таки имеет право участвовать так или иначе во
всех проявлениях государственной власти, что и придает
ему значение видимого главы и сосредоточения всей
государственной деятельности»3.
Эта характеристика с некоторыми поправками впол¬
не применима и к современным парламентарным мо¬
нархиям, где все властные функции также формально
осуществляются от имени монарха.
Нуллификация реальных властных полномочий монар¬
ха отнюдь не означает, что он становится безразличным
для политической системы буржуазного общества. Даже
самая бесправная монархия остается нужной и полез¬
ной для буржуазии, обретая новую силу именно в своей
слабости. Суть этого явления вскрыл более ста лет
тому назад Ф. Энгельс в своем блестящем анализе
английской конституции. «Власть короны на практике
сводится к нулю, — писал он на страницах «Vorwarts»,—
и если бы известный всему свету факт еще требовал
доказательств, достаточно было бы сослаться на то, что
вот уже более ста лет, как прекратилась всякая борьба
против короны... Тем не менее... английская конституция
не может существовать без монархии. Уберите корону —
«субъективную верхушку» — и все искусственное соору¬
жение рухнет. Английская конституция преставляет
собой перевернутую пирамиду, вершина которой одно¬
временно является основанием. И чем менее значитель¬
ным делался монархический элемент в действитель¬
ности, тем большее значение приобретал он в глазах
3 Н. М. Коркунов. Русское государственное право, т. 1.
СПб., 1893, стр. 380.
13

англичанина. Нигде, как известно, Особа, которая не
управляет, не пользуется 'большим поклонением, чем в
Англии. Английские газеты давно перещеголяли немец¬
кие в рабской угодливости. Но этот отвратительный
культ короля как такового, преклонение перед совер¬
шенно выхолощенным, лишенным всякого содержания
.представлением, — даже не представлением, а словом
«король»,— есть завершение монархии, подобно тому
как преклонение перед простым словом «бог» есть за¬
вершение религии»4.
Во-вторых, власть монарха наследственна, она пере¬
ходит от одного представителя царствующего дома (ди¬
настии) к другому в установленном законом порядке.
Порядок престолонаследия определяется либо конститу¬
циями, либо конституционными и органическими зако¬
нами, которые в значительной степени дополняются и
корректируются конвенционными нормами и обычаями.
В современных буржуазных монархиях применяются
три основные системы престолонаследия — салическая,
кастильская и австрийская, сомнительные достоинства
и недостатки которых для нас совершенно безразличны,
так как сам институт монархии глубоко чужд социали¬
стической государственности и обречен историей на
полное и безусловное уничтожение.
Наследственный принцип присущ всем монархиям,
но история знает случаи, когда монархи избирались5.
Имеют место исключения из этого правила и в наше
время. Одним из них является Федерация Малайзии.
По конституции 1957 года верховным главой — монар¬
хом Малайзийской Федерации является Янг ди-Пер-
туан Агонг (таков титул монарха), который избирает¬
ся сроком на пять лет советом правителей, состоящим
из султанов девяти монархических штатов, входящих
в Федерацию. Янг ди-Пертуан Агонгом может быть
избран султан одного из названных штатов, достигший
совершеннолетия, если совет правителей проголосует за
него абсолютным большинством голосов. Совет прави¬
телей может также досрочно отстранить монарха от
должностиб’.
4 К. Маркс й Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 622.
5 Польское королевство, Германская империя до 1806 года и др.
6 Преобразование в 1963 году Малайской Федерации в Федера¬
цию Малайзии не изменило системы избрания верховного правите¬
ля (см. А. С. Герасимов. Федерация Малайзии. Киев, 1969).
14

Таким образом, избирательная монархия представ¬
ляет собой сочетание монархического и республиканско¬
го элементов, однако наличие республиканского эле¬
мента не меняет существа монархии.
Своеобразной модернизации была подвергнута мо¬
нархическая форма в Бутане. В 1969 году национальное
собрание этого небольшого королевства единогласно
приняло поправку к конституции, которую предложил
не кто иной, как сам король Джигме Дорджи Вангчук.
Согласно этой конституционной новелле король каждые
три года отчитывается перед национальным собранием
и для продолжения царствования должен получить от
него вотум доверия. Если национальное собрание примет
большинством в 2/3 голосов вотум недоверия, предложе¬
ние о котором может быть внесено любым депутатом,
то король должен отречься от престола в пользу ближай¬
шего наследника. Институт парламентской ответствен¬
ности, введенный в Бутане, до сих пор нигде не встречал-’
ся. К этому следует добавить, что бутанское националь¬
ное собрание лишило также короля и права вето.
В случае вакантности престола, малолетства, болезни
или длительного отсутствия монарха устанавливается
регентство, т. е. правление за монарха, вместо него,
осуществляемое либо единолично регентом, либо колле¬
гией— регентским советом. Регенство — институт чрез¬
вычайно гибкий. Он неоднократно использовался двор¬
цовыми камарильями для удаления нежелательных вен¬
ценосцев и для недопущения их на вакантный престол.
История изобилует подобными фактами. В новейшее
время регентство также применялось неоднократно.
В июле 1952 года был учрежден регентский совет при
малолетном наследнике египетского короля Фарука, от¬
рекшегося от престола. В августе 1952 года король Тран¬
сиордании Талал был признан парламентом душевно¬
больным и власть была передана |регентско.му совету.
С 1947 г., т. е. с момента восстановления 'монархии, ре¬
гентом в Испании является фашистский диктатор «кау¬
дильо» Ф. Франко. Свыше двадцати лет испанские Бур¬
боны не допускались к занятию престола. Только в 1969
году, выступая в кортесах, «генералиссимус» Франко
провозгласил принца Хуана Карлоса Бурбона (к этому
моменту ему исполнился 31 год)—внука последнего
правящего монарха короля Альфонса XIII — своим пра-
15

вопреемником и будущим королем Испании. В своей
речи Франко подчеркнул, что восшествие Карлоса на
испанский престол будет означать не восстановление
монархии, а ее продолжение. На той же сессии кортесы
приняли закон о престолонаследии.
Отстранение наследственного монарха от должности
юридически почти невозможно, но его можно принудить
отречься от престола «конституционным путем». Подоб¬
ного рода конституционный кризис разразился в Брита¬
нии в 1936 году после смерти короля Георга V.
Эдуард VIII к моменту принятия престола был холост,
но вскоре пожелал жениться на дважды разведенной
американке миссис Симпсон. Церковь и правительство
Болдуина воспротивились этому браку, Ибо они сочли
абсолютно невозможным принять миссис Симпсон в ка¬
честве королевы-супруги. В праве на морганатический
брак Эдуарду VIII тоже было отказано, несмотря на
наличие исторических прецедентов. Немалую роль в соп¬
ротивлении брачным намерениям короля сыграли его
довольно прогрессивные высказывания. Как подчерки¬
вает биограф У. Черчиля Малколм Томсон, компромис¬
сное решение было бы найдено, если бы церковь и ка¬
бинет захотели сохранить Эдуарда VIII. «Но в действи¬
тельности они уже были напуганы тем, что он еще ска¬
жет или сделает, и они с радостью приняли возможность,
доставленную им этой социальной и религиозной пробле¬
мой, чтобы вынудить его к отречению»7. 10 декабря
1936 года премьер-министр Болдуин зачитал в палате
общин послание короля о его отречении от престола.
Отстутствие юридических возможностей избавиться
от нежелательного монарха неоднократно компенсиро¬
валось открытым насилием. Придворная клика легко
устраняла королей. Давно замечено, что самодержавная
власть всегда ограничивается цареубийством. Чем реаль¬
нее власть монарха, тем чаще его убивают. Монарх всег¬
да зависим от своего ближайшего окружения. Как гово¬
рили в свое время германские дворяне—1st der Konig
absolut, wenn er unsern Wollen thut. Безопасность со¬
временных парламентарных монархов обеспечена их
бесправием.
7 Malcolm Thomson. Churchill. His life! and Times. Lon¬
don, 1965, p. 263,
IQ

Личность монарха законодательством соответству¬
ющих стран признается неприкосновенной и даже свя-'
щенной. Об этом говорится в конституциях монархичес¬
ких государств. Конституция Греции 1968 года устанав¬
ливает (ст. 33): «Особа короля неприкосновенна и он не
несет никакой ответственности». Конституция Дании
(§ 13) гласит: «Король не несет ответственности; его
особа неприкосновенна». Конституция Княжества Лих¬
тенштейн (ст. 7): «Князь является Главой Государства...
Личность его священна и неприкосновенна». Конституция
Эфиопской империи (ст. 4): «Особа императора священ¬
на в силу его императорской крови, а также в силу по¬
лученного им помазания; его достоинство неприкосновен¬
но и его власть не может оспариваться».
Уголовное законодательство монархических стран
предусматривает особые составы преступлений, направ¬
ленных против личности монарха или его достоинства.
Лица, совершившие такие «преступления против вели¬
чества», подвергаются суровым наказаниям.
Монарх обладает рядом почетных прав и прерогатив,
совершенно не свойственных президенту. Среди них на¬
иболее характерны внешние атрибуты монархической
власти — корона, мантия, трон, скипетр, держава и т. д.,
а также титул, в котором обычно перечисляются владе¬
ния монарха, подчеркивается его божественное проис¬
хождение и т. д. Так, королева английская в самом Сое¬
диненном Королевстве Великобритании и Северной Ир¬
ландии именуется следующим образом: «Елизавета
Вторая, Божьей милостью Королева Великобритании и
Северной Ирландии и ее других владений и территорий,
Королева, Глава Содружества, Защитница Веры»8.
8 Титулы современных буржуазных монархов весьма скромны,
чего совсем нельзя сказать о средневековых. Так, турецкий султан
Ахмет Хан следующим образом именовал себя в письме к польско¬
му королю (1612 г.): «Султан Ахмет Хан, преоветлый сын великого
императора, сын верховного бога, властелин всех турок, греков, ва¬
вилонян, македонян, сарматов, король Большого и Малого Египта,
Александрии, Индии, а также государь и монарх всех народов и оби¬
тателей земли, государь и сиятельный сын Магомета, защитник и
охранитель города Псеразира и земного рая, защитник и охранитель
святого гроба бога небесного, король королей, царь царей, князь
князей, повелитель всех индийских богов, которых никогда не виде¬
ли на земле, властелин древа жизни и святого града божия, а также
всех стран Красного моря, государь и наследник всех наследников...».
Приведено в книге Конрада Буссова «Московская хроника» (1584—
1613). М., Изд-во АН СССР, JS6+, стр. ТШ:
17

Денежное содержание монарха складывается, из до¬
ходов от его личных имуществ и ассигнований из го¬
сударственного бюджета, получаемых им по цивильному
листу. Так, королева Нидерландов получает только на
свои личные нужды 1500 тыс. гульденов в год, т. е. около
30 000 гульденов в неделю, в то время как средний ра¬
бочий зарабатывает около 77 гульденов в неделю.
Королева английская Елизавета II получает по ци¬
вильному листу 475 000 фунтов стерлингов, а ее супруг-
консорт герцог Эдинбургский—40 000 фунтов стерлингов.
Буржуазные идеологи широко распространяют миф
о нейтральности монарха, его беспристрастности и не¬
зависимости от каких-либо классов и социальных групп.
Буржуазное государствоведение видит в монархр «сим¬
вол единства нации», «беспристрастного арбитра» и тт п.
Все эти построения абсолютно неосновательны. Монарх
всегда является представителем господствующего клас¬
са. По своему происхождению, связям, воспитанию,
убеждениям он не может быть никем иным. Крупнейший
знаток британской политической системы Гарольд Ласки
писал: «Знаменательно, что начиная с Георга III
каждый обладатель трона был по своим личным убежде¬
ниям консерватором и империалистом»9.
На беспочвенность и нереальность представлений о
нейтральности монархии, ее мнимой независимости от
классов В. И. Ленин указывал более 70 лет тому назад:
«Россия — монархия самодержавная, неограниченная.
Царь один издает законы, назначает чиновников и над¬
зирает за ними. От этого кажется, что в России царь и
царское правительство не зависят ни от каких классов
и заботятся о всех одинаково. А на деле все чиновники
берутся только из класса собственников и все подчине¬
ны влиянию крупных капиталистов, которые веревки
вьют из министров и добиваются всего, чего хотят»10. -
В условиях абсолютизма возможны периоды опре¬
деленной независимости монархии по отношению к бур¬
жуазии и дворянству. Это явление — относительная са¬
мостоятельность государства — было открыто классика¬
ми марксизма и тщательно проанализировано. Блестя¬
щую характеристику подобной ситуации дал Ф. Энгельс
9 Harold Laski. Parliamentary Government in England. Loq>
don, 1950, p. 395.
10 В. И. Ле h и и. Поли. собр. сочд т. 4, стр. 185.
I?

йа примере Пруссии. В 1847 году он писал: «Существу¬
ющий в Пруссии до настоящего времени образ правле¬
ния был обусловлен сложившимися соотношениями сил
между ■прусским дворянством и прусской буржуазией.
Дворянство настолько утратило свое былое могущество,
богатство и влияние, что уже не могло, как прежде, под¬
чинять себе короля. Буржуазия была еще недостаточно
сильна для того, чтобы освободиться от сковывавшего ее
торговое и промышленное развитие мертвого груза —
дворянства. Таким образом, король, представлявший
собой центральную власть в государстве и поддержи¬
ваемый многочисленным классом правительственных
чиновников, гражданских и военных, имевший к тому же
в своем распоряжении армию, мог держать в подчине¬
нии буржуазию с помощью дворянства, а дворянство —
с помощью буржуазии, угрожая интересам то одного,
то другого класса и уравновешивая по возможности вли¬
яние обоих. Эту стадию абсолютной монархии прошли
почти все цивилизованные страны Европы, и в наиболее
развитых из них она теперь уступила место правлению
буржуазии»11.
Буржуазный монарх всегда стоит на позициях свое¬
го класса. Он всегда самыми тесными узами связан с
могущественными финансовыми группами, иногда даже
родственными отношениями. Монарх всегда остается на
стороне господствующего класса, что отнюдь не лишает
его возможности при определенных условиях посягать
на интересы какой-то части класса, спасая всю полити¬
ческую и экономическую систему. Такой характер носят
антипомещичьи мероприятия, проводимые иранским
шахом в ходе осуществления так называемой «белой ре¬
волюции».
«Нейтральность монархии» представляет собой один
из символов, которыми богато украшена буржуазная по¬
литическая система. Джон Голлан дает следующую
оценку «нейтральности» британского монарха, которая
применима ко всем буржуазным монархиям: «Таким
образом, ни о какой нейтральности монархии не может
быть и речи. Она представляет собой замкнутую, реакци¬
онную, консервативную политическую и социальную кас¬
11 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 4, стр. 31.
19

ту аристократов вкупе с бизнесменами — преграду для
всякого социального преобразования»12.
Буржуазия сохраняет монархию отнюдь не из любви
к древностям. Этот средневековый институт, выхолощен¬
ный буржуазией, нужен ей, так как он дает ряд преиму¬
ществ, которых лишена республиканская форма правле¬
ния. Роль монарха в осуществлении государственной
власти сугубо номинальна, сфера его дискреционных
полномочий неуловимо мала. Как заметил в свое время
видный английский государствовед XIX века Беджгот,
монарх имеет «право советовать, право поощрять и пра¬
во предупреждать». Сами по себе эти полномочия весо¬
мы, особенно тогда, когда монарх является незаурядной
личностью. В обычных условиях корона играет роль сим¬
вола буржуазного патриотизма, который рассматривает¬
ся как личная верность и преданность монарху. При
острых политических ситуациях спящая прерогатива
монарха может быть гальванизирована и использована
в интересах буржуазии. Так, английская корона более
260 лет не пользуется своим правом абсолютного вето,
но это право не отменено, оно лишь не применяется
против воли буржуазного большинства в парламенте.
Но как поступит монарх, если в парламенте окажется
небуржуазное большинство? Предвидя такую возмож¬
ность, Гарольд Ласки писал: «Корона не отказывала в
утверждении биллей с 1707 года и трудно представить
себе, чтобы это полномочие было использовано в насто¬
ящее время в иных условиях, чем революционный
кризис»13.
То же самое можно сказать о таких полномочиях
монарха, как право роспуска парламента, право назна¬
чения и смещения премьер-министра и некоторых других.
Монархия нужна буржуазии и она очень неохотно от
нее отказывается. Английское гОсударствоведение, рас¬
сматривающее монархию как основу всей конституцион¬
ной системы, с негодованием отвергает любые предложе¬
ния, направленные на изменение формы правления.
Представляется типичным следующее рассуждение:
«Ликвидация монархии означала бы роспуск империи.
12 Дж. Г о л л а н. Политическая система Великобритании. М.,
ИЛ, 1955, стр. 53.
13 Harold Laski. Parliamentary Government in England, p.4O8.
20

Маловероятно, что в каждом государстве—члене Содру¬
жества выборный президент мог бы эффективно осущест¬
влять те функции, которые сейчас возложены на коро¬
ну; что же касается президента всего Содружества...,
то это просто невообразимо» 14.
В послевоенный период лишь в очень редких случае
ях монархия была ликвидирована конституционным
путем в старых буржуазных странах (Италия, ЮАР].
Значительно чаще от монархии, навязанной при полу¬
чении независимости метрополией (обычно Великобри¬
танией), отказывались молодые освободившиеся стра¬
ны. Путь от доминиона, означавшего личную унию
с британской короной, к республике проделали многие
молодые государства (Индия, Пакистан, Гана, Кения
и др.). В некоторых странах монархия была ликвидиро¬
вана в /результате госудаственного переворота (Египет,
Ирак, Йемен, Ливия). Народно-демократическая рево¬
люция смела монархию в таких странах, как Болгария,
Югославия, Албания, Венгрия, Румыния, Вьетнам
В ряде стран в первые послевоенные годы монархия
буквально висела на волоске и была спасена единст¬
венно усилиями американского империализма (Греция,
Бельгия, Япония).
В настоящее время монархия сохраняется, как пра¬
вило, в старых буржуазных странах. Молодые государ¬
ства практически отвергли эту форму правления. Она су¬
ществует лишь в некоторых доминионах да немногих
других освободившихся странах.
Буржуазная пропаганда широко освещает придвор¬
ную жизнь, всячески раздувает рекламную • шумиху
вокруг царствующих особ. Немалое рвение в этом от¬
ношении проявляет социал-демократическая пресса мо¬
нархических стран. Вот одно из подобного рода описа¬
ний, принадлежащее перу лейбориста Герберта Мор¬
рисона: «Выдающимся примером, демонстрирующим
счастливое сотрудничество Королевы, Лордов и Общин,
является начало каждой сессии, когда Королева откры¬
вает парламент. Эта речь Королевы, произносимая,
обычно, лично сувереном с трона в Палате Лордов в
присутствии Общин. Это величайшее событие. Коро¬
левская процессия следует из Букингемского дворца.
14 Sur John A. R. Marriott. English Political Institutions.
Oxford, 1955, p. XXII.
21

Ее Величество принимают Граф-Маршал и The Lord
Great Chamber. Процессия получает свое окончательное
оформление. Ее Величество, сопровождаемое Герцогом
Эдинбургским, и предшествуемое Великими Государст¬
венными Мужами (Лорд Канцлер, Лорд Президент
Совета, Лорд Хранитель Печати), а также Граф-Мар¬
шалом, by the Lord Great Chamberlain, тарольдами и
другими, вступает в Палату. В самой Палате Лордов
собрались лорды, включая судей, архиепископов и
епископов — все они в традиционных одеяниях. Перес-
сы, жены министров и ведущих членов оппозиции на
галерее. Некоторые перессы устроились на скамьях
внизу, в то время как большая часть Палаты Общин
во главе со спикером столпилась за барьером (behind
the Ваг). Вначале лорды стоят, но процедура начинает¬
ся с того, что Королева говорит: «Милорды, прошу
вас’сесть». Лорд Канцлер, преклонив колена, вручает
Ее Величеству Речь, а как только она займет свое мес¬
то, Королева зачитывает Речь с трона... Произнеся
Речь, Королева вручает ее Лорду Канцлеру. Процессия
вновь формируется и Королева с Герцогом и придвор¬
ными покидает палату. Сессия началась»15.
Трудно поверить, что вся эта тирада, проникнутая
чисто филистерским преклонением перед средневековым
монархическим действом, принадлежит перу человека,
считающего себя социалистом. В царской России даже
дюжинный кадет постеснялся бы написать эдакое. Но
еще труднее поверить в то, что эта церемония произ¬
водит до сих пор немалое впечатление на многих англи¬
чан.
Буржуазия активно попользует монархию в пропа¬
гандистских целях. Различного рода церемонии и тор¬
жества, проводимые с участием монарха, применяются
для отвлечения внимания народа от острых политиче¬
ских и экономических вопросов. Английские государст-
воведы-марксисты пишут по этому поводу: «Наиболее
важным является использование монархии в целях про¬
паганды. Прежде всего великолепие и романтический
ореол, которым при помощи высокоразвитой техники
современной газетной рекламы окружается монархия,
15 Herbert Morrison. Government and Parliament. Oxford,
1954, pp. 74—75.
22

воздействует на воображение народа и отвлекает об¬
щественное мнение от острых вопросов современности...
За /последние 40 лет показное величие и торжествен¬
ный церемониал дополнились еще одним приемом.
Впервые им воспользовался Георг V в связи с угрозой
роста рабочего движения. Он «снисходил к народу» —
появлялся среди бедняков, запросто пожимал руки ра¬
бочим, 'беседовал с ними» 16. Монарший «демократизм»
безусловно воздействует на определенные слои населе¬
ния и сбрасывать его со счетов никак нельзя.
Прерогатива монарха является своеобразным кон¬
ституционным резервом, который буржуазия может
использовать в критических ситуациях против револю¬
ционного пролетариата и его союзников.
В странах с республиканской формой правления
главой государства является президент. В отличие от
монарха, он всегда избирается, за исключением тех
случаев, когда этот пост замещается в результате госу¬
дарственного переворота, что бывает нередко.
В политической практике современных буржуазных
республик применяется несколько способов замещения
президентской должности в рамках конституционной
законности. Эти способы, обусловленные формой прав¬
ления, особенностями конституции и политическим ре¬
жимом, могут быть сведены к трем основным типам.
Прямые выборы президента применяются во многих
президентских республиках и странах со смешанной
формой правления (Франция, Панама, Парагвай, Ко¬
лумбия, Коста-Рика, Боливия, Филиппины). Прямые
выборы характеризуются, во-первых, полным устране¬
нием парламента от участия в основной процедуре
избрания главы государства. Парламент привлекается
к участию в этом процессе только в том случае, если ос¬
новная процедура не дала результата. Наиболее свежий
пример—президентские выборы в Чили осенью 1970 года.
Ни один из кандидатов не набрал абсолютного большин¬
ства голосов избирателей, что требуется согласно 'кон¬
ституции, поэтому вопрос об избрании президента был
передан в национальный конгресс, который избрал пре¬
зидентом Сальвадора Альенде. Парламент может быть
16 Джеймс Харвей и Кэтрин Худ. Британское государ¬
ство. М., ИЛ, 1961, стр. 84—85.
23

устранен на всех этапах замещения президентской долж¬
ности, если вводится абсолютно результативная система
определения воли избирательного корпуса.
Во-вторых, в выборах президента юридически прини¬
мают участие все избиратели, внесенные в списки для
голосования.
Прямые выборы президента, несмотря на их внеш¬
ний демократизм, на самом деле выгодны только реак¬
ции. Избранный таким путем президент получает ман¬
дат помимо парламента и поэтому от него независим.
Более того, придя к власти «непосредственно» по воле
народа, президент имеет возможность не только проти¬
вопоставить себя парламенту, но и стать над парламен¬
том. подчинить его себе. Прямые выборы президента
являются наименее демократическим способом замеще¬
ния этой должности, так как они создают предпосылки
цля установления режима личной власти.
Анализ фактов современной политической истории
позволяет установить общую закономерность; чем даль¬
ше процедура избрания президента отстоит от парла¬
мента, тем большей властью и независимостью он
обладает. Особенно наглядна эволюция этой зависимос¬
ти в послевоенной Франции. Президент IV Республики
избирался парламентом и власть его была сугубо номи¬
нальна. Конституция 1958 года передала право избра¬
ния президента нотаблям. Роль парламента в избрании
главы государства была символической, ибо на его
долю приходилось около 1 % голосов в коллегии нотаб¬
лей. Конституция 1958 года создавалась в строгом соот¬
ветствии с требованиями генерала Шарля де Голля.
«Вернувшись к власти в 1958 году, он попросил и по¬
лучил новую, ручной работы конституцию, подогнанную
к контурам его политической личности так же тща¬
тельно, как элегантная военная униформа сидела на
его импозантной фигуре» 17.
Наиболее проницательные французские политологи
либерального направления сразу же подметили ту осо¬
бенность нового режима, что он представлял собой
фактически институционализацию «сильной личности».
Профессор Морис Дюверже следующим образом оце¬
17 Harvey Wheeler. Democracy in a Revolutionary Erą.
N.Y.— Wash.— London, 1968, p. 34.
24

Пил первый опыт применения новых республиканских
институтов: «Между тем личный престиж генерала де
Голля внес специфический элемент в применение кон¬
ституции 1958 года. Никогда не следует забывать этого
существенного фактора при анализе нового режима. Его
креатуры, впрочем, полностью это понимали. Они стре¬
мились «институционализировать» генерала де Голля.
В результате этого политический режим приобрел пол¬
ностью оригинальный характер — престиж одного чело¬
века создал некоего рода вторую законность пред ли¬
цом законности демократической...»^.
Нобилитарная система просуществовала всего че¬
тыре года. Де Голль не потерпел даже номинального
участия парламента и местных представительных учреж¬
дений в процедуре его ннавгурации. Он был до конца
последователен в своем антипарламентаризме. 28 ок¬
тября 1962 года на референдуме был утвержден закон,
введший, прямые выборы президента в Два тура. Кон¬
ституция 1958 г. получила, таким образом, свое ло¬
гическое завершение. Президент стал вождем. Между
ним и нацией, именем которой он осуществлял власть,
больше не было никаких посредствующих звеньев — ни
институтов» ни партий, Закон 1962 года изменил не
процедуру избрания президента, а саму природу этого
учреждения. А это означало существенную трансфор¬
мацию и всей политической системы, которая станови¬
лась по характеру своему харизматической. Провиден¬
циальный вождь полностью вытеснил конституционного
президента. .«Выборы президента Республики гражда¬
нами,— писал Морис Дюверже спустя два года,— при¬
водят к тому, что он приобретает качества представи¬
теля народа, участника осуществления национального
суверенитета, и ставят его в то же положение, что и
национальное собрание...»18 19. Закон 1962 г. пере¬
черкнул одно из важнейших положений конституции
1958 года, зафиксированное в статье третьей: «Нацио¬
нальный суверенитет принадлежит народу» который
осуществляет его через своих представителей и пос¬
редством референдума. Никакая часть народа, никакая
18 Maurice Duverger. Institutions politiques et droit consti-
tutionnel. Paris, 1965, p. 499.
19 Ibid., p. 509.
25

отдельная личность не могут присвоить себе его осу¬
ществление».
Введение прямых выборов президента объяснялось
слабостью французского монополистического капитала,
который не мог позволить себе сохранить даже остатки
парламентарной системы. Оценивая результаты рефе¬
рендума 1962 года, тов. Жак Дюкло писал: «Речь идет
о том, чтобы урезать или. вовсе свести на нет. права
национального представительства и в конечном счете
ограничить осуществление национального суверенитета
одними плебисцитами, во время которых народ будет
говорить, как правило, «да» с тем же покорным сми¬
рением, с которым некоторые верующие говорят
«аминь»... Плебисцит имеет своец целью добиться от
народа отказа от своих прав в пользу одного человека,
обладающего неограниченной властью и освобожденного
от какого-либо контроля, а это противоречит демократи¬
ческой процедуре. Плебисцит имеет своей целью пре¬
вратить французов в нацию подданных, которым раз¬
решено раз в семь лет одобрять политику диктатора,
направленную на'упрочение власти банкиров и моно¬
полистов, на создание условий, позволяющих усилить
их антирабочую, антисоциальную и клерикальную поли¬
тику»20.
После «всенародного» избрания в декабре 1965 года
де Голль повел решительное наступление на сенат,
который занимал наиболее непримиримую позицию по
отношению к проводимому им «героическому руковод¬
ству» нацией. В апреле 1969 года он вынес на референ¬
дум проект закона, предусматривавший коренную ре¬
форму сената и введение режьенов. Законопроект сос¬
тоял из 68 статей, которые изменяли, заменяли или
отменяли 23 из 89 статей конституции, а также ряд
органических и обычных законов, статей избирательного
кодекса. В случае одобрения проекта сенат превращал¬
ся в совещательный корпоративный совет, который дол¬
жен был, как говорилось в тексте законопроекта,
«представлять территориальные коллективы, а также
экономическую, социальную и культурную деятельность
страны». Законопроект предусматривал дальнейшее уси¬
ление исполнительной власти и окончательное уничто¬
20 Жак Д ю к л о. Будущее демократии. М., ИЛ, 1963, стр. 139—
140.
26

жение остатков' парламентаризма. Избирателям было
предложено в соответствии с установившейся процеду¬
рой «плебисцитарной демократии» ответить однознач¬
но— «да» или «нет» — на этот громоздкий законопро-'
ект. ЮДР и другие реакционные партии призывали
голосовать «да», ФКП, СФИО, Объединенная социали¬
стическая партия и радикалы — «нет». Результат рефе¬
рендума оказался гибельным для генерала де Голля —
10 901 753 проголосовали «за», 12 007102 — «против».
Законопроект был отвергнут, Шарль де Голль ушел в
отставку. Как выразился один французский публицист,
«V Республика осталась без короля». Временным пре¬
зидентом (president interimaire) стал председатель се¬
ната Алэн Поэр. В июне состоялись президентские
выборы. Первый тур не дал результатов. Во втором
туре 15 июня 1969 года XIX президентом Франции был
избран Жорж Помпиду. 25 июня новый президент
обратился к парламенту с посланием, в котором гово¬
рилось: «Я (рассчитываю, со своей стороны, с помощью
премьер-министра и правительства развивать между
исполнительной властью и парламентом отношения
полностью доверительные и действенные. Власть и пре¬
емственность позволят добиться такого сотрудничества,
которое позволит парламенту полностью осуществить
свои законодательные полномочия, а национальному
собранию свое право контролировать правительственную
политику»21. Таких речей парламентарии давно уже не
слышали.
Спустя два дня новый премьер-министр Шабан-
Дельмас выступил с Общей политической декларацией
и высказался еще определеннее: «Это правительство
желает примирения и действенности. Если правительство
стремится обрести в большинстве свою естественную
опору, оно не может не признавать прав, а также необ¬
ходимости оппозиции. Оно не должно править между
большинством и оппозицией в климате гражданской
войны»22. Правящие круги Франции вынуждены пере¬
сматривать методы, с помощью которых проводилась
политика сосредоточения власти.
В свое время многие французские политологи выс¬
казывали мысль о том, что V Республика, институци-
21 «Le Monde», 12 juillet, 1969.
22 «Le Monde», 26 juen, 1969.
27

опализировавшая режим личной власти, неразрывно
связана с личностью генерала Шарля де Голля. Соз¬
данная им политическая система полностью соответст¬
вовала его личным качествам. Уход де Голля связы¬
вался с существенными структурными и функциональ¬
ными изменениями в системе высших органов государ¬
ственной власти. Причем представлялось совершенно
очевидным, что все эти изменения будут произведены
в плане восстановления институтов IV Республики. Важ¬
нейшим препятствием на этом, пути должны были стать
прямые выборы главы государства. За пять лет до
отречения де Голля известный французский политолог
Морис Дюверже писал: «Трудно представить, какие
изменения произойдут в V Республике после де Голля.
Лишь одно является несомненным: прямые всеобщие
выборы главы государства создают отныне непреодо¬
лимое препятствие на пути к восстановлению тради¬
ционного парламентаризма»23.
Вряд ли можно согласиться с тем, что прямые вы¬
боры президента абсолютно несовместимы с парламен¬
таризмом. Любая формализованная политическая систе¬
ма может быть приспособлена к иным обстоятельствам,
без изменения самих конституционных институтов. На¬
глядный пример гибкости и приспособляемости консти¬
туционной системы к изменяющимся потребностям
правящих кругов дает политическая история' Австрии.
Конституция 1920 года ввела парламентский режим,
президент избирался национальным собранием.
В 1929 году в условиях наступления реакции правые
при попустительстве социал-демократов сумели провес¬
ти конституционную реформу, глава государства стал
избираться непосредственно избирательным корпусом.
Эта новелла повлекла за собой резкое усиление фор¬
мальных и реальных полномочий президента, который
стал главным орудием осуществления диктатуры. Ре¬
форма 1929 года была вызвана страхом перед парла¬
ментаризмом, который, как говорили реакционеры,
«ослаблял государство перед угрозой коммунистической
опасности». Реакция пыталась убедить общественное
23 Maurięę Duverger. Op. ęit., p. Э10.
28

мнение в том, что парламент сосредоточил- в гдоих ру¬
ках всю государственную власть, ничего не оставив
правительству24. В последующие годы именно прези¬
дентская власть, имеющая своим источником «волю
нации», явилась орудием подавления революционного
движения. После освобождения Австрии и восстановле¬
ния республики юридический статус президента не изме¬
нился. Однако австрийская буржуазия сочла возмож¬
ным вернуться к парламентскому режиму, что было
обусловлено относительной экономической и политиче¬
ской стабилизацией. Президент вновь, как до 1929 года,
становится номинальным главой государства. На первый
план выходит правительство, формируемое парламент¬
ским путем и несущее ответственность за свою деятель¬
ность перед федеральным парламентом. Президентские
полномочия не отменяются, они становятся резервным
оружием 25.
Косвенные выборы президента применяются в неко¬
торых президентских республиках (США, Аргентина) и
крайне редко в республиках парламентарных (Фин¬
ляндия) .
Процедура косвенных выборов сводится к тому, что
избрание главы государства поручается особой колле¬
гии выборщиков (электоров), которая формируется не¬
посредственно избирательным корпусом. Эта система
впервые была введена конституцией США 1787 года из
соображений чисто аристократической народобоазни.
В последующем она подверглась существенным измене¬
ниям, большинство которых не нашло отражения в кон¬
ституционном праве.
Коллегия выборщиков в ОША формируется на осно¬
ве принципов федерализма. Каждый штат избирает
столько выборщиков, сколько сенаторов и представйте-
лей он посылает в конгресс. Согласно ХХШ поправке
к конституции, вступившей в силу с 1961 года, трех
выборщиков избирает население Федерального округа
Колумбия. Таким образом, в настоящее время в колле¬
гию выборщиков входит 538 человек (435+100 + 3).
24 См. В. Skottsberg. Der Osterrcichische Parlamentaris-
mus. Goteberg, 1940, S. 238.	_
25 См. E. M a c h e k. Die Osterreichischen Bundesverfassung.
Wien, 11963, p. 43,
29

Выборщики избираются списком по мажоритарной си¬
стеме относительного большинства, причем законода¬
тельство, ряда штатов не требует внесения имен канди¬
датов в выборщики в избирательные бюллетени. Пар¬
тия, чей список набрал наибольшее число голосов,
забирает всех выборщиков от данного штата. Подобная
система формирования коллегии электоров, которую в
США именуют «системой общего списка» или системой
«все или ничего», порождает резкие диспропорции между
количеством голосов избирателей и количеством выбор¬
щиков, полученных конкурирующими кандидатами.
Американский политолог Л. Вилмердинг (мл.) с полным
на то основанием писал, что единственным достоинст¬
вом распределения выборщиков между кандидатами по
системе «все или ничего» является возведение в долж¬
ность человека, чье избрание определяется корпоратив¬
ной способностью щтатов, не зависящей от числеГшости
их населения26. Достаточно сказать, что на выборах
1960 года кандидат демократической партии Д. Ф. Кен¬
неди при минимальном перевесе голосов избирателей
(34 221 355 к 34 109 398) получил почти на сто выбор¬
щиков больше, чем его противник. На президентских
выборах 1968 года голоса избирателей и выборщики
распределились между кандидатами следующим обра¬
зом: Р. Никсон (Республиканская партия) 31 770 237—
301; Г. Г. Хэмфри (Демократическая партия)
31 270 533— 191, Д. С. Уоллес (Американская независи¬
мая партия) — 9 906 141’—46.
В соответствии с конституцией, выборщики, после их
избрания собираются в столицах штатов и подают го¬
лоса за кандидатов в президенты и вице-президенты.
Для избрания обоих высших должностных лиц госу¬
дарства необходимо абсолютное большинство голосов
коллегии выборщиков, в противном случае применяется
процедура, предусмотренная XII поправкой к конститу¬
ции, что имело место в истории США дважды: в 1800 го¬
ду в таком порядке был избран Томас Джефферсон, а
в 1824 году — Джон Квинси Адамс.
Эта система могла бы действовать в духе конститу¬
ции только в том случае, если бы выборщики были не¬
26 См. Lucius Wilmerding. Jr. The Electoral College. New
Brunswick, 1958, p. IX.
30

зависимы и голосовали на основании своего внутрен¬
него убеждения. Но в'действительности выборщик—это
агент партии и голосует он только за кандидата партии,
выдвинутого партийным конвентом. Хотя его волеизъяв¬
ление не детерминировано нормативным актом, он свя¬
зан партийной__лряльностью и .np.QCTbiM-£JpaxpM. Пре¬
зидент США Бенджамен Гаррисон как-то сказал:
«Выборщик, который не проголосовал за кандидата
своей партии, был бы проклят, а при. большем недоволь¬
стве мог бы быть линчеван». И действительно случаи
«измены» выборщиков весьма редки (в 1968 году вы¬
борщик от Северной Каролины, где победил Р. Никсон,
отдал свой голос Дж. Уоллесу), однако угроза бунта в
коллегии выборщиков остается реальной и вызывает
серьезные опасения у американских политиков, как это
показал конституционный кризис 1968 года.
Двухпартийная система существенным образом из¬
менила характер президентских выборов. Формально
косвенные, они фактически превратились в прямые, но
в наихудшем варианте, так как результаты избира¬
тельной борьбы определяются не по числу полученных
голосов, а по количеству завоеванных выборщиков.
Избиратель при этой системе голосует в действитель¬
ности не за выборщиков, а за кандидата в президенты
от той партии, которая выдвинула список выборщиков,
но воля его при этом не только опосредствуется, но и
искажается, так как в расчет принимаются не голоса
избирателей, а их порочные эквиваленты.
Угроза раскола голосов в коллегии выборщиков ни¬
когда не исчезала, но особенно реальной она оказалась
в президентскую кампанию 1968 года, поскольку
Д. Уоллесу удалось одержать победу в пяти южных
штатах и получить 46 выборщиков. Если бы основные
кандидаты — Р. Никсон и Г. Хэмфри не смогли набрать
абсолютного большинства (270) голосов -электоров, то
Д. Уоллес 16 декабря мог распорядиться судьбой на¬
ции, отдав своих выборщиков тому кандидату, который
пообещал бы ему большее вознаграждение за оказан¬
ную услугу. Ходили слухи, что бывший губернатор Ала¬
бамы потребует себе должность государственного се¬
кретаря. Еще более странное положение сложилось бы
в том случае, если бы выборы президента были перене¬
сены в палату представителей, где делегация каждого
31

Штата имеет один голос. После ноябрьских выборов
1968 года демократы предположительно могли рассчи¬
тывать на 25 делегаций штатов, республиканцы контро¬
лировали 20 делегаций, а в делегациях пяти штатов го¬
лоса были расколоты. Таким образом, ни один из кан¬
дидатов в президенты не мог получить абсолютного
большинства, голосов делегаций штатов. В этом случае
действующим президентом мог стать либо Спиро Агню,
либо Эдмунд Маски — тот из них, кого избрал, бы се¬
нат на должность вице-президента. Положение склады¬
валось таким образом, что президентом США мог ока¬
заться совершенно не тот человек, на которого делали
ставку правящие круги. Процедура замещения высшей
государственной должности выходила из под контроля.
Сенатор демократ. Берч Байа заявил: «Мы столкнулись
с самым опасным конституционным кризисом, который
когда-либо имел место в Соединенных Штатах»27. Еще
определеннее высказался политолог Джеймс Мак Гре¬
гор Бернс: «Это — игра в русскую рулетку и недалек
тот день, когда мы пустим себе пулю в лоб»28.
Очевидные пороки системы электоров стали понят¬
ными не только политиканам, государственным деяте¬
лям и политологам, но и простому американцу. Опрос
Гарриса показал (ноябрь 1968 года), что 79% нации
высказывается в пользу изменения системы избрания
президента29. В последующий период было внесено
множество проектов конституционных поправок, кото¬
рые сводились к трем основным предложениям — вы¬
боры президента по избирательным округам, пропорцио¬
нальные выборы и прямые выборы. Юридический
комитет палаты представителей с февраля 1969 года
провел ряд заседаний, на которых с участием экспертов
рассматривались различные варианты президентской
избирательной реформы. При этом все участники слу¬
шаний подвергали действующую систему сокрушитель¬
ной критике. Отмечались следующие основные пороки
коллегии электоров.
Возможность замещения президентской должности
кандидатом, получившим меньшинство прямых голосов.
27 «Time», November 22, 1968, р. 20.
28 «Time», September 20, 1968, р. 32.
29 «Time», November 22, 1968, р. 20.
32

В 1888 году Гаррисон (47,86%) победил Кливленда
(48,66%)- В 1876 году Избирательная комиссия пред¬
почла Хейса (48,04%) Тилдену (50,99%). В 1824 году
палата представителей избрала президентом Д. К- Адам¬
са, хотя он получил 30,54% голосов избирателей, а его
противник Джексон — 43,13%.
Возможность для электоров игнорировать волю из¬
бирательного корпуса и отдать свои голоса при голо¬
совании в коллегии выборщиков за другого кандидата,
что имело место в 1796, 1820, 1824, 1948, 1956, 1960 и
1968 годах. Еще в 1826 году сенатор Бентон заявил, что
выборщики дегенерировали в простых агентов, в то
время как послушные агенты бесполезны, а непослуш¬
ные опасны30.
Конгрессмены отмечали недемократизм избрания
президента палатой представителей, непропорциональ¬
ное распределение голосов выборщиков между штата¬
ми, что дает явное преимущество малым штатам, и ряд
других недостатков системы электоров.
В сентябре 1969 года после семидневного обсужде¬
ния палата представителей одобрила резолюцию, содер¬
жащую в себе проект поправки к конституции. За по¬
правку проголосовали 185 демократов и 154 республи¬
канца, против — 44 демократа и 26 республиканцев.
Итак, предложение 82-летнего конгрессмена-республи¬
канца от штата Нью-Йорк Эмануеля Келлера было
одобрено большинством, значительно превышающим
предусмотренные конституцией 2/3 голосов. Проект
поправки предусматривал полную ликвидацию системы
выборщиков и введение прямых выборов президента.
Для избрания необходимо было собрать более 40% го¬
лосов избирателей. В случае раскола голосов проводил¬
ся бы второй тур, в ходе которого баллотировались два
наиболее успешных кандидата в президенты. Проект
поправки предусматривал некоторые другие новшества,
обусловленные введением прямых выборов. В целом
новая процедура напоминала тот порядок, который су¬
ществовал уже в некоторых штатах, а в 1962 году был
введен во Франции. «Система прямых выборов, — го¬
ворилось в редакционной статье газеты «Балтимор
Сан», — конечно представляет собой огромное измене-
30 «Hearings before the Committee on the Judiciary. House of
Representatives...», serial No. 1. Wash., 1969, p. 6.
2 А. А. Мишин
33

Нйе, но оно едва ли является революционным. Она при¬
меняет к президентским выборам систему, которой мы
придерживаемся в течение долгого времени при избра¬
нии губернаторов и сенаторов, и в то же время она лик¬
видирует некоторые из наиболее очевидных пороков
нынешней системы выборщиков»31
Решение палаты представителей было одобрено
большинством общественного мнения, хотя ряд обозре¬
вателей и специалистов-политологов высказался против
него. Оно нашло поддержку даже у президента Р. Ник¬
сона, хотя он был сторонником сохранения системы
выборщиков. Выступая по поводу решения палаты пред¬
ставителей, он сказал: «В то время, когда многие сена¬
торы могут предпочесть другой метод, я верю, что борь¬
ба мнений для нас сейчас — это роскошь, что реформа
системы выборщиков настоятельна и должна стать для
нас окончательным решением»32.
Предложение о введении прямых выборов президен¬
та встретило резко отрицательное отношение со стороны
малых штатов, которые усмотрели в этом посягательст¬
во на свои «суверенные права». Оценивая перспективы
поправки в сенате, еженедельник «Ньюзуик» в статье
«Вся власть избирателям» предсказывал: «Прохождение
(поправки в сенате. — А. М.) может быть значительно
более трудным, чем в палате представителей. Прежде
всего, значительная оппозиция ожидается со стороны
малых штатов, которые видят в поправке угрозу их
влиянию»33. Так оно и произошло... Год спустя проект
поправки не собрал 2/3 голосов в сенате и дело о рефор¬
ме коллегии выборщиков было отложено на неопреде¬
ленный срок.
Многостепенные выборы президента применяются в
парламентских республиках (за исключением Австрии,
Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые).
Воля избирателей при Многостепенных выборах опос¬
редствуется в основном общенациональным представи¬
тельным учреждением—парламентом. В этой системе
избрания президента можно выделить три разновид¬
ности.
I.	Президент избирается только парламентом, в го¬
31 .«Baltimore Sun», September 21, 1|9’6|9.
32 «Baltimore Sun», October 1, 1969.
33 .«Newsweek», September 29, 1969.
34

лосовании принимают участие только депутаты, никто
другой к этой процедуре не допускается.'Такой порядок
избрания президента принят в Турции, Ливане. Так,
согласно ст. 49 конституции Ливанской Республики
президент избирается палатой депутатов большинством
в 2/3 голосов при тайном голосовании. В том случае,
если в первом туре ни один кандидат не наберет ква¬
лифицированного большинства голосов, проводится
второй тур, на котором требуется для избрания прос¬
тое (абсолютное) большинство голосов.
II.	Для избрания президента создается избиратель¬
ная коллегия, состоящая из депутатов парламента и
представителей органов местного самоуправления круп¬
нейших административно-территориальных единиц.
Наиболее типичный в этом отношении' порядок устанав¬
ливает конституция Итальянской Республики (ст. 83):
«Президент республики избирается Парламентом на
совместном заседании его членов.
В выборах участвуют по три делегата от каждой
области, избираемых областным советом с обеспечением
представительства меньшинства. Область Валль д’Аос¬
та имеет лишь одного делегата.
Избрание Президента республики производится тай¬
ным голосованием большинством двух третей собрания.
После третьего голосования достаточно абсолютное
большинство. Термин «собрание», содержащийся в этой
статье, имеет в виду избирательную коллегию, создаю¬
щуюся на основе обеих палат парламента»34.
III.	В некоторых федеративных государствах для
избрания президента также формируется особая колле¬
гия, состоящая из депутатов союзного парламента и
представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ
федеральный президент избирается Федеральным соб¬
ранием, состоящим из членов бундестага (нижняя па¬
лата парламента) и представителей земель, избранных
ландтагами на началах пропорционального представи¬
тельства. Для избрания президента нужно абсолютное
большинство голосов членов Федерального собрания.
Если в двух первых турах голосования ни один канди¬
дат не наберет абсолютного большинства, то президент
34 О практике применения этой системы см.: В. И. Гантман.
Государственный строй Италии. М., Изд-во ИМО, 1961, стр. 272
и сл.
о*
35

избирается в следующем туре относительным большин¬
ством голосов35
Во всех трех вариантах выборов президента парла¬
ментарной республики глава государства получает
мандат от парламента, его власть производна и он не
может самостоятельно противопоставить себя этому об¬
щенациональному представительному учреждению. Из¬
бранный таким путем президент обладает номинальны¬
ми полномочиями и не играет существенной роли в
государственной жизни страны. Предоставление деле¬
гатам областей в Италии или делегатам субъектов фе¬
дерации в ФРГ права принимать участие в выборах
президента нимало не колеблет парламентского харак¬
тера этих выборов, так как названное представительст¬
во малочисленно и является всего лишь данью принци¬
пу областной автономии.
Анализируя все существующие в настоящее время
системы избрания глав государств в буржуазных стра¬
нах с республиканской формой правления, можно обна¬
ружить следующую закономерность — чем дальше про¬
цедура избрания президента отстоит от парламента.,
тем больше его роль в осуществлении государственной
власти. В чисто парламентарных буржуазных республи¬
ках, где президент избирается общенациональным пред¬
ставительным учреждением (Италия, ФРГ), его роль в
практической политике сугубо номинальна. В обычных
условиях он действует только с санкции правительства.
В парламентарных республиках с внепарламентской си¬
стемой избрания президента (Финляндия, Ирландия)
его роль значительно весомее и потенциально может
возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру.
Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных
полномочий президента парламентарной республики
всегда происходит за счет ущемления полномочий
премьер-министра. Парламентарная система избрания
президента является в буржуазных странах единствен¬
ной конституционной гарантией против узурпации им
полномочий правительства. Именно эти соображения
позволяют заключить, что наиболее демократической
системой избрания главы государства является та, при
которой президент ставится на должность парламентом.
35 См. Н. А. Сидоров. Центральные государственные орга¬
ны ФРГ. М., Изд-во ИМО, 1961.
36

§ 2. Компетенция главы
государства
Вопрос о компетенции главы буржуазного государ¬
ства представляется целесообразным рассмотреть вне
зависимости от различий в правовом положении глав
государств буржуазных монархий и республик. Мы за¬
ранее оговариваемся, что в этом параграфе речь будет
идти именно о компетенции главы государства, о при¬
сущих ему полномочиях. Что же касается полномочий
президента президентской республики как главы прави¬
тельства, то они будут рассмотрены в следующей главе
ндстоящей работы.
Главы буржуазных государств в основном обладают
идентичными полномочиями, хотя, конечно, в каждой
стране имеются свои особенности.
В области государственного управления полномочия
главы государства невелики даже формально, на прак¬
тике же они выглядят еще скромнее. Однако следует
оговориться, что в некоторых парламентарных респуб¬
ликах ему предоставляются обширные полномочия, но
в действительности все его конституционные права осу¬
ществляются правительством.
Конституции всех парламентарных стран наделяют
главу государства правом участия в формировании
правительства. Так, ст. 92 итальянской конституции
гласит: «Президент республики назначает председателя
совета министров и по его предложению министров».
Еще категоричнее говорит об этом конституция Дании
(§ 14): «Король назначает и увольняет премьер-минист¬
ра и других министров. Он определяет их число и обя¬
занности». Примерно в таком же духе трактуют этот
вопрос конституции других парламентарных стран. На
практике же роль главы государства в формировании
правительства носит чисто номинальный характер. Он
может назначить премьером лишь лидера победившей
партии или главу партийной коалиции. (Подробно о
формировании правительства будет сказано в следую¬
щей главе.)
Право назначения главой государства гражданских
и военных чиновников также лишено реального содер¬
жания, так как все это делается правительством, хотя
ц от имени главы государства.
37

Полномочия главы государства как верховного глав¬
нокомандующего практически представляют собой по¬
четную прерогативу, поскольку оперативное руководст¬
во вооруженными силами осуществляется генеральным
штабом, министерством обороны.
' Важное место в полномочиях главы государства за¬
нимает право объявления чрезвычайного положения на
территории всей страны или части ее. В период импе¬
риализма монополистическая буржуазия повседневно
нарушает свою собственную законность, но в обычных
условиях это делается, как правило, без формального
изменения или отмены действующих нормативных ак¬
тов. В случае же объявления чрезвычайного положения
имеет место, так сказать, юридически оформленный
отказ от законности. Чрезвычайное положение, если
оно объявлено, имеет своим следствием прекращение
действия конституционных прав и свобод, конституци¬
онных и процессуальных гарантий и иных институтов
буржуазной демократии. Устанавливается режим' от¬
крытого произвола, режим военных трибуналов, поли¬
цейского террора и правительственных усмотрений.
Поводом для введения чрезвычайного положения являют¬
ся войны, забастовки, «внутренние волнения» и т. д.
Вот перечень обстоятельств, при которых американские
президенты прибегали к использованию чрезвычайных
полномочий: Г. Кливленд во время «паники 1892 года»
и забастовки чикагских железнодорожников 1894 года;
Т. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 го¬
ду; В. Вильсон в период первой мировой войны; Ф. Руз¬
вельт во время великого кризиса 1930-х годов; Ф. Руз¬
вельт и Г. Трумэн во время второй мировой войны;
Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр в период холодной войны,
которая была развязана ими самими. Анализ этих об¬
стоятельств позволяет прийти к выводу, что ничего
чрезвычайного, т. е. необычного, экстраординарного в
них нет по той простой причине, что все эти явления
закономерны для капитализма. Введение чрезвычайного
положения является объективным показателем слабос¬
ти и реакционности монополистической буржуазии, рез¬
кого сужения социальной основы ее диктатуры.
В свое время «классическая» формулировка чрезвы¬
чайных полномочий главы государства была дана -в
ст. 48 Веймарской конституции: «Если в пределах
38

Германской империй серьезно нарушены общественная
безопасность или порядок, или если грозит серьезная
опасность такого нарушения, то президент империи мо¬
жет принимать меры, необходимые для восстановления
общественной безопасности и порядка, в случае необхо¬
димости-с помощью (вооруженной силы. С этой целью
он может временно приостановить полностью или час¬
тично гарантии основных прав...».
Чрезвычайное положение вводится, как правило, ука¬
зом главы государства, который обычно подлежит
утверждению парламентом, хотя это далеко не всегда
соблюдается. Закон об изменении конституции ФРГ,
вступивший в силу 24 июня 1963 пода, делает главную
ставку и при введении чрезвычайного положения и при
его осуществлении не на президента, а на федеральное
правительство и «общишчсоми-те-т», который в этих усло¬
виях заменяет парламент36.
В области законодательной полномочия главы госу¬
дарства достаточно обширны. Он наделен правами,
позволяющими ему, в случае необходимости, активно
воздействовать на парламент37.
Глава государства созывает парламент на очеред¬
ные сессии, при определенных условиях может прервать
сессию парламента. Важнейшим орудием,^руках главы
государства является право роспуска нижней палаты
парламента (очень редко обеих палатуТВ случае рос¬
пуска парламента или истечения срока его полномочий
глава государства назначает очередные или внеочеред¬
ные выборы. (В. президентских республиках обычно
президент правом роспуска парламента не обладает.)
Государственное право конкретных стран по-разному
определяет методы и формы участия главы государства
непосредственно в законодательном' процессе. В ряде
случаев президенту или монарху предоставляется в ог¬
раниченной форме право законодательной инициативы,
которое обычно осуществляется ими в виде посланий
(у монарха — тронная речь). Главы парламентарных
государств редко используют свое право обращения к
парламенту с посланиями. В президентских же респуб¬
36 «Чрезвычайное законодательство ФРГ», глава V. М., «Юри¬
дическая литература», 1970.
37 Ряд вопросов, связанных с полномочиями главы государства
в законодательной области, будет рассмотрен в III главе работы.
39

ликах послания являются программой законодательной
деятельности для парламента. Так, в законодательной
практике Соединенных ТИтатов применяются три вида
президентских посланий — послание о состоянии Союза,
экономический доклад и послание по бюджету. Каждое
из них представляет собой законодательную программу
для конгресса, причем официальная наука отнюдь не
отрицает подобной их роли. «Право президента направ¬
лять послания конгрессу, — пишут американские авто¬
ры, — является безусловным доказательством того, что
Отцы Учредители надеялись на то, что президент обес¬
печит конгресс руководством при принятии законов.
Конституция, очень точна в этом отношении, ибо она
уполномочивает президента как «снабжать конгресс ин¬
формацией о положении Союза», так и «рекомендовать
их рассмотрению такие мероприятия, какие он найдет
необходимыми и целесообразными». Таким образом, кон¬
ституция безоговорочно наделяет президента правом
предоставлять законодательные программы конгрессу,
которые, в зависимости от его желания, могут носить
как общий, так и конкретный характер»38.
Президент Соединенных Мексиканских Штатов при
открытии очередной сессии конгресса делает доклад
легислатуре, в котором сообщает об общем состоянии
страны и администрации. Согласно конституционной
традиции этому докладу придается особое значение.
«В этом документе, — говорится в официальном спра¬
вочнике, — отмечаются все достижения администрации,
но в то же время глава исполнительной власти доводит
до сведения как законодательной власти, так и всей
нации программу своего правительства на следующий
год»39.
Буржуазная теория рассматривает главу государст¬
ва как непременного участника законодательной дея¬
тельности. Конституции ряда стран (Англия, Индия,
Австралия, Канада и др.) включают главу государства
в состав парламента как его органическую часть. Юри¬
дическим выражением этой концепции является то, что
38 Robert К. Carr, М. Bernstein, D. Morrison,
J. McLean. American Democracy in Theory and Practice. New
York, pp. 358—359.
38 «Mexico 1966», Mexico City, 1966, p. 41.
40

законопроект получает силу только тогда, когда он
санкционируется главой государства. Отказ дать санк¬
цию — вето влечет за собой ряд серьезных правовых
последствий.
Государственное право буржуазных стран знает три
вида вето.
Абсолютное или резолютивное вето состоит в том,
что отказ главы государства утвердить принятый пар¬
ламентом законопроект является окончательным и без¬
условным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето —
институт чисто феодальный, так как это право главы
государства юридически сводит на нет все полномочия
парламента. В настоящее время правом абсолютного
вето обладают монархи В ел икоб р ит ан ии, Швеции, Гре¬
ции, генерал-губернаторы доминьонбв, входящих в Со¬
дружество наций. Однако абсолютное Ъето лишь чис¬
лится в арсенале монаршьих прерогатив, но нигде не
применяется. Юридически оно существует, фактически
же оно пребывает в состоянии длительного летаргиче¬
ского сна, но может быть использовано в критических
для господствующего класса состояниях.
Относительное или отлагательное вето представляет
собой такой запрет, налагаемый главой государства на
законопроект, который либо может быть преодолен
парламентом, либо носит временный характер. Приня¬
тый парламентом законопроект направляется для под¬
писи главе государства, который в установленный срок
(иногда этот срок не определен) может или подписать
его, санкционировать, или отказать в санкции, т. е. на¬
ложить вето. Сам акт наложения вето состоит в- том,
что глава государства составляет послание, в котором
излагаются его возражения касательно эаконопроекта.
Опротестованный законопроект вместе с посланием на¬
правляется главой государства парламенту, который
может поступить двояко: .
а)	принять возражения главы государства, внести
соответствующие изменения в законопроект и вновь от¬
править его для получения санкции (это капитуляция);
б)	отклонить возражения главы государства, для че¬
го необходимо повторное одобрение законопроекта
квалифицированным большинством голосов. '
Отлагательное вето в руках президента президент¬
ской республики является мощным, действенным оруди¬
41

ем, с помощью которого верховный магистрат активно
вмешивается в законодательный процесс.
Согласно конституции США президент может нало¬
жить вето на любой билль конгресса в течение 10 дней
с момента его получения (воздержание от наложения
вето равносильно одобрению законопроекта). Получив
билль с возражениями президента, конгресс может пре¬
одолеть вето, одобрив опротестованный билль двумя
третями голосов в обеих палатах, в то время как для
принятия билля требуется всего лишь простое большин¬
ство. Процедура преодоления вето очень сложна и кон¬
грессу редко удается опрокинуть возражение президен¬
та, если, конечно, хозяин Белого дома сам этого не же¬
лает. Первые президенты США редко использовали
право вето или вовсе не прибегали к нему. Вашингтон
применил вето 2 раза, Мэдисон — 7 раз, Монро —
1 раз, Джексон — 12 раз, Тайлер — 10 раз, Полк —
3 раза, Адамс и Джефферсон — ни разу. Все президен¬
ты от Вашингтона до Линкольна включительно приме¬
нили вето 55 раз и только в 6 случаях оно было
преодолено. В последующие десятилетия намечается
тенденция к более активному использованию вето, хотя
время от времени наблюдаются отклонения от общей
закономерности. Джонсон отклонил 28 законопроектов,
Грант — 92, Кливленд — 584, Т. Рузвельт — 82, Ф. Руз¬
вельт — 631, Трумэн — 250, Эйзенхауэр — 181. С 1789
по 1966 г. право вето было применено 2231 раз и только
в 73 случаях оно было преодолено конгрессом40.
Реальная сила вето настолько велика, что президент
США имеет возможность эффективно влиять на законо¬
дательный процесс посредством одной лишь угрозы его
применения. «Если президент даст понять лидерам кон¬
гресса, что он наложит вето на какой-либо законо¬
проект... он может тем самым добиться внесения в него
изменений до окончательного принятия... Лишь только
уведомив о своем намерении наложить вето, он может
предупредить принятия законопроекта...»41.
Глава государства в парламентской республике
(иногда в монархическом государстве, например, в Нор¬
'	40 CM. Raymond М. Ł a h г andl J. WMliam Theis. Congress:
Power and Purpose "on Capital Hill. Dallas Belmont, Calif., 1967.
41 О g g and R a y’s. Introduction to American Government.
N. Y„ 1962, p. 327.
42

вегии) также наделен правом вето, но это немощное
полномочие, бессильное орудие, применяемое им крайне
редко, да и то лишь по указанию правительства. Право
вето приобретает реальную силу только в руках прези¬
дента президентской республики, т. е. в руках премьера,
одновременно являющегося главой государства. Частое
применение вето в президентских республиках объяс¬
няется также тем, что правительства этих стран форми¬
руются внепарламентским путем, а поэтому возникает
основа для коллизий между «двумя властями» — ис¬
полнительной и законодательной.
Выборочное вето. Обычно глава государства может
одобрить или опротестовать весь законопроект цели¬
ком, а не отдельные статьи его. Это создает массу
неудобств, так как порой президенту или монарху при¬
ходится либо одобрять законопроект с неугодными ему
статьями, либо опротестовывать приемлемый в целом
законопроект из-за неугодных ему статей. Короче го¬
воря, вето — оружие не гибкое, так сказать, стратеги¬
ческое. Этим иногда пользуются парламенты, включая
в крайне необходимые правительству законопроекты
статьи, которые, будь они сформулированы в виде от¬
дельного билля, были бы заведомо отвергнуты прези¬
дентом. Предоставление главе государства права опро¬
тестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законо¬
проект в целом, т. е. права выборочного вето, сделало
бы это и без того эффективное полномочие еще более
действенным. Выборочное вето — явление довольно ред¬
кое. В США, например, этим правом пользуются лишь
губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой
возможности. Во многих работах американских реакци¬
онных юристов давно уже высказывается предложение
о предоставлении президенту права выборочного вето.
Подобная новелла значительно усилила бы роль прези-..
дента в законодательном процессе, особенно по отно¬
шению к финансовому законодательству. В этом можно
усмотреть общую для буржуазных стран тенденцию к
усилению исполнительной власти за счет парламента.
Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в
конституции V Французской Республики, статья 10 ко¬
торой предписывает: «Президент республики обнародует
законы в течении 15 дней, которые следуют за переда¬
чей правительству окончательно принятого закона. Он
43

может до истечения этого срока потребовать от парла¬
мента нового обсуждения закона или некоторых его
статей. В этом новом обсуждении не может быть отка¬
зано».
Право вето в любой его форме реакционно, так как
оно принижает парламент, ставит его в зависимость от
единоличного,“непредставительного органа. Право вето
даже с точки'зрения классического буржуазного кон¬
ституционализма противоречит демократии, поскольку,
оно явно нарушает такие традиционные принципы бур¬
жуазного государственного права, как разделение
властей, верховенство парламента и др. Этот институт
свойствен только буржуазному государственному пра¬
ву; социалистические страны его отвергли.
К полномочиям главы государства в области законо¬
дательной относится также его право назначать в не¬
которых странах членов верхних, а иногда и нижних
палат парламента, о чём речь "будет идти в главе
«Буржуазный парламент».
' Внешнеполитические полномочия главы государства
конституциями буржуазных стран Определяются при¬
мерно одинаково, хотя имеются частности и детали
чисто национального характера. *
Глава государства является высшим представителем
страны в сфере внешних сношений. Выезжая с офици¬
альными визитами за границу, он пользуется правом на
особо торжественный прием, ему предоставляется ряд
привилегий. Дипломатическая практика обычно не де¬
лает различий между монархом и президентом, но есть
и иные мнения, высказываемые специалистами по меж¬
дународному праву42. Глава государства считается
представителем своей страны по праву и не нуждается
для этого в специальных полномочиях. Тем не менее
и международное право, и дипломатическая практика
знают различия в официальных и неофициальных визи¬
тах глав государств.
Глава государства назначает послов, посланников и
иных дипломатических агентов. Он принимает диплома¬
тических представителей иностранных государств.
Международной практике известны случаи, когда главы
42 См. Э. С а т о у. Руководство по дипломатической практике.
М., Госполитиздат, 1947.
44

государств, особенно в президентских республиках, по¬
сылают за рубеж с различного рода поручениями,
иногда очень важными, специальных агентов и предста¬
вителей, снабженных надлежащими полномочиями.
Главе государства предоставлено право ведения
международных переговоров; он заключает и ратифици¬
рует международные договоры и соглашения. Обычно,
хотя это и не предусмотрено конституциями, глава го¬
сударства может сноситься с главами других госу¬
дарств по международным вопросам.
Конституции многих стран предоставляют главе
государства право объявления войны и заключения ми¬
ра, хотя, как правило, для этого требуется санкция па_р-
ламента. Ни то, ни другое не имеет, впрочем, сущест¬
венного значения, так как это полномочие целиком пе¬
решло к правительствам.
В президентских республиках право объявления
войны, хотя по букве конституции оно входит в сферу
исключительных полномочий, парламента, фактически
осуществляется президентом. С “'наибольшей очевид¬
ностью это проявилось~в Соединенных Штатах Амери¬
ки, где полномочия президента как верховного главно¬
командующего вооруженными силами неоднократно
использовались американской буржуазией для обеспе¬
чения ее интересов. Президент мало считался с тем, что
право объявления войны принадлежит конгрессу, и дей¬
ствовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображе¬
ниями целесообразности. «В то время как конгресс, —
пишет Паттерсон, — имеет право объявлять войну, пре¬
зидент имеет право начинать войну»43.	.
Конституционное право конгресса объявлять войну
было нарушено президентом Джеймсом Полком в
1845 году, когда Соединенные Штаты развязали агрес¬
сивную войну против Мексики. В 1898 году президент
Вильям Мак-Кинли без ведома конгресса начал войну
с Испанией, которая была санкционирована Капито¬
лием лишь после ее окончания. «Агрессивный империа¬
лизм Соединенных Штатов, — писал тов. Уильям
3. Фостер, — в грабительской войне отнял у Испании
ее последние заморские колониальные владения. Задол¬
43 С. Р. Patterson. Presidential Government in the United
States Chapel Hill, 1947, p. 65.
45

го до начала войны политические деятели в США от¬
крыто строили планы захвата этих ценных островов.
Испания фактически удовлетворила все официальные
требования Соединенных Штатов еще до того, как пре¬
зидент Мак-Кинли обратился к конгрессу с посланием
об объявлении войны»44.
После второй мировой войны президент США без
санкции конгресса развязал войну против КНДР и осу¬
ществил ряд агрессивных акций против других стран.
В настоящее время империализм США ведет необъяв¬
ленные войны против народов Вьетнама, Камбоджи,
Лаоса. Тонкинская резолюция 1964 года оказалась
фальшивкой, заранее подготовленной Мак Джорджем
Банди и Уолтом Ростоу при участии президента Линдо¬
на Джонсона45. Превалирующая роль президента в
сфере внешней политики стала прописной истиной.
«...Исполнительная ветвь власти, — подчеркивает аме¬
риканский публицист Джозеф Крафт, — приобрела та¬
кое превосходство над законодательной во внешних
делах, что любой президент, который может контроли¬
ровать свою собственную администрацию, не встречает
трудностей при руководстве конгрессом»46. Нынешняя
конфронтация президента Р. Никсона с оппозиционным
конгрессом является исключением из правила, а не на¬
чалом нового типа взаимоотношений. Американские
политологи считают закономерным диктаторские полно¬
мочия президента в период военных столкновений. Они
считают, что эти полномочия должны еще более возрас¬
ти в случае возникновения тотальной ядерной войны,
в условиях которой «грядущий военный президент, кото¬
рый может оказаться нашим последним президентом»,
как выразился в свое время Клинтон Росситер, будет
наделен абсолютной властью «конституционного дикта¬
тора» 47.
Иные полномочия и прерогативы глав государств
включают в себя следующее: право помилования, смяг¬
44 Уильям 3. Фостер. Очерк политической истории Америки.
М., ИЛ, 1953, стр. 313.
45 См. Towmsed Hoopes. The limits of Intervention. N. Y.,
1069.
46 Joseph Kraft. Profiles in Power. A Washington insight.
N. Y„ 1966, p. 191.
47 Clinton Rossiter. The American Presidency. N. Y., 1960,
p. 18.
46

чения или замены наказания, изменения приговора;
право награждения ордерами, медалями и иными зна¬
ками отличия; право присвоения почетных званий и
титулов.
Глава государства играет важнейшую роль в раз¬
личного рода церемониях и празднествах, начиная от
национальных торжеств и военных парадов и кончая от¬
крытием школ и университетов и спуском на воду судов.
Эта церемониальная служба особенно весома в повсе¬
дневной деятельности глав парламентарных государств.
Буржуазные конституции наделяют главу государ¬
ства свойством безответственности, юридическим выра¬
жением которого является институт контрассигнатуры.
Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс
и т. д.), исходящий от главы государства, приобретает
юридическую силу только в том случае, если он полу¬
чает скрепу (подпись) соответствующего министра, к
ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт
главы государства ничтожен. Ответственность за этот
акт несет не глава государства, а подписавший его ми¬
нистр. Таким образом, ни один акт главы государства
не получит юридической силы, если он не будет соответ¬
ствовать воле правительства. Буржуазные конституции
содержат по этому поводу самые категорические пред¬
писания.	.
. Конституция Австрии (ст. 67.2) постановляет: «Все
акты президента Союза нуждаются для своей действи¬
тельности в контрассигновании канцлера Союза или со¬
ответствующего министра, поскольку иное не установ¬
лено конституционным порядком». Аналогичные полно¬
мочия.содержатся в конституции Бельгии (ст. 64): «Ни
один акт короля не может иметь силу, если он не контр¬
ассигнован министром, который лишь в силу этого
является ответственным за данный акт», в конституции
Италии (ст. 89): «Никакой акт Президента республики
не действителен, если он не контрассигнован предло¬
жившими его министрами, которые за этот акт ответ¬
ственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указан¬
ные в законе, скрепляются подписью также председа¬
теля совета министров».	'
Институт контрассигнатуры является юридическим
оформлением бессилия главы парламентарного буржу¬
азного государства. Полномочия его обширны, а иногда
47

огромны, но он их не осуществляет. Здесь мы сталки¬
ваемся с одной из юридических фикций, которыми так
богато буржуазное государственное право. Оценку под¬
линной роли главы государства по букве конституции
дать нельзя, так как между тем, что записано в кон¬
ституции, и действительностью — дистанция огромного
размера. Юридически глава государства почти всемо¬
гущ и всесилен. Практически он низведен до положения
некоего символа, ибо реальных возможностей воздейст¬
вия на государственную политику он лишен. Этот раз¬
рыв между юридическим и фактическим положением
главы государства характерен для всех парламентар¬
ных стран, но особенно разителен он в Великобритании.
В целом ряде буржуазных стран не существует юри¬
дических ограничений дискреционной деятельности
главы государства, полномочия которого осуществляют¬
ся правительством единственно в силу конституционного
соглашения, формально не имеющего юридической си¬
лы. Отсюда возникает проблема о возможности осу¬
ществления главой государства ' принадлежащих ему
полномочий помимо и вопреки воле правительства.
В таких странах, как. Англия, а также в некоторых
других никаких конституционных барьеров против это¬
го не установлено. Конечно, в обычных условиях-подоб¬
ный бунт главы государства совершенно гипотетичен,
тем не менее в новейшей истории подобные случаи
были. .
Наиболее скандальным был инцидент с бельгийским
королем Леопольдом III, который в военной обстановке
самочинно взял в свои руки власть, поломав тем самым
все конституционные и конвенционные ограничения пол¬
номочий монарха. В мае 1940 года Леопольд III вопре¬
ки правительству вступил в сепаратные переговоры с
гитлеровским командованием и подписал акт о безого¬
ворочной капитуляции. Это был акт беспримерного пре¬
дательства — квислингом стал сам венценосец. Бель¬
гийское радио, резко осудив монарха-изменника, заяви¬
ло: «Оплакиваемый нами акт не имеет законной силы.
Он не накладывает каких-либо обязанностей на страну.
Согласно бельгийской конституции, которую король со¬
бирался соблюдать, все полномочия исходят от нации и
осуществляются в установленном конституцией поряд¬
ке. Ни один акт короля не может иметь последствий,
48

если он не скреплен подписью соответствующего ми¬
нистра. Этот абсолютный принцип является основным
правилом деятельности наших институтов. Король, пор¬
вав узы, связывающие его со своим народом, стал на
сторону захватчиков. С этого момента он уже не в со¬
стоянии управлять страной...»48. Следует лишь доба¬
вить, что после войны Леопольд III не без помощи
американского правительства был возвращен в Бель¬
гию и лишь в июле 1951 года после бурных народных
протестов отрекся от престола в пользу своего сына
Бодуэна.
В сложных условиях, при наличии острых социаль¬
ных конфликтов, а' тем более революционной ситуации,
буржуазия имеет все возможности для того, чтобы пус¬
тить в ход такие негативные полномочия главы государ¬
ства, как право роспуска парламента, вето, смещение
правительства.
Сфера дискреционных полномочий главы государст¬
ва’ в обычных условиях весьма незначительна, однако
возможны такие ситуации, при которых глава государ¬
ства может получить возможность действовать само¬
стоятельно. Обычно такое положение возникает при
расколе правящей партии-, при определенном равновесии
сил -в самом господствующем классе, что является про¬
явлением внутренних противоречий, присущих буржуа¬
зии. Такой случай, например, имел,место в Англии в
1957 году, когда после отставки А. Идена, вызванной
суэцкой авантюрой, в консервативной партии оказались
два равноценных претендента на пост премьер-минист¬
ра-Макмиллан и Батлер. Королева получила возмож¬
ность выбора, но предпочла обратиться за советом к
старейшим государственным деятелям У. Черчиллю и
лорду Солсбери. Умудренные опытом консерваторы
дали, с их точки зрения, добрый совет своей королеве.
Впоследствии, выступая в 1959 году в Вудфорде,
У. Черчилль с большим удовлетворением поведал сво¬
им слушателям: «Я рекомендовал мистера Макмиллана
и был восхищен, что моему совету последовали»49.
В случае выхода главы государства из повиновения
правящий класс имеет различные средства — конститу¬
— 48 Эдуард Эррио. Эпизоды 1940—1944. М., Изд-во ИМО,
1961, стр. 35.
49 «The Times», 7 January, 1959.
49

ционные и еще больше неконституционные, с помощью
которых он может обуздать непокорного или удалить
•неугодного президента или монарха.
Президента можно вынудить уйти в отставку. Имен¬
но так поступила бразильская реакция с президентом
Ж. Куадросом. Военщина и реакционеры, недовольные
прогрессивной внешней политикой президента, предъя¬
вили ему ультиматум и под угрозой военного переворо¬
та заставили его уйти в отставку. Очень часто в наше
время президентов свергают силой. Этот способ — про¬
нунциаменто — широко применяется в странах Латин¬
ской Америки .и на других континейтах. Наконец, можно
привести в действие конституционный механизм отстра¬
нения президента от должности. Конституции буржуаз¬
ных республик устанавливают обычно особую квазису-
дебную процедуру смещения президента при наступле¬
нии определенных обстоятельств.
Наиболее типична процедура импичмента,
установленная американской конституцией. Президент
США может быть тгбдвёргнут суду импичмента в случае
совершения измены, взяточничества или другого тяжко¬
го преступления. Д этом 'случае палата представителей
возбуждает'дёло и формулирует статьи обвинения. Де¬
ло по существу рассматривается сенатом под председа¬
тельством главного судьи_ Верховного суда. В случае,
признания президента виновным — для этого необхо¬
димы две трети голосов присутствующих сенаторов —
он ‘отстраняется от должности. Эта процедура была
применена однажды в отношении президента Джонсо¬
на, в 1867 году, но для его осуждения не ^хватило одно¬
го голоса.
В 1967 году вступила в силу XXV поправка к кон¬
ституции США, которая установила процедуру времен¬
ного отстранения от должности президента в том
случае, если он «не способен осуществлять свои долж¬
ностные полномочия и обязанности». При .наступлении
указанных обстоятельств вице-президент «принимает на
себя все его (президента) должностные полномочия и
обязанности в качестве исполняющего обязанности пре¬
зидента». Уведомление о неспособности президента на¬
правляется вице-президентом и большинством глав
исполнительных департаментов временному председате¬
лю сената и спикеру палаты представителей. Президент
50

вновь вступает в должность, направив председателям
обеих палат сообщение о том, что «неспособность бо¬
лее не существует». ОднаКо решение президента вновь
вступить в должность полностью нейтрализуется в том
случае, если вице-президент и большинство глав испол¬
нительных департаментов в течение четырех дней пред¬
ставят председателям палат письменное заявление о
том, что президент все еще не может приступить к ис¬
полнению своих обязанностей. Поправка ничего не го¬
ворит о самом характере неспособности. Речь, видимо,
идет о медицинских критериях. Обращает на себя вни¬
мание и то обстоятельство, что решение об отстранении
президента от должности принимается вице-президентом
и главами департаментов. Конгрессу в лице председа¬
телей палат отводится сугубо пассивная роль. Можно
предположить, что XXV поправка создает условия для
весьма упрощенной процедуры отстранения президента,
юридически на время болезни, в действительности же
возможно и до окончания срока полномочий. Процеду¬
ра импичмента слишком сложна и громоздка, порядок,
введенный XXV поправкой, предельно прост — в него
вовлекается -немногим более десяти высших должност¬
ных лиц государства.
Согласно конституции Франции’ 1958 года президент
может быть привлечен к ответственности только в слу-'
чае совершения государственной измены. В этом случае
обвинение предъявляется обеими палатами парламен¬
та, выносящими идентичные решения двумя третями
голосов. Дело по существу рассматривает Верховный
суд. -	.
Аналогичную процедуру устанавливает и конститу¬
ция Италии 1947 года. Случаи привлечения президентов
к ответственности в законном порядке чрезвычайно
редки, отстранение же их от должности иными способа¬
ми, главный из которых — государственный переворот,
явление в наше время довольно обычное.
Анализ правового положения и фактической роли
главы государства дает все основания для того, чтобы
определить его как резервное политическое учреждение,
пассивное в обычных условиях, но могущее быть актив¬
но использованным буржуазией всякий раз, как она
ощутит потребность в дополнительной защите своих
экономических и политических позиций.

Il
ПРАВИТЕЛЬСТВО
БУРЖУАЗНОГО ГОСУДАРСТВА
§ 1. Правительство — главное
орудие диктатуры буржуазии
Современные развитые капиталистические страны,
несмотря на наличие у них ряда сугубо индивидуальных
особенностей, имеют среди прочих такую общую черту,
как особая роль правительства в системе высших орга¬
нов власти. Буржуазное правительство, независимо от
формы правления, государственного устройства и поли¬
тического режима, является главным орудием дикта¬
туры монополистического капитала. Это справедливо не
только для империалистических, но и для всех других
буржуазных государств, хотя подобное обобщение от¬
нюдь не предрешает вопроса о единстве уровня и сте¬
пени полновластия капиталистического правительства.
Единство классовой сущности и служебной роли нахо¬
дится в диалектической связи с многообразием форм их
проявления.
Марксизм всегда рассматривал буржуазное прави¬
тельство как узкоклассовый орган, обслуживающий ин¬
тересы капитала. Его конкретная роль в осуществлении
власти, его взаимоотношения с другими высшими орга¬
нами государства претерпели серьезные изменения в хо¬
де истории, но сущность его осталась неизменной, как и
сущность самого капиталистического государства. Бур¬
жуазное правительство было и остается комитетом по
заведованию общими делами всего класса капиталистов.
52

Резкое расслоение буржуазии в процессе перераста¬
ния промышленного капитализма в империализм приве¬
ло в конечном счете к тому, что правительство, как и
все государство, охраняя и защищая основы всей капи¬
талистической системы, стало выражать интересы преж¬
де всего монополистического капитала как самой могу¬
щественной в экономическом и политическом отношении
части буржуазии. «Монополистический капитал, — ска¬
зано в Программе КПСС, — полностью захватив основ¬
ные материальные средства, не делит ни с кем полити¬
ческую власть. Он установил свою диктатуру — дикта¬
туру меньшинства над большинством, диктатуру
капиталистических монополий над обществом» *.
Все части и звенья империалистической государст¬
венной машины, все органы государственной власти и
управления являются орудиями диктатуры монополи¬
стического капитала, но главное, наиболее мощное,
надежное, оперативное и эффективное орудие — это
правительство, которое представляет собой самое кон¬
центрированное выражение совокупной силы капитали¬
стических монополий.
При фашистских и иных авторитарных политических
режимах, когда практически ликвидируются все буржу¬
азные представительные учреждения, правительство
становится не только главным, но и единственным ору¬
дием открыто террористической диктатуры наиболее
реакционных, наиболее шовинистических, наиболее им¬
периалистических элементов финансового капитала.
Формирование воли господствующего класса осуществ¬
ляется при фашизме только правительством, которое
органически сливается с монополиями, верхушкой пар¬
тии и военщины.	■
В. немонополистических буржуазных государствах
правительство также является главным орудием госу¬
дарственной власти даже при демократическом режиме.
Нет нужды доказывать, что при различных авторитар¬
ных режимах его роль необычайно возрастает.
Традиционное деление высших органов государства
на властвующие и управляющие, в основе которого ле¬
жит теория разделения властей, в период общего кри-
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза».
Политиздат, 1971, стр. 33.
53

Зиса капитализма совершенно утратило свое значение.
В эпоху господства парламентаризма, с.его разделением
труда законодательного и исполнительного, правитель¬
ство выступало по отношению к парламенту" как выс¬
ший исполнительный орган, осуществляющий и приме¬
няющий законы, в которых общенациональное предста¬
вительное учреждение выражало волю господствующего
класса. Подобная структурно-функциональная диффе¬
ренциация объяснялась материальными условиями жиз¬
ни гражданского общества периода свободной конку¬
ренции. Империализм исторически покончил с этой
системой. Правительство, оставаясь юридически выс¬
шим органом управления, стало одновременно и выс¬
шим органом государственной власти, т. е. волеформи¬
рующим политическим учреждением. Это соединение
функций привело к резким структурным изменениям на
вершине буржуазной государственной машины — пар¬
ламент занял подчиненное по отношению к правитель¬
ству положение. Центр тяжести в государственном
управлении обществом переместился. Правительство
сконцентрировало в своих руках все наиболее важные
полномочия по осуществлению как внутренней, так и
внешней политики. Расширение сферы деятельности,
рост компетенции и усложнение функций империали¬
стического правительства есть одновременно проявление
всевозрастающего сужения социальной базы империа¬
листического государства.
\| Для определения подлинного места империалисти¬
ческого правительства в системе диктатуры монополи¬
стического капитала необходимо проанализировать его
отношения с парламентом, главой государства, высшим
органом конституционного надзора (такой орган суще¬
ствует далеко не во всех странах), буржуазными поли¬
тическими партиями и избирательным корпусом. Анализ
этих связей поможет не только убедительно продемон¬
стрировать исключительную важность занимаемого им¬
периалистическим правительством'положения, ио пра¬
вильно понять и оценить осуществляемые им функции.
Отношения правительства с парламентом имеют две
стороны — формально-юридическую и фактическую.
Подобный дуализм объясняется резким расхождением
между конституционным и реальным статусом прави¬
тельства.
54

В президентских республиках правительство, воз¬
главляемое президентом, формируется внепарламент¬
ским путем и не несет ответственности за свою деятель¬
ность перед парламентом. Конституции этих стран
возлагают на правительство, которое именуется там
президентской властью, обязанность заботиться о
«должном исполнении законов», наделяя его для этого
соответствующими полномочиями. Юридически прави¬
тельство при названной форме правления выступает по
отношению к парламенту как исполнительный орган,
лишенный каких бы то ни было средств воздействия на
законодательное учреждение, кроме права отлагатель¬
ного вето. Это идеальная конструкция предполагает
создание такой системы, при которой обе «ветви влас¬
ти»— законодательная и исполнительная —действуют
независимо друг от друга, но имеют возможности ней¬
трализовать узурпаторские акты своих партнеров.
«Система сдержек и противовесов», как ее называют в
Соединенных Штатах, исходит из предположения
о идентичном правовом положении обоих высших орга¬
нов государства. Действительность, однако, не имеет
ничего общего с этой умозрительной схемой. Хотя от¬
носительная независимость парламентов в президентских
республиках несколько весомее, правительства тем не
менее занимают господствующее по отношению к ним
положение, играя решающую роль как в управлении,
так и в законодательстве. Единственное, чего не может
себе позволить правительство президентской республи¬
ки, так это распустить парламент, так как конституция
(за очень редким исключением) не наделяет его этим
правом.
j Американская юриспруденция и политическая наука,
рассматривая традиционный «конфликт» Кдпитолия и
Белого дома, почти без оговорок приходят к выводу о
том, что президент заставляет конгресс следовать свое¬
му руководству. Этот вывод не колеблется даже тогда,
когда, президент и конгресс принадлежат к различным
политическим' партиям.	’
; Американская государственно-правовая доктрина
усматривает следующие причины превалирующего по¬
ложения президентской власти по отношению к кон¬
грессу: косность конгресса и неспособность его к ак¬
тивным действиям; неспособность конгресса руководить
55

самим собой; возрастающая сложность внутри- и внеш¬
неполитических проблем, с которыми приходится стал¬
киваться конгрессу. Не исключая разумности некоторых
из этих суждений, следует все же признать их полную
Iнесостоятельность как попытки онтологического подхо¬
да к данному явлению. Суть его не в политико-юридиче¬
Ских проявлениях, а в материальных причинах.
Правительства некоторых других президентских рес¬
публик (Аргентины, Мексики, Филиппин) обладают по
отношению к парламенту даже более действенными пол¬
номочиями, чем президентская власть США.
х/ В президентских республиках, несмотря на «жесткое
разделение властей», ни о каком равновесии в-отноше-
ниях правительства и парламента не может быть и речи,
так как первое совершенно очевидно преобладает над
вторым. Даже буржуазные исследователи не шатаются
скрывать явного верховенства исполнительной власти
над законодательной, усматривая в этом органическое
.проявление современного состояния такой формы прав¬
ления, как президентская республика. Доминирующее
положение президента в законодательной сфере давно
уже подчеркивалось американскими авторами. В XII
издании классического курса Ога и Рэя как о само со¬
бой разумеющемся сказано: «Конгресс и президент,
несмотря на их конституционную обособленность, от¬
нюдь не изолированы друг от друга. Несмотря на общее
предписание о том, что «все законодательные полномо¬
чия» предоставлены конгрессу, президент обладает важ¬
ными правами И' возможностями для формулирования
и осуществления законодательства»2.
" В парламентарных странах правительство занимает
по отношению к парламенту еще более сильные пози¬
ции, чем’в президентских республиках. Несмотря на то
что в этих странах правительство несет коллегиальную
и индивидуальную политическую ответственность перед
парламентом и формируется парламентским путем, об¬
щенациональное представительное учреждение практи¬
чески находится в полном подчинении у высшего ис¬
полнительного органа государственной власти. Англий¬
ский ученый Р. Мюр неоднократно повторял, что
2 Ogg and Ray’s. Introduction to American Government.
N. Y„ 1962, p. 318,
5Q

британский парламент — это «голосующая машина
в руках кабинета». Р. Мюр отвергал широко распрост¬
раненное в английской буржуазной литературе утверж¬
дение, что кабинет — это «комиссия палаты общин»,
противопоставляя ему положение о том, что в Велико¬
британии сложился и восторжествовал «принцип кон¬
центрации ответственности», т. е. реальных властных
полномочий в руках кабинета. Следующее рассуждение
Р. Мюра, несмотря на его сорокалетнюю давность, вы¬
глядит несравненно реалистичнее того, что было напи¬
сано многими буржуазными авторами в послевоенный
период. «...Британская система, — писал Р. М*юр, —
основана на принципе объединения ответственности за
управление и законодательство в одном всемогущем
правительстве, оставляя за парламентом и судебной
властью право регулирования и ограничения деятельно¬
сти правительства... Поскольку правительство повеле¬
вает послушным большинством в парламенте, власть его
практически неограничена и бесконтрольна»3 4.
Почти в то же время, т. е. в 30-х годах, Гарольд
Ласки, анализируя взаимоотношения кабинета и парла¬
мента, пришел примерно к такому же выводу: «Реальная
функция кабинета — управлять страной от имени пар¬
тии или партий, обеспечивающих ему большинство в
палате общин» V ’
Современные английские буржуазные исследователи
с большей или меньшей откровенностью подтверждают
эту бесспорную истину. Наиболее маститый из них —
сэр Айвор Дженингс в несколько стыдливой форме при¬
знает верховенство кабинета. «Теоретически палата
контролирует правительство. Правительство, согласно
общепринятому выражению, ответственно перед пала¬
той. В наиболее реальном смысле слова это выражение
правильно. Но это не означает, однако, что-палата при¬
нимает предложения правительства и формирует их в
соответствии со своими собственными желаниями. Не
означает это и того, что палата дает инструкции правц-
3 Р. М ю р. Как управляется Британия, 1936, стр. 32—34.
4 Н. J. Laski. Parliamentary Government in England. London,
1950, p. 22.
57

тёльству. В одинаковой степени правильным будет ска¬
зать, что правительство контролирует палату»5.
В ФРГ преобладание федерального правительства
над бундестагом проявляется в не менее откровенной
форме, чем в других империалистическйх странах. Со¬
ветская исследовательница западно-германского консти¬
туционного механизма И. А. Ледях приходит к следую¬
щему выводу: «Тенденция к усилению исполнительной
власти путем узурпации многих прерогатив исполни¬
тельного органа, характеризующая эволюцию буржуаз¬
ного парламентаризма, в Западной Германии практиче¬
ски воплотилась в действующей системе государствен¬
ной власти. Засилие федерального правительства и фак¬
тически безграничная власть его главы, федерального
канцлера, привели к установлению своего рода автори¬
тарного режима»6.
Аналогичное положение существует не только в
больших и малых развитых капиталистических странах.
Более того, господствующая роль правительства и под¬
чинение ему парламента становятся характерной чертой
политической системы тех освободившихся государств,
правящие круги которых стараются вести свои страны
по пути буржуазной парламентарной демократии.
Господство правительств над парламентами в пар¬
ламентарных странах .в настоящее время признается
почти всеми буржуазными учеными. Что касается объ¬
яснения этого явления, представляющего собой полное
отрицание парламентаризма, то оно сводится в принци¬
пе к тем же аргументам, с помощью которых истолковы¬
вается примат правительств над парламентами в прези¬
дентских республиках.
Монополии избрали своим главным орудием именно
правительства, оставив на долю парламентов второсте¬
пенные функции. Парламенты не контролируют прави¬
тельства, поскольку последние опираются на послушное
партийное большинство, а оппозиция может лишь кри¬
тиковать, редко создавая реальную угрозу свержения
своего противника.
5 W. Ivor Jennings. The British Constitution. Cambridge,
1961, p. 78.
6 «Конституционный механизм диктатуры монополий». М.,
«Наука», 1964, стр. 328—329.
58

Таким образом, и в президентских республиках и
в парламентарных странах правительство занимает
господствующее по отношению к парламентам положе¬
ние, оказывая решающее воздействие на всю их дея¬
тельность.
- Отношения правительства с главой государства
могут быть рассмотрены только применительно к пар¬
ламентским странам. В президентских республиках пол¬
номочия главы государства и главы правительства
объединены в одном высшем должностном лице. В пар¬
ламентских странах глава государства может реализо¬
вать принадлежащую ему компетенцию только через
правительство и с санкции правительства. Издание нор¬
мативных актов или осуществление каких-либо акций
от имени главы государства есть фактически правитель¬
ственная деятельность, совершенно не зависящая от
президента или монарха. Такие важнейшие полномочия
главы государства, как право роспуска парламента, до¬
срочного перерыва сессии, издание указов и т. д., осу¬
ществляются только по прямому указанию правитель¬
ства. Любое поползновение главы государства осущест¬
вить какие-либо дискреционные действия пресекается
правительством с помощью института контрассигнатуры
или органа конституционного надзора. Что касается
участия главы государства в формировании правитель¬
ства, то его роль (о чем подробно будет сказано ниже)
в этом процессе носит, как правило, чисто церемониаль¬
ный характер7. Нужны чрезвычайные обстоятельства
для того, чтобы глава государства, будь то монарх или
президент, смог самостоятельно воздействовать на фор¬
мирование правительства-или на его политику. Всякий
раз, когда глава государства активизируется в сфере
политической, это означает узурпацию полномочий
правительства. Такие случаи крайне редки. Из новей¬
шей истории можно сослаться на правление генерала
Шарля де Голля, но эта гальванизация президентской
прерогативы привела, как известно, к превращению
7 Этот общий вывод отнюдь не исключает того, что в отдель¬
ных странах при наличии благоприятных обстоятельств глава госу¬
дарства может оказать определенное воздействие как на формиро¬
вание правительства, так и на его деятельность. Скорее всего это
может произойти в условиях кризиса — политического или экономи¬
ческого.
59

формально парламентарной V Республики в президент¬
скую, к замене буржуазной демократии режимом лич¬
ной власти. Таким образом, исторический опыт показы¬
вает, что возвышение главы государства сопровождается
либо отходом от буржуазной демократии, либо заменой
ее фашистским политическим режимом. В условиях,
когда сохраняются основы буржуазно-демократического
политического режима, глава государства находится в
полном подчинении у правительства, которое самостоя¬
тельно осуществляет принадлежащие ему полномочия.
Х/Точную и весьма образную характеристику фактиче¬
ского положения главы государства при «классическом
парламентарном режиме» дал известный французский
политолог Морис Дюверже: «Президент республики
имеет только номинальные полномочия. Он не может
самостоятельно осуществлять прерогативы, предостав¬
ленные ему конституцией, так как они осуществляются
на деле премьер-министром и правительством. Глава
государства это не что иное, как машина для подписей,
которая не может отказываться от выполнения давае¬
мых ей указаний»8.
Отношения правительства с высшим органом кон¬
ституционного надзора в значительной степени зависят
от способа формирования последнего и от объема его
полномочий. Однако не меньшее значение имеет и пар¬
тийный состав органа конституционного надзора.
В тех буржуазных странах, где орган конституцион¬
ного надзора формируется при прямом (Япония, США)
или косвенном (Франция) участии правительства, по¬
следнее, как правило, имеет большие возможности для
контроля над этим органом. Но даже в тех государст¬
вах, где орган конституционного надзора создается без
участия правительства (ФРГ, Италия), имеются доста¬
точные возможности для подчинения его высшему ис¬
полнительному органу власти.
Объем компетенции органа конституционного надзо¬
ра и степень обязательной силы его решений также
должны приниматься во внимание при оценке его отно¬
шений с правительством. Практика показывает, что в
тех странах, где конституционный надзор падслен ши¬
*
8 Maurice Duverger. Institutions politiques et droit consti-
tutionnel. Paris, 1970, p. 724,
60	'

рокой компетенцией, а решения его имеют окончатель¬
ный характер, возможны в отдельных случаях (напри¬
мер, в период Нового курса Ф. Д. Рузвельта) столкно¬
вения между этими высшими органами государственной
власти, но и тогда в основе подобных конфликтов лежат
причины не юридического, а политического характера9.
Что же касается тех органов конституционного надзора,
которые обладают ограниченной компетенцией, то они
лишены какой бы то ни было практической возможности
противостоять могущественной правительственной
власти.
В системе высших органов государственной власти
буржуазных стран конституционный надзор занимает
привилегированное положение и поставлен, если верить
букве закона, над другими органами как страж кон¬
ституции и законности. Однако и здесь мы сталкиваемся
со столь свойственной буржуазной политической систе¬
ме юридической фикцией — независимость существует
на бумаге, а подчинение в действительности. Нам пред¬
ставляется преувеличением утверждение Н. А. Сидоро¬
ва о том, что «федеральный конституционный суд
(ФРГ. — А. 7И.) стоит над всеми органами государств
ва» 10. Нельзя забывать того, что действующий во всех
буржуазных странах способ формирования высших
органов конституционного надзора позволяет, в случае
подлинной коллизии с правительством, всегда изменить
его состав в желательном для правительства направле¬
нии. В этой связи нам кажется уместным привести сле¬
дующее высказывание В. И. Гантмана, которое, по на¬
шему мнению, касается не только конституционного суда
Италии: «Конституционный суд не стал подлинным за¬
щитником конституции республики. Ни в одном корен¬
ном вопросе он не выступал в защиту конституционных
положений против антиконституционной практики госу¬
дарственных органов. Принятые им решения носят
характер пристрастности в интересах господствующих
классов. Правящей реакции удается осуществлять свое
влияние на Конституционный суд, определять общую
9 См. R. Jackson. The Supreme Court and the American Sys¬
tem of Government. Cambridge, 1955. «The Supreme Court: Views
from Inside», ed. Alan F. Westin. N. Y„ 1961.
10 H. А. Сидоров. Центральные государственные органы
ФРГ. М., Изд-во ИМО, стр. 197.
61

линию его деятельности в соответствии со своей стра¬
тегией и тактикой» п.
Отношения правительства с политическими партия¬
ми зависят от целого ряда обстоятельств, учет которых
необходим для правильной оценки этой системы взаимо¬
связи.
В парламентарных странах правительство тесно свя¬
зано с политическими партиями, так как оно опираемся
на партийное парламентское большинство, являющееся
конституционной основой его существования. Совершен¬
но естественно, что в этих странах правительство держит
свою фракцию, как и партию в целом, в жесткой узде,
пресекая любые поползновения не только к бунту, но
даже к самой безобидной фронде. Система парламент¬
ской ответственности создает условия, когда прави¬
тельство формируется практически только из лидеров
партии, победившей на выборах (в данном случае речь
идет об однопартийных правительствах).
В Британском парламенте партийные фракции как
у лейбористов, так и у консерваторов дисциплинированы
и находятся в полном повиновении у лидеров даже тог¬
да, когда партия занимает скамьи оппозиции. Так, дея¬
тельность лейбористской фракции в палате общин
(официальное название лейбористской фракции — Пар¬
ламентская лейбористская партия) регулируется По¬
стоянными правилами Парламентской лейбористской
партии, которые являются органическим дополнением
общепартийного Устава. Лейбористская фракция об¬
ставлена целым частоколом различного рода лидеров и
«кнутов», которые подобно рачительным пастухам дер¬
жат своих коллег в страхе и повиновении. Гарольд
Ласки, рассматривая вопрос о партийной дисциплине
в парламенте, писал: «Жесткость (партийной дисципли¬
ны. — А. М.), конечно, означает возрастающий контроль
кабинета над палатой общин... Время независимых де¬
путатов прошло» 12.
Фракция консервативной партии в палате общин
подвержена еще большим ограничениям, чем лейбо-
11 В. И. Г а н т м а н. Государственный строй Италии. М.,
Изд-во ИМО, 1961, стр. 299; см. также М. А. Нуд ель. Конститу¬
ционный контроль в капиталистических государствах. М., «Юриди¬
ческая литература», 1968.
12 Harold J. Laski. Parliamentary Government in England,
p. 74.	,	'
62

рйстская, так как у ториев партийный лидер обладает
подлинно диктаторскими полномочиями. Ни консерва¬
тивная фракция, ни местные организации этой партии
не имеют практически никакой возможности оказывать
действенное влияние на свое правительство.
Фракция правящей партии .и правительство связаны
узами взаимозависимости, которые, однако, отнюдь не
носят партнерского характера. Бывают случаи, когда
лидеры, входящие в правительство, вынуждены идти на
уступки своей фракции, но подобные ситуации достаточ¬
но редки и возникают лишь при наличии мощного вне¬
парламентского давления на депутатов правящей
партии.
Коалиционное правительство, не опирающееся на
послушную и монолитную партийную основу, лишено
возможности командовать партиями, составляющими
парламентское большинство, с такой эффективностью,
как это делает однопартийное правительство. Коалици¬
онное правительство вынуждено лавировать и заиски¬
вать, шантажировать и упрашивать, чтобы сохранить
свою зыбкую, и непослушную партийную основу. При
такой ситуации связь правительства с партиями неиз¬
бежно ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а про¬
явление слабости и беспомощности правительства. Це¬
лую серию блистательных примеров подобного рода
дали многочисленные правительства IV Республики
Франции. •
В президентских республиках взаимоотношения пра¬
вительства с партией носят иной характер по той при¬
чине, что исполнительный орган власти не зависит от
парламентского большинства и не пребывает в вечном
страхе правительственного кризиса, вызванного приня¬
тием вотума недоверия или развалом партийной коали¬
ции. В свою очередь парламент в этих странах не свя¬
зан угрозой роспуска, что позволяет ему порой прояв¬
лять свою независимость по отношению к правительству.
(Так, американский сенат дважды отклонял предложен¬
ных Р. Никсоном кандидатов на должность верховных
судей, подверг резкой критике интервенцию в Камбод¬
жу.). Подобная конструкция высших органов государст¬
венной власти может создать иллюзию их независимости
по отношению друг к другу, что является чистейшим
обманом зрения. Дело состоит в том, что правительство
63

й президентских республиках не так заинтересовано в
строгом контроле над партийной фракцией, как в пар¬
ламентарных странах, но это вовсе не означает, что
такой контроль отсутствует. В президентских республи¬
ках режим бюрократического командования партией за¬
меняется более гибкими методами — уговоры, подкуп,
патронаж, «сенаторская вежливость», взаимные уступ¬
ки, шантаж и пр. Правительство в президентских рес¬
публиках осуществляет контроль над парламентом не
через партийную фракцию, а непосредственно, причем
эффективность этого контроля почти не снижается да¬
же тогда, когда президент и парламентское большинст¬
во принадлежит к различным партиям. Верхушка пра¬
вящей партии всегда получает выгодные государствен¬
ные посты и синекуры, кое-что достается и рядовым
функционерам... Все эти люди тесно связаны с прави¬
тельством, чувствуют постоянную зависимость от него
и, конечно, поддерживают свое правительство, помогают
ему победить на очередных выборах'. Таким образом,
контроль правительства над партией осуществляется и
в президентских республиках, он более гибок, изощрен,
но в принципе не менее эффективен, чем в парламентар¬
ных странах.
Контроль правительства над партией не сводится
только к проблеме сохранения у власти данной группы
представителей буржуазии. В системе диктатуры бур¬
жуазии политические партии являются прежде всего
орудием идеологического воздействия на массы. Бур¬
жуазия не может удержаться у власти, не разъединяя
эксплуатируемых масс, не отравляя их ядом своей идео¬
логии. Проповедуя свои политические, правовые, фило¬
софские и иные взгляды, буржуазия тем самым пытает¬
ся помешать трудящимся объединиться для борьбы .
против политического гнета и бесправия. Наряду с этим
буржуазия прилагает все усилия к тому, чтобы удер¬
жать массы в сфере своего политического влияния, опе¬
реться на отсталые слои трудящихся в борьбе против
всех прогрессивных сил общества.
«Капитализм не был бы капитализмом, — говорил
В. И. Ленин, — если бы он, с одной стороны, не осуж¬
дал массы на состояние забитости, задавленности, за¬
пуганности, распыленности (деревня!), темноты; — если
бы он (капитализм), с другой стороны, не давал бур-
64

жуазии в руки гигантского аппарата лжи и обмана,
массового надувания рабочих и крестьян, отупления их
и т. д.» 13.
Господствующий класс буржуазного общества имеет
в своем распоряжении богатый арсенал средств идеоло¬
гического порабощения трудящихся, но главную роль
в этом играют буржуазные политические партии, кото¬
рые вне зависимости от второстепенных различий, су¬
ществующих между ними, в конечном счете все служат
интересам господствующего класса, всех конкурирую¬
щих между собой группировок, входящих в этот класс.
Отношения правительства с избирательным корпу¬
сом носят очень сложный характер, опосредствованы
рядом смежных учреждений и органов и в достаточной
степени запутаны буржуазной юриспруденцией и поли¬
тической наукой.
Во взаимоотношениях избирательного корпуса и пра¬
вительства можно выделить два основных аспекта, до¬
статочно точная характеристика которых позволит дать
■правильную оценку этой системы взаимосвязи.
1. Влияние избирательного корпуса на состав прави¬
тельства имеет место во всех буржуазно-демократиче¬
ских странах, но осуществляется в различных формах.
В президентских республиках избирательный корпус
оказывает минимальное влияние на состав правитель¬
ства, поскольку от него в известной степени зависит
лишь замещение должности премьер-министра, каковым
фактически является президент. Однако и в этом деле
роль избирательного корпуса невелика, так как ему
предоставлено право лишь выразить свое отношение к
тем кандидатам, которые предлагаются ему политиче¬
скими партиями. Процедура избрания главы правитель¬
ства в этих странах в известной степени напоминает ре¬
ферендум, поскольку избирательный корпус решает воп¬
рос не о том, кто должен стать президентом и какова
должна быть правительственная политика, а кто из дан¬
ных кандидатов получит мандат на осуществление вер¬
ховной исполнительной власти. Предлагаемая избира¬
тельному корпусу альтернатива очень узка и на практике
сводится к возможности положительного или отрица¬
тельного ответа на поставленный вопрос. Практика по-
13 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 40, стр. 15.
3 A'i А. Мишин
65

называет, что избирательный корпус может выразить
свое отношение лишь к различным вариантам и оттен¬
кам буржуазной идеологии и политики, персонифициро¬
ванным в нескольких кандидатах. Таким образом, на
долю избирательного корпуса приходится , всего лишь
санкционирование одного из вариантов, подготовленных
и выведенных на политическую арену закулисными си¬
лами. Избранный таким путем премьер-министр форми¬
рует правительство совершенно «свободно» от избира¬
тельного корпуса и парламента, не будучи связан ника¬
ким наказом или поручением избирателей. В президент¬
ских республиках, следовательно, влияние избиратель¬
ного корпуса на состав правительства носит крайне
ограниченный и одноактный характер. .
В парламентарных странах между избирательным
корпусом и правительством лежит парламент, к исклю¬
чительным полномочиям которого относится формиро¬
вание высшего исполнительного органа государственной
власти.,Избирательный корпус в этих буржуазных стра¬
нах решает вопрос не о личности главы правительства,
а о партии, которая, завоевав большинство в парламен¬
те, получит уполномочие на формирование правительст¬
ва и осуществление власти. Юридически, таким образом,
роль избирательного корпуса сводится к избранию пар¬
ламента и определению его партийного состава. На
состав правительства избирательный корпус оказывает
лишь косвенное влияние через победившую партию,
точнее через ее лидеров. Поскольку правительства пар¬
ламентарных стран, в отличие от президентских респуб¬
лик, формируются, как правило, только из депутатов,
именно в этом ограничении круга потенциальных ми¬
нистров можно усмотреть некоторое воздействие изби¬
рательного корпуса на состав правительства. Этими от¬
ношениями ограничиваются связи между правительст¬
вом и избирательным корпусом.
Определение персонального состава правительства
в парламентарных странах является делом правящей
партии, ее лидеров и зависит от расстановки внутрипар¬
тийных сил, а не от воли и усмотрения парламента.
Авторитетный английский исследователь конституцион¬
ного права Л. Эмери приходит к следующему выводу
касательно участия парламента в формировании прави¬
тельства: «Образование правительства ни в коей мере
66

не является результатом парламентской инициативы, и
вполне возможно, что состав его лишь в малой степени
соответствует желаниям и взглядам .парламента в на¬
стоящий момент» 14.
Внепарламентский по своему существу порядок
образования правительства вызвал ряд попыток объяс¬
нить и истолковать подобное явление и неприкрытое
нарушение как догмы, так ,и теории конституционного,
права. Наиболее примечательной из числа этих схола¬
стических построений является теория мандата, поддер¬
живаемая многими английскими буржуазными учеными.
Эта теория представляет собой своеобразную реакцию
на более старые концепции (Л. Эмери и др.), которые
отрицали суверенитет избирательного корпуса и исхо¬
дили в своих построениях из положения о том, что на¬
род (т. е. избирательный корпус) не может оказывать
активного влияния на формирование высших органов
государственной власти15. Согласно теории .мандата
правительство (в данном случае имеется в виду потен¬
циальное правительство, т. е. то, которое получит пар¬
ламентское большинство) в ходе выборов предлагает
избирателю свою программу, сформулированную в виде
конкретных положений. То же самое делают и другие
конкурирующие потенциальные правительства, пред¬
ставленные соответствующими политическими партиями.^
Избирательный корпус выражает свое отношение к
политическим программам посредством голосования,
определяя тем самым наиболее предпочтительный для
себя вариант. Считается, что победившая партия, став¬
шая благодаря этому правящей, получила мандат на
осуществление своей программы непосредственно от из¬
бирательного корпуса, а не от парламента. Однако одоб¬
рение избирательным корпусом программы правитель¬
ства рассматривается лишь как уполномочие на осу¬
ществление властных функций, а не как обязанность
перед «суверенным» избирательным корпусом сдержать
свои обещания. Оригинальность этой теории состоит в
том, что она фактически ставит правительство по отно¬
шению к избирательному корпусу в ту же позицию, что
14 L. S. Amery. Thoughts on the Constitution. London, 1947,
p. 25.
15 См. И. Д. Левин. Современная буржуазная наука государ¬
ственного права, глава шестая. М., Изд-во АН СССР, 1960.
3*	67

и депутата по отношению к избирательному округу.
Теория мандата тесно примыкает к теории общенацио¬
нального мандата и имеет ту же самую цель — свести
роль избирателей к праву выбрать себе властителей.
Теория мандата очень много говорит о праве правитель¬
ства на осуществление государственной власти, но очень
мало и очень туманно — о его обязанностях перед изби¬
рательным корпусом. Профессор Иейлского университета
М. «Р. Кёртис признает, что партия не обязана осущест¬
влять свои предвыборные обещания, и приходит к сле¬
дующему выводу: «Мандат предполагает общую ответ¬
ственность правительства перед народом, но оставляет
правительству право действовать так, как оно сочтет
лучшим в интересах партии»16. Таким образом, суть
теории мандата сводится к следующему: а) вывести
полностью правительство из-под контроля парламента;
в) наделить избирательный корпус мнимы^ суверените¬
том; с) обосновать антиконституционное право прави¬
тельства на проведение политики, не связанной ни пред¬
выборными обещаниями, ни ответственностью перед
парламентом. С точки зрения системы формирования
правительства теория мандата представляет со^ой по¬
пытку внести в парламентарную форму правления су¬
щественнейший элемент президентской республики —
безответственное внепарламентское правительство. Ло¬
гическое несовершенство этой теории, ее прагматизм,
идущий в прямое противоречие с конституционным пра¬
вом, вызывают определенные нарекания даже со стороны
ее адептов. Так, Уилфрид Гаррисон признает: «Мандат
есть одна :из наименее точных конституционных концеп¬
ций» 17. Схоластика и эклёктицизм— вот, собственно, те
основные черты, которые свойственны этой теоретиче¬
ской новелле, созданной современным буржуазным
государственным пр'авом.
Сторонники теории плебисцитарной демократии, по¬
явившейся за последние годы, пытаются вывести всеоб¬
щую закономерность концентрации власти в современ¬
ном «массовом обществе», автоматически якобы порож¬
дающем харизматических вождей. Американский
16 М. R. Curtis. Central government. London, 1958, p. 19.
17 W. Harry son. The Government of Britain. London, 1957,
p. 164.
68

политолог Харви Уилер, рассматривая процесс влияния
международных факторов на британскую политическую
систему, пишет: «Поскольку ветры мировой власти про¬
дувают британскую внутреннюю политику со всех четы¬
рех сторон земли, британские государственные деятели
поднимаются и падают под влиянием международных
факторов, находящихся вне сферы их контроля... По¬
следствием всего этого было увеличение полномочий
исполнительной власти, с которой не могут сотрудничать
ни парламентская оппозиция, ни партийная система, ни
избирательный корпус. Британский народ издалека на¬
блюдал за тем, как его премьер-министр превращался в
подобие американского плебисцитарного президента» 18.
Как видно из предыдущего изложения, влияние из¬
бирательного корпуса на состав правительства, если
отвлечься от юридической специфики, вызванной разли¬
чием форм правления, практически незначительно, хотя
и крайне раздуто буржуазной теорией.
2. Влияние избирательного корпуса на правительст¬
венную политику в принципе соответствует его влиянию
на состав 'правительства.
Орган, который практически независим от избира¬
тельного корпуса, не может быть подвержен с его сто¬
роны решающему влиянию. Механизм обратной связи
в системе избирательный корпус — правительство, .так
же как и в случае с парламентом, фактически не регу¬
лируется буржуазным государственным правом. Повсе¬
дневная деятельность буржуазного правительства, нося¬
щая сугубо конфиденциальный характер, мало подвер¬
жена непосредственному влиянию избирательного
корпуса как такового, однако некоторые части его, за¬
нимающие сильные экономические позиции, находятся
в ином положении. В предшествующих рассуждениях
мы рассматривали избирательный корпус как единое
целое, что, естественно, является сознательно допущен¬
ным упрощением. Хотя избирательный корпус и не впол¬
не адекватен классовой структуре общества, он тем не
менее далеко не однороден и распадается на части,
рёзко различающиеся по своему социальному положе¬
нию. Степень влияния различных частей буржуазного
18 Harvey Wheeler. Democracy in a Revolutionary Era.
N. Y., Wash., London, 1968, p. 30.
69

общества на деятельность правительства зависит от их
экономического положения. Нет никакого сомнения в
том, что это влияние прямо пропорционально объему
собственности, контролируемому соответствующими со¬
циальными группами. Буржуазия, и прежде всего моно¬
полистическая, весьма активно и эффективно воздейст--
вует на политику своего правительства, которое для
пролетариата и других эксплуатируемых является со¬
вершенно чуждым учреждением. Всякая акция буржу¬
азного правительства, осуществленная в интересах ра¬
бочего класса, есть уступка, т. е. вынужденное действие,
вызванное мощным давлением извне. Что же касается
промонополистической деятельности буржуазного пра¬
вительства — то это не что иное, как проявление клас¬
совой солидарности. В данном случае мы имеем дело
с явлениями совершенно различных порядков.
В соотношении пролетариат — буржуазное прави¬
тельство находит свое выражение борьба двух антаго¬
нистических классов; в соотношении буржуазия —
правительство — реализация через государственный
аппарат общеклассовых и групповых интересов экс¬
плуататоров. Механизм взаимоотношений избиратель¬
ного корпуса с правительством мало чем отличается
от механизма воздействия общественного мнения на
парламент.	.
Анализ отношений буржуазного правительства как с
другими высшими органами' государственной власти,
так и с партиями и избирательным корпусом позволяет
прийти к следующим выводам.
Во-первых, в системе высших органов государствен¬
ной власти буржуазное правительство фактически зани¬
мает центральное место, что не находит никакого отра¬
жения в буржуазном государственном праве.
Во-вторых, буржуазное правительство является ос¬
новным орудием осуществления как внутренней, так и
внешней политики класса капиталистов.
В-третьих, буржуазное правительство занимает гос¬
подствующее положение по отношению к своим парти¬
ям, составляющим юридически его парламентскую
основу. -
В-четвертых, буржуазное правительство, независимо
от избирательного корпуса, противостоит ему и господ¬
ствует над ним.
70

В империалистических странах правительство зани¬
мает центральное место в системе диктатуры монополи¬
стического капитала и является главным орудием его
диктатуры.
В неимпериалистических буржуазных странах пра¬
вительство также занимает центральное место в систе¬
ме диктатуры господствующего класса и играет основ¬
ную роль в осуществлении государственной власти.
§ 2. Порядок формирования и
структура буржуазных правительств
В современных буржуазных странах, в зависимости
от формы правления, правительства образуются двумя
основными способами, характерные особенности кото¬
рых определяются степенью участия парламентов в этом
процессе. Особая роль правительства в системе высших
органов государственной власти, как и во всей полити¬
ческой системе, обусловливает необходимость обратить
особо пристальное внимание даже на чисто процедур¬
ные вопросы, касающиеся порядка формирования этого
важнейшего политического учреждения.
I.	Внепарламентский способ формирования прави¬
тельств применяется в президентских республиках и
отличается следующими основными специфическими
чертами. (В настоящей работе мы не ставим себе за¬
дачу исследовать порядок формирования правительств
в фашистских и иных авторитарных государствах, так
как он фактически ничего не имеет общего даже с бур¬
жуазной конституционной законностью в современном
ее виде.).	• -
Уполномочие на формирование высшего исполнитель¬
ного органа государственной власти в президентских
республиках имеет своим источником не парламент, а
избирательный корпус. С формально-юридической точки
зрения подобная система связывает правительство непо¬
средственно с народом, с «волей народа», как любят
выражаться буржуазные авторы. Однако в действитель¬
ности эта система приводит лишь к тому, что отстране¬
ние парламента от участия в образовании исполнитель¬
ной власти выдвигает на первый план высшую
партийную, и финансовую олигархию.
71

В США назначение глав исполнительных департа¬
ментов осуществляется президентом «по совету и с со¬
гласия» сената, но практически составляет его личную
прерогативу, освященную официальной теорией, соглас¬
но которой президенту «должно быть позволено назна¬
чить свою собственную официальную семью (имеется
в виду кабинет. — А. М.) без каких бы то ни было
препятствий»19. Сенат, который согласно конституции
одобряет назначения президента на высшие государст¬
венные должности большинством в 2/з голосов, крайне
редко отказывает ему в своей санкции. Американский
исследователь пишет: «Президенту обычно предостав¬
ляется полная свобода в назначении членов его каби¬
нета и его штабного антуража. Конфирмация сената не
всегда требуется, но даже когда она обязательна, назна¬
чения, как правило, рассматриваются в обычном рутин¬
ном порядке без каких бы то ни было возражений»20.
В новейшей истории Соединенных Штатов известны
случаи, когда отдельные предложения президента, ка¬
сающиеся замещения кабинетских постов, встречали
возражения в сенате, но это обычно объяснялось чисто
партийными противоречиями, а иногда даже и личными
антипатиями отдельных сенаторов к хозяину Белого
дома. Так, президенту Кальвину Кулиджу (1923—
1929 годы) не удалось добиться утверждения кандида¬
туры Чарлза Бичера Уоррэна на пост генерального ат¬
торнея (министра юстиции), поскольку против него вы¬
ступили многие демократы и часть западных республи¬
канцев. При голосовании в сенате произошел раскол, и
предложение президента было отклонено.
Президент Франклин Д. Рузвельт встретился с опре¬
деленными трудностями при утверждении сенатом кан¬
дидатуры Генри А. Уоллеса на должность министра
торговли, так как пост этот не был вакантен и прези¬
денту пришлось просить тогдашнего министра финансов
Дж. Джонса «уступить эту должность Генри», посколь¬
ку он «проявил необычайную преданность нашему делу,
непрестанно разъезжая и работая для успеха нашего
списка в подавляющем большинстве районов страны»21.
Дж. Джонс, конечно, ушел в отставку, и сенат, после
19 «Congressional Record», March 10, 1925, р. 101.
20 Roland Young. The American Congress. N. Y., 1958, p. 101.
21 «Congressional Record», January 22, 1945, p. 416.
72

некоторой проволочки, утвердил кандидатуру Г. Уол¬
леса.
Президент Д. Д. Эйзенхауэр столкнулся с резкой
оппозицией со стороны «старых республиканцев», воз¬
главлявшихся в то время сенатором Робертом Тафтом,
при назначении Мартина Даркина на пост министра
труда. М. Даркин был не только демократом, активно
выступавшим против республиканской партии, но и
председателем Объединенной Ассоциации подмастерьев
и. учеников водопроводной и трубомонтажной промыш¬
ленности Соединенных Штатов и Канады. Однако кон¬
фликт этот объясняется нё столько политическими
мотивами (М. Даркин был единственным «водопровод¬
чиком» в правительстве Д. Эйзенхауэра), сколько столк¬
новением двух престижен — нового президента и ста¬
рого влиятельного сенатора. М. Даркин был все же
утвержден сенатом, но удержался на этой должности
недолго22.
Несмотря на решающую роль президента в форми¬
ровании кабинета, подбор соответствующих людей яв¬
ляется делом достаточно трудным и деликатным. Глава
исполнительной власти должен учитывать при этом це¬
лый ряд факторов и обстоятельств, так как от распре¬
22 При анализе различного рода конфликтов, возникающих по
поводу назначений, надо иметь в виду, что в США даже важные
государственные посты замещаются порой из соображений кумов¬
ства и фаворитизма. В 1949 году президент Г. Трумэн назначил на
пост американского посланника в Люксембурге некую Пэрл Места,
которая оказала ему поддержку во время избирательной кампании.
Сенатор-республиканец Чарлз Тоби, выступая в сенате в поддерж¬
ку этой дамы, не имеющей ни малейшего отношения к дипломати¬
ческой службе, заявил следующее: «Жизнь миссис Места преиспол¬
нена актами гостеприимства и великодушия. Она была хозяйкой
на многих банкетах, с которых сенаторы уходили наполненные доб¬
рыми дарами полей и виноградников, в радости и веселье... Она не
представала перед этим комитетом, но сенаторы множество раз
представали перед Пэрл Места на великих празднествах ума и вку¬
са. Многие сенаторы имели достаточно возможностей, чтобы лично
убедиться в несравненных качествах ее ума и сердца, в ее умении
понимать как людей, так и проблемы. Вот почему я надеюсь, что
ее назначение будет утверждено» («Congressional Record», July 5,
1949, р. 8830).
Миссис Пэрл Места была рукоположена сенатом на предложен¬
ный ей президентом дипломатический пост, и это далеко нё един¬
ственный случай проявления «сенаторской вежливости». Любопыт¬
ный перечень подобного рода фактов содержится в книге: Н. Н. W i 1-
son. Congress: Corruption and Compromise. N. Y., 1951.
73

деления портфелей зависит не только работоспособность
кабинета, но и его политическая стабильность. Прези¬
дент обязан наградить тех, кто ему помог победить на
выборах. Американские авторы дают следующую, до¬
вольно красноречивую, характеристику механики под¬
бора членов кабинета.
«Президент взвешивает множество факторов, по¬
дыскивая члена кабинета. Он должен принять во вни¬
мание те группы и тех лиц, которые сделали сущест¬
венный вклад в его избрание. В том случае, если партия
серьезно расколота или имеет место национальный кри¬
зис, он может пожелать назначить одного или двух
представителей оппозиционной фракции или партии.
Линкольн ввел в кабинет двух своих соперников, Фран¬
клин Рузвельт назначил на кабинетские посты двух
выдающихся республиканцев — Генри Л. Симеона и
Фрэнка Нокса, поставив их во главе военного и мор¬
ского департаментов. Назначения подобного рода могут
помочь делу объединения нации. Поскольку президент
должен, предположительно, в течение четырех лет тесно
сотрудничать с членами своего кабинета, постольку
проблема совместимости приобретает особую важность.
Вудро Вильсон, главным образом, подыскивал людей,
которые разделяли его идеи и философию. В результате
этого была создана способная и конгениальная группа
с относительно малым политическим престижем и влия¬
нием.. Обычно в кабинет включаются один-два человека,
занимающих сильную позицию по отношению к конгрес¬
су; в прошлом одним из них был генерал-почтмейстер,
который специализируется в управлении партийными де¬
лами. В состав кабинета включаются также представите¬
ли важнейших религиозных групп и географических райо¬
нов. Президент не обязан подбирать (на министерские
посты. — А. М.) партийных лидеров или людей, кото¬
рые широко известны и уважаемы за их компетентность
или их взгляды на государственные дела. Вовсе не яв¬
ляется традицией назначение на должность главы де¬
партамента человека, являющегося знатоком в той об¬
ласти, за которую он будет нести ответственность»23.
23 Robert Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice. N. Y., 1959, p. 411.
74

Многообразие критериев, принимаемых во внимание
при подборе людей для замещения министерских пос¬
тов, относится к области внутриклассовой политической
тактики и нимало не меняет единства социального со¬
става кабинета. На третьем этапе общего кризиса ка¬
питализма американское правительство как никогда
раньше однородно в классовом отношении, ибо оно це¬
ликом состоит из монополистов. Недаром в США каби¬
неты Д. Д. Эйзенхауэра и Д. Ф. Кеннеди, Л. Б. Джон¬
сона получили в печати титул «правительства большого
бизнеса».. Этой характеристики вполне заслуживает и
нынешний кабинет президента Р. М. Никсона.
В президентских республиках Латинской Америки,
в значительной степени воспринявших североамерикан¬
скую государственно-правовую систему, формирование
правительств по букве • конституции осуществляется в
принципе так же, как и в Соединенных Штатах. Роль
парламентов при назначении министров в этих странах
еще меньше, чем в США. Однако в политическом отно¬
шении. формирование правительств в президентских
республиках Латинской Америки представляет собой
необычайно сложный процесс, требующий учета самых
разнообразных факторов.
Подобная сложность объясняется прежде всего осо¬
бенностями социальной структуры этих стран, высоким
уровнем классовой борьбы, наличием большого числа
лол'итических партий, незначительно отличающихся
друг от друга по влиянию и удельному весу в политиче¬
ской жизни страны. Характерной особенностью этих
стран является необычайно высокая политическая ак¬
тивность профсоюзов и самостоятельная роль армии в
политике, обычно выступающей на стороне крайней
реакции. Нельзя снимать со счетов также и постоянную
угрозу военных переворотов, которыми так богата исто¬
рия почти всех стран Латинской Америки.
Внепарламентский способ формирования правитель¬
ства применяется также в странах, имеющих смешан¬
ную форму правления, наиболее типичным примером
которых является V Республика Франции. Хотя консти¬
туция 1958 года и говорит об ответственности прави¬
тельства перед парламентом (ст. 20), сопровождая это
положение существенными оговорками, правительство
формируется в этой стране внепарламентским путем и
’’	75

не йз членов парламента. Об этом говЬрит сама консти¬
туция: «Президент Республики назначает премьер-ми¬
нистра. Он прекращает исполнение служебных обязан¬
ностей премьер-министром после вручения им заявления
об отставке правительства.	’
По предложению премьер-министра он ‘назначает
других членов правительства и прекращает исполнение
ими их служебных обязанностей» (ст. 8).	х
Таким образом, порядок формирования правитель¬
ства в V Республике ничем фактически не отличается
от аналогичной процедуры, принятой в президентских
республиках. Картина еще более проясняется, если со¬
слаться на ст. 23 Конституции, которая устанавливает
принцип несовместимости депутатского мандата с ми¬
нистерским портфелем.	-
II.	Парламентский способ формирования правитель¬
ства, применяемый в странах с парламентарной формой
правлений, по сущности своей сводится к следующему.
В парламентарных странах уполномочие на форми¬
рование правительства получает-та партия или партий¬
ная коалиция, которая добилась на выборах большин¬
ства мест в парламенте (точнее — в нижней палате).
Именно парламентское большинство является тем кри¬
терием, который определяет победителя в конституцион¬
ной борьбе за государственную власть. В конституциях
многих буржуазных стран это совершенно очевидное
положение'скрыто или изложено крайне не ясно и про¬
тиворечиво. Так, скажем, ст. 92 итальянской Конститу¬
ции говорит, что «Президент Республики назначает
Председателя Совета министров и, по его предложению,
министров». Из этой нормы, если понимать ее букваль¬
но, можно сделать неправильное предположение -о том,
что выбор премьер-министра и определение состава
правительства осуществляется президентом республики
и назначенным им главой правительства помимо парла¬
мента. Такое утверждение содержится в весьма солид¬
ной работе, посвященной политической системе совре¬
менной Италии: «Таким образом, парламент полно¬
стью (разрядка моя. — А. М.) отстранен от формирова¬
ния правительства. Ему остается лишь выразить свое до¬
верие созданному без его участия Совету Министров»24.
24 В. И. Г а н т м а н. Государственный строй Италии, стр. 275.
76

Действия президента, назначающего председателя со¬
вета министров, так же, как подбор последним членов
правительства, детерминированы результатами выборов,
т. е. партийным составом парламента. Глава государ¬
ства после выборов или очередного правительственного
кризиса консультируется с лидерами крупнейших пар¬
тийных фракций и поручает им формирование прави¬
тельства. Если президент поручит формирование совета
министров кому-либо другому, то такое правительство
не получит доверия парламента. Итальянская система
выводит образование предварительного состава прави¬
тельства за стены парламента, но оставляет за ним ре¬
шающее слово — вотум доверия. Если бы было наобо¬
рот, то партийный состав правительства не зависел бы
от исхода выборов, а этого, как известно, нет.
В Великобритании глава государства также имеет
право назначения премьер-министра, но это право су¬
губо номинально и ни в коем случае не может быть
истолковано как дискреционное полномочие короны, вы¬
бор которой всегда обусловлен партийным составом
палаты общин. Даже в пределах правящей партии ко¬
рона лишена возможности выбора, так как нежелатель¬
ное партийному руководству лицо никогда не сможет
сформировать правительство. Важный в этом отноше¬
нии прецедент имел место более девяноста лет тому
назад. В, 1880 году лорд Харингтон был лидером либе¬
ралов в палате общин, а лорд Грэнвилл —в палате лор¬
дов. Однако общепризнанным лидером (ушедшим с это¬
го поста в 1874 году) был Гладстон, к которому коро¬
лева относилась крайне недоброжелательно. Когда
Дизраэли ушел в отставку, она предложила пост премь¬
ер-министра последовательно Харингтону и Грэнвиллу.
Однако каждый из них заявил королеве, что он не мо¬
жет сформировать правительство без Гладстона и что
Гладстон не может работать в кабинете под его руко¬
водством. Поэтому единственно возможной кандидату¬
рой при этих обстоятельствах является Гладстон. В этой
ситуации королеве не оставалось ничего другого, как
предложить Гладстону сформировать правительство,
что он и сделал.
Только раскол в руководстве партии может предо¬
ставить короне некоторую возможность выбора премье¬
ру, но такие ситуации складываются крайне редко.
77

В послевоенный период королева Великобритании дваж¬
ды имела возможность оказать известное воздействие
на выбор премьер-министра. В 1957 году после ухода в
отставку Антони Идена, скомпрометировавшего себя
участием в суэцком кризисе, у консервативной партии
оказалось два претендента на пост премьер-министра —
Батлер и Макмиллан, шансы которых были примерно
одинаковы. Однако даже при этих обстоятельствах ко¬
ролева отказалась использовать свои дискреционные
полномочия. Елизавета II предложила назначить премь¬
ер-министром Макмиллана, предварительно посовето¬
вавшись с Черчиллем и лордом Солсбери. Аналогичная
ситуация возникла после ухода в отставку Макмиллана,
когда королева из нескольких претендентов предпочла
Дугласа Хьюма, хотя при этом пришлось нарушить пар-
ламентские-традиции.
Подбор членов кабинета в Великобритании также
является весьма сложным и деликатным делом. Премь¬
ер-министру лишь во вторую очередь приходится учи¬
тывать деловые способности, опыт и прочие качества.
На первый план выступают такие соображения, как
необходимость удовлетворить некоторые внутрипартий¬
ные группировки, обеспечить представительство опре¬
деленных районов, не говоря уже о давлении могущест¬
венных монополистических объединений и самом обык¬
новенном непотизме.
В Федеративной Республике Германии глава
правительства — федеральный канцлер предлагается
бундестагу президентом, но последний решает этот воп¬
рос после консультации с лидерами крупнейших пар¬
тийных фракций. Роль президента в этом деле абсолют¬
но пассивна.
Предложенный президентом канцлер избирается
бундестагом без обсуждения, после чего назначается на
должность президентом. Если в течение двух туров
кандидатура федерального канцлера не собрала абсо¬
лютного большинства голосов членов бундестага, то пре¬
зидент может назначить на эту должность кандидата,
получившего относительное большинство, или распус¬
тить парламент (ст. 63, п. 4). Подобный порядок резко
умаляет роль парламента в деле формирования прави¬
тельства и создает широкие возможности для различ¬
ного рода закулисных махинаций.
78

Подбор министров в парламентарных странах пред¬
ставляет собой не менее сложную проблему, чем в
президентских республиках, хотя круг возможных
претендентов здесь уже, так как по общему правилу
министерские портфели распределяются только среди
парламентариев. На практике, однако, выбор премьер-
министра ограничен лидерами правящей партии или
партий, входящих в парламентскую коалицию. Распре¬
деление портфелей — далеко не простое искусство, хотя
премьер-министру в этой области принадлежат огром¬
ные полномочия. Каждая буржуазная партия представ¬
ляет собой коалицию группировок и фракций, претен¬
дующих на представительство в правительстве. Дело
еще более усложняется тогда, когда в стране, как, на¬
пример, в Канаде и Ливане, имеются крупные религи¬
озные и национальные группы, учет интересов которых
при формировании правительства также необходим. На¬
до иметь при этом в виду, что важность различных
министерских постов совсем не одинакова. В англо-сак¬
сонских странах и странах, воспринявших их государст¬
венно-правовую систему, процесс формирования прави¬
тельства осложняется еще и тем, что не все члены его
входят в состав кабинета, сосредоточивающего в своих
руках всю реальную власть. Герберт Моррисон пишет
по этому поводу: «Включение или невключение того либо
иного министра в состав кабинета представляет собой
весьма деликатную проблему для премьер-министра.
Естественно, что департаментский министр хотел бы
быть в кабинете, так же как и сами департаменты были
бы счастливы, если бы их министры были включены в
его состав. Положение и авторитет министра и его де¬
партамента в этом случае укрепляются, в то время как,
если министр обойден, он сам и его департамент чувст¬
вуют, что они оказались во втором разряде»25. Возмож¬
но, что в этой сентенции слишком много эмоций, но суть
дела схвачена правильно — недостатка в претендентах
на высокие государственные посты господствующий
класс не испытывает.
Распределение министерских портфелей в коалици¬
онных правительствах принимает порой характер самой
25 Н. Morrison. Government and Parliament Oxford, 1954,
p. 30.
79

настоящей торговли и нередко заканчивается развалом
созданной с таким трудом коалиции, что влечет за собой
затяжку и углубление правительственного кризиса.
В 'современных империалистических странах буржуа¬
зия, накопившая изрядный политический опыт и пона¬
торевшая в демагогии, нередко вводит в состав прави¬
тельств выходцев из среды рабочей аристократии или
профбюрократов. Подобный прием не только создает
видимость «рабочего представительства», но и растле¬
вающе действует на определенные слои пролетариата.
Здесь уместно будет сказать о том, что инкубатором и
поставщиком подобного рода политических и государст¬
венных деятелей являются социал-демократические
партии.
III.	Внутренняя структура буржуазных правительств
очень разнообразна, но тем не менее ее можно свести
к двум основным системки, имеющим наиболее широ¬
кое распространение в современную эпоху. В основу
настоящей систематизации положен принцип определе¬
ния состава правительства как высшего коллегиального
органа государственной власти, а также формы органи¬
зации вспомогательных учреждений, обслуживающих
правительство.
1. Континентальная система имеет своей отличитель¬
ной особенностью то, что в состав правительства как
высшего исполнительного органа государственной влас¬
ти входят все главы центральных ведомств с общена¬
циональной территориальной юрисдикцией. . Министры,
главы департаментов, государственные секретари и т. д.,
возглавляемые премьер-министром, составляют единый
коллегиальный орган, располагающий конституционной,
а еще более неконституционной, компетенцией для осу¬
ществления задач, поставленных перед ним господст¬
вующим классом. При континентальной системе органи¬
зации правительства вне его рамок не остается
каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих
общегосударственные исполнительные ведомства. По¬
добный порядок организации правительства неизбежно
снижает его работоспособность как коллегиального ор¬
гана. Поэтому во многих странах, принявших эту систе¬
му, создается более узкий орган, состоящий из наиболее
влиятельных государственных деятелей, возглавляющих
важнейшие ведомства. Так, в состав итальянского пра¬
во

вительства (лево-центристское правительство Эмилио
Коломбо, сформированное в августе 1970 года) входили
следующие высшие должностные лица: председатель со¬
вета министров, вице-председатель совета министров,
шесть министров без портфеля (по реформе государст¬
венной администрации, по научным исследованиям, по
экономическому развитию Южной Италии, по отноше¬
ниям правительства с парламентом), и два министра без
портфеля с «особой ответственностью», министры ино¬
странных дел, внутренних дел, бюджета, финансов, каз¬
начейства, обороны, народного просвещения, обществен¬
ных работ, сельского хозяйства и лесов, транспорта,
почт и телекоммуникаций, промышленности и торгов¬
ли, торгового флота, государственных участий, здраво¬
охранения, туризма и зрелищ. В состав правительства,
входят также несколько государственных вице-секрета¬
рей26. В Италии не существует законов, ограничиваю¬
щих численный состав правительства или определяю¬
щих номенклатуру министерств. Однако в ст. 95
конституции содержится бланкетная норма, предписы¬
вающая создание президиума совета министров, состав
и функции которого должны быть определены органиче¬
ским законом. Президиум совета министров является
внутриправительственным органом, в состав которого
в настоящее время входят: председатель совета ми¬
нистров, вице-председатели, министры без портфеля и
государственные вице-секретари при председателе сове¬
та министров. Учреждение подобного органа, фактиче¬
ски подменяющего собой правительство, представляет
собой определенный шаг к англосаксонской кабинет¬
ской системе. В сущности своей — это попытка сузить
.состав правительства и передать его функции и полно¬
мочия узкой конфиденциальной коллегии, возглавляе¬
мой всемогущим премьер-министром.
В Федеративной Республике Германии правительст¬
во в собственном смысле слова (ст. 62 Основного зако¬
на) представляет собой коллегию, состоящую из феде¬
рального канцлера и федеральных министров. Один из
министров назначается федеральным канцлером на
должность вице-канцлера, который заменяет главу пра¬
вительства во время болезни или временного отсутствия,
26 «Annuario Parlamentare», 1970—1971.
81

хотя сама по себе эта должность не имеет абсолютно
никаких связей с бундестагом.
Конституция ФРГ содержит весьма путаные, а порой
противоречивые положения о правительстве, что при¬
знается и западногерманскими авторами27. В частности,
Основной закон оставляет открытым вопрос о составе
правительства, молчаливо предоставляя’ его решение
федеральному канцлеру. В настоящее время коалицион¬
ное правительство (СДПГ и СвДП), возглавляемое
Вилли Брандтом, состоит из федерального канцлера,
вице-канцлера и министра иностранных дел, министров
внутренних дел, юстиции, финансов, экономики, продо¬
вольствия, сельского хозяйства и лесов, труда и соци¬
ального обеспечения, обороны, здравоохранения, семьи
и молодежи, транспорта, почт и телекоммуникаций, жи¬
лищного строительства и городского планирования,
внутригерманских, отношений, образования и науки,
экономического сотрудничества и министра без портфе¬
ля по специальным поручениям канцлера.
В работе федерального правительства обычно при¬
нимают участие некоторые другие высшие должност¬
ные лица — начальник канцелярии президента респуб¬
лики, начальник ведомства печати и информации
канцлера, личный референт канцлера. Для обсуждения
и решения важных государственных вопросов на засе¬
дания федерального правительтсва регулярно пригла¬
шаются премьер-министры земель, что предусмотрено
регламентом правительства ФРГ, принятым 11 мая
1951 года.
Западногерманская государственная практика не
знает особой внутриправительственной коллегии, что,
по нашему мнению, может быть объяснено двумя об¬
стоятельствами: а) элемент коллегиальности в работе
федерального правительства ничтожен, поскольку все
важнейшие вопросы решаются непосредственно канцле¬
ром; в) численный состав федерального правительства
сравнительно невелик (почти равен британскому ка¬
бинету).	-
У правительства V Республики Франций весьма свое¬
образный статус. Это объясняется прежде всего тем, что
27 См. Теодор Маунц. Государственное право Германии
(ФРГ и ГДР). М., ИЛ, 1959, стр. 518.
82

оно имеет двух глав — президента республики и премь¬
ер-министра. В зависимости, оттого, кто его возглавляет,
французское правительство выступает в двух раз¬
личных качествах. Одна и та же коллегия, состоящая
из государственных министров и государственных се¬
кретарей, под председательством президента республи¬
ки является советом министров, а под председатель¬
ством премьер-министра — советом кабинета. Совет
министров — это правительство в собственном смысле
слова, и только он обладает коллективно правом приня¬
тия решений. Совет кабинета является органом, подго¬
тавливающим проекты решений для совета министров и
применяющим принятые им решения. Конституция
1958 года (ст. 21) не даром говорит о том, что «премь¬
ер-министр руководит деятельностью правительства», а
не руководит правительством.; Он может председатель¬
ствовать в совете министров, но это не меняет статуса
этого органа. Конституция V Республики содержит
касательно этой ситуации совершенно недвусмысленное
положение: «В исключительных случаях он (премьер-
министр) может председательствовать вместо прези¬
дента на заседании совета министров, по определенному
поручению президента и с определенной повесткой дня».
При де Голле реальное значение совета кабинета все
время снижалось. Даже при самой благоприятной ситу¬
ации он мог в лучшем случае претендовать на роль
канцелярии' при президенте. В действительности его
полномочия во все возрастающей степени осуществля¬
лись межминистерскими комитетами. После ухода ге¬
нерала Ш. де Голля взаимоотношения между советом
министров и советом кабинета изменились, но не в та¬
кой степени, чтобы им можно было дать в настоящее
время исчерпывающую оценку.
После ухода де Голля во Франции наметилась до¬
вольно отчетливая тенденция вернуться к парламента¬
ризму. Одним из ее выражений явилось то, что новое
правительство состоит или из членов парламента, или
из бывших членов парламента, в то время как при де
Голле на министерские посты назначались только тех¬
нократы. В правительство, сформированное в июле
1969 года (ЮДР, ПДМ и независимые республиканцы),
вошли: государственные министры национальной обо¬
роны, культуры, по отношениям с парламентом, юст-и-
83

ции, иностранных дел, внутренних дел, экономики й
финансов, образования, планирования и управления
территориями, по делам заморских департаментов и тер¬
риторий, промышленного развития и научных исследо¬
ваний, жилищного строительства, почт и телекоммуни¬
каций, сельского хозяйства, транспорта, труда и
народонаселения, здравоохранения и социального обес¬
печения, ветеранов. В состав правительства входят
20 государственных секретарей, которые играют 'роль
постоянных заместителей министров (четыре государст¬
венных секретаря входят в состав канцелярии премьер-
министра) .
С точки зрения внутренней структуры кабинет США
относится к вышеназванной группе буржуазных прави¬
тельств, построенных по континентальной системе. Аме¬
риканская конституция не определяет состава кабинета
по той причине, что она о нем вообще ничего не говорит.
Тем не менее к концу двухкратного президентства
Д. Вашингтона кабинет вошел в обычный государст¬
венный обиход и приобрел черты правительства, хотя
никаких законных оснований для своего появления на
свет не имел. Кабинет возник как «интимный неконсти¬
туционный совещательный орган при главе исполнитель¬
ной власти»28.
Численный состав, кабинета неоднократно менялся.
Одни президенты увеличивали кабинет, другие его со¬
кращали. Расширение или сужение кабинета опреде¬
ляется прежде всего потребностями конкретной полити¬
ки и не может быть выведено из генеральных социаль¬
но-экономических категорий. Кабинет обретает свое ре¬
альное политическое бытие лишь как составная часть
президентской власти, ибо самостоятельно существовать
он не может. Именно этот вспомогательный характер
кабинета позволяет президентам смело экспериментиро¬
вать с его составом в целях улучшения деятельности
администрации. Последняя такая попытка была пред¬
принята Р. Никсоном в 1971 году. В послании 92-му кон¬
грессу президент предложил осуществить полную ре¬
форму федерального правительства. «...Я пришел к
выводу, что всесторонняя реорганизация исполнительной
28 Richard F. F е n п о. Jr. The President’s Cabinet. Cambridge,
Mass., 1959, p. 9.
84

власти необходима, если правительство желает идти в
ногу со временем и отвечать требованиям народа»29.
«Революция Никсона» сводилась к следующему. Вмес¬
то существующих 11 департаментов предлагалось учре¬
дить восемь: государственный департамент, казначейст¬
во, департамент обороны, департамент юстиции (четыре
старых департамента сохраняются), департамент чело¬
веческих отношений, департамент экономического раз¬
вития, департамент коммунального развития и депар¬
тамент естественных ресурсов. Р. Никсон, обосновывая
необходимость предлагаемой им реформы, заявил, что
необходимо не дробление ведомств, а их «организация
вокруг великих целей правительства», не рассредоточе¬
ние ответственности, а концентрация ее для решения
насущных проблем30. Конгресс не проявил никакого
желания поддержать эту реформу.
Отношения между президентом и кабинетом не но¬
сят формального характера и в значительной степени
зависят от личных качеств соответствующих должност¬
ных лиц. Как коллегиальный орган кабинет играет
незначительную роль. Существенное значение имеют
лишь отдельные члены кабинета, в первую очередь та¬
кие, как государственный секретарь и министр обороны.
2. Англосаксонская система, как это видно из са¬
мого названия, впервые зародилась и развилась в Ве¬
ликобритании, откуда она впоследствии была перенесена*
либо в страны, колонизированные англичанами (Кана¬
да, Австралия), либо в те страны, которые восприняли
британский образец при создании своей государственно¬
правовой системы. Эта система правительственной
структуры отличается двумя существенными особенно¬
стями, придающими ей сугубо индивидуальный ха¬
рактер.
Во-первых, реально существующий высший исполни¬
тельный орган государственной власти — кабинет —
конституцией не признается. Во всех названных стра¬
нах кабинет существует на основе конституционного
соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пи¬
шут: «Несмотря на то, что существование кабинета
признано одним из положений Закона о министрах ко¬
29 «United State N. and W. R.», February 1, 1971, p. 69.
30 «USN and WR», March 15, 1971, p. 33.
85

роны 1937 года, предусматривающим выплату жалова¬
ния министрам — членам кабинета, кабинет является
таким органом правления, в основе существования ко¬
торого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни
общее право не определяют его состава и не формули¬
руют его 'полномочия. Кабинет — это всего лишь обо¬
значение определенной группы королевских служащих,
которых премьер-министр приглашает для того,.чтобы
они вместе с ним давали советы королю по вопросам
управления страной»31.
В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор
конституционная догма на первый план ставит тайный
совет (в Австралии, в Новой Зеландии он называется
исполнительным Советом), реальное значение которого
в практическом осуществлении государственного руко¬
водства обществом равно нулю32.
Во-вторых, в состав правительства в собственном
смысле слова, т. е. кабинета, входят не все главы цент¬
ральных .исполнительных ведомств, а лишь важнейшие
из них. Министры «в ранте членов кабинета» занимают
привилегированное положение по отношению к тем
членам правительства, которые в кабинет не входят. Та¬
ким образом, при англосаксонской системе понятия
«правительство» и «кабинет» не совпадают, поскольку
последний является стержнем первого.
Для того чтобы проиллюстрировать обе отличитель¬
ные черты англосаксонской системы, остановимся на
ее прародителе — британском кабинете.
Неписанная английская конституция не содержит в
себе ни одного акта, который бы регламентировал чис¬
ленный И индивидуальный состав кабинета. Важнейшая
роль в этом деле принадлежит премьер-министру. Новей¬
шая история Англии знает и большие* и малые каби¬
неты. До второй мировой войны амплитуда колебания
численности кабинета была весьма значительна — от
31 Уэйд и Филлипс. Конституционное право. М., ИЛ,
1950, стр. 182.
32 Канадский официальный справочник дает следующую харак¬
теристику Тайного Совета: «Тайный Совет не действует как функ¬
ционирующий орган, а его конституционные полномочия советника
Короны осуществляет исключительно особый комитет, который со¬
стоит из министров, фактически составляющих современный каби¬
нет». Canada one hundred Г867—J967. Ottawa, p. 35.
86

5—6 до 23 человек. В послевоенный период численный
состав кабинета примерно стабилизировался и состав¬
ляет к настоящему времени 17—18 министров33. В обыч¬
ных условиях (мы здесь не касаемся так называемых
военных кабинетов, представляющих собой своеобраз¬
ную аномалию) членами кабинета назначаются лидеры
правящей партии, возглавляющие важнейшие прави¬
тельственные департаменты. Обычай предписывает не¬
обходимость включения в состав кабинета глав целого
ряда центральных ведомств — канцлера казначейства,
министра иностранных дел, министра внутренних дел,
министра обороны, министра труда. Кроме того, соглас¬
но тому же обычаю, в кабинет входят некоторые выс¬
шие должностные лица государства, не возглавляющие
определенных ведомств, а именно: лорд канцлер, лорд-
хранитель печати, лорд-председатель совета. При фор¬
мировании кабинета принимается во внимание и то,
что важнейшие отрасли экономики были представлены
в нем соответствующими министрами.
В июле 1970 года лидер консервативной партии Эд¬
вард Хит сформировал кабинет в следующем составе:
премьер-министр, министр внутренних дел, государст¬
венный секретарь по иностранным делам и отношениям
внутри Содружества, канцлер казначейства, лорд-канц¬
лер, лорд-президент совета и лидер палаты общин, канц¬
лер Герцогства Ланкастерского, государственный секре¬
тарь по делам обороны, государственный секретарь по
социальному обеспечению, министр техники, государст¬
венный секретарь по делам занятости и производитель¬
ности, государственный секретарь по образованию и
науке, государственный секретарь по делам Шотландии,
лорд-хранитель печати и лидер палаты лордов, министр
жилищного строительства и местного управления,
государственный секретарь по делам Уэлса, министр
Сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия,
президент совета по торговле. Кроме членов кабинета
в состав правительства вошли 21 министр и советник по
правовым вопросам и 38 постоянных заместителей ми¬
нистров и парламентских секретарей. Осенью 1970 года
была проведена реформа правительства, в результате
33 В кабинет Г. Вильсона входило 22 человека, в кабинете
,Э. Хита —18.	'
87

которой количество центральных исполнительных ве¬
домств сократилось. Министерство технологии и совет
по торговле были объединены в департамент торговли и
промышленности (совет по торговле был учрежден в
1621 году). Вновь созданный департамент окружающей
среды возник в результате слияния министерства жи¬
лищного строительства и местного управления, мини¬
стерства транспорта и министерства общественных ра¬
бот. Министерству иностранных дел и отношений внутри
Содружества были переданы функции министерства
развития заморских владений. Государственный секре¬
тарь по делам занятости и производительности стал
именоваться государственным секретарем по делам
занятости.
Поскольку кабинет является внеконституционным
органом, а заседания его носят неофициальный харак¬
тер, то это создает значительные возможности для ма¬
неврирования его составом. Обычно британские премь¬
ер-министры учреждают так называемый «внутренний
кабинет», состоящий из ближайшего окружения главы
правительства. Подобная практика дала основание не¬
которым английским теоретикам предложить создать
малый кабинет, состоящий из сверхминистров
(Л. С. Эмери), каждый из которых осуществлял бы
контроль над целой группой министерств. Хотя эта тео¬
рия не нашла широкой поддержки, а некоторыми авто¬
рами (Г. Моррисон) квалифицирована как антидемо¬
кратическая, она тем не менее на практике применяет¬
ся. Любопытно отметить, что тот же Г. Моррисон,
ополчающийся против надзирающих министров (сверх¬
министров, овер-'лордов), полагая сей институт противо¬
речащим британской системе, активно выступает с идеей
координирующих министров. По его мнению, такой ко¬
ординирующий министр, в отличие от надзирающего,
является не хозяином и командиром, а добрым советчи¬
ком и помощником департаментского министра. Надо
прямо сказать, что спор этот целиком лежит в области
не политики, а семантики. Различие в эпитетах, присо¬
вокупляемых Л. Эмери и Г. Моррисоном к слову «ми¬
нистр»,— надзирающий или координирующий, — крайне
незначительно и можно смело предположить, что и над¬
зирающие и координирующие министры делали бы то
же Самое.	.. .. -
88

Континентальная и англосаксонская системы являют¬
ся наиболее распространенными, ио отнюдь не уни¬
версальными правительственными структурами. Суще¬
ствует значительное число вариантов и разновидностей,
сочетающих в себе оба названных образца, либо Обла¬
дающих собственной спецификой.
Так, в Новой Зеландии по букве конституции высшим
исполнительным органом государственной власти яв¬
ляется исполнительный совет, представляющий собой
копию английского тайного совета. Однако в действи¬
тельности на основании неписанного конституционного
соглашения все полномочия по руководству страной со¬
средоточены в руках непредусмотренного законом ор¬
гана — кабинета. Исполнительный совет состоит из
министров и возглавляется генерал-губернатором, кото¬
рый юридически является главой исполнительной влас¬
ти. На практике же картина 'совершенно иная. Испол¬
нительный совет представляет собой орган, который
лишь оформляет решения кабинета, что фактически
сводится к получению санкции генерал-губернатора.
Конституция тем не менее признает в качестве реально¬
го носителя исполнительной власти именно бесправный
исполнительный совет и игнорирует кабинет.
Новозеландский и британский кабинеты сближает
то, что оба юридически не признаются существующими
официальной конституционной догмой. Однако на этом
сходство кончается. Членами новозеландского кабине¬
та — и это отличает его от английского — являются
все министры, а не важнейшие. Хотя это отличие и не
велико, но оно индивидуализирует новозеландский
кабинет.	'
В современную эпоху во всех буржуазных странах,
и ’прежде всего в империалистических, наблюдается
тенденция к сужению правительств, к сокращению
числа непосредственных носителей правительственной
власти. В этом находят свое выражение процессы эко¬
номической концентрации и централизации, неизбежно
порождающие то, что западные ученые называют «кон¬
центрацией руководства». Американские авторы
Д. Корри и Г. Эбрегэм пишут: «Суть правления в ис¬
полнительной власти. Она представляет собой фокус
руководства... Легислатура и суды являются лишь ин¬
струментом для ее конституирования... Руководство
89

всегда является функцией одного или немногих (в дру¬
гом месте они пишут: «не более десяти, а лучше
пять». — А. М.). Слишком много поваров испортят
похлебку, а что хорошо для супа, хорошо также и для
управления»34.
В настоящее время состав буржуазных правительств
колеблется в довольно узких пределах. Приведем циф¬
ры, характеризующие численный состав правительств
ряда буржуазных стран, располагая их в порядке воз¬
растания. Гондурас, Люксембург — 6; Гаити, Исландия,
Швейцария — 7; Коста Рика, Эквадор, Либерия, Пана¬
ма, Уругвай — 9; Гватемала, Сальвадор, США,
Бразилия, Никарагуа, Парагвай — 11; Боливия — 12;
Колумбия, Доминиканская Республика, Норвегия, Таи¬
ланд — 13; Дания, ЮАР, Швеция — 14; Австрия,
Бельгия, Иран, Новая Зеландия, Португалия, Венесуэ¬
ла — 15; Голландия, Турция — 16; Эйре, Израиль, Ис¬
пания — 17; Великобритания, Мексика — 18; Западная
Германия, Италия — 19; Австралия, Япония — 20; Ар¬
гентина, Канада, Франция — 21.
Анализ этих данных позволяет прийти к заключе¬
нию, что наиболее распространенный размер буржуаз¬
ных правительств колеблется в пределах от 10 до
20 человек, при этом следует иметь в виду, что в неко¬
торых странах существуют и более узкие внутренние
коллегии. Хотя «в сфере социальных наук установление
математических закономерностей чрезвычайно затруд¬
нено, все же нам представляется возможным заключить,
что сужение состава правительств в определенной сте¬
пени обусловлено тенденцией к концентрации государ¬
ственной власти в руках узких групп, общим упадком
демократизма в буржуазных странах.
IV. Вспомогательный аппарат, состоящий порой из
большого числа органов, наделенных важнейшими пол¬
номочиями, является существенным дополнением почти
каждого буржуазного правительства.
Первоначальной формой вспомогательного аппарата
были различного рода комитеты и комиссии, которые
создавались при правительстве и обычно возглавлялись
министрами. По мере расширения сферы государствен-
34 J. Corry and Н. Abraham. Elements of Democratic
Government. N. Y., 1958, pp. 418—420.
90

ной деятельности около правительства вырастали до¬
полнительные органы, приобретшие самостоятельную
значимость в осуществлении внутренней и внешней по¬
литики буржуазии.	.
Буржуазное правительство создает для своих повсе¬
дневных нужд различного рода постоянные и времен¬
ные комитеты и комиссии, наделяемые соответствующей
компетенцией для достижения поставленных перед ними
целей. Эти органы носят чисто вспомогательный харак¬
тер и не обладают ни организационной, ни функцио¬
нальной обособленностью.
' Подобного рода вспомогательный аппарат возник и
развился во многих буржуазных странах, но, пожалуй,
наиболее своеобразную форму он приобрел в Велико¬
британии. Следует, правда, сразу же оговориться, что
изучение комитетов британского кабинета в значитель¬
ной степени затруднено и носит вынужденно ретроспек¬
тивный характер, поскольку, как признает Герберт
Моррисон: «...в период, пока правительство остается у
власти, нежелательно выдавать существование комите¬
тов 'кабинета, содержание их деятельности или имена их
председателей»35.	• '
Комитеты кабинета, как и сам кабинет, работают в
строго конфиденциальном порядке, о их деятельности
становится кое что известно лишь после падения пра¬
вительства. Иногда бывают и исключения из этого пра¬
вила. Так, в послевоенном лейбористском правительстве
вполне легально действовал руководимый премьер-ми¬
нистром комитет обороны, который был учрежден вза¬
мен существовавшего до этого комитета имперской
обороны. То же самое можно сказать и о комитете
служб информации, во главе которого стоял лорд-пред¬
седатель совета.	.
По своему организационно-правовому статусу бри¬
танские правительственные комитеты можно разбить на
две большие группы.
1. Постоянные комитеты учреждались по наиболее
важным вопросам и возглавлялись обычно ведущими
членами кабинета. Именно такой характер носил воз¬
главляемый К. Эттли комитет обороны (с 1964 г. — Ко¬
митет обороны и заморской политики), в который вхо¬
35 Н. Morrison. Government and Parliament, p. 19,
91

дили министр иностранных дел, министр обороны,
первый лорд адмиралтейства, государственные секрета¬
ри армии и авиации, министр снабжения, министр тру¬
да, канцлер казначейства. Наряду с этими важнейшими
министрами в работе комитета обороны принимали уча¬
стие первый морской лорд, глава имперского генераль¬
ного штаба и глава штаба вооруженных сил.
Видную роль играли также такие комитеты, как
комитет гражданской обороны, возглавляемый минист¬
ром внутренних дел, комитет лорда-президента, комитет
общественных служб во главе с лордом-хранителем
печати. После проведенной в 1947 году С. Криппсом
реорганизации были созданы два новых постоянных
комитета: комитет экономической политики во главе с
премьер-министром и комитет промышленности под
председательством министра экономических отношений.
Особое место в системе постоянных комитетов каби¬
нета занимали два комитета, ведавшие законодатель¬
ными вопросами и в силу своего положения поставлен¬
ные фактически над парламентом. Это, прежде всего,
законодательный комитет, во главе которого первона¬
чально стоял лорд-хранитель печати, а затем — лорд-
председатель совета. Он занимался исследованием пар¬
ламентских биллей и важнейших актов делегированного
законодательства, а также определял, с последующей
санкцией кабинета, общее направление законодатель¬
ной деятельности парламента. Весьма важное положе¬
ние занимал комитет законодательных предположений,
на который была возложена разработка перспективных
законодательных программ. Возглавлялся этот комитет
лордом-председателем совета, который одновременно
являлся лидером палаты общин.	■
При лейбористском кабинете действовал целый ряд
других постоянных комитетов, которые очень часто ре¬
организовывались, сливались и объединялись. Многие
из этих комитетов представляли сами по себе сложные
административные системы, учреждавшие подкомитеты,
занимавшиеся разработкой вспомогательных вопросов.
2. Временные комитеты учреждались лейбористским
правительством по самым различным вопросам, причем
в некоторых из них (комитет по национальной службе
здравоохранения, комитет по продовольственному
92

снабжению, комитет по вопросам топлива и др.) пред¬
седательствовал премьер-министр. Многие ведущие
члены кабинета возглавляли различные временные ко¬
митеты, которые, как и постоянные комитеты, подвер¬
гались непрестанным реорганизациям и переустрой¬
ствам.
Состав постоянных и временных комитетов опреде¬
лялся премьер-министром, который располагал в этом
отношении дискреционными полномочиями. Он мог
назначить в комитет (как постоянный, так и временный)
любого министра, вне зависимости от того входит он в
состав кабинета или нет. Что касается председателей
комитетов, то ими назначались обычно министры —
члены кабинета, хотя практика знает много исключений
из этого правила. Во многие комитеты и подкомитеты
могут назначаться председателями не только министры,
но и парламентские секретари, так -как эти должности
очень часто рассматриваются как своеобразный оселок,
с помощью которого отбирают кандидатов на высшие
государственные посты.
Особенностью правового статуса британских прави¬
тельственных комитетов является то, что они выступают
от имени кабинета, который делегирует им соответст¬
вующие полномочия. В целом ряде случаев они не толь¬
ко готовят для кабинета проекты постановлений по
определенным вопросам, но и сами могут принимать
окончательные решения. Все комитеты работают под
руководством кабинета, но каждый из них в отдельнос¬
ти осуществляет контроль, и надзор за деятельностью
тех министерств и других центральных ведомств, кото¬
рые входят в сферу их юрисдикции. Надо также иметь
в виду, что британский кабинет является по природе
своей не нормоустанавливающим, а директивным орга¬
ном. Сам он никаких нормативных актов не издает —
это делают отдельные министры и главы центральных
ведомств. Этим объясняется особая роль комитетов в
нормотворческом процессе, поскольку они, будучи наде¬
лены делегированными полномочиями, выступают от
имени кабинета, памятуя при этом о коллективной по¬
литической ответственности перед парламентом.
Американская система организации правительствен¬
ного вспомогательного аппарата представляет собой в
некотором роде логическое завершение английской си¬
93

стемы. Государственная практика США в конечном сче¬
те привела к необходимости реорганизации и стабили¬
зации временных и постоянных вспомогательных
ведомств и учреждений, которые на основании Акта о
реорганизации 1939 года были объединены в определен¬
ную систему органов, получившую название Исполни¬
тельного аппарата при президенте (ИАП). Правовые
основы функционирования органов, входящих в ИАП,
те же самые, что и в Великобритании, поскольку они
наделяются делегированными президентскими полномо¬
чиями. Профессор политических наук Университета в
Миссисипи Эдвард Гоббс дает следующую характери¬
стику ИАП: «Установление Исполнительного аппарата
обеспечивает президента надлежащим инструментом,
которому он может делегировать власть и ответствен¬
ность и от которого он может вполне обоснованно ожи^
дать традиционной штабной службы, обычно представ¬
ляемой людям на высоких административных постах»36.
Подобная оценка ИАП носит несколько упрощенный
характер, поскольку она сводит эти органы к некоему
подобию канцелярского аппарата. Такой вывод не со¬
ответствует действительности, так как входящие в ИАП
органы располагают далеко не субсидиарными полно¬
мочиями и фактически представляют собой продолже¬
ние кабинета.
Некоторые американские ученые, проводя четкое
различие между конституционным президентом и пре¬
зидентской властью как системой органов, считают, что
президент лишь персонифицирует фактически коллек¬
тивное руководство. Так, проф. Альфред де Грация под¬
черкивает мысль о том, что «в действительности прези¬
дент почти ничего не делает самостоятельно, так как он
окружен штабом»37. Влияние различного рода советни¬
ков на президента общеизвестно. Достаточно назвать
помощника президента'по вопросам национальной без¬
опасности Генри Киссинджера, которого называют «док¬
тором Стренджлавом Ричарда Никсона». Однако нельзя
забывать того, что решения в конечном счете принимает
лишь сам президент. Советники могут лишь влиять на
. главу исполнительной власти. «...Способность президен¬
36 Edward Н. Hobbs. Behind the President. Wash., 1954, p. 1,
37 Alfred de G r a z i a. Republic in crisis. N. Y., 1965, p. 70.
94

та совершить катастрофическую ошибку в результате
переутомления или душевной депрессии не может быть
ценой, которую мы платим за президентское правле¬
ние... Группа людей, окружающих президента, может
удержать его, если понадобится»38.
В настоящее время ИАП состоит из следующих орга¬
нов, главы которых, подобно членам кабинета, назна¬
чаются президентом «по совету и с согласия» сената.
Канцелярия Белого дома (КБД) представляет собой
штабной аппарат президента, с помощью которого он
поддерживает связь с конгрессом, конгрессменами,
главами исполнительных департаментов и центральных
ведомств, с прессой и другими органами информации.
КБД ведает всей текущей перепиской и документацией
и осуществляет всякую другую штабную службу. Во
главе КБД стоит личный помощник президента, кото¬
рый, как это показывает практика, обладает большими
полномочиями, хотя и является закулисной фигурой.
Роль КБД и ее состав зависят во многом от усмотрения
президента. Так, например, при президенте Дж. Ф. Кен¬
неди в КБ Добыло занято около 300 сотрудников, из ко¬
торых наиболее важную роль играли следующие: секре¬
тари по вопросам печати и корреспонденции, секретарь
по повестке дня, особые юридические советники, воен¬
ные советники по родам войск, специальные помощники
по законодательным отношениям и сочинению речей,
планированию холодной войны и национальной оборо¬
ны. Все эти люди являются личными креатурами прези¬
дента и пользуются большим влиянием. «Каждый чело¬
век, за исключением наиболее влиятельных людей на¬
ционального масштаба, желающий быть выслушанным
президентом, добивается в конечном счете лишь ауди¬
енции у одного из его помощников»39.
Бюро бюджета, созданное в 1921 году, в 1970 году
было преобразовано в Управление по исполнению бюд¬
жета. Оно помогает президенту при подготовке и. со¬
ставлении федерального бюджета и формулировании
финансовых программ правительства. Оно осуществляет
контроль над исполнением бюджета, составляет планы
38 James McGregor Burns. Presidential Government. N. Y.,
1965, p. 298.
39 Оgg and Ray’s. Introduction to American Government,
p. 360.
95

по улучшению федеральной администрации, дает советы
исполнительным департаментам в отношении улучшения
их структуры и упорядочения -стиля работы. Управление
по исполнению бюджета помогает президенту в наблю¬
дении за эффективностью и экономичностью работы
правительственного аппарата, дает ему советы по зако¬
нопроектам, принятым конгрессом и подлежащим его
утверждению, подготавливает проекты указов и про¬
кламаций, издаваемых президентом, и ведает вопросами
федеральной статистической службы. Оно информирует
президента о работе исполнительного аппарата, вносит
предложения о координации его деятельности, финан¬
сирования и т. д. Директор Управления по исполнению
бюджета пользуется большим влиянием -и имеет воз¬
можность оказывать воздействие на работу многих
исполнительных департаментов.
Совет национальной безопасности (СНБ) был соз¬
дан в 1947 году на основании Акта о национальной без¬
опасности, дополненного в 1949 году Актом о поправках
к Акту о национальной безопасности, который в свою
очередь был дополнен Актом о взаимной безопасности
1951 года. СНБ состоит из президента, вице-президен¬
та, государственного секретаря, министра обороны, ди¬
ректора управления оборонной мобилизации. Прези¬
дент по своему усмотрению может назначать в состав
СНБ других высших государственных чиновников. На
заседания СНБ обыкновенно приглашаются председа¬
тель объединенной группы начальников штабов, дирек¬
тор центрального разведывательного управления,
министры армии, флота и авиации. СНБ дает рекомен¬
дации президенту по всём вопросам, связанным с «на¬
циональной безопасностью». Он разрабатывает военные
программы, определяет уровень вооружений, разраба¬
тывает военную политику, координирует и направляет
деятельность военных и гражданских ведомств. СНБ
является важнейшим органом, планирующим агрессив-
. ную внешнюю политику американского монополистиче;
ского капитала. В своей повседневной деятельности он*
поддерживает постоянный контакт с Национальной
ассоциацией промышленников и Торговой палатой. Фор¬
мально решения СНБ носят совещательный характер,
но фактически его рекомендации строго обязательны,
так как его работой руководит сам президент.
96

Под управлением СНБ действует центральное раз¬
ведывательное управление, которое занимается коорди¬
нацией деятельности всех разведывательных служб,
осуществляющих тотальный шпионаж. В 1957 году в
состав СНБ включено бюро по координации операций,
которое координирует деятельность всех правительст¬
венных ведомств по вопросам «национальной безопас¬
ности» .и делает соответствующие рекомендации СНБ.
Совет национальной безопасности является одним из
самых одиозных порождений американской экспансио¬
нистской политики и антикоммунистической истерии.
Даже верноподданическая американская печать именует
его «сверхкабинетом», «верховным штабом холодной
войны».
В 1953 году было учреждено Управление оборонной
мобилизации40 с целью обеспечения «сильного руковод¬
ства мобилизационными усилиями, включая как теку¬
щую оборонную деятельность, так и готовность к каким-
либо чрезвычайным для нации событиям в будущем».
Это орган, планирующий и координирующий военные
усилия США: Он осуществляет милитаризацию эконо¬
мики, распределяет военные заказы. Управление граж¬
данской и оборонной мобилизации представляет собой
центр экономической войны, связанной теснейшими
узами с монополистическим капиталом. .
Совет экономических консультантов, созданный в
1946 году, занимается анализом национальной эконо¬
мики и ее различных отраслей. Он дает советы прези¬
денту по вопросам экономического развития, оценивает
экономические программы правительства и результаты
их осуществления.' Совет дает рекомендации президенту
по экономическим вопросам и составляет экономические
доклады президента конгрессу, поддерживает постоян¬
ный контакт с организациями предпринимателей, фер¬
меров и профсоюзами.
В состав ИАП входят Национальный совет по астро¬
навтике и исследованию космического пространства,
Управление экономических возможностей, Управление
науки и техники, Управление специального представи¬
теля по торговым переговорам, Национальный совет по
40 В 1958 году оно было преобразовано в Управление граждан¬
ской и оборонной мобилизации.
4 А. А. Мишин	97

Морским ресурсам. В 1969 году 'президентом Р. Ник¬
соном было создано шесть новых органов41.
В США действуют многочисленные президентские
комитеты и комиссии, наделяемые различными полномо¬
чиями, но в большинстве случаев представляющие со¬
бой не вспомогательные правительственные организа¬
ции, а звенья федерального государственного аппарата.
Американский вспомогательный аппарат при прави¬
тельстве отличается от британского двумя основными
чертами: а) он носит постоянный характер и состоит из
органов, которые превратились практически в могуще-
щественные центральные исполнительные ведомства;
б) субсидйарный характер органов, входящих в испол¬
нительный аппарат при президенте, существует лишь на
бумаге, так как они все играют самостоятельную роль
и в ряде случаев не обслуживают его, а подменяют.
Таким образом, британская система постоянных и
временных комитетов, обслуживающих кабинет, в усло¬
виях постоянно возрастающей бюрократической цент¬
рализации в конечном счете должна прийти к амери¬
канскому образцу.
Если несколько поляризовать различия американ¬
ской и британской систем, то промежуточное положение
займет вспомогательный аппарат, существующий при
правительстве Италии; в нем сочетаются черты обеих
названных систем. С одной стороны, при итальянском
правительстве существуют различного рода вспомога¬
тельные комитеты, носящие как постоянный, так и вре¬
менный характер. К их числу относится межминистер¬
ский комитет по реконструкции, межминистерский
комитет по ценам, комитет по делам Юга, комитет по
чрезвычайным мероприятиям общественного характера
в Южной и Центральной Италии, межминистерский
комитет по кредиту и снабжениям и ряд других анало¬
гичных органов. Специфика правового положения и
компетенции сближает их с комитетами британского
кабинета.
С другой стороны, под непосредственным контролем
правительства действуют «вспомогательные органы
публичной администрации», государственный совет,
41 «США: экономика, политика, идеология», 1970, Кг 2.
98

счетная палата, национальный совет экономики и "труда,
высший совет обороны42, которые по характеру своей
компетенции и правовому положению сближаются с
американским исполнительным аппаратом при прези¬
денте.
Оценивая названные системы с точки зрения техни¬
ко-юридической, следует, на наш взгляд, отдать пред¬
почтение британской системе, хотя и она, насколько это
видно из предшествующего изложения, отнюдь не ли¬
шена существенных недостатков. Совершенно естествен¬
но, что правительство нуждается во вспомогательном
аппарате, но этот аппарат должен носить подлинно
вспомогательный характер, а не узурпировать полномо¬
чия органа, его создавшего. Американская система
представляет собой, по сути дела, не что иное, как раз¬
дувание, гиперболизацию самого правительства. Подоб¬
ного рода органы не обслуживают правительство по
отдельным вопросам или проблемам, не помогают ему,
а сами в силу своей громоздкости и косности нуждают¬
ся в обслуживании. Американская система ведет не к
упрощению государственного аппарата, а к его непре¬
станному росту и бюрократизации. В этой системе не
заложено даже возможности приближения к столь раз¬
рекламированному буржуазными идеологами идеалу
«дешевого правительства». Основной порок итальян¬
ской системы состоит прежде всего в том, что в ней
слишком много американского. Из всех возможных
буржуазных вариантов вспомогательного аппарата
только британская система, очищенная от бюрократи¬
ческих и диктаторско-монархических покровов, может
быть в какой-то степени оценена выше, чем американо¬
итальянский образец.
V. Глава правительства (премьер-министр или пре¬
зидент — в зависимости от формы правления) в совре¬
менных буржуазных странах играет выдающуюся роль
и занимает особое положение. Это и не удивительно."
Если правительство занимает центральное место в си¬
стеме диктатуры буржуазии, то весьма логично заклю¬
чить, что его глава обладает в подлинном смысле слова
диктаторскими полномочиями. Современное буржуазное
42 Подробно о структуре и компетенции этих органов см.
В. И. Г а н т м а н. Государственный строй Италии, стр. 278—282.
4*	99

государство-ведение и политическая наука отнюдь не
скрывают диктаторских полномочий премьер-министра,
рассматривая это как вполне закономерный феномен
парламентарной демократии. Старая либеральная тео¬
рия, рассматривавшая премьер-министра как primus
inter pares, давно отошла в лету и представляет собой
в наши дни не более как музейный экспонат. Достаточно
точную, хотя и академически бесстрастную характери¬
стику положения федерального канцлера дает Теодор
Маунц: «Наиболее значительным в юридическом и по¬
литическом отношении лицом федерального правитель¬
ства является канцлер. Правда, предписания Основного
закона о федеральном канцлере, судя по их тексту, не
отклоняются существенно от предписаний Веймарской
конституции о рейхсканцлере. Тем не менее вследствие
изменений в общей политической структуре высших фе¬
деральных органов из primus inter pares, каким был в
свое время рейхсканцлер, в лице федерального канцле¬
ра возник орган, стоящий над федеральными минист¬
рами, напоминавший о расстановке сил по германской
конституции 1871 года»43.
В английской литературе положение премьер-ми¬
нистра характеризуется с не меньшей откровенностью.
Гарольд Ласки прямо заявляет: «Премьер-министр яв¬
ляется стержнем всей правительственной системы»44.
Эта точка зрения разделяется большинством британских
авторов. Любопытно, что для оправдания гипертрофи¬
рованных полномочий премьер-министра некоторые
авторы (А. Дженнингс, американский исследователь
Б. Картер и др.) выдвигают теорию о том, что премьер-
министр избирается непосредственно избирательным
корпусом, а не получает уполномочие на осуществление
своей власти от палаты общин. Подобное утверждение
нельзя признать научным по той простой причине, что
в основе его лежит не стремление открыть закономер¬
43 Теодор Маунц. Государственное право Германии (ФРГ
и ГДР), стр. 514—515.
44 Harold Laski. Parliamentary Government in England, p. 239.
Айвор Дженнингс дает не менее выразительную характеристику
премьеру: «Премьер-министр занимает ключевую позицию в Бри¬
танской Конституции, почти все последние изменения имеют тенден¬
цию к дальнейшему увеличению его власти» (W. Ivor - Jennings.
Parliament, р. 157).
100

ность, определяющую развитие данного явления, а же¬
лание оправдать и благословить само это явление, ис¬
ходя из старого филистерского предрассудка, что «все
действительное разумно». Всякая наука кончается там,
где открытие объективно существующих закономернос¬
тей заменяется подгонкой действительности под заранее
выдуманные формальнологические схемы и концепции.
В другой молодой буржуазно-парламентарной стра¬
не — Японии диктатура премьер-министра возникла и
выросла в весьма короткие сроки. Уже Сигеру Иосида
характеризуется японскими авторами как диктатор, а
либеральная пресса именовала возглавляемые им каби¬
неты единоличными.
В советском государствоведении по вопросу об
оценке роли буржуазного правительства и премьер-ми¬
нистра не существует каких-либо расхождений. Единст¬
во методологического подхода обусловило и идентич¬
ность выводов (так бывает далеко не всегда) при
характеристике такого важнейшего буржуазного поли¬
тического учреждения, как правительство, и его гла¬
вы — премьер-министра. Обращаясь к работам совет¬
ских авторов, нам хотелось бы сослаться лишь на
суждение, касающееся характеристики итальянского
премьер-министра, высказанное В. И. Гантманом: «За
годы, прошедшие после принятия конституции, наи¬
больший вес в правительстве приобрела фигура премь¬
ер-министра. Сосредоточив в своих руках основные
полномочия, дающие по существу полную возможность
установления надпарламентской диктатуры, премьер-
министр оттеснил президента и парламент и осуществ¬
ляет почти единоличную власть в интересах итальянско¬
го, монополистического капитала»45.
В президентских республиках глава правительст¬
ва — президент располагает не меньшими, а порой и
большими полномочиями,, чем парламентарный премьер-
министр. Правовое положение президента президентской
республики как главы правительства характеризуется
двумя специфическими чертами. Во-первых, мандат на
осуществление своих полномочий он получает не от
парламента, а от избирательного корпуса, что ставит
его в независимое положение по отношению к общена¬
45 В. И. Г а нт м ан. Государственный строй Италии, стр. 276.
101

циональному представительному учреждению. Во-вто¬
рых, он сам осуществляет полномочия главы государст¬
ва и поэтому не имеет во вне никакого другого
непредставительного органа государственной власти,
обладающего хотя бы потенциальными возможностями
оказывать воздействие на осуществление его функций.
Подобная специфика значительно усиливает позиции
президента президентской республики и ставит его в
положение конституционного диктатора. Члены прави¬
тельства не обладают никакой самостоятельностью и
выступают только как агенты президента. Наиболее ти¬
пичный образец в этом отношении дает государственная
практика Соединенных Штатов Америки. Члены аме¬
риканского кабинета — секретари не могут действовать
самостоятельно, так как они представляют собой лишь
исполнительный инструмент в руках президента, при¬
званный осуществлять его приказы. Характеризуя их
положение в правительстве, Вудро Вильсон писал, что
они «являются простыми нулями, которые ставятся пе¬
ред цифрой, обозначающей собой президента»46. Пре¬
зидент полностью определяет политическую линию пра¬
вительства, поддерживая, конечно, постоянные деловые
контакты с монополистическими организациями. Его
совещания с секретарями носят чисто технический-ха¬
рактер. В том случае, если секретарь имеет самостоя¬
тельную точку зрения, противоположную точке зрения
президента, и не соглашается ее изменить или не под¬
чиняется указаниям президента, он должен уйти или
будет устранен.
В 1833 году министр финансов Дюан отказался вы¬
полнить распоряжение президента Э. Джексона, и,
несмотря на то, что палата представителей фактически
поддержала Дюана, Джексон его тотчас уволил и за¬
менил Танеем, который беспрекословно выполнял все
его распоряжения.
Министр внутренних дел Уолтер Хикел был отстра¬
нен президентом Р. Никсоном от должности в конце
1970 года и заменен Роджером Мортоном по той при¬
чине, как выразился представитель Белого дома, что
«в отношениях между президентом и министром внут¬
46 В. Вильсон. Государственный строй США. СПб., 1909,
стр. 217.
102

ренних дел отсутствовали существенные элементы
обоюдного доверия». Один из приближенных Р. Ник¬
сона заметил по этому поводу: «Президент показал,
кто является хозяином»47.
Президент А. Линкольн также поступил вполне
правомерно с точки зрения американской юриспруден¬
ции, когда однажды при обсуждении его предложения
все семь секретарей проголосовали против, а он счел
предложение принятым, заявив: «Против — 7, за —
один, следовательно, предложение принято». Подобное
отношение президента к секретарям рассматривается
в США как вполне правомерное и практикуется в на¬
стоящее время. Следует, однако, иметь в виду, что в
этой области, как и в политике вообще, немалую роль
играют личные качества людей.
Премьер-министр соединяет в своих руках функции
лидера партии и главы самого сильного органа госу¬
дарственной власти. В его ближайшее окружение, на
которое он непосредственно опирается, входят круп¬
нейшие государственные и политические деятели, бан¬
киры и предприниматели. Премьер-министр распола¬
гает поддержкой великого множества партийных функ¬
ционеров, получивших доступ к государственным
должностям благодаря его победе и связывающих с
ним свою судьбу. При оценке положения премьер-
министра не следует забывать и его чисто личных
качеств; от них зависит очень многое.
Премьер-министр назначает, смещает и перемещает
членов правительства. Министры, хотя это и не запи¬
сано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно
подчиняться главе правительства, выполнять любое
его указание. Если какой-либо министр не согласен с
мнением премьера, то перед ним возникает альтерна¬
тива: либо отказаться от своего мнения, либо уйти в
отставку. Любое заявление премьер-министра считает¬
ся официальным и не подлежит никакой критике со
стороны членов правительства. В то же время ни один
министр не может выступить с точкой зрения, которая
бы противоречила линии премьер-министра.
При принятии решений по любым вопросам мнение
премьер-министра является определяющим. Он играет
47 i«USN and WR», December 7, 1970, p. £9.
103

главную роль в разработке политической линии прави¬
тельства как внутри страны, так вовне. Он распола¬
гает неписанным правом принятия окончательных ре¬
шений по важнейшим государственным вопросам.
Английский автор Ф. Бенеми в своем капитальном
исследовании правового и фактического положения
премьер-министра приходит к выводу, что «премьер-
министр— это суверен, который правит с абсолютной
властью, хотя в теории он всего лишь член парламента
по милости парламента»48. Даже в буржуазно-демо¬
кратических странах власть премьер-министра во все¬
возрастающей степени приобретает характер личной
диктатуры. Это ни в коей мере не означает, конечно,
что он может выйти из повиновения того класса, выс¬
шим выразителем воли которого он является. В совре¬
менную эпоху, когда между принятием самых важных
политических решений и их осуществлением на прак¬
тике время может быть сведено до минимума, немыс¬
лимого в предшествующие периоды человеческой исто¬
рии, подобная диктаторская власть главы империали¬
стического правительства чревата серьезнейшими опас¬
ностями. Истерия свойственна не только слабым людям,
но и слабым, уходящим с исторической арены, классам.
§ 3. Полномочия и функции
правительства буржуазного
государства
Определение объема полномочий правительства
империалистического государства, т. е. той сферы, в
пределах которой оно осуществляет свои властные
функции, сопряжено с целым рядом трудностей, обус¬
ловленных резким разрывом между юридическим и
фактическим статусом этого высшего о.ргана государ¬
ственной власти. Анализ конституционных актов пока¬
зывает, что решение этого вопроса невозможно без
изучения деятельности правительства, без определения
линии соприкосновения его властных функций с анало¬
гичными функциями других высших органов государ¬
ственной власти. Редкие буржуазные конституции дают
хотя бы приблизительно правильное представление о
48 F. G. В е п е m у. The Elected Monarch.., 1965, р. 245;
А. Н. В г о w n. Prime-ministerial Power. «Public Law», Spring 11968.
1Э1

полномочиях правительства. Именно здесь разрыв
между юридической и фактической конституциями
буржуазного государства становится наиболее рази¬
тельным.
Конституционная практика современных буржуаз¬
ных государств знает множество методов и способов
определения предметной и функциональной компетен¬
ции правительства.
По общему правилу в унитарных буржуазных госу¬
дарствах полномочия правительства, точнее его пред¬
метная компетенция, не определяются, ибо законода¬
тель, построивший конституцию по принципу разделе¬
ния властей, исходит из кажущегося ему очевидным
положения о том, что исполнительная власть принад¬
лежит правительству. Однако и это положение боль¬
шей частью выражено в косвенной форме, поскольку
исполнительная власть вручается не правительству
непосредственно, а главе государства. Многие буржу¬
азные конституции наделяют правительство чисто сове¬
щательными полномочиями, конструируя его как некий
консультативный орган при главе государства. Вот
несколько типичных положений подобного рода.
Конституция Дании 1953 года (§ 12): «Король
облечен верховной властью в отношении всех дел Госу¬
дарства с ограничениями, определенными настоящей
Конституцией; эту власть он осуществляет через мини¬
стров».
Конституция Нидерландов, пересмотренная в
1956 году, вручает исполнительную власть королю
(ст. 56), а собственно о правительстве не говорит ни
слова. Даже Положение о совете министров, принятое
9 июня 1956 года, содержит такой перечень вопросов,
входящих в компетенцию правительства, который не
может дать ни малейшего представления о его под¬
линной роли.	'
Норвежская конституция также предоставляет ис¬
полнительную власть королю (§ 3), а о правитель¬
стве — государственном совете говорит мало, сводя в
конечном счете его роль к подаче советов суверену.
Подобные положения можно найти во многих других
буржуазных конституциях как новых, так и старых.
Однако не менее фиктивный характер носят и те
конституции унитарных буржуазных государств, кото¬
105

рые в какой-то степени пытаются определить объем
полномочий правительства. Наиболее типичный пример
в этом отношении — конституция Франции 1958 года,
которая о полномочиях правительства содержит сле¬
дующее, поражающее своей лапидарностью, положе¬
ние (ст. 20): «Правительство определяет и осущест¬
вляет политику Нации. В его распоряжении находятся
административные органы и вооруженные силы».
В V Республике правительство ничего не определяет
и ничего не осуществляет, ибо все это делается прези¬
дентом.
В некоторых буржуазных странах (Португалия,
Панама и др.) содержатся положения, устанавливаю¬
щие предметную компетенцию правительства, но при¬
водимые ими перечни носят сугубо формальный харак¬
тер и не отражают подлинной роли правительства в
осуществлении государственного управления обществом.
В буржуазных государствах с федеративной фор¬
мой государственного устройства полномочия прави¬
тельства также, за редким исключением (Швейцария),
не определяются. Конституции этих стран лишь раз¬
граничивают компетенцию между союзом и субъектами
федерации, полагая, видимо, что распределение полно¬
мочий между высшими федеральными органами госу¬
дарственной власти осуществится на основе тех проти¬
воречивых и путанных положений, которые они по
этому вопросу содержат. В этих странах, как и" в уни¬
тарных, полномочия правительства определяются кос¬
венным путем через институт главы государства или
даже через парламент. В данном случае, , так же как.
и в предшествующих, речь идет прежде всего о пред¬
метной компетенции, так как определение только функ¬
циональной компетенции еще ничего не дает для
понимания подлинной роли и значения органа. Если,
скажем, конституция наделяет какой-либо орган пра¬
вом издания нормативных актов, то это положение не
может быть законно претворено в жизнь до тех пор,
пока не будет установлен круг объектов нормоустанав¬
ливающей деятельности этого органа.
В деле определения полномочий буржуазных пра¬
вительств конституции и конституционное законода¬
тельство играют чисто номинальную роль. Значительно
большее значение имеет конституционный обычай и
106

Прецеденты, но и они не смогут нарисовать истинную
картину, так как главное — это наличная государствен¬
ная практика, т. е. действительный порядок осущест¬
вления государственного руководства обществом, а
именно то, что В. И. Ленин называл действительной
конституцией. Юридический статус буржуазного пра¬
вительства абсолютно фиктивен, фактическое же поло¬
жение его не может быть определено с математической
точностью, так как границы осуществления властных
функций органом, являющимся главным орудием осу¬
ществления диктатуры буржуазии, необычайно под¬
вижны и изменчивы. Тем -не менее при определении
объема компетенции буржуазного правительства учет
юридических критериев необходим, особенно для стран
с буржуазно-демократическим политическим режимом.
Только при установлении фашизма »или иных форм
авторитарных режимов юридический критерий может
быть полностью опущен, поскольку в этих условиях
террористическая диктатура монополистического капи¬
тала осуществляется помимо какой бы то ни было
регламентации.
В унитарных буржуазно-демократических странах
объем полномочий правительства устанавливается в
процессе осуществления властных функций всеми выс¬
шими органами государственной власти. Правовое по¬
ложение этих органов, закрепленное в конституциях,
практически не имеет никакого значения. Четкого
разграничения функциональной и предметной компе¬
тенции не существует, а сами разграничительные линии,
возникающие на стыке сфер осуществления властных
функций, носят весьма относительный характер. Общей
закономерностью, свойственной всем буржуазным
странам, а особенно империалистическим, является не¬
престанно усиливающееся вторжение правительства в
пределы полномочий других органов государственной
власти. Этот процесс, однако, не следует понимать
буквально, поскольку он проявляется как тенденция,
и определенная стабильность во . взаимоотношениях
органов власти в каждый конкретный момент сущест¬
вует, так как в противном случае произошло бы погло¬
щение правительственной властью всех других высших
органов государства. Кажущаяся противоречивость
этого процесса на самом деле иллюзорна. Именно в
107

этом проявляется диалектическая подвижность и из¬
менчивость властеотношений. Генеральные экономиче¬
ские предпосылки порождают общую тенденцию к уве¬
личению объема полномочий правительства как глав¬
ного орудия диктатуры буржуазии, которая находит
свое наиболее четкое выражение в упадке парламен¬
тов, но тем не менее определенное разделение труда,
законодательного и исполнительного, сохраняется.
В федеративных буржуазно-демократических госу¬
дарствах объем полномочий правительства зависит не
только от фактического разграничения функционально¬
предметной компетенции высших органов государст¬
венной власти, но и от распределения компетенции
между союзом и субъектами федерации. Правитель¬
ство федеративного государства в сфере осуществления
внешних функций обладает такими же полномочиями,
как и правительство унитарного государства. В сфере
же осуществления внутренних функций объем полно¬
мочий федеративного правительства меньше, чем у
унитарного. Довольно просто усмотреть определенную
закономерность — чем большими полномочиями обла¬
дают субъекты федерации, тем меньше объем полномо¬
чий союзного правительства. Однако разграничитель¬
ная линия между сферами компетенции субъектов
федерации и союза далеко не стабильна и находится
в прямой зависимости от тех закономерностей, которые
присущи развитию буржуазной федерации. В системе
высших органов власти буржуазного государства пра¬
вительство является наиболее динамичным и активным
элементом, в котором концентрированная мощь моно¬
полистического капитала находит свое максимально
адекватное выражение/' Характернейшей особенностью
правительства является то, что оно в наименьшей сте¬
пени подвержено правовой регламентации. Перефрази¬
руя известное выраженце Гегеля, можно сказать, что
над правительством’ нет претора/ Более того, прави¬
тельство стоит над всеми другими высшими органами
государственной власти, контролируя и направляя их
деятельность. Само правительство также испытывает
определенное воздействие со стороны других высших
органов власти, но это воздействие в обычных условиях
незначительно. Таким образом, не будучи подвержено
контролю и регламентации со стороны, правительство
108

само имеет возможность определять объем своих пол¬
номочий, устанавливать пределы осуществления своей
предметно-функциональной компетенции. Однако сле¬
дует ввести еще один существенный корректив. Вся
деятельность правительства находится в прямой и не¬
посредственной зависимости от наличного соотношения
классовых сил. Непрестанное воздействие на прави¬
тельство оказывают также различные группировки
самого господствующего класса.
Буржуазное правительство играет основную роль в
осуществлении как внутренних, так и внешних функ¬
ций государства. В зависимости от целей, на которые
направлена эта деятельность, и способов осуществле¬
ния ее она может быть классифицирована на отдель¬
ные отрасли. В основе такой классификации лежат
функции правительства как высшего органа государ¬
ственной власти, к рассмотрению которых мы пере¬
ходим.
I. Управление государственным аппаратом является
важнейшей функцией буржуазного правительства, ибо
государственный аппарат является орудием, посредст¬
вом которого осуществляются все властные функции.
В советской юридической науке существует два по¬
нятия буржуазного государственного аппарата — широ¬
кое и узкое. В первом случае в названное понятие
включают фактически всю государственную машину —
от высших органов государственной власти до органов
власти и управления на местах. Наряду с этим есть
прямые ленинские указания на то, что термин «госу¬
дарственный аппарат» следует применять в более уз¬
ком смысле. В. И. Ленин писал: «Под государствен¬
ным аппаратом разумеется прежде всего постоянная
армия, полиция и чиновничество»49.
Важнейшей особенностью собственно государствен¬
ного аппарата является то, что он носит постоянный
характер. Высшие органы государственной власти из¬
менчивы, они находятся в прямой зависимости от
исхода избирательной борьбы, от расстановки сил в
парламентах. На государственный же аппарат все эти
колебания не оказывают никакого воздействия. Он не
зависит ни от каких перестановок на вершине государ¬
49 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 34, стр. 302.
109

Ственной машины. Правительственные кризисы, рос¬
пуск парламентов, досрочные выборы — все это не
оказывает ни малейшего воздействия ни на состав, ни
на структуру, ни на деятельность государственного
аппарата. Армия постоянных гражданских и военных
чиновников продолжает делать государственную рабо¬
ту при любых обстоятельствах, пока существует сама
капиталистическая система.
Второй важнейшей особенностью государственного
аппарата является то, что он представляет собой ору¬
дие непосредственного осуществления властных функ¬
ций. Между государственным аппаратом и населением
нет никаких посредствующих звеньев. Гражданин
имеет дело именно с этой гигантской всепроникающей -
машиной, а не с правительством и парламентом, нахо¬
дящимися в столице, в которой он, возможно, никогда
не бывал.
Буржуазный государственный аппарат, унаследо¬
ванный в свое время буржуазией от абсолютизма, рос,
развивался и укреплялся не только в связи с услож¬
нением и расширением государственных функций, но
и по мере ослабления и загнивания самого капитали¬
стического строя. В. И. Ленин указывал: «Через все
буржуазные революции, которых видала Европа мно¬
гое множество со времени падения феодализма, идет
развитие, усовершенствование, укрепление этого чинов¬
ничьего и военного аппарата»50. Это ленинское поло¬
жение касается буржуазных стран всех континентов,
всех регионов мира.
После второй мировой войны, когда на повестку
дня самой историей был поставлен вопрос о сущест¬
вовании всей капиталистической системы, рост госу¬
дарственного аппарата принял невиданные доселе
масштабы. Слабеющий, уходящий с исторической аре¬
ны класс буржуазии во всевозрастающей степени
нуждается в дополнительной защите своих экономи¬
ческих, политических и идеологических позиций. Этот
класс все чаще и чаще прибегает к прямому насилию,
орудием осуществления которого и является государ¬
ственный аппарат.
Современная буржуазная^___демократия, которая
столь восхваляется в «свободном мирё», является от
60 В. И Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 30.
НО

начала до конца бюрократической, а ее реальную опо¬
ру составляет огромный военно-бюрократический ап¬
парат.
Буржуазный государстве'нный аппарат рос с неви¬
данной скоростью, причем темпы его роста намного
превышали темпы прироста населения. Вот несколько
характерных цифр.
За 117 лет, истекших с 1840 по 1957 год, население
Великобритании увеличилось с 18 до 52 миллионов,
т. е. примерно в три раза: за это время численность
гражданских чиновников . возросла с 18000 до
750000 человек, т. е. приблизительно в 44 раза. Таким
образом, государственный аппарат (только граждан¬
ский) рос в пятнадцать раз быстрее, чем население.
В США в 1840 году насчитывалось 17 миллионов
населения и 23000 федеральных чиновников. В 1957 го¬
ду в США было 165 миллионов населения и
2 500 000 чиновников. За 117 лет население США вы¬
росло в десять раз (следует учитывать гигантский
поток иммигрантов из Европы и других частей света),
а федеральный государственный аппарат более чем в
сто. Таким образом, темпы роста государственного
аппарата более чем в десять раз превышают темпы
прироста населения.
С 1840 по 1957 год население Франции возросло с
36 миллионов до 44, т. е. менее чем на ’А, а государ¬
ственный аппарат (речь опять идет только о граждан¬
ских чиновниках) увеличился со 135000 до 1 500 000 че¬
ловек. Таким образом, и в этой стране государственный
аппарат рос во много раз быстрее, чем население.
Приведенные нами данные не представляют собой
исключения, так как аналогичные процессы происхо¬
дили и происходят во всех буржуазных странах. С осо¬
бой интенсивностью буржуазный государственный
аппарат рос и продолжает расти в период империа¬
лизма. Приведем цифры, иллюстрирующие развитие
этого процесса за период с 1901 по 1957 год. В 1901 г.
в Великобритании было 116 413 гражданских чиновни¬
ков, в 1911 — 172 352, в 1922 — 317 721, в 1939 — 387 400,
в 1943 — 710 600, в 1950 — 684 800, в 1957 —75000051.
SF W. J. М а с К е n z i е and J. W. Grove. Central ad¬
ministration. London. N. Y., Toronto, 1957, p. 7.
Ill

В Японии за период с 1950 по 1959 год число госу¬
дарственных служащих возросло с 1 578 585 до
1 657 581 52, т. е. на 80 000. На 1965 год общее число
государственных и муниципальных служащих Японии
составило 3 224 400 человек53.
Буржуазное правительство не только играет ре¬
шающую роль в деле комплектования всего государ¬
ственного аппарата как гражданского, так и военного,
но и руководит . всей его деятельностью. Современныц-
буржуазный государственный аппарат, приспособлен¬
ный для осуществления многообразных государствен¬
ных функций, не только велик численно, но и очень
сложен в чисто организационном отношении. В его
состав входит гражданская бюрократия, армия, поли¬
ция, жандармерия (политическая полиция), суд, про¬
куратура, разведка, контрразведка, дипломатическая
служба, аппарат управления колониями. Буржуазное
правительство, являющееся прежде всего политиче¬
ским учреждением, формирующим и осуществляющим
волю господствующего класса, направляет и коорди¬
нирует деятельность военно-бюрократического аппарата
через министерства, департаменты, штабы и другие
ведомства. По отношению к государственному аппа¬
рату буржуазное правительство выступает в качестве
центра, который ла основании обработки получаемой
им информации принимает решения, осуществляемые
государственным аппаратом. Что касается механизма
всех этих процессов, то они представляют собой пред¬
мет административного права.
II. Исполнение законов по букве буржуазных кон¬
ституций является важнейшей функцией буржуазного
правительства. Подобное утверждение было обычным
для классического буржуазного государствоведения,
которое строго придерживалось теории разделения
властей. Согласно традиционной конструкции прави¬
тельству вверяется «исполнительная власть», т. е. ему
вменяется обязанность заботиться о должном испол¬
нении законов, принимаемых парламентом. Уже к на¬
чалу текущего столетия число сторонников этой тео¬
рии резко сократилось, так как она нимало не соот¬
62 «Statistical Handbook of Japan», 1991, p. 104.
53 «Япония ’сегодня». Министерство иностранных дел. Япония,
1965, стр. 24.
112

ветствовала действительности. Даже такой автор, как
Сидней Лоу, буквально благоговевший перед англий¬
ской политической системой, дал полвека тому назад
хотя и восторженную, но весьма противоречивую ха
рактеристику буржуазного правительства. Он писал:
«Исполнительный орган, правительство, является ответ¬
ственным перед выборной палатой, все его действия
подлежат рассмотрению, проверке, критике и осужде¬
нию со стороны представителей избирательных окру¬
гов. Здесь существует или, по крайней мере, предпо¬
лагается, прямая ответственность. В то же время
здесь имеется налицо и прямая, непосредственная
власть. Во власти министров совершать великие дела.
Собственно говоря, едва ли будет преувеличением ска¬
зать, что министры могут делать все, что угодно,
однако при том непременном условии, что они распо¬
лагают доверием народных. представителей. Пока
министры пользуются этим доверием, они могут счи¬
тать себя в числе наиболее могущественных и полно¬
властных правителей на земле... Пока министры обле¬
чены тем высшим авторитетом, который покоится на
доверии народных представителей, поле их политиче¬
ской деятельности можно считать почти ничем не огра¬
ниченным»54. Все это рассуждение еще проникнуто
наивной верой в магическую силу народного предста¬
вительства и парламентского контроля, но семена
сомнения уже посеяны и дали свои первые всходы.
О чисто исполнительной деятельности правительства
здесь нет уже и речи. Более того, С. Лоу говорит о
всемогуществе правительства, о его прямой, непосред¬
ственной власти. -
Формально-логическая схема, согласно которой
правительство лишь исполняет законы, вырождается в
чисто схоластическую концепцию, не имеющую ника¬
кого отношения к действительности. Правительство во
всевозрастающей степени занимается нормоустанав¬
ливающей деятельностью, открыто вторгаясь в сферу
исключительной компетенции парламента. Английский
исследователь Стронг писал три с лишним десятиле¬
тия тому назад: «Хотя законодательная функция в
54 Сидней Л о у. Государственный строй 'Англии. М., 1910,
стр. 120—121.
ИЗ

современном управлении остается очень важной, об¬
щая тенденция состоит в том, что она отступает на
второй план перед исполнительной властью. Это, во-
первых, объясняется тем, что исполнительная деятель¬
ность связана не только с исполнением законов, но,
во многих случаях, и с принятием политических реше¬
ний, санкционируемых легислатурой; это, во-вторых,
объясняется тем, что объем парламентского законода¬
тельства настолько возрос, что, несмотря на возмож¬
ность легислатуры осуществлять контроль над приня¬
тием законов, она вынуждена оставлять обширные
дискреционные полномочия в руках тех, кто призван
исполнять эти законы. Таким образом, рост демокра¬
тии породил в современных конституционных странах
этот парадокс — чем больше объем законодательства,
принимаемого легислатурой, избранной народом, чьи
нужды она удовлетворяет, тем больше сфера деятель¬
ности бесконтрольной исполнительной власти, приме¬
няющей принятые таким образом законы»55.
В рассуждениях Стронга характерно то, что рост
дискреционных полномочий буржуазного правитель¬
ства он объясняет не только увеличением числа зако¬
нов, подлежащих его исполнению, но прежде всего
требованиями постоянно возрастающей демократии.
В последующие десятилетия, как известно, верховен¬
ство исполнительной власти над парламентом было
возведено буржуазной юриспруденцией и политической
наукой в ранг основного догмата современной теории
парламентарной демократии.
Современное буржуазное правительство ни в коей
мере не может быть рассматриваемо как «исполни¬
тельная власть». В результате того, что западные уче¬
ные называют «диффузией полномочий», правительство
не только стало нормоустанавливающим органом, но
оно при применении парламентских актов не связано
никакими ограничениями и может придавать им прак¬
тически любое значение. Американская конституция
обязала президента «заботиться о том,, чтобы законы
должным образом исполнялись» (ст. 2, секция 3), но в
современную эпоху это выглядит как благое пожела-
55 С. F. Stro’ng. Modern Political Constitution. London, 11939,
p. 012.
114

йие. Один из самых авторитетных американских юри¬
стов Эдвард Корвин, анализируя деятельность прези¬
дента по исполнению законов, заключает: «Таким об¬
разом, самая обязанность президента подчиняться
закону обращается на деле в право обходиться без
закона»56. Аргументация буржуазной науки, пытаю¬
щейся объяснить и оправдать поглощение «исполни¬
тельной властью» полномочий « закон о дате л ь_но и
власти», де изменилась в сущности своей за послед¬
ние тридцать лет — все это обосновывается требова¬
ниями демократии XX века, остро нуждающейся в
сильной и бесконтрольной «исполнительной власти».
3. Брзежинский и С. Хантингтон без обиняков за¬
являют: «Исполнители политики являются одновре¬
менно и ее авторами»57.
Весьма примечательным и многозначительным фак¬
том является то, что империалистическая буржуазия
пришла в конечном счете к соединению труда законо¬
дательного и исполнительного, о необходимости чего
неоднократно говорили марксисты. Однако произошло
это диаметрально противоположным путем и привело
к диаметрально противоположным результатам. Марк¬
сизм теоретически обосновал и на практике осущест¬
вил соединение труда законодательного и исполни¬
тельного в лице общенационального представительного
учреждения — парламента, подняв тем самым парла¬
мент на высший уровень. Капитализм практически
осуществил (а уж потом попытался обосновать) сое-'
динёние труда законодательного и исполнительного ji-
лице непредставительного-и~бескбнтроль.ного органа.—
правительства, низведя тем самым парламент до поло¬
жения вспомогательного учреждения. Таковы два
взаимоисключающих подхода к решению одной и той
же проблемы. Это можно в известной степени уподо¬
бить тому, как если бы два сказочных короля решили
бы покончить с голодом в своих странах. Один из них
решил эту проблему посредством увеличения посевных
площадей, а другой — посредством сокращения едоков.
Нечто подобное произошло и с буржуазией — под ло-
56 Е. S. Corwin. The President Office and Power. N. Y., 1941,
p. Id 5.
57 Zbigniew Braeainski and Samuel P. Huntington.
Political Power: USA/USSR. N. Y., 1964, p. 220.
115

зунгом обеспечения., требований современной западной
демократии она фактически“обескровила самое демо¬
кратическое учреждение своего общества.	,
ę ИТТКонтроль над законодательной деятельностью
парламента принял столь разнообразные формы и об¬
ладает такой эффективностью, что его с полным на
то основанием можно рассматривать как совершенно
самостоятельную функцию правительства.	•
Контроль правительства над законодательной деяг
тельностью парламента осуществляется по двум глав¬
ным направлениям.
Во-первых, во всех без исключения империалисти¬
ческих странахзаконодательная инициатива фактиче¬
ски целиком сосредоточена в"руках правительства и,
таким образом, вынесена за стены парламента. Прави¬
тельство является главным, 1Г~~иноТДа единственным,
источником	законопроектов, которые автоматически
трансформируются парламентами в нормативные акты,
обладающие высшей юридической силой.
В президентских республиках ответственность за
внесение законопроектов формально рассредоточена
между депутатами и парламентскими комитетами, так
как исполнительная власть по -букве конституции не
обладает правом законодательной инициативы. Однако
и в этих странах государственпия'практика вопреки
конституциям сосредоточила законодательную инициа¬
тиву в руках президентской власти.
В США программа законодательной деятельности
конгресса для каждой его сессии формулируется в
дредидентских посланиях, которые готовятся в прави-
тельственнШГ аппарате^ Американская политическая
наука считает такое, положение вещей вполне законо¬
мерным, поскольку «президент должен руководить кон¬
грессом, так как конгресс не может руководить самим
„собой»58. Современные американские президенты на¬
правляют конгрессу большое число различного рода
посланий, каждое из которых служит осуществлению
законодательной программы, разработанной Белым
домом. Хотя с точки зрения чисто юридической посла¬
ния никаких правовых последствий вызвать не могут
58 Robert К. Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice, p. 355.
116

и ни к чему не обязывают конгресс, тем не менее они
являются важнейшим средством воздействия исполни¬
тельной власти на законодательство.
Американские президенты довольно часто прибе¬
гают к такой форме осуществления законодательной
инициативы, как так называемые «инициативные
билли», т. е. законопроекты, вносимые отдельными
депутатами, но по поручению президента. Совершенно
естественно, что «инициативные билли» не подвержены
тем многочисленным опасностям, которые губят подав¬
ляющее большинство обычных депутатских законо¬
проектов. «•Общеизвестно, — признают 3. Брзежинский
и С. Хантин! юн, —- что ‘хотя конгресс может одобрить,
отклонить, изменить или отложить законопроект, он
редко бывает его автором»59.	•
'^Осуществление законодательной инициативы в пар¬
ламентарных странах практически целиком сосредото¬
чено в руках правительства, хотя юридически ею
прежде всего" обладают отдельные депутаты. В Вели¬
кобритании законодательная программа каждой сес¬
сии парламента излагается в тронной речи, которая
подготавливается кабинетом и лишь зачитывается
королевой. До второй мировой войны тронную речь
готовил комитет (кабинета) внутренних дел, во время
войны —комитет внутренней политики, после войны —
комитет законодательных предположений. Законо¬
проект, внесенный в палату общин отдельным депута¬
том от 'своего собственного имени, практически не
имеет’ никаких шансов стать законом, если только он
не будет поддержан правительством. Билль, внесенный
отдельным депутатом, признают английские исследо¬
ватели парламента, подвержен множеству опасностей
и только ничтожное число таких биллей . достигает
Книги Статутов60.
В парламентарных странах правительство в еще
большей степени монополизирует осуществление зако-
нолательнлй инициативы, чем в президентских респуб¬
ликах. Известный лейбористский теоретик Р. Мюр еще
в середине 30-х годов писал: «Правительство, и только
59 Zbigniew Braeainski and Samuel P. Huntington.
Op. cit., p. 203.
60 Norman Wielding and Philip Laundy. An Enciclope-
dia of Parliament. London, 1958, p. 450.
I	117

оно, считается ответственным за составление й внесём
ние в парламент всех имеющих значение законопроек¬
тов» 61.
Вне зависимости от формы правления источник
законодательной инициативы в империалистических
государствах лежит за стенами общенационального
представительного учреждения и почти целиком пре¬
бывает в сфере фактической компетенции правитель¬
ства.	'	.
Во-вторых, правительство империалистического го¬
сударства оказывает решающее воздействие на сам
законодательный процесс, контролируя и направляя
его. В президентских республиках правительство осу¬
ществляет подобный контроль в меньшей степени и
иными методами, чем в парламентарных странах, но
он тем не менее остается достаточно эффективным.
По общему правилу в президентских республиках пра¬
вительство использует для этого право вето и личные
контакты с лидерами парламентских фракций и депу¬
татами. Все это — косвенные методы воздействия на
законодательный процесс, в то время как в парламен¬
тарных странах правительства контролируют прохож¬
дение законопроектов изнутри, непосредственно. Глав¬
ным орудием воздействия на законодательный процесс
в. парламентарных странах является руководство пар¬
тийными фракциями и должностные лица палат.
Контроль правительств над законодательной дея¬
тельностью парламентов, являющийся одним из наибо¬
лее ярких показателей несостоятельности принципа
разделения властей, обосновывается, как это ни стран¬
но, именно посредством этого принципа. Профессор
И. Д. Левин пишет по этому поводу: «... Принцип раз¬
деления властей используется в настоящее время
именно в целях концентрации максимальной власти в
руках исполнительных органов, хотя эта концентрация
и не доводится до конца в силу отпора трудящихся
масс. В результате этого разделение властей (в смыс¬
ле четкого разграничения функций законодательства,
управления и суда) между отдельными органами по
существу отпало. Не только развилось правительст¬
венное законодательство..., но и само парламентское
ot р до ю р. Как управляется Британия, стр. 42.
118

законодательство, все еще значительное по объему, по
сути дела свелось к оформлению законодательной
деятельности правительства»62.
Империалистическое правительство не только кон¬
тролирует и направляет законодательную деятельность
парламента, но и вовсевозрастающем объеме законо¬
дательствует непосредственно. Нормоустанавливающая
деятельность правительства (делегированное законода¬
тельство) имеет столь важное значение, что она пред¬
ставляет собой предмет самостоятельного исследо¬
вания.
IV. Разработка и осуществление бюджета в совре¬
менных империалистических странах представляют
собой чисто правительственную функцию, поскольку
участие парламента в этом процессе носит сугубо сим¬
волический характер. Составление проекта бюджета,
его доходной и расходной частей проходит полностью
без участия парламента. Эта работа делается различ¬
ными административными ведомствами, а окончатель¬
ный проект представляется для утверждения прави¬
тельству министерством финансов; Будучи утвержден
правительством, проект бюджета фактически уже ста¬
новится законом, поскольку парламент редко когда
вносит в него незначительные поправки и дополнения.
Английские авторы Уэйд и Филлипс пишут об этом
следующее: «С давних пор регламент палаты общин
предусматривает, что никакое расходование государст¬
венных средств не может производиться, кроме как по
предложению короны, представленному соответствую¬
щим министром. Такое же правило существует приме¬
нительно к налоговому обложению. Рядовой член
палаты общин может внести предложение об уменьше¬
нии, но не об увеличении налога. Таким образом,
ответственность за взимание налогов и расходование
государственных средств целиком несет находящееся
у власти правительство, и рядовые члены палаты об¬
щин не имеют права вносить предложения о том,
чтобы государственные средства использовались для
покрытия государственных расходов, если эти послед¬
ние не одобрены правительством»63.
62 И. Д. Левин. Современная буржуазная наука государ¬
ственного npaBai, стр. 300.
63 У э й д и Филлипс. Конституционное право, стр. 211.
119

На долю парламента остается лишь утверждение
бюджета, не обязанного ему своим составлением. По
получении парламентской санкции бюджет почти пол¬
ностью выходит за сферу деятельности парламента.
Его исполнение целиком сосредоточено в руках пра¬
вительства и подчиненного ему административного
аппарата. Парламент никакого участия в исполнении
бюджета не принимает. Что же касается принадлежа¬
щего ему права осуществления контроля над деятель¬
ностью правительства, то оно само по себе не носит
позитивного характера и применяется обычно далеко
не эффективно. Это объясняется тем, что парламент,
будучи лишен возможности участвовать непосредст¬
венно в исполнении бюджета, наделен лишь правом
наблюдать за этим процессом. Отстранение общена¬
ционального представительного - учреждения от участия
в разработке, принятии и исполнении бюджета приоб¬
рело особенно реакционный характер в послевоенный
период, когда империалистические страны и их сател¬
литы по агрессивным блокам тратят гигантские суммы
на осуществление гонки вооружений, строительство
различного рода военных баз, шпионаж, психологическую
войну. Политика экономического регулирования, прово¬
димая буржуазными правительствами,, предполагает
огромные затраты на поддержание кризисных отраслей
промышленности и предприятий, на проведение обще¬
ственных работ с целью поднятия занятости, на рас¬
пределение поощрительных правительственных заказов
и т. д. Речь идет о стремлении буржуазии предотвра¬
тить или смягчить кризисы и безработицу. Характерно
следующее признание профессора Мичиганского уни¬
верситета К. Баулдинга, касающееся целей государст¬
венного регулирования экономики в капиталистических
странах: «Величайшая проблема экономической поли¬
тики западного мира заключается в том, чтобы создать
экономическую структуру для экономики свободного
рынка, которая предотвратила бы рост безработицы
выше терпимого уровня, не замедляя в то же время
экономический прогресс и, по мере возможности, не
ввергая экономику страны в продолжительную инфля¬
цию» 64. Все эти важнейшие экономические мероприя¬
64 К. Е. В о u 1 d i n g. The Organizational Revolution. N. У.,
1953, p. 182.
120

тия, требующие огромных финансовых затрат, осуще¬
ствляются буржузным правительством фактически
бесконтрольно.
V.	Руководство буржуазными политическими пар¬
тиями следует также рассматривать как одну из функ¬
ций буржуазного правительства, которая наиболее
ярко и выпукло проявляется в парламентарных стра¬
нах и в несколько меньшей степени в президентских
республиках.
В парламентарных странах правительство всегда,
за редчайшими исключениями (имеются в виду так
называемые правительства специалистов), носит пар¬
тийный характер, что является непременным выраже¬
нием института парламентской ответственности. В на¬
званных странах правительство остается у власти
только до тех пор, пока оно пользуется поддержкой
партийного большинства в парламенте. Подобное боль¬
шинство может быть однопартийным или многопар¬
тийным, но в любом случае одной из важнейших задач
является удержание этого большинства в повиновении,
направление и координация деятельности его в парла¬
менте.
В президентских республиках руководство партий¬
ной фракцией в парламенте не является столь жизнен¬
но важной функцией правительства, поскольку оно не
несет ответственности перед парламентом за свою дея¬
тельность. Тем не менее и в этих странах правитель¬
ство располагает значительным инструментарием для
того, Чтобы в нужных случаях обуздать свою партий¬
ную фракцию, обеспечить себе ее поддержку.
Вне зависимости от различия в формах правления
все буржуазные правительства осуществляют руковод¬
ство внепарламентскими организациями своих партий,
ибо они являются главным орудием ведения избира¬
тельных кампаний, важнейшим средством в борьбе за
обладание государственной властью. Буржуазное пра¬
вительство не может возвратиться к руководству госу¬
дарством по истечении срока своих полномочий, если
оно не удерживает прочно в своих руках рычаги управ¬
ления партийным аппаратом.
Важность и значимость руководства политическими
партиями со стороны буржуазных правительств осо¬
бенно возросли в современную эпоху, когда в большин¬
121

стве буржуазно-демократических стран все ярче и
отчетливее проявляется политическая сторона выборов,
поскольку они становятся не только средством разре¬
шения групповых конкурентных противоречий, сущест¬
вующих в самом стане буржуазии, но и, при опреде¬
ленных условиях в сочетании с массовыми внепарла¬
ментскими формами борьбы, методом завоевания про¬
летариатом политической власти. По мере ослабления
буржуазии и сужения социальной базы ее диктатуры .
она во всевозрастающей степени стремится опереться
не только на государственный аппарат, и прежде всего
на его материальные придатки, но и на свои полити¬
ческие партии, без которых она не может обеспечить
распространения капиталистической идеологии среди
широких масс населения.
VI.	Разработка и осуществление внешней политики
представляет собой в современных империалистиче¬
ских странах исключительную прерогативу прави¬
тельства, в руках которого сосредоточены все орудия и
средства осуществления внешних функций империали¬
стического государства.
Правительства империалистических государств яв¬
ляются главными и фактически единственными орга¬
нами внешней политики. Глава государства в парла¬
ментарных странах в сфере внешних отношений прак¬
тически никакой роли не играет, если не считать неко¬
торых чисто церемониальных полномочий (прием
верительных и отзывных грамот, официальные визиты
в зарубежные страны и некоторые другие). Что ка¬
сается парламента, то на его долю приходятся лишь
контрольные функции, поскольку он лишен возможно¬
сти оказывать результативное воздействие на осущест¬
вление внешней политики. Даже самые сильные бур¬
жуазные парламенты в состоянии оказывать влияние
лишь на разработку внешнеполитических доктрин и
программ, но не на их практическое применение и осу¬
ществление.
Правительства империалистических государств в
контакте с монополистическими организациями разра¬
батывают внешнеполитические планы стратегического
и тактического значения. В современную эпоху подоб¬
ного рода деятельность большей частью осуществляет¬
ся империалистическими правительствами строго сек¬
122

ретно и общественное мнение получает информацию о
таких акциях лишь после их реализации. Империали¬
стическая государственная машина прямо и непосред¬
ственно используется для защиты интересов монополи¬
стического капитала за рубежом. Все подобного рода
акции, носящие вопиюще циничный характер, прикры¬
ваются пышными фразами и трескучими лозунгами об
«ответственности» США перед Западным миром, об
«исторической миссии» и т. п.
’■ Умирающий капитализм создал свою догматику,
символику и метафизику, с помощью которых он стре¬
мится убедить народы в разумности и целесообразно¬
сти своей политики. Любопытную оценку этому «идео¬
логическому прикрытию» агрессии дает американский
прогрессивный публицист Райт Миллс: «То, что Сое¬
диненные Штаты должны сделать, так это отказаться
от военной метафизики и доктринерских идей капита¬
лизма и в условиях достигнутого таким образом благо¬
разумия пересмотреть условия мирового столкновения.
Мы должны разрушить монополитную американскую
догму, которая в настоящее время составляет единст-
- венный способ мышления элиты. Мы не должны позво¬
лять элите утверждать, что ее глупые взгляды дик¬
туются «военной необходимостью», или объяснять их
бедственнее результаты ссылками на «злостный харак¬
тер врага». Военная необходимость — мы должны это
окончательно уяснить.— стала прикрывающим терми¬
ном, посредством которого те, кто принимает и провоз¬
глашает решения от имени нации, скрывает свою
некомпетентность и безответственность» 65.
Правительство -является безраздельным хозяином
всего .внешнеполитического арсенала империалистиче¬
ского государства. Первое место в этом арсенале за¬
нимает армия, которая используется империалистиче¬
скими правительствами для подавления революцион¬
ных и национально-освободительных движений, для
ведения «локальных войн», для оказания давления на
другие страны.
«Внешняя политика империализма, — говорится в
отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС, —
65 С. Wright Mills. The Causes of World War Three. N. Y„
1961, p. 119.
123

за истекшее пятилетие дала новые доказательства не¬
изменности его реакционной, агрессивной природы.
В этой связи нужно прежде всего сказать об аме¬
риканском империализме, который за последние годы
вновь подтвердил свое стремление играть роль своеоб¬
разного гаранта и охранителя международной системы
эксплуатации и гнета. Он стремится господствовать
повсюду, вмешивается в дела других народов, бесце¬
ремонно нарушает их законные права и суверенитет,
силой, подкупом, экономическим проникновением пы¬
тается навязать свою волю государствам и целым
районам мира»66.
Дипломатический аппарат империалистических го¬
сударства во всевозрастающей степени сливается с
аппаратом разведывательных служб.
Осуществляемый империалистическими государст¬
вами шпионаж приобретает тотальный характер и ве¬
дется во всех странах мира. Неоднократные провалы
империалистических разведок, а особенно американ¬
ской и британской, дали огромное количество фактов,
свидетельствующих о наглости, беспардонности и ци¬
низме шпионской службы «свободного мира».
Под непосредственным руководством империалисти¬
ческих правительств работает огромный международ¬
ный агитационно-пропагандистский аппарат, распро¬
страняющий буржуазную идеологию во всем мире.
Этот аппарат является органическим дополнением к
традиционным орудиям осуществления внешней поли¬
тики буржуазных стран. Империализм не довольст¬
вуется прямым насилием, шпионажем, политическим,
военным, и экономическим нажимом на другие страны.
Он стремится оказывать прямое воздействие на умы
людей, используя в качестве основного идейно-полити¬
ческого оружия антикоммунизм, фашистскую идеоло¬
гию, шовинизм, расизм и клерикализм.
«Виды и формы буржуазной идеологии, — говорится
в Программе КПСС, — методы и средства обмана тру¬
дящихся многообразны. Но суть их одна — защита
отживающего капиталистического строя. Идейное обос¬
нование господства монополий, оправдание эксплуата¬
66 «Материалы XXIV съезда КПСС». М., Политиздат, 1971.
стр. 15.
124

ции, опорочение общественной собственности и коллек¬
тивизма, воспевание милитаризма и войны, оправда¬
ние колониализма и расизма, разжигание вражды и
ненависти между народами — таковы идеи, которыми
проникнуты политические и экономические теории,
философия и социология, этика и эстетика современ¬
ной буржуазии»67.
Правительство империалистического государства по
всем направлениям своей деятельности осуществляет
волю монополистического капитала, защищая и охра¬
няя его интересы, поддерживая последний эксплуата¬
торский строй — капитализм.
§ 4. Нормоустанавливающая
деятельность буржуазного 4
правительства
~ Нормоустанавливающая деятельность правитель¬
ства современного империалистического государства
чрезвычайно важна по своей значимости и удельному
весу в общей системе нормотворчества, а также необы¬
чайно сложна с точки зрения ее процедуры и внутрен¬
ней организации. Наиболее важной отраслью нормо¬
устанавливающей деятельности правительства импе¬
риалистического государства является делегированное
законодательство, которое следует отличать от дея¬
тельности по изданию норм применения права и адми¬
нистративных актов. Подобное отграничение необхо¬
димо прежде всего потому, что буржуазное государст-
воведение вольно или невольно, но тем не менее очень
обстоятельно запутало этот вопрос. Достаточно ска¬
зать, что.в западной литературе для обозначения по¬
нятия делегированного законодательства пользуются
терминами «правительственное законодательство»,
«подчиненное законодательство», «административное
законодательство», «президентское законодательство»,
«законодательство исполнительной власти», «указное
право», «административное право» и целым рядом дру¬
гих. Буржуазные авторы большей частью подходят к
этой проблеме с чисто прагматических позиций, клас¬
67 «Программа Коммунистической партии Советского Союза».
М.,' Политиздат, 1971, стр. 53—54.
125

сифицируя, 'истолковывая и объясняя сущее, не вда¬
ваясь в‘причины появления этого института, его отли¬
чительные особенности и социальную значимость.
В работах западных ученых содержатся утвержде¬
ния о том, что делегированное законодательство воз¬
никло много столетий тому назад и, не претерпевая
качественных изменений, в дальнейшем возрастало
лишь чисто количественно. Англичане Уэйд и Филиппе
прямо заявляют: «Институт делегированного законода¬
тельства — явление не недавнего времени. В отчетах
комитета по вопросу о полномочиях министров содер¬
жатся указания на случаи делегирования законода¬
тельных полномочий в XVI, XVII и XVIII веках. Объем
делегированного законодательства, однако, необычайно
расширился в связи с необходимостью удовлетворять
запросы современного государства. До тех пор пока
государство существовало главным образом для того,
чтобы охранять порядок, отражая нападения извне,
отправляя правосудие и предупреждая преступления,
парламент был в состоянии издавать необходимые
законодательные акты»68.
Аналогичные утверждения, а их достаточно много,
к сожалению, не согласуются с действительностью.
Нельзя отрицать того, что отдельные акты делегации
парламентами законодательных полномочий правитель¬
ствам имели место в XVIII и даже XVII веках, но они
носили спорадический характер и поэтому не могут
рассматриваться как типичное для того времени явле¬
ние. Одна ласточка, как известно, еще не делает весны.
Делегированное законодательство как самостоятель¬
ный институт складывается и оформляется на рубеже
XIX и XX столетий, т. е. фактически тогда, когда
произошел переход от свободной конкуренции к моно¬
полистическому капитализму. Именно это соображение
дает основание заключить, что делегированное законо¬
дательство есть такой институт буржуазного государ¬
ственного права, который свойствен только эпохе импе¬
риализма, эпохе заката буржуазной демократии и пар¬
ламентаризма. Делегированное законодательство по
сути дела представляет собой прямое следствие упад¬
68 Уэйд и Филлипс. Конституционное право, стр. 388—
389.
126

ка парламента как высшего законодательного учреж¬
дения государства. Этот институт смог принять совер¬
шенно определенные организационноправовые формы
только тогда, когда законодательная функция факти¬
чески перешла к буржуазному правительству и подчи¬
ненному ему государственному аппарату. Таким обра¬
зом, социальной основой делегированного законода¬
тельства является сосредоточение всей государственной
власти в руках монополистического капитала. Неогра¬
ниченным обладателем делегированного законодатель¬
ства является правительство, представляющее собой
главное орудие диктатуры монополистического капи¬
тала. Анализ практики применения этого института
показывает, что чем выше степень концентрации госу¬
дарственной власти в руках правительства, тем больше
объем и обязательная сила делегированного законода¬
тельства.
Как было уже сказано, делегированное законода¬
тельство является важнейшей отраслью нормоустанав¬
ливающей деятельности буржуазного правительства.
Это положение, представляющееся бесспорным, обус¬
ловливает необходимость четкого отграничения деле¬
гированного законодательства от других видов прави¬
тельственного нормотворчества.
Вся обширная область нормоустанавливающей дея¬
тельности современного буржуазного правительства
может быть подразделена на три основные отрасли.
I.	Буржуазное правительство69 издает различного
рода нормативные акты на основе и во исполнение
парламентских законов, поскольку это вытекает из не¬
обходимости применения названных законов. Подоб¬
ного рода акты по применению норм права, обладаю¬
щие формально высшей юридической силой, прини¬
маются правительством по прямому или косвенному
уполномочию парламента по вопросам, не входящим,
по общему правилу, в сферу исключительной компе¬
тенции последнего. В процессе принятия актов данного
вида правительство не вторгается в область предмет¬
ной компетенции парламента, а дискреционный харак-
63 Во всем последующем изложении под правительством пони¬
мается не только высший исполнительный орган государственной
власти, но и все подчиненные ему ведомства с общенациональной
территориальной юрисдикцией.
127

тер правительственной деятельности выражен очень
слабо. Правительственные акты этой группы носят
подзаконный, административный характер. Все это
дает основание заключить, что акты по применению
норм права, издаваемых парламентом, не содержат в
себе качеств, свойственных делегированному законода¬
тельству.
II.	Буржуазное правительство издает нормативные
акты по прямому или косвенному уполномочию парла¬
мента. Само уполномочие на издание, как и в случае
актов первой группы, может быть либо прямо выра¬
жено в парламентском законе, либо подразумеваться,
если парламентский закон сформулирован нарочито
неопределенно. Практика принятия парламентами не¬
конкретных, туманных законов в настоящее время по¬
лучила весьма широкое распространение, а сами эти
законы получили специальные названия. Во Франции
их именуют «законами-рамками», в англосаксонских
странах «скелетным законодательством». В данном
случае правительство получает уполномочие на изда¬
ние правовых актов, предметом правового регулирова¬
ния которых являются вопросы, относящиеся к исклю¬
чительной компетенции парламента. Таким образом,
если в первом случае парламент не отказывается от
своих полномочий, то во втором случае он уступает,
т. е. делегирует правительству свои полномочия. Нема¬
ловажным обстоятельством является и то, что сама
делегация полномочий отнюдь не представляет собой
добровольного акта парламента, так как эта уступка,
передача происходит не по его инициативе, а по тре¬
бованию правительства, которое может быть выражено
как прямо, так и косвенно. Здесь следует особо отме¬
тить то обстоятельство, что оба компонента этого вида
нормоустанавливающей деятельности правительства,
т. е. уполномочие и издание нормативных актов на
основе данного уполномочия, конституируются в по¬
рядке осуществления правительством его дискрецион¬
ных полномочий. Наконец, сами акты, издаваемые в
этом порядке, не носят подзаконного характера, не
принимаются с целью детализации и конкретизации
парламентских статутов, а создают новые общие пра¬
вила поведения с такой же юридической силой, как 'и
у законов.
128

III.	Буржуазное правительство издает нормативные
акты по вопросам, входящим в исключительную ком¬
петенцию парламента и содержащим в себе общие
правила поведения, но без какого бы то ни было —
прямого или косвенного — уполномочия парламента.
Буржуазная наука находит, конечно, фиктивные право¬
вые'основания для издания подобного рода норматив¬
ных актов, но по сути дела, а также с точки зрения
буквы конституции, это не что иное, как совершенно
явная и открытая узурпация парламентских полномо¬
чий. Здесь нет никакой уступки полномочий, их деле¬
гации, но за парламентом сохраняется «суверенное
право» молчаливо согласиться с этим правительствен¬
ным пиратством и тем самым санкционировать его,
ибо молчание есть знак согласия — так учит мудрость
буржуазного конституционализма. Как видно из выше¬
изложенного, третий вид нормоустанавливаюп^й дея¬
тельности правительства отличается от второго не по
предмету правового регулирования, не по характеру и
обязательной силе принимаемых в этом порядке норм,
а лишь по способу приобретения уполномочия на их
издание. Второй и третий виды правительственного
нормотворчества очень близки и по своим главным
совпадающим признакам могут быть объединены под
общим для них родовым именем делегированного за¬
конодательства.
При определении делегированного законодательства,
т. е. при установлении подлинных границ этого явле¬
ния, можно впасть в две крайности. Если исходить из
точного смысла самого термина, то к этой категории
следовало бы отнести лишь те нормативные акты,
которые издаются правительствами единственно на
основании парламентской делегации. В этом случае за
пределами данного понятия оказалась бы вся та нор¬
мотворческая деятельность правительства, которая не
имеет в основе своей никакого парламентского упол¬
номочия70. Если же под делегированным законодатель-
70 Именно такое ограничительное определение делегированного
законодательства содержится в монографической работе Б. С. Кры¬
лова. Автор пишет: «Делегированное законодательство представляет
собой издание нормативных актов органами государственного
управления на основе полномочий, даваемых им парламентами. Эти
нормативные акты отличаются от иных актов, издаваемых исполни¬
5 А. А. Мишин
129

ćtbóm понимать любую нормоустанавливающую дея¬
тельность правительства, то это понятие было бы
настолько расширено, что оно утратило бы конкрет¬
ные черты, а тем самым и определенность. Есть все
основания полагать, что нормы, издаваемые буржуаз¬
ным правительством в порядке конкретизации и дета¬
лизации парламентских законов, не входят в катего¬
рию делегированного законодательства. Нельзя забы¬
вать того, что ни одно правительство не может дейст¬
вовать, не издавая нормы права, так как в противном
случае оно было бы лишено возможности должным
образом реализовать свои полномочия. Делегированное
законодательство 'представляет собой важнейшую
часть нормоустанавливающей деятельности буржуаз¬
ного правительства, которая осуществляется по пря¬
мому либо косвенному уполномочию парламента или
с его молчаливого согласия и состоит в издании нор¬
мативных актов, содержащих общие правила поведе¬
ния и обладающих такой же обязательной силой, что
и парламентские статуты.
В современную эпоху главный субъект нормоуста¬
навливающей деятельности буржуазного государства—
парламент отошел	на второй план	и—уступил;—свое
_место правительству, которое вопреки принципам раз¬
деления властйПГТосподства права не только контре-
лирует и направляет законодательную деятельность
общенационального представительного учреждения, но
тельными органами, во-первых, тем, что они издаются по вопросам,
регулирование которых до издания уполномочивающего закона отно¬
силось к компетенции парламента, и, во-вторых, тем, что они имеют
силу закона» (Б. С. Крылов. Парламент буржуазного государ¬
ства. М., Изд-во ИМО, 1963, стр. 315).
В этом определении содержатся, по нашему мнению, два спор¬
ных положения. Во-первых, нельзя сводить делегированное законо¬
дательство только к такой нормоустанавливающей деятельности
правительства и подчиненного ему аппарата', которая осуществляет¬
ся по парламентскому уполномочию. Подобное истолкование, опи¬
рающееся на буквальное понимание самого термина «делегация»,
органичивает делегированное законодательство, поскольку буржуаз¬
ные правительства издают великое множество нормативных актов,
имеющих силу закона, без каких бы то ни было уполномочивающих
парламентских актов. Во-вторых, предоставление парламентом пра¬
ва какому-либо органу на издание нормативных актов по предмету
правового регулирования, относящегося к исключительной компе¬
тенции парламента^ вовсе не означает, что этот вопрос исключается
из компетенции парламента.
130

и законодательствует само. Делегированное законода¬
тельство фактически представляет собой осуществле¬
ние не производных, а первоначальных полномочий
буржуазного правительства и по характеру своему
является дискреционным. Будучи неизбежным порож-
деййем эпохи империализма, оно не может рассматри¬
ваться как аномалия, поскольку сам империализм й
все порождаемые им последствия являются неизбеж¬
ным этапом в развитии капитализма. Прежде чем сде¬
лать выводы, касающиеся правовых и политических
последствий применения делегированного законода¬
тельства и его места в системе правовых норм совре¬
менного буржуазного государства, следует, по нашему
мнению, рассмотреть конкретные его формы в основ¬
ных капиталистических странах.	*
В Великобритании делегированное законодатель¬
ство получило очень широкое распространение и~~оеу-
ществляется всеми звеньями правительственного аппа¬
рата. Юридическое признание оно получило в. 1893 году
с принятием акта о публикации правил, но_ расцвет
делегированного законодательства наступил лишь
после первой мировой войны.	.
Компетенция британского парламента, как извест¬
но, юридически абсолютно неограничена и, по утверж¬
дению английских авторов, таковой остается до на¬
стоящего 'времени. Подобная конструкция логически
исключает любую возможность передачи каких-либо
парламентских полномочий другим государственным
органам, поскольку в этом случае абсолютная неогра¬
ниченность парламентской компетенции перестает быть
таковой. Однако ни данное обстоятельство, ни принцип
разделения властей не смущают британских теорети¬
ков, так как делегированное законодательство обуслов¬
лено требованиями практической политики. Парламент
слишком громоздок и неэффективен, рассуждают они,
потребность в издании нормативных актов намного
прейышает его возможности, он не в состоянии охва¬
тить все стороны государственного управления. К это¬
му присовокупляется специфика предметов правового
регулирования, необходимость гибкости, чрезвычайное
положение и ряд других обстоятельств. Что же касает¬
ся принципа разделения властей, то «ради нужд госу¬
дарственной политики пришлось поступиться неукосни¬
5*
131

тельным соблюдением доктрины разделения властей»71.
Субъектами делегированного законодательства в
Великобритании являются прежде всего министры,
которые имеют возможность переуступать это право
главам подчиненных им учреждений и ведомств, т. е.
в свою очередь также могут делегировать уполномочие
на издание нормативных актов, в результате чего
возникает многоступенчатая субделегация. Нормоуста-
навлив'ающей деятельностью практически занимаются
все звенья английского государственного аппарата,
кроме самого кабинета, который никаких нормативных
актов не издает — от него исходят только политиче¬
ские директивы.	•
Множественность субъектов делегированного за¬
конодательства привела не только к росту его объема,
но и к невероятной запутанности самих нормативных
актов, в которых не могут разобраться даже англий¬
ские юристы. The Statutary Instruments Act 1946 года
ввел единый термин для актов делегированного зако¬
нодательства «Statutary Instruments», но эта новелла
никак не привела к унификации наименования данных
актов, которые продолжают называться самым раз¬
личным образом. В настоящее время в Великобрита¬
нии различаются следующие основные типы актов де¬
легированного законодательства. .
1.	Приказы в совете представляют собой наиболее
важный тип актов делегированного законодательства.
Они разрабатываются министерствами и представ¬
ляются соответствующими министрами в тайный совет,
где они утверждаются королевой и подписываются
членами кабинета.
2.	Правила, приказы и инструкции, издаваемые
министрами и главами департаментов на основании
The Statutary‘Instruments Act 1946 г.
3.	Подчиненное законодательство включает в себя
несколько видов актов. Сюда относятся специальные
приказы, проекты которых публикуются, а действие
их изучается на местах до окончательного утвержде¬
ния, и схемы, которые издаются органами местного
самоуправления и другими ведомствами и представ¬
ляются соответствующим министрам для утверждения.
71 У э й д и Филлипс. Конституционное право, стр. 389.
132

В эту же группу входят также приказы об обязатель¬
ных покупках, временные приказы, особые процедур¬
ные приказы и некоторые другие.
Кроме названных существуют еще такие виды актов
делегированного законодательства, как правила, ука¬
зания, распоряжения, циркуляры, уведомления, кото¬
рые отличаются некоторыми специфическими особенно¬
стями 72.	*
Уполномочие на издание нормативных актов по
делегации обычно формулируется в весьма туманных
выражениях. Так, например, в The National Health Act
1946 года говорится: «Министр здравоохранения обя¬
зан ... способствовать установлению ... всеобъемлющей
службы здравоохранения для улучшения физического
и психического здоровья народа ... и для предупрежде¬
ния, диагностики и лечения болезней и с этой целью
организовать и обеспечить эффективное снабжение
всех служб в соответствии со следующими положения¬
ми настоящего акта»73.
Совершенно естественно, что подобного рода туман¬
ные формулы • представляют собой carte blanche для
министра, который получает не только неограниченные
возможности для истолкования парламентского акта,
но и для произвольного его применения.
Зачастую в парламентском статуте прямо преду¬
сматриваются дискреционные полномочия правитель¬
ства на издание актов делегированного законодатель¬
ства. Классическая формула подобного рода содержит¬
ся в законе 1929 года: «Если возникнут какие-либо
трудности в отношении применения этого акта в каком-
либо отдельном районе или в связи с осуществлением
отдельных положений этого акта, то министр может
издать для ликвидации этих трудностей такой приказ,
какой он сочтет необходимым, и любой такой приказ
может изменять положения этого акта, поскольку
министру представляется это необходимым для осуще¬
ствления этого приказа»74.
72 Подробная характеристика этих актов дана С. Л. Зивсом в
его книге «Развитие форм права в современных империалистических
государствах». М., Изд-во АН СССР, 1960.
73 F. G. Marcham. A Constitutional History of Modern Eng¬
land. N. Y., 1960.
74 «The Statutes of the Realm», 1946, XVIII, p. 704,
133

Министру, таким образом, предоставляется уполно¬
мочие не на издание подзаконных актов, конкретизи¬
рующих и детализирующих парламентский статут, а
даруется право на самостоятельное нормотворчество,
не ограниченное смыслом и содержанием закона.
Английский бланкетный уполномочивающий закон
отнюдь нельзя рассматривать как мандат, поскольку
он одновременно является и индульгенцией, заранее
отпускающей все будущие грехи. Нормотворческая
компетенция правительства может быть рассматривае¬
ма в этой связи не как производная, а.как первона¬
чальная, целиком укладывающаяся в сфере дискре¬
ционных полномочий этого органа государственной
власти.
Акты делегированного законодательства по числу
своему намного превосходят парламентские статуты.
Так, в 1952 году в Книге Статутов было 675 страниц,
а в сборнике актов делегированного законодательства—
3980, т. е. почти в шесть раз больше. Как показывают
подсчеты, в Великобритании ежегодно принимается
около 2500 актов делегированного законодательства.
Юридически делегированное законодательство бри¬
танского правительства подвержено двум основным
формам контроля — судебному и парламентскому. Од¬
нако первый из них фактически не применяется и
случаи судебной ревизии актов делегированного зако¬
нодательства представляют собой редчайшее исключе¬
ние. Что касается парламентского контроля, то с чисто
внешней стороны он выглядит весьма солидно, так как
он детально разработан и регламентирован. Тем не
менее внешний блеск далеко не соответствует содержа¬
нию. Каждый акт делегированного законодательства
должен быть «без задержки» представлен парламенту
(«положен на стол в парламенте») и может быть им
отменен, но на практике этого не случается по той при-,
чине, что палата общин в своем регламенте фактически
не отвела времени для этой процедуры (формально
такое время предусмотрено, но оно приходится на ноч¬
ные часы, депутатам разрешено посещать эти заседа¬
ния по собственному усмотрению, поэтому не удиви¬
тельно, что они предпочитают не являться). К выше¬
изложенному следует добавить, что сама обязанность
министра представлять акты делегированного законо¬
134

дательства в парламент не обусловлена никакой санк¬
цией, Нельзя забывать также и того, что любая для¬
щаяся практика в Великобритании становится в конце
концов конституционной и приобретает силу конвенци¬
онной нормы. В этой стране, имеющей неписанную
конституцию, термин «неконституционный» применяет¬
ся лишь к тому, что обычно не делается.
Парламентский контроль над делегированным зако¬
нодательством эфемерен. Индийский ученый М. С. Ша¬
ши пишет о нем следующее: «Положение актов на
стол Палаты» не означает, однако, что они будут под¬
вергнуты проверке. Это означает лишь передачу их
библиотекарю, который запрет их ради безопасности»75.
Делегированное законодательство в» Великобрита¬
нии совершенно бесконтрольно и практически ничем
не обязано парламенту.
Делегированное законодательство в США не пре¬
дусмотрено конституцией, однако зародилось оно очень
рано — еще на заре американской государственности.
Известный исследователь указного права президента —
так делегированное законодательство по преимуществу
■именуется в' США — Харт отмечал почти сорок лет
тому назад, что «от президента Вашингтона до Кулид¬
жа верховный магистрат издавал ордонансы по деле¬
гации конгресса или в силу своих конституционных
полномочий, затрагивая интересы частных лиц так же,
как и обязанности чиновников»76. Тем не менее вплоть
до «конца прошлого века указное право президента
оставалось на положении незаконнорожденного дитя¬
ти, поскольку никакой официальной конфирмации его
не было. Еще в последние годы XIX столетия член
Верховного суда Харлан утверждал. «То, что конгресс
не может делегировать законодательные полномочия
президенту, универсально признано в качестве жизнен¬
но важного принципа для единства и устойчивости
системы управления, предусмотренной конституцией»77.
Однако отношение к делегированному законодатель¬
ству коренным образом изменяется, как только оно
приобретает черты универсальной нормоустанавливаю¬
75 «Vyavahora Nirnaya», vol. II, № 1, April 1953, p. 106.
76 J. Hart. The Ordinance Making Power of the President of
the U. S„ 1925, p. 19.
77 E. S. Corwin. The President Office and Power, p. 117.
135

щей деятельности. В первые два десятилетия XX века
Верховный суд США в ряде своих решений (Buttlfild
V. Stranahan; United States v. Crimand and others) ко¬
ренным образом пересмотрел свое отношение к этому
институту и высказался в том смысле, что «конгресс
может делегировать свои полномочия тогда, когда
подобная делегация рассматривается им как необхо¬
димая мера для достижения желаемых им результа¬
тов»78. Таким образом, запрет был снят и конгресс
получил легальную возможность передавать «главе
исполнительной власти» полномочия, которые консти¬
туция считала исключительной прерогативой законо¬
дательного органа. Практические потребности монопо¬
листического капитала, избравшего президентскую
власть главным орудием своей диктатуры, были юри¬
дически оформлены и освящены официальной наукой.
Американская юриспруденция и политическая наука
не скрывают президентского нормотворчества, но ус¬
матривают его основы и причины лишь в неспособности
конгресса и в пороках принимаемых им законов. Ана¬
лизируя причины интервенции президентской власти в
законодательную сферу, американские авторы прихо¬
дят к следующему выводу: «Растущая зависимость
законодательства от руководства исполнительной вла¬
сти может быть усмотрена также в следующем. Непре¬
станно возрастает количество статутов, носящих крайне
расплывчатый характер, посредством которых конгресс
делегирует обширные дискреционные полномочия пре¬
зиденту и подчиненному ему аппарату с целью их де¬
тализации и конкретизации»79.
Субъекты делегированного законодательства в США
также множественны, как и в Великобритании, но при
этом сопоставлении нужно сделать одно существенное
замечание. В США кабинет также является неконсти¬
туционным органом, но во главе его стоит конститу¬
ционный президент, а не английский полузаконный
премьер-министр. Если в Англии акты делегированного
законодательства исходят прежде всего от министров,
то в США главным субъектом «законодательства
исполнительной власти» является сам президент, кото-
78 Е. S. Corwin. The President Office and Power, p. 149.
79 Robert K. Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice, pp. 357—358.
136

рый обладает широкими правами субделегации всех
причитающихся ему полномочий как конституционных,
так и неконституционных. Президент как субъект деле¬
гированного законодательства занимает особое поло¬
жение, которое определяется как его конституционным
статусом, так и его ролью в осуществлении государст¬
венного руководства обществом. Другие субъекты
делегированного законодательства — главы департа¬
ментов, агентств, бюро, комиссий и иных исполнитель¬
ных ведомств организационно подчинены президенту и
вся их деятельность направляется, контролируется и
координируется главой исполнительной власти. Разли¬
чие в правовом положении субъектов делегированного
законодательства определяет и дифференциацию соот¬
ветствующих нормативных актов.
Президент США в порядке осуществления указного
права издает следующие виды нормативных актов. •
1.	Исполнительные приказы являются одним из
важнейших видов нормативных актов, издаваемых
президентом. Формально исполнительные приказы
издаются на основании актов конгресса для должного
их исполнения, однако на практике они могут прини¬
маться по очень широкому кругу вопросов, причем пре¬
зидент зачастую обходится без всякого на то уполно¬
мочия со стороны Капитолия. Исполнительные приказы,
содержащие в себе общие правила поведения, по своей
обязательной силе ничем не отличаются от актов кон¬
гресса, что давно уже получило признание в американ¬
ской юридической науке. Харт писал: «Ордонансы
президента имеют такой же законный статус, как и
юридические акты (имеются в виду акты конгресса.—
А. М.), которых суды должны обязательно придержи¬
ваться»80. Целый ряд исполнительных приказов имеет
характер административных актов, содержащих в себе
директивные указания, адресованные органам государ¬
ственного управления.
Издание исполнительных приказов быстро прогрес¬
сирует и принимает все более широкие размеры.
Т. Рузвельт за время своего двукратного президент¬
ства издал 1011 приказов. В. Вильсон, также правив¬
80 J. Hart. The Ordinance Making Power of the President of
the U. S., p. 19.
137

ший в течение двух сроков, издал 1770 приказов,
Г. Гувер за четыре года— 1004. Весьма широко при¬
менялось указное право Ф. Рузвельтом, который с
1933 по 1944 год издал 3703 приказа, в то время как
конгресс за это время принял 4553 закона.
2.	Планы по реорганизации представляют собой
такие нормативные акты, посредством которых произ¬
водится перестройка федерального государственного
аппарата — создаются новые органы, ликвидируются
или реформируются старые, изменяется их структура,
полномочия, взаимоотношения. Практика издания пла¬
нов по реорганизации существует с 1939 года, т. е.
с момента принятия конгрессом первого Акта о реор¬
ганизации, делегировавшего президенту право издания
названных нормативных актов. В последующем кон¬
гресс принял еще два Акта о реорганизации в 1945 и
в 1949 годах, причем действие последнего продлевалось
конгрессом в 1953, 1955 и 1959 годах. Только с 1939
по 1954 год было принято около 50 планов по реорга¬
низации, в ходе осуществления которых была произ¬
ведена милитаризация всего государственного аппара¬
та Соединенных Штатов. Планы по реорганизации
представляются президентом конгрессу, каждая из
палат которого может своей резолюцией отвергнуть их,
но в действительности этого не случается.
3.	Президент США издает ряд других нормативных
актов, отличающихся отдельными особенностями, среди
которых следует назвать административные приказы,
военные приказы, директивы, прокламации и т. д. Все
они, несмотря на отдельные различия, обладают такой
же силой, как и акты конгресса. Можно сослаться на
следующее авторитетное свидетельство американского
ученого Камера: «Приказы и директивы президента,
которые изданы должным образом, — в соответствии с
предписанным законом порядком и в пределах, уста¬
новленных статутом, — имеют силу и эффект закона.
Суды обычно заставляют соблюдать их как часть за¬
кона. Во многих случаях статуты предусматривают
наложение наказания за несоблюдение приказов и ди¬
ректив» 81.
81 Y. В. Соте г. Legislative Function of the President of the
U. S., 1925, p. 15.
138

Главы департаментов и других центральных испол¬
нительных ведомств издают различного poflą акты
делегированного законодательства, которые формули¬
руются в виде приказов, регламентов, инструкций, пра¬
вил, циркуляров и т. д. Систематизировать эти акты
очень трудно, поскольку номенклатура их необычайно
пестра, а порядок издания, обязательная сила, санкции
и многое другое совершенно не регламентируются и
представляются на усмотрение бюрократии. Хаотиче¬
ское состояние нормоустанавливающей деятельности
федерального государственного аппарата нисколько не
улучшилось и после принятия в 1946 году конгрессом
Акта об административной процедуре, который попы¬
тался разграничить нормативные акты, т* е. акты, уста¬
навливающие общие правила поведения, от индивиду¬
альных актов, административных органов. «...Дело све¬
лось к тому, — пишет С. Л. Зивс, — что конгресс США
в законодательном порядке закрепил нивелировку ак¬
тов делегированного законодательства и признал нор¬
мативное значение за любым актом правительственного
органа, которым имеется в виду установить какое-либо
нормативное положение»82.
Президентская власть в США получает уполномо¬
чие на издание актов делегированного законодатель¬
ства трояким образом.
Во-первых, конгресс прямо делегирует соответст¬
вующие законодательные полномочия, с указанием
субъектов и объектов законодательной деятельности и
пределов ее осуществления. Это самый простой спо¬
соб делегации, который не требует никакого истолко¬
вания.
Во-вторых, уполномочие на издание актов делеги¬
рованного законодательства выражено косвенным пу¬
тем, когда акт конгресса содержит лишь общие поло¬
жения, которые не могут быть претворены, не будучи
детализированы и конкретизированы в нормативных
актах исполнительной власти, на которую тем самым
возлагается обязанность, как говорят американцы,
«вставить закону зубы». Харт пишет, что конгресс
«вынужден во многих случаях предусматривать лишь
82 С. Л. 3 и в с. Развитие форм права в современных империа¬
листических государствах, стр. 59.
139

общие принципы регулирования и возлагать на адми¬
нистративные власти задачу применения этих общих
принципов. Нередко он уполномочивает эти власти,
прежде чем применить эти принципы к частным слу¬
чаям, конкретизировать их посредством издания поста¬
новлений и распоряжений более точного содержа¬
ния»83. Косвенная делегация законодательных полно¬
мочий имеет то. явное преимущество для исполнитель¬
ной власти, что она не сопровождается юридически
оформленными ограничениями и практически предо¬
ставляет полную свободу действия тем органам, на
которые возлагается обязанность исполнения бланкет¬
ного уполномочивающего закона.
В-третьих, президентская власть принимает акты
делегированного законодательства без какой бы то ни
было — прямой или косвенной — делегации конгресса.
Американское государствоведение усматривает право¬
вое основание подобного рода нормоустанавливающей
деятельности в полномочиях президента как главы
исполнительной власти, верховного главнокомандующе¬
го, в его обязанности заботиться о должном исполне¬
нии законов и в целом ряде других полномочий. Здесь
мы в который раз сталкиваемся с совершенно произ¬
вольным истолкованием конституции, которая не со¬
держит даже намека на нормотворческие полномочия
президента. Тем не менее эта конструкция официально
признана в США и применяется всякий раз, когда не¬
конституционные действия президента нуждаются в
истолковании и оправдании. Создана псевдонаучная
концепция, согласно которой президент во всех подоб¬
ных случаях получает уполномочие из самого факта
молчания конгресса. Э. Корвин формулирует эту кон¬
цепцию с императивностью конституционной нормы:
«За исполнительной властью признается право полу¬
чать уполномочие из молчания конгресса так же, как
из его позитивных, актов, если только указанное мол¬
чание будет достаточно продолжительным»84.
Таким образом, вопреки принципу разделения вла¬
стей, положенному в основу американской конститу¬
ции, президентская власть издает нормативные акты,
83 Y. Hart. An Introduction of Administrative Law, 1940, p. 154.
84 E. S. Corwin. The President Office and Power, p. Г13.
140

которые по своей обязательной силе, сфере действия й
предмету правового регулирования практически ничем
не отличаются от законов, принимаемых конгрессом.
Что касается контроля над делегированным законода¬
тельством, то он столь же неэффективен, как и в Вели¬
кобритании. Юридически сенат и палата представите¬
лей могут посредством принятия резолюции нуллифи¬
цировать любой акт делегированного законодательства,
но такие случаи очень редки.
Делегированное законодательство в V Французской
Республике имеет ряд специфических черт, обусловлен¬
ных характером как формы правления,, так и полити¬
ческого режима. Законодательная деятельность парла¬
мента V Республики .полностью поставлена под кон¬
троль президента, а издаваемые им акты получили
статус парламентских законов. Делегированное зако¬
нодательство стало главной формой нормоустанавли¬
вающей деятельности. Конституция 1946 года, как
известно, запретила делегацию законодательных пол¬
номочий, о чем весьма определенно было сказано в
статье 13: «Одно только Национальное Собрание
имеет право принимать законы. Оно не может пере¬
давать это право». Лорд Кэмпион и Д. Лидердаль
писали в свое время: «Делегация Собранием законода¬
тельных полномочий запрещена ... Администрация рас¬
полагает, однако, регламентарными полномочиями,
которые должны осуществляться в соответствии с за¬
коном»85. Конечно, конституционный запрет не поме¬
шал развитию делегированного законодательства в
IV Республике, но тем не менее наличие подобного
предписания было, безусловно, демократичным, посколь¬
ку оно создавало легальную основу для ^ррьбы про¬
грессивных сил против законодательного произвола
исполнительной власти.
Конституция 1958 года ликвидировала все эти огра¬
ничения, подчинив и парламент и закон соответственно
президенту и его ордонансам. Разделение властей,
суверенитет парламента, верховенство закона — все эти
постулаты классического буржуазного конституцион¬
ного права были выброшены за борт. В этой связи 83 *
83 Lord С a m р i о rt et D. W. S. L i d d е г d a 11. La Procedure
Parlementaire en Europe. Paris, 1955,.p. Г18.
141

Особого внимания заслуживает последняя, 92 ст. кон¬
ституции 1958 года: «В Совете министров по заслуша¬
нии мнения Государственного совета посредством ука¬
зов, имеющих силу закона, будут приняты законода¬
тельные меры, необходимые для создания учреждений,
а до тех пор, пока они будут созданы, — для обеспече¬
ния деятельности государственных властей.
В течение срока, предусмотренного в первом аб¬
заце- статьи 91, правительство полномочно посредст¬
вом указов, имеющих силу закона и принятых в том
же порядке, устанавливать' избирательный режим для
Собраний, предусмотренных конституцией.
В течение того же срока и в тех же условиях пра¬
вительство может равным образом принимать меры,
которые оно сочтет необходимыми для жизни Нации,
защиты граждан и обеспечения свобод».
Формально эти фактически чрезвычайные по своему
характеру полномочия были предоставлены прави¬
тельству, т. е. в действительности президенту, на пер¬
вые четыре месяца со дня обнародования конституции,
на самом же деле оно ими продолжает пользоваться.
92 ст. конституции формально, — а этого нет ни в одной
буржуазной стране, — приравняла ордонансы по их
обязательной силе к парламентскому закону. Характер¬
но, что каждый ордонанс содержит в себе следующую
заключительную формулу: «Настоящий ордонанс будет
опубликован в «Журналь Офисьель Французской рес¬
публики» и имеет силу закона».
Существеннейшим нововведением является также
ст. 34 конституции 1958 года, согласно которой по та¬
ким вопросам, как национальная оборона, управление
местными административными единицами, образова¬
ние, режим собственности, трудовое право, социальное
обеспечение, и некоторым другим парламентский закон
определяет лишь основные принципы, молчаливо деле¬
гируя тем самым правительству обширные законода¬
тельные полномочия. Однако этого оказалось мало
учредителям конституций 1958 года и они ввели еще
одну статью, которая ■ прямо предусматривает переда¬
чу правительству исключительных законодательных
полномочий парламента. Часть первая ст. 38 гласит:
«Правительство может для выполнения своей програм¬
мы обратиться к парламенту с просьбой дать разре¬
142

шение осуществить путем указов в течение ограничен¬
ного срока мероприятия, обычно входящие в область
законодательства». Принимаемые в этом порядке ордо¬
нансы по истечении срока их действия могут быть
изменены только законом. Таким образом, сфера при¬
менения делегированного законодательства в V Рес¬
публике ничем не ограничена и это беспрецедентное
положение закреплено в конституции. Следует особо
подчеркнуть, что посредством ордонансов принимаются
органические законы, издание которых конституция
предусматривает в 19 случаях (ст. ст. 6, 13, 23, 25, 27,
34, 47, 65, 67, 71, 72, 83, 84, 91, 92). Посредством при¬
нятия ордонансов правительство не только законода¬
тельствует, но и изменяет и дополняет конституцию.
Основными субъектами делегированного законода¬
тельства в V Республике являются президент, премьер-
министр и министры, однако решающую роль в этом
деле играет президент. Это положение не изменилось
и после 1969 года. В настоящее время во Франции
принимаются и действуют следующие основные акты
делегированного законодательства: ордонансы, декре¬
ты, решения, постановления, циркуляры, общие ин¬
струкции, инструкции-регламенты, уведомления. Деле¬
гированное законодательство V Республики в значи¬
тельно большей степени бесконтрольно, чем в других
буржуазно-демократических странах и занимает прева¬
лирующее положение по отношению к парламентскому
законодательству.
Делегированное законодательство существует во
всех буржуазных странах, вне зависимости от того —
разрешено оно конституцией или нет. Так, например,
итальянская конституция в ст. 76 содержит довольно
осторожную формулу, касающуюся делегированного
законодательства: «Осуществление законодательной
власти может быть делегировано правительству с тем
условием, что при этом будут определены принципы и
руководящие критерии и только на ограниченное время
и по определенному кругу вопросов». Ограничения,
установленные ст. 77 конституции, согласно которым
правительство не может издавать декреты, имеющие
силу общего закона, без полномочия палат, а если оно
под свою ответственность принимает временные распо¬
ряжения, имеющие силу закона, то оно должно в тот
143

же день представить их палатам для утверждения,—
все эти ограничения не помешали правительству зако¬
нодательствовать.
Делегированное законодательство стало универсаль¬
ной практикой во всех без исключения буржуазных
странах, вне зависимости от того — запрещается оно
конституциями или дозволяется. Одни и те же социаль¬
но-экономические предпосылки породили одинаковые
по сущности своей правовые последствия. Конституция
Бельгии запрещает парламенту делегировать законо¬
дательные полномочия какому бы то ни было другому
органу, однако сложилась практика издания королем
декретов, имеющих силу закона, всякий раз, когда
парламентский акт в силу его неконкретности не мо¬
жет быть применен. Датская конституция наделяет
правительство только регламентарными полномочиями,
которые, однако, на деле являются законодательными,
поскольку ригсдаг практически не может отменять
правительственные нормативные акты. В Финляндии
правительство может получить частное или общее
уполномочие на издание декретов, имеющих силу за¬
кона, с сохранением за сеймом права ратификации
этих актов. Аналогичный порядок применяется в ФРГ,
Ирландии, Люксембурге и ряде других буржуазных
стран.
Развитие делегированного законодательства в совре¬
менных буржуазных странах привело к целому ряду
важнейших политико-правовых последствий, обусло¬
вивших характер существующего там правопорядка.
Во-первых, традиционная система соподчинения нор¬
мативных актов с появлением делегированного законо¬
дательства первоначально была искажена, а затем
целиком нарушена. Согласно установившемуся в пе¬
риод свободной конкуренции идеализированному по¬
рядку вещей, вершину системы нормативных актов
буржуазного государства венчала конституция, затем
следовали парламентские законы, а основание пирами¬
ды составляли подзаконные акты применения норм
права, издаваемые правительствами. В эпоху империа¬
лизма вся эта конструкция рухнула. Парламентские
законы утратили свое верховенство и были приравнены
к нормативным актам правительства и по предмету
правового регулирования, и по обязательной силе.
144

Что касается конституции, то и она оказалась подвер¬
женной воздействию правительства либо через подчи¬
ненный ему парламент, либо непосредственно.
Во-вторых, универсальное распространение делеги¬
рованного законодательства и вызванные этим явле¬
нием конструктивные изменения в правовой системе
буржуазного государства привели к отказу от режима
законности. Бесконтрольное правительственное нормо¬
творчество привело к произволу административного
аппарата, к фактической ликвидации конституцион¬
ных, правовых и процессуальных гарантий. Нам пред¬
ставляется совершенно правильным следующий вывод
С. Л. Зивса: «Превращение правительства в основной
орган нормотворчества... не только подобало принцип
верховенства закона, но и привело к откровенному
игнорированию тех правил соподчинения норматив¬
ных актов, которые определяются требованиями режи¬
ма законности»86. По нашему мнению, можно с полной
уверенностью говорить о том, что хаотическое состоя¬
ние современного буржуазного нормотворчества и всей
правовой системы является наиболее наглядным выра¬
жением нынешнего этапа кризиса буржуазной закон¬
ности.
В-третьих, развитие делегированного законодатель¬
ства привело к полному исчезновению «господства
права», так как основной ингредиент этой идеализиро¬
ванной системы — верховенство парламентского зако¬
на—полностью утрачен. Профессор йейльского уни¬
верситета М. Кёртис, перечисляя конкретные формы
проявления кризиса господства права (бесконтрольное
делегированное законодательство, дискреционные пол¬
номочия министров, рост полномочий административ¬
ной юстиции и т. д.), приходит к следующему выводу:
«Современные политические тенденции вызвали массу
яростных нападок (на принцип господства права,—
А, М:), особенно со стороны юристов, которые считают,
что правление права исчезает или игнорируется. Огром¬
ный рост полномочий правительства означает растущее
вмешательство в права индивидуумов во многих обла¬
стях жизни»87. Подобного рода признания ле поме¬
86 С. Л. 3 и в с. Развитие форм права в современных империа¬
листических государствах, ст.р. 44.
87 М. R. Curtis. Centrale Government. London, 1958, p. 7.
145

шали, однако, М. Кёртису сделать совершенно нелогич¬
ное заключение: «То, что эти тенденции реальны и
опасны, отрицать нельзя, но это отнюдь не подразуме-х
вает ликвидации господства права»88. Для нас в дан¬
ном случае важны симптомы, названные профессором
М. Кёртисом, так как противоречивость сделанного им
вывода свидетельствует лишь о нежелании признать
факты, если они противоречат мировоззрению заклю¬
чающего.
Современные плюралисты пытаются приспособить
концепцию «правления права» к своим иделизирован-
ным построениям. Так, профессор социологии Чикаг¬
ского университета Эдвард Шилз пишет: «Правление
права в основе своей зиждется на широко распростра¬
ненной и глубоко укоренившейся в обществе вере в то,
что в праве, как в таковом, имеется сакраментальный
элемент... Подобно всей плюралистической системе,
частью каковой оно является, правление права осно¬
вывается на убеждении в священности сложной кон¬
стелляции ценностей, ни одна из которых никогда не
может значительно возвышаться над другой»89. Изда¬
ние актов делегированного законодательства является
важнейшей функцией современного буржуазного пра¬
вительства. Его рост и развитие представляют собой
проявление реакционного характера диктатуры капи¬
тала. Рост и распространение делегированного законо-.
дательства в современных буржуазных странах являют¬
ся одним из выражений кризиса буржуазной законно¬
сти, отказа капитала от основных политических и юри¬
дических принципов, положенных в свое время в основу
его политической и правовой системы. Делегированное
законодательство представляет собой неизбежное по¬
рождение той трансформации в системе высших орга¬
нов власти буржуазного государства, в результате
которой правительство стало главным орудием осуще¬
ствления диктатуры капитала.
* * *
В системе высших органов государственной власти
современных буржуазных стран правительство являет-
88 М. R. Curtis. Centrale Government, р. 8.
89 «Linkage Politics», Ed. by James N. Rosenau. N. Y., 1969, p. 60.
146

Ся самым могущественным и реакционным орудием
диктатуры, наиболее прямо и непосредственно выра¬
жающим и - осуществляющим интересы господствующе¬
го класса. Процесс слияния государственного аппарата
с монополиями, охватывающий все без исключения
звенья государственной машины империалистической
буржуазии, наиболее полное выражение получил имен¬
но в правительстве, как самом действенном и эффек¬
тивном высшем органе государственной власти моно¬
полистического капитала. В империалистических стра¬
нах правительства, вне зависимости от формы правле¬
ния и государственного устройства, целиком и пол¬
ностью состоят либо непосредственно из монополистов,
либо из их доверенных и агентов. Это является важ¬
нейшей отличительной особенностью государственно¬
монополистического капитализма, получившей наибо¬
лее разительное свое выражение в Соединенных Шта¬
тах Америки. «В наши дни, — говорится в Новой про¬
грамме Коммунистической партии США, — на вершине
власти в американском обществе стоят могуществен¬
ные капиталистические монополии... С ростом монопо¬
листического капитала возрастает и расширяется его
контроль над государственным аппаратом. Правитель¬
ство фактически превратилось в политическое орудие
небольшой группы ведущих монополистов, использую¬
щих его ради контроля над остальным обществом»90.
Военно-промышленный комплекс является правящей
элитой, эффективно контролирующей все основные
звенья политической системы. Послевоенные прави¬
тельства США, начиная с Д. Эйзенхауэра и кончая
Р. Никсоном, состояли из монополистов или их дове¬
ренных.	.
Прогрессивный американский публицист Райт
Миллс, анализируя состав американского правитель-
■ ства, пришел к следующему выводу:' «Не профессио¬
нальные политики из состава «видимого» правитель¬
ства, а заправилы корпораций, представленные лично,
либо через своих эмиссаров в официальном политиче¬
ском руководстве страной, сосредоточили в своих ру¬
ках власть и обладают всеми средствами для охраны
60 «США: экономика, политика, идеология», 1970, № 11, стр. 81—
82.
147

Привилегий своего корпоративного мира. Если они
официально и не царствуют, то зато фактически управ¬
ляют многими жизненно важными областями ’Повсед¬
невной американской жизни...»91.
В. И. Ленин более полувека тому назад писал, что
в империалистических странах «личная уния» банков
с промышленностью дополняется «личной унией» тех и
других обществ с правительством»92. При государст¬
венно-монополистическом капитализме слияние трестов
и корпораций с правительством получило организаци¬
онно законченное выражение. Монополисты занимают
командные посты в государственном аппарате, крупные
государственные чиновники, выйдя в отставку, полу¬
чают руководящие должности в корпорациях и трестах.
В империалистических странах появились различного
рода «полуправительственные» органы, связываю¬
щие монополии с государственным аппаратом непо¬
средственно и именно там, где это нужно предприни¬
мателям. Жак Дюкло дает следующую характеристику
подобного рода органов, существующих во Франции:
«Представители крупного капитала занимают ключе¬
вые посты в государственном аппарате. Благодаря сме¬
шанным комиссиям, в которых руководители трестов
заседают вместе с безгранично преданными им высоко¬
поставленными чиновниками, установилось тесное
сотрудничество между деголлевскими властями и мо¬
нополистическими группами. Именно на секретных
заседаниях этих комиссий решаются важные проблемы,
касающиеся экономической политики, а в более широ¬
ком масштабе — всей политики Франции»93.
Государственно-правовая система в современных
империалистических странах приспособлена для того,
чтобы облегчить и укрепить связи монополистического -
капитала с государственным аппаратом и одновремен¬
но замаскировать их. Современное империалистическое
государство не только выражает и защищает интересы
монополий, но и в чисто организационном отношении
все ближе и ближе смыкается с монополистическим
91 Р. Миллс. Властвующая элита. М., ИЛ, 1950, стр. 170—
171.
92 В. И. Лени н. Поли. собр. соч., т. 27, стр. 337—338.
93 Жак Дюкло. Будущее демократии. М., ИЛ, 1963,
стр. 131—432.
148

капиталом, копирует его структуру. Отдельные звенья
буржуазного государственного аппарата приспосабли¬
ваются для обслуживания совершенно определенных
монополистических компаний. Тов. Анри Клод дает
следующую оценку этого процесса во Франции: «Ха¬
рактерная черта деголлевской конституции и деголлев-
ского режима состоит в том, что их институты являют¬
ся совершенно точным отражением экономической
инфраструктуры, где господство капиталистических
монополий непрестанно возрастает; в том, что они
отражают превращение монополистического капита¬
лизма в государственно-монополистический капитализм
и в то же время создают необходимые политические
условия для дальнейшего расширения и% всемерного
расцвета этого государственно-монополистического ка¬
питализма; в том, что они в точности отвечают интере¬
сам и требованиям французского империализма на
современном этапе его кризиса»94.
Из всех высших органов государственной власти
именно буржуазное правительство является самым
антинародным. Правительство империалистического
государства сосредоточивает в своих руках гигантские
полномочия, которые в любой момент могут быть
использованы для защиты интересов монополистиче¬
ского капитала как внутри страны, так и на междуна¬
родной арене. Империалистическое правительство со¬
вершенно бесконтрольно. Ни один другой высший
орган государственной власти не может ни сдержать
его деятельность, ни нейтрализовать ее. Единственная
сила, которая оказывает эффективное воздействие на
политику империалистического правительства, — это
народные массы, руководимые коммунистическими и
рабочими партиями,х а на международной арене —
мировая социалистическая система, возглавляемая
Советским Союзом.
В ходе общедемократической борьбы пролетариат
добивается соблюдения всех тех положений буржуазно¬
демократических конституций и обычного законода¬
тельства (включая и конвенционные нормы), которые
предусматривают установление механизма контроля
94 Анри Клод. Голлизм и крупный капитал. М., ИЛ, 1961,
стр. 54—55.
149

йад деятельностью правительства. Это прежде всего
касается тех методов и форм контроля, которые по
букве буржуазного конституционализма должны осу¬
ществляться парламентами.
Империалистические правительства всегда стремят¬
ся к тому, чтобы полностью выйти из-под контроля
парламента, а особенно там, где существуют мощные
коммунистические фракции. Типичный пример в этом
отношении — политика клерикальной реакции в Ита¬
лии. В Политических Тезисах Итальянской коммуни¬
стической партии, одобренных IX Съездом ИКП в
1960 году, говорится следующее: «Даже и сам госу¬
дарственный аппарат, само государственное устройство
были изменены и приспособлены к нуждам монополий.
После того как провалились попытки открытого нару¬
шения конституции, вся политика клерикальных руко¬
водителей была направлена в эти годы на создание и
укрепление таких орудий власти, которые не подчиня¬
лись бы демократическому контролю и суверенным
решениям парламента»95.
Коммунистические и рабочие партии ведут также
борьбу за демократизацию правительственной струк¬
туры, что может выразиться в требовании ликвидации
отдельных звеньев правительственного аппарата либо
в требовании осуществления конституционных положе¬
ний, предусматривающих создание тех или иных вспо¬
могательных' учреждений.
Одним из основных направлений общедемократиче¬
ской борьбы, ведомой коммунистическими и рабочими
партиями капиталистических стран, является движение
за демократизацию состава буржуазных правительств.
Подобные требования содержатся в программных до¬
кументах ряда братских партий. Так, в программе
Коммунистической партии Великобритании ■ сказано,
что «коммунистическая партия всегда будет выступать
за лейбористское правительство, против правительства
консерваторов»96. Подобное требование отнюдь не яв¬
ляется конечной целью, но поскольку оно представляет
единственно возможную в современных условиях демо¬
95 «Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий ' капиталистических стран Европы». М., Госполитиздат, 1960,
стр. 258.
96 Там же, стр. 39.
150

кратическую альтернативу консервативному правитель¬
ству, коммунистическая партия поддерживает лейбори¬
стов, но, как сказано в программе, «в то же время она
борется за коммунистическое представительство в пар¬
ламенте и в муниципальных советах, с тем, чтобы укре¬
пить борьбу рабочего класса в целом»97.
При определенных условиях коммунистические и
рабочие партии могут участвовать в буржуазном пра¬
вительстве, занимая в нем министерские посты, руко¬
водя отдельными центральными ведомствами. Такие
условия сложились в некоторых европейских странах
в конце второй мировой войны и в первые послевоен¬
ные годы, когда авторитет и влияние коммунистиче¬
ских партий настолько возросли, что буржуазия была
вынуждена пойти на сотрудничество с коммунистами
в правительствах. Блестящие образцы такой политики
дали коммунистические партии Италии и Франции,
сыгравшие выдающуюся роль в освобождении своих
стран от гитлеровской оккупации. В апреле 1944 года
в состав первого правительства национального един¬
ства Италии, сформированного Бадольо, в качестве
министров вошли коммунисты — П. Тольятти и Ф. Гуд-
ло и в качестве заместителей министров — Пезенти и
Палермо. В июне 1944 года в состав правительства
Иваноэ Бономи вошли те же представители ИКП и
дополнительно Молинелли на должность заместителя
министра. В последующих правительствах Бономи,
Ф.'Парри и А. Де Гаспери коммунисты занимали це¬
лый ряд важных постов. В первое республиканское
правительство Италии, сформированное Де Гаспери
13 июля 1946 года, входили девять коммунистов.
Представители ИКП оставались в правительстве
вплоть до мая 1947 года и были выведены из его со¬
става незаконным путем в результате спровоцирован¬
ного Де Гаспери по указке американских империали¬
стов правительственного кризиса.
Участвуя в буржуазном правительстве, итальянские
коммунисты проделали большую созидательную работу
в интересах трудящихся.
97 «Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий капиталистических стран Европы, стр. 39.
151

С 1945 по май 1947 года в состав нескольких пра¬
вительств Франции входили представители коммуни¬
стической партии, занимавшие важные государствен¬
ные посты. Министрам-коммунистам приходилось ра¬
ботать в очень тяжелых условиях, преодолевая сопро¬
тивление буржуазного большинства, идя в ряде слу¬
чаев на уступки и соглашения. С 1944 по май 1947 го¬
да в состав буржуазных правительств Бельгии входили
представители коммунистической партии.	'
Министры-коммунисты были устранены из всех на¬
званных правительств в результате заговора междуна¬
родной реакции, организованного правящими кругами
США и осуществленного руками их сателлитов в Ев¬
ропе. Участвуя в буржуазных правительствах,—
а таких фактов было довольно много в послевоенной
истории различных буржуазных стран,—коммунисти¬
ческие партии борются за интересы народа, добивают¬
ся важных результатов, приобретают опыт государст¬
венной работы, ни в коей мере не поступаясь своими
конечными целями.
В ходе социалистической революции буржуазное
правительство подлежит безусловному и окончатель¬
ному слому, конкретные формы и методы которого
зависят от целого ряда особенностей, свойственных
каждой буржуазной стране.

Ill
БУРЖУАЗНЫЙ ПАРЛАМЕНТ
§ 1. Представительные
учреждения буржуазного
общества
В самой основе буржуазной теории «народного
представительства» лежит положение о том, что каж¬
дая экономико-политически обособленная часть страны,
каждая национальная, этническая, религиозная груп¬
па должна иметь своих представителей в центральных
и местных органах власти. Теоретически как парла¬
мент, так и муниципалитеты должны быть • точным
подобием соответственно народа и общин, но такая
■идеальная конструкция никогда не получила своего
практического воплощения. Слова о том, что парла¬
мент— это «зеркало нации», остались лишь красивыми
словами, никакого отношения к существующим пред¬
ставительным учреждениям буржуазного общества не
имеющими.
В системе высших и местных органов власти бур¬
жуазного государства представительные учреждения
занимают особое место и играют особую роль. Для
того чтобы выделить эти учреждения, обособить их от
иных органов власти, необходимо определить их
признаки.
Прежде всего, представительные учреждения являют¬
ся коллегиальными по своей внутренней организации.
153

Выборный глава государства, выборное должностное
лицо не могут иметь представительного характера
хотя бы потому, что один человек в лучшем случае
может представлять лишь свою партию или фракцию
этой партии, но отнюдь не все разнообразие классовых
и групповых интересов, свойственных буржуазному
обществу. Коллегиальность предполагает множествен¬
ность, и здесь мы сталкиваемся с далеко не простым
вопросом о численном составе представительного
учреждения.
С какого числа депутатов появляется само качество
представительности? Ясно одно, что представительность
возникает как свойство органа где-то между двумя
полюсами — один и все. Один не может представлять
всех, все не могут представлять самих себя. Решить
вопрос о должном численном составе представитель¬
ного учреждения математическими методами невоз¬
можно1, а поэтому остается единственное — обратиться
к практике и логике. Представим себе парламент,
избираемый десятью миллионами избирателей и со¬
стоящий из 500 депутатов. Каждый депутат представ¬
ляет свой избирательный округ (в данном случае мы
отвлекаемся от общепринятого на Западе принципа
общенационального мандата, о чем речь будет ниже),
но сам, как таковой, lie создает представительного
учреждения. Все 500 депутатов, представляющие соот¬
ветственно 500 избирательных округов, составляют
представительное учреждение, представляющее всю на¬
цию2. Если мы будем уменьшать число депутатов, то
где-нибудь на подступах к единице качество предста¬
вительности исчезнет. Где точно — нам не представ¬
ляется возможным ответить. Если мы будем увеличи¬
вать число депутатов, то качество представительности
1 Единственная в своем роде попытка выведения маггематиче-
i ской формулы, с помощью которой устанавливается коэффициент
i эффективности коллегиального органа, т. е. его работоспособности,
'предпринята в блестящем памфлете Норкота Паркинсона «Закон
'Паркинсона или погоня за прогрессом» (S. Northcote Parjcinson.
Parkinson’s Law or the Pursuit of Progress. London, 1965, pp. 34—
44).
2 Настоящие рассуждения носят чисто логический характер, по¬
этому для простоты конструкций все политические моменты созна¬
тельно опущены.
154

будет непрерывно нарастать до тех пор, пока благо¬
даря необычайной громоздкости парламент утратит
свойство работоспособности, а тем самым само каче¬
ство представительности и превратится в некое сбо¬
рище, не способное ни к каким организованным и
разумным действиям. Для нас представляется совер¬
шенно очевидным, что представительность и работоспо¬
собность неотделимы друг от друга.
Палата общин Англии почти в 16 раз больше исланд¬
ской нижней палаты, что же касается палаты лор¬
дов, то она в 50 раз больше маленького либерийского
сената. Размер палат находится в некоторой зависи¬
мости от численности населения, но здесь можно
усмотреть и чисто финансовые причины, так как малым
странам просто трудно содержать большие парламен¬
ты. Но дело не только и не столько в этом. Парламент,
если он работающий орган, должен быть в достаточ¬
ной мере компактен^ в противном случае он может
выропитьсягв публичный митинг, способный голосо¬
вать, но не предназначенный для делового обсуждения.'
История германского и итальянского фашизма, прак¬
тика современных авторитарных режимов знает немало
примеров того, как парламенты подменялись различно¬
го рода массовыми сборищами под различного рода
демагогическими предлогами. Харизматические «вож¬
ди» симулировали непосредственное’общение с наро¬
дом, однако на самом деле подобные суперассамблеи
лйшь выслушивали очередные откровения и шумно их
одобряли. Достаточно вспомнить нюрнбергские пар-
тайтаги, на которых кликушествовал Гитлер или фа¬
шистские сборища, аплодировавшие Муссолини.
Позволительно спросить, каков же самый разумный
численный состав представительного учреждения?
Ответить на этот вопрос с математической точностью
нельзя.
Видимо, как показывает опыт, где-то в пределах от
нескольких десятков до нескольких сот депутатов (с тем,
однако,’чтобы из этих‘Ъотен не складывались тысячи).
Представительное • учреждение должно быть не
только коллегиальным, но и выборным. Никакая кол¬
легия, назначенная правительством или иным испол¬
нительным органом государственной власти, не может
стать представительным учреждением’’ как бы ’тща-
155

тельно ни был подобран ее состав. Представительство
предполагает — и это пренепременнейшее условие —
делегацию полномочий депутату избирателями посред¬
ством выборов. Назначение сверху ни при каких об¬
стоятельствах не может создать депутатского мандата.
В этой связи совершенно логично заключить, что назна¬
чаемые либо наследственные палаты буржуазных парла¬
ментов не являются представительными учреждениями.
Итак, представительные учреждения могут формиро¬
ваться только посредством выборов.
Огромную роль при формировании представитель¬
ных учреждений играют два важнейших института
буржуазного государственного права — избирательное
право и избирательная система Пепвое устанавливает
круг участников выборов, вторая — порядок определе-
'ния результатов голосования и метод распределения
мандатов. ’	~—	>
Современное буржуазное всеобщее избирательное
право не только ограничено рядом цензов, но и сопро¬
вождается в процессе его осуществления прямым про¬
изволом, насилиями, фальсификациями, благодаря
чему лишаются важнейших политических прав значи¬
тельные контингенты граждан даже в самых демокра¬
тических (по-буржуазному) странах. Что касается
избирательных систем, то они зачастую настолько
искажают волю избирателей, что меньшинство у изби¬
рательных урн легко трансформирует себя в большин¬
ство в парламентах и муниципалитетах. Наконец,
буржуазия обладает аппаратом прямого насилия,
всеми средствами идеологического воздействия, огром¬
ными финансовыми возможностями. Все перечисленные
факторы приводят в конечном счете к тому, что доля
буржуазии в представительных учреждениях всегда
искусственно завышена, в то время как представи¬
тельство пролетариата и других эксплуатируемых либо
сокращено, либо вообще сведено к нулю. Весь меха¬
низм буржуазной демократии приспособлен для созда¬
ния искусственного правящего большинства в предста¬
вительных учреждениях, что, естественно, резко иска¬
жает либо уничтожает сам принцип «народного пред¬
ставительства». Однако, с точки зрения капитала, чем
представительные учреждения буржуазнее по своему
составу, тем они «народнее». Объем и степень свободы
156

в условиях буржуазной демократии возрастают слева
направо — минимум для прогрессивных сил, максимум
для реакции.
Представительные «учреждения наделены непосред¬
ственными, а не проианр^дными .пплндмлчиями Объем и
содержание компетенции представительного учреждения
не может определяться исполнительным органом^власти,
представительное учреждение не может пользоваться
делегированными полномочиями. Важно подчеркнуть,
что'для всех представительных учреждений характерно
наличие таких полномочий, как нормотворчество, кон¬
троль над деятельностью исполнительных органов, при¬
нятие финансовых актов. Эти полномочия буржуазных
представительных учреждений — парламентов и му¬
ниципалитетов — в действительности ограничивают¬
ся и ущемляются, но тем. не__менее весьма важно
даже их формальное провозглашение и -установле¬
ние.

Наконец, нужно всегда иметь в виду, что предста-
.вительные учреждения при капитализме могут сущест¬
вовать только в условиях буржуазной демократии.
Фашизм либо другая форма авторитарного режима
полностью уничтожает представительные учреждения,
хотя их выхолощенные формы, призраки могут сохра¬
няться. «Парламенты» и «муниципалитеты», сущест¬
вующие в Испании, Португалии, Гаити и т. д., даже с
точки зрения буржуазной демократии не являются и
не ’могут быть представительными учрежде¬
ниями.
, Буржуазные представительные учреждения обладают
еще одним важным признаком, который присущ
только им. Они только -Законодательствуют, но не,
участвуют в “осуществлении, применении нормативных
актов, которые обязаны им своим происхождением.
Именно в этом и состоит их основной порок. Сама идея'
п р едет а вител иного правления .не может вызвать каких-
либо' возражений, но буржуазия так воплотила эту
идею на практике, что от нее осталось очень немногое.
Пролетарская демократия не отказывается от предста¬
вительных учреждений. Она их берет, но не в том
виде, в каком они обрели бытие под сеныо диктатуры
буржуазии. Пролетарская демократия придает этим
учреждениям новое качество, возводит их на новую
'	157

ступень, превращая их в работающие корпорации,
одновременно законодательствующие и применяющие
законы.
Опираясь на вышеизложенные соображения, мы
можем, в интересах дальнейшего исследования, дать
следующее определение представительных учреждений
буржуазного общества.
Буржуазные представительные учреждения — это
коллегиальные, выборные органы государства, наделен¬
ные нормотворческими, финансовыми__и_д.онтр.ольными
полномочиями и действующие только в условиях буржу-
азнб'-дёмократйческдгб режима.'.' '	•
Буржуазная демократия находит свое политическое
выражение в представительных учреждениях, с помощью
которых формируется воля господствующего класса как
в центре, так и на местах. Именно представительные
учреждения придают большинству те организационные
и правовые формы, которые конституируют его как
субъекта, т. е. носителя государственной власти. Фор¬
мально, их jipaBOBoft статус содержит полный перечень
властных полномочий, однако реальная роль предста¬
вительных учреждений в непосредственном осуществле¬
нии государственной власти второстепенна, так как
прямое властвование'^=~^(Г71Ел(Гпрежде всего военно¬
бюрократического аппарата,~
Подчиненное положение представительных учрежде¬
ний во всех буржуазно-демократических государствах—
факт бесспорный, но конкретные формы этого подчине¬
ния, его степень и методы сугубо национальны и ме¬
няются с каждой государственной границей. Представи¬
тельные учреждения не властвуют, а дают экзекватуру
на осуществление государственной власти.
Придя к власти, буржуазия самоопределилась как
господствующий класс в центре, т. е, в общенациональ¬
ных масштабах, в лице парламента, на местах — в ли¬
це муниципалитетов. Центральное представительное
учреждение в каждом буржуазном государстве одно —
это парламент. Здесь уместно будет сказать об_учре-
дительных собраниях, которые избираются для при¬
нятия конституций. Они обладают рядом качеств, свой¬
ственных представительным учреждениям, среди кото¬
рых — коллегиальность, выборность, нормотворческие
158

Полномочия. Иногда учредительные собрания наделяют¬
ся всеми парламентскими функциями на период до
избрания парламента, но это отнюдь не общее правило,
а исключение. Однако, даже имея в виду только специ¬
фические функции* учредительных собраний, следует
признать их представительными учреждениями, хотя и
особого рода.
Наряду с парламентами существуют местные пред¬
ставительные учреждения — муниципалитеты, т. е. вы¬
борные органы управления, действующие в пределах
соответствующих административно-территориальных
единиц3.
В империалистических государствах главными ору¬
диями силы государственной власти являются органы
непосредственного насилия, т. е. военно-бюрократиче¬
ский аппарат. Роль представительных учреждений как
центральных, так и местных, субсидиарна, но это не
означает, конечно, что они приобрели чисто декоратив¬
ный характер. Необходимо максимально тщательное
исследование структуры и функций этих учреждений,
точная оценка их деятельности, значения этих учрежде¬
ний для пролетариата в его общедемократической
борьбе.
§ 2. Буржуазный парламент и
парламентаризм
Нет такого предмета, о котором буржуазные авторы
всех направлений сказали бы столько восторженных и
горьких слов, как парламент. С ним связывают все —
прошлое, настоящее и будущее, в нем видят и залог
всех благ и причину всех зол, его хвалят и ругают,
возвеличивают и низводят. Подобная разноголосица
вполне естественна, ибо парламент настолько сложный
и противоречивый политический феномен, что дать ему
а'бсолютную оценку невозможно. Только объективный
марксистский анализ парламентских учреждений в
3 См. Г. В. Б а р а б а ш е в. Муниципальные органы современ¬
ного капиталистического государства. Изд-во МГУ, 1971.
159

каждой конкретной стране позволит дать им точную
научную оценку, определить их подлинную роль, поста¬
раться заглянуть в будущее этих учреждений.
Мы не ставим перед собой задачу дать хотя бы
краткую историю возникновения парламентов, но умест¬
но будет заметить, что первые прародители их появи¬
лись еще в XII—XIII веках4, — испанские кортесы и
английский парламент. Само выражение «парламент»
1зошло в оОиход примерно в то же время. Первоначаль¬
но латинское слово parliamentum означало послеобе¬
денную беседу монахов:—Этим же' термином в XII—
XIII веках пользовались для наименования совещаний
монархов. В Англии слово parliament появилось в
XIII в. сначала для обозначения любогсГобсуждения,
“Затем" так стали называть «формальные совещания».
При Плантагенетах этим словом называли «великие
советы». Вестминстерский статус 1275 -г. впервые ис¬
пользует французское слово parlement для названия
«Великого совета Англии»5 * * В. Дословное значение самого'
"термина «говорильня», эту роль парламент никогда
не утрачивал, за исключением тех случаев, когда депу¬
татам запрещали высказываться вообще.
Основным, доминирующим свойством почти всех
буржуазных парламентов является то, что они по свое¬
му составу не выражают социальной анатомии ~общёст-
4 Вопрос о том, какой парламент является старейшим в мире,
не вполне ясен и решить его окончательно в пользу какой-то одной
страны очень трудно; в претендентах на эти лавры нет недостатка.
Во всяком случае в 1930 году с 23 по 28 июня в Исландии офици¬
ально отмечалось 1000-летие альтинга.
5 Уинстон С. Черчилль в своей книге «Рождение Брита¬
нии» пишет о появлении термина «парламент» в политическом обихо¬
де следующее: «Приблизительно в это же время (речь идет о XIII ве¬
ке.— А. М.) слово «parlement» — «парламент» начинает применяться,
В 1086 году Велигельм Завоеватель имел «серьезный разговор» со
своими советниками перед началом земельной описи (День страш¬
ного суда). По латыни это называлось «colloquium». В XII веке сло¬
вом «собеседование» называют консультации короля с магнатами.
Периодически проводимые собеседования «по великим делам коро¬
левства» могут быть названы парламентом. Но чаще всего под этим
словом разумеют постоянный совет из государственных мужей и су¬
дей, который получал петиции, рассматривал жалобы и вообще ре¬
гулировал осуществление правосудия. К тринадцатому веку парла¬
мент устанавливается как название для двух различных, хотя и
объединенных институтов» (Winston S. Churchill. The Birth of
Britain. N. Y., 1963, p. 201).
160

ва. Это свойство выражается по-разному. Так, скажем,
американский конгресс на все 100% чисто буржуазен,
чего, естественно, нельзя сказать ни об английском пар¬
ламенте, ни тем более о французском, итальянском,
финском. Однако сразу же следует оговориться, что при
определенных обстоятельствах парламент может выра¬
жать действительное соотношение классовых сил, при¬
обретать свойства подлинного представительства.
В. И. Ленин — самый беспощадный критик буржуаз¬
ного парламентаризма — признавал это. В 1906 году он
писал о тогдашнем французском парламенте: «Парла¬
ментские отношения для данного периода времени более
или менее соответствуют и отношению реальных сил
внутри народа и отношению государственной власти к
народу. Писаная конституция для данного периода вре¬
мени не расходится существенно с реальной, действи-,
тельной конституцией, с отношением сил»7.	-
Это ленинское «■более или менее», как нам кажется,
можно понимать в том смысле, что могут быть такие
парламенты, в которых рабочая фракция соответствует
политическому удельному весу пролетариата, но при
этом, конечно, доля буржуазии обычно завышена. Обра¬
тимся к фактам. Выборы в итальянскую палату депу¬
татов (630 мест) 19—20 мая 1968 года дали следующие
результаты, которые сами по себе достаточно красно¬
речивы.	.
Название партии
Количест¬
во подан¬
ных голо¬
сов
Процент
от общего
числа по¬
данных
голосов
Количест¬
во полу¬
ченных
мандатов
Процент
от общего
числа мест
в парла¬
менте
Христианско - демократичес¬
кая 	  .
12429
39,4
266
42,2
Коммунистическая

8555
26,9
177
26,1
Объединенная социалистичес¬
кая

4604
14,5
91
14,4
Подобное распределение мест оптимально для режи¬
ма буржуазной демократии, так как мандаты
7 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 13, стр. 158.
6 А. А. Мишин
161

распределены в соответствии с полученными голосами
(мы здесь не ставим вопрос о том, как эти голоса были
получены). В данном случае палата почти точно выра¬
жает действительное соотношение классовых сил и по¬
этому носит представительный характер. Но и в настоя¬
щем примере мерой представительства является не
класс, а партия, выражающая интересы этого класса.
Нет нужды напоминать о том, что сам класс, в том чис¬
ле и пролетариат, не един, не монолитен, а состоит из
различных группировок. Поэтому определять степень
представительности, исходя лишь из численности клас¬
са, было бы чистейшим упрощением.
В Италии коммунистическая партия сильна, а изби¬
рательная система демократична. Этим и объясняется
представительный характер парламента этой страны.
Однако подобные свойства буржуазных парламентов
являются все же исключением из общего правила. Со¬
шлемся лишь на Францию. В июне 1968 года избирался
досрочно парламент V Республики. Результаты выборов
оказались следующими (в Национальном собрании
485 мест).	"
Название партии
Количест¬
во подан¬
ных голо¬
сов
Процент
от общего
числа по¬
данных
голосов
Количест¬
во полу¬
ченных
мандатов
Процент
от общего
числа ман¬
датов
КПФ

4435
20,03
34
7,01
ЮДР и союзники

10581
47,79
358
73,8
^ФДСЛС

3654
16,5
57
16,8
Мошеннический избирательный закон и определенный
спад влияния КПФ (на выборах в марте 1967 г. она
получила 5 039 тысяч голосов) сделали свое дело. Воля
избирателей была искажена, как и представительный
характер Национального собрания.
Парламент при определенных условиях, хотя и ис¬
каженно, выражает действительное соотношение. сил в
стране. Представительство пролетариата в парламентах
и муниципалитетах зависит не только и даже не столь¬
ко от демократизма избирательного права и избира¬
тельной системы, но и прежде всего от силы, влияния,
сплоченности, политической и идеологической зрелости
пролетариата. Буржуазия всегда стремится исказить
162

вотум избирателей, применяя для этого все имеющиеся
у нее средства, но результат этих усилий буржуазии
целиком зависит от силы сопротивления пролетариата,
его партии, его союзников по классовой борьбе.
На наш взгляд, фетишизация реакционности избира¬
тельных систем, которые подаются некоторыми авторами
чуть ли не как непреодолимое препятствие на пути про- >
летариата к представительным учреждениям, ошибочна.
Если бы это было так, то буржуазия могла бы спать
спокойно — достаточно было бы изобрести «надежную»
избирательную систему. Однако сама возможность за¬
воевания рабочим классом парламентского большинства
говорит о противоположном, хотя и от характера самих
избирательных законов зависит очень многое.
В современных условиях борьбу за подлинно предста¬
вительный характер буржуазных парламентов ведет
только пролетариат, в то время как монополистический
капитал'"заботится~лйшь об упрочении своих позиций в
этом органе и об обуздании его. Небезынтересно заме¬
тить, что'некоторые буржуазные ученые ставят под сом¬
нение саму необходимость представительства, полагая,
что парламент7'Может ббоитйсь и оез этого качества.
Именно на такой позиции стоит профессор Мюнхенского
университета Теодор Маунц. Рассматривая взаимоотно¬
шения «народа федерации» и бундестага, он пишет: «Не¬
смотря на термин «народное представительство» и «на¬
родный представитель», между народом федерации и
бундестагом нет отношений представительства в юриди¬
ческом смысле. В отличие от отношений представитель¬
ства, при которых представитель должен действовать по
указаниям представляемого, бундестаг может прини¬
мать решения или предпринимать действия, находящие¬
ся в противоречии с действительной или предполагаемой
волей народа федерации. Это не оказывает влияния на
их юридическую силу или действенность»8.
Хотя профессор Т. Маунц в данном случае обосно¬
вывает прежде всего неприемлемость для буржуазии
императивного мандата, сама мысль об отсутствии у
бундестага свойства представительности весьма харак¬
терна. Представительность создается не только адекват-
8 Теодор Маунц. Государственное право Германии (ФРГ и
ГДР). М., ИЛ, 1959, стр. 468.
6*	163

■ностью партийного ^остава парламента социальной ана¬
томии общества, но ^Соответствием действий депутатов
воле избирателей. Западногерманский бундестаг, как и
многие другие буржуазные парламенты, лишен обоих
этих качеств.	'
" Буржуазное государствоведение,' придерживающееся
\идеи представительного правления, рассматривает пар¬
ламент как общегосударственный законодательный ор¬
ган, являющийся носителем народного суверенитета.
Эта концепция всегда встречала возражения как слева,
так и справа.. Ж.-Ж- Руссо был наиболее ярким пред¬
ставителем первой группы оппонентов9. Он считал, что
народ не может править через своих представителей по
той простой причине, что суверенитет неотчуждаем. По
его мысли, народ может избирать представителей лишь
для того, чтобы разрабатывать проекты законов, утверж¬
дать же их окончательно, может только народ. Взгляды
Руссо не получили широкой поддержки'среди буружаз-
ных ученых, его,схема непосредственной демократии
была для них сли'Шкбм' радикальной. Умеренными уче¬
ными в основу системы представительного правления
была положена чисто цивилистическая концепция, со¬
гласно которой представитель совершает свои действия
так, как это бы сделад сам - доверитель. По мысли
Л. Дюги, эта идея в публичном праве выражается в том,
что «проявления воли, исходящие от известных индиви¬
дов, имеют ту же силу и производят то же последствие,
как если бы они прямо исходили от нации» 10.
Наделение парламента правами носителя суверените¬
та нации, придание ему качества верховенства — все это
было выражением тенденции буржуазии .выдать свою
волю за волю народа. Чем больше низводилась роль
парламента до положения законосовещательного opra¬
wa, тем больше либеральные буржуа раздували идею
верховенства парламента. В наше время это делается
особо энергично главным образом в тех странах, где
древность парламентской традиции мирно уживается с
тем, что правительства полностью контролируют законо¬
дательный орган власти. Сэр Уинстон Черчилль со свой¬
ственной ему смелостью сформулировал эту мысль в
9 См. Жан-Жак Руссо. Трактаты. М., «Наука», 1969.
10 Леон Дюги. Конституционное право. М., 1908, стр. 411.
164

следующих ярких выражениях: «Ничто не является обя¬
зательным для парламента-.^Каждыйпарламент целиком
свободен вести себя либо как джентльмен, либо как
хам; каждый парламент целиком свободен вести себя
честно или поступать как проходимец. Таковы суверен¬
ные права этой августейшей ассамблеи»11.
Не менее красноречиво высказался по этому же воп¬
росу бывший государственный секретарь США Дин Аче-
сон, который по выходе в отставку вплотную занялся
восхвалением конгресса. «Представители народа, — пи¬
шет он, — обладают в подлинном смысле слова ульти¬
мативной властью во всех делах управления, а адми¬
нистрация — это всего лишь канцелярский аппарат пра¬
вительства. Законодательство является созидающей си¬
лой, оно определяет то, что должно быть сделано» 12.
Буржуазный парламент подвергается резкой критике
справа, со стороны откровенной реакции, выступающей
за уничтожение буржуазной демократии и установление
открыто террористических режимов. Буржуазные ученые
пытаются поставить знак равенства между этой крити¬
кой и марксистским подходом к парламенту. Нет ничего
более ошибочного и нелепого, чем это отождествление.
Крайняя реакция и прежде всего фашизм выступают за
уничтожение всех представительных учреждений и в
первую голову парламента, за введение прямого и бес¬
контрольного правления военщины и бюрократии. «Язвы
парламентаризма» для них лишь повод к введению пол¬
ного и неограниченного произвола реакционной власти.
Демагогически спекулируя на недовольстве трудящихся
диктатурой буржуазии, эти «теоретики» пытаются обос¬
новать уничтожение демократии и парламентов. Так, не¬
безызвестный Т. Финлеттер, ратуя против конгресса, за¬
являет: «Если представительная формд не в состоянии
достигнуть того, чего желает народ, она может быть
отвергнута и заменена правительством иного рода...
Если люди думают, что затруднения происходят от
внутреннего конфликта между конгрессом и исполни¬
тельной властью, то они не поколеблются потребовать
более сильного и эффективного, исполнительного- прав-
11 Цит. по сбормику: «On the Parliamentary System». New Delhi.
1959, p. 2.
12 Ibid., p. 5.
165

1 ления, даже если это будет означать ослабление или
I уничтожение конгресса» ,3.
Для марксистов выход из парламентаризма состоит
не в уничтожении представительных учреждений и
прежде всего парламента, а в преобразовании, в прида¬
нии им новых подлинно демократических качеств. Реак¬
ции вообще не нужен парламент, революции не нужен
плохой буржуазный парламент, обремененный многими
грехами и слабостями. Революция берет от старого бур¬
жуазного парламента все лучшее, что у него есть, и
прибавляет к этому ряд таких свойств, которыми он
никогда не обладал. Именно революция преобразует
парламент в работающий орган, пользующийся под¬
линным, а не мнимым верховенством. Буржуазные пуб¬
лицисты и ученые или не могут, или не хотят понять
различия в этих двух взаимоисключающих друг друга
направлениях критики парламента. Для того чтобы по¬
казать нелепость подобного смешения, нам придется
привести довольно длинное высказывание профессора
Калифорнийского университета Брайса Лайона, высту¬
пающего в защиту английского парламента. Б. Лайон
пишет: «Английский парламент и его более молодые
двойники в Западной Европе подвергаются непрестан¬
ной критике со стороны правых консерваторов и левых
радикалов. Критики справа, особенно защитники не¬
ограниченной" мотгархии, диктатуры или ’ каких-либо
форм авторитарного правления обвиняют парламентар¬
ное правление в неэффективности, громоздкости и бес¬
смысленности. Критики слева — главным образом ком¬
мунисты и их попутчики — яростно нападают на пар¬
ламентское правление как на цитадель богатой
буржуазии и как на орудие подавления'рядового чело¬
века. Хотя на континенте подобные нападки унижали и
продолжают унижать парламентарные демократии, это
никогда не было уделом британского парламента. Сре¬
ди критицизма, даже в самые мрачные периоды англий¬
ской истории, он продолжал процветать. Он возвышает¬
ся в Западной Европе как самое старое и убедитель¬
ное свидетельство того, что парламентарное правление *
13 Т. К. F i п 1 е 11 е г. Can Representative Government do the
job? N. Y„ 1945, pp. 3, 19.
166

гарантирует величайшую сферу осуществления личной
свободы. Парламент — это живой свидетель слов Лин¬
кольна о том, что тот народ управляется наилучшим
образом, который-управляет самим собой. Он оправ¬
дал себя в веках и хотя Томас Карлейл, если бы он
писал сегодня, завоевал бы сторонников своей концеп¬
цией культа сильной личности в.истории, он, вероятно,
собрал бы меньше приверженцев, чем в девятнадцатом
столетии, когда он описывал палату общин,, как «шесть¬
сот разговаривающих ослов, посаженных'для того, что;
-бы принимать законы и управлять делами величайшей
империи, какую когда-либо видел мир» 14.
Во всей этой цитате очень много патетики, эмоций,
наивной веры в «старый добрый английский парла¬
мент», но, к сожалению, ни намека на объективную
оценку. Кстати заметим, что в современной буржуазной
политико-правовой литературе очень часто аргументы
заменяются заклинаниями. Иногда это интересно, но
никогда не убедительно.
Теория разделения властей, которая в той либо иной
степени нашла формальное выражение в большинстве
буржуазных конституций, наделила парламент законо¬
дательной властью и тем самым поставила его в. приви¬
легированное положение в системе высших органов
государственной власти. Так, американская конститу¬
ция постановляет: «Все законодательные полномочия,
здесь установленные, вверяются Конгрессу Соединен¬
ных Штатов...». Американская конституционная теория
различает три «ветви власти» —"Законодательную^ ис¬
полнительную и судебную. Конгресс, таким образом,
является носителем законодательной ветви власти. По¬
добные же положения имеются в конституциях многих
стран Нового Света. Ст. 36 конституции Аргентины гла¬
сит: «Законодательная власть нации предоставляется
конгрессу...». Конституция Боливии как документ по¬
строена по принципу разделения властей. Соответ¬
ствующие разделы конституции так и называются — за¬
конодательная власть, исполнительная власть, судебная
власть. Ст. 46 конституции Боливии постановляет: «За¬
конодательная власть принадлежит национальному 1
14 Bryce Lyon. A Constitutional and Legal History of Medie¬
val England. N. Y., I960, pp. 408—409. ~
167

конгрессу...» Конституция Бразилии 1969 года (ст. 27):
«Законодательная власть осуществляется Националь¬
ным Конгрессом, который состоит из Палаты Депутатов
и федерального сената»15. Та же мысль выражена в
конституциях большинства стран Европы. Конституция
Бельгии (ст. 26) устанавливает: «За_конодател.ьная
власть осуществляется _совместно королем, палатой
представителей-И. сенатом». (Вопрос о правомерности
включения главы государства в систему парламента
будет рассмотрен ниже.) В несколько иной форме вы¬
ражена та же мысль итальянской конституцией, ст. 70
которой гласит: «Законодательная функция осуществ¬
ляется совместно обеими палатами».
Конституция Швеции говорит об исполнительной и
судебной власти, но законодательную власть прямо пар¬
ламенту не вручает, хотя это и предполагается. Консти¬
туция Японии совершенно определенно решает .‘вопрос
о предоставлении законодательной власти парламенту:
«Парламент является высшим органом государственной
власти и единственной законодательной властью госу¬
дарства» (ст. XVI). Столь же определенно говорит и
секция 1-я Австралийского конституционного акта:
«Законодательная власть Содружества вручается феде¬
ральному парламенту...».
Приведенные ссылки на- конституции буржуазных
стран содержат в себе основное, главное утверждение —
по букв^.конституции законодательная’власть вручает¬
ся парламенту, однако действительное положение пар¬
ламента и его роль определяются рядом других фак¬
торов.
В системе высших органов государственной власти—
глава государства, парламент, правительство — приви¬
легированное положение номинально занимает парла¬
мент. В парламентарных странах парламент подвержен
сильному воздействию со стороны правительства, кото¬
рое не только монополизировало законодательную ини¬
циативу, но и может в странах с парламентарными
формами правления через_главу государства распустить
парламент, прервать его сессию и т. д. Правительство
осуществляет активное вторжение во все сферы законо¬
дательной деятельности парламента.
15 «А Nova Constituicao do Brasil». Rio de Janeiro, 1969.
168

В «президентских республиках парламент юридически
более независим. Он не может быть распущен прези¬
дентом, законодательная инициатива форм а льно~п~рй -
надлежит только ему. Тем не менее в руках президента
имеется богатейший" арсенал средств воздействия на
парламент. Наконец, в тех странах, где существует кон¬
ституционный надзор (США, Италия, Япония, Фран¬
ция), любой акт парламента может быть отменен по
причине (или под предлогом) несоответствия его кон¬
ституции. Все это даже формально ограничивает, иска¬
жает, выхолащивает принцип верховенства парламента.
Государственная же практика довершает дело прини¬
жения парламента.
Парламент как политическое учреждение буржуаз¬
ного общества проделал сложный путь развития. В пе¬
риод свободной конкуренции, когда господствующий
класс еще не дифференцировался и представлял собой
сравнительно однородную совокупность собственников
орудий и средств общественного производства, парла¬
мент являлся представительным органом всего класса
буржуазии и занимал место на вершине государствен¬
ной пирамиды. В тот период в стенах парламента бы¬
ли представлены все. .группы^ фракции буржуазии, ко¬
торая властвовала именно через своё пр’едставйтёЗгеите
учреждение. Выражением экономической децентрализа¬
ции была децентрализация политическая. В это время
возник, оформился и получил распространение буржу¬
азный парламентаризм, являющийся политическим вы¬
ражением частнособственнической демократии эпохи
промышленного капитализма.
Парламентаризм — это особая система государст¬
вен ного руководства" обществом буржуазией, характери¬
зующаяся разделением труда законодательного и ис¬
полнительного при привилегированном положении
парламента.
Это определение основано на известных положениях
классиков марксизма-ленинизма. Его суть состоит в
том, что парламент и парламентаризм — понятия
смежные, взаимосвязанные и взаимообусловленные, но
отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может
существовать без парламента, так как в основе его ле¬
жит наличие сильного, полновластного общегосударст¬
венного представительного учреждения. Но парламен¬
'	169

таризм есть в то же время высшее качество парламента
на определенном этапе его развития, которое со време¬
нем им утрачивается. Парламент может существовать
без парламентаризма, он может утратить это свое ка¬
чество, но не умереть, подобно тому, как люди доволь¬
но быстро утрачивают такое приятное ' качество, как
молодость, но при этом не опускаются в могилу.
К сожалению, в некоторых наших работах и иных
источниках встречаются иногда совершенно неправиль¬
ные определения парламентаризма. Так, второе издание
Большой советской энциклопедии дает в соответствую¬
щей статье следующую дефиницию этого политического
феномена: «Парламентаризм — это система правления
буржуазного государства, характеризуемая наличием
выборного законодательного. органа — парламента»16.
Оставляя в стороне терминологические неточности,
отметим главное — это определение Целиком неверно.
Начнем с примеров... Во Франции, Иране, Бразилии и
многих других подобных странах парламенты есть, но
нет даже намека на парламентаризм, так как нет ни
разделения труда законодательного и исполнительного,
ни привилегированного положения парламентов. А ведь
именно в этом В. И. Ленин видел главные, основные
черты парламентаризма, когда писал об опыте Париж¬
ской коммуны: «Продажный и прогнивший парламента¬
ризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреж¬
дениями, в коих свобода суждения и обсуждения не.
вырождается в обман, ибо парламентарии должны са¬
ми работать, сами исполнять свои законы, сами про¬
верять то, что получается в жизни, сами отвечать непо¬
средственно перед своими избирателями. Представи¬
тельные учреждения остаются, но парламентаризма, как
особой системы, как разделения труда законодатель¬
ного и исполнительного, как привилегированного поло¬
жения для депутатов, здесь нет. Без представительных
учреждений мы не можем себе представить демократии,
даже и пролетарской демократии, без парламентаризма
можем и должны...» 17.
Сведение парламентаризма к наличию парламента,
т. е. в конечном счете отожествление парламентаризма
16 БСЭ. Изд. второе, т. 32, стр. 1191
17 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 47—48.
170

с парламентом, целиком противоречит марксистско-ле¬
нинской концепции .парламентаризма.
Парламентаризм как политическое выражение бур¬
жуазной демократии может существовать при любой
форме правления — республиканской или монархиче¬
ской, при любой форме государственного устройства —
унитарной ИЛ'И федеративной, так как он представляет
собой прежде всегрметод осуществления государствен¬
ного руководства обществом со стороны буржуазии.
В этой связи нам хотелось бы остановиться на опреде¬
лении парламентаризма, содержащемся в монографии
Б. С. Крылова, в которой, как сказано в подзаголовке,
рассматривается «политическая сущность и формы
парламента на современном этапе». Б. С. Крылов пи¬
шет: «Этот государственный орган (имеется в виду пар¬
ламент?’—-’Л7 М), большая часть которого, как? пра¬
вило, избирается населением на всеобщих выборах, на¬
делен формально исключительньГм ” правом законода¬
тельствовать, определять бюджет и налоги, а также во
многих странах осуществлять контроль над деятель¬
ностью правительства.
Форма пр.аилен и я (разрядка моя. — А. М.),
при которой парламент якобы действительно полностью
осуществлял все упомянутые выше функции, получила
название парламентаризма» 18.
В первой части этого фрагмента названы основные
особенности парламента как органа государственной
власти, которые сами по себе не могут вызвать возра¬
жения. Утверждение же Б. С. Крылова о том, что пар¬
ламентаризм — это форма правления, совершенно не
верно. Прежде всего, в советской науке государствен¬
ного права имеется общепринятое представление о
форме правления. Можно сослаться хотя бы на сле¬
дующее определение формы правления, данное проф.
И. Д. Левиным: «Одним из важнейших моментов в по¬
нятии формы государства выступает форма правления,
т. е. юридически закрепленная система, порядок образо¬
вания, структура и полномочия высших органов власти
государства» 19. Форма правления отвечает на вопрос об
18Д5. С. Крыло в. Парламент буржуазного государства,
стр. 3.
19 «Государственное право буржуазных стран», под ред.
И. Д. Левина и Б. С. Крылова. М., Госюриздат, 1962, стр. 47.
171

организации верховной государственной власти и даже
несколько уже — о правовом положении главы госу¬
дарства. Именно такую точку зрения на форму прав¬
ления высказал проф. С. Ф. Кечекьян: «Известны две
формы правления буржуазного государства: конститу¬
ционная монархия и буржуазная республика. Различие
их определяется положением главы государства: в
буржуазных монархиях глава государства наследствен¬
ный, в буржуазных республиках — избираемый на
срок»20.
Парламентаризм не только не является формой
правления, но он не знает никакой специфичной для
него формы правления, так как он существует и в мо¬
нархиях и в республиках.
Юридическим выражением парламентаризма являет¬
ся контроль парл.амента -над деятельностью ттравитель-
ства. Этот контроль по-разному осуществляется в пар¬
ламентарных странах и президентских республиках, но
он характерен для парламентаризма и именно в нем
выражается- привилегированное положение парламента.
Президентские республики не знают ответственного
правительства, не знают правительственных кризисов,
порождаемых вотумом недоверия или развалом партий¬
ной коалиции, но им ведомы иные методы и формы
контроля.	,
Буржуазный^ парламентаризм расцвел в тот период,
когда ^избирательное право было цензовым, а круг ак¬
тивных граждан включал в себя практически только
scсобственников. Д е м о к р а тизация избирательного права
шла параллельно с увяданием парламентаризма, с па¬
дением роли представительных учреждений. Демокра¬
тизм парламентаризма для буржуазии несомненен, для
пролетариата — крайне ограничен, так как он никогда
не предоставлял трудящимся возможности участвовать
в управлении государством.
Классовая ограниченность, однобокость парламента¬
ризма была по достоинству оценена основоположника¬
ми марксизма-ленинизма. В. И. Ленин, характеризуя
сущность парламентаризма, писал, перефразируя из¬
вестное высказывание К. Маркса: «Раз в несколько лет
20 «Теория государства и права», под ред. П. С. Ромашкина,
М. С. Строговича, В. А. Туманова. М., Изд-во АН СССР, 1962,
стр. 117.
172

решать, какой член господствующего класса будет по¬
давлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем
настоящая суть буржуазного парламентаризма, не толь¬
ко в парламентарно-конституционных монархиях, но и
в самых демократических республиках»21.
Буржуазный парламентаризм предоставляет народу
единственное право — избирать парламент. Контроли¬
ровать же этот порожденный им орган он не может.
Отсутствие права отзыва и императивного мандата де¬
лает и парламент в целом и каждого депутата в отдель¬
ности практически независимыми от избирателей.
В этом один из коренных пороков буржуазного парла¬
ментаризма во всех демократических странах.
По мере перерастания промышленного капитализма
в империализм растет экономическая концентрация,
•которая неизбежно порождает концентрацию политиче¬
скую. Собственность концентрируется в руках монопо¬
лий, в этих же руках концентрируется и государствен¬
ная власть. Эти процессы порождают качественные из¬
менения в самой системе государственного руководства
обществом. Медленно, но верно, меняется роль органов
государственной власти, изменяется их фактическое
положение и функции, внутренняя структура, хотя, как
правило, это не находит никакого отражения в консти¬
туциях. На первый план выдвигаются правительства,
сосредоточивающие в своих_.руках и исполнительную и
законодательную власть. Парламенты отодвигаются на
второй план. Непосредственным выражением диктату¬
ры монополистического капитала становятся дравитель-
ства. Эти изменения на вершине государственной ма¬
шины буржуазии порождают ряд важнейших послед¬
ствий, главное из которых — откровенное слияние
экономической и политической власти и образование
государственно-монополистического капитализма. . Пар-
ламенты остаются, но они утрачивают свойство верхо¬
венства и в разной степени, но повсеместно, попадают
под.донтроль_правительств- Парламентаризм изжив ает
себя исторически, но не политически, так как парла¬
мент и определенные атрибуты..дардамёнтаризм.а_ будут
существовать до тех пор, пока сохраняется сам капита¬
лизм. Нам представляется небезынтересным привести
21 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 45.
1.73

суждение Гарольда Ласки по этому поводу: «Палата
общин будет до тех пор успешно делать свою работу,
пока капитализм в состоянии. удовлетворять требова¬
ния масс»22.
Парламенты остаются политической реальностью, хо¬
тя эпоха их кончилась. Никто не в состоянии отмах¬
нуться от этой реальности, не впадая в авантюризм или
маниловщину. Пока -парламенты существуют, они ос¬
таются ареной классовой борьбы, политическим фору¬
мом страны.
. Современные буржуазные государствоведы еще про¬
должают писать о верховенстве парламентов как о су¬
щем, но это всего лишь попытка 'вызвать дух умерше¬
го. Так, лорд Макдермот довольно несвоевременно
разражается следующим панегириком в адрес парла¬
мента: «Верховенство парламента имеет безусловно
много преимуществ. Оно дает нашей конституции гиб¬
кость, необходимую для того, чтобы отвечать изменив¬
шимся условиям, и, как это ни парадоксально, оно по¬
могает законодательной власти быть чувствительной к
общественному мнению и воле избирателей»23.
Подобные суждения нередки, но в лагере буржуаз¬
ных ученых все громче раздаются иные — трезвые го¬
лоса. Английский ученый М. Р. Кёртис, анализируя
верховенство парламента, приходит к выводу, что су¬
ществуют следующие формальные ограничения этого
института: 1) парламент не свободен от обязательств,
налагаемых на него международным правом; 2) при
важном или противоречивом законодательстве необхо¬
димо, согласно принципу мандата, обратиться непосред¬
ственно к избирательному корпусу для окончательного
решения вопроса; 3) на парламент, его деятельность и
решения оказывают существенное влияние группы дав¬
ления,. такие, как Конфедерация Британской промыш¬
ленности, Конгресс тредъюнионов и многие другие;
4) никакие изменения в порядке престолонаследия или
королевском титуле не могут быть осуществлены без
консультаций с доминионами. Однако главное Кёртис
приводит лишь в конце своего перечня. «Самое важное
22 Harold Laski. Parliamentary Government in England. Lon¬
don, I960, p. 220.
23 Lord Mac Dermott. Protection of Power under English
Law, 1957, p. 47.
174

ограничение, — пишет он, — есть результат увеличе¬
ния полномочий исполнительной власти, которая в на¬
стоящее время контролирует время, процедуру и дей-
стви5.Палат.ьгщбщин»24.	'	'	*
"На наш взгляд, уместным будет остановиться на
том, что сама основная теоретическая посылка британ¬
ского конституционализма об абсолютном верховенстве
парламента даже формально — юридически ошибочна.
История дела такова ... Нынешний парламент Сое¬
диненного Королевства Великобритании и Северной
Ирландии был создан на основании Union of Scotland
Act 1706. До этого существовало два парламента —
один в Вестминстере, англтййсгкБи" другой — в Эдинбур¬
ге, шотландский. Согласно Акту 1706 года оба парла¬
мента были объединены. Ст.'ТП Акта гласила, что
«Соединенное Королевство Великобритании будет пред¬
ставлено одним и тем же парламентом, именуемым
Парламентом Великобритании».
Таким образом, в результате слияния двух парла¬
ментов— шотландского и английского —возник новый
парламент — британский24 25, синтезировавший в себе
качества двух црёдйёеФвующйх парламентов. Качества
же эти были совсем не одинако’вы. Английский парла¬
мент до 1706 года считался и был суверенным органом.
Он мог законодательствовать по любому вопросу и
принимаемые им акты сохраняли юридическую силу до
тех пор, пока они не отменялись другими актами пар¬
ламента. Что касается шотландского парламента, то его
правовой статус был иным. До объединения в Шотлан¬
дии действовала «доктрина устарелости» (the doctrine
of desuetude), согласно которой парламентский акт
терял юридическую силу, если он практически переста¬
вал применяться. Совершенно естественно, что это ка¬
чество шотландского парламента должно было быть
воспринято новым, объединенным парламентом. Сов¬
местить же «доктрину устарелости» с доктриной «абсо¬
лютного суверенитета» парламента логически нельзя,
они взаимоисключают друг друга. Отсюда единствен¬
ный вывод — суверенитет нового парламента ограни¬
24 М. R. Curtis. Central Government. London, 1958, p. 11.
25 См. F. W. Maitland. The Constitutional History of Eng¬
land. Cambridge, 1965, pp. 331—332.	•
175

чен, поскольку один из его составных элементов поль¬
зовался до слияния” ограниченными, а не абсолютными
полномочиями.
4 Теория абсолютного верховенства парламента была
чисто английской, а не шотландской теорией. В даль¬
нейшем она была обоснована и признана отнюдь не все¬
ми теоретиками права. Противники этой теории убеди¬
тельно доказывали, что в результате слияния произош-
'ло не поглощение шотландского парламента длглшТ
ским, а образование нового парламента, в котором_ не
могли раствориться бесследно качества шотландской
"легислатуры. Одно дто^рассуждение дает основание
-прийти к выводу о том, что новый парламент не мог
сохранить в неприкосновенности качества, которые до
слияния принадлежали только английскому парламен¬
ту. В этой связи небезынтересно сослаться на мнение
лорда Купера — председателя первого отделения сес¬
сионного суда Шотландии, высказанное им по делу Мас
Cormic and another v. Lord Advocate. В этом решении
лорд Купер заявил: «Принцип неограниченного сувере¬
нитета парламента является исключительно английским
и он не имеет аналогии в шотландском конституцион¬
ном праве. Он обязан" своим происхождением Коку и
Блэкстону, а впоследствии он безосновательно популя¬
ризировался в течение XIX века Беджготом и Дайси ...
Полагая, что Акт об унии ликвидировал парламенты
Шотландии и Англии, заменив их новым парламентом,
я с трудом могу понять, почему должно считаться, что
новый парламент Великобритании унаследовал все
специфические черты английского парламента и ника¬
ких особенностей шотландского так, как если бы слу¬
чилось, что в 1707 году все шотландские представители
были приняты в Английский парламент»26.
Существует также целый ряд других юридических
ограничений принципа «абсолютного верховенства»
британского парламента. Для нас во всяком случае яс¬
но одно — этот принцип не соответствует ни британ¬
скому праву, ни британской конституционной практике.
Это всего лишь юридическая фикция.
Профессор политических наук Северо-Западного
университета (США) Рой Макридис придерживается
26 Edward F. I w i. Laws and Flaws. London, 1956, p. 40.
176

настолько невысокого мнения о британском парламенте,
что считает совершенно неуместным проводить какие
бы то ни было сравнения между ним и конгрессом
США. В своих очерках сравнительного государствоведе-
ния он пишет: «Зачастую считают, что все легислатуры
и представительные собрания принимают одинаково
важные решения, но это верно лишь по видимости, а
в сущности глубоко ошибочно. Мы можем установить,
что сравнительное изучение конкретных институтов,
которые, как полагают, принимают важные решения,
скажем, британского парламента и конгресса США,
может только сбить с толку; это объясняется тем, что
законодательная функция британского парламента в
действительности имеет второстепенное значение»27.
Оставляя на совести автора его непомерное возвели¬
чение конгресса, можно тем не менее целиком согла¬
ситься с его оценкой британского парламента.
Парламентское верховенство ни в одной буржуазной
стране не является реальностью, хотя степень зависи¬
мости парламентов от правительства меняется с каж¬
дой государственной границей.
Упадок полномочий «всемогущего» британского пар¬
ламента, который, по выражению Делольма28 «может
сделать все, за исключением того, чтобы обратить муж¬
чину в женщину и женщину в мужчину», был подмечен
уже давно. Классик английского конституционного
права Сидней Лоу писал более полувека тому назад,
анализируя функции цалаты общин: «Все эти функции
в настоящее время относятся к компетенции патта ты
общин. Однако едва ли можно утверждать, что хотя бы
в одной из указанных сфер деятельности, кроме разве
только последней (отбор и назначение на государст¬
венные посты способных людей. — А. М.), палата об¬
27 Roy С. М а с г i d i s. The Study of Comperative Government.
N. Y„ 1955, p. 40.
28 Анализируя английскую конституцию, Ф. Энгельс вы¬
сказал следующее суждение о Делольме и некоторых других «клас¬
сиках» буржуазного конституционного права: «Я беру поэтому анг¬
лийскую конституцию не такой, какой она представляется в «Ком¬
ментариях Блэкстона», в фантазиях Делольма или в, длинном ряде
конституционных статутов, от «Magna Charta» вплоть до билля о
реформе, но такой, какой она существует в действительности»
(К- Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 621).
177

щин во всей полноте и без всякого умаления сохранила
свои прежние права и привилегии»29.
В 60-х годах XX столетия серьезные исследователи
английского парламента приходят к совершенно недвус¬
мысленному выводу о резком падении престижа и влия¬
ния этого почтенного учреждения. Лектор по праву
Университета Королевы в Бельфасте Джеймс Крейг
безапелляционно заявляет: «Развитие британской кон¬
ституции привело к тому, что исполнительная власть
полностью монополизировала законодательную инициа¬
тиву»30, предоставив таким образом парламенту лишь
штамповать законопредложения правительства.
О падении роли конгресса много пишут в американ¬
ской литературе. Доминирующее положение президента
США в законодательной сфере настолько очевидно, что
скрывать это почти невозможно. Сошлемся на мнения
видных американских ученых. Паттерсон, оценивая
роль президента как законодателя, пишет: «Если пре¬
зидент имеет право вызывать законодательство и в то
же время предупреждать осуществление законодатель¬
ства, вызываемого конгрессом, то мы должны заклю¬
чить, что он является источником важнейшего законо¬
дательства страны»31. Американский публицист
М. Пьюсей признает, что «законодательная программа
в большинстве своем вырабатывается Белым домом,
иногда с предварительной консультацией с лидерами
конгресса, иногда без нее»32. Другой видный знаток
американской парламентской жизни Р. Янг прямо за¬
являл, что «эффективное руководство конгрессом нахо¬
дится в руках президента»33.
Превалирование правительств над парламентами,
резкое снижение законодательной активности парла-
ментов~и утрата~ими самостоятельности являются пов¬
семестными во всех без исключения буржуазных стра¬
нах. Понимая всю беспочвенность и нереальность
29 Сидней Л о у. Государственный строй Англии. М., 1910,
стр. 140.
’ 30 «Public Law». Spring 1961, р. 47.
31 С. Р. Patterson. Presidential Government in the United
States. Chapel Hill, 1947, p. 58.
32 M. Pusey. Big Government. Can we Control it? N. Y., 1945,
p. 122.
33 R. Young. This is Congress. N. Y., 1943, p. 39.
178

восстановления былых полномочий парламентов, буржу¬
азные ученые в самом факте -пдпиилиид парламентов
правительствам усматривают стержень современного
парламентаризма. Эта чисто прагматическая концепция
свидетельствует еще раз о крахе буржуазного парла¬
ментаризма, о росте произвола правительств и военно¬
бюрократического аппарата. Конечно," юриспруденция
может оправдать все, она может, подтасовывая и фаль¬
сифицируя аргументы, доказать разумность и целесооб¬
разность любого порядка вещей. Единственное, чего не
может сделать подобная юриспруденция, при всем ее
профессиональном мастерстве, так это убедить — тут
она терпит полное поражение.
■В наше время традиционные атрибуты буржуазного
парламентаризма сохраняются лишь в старых империа¬
листических странах, но и то не во всех. Но важно да¬
же не это. Знаменательно, что из числа нескольких
десятков государств, обретших политическую независи¬
мость после второй мировой войны, лишь единицы вос¬
приняли парламентарную систему правления. Любопыт¬
но отметить, что в основном это бывшие английские
колонии, на политическое мышление правителей кото¬
рых огромное влияние оказала идеология метрополии.
Молодые освободившиеся государства Азии и Африки
справедливо усматривают в парламентаризме такую
политическую систему, которая создает максимум воз¬
можностей для реакции, минимум — для_народа. Парла¬
ментаризм доживает свои дни там, где он зародился,
тцщвьщля распространения он не имеет и иметь не
бу дет,	.	'	'
§ 3. Правовое положение
депутата
Современная буржуазная государственно-правовая
доктрина рассматривает депутата парламенту	в нез а¬
висимости- от способа его избрания как представителя
всей наций,'всего народа, а не соответствующего изби¬
рательного округа. Логическим выводом из этой докт¬
рины является запрещение императивного мандата и
црава отзыва. Соответствующие положения содержатся
вкбнституциях ряда капиталистических стран. Так,
ст. 67 итальянской конституции гласит: «Каждый член
парламента представляет нацию и выполняет свои
179

функции без обязательного мандата». С неменьшей
категоричностью говорит об этом и ст. 38(1) конститу¬
ции ФРГ: «Депутаты германского бундестага ... являют¬
ся представителями всею__царода^__не связаны наказами
и поручениями и подчинены лишь своей, совести». Кон¬
ституция Французской Республики 1958 года содержит
почти аналогичное положение (ст. 27): «Всякий импе¬
ративный мандат является недействительным». Этот
запрет фактически представляет собой установление об¬
щенационального мандата и безответственности депу¬
тата.
Не все буржуазные конституции содержат положе¬
ния, касающиеся запрещения императивного мандата и
права отзыва, однако практически эти ограничения при¬
меняются повсеместно. Во многих странах эти вопросы
регулируются не конституционным, а обычным законо¬
дательством, судебными решениями, обычаями.
К отрицанию императивного мандата и права отзы¬
ва буржуазное государственное право пришло не сра¬
зу. Первоначально, в период раннего средневековья,
когда только появились первые сословно-представитель¬
ные учреждения (Англия, Франция, Испания), депутаты
представляли только соответствующие административно¬
территориальные единицы и были связаны наказами
своих избирателей. Этот порядок сохранялся длитель¬
ное время. Наиболее четкое выражение императивный
мандат получил в Англии, где члены парламента вплоть
до XVII века рассматривались лишь как представители
своего избирательного округа и по мере сил защищали
его интересы. Так, в адресе фриголдеров графства Мидл¬
секс, составленном 3 марта 1681 года, содержалось сле¬
дующее требование, обращенное к членам парламента
сэру Вильяму Робертсу, рыцарю и баронету, и Вильяму
Рэнтону, эсквайру: «... обеспечить нам право наслаж¬
даться истинной протестантской религией и разумно
установленным правлением в этом королевстве... Обеспе¬
чить народу безусловное право обращаться с петиция¬
ми ... Предупредить зло, разруху и бедствия, которые
неизбежно обрушатся на это и соседние государства,
если Джеймс, Герцог Йоркский или иной папист взой¬
дет на трон этого королевства...»34.
34 С. S. Erode n. The People and the Constitution. Oxford,
1956, p. 15.
180

Практика составления наказов депутатам применя¬
лась довольно широко в тогдашней Англии. Характерно,
однако, что наказы затрагивали важные, общегосудар¬
ственные вопросы в большей степени, чем местные, пар¬
тикулярные. Впрочем, не менее важно, конечно, и мест¬
ное отношение к общенациональным вопросам. Уже в то
время появляются своеобразные типовые наказы. Тако¬
выми были в XVII веке инструкции избирателей членам
парламента, которые составлялись' не ими самими, а
крупными политическими деятелями, пользовавшимися
большим влиянием и авторитетом среди определенной
части населения. Эти инструкции имели своей целью
привлечь внимание депутатов к определенным вопросам,
унифицировать их поведение. Такой, например, была
инструкция, разработанная в 1681 году графом Шалфт-
сбери, в .которой требовалось, чтобы члены парламента
поддержали билль об изгнании Герцога Йоркского и вы¬
ступили за точное разграничение между прерогативой
короля созывать, прерывать и распускать парламент и
правом народа на ежегодный созыв парламента.
Исторически императивный мандат явился порожде-
нием^срёдневековой раздробленности и партикуляризма
и строился на цивилистической основе. Выборные члены
сословно-представительных учреждений считались пове¬
ренными и действовали от имени и по поручению корпо¬
раций — доверителей, пославших их держать совет с ко¬
ролем. Эта чисто феодальная концепция отмирала по
мере того, как третье сословие, т. е. буржуазия, во все¬
возрастающей степени брала на себя роль представи¬
теля всего народа, персонифицируя в себе складываю¬
щуюся нацию. Нам представляется поэтому логичным с
точки зрения классовых интересов буржуазии переход к
принципу общенационального мандата. Эта концепция
вполне увязывается и с представительным характером
парламента (в буржуазном понимании, конечно), высту¬
пающего от имени всей нации. Уже в XVII—XVIII ве¬
ках наиболее дальновидные теоретики буржуазии высту¬
пают 'против императивного мандата. Сэр Эдвард Кок
в четвертой части своих" «Правовых институтов Англии»,
написанной в 1630 году, говорил: «Хотя кто-либо избран
от определенного графства или города, однако, когда он
управомочен и заседает в парламенте, он служит всему
королевству, ибо сама его цель нахождения здесь, как
181

это явствует из самого факта избрания, является
общей»35.
Позднее классик английского конституционного пра¬
ва Эдмунд Берк осудил императивный мандат и любые
инструкции, которым должен подчиняться депутат.
Э. Берк прямо заявлял: «Вы, конечно, избираете депу¬
тата, но как только вы избрали его, он перестает быть
депутатом от Бристоля, он становится депутатом парла¬
мента» 36.
Подобный генезис произошел и в других буржуазных
странах по мере их перерастания от средневекового
представительства к буржуазному парламентаризму.
В XIX веке идея общенационального мандата становится
всеобщей, получив поддержку и будучи аргументирована
'буржуазными теоретиками того времени. Парламент
трактовался как единое юридическое лицо, обладающее
делегированными полномочиями на осуществление суве¬
ренитета от имени всей нации. Отсюда выводилась без¬
ответственность депутата, а инструкции_и_наказы, .полу¬
ченные им от избирателе^ 'объявлялись ничтожными,
ибо депутат представлял не свой округ, а всю нацию.
Таким образом произошло завершение преобразования
мандата из поручения в уполномочие. Это было вполне
в духе эпохи, полностью соответствовало идеям буржуа¬
зии о народном представительстве. «Если избранный де¬
путат, — писал в конце прошлого века А. Эсмен, — по¬
лучает в правовом смысле свои полномочия не от своих
избирателей, то из этого необходимо следует, что эти
последние юридически не могут навязывать ему то, что
называется повелительным мандатом, который, наоборот,
был правилом для наших Генеральных штатов и в ста¬
рину — для выборных делегатов английского парла¬
мента» 37.
Итак, императивного мандата буржуазная демокра¬
тия не знает, права отзыва не признает, но спрашивает¬
ся, свободен ли депутат буржуазного парламента? Ины¬
ми словами, волен ли депутат парламента поступать
единственно по своему усмотрению, не будучи связан
ничем и никем? Ответить на этот вопрос можно только
35 С. S. Emden. The People and the Constitution, p. 23.
36 Ibidem.
37 А. Эсмен. Общие основания конституционного права.
ОПб., 1898, стр. 153.
182

отрицательно, в противном случае мы вынуждены были
бы стать на чисто волюнтаристские позиции, что нимало
не согласуется с действительностью.
Во-первых, буржуазный депутат всегда партиен, даже
тогда, когда он^аллотйруется как независимый канди¬
дат. Это означает, что своим избранием он обязан преж¬
де всего той партии, которая провела его в парламент.
Поэтому депутат подчиняется партийной дисциплине.
Его повседневная деятельность в парламенте обуслов¬
лена партийной программой, заявлениями лар^гийных ли¬
деров, указаниями руководителей фракции. Если он
проявит строптивость, выйдет из повиновения, он тем
самым, не утрачивая автоматически мандата, порывает
с партией и лишает себя ее поддержки. Единственный
результат этого — невозможность пройти на следую¬
щих выборах, конец парламентской карьеры. Гарольд.
Ласки так писал о строптивых депутатах: «Партии имеют
склонность любить лишь надежных людей и даже
такие совершенные артисты критицизма, как мистер
Черчилль, могут обнаружить, что они в поисках артис¬
тического самовыражения пожертвовали своей надеж¬
ностью ради репутации»38 39.	.
Во-вторых, депутат практически всегда получает фи¬
нансовую поддержку от определенных групп, поскольку
вести избирательную кампанию своим иждивением —
дело весьма накладное. Неудивительно, что депутат не
может не испытывать «чувства благодарности» к своим
■патронам. Такая финансовая опека депутата не всегда
становится достоянием гласности, но определенные све¬
дения о ней имеются. В Англии таких депутатов, т. е.
тех, чьи избирательные кампании кем-либо финансируют¬
ся, называют «Sponsored Candidates» — «субсидиро¬
ванные кандидаты». Комментируя эту практику, Айвор
Дженнингс замечает: «Местные партийные организации
соглашаются на субсидирование кандидата по той при¬
чине, что подобное субсидирование решает проблему
финансирования выборов» зэ. Конечно, финансы снимать
со счетов нельзя, но нельзя также забывать того, что
подобная практика резко искажает идею представитель¬
33 Harold Laski. Parliamentary Government! in England,
p. 225.
39 Sir Ivor Jennings. Parliament. Cambridge, 1957, p. 36.
183-

ства. Любопытно, что профсоюзы, прибегающие к этой
практике, регулируют даже предельный возраст своих
депутатов. Так, согласно постановлению Дарэмской Ас¬
социации угольщиков «их члены парламента» должны
уходить в отставку по достижении 65-летнего возраста.
В 1953 году некий Меррей, вынужденный уйти в отстав¬
ку в возрасте 66 лет, опубликовал заявление, в котором,
в частности, говорилось: «Это просто смешно, что я дол¬
жен уйти в отставку, тогда как сейчас я также годен
для этой работы, как и одиннадцать лет тому назад,
вступая в парламент. Что касается доказательства моей
пригодности, то я могу сообщить, что имею пять наде¬
лов и содержу девять свиней...»40.
Подобная система субсидирования кандидатов прев¬
ращает их из представителей избирательного округа в
доверенных той либо иной организации, оплатившей его
мандат. Практика «финансирования» депутатов широко
применяется во всех буржуазных странах и особенно в
Соединенных Штатах Америки, где монополистический
капитал совершенно открыто осуществляет подкуп кон¬
грессменов. Сравнительную независимость могут сохра¬
нить лишь те депутаты, которые настолько богаты, что
сами в состоянии финансировать свои собственные вы¬
боры. Число их значительно возрастает, что является
одним из выражений слияния монополий с государст¬
венным аппаратом. Айвор Дженнингс делает следующее
признание: «Всегда так было, что парламент обычно со¬
стоял из сравнительно богатых людей, но не потому, что
какой-либо определенный класс стремился обеспечить
себе представительство для укрепления своих классовых
позиций (хотя так иногда бывало), а потому, что лишь
сравнительно богатые или предприимчивые люди могли
позволить себе расходы, связанные с членством в пар¬
ламенте»41.	•
В-третьих, в любой буржуазно-демократической стра¬
не всегда существует зависимость депутата от избира¬
тельного округа, более или менее тесные связи между
депутатом и его избирателями. Отрицать это совершенно
невозможно, хотя подобные суждения высказывались не¬
однократно. Судьба мандата в конечном счете решается
40 «Manchester Guardian», 19 October, 1953.
41 Sir Ivor Jennings. Parliament, p. 75.
184

вотумом избирателей, их волеизъявлением. Поэтому
каждая партия, каждый депутат заинтересованы в том,
чтобы не только сохранить свои позиции в избиратель¬
ном округе, но и укрепить их. Мы сейчас не ставим воп¬
роса о средствах воздействия на волю избирателя, раз¬
личного рода фальсификациях и мошенничествах, кото¬
рыми обычно сопровождаются выборы в буржуазных
странах. Для нас важно иметь в виду то, что без мас¬
совой поддержки избирателей ни одна партия не может
провести своих депутатов в парламент. Одно то, что все
усилия в ходе избирательной кампании направлены на
формирование воли избирателей в определенном направ¬
лении, свидетельствует о невозможности добиться пред¬
ставительства без избирателей. Депутаты никогда не
теряют связи со своим округом, если они намерены во¬
зобновить свои мандаты на следующих выборах. Именно
это заставляет депутата поддерживать контакт со своим
избирательным округом, регулярно посещать его, заис¬
кивать перед своими избирателями. Задача депутата
усложняется тем, что он одновременно должен ладить
со своей партией, с местной партийной организацией.
Партия всегда знает, каким количеством надежных
избирательных округов она располагает. Поэтому выдви¬
жение в таком округе партийного кандидата равносиль¬
но его избранию42. Английский публицист Дуглас Катер
подсчитал, что из 435 избирательных округов по выбо¬
рам в палату представителей конгресса США только
125 могут рассматриваться как «в полном смысле спор¬
ные», в остальных же исход выборов заранее предрешен,
так как они контролируются одной из главных партий»43.
Но партия, одновременно, не желает, чтобы ее депутат
вызвал недовольство избирателей и тем самым толкнул
их к переходу в другой лагерь. Короче, партии нужен
пригодный кандидат, способный потрафить вкусам изби¬
рателей, стать, как говорят в США, «любимым сыном».
42 Айвор Дженнингс следующим образом характеризует эту
практику: «Есть множество мандатов, которые не могут быть утра¬
чены кандидатами, как бы некомпетентны они ни были. Большин¬
ство членов парламента избирается не избирателями, а партиями.
Голос избирателя приобретает значение только в тех окраинных ок¬
ругах, где существует равновесие сил, так же там, где вмешатель¬
ство третьего кандидата разрушает простоту двухпартийного кон¬
фликта» (Sir Ivor Jennings. Parliament, p. 26).
43 Douglas Cater. Power in Washington. London, 1965, p. 170.
185

У .партии никогда не бывает недостатка в желающих
стать обладателями парламентского мандата.
Односторонний характер зависимости буржуазного
депутата от избирателей состоит в том, что масса ре¬
шает лишь, кто будет ее представлять, но не определяет
самого содержания мандата и ле может эффективно воз¬
действовать на парламентскую деятельность депутата.
Единственным средством такого воздействия является
право избирателей отозвать неугодного депутата, ото¬
брать у него мандат. В. И. Ленин писал: «Какое бы то
ни было выборное учреждение или собрание представи¬
телей может считаться истинно демократическим и дей¬
ствительно представляющим волю народа только при
условии признания и применения права отзыва избира¬
телями своих выборных»44. В. И. Ленин подчеркивал,
что это основное, принципиальное положение истинного
демократизма относится ко всем без исключения собра¬
ниям (представителей, т. е. к любым представительным
учреждениям. Только при наличии права отзыва возмож¬
но до конца последовательное осуществление самой идеи
представительного правления. Вовсе не обязательно, что¬
бы это право регулярно применялось, достаточно, чтобы
оно воздействовало на поведение депутата уже после
того, как он получил мандат. Оно должно быть приме¬
нено в тот момент, когда депутат изменит своим избира¬
телям, откажется от своих обещаний, ббССТ^СтйтСебя
или при наступлении иных подобного рода обстоя¬
тельств. В этом случае избиратели лишают его манда¬
та. Мы уже говорили о том, что право отзыва на парла¬
ментском уровне в буржуазных странах не применяется.
Но кое-где оно все же существует. В США право отзыва
провозглашено в конституциях 14 штатов в отношении
выборных должностных лиц,^включая губернаторов45.
Отзыв применяется также в отношении муниципальных
чиновников большинства городов, в которых действует
комиссионная система"или система совет — управляю¬
щий. Право отзыва появилось в США в начале этого
-столетия и др сих пор еще вызывает жаркие .споры. При¬
меняется оно нечасто и главным образом, как выразил¬
ся один американский автор, «играет роль палки за
- 44 В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 35, стр. 106.
45 В восьми штатах предусмотрена возможность отзыва судей.
186

дверью». В условиях монополизации политической жиз¬
ни США двумя главными буржуазными партиями право
отзыва, само по себе безусловно демократичное, зачас¬
тую используется различного рода сомнительными эле-
ментами^Впрочём, это никак не /бросает тени на сам
институт.
В общих чертах право отзыва в США осуществляет¬
ся в следующем порядке. На первой стадии подготавли¬
вается петиция, содержащая в себе обоснование необхо¬
димости отзыва выборного лица. Под такой петицией
должно быть собрано от ТО до 30% подписей избирате¬
лей (в среднем 25%). Затем следует вторая стадия —
собственно процедура отзыва, которая осуществляется
двояко: 1) либо отдельно избирателями решается вопрос
об отзыве, а довыборы проводятся самостоятельно;
2) либо отзыв и выборы нового должностного лица со¬
вершаются одновременно и фамилии соответствующих
лиц помещаются в одном бюллетене или на панели ма¬
шины для голосования46. Наиболее демократичным
является такой порядок, когда отзыв производится так
же, как сами .выборы. Подобный подход в принципе
совершенно правилен, поскольку отзыв — это не что
иное, как -выборы наоборот, т. е. антивыборы. Отстра¬
нение выборного лица самими избирателями должно
быть осуществлено согласно той же процедуре, что и
его избрание. Только в этом случае вопрос решается
суверенной волей самих избирателей.
Право отзыва впервые было применено на уровне
общенационального представительного учреждения со¬
циалистическими странами. Правильно сконструирован¬
ное’” и должным образом примененное право отзыва
является главным и надежнейшим инструментом воздей¬
ствия избирателей на своего депутата в представитель¬
ном учреждении.
46 По форме демократичная процедура отзыва в США часто
применяется могущественными группами давления для отстранения
неугодных им должностных лиц. Известный американский полито¬
лог Чарльз Адриан пишет: «Во многих случаях сильный лидер с по¬
зитивной программой убеждается в том, что на его пути стоит за¬
интересованная группа, угрожающая ему отзывом, если бн будет
настаивать на осуществлении своих планов, даже если эти планы
соответствуют его избирательной платформе» (Charls R. Adrian.
State and Local Governments. N. Y., I960, p. 156).
187

Буржуазный депутат является профессиональным за¬
конодателем . Его, мандат обладает свойством несовме¬
стимости ни с какой другой гос.ударгтвеннпйили инпй
должностью/Обычно конституции или соответствующее
законодательство детально определяют критерии и при¬
знаки несовместимости, но в сущности все это сводится
к тому, что парламентская деятельность считается един¬
ственным занятием депутата, исключая министерские
портфели в парламентарных странах. В условиях бур¬
жуазного парламентаризма депутатский профессиона¬
лизм породил целый ряд неприглядных последствий.
Депутатский профессионализм в буржуазных странах
теоретически обусловлен принципом «разделения вла¬
стей», который формально згПГрещает какое--либо соедй-
нение законодательной и исполнительной власти. Дли¬
тельные сессии буржуазных парламентов, перегружен¬
ность их массой мелких вопросов, сложность и казуис-
тичность законодательной процедуры — все это требует
от буржуазного депутата особых знаний, специальной
законодательной'квалификации, а это и порождает про-
^фессио н ал из м. В результате этого депутат целиком
сосредоточивается только на своей парламентской дея¬
тельности и всеми силами стремится сохранить мандат,
так как он является ступенью к дальнейшей министер¬
ской карьере.
Заместитель директора Исследовательного управле¬
ния конгресса (при библиотеке конгресса) Норман Вик-
мен пишет: «Профессионализм депутатов возрастает в
результате увеличения срока их пребывания в должно¬
сти... Между 1954 и 1968 годами 92% депутатов палаты
представителей и 85% сенаторов добились победы на
перевыборах»47.
В содержание депутатского мандата входят следую¬
щие основные компоненты.
Индемнитет48. Депутат парламента получает воз¬
награждение за свою деятельность, включая покрытие
расходов на резиденцию, служебные поездки, переписку,
телефонные разговоры и т. д. Исторически пролетариат
47 «The Annals», March 1971, р. 87.
48 В государственном праве термин «индемнитет» имеет два зна¬
чения: освобождение от ответственности и вознаграждение за пар¬
ламентскую деятельность. Здесь он применяется во втором значе¬
нии.	-
188	-

всегда боролся за платность мандата, ибо в противном
случае рабочий, мелкий служащий и другие малоопла¬
чиваемые лишались возможности работать в парламен¬
тах и муниципалитетах.^Безвозмездный мандат превра¬
щает (парламентскую деятельность в привилегию бога¬
тых. Чрезмерно высокий индемнитет^прёвраща'ет^гесто в
парламенте в доходную должность^ которая не только
становится слишком вожделенной для карьеристов, но
и разлагает депутатов из демократических слоев обще¬
ства.
В настоящее время самое высокое содержание полу¬
чают американские конгрессмены — 30 000 долларов в
год. Это почти в пять раз превышает заработную плату
высококвалифицированного рабочего. В других буржу¬
азных странах содержание, получаемое депутатами, зна¬
чительно ниже, но достаточно высоко. Любопытно отме¬
тить, что содержание члена риксдага в Швеции приве¬
дено в соответствие со средней заработной платой. Про¬
фессор Элис Хёстед пишет по этому поводу: «Основной
принцип состоит в том, что жалованье члена риксдага
не должно позволять ему жить значительно лучше, чем
фермеры, рабочие и мелкие государственные служащие,
которые его избрали»49. Подобный подход к депутат¬
скому жалованью нам представляется вполне разумным.
Во многих буржуазных странах (Бельгия, Швеция,
Дания, Нидерланды) депутаты по достижении опреде¬
ленного возраста и установленного срока пребывания в
парламенте получают право на особую, депутатскую
пенсию. «Высокое жалование депутатов, выплата су¬
точных, 1пенсионирование свидетельствует о том, «что во
многих странах членство в парламенте все более явно
превращается в профессию»50, — справедливо замечает
Мишель Амеллер.	.
Иммунитет. Буржуазное законодательство предо¬
ставляет депутату целый ряд прав и привилегий, кото¬
рые должны гарантировать ему независимость. К числу
этих прав и привилегий, обнимаемых общим понятием
«парламентский иммунитет», относятся прежде всего
49 Elis Н a s t a d. The Parliament of Sweden. London, 1957,
p. 154.
50 Мишель Амеллер. Парламенты. M., «Прогресс», 1967,
стр; 138.
189

свобода слова и голосования, а также депутатская не¬
прикосновенность.
Свобода слова и голосования сводится к тому, что де¬
путат не может быть 'привлечен к ответственности за
высказывания в парламенте, за голосование, поскольку
они осуществляются в силу мандата. Сами по себе эти
привилегии абсолютно необходимы, так как ни одно
представительное учреждение не может работать молча
щне голосуя. Депутат должен быть уверен в том, что он
не подвергнется преследованию за свои высказывания в
палате или за голосование. Однако парламентская прак¬
тика буржуазных стран знает и юридические и фактиче¬
ские (что встречается значительно чаще) ограничения
этого, казалось бы, бесспорного права. Прежде всего
следует помнить о том, что партийная дисциплина нала¬
гает жесткие ограничения на парламентскую свободу
слова. Говорят в парламенте главным образом лидеры
фракций, рядовым же депутатам высказываться прихо¬
дится нечасто. Серьезные ограничения на свободу слова
налагают многочисленные законы об охране государ-
ственной-тайны, которые в нужных случаях могут быть
истолкованы как~угодно.
Дебаты в буржуазных парламентах ограничиваются
весьма строгим регламентом и различного рода прави¬
лами, которые в США очейь образно именуются «пра¬
вилами для затыкания рта». Эта практика применяется
во всех без исключения капиталистических странах.
Что касается свободы голосования, то и здесь су¬
ществует целый ряд жестских правил, которые позво¬
ляют очень эффективно регулировать подачу голосов.
Основное в этом деле — все та же партийная дисцип¬
лина. Случаи «свободного голосования», т. е. голосова¬
ния по собственному убеждению довольно редки в бур¬
жуазной парламентской практике.
Принцип неответственности депутата, в который вкла¬
дывается' свобода слова й свобода голосования, рас¬
сматривается буржуазными теоретиками как один из
краеугольных камней парламентаризма. Известный
французский исследователь конституционного права
Марсель Прело пишет: «Депутат должен иметь возмож¬
ность представлять общие интересы и защищать их, не
опасаясь каких-то прследствий. Выступая с речами или
в печати, участвуя в голосованиях, депутат должен сле¬
190

довать исключительно велениям своего разума и своей
совести... На него не должно влиять опасение ответ¬
ственности за причинение ущерба, обвинение в клевете
или за оскорбление .в результате сделанных им разоб¬
лачений»51. Характерно, что все эти благие пожелания
М. Прело выражает в форме чистого долженствования.
Фактические ограничения депутатской неответственности
настолько существенны и настолько очевидны, что
скрыть их невозможно.
Неприкосновенность депутата по общему правилу со¬
стоит в том, что ни один парламентарий не может быть
подвергнут уголовному преследованию или аресту без
•санкции парламента, точнее, соответствующей палаты, за
исключением тех случаев, когда он захвачен на месте
совершения преступления. Для предания суду депутат
должен быть лишен парламентской неприкосновенности,
т. е. иммунитета, а это может быть сделано только той
палатой, членом которой он является. Обычно неприкос¬
новенность действует во время сессии, в некоторых
странах она применяется в течение более длительного
периода. Так, в Великобритании свобода от ареста
применяется за сорок дней до открытия сессии, во вре¬
мя сессии и в течение сорока дней после ее окончания.
В период между 'сессиями депутат, как правило, непри¬
косновенностью не пользуется. Практика буржуазных
стран (Франция, Греция, ФРГ, Япония и др.) знает мно¬
жество случаев лишения неприкосновенности и произ¬
вольных арестов депутатов коммунистов и просто про¬
грессивных депутатов.
Депутатская неприкосновенность не распространяет¬
ся на сферу гражданского судопроизводства. Впрочем,
законодательство некоторых стран (Бельгия) оговари¬
вает, что депутат не может быть подвергнут тюремному
заключению за неуплату долга во время сессии без
разрешения соответствующей палаты.
Прекращение срока действия мандата наступает по
окончании легислатуры парламента (или одной из па¬
лат), вследствие смерти депутата, в результате лише¬
ния мандата или признания выборов недействительны¬
ми по основаниям, предусмотренным в законе. Во всех
51 Марсель Прело. Конституционное право Франции. М., ИЛ,
1957, стр. 452—453.
191

странах, за исключением Норвегии, депутат имеет пра¬
во отказаться от мандата.
Парламент в большинстве стран считается верхов¬
ным судом в отношении полномочий своих депутатов, по¬
этому он может не только лишить депутата иммунитета,
но и признать недействительным его мандат. Нет нуж¬
ды доказывать, что это правило наиболее часто приме¬
няется против представителей рабочего класса52.
§ 4. Виды буржуазных парламентов
Почти все современные буржуазные страны имеют в
своей политической системе парламенты. Исключение
составляют лишь те государства, где существуют фа¬
шистские или авторитарные режимы. Каждый буржу¬
азный парламент сугубо индивидуален, но в то же вре¬
мя все они имеют некоторые общие существенные при¬
знаки, которые могут быть положены в основу их
систематизации. В настоящей работе предпринимается
попытка осуществить систематизацию буржуазных пар¬
ламентов по таким признакам, как: 1) структура парла¬
мента, 2) объем компетенции и 3) социальный состав.
Выбор этих признаков далеко не случаен, он позволяет
провести обоснованную классификацию буржуазных
парламентов, подразделить на определенные виды, что
значительно облегчает их компаративистское исследо¬
вание.
По структуре буржуазные парламенты подразделя¬
ются на двухпалатные (бикамеральные) и однопалатные
(уникамеральные). Традиционной схемой построения
буржуазных парламентов был бикамерализм, однако
вторая половина XX века внесла в эту закономерность
существенные коррективы. Молодые освободившиеся
страны практически отказались от бикамерализма и
предпочли однопалатную структуру. Многие старые бур¬
жуазные страны по различным соображениям ввели
однопалатные парламенты. В настоящее время большин¬
ство буржуазных парламентов являются однопалатны¬
52 Юридические вопросы индемнитета и иммунитета депутатов
параламентов европейских стран освещаются в книге: Lord Campi¬
on et D. W. S. L i d e г a 11. La Procedure Parlamentaire en Euro¬
pe. Paris, 1955.
192

ми. Хотя распространение однопалатных парламентов
далеко не равномерно, тем не менее нет ни одного кон¬
тинента, где бы сейчас преобладали двухпалатные пар¬
ламенты. Об этом свидетельствуют следующие
данные (из подсчета исключены страны социа¬
листической ориентации, те страны, где происходят
серьезные общественные сдвиги, и буржуазные
страны, не имеющие парламентов): из 23 буржуазных
стран Европы 12имеют однопалатные парлОГентьт, со¬
ответствующий данные по другим континентам выгля¬
дят следующим образом: Америка — 22 и 11; Азия,
Австралия и Океания — 22 и 11; Африка — 36 и 26.
Двухпалатная структура парламентов полностью гос-;
подствует в империалистических странах, широко рас¬
пространена в старых буржуазных странах и почти
полностью отвергнута странами, освободившимися от
колониальной зависимости. Изначальный буржуазный
парламент был бикамеральным. Вторая, или верхняя,
палата была введена, всГгтервых, для представительства
арлсюкратии и, во-вторых, для сдерживания, уравнове-
шиваниянйжней палаты,.жоторая являлась демократи¬
ческим элементомПГ~системе высших органов государст¬
венной власти. Буржуазные идеологи считали~и~продол-
жают считать (правда, не все), что вторая палата
безусловно необходима как органическая компонента
парламента. У. Черчилль со свойственной ему категорич¬
ностью заявлял: «Ни одна свободная страна, о которой
я слышал до настоящего времени,... имеющая демокра¬
тические институты, не приняла однопалатной системы
правления ... Покажите мне могущественную, преуспе¬
вающую, свободную, демократическую конституцию,,
основанную на принципе однопалатного правления»53.
Джеймс Брайс видел назначение сената США в том,
чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность на¬
родных представителей в нижней палате и этим спосо¬
бом предохранять правительство от"влияния народных
страстей и возможных перемен общественного мне¬
ния» 54.
Заметим, ,что аргументация буржуазных ученых в
пользу двухпалатной системы не меняется со времен
Монтескье.	•
63 «On the Parliamentary System». New Delhi, May 1959, p. 6.
64 Д. Брайс. Американская республика, ч. I. М., 1889, стр. 120.
7 А. А. Мишрн	193

Англичане Норман Уилдинг и Филипп Лонди обосно¬
вывают бикамерализм следующим образом: «Выгоды,
предоставляемые второй палатой, состоят в том, что она
создает гарантию против поспешного законодательства
и дает^воаможност-Ь-дсесхороннего рассмотрения и реви¬
зии каждого билля, принятого нижней палатой, до того
как он станет законом»55.
Можно было бы привести множество подобных вы¬
сказываний, но в этом нет нужды, так как все они одно¬
образны, Никто не приводит новых аргументов в пользу
бикамерализма. Вторая палата в унитарных государст¬
вах такой же анахронизм, как и глава государства. Этот
институт в современных условиях лишен смысла даже
с точки зрения буржуазного демократизма. Он может
"заинтересовать только откровенных реакционеров и
консерваторов. Очень хорошо сказал об этом Стаффорд"
Криппс: «Бели мы хотим достигнуть эффективной демо¬
кратии, то абсолютно невозможно иметь две палаты,
делящие суверенитет, государства. Вторая палата~яв-
ляется либо представительной. — в этом случае она не
что иное, как дубликат первой палаты, — либо она не
представляет народа в целом — в этом случае" "она не
должна иметь места в подлинно демократическом пар¬
ламенте» 5б.
Вторая палата имеет смысл только в федеративном
государстве, где она представляет интересы субъектов
федерации.	.
Двухпалатная система в унитарных странах ведет к
ущемлению прав нижней палаты, к затяжке и усложне¬
нию законодательного процесса. Чем сильнее верхняя
палата, тем отчетливее проявляются эти недостатки,
i Следует отметить, что само отношение буржуазии к-
I верхним палатам сугубо лицемерно. Сохраняя их, она
тем не менее ставит эти палаты в худшее положение,
наделяет их значительно меньшими правами. Ей не хва¬
тает смелости избавиться от этих совершенно ненужных
реликтов, поэтому она ханжески ослабляет верхние па¬
латы, одновременно их увековечивая. Пожалуй, самым
типичным является отношение британской буржуазии к
55 Norman Wielding and Philip L a u n d у. An Encyclope¬
dia of Parliament. London, 1958, p. 30.
66 «On the Parliamentary System», p. 8.
194

палате лордов, которая в течение последних 60 лет была
четырежды реформирована (в 1911, 1949, 1958 и 1963 го¬
дах), включая такое «революционное» нововведение,
как установление женского пэрства57. Палата лордов
представляет собой невероятно устарелый институт и
все же его сохраняют и консерваторы, и лейбористы.
Французский профессор Ахилл Местр, справедливо отме¬
чая то, что палата лордов — это «пережиток аристокра¬
тического элемента», видит необходимость ее сохранения
в следующем: «Английская демократия продолжает
ощущать нужду в правящей элите, чья экономическая
независимость гарантировала бы ее...честность».58. Это
суждение совершенно' недоказательно по той простой
причине, что богатство и честность — понятия отнюдь
не равнозначные.
Палата лордов давно уже обуржуазилась, старой
наследственной знати в ее стенах оставалось совсем не¬
много. Достаточно сказать, что более половины членов
этой палаты получили пэрство в . XX веке. Гарольд
Ласки еще в конце 30-х годов писал: «Половина членов
палаты лордов получила пэрство в течение последних
^пятидесяти лет и подавляющее большинство недавних
назначенйй-представляет собой не более как дань плу¬
тократии, как таковой. За всюемь.лет своего премьер¬
ства мастер Асквит рекомендовал назначить 108 пэров,
мистер Ллойд Джордж за шесть,лет создал 115 пэров.
Автомобильные фабриканты, владельцы газет, пивова¬
ры, винопромышленники и банкиры соперничают со
старыми государственными деятелями, отставными гене¬
ралами и адмиралами, редким физиком или знаменитым
ученым, горстью гражданских чиновников и экс-послов
в том, кто из них добьется места в палате»59.
57 В 1968 году была подготовлена Белая книга о реформе пала¬
ты лордов, в которой содержалось предложение о полном отказе от
наследственного принципа ее формирования. После обсуждения в
обеих палатах Белой книги был внесен в декабре того же года
Билль о парламенте (№ 2), но он встретил аильную оппозицию со
стороны левых лейбористов и правых консерваторов. В апреле
1969 года премьер-министр заявил, что правительство больше не бу¬
дет настаивать на принятии этого законопроекта.
58 Р. Н. Siriex. Le Regime parlementaire anglais contempora-
:n, pp. III, IV.
59 Harold Laski. Parliamentary Government in England,
?p. 111—112.
7*
195

Живучесть палаты лордов объясняется очень про¬
сто — консерваторы сохраняют ее как резервное оружие
против лейбористов, а «королевские социалисты» слиш¬
ком респектабельны для того, чтобы посягнуть на столь
почтенное учреждение. Защищать палату лордов очень
трудно. Даже Айвор Дженнингс говорит о том, что она
слаба и «умирает на ногах», но он полагает, что она
нужна, «потому что нельзя ожидать, что одна палата
могла бы справиться с той работой, которую современ¬
ные условия возлагают на законодательство в высоко¬
развитых индустриальных странах. Палата общин так
уж сложилась исторически, что она нуждается в палате
лордов для завершения и улучшения ее работы»60. При
всем уважении к автору нельзя не отметить, что эта
аргументация носит чисто эмоциональный характер.
Если 630 государственных умов в палате общин не в со¬
стоянии справиться со своей работой, то чем им могут
помочь 1000 с лишним пэров?
Представляет интерес попытка генерала Шарля де
Голля реформировать сенат, с которым он длительное
время пребывал в состоянии открытого конфликта. Де
Голль решил лишить сенат каких бы то ни было полно¬
мочий, сохраняя за ним формально статусверхней па¬
латы. Выступая на пленуме* ЦК ФКИ 13 февраля 1УЬЬГ
года, тов. Э. Фажон сказал, что целью реформы являет¬
ся не уничтожение сената, а превращение его в полу-
корпоративную палату фашистского типа периода режи¬
ма Муссолини61. На референдуме, состоявшемся
27 апреля 1969 г., избиратели абсолютным большинст¬
вом отклонили проект реформы. В этой истории приме¬
чательно то, что де Голль в свое время полагал, что
учреждаемый им сенат будет эффективно играть роль
тормоза, но на практике этого не случилось — сенат
вышел из повиновения-—
Многие верхние палаты не знают установленного
срока полномочий, обновляются по частям (сенат США,
сенат Бразилии, сенат Аргентины, сенат Филиппин и
т. д.), что дает им некоторые организационные преиму¬
щества. Д. Броган пишет об американском сенате, об¬
новляемом каждые два года на одну треть: «Презпден-
60 Sir Ivor Jennings. Parliament, p. 519.
61 «L’Humanite», 14 fevrier 1969. Характерно, что государствен¬
ный совет и сенат признали проект закона неконституционным.
196

ты приходят и уходят, каждые два года палата пред¬
ставителей исчезает в темном прошлом, в пучине вре¬
мени, а сенат остается»62.
Свойство непрерывности, которым некоторые буржу¬
азные конституции наделяют верхние палаты, ставит их
В ПОЛОЖеНИе ПОСТОЯННОГО Э.пемрнтя в
органов государственной власти. Верхние палаты таким
путем не только консервируются, но и превращаются в
символ непрерывности, стабильности диктатуры бур¬
жуазии.
В тех случаях, когда верхние палаты наделяются та¬
кими же полномочиями, как и нижние, их положение
становится еще более абсурдным, при этом историческая
роль тормоза теряет своего традиционного носителя. Это
особенно наглядно в тех странах, где обе палаты одина¬
ковы по своему социальному и партийному составу
(США, Италия, Австралия).
Нижние палаты двухпалатных парламентов и одно¬
палатные парламенты буржуазных стран почти всегда
избираются посредством прямых .выборов, Исключение
составляет национальный' панчаят Непала, созданный
по конституции 1967 года, который формируется посред¬
ством непрямых выборов и назначения63. С 1962 по
1970 год национальное собрание Пакистана избиралось
путем косвенных выборов. В отдельных нижних палатах
существуют назначаемые члены, но. это встречается очень
редко. Напротив, методы формирования верхних палат,
исключающие прямые выборы, являются правилом.
По способам формирования верхние палаты можно
подразделить на следующие группы:	•
а)	верхние палаты, избираемые посредством непря¬
мых выборов (многостепенных или косвенных) — сенат
Нидерландов, лангтинг Норвегии, союзный совет Авст¬
рии, верхняя палата Исландии, сенат Франции;
Ь)	верхние палаты, избираемые путем прямых выбо¬
ров, хотя . и с некоторыми особенностями — сенаты
США, Италии, Австралии, палата советников Японии;
с)	наследственные верхние палаты — палата лордов;
d)	назначаемые верхние палаты — сенат Канады,
бундесрат ФРГ;
62 D. W. В г о g а п. Government of People, 1943, р. 163.
63 «Парламенты зарубежных стран (справочник)». ДА., Политиз¬
дат, 1968, стр. 120.
197

е)	верхние палаты, формируемые смешанным пу¬
тем, включающим элементы выборности, назначения и
наследственности — сенаты Бельгии, Ирландии, Ирана,
Турции.	.
' Если сопоставить метод формирования верхних па¬
лат с объемом их компетенции и правовым статусом, то
можно подметить довольно отчетливо просматриваю¬
щуюся закономерность — jie.M лемокрлдэдинрр метод
формирования верхних палат, тем они сильнее и наобо¬
рот. Эта закономерность позволяет сделать вывод, ко¬
торый с первого взгляда может показаться парадок¬
сальным: если демократизм формирования усиливает
верхние палаты, то чем менее демократичен этот модус,
тем лучше. Оговоримся, однако, что речь идет о демо¬
кратичности выборов, о назначении, но никак не о на¬
следственном принципе. Здесь мы можем провести ана¬
логию с главой государства в республике — президент,
избираемый прямыми,выборами, — это худший вариант
буржуазного, дрезиденха. ТГовпаданиё^это далеко не слу¬
чайно, так как и верхние палаты (в унитарных государ¬
ствах) и глава государства — институты^ совершенно
бессмысленнЪге--и"Пенуж'ные. Поэтому, чем дальше они
стоят от большой политики, тем лучше. Оптимальный
же выход — ликвидация и того и другого.
Классификация буржуазных парламентов по объему
компетенции. Компетенция является важнейшим факто¬
ром, определяющим не только правовое положение пар¬
ламента и его роль в политической жизни страны, но и
взаимоотношения общенационального представительно¬
го учреждения с другими органами государственной
власти. Буржуазный конституционализм знает различ¬
ные способы определения компетенции парламента, в
зависимости от которых, а также и от объема компе-
i тенции эти учреждения можно поразделить на три
основные группы.
К первой группе относятся парламенты с абсолютно
определенной компетенцией, для которых конституции
устанавливают точный перечень вопросов, являющихся
объектом их законодательной деятельности. Такие пар¬
ламенты не имеют права переступать границы их пол¬
номочий, в противном случае суды могут_признать-ло-
добные интервенционистские акты антиконституционны¬
ми, лишить их обязательной юридической силы и тем
198

самым нуллифицировать. Наиболее типичный и старый
пример дает конституция США, в которой раздел 8
статьи первой содержит перечень из 18 пунктов, упол¬
номочивающих конгресс на совершение определенных
действий. Кроме того, раздел 9 той же статьи дает пе¬
речень того, чего конгресс не может сделать — это до¬
полнительное ограничение. Таким образом, сфера дея¬
тельности конгресса строго определена. Все, что нахо¬
дится за ее пределами, относится к компетенции
штатов, которые обладают так называемой остаточной
компетенцией и, как говорят в США, «непосредственно
управляют гражданами и собственностью». Данный
в конституции перечень значительно устарел, но он
восполняется доктриной «подразумеваемых полно¬
мочий».	.
По такому же методу решается вопрос об объеме
компетенции парламента V Французской Республики.
Ст. 34 конституции дает исчерпывающий перечень объ¬
ектов законодательной деятельности парламента,
оставляя, однако, возможность для его дальнейшего
уточнения и дополнения органическими законами. Лю¬
бопытна ст. 37, которая гласит: «Вопросы, не входящие
в область законодательства, решаются в ядмимист^я-
тивном пор^Ядкн^ГТаким образом, если в США полно-
"мочия разграничиваются между конгрессом и субъек¬
тами федерации, то rq Фрянции они разграничиваются
между парламентом ипрдвитрп^тдлм.
По образцу США определяется объем компетенции
конгресса по конституции. Аргентины 1853 года, кото¬
рая в ст. 67 устанавливает перечень (состоящий из
28 пунктов) вопросов, по которым могут приниматься
федеральные законы. Все остальное относится к ком¬
петенции провинций, о чем прямо записано в основном
законе (ст. 104): «Провинции сохраняют за собой все
права, не переданные настоящей конституцией Феде¬
ральному Правительству, и те права, которые были
специально зарезервированы в специальных пактах в
момент их объединения».
Как мы видим, эта система определения компетен¬
ции парламента может применяться как в федератив¬
ных, так и в унитарных государствах. Отличие состоит
лишь в том, что распределение полномочий осуществ¬
ляется между различными субъектами.
199

Ко второй группе относятся парламенты с абсолют¬
но неопределенной компетенцией, т. е. те парламенты,
которые юридически имеют неограниченные полномо¬
чия и располагают правом издавать законы по любому
вопросу, равно как принимать к своему производству и
решать любой государственный вопрос. Подобная докт¬
рина носит чисто умозрительный характер, практиче¬
ски суверенитет парламента всегда ограничен как de
jure, так и de facto. Тем не менее она применяется и
считается основой парламентской системы таких стран,
как Великобритания и Новая Зеландия. Фактически на
таких же позициях стоят конституции Италии и Ирлан¬
дии, которые, наделяя парламенты законодательными
полномочиями, не устанавливают круга вопросов зако¬
нодательной деятельности. Однако и в Италии и Ир¬
ландии применяется конституционный надзор, который
сам по себе является ограничением подразумеваемого
парламентского всемогущества. Так ст. 15.4 конститу¬
ции Ирландии постановляет: «1) Никакой закон, проти¬
воречащий в чем-либо настоящей конституции или
какому-либо ее предписанию, не может быть принят
парламентом. 2) Всякий закон, противоречащий в чем-
либо настоящей конституции или какому-либо ее пред¬
писанию, будет недействителен, но лишь в той мере, в
какой он им противоречит».
Аналогичное предписание^ содержится в ст. 136
итальянской конституции: «Если суд (Конституционный
суд. — А. М.) объявляет о неконституционности како¬
го-либо предписания закона, ... такое предписание те¬
ряет силу со дня, следующего за днем опубликования
решения суда».
Нет нужды доказывать, что конституционный над¬
зор ограничивает полномочия парламента, причем само
это ограничение нельзя с порога признать антидемо¬
кратическим, все зависит от социального содержания
этого института.
В Италии и Ирландии конституции предусматри¬
вают факультативный законодательный референдум,
что является формальным ограничением парламент¬
ского верховенства.
Нам представляется, что признание за парламентом
неограниченных полномочий может быть объяснено с
позиций формальной логики только в тех странах, где
200

нет писаных конституций, не говоря уже о конститу¬
ционном надзоре, так как писаная конституция сама
по себе представляет собой ограничение прав любого
органа государственной власти, если только она со¬
блюдается. Таким образом, парламенты этой группы
объединяются по весьма формальному признаку.
Третью группу составляют парламенты с относи¬
тельно определенной компетенцией, сфера полномочий
которых не установлена по единому принципу, а по¬
ставлена в зависимость от ряда иных обстоятельств.
Для таких парламентов характерна относительная под¬
вижность границ, в пределах которых они осуществляют
своп властные функции. Наиболее типичным приме¬
ром является индийский парламент. Конституция Индии
устанавливает три сферы полномочий, строго опреде¬
ляя границы каждой из них. Этот вопрос регули¬
руется ст. 246 конституции и седьмым приложением
к ней.
' В первую сферу входят вопросы, отнесенные к ис¬
ключительной 'Компетенции Союза, по которым может
законодательствовать только" федеральный парламент.
Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесен¬
ные к компетенции штатов. Однако эта сфера не носит
исключительного характера, поскольку в условиях чрез¬
вычайного положения союзный парламент может зако¬
нодательствовать по любому вопросу, а страна в этом
случае утрачивает федеративный характер
Третью сферу компетенции составляют вопросы, от¬
несенные к совместной компетенции Союза и штатов.
По этим вопросам может законодательствовать как со¬
юзный парламент, так и легислатуры штатов, но в слу¬
чае коллизии приоритет остается за законом Союза.
Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены
ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все
они отнесены к компетенции союзного парламента.
Таким образом, индийский парламент не является все¬
могущим, подобно палате общин Великобритании, и не
ограничен жесткими конституционными рамками, по¬
добно конгрессу США или парламенту V Французской
Республики. Пределы его компетенции подвижны, отно¬
сительны.
В точном соответствии с индийским образцом опре¬
деляется компетенция парламента Федерации Малай-
2Q1

зии на основе конституции 1957 года (с поправками
1963 года). Несколько по-иному решается вопрос о рас¬
пределении компетенции между федеральным парла¬
ментом и ландтагами земель в ФРГ. За землями, со¬
гласно ст. 70 (I), сохраняется «право законодательства в
той мере, в какой настоящим основным законом права
законодательной власти не предоставлены федерации».
Таким образом, казалось бы, западногерманские земли
обладают, как и американские штаты, остаточной ком¬
петенцией. Но это не так. Боннская конституция уста¬
навливает строго определенную область «конкурирую¬
щей законодательной компетенции», в сфере которой,
как постановляет ст. 72 (I), «земли обладают правом
законодательства лишь тогда и постольку, когда и по¬
скольку Федерация не использует своих прав законода¬
тельства». Категоричность этого положения смягчается
§ 2 ст. 72, где устанавливаются обстоятельства, при
которых Федерация может законодательствовать по
вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компе¬
тенции.	‘
Западногерманский метод разграничения компетен¬
ции несет на себе черты американской и индийской
системы, но вместе с тем отличается от них. К третьей
группе парламентов мы относим боннский представи¬
тельный орган потому, что сфера его компетенции опре¬
делена лишь относительно.
Классификация буржуазных парламентов по соци¬
альному составу. Парламенты всех капиталистических
стран являются буржуазными политическими учрежде¬
ниями, они представляют собой орудия диктатуры бур¬
жуазии и выражают ее волю. Тем не менее они совсем
неодинаковы по своему социальному составу. Степень
представительства различных классов ’ исбциальных
групп в парламентах зависит не столько от их числен¬
ности, сколько от их политической зрелости и сплочен¬
ности, определенной с учетом характера соответствую¬
щего избирательного права и избирательной системы.
Мцогочислецный класс, если он слаб и неорганизован,
может вообще не иметь своего представительства в
йарлга’менте. Напротив, сравнительно немногочислен¬
ный, но боевой и сплоченный рабочий класс может до¬
биться представительства в любых условиях. Правила
202

избирательной борьбы могут оказать существенное, но
не решающее влияние на представительство определен¬
ного класса.
Наконец еще одно предварительное соображение о
самом понятии классового представительства. К сожа¬
лению, в литературе встречаются зачастую чисто меха¬
нистические концепции по этому вопросу. В сущности
своей подобное упрощенное представление сводится к
тому, что депутатом от рабочих, может быть только
рабочий, бттфестьян-— крестьянин и т. д. Это совер¬
шенно неправильно. Кстати, в нашей литературе при¬
нято анализировать не социальный, а профессиональ¬
ный состав"парламенто’вГТюдсчитывая число рабочих по
профессии, адвокатов по профессии, чиновников по про¬
фессии и т. д.
Этот метод ненаучен, он почти никогда не дает пра¬
вильной картины"" социального состава представи¬
тельного учреждения. Если в США, например, из¬
берут 10 коммунистов адвокатов по профессии, то это,
с позиций названного метода, приведет лишь к ухуд¬
шению состава конгресса. -
Классовое представитель^во—определяется .не клас¬
совой, а партийной—принадлеЖТюстью. Интеллигент, си¬
дящий на скамье коммунистической фракции, является
представителем рабочего класса, рабочий же, получив¬
ший свой мандат от буржуазной партии, представляет
не рабочих, а буржуазию.
Современная политическая борьба, особенно на пар¬
ламентском уровне, дело необычайно сложное. Она тре¬
бует не только высокой классовой сознательности и опы¬
та, но и обширных знаний, широкой эрудиции. В этих
условиях представителем рабочих в парламенте должен
быть такой депутат, который по своему профессиональ¬
ному уровню стоял бы отнюдь шГниже, авышеОуржуа'з7
ных парлдментариев.- Парламентская борьба требует му¬
жественных, умелых, высоко культурных бойцов. Имен¬
но поэтому значительную часть депутатов-коммунистов
в буржуазных парламентах составляют интеллигенты.
Обратимся к фактам. Самой сильной в мире фракцией
в буржуазном парламенте обладает Итальянская комму¬
нистическая партия. На май 1966 года в палате депута¬
тов было 166 коммунистов, из них рабочих — 17, кре¬
стьян —'"Г, ремесленников — 3, сенаторов-коммунистов
203

насчитывалось 85, в том числе рабочих — 7, кре¬
стьян — 164.
На досрочных выборах, состоявшихся в июне 1968 го¬
да, Коммунистической партии Франции удалось прове¬
сти в нижнюю палату 34 своих депутата, из которых
10 — рабочие (всего рабочих в Национальном собра¬
нии 12) 65.
Вышеизложенные соображения позволяют прийти к
выводу о том, что социальный состав парламента опре¬
деляется не только классовой или профессиональной
принадлежностью депутатов, а прежде всего партий¬
ной, подобно тому, как политическое лицо партии опре¬
деляется не только ее социальным составом, а прежде
всего ее программой и практической деятельностью. По¬
этому при определении социального состава парламен¬
тов следует оперировать главным образом сведениями
о численности--пдфтинных фракций, а не толь~кб~~прО~~
фёссиональной принадлежностью депутатов.	'
' Партийность и профессия' являются хотя и само¬
стоятельными, но взаимосвязанными политическими
факторами, причем сама эта связь отнюдь не носит
механического характера. Партийный состав парламен¬
та дает абсолютно точное представление о его классо¬
вом составе, о том, какие классы и социальные группы
представлены в парламенте. Данные _о_ профессии депу-
таховмогут дать_лишь косвенное представление о его
классовбъгтиСтавеГ но в то же время эти данные, буду¬
чи сопоставлены с удельным-дееом партийных фракций,
по-новому раскрывают связи партийных фракций с
определенными классами и социальными группами.
'Проиллюстрируем это положение следующим сопо¬
ставлением. В Национальном собрании Франции, из¬
бранном в 1946 году, среди депутатов было 177 человек,
работающих по найму, в том числе 65 рабочих, из ко¬
торых 50 принадлежали к коммунистической фракции.
1В Национальном собрании, избранном в 1956 году,
работающих по найму было 155 человек, в том числе
70 рабочих, из которых 61 входил в коммунистическую
фракцию. В Национальном собрании, избранном в
\1958 году после принятия голлистской конституции, был
64 Подсчет произведен по Annuario Parlamentare. R., 1966—1967.
65 «Assemblee Nationale Statistique», 1967—>1968, p. 72.
204

только 41 работающий по найму, а рабочих — всего лишь
семь человек. Совершенно очевидно, что рабочее пред¬
ставительство в Национальном собрании находилось в
прямой зависимости от силы и влияния коммунистиче¬
ской фракции. Французский юрист Лео Амон, анали¬
зируя эти данные, приходит к следующему безусловно
правильному выводу: «Снижение числа работающих по
найму вообще и числа рабочих в особенности тесно
связано с сокращением числа коммунистов — членов
парламента...»66.
В то же время число депутатов Национального со¬
брания, принадлежащих к эксплуататорскому классу
(предприниматели, банкиры, землевладельцы и т. д.),
увеличилось почти в три раза — с 20 до 54, что было
обусловлено ростом реакционных фракций.
В вышеприведенных сопоставлениях обращает на
себя внимание то обстоятельство, что непосредственное,
прямое (профессиональное) представительство рабочих
и буржуазии далеко не совпадает с партийным пред¬
ставительством этих классов в Национальном собрании.
Нам представляется возможным подразделить бур¬
жуазные парламенты по социальному составу на две .
большие групйы.
Чисто буржуазные по социальному составу парла¬
менты. В эту группу входят парламенты, состоящие
только из буржуазных партийных фракций, не
имеющие ни коммунистического, ни социал-демократи¬
ческого представительства. Такой социальный состав
парламентов возможен только в двух случаях: 1) в бур¬
жуазно-демократических странах при условии недоста¬
точно высокого классового самосознания пролетариата,
который идет за буржуазными партиями. Наиболее ти¬
пичным примером в этом отношении являются Соеди¬
ненные Штаты Америки. «Особенность американско¬
го рабочего движения, — писал Уильям Фостер, —
заключается в том, что профсоюзы не имеют массовой
рабочей или другой партии. В течение многих лет —
по существу более половины столетия — они в основ¬
ном сосредоточивали свою политическую работу на го¬
лосовании за политические курсы и кандидатов двух
66 Leo Hamon. Members of the French Parliament. «Interna¬
tional Social Science Journal», vol. XIII, n° 4, 1961, p. 549.
205

традиционных буржуазных партий — демократической
и республиканской — отдавая предпочтение первой из
них»67; 2) в авторитарных государствах, где коммуни¬
стические и рабочие партии находятся в подполье и
лишены возможности участвовать в легальной полити¬
ческой борьбе (Испания, Португалия, Гаити, Парагвай
и ряд других).
Относящиеся к этой группе парламенты всегда
реакционны, а парламенты авторитарных государств к
тому же не имеют представительного характера и являют¬
ся чисто декоративными учреждениями.
Парламенты с рабочим представительством, т. е.
имеющие коммунистические или социал-демократиче¬
ские фракции. Эти парламенты можно разбить на две
подгруппы:
а)	парламенты с коммунистическим и социал-демо¬
кратическим представительством (Италия, Франция,
Финляндия, Швеция, Бельгия, Исландия, Люксембург,
Нидерланды, Сан-Марино, Швейцария, Израиль, Ин¬
дия, Япония, Колумбия и др.);
Ь)	парламенты только с социал-демократическими
фракциями (Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия
и др).	’
Огромное значение, особенно в нашу эпоху, имеет
наличие коммунистических фракций в буржуазных
парламентах, так как только в этом случае правящая
буржуазия имеет дело с подлинной, а не мнимой оппо¬
зицией, т. е. с такой оппозицией, которая создает рево-
/люционную, а не реформистскую альтернативу диктату¬
' ре капитала.
§ 5. Функции буржуазного
парламента
Буржуазное конституционное право предоставляет
парламенту центральное место в системе высших орга¬
нов государственной власти и наделяет его целым ря¬
дом исключительных качеств. Выше уже говорилось о
так называемом «парламентском верховенстве», кото¬
рому некоторые западные авторы придают значение
религиозного догмата, хотя истолкование его сущности
07 «Political Affairs», 11959, January.
206

никогда не отличалось логикой68. Теоре-ти-чееки парла¬
мент рассматривается как носитель народного сувере¬
нитета, но это также чисто умозрительный постулат,
поскольку парламент не может быть носителем того,
чего в буржуазных странах никогда не существовало.
Современная империалистическая буржуазия, низведя
пярлямрнт до роли.вспомогательного органа, поставив
его всецело под контроль правительств, тем не менее
продолжает воскурять ему фимиам, хотя при этом и по¬
зволяет себе некоторые полупризнания. Айвор Джен¬
нингс, например, заявляет, что парламент, при всех его
слабостях, это «живой институт», который «занимает
важное положение в самом центре конституционной
структуры» 69.
Упадок парламента является естественным резуль¬
татом развития капитализма, и надежды на его гальва¬
низацию в условиях диктатуры монополистического
. капитала являются утопией70. Надо иметь в виду, что
даже в период свободной конкуренции парламент, ни¬
когда не был органом непосредственного властвования.
Он формулировал волю господствующего класса, объек¬
тивировал ее в виде законов, но не управлял прямо,
непосредственно. Парламент определял общую полити¬
ку, либо принципы этой политики, давал директивы, но
68 Американский исследователь А. Колл со скрытой иронией за¬
мечает: «В наше время власть британского парламента настолько
абсолютна и неограниченна, что он даже не имеет права ограничить
свою собственную власть» (A. D. Call. Vitality of the Parliamenta¬
ry System. Washington, 1941, p. 8).	.
69 Sir Ivor Jennings. Parliament, p. 517.
70 Профессор Нью-Йоркского университета Альфред де Грация
считает, что конгресс использует лишь часть своих полномочий в
силу консервативности и нежелания. Предлагая реформировать кон¬
гресс, ввести «самоуправление конгресса», он заявляет, что конгресс
в рамках своих нынешних полномочий мог бы, если пожелал (р. 151),
сделать следующее: 1) преобразовать верховный суд и федеральную
судебную систему; 2) изменить систему политических партии; 3) рез¬
ко ограничить власть президента; 4) резко увеличить или сократить
число гражданских служащих; 5) превратить США в социалистиче¬
ское государство; 6) ввести государственную религию; 7) военизи¬
ровать народ; 8) восстановить прежний децентрализованный феде¬
рализм; 9) предоставить широкие права иностранным государствам
и международным организациями; 10) резко сократить различие в
доходах (Alfred de Gratia. Op. cit., pp. 101—I1S21). Эта> фантас¬
тическая программа является не просто курьезом. Она выражает
либерально-утопические настроения, существующие среди небольшой
группы американских политологов.
'	207

не делал того, что В. И. Ленин называл «настоящей
^государственной работой». Марксизм всегда подчерки¬
вал, что центр тяжести подлинного государственного
руководств а_общоством никогда не приходился на пар-
'ламент. «Действительное классовое господство, — пи¬
сал В. И. Ленин,— лежало и лежит вне парламента»71.
Структурные изменения в буржуазном государстве
сопровождались и соответствующими функциональными .
изменениями. УУтрата парламентом центрального места
в системе диктатуры буржуазии привела к изменению
существа его функций, хотя форма их претворения в
жизнь в основном осталась прежней^ Упадок роли пар¬
ламентов в различных буржуазных странах имел свои
собственные специфические черты. В одних странах
(V Республика Франции) бессилие парламента консти.--
туционно оформлено и тем самшГузаконено. В других
странах (США) парламент остается независимым, пол¬
номочия его юридически не ущемлены, но он, как пра¬
вило, самостоятелен лишь при решении второстепенных
вопросов, а важное законодательство осуществляется
только по инициатив_е_исполнителдной власттц Наконец,
в ряде стрКГГ (Англия, Канада, Новая Зеландия и др.)
подчинение парламента правительству теоретически
обосновано и объяснено как~~в?жнейший принцип~так
называемого «кабинетского правления», перенеся центр
тяжести в государственном управлении обществом с
парламента на правительство, монополистический, капи¬
тал не затронул самой конституционной системы;.: Это
привело к тому, что фактический и юридический статусы
парламента оказались оторванными друг от друга.‘По¬
добный дуализм свойствен всему буржуазному консти¬
туционализму, но в случае с парламентом он прояв¬
ляется особенно ярко и отчетливо. Юридическое и фак¬
тическое распались и существуют обособленно. С одной
стороны, «парламентское верховенство», суверенитет,
независимость, с другой стороны, подчинение прави¬
тельству, утрата самостоятельности в сфере законода¬
тельства, так же, как в сфере формулирования внут¬
ренней и внешней политики.
Буржуазное государствоведение довольно однообраз¬
но толкует о функциях парламента. Это объясняется тем,
что в основу , классификации функций кладутся три
71 В. И. Лен и н. Поли. собр. соч., т. 25, стр. 75.
208

основные группы полномочий — за ко ншьателье^вег-бюд¬
жет, контроль над.—правительством. Сам принцип не
лишен разумных оснований, так как функции и полно¬
мочия взаимосвязаны. Если понимать функцию как
целенаправленную деятельность органа государства, то
содержанием этой деятельности и будут полномочия
данного органа. Но сама классификация функций дает
очень мало, поскольку наиболее важным в этом вопро¬
се, т. е. в деле определения и оценки целей и характе¬
ра этих функций, имеет их классовое содержание.
Со времен классиков английского конституциона¬
лизма принята определенная схема функций буржуазной
го парламента. Сидйей Лоу подводил функции палаты
общин под следующие, как он выражался, «главные
категории».
1. Законодательная деятельность.
2г~Контрслъ в Области управления и исполнения.
3.	Финансовая политика и управление государствен¬
ными доходами.
4.	Обсуждение злоупотреблений и удовлетворение
по жалобам.
5.	Испытание и выбор государственных деятелей в
парламентских прениях и назначение избранных (т. е.
наиболее выдающихся) на министерские посты.
Предложенная С. Лоу схема слишком национальна,
она исходит только из английской парламентской си¬
стемы. Она не учитывает судебной функции парлам.ен-
та, преувеличивает роль палаты как «инкубатора вож¬
дей», в действительности этим занимаются главным
образом партии. Тем не менее в новейших буржуазных
работах мы очень часто сталкиваемся с элементами этой
конструкции. Можно сослаться хотя бы на схему, пред¬
ложенную Робертом Карром и его соавторами. Они
утверждают, что «легислатура в демократической поли¬
тической системе осуществляет четыре функции», а
менно:
1)	определение или «ратифицирование» политики;
2)	контроль над государственной казной;
3)	надзор над административным аппаратом и про¬
весом осуществления законов;
4)	влияние на общественное мнение.
Эта схема, которой авторы придают универсальный
характер, своеобразна прежде всего потому, что она не
209

содержит в себе законодательства. Что касается первой
функции, под которой, возможно, разумеется законода¬
тельство, то в ней любопытен взятый в кавычки термин
«ратифицирование», противопоставляемый «определе¬
нию политики». На наш взгляд, подобная оговорка не
случайна. Авторы, конечно, прекрасно знают, что
определение политики осуществляется вне стен легисла¬
туры. Что же касается «ратифицирования», то это озна¬
чает не что иное, какутверЖДениё/ одобрение парла¬
ментом политических доктрин и принципов, разработан¬
ных и сформулированных правительством. В современ¬
ную эпоху основные цели и принципы как внутренней,
так и внешней политики устанавливаются правитель¬
ствами, работающими в тесном контакте с монополи¬
стическими организациями. В дальнейшем они обосно¬
вываются и аргументируются буржуазными теорети¬
ками, которые стараются придать им вид логически
обоснованных концепций. На долю парламентов остает¬
ся лишь оформление и детализирование этих принципов
и целей в виде законодательных актов. Именно это и
можно назвать «ратифицированием» политики.
Заметным новшеством в рассматриваемой схеме
является введение четвертой функции — влияние на
общественное мнение. Авторы следующим образом
обосновывают эту новеллу: «Четвертая функция —
^влияние на общественное мнение — часто упускалась
/из виду. В демократических государствах правительство
имеет особую обязанность знакомить народ с природой
рассматриваемых социальных проблем и с возможной
альтернативной политикой. Более того, именно на леги¬
слатуру как на главное учреждение, представляющее
народ и его интересы, падает значительная часть ответ¬
ственности за эту просветительскую деятельность»72.
Хотя авторы рассматривают идеологическую функцию
парламента как чисто информационную, тем не менее
следует признать их заслугу в том, что они специально
выделили ее, до этого о подобной деятельности буржу¬
азного парламента в западной литературе говорилось
очень мало. Правда, всякий раз, когда приходилось
признавать упадок законодательной деятельности пар-
72 Robert К. Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice, pp. 293—294.
2Ю

Ламента, буржуазные авторы пытались поправить дело
рассуждениями о различного рода идеологических
аспектах деятельности парламентов, особенно выпячи¬
вая их роль как критиков правительств. Так, А. Джен¬
нингс, характеризуя английский парламент как «самую
грандиозную пропагандистскую машину в мире», под¬
черкивает: «Функция парламента не управлять, _а. кри¬
тиковать. Егокритицизм"направленнё “столько на фун¬
даментальное изменение политики правительства,
сколько на воспитаниеобществённого“мнения»'73. Спус¬
тя двадцать лет ту же мысль повторяет другой иссле¬
дователь английского парламента П. Бромхэд: «В ны¬
нешних условиях основная функция как палаты общин,
так и палаты лордов состоит прежде всего в обсужде¬
нии и- критике действий правительства, а не в эффек¬
тивной законодательной деятельности» 74т
' Подобный упор именно" на идеологическую роль
парламента объясняется единственно стремлением
приспособить хотя бы на словах слабеющее учреждение
к изменившимся потребностям и условиям.
Говоря о функциях буржуазных парламентов в осве¬
щении западных авторов, следует отметить также
попытку наделить парламент качествами общенациональ¬
ного форума, примиряющего и сглаживающего кон¬
фликтующие интересы—классовые, групповые и другие.
Так, известный американский публицист и исследо¬
ватель конгресса Роланд Янг категорически утверж¬
дает: «В наше время нарушение политического равно¬
весия является результатом конфликта как между, так
и внутри различного рода внутренних групп — эконо¬
мических, социальных, этнических, религиозных и
региональных ...Многие из этих конфликтов улаживают¬
ся ежедневно в ходе обычной жизни; некоторые улажи¬
ваются местными политическими институтами; а неко¬
торые противоречия, затрагивающие интересы различ¬
ных групп общества, улаживаются в масштабах всей
страны с помощью конгресса»75.
73 W. I. Jennings. Cabinet Government. Cambridge, 1937,
p. 361.
74 P. В г о m h e a d. The House of Lords and Contemporary Po¬
litics, 1911—1957. London, 1958, p. 200.
75 Roland J o u n g. The American Congress. N. Y., 1958, p. 8
■;	211

Безусловно, парламент является ареной достижения
компромисса между конкурирующими группами и фрак¬
циями господствующего класса. Однако на этом его ми¬
ротворческая роль кончается. В отношении антагони¬
стических противоречий пролетариата и буржуазии он
может играть лишь роль выразителя, а не примирителя.
Что касается самого американского конгресса, то отсут¬
ствие в нем рабочей фракции делает все разговоры об
«устранении противоречий» совершенно беспочвенными.
Определение функций любого государственного орга¬
на не может быть дано чисто умозрительным путем.
В основу классификации и индивидуализации этих
функций должны быть положены следующие основные
моменты: место данного органа власти в государствен¬
ной машине и взаимоотношения его с другими органа¬
ми; компетенция данного органа; фактическая роль
этого органа в процессе осуществления государствен¬
ного руководства обществом. Из названных нами основ¬
ных моментов только второй (компетенция) относитель¬
но стабилен, поскольку формальное изменение объема
полномочий производится сравнительно редко, главным
образом при изменениях и дополнениях конституций или
конституционных законов. Что касается двух осталь¬
ных, то они чрезвычайно подвижны, изменчивы, они
прямо и непосредственно зависят от наличного соотно¬
шения классовых сил, от уровня развития гражданского
общества и целого ряда других факторов.
Проще всего определить функции государственного
органа, исходя лишь из его конституционного статуса,
но такой подход будет сугубо формальным, а поэтому
ненаучным. Но дело даже не в номенклатуре самих
функций, а прежде всего в их объективной оценке и
характеристике. Опираясь на эти отправные соображе¬
ния, мы попытаемся дать характеристику основных функ¬
ций парламентов современных империалистических го¬
сударств.	.
I.	Принятие законов является главной задачей бур¬
жуазного парламента, основным смыслом его сущест¬
вования как общенационального представительного
учреждения. Именно для этого он был создан, именно
эту роль прежде всего отводит ему догма и теория
буржуазного конституционализма. Отбрасывая в сторо¬
ну терминологические частности, можно без малейшей
212

оговорки сказать, что все буржуазно-демократические
конституции наделяют парламент законодательной
властью. Это означает, что только парламент имеет су¬
веренное право принимать законы, т. е. нормативные
акты, обладающие высшей~нэридической силой и обя¬
зательные для исполнения всеми органами и учрежде¬
ниями, физическими И юридическими лицами на терри¬
тории данной страны.
Законодательная деятельность парламента претерпе¬
ла весьма серьезные изменения, которые в наиболее-
обобщенном виде сводятся к следующему. В период
промышленного капитализма парламент действительно
был законодательным органом власти^^именпо^рн в _.то
время формулировал волю буржуазии в виде парла¬
ментских статутов, по отношению к которым нормотвор¬
ческая деятельность правительств носила подчиненный
характер. Однако империализм положил конец этому
величию парламентов. Заняв подчиненное положение в
системе высших органов государственной власти, пар¬
ламенты не перестали законодательствовать, но эта дея¬
тельность утратила свойство независимости. Более того,
объем законодательной деятельности парламентов воз¬
растал, количество принимаемых актов увеличивалось,
но тем не менее центр тяжести в нормотворчестве был
перенесен ipi .правительства. На первых пораТ~5уржуаз-
ные теоретики пытались скрыть это явление, которое
пришло в вопиющее противоречие с принципом парла¬
ментского верховенства. Впоследствии подход изменил¬
ся, и в самой деградации парламентского законода¬
тельства стали усматривать один из основных принци¬
пов так называемой «системы парламентарного правле¬
ния». Появились теории об отсутстви1^еп{их_различий
между законодательной и исполнительной властями, о
диффузии парламентских полномочий и ряд других,
которые ставили своей целью доказать правомерность
и даже целесообразность упадка парламентской законо-
нодательной деятельности. Однако все это было лишь
попыткой уйти от рокового, вопроса — почему?
В буржуазной литературе принято следующее объ¬
яснение этого явления — объем государственной работы
настолько возрос, техника законодательства настолько
усложнилась, а сами законопроекты порой носят столь
специальный характер, что парламенту волей-неволей/
; /
'	213’
пришлось уступить часть своих суверенных полномочий
правительству, так как сам справиться с этой задачей
он не мог. «Для парламента становится все труднее и
труднее, — пишет проф. Джордж Патон, — осуществ¬
лять регулирование необычайно сложной современной
общественной жизнью и, хотим мы этого или нет, деле¬
гация законодательной власти существует, так как пар-
лам е нт не имеет ни времени, ни желлния нести что брр -
мя на собственных—пленах^.76. В подобных доводах
правильно только то, что расширение и усложнение функ¬
ций империалистического государства привело к резко¬
му увеличению объема государственной работы. Но при¬
чина структурно-функциональных изменений в системе
высших органов государственной власти состоит отнюдь
не в этом. В условиях, когда экономическая мощь
сосредоточена в руках небольшой группы магнатов мо¬
нополистического капитала, законодательная деятель¬
ность уже не может осуществляться громоздким, под¬
верженным влиянию общественного мнения_ парламен¬
том. Эта функция—переходитв~~руки~ правйтёльств,
которые состоят непосредственно из монополистов и
наиболее адекватно выражают в области политической
концентрированную мощь монополистического капитала.
В эпоху свободной конкуренции либеральная буржуа¬
зия самоопределилась как господствующий класс в ли¬
це парламента, в эпоху империализма реакционная
монополистическая буржуазия самоопределилась в лице
/правительства. Это не случайность, а объективная зако¬
номерность, которая универсально проявляет себя во
всех надстроечных учреждениях современного империа¬
листического государства. Экономическая и политиче¬
ская власть неотделимы друг от друга — концентра -
ция первой неизбежно порождает концентрацию -второй.
По каким же линиям протекает процесс упадка и
деградации законодательной функции парламента?
В чем он обрел свое конкретное выражение и воплоще¬
ние?
Во-первых, современный буржуазный парламент
фактически целиком утратил право законодательной
инициативы, принимаемые им акты разрабатываются и
76 George Whitecross Paton. Jurisprudence. Oxford, 1964,
p. 295.
214

вносятся н_е__им самим, (через депутатов, комитеты и
т. д.), а правительством в широком смысле слова, т. е.
министерствами, ведомствами и иными административ¬
ными органами. В результате этого парламент из за¬
конодательного органа превратился в законоутверждаю¬
щий суэган. Он перестал быть саКГОдовлеющеи-полити-
ческой системой, объективирующей волю господствую¬
щего класса, а оказался низведенным до положения
системы, регистрирующей и оформляющей законопред¬
ложения правительства.~Ныне это признает, хотя~ТГЛ?
различными оговорками, большинство буржуазных уче¬
ных.
Так, лектор Королевского Университета в Бельфасте
Джеймс Крейг пишет, что «развитие Британской кон¬
ституции привело к тому, что исполнительная власть
почти полностью монополизировала законодательную
.инициативу»J7. Гарольд Ласки писал ещё до второй
мировой” войны: «Палата общин является лишь фор¬
мальной .законодательной ассамблеей; в этом смысле ее
основное дело состоит в том, чтобы действовать как
орган, регистрирующий решения кабинета ... В основ¬
ном законодательство осуществляется в Уайтхолле, а не
в Вестминстере»77 78. Примечательно в этом отношении
рассуждение шведского профессора Элиса Хестеда:
«Правительство, которое ответственно за аппарат про¬
ведения расследований, имеет своей задачей выработку
законопроектов. Риксдаг, со своей стороны, почти ни¬
когда не использует своего права законодательной ини¬
циативы, хотя в этом отношении оно не подвержено
никаким ограничениям. Ни Риксдаг, ни его комитеты
не имеют ни времени, ни, ресурсов для того, чтобы со
всей тщательностью и вниманием войти в детали, тре¬
бующиеся при составлении, законопроектов. С другой
стороны, Риксдаг очень часто, посредством" депутатских
предложений, стимулирует желательность. изменений в
законе или законодательстве, касающемся каких-либо
новых аспектов общественной жизни. Подобного рода
инициатива часто стимулирует разработку законопроек¬
тов, которые правительство направляет Риксдагу»79 .
77 «Public Law», Spring 1961, р. 47.
78 Н. Laski. The American Presidency. An Interpretation, 1940,
p. 113.
79 Elis H a s t a d. The Parliament of Sweden, p. 427.
215

! В американской правовой литературе давно уже
йризнано, что именцо президент и возглавляемый им
ад министр ативный аппарат являются подлинными за ко -
нрдателями? Уже с конца XIX века президентская
власть заняла монопольное положение в законодатель¬
ной сфере. «Страна и ... сам конгресс, — пишет амери¬
канский исследователь К. Джонсон, — смотрят на пре¬
зидента как на лидера законодательства»80.
В период империализма президент США не только
контролирует и направляет деятельность конгресса, но
и во всевозрастающей степени законодательствует сам.
Профессор Паттерсон, анализируя этот процесс, заклю¬
чает: «Если президент имеет право вызывать законода¬
тельство и в то же время предупреждать осуществление
законодательства, вызванного конгрессом, то мы можем
заключить, что он является источником—важнейшего
з а ко нодательства нации»81.
Французский^ученый ТТекель, исследуя законодатель¬
ную практику V Республики, приходит к выводу, что
/внесение законопредложений парламентариями пред¬
оставляет собой лишь ритуальный акт, имеющий своей
' целью воздействовать на сознание избирателей»82.
Переход законодательной инициативы в руки прави¬
тельств произошел во всех без исключения буржуазных
странах, однако конкретное выражение этого процесса
различно и оно прежде всего зависит от формы прав¬
ления. В парламентарных странах, где существует ин¬
ститут ответственного правительства, исполнительная
власть прямо, непосредственно и монопольно осуществ¬
ляет законодательную инициативу либо через минист¬
ров, либо через депутатов правящей партии. Законопро¬
екты детально формулируются и составляются в адми¬
нистративном аппарате, и парламент получает их уже
в готовом виде. Так, в составе комитетов английского
кабинета имеется комитет законодательных предложе¬
ний (Future Legislation Committee), возглавляемый
лордом-президентом и лидером палаты общин, который
80 С. Johnson. Government in the United States. N. Y., 1946,
p. 263.
81 С. P. Patterson. Presidential Government in the United
States. Chapel Hill, I194>7, p. 58.
82 G. Lee quel. Essai sur la pratique de la V-e Republique.
Paris, 1968, p. 216.
216

занимается разработкой законодательных программ
правительства. Конкретные же законопроекты подготав¬
ливаются по поручению кабинета соответствующими
министерствами и ведомствами. Парламент занят толь¬
ко рассмотрением правительственных законопроектов.
Подобная же практика существует в Новой Зелан¬
дии, где отдельные министерства по поручению кабинета
разрабатывают соответствующие законодательные ме¬
роприятия и вносят их в палату представителей.
Общей практикой для всех буржуазных стран яв¬
ляется то, что законодательный процесс вызывается не
изнутри парламента, а извне — правительством.
В президентских республиках картина та же, с той
лишь разницей, что там правительство по конституции
лишено права законодательной Инициативы, а поэтому
вынуждено осуществлять ее косвенным путеец хотя и не
менее эффективно. Проиллюстрируем это на примере
США. Несмотря на то что конституция не предостави¬
ла президенту возможности участвовать непосредствен¬
но в законодательном процессе, он, тем не менее, де¬
лает это на практике. Важнейшим средством воздейст¬
вия на законодательную деятельность конгресса со
стороны президента являются послания, формально нося¬
щие чисто информационный характер^ В действитель¬
ности президентские послания превратились в мощный
рычаг, посредством которого глава исполнительной вла¬
сти не только воздействует на законодательный процесс,
но и вызывает его. Юридически послания никаких пра¬
вовых последствий повлечь не могут, но на деле они
только для того и предназначены, чтобы вызывать же¬
лаемый для правительства законодательный эффект.
В посланиях излагается детальная законодательная
программа, содержатся конкретные законопредложе-
ния 83. Все это воспринимается конгрессом как своеобраз¬
ная директива. Президентские послания представляют
собой такой импульс, который безоговорочно приводит
в действие законодательный аппарат конгресса. Прези¬
дент может внести билль через депутата, представляю¬
щего его заведомую креатуру в конгрессе. Такой «ини-
83 Обычно к посланию прилагается текст законопроекта, предсе¬
датель соответствующей палаты направляет его в комитет, а пред¬
седатель комитета вносит президентский билль от своего имени.
217

Циативныи билль», о котором заранее известно, что он
исходит от президента, проходит через конгресс, минуя
все подводные камни сложной и запутанной законода¬
тельной процедуры.
Президент оказывает мощное воздействие на законо¬
дательный процесс посредством своего права вето, со¬
зыва «личных конференций» с партийными лидерами
палат и рядом других способов.
Таким, образом, во всех империалистических страна^,
вне зависимости от форм правления, правительство
направляет, контролирует и координирует законодатель¬
ную деятельность парламента. Если в свое время это
проявлялось как господствующая тенденция, то сейчас
доминирующее положение правительств в законодатель¬
ном процессе является постоянным качеством политиче¬
ской системы империалистических стран, хотя конкрет¬
ные проявления его имеют ряд национальных особен¬
ностей.	.
Во-вторых, упадок законодательной деятельности
парламента проявился в росте делегированного законо¬
дательства и иных видов административного нормо¬
творчества. Утрачен не только суверенный характер
парламентского законодательства, но и сама законода¬
тельная прерогатива в значительной степени перешла
к административному аппарату. Удельный вес парла-
Тшнтскбго'акта'резко упал, а его истолкование и приме¬
нение поставлено в полную зависимость от администра¬
ции. Нам представляется безусловно правильным сле¬
дующее высказывание С. Л. Зивса: «Превращение пра¬
вительства в основной орган нормотворчества... не
только подорвало принцип верховенства закона, но и
привело к открытому игнорированию тех правил со¬
подчинения нормативных актов, которые определяются
требованиями режима законности»84.
Подобная «диффузия законодательных полномочий»
парламента является откровенным проявлением упадка
буржуазной демократии и кризиса буржуазной законно¬
сти. Дело не только в том, что делегированное законо¬
дательство, как было уже сказано, по объему больше
парламентского и отнюдь не уступает ему по обязатель¬
84 С. Л. Зивс. Развитою форм права в современных империа¬
листических государствах, стр. 44.
218

ной силе. Растущий произвол администрации, узурпа¬
ция ею дискреционных полномочий, ее бесконтрольность
и безответственность — все это окончательно сводит на
нет основное качество парламента — суверенное нормо¬
творчество.
В-третьих, парламентское большинство, санкциони¬
рующее законы, лишено, как правило, самостоятельно¬
сти и голосует по указанию своих партийных лидеров.
В парламентарных странах обычно партийная дисцип¬
лина настолько сильна, что фракция большинства пол¬
ностью подчинена правительству. Депутат заранее по¬
лучает указания от лидеров и действует в соответствии
с ними. Благодаря этому фракция большинства превра¬
щается в послушное орудие правительства. Эта система
особенно отчетливо проявляет себя там, где господ¬
ствующее положение на политической арене, а следо¬
вательно, и в парламенте занимает одна буржуазная
партия (консерваторы или лейбористы в Англии, нацио¬
налисты в Новой Зеландии, либерально-демократиче¬
ская партия в Японии, и т. д.). Дело не меняет и то
обстоятельство, что при двухпартийной системе проис¬
ходит вре^я от времени смена руководства, т. е. пар¬
тии меняются местами. По-прежнему сохраняется свое¬
образное разделение труда — одна партия правит, дру¬
гая пребывает в оппозиции. Во многих странах, однако,
такая замена либо очень редка, либо вообще не проис¬
ходит.
В ^-президентских республиках п артийная дисциплина
значительно слабее и партийные фракции более сво¬
бодны, здесь отсутствие института ответственного пра¬
вительства выводит сам процесс формирования испол¬
нительного органа власти за стены парламента. Однако
в этих странах независимое голосование отнюдь не
является общим правилом.
Буржуазное государствоведение и политическая
наука раздувают роль оппозиции, наделяя ее совершен¬
но несвойственными ей функциями. Сошлемся на не¬
сколько наиболее типичных высказываний по этому во¬
просу. А. Лоурэнс Лоуэл пишет: «Лояльная оппозици¬
онная партия, принимающая на себя ответственность
правления в случае изменения общественного мнения,
является величайшим политическим изобретением по¬
219

следних двух столетий и представляет собой основной,
универсальный принцип демократии»85.
Наиболее восторженную оценку парламентской оппо¬
зиции дает лейбористский теоретик Герберт Моррисон:
«Надлежащим образом избранное большинство должно
править; однако оппозиция имеет свои права и обязан¬
ности. Оппозиция избирается ее сторонниками для того,
чтобы изложить их точку зрения в парламенте. Обязан¬
ность правительства выслушать и рассмотреть возраже¬
ния и предложения оппозиции находится в полном соот¬
ветствии с духом нашей парламентской демократии, ибо
наша вера в правление большинства, не означает, конеч¬
но, того, что большинство должно действовать в духе
произвола»8б.
Приведем, наконец, весьма красочное высказывание
Айвора Дженнингса: «В палате общин, которая являет¬
ся фокусом всего государственного аппарата, правитель¬
ству Ее Величества помогает оппозиция Ее Величест¬
ва ... Оппозиция имеет свое помещение в палате ... Ее
лидер получает жалованье ... Он .стоит рука об руку с
премьер-министром, когда Королева открывает Парла¬
мент. Это символ свободы. Досточтимый джентльмен,
депутат от Саус Лидса, занимает свое место на перед¬
ней скамье оппозиции для того, чтобы осуществлять
функции, которые почти так же важны, как и функции
досточтимого джентльмена, сидящего напротив. Один
разрешает другому править, потому что второй разре¬
шает первому пребывать в оппозиции и оба вместе
они играют свою роль в работе конституционной ма¬
шины» 87.
В Швеции оппозиционные партии отказались от тра¬
диционной политики противостояния правительству и
ставят своей целью принимать участие в его решениях.
«... Шведские оппозиционные партии стремятся в меру
своих сил участвовать в принятии решений правящей
партией и, поступая таким образом, разделять ответ¬
ственность за осуществление возможно большей части
политики, проводимой правительством»88. •
8S «Оп the Parliamentary System». New Delhi, May 1959, p. 10.
88 'Ibidem.
87 Sir Ivor Jennings. Parliament, p. 569.
88 «Sweden in the Sixties». Stockholm, 1967, p. 59.
220

Мы далеки от желания целиком отрицать роль
оппозиции в буржуазном парламенте, однако подобное
непомерное восхваление ее представляет собой, чистей¬
шее преувеличение. Прежде всего следует иметь в виду,
что лояльная буржуазная оппозиция не представляет
собой подлинной альтернативы правительству. Это
своего рода запасная команда, которая в любой момент
готова заменить основной состав, но обе они .принадле¬
жат к одному и тому же клубу. Подобная благонаме¬
ренная оппозиция подвергает правящую партию порой
весьма острой по форме критике, держит ее под посто¬
янным обстрелом. Но такой критицизм носит мнимый
характер, хотя он и может принести определенную поль¬
зу. Оппозиция стремится лишь выбить из седла своего
противника, но добившись этого, становится столь же
консервативной и впадает в те же грехи, что и ее со¬
перник. Конечно, в пылу борьбы дело порой доходит
до весьма серьезных разоблачений, иногда эта схватка
может закончиться, жестоким правительственным кри¬
зисом. Тем не менее борьба правящей партии и лояль¬
ной оппозиции — это лишь семейная ссора. Приме¬
чательна, на наш взгляд, оценка, данная извечной
борьбе двух главных буржуазных партий США амери¬
канским профессором Вильямом Гудмэном: «Эффектив¬
ность этой (т. е. двухпартийной. — А. М.) системы с
особой очевидностью проявляется в том факте, что обе
партии отнюдь не заняты ожесточенной борьбой друг
с другом. По окончании выборов в США нет опас¬
ности, что побежденные взберутся на баррикады или
что победители уничтожат побежденных»89.
Буржуазная оппозиция не ставит своей целью под¬
нять престиж парламента, вывести его из-под контроля
правительства. Буржуазная оппозиция менее всего оза¬
бочена тем, чтобы парламент сыграл свою роль обще¬
национального представительного органа. Подобную
цель преследуют лишь коммунистические фракции, ко¬
торые являются подлинной оппозицией буржуазному
правительству. Однако по отношению к партиям под¬
линно демократической оппозиции буржуазное боль¬
шинство ведет себя совсем не с тем почтением, как это
оно делает по отношению к «своей» оппозиции.
89 W. Goodman. The Two-Party System in the United States.
N. Y., 1956, p. 29.
4
221

Восстановление законодательной функции парла¬
мента, превращение его в общегосударственный центр
нормотворческой деятельности возможно только в том
случае, когда победу на выборах одержит подлинно де¬
мократическое большинство. Никакая смена буржуаз¬
ных партий в парламецте существующего положения не
изменит.
II.	Принятие бюджета. Финансовые полномочия пар¬
ламента представляют собой его старейшую прерогати¬
ву, возникновение которой относится к раннему средне¬
вековью. Собственно сами парламенты появились тогда,
когда дворянство и бюргеры не смогли больше перено¬
сить финансовый прюцзвол монархов. Идея о том, что
никакое налогооЗложение~не может быть осуществлено
и никакие расходы не могут быть произведены без
общего согласия подданных, получила свое реальное
воплощение именно в парламентах. Западный исследо¬
ватель Хирам Стаут пишет: «В тринадцатом веке коро¬
ли созывали от случая к случаю не только главных
магнатов королевства, что было традиционной практи¬
кой, но так же рыцарей из графств и бюргеров из горо¬
дов. Целью созыва этих больших советов было не рас¬
смотрение и принятие законодательства в современном
смысле слова, а получение согласия яа введение новых
налогов, так как даже в XIII веке было конституцион¬
ным принципом то, что король не может возложить но¬
вое финансовое бремя без согласия Великого Совета»90.
Передача всех финансовых полномочий парламентам
была мерой чисто буржуазной по своему характеру,
хотя и поддерживалась мелкопоместным дворянством,
также страдавшим от расточительности двора.
На протяжении столетий буржуазия яростно защи¬
щала финансовые прерогативы парламента от каких бы
то ни было посягательств монархов и не одна венценос¬
ная голова скатилась с плеч за попытку ввести налоги
без согласия бюргеров. Однако по мере того, как бур¬
жуазия укреплялась экономически и политически, фи¬
нансовые полномочия во всевозрастающей степени пе¬
реходили от парламента к правительству. Можно ска¬
зать, что окончательное становление буржуа как
90 Hiram М. Stout. British Government. N. Y., 1953, pp. 89—
90.
222

господствующего класса было ознаменовано прежде
всего утратой парламентом его финансовых полномо¬
чий. Сидней “Лбу еще в начале века-писал’:’ «Финансы
государства относятся одновременно как к законода¬
тельству, так и к управлению; как с той, так и с-дру¬
гой стороны финансы находятся вне сколько-нибудь
действенного контроля членов парламента, не входящих
в состав министерства»91.
Финансовая деятельность современного . империали¬
стического государства необычайно сложна и запутана.
Великое множество органов принимает в ней участие, и
среди них парламент занимает наименее достойное ме¬
сто и играет наименее значительную роль. Американ¬
ский ученый Лесли Липсон, рассматривая эволюцию
новозеландского парламента, приходит к следующему
выводу: «Парламент утерял большую часть того кон¬
троля, который он прежде осуществлял над финансами.
К этому выводу неизбежно приходишь при ’анализе'ткг-
возеландской политической системы. Контроль над фи¬
нансами осуществляется казначейством, административ¬
ными департаментами, кабинетом, палатой представите¬
лей, контролером, генеральным аудитором. Из всех этих
органов палата представителей, хотя она формально
обладает верховенством, в действительности играет роль
младшего партнера»92.
Современное буржуазное государствоведение й по¬
литическая наука даже не пытаются скрывать бессилие
парламентов в финансовых вопросах, это является
общепризнанным фактом. Практически все бюджетные
полномочия сосредоточены в руках правительств.
Французский ученый Марсель Прело прямо заявляет:
«С точки зрения политической и конституционной бюд¬
жет является существеннейшим правительственным
актом»93. Парламент в этой сентенции даже не упомя¬
нут.
В сфере финансовой деятельности буржуазного госу¬
дарства парламенту принадлежит совершенно пассив¬
ная роль. Составление бюджета от начала и до конца
91 Сидней Л о у. Государственный строй Англии, стр. 186.
92 Leslie Li ер son. The Politics of Equality. Chicago, 1948,
p. 332.
93 Марсель Прело. Конституционное право Франции,
стр. 528.
223

-осуществляется правительством. В США конгресс ни¬
какого участия в подготовке бюджета не принимает. Он
лишь утверждает финансовые предложения правитель¬
ства. Более того, он, как правило, даже не имеет пред¬
ставления о бюджете в целом, так как большей частью
вотирует лишь отдельные финансовые билли. Благодаря
этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает,
что представляет собой федеральный бюджет, а пре¬
зидент может производить дополнительные расходы,
ставя конгресс перед совершившимся фактом. Оценивая'
участие президента и конгресса в бюджетном процессе,
Роланд Янг, который вообще мало склонен к обобщё-
'ниям, тем не менее замечает: «В то время, как кон¬
троль президента (над .бюджетным процессом. — А. М.)
необычайно возрос, роль конгресса так и не была сыг¬
рана...» 94.
В Великобритании палата общин также имеет дело
с уже подготовленными правительством финансовыми
предложениями, которые обычно ею утверждаются без
существенных изменений. Рассмотрение как доходной,
так и расходной части бюджета, осуществляемое соот¬
ветственно «комитетом путей и средств» и комитетом
ассигнований, носит формальный характер, а любые
предложения оппозиции отвергаются послушным прави¬
тельственным большинством.
О финансовых полномочиях бундестага Т. Маунц
пишет с явным пессимизмом: «К старейшим полномо¬
чиям парламента относится установление доходов и рас¬
ходов государства. Правда, среди обилия задач, до¬
бавившихся позднее, установление это, по-видимому,
все более оттесняется на задний план...»95.
Подобная картина существует во всех без исключе¬
ния буржуазных странах. В чем же причина бессилия
парламента в области финансовой политики? Те же
обстоятельства, которые обусловили упадок законода¬
тельной функции парламента, привели и к деградации
его финансовых полномочий. И здесь парламент играет
роль лишь регистратора действий правительства. Ко¬
нечно, без правительства и подчиненных ему ведомств
94 Roland Young. The American Congress, p. ©23.
95 Теодор Маунц. Государственное право Германии (ФРГ и
ГДР), стр. 480.
224

подготовить бюджет нельзя, так как это дело необы¬
чайно сложное и трудное. Однако самостоятельная
роль парламента в этой области определяется доволь¬
но легко — именно он должен решать все бюджетные
вопросы окончательно, располагая правом исправле¬
ния, дополнения и отклонения любых финансовых пред¬
ложений правительства. Тем не менее практика бур¬
жуазного парламентаризма в наше время этого не
знает. Юридически все финансовое законодательство
исходит от парламента* и снабжается- его санкцией,
практически же он в этой области осуществляет чисто
церемониальные функции. Антидемократизм бюджетно¬
го процесса вызывает серьезную тревогу у ряда бур¬
жуазных авторов, которые пытаются как-то его улуч¬
шить и поправить. Так, в американской литературе вы¬
сказываются следующие предложения для упорядоче¬
ния процесса принятия федерального бюджета: создать
объединенный, т. е. состоящий из депутатов палаты
представителей и сената, комитет по бюджету, наделив
его широкими полномочиями; принимать бюджет в виде
единого акта, что позволило бы законодателям полу¬
чить представление о правительственной финансовой
деятельности; предоставить президенту право выбороч¬
ного вето в отношении финансовых биллей. Подобная
программа реформ не может рассматриваться как ра¬
дикальная по той простой прочине, что она, будучи реа¬
лизована, привела бы к еще большему росту полномо¬
чий президента и никак не укрепила бы позицию кон¬
гресса, в сфере финансового законодательства. Анализи¬
руя бюджетную деятельность буржуазных парламентов,
Мишель Амеллер с полным основанием заключает:
«Превалирующее положение исполнительной власти во
всей процедуре принятия бюджета с самого ее начала
совершенно очевидно. Существует поразительное едино¬
душие в вопросе о том, что только правительство имеет
право составлять бюджет и представлять его на рас¬
смотрение парламента»96.
III.	Контроль над деятельностью правительства. Ни
один орган государства не может обладать абсолютной
96 Мишель А м е л л е р. Парламенты, стр. 375.
8 A. A. Mhśihh
225'

самостоятельностью по отношению к тому классу, волю
которого он выражает. Все органы государственной
власти при режиме буржуазной демократии в той либо
иной степени связаны узами взаимоконтроля, степень и
формы которого' весьма разнообразны. Даже при фа¬
шистских и иных авторитарных режимах абсолютная
независимость органа власти невозможна, хотя по пер¬
вому впечатлению «вождистская власть» такими атри¬
бутами обладает. Взаимоконтроль парламента и прави¬
тельства в ходе длительной эволюции принял совершен¬
но иную форму по сравнению с той, которую он имел
при своем возникновении. Первоначально именно пар¬
ламент был основной компонентой в этой системе
взаимоконтроля, так как контрольные полномочия пра¬
вительства были несоизмеримо малы по сравнению с
аналогичными парламентскими полномочиями. В эпоху
свободной конкуренции контроль господствующего клас¬
са над своим правительством осуществлялся через пар¬
ламент и этот контроль носил действенный характер
в парламентарных странах. Несколько предваряя даль¬
нейшее изложение, следует сразу же сказать, что этот
контроль всегда носил и продолжает носить сугубо
классовый характер и осуществляется прежде всего в
интересах буржуазии. Качественные изменения самого
класса капиталистов привели в конечном счете к каче¬
ственным же изменениям системы парламентско-прави¬
тельственного взаимоконтроля, сводящимся к тому, что
парламент, сохранив без изменения формы контроля
над правительством, попал почти в полную зависимость
от последнего. В современную эпоху контроль парла¬
ментов над деятельностью правительства стал в боль¬
шинстве стран столь иллюзорным, что с некоторой до¬
лей преувеличения его можно рассматривать как риту¬
альную функцию. Однако даже существующие реликты
этого некогда величественного института ни в коем слу¬
чае не могут игнорироваться. Здесь еще раз будет
уместно повторить, что ценность даже самого профани¬
рованного буржуазно-демократического института с
особой очевидностью ощущается с его утратой.
Парламентский контроль над деятельностью прави¬
тельства присущ лишь буржуазно-демократическому
политическому режиму, однако конкретное его проявле¬
ние зависит не только от степени демократизма, но и
226

от формы правления. Подобная зависимость совершен¬
но очевидна, так как сама форма правления представ¬
ляет собой определенную систему взаимосвязи высших
органов государственной власти. Президентские рес¬
публики и дуалистические монархии не знают институ¬
та ответственного правительства, и исполнительный
орган власти формируется там фактически внепарла¬
ментским путем. Контрольные полномочия парламен¬
тов при этих формах правления минимальны, но эффек¬
тивность их применения в известной степени гаранти¬
руется тем, что правительство не имеет права роспуска
парламента. В парламентарных странах (как в респуб¬
ликах, так и в монархиях), напротив, центральный
представительный орган наделен .обширными контроль¬
ными полномочиями, которые в значительной степени
нейтрализуются принадлежащим правительству правом
роспуска.
Буржуазная политическая наука порой абсолютизи¬
рует противоречия, существующие между парламентом
и правительством, рассматривая их как совершенно не¬
зависимые по отношению друг к другу учреждения.
Например, английский историк С. Чримз утверждает,
что парламент может парализовать правительство, от¬
казав ему в финансовой поддержке или распустив
армию. Гарантию от этой гипотетической катастрофы
он усматривает лишь в полномочиях короны, которая
одна может обуздать взбесившиеся «власти». Рассужде¬
ния С. Чримза представляются нам достаточно интерес¬
ными, чтобы привести их полностью. «Столкновение
между двумя властями, — пишет английский историк,—
означало бы анархию, а этого не должно случиться.
Этого никогда не случалось потому, что корона имеет
в своем распоряжении средства обеспечения необходи¬
мых гармонических отношений при нормальных обстоя¬
тельствах. Если она не сможет (положиться на лояль¬
ную поддержку большинства в палатах, то она имеет
возможность использовать в своих интересах равнове¬
сие голосов в любой из палат, осуществив свое «влия¬
ние». Партийные различия все еще не столь ясны и
всеобъемлющи; все еще имеется ряд депутатов, не счи¬
тающих, что вся мудрость поделена между ториями и
8*
227

вигами; полагают, что именно их долгом является под¬
держать корону в парламенте...»97.
Подобными рассуждениями изобилует и американ¬
ская политико-правовая литература. Американские уче¬
ные подчеркивают и всячески раздувают мнимые про¬
тиворечия между президентом и конгрессом для того,
чтобы представить возню «двух ветвей власти» как
жесточайшую схватку конституционных институтов и
тем самым скрыть' истинную подоплеку этого явления.
Столкновения и конфликты между парламентом и пра¬
вительством имеют место в каждой буржуазной стра¬
не, но это не борьба независимых властей, а проявле¬
ние внутренних конкурентных противоречий, существую¬
щих в самом стане господствующего класса. Эти столк¬
новения порой могут приобретать очень острую форму
(«война» президента Р. Никсона с конгрессом), но они
тем не менее не выходят за рамки семейной ссоры.
При анализе контрольных функций парламент надо
иметь в виду также и то, что соответствующие полно¬
мочия по-разному используются различными партийны¬
ми фракциями. Для депутатов правящего большинства
все методы и приемы контроля фактически недоступны.
Буржуазная лояльная оппозиция широко использует
контрольные- полномочия, но делает это только в -своих
интересах. Контрольные полномочия приобретают реаль¬
ное значение лишь тогда, когда они применяются ком¬
мунистическими и рабочими фракциями.
Современной парламентской практике известны сле¬
дующие основные методы осуществления контроля над
деятельностью правительствам
Постановка вопроса о доверии. Этот метод приме¬
няется лишь в парламентарных странах, где правитель¬
ство несет коллегиальную и индивидуальную политиче¬
скую ответственность перед парламентом (тончее, перед
нижней палатой; наделение соответствующими полномо¬
чиями верхних палат встречается очень редко).
Постановка вопроса о доверии правительству являет¬
ся наиболее грозным оружием в руках парламента, од¬
нако это впечатление меркнет, как только вскрывается
внутренний механизм этого института.
97 S. В. Chrimse. English Constitutional History. London,
11958, p. Г69.
228

Во-первых, вопрос о доверии ставится обычно по ини¬
циативе самого правительства, когда оно испытывает
необходимость в дополнительной конфирмации своих
полномочий или политики.
Во-вторых, в случае вынесения ему вотума недоверия
правительство может распустить парламент и назначить
новые выборы. Совершенно очевидно, что при таком по¬
ложении всякая постановка вопроса о доверии превра¬
щается в открытый нажим на парламент, который Ста¬
вится перед дилеммой — либо поддержать скомпромети¬
рованное правительство, либо отдать себя на волю слу¬
чайностей избирательной борьбы. В марте 1953 года
палата представителей Японии выносит вотум недове¬
рия правительству С. Иосида. С. Иосида отвечает на это
' роспуском палаты представителей. То же самое делает
в январе 1955 года премьер-министр Ичиро Хатояма.
Японские консерваторы 9 раз прибегали к этому приему,
открыто шантажируя палату представителей (всего вы¬
боры в нижнюю палату проводить 10 раз). Подобная же
практика существовала в Великобритании, пока палата
общин не отказалась от вынесения вотумов недоверия
правительству. Крупнейший знаток английского консти¬
туционализма Л. Эмери замечает по этому поводу: «Пра¬
вительство устанавливает программу для деятельно¬
сти парламента, направляет парламент и управляет им
с целью осуществления этой программы. В тех случаях,
когда парламент отказывается предоставить ему необхо¬
димую поддержку, правительство ... от имени короны
распускает парламент»98.
Не следует, однако, окончательно ставить крест на
способности парламента опрокинуть правительство по¬
средством вынесения вотума недоверия. Подобная акция
парламента оказывается успешной тогда, когда она опи¬
рается на массовую внепарламентскую поддержку или
в случае развала правительственной коалиции. Наибо¬
лее интересный пример — падение в Канаде консерва¬
тивного правительства Д. Дифенбейкера в феврале
1963 года. Три оппозиционные партии — либеральная,
новодемократическая и партия социального кредита —
внесли в канадскую палату общин предложение о воту¬
ме недоверия правительству, которое было одобрено
98 L. S. Amery. Thoughts on the Constitution, p. 15.
229

142 голосами против 111. Характерно, что вотум недо¬
верия консервативному правительству был вынесен по
вопросу об атомном вооружении ".
Провал в парламенте важного правительственного
законопроекта может также вызвать уход правительства
в отставку, если оно само сочтет это целесообразным
или если законопроект по сути дела олицетворяет всю
политическую линию правительства. Наряду с этим из¬
вестен ряд случаев, когда правительство прямо связы¬
вает принятие важного законопроекта с вотумом дове¬
рия, угрожая тем самым парламенту досрочными выбо¬
рами.
Вынесение вотума недоверия отдельному министру
применяется в современной парламентской практике до¬
вольно редко. Так, в Англии последний случай индиви¬
дуальной отставки министра в результате парламент¬
ского давления имел место в 1954 году, когда был сме¬
щен таким образом министр сельского хозяйства Томас
Дагдейл. Относительно часто индивидуальный вотум не¬
доверия применяется в Японии, Бельгии и некоторых
других странах.
В заключение нам остается сказать, что названные
методы контроля применяются только р парламентар¬
ных странах. Ни президентским республикам, ни дуали¬
стическим монархиям они неизвестны.
Резолюция порицания, в отличие от вотума о дове¬
рии, выносится не по инициативе правительства, а по
предложению палаты, наделенной соответствующими
полномочиями. Правовые последствия принятия резолю¬
ции порицания те же самые, что и при вынесении воту¬
ма недоверия. Этот вид парламентского контроля осо¬
бенно детально регламентировался французскими кон¬
ституциями 1946 и 1958 годов. Ст. 49 конституции V Рес¬
публики содержит по этому вопросу следующее положе¬
ние: «Национальное собрание выражает правительству
недоверие путем принятия резолюции, порицания. Такая
резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь
в том случае, если она подписана, по крайней мере, */io
общего числа членов Национального собрания. Голосо¬
вание может состояться только через 48 часов с момен¬
та внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, *
99 «Canadian Tribune», February 1963.
230

поданные за резолюцию порицания, которая может быть
принята лишь большинством членов, составляющих На¬
циональное собрание. Если резолюция отклонена, то ее
авторы не могут внести новую аналогичную резолюцию
в течение той же сессии...». Таким образом, принятие
резолюции порицания обставлено целым рядом консти¬
туционных рогаток, основная цель которых — оградить
правительство от этой единственной формы парламент¬
ского контроля. Как в IV, так и в V Республиках резо¬
люции порицания вносились неоднократно, но они либо
отклонялись, либо откладывались без. указания срока,
т. е. нуллифицировались.
Интерпелляция, .т. е. обращенное к правительству
требование дать объяснение по поводу проводимой им
внутренней или внешней политики либо по какому-либо
конкретному вопросу. Интерпелляции применяются в
парламентской практике многих парламентарных
стран — Италии, Франции, ФРГ 10°, Бельгии, Дании,
Финляндии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии,
Швеции, Японии и некоторых других стран. Характерно,
что ни в Англии, ни в других странах, воспринявших
британскую правовую систему, интерпелляции не приме¬
няются.
Внесение интерпелляций практикуется, как правило,
только в нижних палатах, и эта процедура распадается
на следующие основные стадии.
1.	Внесение в палату меморандума о причинах интер¬
пелляции и самого текста интерпелляции. И то и другое
должно быть одобрено палатой и лишь после этого вно¬
сится в повестку дня. В некоторых странах достаточно
одобрения председателя палаты, но если он отказал в
этом, то вопрос решается депутатами. Так решает дан¬
ный вопрос Закон о парламенте Японии 1947 года (ст. 74,
п. 3): «В случае, если член парламента выдвигает воз¬
ражения, касающиеся отклонения его интерпелляции
Председателем, то Председатель обязан выяснить мне¬
ние Палаты, не открывая дебатов»100 101. В регламентах па¬
лат устанавливаются определенные ограничения, исклю¬
100 В парламентской практике ФРГ интерпелляция называется
«большим запросом»^ «Regieren im Verfassungstaat». List Verlag
Munchen, 1970, S. 179.
10t «Diet L a w», 1947, Chapter УНГ; «Rules of House of Represen¬
tative», Chapter 9. Tokio, 1958.
231

чающие возможность внесения интерпелляций. Во Фран¬
ции председатель собрания может отклонить интерпел¬
ляцию, признав ее неконституционной, в Бельгии интер¬
пелляция может быть отклонена, если она противоречит
государственным интересам, и т. д.
2.	Сообщение правительству о поступившей интер¬
пелляции и установление даты ответа правительства.
3.	Ответ правительства на интерпелляцию, внесение
дополнительных вопросов и открытие общих прений 102.
4.	Постановка вопроса об одобрении или неодобре¬
нии деятельности правительства. Интерпелляция может
вызвать отставку правительства, если его деятельность
в ходе обсуждения и последующего голосования будет
признана неудовлетворительной.
Внесение интерпелляций широко применяется в бур¬
жуазных парламентах, но правительства далеко не всег¬
да отвечают на них.
Интерпелляции, в случае их умелого и, главное,
принципиального применения, могут оказаться действен¬
ным орудием в руках подлинно демократической оппо¬
зиции 103.	,
Вопросы, как устные, так и письменные, повседневно
применяются в парламентарных странах и служат ору¬
дием не столько контроля, сколько критики правитель¬
ства. Парламентские вопросы носят самый различный
характер — от чисто информационных до резко антипра¬
вительственных.
«Час вопросов» активно используется оппозицией в
английской палате общин, которая, таким образом, по¬
лучает ежедневно возможность наносить мелкие удары
по правящей партии.
Английская конституционная теория склонна порой
резко преувеличивать значение парламентских вопросов.
Уэйд и Филлипс, пишут по этому поводу следующее:
«Ежедневный «час вопросов», в течение которого члены
парламента обращаются к министрам с вопросами, дает
возможность сконцентрировать внимание общества на
102 В итальянском парламенте IV созыва дискуссии по ответам
правительства на интерпелляции были проведены в 162 случаях из
764, что составляет 21% (С. Miceli. I Comunisti in difesa del par-
lamento. Roma, Carlo Colombo, 1966, p. 15).
103 Подробно о порядке внесения и правовых последствиях ин¬
терпелляций см.: Мишель Амеллер. Парламенты. М., «Прогресс»,
1967.
232

актуальных проблемах. Вопросы, задаваемые в парла¬
менте, представляют собой также ценное средство удов¬
летворения жалоб отдельных частных лиц. Использова¬
ние «часа вопросов» для этой цели является действен¬
ной конституционной гарантией»104. Мы нисколько не
склонны преуменьшать значение этой формы парламент¬
ской критики, но нельзя забывать и того, что в распоря¬
жении правящего большинства имеется богатый арсенал
средств, с помощью которых можно отвести вопрос, от¬
казаться ответить на него. Для этого существует огром¬
ное число прецедентов и процедурных правил, спикер
наделен в этом отношении дискреционными полномо¬
чиями. Наконец, можно, соблюдя все формальности, от¬
ветить на вопрос, фактически уклонившись от ответа.
Один из специалистов по составлению министерских
ответов на депутатские вопросы, некий Дэйл, пишет:
«Говоря цинично, но отнюдь не отходя от истины, образ¬
цовый ответ па затруднительный вопрос должен быть
кратким и казаться исчерпывающим; в случае проверки
каждое его слово должно оказаться правильным; он не
должен оставлять возможности для щекотливых «допол¬
нений» и по существу ничего не должен раскрывать» 105.
Характеризуя роль устных вопросов в работе фран¬
цузского парламента, Марсель Прело приходит к сле¬
дующему выводу: «Во французской парламентской прак¬
тике устные вопросы не играют такой большой роли,
как в других странах, например, в’Англии» 106.
Внесение парламентских вопросов как устных, так
и письменных, всегда обставлено различного рода про¬
цедурными ограничениями. Сошлемся лишь на одно из
правил регламента канадской палаты общин: «Вопросы,
касающиеся получения информации по публичным во¬
просам от Министров Крроны, могут быть внесены в по¬
рядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от
других депутатов, имеющих отношение к какому-либо
биллю, предложению или другому публичному вопросу,
связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты
104 У э и д и Филлипс. Конституционное право. М., ИЛ,
1950, стр. 121—122.	'
105 Джеймс Харвей и Кэтрин Худ. Британское государ¬
ство. М., ИЛ, 1961, стр. 72.
106 Марсель Прело. Конституционное • право Франции,
стр. 521-522.
233

могут быть заинтересованы; однако при постановке та¬
ких вопросов или при ответах на них никакие аргумен¬
ты или мнения не должны быть предложены, никакие
факты не должны быть объявлены, за исключением тех,
которые могут быть необходимы для объяснения суще¬
ства вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела,
к которому он относится, не должно быть подвергнуто
обсуждению» |07.
Парламентские вопросы, несмотря на их определен¬
ное значение в деле критики и контроля деятельности
правительства, используются буржуазными парламента¬
риями в большинстве своем для саморекламы и демон¬
страции полемических способностей *08.
Расследовательские комитеты и комиссии создаются
парламентами всех буржуазных стран, вне зависимости
от формы правления. Общая задача всех таких органов
как постоянных, так и временных, состоит в надзоре за
соблюдением законов и в расследовании событий и си¬
туаций. Контроль над администрацией представляет со¬
бой лишь одну из целей, которые ставятся перед рас¬
следовательскими (их чаще называют специальными)
комитетами. Эти комитеты распространяют свою актив¬
ность на деятельность политических партий, профсоюзов,
общественных организаций, частных предприятий и от¬
дельных лиц. Для осуществления своих задач расследо¬
вательские комитеты наделяются обширными полномо¬
чиями, среди которых важнейшими являются: право за¬
требовать информацию и документацию от любых госу¬
дарственных органов, политических и общественных ор¬
ганизаций, право вызыва па заседания комитета для
дачи показаний должностных лиц, экспертов и свидете¬
лей. Буржуазная правовая доктрина считает, что подоб¬
ные полномочия предоставляются парламентским рас¬
следовательским комитетам, чтобы обеспечить эффек¬
тивность и целесообразность законодательной деятель¬
ности. Верховный суд США в решении по делу McGrain
V. Daugherty записал: «Мы придерживаемся того мне¬
ния, что право расследования, вместе с процессуальными
средствами для его принудительного осуществления, яв- * *
107 «Standing Orders of the House of Commons». • Ottawa, 1955,
39 (1).	.
108 В итальянском парламенте IV созыва правительству был за¬
дан 4791 вопрос, а ответы были получены лишь на 929(19%).
234

ляется существенным и необходимым дополнительным
средством для осуществления законодательной функ¬
ции» 109.
Для нас представляет интерес прежде всего деятель¬
ность расследовательских комитетов по контролю адми¬
нистрации. Буржуазные ученые склонны считать, что
именно эти органы являются наиболее эффективным
средством осуществления контрольной функции парла¬
мента. Марсель Прело, рассматривая расследователь¬
ские комиссии французского парламента, утверждает,
что «прежде всего они являются самым эффективным
•способом осуществления контроля над правитель¬
ством»110 111. Подобное утверждение можно сделать лишь
на основе формально-догматического анализа полномо¬
чий и деятельности этих органов, целиком игнорируя их
подлинную роль. Расследовательские комитеты иногда
делают скандальные разоблачения взяточничества, не¬
компетентности и бюрократизма отдельных администра¬
тивных органов, но в основе этого большей частью лежат
отнюдь не бескорыстные соображения. В 1947, 1948, а
затем в 1953—1954 годах республиканская партия США
неоднократно использовала расследовательские комите¬
ты конгресса для разоблачения и дискредитации демо¬
кратической администрации, которая в течение двадцати
лет правила страной. Однако в этом случае расследова¬
тельские комитеты играли ту же пропагандистскую роль,
что пресса, радио, публичные выступления. Все это было
лишь проявлением традиционной межпартийной борьбы
за власть. Проведение парламентских расследований ча¬
сто связано с самыми примитивными карьеристскими
устремлениями депутатов. Американский автор
Д. К. Койл довольно прозрачно намекает на это обстоя¬
тельство: «Они (т. е. расследовательские комитеты.—
А. М.) давали определенные преимущества сенаторам и
конгрессменам, сумевшим убедить сенат или палату
представителей в необходимости данного расследования.
Тот, кто вносил предложение о расследовании, естест¬
венно, становился председателем особого комитета и по¬
лучал особое задание от конгресса» 1И.
109 McGrain v. Daugherty (1926) U. S. 135, Г74, 175.
110 Марсель Прело. Конституционное право Франции,
стр. 523.	.
111 Давид Ку шан Койл. Политическая система Соединен¬
ных Штатов. Нью-Йорк, 1961, стр. 85.
235

В настоящее время расследовательские комитеты, на¬
деляемые также квазисудебными полномочиями, широко
используются реакцией для травли прогрессивных эле¬
ментов и организаций, для разжигания антикоммунисти¬
ческой кампании. Печальную известность в этом отно¬
шении снискали в свое время Комитет по расследованию
антиамериканской деятельности палаты представителей
(в настоящее время — Комитет по внутренней безопасно¬
сти), сенатский Подкомитет по правительственным опе¬
рациям, сенатский комитет по незаконной деятельности
в сфере труда и управления в США.
Юридической базой для создания расследовательских
комитетов являются различного рода акты и другие ис¬
точники. В некоторых странах учреждение расследова¬
тельских комитетов предусматривается конституциями.
Таку ст. 44 (1) основного закона ФРГ предписывает:
«Бундестаг имеет право, а по предложению одной чет¬
вертой части его членов обязан избрать следственную
комиссию, которая в открытых заседаниях собирает тре¬
буемые данные». Аналогичное предписание содержится
в ст. 62 конституции Японии: «Каждая палата может
производить расследование по вопросам государствен¬
ного управления и может при этом требовать явки и по¬
казаний свидетелей, а также представления протоколов».
Во многих странах эти комитеты создаются на основе
обычных или конституционных законов. В США подоб¬
ное уполномочие содержится в Акте о реорганизации
1946 года, который представил особым комитетам право
осуществлять «постоянное наблюдение за исполнением
административными органами законов...».
Временные расследовательские комитеты создаются
на основе резолюции, принятой одной из палат или пар¬
ламентом в целом.
Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зе¬
ландия и т. д.) юридической основой для создания осо¬
бых комитетов являются обычаи и прецеденты. Органи¬
зационные принципы создания комитетов, а также пра¬
вила процедуры устанавливаются регламентами палат.
Сама по себе идея создания парламентских рассле¬
довательских комитетов вполне разумна и демократична,
однако практика применения этих учреждений свиде¬
тельствует об обратном, что объясняется упадком и из¬
вращением функции парламентского контроля над дея-
236

Тельностью правительства в империалистических стра¬
нах.
Своеобразной формой парламентского контроля над
деятельностью правительства, администрации и судеб¬
ной системы являете^ институт ом будем анов, который
впервые зародился в Швеции еще в самом начале XVIII
века, а в последнее время получил широкое распростра¬
нение в буржуазных странах (Дания, Финляндия, Нор¬
вегия, Новая Зеландия, ФРГ, Великобритания). Омбуд-
сманы (парламентские комиссары, прокураторы) являют¬
ся должностными лицами парламента и назначаются
на должность парламентами (иногда с последующим
утверждением главой государства). Они наделяются
полномочиями, делегированными парламентом. В их за¬
дачу входит проверка должного исполнения правитель¬
ством законов, отправления правосудия, защита прав
граждан. О своей деятельности они докладывают в уста¬
новленные сроки парламенту. Данные об установленных
ими злоупотреблениях подлежат публикации. Эффектив¬
ность-этого института явно переоценивается в буржуаз¬
ной литературе. «Институт омбудсманов, — пишет Ми¬
шель Амеллер, — несомненно, явно выходит за тради¬
ционные р'амки классической парламентской системы и
в тех странах, где он существует, является гибким и опе¬
ративным средством осуществления парламентского кон¬
троля» 112.
у IV. Судебная функция 'буржуазного парламента яв¬
ляется очень скромной, и занимает мало места в его дея¬
тельности.	.
Это обстоятельство становится особенно очевидным,
если названную функцию сопоставить с функцией пар¬
ламента в области законодательства, финансов и конт¬
роля над деятельностью правительства. Однако несмот¬
ря на всю свою незначительность, она заслуживает упо¬
минания и хотя бы краткого рассмотрения, поскольку
■ не исключена возможность ее гальванизации и действен¬
ного применения при экстраординарных обстоятельствах.
Полномочиями суда первой инстанции парламент на¬
деляется очень редко. Наиболее типичный пример в этом
отношении — палата лордов, которая по традиции яв¬
ляется судом первой инстанции по делам пэров, обви¬
няемых в совершении государственной измены или фело¬
112 Мишель Амеллер. Парламенты, стр. 483.
237

нии, или в недоносительстве об измене, или укрыватель¬
стве фелонии. В странах, где парламенты формально
обладают абсолютно неограниченной компетенцией (Ве¬
ликобритания, Новая Зеландия), они могут теоретически
принята к своему производству любое уголовное или
гражданское дело, но на практике этого почти не бы¬
вает.
Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией
также представляет собой исключение и один из немно¬
гих примеров — это уже упомянутая палата лордов, яв¬
ляющаяся .верховным судебным органом для Англии,
Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии.
В целом ряде стран парламентам предоставлено пра¬
во осуществления особой судебной процедуры по делам
определенной категории должностных лиц государства,
которая по примеру англосаксов повсеместно именуется
импичментом. Эта процедура впервые была применена
В Англии в тот период, когда еще не существовал инсти¬
тут- парламентской ответственности министров. Юриди¬
чески и в настоящее время палата общин может при¬
влечь к ответственности любого чиновника, совершивше¬
го уголовное или политическое преступление. Приговор
по обвинению, сформулированному палатой общин, вы¬
носится палатой лордов, которая, таким образом, играет
роль суда. Импичмент является одним из многих фик¬
тивных полномочий британского парламента, так как
последний раз он применялся в 1805 году.
Конституция США также предусматривает возмож¬
ность привлечения ряда федеральных должностных
лиц, включая и президента, к ответственности в поряд¬
ке импичмента за совершение государственной изме¬
ны, взяточничества и других тяжких преступлений.
Пдлата представителей, играющая роль камеры преда¬
ния суду, составляет обвинение в форме так называемых
«статей импичмента», которые направляются сенату для
вынесения приговора. В конституции говорится (ст. 1,
раздел 3, п. 6): «Сенату принадлежит исключительное
право осуществления суда в порядке импичмента. Засе¬
дая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают
обещание. Если подсудимым является президент Соеди¬
ненных Штатов, то председательствует главный судья.
* Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия
двух третей присутствующих сенаторов».	>
238

Лицо, признанное виновным в порядке импичмента,
отстраняется от должности, но в дальнейшем оно может
быть привлечено к уголовной ответственности в обычном
порядке. За все время существования США процедура
импичмента применялась всего лишь 12 раз и только в
4 случаях сенат вынес обвинительный приговор. Импич¬
мент, как и иные методы отстранения от должности фе¬
деральных чиновников конгрессом, утратил свое практи¬
ческое значение. «Длительный конфликт между прези¬
дентом и конгрессом, — пишет Роланд Янг, — по поводу
права на отстранение чиновников от должности, кажет¬
ся, окончательно решен в пользу президента»113.
Процедура импичмента в той либо иной форме вос;
принята парламентами многих других буржуазных
стран, но в ряде случаев подверглась значительным из¬
менениям и дополнениям. Согласно конституции Фран¬
ции 1958 года президент может быть привлечен к ответ¬
ственности за совершенную им государственную измену.
В этом случае обвинение предъявляется парламентом, а
дело по существу рассматривается Верховным судом.
Аналогичная процедура предусматривается Итальянской
конституцией 1947 года,, согласно которой президент
может быть привлечен к ответственности за государст¬
венную измену или посягательство на конституцию. Пар¬
ламент лишь предъявляет обвинение, а приговор выно¬
сится Конституционным судом.
К судебным или квазисудебным полномочиям буржу¬
азного парламента можно отнести принадлежащее ему
право решать споры о законности депутатского мандата
и споры о законности выборов 114.
V. Идеологическая деятельность буржуазного парла¬
мента проявляется в самых различных формах и осуще¬
ствляется, если так можно выразиться, явочным поряд¬
ком, ибо никакой юридической регламентации ее не су¬
113 Roland Young. The American Congress, p. 215.
114 Б. С. Крылов дает совершенно правильную общую оценку
судебной функции современного буржуазного парламента. «Таким
образом,— пишет он,— судебные функции парламента в настоящее
время не могут рассматриваться как сколько-нибудь действенное
средство парламентского контроля над деятельностью правитель¬
ства. Предложение о привлечении должностного лица к суду парла¬
мента является не более чем демонстрацией отрицательного отноше¬
ния к этому лицу» (Б. С. Крыло в. Парламент буржуазного го¬
сударства, стр. 334).
239

ществует. Подобное упущение не следует рассматривать
как пробел в законодательстве, поскольку сама идеоло¬
гическая функция буржуазного парламента сложилась
уже в новейшее время, т. е. тогда, когда были созданы и
получили широкое распространение современные комму¬
никационные средства—радио и телевидение. Ход работы
парламентов и их многочисленных комитетов и комиссий
не толькр широко освещается в прессе и периодических
изданиях, но и транслируется по радио и телевидению. ■
Это обстоятельство не могло не повлиять существенным
образом на сам характер парламентской деятельности.
На смену немногочисленным зрителям, наблюдавшим за
дебатами с галереи, пришла многомиллионная общена¬
циональная аудитория. Буржуазные парламентарии ак¬
тивно распространяют свои политические и иные взгляды
с общенациональной трибуны. Особенно усердно зани¬
маются пропагандистской деятельностью парламентские
комитеты, которые располагают для этого всеми необхо¬
димыми средствами. В настоящее время многие буржу¬
азные парламенты и прежде всего американский кон¬
гресс все чаще в ходе идеологической деятельности
используют парламентские резолюции. Во время первой
сессии 86-го конгресса США было внесено 1800 резолю¬
ций, многие из которых носили откровенно реакционный
антикоммунистический характер.
Средством идеологического воздействия на население
являются также многие законы, а особенно те, которые
прямо направлены против профсоюзов, коммунистиче¬
ских и рабочих партий. В качестве примера можно со¬
слаться на такие архиреакционные законы, как Тафта —
Хартли, Маккарэна—Вуда, Ландрема—Гриффина, Акт
о контроле* над коммунистической деятельностью
1954 года в США,15.
Парламентская трибуна в империалистических стра¬
нах используется реакцией для пропаганды расизма и
шовинизма, для распространения клерикальной и фа- *
115 Характеризуя классовую сущность законодательной деятель¬
ности конгресса, Уильям Фостер' писал: «История федерального
законодательства в Соединенных Штатах (а также законодатель¬
ства отдельных штатов) за тот период, о котором я пишу, то есть
за 68 лет моей жизни, представляет собой прежде всего историю за¬
щиты интересов капиталистов» (У. 3. Фостер. Закат мирового
капитализма. М., ИЛ, 1951, стр. 67).
240

шистской идеологии, для распространения мифов о «го¬
сударстве всеобщего благоденствия». Все это подчинено
главной цели:— клевете на марксизм-ленинизм, на соци¬
алистические страны. «Империалистическая реакция,—
указывает Программа КПСС, — мобилизует все сред¬
ства идеологического воздействия на массы, пытаясь
опорочить коммунизм и его благородные идеи, защитить
капитализм. Главное идейно-политическое оружие импе¬
риализма — антикоммунизм, основным содержанием ко¬
торого является клевета на социалистический строй,
фальсификация политики и целей коммунистических пар¬
тий, учения марксизма-ленинизма»116.
§ 6. Законодательный процесс в
буржуазных странах
Законодательный процесс в буржуазных .странах,
рассматриваемый как формирование воли господствую¬
щего класса и объективирование ее в нормативных ак¬
тах, обладающих высшей юридической силой, имеет сво¬
им. носителем не только парламент, но и другие высшие
органы государственной власти. На долю парламента
приходится прежде всего юридическое оформление госу¬
дарственной воли, в то время как выявление этой воли
и окончательное санкционирование ее нормативного
воплощения осуществляется вне стен общенационально¬
го представительного учреждения. В этом смысле соб¬
ственно законодательная процедура как внутрипарла-
ментская деятельность по принятию законов рассматри¬
вается в настоящей работе лишь как одна из стадий
законодательного процесса.
Законодательный процесс в развитых капиталистиче¬
ских странах, где буржуазия .властвует в основном демо¬
кратическими методами, самым детальнейшим образом
регламентирован и упорядочен. Это касается не только
технологической стороны законодательного процесса, но
и самой формы нормативных актов. Законодательный
процесс в чисто техническом отношении настолько запу¬
тан, сложен и казуистичен, что участие в нем требует
обширных профессиональных познаний, относящихся не.
116 «Программа Коммунистической партии Советского Союза».
М., Госполитиздат, 1968, стр. 51.
24 J

к его существу, а к форме. Подобная нарочитая слож¬
ность не является случайным проявлением традицион¬
ного юридического кретинизма. В основе ее лежит жела¬
ние представить законодательный процесс как некое
таинство, которое не может быть понято простым чело¬
веком и представляет собой историческую миссию жре¬
цов-законодателей. Социалистическая революция . не
только делает законодательный процесс понятным и до¬
ступным для масс, но и всемерно вовлекает массы в за¬
конодательную деятельность. Социалистический законо¬
дательный процесс принципиально отличается от бур¬
жуазного как по содержанию (законы принимаются в
интересах народа), так и по форме (простота и доступ¬
ность процедуры и закона), хотя это отнюдь не исклю¬
чает использование пролетариатом некоторых разумных
методов и приемов, разработанных буржуазией.
Законодательный процесс в буржуазных странах рас¬
падается на несколько стадий, основными из которых
являются следующие.
■ I. Выявление потребности в принятии закона и осу¬
ществление законодательной инициативы. Объективно
потребность в принятии закона, как и любого другого
нормативного акта, объясняется необходимостью управ¬
ления определенной группои'сГбщественных отношений.
Названная необходимость имеет своим содержанием во¬
лю господствующего класса, которая определяется мате¬
риальными условиями его существования. Под управ¬
лением понимается поддержание каких-либо обществен¬
ных процессов в пределах заданных констант или на¬
правление их к известной цели. Подобное сочетание
статических и кинематико-телеологических элементов
процесса управления, безусловно, необходимо для пра¬
вильного его понимания. Это отнюдь не исключает воз¬
можности принятия таких законов, которые с точки зре¬
ния интересов данного господствующего класса являют¬
ся либо бессмысленными, либо вредными. Выявление
потребности в принятии должного с точки зрения инте¬
ресов данного господствующего класса закона, т. е. noJ
требности в установлении должного управления, предпо¬
лагает наличие системы обратной связи от управляющего
механизма и управляемого объекта к нормоустанавли¬
вающим органам. В буржуазных странах такая обрат¬
ная связь осуществляется через государственный аппа¬
242

рат, политические партии и общественные организации,
«группы давления», органы учета. Следует сразу же ого¬
ворить, что степень воздействия различных классов и
социальных групп капиталистического общества на нор¬
моустанавливающие органы находится в прямой зави¬
симости от их экономического положения. Пролетариату
и другим эксплуатируемым лишь в редких случаЯ/Х
удается добиться выгодного для них законодательства.
Субъектами права законодательной инициативы со¬
гласно буржуазному государственному праву являются
депутаты парламента, комиссии и комитеты палат, глава
государства, правительство и отдельные ведомства с об¬
щенациональной юрисдикцией. Существующий в некото¬
рых странах (США, Италия, Швейцария и др.) институт
народной инициативы не играет сколько-нибудь замет¬
ной роли, практически он почти не применяется. Согласно
Итальянской конституции (ст. 71), «народ осуществляет
законодательную инициативу путем внесения от имени
не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопро¬
екта, составленного в форме статей закона», но эта про¬
цедура ни разу не была применена.
Акту непосредственного внесения законопроекта в
парламент предшествует длительный подготовительный
этап составления текста законопроекта согласно приня¬
тым в данной стране нормативам.
Осуществление законодательной инициативы в пар¬
ламентарных странах практически целиком сосредоточе¬
но в руках правительств, хотя юридически ею прежде
всего обладают отдельные депутаты. В президентских
республиках ответственность за внесение законопроек¬
тов формально рассредоточена между депутатами и пар¬
ламентскими комитетами, т. к. по букве закона испол¬
нительная власть не обладает, правом законодательной
инициативы. Однако и в этих странах, государственная
практика вопреки конституциям сосредоточила законо¬
дательную инициативу в руках президентской власти.
Нужно всегда иметь в виду, что во всех буржуазных
странах, вне зависимости от формы правления, сессия
парламента всегда проводится по программе, разраба¬
тываемой правительством. В Великобритании программа
сессии, излагаемая в тронной речи, подготавливается
правительством, точнее, комитетом кабинета. До второй
мировой войны это делал комитет внутренних дел; во
243

время войны — комитет внутренней политики; после вой¬
ны (при правлении лейбористов)—комитет законода¬
тельных предложений. В США программа каждой сес¬
сии конгресса содержится в президентском послании,
подготовляемом в правительственном аппарате. Амери¬
канская юриспруденция считает это вполне закономер¬
ным, поскольку «президент должен руководить конгрес¬
сом, так как конгресс не может руководить самим со¬
бой» ,17.
Законопроект, внесенный отдельным депутатом от
своего собственного имени, практически не имеет ника¬
ких шансов стать законом, если только он не будет под¬
держан правительством. «Билль, внесенный отдельным
депутатом, — признают английские исследователи пар¬
ламента, — подвержен множеству опасностей и только
ничтожное число таких биллей достигает Книги Стату¬
тов» 113.
Сам акт внесения законопроекта в парламент носит
чисто формальный характер. Обычно парламентская
процедура устанавливает особые требования для внесе¬
ния различных законопроектов, которые подразделяют¬
ся на несколько видов.
По субъекту законодательной инициативы законопро¬
екты подразделяются на правительственные, т. е. вноси¬
мые правительством, и депутатские, соответственно вно¬
симые депутатами. Вряд ли стоит доказывать, что фак¬
тический статус этих законопроектов совершенно разли¬
чен 117 118 119.
По содержанию законопроекты подразделяют на:
а)	публичные — устанавливают общие нормы пове¬
дения;
Ь)	финансовые — касаются каких-либо финансовых
вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.);
с)	частные — касаются интересов отдельных лиц или
117 Robert К. Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice, p. 355.
118 Norman W i 11 d i n g and Philip L a u n d y. Op. cit., p. 450.
119 В некоторых странах (Франция, Италия) различие в право¬
вом положении субъектов законодательной инициативы закреплено
юридически, так как правительство вносит законопроекты, а депу¬
таты — законопредложения.
244

компаний и носят по содержанию своему характер адми¬
нистративных актов 120.
Первые две группы законопроектов фактически цели¬
ком относятся к сфере исключительной, компетенции
правительства. -	'
Внесение публичных и финансовых законопроектов в
Великобритании осуществляется следующими тремя спо¬
собами:
1)	с предварительного разрешения палаты;
2)	после предварительного уведомления министр или
депутат вносит в палату билль; этот несколько упрощен¬
ный порядок, введенный в 1902 году, применяется для
внесения почти всех публичных биллей;
3)	посредством передачи биллей из палаты лордов в
палату общин; в этом случае один из членов палаты
общин должен принять ответственность за этот билль
на себя 121.
В конгрессе США процедура вынесения законопро¬
ектов крайне проста — в палате представителей билль
опускается в специальный ящик, в сенате акт внесения
сопровождается краткой речью автора билля122. В ин¬
дийском парламенте внесение законопроектов также
носит формальный характер и очень редко сопровож¬
дается краткими прениями 123. В современной парламент¬
ской практике, особенно в тех странах, где эффективно
действуют «группы давления», депутат зачастую являет¬
ся лишь передаточной инстанцией, так как он вносит
законопроекты, разработанные вне стен парламента раз¬
личного рода предпринимательскими и иными организа¬
циями. '
12-° В Англии, Ирландии, Канаде частные билли предусматривают
предоставление прав, привилегий и выгод физическим и юриди¬
ческим лицам. Частные билли не вносятся прямо в палату, а испра¬
шиваются заинтересованной стороной, для чего в парламент по¬
дается соответствующая петиция. Если публичный билль затраги¬
вает частные интересы, то он именуется «гибридным биллем», но
после второго чтения рассматривается как частный билль.
121 Подробно о правилах процедур в английском парламенте
см. Т. Е. Ма у. Trities on the Laws, Privileges, Proceedings and
Usage of Parliament. L., 1956.
122 По этому вопросу см. В. А. Мамае в. Регламент конгрес¬
са США. М., Изд-во АН СССР, 1962.
123 См. М. П. Шарма. Государственный строй Индийской
республики М., ИЛ, 1958; А. А. Мишин. Парламент республики
Индии. Изд-во МГУ, 1961.
245

II;. Обсуждение законопроектов на пленарных заседа¬
ниях палат, несмотря на внушительность этой процеду¬
ры, оказывает далеко не решающее влияние на законо¬
дательство. В зависимости от особенностей регламента
общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законо¬
проекта в комитете, либо после доклада комитета. В не¬
которых буржуазных странах палаты на этой стадии
превращают себя в так называемые «комитеты всей па¬
латы», что позволяет ввести жесткие правила при обсу¬
ждении законопроектов. Наряду с этим приемом, прак¬
тикуемым во многих англосаксонских странах, повсеме¬
стно используются многочисленные правила, порой сво¬
дящие на нет парламентскую свободу слова. Общим
правилом является то, что говорят в палатах партийные
лидеры и министры, либо особо авторитетные депутаты,
рядовым же депутатам редко удается выступить в ходе
общих дебатов. Рассмотрим хотя бы вкратце основные
правила проведения общих дебатов в парламентах круп¬
нейших стран капитала.
В Великобритании депутат для того, чтобы получить
слово, должен «поймать глаз спикера», т. е. добиться
его разрешения. Сама речь носит довольно странный ха¬
рактер по форме. Депутат, говорящий с места, так как
в английской палате общин никакой трибуны нет, обра¬
щается только к спикеру. Оратор не может читать свою
речь (очень разумное правило!), он может лишь поль¬
зоваться*-заметками. Запрещается кого бы то ни было
из.присутствующих называть по имени, причем способы
обращения самым тщательным образом регламентиро¬
ваны. К депутату обращаются — «почтенный член от
Западного Уортинга» или «почтенный член, сидящий
напротив», к членам Тайного совета — «достопочтенный
член»; министров называют по должности либо «досто¬
почтенный джентльмен» или «мой достопочтенный друг»;
к военным — «достопочтенный и доблестный член»;
к адвокатам — «достопочтенный и ученый друг» и т. д.
Английские авторы утверждают, что это делается для
поддержания должного порядка, а также для того, что¬
бы критика не носила личного характера. Нам кажется,
однако, что в этой выспренной средневековой вежливо¬
сти очень много от обычного буржуазного ханжества и
лицемерия. Любопытно отметить, что чисто процедурная
сторона дебатов в палате лордов значительно проще.
246

Парламентские дебаты в Англии ограничиваются
различными способами. «Закрытие прений» применяется
как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может
внести предложение о немедленной постановке обсуж¬
даемого вопроса на голосование. Если спикер не откло¬
нит это предложение под тем предлогом, что оно нару¬
шает права меньшинства, то оно без прений ставится
на голосование и в случае его принятия дебаты прекра¬
щаются. Еще более эффективным методом ограничения
прений является так называемая «гильотина», сущность
которой состоит в том, что по решению палаты на обсу¬
ждение законопроекта отводится заранее определенное
время, по истечении которого дебаты автоматически
прекращаются. Не менее экзотичен и эффективен такой
прием, как «кенгуру», согласно которому из всех по¬
правок к биллю, поступивших от депутатов, спикер отби¬
рает и ставит на обсуждение лишь те, которые он сочтет
достойными этого. Подобные органичения бьют прежде
всего по рядовым депутатам, а не по лидерам; Англий¬
ские авторы-марксисты Д. Харвей и К. Худ .пишут:
«Палата общин предоставляет членам парламента, —
особенно тем, которые занимают «передние скамьи» пра¬
вительственной и оппозиционной партий и неизменно
захватывают ведущую роль в любых важных прениях,—
неограниченные возможности пропаганды» 124.
В США парламентская практика выработала ряд
способов ограничения прений и ускорения прохождения
законопроекта. По принятой практике «общие дебаты»
начинаются после того, как палата преобразует себя в
«комитет всей палаты по положению всего Союза», и пе¬
ред третьим чтением билля. Комитет правил специаль¬
ным приказом или внесением «правил для затыкания
рта» может прекратить дебаты и потребовать немедлен¬
ного голосования. Но даже в'тех случаях, когда дебаты
дозволяются, они проходят очень скомканно. Время для
проведения дебатов устанавливается «единодушным со¬
гласием» палаты по предложению председателя. Оно
может продолжаться от одного часа до нескольких дней.
Теоретически в ходе этих дебатов могут высказываться
даже рядовые депутаты, но это случается достаточно
124 Джеймс Харвей и Кэтри.н Худ. Британское государ¬
ство, стр. 74,
247

редко. Кроме того, прения в комитете всей палаты зача¬
стую ограничиваются так называемыми «пятиминутными
правилами», согласно которым ни один оратор не может
говорить более пяти минут.
Общие дебаты в самой палате ничуть не менее ском¬
каны, чем в комитете всей палаты. Формально каждый
депутат может говорить в течение часа, однако на самом
деле это бывает довольно редко. Настоящее деловое
обсуждение на демократической основе почти неизвест¬
но палате. Говорят только лидеры. Время для выступ¬
лений распределяет председатель комитета, рассматри¬
вавший билль. Рядовой депутат, если ему посчастливит¬
ся попасть на трибуну, никогда не получит для выступ¬
ления более 5—10 минут. Ограничивается не только
время для выступлений, но и продолжительность самих
дебатов. Комитет правил может ограничить прения по
всем биллям, за исключением финансовых. Кроме того,
спикер может отклонить любое предложение, как «затя¬
гивающее голосование», он может указать палате, что
она «отклоняется от рассмотрения дел». Часто приме¬
няется заимствованный у английской палаты общин
«предварительный вопрос» (или «закрытие прений»),
В этом случае партийный лидер или председатель коми¬
тета, рассматривавшего билль, могут потребовать поста¬
новки «предварительного вопроса» и если оно прини¬
мается, то билль или резолюция немедленно ставятся на
голосование. Если «предварительный вопрос» внесен до
начала дебатов, то для ведения прений предоставляется
40 минут, которые обычно поровну делятся между рес¬
публиканской и демократической партиями. Так выгля¬
дят общие дебаты в палате представителей, которая,
как принято говорить в США, принимает все решения
«единодушным, согласием». Известный американский
государствовед К. Джонсон отмечает: «Вообще говоря,
палата ничего не делает по «общему согласию». Реально
для настоящих дебатов в палате имеется весьма незна¬
чительная возможность» 125.
В отличие от палаты представителей прения в сенате
не ограничены. Правда, в 1917 году было принято пра¬
вило XXII, согласно которому 16 сенаторами может
125 С. Johnson. Government in the United States, p. 13127.
248

быть внесено предложение о закрытии прений с после¬
дующим одобрением его 2/3 голосов. Практически за все
время своего существования это правило успешно при¬
менялось лишь 4 раза. Также редко применяется закры¬
тие прений по «единодушному согласию». Благодаря
этой особенности регламента в сенате процветает фли¬
бустьерство. Противники билля, используя действующий
в конгрессе принцип дисконтинуитета, могут провалить
его, выступая с непомерно длинными речами. Этим jię;
честным приемом обычно пользуются диксикраты, кото¬
рые посредством флибустьерства провалили большое
число прогрессивных законопроектов. Флибустьеры вы¬
ступают с совершенно бессмысленньГмй речами. Так,
сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд,
сенатор Бильбо в 1944 году говорил в течение двух дней.
В апреле 1953 года «независимый» сенатор Морзе гово¬
рил 22 часа 26 минут. Этот послевоенный рекорд был
побит в 1957 году сенатором-диксикратом Стромом Тур-
мондом, который говорил 24 часа. 18 минут126. В 1960 го¬
ду сенаторы-диксикраты устроили обструкцию; которая
продолжалась около месяца. Покойный лидер демокра¬
тического большинства сенатор Джозеф Робинзон сказал
несколько лет тому назад: «Когда сенатор берет слово,
то никто, кроме всемогущего бога, не может прервать
его, но, кажется, господь бог никогда не обращает на
него внимания» 127.
Парламентские дебаты в США не носят делового
характера и не способствуют выяснению существа при¬
нимаемых законопроектов.
В Италии закрытие дебатов может быть потребовано
восемью членами палаты депутатов или восемью сена¬
торами. В этом случае как стороннику, так и противнику
данного предложения предоставляется слово для изло¬
жения мнения, после чего требование о закрытии прений
ставится на голосование. Если это предложение прини¬
мается, то прения прекращаются. Исключение делается
лишь для тех депутатов, которые были внесены в пове¬
стку дня для выступлений до принятия предложения о
закрытии прений. Наряду с этим применяется отбор по¬
I26 «The ll<9£>9 World Almanac». N. Y„ p. 3*17.
127 Robert K. Carr and others. American Democracy in Theory
and Practice, p. 333.
249

правок для обсуждения и иные способы ограничения
дебатов. Аналогичная процедура применяется в парла¬
ментах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда дру¬
гих стран. Методы ограничения прений не блещут разно¬
образием, но не становятся от этого менее эффективны¬
ми. Общей закономерностью для этой стадии законода¬
тельного процесса является то, что она носит скорее
церемониально-пропагандистский, чем деловой характер.
В ходе парламентских дебатов буржуазные парламен¬
тарии стремятся не к уяснению смысла обсуждаемого
законопроекта, не к улучшению его, а демонстрируют
зачастую лишь свои полемические способности. Не уди¬
вительно, что в наше время парламентские дебаты при¬
влекают внимание общественного мнения лишь при об¬
суждении важных, ключевых вопросов, когда буржуаз¬
ной политике противопоставляется подлинно демократи¬
ческая альтернатива коммунистическими и рабочими
фракциями.
III. Рассмотрение законопроектов в парламентских
комитетах представляет собой важнейшую стадию зако¬
нодательного процесса в буржуазных странах. Буржуаз¬
ная наука пытается объяснить перенесение центра тяже¬
сти законодательной деятельности с пленарных заседа¬
ний палат в парламентские комитеты усложнением
самой законодательной работы как с точки зрения ее
процедуры, так и с точки зрения содержания и структу¬
ры нормативных актов128. Конечно, определенная доля
здравого смысла в этих рассуждениях есть, объем и
сложность современного законодательства необычайно
возросли по сравнению с XIX столетием. Однако подоб¬
ный довод объясняет лишь небольшую часть данного
явления. Корни его лежат в общем упадке фактической
роли парламентов, о причинах которого уже говорилось
на других страницах этой работы. Буржуазные авторы
нисколько не скрывают решающей роли комитетов в за¬
конодательном процессе, но даже пытаются усмотреть
в этом проявление демократизма и принципа разделе¬
128 Американский профессор Карл Свишер приводит в своей кни¬
ге следующее оригинальное суждение: «В результате роста числа
депутатов палата представителей и в несколько меньшей степени
сенат стали осуществлять большинство важнейшей законодательной
работы через постоянные комитеты» (Carl В. Swisher. Ameri¬
can Constitutional Development. Mass., 1954, p. 4183).
250

ния властей. Наряду с этим раздаются и трезвые голо¬
са, особенно в тех странах, где произвол парламентских
комитетов приобрел наиболее циничный характер. Об¬
щим правилом является то, что в парламентарных стра¬
нах комитеты играют меньшую роль. Здесь- основная
работа по составлению законопроектов осуществляется
непосредственно правительствами и подчиненным им
административным аппаратом. В президентских же рес¬
публиках парламентские комитеты фактически решают
судьбы законодательства, но и они работают в тесном
контакте с исполнительным аппаратом власти. Наиболее
типичный пример в этом отношении дает комитетская
система США.
Основная деятельность конгресса осуществляется не
им самим, а многочисленными постоянными комитетами,
формируемыми как палатой представителей, так и сена¬
том. Фактически законодательствуют именно они, по¬
скольку им принадлежит право окончательно решать
судьбы биллей. «Комитеты обеих палат конгресса,—
писал Д. Брайс, — имеют право не только рассматри¬
вать и исправлять поступившие к ним билли, но также
переделывать их заново, если считают нужной какую-
нибудь новую законодательную меру, или отвергать их,
откладывая доклад их до последних дней сессии, если
такая мера кажется им нужной. На практике каждый
комитет есть законодательное отделение, ведающее ка¬
ким-нибудь особым разделом» 129 130.
• Конгресс разбит на тридцать с лишним ячеек, в ко¬
торых и происходит настоящая законодательная работа.
Деятельность комитетов не координирована, работа их
практически не контролируется конгрессом. Роланд Янг
писал еще тридцать лет тому назад: «Формулирование
широкой публичной политики не может быть легко втис¬
нуто в голубиные гнезда ... комитетов конгресса без того,
чтобы что-нибудь не было искажено» 13°.
Комитеты конгресса, несмотря на их бюрократизм и
волокиту, несмотря на архаическую систему их форми¬
рования, до сих пор существуют и продолжают делать
свое дело, потому что они выгодны американскому моно¬
полистическому капиталу как наиболее удобная при
129 Д. Бра й с. Американская республика. М., 1889, ч. I,
стр. 188.
130 R. Young. This is Congress. N. Y., 1943, pp. M—H2.
251

данных условиях, да к тому же еще традиционная форма
связи между законодательством и капиталом.
В настоящее время (после реформы, проведенной со¬
гласно Акту о легислатуре 1946 г.) палата представите¬
лей имеет 20 постоянных специализированных комите¬
тов, а сенат—16. В комитетах сохраняется то же соот¬
ношение сил партий, что и в палатах 131.
Каждую сессию в конгресс поступает в среднем око¬
ло 12—13 тыс. биллей и резолюций, которые попадают
в комитеты. Основная часть этих предложений навсегда
погребается в архивах комитетов и никогда не дости¬
гает стадии второго чтения 132.
Работа комитетов над биллями, принятыми ими по
своему производству, распадается на две стадии: На
первой стадии билль исследуется с целью уяснения того,
какой экономический, политический или социальный эф¬
фект он вызовет. На этой стадии работы комитета за¬
слушиваются мнения правительственных учреждений,
представителей различных организаций, свидетелей и
экспертов. Заседания проводятся публично, ход их транс¬
лируется по радио и телевидению, отчеты публикуются
в газетах. Собрав нужную информацию, комитет всту¬
пает в главную стадию работы над биллем, которая но¬
сит название «исполнительной сессии» и проводится за
закрытыми дверями. Именно на этом этапе работы ко¬
митет решает главный вопрос: будет ли сделан доклад
палате по данному биллю и какой характер будет носить
этот доклад. Обсуждение этих сугубо важных вопросов
проходит конфиденциально, за закрытыми дверями.
В ходе «исполнительной сессии» члены комитета могут
высказываться совершенно откровенно, не страшась по¬
сторонних ушей. Видный специалист по американскому
государственному праву Роберт Люс характеризует
131 Основные вопросы, касающиеся порядка формирования и
структуры комитетов, их процедуры и деятельности рассматривают¬
ся в книге: Ан. Г ромы ко. Конгресс США. М., Изд-во ИМО, 1957.
132 Следующие данные (конгресс 88 созыва) дают представле¬
ние о характере работы конгресса. Сенат заседал в течение 375 дней
с января 1963 по октябрь 1964 года. За это время он принял 1691
билль и резолюцию, одобрил назначения на 122 201 федеральный
пост. За это же время палата представителей заседала 334 дня и
приняла 886 публичных и 360 частных биллей. Всего в обе палаты
было внесено 19 236 законопроектов (Alfred de G razi a. Republic
in crisis. N. Y„ 1965, pp. 1^2).
25?

«исполнительную сессию» как «наиболее интересную
часть работы конгрессмена, часть, о которой публика
ничего не знает. Несомненно, что неведение публики об
этой части работы комитета является одной из причин
ее полезности. За закрытыми дверями никто не говорит
для галерки или газетных репортеров. Болтовня в это
время бесполезна. Только искренность ценится» 133.
Закончив рассмотрение билля, комитет выносит реше¬
ние, которое в форме доклада направляется той палате,
где билль был внесен. Комитет может доложить билль
палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдель¬
ные статьи, внести новые, изменить формулировку билля
и т. д. Он, наконец, может составить совершенно новый
билль, ничего общего не имеющий со старым. Короче,
комитет в отношении билля обладает дискреционными
полномочиями и не связан никаким поручением илтгука-
занием палаты. Подобная роль комитетов конгресса пре¬
вращает их в самостоятельные законодательные колле¬
гии, по отношению к которым палаты играют роль орга¬
нов, слепо санкционирующих их решения. «Рассматривая
власть комитетов, — пишет Д. Джонсон, — убивать
большинство биллей тем, что о них не докладывается
палате, и тенденцию палаты пропускать билли, положи¬
тельно доложенные комитетом, мы можем легко понять,
почему комитеты часто называются «маленькими зако¬
нодательными собраниями», ибо они, несомненно, тако¬
выми являются» 134.
Таким образом, американские законодательные коми¬
теты с точки зрения их правового положения, компетен¬
ции и функций отличаются следующими характерными
особенностями: 1) каждый комитет обладает определен¬
ной предметной компетенцией, т. е. является специализи¬
рованным; 2) все законодательные комитеты являются
постоянно действующими органами, они создаются па¬
латами на весь период легислатуры; 3) по отношению
к направляемым им биллям они обладают фактически
неограниченными полномочиями и вся их деятельность
носит дискреционный характер.
Анализ этих особенностей позволяет прийти к выводу
133 R. Luce. Congress — an Explanation, 1926, p. 12.
134 C. Johnson. Government in the United States, p. 13120.
253

о том, что подобный правовой статус комитетов превра¬
щает их из 'вспомогательных органов палат, чем они в
сущности должны являться, в совершенно самостоятель¬
ные учреждения, которые не обслуживают, палаты, а
подменяют их. «Специализированные комитеты, — за¬
ключает проф. Висконсинского 'университета Ральф
К. Ньютт, — обладающие исключительной юрисдикцией
в отношении определенных отделов законодательства,
сами становятся маленькими легислатурами с властью,
в высшей степени независимой от выборного руковод¬
ства породившей их палаты» 13°. Всевластие комитетов
представляет собой ту самую «диффузию компетенции»,
о которой так много пишут в буржуазной литературе.
Нет нужды доказывать, что такие комитеты противоре¬
чат и принципу верховенства парламента, и самой идее
представительного правления, которая Лежит в основе
буржуазного конституционализма. Не удивительно, что
даже американские либеральные ученые подвергают
довольно резкой критике эти одиозные учреждения, имея
в виду также и то, что многие из них превратились фак¬
тически в лоббистские организации, выражающие инте¬
ресы привилегированных групп. Американский исследо¬
ватель О. Альтман писал 35 лет тому назад: «В деятель¬
ности комитетов появилась тенденция представлять лишь
особые интересы, оставляя заботу об общем благоден¬
ствии самой палате или исполнительной власти. Отстав¬
ные военные добиваются мест в комитете, занимающем
ся делами ветеранов; депутаты от фермерских штатов
контролируют комитет по сельскому хозяйству... Совер¬
шенно естественно, что подавляющее большинство фи¬
нансового комитета... представляет индустриальные
штаты Севера и Востока» 135 136. Это высказывание весьма
примечательно потому, что в нем содержится скрытое
сетование на то, что марксисты называют слиянием го¬
сударственного аппарата с монополиями.
Постоянные комиссии парламента Италии обладают
еще большими полномочиями, чем постоянные комитеты
135 «The Congress and America’s Future», Ed. by David B. Tru¬
man, Englewood Cliffs. N. Y., 1965, p. 89.
’?6 O. R. A 11 m a n. First Session of the 75-th Congress, Ameri¬
can Political Science Review, XXXI, December 1937, pp. 1071, 1076.
Критика комитетской системы содержится в сборнике статей «Agen¬
da for the Nation», Ed. Kermit Gordon. N. Y., 1968, pp. 328—330.
254

конгресса США, так как наделяются законодательными
полномочиями не явочным порядком, а по праву. Они
наделены делегированными законодательными полномо¬
чиями тех палат, которые их образовывают. Итальян¬
ский исследователь Коральдо Пиермани пишет, что наи¬
более важной и смелой реформой, введенной конститу¬
цией 1947 года, явилась прямая передача законодатель¬
ных функций парламента постоянным комиссиям
палат 137.
В настоящее время палата депутатов образует
14 постоянных комиссий, а сенат—11. Каждый парла¬
ментарий должен быть занят по крайней мере в одной
из комиссий. О характере работы итальянского парла¬
мента свидетельствуют следующие данные. За период с
1/9*48 по 1963 год правительство внесло в парламент
5135 законопроектов, из которых 4252 (83%) стали за¬
конами. За это же время депутатами было внесено
6799 законопредложений, а окончательно одобрено —
995 (14,6%) 138.
Система законодательных комитетов Великобритании
обладает рядом характерных черт, совершенно не свой¬
ственных американской. Палата общин имеет (после
1945 года) всего лишь шесть постоянных комитетов, из
которых специализирован только один — комитет по де¬
лам Шотландии, а остальные не наделены предметной
компетенцией. Само название их подчеркивает это об¬
стоятельство; они именуются начальными .буквами ла¬
тинского алфавита — А, В, С, D, Е. Распределение всех
биллей по комитетам (за исключением финансовых)
производится спикером палаты общин. Английские по¬
стоянные законодательные комитеты не обладают дис¬
креционными полномочиями в отношении законопроек¬
тов, полученных из палаты общин. Палата, направляя
билль в постоянный комитет, сопровождает его своими
рекомендациями, которые юридически строго обязатель¬
ны для комитета. Эти рекомендации вырабатываются
палатой общин на стадии второго чтения. Таким обра¬
зом, комитет получает законопроект, о котором палата
уже высказала свое суждение и который в принципе
ею одобрен. В американском же конгрессе комитет рас-
137 Coraldo Р i е г m a n i. Come funziona il Parlamento Italiano.
Torino, 1'96'3, p. 2.
138 «II Parlamento Italiano», 1946—1963.
255

сматривает билль до стадии второго чтения и, таким
образом, палата не только рассматривает лишь те бил¬
ли, которые отобраны комитетом (4/5 биллей и резолю¬
ций гибнет в комитетах), но и само второе чтение, т. е.
рассмотрение билля палатой по существу определяется
докладом комитета. В английских постоянных комите¬
тах проходит тщательное обсуждение и исследование
билля, но этот процесс определен рекомендациями па¬
латы. Комитет имеет право вносить в билль поправки и
дополнения, может исключить из него отдельные статьи
и положения, но он не может отклонить билль. Конечно,
не будучи связан заранее определенным числом и ха¬
рактером поправок и дополнений, комитет, не отменяя
билля формально, может так его видоизменить, что это
фактически будет равносильно отклонению. Однако за
палатой остается право проверки результатов работы
комитета. Если комитет не внес никаких поправок и до¬
полнений к биллю, то доклад автоматически отпадает и
законопроект передается на стадию третьего чтения.
В том случае, когда одобренный палатой билль подверг¬
ся каким-либо изменениям в комитете, доклад обязате¬
лен. Палата рассматривает доклад комитета в обычном
порядке и может с этой стадии вновь направить билль
в комитет.
Сопоставление американских, итальянских и англий¬
ских законодательных комитетов (комитеты всей пала¬
ты как палат конгресса, так и британского парламента
обладают примерно одинаковым правовым статусом и
поэтому в настоящем сопоставлении опущены) дает
основание заключить, что последние, в отличие от пер¬
вых, в значительно большей степени являются вспомо¬
гательными органами палаты и не узурпируют ее зако¬
нодательной компетенции. Английские комитеты обслу¬
живают палату, а не подменяют ее, и именно в этом
усматривается разумность их учреждения. Следует,
однако, заметить, что полный отказ от специализации
постоянных комитетов, по нашему мнению, не отвечает
потребностям законодательного процесса, если его рас¬
сматривать с чисто технической точки зрения.
Конституция Франции 1958 года учредила систему
парламентских комиссий, в которой сочетаются элемен¬
ты, присущие как американской, так и британской си¬
стемам. Каждая из палат — национальное собрание и
256

сенат — создает по шесть постоянных специализирован¬
ных комиссий. Согласно регламенту национального соб¬
рания в двух комиссиях (комиссия внешних сношений
и комиссия по финансам, общей экономике и плану) по
60 депутатов. В двух комиссиях (комиссия националь¬
ной обороны и комиссия по конституционным законам,
законодательству и общей администрации) по 90 депу¬
татов. В остальных двух комиссиях (комиссия по делам
семьи, культуры и общественных служб и комиссия по
производству и обмену), которые М. Дюверже называет
«подлинными монстрами», по 120 депутатов. Конститу¬
ция предусматривает также создание временных особых
комиссий, но ничего не говорит об их организации. Со¬
гласно регламенту национального собрания особые ко¬
миссии состоят каждая из 30 депутатов, из которых не
более 15 являются членами соответствующей постоянной
специализированной комиссии. Постоянные специализи¬
рованные комиссии и особые комиссии избираются
Национальным собранием пропорционально партийному
составу палаты.
Хотя формально постоянные специализированные
комиссии являются более важными, чем комиссии осо¬
бые, фактически именно последние играют решающую
роль в законодательном процессе. Это объясняется тем,
что по требованию правительства или палаты законо¬
проекты и законопредложения в первую очередь пере¬
даются в особые комиссии. Тем самым принижается
роль постоянных специализированных комиссий, а пра¬
вительство получает возможность проводить свои зако¬
нопроекты через парламент, придерживаясь упрощенной
законодательной процедуры 139.
Учредители .конституции Индии и авторы регламен¬
тов палат не пошли по линии копирования уже суще¬
ствующих комитетских систем. Они отказались от аме¬
риканского образца с его непомерным засильем комите-
■ тов в законодательном процессе. Что касается англий¬
ской комитетской системы, то и она не была принята
за образец.
До принятия конституции 1950 года в Законодатель¬
ном собрании Индии существовали постоянные совеща¬
139 См. Maurice Du ver ger. Institutions politiques et Droit
Constitutionnel. Paris, 1965, pp. 595—598.
9 А. А. Мишин
257

тельные комитеты, которые создавались согласно номен¬
клатуре министерств и .фактически их обслуживали.
В настоящее время действует новая система комитетов,
которые учреждаются на основе правил процедуры
(№ 236—285), разработанных после вступления в силу
конституции. Законодательные комитеты индийскогопар-
ламента в силу сложившегося конституционного согла¬
шения действуют всегда негласно. Член парламента
Ланка Сундарам заявляет по этому поводу: «Работа
членов палаты в комитетах почти всегда конфиденци¬
альна и даже секретна — это общепризнанное парла¬
ментское соглашение, которое таковым и останется» ио.
Решение палаты о передаче билля в законодательный
комитет (специальный или объединенный) принимается
на первой стадии второго чтения. (До передачи билля
в комитет палата может принять решение об опублико¬
вании билля для выяснения общественного мнения.)
При внесении любого из предложений, касающихся пе¬
редачи билля в комитет или его опубликования, депутат
или министр, ответственный за билль, должен обосно¬
вать и охарактеризовать содержание соответствующего
законопроекта. В свою очередь другие депутаты могут
высказываться и вносить свои предложения, которые тут
же ставятся на голосование. В случае принятия предло¬
жения об опубликовании билля для выяснения обще¬
ственного мнения секретариат соответствующей палаты
обращается к правительствам штатов с просьбой опуб¬
ликовать билль в местных официальных органах и за¬
просить мнение государственных и общественных орга¬
низаций, ученых, политических деятелей и т. д. Прави¬
тельства штатов собирают соответствующие материалы
и направляют их в секретариат той палаты, которая
вынесла решение об опубликовании билля. По получе¬
нии материалов от правительств штатов секретариат
палаты подготавливает краткое изложение этих мате¬
риалов и распространяет текст его среди депутатов. За¬
тем депутат, ответственный за билль, вносит предложе¬
ние о передаче его в специальный комитет палаты или
в объединенный комитет обеих палат. В исключитель¬
ных- случаях спикер народной палаты или председатель
140 S. L. Shakdher. Officers of Parliament. The Indian Parlia¬
ment, p. 69.
258

совета штатов могут поставить билль иа обсуждение,
не направляя его ни в один из этих комитетов. Когда
вносится предложение о передаче билля в специальный
комитет, то депутат, ответственный за билль, должен
одновременно назвать имена тех членов палаты, кото¬
рые войдут в состав комитета. Этот депутат должен
также указать, к какому сроку специальный комитет
должен представить палате свой доклад по биллю.
В случае направления билля в объединенный коми¬
тет депутат, ответственный за билль, также должен
назвать имена его членов. При образовании объединен¬
ного комитета число его членов от народной палаты от¬
носится к числу членов комитета от совета штатов, как
2:1. Это практически означает, что вопрос о судьбе
билля в любом случае — и в специальном и в объеди¬
ненном комитете — решается народной палатой; Уча¬
стие депутатов совета штатов в работе объединенного
комитета носит сугубо совещательный характер.
В предложении о передаче билля в объединенный
комитет указывается не только численный состав этого
комитета и имена его членов, но также и правила про¬
цедуры, которых комитет должен придерживаться в
своей работе. В этом же предложении содержится
просьба к другой палате согласиться на учреждение
данного комитета. После принятия' предложений о пере¬
даче билля в объединенный комитет в одной палате это
предложение передается в другую палату для.получе¬
ния ее согласия. Другая палата по получении предло¬
жения может обсудить принципы билля и выработать
указания для объединенного комитета.
Как уже указывалось, депутат, ответственный за
билль, внося предложение о передаче его в специальный
или объединенный комитет, произносит речь об общих
принципах и основных чертах билля. Затем по решению
спикера начинаются дебаты, в ходе которых обсужда¬
ются лишь основные положения билля, но не детали.
На этой стадии никаких поправок к биллю не вносится.
Именно в ходе этих дебатов вырабатываются рекомен¬
дации палаты по биллю, которые являют'ся строго обя¬
зательными для комитета.
Закончив рассмотрение билля, комитет готовит на
основании имеющихся у него материалов суммарное за¬
ключение, которое распространяется среди членов коми¬
9*
259

тета, а затем проводится общая дискуссия. По оконча¬
нии её комитет рассматривает билль постатейно. На
этой стадии работы комитета рассматриваются также
те поправки, которые были внесены до этого в палате.
В случае необходимости комитет может вызвать на
свои заседания должностных лиц, экспертов и т. д. По¬
сле того как комитет получит всю нужную ему инфор¬
мацию, он приступает к составлению заключения по
биллю. Внося те либо иные изменения в рассматривае¬
мый законопроект, комитет руководствуется указаниями,
полученными от палаты. Он лишь приводит билль в со¬
ответствие с полученными рекомендациями, уточняет его
юридический смысл, язык, архитектонику, приводит за¬
конопроект в соответствие с действующим законодатель¬
ством.
Заключительная стадия работы комитета посвящена
составлению доклада по биллю, который затем публи¬
куется и распространяется среди депутатов. После до¬
клада комитета проводятся общие дебаты.
Таким образом, законодательные комитеты индий¬
ского парламента отличаются следующими характерны¬
ми чертами. Они создаются для каждого конкретного
билля в отдельности, т. е. не являются постоянными. Их
компетенция и процедура определяются ""указаниями
соответствующей палаты. Интересным новшеством яв¬
ляется введение объединенных комитетов, благодаря
чему предваряются возможные коллизии (не всегда,
конечно) между палатами. Весьма примечательна прак¬
тика предварительной публикации биллей для предва¬
рительного выяснения общественного мнения, что, с на¬
шей точки зрения, вполне демократично по своему
замыслу. Наконец последнее — ни о каких дискрецион¬
ных полномочиях законодательных комитетов в Индии
нет и речи и эти органы палат играют сугубо вспомога¬
тельную роль. Индийские законодательные комитеты во
многом выигрывают не только при сравнении с амери¬
канскими и итальянскими, но и с английскими и фран¬
цузскими учреждениями подобного же типа. Они отнюдь
не идеал, но тем не менее при сопоставлении с другими
комитетскими системами буржуазных парламентов вы¬
глядят значительно демократичнее.
Ни один парламент в современных буржуазных стра¬
нах не может эффективно работать, не учреждая зако¬
260

нодательных комитетов, которые должны играть роль
вспомогательных органовш. Однако практика показы¬
вает, что в большинстве случаев эти комитеты превра¬
щаются не во вспомогательные, а в нормоустанавливаю¬
щие органы. Советский исследователь парламентской
практики ФРГ пишет: «В боннском бундестаге отчетли¬
во проявилась тенденция, свойственная современному
буржуазному парламенту, — все большее перенесение
основной и самой значительной части работы с пленар¬
ных заседаний бундестага в образуемые им комитеты.
В комитетах при закрытых дверях, в узком кругу лиц,
близко стоящих к финансовому капиталу, и его прави¬
тельственным агентам, принимаются все решения, кото¬
рые затем просто штампуются на открытых заседаниях
палаты»141 142..
Аналогичную оценку дает законодательным комис¬
сиям итальянского парламента В. И. Гантман: «Прак¬
тика решения законодательных вопросов в узком составе
той или иной комиссии, где правящей партии и ее сател¬
литам гораздо легче составить большинство, может но¬
сить и нередко носит антидемократический характер.
Подобная система широко используется правящим лаге¬
рем, не рискующим в ряде случаев проводить нормаль¬
ное парламентское обсуждение тех или иных законода¬
тельных вопросов»143.	.
Конфиденциальные законодательные комитеты с дис¬
креционными полномочиями представляют для правя¬
щего в буржуазном государстве класса и его различных
групп и фракций максимально благоприятные возмож¬
141 Иеремия Бентам еще в конце XVIII века высказал мысль о
необходимости вспомогательных законодательных комитетов. Он пи¬
сал: «Чем многочисленнее собрание, тем менее оно способно к не¬
которым серьезным работам. Подразделяясь на комитеты, оно раз¬
бивается на несколько частей, и из них каждая можёт достигнуть
больших результатов, чем корпус в своей совокупности. Каждый
комитет может заниматься особым делом; таким образом работа
правильно распределяется и ускоряется; все подробности проекта
могут быть разработаны с должным вниманием и тщательностью»
(И. Бентам. Тактика законодательных собраний. СПб., 1907,
стр. 151).
142 Н. А. Сидоров. Центральные государственные органы
ФРГ. М., Изд-во ИМО, стр. 88—89.
143 В. И. Гантман. Государственный строй Италии. М-.
Изд-во ИМО, 1961, стр. 258.
i
261

ности для реализации в сфере законодательной их об¬
щих и специальных интересов.
IV. Принятие законопроекта палатой, в которую он
был внесен, является заключительной стадией перед
передачей его в другую палату (в однопалатных парла¬
ментах — после этого законопроект направляется главе
государства). Эта стадия — третье чтение — состоит
из постатейного голосования и голосования законопро¬
екта в целом. Многолетняя парламентская практика
буржуазных стран выработала целый ряд способов го¬
лосования — от архаических, восходящих к седой древ¬
ности, до самых модернистских. В англосаксонских
странах и некоторых других широко применяются ан¬
тичные методы голосования — криком и ногами, кото¬
рые существовали еще в Древней Спарте., В первом
случае сторонники и противники поставленного на голо¬
сование предложения по очереди кричат соответственно
«да» и «нет», а председательствующий на слух опреде¬
ляет, какая сторона кричит громче. Если кем-либо вы¬
ражается сомнение в справедливости суждения предсе¬
дательствующего, то может быть проведено голосование
вставанием. В США, Великобритании, Индии часто при¬
меняется голосование делением. Наиболее детальное
описание этого метода дано в правиле XVII регламента
народной палаты индийского парламента. '
«1. По окончании дебатов спикер поставит вопрос
и предложит тем, кто согласен с предложением, сказать
«да», а тем, кто против предложения, сказать «нет».
2. Спикер затем скажет: «Я думаю, что «да» (или
«нет») преобладает». Если мнение спикера касательно
решения вопроса не оспаривается, то он скажет вторич¬
но «да» (или «нет») преобладает» и вопрос, поставлен¬
ный перед палатами, будет решен.*
3. Если мнение спикера касательно решения вопроса
оспаривается, он может, если сочтет это уместным, пред¬
ложить поочередно членам, голосующим «да» и «нет»,
встать на своих местах и, произведя подсчет, объявить
решение палаты. В этом случае имена голосующих не
будут занесены в протокол.
4(a). Если мнение спикера касательно решения во¬
проса оспаривается, а он не прибегает к способу, преду¬
смотренному в подпункте 3, то он может приказать, что-
£ы было проведено «деление».
262

(б)	. По истечении двух минут он поставит вопрос
второй раз и объявит, преобладает ли, по его мнению,
«да» или «нет».
(в)	. Если объявленное таким образом мнение вновь
оспаривается, то он прикажет голосующим «да» прой¬
ти в правый коридор, а голосующим «нет» — в левый
коридор.
В коридоре «да» или «нет» каждый член палаты на¬
зовет свой делительный номер, а делительный клерк,
проставляя его номер в делительном листе, одновремен¬
но назовет имя члена палаты.
(г)	. После окончания голосования в коридорах дели¬
тельный клерк передает делительный лист секретарю,
который подсчитает голоса и представит общее число
«да» и «нет» спикеру.
(д)	. Результаты деления будут оглашены спикером
и они не будут оспорены».
В тех же англосаксонских странах в важных случаях
по требованию установленного числа депутатов может
быть проведено поименное голосование с занесением
его результатов в протокол палаты.
В европейских парламентах также применяется голо¬
сование вставанием, причем имена голосующих депута¬
тов в протокол не заносятся. В более важных случаях
применяется поименное голосование либо голосование
бюллетенями, которое может быть как открытым, так
и тайным. Любопытно, что публичное голосование без
вызова на трибуну во Франции не требует личного при¬
сутствия депутата, так как он может попросить своего
коллегу опустить в урну подписанный им бюллетень.
При голосовании с вызовом на трибуну, так же как
и в предшествующем случае, депутат выражает свое
мнение посредством опускания в урну бюллетеней (бе¬
лый «за», голубой «против»). Аналогичный порядок —
даже с сохранением цвета бюллетеней — применяется
в Японии (см. ст. 153 Регламента палаты представите¬
лей).
Непоименное голосование (вставанием, поднятием
рук и т. д.) считается неточным и не отражает партий¬
ного состава палаты. Что касается иных способов, то
они весьма громоздки и занимают много времени. В ря¬
де буржуазных стран (Финляндия, Швеция и т. д.) для
подсчета голосов применяются электронные машины,
263

которые позволяют не только резко упростить саму про¬
цедуру голосования, но и не лишают возможности иден¬
тифицировать каждый поданный голос, лишь бы депу¬
тат занимал постоянное место в палате.
Сама по себе техника голосования имеет определен¬
ное значение, ибо она либо усложняет, либо упрощает
законодательную процедуру. Но дело не столько в ней,
сколько в общем принципе, принятом во всех буржуаз¬
ных парламентах, согласно которому «свободное голосо¬
вание» проводится лишь по мелким вопросам, в то вре¬
мя как в остальных случаях голосование является сугубо
партийным и контролируется, лидерами фракций. Депу¬
тату зачастую даже не приходится размышлять, по¬
скольку по всем пунктам повестки дня он получил ука¬
зания в письменном виде.
Законопроект, одобренный той палатой, в которую
он был внесен, направляется вместе с сопроводитель¬
ными документами в другую палату.
V. Прохождение законопроекта в другой палате пред¬
ставляет собой, естественно, такую стадию, которая свой¬
ственна лишь странам с бикамеральной системой.
Во второй палате законопроект проходит те же са¬
мые стадии, что и в палате, в которую он был внесен.
(Конституции некоторых стран —- США, Аргентины, Ве¬
ликобритании, Индии, Канады и др. постановляют, что
финансовые законопроекты могут быть внесены только
в нижние палаты.) Для окончательного принятия пар¬
ламентом совпадающий текст законопроекта должен
быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения
противоречий вступает в силу процедура выработки со¬
гласованного решения, которая может иметь две раз¬
личные формы в зависимости от правового положения
палат в законодательном процессе. •
1. Примирительная процедура применяется в тех би-
камеральных парламентах, где обе палаты в законода¬
тельном процессе обладают совершенно одинаковыми
правами и соглашение может быть достигнуто лишь це¬
ной взаимных уступок, т. е. на основе компромисса.
Если одна из палат отвергает законопроект и не согла¬
шается на компромиссное решение, то такой законопро¬
ект считается отвергнутым окончательно и в силу прин¬
ципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь в
ходе той же самой сессии парламента.
264

Выработка и принятие согласованного текста зако¬
нопроекта осуществляется двумя основными методами.
а)	Метод челнока (la navette) состоит в том, чго
спорный законопроект пересылается из одной палаты
в другую до тех пор, пока одна из них не согласится
с предложениями другой, либо пока законопроект не
будет отвергнут окончательно в виду явной невозмож¬
ности достигнуть соглашения. Этот порядок детально
регламентируется ст. 71 конституции Аргентины 1853 го¬
да: «Ни один законопроект, целиком отвергнутый одной
из палат, не может вновь обсуждаться на сессии того
же года. Но если законопроект был дополнен или ис¬
правлен палатой, обсуждавшей его, то он возвращается
в палату, в которой был предложен, и если ею будут
одобрены дополнения или изменения абсолютным боль¬
шинством голосов, то законопроект переходит на рас¬
смотрение исполнительной власти государства. Если до¬
полнения или поправки будут отвергнуты, то законо¬
проект вторично поступает в палату, обсуждавшую его,
и если в ней он снова будет утвержден большинством
в две трети членов палаты, то вновь поступает в палату,
где он был предложен, и указанные дополнения или по¬
правки лишь тогда будут .считаться одобренными, когда
за них будут поданы две трети голосов присутствую¬
щих на заседании членов».
Оценивая эту процедуру с точки зрения технико¬
юридической, можно признать, что она, даже в своих
упрощенных вариантах, весьма громоздка и сложна, так
как примирение осуществляется самими палатами непо¬
средственно на пленарных заседаниях. Этот порядок
отвлекает палаты от их повседневных дел и тем самым
затягивает законодательный процесс.
б)	Метод выработки согласованных решений посред¬
ством учреждения согласительных комитетов состоит в
том, что процедура примирения осуществляется не са¬
мими палатами, а по их поручению особым органом,
который наделяется для этого соответствующими пол¬
номочиями. Подобная система регулярно применяется
в конгрессе США и основные черты ее сводятся к сле¬
дующему. В случае принятия билля палатой представи¬
телей и сенатом в различных версиях, содержащих су¬
щественные разночтения, председатели обеих 'палат
производят назначения в совещательный комитет из чис¬
*	265

ла тех депутатов, которые являются членами палат,
рассматривавших данный билль до стадии второго чте¬
ния. Подобный комитет создается на паритетных нача¬
лах и каждая сторона имеет в нем один голос. Согласи¬
тельный комитет работает строго секретно, никакое
воздействие на его деятельность со стороны обществен¬
ного мнения не допускается. Согласительный комитет
может существенным образом изменить спорный билль,
внося в него новые положения и исключая старые. Его
деятельность не связана никаким поручением палат,
кроме одного — добиться согласованной версии билля.
О принятом им решении согласительный комитет докла¬
дывает палатам, которые могут либо принять его пред¬
ложение, либо отклонить его без каких бы то ни было
поправок. За палатами сохраняется лишь право вернуть
билль согласительному комитету для повторного рас¬
смотрения. Идея создания согласительных комитетов
имеет, на наш взгляд, ряд разумных оснований, но ее
конкретное американское воплощение вызывает весьма
серьезные возражения. Основной порок этого метода
состоит в том, что согласительные комитеты конгресса
действуют не по уполномочию палат, а совершенно са¬
мостоятельно. В силу этого американские согласитель¬
ные комитеты становятся фактически своего рода зако¬
нодательными органами, подменяющими палаты, а не
обслуживающими их. Строго конфиденциальный харак¬
тер деятельности этих комитетов также несовместим с
элементарными требованиями демократизма. Нам пред¬
ставляется, что подобный институт оправдал бы свое
назначение, если бы его работа по согласованию спор¬
ного законопроекта, во-первых, опиралась на конкрет¬
ные указания соответствующих палат и, во-вторых, про¬
водилась гласно. В своем же нынешнем виде подобного
рода согласительные комитеты, особенно в американ¬
ских условиях, могут быть использованы для закулис¬
ного сговора, что на самом деле и происходит.
2. Процедура преодоления возражений верхней па¬
латы применяется в тех бикамеральных парламентах,
для которых характерно неравноправное положение па¬
лат в законодательном процессе. В этих парламентах
верхним палатам предоставлена роль не равноправного
партнера, а лишь сдерживающего начала по отношению
к нижней палате. Возражения верхней палаты по зако-
266

нопроекту, принятому нижней палатой, не являются
окончательными и могут быть преодолены согласно
установленной конституцией процедуре. Можно выде¬
лить два основных способа преодоления возражений
верхней палаты, применяемых в парламентской прак¬
тике современных буржуазных стран 144.
а)	Возражения верхней палаты преодолеваются са¬
мой нижней палатой посредством повторного принятия
спорного законопроекта с соблюдением обычной или
особой, специально для данного случая установленной,
законодательной процедуры. Эта система применяется
в подавляющем большинстве двухпалатных буржуаз¬
ных парламентов. Наиболее типичными являются анг¬
лийский и французский варианты.
В Великобритании право палаты лордов окончатель¬
но отвергать одобренные палатой общин билли было
впервые ограничено Актом о парламенте 1911 года. Со¬
гласно этому закону лорды лишены права внесения
поправок в финансовые бидли. Что касается опротесто¬
ванных палатой лордов нефинансовых публичных бил¬
лей, то они направляются монарху для получения коро¬
левской санкции, если палата общин на трех последо¬
вательных сессиях одобрит спорный законопроект, с тем,
однако, чтобы между днем второго чтения на первой
сессии и днем принятия его на третьей сессии прошло
не более одного года (до 1949 года — двух лет).
Английский метод преодоления возражений верхней
палаты очень сложен и громоздок, но он исключает
всякое вмешательство правительства £ эту процедуру.
Несколько по-другому выглядит французский вари¬
ант этой системы, введенный конституцией 1958 года.
Ст. 45 конституции V Республики следующим образом
регламентирует эту процедуру: «Любой законопроект
или законопредложение последовательно рассматривают¬
ся в обеих палатах парламента для того, чтобы был
принят идентичный текст.
Если в результате разногласий между палатами за¬
конопроект или законопредложение не было принято
144 Во многих буржуазных странах (Великобритания, Ирлан¬
дия, Канада, Австралия, Индия, Малайзия и т. д.) верхние палаты
лишены права внесения поправок к финансовым законопроектам,
которые направляются им нижними палатами лишь для консульта¬
ции или для сведения.
267

после двух чтений в каждой палате или, если прави¬
тельство потребует его срочного обсуждения, после од¬
ного чтения в каждой из палат, премьер-министр имеет
право созвать заседание см/Ьганной паритетной комис¬
сии, уполномоченной преддо&нть текст, касающийся
вопросов, по которым не .-.бЗ*ло принято решение.
Текст, выработанный .^мешанной комиссией, может
быть представлен правиФельством на одобрение палат.
Ни одна поправка не может быть принята без согласия
правительства. > '
Если смешанной комиссии не удастся принять еди¬
ный текст или если этот текст не будет принят согласно
условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце (т. е.
без согласия правительства. — А. 7Й.), правительство
может после нового чтения в Национальном собрании
и в Сенате потребовать, чтобы Национальное собрание
приняло окончательное решение. В этом случае Нацио¬
нальное собрание может либо возвратиться к тексту, вы¬
работанному смешанной комиссией, либо к последнему
тексту, принятому им самим, измененному в случае не¬
обходимости одной или несколькими поправками, вне¬
сенными Сенатом.
Приведенная статья не оставляет ни малейших со¬
мнений о характере ее содержания — хотя формально
право окончательного решения законодательного конф¬
ликта оставляется за Национальным собранием, факти¬
чески это делает правительство, которое целиком под¬
чинено президенту. Любое вмешательство правительства
в разрешение внутрипарламентских конфликтов не мо¬
жет рассматриваться иначе, как прямое и откровенное
нарушение и извращение принципа парламентского вер¬
ховенства, который и без того выглядит весьма жалко
в современной буржуазной демократии.
б)	Преодоление возражений верхней палаты посред¬
ством созыва совместного заседания палат для оконча¬
тельного решения спорного вопроса. Эта процедура не
носит примирительного характера, поскольку палаты за¬
нимают различное положение. В принципе данный поря¬
док может применяться для ликвидации любых разно¬
гласий, возникших между палатами, так как законо¬
проект Добычно нефинансовый) может быть внесен как
в нижнюю, так и в верхнюю палаты парламента. Факти¬
чески же, однако, речь идет именно о преодолении воз¬
268

ражения верхней палаты. Следует тем не менее внести
в эту конструкцию существенную поправку, которая
сводится к тому, что’идентичный партийный состав па¬
лат вообще снимает вопрскхо каких-либо разногласиях
между палатами. В современных буржуазных странах
эта процедура наиболее тщательно разработана индий¬
ской конституцией. В том случае, если законопроект,
принятый одной из палат индийского парламента, отвер¬
гается другой палатой целиком, действует процедура
преодоления разногласий, предусмотренная ст. 108 кон¬
ституции. Принятый одной из палат билль может встре¬
тить в другой палате отдельные возражения и замеча¬
ния. Если палата, в которую билль был внесен, прини¬
мает его с поправками и дополнениями, сделанными в
другой палате, то билль считается принятым обеими
палатами и направляется президенту. В случае откло¬
нения поправок к биллю, внесенных другой палатой, обе
палаты пытаются добиться соглашения путем перегово¬
ров. Если соглашение не достигнуто, противоречия
между палатами разрешаются согласно положениям
ст. 108 конституции. .
Наконец, палата, получившая билль, может вообще
оставить его без внимания, положить под сукно и не
возвращать его в ту палату, которая данный билль пер¬
воначально одобрила. В этом случае также применяется
процедура, предусмотренная ст. 108 конституции.
Итак, в том случае, когда принятый одной из палат
законопроект будет целиком отвергнут другой палатой,
либо палаты не придут к соглашению в отношении по¬
правок, либо билль пробудет в другой палате более
6 месяцев без рассмотрения, применяется следующая
процедура, предусмотренная частью второй п. I ст. 108
конституции: «Президент может, если билль не отпал
по причине роспуска Народной палаты, объявить пала¬
там либо посланием, если они заседают, либо публич¬
ным заявлением, если они не заседают, о своем намере¬
нии призвать их встретиться на совместном заседании
с целью обсуждения и принятия такого билля».
На совместном заседании обеих палат, которые про¬
водятся согласно правилам процедуры Народной пала¬
ты, принимается окончательное решение о спорном
законопроекте. При этом следует иметь в виду, что голо¬
сование на совместном заседании проводится не раз¬
269

дельно, по палатам, а персонально, вне зависимости от
того, к какой палате депутаты принадлежат. Подобная
процедура ставит Народную палату в явно привилеги¬
рованное положение, поскольку она по своему составу
более чем вдвое превосходит совет штатов. На практике
эта процедура до сих пор не применялась. Можно впол¬
не согласиться со следующим суждением исследователя
индийского парламента Морриса—Джонса: «Совместное
заседание трудно описать. Поскольку партийный состав
обеих их палат одинаков, никаких разногласий по бил¬
лю не наблюдалось и никаких совместных заседаний не
проводилось» 145.
Таким образом, совет штатов не пользуется равными
правами с Народной палатой даже в отношении обыч¬
ных, нефинансовых законопроектов. Любое возражение
совета штатов может быть преодолено народной пала¬
той на совместном заседании. Практически совет шта¬
тов может лишь задержать более чем на полгода
вступление в силу любого нефинансового билля, одоб¬
ренного Народной палатой. Несомненно, что подобное
право совета штатов само по себе достаточно весомо,
чтобы оказать значительное влияние на решение Народ¬
ной палаты. Угроза длительной отсрочки окончатель¬
ного принятия билля может, конечно, в определенных
случаях заставить Народную палату пойти на уступки
совету штатов. Но нельзя забывать и того, что Народная
палата может нейтрализовать возражения совета шта¬
тов, признав любой спорный билль финансовым, что
коренным образом меняет процедуру его принятия.
Практика показала, однако, что совет штатов крайне
редко вносит поправки к биллям. В период первой
5-летней легислатуры он внес всего три поправки.
Прослеживая историю этого института, можно со¬
слаться на секцию 63 «Акта о конституции» Южной Аф¬
рики, который предусматривал созыв генерал-губерна¬
тором совместного заседания обеих палат для разреше¬
ния аналогичных конфликтов. Более усложненный по¬
рядок, но с применением такой же процедуры на по¬
следнем этапе предусматривает секция 57 «Акта о кон¬
ституции» Австралии. Согласно этому Акту созыв
совместного заседания палаты представителей и сената
145 W. Н. Morris Jones. Parliament in India, p. 230.
270

для преодоления законодательного тупика может иметь
место лишь после роспуска парламента генерал-губер¬
натором доминиона 146.
Японская конституция предоставляет палате пред¬
ставителей право нуллификации возражений палаты
советников посредством повторного одобрения спорного
законопроекта 2/3 голосов, но не исключает также воз¬
можности созыва совместного заседания по требованию
нижней палаты.
Во всех названных парламентах верхние палаты на¬
делены (либо были наделены) меньшими правами в
законодательном процессе, поэтому речь идет не о про¬
цедуре примирения, а преодоления возражений верхних
палат.
VI. Санкционирование и промульгация законопроек¬
тов, одобренных в окончательной редакции парламен¬
том, представляет собой заключительную стадию зако¬
нодательного процесса в буржуазных странах.
Вопрос о санкционировании принятых парламентом
законопроектов и его негативной стороны — отказ в
санкции, т. е. вето был уже рассмотрен и нам лишь
остается повторить, что этот институт от начала и до
конца реакционен и противоречит самой идее «народ¬
ного представительства». В руках любого буржуазного
правительства, а особенно в тех странах, где сложился
государственно-монополистический капитализм, санк¬
ционирование является средством обуздания «непослуш¬
ного» парламента. Благодаря санкционированию весь
законодательный процесс даже формально ставится под
контроль правительств, свободно использующих полно¬
мочия и прерогативы главы государства. Пролетарская
демократия, отвергнув целиком этот реакционный ин¬
ститут, впервые в истории освободила общенациональ¬
ные представительные учреждения от постоянной опеки
и надзора со стороны «исполнительной власти», сделав
тем самым их подлинно суверенными и верховными
нормоустанавливающими органами.
Промульгация, т. е. опубликование закона в офици¬
альном органе, является заключительным актом законо¬
146 Настоящая процедура была применена в Австралийском
парламенте только два раза — в 1914 и 1951 годах (см.
И. М. Вайль. Австралия: феодализм и высшие органы власти.
М., «Наука», 1970, стр. 148—1149).
271

дательного процесса. Промульгация производится гла¬
вой государства в установленные законом сроки, но
может быть и ускорена, если парламент признает закон
срочным.
Статья 73 конституции Итальянской Республики со¬
держит по этому вопросу следующее, типичное для боль¬
шинства буржуазных -стран, положение: «Законы про¬
мульгируются Президентом Республики в течение меся¬
ца со дня их утверждения. Если Палаты, каждая абсо¬
лютным большинством своих членов, объявляют закон
срочным, то он промульгируется в срок, указанный в
этом законе.
Законы публикуются немедленно после промульгации
и вступают в силу на пятнадцатый день по опубликова¬
нии, за исключением случаев, когда сам закон устанав¬
ливает другой срок».
В некоторых странах финансовые законы вступают
в силу тотчас после одобрения их парламентом.
Порядок вступления закона в силу, детально изучае¬
мый теорией государства и права, не входит в круг
вопросов, рассматриваемых в настоящей работе. Нам
остается лишь сказать, что согласно теории и практике
буржуазного парламентаризма, закон, формально обя¬
занный свесим происхождением общенациональному
представительному учреждению, по выходе из стен по¬
следнего обретает самостоятельное по отношению к нему
бытие по той простой причине, что его применение пол¬
ностью зависит от воли и усмотрения правительства.
* * *
Парламент современного буржуазного государства
является самым сложным и противоречивым политиче¬
ским учреждением капиталистического общества. От
других высших органов государственной власти его
прежде всего отличает то, что его состав и деятель¬
ность при любых условиях находятся в определенной
зависимости от наличного соотношения классовых сил
в стране. Представительный характер парламента и его
удельный вес в политической жизни государства нахо¬
дятся в прямой зависимости от силы и сплоченности
рабочего класса и его марксистских политических пар¬
тий. До тех пор, пока сохраняются основы буржуазной
272

демократии, пока буржуазия не перешла к открыто тер¬
рористическим методам властвования, буржуазный пар¬
ламент всегда будет находиться в центре внимания
коммунистических и рабочих партий как наиболее до¬
ступный для пролетариата (наряду с муниципалитета¬
ми) орган государственной власти, который может быть
использован им как в тактической, так и в стратегиче¬
ской борьбе. Игнорирование буржуазных парламентов
марксистскими партиями является давно изжитой «дет¬
ской болезною левизны», симптомы и методы лечения
которой были вскрыты и разработаны В.'И. Лениным
более пятидесяти лет тому назад.
В борьбе за ближайшие политические и экономиче¬
ские цели пролетариат в условиях буржуазной демокра¬
тии всегда использует парламент, даже тогда, когда
в нем нет коммунистических и рабочих фракций. Но с
особым успехом это делают те марксистские партии,
которые имеют сильные парламентские фракции. Рабо¬
чий класс в ходе общедемократической борьбы не толь¬
ко использует в своих интересах парламентскую трибу¬
ну, не только оказывает влияние на законодательный
процесс, но и стремится к улучшению парламентской
структуры, его внутренней организации и процедуры.
Практика парламентской борьбы пролетариата капита¬
листических стран всех континентов необычайно богата
и разнообразна, однако отличительной особенностью ее
является то, что подлинно марксистские партии никогда
не замыкаются в чисто парламентских рамках, как это
делают различного рода реформисты и соглашатели.
Коммунистические и рабочие партии осуществляют пар¬
ламентскую деятельность в тесной связи с массовыми
внепарламентскими формами классовой борьбы, кото¬
рые при любых обстоятельствах представляют собой
основное и главное оружие пролетариата.
Одной из особенностей современной эпохи является
появление в ряде капиталистических стран объективных
и субъективных условий, позволяющих рабочему классу
завоевать политическую власть мирным путем, исполь¬
зуя для этого парламент. Надо сказать, что марксизм-
ленинизм никогда не фетишизировал насильственные
формы перехода от капитализма к социализму, посколь¬
ку именно пролетариат заинтересован в том, чтобы за¬
воевать политическую власть ценой возможно меньшего
273

числа жертв. «Ленинизм учит и исторический опыт под¬
тверждает, что господствующие классы добровольно
власти не уступают. Степень ожесточенности и формы
классовой борьбы в этих условиях будут зависеть не
столько от пролетариата, сколько от силы сопротивле¬
ния реакционных кругов воле подавляющего большин¬
ства народа, от применения насилия этими кругами на
том или ином этапе борьбы за социализм» ,47.
Соотношение мирного и немирного перехода к социа¬
лизму определяется конкретными историческими усло¬
виями, свойственными каждой отдельной стране. Общи¬
ми же важнейшими предпосылками, увеличивающими
возможность мирного перехода, являются прежде всего
существование социалистической системы и возрастаю¬
щая сила коммунистических и рабочих партий, с одной
стороны, непрерывный рост противоречий в империали¬
стическом лагере и прогрессирующее загнивание капита¬
лизма—с другой. Именно растущая мощь социализма
и растущее ослабление капитализма создают благопри¬
ятнейшие условия для превращения этой возможности
в действительность.
В послевоенный период вопрос о парламентском
пути к социализму применительно к условиям данной
страны впервые был разработан в программе .Ком¬
мунистической партии Великобритании «Путь Британии
к социализму», принятой исполкомом КПВ 13 января
1951 г. и утвержденной затем очередным съездом пар¬
тии. В этом документе говорилось: «Британия придет
к социализму своим собственным путем... Британские
коммунисты заявляют, что народ Британии может пре¬
вратить капиталистическую демократию в подлинно
народную демократию, преобразовав парламент, воз¬
никший в результате исторической борьбы Британии за
демократию, в орудие демократии, в орудие воли огром¬
ного большинства британского народа.
Для британского народа путем, по которому он пой¬
дет вперед, будет установление народного правитель¬
ства на базе парламента, в который войдут подлинно
народные представители» 147 148. В дальнейшем к подобным
147 «Документы совещания представителей коммунистических и
рабочие партий». М., Госполитиздат, 1957, стр. 19.
148 «Путь Британии к социализму». «Большевик», 1951, № 3,
стр. 5.
274

же выводам пришли некоторые другие коммунистические
и рабочие партии, однако общие закономерности пар¬
ламентского пути были впервые намечены XX съездом
КПСС, который пришел к выводу о том, что в современ¬
ных условиях «возникает вопрос о возможности исполь¬
зования и парламентского пути для перехода к социа¬
лизму» 149.
В последующий период основные теоретические по¬
ложения о закономерностях парламентского пути как
одной из форм мирного пути были разработаны в доку¬
ментах московских Совещаний представителей комму¬
нистических и рабочих партий 1957, 1960 и 1969 годов,
в Программе КПСС и в программных документах ряда
других брагских партий.
Программа КПСС содержит в себе следующее важ¬
нейшее положение, касающееся парламентского пути к
социализму: «В современных условиях в ряде капитали¬
стических стран рабочий класс во главе со своим пере¬
довым отрядом имеет возможность на основе рабочего
и народного фронта и других возможных форм согла¬
шения и политического сотрудничества разных партий
и общественных организаций объединить большинство
народа, завоевать государственную власть без граждан¬
ской войны и обеспечить переход основных средств про¬
изводства в руки народа. Опираясь на большинство на¬
рода и давая решительный отпор оппортунистическим
элементам, не способным отказаться от политики согла¬
шательства с капиталистами и помещиками, рабочий
класс имеет возможность нанести поражение реакци¬
онным, антинародным силам, завоевать прочное боль¬
шинство в парламенте, 'превратить его из орудия, слу¬
жащего классовым интересам буржуазии, в орудие, слу¬
жащее трудовому народу, развернуть внепарламентскую
широкую массовую борьбу, сломить сопротивление реак¬
ционных сил и создать необходимые условия для мир¬
ного осуществления социалистической революции. Все
это возможно только путем широкого, непрерывного
развития классовой борьбы рабочих, крестьянских
масс и средних городских слоев против крупного
149 «XX съезд Коммунистической партии Советского Союза. Сте¬
нографический отчет». М., Госполитиздат, 1956, т. I, стр. 39.
275

монополистического капитала, против реакции, зд глу¬
бокие социальные реформы, за мир и социализм» 15°.
Парламентский путь к социализму является одной
из форм социалистической революции, возможность
реализации которой зависит от конкретных экономико¬
политических, исторических и иных условий. Фетишиза¬
ция любых форм революции, любых методов классовой
борьбы одинаково ошибочна. Те, кто канонизируют
мирный путь к социализму, не менее грешат против
марксизма, чем те, кто возводят в фетиш вооруженное
восстание и гражданскую войну. Искусственное обед¬
нение форм и методов классовой борьбы пролетариата
одинаково ошибочно, вне зависимости от того, под ка¬
ким лозунгом это проводится. Нынешнее руководство
КНР, выступая против использования мирных способов
перехода от капитализма к социализму, впадает в не¬
меньшую ошибку, чем ревизионисты и реформисты,
чурающиеся насильственных методов коренных соци¬
альных преобразований.	.
Опыт международного революционного и националь¬
но-освободительного движения говорит о том, что при
определенных обстоятельствах можно добиться корен¬
ных социальных преобразований мирными средствами,
не прибегая ни к вооруженному восстанию, ни к граж¬
данской войне. Об этом свидетельствует опыт Чили.
«Здесь, впервые за всю историю континента, — говорил
на XXIV съезде КПСС Л. И. Брежнев, — народ консти¬
туционным путем добился создания такого правитель¬
ства, которого он хочет и которому он доверяет» * 151. Нет
нужды-доказывать, что именно пролетариат кровно за¬
интересован в том, чтобы социалистическая революция
была осуществлена елико возможно более мирным пу¬
тем. Хотя вплоть до настоящего времени парламентский
путь к социализму еще не был нигде осуществлен, мож¬
но определить некоторые основные критерии, при нали¬
чии которых он станет возможным.
Парламентский путь, как одна из возможных форм
мирного перехода от капитализма к социализму, вероя¬
тен, по нашему мнению, только в буржуазно-демократи¬
160 «Программа Коммунистической партии Советского Союза».
М„ Политиздат, 1968, стр. 40.
151 «Материалы XXIV съезда КПСС». М., Политиздат, 1971,
стр. 19.
276

ческих странах, т. е. там, где, во-первых, легально дей¬
ствуют коммунистические и рабочие партии и где, во-
вторых, сохраняется выборность как метод формирова¬
ния общенационального представительного учреждения.
Нет нужды доказывать, что при фашистских и иных
авторитарных режимах ни одна из форм мирного пути
к социализму невозможна, так как буржуазия перешла
к открытому насилию и полностью отказалась от какой
бы то ни было законности и правовой регламентации.
При парламентском пути пролетариат ставит перед со¬
бой задачу добиться победы над буржуазией в рамках
тех правил, которые ею самой установлены. Если сама
буржуазия от этих правил отказалась, то ни о каком
их использовании пролетариатом не может быть и речи.
Свержение авторитарных политических режимов, как
показывает опыт Кубинской революции, возможно толь¬
ко насильственным путем.
■ Осуществление на практике парламентского пути к
социализму предполагает наличие сильных и влиятель¬
ных коммунистических и рабочих партий, пользующих¬
ся широкой массовой поддержкой и выступающих в
тесном контакте с демократическими партиями и орга¬
низациями. Для победы над буржуазией и завоевания
прочного большинства в парламенте необходимо нали¬
чие широкой общенациональной демократической коали¬
ции, возглавляемой рабочим классом и его политически¬
ми организациями. Программные' документы всех ком¬
мунистических и рабочих партий, исходящих из возмож¬
ности мирного пути к социализму в их странах, ставят
во главу угла это важнейшее стратегическое положе¬
ние.
«В соответствии с обстановкой в Австрии, — говорит¬
ся в Тезисах программного документа КПА, — ее меж¬
дународным положением и чрезвычайно возросшим
влиянием социализма, которое в данной исторической
ситуации будет особенно сильно проявляться, у рабочего
класса есть возможность проложить мирный путь к со¬
циализму. Австрийский рабочий класс в ходе решитель¬
ной борьбы против капитала, за интересы трудящегося
населения может осуществить союз с другими трудя¬
щимися классами и слоями. Таким путем он может
завоевать прочное большинство в народе и парламенте
и превратить парламент, за которым в настоящее время
277

скрывается господство капитала, в учреждение, стоящее
на службе народа и социализма» 152.
Аналогичное положение содержится в программе
Коммунистической партии Великобритании «Путь Бри¬
тании к социализму», одобренной XXV (Чрезвычайным)
съездом в 1957 году: «В условиях обостряющейся клас¬
совой борьбы, когда весь рабочий класс принимает
участие в этой борьбе и находит поддержку у осталь¬
ных слоев населения, выступление на общих выборах
с платформы социалистического решения стоящих перед
Британией проблем может принести решающие резуль¬
таты. В парламенте в результате выборов может соз¬
даться социалистическое лейбористское и коммунисти¬
ческое большинство, которое сможет сформировать со¬
циалистическое правительство. Это правительство при
поддержке народа приступит к осуществлению корен¬
ных социальных преобразований» 153.
Наконец, сошлемся еще на программу Коммунисти¬
ческой партии Канады: «Максимальное единение наро¬
да, единство цели, участие широчайших масс рабочего
класса в политических схватках и укрепление неруши¬
мых уз единства с фермерами и средними слоями насе¬
ления города — все это должно быть осуществлено на
таком уровне, чтобы могло противостоять насилию со
стороны буржуазии и политической реакции и парализо¬
вать их действия.
Для того чтобы создать возможно более широкое
национальное единство для построения социалистиче¬
ского общества в Канаде, коммунистическая партия вы¬
ступает за достижение для этой цели соглашения, осно¬
ванного на общей программе, между всеми политиче¬
скими группами, которые признают необходимость тако¬
го преобразования» 154.
Создание общенациональных коалиций и народных
фронтов, руководимых пролетариатом и его политиче¬
скими организациями, как основной силы, способной
завоевать прочное парламентское большинство, предпо¬
152 «Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий капиталистических стран Европы». М., Госполитиздат, I960,
стр. 17.
153 Там же, стр. 35.	,
154 «Программные документы коммунистических и. рабочих пар¬
тий стран Америки». М., Посполитиздат, 1962, стр. 138.
278

лагает установление контактов и соглашений с различ¬
ными демократическими партиями, организациями. Ре¬
шение этой задачи зависит от целого ряда националь¬
ных особенностей, но наиболее важным в этом деле
является позиция социал-демократических партий. Пре¬
одоление раскола международногб и национального
рабочего движения облегчит и ускорит реализацию пар¬
ламентского пути к социализму.
Одной из важнейших особенностей современной эпо¬
хи является постоянно возрастающая тяга широких на¬
родных масс буржуазных стран к социализму, которая
очень часто носит стихийный, неосознанный характер.
Этим пользуются в своих интересах различного рода
реформистские, троцкистские, националистические, фа¬
шистские и конфессиональные партии, стремясь под
псевдосоциалистическими лозунгами увести трудящихся
в сторону от столбовой дороги социализма. Нужна дли¬
тельная и кропотливая работа для того, чтобы разъяс¬
нить заблуждающимся глубокие качественные различия,
разделяющие подлинный научный марксистско-ленин¬
ский социализм и многочисленные подделки и фальси¬
фикации социализма. Эта работа также является суще¬
ственнейшим вкладом в дело объединения рабочего
класса и всех трудящихся под знаменем научного соци¬
ализма. «Важное условие выполнения всемирно-истори¬
ческой миссии рабочего класса — преодоление раскола
в его рядах. Перед сплоченным рабочим классом, осу¬
ществляющим единство действий, не устоит ни один
бастион империализма. Коммунистические партии высту¬
пают за сотрудничество с социал-демократическими
партиями не только в борьбе за мир, за улучшение
жизненных условий трудящихся, сохранение и расшире¬
ние их демократических прав и свобод, но и в .борьбе
за завоевание власти и построение социалистического
общества» 155.
В числе важных предпосылок, способствующих осу¬
ществлению парламентского пути к социализму, следует
назвать также демократический механизм формирова¬
ния представительных учреждений, позволяющий с мак¬
симальной в буржуазных условиях адекватностью осу-
155 «Программа Коммунистической партии Советского Союза»,
стр. 42.
279

ществить выявление народной воли на выборах. Бур¬
жуазия всегда стремится фальсифицировать вотум, из¬
бирателей, мошенническим путем завысить долю своего
представительства в парламентах. Поэтому пролетариат
всегда борется за демократизацию избирательного пра¬
ва и избирательных систем, что представляет собой соз¬
дание предварительных условий для завоевания проч¬
ного парламентского большинства 156. Исторический опыт
показывает, что наиболее прогрессивной в условиях
буржуазной демократии является пропорциональная
избирательная система. Соответствующие требования
содержатся в программных документах многих брат¬
ских коммунистических партий.	'
Французская компартия в своей Программе демокра¬
тического правительства народного единства, принятой
ее ЦК к октябре 1971 г., еще раз подтвердила, что толь¬
ко пропорциональное представительство обеспечивает
каждой партии представительство, отвечающее ее ре¬
альному влиянию. Программа содержит положение о
том, что это требование должно быть записано в кон¬
ституцию и применяться на всех выборах 157. Коммуни¬
стическая партия Германии заявляет: «Бундестаг дол¬
жен быть суверенным во всех вопросах политики и зако¬
нодательства... Все депутаты парламентов избираются
путем свободных, тайных, равных и всеобщих выборов
на основе пропорциональной избирательной системы» 158.
Аналогичные требования содержатся в программных
документах коммунистических партий Австрии, Канады.
Однако следует еще раз отметить, что хотя от избира¬
тельной системы зависит очень многое, она тем не ме¬
нее не может предрешить вопроса борьбы за парламент.
При определенных условиях даже мажоритарные изби¬
рательные системы могут не только не помешать, но и
облегчить завоевание парламентского большинства.
156 За последние годы в ряде буржуазных стран демократиче¬
ские силы добились существенного улучшения избирательного пра¬
ва. Женщины получили право голоса в Швейцарии (197L год), в Ан¬
дорре (1970 год); Снижен возрастной ценз с 21 года до 18 лет в Ве¬
ликобритании (1969 год), в США (1971 год), в Голландии (1971
год), с 21 года до 20 лет в Финляндии (1970 год).
157 «Коммунист», 1972, № 2, стр. 74.
158 «Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий капиталистических стран Европы», стр. 99.
280

Одним из объективных условий реализации парла¬
ментского пути к социализму является, по нашему мне¬
нию, то, чтобы сам парламент обладал по конституции
важными полномочиями (в числе которых важнейшее—
это право на формирование правительства парламент¬
ским большинством) и играл в политической жизни
страны существенную роль, пользуясь авторитетом у на¬
рода. В этой связи особенно целесообразными выглядят
выдвигаемые коммунистическими партиями требования
усиления роли буржуазных парламентов, расширения
их полномочий и улучшения их структуры.
Коммунистическая партия Франции в своей програм¬
ме достижения передовой демократии требует резкого
усиления роли парламента. «Наша программа, — пишет
генеральный секретарь ФКП тов. Вальдек Роше,—
предусматривает отмену положений действующей кон¬
ституции, которые устанавливают личную власть: ни¬
когда не должно быть позволено какому-либо лицу вы¬
ступать единолично от имени государства, без народного
контроля, без парламентского контроля, а также без
министерского контроля. Избираемое всеобщим голосо¬
ванием Национальное собрание будет иметь своей зада¬
чей принятие законов и контроль за деятельностью пра¬
вительства; сильное, наделенное необходимым сроком
полномочий и ответственное перед Национальным соб¬
ранием правительство будет играть роль исполнитель¬
ного органа, осуществляющего программу, одобренную
большинством народа» 159.
Трудно себе представить, чтобы парламентский путь
к социализму мог быть осуществлен в тех странах, где
парламенты не только немощны юридически, но и не
уважаются самой буржуазией, относящейся к ним как
к второстепенным политическим учреждениям. Нам
представляется, что сама возможность парламентского
пути исходит из предположения, что в некоторых бур¬
жуазно-демократических странах парламент продолжает
занимать важное место в политической системе
страны. .	,
Исходя из вышеизложенных соображений, можно вы¬
сказать предположение, что парламентский путь к со¬
159 Waldeck Rochet. L’Avenir du Partie Communiste Francais.
Paris, 1969, p. 72.
281

циализму возможен прежде всего в тех буржуазно¬
демократических странах, где действуют сильные, влия¬
тельные и авторитетные коммунистические и рабочие
партии, уже в настоящее время располагающие массо¬
вой народной поддержкой. К числу таких стран можно
отнести Италию, Францию, Финляндию.
Парламентский путь к социализму возможен в тех
буржуазно-демократических странах, где сложились и
действуют старые и сильные демократические традиции
(Англия, Швеция, Норвегия, Бельгия, Швейцария, Но¬
вая Зеландия, Австралия). Относительная слабость ком¬
мунистических партий этих стран является временным
явлением; она — эта относительная слабость — безуслов¬
но будет преодолена в недалеком будущем. Характерной
особенностью этих стран является наличие сильных со¬
циал-демократических партий, которые преодолеют
антикоммунизм, могут сыграть весьма важную роль в
достижении основных классовых целей пролетариата.
Парламентский путь к социализму еще нигде не был
осуществлен и представляет собой лишь возможность,
реализация которой может принять самые неожиданные
формы. Анализ этой формы мирного перехода в совре¬
менных условиях носит вынужденно гипотетический ха¬
рактер, поскольку мы не располагаем в этом отношении
прямым революционным опытом ни одной коммунисти¬
ческой партии. Практика может внести самые сущест¬
венные коррективы в любые теоретические конструкции.
Весьма интересное суждение высказала по этому во¬
просу коммунистическая партия Чили: «Это только воз¬
можный путь и, следовательно, непроверенный, трудный,
неровный, на котором возможны засады. Нельзя зара¬
нее с уверенностью сказать, что удастся пойти именно
по нему. Но этого пути может добиться сам народ, если
его действия будут осторожными, боевыми, динамичны¬
ми, если он не даст себя смять, если он соберет больше
сил, чем его враги» 16°.
Придя к власти, пролетариат не только сохранит
центральные и местные представительные учреждения,
но придаст им новые качества, поднимет их на высшую
160	«Программные документы коммунистических и рабочих пар¬
тий стран Америки», стр. 324.
282	’

ступень. В тех странах, где будет осуществлен парла¬
ментский путь к социализму, прежний буржуазный пар¬
ламент конечно будет преобразован. Переход от буржу¬
азного парламентаризма к социалистической представи¬
тельной системе означает не только коренное изменение
классовой сущности государства, но он означает также
замену буржуазного государственного аппарата проле¬
тарским. Что касается структурных реформ парламента,
то совершенно безусловной является ликвидация бика¬
мерализма в унитарных государствах, соединение труда
законодательного и исполнительного, упрощение зако¬
нодательной процедуры, введение императивного ман¬
дата и права отзыва и — самое главное — расширение
реальных полномочий парламента. Социалистический
парламент не может быть второстепенным политическим
учреждением, пребывающим в вассальной зависимости
от правительственной власти. Он становится не только
полновластным органом государственной власти, но и
подлинным народным форумом, реальным носителем на¬
родного суверенитета.
Исторически изжившее себя буржуазное государство,
являющееся политическим выражением последнего экс¬
плуататорского строя, рушится под напором междуна¬
родного рабочего класса, уступая место пролетарскому
государству. «Совещание братских партий, — говорил
Л. И. Брежнев на XXIV съезде КПСС, — как извест¬
но, сделало вывод о том, что нынешние крупные битвы
рабочего класса являются предвестниками новых клас¬
совых боев, которые могут привести к фундаменталь¬
ным общественным преобразованиям, к установлению
власти рабочего класса в союзе с другими слоями тру¬
дящихся» ,61. Переход от капитализма к социализму,
являющийся объективной необходимостью нашей эпохи,
будет осуществлен в каждой стране с учетом как об¬
щих, так и специфических особенностей. «Коммунисти¬
ческие и рабочие партии, — говорится в Основном доку¬
менте международного Совещания коммунистических и
рабочих партий 1969 года, — проводят свою деятель¬
ность в весьма разнообразных, специфических услови¬
ях, которые требуют соответствующего подхода к реше-
161	«Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 17—18.
283

нию конкретных задач. Каждая партия, руководствуясь
принципами марксизма-ленинизма, учитывая конкрет¬
ные национальные условия, полностью самостоятельно
разрабатывает свою политику, определяет направления,
формы и методы борьбы, выбирает в зависимости от
обстоятельств мирный или немирный путь перехода к
социализму, а также формы и методы строительства
социализма в своей стране» ,62.
162	«Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий. Документы и материалы». М., Политиздат, 1969, стр. 327.

Оглавление
Введение..		 .	3
Глава I	   9
Глава буржуазного государства 	 9
§ 1.	Юридический и фактический статус главы государства и
порядок замещения им должности	 9
§ 2.	Компетенция главы государетва .	.	...	.	.	37
Глава II	 52
Правительство буржуазного государства	52
§ 1.	Правительство — главное орудие диктатуры буржуазии 52
§ 2.	Порядок формирования и структура буржуазных прави¬
тельств 	71
§ 3.	Полномочия и функции правительства буржуазного госу¬
дарства 	104
§ 4.	Нормоустанавливающая деятельность буржуазного пра¬
вительства 	125
Глава III	 .	.	153
Буржуазный парламент	 153
§ 1.	Представительные учреждения буржуазного общества	153
2. Б	уржуазный парламент и парламентаризм .	.	.	159	—
§ 3.	Правовое положение депутата	 179
§ 4.	Виды буржуазных парламентов	 192
§ 5.	Функции буржуазного парламента	 206
§ 6.	Законодательный процесс в буржуазных странах .	241

Август Алексеевич Мишин
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ БУРЖУАЗНЫХ ГОСУДАРСТВ
Тематический план 1972 г. № 43
Редактор П. С. Грацианский. Переплет художника
Технический редактор Г. И. Георгиева
Корректоры В. П. Кададинская, Н. В. Тютина
Сдано в набор 4/V
1972 г.	Подписано
к печати 12/Х 1972 г.
Л-109795.
Формат 84X108/32.
Бумага тип. № 3.
Физ. печ. л. 9,0.
Усл. печ. л. 15,12.
Уч.-изд. л. 16,13.
Изд. № 1573.
Зак. 231
Цена 1 р. 07 к.
Тираж 3670 экз.
Издательство Московского университета.
Москва, К-9, ул. Герцена, 9/7.
Типография Изд-ва МГУ. Москва, Ленинские горы

Цена i р. 07 к.