Mathias Hennemann

Steuerung
öffentlich geförderter
Forschungs- und
Entwicklungsprojekte

Steuerung öffentlich geförderter
Forschungs‐ und Entwicklungsprojekte

Mathias Hennemann

Steuerung
öffentlich geförderter
Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Andreas Hoffjan

Mathias Hennemann
Technische Universität Dortmund
Dortmund, Deutschland
Dissertation Technische Universität Dortmund, 2017

ISBN 978-3-658-19675-2
ISBN 978-3-658-19676-9 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9
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Geleitwort

Der Förderung von Forschungs- und Entwicklungsprojekten durch Zuwendungen auf Kostenbasis kommt in Deutschland eine hohe wirtschaftliche Bedeutung
zu. Umso erstaunlicher erscheint, dass sich dieser Thematik bisher vornehmlich
aus finanzwirtschaftlicher, juristischer und politischer Forschungsrichtung genähert wurde. Zur Adressierung dieser Forschungslücke befasst sich die Arbeit von
Herrn Hennemann in einer betriebswirtschaftlichen Betrachtung mit dem Steuerungsprozess von öffentlich geförderten Forschungs- und Entwicklungsprojekten.
Dabei verfolgt die Arbeit einen qualitativ-empirischen Ansatz, um sowohl theoretische als auch praktische Problemstellungen dieses Themenfeldes aufgreifen zu
können.
Sein Forschungsvorhaben bettet Herr Hennemann in übergeordnete Forschungsfragen ein. Dabei steht zunächst die Zusammenarbeit von Fördergebern
und Projektträgern im Fokus. Basierend auf ausführlichen theoretischen Vor­
überlegungen betrachtet die Arbeit das Verhältnis mittels einer qualitativen Mehrfachfallstudie und kann dabei wesentliche Einflussfaktoren für die Steuerung des
Auftragnehmers Projektträger identifizieren. Des Weiteren werden ausführlich
praktische Problemstellungen eruiert und unter Zuhilfenahme des theoretischen
Bezugsrahmens wissenschaftlich analysiert. Hervorzuheben ist, dass Herr Hennemann bei seinen Ausführungen nicht auf der deskriptiven Ebene stehen bleibt. Er
überführt seine Beobachtungen zur Aufgabenauslagerung in der Projektförderung
in konzeptionelle Überlegungen für ein integriertes Steuerungssystem und erfüllt
damit einen ersten Teil des praktisch-normativen Wissenschaftsziel der Arbeit.
Neben dieser übergeordneten Thematik widmet sich die Arbeit ebenso der
konkreten operativen Umsetzung der Projektsteuerung. Herr Hennemann identifiziert auch hier unterschiedliche Einflussfaktoren und Problemstellungen. Dabei
werden die Ausführungen von der Fragestellung geleitet, wie der Staat im Rahmen der Projektförderung eine wirtschaftliche Mittelverwendung und gleichzeitig
V

VI

Geleitwort

eine effiziente Projektabwicklung gewährleisten kann. Unter Rückgriff auf das
systematisch aufgearbeitete Schrifttum zum F&E-Controlling leitet die Arbeit
verschiedene Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen ab. Diese adressieren
sowohl das detaillierte Regelwerk wie auch die allgemeinen Förderbedingungen.
Die Arbeit vereint eine sehr gründliche theoretische Fundierung mit einem
sehr akribischenund stringenten Vorgehen. Dies ist umso mehr zu würdigen, als
dass die gewählte Thematik sowohl hinsichtlich der Literaturbasis als auch des
institutionellen Zugangs nur ausgesprochen schwer zu erschließen ist. Dabei
gelingt ihm im besonderen Maße der Spagat zwischen einer durchaus praktischen
Problemstellung „Wie kann ich die Steuerung und Kontrolle staatlich geförderter
F&E-Projekte verbessern?“ und dem akademischen Anspruch an eine Dissertationsschrift. Unter Berücksichtigung der dafür jährlich zur Verfügung stehenden
Milliardenetats können seine Anregungen einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung von Effizienz und Effektivität der Forschungsförderung in Deutschland
leisten. Ich bin daher überzeugt, dass die Arbeit die breite und interessierte Leserschaft in Wissenschaft und Praxis finden wird, die ihr zusteht.
Prof. Dr. Andreas Hoffjan

Vorwort

Öffentlich geförderte F&E-Projekte sind durch hohe Aufgaben- und Umwelt­
unsicherheit belastet. Gleiches gilt für das Forschungsprojekt Dissertation. Zur
Bewältigung dieser Unsicherheiten hat maßgeblich Prof. Dr. Andreas Hoffjan
mit seiner fordernden und fördernden Art sowie durch die Einräumung inhaltlicher und organisatorischer Freiräume beigetragen. Hierfür und für die jederzeitige Gesprächsbereitschaft möchte ich mich ganz herzlich bedanken. Ebenso gilt
mein Dank Herrn Prof. Dr. Andreas Wömpener für seine fundierten Hinweise und
die zügige Erstellung des Zweitgutachtens sowie Frau PD Dr. Susanne KirchhoffKestel für die Mitarbeit in der Prüfungskommission.
Empirische Forschungsprojekte sind darüber hinaus auf die Mitarbeit und
Unterstützung von Praktikern angewiesen. Meinen Einstieg in die Welt der Projektträger und Förderministerien haben maßgeblich Herr Magnus Milde, Herr
Uwe Juschka und Herr Detlev Steffens ermöglicht. Für ihre offene Kommunikation sowie konstruktive Unterstützung gebührt ihnen mein Dank. Zudem
haben sämtliche Interviewpartner durch ihre freundliche Gesprächsbereitschaft
und zahlreiche wertvolle Hinweise zum Gelingen der Dissertation beigetragen –
Danke.
Des Weiteren gilt mein Dank dem gesamten Team des Lehrstuhls Unternehmensrechnung und Controlling der TU Dortmund. Hervorheben möchte ich
Herrn Dr. Rouven Trapp, Frau Dr. Irene Trapp, Herrn Adrian Richter und Herrn
Jürgen Schmelting. Egal ob durch inhaltliches Feedback, offenen Gedankenaustausch oder Ablenkung in Kaffeepausen hat das Team die Zeit der Dissertation
entspannt. Frau Julia Sartor, Herrn Philipp Regelmann und Frau Johanna Ullmann danke ich zudem für ihre tatkräftige Unterstützung bei den zahlreichen
redaktionellen Aufgaben.

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VIII

Vorwort

Letztlich ist das Forschungsprojekt Dissertation aber nicht ohne die Unterstützung von Familie und Freunden zum Erfolg zu bringen – vielen Dank euch allen.
Besonders danken möchte ich meinen Geschwistern Hendrik und Carolin. Meiner Freundin Sophia gebührt zudem größter Dank für ihre ständige Unterstützung
und zahlreiche motivierende Worte und Taten. Den Grundstein allerdings haben
meine Eltern Johannes und Andrea gelegt. Ihnen sei diese Arbeit gewidmet.
Mathias Hennemann

Inhaltsübersicht

Abkürzungsverzeichnis  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XVII

Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XIX

Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XXI

1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1

2 Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten . . . . . . . . . . . . . .

15

3 F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt  . . . .

99

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens . . . . . . . . . . . .

131

5 Methodisches Vorgehen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153

6 Ergebnisse der empirischen Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181

7 Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311

Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

323

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

347

Gesetzes- und Normenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

383

IX

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1 Zum Stellenwert der Förderung von Forschungs- und
Entwicklungsprojekten in Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2 Forschungsbedarf im Rahmen der F&E-Projektförderung. . . . . . . .
1.3 Thematische Einordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4 Ziele der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5 Fundierung und Darstellung des Gangs der Untersuchung. . . . . . . .
2 Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten  . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Anlass, Gründe und Ziele bundesstaatlicher F&E-Förderung. . . . . .
2.1.1 Marktversagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.2 Politische Motivation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.3 Ziele staatlicher F&E-Förderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Arten öffentlicher F&E-Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1 Differenzierung nach Umfang des Staatseinflusses. . . . . . . .
2.2.2 Differenzierung nach Inhalt der Förderung. . . . . . . . . . . . . .
2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch
Zuwendungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.1 Aufstellung des Haushaltsplans und Haushaltsgrundsätze. . . .
2.3.2 Begriffliche Abgrenzung von Zuwendungen. . . . . . . . . . . . .
2.3.3 Merkmale und Voraussetzungen haushaltsrechtlicher
Zuwendungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4 Ermittlung der Höhe einer Zuwendung. . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4.1 Voraussetzungen zur Ermittlung der Höhe einer
Zuwendung auf Kostenbasis. . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4.2 Zuwendungsfähige Kostenarten. . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4.3 Verrechnung von Einzel- und Gemeinkosten. . . . .

1
1
3
5
8
10
15
15
16
19
21
22
22
25
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32
34
34
37
39
XI

XII

Inhaltsverzeichnis

2.3.4.4 Pauschalierte Kalkulation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4.5 Verhältnis von Selbstkosten und Höhe der
Zuwendung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Institutionen und Prozesse der Projektförderung. . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.1 Institutionen der Projektförderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.1.1 Fördergeber. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.1.2 Projektträger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.1.3 Förderempfänger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.2 Administrativer Ablauf der Projektförderung . . . . . . . . . . . .
2.4.2.1 Auflegung von Förderprogrammen
und -richtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.2.2 Antrag und Bewilligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.2.3 Durchführung des Projekts. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4.2.4 Verwendungsnachweis und Erfolgskontrolle. . . . .
2.5 Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln – Stand
der Forschung und Praxis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5.1 Reform des Verwaltungshandelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5.1.1 Reduzierung der Staatsaufgaben
und Outsourcing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5.1.2 Verhältnis von Politik und Verwaltung. . . . . . . . . .
2.5.1.3 Neues öffentliches Rechnungswesen . . . . . . . . . . .
2.5.1.4 Implementierung betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5.2 Kritik an Förderprogrammen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5.3 Beanstandungen des Bundesrechnungshofes. . . . . . . . . . . . .
2.6 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

78
81
88
94

3 F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt . . . . . .
3.1 Grundlagen betrieblicher F&E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.1 Begriffe und Abgrenzung (betrieblicher) F&E . . . . . . . . . . .
3.1.2 Bedeutung und Ziele betrieblicher F&E . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.3 Management betrieblicher F&E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.4 Organisation betrieblicher F&E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Controlling von F&E-Projekten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.1 Konzeptionen des Controlling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2 Controlling und F&E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.3 Controlling und Projekte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.4 F&E-Projekte als Controllingobjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99
99
99
102
105
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111
112
115
118
122

42
43
44
44
48
52
54
55
59
64
66
70
70
72
73
75

Inhaltsverzeichnis

XIII

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens  . . . . . . . . . . . . . .
4.1 Theoretischer Bezugsrahmen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1 Neue Institutionenökonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1.1 Property-Rights-Theorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1.2 Transaktionskostentheorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1.3 Prinzipal-Agenten-Theorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.2 Stewardship-Agency-Achse in der öffentlichen
Betriebswirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2 Herleitung der Forschungsfragen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144
147

5 Methodisches Vorgehen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1 Auswahl und Konkretisierung des methodischen Vorgehens . . . . . .
5.2 Gestaltung der Datenerhebung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2.1 Interviewmethodik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2.2 Stichprobenauswahl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2.3 Herleitung und Gestaltung der Interviewleitfäden. . . . . . . . .
5.2.4 Durchführung der Befragung und Transkription. . . . . . . . . .
5.2.5 Gütekriterien der Datenerhebung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3 Gestaltung der Datenauswertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3.1 Auswahl der Auswertungsmethodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3.2 Ablaufmodell der qualitativen Inhaltsanalyse. . . . . . . . . . . .
5.3.3 Gütekriterien der Datenauswertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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153
159
159
161
165
169
172
174
174
175
177

6 Ergebnisse der empirischen Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1 Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger . . . . .
6.1.1 Rahmenbedingungen der Aufgabenauslagerung. . . . . . . . . .
6.1.2 Informationsasymmetrien zwischen Ministerium und
Projektträger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1.3 Auswirkungen der Informationsasymmetrien auf die
Gestaltung der Rechts- und Fachaufsicht. . . . . . . . . . . . . . . .
6.1.4 Zusammenarbeit von Ministerium und Projektträger . . . . . .
6.1.5 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 1. . . . . . . . . . . . . . . .
6.2 Steuerung der Projekte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.1 Organisation des Steuerungsprozesses und institutionelle
Einflussfaktoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.1.1 Projektcharakteristika und Projektorganisation. . . .
6.2.1.2 Einfluss des Rechnungswesens auf die
Projektsteuerung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181
181
181

131
131
132
135
137
139

188
190
196
198
200
200
200
203

XIV

Inhaltsverzeichnis

6.2.1.3 Auswirkungen der administrativen Vorschriften
auf die Steuerung der Projekte . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.1.4 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.1. . . . . . .
6.2.2 Projektauswahl und -planung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.2.1 Planungsprozess und Auswahlkriterien. . . . . . . . . .
6.2.2.2 Herleitung und Formulierung von Projektzielen. . . .
6.2.2.3 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.2. . . . . . .
6.2.3 Projektdurchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.3.1 Informationserhebung, –prüfung und –nutzung
in der Phase der Projektdurchführung. . . . . . . . . . .
6.2.3.2 Steuerungsinstrumentarium. . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.3.3 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.3. . . . . . .
6.2.4 Projektkontrolle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.4.1 Abschlusskontrolle und Beurteilung des
Projekterfolgs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.4.2 Prozess und Auswirkung der Kostenkontrolle
von Projekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.4.3 Wissensmanagement und Programm-/
Richtlinienfortschreibung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.4.4 Bedeutung und Prüfung der Verwertung. . . . . . . . .
6.2.4.5 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.4. . . . . . .
6.2.5 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2. . . . . . . . . . . . . . . .
6.3 Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für das
Verwaltungshandeln zur Projektförderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.1 Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen zur
Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die
Projektträger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2 Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen zur Steuerung
der öffentlich geförderten F&E-Projekte. . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2.1 Adaptionsansätze für das Rechnungswesen als
Steuerungsinstrument. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2.2 Adaptionsansätze für die Rahmenbedingungen
der Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2.3 Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen
bezüglich der Abrechnung auf Kostenbasis . . . . . .
6.3.3 Integration privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente
in das Verwaltungshandeln zur Projektförderung . . . . . . . . .

210
218
219
219
227
233
234
234
242
244
245
245
248
259
262
266
267
269

269
282
282
286
292
298

Inhaltsverzeichnis

XV

6.3.3.1 Planungsunsicherheit und Verbindlichkeit der
Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.3.2 Integrierte Informationsprüfung in der
Durchführungsphase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.3.3 Rahmenbedingungen eines
Wissensmanagements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.4 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 3. . . . . . . . . . . . . . . .

303
307

7 Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1 Limitationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.3 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311
311
316
320

298
301

Anhang 1: Interviewleitfaden Expertengruppe Projektträger. . . . . . . . . . 323
Anhang 2: Interviewleitfaden Expertengruppe Bundesministerien . . . . . 327
Anhang 3: Interviewleitfaden Expertengruppe
Preisüberwachungsstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Anhang 5: Berechnung der Codereliabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Gesetzes- und Normenverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Abkürzungsverzeichnis

AA
Auswärtiges Amt
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
ANBest-P-Kosten	Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung auf Kostenbasis
AZK 4
Merkblatt Vorkalkulation für Zuwendungen - Kostenbasis
BHO
Bundeshaushaltsordnung
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BM
Bundesministerium
BMBF
Bundesministerium für Bildung und Forschung
BMEL
Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BMFT	(ehemaliges) Bundesministerium für Forschung und Technologie
BMUB	Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und
Reaktorsicherheit
BMVI
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BMZ	Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung
BRH
Bundesrechnungshof
CPI
Cost Performance Index
DFG
Deutsche Forschungsgemeinschaft
DLR
Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V.
easy-online	elektronisches Formularsystem für Anträge, Angebote und
Skizzen
EK
Einzelkosten
F&E
Forschung und Entwicklung
FF
Forschungsfrage
XVII

XVIII

Abkürzungsverzeichnis

GG
Grundgesetz
GK
Gemeinkosten
GPM
Gesellschaft für Projektmanagement
HG
Haushaltsgesetz
HGrG
Haushaltsgrundsätzegesetz
HÜL
Haushaltsüberwachungsliste
KMU
kleine und mittelständische Unterneh
LSP
Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten
NKBF 98	Nebenbestimmungen für Zuwendungen auf Kostenbasis
des Bundesministeriums für Bildung und Forschung an
Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft für Forschungsund Entwicklungsvorhaben
NIÖ
Neue Institutionenökonomie
NPM
New Public Management
NSM
Neues Steuerungsmodell
ÖBWL
öffentliche Betriebswirtschaftslehre
OECD	Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung
PAT
Prinzipal-Agenten-Theorie
PreisVO	Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen
Aufträgen
profi
Projektförder-Informationssystem
PRT
Property-Rights-Theorie
PT
Projektträger
PÜ
Preisüberwachungsstelle
RAÜG	Gesetz zur Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf dem
Gebiet der Raumfahrt
RV-PT	Mustervertrag zur Übernahme und Durchführung von
Projektträgeraufgaben
SEK
Sondereinzelkosten
SPI
Schedule Performance Index
TAK
Transaktionskostentheorie
TIB
Technische Informationsbibliothek
VE
Verpflichtungsermächtigung
VV-BHO
Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung
VwVfG
Verwaltungsverfahrensgesetz
ZAZK	Formblatt Zahlungsanforderung für Zuwendungen auf
Kostenbasis
ZVEI
Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1-1
Abbildung 2-1
Abbildung 2-2
Abbildung 2-3
Abbildung 2-4

Abbildung 2-5
Abbildung 2-6
Abbildung 3-1

Abbildung 3-2

Abbildung 3-3
Abbildung 3-4
Abbildung 3-5
Abbildung 4-1
Abbildung 5-1
Abbildung 5-2
Abbildung 5-3

Gang der Untersuchung.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Systematik öffentlicher F&E-Fördermaßnahmen .  .  .  .  .  .  .
Grundschema der Selbstkostenkalkulation
von F&E-Vorhaben .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Stellung des Projektträgers in der Projektförderung.  .  .  .  .
Prozessschritte der Steuerung von Förderprojekten mit
Einordnung in die Grundfunktionen des
Verwaltungshandelns.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Untersuchungsrelevante Elemente des NPM.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Zielanalyse von Förderprogrammen und -richtlinien .  .  .  .
Kategorisierung von F&E-Aktivitäten anhand der
Dimensionen Unsicherheit und wirtschaftliche
Verwertbarkeit .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Organisationsempfehlung zum Zentralisierungsgrad
von F&E-Tätigkeiten in Abhängigkeit der
Aufgabenspezifizität.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Formen der Projektorganisation .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Einordnung von F&E-Projekten .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Typischer Kostenverlauf eines F&E-Projektes. .  .  .  .  .  .  .  .  .
Institutionelles Arrangement des Verwaltungshandelns
zur F&E-Projektförderung.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Einordnung des Forschungsdesigns in den
Methodenkanon qualitativer empirischer Forschung. .  .  .  .
Typisierung der angewandten Fragetechniken. .  .  .  .  .  .  .  .  .
Ablaufmodell der Inhaltsanalyse mit deduktiv-induktiver
Kategorienbildung.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

10
23
41
51

55
71
85

101

110
120
123
124
133
158
167
178

XIX

XX

Abbildung 6-1
Abbildung 6-2
Abbildung 6-3
Abbildung 6-4
Abbildung 6-5
Abbildung 6-6
Abbildung 6-7
Abbildung 6-8
Abbildung 6-9

Abbildungsverzeichnis

Beobachtete Ausgestaltungen zum Umfang
der Beleihung.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Gegenüberstellung typisierter Verläufe
von F&E-Kosten und Bewilligungsvolumen .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Relative Relevanz der verschiedenen
Auswahlkriteriumsarten.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Einflussfaktoren der Richtlinienplanung .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Beobachtete Arten der Informationsnutzung in
der Umsetzungsphase. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Bewertung der Bedeutsamkeit und Komplexität der
genannten Kostenarten. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Integriertes Steuerungskonzept der Zusammenarbeit
von Bundesministerien Projektträgern. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Kennzahlensystem zur integrierten Informationsprüfung
durch die Earned-Value-Analyse.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Zusammenfassung der wesentlichen Handlungsund Gestaltungsempfehlungen.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

194
209
222
229
240
254
281
302
310

Tabellenverzeichnis

Tabelle 2-1
Tabelle 2-2
Tabelle 3-1
Tabelle 4-1
Tabelle 4-2
Tabelle 5-1
Tabelle 5-2
Tabelle 6-1

Haushaltsgrundsätze im Überblick .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Untersuchungsrelevante Bemerkungen des BRH.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Kategoriensystem zu Nutzungsarten von
Controllinginformationen. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Kategorien von Transaktionskosten.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Vergleich der wesentlichen Theorien der neuen
Institutionenökonomie .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
Stichprobenauswahl im Rahmen der Datenerhebung .  .  .  .  .  .  .
Gesprächsdauer und Transkriptlänge der Datenerhebung.  .  .
Mögliche Output- und Prozesskennzahlen für das
Benchmarking der Projekte.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

30
91
128
137
143
164
171
290

XXI

1

Einleitung

1.1	Zum Stellenwert der Förderung von Forschungsund Entwicklungsprojekten in Deutschland
Forschung und Entwicklung (F&E) stellen für ein wissensbasiertes Land wie
Deutschland wichtige wirtschaftliche Einflussfaktoren dar. Gerade im internationalen Vergleich gilt die Produktion von neuem Wissen als bedeutender Motor zur
Erhaltung und Steigerung des Wirtschaftswachstums und somit der allgemeinen
staatlichen Wohlfahrt.1 Deutschland als weit entwickelte Volkswirtschaft ist auf
diese Wissensgenerierung besonders angewiesen: die Beherrschung von Schlüsseltechnologien und die Möglichkeit hieraus Innovationsprämien zu generieren,
gelten als essentielle Voraussetzung zur Kompensation von Kostennachteilen bei
anderen Produktionsfaktoren.2 Allerdings gelten gerade diese Schlüsseltechnologien aufgrund großer technischer Ungewissheit, hohem finanziellen Ressourcenbedarfs und der ausgeprägten wissenschaftlichen Neuartigkeit als risikoreich.3
Zur Adressierung dieser inhärenten Risiken und aufgrund der wirtschaftlichen
Bedeutung werden aktuelle Schlüsseltechnologien durch die Politik fortwährend festgelegt und in Deutschland zum Zentrum staatlicher Förderung von F&E
­erkoren.4

1Vgl.

Mansfield (1968), S. 4.; Brockhoff (1999), S. 4; BMBF (2004), S. III; IW Consult
(2006), S. 52–54; Spengel (2009), S. 4; Herbold (2009), S. 1.
2Vgl. Vahs/Brem (2015), S. 7 So auch IW Consult (2006), S. 10; Rammer (2011), S. 4.
3Vgl. Audretsch et al. (2002), S. 173; Rammer (2011), S. 6–8. U.a. diese Faktoren werden
als Indikatoren für Marktversagen gesehen, welche wirtschaftspolitische Eingriffe begründen können (vgl. hierzu Kapitel 2.1).
4Vgl. Specht et al. (2002), S. 518; BMBF (2006); BMBF (2010); BMBF (2014c).
© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_1

1

2

1

Einleitung

Nicht zuletzt aufgrund der gemeinsamen Zielvorgabe der Mitgliedsstaaten der
europäischen Union, dass durch öffentliche Förderung ein Ausgabevolumen für
F&E-Tätigkeiten in Höhe von 1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu erreichen
ist,5 weist die F&E-Förderung in Deutschland eine steigende Tendenz auf: in den
letzten zehn Jahren sind die F&E-Ausgaben der Bundesrepublik Deutschland um
etwa 70% auf 15,8 Mrd. € gestiegen.6 Diese Steigerung unterstreicht den fortwährenden Bedeutungszuwachs der öffentlichen F&E-Förderung. Da Deutschland
das 1%-Ziel der staatlichen F&E-Ausgaben noch nicht erreicht hat, ist eine weitere Steigerung der Ausgaben zu vermuten.7 Die grundsätzliche wirtschaftliche
Bedeutung von F&E und ihrer Förderung ist somit aktuell und zukünftig als hoch
einzuschätzen.
Dem Staat stehen zur Umsetzung dieser Förderung diverse Instrumente zur
Verfügung.8 Insbesondere das Ausgabevolumen Förderung von F&E-Projekten
weist dabei einen hohen und steigenden Anteil an den Wissenschaftsausgaben des
Bundes von aktuell 41% auf.9 Innerhalb des Förderinstrumentariums wird dieser
Förderart also eine hohe – wenn nicht die höchste – Bedeutung beigemessen,10
wenngleich darauf hingewiesen wird, dass die Förderung mit Bürokratiekosten
belastet ist,11 wirtschaftspolitische Ziele oftmals nur vage formuliert werden12
und die öffentliche Hand Umsetzungsschwierigkeiten bei der Verwaltung dieser
Fördermittel aufweist.13
Die öffentlichen Einrichtungen des Bundes gelten generell als finanziell eingeschränkt. Als Nachwirkungen finanzieller Krisen in den 1980er und 1990er Jahren wird gerade auch in Deutschland ein großes Ausmaß an Staatsverschuldung

5Vgl.
6Vgl.
7Bei

EU-Kommission (2005), S. 1; Herbold (2009), S. 2.
BMBF (2016a), Ergänzungsband I, S. 61.

einem BIP von 3.133,9 Mrd. € liegt der staatliche Ausgabeanteil mit 15,8 Mrd. € nur
bei 0,504% (vgl. Statistisches Bundesamt (2017)).
8Siehe hierzu Kapitel 2.2.
9Vgl. BMBF (2016a), Ergänzungsband I, S. 78.
10Vgl. Fier (2002), S. 112; Kessler et al. (2008), S. 1172; Aschhoff (2009), S. 5.
11Vgl. IW Consult (2006), S. 215; Kessler et al. (2008), S. 1172; Herbold (2009), S. 65;
Spengel (2009), S. 31 Siehe hierzu auch Kapitel 2.5.2.
12Vgl. Gerjets (1982), S. 245; Haghani (1999), S. 96; Neck/Schneider (2013), S. 52; Wruck
(2013), S. 82. Siehe hierzu auch Kapitel 2.5.2.
13Siehe hierzu insbesondere BRH (2004b) und Kapitel 2.5.3.

1.2

Forschungsbedarf im Rahmen der F&E-Projektförderung

3

festgestellt.14 Eine Auswirkung dieser zunehmenden Verschuldung des Bundes ist
die sogenannte „Schuldenbremse“: seit dem Jahr 2011 ist ein verbindlicher Pfad
für den Abbau des deutschen Haushaltsdefizits vorgegeben. Diese Finanzierungsrestriktion betrifft auch den Bereich der staatlichen Förderung.15 Dies verstärkt
die Notwendigkeit einer effizienten Ressourcennutzung,16 welche ohnehin schon
durch den Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im öffentlichen Haushaltsrecht verankert ist.17
Zusammenfassend zeigt sich, dass von der öffentlichen Förderung von F&E
in Deutschland eine enorme wirtschaftliche Bedeutung ausgeht. Gerade für die
Projektförderung von F&E konnte diese Bedeutung dargelegt werden. Gleichzeitig wurde ebenso evident, dass der Staat Interesse an einer effektiven und effizienten Ressourcennutzung hat, oder überspitzt formuliert: „Der Staat darf nichts
verschenken.“18 Somit erscheinen eine Untersuchung im Rahmen der öffentlichen
Förderung von F&E grundsätzlich und vor allem eine Untersuchung der Administration von öffentlich geförderten F&E-Projekten im Besonderen opportun.

1.2	Forschungsbedarf im Rahmen
der F&E-Projektförderung
Die Forschung zur Projektförderung von F&E in Deutschland ist bisher durch
volkswirtschaftliche19 und juristische20 Beiträge geprägt. Während die volkswirtschaftlichen Beiträge die gesamtstaatlichen Wirkungseffekte der Projektförderung analysieren, eruieren die juristischen Beiträge die Konformität des
aktuellen verwaltungsrechtlichen Rahmens mit verschiedenen übergeordneten Gesetzen und Verordnungen. Zwar näherte sich Wruck (2013) der Thematik aus betriebswirtschaftlicher Sicht, jedoch bezog er sich vornehmlich auf das
Controlling auf Programm- und nicht auf Projektebene. Das Fehlen konkreter

14Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 29; Hirsch et al. (2011), S. 10; Zimmermann et al.
(2012), S. 178–182; BMF (2015), S. 129.
15Vgl. BMWi (2014c), S. 20; Bajohr (2016), S. 2.
16Vgl. Wruck (2013), S. 2.
17Siehe hierzu Kapitel 2.3.1.
18Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 11.
19Vgl. Meyer-Krahmer et al. (1985), S. 27; Fier (2002); Licht/Stadler (2003); Czarnitzki/
Hussinger (2004); Hussinger (2008); Aschhoff (2009).
20Vgl. Heinrich (2003); Wilden (2009); Ulrich (2009).

4

1

Einleitung

b­etriebswirtschaftlicher Forschungsbeiträge und die Tatsache, dass Effektivität
und Effizienz zu den Kernfragen betriebswirtschaftlicher Forschung gehören,21
lässt einen grundsätzlichen betriebswirtschaftlich geprägten Forschungsbedarf zur
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte erkennen, den es im Folgenden zu
konkretisieren gilt.
Die aktuelle Forschung adressiert das allgemeine Verwaltungshandeln auf
breiter Front unter dem Thema New Public Management (NPM) oder Neues
Steuerungsmodell (NSM). Gemeinsames Ziel dieser stark heterogenen Forschungsansätze ist die Verbesserung von Effektivität und Effizienz bei der Aufgabenerbringung des Staates durch einen Fokus auf ökonomische Perspektiven.22 In
diese Forschungsansätze lässt sich auch das Verwaltungshandeln zur Förderung
von F&E-Projekten integrieren und konkreter Forschungsbedarf ableiten.
Erstens fordert das NPM eine Reduzierung der Staatsaufgaben aufgrund negativ konnotierter bürokratischer und nicht finanzierbarer Strukturen der öffentlichen
Verwaltung.23 Zur Auslagerung seiner staatlichen Aufgaben stehen dem Staat verschiedene Handlungsoptionen zur Verfügung, welche in der Literatur kontrovers
diskutiert werden.24 Im Bereich der Projektförderung hat der Bund Teile seiner
Aufgabenerfüllung an sogenannte Projektträger ausgelagert.25 Welche Steuerungsprobleme mit dieser spezifischen institutionellen Gestaltung einhergehen ist unter
Beachtung des NPM bisher nicht erforscht, obwohl gerade die einzelfallbezogene
Betrachtung solcher Kooperationen als erkenntnisfördernd angesehen wird.26
Mitunter kann diese Administrationssystematik einen deutlichen und zunehmenden Informationsvorsprung der Verwaltung gegenüber der Politik begünstigen,
die jedoch auch auf Informationen aus der Projektförderung zur Politikgestaltung
angewiesen ist.27 Dies gilt es bei der Betrachtung des institutionellen Verhältnisses
zwischen Politik, Verwaltung und Projektträger zu betrachten.
Zweitens ist der durch das NPM geforderte Wandel von einer input- zu einer outputorientierten Steuerung mit Etablierung eines neuen öffentlichen R
­ echnungswesens

21Vgl.

Wöhe et al. (2016), S. 4–6.
Bouckaert (2004), S. 23; Schedler/Proeller (2011), S. 5; Hirsch et al. (2011), S. 10;
Jann (2011b), S. 72; Budäus (2012), S. 15; Boehle (2014), S. 15; Mühlenkamp (2012), S. 42.
23Vgl. Hirsch (2009), S. 13; Pieper (2009), S. 28; Hirsch et al. (2011), S. 10; Alonso et al.
(2015), S. 647.
24Vgl. Brede (2005), S. 98; Gatzke (2010); Röber (2012b); Alonso et al. (2015).
25Vgl. Trute (1994), S. 612; Heinrich (2003), S. 78; Dörfler (2003), S. 175.
26Vgl. Mühlenkamp (2012), S. 53.
27Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 20; Röber (2012a), S. 23; Hirsch et al. (2012b), S. 22
22Vgl.

1.3 Thematische Einordnung

5

bisher auf Bundesebene nicht oder nur in unzureichendem Maße vollzogen worden.28 Durch die Tatsache, dass die Projektförderung vor allem forschende und
entwickelnde Unternehmen zur Zielgruppe hat, welche zumeist ein doppisches
Rechnungswesen führen,29 treffen an der Schnittstelle Projektförderung die Systeme
Kameralistik und Doppik aufeinander. Diese Schnittstelle gilt es vor allem auch unter
der Fragestellung zu adressieren, wie eine ergebnisorientierte Fördermittelvergabe in
konkreten, spezifischen Förderbereichen ausgestaltet werden kann.30
Drittens liegt eine zentrale Forderung des NPM in der Adaption privatwirtschaftlich erprobter Steuerungsinstrumente in das praktische Verwaltungshandeln,31 wenngleich dabei zu beachten ist, dass die zu einseitig ökonomische
Übernahme dieser Konzepte ohne Berücksichtigung der spezifischen Voraussetzungen des öffentlichen Verwaltungshandeln wenig erfolgsversprechend ist.32
Im Bereich der Steuerung von F&E fußt die betriebswirtschaftliche Literatur auf
einer breiten theoretischen und auch praxisorientierten Basis,33 welche gerade für
Projekte ein breites Spektrum erprobter Instrumente bereithält.34 Ob und wenn ja,
wie diese Instrumente in das Verwaltungshandeln zur F&E-Projektförderung integriert worden sind, wurde bisher allerdings nicht erforscht.

1.3	Thematische Einordnung
Die Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte ist eng mit dem Handeln der
öffentlichen Verwaltung verbunden.35 Während früher vornehmlich Rechtswissenschaftler die Verwaltungswissenschaften betrachteten36, steht dieses Handeln

28Vgl.

Wolfrum (2010), S. 218; Budäus/Hilgers (2010), S. 512; Lasar (2010), S. 13;
Budäus/Hilgers (2011), S. 423; Richter (2012), S. 51; Hirsch et al. (2012a), S. 463; Projektgruppe MHR (2013), S. 5; Blab (2014), S. 127.
29Siehe hierzu Kapitel 2.3.4.1.
30Vgl. Wruck (2013), S. 227.
31Vgl. Hood (1991), S. 5; Osborne (2006), S. 379; Röhrig (2008), S. 19; Pieper (2009),
S. 30; Ter Bogt et al. (2010), S. 241; Schröter (2011), S. 83; Boehle (2014), S. 17.
32Vgl. Osborne/Gaebler (1992), S. 20; Reichard (2002), S. 273; Bogumil et al. (2007),
S. 32; Jann (2011a), S. 107.
33Siehe hierzu Kapitel 3.
34Vgl. Voigt (2002), S. 263; Langmann (2009), S. 30; Möller et al. (2011), S. 81–95.
35Siehe hierzu Kapitel 2.4.
36Vgl. Eichhorn/Friedrich (1976), S. 17.

6

1

Einleitung

heute im Fokus verschiedener Fachwissenschaften, u.a. der Betriebswirtschaftslehre, der Finanzwissenschaft, der Rechtswissenschaften und der Politikwissenschaft. Eine isolierte Betrachtung aus nur einer der Fachwissenschaften erscheint
wenig konstruktiv.3737Vgl. Kissler et al. (1997), S. 33; Schauer (2015), S. 18. Daher soll
im Folgenden kurz erläutert werden, wie die verschiedenen Fachwissenschaften
diese Arbeit beeinflussen (und umgekehrt).
Die Betriebswirtschaftslehre als anwendungsorientierte Wissenschaft, die
betriebliche Entscheidungen, Vorgänge und Probleme analysiert und systematisiert,38 befasst sich vor allem im Teilgebiet der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre (ÖBWL, ebenso als Public Management bezeichnet) mit
betriebswirtschaftlichen Phänomenen der öffentlichen Aufgabenerfüllung, insbesondere der Steigerung von Effektivität und Effizienz öffentlicher Betriebe und
Verwaltungen.39 Auf diesem Gebiet – welches aufgrund des wissenschaftlichen
Hintergrunds des Autors klar im Vordergrund stehen soll – leistet die vorliegende
Arbeit ihren Hauptforschungsbeitrag. Sie untersucht – aufbauend auf der Sichtweise der Betriebswirtschaftslehre als Lehre von realen Erkenntnisobjekten und
Problemen40 – wie aktuell die Steuerung von öffentlich geförderten F&E-Projekten ausgestaltet ist. Um dem praktisch-normativen Charakter der (öffentlichen)
Betriebswirtschaftslehre41 gerecht zu werden, soll zudem untersucht werden, wie
eine zielorientierte Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte ausgestaltet
sein sollte, um eine zweckorientierte, effektive und möglichst effiziente Mittelverwendung zu gewährleisten. Dabei ist selbstverständlich der bestehende rechtliche
Rahmen42 zu berücksichtigen.
Die Finanzwissenschaft wird gemeinsam mit der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre als Verwaltungsökonomie zusammengefasst, da in beiden Fachwissenschaften knappe Ressourcenverfügbarkeit und das ökonomische Prinzip
leitend sind.43 Während sich die Finanzwissenschaft der Gesamtheit von Einnahmen und Ausgaben eines Haushaltssystems der öffentlichen Hand aus makroökonomischer Sicht widmet und dabei deren Gestaltung sowie Auswirkungen von
Gesetzgebung und Regierungshandeln auf private Wirtschaftssubjekte und die

37Vgl.

Kissler et al. (1997), S. 33; Schauer (2015), S. 18.
Wöhe et al. (2016), S. 4; Weber et al. (2014), S. 6.
39Vgl. Brede (2005), S. 28; Schauer (2015), S. 11.
40Vgl. Weber et al. (2014), S. 25.
41Siehe hierzu Wöhe et al. (2016), S. 11.
42Siehe hierzu Kapitel 2.3.
43Vgl. Eichhorn/Friedrich (1976), S. 71; Schauer (2015), S. 18.
38Vgl.

1.3 Thematische Einordnung

7

gesamtwirtschaftliche Entwicklung betrachtet,44 liegt der Fokus der (öffentlichen)
Betriebswirtschaftslehre auf einer mikroökonomischen oder einzelwirtschaftlichen Betrachtung der wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung.45 Letztgenannten
Fokus nimmt auch diese Arbeit ein, da nicht gesamtstaatliche Auswirkungen der
bundesstaatlichen F&E-Förderung,46 sondern vielmehr die wirtschaftliche Erbringung von Förderleistungen betrachtet wird. Die finanzwissenschaftliche Betrachtung des Untersuchungsgegenstandes beschränkt sich daher auf die Darstellung
von Anlässen und Begründungen dieser Staatstätigkeit.47 Ein finanzwissenschaftlicher Forschungsbeitrag ist demnach von dieser Arbeit nicht zu erwarten.
Die Rechtswissenschaft hat den Betrachtungsgegenstand Recht und betrachtet
diesen „mit dem Ziel der erläuternden Darstellung und Kritik durch Interpretation
(Auslegung) und Argumentation.“48 Insbesondere werden gar nicht, unbefriedigend oder uneinheitliche Rechtsfragen adressiert.49 Ausgangspunkt dieser Arbeit
bildet aber eben nicht eine offene Rechtsfrage,50 sondern vielmehr die Feststellung, dass allein durch die Auslegung des rechtlichen Rahmens die Steuerungsziele
Effektivität und Effizienz offenbar nicht erreicht werden können. Somit wird deutlich, dass durch eine erläuternde Darstellung der Auslegung des Haushaltsrechts –
vor allem des Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), der Bundeshaushaltsordnung
(BHO) und den hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften (VV-BHO) – die
Rechtswissenschaften diese Arbeit beeinflussen, die Arbeit gleichzeitig aber keinen rechtswissenschaftlichen Forschungsbeitrag im Sinne der Adressierung einer
­offenen Rechtsfrage leisten kann.
Die Politikwissenschaft fokussiert den Erkenntnisgewinn bezüglich des politischen Systems – einem System zur Steuerung der Gesellschaft – u.a. mit dem Ziel
praktische Erkenntnisse über politische Zusammenhänge zu erlangen und/oder
zu vertiefen.51 Die bundesstaatliche Förderung von F&E ist Teil einer s­ taatlichen

44Vgl. Eichhorn/Friedrich (1976), S. 80; Zimmermann et al. (2012), S. 21; Schauer (2015),
S. 17.
45Vgl. Hieber (2010), S. 17; Schauer (2015), S. 12.
46Dies ist z.B. Forschungsgegenstand volkswirtschaftlicher Wirkungsanalysen wie bei Fier
(2002).
47Siehe hierzu Kapitel 2.1.
48Horn (2011), S. 29.
49Vgl. Kerschner (2006), S. 28; Hövelborn (2014), S. 13.
50Diese wurden vielmehr schon durch andere Veröffentlichungen adressiert (vgl. Heinrich
(2003); Wilden (2009); Ulrich (2009)).
51Vgl. Konegen (1973), S. 10; Naßmacher (2010), S. 5; Kevenhörster (2015), S. 15.

8

1

Einleitung

Innovationspolitik und somit ein Teilbereich der Wirtschaftspolitik.52 Diese gilt
als Teilbereich der Politikwissenschaften mit enger Verknüpfung zu den Wirtschaftswissenschaften.53 Genau an dieser Verknüpfung liegt ein Forschungsbeitrag dieser Arbeit, denn gerade durch Förderziele und Förderprogramme hat die
Politik einen maßgeblichen Einfluss auf die wirtschaftliche Steuerung öffentlich
geförderter F&E. Zudem ist die Politik in ihrem Handeln auf Erfahrungen und
Informationen zum Betrachtungsgegenstand aus der Verwaltung angewiesen.54
Selbst wenn der Untersuchungsfokus auf der Verwaltung liegt, kann diese Interaktion nicht gänzlich außer Acht gelassen werden. Die vorliegende Arbeit leistet
also durch die Aufarbeitung des Untersuchungsgegenstandes im Rahmen einer
Mehrfachfall- oder Feldstudie einen empirisch-analytischen politikwissenschaftlichen55 Forschungsbeitrag, ohne normative politikwissenschaftliche Aussagen zu
treffen. Die Arbeit ist somit durch ihren interdisziplinären Charakter gekennzeichnet, wenngleich festzuhalten bleibt, dass die betriebswirtschaftliche Sichtweise
des öffentlichen Verwaltungshandelns vorrangig eingenommen werden soll.

1.4	Ziele der Untersuchung
Aufgrund des betriebswirtschaftlichen Fokus der Arbeit sollen sich ihre Ziele
auch aus den allgemeinen Zielen der Betriebswirtschaft ableiten. Auf der einen
Seite ist dies ein kognitives Wissenschaftsziel in dem Erkenntnisfortschritt generiert wird. Auf der anderen Seite ist dies ein praktisches Wissenschaftsziel, in dem
ein Gestaltungsinteresse zur Lösung praktischer Problemstellungen auf Grundlage der kognitiven Erkenntnisse verfolgt wird.56 Um diese Ziele zu erreichen soll
die Untersuchung drei verschiedene Aufgaben erfüllen. Zunächst gilt es im Sinne
einer Deskription des Untersuchungsfeldes eine Beobachtung und Beschreibung

52Vgl.

Klement (2006), S. 22; Licht et al. (2009), S. 7. Wichtige Teilbereiche der Innovationspolitik sind die Wissenschaftspolitik, welche die Generierung wissenschaftlichen
Wissens fördert, und die Technologiepolitik, welche die Generierung sowie auch Kommerzialisierung von technischem Wissen und somit die Wirtschaftsleistung fördert (vgl. Licht
et al. (2009), S. 7).
53Vgl. Neck/Schneider (2013), S. 40.
54Siehe hierzu Kapitel 2.4.2.1 und 2.5.1.2.
55Vgl. Naßmacher (2010), S. 534.
56Vgl. Schanz (2009), S. 83–87. Vgl. zudem hier und im Folgenden: Bardmann (2014),
S. 63f.

1.4

Ziele der Untersuchung

9

der Wirklichkeit zu formulieren.57 Hierzu sollen zum einen die Analyse der relevanten Literatur und eine empirische Beobachtung des Untersuchungsgegenstandes erfolgen. Daneben gilt es die beobachteten Sachverhalte durch Darstellung
von Wirkungszusammenhängen zu erklären. Diese Wirkungszusammenhänge sollen aus allgemeinen theoretischen Hypothesen und den empirischen Beobachtungen als Randbedingung abgeleitet werden. Dafür ist es notwendig eine geeignete
theoretische Fundierung des Untersuchungsvorhabens vorzunehmen.58 Die Theo­
rie soll sodann auf den konkreten Untersuchungsgegenstand übertragen werden
um somit eine Explikation des Untersuchungsfeldes zu ermöglichen.59 Zuletzt
soll im Sinne eines klassischen Dreiklangs betriebswirtschaftlicher Forschung
ebenso ein praktisch-normatives Ziel durch die Entwicklung von Gestaltungsvorschlägen erfüllt werden.60 Dabei gilt es die allgemeinen Ziele der Förderung
zu ermitteln und Instrumente zur Erreichung dieser Ziele zu identifizieren. Somit
verfolgt die Arbeit sowohl ein Erkenntnis- wie auch ein Gestaltungsinteresse.
Zur Konkretisierung dieser abstrakten Ziele versucht die Arbeit drei übergeordnete Forschungsfragen zu beantworten.61 Die ersten beiden Forschungsfragen dienen dabei durch Deskription und Explikation dem Erkenntnisinteresse, während
die dritte Forschungsfrage durch situative Handlungs- oder Gestaltungsempfehlungen dem Gestaltungsinteresse dient. Zunächst soll dabei die Zusammenarbeit
zwischen Projektträger und Bundesministerium unter Beachtung institutioneller
Rahmenbedingungen betrachtet werden. Die erste Forschungsfrage lautet daher:
 FF 1

 ie ist die Auslagerung der Aufgabenerfüllung der bundesstaatlichen
W
F&E-Projektförderung an Projektträger ausgestaltet und welche Faktoren bedingen diese Ausgestaltung?

Wie auch bei den weiteren Forschungsfragen ist zur Beantwortung eine weitere
Differenzierung in untergeordnete Fragestellungen notwendig. Diese erfolgt im
Laufe der Arbeit. Neben der Zusammenarbeit von Projektträger und Bundesministerium soll aber vor allem der administrative Prozess der Steuerung öffentlich

57Vgl.

Schweitzer (2009), S. 67f.; Schanz (2009), S. 86f.
hierzu Kapitel 1.
59Vgl. Chmielewicz (1994), S. 11–13.
60Vgl. Chmielewicz (1994), S. 14f.
61Die fundierte Herleitung der Forschungsfragen erfolgt in Kapitel 4.2.
58Siehe

10

1

Einleitung

geförderter F&E-Projekte im Vordergrund stehen. Hierzu soll gerade auch unter
Beachtung der Forschung zum NPM die folgende Frage beantwortet werden:
 FF 2

 ie erfolgt die Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte und welchen
W
Einfluss haben unterschiedliche Institutionen auf den ­Steuerungsprozess?

Auf der Basis dieser theoretischen und empirischen Erkenntnisse können sodann
situative Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen abgeleitet werden. Diese sollen sich sowohl auf die Erkenntnisse der ersten wie auch der zweiten Forschungsfrage beziehen. Dabei gibt der theoretische Rahmen Leitlinien für die Bewertung
verschiedener Ansätze, welche aus der Literatur, der Empirie und logischen Überlegungen entwickelt werden, vor. Somit stellt sich folgende dritte F
­ orschungsfrage:
 FF 3

 elche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen lassen sich für die
W
Aufgabenübertragung an die Projektträger und das Verwaltungshandeln
zur Projektförderung ableiten?

Um diese Forschungsfragen zu beantworten wird ein qualitativ-empirischer Forschungsansatz gewählt.62 Der hierzu notwendige Gang der Untersuchung wird im
Folgenden dargestellt und begründet.

1.5	Fundierung und Darstellung des Gangs
der Untersuchung
Das weitere Vorgehen dieser Untersuchung gliedert sich in drei Schwerpunkte.
Zum einen gilt es die theoretischen Grundlagen sowohl der bundesstaatlichen
Förderung von F&E-Projekten als auch der Betrachtung von F&E-Projekten als
betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt auf Basis der existierenden Literatur
und des verfügbaren praxisorientierten Sekundärmaterials darzustellen. Daneben
soll der Status quo der aktuellen Projektförderung im Rahmen einer qualitativen
Mehrfachfall- oder Feldstudie vor allem auf der Grundlage von Experteninterviews mit Fördergebern, Projektträgern und Kontrollinstanzen analysiert werden.
Darüber hinaus sollen die Erkenntnisse aus diesen beiden Schwerpunkten im
Rahmen einer konzeptionellen Handlungsempfehlung verknüpft werden. Hierzu
ist die die Arbeit wie in Abbildung 1-1 dargestellt aufgebaut.

62Zur

Begründung und Gestaltung dieser Methodik siehe Kapitel 5.

11

1.5 Fundierung und Darstellung des Gangs der Untersuchung

2. Bundesstaatliche Förderung
von F&E-Projekten

Verwaltungsrechtlicher
Bezugsrahmen

3. F&E-Projekte als
betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Stand von Forschung
und Praxis

4. Theoretische Fundierung des

Besonderheiten der
F&E aus Sicht der
BWL

F&E-Projektcontrolling

Grundlagenteil

1. Einleitung

Forschungsvorhabens

5. Methodisches Vorgehen

FF1: Struktur und Ein‰lussfaktoren der
Aufgabenerfüllung durch Projektträger

FF2: Ausgestaltung und Probleme der
Steuerung öffentlich geförderter F&EProjekte

Analyseteil

6. Ergebnis der empirischen Untersuchung

FF3: Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für das Verwaltungshandeln zur Projektförderung

7. Schlussbetrachtung

Abbildung 1-1 Gang der Untersuchung. (Eigene Darstellung)

Die verwaltungs- und wirtschaftswissenschaftlichen Rahmenbedingungen der
bundesstaatlichen Förderungen von F&E-Projekten werden in Kapitel 2 erörtert.
Zum Verständnis der Hintergründe wird in Kapitel 2.1. zunächst auf die wirtschaftspolitischen Rechtfertigungen eines Staatseingriffes in die Marktwirtschaft
und die Spezifika der Ziele staatlicher F&E-Förderung eingegangen. Um die Projektförderung in den Instrumentenkanon der öffentlichen Förderung einzuordnen,
werden die verschiedenen Methoden und Instrumente in Kapitel 2.2. dargestellt.
Hiernach gilt es die haushaltsrechtlichen Grundlagen für die Vergabe von Fördermitteln als wichtiger verwaltungswissenschaftlicher Bezugsrahmen der Steuerung
von Fördermitteln zu betrachten. Ein Schwerpunkt soll dabei auf die korrekte
Ermittlung der Höhe einer Projektförderung gelegt werden. Im Anschluss werden dann die involvierten Institutionen Fördergeber, Projektträger und Förderempfänger betrachtet, um die institutionelle Einbettung des Verwaltungshandelns
beurteilen zu können. Zudem soll auch der administrative Ablauf als prozessualer

12

1

Einleitung

Rahmen einer Steuerung erörtert werden. Abschließend für dieses Kapitel wird
sodann der Stand der Forschung und Praxis zur Förderung von F&E-Projekten
beleuchtet. Während die Reform des Verwaltungshandelns vornehmlich literaturbasiert dargestellt wird, stellen die Ausführungen zur Kritik an Förderprogrammen und den Beanstandungen des Bundesrechnungshofes (BRH) bereits einen
ersten Einblick in die Praxis dar. Die wesentlichen Erkenntnisse des Kapitels werden in einem Zwischenfazit zusammengefasst.
Das folgende Kapitel 3 betrachtet F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches
Erkenntnisobjekt. Hier sollen zunächst definitorische Grundlagen aus Sicht der
Betriebswirtschaftslehre gelegt werden, ehe auf die einzelwirtschaftliche Bedeutung und daraus folgende Ziele von F&E eingegangen wird. Aufgrund der hohen
Bedeutung für eine Steuerung soll sodann das Management von F&E und hier
insbesondere die aufbauorganisatorische Einbindung dargestellt werden. Als
wichtige Unterstützungsfunktion des Managements wird dann das Controlling
von F&E-Projekten fokussiert. Zur Abgrenzung der Funktion Controlling werden
verschiedene Controllingkonzeptionen kurz dargestellt und eine Arbeitsdefinition
für Controlling formuliert. Hiernach sollen die besonderen Anforderungen die
F&E, Projekte und F&E-Projekte an ein Controlling haben analysiert werden.
Durch das Kapitel 4 soll das Forschungsvorhaben in einen theoretischen
Bezugsrahmen als Orientierungshilfe bei der Analyse und Interpretation von
Erkenntnissen eingeordnet werden. Dazu werden die Grundlagen der neuen
­Institutionenökonomie und hier vor allem die Property-Rights-, Transaktionskostenund Prinzipal-Agenten-Theorie dargestellt. Mit der Stewardship-­
Agency-Achse
soll ein ergänzendes, alternatives Theoriekonstrukt zur Analyse von institutionellen Beziehungen in der ÖBWL eruiert werden. Auf Grundlage der Erkenntnisse
aus diesen Betrachtungen und der Kapitel 2 und 3 werden dann die Forschungsfragen hergeleitet und expliziert. Anschließend beginnt mit Kapitel 5 der empirische
Teil der Untersuchung. Zunächst wird das methodische Vorgehen der empirischen
Erhebung dargestellt, indem die Forschungsmethode in das Methodenspektrum
eingeordnet wird, die theoretischen Umsetzungsschritte auf die vorliegende Untersuchung – sowohl bezüglich der Datenerhebung wie auch der Datenauswertung –
angewandt und auf die Einhaltung der für die Untersuchung relevanten Gütekriterien geprüft werden.
Die empirischen Ergebnisse werden sodann in Kapitel 6 erläutert. Die
­Gliederung orientiert sich hierbei an den Forschungsfragen, weshalb zunächst in
­Kapitel 6.1 die Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung im Fokus steht. Dabei
wird zunächst auf die deskriptiven und explikativen Wissenschaftsziele eingegangen. Dies gilt auch für das folgende Kapitel 6.2, indem der Steuerungsprozess zur

1.5

Fundierung und Darstellung des Gangs der Untersuchung

13

Administration der F&E-Projekte betrachtet wird. Das Kapitel ist entsprechend
der Prozessschritte der Steuerung gegliedert, weshalb durch ein Zwischenfazit
zu den Ergebnissen jedes Prozessschrittes eine separate Beantwortung der FF 2.1
bis 2.4 erfolgen kann. Aufbauend auf diesen Erkenntnissen, den Ergebnissen der
Literaturanalyse und der Sichtweise des theoretischen Bezugsrahmens sollen
dann situative Handlungs- oder Gestaltungsempfehlungen im Rahmen einer Diskussion in Kapitel 6.3 hergeleitet werden. Zunächst steht dabei ein integriertes
und differenziertes Steuerungskonzept für die Aufgabenübertragung an die Projektträger im Fokus. Bezogen auf die Projektsteuerung sollen Adaptionsansätze
für das Rechnungswesen sowie das gültige Regelwerk diskutiert und Empfehlungen für die Kostenkontrolle der Projekte abgeleitet werden. Anschließend
diskutiert die Arbeit verschiedene Integrationsmöglichkeiten privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente aus Kapitel 3 in das Verwaltungshandeln der Projektförderung. Die Arbeit schließt mit einer Schlussbetrachtung in Kapitel 7, bei
der nach einer Darstellung der Limitationen in einem Fazit sowohl auf den wissenschaftlichen wie auch den praktischen Beitrag der Untersuchung eingegangen werden soll. Die Arbeit endet mit einem Ausblick auf möglichen weiteren
­Forschungsbedarf.

2

Bundesstaatliche Förderung
von F&E-Projekten

2.1	Anlass, Gründe und Ziele bundesstaatlicher
F&E-Förderung
Die wirtschaftliche Bedeutung der Förderung von F&E konnte bereits eingangs
verdeutlicht werden. Für ein umfassendes Verständnis staatlicher F&E-Förderung
erscheint es zudem sinnvoll eine wirtschaftspolitische Fundierung darzulegen.
Innovationen als Ergebnis von F&E-Aktivitäten stellen nach Schumpeter (1912)
eine zentrale Bestimmungsgröße der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen
dar.1 Dies gilt jedoch nicht nur auf einzel- sondern auch auf gesamtwirtschaftlicher Ebene: F&E-Aktivitäten gelten als Basis für nationale Wettbewerbsfähigkeit
und somit für volkswirtschaftliches Wachstum und gesellschaftlichen Wohlstand.
F&E erhält hierbei durch Multiplikatoreffekte eine zentrale Bedeutung für wirtschaftliches und gesellschaftliches Wachstum sowie positive Konjunkturentwicklung.2 Daneben besitzt F&E im internationalen Wettbewerb von Volkswirtschaften
insbesondere für Deutschland als weit entwickelte Volkswirtschaft einen hohen
Stellenwert, denn „nur durch die Beherrschung von Schlüsseltechnologien und
die daraus zu erzielenden ‚Innovationsprämien‘ können die Preisnachteile bei den
Produktionsfaktoren kompensiert werden.“3 Um Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit sicherzustellen, greift der Staat unterstützend in den Markt ein. Dies ist
zumeist durch Marktversagen oder politische Motivation begründet.4
1Vgl.

Schumpeter (1912) und ausführlich dazu Kapitel 3.1.1.
Arndt (1952), S. 45; Mansfield (1968), S. 4; Bergmann (1990), S. 68; Brockhoff
(1999), S. 4; Spengel (2009), S. 4; Vahs/Brem (2015), S. 4–7.
3Vahs/Brem (2015), S. 7.
4Vgl. Bergmann (1990), S. 66; Brockhoff (1999), S. 116; Specht et al. (2002), S. 518;
Wruck (2013), S. 24–27.
2Vgl.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_2

15

16

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

2.1.1	Marktversagen
Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass die marktwirtschaftliche Steuerung dem System hierarchischer Lenkung in der gesamtwirtschaftlich optimalen
Allokation von Gütern und Produktionsfaktoren überlegen ist. Zudem entstehen
durch die marktliche Koordination insgesamt weniger Transaktionskosten und
es besteht eine höhere Anreizkompatibilität.5 Liegt Marktversagen vor, dann ist
diese optimale Allokation jedoch nicht gegeben. Die privaten Individuen stellen
die Güter des geförderten Bereiches – also in diesem Falle Ergebnisse aus F&E –
nicht oder nicht in ausreichendem Maße bereit; die öffentliche Hand übernimmt
sodann die Korrektur dieses Marktversagens.6
Ein exaktes Kriterium zur Beantwortung der Frage, ob Marktversagen – oder
in abgeschwächter Form Marktunvollkommenheiten – vorliegt bzw. vorliegen
existiert nicht. Vielmehr ist die Feststellung von Marktversagen eine wertende
wirtschaftspolitische Entscheidung. Um diese Entscheidung fundiert treffen zu
können, sind die Ursachen für das Marktversagen zu erläutern.7 Zunächst kann
Marktversagen bei der Allokation öffentlicher Güter – auch Kollektivgüter
genannt – vorliegen; dies kann mitunter für Teile der F&E gelten.8 Öffentliche
Güter werden vor allem dadurch charakterisiert, dass für ihre Nutzung das NichtAusschließbarkeitsprinzip gilt. Dies bedeutet, dass keine Möglichkeit besteht
Konsumenten im Sinne eines Nutzers des Gutes bspw. durch ein Entgelt von der
Nutzung auszuschließen. In der Folge ist das Marktgleichgewicht, welches auf
der Annahme fußt, dass sämtliche Tauschverhältnisse denselben relativen Wert
für die beiden involvierten Individuen aufweisen, gestört, da keine Gegenleistung
für das öffentliche Tauschgut erbracht werden muss.9
Im Rahmen der F&E ist dies häufig bei Grundlagenforschung der Fall. Ihre
Ergebnisse werden in wissenschaftlichen Fachzeitschriften veröffentlicht und stehen
damit allen Akteuren gleichermaßen ohne exklusive Nutzungsoption zur Verfügung.
Man spricht von Spillovereffekt. Aber auch die Ergebnisse angewandter Forschung
können als öffentliches Gut charakterisiert werden. Zwar wird häufig versucht, durch
5Vgl.

Fritsch (2014), S. 68–72.
Brede (2005), S. 14; Wruck (2013), S. 24; Mühlenkamp (2014), S. 38.
7Vgl. Fritsch (2014), S. 72.
8Vgl. Brockhoff (1999), S. 116–118; Streit (2005), S. 14; Zimmermann et al. (2012), S. 52.
Fritsch (2014) hingegen sieht die Fehlallokation von öffentlichen Gütern nicht als gesonderte Begründung für wirtschaftspolitisches Eingreifen, sondern sieht durch die weiteren
Ursachen das Phänomen der öffentlichen Güter ebenfalls erfasst (vgl. Fritsch (2014), S. 77).
9Vgl. Streit (2005), S. 14; Zimmermann et al. (2012), S. 53.
6Vgl.

2.1

Anlass, Gründe und Ziele bundesstaatlicher F&E-Förderung

17

Anmeldung von Patenten die allgemeine Nutzung zu unterbinden, gleichzeitig wird
durch die Patentanmeldung jedoch die Öffentlichkeit über die F&E-Aktivitäten
informiert und kann diese nachahmen. Zudem ist ein Patent nur ein formaler Eigentumsschutz, dessen Verteidigung gegebenenfalls mit hohen Kosten verbunden ist und
deshalb mitunter nicht wahrgenommen wird.10 Als zweites Kriterium an ein öffentliches Gut gilt die Nicht-Rivalität, d.h. dass das Gut ohne die Entstehung zusätzlicher Kosten von weiteren Akteuren in Anspruch genommen werden kann. Hierdurch
können öffentliche Güter weiter in Quasi-Kollektivgüter mit Rivalität beim Konsum,
Mischgüter mit teilweiser Rivalität und reine öffentliche Güter mit Nicht-Rivalität
differenziert werden. Zu letzterem wird auch das Wissen aus Grundlagenforschung
gezählt.11 Kann ein Ergebnis von F&E-Tätigkeiten demnach als reines öffentliches
Gut charakterisiert werden, wird angenommen, dass aufgrund der fehlenden oder zu
geringen Entlohnungsanreize die Leistung nicht in gesamtwirtschaftlich optimalem
Ausmaß angeboten wird und der staatliche Eingriff dadurch begründet.
Selbst wenn das Ergebnis von F&E kein reines öffentliches Gut darstellt,
kann es weiterhin zu Marktversagen kommen. Dies hat dann folgende Ursachen: externe Effekte, Informationsmängel, Anpassungsmängel sowie Unteilbarkeiten und Marktmacht.12 Da Anpassungsmängel und Marktmacht nicht als
wirtschaftspolitische Begründung von F&E-Förderung gesehen werden,13 soll
hierauf nicht weiter eingegangen werden. Externe Effekte sind „unmittelbare
Auswirkungen der ökonomischen Aktivitäten eines Wirtschaftssubjekts, die vom
Verursacher nicht berücksichtigt werden und – im Gegensatz zu anderen ökonomischen Transaktionen – zwischen den Beteiligten keine Rechte auf Entgelt oder
Kompensation begründen“.14 Vor allem technologische externe Effekte begründen Marktversagen. Hier besteht ein realer, physischer Zusammenhang zwischen
dem Nutzen des Gutes für den Produzenten und den Konsumenten. Abhängig
davon, ob der externe Effekt beim Betroffenen zu Nachteilen bzw. Kosten oder
zu Vorteilen bzw. Nutzen führt, wird zwischen negativen und positiven externen
Effekten unterschieden.15 Durch F&E entstehende positive externe Effekte wie

10Vgl.

Spengel (2009), S. 4–6. Zur faktischen Nicht-Ausschließbarkeit durch Patente weitergehend auch Brockhoff (1999), S. 94–106.
11Vgl. Brockhoff (1999), S. 116; Zimmermann et al. (2012), S. 55.
12Vgl. Fritsch (2014), S. 72.
13Vgl. Spengel (2009), S. 4–12.
14Bössmann (1979), S. 95.
15Vgl. Bössmann (1979), S. 95; Klement (2006), S. 49; Zimmermann et al. (2012), S. 50;
Fritsch (2014), S. 81.

18

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

u­nentgeltliche Ergebnisnutzung können durch staatlich geförderte F&E internalisiert werden, indem Kosten der F&E in Höhe des nicht-exklusiven Nutzens
übernommen werden. Negativen externen Effekten wie Umweltschäden kann
ebenfalls durch staatliche F&E-Förderung begegnet werden, insbesondere dann
wenn die Kosten zur Erreichung des gesamtwirtschaftlichen Nutzens den privaten
Nutzen übersteigen. Gerade positive externe Effekte sind für die Rechtfertigung
öffentlicher F&E-Förderung von großer Bedeutung.16
Informationsasymmetrien können ebenso zu Marktversagen führen, wenn
ein informatorisches Ungleichgewicht zwischen Anbieter und Nachfrager eines
Gutes besteht. Dies führt dazu, dass der Anbieter oder Nachfrager durch adverse
Selektion lediglich relativ schlechte Optionen wählt und damit ein gesamtwirtschaftliches Optimum verfehlt wird.17 Konkret kann dieses Problem bei der
Finanzierung von F&E werden. Selbst wenn externe Effekte für den Produzenten
von F&E nicht vorliegen, ist er gegebenenfalls auf eine externe Finanzierung oder
zumindest Absicherung angewiesen. Da Kreditinstitute jedoch weniger Information über das F&E-Vorhaben haben als der Produzent, schätzen Sie das Risiko
nach Durchschnittswerten und ermitteln somit Durchschnittszinsen, welche Kosten für den Produzenten der F&E darstellen. In Folge dessen sind die Kosten für
überdurchschnittlich gute (risikoärmere) F&E-Vorhaben zu hoch und die externe
Finanzierung kommt nicht zustande. In der Gesamtbetrachtung werden demnach
nur unterdurchschnittliche F&E-Vorhaben finanziert.18 Dem kann und wird u.a.
durch öffentliche F&E-Förderung begegnet.19
Marktversagen kann auch entstehen, wenn Marktmacht20 einzelner Marktteilnehmer aufgrund von Unteilbarkeiten entsteht. Unteilbarkeiten bedeutet hier, dass
Größenvorteile insbesondere im Hinblick auf Kosten wie bspw. eine Fixkostendegression bestehen. Im Extremfall ist die Folge, dass es gesamtwirtschaftlich vorteilhaft ist, wenn nur ein Produzent auf dem Markt anbietet. Diese Marktmacht
führt dann zu überhöhten Preisen oder zu geringem Angebot.21 Mitunter ist es
notwendig, dass große F&E-Vorhaben öffentlich gefördert werden, da das private

16Vgl.

Brockhoff (1999), S. 118–120; Klement (2006), S. 49–53.
Zimmermann et al. (2012), S. 51; Fritsch (2014), S. 285.
18Vgl. Bergmann (1990), S. 69; Klement (2006), S. 53–58; Spengel (2009), S. 8.
19Vgl. ZVEI (1982), S. 69; Wiss. Beirat beim BMWi (1997), S. 25.
20Hier sei darauf hingewiesen, dass Marktmacht z.B. auch durch Innovationsvorsprünge als
Folge intensiver F&E entstehen kann (vgl. Fritsch (2014), S. 170).
21Vgl. Streit (2005), S. 15; Fritsch (2014), S. 159–161.
17Vgl.

2.1

Anlass, Gründe und Ziele bundesstaatlicher F&E-Förderung

19

Angebot zu gering oder existenzgefährdend ist.22 Die Förderung kann hier direkt
durch Übernahme von Aufwendungen oder das Betreiben von Großforschungseinrichtungen erfolgen.23
Bei der aufgrund der genannten Ursachen erfolgten staatlichen Einflussnahme
konnten bereits empirisch positive Wirkungen auf private F&E-Ausgaben und -Leis­
tungen festgestellt werden.24 Diese Wirkung konnte ebenso für Deutschland bestätigt werden.25 Einige Studien konnten diese positive Wirkung sogar spezifisch für
die in dieser Arbeit fokussierte Förderung – die direkte Projektförderung – nachweisen.26 Das System der öffentlichen F&E-Förderung scheint aus volkswirtschaftlicher
Sicht somit grundsätzlich sinnvoll.27 Neben den genannten volkswirtschaftlichen
Ursachen die allesamt zu Marktversagen führen können, existieren ebenso politische Anlässe und Gründe öffentlicher F&E-Förderung, die im Folgenden betrachtet
werden.

2.1.2	Politische Motivation
Staatliche Förderung kann politisch motiviert sein: zum einen kann es sich
um ein meritorisches Angebot handeln, zum anderen kann Stimmenmaximierung die Ursache sein. Vom meritorischen Eingriff wird gesprochen, wenn
die Politik zu der Entscheidung kommt, dass das private Angebot eines Gutes
entsprechend den individuellen Präferenzen nicht dem staatlich oder gesamtwirtschaftlich gewünschten Ausmaß entspricht, ohne dass hierbei zwingend
Marktversagen in der oben erläuterten Form vorliegt. Der Staat oder das vom
Volk gewählte P
­ arlament gelangt zu der Ansicht, dass Bedürfnisse vorliegen,
welche von den privaten Individuen noch oder noch nicht als wünschenswert

22Vgl.

Streit (2005), S. 154.
Spengel (2009), S. 12.
24Vgl. Czarnitzki et al. (2007), S. 1362–1364. Für einen Überblick internationaler Studien
auf gesamtwirtschaftlicher Ebene vgl. David et al. (2000), S. 520.
25Vgl. Czarnitzki/Fier (2002), S. 19; Almus/Czarnitzki (2003), S. 235; Czarnitzki et al.
(2007), S. 1362–1364.
26Vgl. Fier (2002), S. 284.; Licht/Stadler (2003), S. 29; Czarnitzki/Hussinger (2004), S. 22;
Hussinger (2008), S. 743; Aschhoff (2009), S. 25.
27Nichtsdestotrotz sprechen natürlich auch Argumente gegen eine staatliche F&E-Förderung (für eine Übersicht dazu siehe bspw. Brockhoff (1999), S. 121–124 oder Fier (2002),
S. 77).
23Vgl.

20

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

erkannt werden.28 Übertragen auf die F&E bedeutet dies, dass ein F&E-Vorhaben zwar eine attraktive Renditeerwartung haben kann, jedoch das gesamtunternehmerische Risiko als zu hoch eingeschätzt wird. Dies gilt vor allem für
Unternehmen, die nicht essentiell auf Innovationen angewiesen sind. Daneben
kann das Risiko des Vorhabens durch voraussichtliche nachteilige staatliche
Eingriffe erhöht werden.29 Die Politik kann hier zu der Entscheidung gelangen,
dass eine staatliche Beteiligung zur Minderung der Verlusthöhe oder der Eingriffswahrscheinlichkeit sinnvoll ist.30
Bei der Entscheidung für die staatliche F&E-Förderung handelt es sich um
einen politischen Prozess31, welcher u.a. durch die Eigennutzannahme und den
Wettbewerbsgedanken von Politikern oder Parteien beeinflusst wird. Damit
ist gemeint, dass Politiker eine politische Agenda anbieten oder umsetzen, um
dadurch die Vorteile eines öffentlichen Amtes zu erlangen oder zu erhalten. Dies
kann als Wettbewerb um Wählerstimmen interpretiert werden (Stimmenmaximierung). In diesem Wettbewerb spielen insbesondere auch die Interessen großer Wählergruppen wie Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften eine Rolle.32
Staatliche F&E-Förderung kann also auch darin begründet sein, dass sie von
Wählergruppen als wünschenswert empfunden und durch die Politik diesem
Wunsch entsprochen wird. Somit wirkt nicht der Staat auf Entscheidungen von
Unternehmen ein, sondern umgekehrt wirken Unternehmen auf die Entscheidung
des Staates ein. Mitunter können privatwirtschaftliche Ziele so in staatliche Ziele
gewandelt werden.33
Dass die Förderung von F&E politisch gewollt ist, geht aus verschiedenen
Veröffentlichungen (z.B. Koalitionsverträgen) von Legislative und Exekutive auf

28Vgl. Erlei (1989), S. 111; Zimmermann et al. (2012), S. 55. Erlei (1989) sieht die Rechtfertigung für die Bereitstellung meritorischer Güter aufgrund von Erkennungs-, Entscheidungsund Missbrauchsproblemen durchaus kritisch, konstatiert aber, dass diese Bereitstellung
nicht immer aus ökonomischer Sicht abzulehnen ist ( vgl. Erlei (1989), S. 125).
29Vgl. Brooks (1982), S. 335.
30Vgl. Brockhoff (1999), S. 120. Als Beispiel wird hier das staatliche Engagement in der
Kernreaktorentwicklung genannt, obwohl auch eine rein private Finanzierung vermutlich
möglich gewesen wäre (vgl. Keck (1980), S. 341).
31Siehe hierzu auch Kapitel 2.2.1 und Kapitel 2.4.2.1.
32Vgl. Benzner (1989), S. 207; Ehlers (1993), S. 862; Haghani (1999), S. 106; Fier (2002),
S. 79; Wruck (2013), S. 28; Fritsch (2014), S. 349. Teilweise wird hier in Analogie zum
Marktversagen von einem Staats- oder Politikversagen gesprochen (vgl. Haghani (1999),
S. 105; Klement (2006), S. 47; Zimmermann et al. (2012), S. 49).
33Vgl. Ehlers (1993), S. 862; Haghani (1999), S. 106; Wruck (2013), S. 28.

2.1

Anlass, Gründe und Ziele bundesstaatlicher F&E-Förderung

21

Bundesebene hervor.34 Allerdings sind die Ursachen hierfür nicht eindeutig zu
identifizieren. Es bleibt festzuhalten, dass grundsätzlich die Steigerung der gegenwärtigen oder auch zukünftigen gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt als Anlass und
Begründung der staatlichen F&E-Förderung zu sehen ist. Gleichwohl können sich
diese staatlichen Ziele im Politikentwicklungsprozess auch mit privatwirtschaftlichen Zielen vermischen.

2.1.3	Ziele staatlicher F&E-Förderung
Die Begründung staatlicher F&E-Förderung und das daraus abgeleitete abstrakte
Ziel der Wohlfahrtssteigerung konnten bereits erläutert werden. Im Folgenden soll
nun konkreter auf die aktuellen Ziele der bundesstaatlichen F&E-Förderung eingegangen werden. Ziele werden dabei als normative oder imperative Aussagen verstanden, die gewünschte zukünftige Zustände der Realität beschreiben und durch
Handlungen realisiert werden sollen.35 Charakteristisch für die öffentliche Hand ist
ein duales Zielsystem, in dem zwischen Leistungs- oder Sachzielen und Finanzoder Formalzielen unterschieden wird. Während das Sachziel „Art, Menge und
Zeitpunkt“36 einer Leistung beschreibt, fokussiert das Formalziel finanzwirtschaftliche Größen wie Kostendeckung oder Rentabilität.37 Zwischen diesen beiden
Zielarten kann es zu Konflikten oder Inkompatibilitäten kommen. Die hierdurch
erforderliche Kompromissbildung führt dazu, dass das Zielsystem im Gegensatz
zur Privatwirtschaft als „signifikant komplexer“38 angesehen wird. Da die öffentliche Verwaltung anders als privatwirtschaftliche Unternehmen grundsätzlich
gemeinwohlorientiert ist, hat sich laut herrschender Meinung eine Dominanz des
Sachziels etabliert. Gleichzeitig gelten Formalziele als Nebenbedingung.39
34Vgl.

o.V. (2009), S. 63–66; o.V. (2013), S. 33–37; BMBF (2014b), S. 17–20; BMBF
(2014c), S. 10.
35Vgl. Hamel (1974), S. 10; Heinen (1976), S. 49–52; Kubicek (1981), S. 458; Corsten
et al. (2006), S. 240; Hauschildt/Salomo (2011), S. 230; Vahs/Brem (2015), S. 38.
36Kosiol (1972), S. 223.
37Vgl. Kosiol (1972), S. 223; Hoffjan (1997), S. 12; Berens/Hoffjan (2004), S. 7; Brede
(2005), S. 15; Dincher/Scharpf (2012), S. 62; Papenfuss (2013), S. 19; Mühlenkamp
(2014), S. 35.
38Müller-Marqués Berger (2011), S. 648.
39Vgl. Thiemeyer (1975), S. 29; Brede (2005), S. 15; Dincher/Scharpf (2012), S. 62;
Papenfuss (2013), S. 20; Mühlenkamp (2014), S. 36. Hoffjan (1997) weist darauf hin, dass
in der Praxis aufgrund knapper Finanzmittel jedoch häufig Formalziele priorisiert werden
(vgl. Hoffjan (1997), S. 12; Berens/Hoffjan (2004), S. 7).

22

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Die Ziele bundesstaatlicher F&E-Förderung sind als „nationales Gesamtkonzept“ in der Hightech-Strategie 2020 formuliert,40 welche durch die neue Hightech-Strategie weiterentwickelt wurde.41 Oberstes Ziel ist das Streben nach der
Innovationsführerschaft Deutschlands. Dabei sieht der Staat die größten Chancen
auf wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand in sechs Forschungsbereichen und
fokussiert darauf aufbauend zehn Zukunftsprojekte. Innerhalb dieser Projekte
werden konkretere Ziele genannt: die Ermittlung von Forschungsbedarf oder die
Schaffung wissenschaftlicher Grundlagen in bestimmten Bereichen. Des Weiteren
werden neben den wissenschaftlichen Zielen in diesen Forschungsbereichen auch
bereichsübergreifende Ziele für das Innovationssystem, wie bspw. die Förderung von Wissenstransfer, die Einbeziehung der Wirtschaft oder der Aufbau von
Netzwerken, genannt. Festzuhalten bleibt, dass die Ziele auf dieser hohen Ebene
lediglich allgemein und abstrakt genannt werden. Aufgrund der allgemeinen Formulierungen ist es notwendig, aus diesen Zielen oder Handlungsschwerpunkten
differenzierte Ziele herzuleiten.
Die wirtschaftswissenschaftliche und politische Legitimierung sowie die aktuellen Ziele staatlicher F&E-Förderung konnten somit erläutert werden. Fraglich
ist jedoch, durch welche konkreten wirtschaftspolitischen Maßnahmen und Instrumente der Staat zur Erreichung seiner Ziele zur Förderung von F&E-Aktivitäten in die Marktwirtschaft eingreifen kann.

2.2	Arten öffentlicher F&E-Förderung
2.2.1	Differenzierung nach Umfang des Staatseinflusses
Während dieses Kapitel nach Maßnahmen (entscheidendes Kriterium ist hier
der Umfang des Staatseinflusses) differenziert, betrachtet das folgende Kapitel den Inhalt (entscheidendes Kriterium ist hier die Ausprägung der staatlichen
Leistung) der Förderung.42 Eine grundlegende Systematik von F&E-Maßnahmen
schildert Abbildung 2-1, wobei die grau hinterlegten Felder die Schwerpunktsetzung innerhalb dieser Untersuchung markieren:
Zunächst lässt sich die öffentliche Förderung in mittelbare und ­unmittelbare
Fördermaßnahmen gliedern. Mittelbare Fördermaßnahmen beziehen sich
auf die generellen Rahmenbedingungen für F&E. Dazu zählen bspw. das
40Vgl.

BMBF (2010), S. 4.
hierzu und im Folgenden: BMBF (2014d).
42Vgl. auch zu weiteren Möglichkeiten der Differenzierung Gerjets (1982), S. 123.
41Vgl.

2.2

Arten öffentlicher F&E-Förderung

23

Öffentliche
F&E-Förderung

mittelbare
Förderung

unmittelbare
Förderung

direkte
Förderung

institutionelle
Förderung

indirekte
Förderung

Projektförderung

indirektspeziische
Förderung

reine oder globale
indirekte
Förderung

Abbildung 2-1 Systematik öffentlicher F&E-Fördermaßnahmen. (In Anlehnung an:
Brockhoff (1999), S. 125 und Gerjets (1982), S. 123)

­Bildungssystem,

die Rechtsordnung sowie die Wirtschafts- und Finanzpolitik.43
Da hier vornehmlich juristische und politische Fragestellungen im Vordergrund
stehen wird auf die mittelbare Förderung nicht weiter eingegangen.
Die unmittelbare Förderung lässt sich sodann in direkte und indirekte Förderung untergliedern. Bei der indirekten Förderung nimmt der Fördergeber keinen
inhaltlichen Einfluss auf die geförderten Vorhaben. Ein typisches Beispiel sind
Steuervergünstigungen wie z.B. Sonderabschreibungen. Gelten diese Sonderabschreibungen nur für bestimmte Bereiche, handelt es sich um indirekt-spezifische
Förderung, gelten sie für die Grundgesamtheit von F&E-Maßnahmen spricht man
von reiner oder globaler indirekter Förderung.44 Die Vorteile indirekter Förderung
werden vor allem darin gesehen, dass die Mittel sehr produktiv eingesetzt werden, da sie gänzlich zur Disposition von privaten Marktteilnehmern stehen, die
wiederum über ausreichende Marktkenntnisse verfügen. Zudem ist sie deutlich

43Vgl.

Brockhoff (1999), S. 125; Wilhelm (2000), S. 77; Specht et al. (2002), S. 520.
Kommission für Wirtschaftlichen und Sozialen Wandel (1977), S. 269; Gerjets
(1982), S. 128; Brockhoff (1999), S. 126; Specht et al. (2002), S. 519; Boy (2006), S. 115.

44Vgl.

24

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

weniger selektiv als die direkte Förderung.45 Nichtsdestotrotz ist der Anteil indirekter Förderung aktuell und wohl auch traditionell gering.46
Konträr dazu steht die direkte Forschungsförderung. Hier legen der Staat oder
seine Verwaltungsorgane die Aufgaben und Ziele einer Forschungsinstitution oder
eines Forschungsprojektes fest. Der Empfänger einer direkten Forschungsförderung ist Teil einer umfassenden staatlichen Planung und Kontrolle.47 Grundlegend
zu unterscheiden sind im Rahmen der direkten Förderung die institutionelle und
die projektbezogene Förderung. Die direkte institutionelle Förderung bedeutet
einen langfristigen, regelmäßigen Ausgabenzuschuss an Forschungsorganisationen, weshalb sie eher Ausnahme als Regelfall ist. Begünstigt werden zum einen
staatliche Forschungseinrichtungen, aber auch Forschungsfonds oder Stiftungen
wie die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) und bestimmte, gemeinsam mit
Bundesländern finanzierte Einrichtungen. Zumeist besteht im Rahmen der direkten institutionellen Förderung keine unmittelbare Förderung der Wirtschaft. Die
institutionelle Förderung wird oftmals auch um Projektförderung ergänzt.48
Kern dieser Arbeit ist jedoch die Projektförderung, welche durch staatliche
Förder- oder Fachprogramme charakterisiert wird, unter dessen genereller Zielsetzung einzelne F&E-Vorhaben49 direkt gefördert werden. Die Förderung ist
zeitlich befristet und erfolgt auf Antrag.50 Neben den in der Hightech-Strategie
genannten Bereichen wird sie typischerweise in der staatlichen Daseinsvorsorge,
wie bspw. in der Sicherheits-, Umwelt- oder Gesundheitsforschung, oder in fixkostenintensiven Industrien eingesetzt.51 Der Anteil der Projektförderung an den
Wissenschaftsausgaben des Bundes weist von 2009 bis 2016 einen positiven
Trend auf. Dies gilt auch für die auf F&E ausgerichtete Projektförderung. Ihr

45Vgl.

Rentrup (1989), S. 147; Brockhoff (1999), S. 126; Spengel (2009), S. 35.
dem Bundesbericht Forschung und Innovation liegt der Anteil bei etwa 7%, wobei
hier steuerliche Maßnahmen nicht berücksichtigt sind (vgl. BMBF (2014b), S. 502;
Berechnung: Division der Werte aus Zeile 1.2 durch die Summe der Werte aus Zeile 1.1
und 2 (jeweils letzte Spalte)). Nach Brockhoff (1999), S. 126, lag der Anteil 1976 bei 6%.
Vgl. zudem Rentrup (1989), S. 148; Boy (2006), S. 119.
47Vgl. Gerjets (1982), S. 123; Wilden (2009), S. 108.
48Vgl. Gerjets (1982), S. 124–127; Brockhoff (1999), S. 124; Specht et al. (2002), S. 519;
Boy (2006), S. 115; Mai (2014), S. 240.
49Zur Definition von F&E sowie F&E-Projekten siehe Kapitel 3.1.1 und 3.2.4.
50Vgl. Gerjets (1982), S. 127; Seibert (1983), S. 132; Specht et al. (2002), S. 519; BMBF
(2014b), S. 54.
51Vgl. BMFT (1984), S. 28; Rentrup (1989), S. 150; Brockhoff (1999), S. 125; Fier (2002),
S. 69.
46Laut

2.2

Arten öffentlicher F&E-Förderung

25

Anteil betrug 2016 41% der gesamten Ausgaben des Bundes für Wissenschaft,
Forschung und Entwicklung. Der überwiegende Anteil von 56% der Projektförderungsausgaben erfolgt durch das BMBF.52 Dies spricht für eine bemerkenswerte wirtschaftliche Bedeutung der direkten Projektförderung. Diese Bedeutung
könnte in Zukunft noch steigen, da aufgrund der höheren Flexibilität in der Praxis
häufig auf diese Form der Förderung umgestellt wird.53
Die verschiedenen Maßnahmen zur F&E-Förderung in der Bundesrepublik
Deutschland konnten hier in Grundzügen dargestellt werden. Es hat sich gezeigt,
dass insbesondere die direkte Projektförderung von großer wirtschaftlicher
Bedeutung ist.54 Offen bleibt, in welcher Form der Staat diese Förderung leistet.
Deshalb wird im Folgenden detaillierter auf die Ausprägung der staatlichen Leistung im Rahmen der direkten Projektförderung eingegangen.

2.2.2	Differenzierung nach Inhalt der Förderung
Wesentlich für die Förderung ist ihre inhaltliche Ausgestaltung, d.h. in welcher
Form die staatliche Leistung für den Förderempfänger sichtbar wird. Dabei stehen dem Staat grundsätzlich fünf verschiedene Leistungsarten zur Verfügung:
Zuschüsse, Darlehen, Bürgschaften und Garantien, steuerliche Begünstigung
sowie Realförderung.55
Sowohl Realförderung (bspw. Begünstigungen bei öffentlichen Vergaben)
als auch steuerliche Begünstigung beziehen sich nicht auf unmittelbare, direkte
F&E-Förderung56 und werden daher hier nicht weiter betrachtet. Gleiches gilt
für Bürgschaften und Garantien; sie werden vornehmlich bei der Förderung von
Existenzgründungen und Investitionen und nicht bei projektbezogener F&E-Förderung eingesetzt.57 Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass bei Infrage kommen

52Vgl.

BMBF (2016a), Ergänzungsband I, S. 78.
Heller (2010), S. 453.
54So auch Fier (2002), S. 112; Kessler et al. (2008), S. 1172.
55Siehe zur Auflistung und zur detaillierten Beschreibung der verschiedenen Leistungsarten: Wruck (2013), S. 30–42.
56Vgl. Wruck (2013), S. 41. Nach Herbold (2009), S. 295, Spengel (2009), S. 35 und Czarnitzki et al. (2002), S. 20 gibt es seit 1992 bis heute keine Anwendung steuerlicher F&EFörderung in Deutschland.
57Vgl. Gerjets (1982), S. 127; Wruck (2013), S. 39.
53Vgl.

26

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

verschiedener Leistungsarten zur Erfüllung intendierter Zwecke Bürgschaften
und Garantien gegenüber Darlehen und Zuschüssen – wohl aufgrund der damit
nicht zwingend einhergehenden Zahlungswirksamkeit – zu bevorzugen sind.58
Öffentliche Darlehen sind „die Gewährung eines bestimmten Geldbetrages
auf Zeit, wobei der Kreditnehmer vollständig oder teilweise von der Zahlung
des Entgelts, das für eine zeitlich begrenzte Gewährung auf dem Kapitalmarkt
üblich ist, befreit wird und/oder ihm das Kapital zu anderen als den marktüblichen Konditionen überlassen wird.“59 Für die Abwicklung einer Förderung
ist insbesondere zu beachten, dass neben dem Fördergeber und dem -nehmer
auch eine Bank als Zahlstelle in das Förderverhältnis involviert ist.60 Dies
bedingt mitunter einen hohen Verwaltungsaufwand, weshalb der Anteil der
Darlehensförderung rückläufig ist.61 Obwohl die Förderung über Darlehen zu
bevorzugen ist, sie für den Staat aufgrund des zu erwartenden Mittelrückflusses vorteilhaft ist und verschiedene Rechnungshöfe die in der Praxis verbreitete Vorgehensweise kritisiert haben, stellen nicht rückzahlbare Zuschüsse und
eben nicht Darlehen die Regelform der öffentlichen Förderung dar.62 Lediglich
im Bereich der Wirtschafts- und Wohnungsbauförderung kommen Darlehen
zum Einsatz.63
Zuschüsse stellen demnach die häufigste inhaltliche Ausgestaltung direkter F&E-Projektförderung dar und sie gelten im Haushaltsrecht als wichtigstes
Instrument der F&E-Förderung;64 sie stehen somit im Fokus dieser Arbeit. Es
handelt sich dabei um zweckgebundene Leistungen der öffentlichen Gebietskörperschaften, die im Gegensatz zu Zuweisungen auch an private Dritte
gewährt werden können.65 Sie sind zumeist als nicht rückzahlbare (oder verlorene) Zuschüsse ausgestaltet, d.h. nur bei Verletzung von Förderbedingungen o.ä. kann es zu einem Rückzahlungsanspruch seitens des Fördergebers

58Vgl. VV

Nr. 1.1 zu § 44 BHO; Bergmann (1990), S. 63; Wruck (2013), S. 39.
(1990), S. 61. Siehe hierzu auch Schetting (1973), S. 115.
60Zur genauen Ausgestaltung und Folgen der Förderung durch Darlehen siehe Wruck
(2013), S. 34–37.
61Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.IV.1, Rn. 39.
62Vgl. VV Nr. 1.1 zu § 44 BHO; Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.II.1., Rn. 9 – 11.
63Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.II.1., Rn. 7.
64Vgl. Heinrich (2003), S. 77; Wilden (2009), S. 109; Dittrich et al. (Stand 2016), § 23
BHO, Rn. 2.
65Vgl. Heller (2010), S. 249.
59Bergmann

2.3

Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

27

k­ommen. Gerade deshalb werden diese Zuschüsse von Förderempfängern
bevorzugt.66 Haushaltsrechtlich werden diese Leistungen in Form von Zuschüssen insbesondere bei der hier vorliegenden Zweckgebundenheit als Zuwendung
bezeichnet.67
Für den Staat bestehen also verschiedene Möglichkeiten der Förderung
privater F&E-Projekte. Dabei zeigt sich, dass die direkte Projektförderung
bereits heute eine enorme wirtschaftliche Bedeutung aufweist und diese
Bedeutung wohl in Zukunft noch ansteigen wird. Bevorzugte Ausgestaltung
der Projektförderung ist die Förderung mittels Zuschüssen, welche haushaltsrechtlich als Zuwendungen bezeichnet werden können. Für die weitere Untersuchung erscheint es somit opportun, die haushaltsrechtlichen
Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen darzustellen und zu
­e rläutern.

2.3	Haushaltsrechtliche Grundlagen der
Projektförderung durch Zuwendungen
Maßgeblich für Zuwendungen zur Projektförderung ist das Haushaltsrecht, welches „alle Rechtsregeln, die für die Steuerung der öffentlichen Haushalte auf der
Einnahmen-/Ertrags- und Ausgaben-/Aufwandseite relevant sind“, enthält.68 Die
Rechtssystematik des Haushaltsrechts ist so ausgestaltet, dass insbesondere durch
das HGrG Vorgaben gemacht werden, unter denen der Bund sein Haushaltsrecht
gestalten kann. Dies schlägt sich in der BHO und den hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften VV-BHO nieder.69 Zunächst gilt es, die Charakteristika der
Haushaltsaufstellung und die allgemeinen Haushaltsgrundsätze zu erläutern. Im
Folgenden soll dann der zentrale Begriff Zuwendungen eindeutig definiert und
von verwandten Begriffen abgegrenzt werden, bevor auf die materiellen Voraussetzungen zur Gewährung einer Zuwendung sowie die Bemessung der Höhe einer
Zuwendung eingegangen wird.

66Vgl.

Wruck (2013), S. 32; ; Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.II.1., Rn. 8.
§ 23 BHO; Bergmann (1990), S. 56. Zur genauen Definition siehe Kapitel 2.3.2
und 2.3.3.
68Heller (2010), S. 4.
69Vgl. Heller (2010), S. 4.
67Vgl.

28

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

2.3.1	Aufstellung des Haushaltsplans und
Haushaltsgrundsätze
Der Haushalt des Bundes ist ein politisches und ökonomisches Steuerungsinstrument mit unterschiedlichen Funktionen. Für die öffentliche Förderung von F&E
sind folgende Funktionen besonders relevant:
– Feststellung der voraussichtlich notwendigen Deckungsmittel für die Aufgaben des Bundes (Bedarfsdeckungsfunktion),
– Vollmacht zur Tätigung von Ausgaben (Rechtsfunktion),
– Dokumentation politischer Entscheidungen (politische Funktion) und
– Kontrollgrundlage zur Bestimmung der ordnungsgemäßen Ausführung (Kontrollfunktion).70
Der Bundeshaushalt besteht aus dem Haushaltsgesetz (HG) und dem Haushaltsplan. Durch das HG stellt das Parlament nach Art. 110 (1) GG alle Einnahmen
und Ausgaben des Bundes per Gesetz fest und bewilligt diese (parlamentarisches
Budgetrecht); Ausgaben außerhalb dieses Gesetzes dürfen nicht getätigt werden.71 Der Haushaltsplan teilt sich in Einzelpläne. Einzelpläne entsprechen dabei
weitestgehend den Plänen der Bundesministerien72. Die Einzelpläne werden in
Kapitel und Titel unterteilt, wobei die Titel als kleinste Unterteilung bewilligte
Haushaltsmittel für einen bestimmten Zweck enthalten (Zweckbestimmung).
Diese Haushaltsmittel können Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen und Planstellen/Stellen sein. Bei Verpflichtungsermächtigungen – neben
den klassischen Ausgaben ein weiteres wichtiges Mittel der F&E-Förderung –
handelt es sich um die Ermächtigung, Verpflichtungen zu Ausgaben in zukünftigen Perioden einzugehen.73
Bei der Aufstellung des Haushalts werden die Titelverwalter dazu veranlasst,
ihren voraussichtlichen kassenmäßigen Bedarf voranzuschlagen. Diese Werte werden für die Einzelpläne aggregiert und an das Bundesministerium der Finanzen
(BMF) weitergeleitet, welches einen Haushaltsentwurf aufstellt. Die ­Voranschläge
der Einzelpläne können durch das BMF im Einvernehmen mit dem zuständigen

70Vgl.

Heller (2010), S. 220–222; Leibinger et al. (2014), S. 82–85; § 2 HGrG.
Heller (2010), S. 223.
72Zur institutionellen Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung und insbesondere der
Ministerien siehe Kapitel 2.4.1.1.
73Vgl. Leibinger et al. (2014), S. 51–77.
71Vgl.

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

29

Ministerium geändert werden. Hierzu erfolgen meist Verhandlungen auf verschiedenen Hierarchieebenen. Das Vorgehen wird als Top-Down-Verfahren bezeichnet.
Es hat die Bedeutung von Haushaltsverhandlungen stark sinken lassen und wird
als geeignet angesehen, strategische Budgetziele vorab zu vereinbaren. Nachdem
der Haushaltsentwurf steht, erfolgt sodann über mehrere Stufen eine Beratung
von Parlamenten und der Regierung, ehe der Haushaltsplan festgestellt und somit
bewilligt wird. Mit Beginn des Haushaltsjahres wird der Haushaltsplan vollzogen
und mitunter einer fortlaufenden Kontrolle unterworfen.74
Bei der Aufstellung des Haushaltsplans sind die Haushaltsgrundsätze zu
beachten. Diese Grundsätze, auch Budgetprinzipien genannt, sind verbindliche
Regeln für jede Art des öffentlichen Haushalts. Sie beruhen vor allem auf dem
Grundgesetz, dem HGrG und der BHO. Da es sich um Grundsätze handelt, sind
in vielen Fällen jedoch auch Ausnahmen vorgesehen.75 Einen Überblick über
die wesentlichen Haushaltsgrundsätze bietet die folgende Tabelle 2-1. Diese
Haushalts- oder Budgetgrundsätze sind der rechtlich normierte Ausdruck verschiedener Funktionen des Haushalts, wie z.B. der Bedarfsdeckungs- oder der
Kontrollfunktion. Im Rahmen von Entscheidungsprozessen bei der Haushaltsausführung bekommen diese Grundsätze den Charakter von Zielen, an denen
teilweise Verwaltungshandeln gemessen wird.76 Die Haushaltsgrundsätze haben
also einen bedeutenden übergeordneten Einfluss auf die Haushaltsausführung
und somit auf die Förderung von F&E-Projekten. Sie bilden den Rahmen für die
konkreten auf Zuwendungen bezogenen haushaltsrechtlichen Regelungen, die im
Folgenden erläutert werden.

2.3.2	Begriffliche Abgrenzung von Zuwendungen
Der Begriff Zuwendung erfährt verschiedenste Definitionen. Privatrechtlich
wird eine Zuwendung im Stiftungs-, Familien- und Erbrecht als „unentgeltliche
Hingabe eines Vermögensbestandteiles“77 gesehen. Öffentlich-rechtlich nimmt
der Begriff Zuwendung vor allem im Steuerrecht eine prominente Stellung ein.
Er findet sich jedoch auch im Recht der Parteien, des öffentlichen Dienstes oder

74Vgl. Heller (2010), S. 225–228; Zimmermann et al. (2012), S. 91; BRH (2014), S. 90;
Leibinger et al. (2014), S. 237–240.
75Vgl. Brede (2005), S. 113; Heller (2010), S. 229; Leibinger et al. (2014), S. 97.
76Vgl. Leibinger et al. (2014), S. 97.
77Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.1., Rn. 3.

30

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Tabelle 2-1 Haushaltsgrundsätze im Überblick
Grundsatz

Norm

Erläuterung

Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit

§ 7 BHO

– Beachtung der Zweck-Mittel-Relation bei allen Maßnahmen
– Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

Vorherigkeit

Art. 110 (2) GG

– Feststellung des Haushaltsplans
durch HG vor Beginn des Haushaltsjahres

Einzelveranschlagung
und sachliche Bindung

§§ 17, 45 BHO

– Getrennte Veranschlagung von
Einnahmen nach Entstehungsgrund
und Ausgaben nach Zweck
– Verwaltungsvollzug ist an den
Zweck gebunden

Jährlichkeit und zeitliche Art. 110 (2) GG
– Aufstellung des Haushaltsplans
Bindung
§§ 1, 11, 12, 45 BHO getrennt für ein oder zwei Jahre
– Ausgaben und VE nur bis Ende des
Haushaltsjahres möglich
Fälligkeit

§ 11 (2) BHO

– Nur Berücksichtigung von Ausgaben und Einnahmen mit Kassenwirksamkeit im Haushaltsjahr

Gesamtdeckung

§ 8 BHO

– Alle Einnahmen dienen als
Deckungsmittel für alle Ausgaben

Einheit und
Vollständigkeit

Art. 110 GG
§ 11 BHO

– Alle Einnahmen und Ausgaben
sind in den einen Haushaltsplan
einzustellen

Bruttoprinzip

§§ 15 (1), 35 (1) BHO – Einnahmen und Ausgaben sind in
voller Höhe getrennt voneinander
zu veranschlagen und zu buchen

Haushaltsausgleich

Art. 110 (1) GG
Art. 109 (1) GG
Art. 115 GG

Haushaltswahrheit
und –klarheit
Öffentlichkeit

– Ausgleich von Einnahmen und
Ausgaben (ggf. über Kredite)
– Beachtung höchster Genauigkeit
– Beachtung einer übersichtlichen
Gliederung

§§ 1 S. 2, 10 (2),
37 (4,97) BHO

– Öffentliche Zugänglichkeit in allen
Phasen des Haushaltslebens

Eigene Darstellung in Anlehnung an: Leibinger et al. (2014), S. 150–153.

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

31

im Sozialrecht. Inhaltlich übereinstimmend handelt es sich auch im öffentlichen
Recht um die Gewährung von Vermögensvorteilen an Dritte.78
Haushaltsrechtlich sind Zuwendungen nach § 23 BHO „Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke“. Allerdings handelt es sich trotz
der Gestaltung des § 23 BHO nicht um eine Legaldefinition, vielmehr muss die
Definition durch Rückgriff auf Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden.79
Sehr allgemein formuliert sind Zuwendungen demnach „Geldleistungen der
öffentlichen Hand ohne Gegenleistung an eine Stelle außerhalb der Verwaltung
des Zuwendungsgebers, die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter der Voraussetzung gewährt werden können, dass ein erhebliches Interesse des Zuwendungsgebers an der Zweckerfüllung durch den Empfänger besteht, das ohne die
Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann,
und ohne dass der Empfänger darauf vor der Bewilligung einen dem Grunde
und der Höhe nach bestimmten Rechtsanspruch hat und ohne dass ein unmittelbarer Leistungsaustausch stattfindet.“80 Demnach können Zuwendungen sowohl
zweckgebundene Zuschüsse, Zuweisungen, Schuldendiensthilfen, andere nicht
rückzahlbare Leistungen sowie zweckgebundene Darlehen und andere bedingt
oder unbedingt rückzahlbare Leistungen sein.81 Explizit keine Zuwendung stellen
Sachleistungen, Leistungen mit Rechtsanspruch, Ersatz von Aufwendungen, Leistungsentgelte aufgrund öffentlicher Aufträge und Mitgliedsbeiträge dar.82
Neben Zuwendungen wird im allgemeinen Sprachgebrauch der Begriff Subventionen als Oberbegriff der Förderung aus öffentlichen Mitteln gesehen. Wie
Zuwendungen auch sind Subventionen staatliche Förderungen, allerdings nur
zugunsten der Wirtschaft.83 Der Begriff Zuwendung ist somit zunächst weiter
gefasst. Gleichzeitig ist der Begriff Zuwendung enger gefasst, da auf Zuwendungen bspw. im Gegensatz zu Subventionen kein Rechtsanspruch besteht.84 Es

78Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.2., Rn. 4–10.
Heinrich (2003), S. 77; Dittrich et al. (Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 3.
80Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 17.
81Vgl. BRH (2004b), S. 11; VV Nr. 1.1 zu § 23 BHO.
82Vgl. VV Nr. 1.2 zu § 23 BHO.
83Diese Definition orientiert sich an strafrechtlichen Definition, da eine einheitliche sprachliche oder rechtliche Definition fehlt (vgl. Henke (1979), S. 1; Krämer/Schmidt (Stand
2016), B.II.1, Rn. 2 – 4; 30).
84Vgl. Heller (2010), S. 451; Dittrich et al. (Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 3.7.
79Vgl.

32

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

besteht also eine Schnittmenge der Begriffe, jedoch stehen beide Begriffe nebeneinander. Ähnlich verhält es sich mit dem europarechtlichen Begriff der Beihilfe,
welcher nicht genau definiert, aber wohl weit auszulegen ist. Aus Art. 107 (1)
AEUV haben die europäische Kommission und Gerichte Tatbestandsmerkmale
für Beihilfen abgeleitet. Demnach werden verschiedene mittelbare, unmittelbare, direkte und indirekte Fördermaßnahmen, welche eine selektive Übertragung
staatlicher Mittel mit der Folge einer wirtschaftlichen Begünstigung des Empfängers und einer Wettbewerbsverfälschung oder einer Beeinträchtigung des Handels
zwischen Mitgliedsstaaten als Beihilfe aufgefasst.85 Bei Zuwendungen wird es
sich also regelmäßig um Beihilfen handeln; die Begriffe stehen aber wiederum
unverknüpft nebeneinander.
Zuwendungen werden somit nicht abschließend definiert; vielmehr kann
anhand der genannten Tatbestände im Einzelfall entschieden werden, ob es sich
um eine Zuwendung handelt oder nicht. Zuschüsse der direkten Projektförderung
gehören qua Definition zu den Zuwendungen und müssen demnach bestimmte
Voraussetzungen erfüllen. Diese materiellen Voraussetzungen gilt es im Folgenden genauer zu erläutern.

2.3.3	Merkmale und Voraussetzungen
haushaltsrechtlicher Zuwendungen
Zuwendungen sind Geldleistungen und nicht Sachleistungen. Sachleistungen
bezeichnen hierbei sämtliche Vermögensgegenstände. Nach h. M. bezieht sich die
Einschränkung auf Geldleistungen hauptsächlich darauf, dass auch eine un- oder
minderentgeltliche Überlassung von Vermögensgegenständen des Zuwendungsgebers an den Empfänger keine Zuwendung darstellt.86 Damit eine Zuwendung
vorliegt, muss demnach ein Zahlungsverkehr vom Zuwendungsgeber an den
Zuwendungsempfänger stattfinden.87 Zudem werden Zuwendungen freiwillig –
d.h. es besteht kein Rechtsanspruch seitens des Zuwendungsempfängers88 – an
Stellen außerhalb der Bundesverwaltung geleistet. Keine Zuwendungen sind
somit Leistungen an juristische Personen des öffentlichen Rechts, welche teilweise oder ganz vom Bund unterhalten werden. Sämtliche juristischen Personen

85Vgl.

Büsching et al. (2012), S. 3–15; Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.II.1., Rn. 23.
Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.IV.2., Rn. 46 f.
87Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 3.1.
88Vgl. VV 1.2.2 zu § 23 BHO.
86Vgl.

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

33

öffentlichen Rechts die von anderen Gebietskörperschaften unterhalten werden
und sämtliche natürliche sowie juristische Personen im Sinne des Privatrechts
kommen somit als Zuwendungsempfänger in Betracht.89
Zuwendungen müssen der Erfüllung bestimmter Zwecke dienen. Diese werden zunächst parlamentarisch im Haushaltsplan festgelegt und können durch Förderungsprogramme oder –richtlinien konkretisiert werden.90 Für den Einzelfall ist
der Zuwendungszweck explizit zu bestimmen; seine Erfüllung muss in der Zukunft
liegen und darf nicht schon erreicht sein.91 Für den Bereich der Projektförderung
gilt, dass die Erfüllung dieser Zwecke durch ein zeitlich und inhaltlich abgegrenztes Vorhaben92 erfolgt. Dies ist ein wesentliches Unterscheidungskriterium zur institutionellen Förderung.93 Die mit der Zuwendung zu erfüllenden Zwecke müssen
in erheblichem Bundesinteresse liegen. Dies kann bspw. gesamtwirtschaftliches
Wachstum sein.94 Anhaltspunkte für ein Vorliegen von erheblichem Bundesinteresse bieten Regierungsprogramme und offizielle Verlautbarungen.95
Zuletzt gilt wie gesehen, dass das o.g. Interesse ohne die Zuwendung nicht
oder nicht vollständig befriedigt werden kann. Diese Voraussetzung wird allgemein als Subsidiaritätsgrundsatz bezeichnet. Global betrachtet, bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass der Staat und insbesondere seine höheren Ebenen nur dann
Aufgaben übernehmen sollen, wenn Private oder untere Ebenen diese Aufgaben
nicht erfüllen können. Im Umkehrschluss wird daraus gefolgert, dass wenn eine
Aufgabe durch untergeordnete Stellen nicht erfüllt werden kann, der Staat oder
eine höhere Ebene diese Stelle bei der Aufgabenerfüllung unterstützen soll. Somit
kommt dem Staat als übergeordneter Organisation eine Unterstützungspflicht
zu.96 Für den konkreten Fall staatlicher Zuwendungen zu F&E-Projekten bedeutet dies, dass eine Förderung lediglich ergänzend und nachrangig in Betracht

89Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), B III.3., Rn. 67 f. Siehe auch Kapitel 2.4.1.3.
hierzu Kapitel 2.4.2.1.
91Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 60 f.
92Siehe hierzu auch Kapitel 3.2.3.
93Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 6.1; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
C.III.1., Rn. 3;C.III.3., Rn. 14 f.
94Siehe hierzu ausführlich Kapitel 2.1.1 und 2.1.2.
95Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 76–78; Dittrich et al. (Stand 2016), § 23
BHO, Rn. 4.1. Das ein erhebliches Bundesinteresse nicht immer überzeugend im Rahmen
von Zuwendungen dargestellt wird, zeigen diverse, durch den BRH in Zweifel gezogene
Fälle (vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 83).
96Vgl. Völmicke (1996), S. 101; Augustin (2006), S. 13; Zippelius (2010), S. 101.
90Siehe

34

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

kommt, wenn die eigenen finanziellen Mittel des Zuwendungsempfängers zur
Zweckerfüllung nicht ausreichen. Diese enge und strikte Auslegung des Subsidiaritätsprinzips wird mitunter in der Zuwendungspraxis, bezogen auf große, finanzstarke Fördernehmer durchbrochen, nämlich dann wenn der Empfänger zwar über
genug finanzielle Eigenmittel verfügt, den Zuwendungszweck allerdings ohne
staatliche Finanzunterstützung nicht realisieren würde. Gerade der Bereich der
F&E-Förderung ist ein häufiges Anwendungsfeld dieser auch Anreizförderung
genannten Zuwendungspraxis.97 Insbesondere bei Vorliegen der folgenden Tatbestandsmerkmale kann das Subsidiaritätsprinzip im Bereich der F&E-Förderung
durchbrochen werden: das wissenschaftlich-technische und/oder wirtschaftliche
Risiko ist zu hoch, der finanzielle Einsatz ist zu hoch, die Entwicklungsdauer
lässt auf absehbare Zeit keine Gewinnrückflüsse erkennen oder es besteht ein originäres öffentliches Interesse am Erkenntnisgewinn (bspw. in der Reaktor- oder
Raumfahrtforschung).98 Im Bereich haushaltsrechtlicher Zuwendungen wird dieses Subsidiaritätsprinzip jedoch noch weitergehend konkretisiert und wird zusätzlich auf die Ausgestaltung der Zuwendung bezogen. So wird der in VV 1.1 zu §
44 BHO kodifizierte Vorrang von Bürgschaften, Garantien, sonstiger Gewährleistungen oder Darlehen ebenso als Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips gesehen,
wie das Gebot der Teilfinanzierung nach VV Nr. 2.2 und 2.4 zu § 44 BHO.
Die verschiedenen Merkmale und grundsätzlichen Voraussetzungen der
Zuwendungsgewährung konnten in diesem Abschnitt dargestellt werden. Die
Frage ob eine Zuwendung für ein F&E-Projekt in Betracht kommt ist grundsätzlich beantwortet. Da es sich wie gesehen um eine Geldleistung handelt, ist jedoch
noch zu hinterfragen, in welcher Höhe eine haushaltsrechtliche Zuwendung
gewährt werden kann. Dies wird im Folgenden genauer erläutert.

2.3.4	Ermittlung der Höhe einer Zuwendung
2.3.4.1 Voraussetzungen zur Ermittlung der Höhe einer
Zuwendung auf Kostenbasis
Um die Höhe der Geldleistung in Form einer Zuwendung zu ermitteln, gilt
es zunächst die Bemessungsgrundlage zu definieren. Diese stellen nach VV
Nr. 2.1 zu § 23 BHO für den Bereich der Projektförderung die Ausgaben des

97Vgl.

Brockhoff (1999), S. 120; Specht et al. (2002), S. 518; Krämer/Schmidt (Stand
2016), B.III.3, Rn. 85 – 87; Dittrich et al. (Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 4.2.3.
98Vgl. Heft BT-Drs. 17/8890 (2012), S. 28; Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 86.

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

35

Zuwendungsempfängers für das zu fördernde Vorhaben dar. Zuwendungen
auf Ausgabenbasis sind der Regelfall.99 Betriebswirtschaftlich sind Ausgaben
als Minderung des Nettogeldvermögens definiert,100 d.h. es handelt sich um
Zahlungsmittelabflüsse, welche nicht einem Forderungszugang oder Verbindlichkeitsabgang gegenüberstehen sowie Verbindlichkeitszunahmen oder Forderungsabnahmen ohne gleichzeitige Einzahlung.101 Diese betriebswirtschaftliche
Terminologie entspricht der haushaltsrechtlichen Definition.102 Da es sich also
nur dann um eine Ausgabe handelt, wenn eine tatsächliche Minderung des Nettogeldvermögens vorliegt, werden lediglich solche Zahlungen betrachtet, welche
grundsätzlich im Geschäftsjahr bzw. im Speziellen innerhalb des Bewilligungszeitraum getätigt werden.103
Als Sonderfall – und hier insbesondere für den Bereich der F&E-Vorhaben –
kann die Bemessungsgrundlage Ausgaben jedoch durch die Bemessungsgrundlage
Kosten ersetzt werden, nämlich dann wenn bei kaufmännischer und eben nicht
kameralistischer104 Buchführung seitens des Zuwendungsempfängers die Berechnung anteiliger Gemeinkosten und kalkulatorischer Kosten aufwendig und komplex ist.105 Weitere Voraussetzung für diese Form der Zuwendungsbemessung ist
zudem, dass es sich beim Zuwendungsempfänger um ein gewerbliches Unternehmen handelt. Da dieser Begriff im Haushaltsrecht nicht definiert ist, wird an den
Unternehmensbegriff des Umsatzsteuerrechts angeknüpft.106 Demnach beschreibt
ein Unternehmen natürliche, juristische Personen sowie Personenzusammenschlüsse, die wirtschaftliche – also auf die Erzielung von Einnahmen ausgerichtete
Tätigkeiten – selbstständig ausüben. Dies können ebenso juristische Personen des
öffentlichen Rechts mit ihrem Betrieb gewerblicher Art sein.107 Regelmäßig wird
es sich bei den Zuwendungsempfängern wohl um große oder mittelständische

99Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.III.1.
Coenenberg et al. (2016), S. 16; Wöhe et al. (2016), S. 635; Baetge et al. (2014), S. 1f.
101Vgl. Baetge et al. (2014), S. 1f.
102Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.III.3.
103Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.III.1.; D.III.2.1.
104Siehe hierzu ausführlich Kapitel 2.5.1.3.
105Vgl. VV Nr. 13a.1 zu § 44 BHO; Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.1., Rn. 1; Dittrich
et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 26.2.
106Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.3., Rn. 14. Dittrich et al. (Stand 2016) verweisen hingegen auf den Gewerbebetrieb nach § 15 (2) EStG. Im Ergebnis ist die Definition
nach Umsatzsteuerrecht weiter und soll deshalb hier herangezogen werden.
107Vgl. § 2 (1) UStG i.V.m. Bunjes/Geist (2010), 2.
100Vgl.

36

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft handeln.108 Letztlich fordert VV Nr.
13a.1 zu § 44 BHO das Vorliegen eines geordneten Rechnungswesen nach Nr. 2
der Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten (LSP),109 welches „jederzeit die Feststellung der Kosten- und Leistungen, die Abstimmung der
Kosten- und Leistungsrechnung mit der Aufwands- und Ertragsrechnung sowie die
Ermittlung von […] Selbstkosten“ ermöglicht.110 De facto hat der Zuwendungsempfänger somit wohl die Vorschriften des Handels- und Steuerrechts sowie die
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu beachten.111 Werden diese Voraussetzungen erfüllt, kann die Zuwendung auf Kostenbasis bemessen werden.
Die Betriebswirtschaftslehre definiert Kosten als bewerteter Verbrauch von
Gütern oder Dienstleistungen im Rahmen der betrieblichen Leistungserstellung.112 Eben diese Definition wird grundsätzlich auch im Haushaltsrecht übernommen.113 Gerade in Abgrenzung zum Begriff der Ausgaben erscheint es
wichtig, dass Kosten mitunter nicht zwingend mit Auszahlungen verbunden sind.
Man spricht von kalkulatorischen Kosten. Andersherum sind nicht alle Ausgaben
auch Kosten.114 Es bleibt festzuhalten, dass sich die Höhe einer Zuwendung zu
F&E-Projekten regelmäßig auf die Bemessungsgrundlage Kosten bezieht, dessen korrekte Ermittlung es im Folgenden weiter zu beschreiben gilt. Maßgeblich
für diese Ermittlung sind neben den VV Nr. 13a zu § 44 BHO je nach Zuwendungsbereich die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung auf Kostenbasis (ANBest-P-Kosten) oder bspw. die – vor allem
im Bereich der F&E-Förderung des BMBF relevanten - Nebenbestimmungen für
Zuwendungen auf Kostenbasis an Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft für
Forschungs- und Entwicklungsvorhaben (NKBF 98).115

108Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.3., Rn. 14.
nicht feste Sätze für bestimmte Kalkulationsbereiche – also Kostenpositionen –
festgesetzt werden.
110Vgl. Nr. 2 LSP S. 2.
111Vgl. Hövelborn (2014), S. 29 sowie zur ausführlichen Erläuterung Ebisch et al. (2010), 2.
112Vgl. Wöhe et al. (2016), S. 638; Coenenberg et al. (2016), S. 24; Baetge et al. (2014),
S. 2. Coenenberg et al. (2016), S. 24, weisen darauf hin, dass weitere Ansätze wie bspw.
der pagatorische Kostenbegriff bestehen, in Wissenschaft und Praxis sich jedoch dieser
Ansatz des wertmäßigen Kostenbegriffs durchgesetzt hat.
113Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.1., Rn. 6.
114Vgl. Coenenberg et al. (2016), S. 25; Wöhe et al. (2016), S. 638; Krämer/Schmidt (Stand
2016), F.III.2., Rn. 6.
115Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.1., Rn. 2f.
109Wenn

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

37

2.3.4.2 Zuwendungsfähige Kostenarten
Grundsätzlich sind die Selbstkosten eines Vorhabens, welche bei wirtschaftlicher
Betriebsführung entstehen und durch den Zuwendungsempfänger nachgewiesen
werden zuwendungsfähig.116 Die wirtschaftliche Betriebsführung orientiert sich
regelmäßig am betriebswirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsprinzip und ist somit
ebenso eine Ausprägung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach
§ 7 BHO. Insbesondere im Bereich der Projektförderung, indem das Ziel bzw.
das Ergebnis eines Vorhabens vorgegeben ist, orientiert sich die wirtschaftliche
Betriebsführung am Minimumprinzip, d.h. der Zuwendungszweck soll mit möglichst geringem Mitteleinsatz (bewertet als Kosten) erreicht werden.117 Diese
Wirtschaftlichkeit einer Betriebsführung gilt es dabei nicht global vergleichend
sondern betriebsindividuell unter Rücksicht auf die unternehmerische Entscheidungsfreiheit, bspw. durch Kennzahlen, die in geeigneter Weise Mitteleinsatz und
Ergebnis in Relation setzen, zu ermitteln.118 Hier wird Bewertungsspielraum aufgrund fehlender eindeutiger Vergleichsmaßstäbe deutlich.119 Im Rahmen öffentlicher Aufträge, welche ebenfalls regelmäßig nach LSP abgerechnet werden, wird
dem Beschäftigungsgrad als Vergleichsmaßstab eine bedeutende Rolle zugesprochen.120 Allerdings konnten hierzu bereits praktische Umsetzungsprobleme
bei personalintensiven Leistungen identifiziert werden.121 Unklar ist also, wie
die wirtschaftliche Betriebsführung als Kriterium des effizienten Mitteleinsatzes
durch den Zuwendungsgeber beurteilt werden kann.
Bei der Ermittlung der Selbstkosten sind ferner die LSP anzuwenden.122 Diese
umfassen neben Definitionen von Kostenbegriffen und Normen zur Gewinnermittlung vor allem einen Katalog zu Art und Umfang zuwendungsfähiger Kostenarten sowie die (Mindest-)Gliederung der Kalkulation.123 Die Kostenermittlung
orientiert sich dabei weitestgehend an den klassischen Grundsätzen der betriebswirtschaftlichen Kostenrechnung.124 Nach den LSP sind grundsätzlich ­sämtliche

116Vgl. VV

Nr. 13a.3 zu § 44 BHO; Nr. 5.1 ANBest-P-Kosten; Nr. 5.1 NKBF 98.
Ebisch et al. (2010), 4.
118Vgl. Hövelborn (2014), S. 31; Ebisch et al. (2010), S. 4.
119Vgl. Coenenberg (2003), S. 123; Hövelborn (2014), S. 31.
120Vgl. Ebisch et al. (2010), 4; Hövelborn (2014), S. 32.
121Vgl. Georgi (2015), S. 164–166.
122Vgl. VV Nr. 13a.4 zu § 44 BHO; Nr. 5.2 ANBest-P-Kosten; Nr. 5.2 NKBF 98; ZVEI
(1982), S. 69.
123Vgl. Dierkes/Hamann (2009), S. 227; Coenenberg (2003), S. 125.
124Vgl. Müller (1991), S. 86; Dierkes/Hamann (2009), S. 227; Coenenberg (2003), S. 125.
117Vgl.

38

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

aufwandsgleiche (pagatorische) Grundkostenarten zu berücksichtigen, die in
Zusammenhang mit der Leistungserstellung stehen und nicht nach den LSP als
kalkulatorische Kosten betrachtet werden. Hierunter fallen Materialkosten (Nr.
11 – 21 LSP), Personalkosten (Nr. 22 – 25 LSP), sonstige Kosten (Nr. 6 – 29
LSP) und Kostensteuern (Nr. 30 LSP). 125 Die Höhe der zuwendungsfähigen Kosten wird ebenso in diesen Normen geregelt und orientiert sich wiederum an allgemeinen Grundsätzen der Kostenrechnung: im Rahmen der Vorkalkulation sind
Tagespreise, bei der Nachkalkulation sind Anschaffungspreise anzusetzen. Anders
als bei der Anwendung der LSP im Bereich öffentlicher Aufträge hat der Zuwendungsempfänger Skontoerträge immer zu berücksichtigen und weiterzugeben.126
Bezogen auf Personalkosten werden tarifliche oder angemessene vertragliche127
Löhne und Gehälter sowie entsprechende Sozialaufwendungen als zuwendungsfähiger Umfang angegeben.128 In Ergänzung dieser allgemein zulässigen Kostenarten werden Vertriebskosten, Gewerbeertragssteuer und Kosten freier Forschung
und Entwicklung nicht anerkannt. Auch pagatorische Kosten dieser Kostenart
sind nicht zuwendungsfähig.129
Neben diesen aufwandsgleichen Kosten sehen die LSP auch die Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten vor. Dies sind konkret kalkulatorische Abschreibungen, Zinsen, Wagniskosten, Unternehmerlohn und Gewinn.130 Auf eine
Erläuterung der Ermittlung der drei letztgenannten kalkulatorischen Kostenarten
kann verzichtet werden, da diese explizit nicht zuwendungsfähig sind.131 Die
Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibung hat unabhängig von handels- oder
steuerbilanziellen Wertansätzen zu erfolgen. Es muss linear zu den Anschaffungsoder Herstellkosten abgeschrieben werden.132 Die kalkulatorischen Zinsen nach

125Vgl.
126Vgl.

Glinder (2006), S. 32; Coenenberg (2003), S. 125; Hövelborn (2014), S. 33.
Nr. 5.4 ANBest-P-Kosten; Nr. 5.3 NKBF 98; Ebisch et al. (2010), Nr. 18 LSP, Rn. 5 f.

127Das im Bereich der Projektförderung grundsätzlich bestehende Besserstellungsgebot,
also maximal förderungsfähige Personalausgaben analog zum Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes, gemäß Nr. 1.3 der Allgemeinen Nebenbestimmungen zur Projektförderung
(ANBest-P) gilt für Zuwendungen auf Kostenbasis nicht ( vgl. Krämer/Schmidt (Stand
2016), F.II.4., Rn. 38).
128Vgl. Glinder (2006), S. 32; Hövelborn (2014), S. 33.
129Vgl. Nr. 5.3 ANBest-P-Kosten; Nr. 4.2 NKBF 98.
130Vgl. Coenenberg (2003), S. 128–133; Hövelborn (2014), S. 34–37.
131Vgl. Nr. 5.3 ANBest-P-Kosten; Nr. 4.2 NKBF 98.
132Vgl. Nr. 38 LSP; Nr. 4.3 NKBF 98; Coenenberg (2003), S. 128; Hövelborn (2014),
S. 34.

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen

39

Nr. 34 LSP stellen Kosten für die Bereitstellung des betriebsnotwendigen Kapitals dar. Diese werden ungeachtet der tatsächlichen Kapitalstruktur des Zuwendungsempfängers und ebenso ungeachtet der tatsächlichen Fremdkapitalkosten
berücksichtigt.133 Das betriebsnotwendige Kapital als Bemessungsgrundlage der
kalkulatorischen Zinsen setzt sich aus der Summe des betriebsnotwendigen
Anlage- und Umlaufvermögens abzgl. des sogenannten Abzugskapitals zusammen.134 Betriebsnotwendig bedeutet dabei, dass ein Vermögensgegenstand dem
betrieblichen Zweck dient und mit der Leistungserstellung verbunden ist.135 Analog zur Vorgehensweise bei der Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibungen
wird auch hier dem Anschaffungswertprinzip gefolgt und das betriebsnotwendige Kapitel nach Nr. 45 LSP zu fortgeführten Anschaffungs- oder Herstellungskosten bewertet.136 Das Abzugskapital enthält nach Nr. 44 (1) LSP „zinslos zur
Verfügung gestellte[.] Vorauszahlungen und Anzahlungen durch öffentliche
Auftraggeber und solche Schuldbeträge, die dem Unternehmen im Rahmen des
gewährten Zahlungszieles von Lieferanten zinsfrei zur Verfügung gestellt werden.“ Der Zinshöchstsatz beträgt nach Nr. 43 LSP i.V.m. VO PR Nr. 4/74 6,5%.
Im Geltungsbereich der NKBF 98 beträgt er lediglich 6%.137 Die so ermittelten
kalkulatorischen Zinsen können im Geltungsbereich der NKBF 98 nach Nr. 4.1
NKBF 98 nur vorhabenanteilig berücksichtigt werden. Die genaue Bedeutung des
Ausdrucks vorhabenanteilig oder die Vorgehensweise zur Ermittlung der Anteile
bleibt dabei ungeklärt.

2.3.4.3 Verrechnung von Einzel- und Gemeinkosten
Die ermittelten zuwendungsfähigen Kostenarten sind möglichst direkt, d.h. ohne
Schlüsselung, auf Kostenstellen, also auf den „betrieblichen Entstehungsort der
Kostenarten“ als Einzelkosten zu verteilen.138 Ist dies nicht möglich, sind die
übrigen Kosten als Gemeinkosten mittels adäquater Schlüssel den verschiedenen
Kostenstellen zuzurechnen. Eine Kostenstellengliederung wird weder durch die
LSP noch durch die einschlägigen Nebenbestimmungen vorgegeben. Aus der einzuhaltenden Mindestgliederung der Kalkulation nach Nr. 10 LSP ergibt sich wohl

133Vgl.

Dierkes/Hamann (2009), S. 285; Hövelborn (2014), S. 34.
Hövelborn (2014), S. 36.
135Vgl. Birgel (1994), S. 248; Ebisch et al. (2010), Nr. 44 LSP, Rn. 2. Eine (nicht abschließende) Auflistung möglicher Bestandteile enthält Ebisch et al. (2010), Nr. 44 LSP, Rn. 3 – 28.
136Vgl. Coenenberg (2003), S. 131; Hövelborn (2014), S. 35.
137Vgl. Nr. 4.1 NKBF 98.
138Ebisch et al. (2010), Nr. 2 LSP, Rn. 47.
134Vgl.

40

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

auch die Mindestgliederung der Kostenstellen in Material-, Eigenfertigungs-,
Fremdfertigungs- und Verwaltungskostenstellen.139 Für die Kalkulation von
Zuwendungen kann der Zuwendungsgeber die genaue Gliederung unter Beachtung der Mindestgliederung nach Nr. 10 LSP vorgeben.140 Solch eine Vorgabe
macht bspw. das BMBF in seinem Merkblatt Vorkalkulation für Zuwendungen –
Kostenbasis (AZK 4).
Um nun die Selbstkosten eines Vorhabens zu kalkulieren, ist es notwendig die
Kosten im Rahmen einer Kostenträgerrechnung dem Kostenträger ‚zu förderndes F&E-Vorhaben‘ zuzuordnen. Hierbei kommen grundsätzlich das Zuschlagsverfahren und das Divisionsverfahren sowie Mischformen in unterschiedlichen
Ausprägungen in Betracht.141 Gerade F&E-Vorhaben, die häufig durch einzelfallbezogene, heterogene Kostenstrukturen gekennzeichnet sind, werden wohl regelmäßig durch Zuschlagskalkulationen kalkuliert. An diesem Kalkulationsverfahren
orientiert sich auch die Konzeption der LSP. Demnach werden die Einzelkosten
der o.g. Kostenstellen mittels – häufig prozentualer – Zuschlagssätze mit den
Gemeinkosten der entsprechenden Kostenstellen beaufschlagt.142 Im Falle der
Gliederung nach AZK 4 werden Gemeinkosten lediglich auf Material- und Eigenfertigungseinzelkosten verrechnet. Zudem können Verwaltungsgemeinkosten
auf die Summe der unmittelbaren Vorhabenkosten zugeschlagen werden.143 Das
gesamte beschriebene Vorgehen zur Ermittlung der Selbstkosten einer Zuwendung ist in Abbildung 2-2 dargestellt.

2.3.4.4 Pauschalierte Kalkulation
Neben dieser ausführlichen Kalkulation, sehen die Nebenbestimmungen auch die
Möglichkeit vor, die Kosten als Bezugsbasis der Höhe einer Zuwendung pauschal
zu ermitteln.144 Diese Abrechnungsmethode hat der Zuwendungsempfänger zu
beantragen.145 Hierbei werden lediglich folgende Einzelkosten angesetzt: Materialkosten, Kosten für Fremdleistungen, Reisekosten, Abschreibungen auf vorhabenspezifische Anlagen und Personalkosten. Dabei werden die Personalkosten aus den

139Vgl.

Glinder (2006), S. 33.
Nr. 13a.4 zu § 44 BHO; Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.3., Rn. 34.
141Vgl. Nr. 5 (2) LSP; Ebisch et al. (2010), Nr. 5 LSP, Rn. 16; Krämer/Schmidt (Stand
2016), F.II.3., Rn. 29.
142Vgl. Coenenberg (2003), S. 140–144; Ebisch et al. (2010), Nr. 5 LSP, Rn. 22 – 26.
143Vgl. BMBF (o.J.b), S. 2–4.
144Vgl. Nr. 6 ANBest-P-Kosten; Nr. 5.6 NKBF 98.
145Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.4., Rn. 77.
140Vgl. VV

(ggf. zuwendungsfähig, wenn
Unternehmen nicht zum
Vorsteuerabzug nach § 15
UStG berechtigt ist)

Nicht zuwendungsfähige
Kostenarten
− Vertriebskostenarten
(sofern nicht
vorhabenspezi†ische
Einzelkosten)
− kalk. Einzelwagnisse
−
Umsatzsteuer

Kalkulatorische Kosten
als Anders- oder
Zusatzkosten
− kalk. Unternehmerlohn
− kalk. Abschreibungen
− kalk. Zinsen
Nach den LSP dürfen
aufwandsgleiche Kosten für
die zuvor genannten
zulässigen kalk. Kostenarten
nicht angesetzt werden.

Aufwandsgleiche Kosten,
sofern diese
− den Grundsätzen
ordnungsmäßiger
Buchführung
entsprechen,
− den Mengen- und
Bewertungsansätzen der
LSP entsprechen sowie
− angemessen und
wirtschaftlich sind
und
− nicht der Ansatz
kalkulatorischer Kosten
vorgeschrieben ist.

Es sind folgende Kosten, die
im Bewilligungszeitraum
angefallen sind verrechenbar:

Kostenverteilung

Zurechnung der Einzelkosten auf die Kostenträger (ggf. als durchlaufender Posten über Kostenstellen)
und Kostenverteilung der Gemeinkosten auf die Kostenstellen

Kostenartenrechnung

Verwaltungskostenstellen

+ VerwaltungsGemeinkosten
______________________________
= Selbstkosten

0881 zuwendungsfähige
Selbstkosten des
Vorhabens

0860 Verwaltungskosten

0856 Kosten innerbetrieblicher
Leistungen
(insbesondere von
Kostenstellen außerhalb
des FE-Bereiches)

0838 Reisekosten
(auftragsbezogen)
0847 Abschreibungen auf
vorhabenspezi†ische
Anlagen
0848 Abschreibungen auf
sonstige genutzte
Anlagen des FE-Bereichs
0850 Sonstige unmittelbare
Vorhabenkosten (alle
sonstigen SEK)
0855 Summe unmittelbarer
Vorhabenskosten des
FE-Bereiches
+ SEK der Fertigung

______________________________
= Herstellkosten

0831 Personalkosten

+ Eigenfertigungskosten

Eigenfertigungs-EK
Eigenfertigungs-GK

Eigenfertigungskostenstellen

0823 FE-Fremdleistungen

0813 Material

+ Fremdfertigungskosten

Fertigungsstoffkosten

Gliederung nach AZK 4

Fremdfertigungs-EK

Material-EK
Material-GK

Gliederung nach
Nr. 10 LSP

Kostenträgerrechnung (Kalkulation)

Fremdfertigungskostenstellen

Materialkostenstellen

Kostenstellenrechnung

2.3 Haushaltsrechtliche Grundlagen der Projektförderung durch Zuwendungen
41

Abbildung 2-2 Grundschema der Selbstkostenkalkulation von F&E-Vorhaben. (Eigene
Darstellung in Anlehnung an: Glinder (2006), S. 33)

42

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

steuerpflichtigen Jahresbruttolöhnen abzgl. der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung und möglicher Boni berechnet. Aus diesem Betrag ist mittels Division
durch die tatsächlich geleisteten Jahresstunden oder den vertraglich vereinbarten
Jahresstunden ein Stundensatz zu bilden, welcher wiederum mit den durch konkrete Aufschreibung nachzuweisenden, für das Vorhaben geleisteten Stunden zu
multiplizieren ist.146 Sämtliche weiteren Kosten werden über einen pauschalen
Zuschlagssatz von aktuell 120% auf die Personaleinzelkosten abgegolten.147

2.3.4.5 Verhältnis von Selbstkosten und Höhe der
Zuwendung
Im Rahmen der Antragstellung hat der Antragsteller die voraussichtlichen Selbstkosten seines F&E-Vorhabens in einer Vorkalkulation darzustellen, wobei er sich
an den Regelungen der LSP orientieren muss.148 Als Vorkalkulation wird nach
Nr. 5 (1) LSP eine Kalkulation, die zeitlich der Leistungserstellung vorausgeht,
angesehen. Daraus folgt, dass die Kosten zwar auf Werten aus der Vergangenheit
basieren, jedoch voraussehbare Entwicklungen Berücksichtigung finden sollen.
Die Vorkalkulation ist somit mit Unsicherheiten behaftet.149 Diese Unsicherheit
betrifft jedoch hauptsächlich den Antragsteller, da die Vorkalkulation als Höchstbetrag verbindlich ist. Lediglich innerhalb dieses Gesamthöchstbetrages sind
Abweichungen in Einzelpositionen möglich. Erhebliche Abweichungen (>20%)
bedürfen der Zustimmung des Zuwendungsgebers.150
Letztlich maßgeblich für die Bestimmung der Höhe der Zuwendung aus
den Selbstkosten eines Vorhabens ist sodann die Finanzierungsart. ­
Vorhaben
können teil- oder vollfinanziert sein. Bei der Teilfinanzierung kann die
­
Beteiligung des Zuwendungsgebers prozentual (Anteilfinanzierung), fest
(­
Festbetragsfinanzierung) oder residual (Fehlbedarfsfinanzierung) bemessen werden.151 Für den zu betrachtenden Bereich der Zuwendungen auf
­Kostenbasis ist die Anteilfinanzierung obligatorisch, lediglich in zu ­begründenden
146Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.4., Rn. 79; Glinder (2006), S. 35; Nr. 6.1.3
ANBest-P-Kosten; Nr. 5.6.1 NKBF 98.
147Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.4., Rn. 80; Glinder (2006), S. 35; Nr. 6.2
ANBest-P-Kosten; Nr. 5.6.2 NKBF 98.
148Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.4., Rn. 29 und VV Nr. 13a.4 zu § 44 BHO.
149Vgl. Ebisch et al. (2010), Nr. 5 LSP, Rn. 2.
150Vgl. VV Nr. 13a.5 zu § 44 BHO; Nr. 1.2 ANBest-P-Kosten, Nr. 1.2 NKBF 98; Krämer/
Schmidt (Stand 2016), F.II.4, Rn. 81. Siehe dazu auch Kapitel 2.4.2.2.
151Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.V.2, Rn. 11 – 19; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44
BHO, Rn. 24 – 24.2.

2.4 Institutionen und Prozesse der Projektförderung

43

­ usnahmefällen (wohl nur dann, wenn das Eigeninteresse des ZuwendungsempA
fängers am Vorhaben fehlt) ist eine Vollfinanzierung zulässig.152 Die Anteilfinanzierung unterstreicht den Anreizcharakter der F&E-Förderung.153 Die prozentuale
Höhe der Beteiligung wird durch die relevante Förderrichtlinie oder den Zuwendungsgeber bestimmt154 und ist zwingend im Zuwendungsbescheid zu nennen.155 Nach den Grundsätzen des BMBF und BMWi wird bei Unternehmen der
gewerblichen Wirtschaft regelmäßig eine Eigenbeteiligung von mindestens 50%
gefordert. Kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) können u.U. einen
höheren Förderanteil erhalten.156
Die haushaltsrechtlichen Grundlagen der Veranschlagung von Zuwendungen,
insbesondere auf Kostenbasis, konnten in diesem Kapitel dargestellt werden. Die
relevanten Normen und die daraus resultierenden Voraussetzungen, Anforderungen und Bestimmungen wurden herausgearbeitet und erläutert. Somit wurde
eine rechtswissenschaftliche Einordnung der Thematik gegeben. Darauf aufbauend soll nun unter wirtschaftswissenschaftlichen Betrachtungsweisen die institutionelle (Welche Institutionen sind an der Zuwendungsvergabe und –steuerung
beteiligt?) und prozessuale (Wie läuft die Zuwendungsvergabe und –steuerung
ab?) Ausgestaltung der Projektförderung erläutert werden.

2.4	Institutionen und Prozesse der Projektförderung
Im Rahmen der Ausführungen zur institutionellen Ausgestaltung sollen alle an
der Projektförderung beteiligten Organisationen identifiziert und charakterisiert
werden, da diese wesentlichen Einfluss auf die Vorgehensweisen bei und somit
auch auf die Steuerung von öffentlich geförderten F&E-Projekten nehmen.157 Die
Ausführungen zur prozessualen Ausgestaltung wiederum beziehen sich auf die
Prozessschritte im Rahmen einer einzelnen Projektförderung, um sie später dem
Ablauf eines privaten F&E-Projektes gegenüberstellen zu können.

152Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.4., Rn. 88f.; VV Nr. 13a.6 zu § 44 BHO.
Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.V.4., Rn. 67.
154Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.V.2, Rn. 14.
155Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 24; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.V.4., Rn. 44.
156Vgl. ZVEI (1982), S. 69; BMWi (2014a), S. 19; BMBF (2014a), S. 4.
157Zum Einfluss von Institutionen auf Verhaltensweisen siehe Picot et al. (2015), S. 56 und
ebenso die Ausführungen in Kapitel 4.1.1.
153Vgl.

44

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

2.4.1	Institutionen der Projektförderung
Grundsätzlich gilt für die Projektförderung als spezielle Ausprägung einer Förderung, das regelmäßig drei verschiedene Akteursgruppen beteiligt sind: Fördergeber, Fördernehmer und Zielgruppe.158 Zudem sind in die Förderverwaltung im
Bereich F&E sogenannte Projektträger involviert, welche teilweise durch staatliche Fördergeber einbezogen werden.159
Die Zielgruppe soll im Weiteren nicht näher betrachtet werden, da es im
Bereich der F&E-Projektförderung regelmäßig der Fall ist, dass die beiden
Akteursgruppen Fördernehmer und Zielgruppe weitestgehend kongruent sind.
Der Fördernehmer erfährt eine unmittelbare Förderung und ein Ziel des Förderprogramms als Leitfaden für die Projektförderung ist es, dass der Fördernehmer
direkt profitiert.160 Somit gilt es nunmehr die drei Akteursgruppen Fördergeber,
Projektträger und Fördernehmer genauer zu betrachten.

2.4.1.1 Fördergeber
Die Rolle des Förder- oder Zuwendungsgebers können grundsätzlich sämtliche
staatlichen Institutionen einnehmen, wenn sie Träger der öffentlichen Verwaltung sind. Dies können in Deutschland Verwaltungen der Gebietskörperschaften auf Bundes-, Länder oder Kommunalebene (unmittelbare Staatsverwaltung)
aber ebenso Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts (mittelbare
Staatsverwaltung161) sein.162 Diese Institutionen sind selber Träger von Rechten
und Pflichten und handeln im eigenen Namen.163 Zu beachten ist hierbei, dass
lediglich die unmittelbar belastete Institution – also jene Institution, welche die
Geldleistung zur Verfügung stellt – als Fördergeber charakterisiert und somit
im Weiteren betrachtet wird. Mittelbar belastete Institutionen – etwa durch die
158Vgl.

Wruck (2013), S. 43.
Trute (1994), S. 641; Dörfler (2003), S. 174–176; Wilden (2009), S. 109.
160Vgl. Wruck (2013), S. 54. Dass häufig der Förderempfänger auch Zielgruppe ist, zeigt
sich exemplarisch an den Förderprogrammen Luftfahrt-, Photonik- und Energieforschung
(vgl. BMWi (2014b), S. 11; BMBF (2011), S. 8; BMWi (2011), S. 16). Sicherlich sollen
teilweise auch Ziele in der Allgemeinheit oder der allgemeinen Umwelt verfolgt werden.
Diese sind aber weniger relevant für die Projektsteuerung.
161Mitunter können für diese mittelbare Staatsverwaltung andere Regelungen als die der
BHO gelten (vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.IX., Rn. 9 – 20). Auf diese abweichenden Regelungen wird im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht genauer eingegangen.
162Vgl. Henke (1979), S. 81; Eichhorn (2003), S. 761; Röhrig (2008), S. 11–13; Pieper
(2009), S. 43; Wruck (2013), S. 15.
163Vgl. Henke (1979), S. 2.
159Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

45

­ örderung im Wettbewerb benachteiligte Institutionen oder Institutionen, welche
F
durch höhere Abgaben die Geldleistung finanzieren – werden nicht adressiert.164
Um die Träger der öffentlichen Verwaltung als Fördergeber genauer zu
beschreiben, wird zunächst der Begriff öffentliche Verwaltung aus institutioneller, funktioneller und personeller Sicht erläutert.165 „Eine allgemein anerkannte
Definition des Begriffs öffentliche Verwaltung gibt es bislang nicht“166, weshalb zumeist Eigenschaften der öffentlichen Verwaltung genannt und erläutert
werden.167 Im engeren Sinne168 ist die öffentliche Verwaltung im System der
Gewaltenteilung der Exekutive als ausführende Gewalt zuzuordnen. Als Teil der
Exekutive wird die öffentliche Verwaltung als Administrative von der Regierung
als Gubernative abgegrenzt.169 Zwar entspricht diese strikte Trennung nicht der
heutigen praktischen Ausgestaltung der Gewaltenteilung, nichtsdestotrotz lässt
sich die institutionelle Einbettung als äußere Struktur erkennen.170
Die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung besteht abstrakt gesprochen in der
Umsetzung politischer Entscheidungen. Dabei wird die öffentliche Verwaltung
häufig nach zwei Arten von Tätigkeiten zur Erfüllung dieser Aufgaben differenziert: Eingriffs- und Leistungsverwaltung. Während im Rahmen der Eingriffsverwaltung durch Ge- und Verbote in die Rechte Einzelner eingegriffen wird, stellt
die Leistungsverwaltung Sach- und Finanzmittel zur Verfügung.171 Öffentliche
Verwaltungsträger als Fördergeber gehören demnach zur Leistungsverwaltung.172
164Vgl.

Götz (1966), S. 29; Wruck (2013), S. 44.
Eichhorn (2003), S. 760.
166Schedler/Proeller (2011), S. 16.
167Vgl. Forsthoff (1973), S. 1; Pieper (2009), S. 13; Häfelin et al. (2010), S. 8; Schedler/
Proeller (2011), S. 15; Maurer (2011), S. 2–4; Peine (2011), S. 7; Detterbeck (2015), S. 1.
168Demgegenüber werden unter öffentlicher Verwaltung im weiteren Sinne auch Parlamente und Gerichte subsumiert (vgl. Eichhorn (2003), S. 760).
169Vgl. Eichhorn (2003), S. 760; Maurer (2011), S. 3; Detterbeck (2015), S. 2.
170Vgl. Pieper (2009), S. 16; Schedler/Proeller (2011), S. 16.
171Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 24; Peine (2011), S. 9; Häfelin et al. (2010), S. 10;
Detterbeck (2015), S. 4.
172Vgl. Wruck (2013), S. 47. Wichtig hierbei ist, dass die Eingriffsverwaltung nur nach
öffentlichem Recht handelt, während die Leistungsverwaltung im eigenen Ermessen öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich tätig werden kann (vgl. Forsthoff (1973), S. 124). Auch
wenn die Leistungsverwaltung keine Gewalt ausübt wie die Eingriffsverwaltung, kann sie
dennoch gleichermaßen im System der Gewaltenteilung eingeordnet werden (vgl. Forsthoff
(1973), S. 130). Dass diese Unterteilung und die steigende Bedeutung der Leistungsverwaltung zudem Auswirkungen auf die Systematik des Verwaltungsrechts haben, stellt Forsthoff
deutlich heraus (vgl. Forsthoff (1973), S. 369–373).
165Vgl.

46

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Konkrete Aufgaben können meist nicht allumfassend genannt werden, sondern
sind auf das Betrachtungsobjekt zu beziehen.173 Konkrete Aufgaben im Bereich
der Förderung von F&E-Projekten umfassen u.a. die Zukunftsgestaltung durch
Umsetzung von Gesetzen sowie die Verwaltung und Zurverfügungstellung von
Geldmitteln und Personal.174 Gerade für das Betrachtungsobjekt öffentlicher Förderung von F&E-Projekten ist zudem eine weitere wichtige Aufgabe der öffentlichen Verwaltung zu nennen: die Politikvorbereitung. Aufgrund ihrer Fachkenntnis
und dem damit verbundenen Informationsvorsprung versorgt die öffentliche Verwaltung zum einen die Politik mit Informationen zur Entscheidungsunterstützung, zum anderen bereitet sie Gesetzesentwürfe vor.175
Aus personeller Sicht bedient sich die öffentliche Verwaltung sogenannten
Sach- oder Organwaltern, also natürlichen Personen als Angehörige des öffentlichen Dienstes, zur Erbringung der erforderlichen Tätigkeiten. Nur durch diese
natürlichen Personen wird die öffentliche Verwaltung handlungsfähig, d.h. sie kann
rechtserhebliche Handlungen vornehmen. Organisiert sind diese Organwalter in
verschiedenen Organen, welche für bestimmte Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zuständig sind176 und als Behörde bezeichnet werden.177 Behörden finden sich
in allen Hauptverwaltungsebenen Bund, Land und Kommune. Innerhalb dieser
Ebenen wird wiederum differenziert. Somit existieren auf Bundesebene Ministerien
als oberste Bundesbehörden sowie Bundesober-178, Bundesmittel- und untere Bundesbehörden.179 Ministerien und insbesondere die Leitungsebene und der vorstehenden Minister nehmen eine Doppelfunktion wahr, da sie sowohl der Gubernative,
also der Politik, als auch der Administrative, also der Verwaltung, angehören. Eine
Trennung mag hier organisatorisch, aber keinesfalls funktional möglich sein.180

173Vgl.

Eichhorn (2003), S. 760; Schedler/Proeller (2011), S. 23.
Maurer (2011), S. 5–9.; Wruck (2013), S. 46.
175Vgl. Benzner (1989), S. 83; Schedler/Proeller (2011), S. 15; BMI (2011), S. 7. Die in
der Praxis zu beobachtende nicht strikt einzuhaltende Gewaltenteilung wird hier deutlich.
176Vgl. Eichhorn (2003), S. 763; Wruck (2013), S. 47; Maurer (2011), S. 532–534.
177Vgl. § 1 (4) VwVfG.
178Hier wird zudem zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung unterschieden. Im
Gegensatz zur mittelbaren Verwaltung, bei der rechtlich und organisatorisch selbständige
Einheiten mit den Verwaltungstätigkeiten beauftragt werden, übt der Bund die unmittelbare
Verwaltung selbst aus (vgl. Röhrig (2008), S. 12).
179Vgl. Röhrig (2008), S. 12; Pieper (2009), S. 17.
180Vgl. Thieme (1984), S. 193–195; Rupp (2002), S. 102; Speier-Werner (2006), S. 27;
Döhler (2007), S. 238; Hirsch et al. (2012b), S. 27.
174Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

47

I­nsbesondere bei der Auflegung von Förderprogrammen ist diese Schnittstelle
innerhalb eines Ministeriums von Bedeutung.181
Die Bundesverwaltung teilt sich nach dem Ressortprinzip durch sachliche Kriterien in einzelne Ministerien auf.182 Die bedeutendsten Zuwendungsgeber im
Rahmen der Projektförderung sind, sortiert nach dem Fördervolumen im Haushaltsjahr 2012: das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
(BMVI), das BMBF, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung (BMZ), das BMWi sowie das Auswärtige Amt (AA).183 Diese
Ressorts sind allesamt sowohl horizontal als auch vertikal gegliedert. Sie unterteilen sich in Abteilungen (gegebenenfalls mit Unterabteilungen), welche regelmäßig
aus mindestens fünf Referaten bestehen. Obwohl die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben grundsätzlich vertikal über mehrere Instanzen erfolgt, sind diese Referate die wichtigste Organisationseinheit, denn ihnen obliegt die erste Entscheidung
in ihrem Zuständigkeitsbereich. In den Referaten sind mindestens vier Mitarbeiter
und ein Referatsleiter organisiert.184 Bei den Referaten kann zwischen Fach- und
Steuerungsreferaten unterschieden werden: während die Fachreferate die fachliche
Expertise in ihrem Aufgabenbereich repräsentieren, übernehmen Steuerungsreferate als Querschnittsfunktion die Ressourcenverantwortung.185
Die Organisationseinheiten sind innerhalb der Ministerien durch ausgeprägte
hierarchische Strukturen und hohe Arbeitsteilung gekennzeichnet. Diese Einheiten sind über ein vor allem vertikal verlaufendes Kommunikationssystem (den
sogenannten Dienstweg) verbunden, d.h. Verfügungen werden von oben nach
unten weitergereicht während Entwürfe oder Berichte von der Basisebene nach
oben geleitet und auf diesem Wege gegebenenfalls verdichtet, ergänzt oder gefiltert werden. Durch formale Abzeichnung übernehmen höhere Ebenen die Verantwortung für diese Informationen und fungieren als Kontrollinstanz. Horizontal
sind die einzelnen Organisationseinheiten dagegen weniger formal vernetzt. Es
kann lediglich eine Mitzeichnung, also eine Zurkenntnisnahme, weiterer beteiligter Einheiten gefordert werden. Zur Wahrung einer gewissen Flexibilität haben

181Siehe

hierzu vertiefend Kapitel 2.4.2.1.
Thieme (1984), S. 190; Rupp (2002), S. 101; Pieper (2009), S. 17. Die tatsächliche
Aufgabenteilung variiert dabei und wird durch verschiedenste Faktoren beeinflusst (vgl.
Benzner (1989), S. 84).
183Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.I.2., Rn. 112.
184Vgl. Thieme (1984), S. 195; Benzner (1989), S. 85–88; Speier-Werner (2006), S. 26;
Pieper (2009), S. 17; BMI (2011), S. 9.
185Vgl. Rupp (2002), S. 118.
182Vgl.

48

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

sich daher informale horizontale Strukturen innerhalb der Ministerien etabliert.186
Darüber hinaus erfolgt die Steuerung innerhalb der Ministerien vor allem über
Zahlungsbudgets. In diesem kameralen Rechnungssystem werden Finanzmittel
den einzelnen Einheiten zugewiesen und die Mittelverwendung überprüft.187
Die institutionellen Gegebenheiten der öffentlichen Verwaltung als Fördergeber konnten demnach skizziert werden. Wohl vor allem zur Entlastung der
Bundesministerien bedient sich die öffentliche Verwaltung im Bereich der Forschungsförderung häufig eines (privaten) Dritten, dem sogenannten Projektträger,
welcher die „fachliche und administrative Betreuung und Abwicklung zusammenhängender Forschungsvorhaben“188 übernimmt.189 Diese Organisationseinheit gilt es im Folgenden näher zu betrachten.

2.4.1.2 Projektträger
Das Modell der Fördervergabe über Projektträger ist im Geschäftsbereich des
BMBF entwickelt worden, da hier weder ausreichendes Personal noch eine
nachgelagerte Behörde zur Administration aller Förderprojekte zur Verfügung
stand. Zudem wurde konstatiert, dass zur kompetenten Abwicklung der Projektförderung ein „leistungsfähiges, zuwendungsgeberseitiges Projektmanagement
[…] nichtministerieller Art“190 notwendig ist.191 Aktuell beauftragen vor allem
das BMBF und das BMWi192 Projektträger mit der Fördermittelvergabe, aber
auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), das BMVI und das Bundesamt für Ernährung und Landwirtschaft
(BMEL) vergeben Projektträgerschaften.193
Projektträger können i.w.S. verschiedenste Organisationsformen von nichtrechtsfähigen Bundesoberbehörden, über staatliche Großforschungseinrichtungen

186Vgl.

Benzner (1989), S. 88–90; Rupp (2002), S. 114.
Rupp (2002), S. 123 und hierzu vertiefend Kapitel 2.5.1.3.
188Trute (1994), S. 621.
189Vgl. Trute (1994), S. 614; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.
190BMFT (1974), S. 4, zitiert nach Dörfler (2003), S. 176.
191Vgl. Kommission für Wirtschaftlichen und Sozialen Wandel (1977), S. 292–294; Trute
(1994), S. 621; Heinrich (2003), S. 78; Dörfler (2003), S. 175; Dittrich et al. (Stand 2016),
§ 44 BHO, Rn. 79; Hoffmann (2016), S. 80f.
192Hier steht wohl auch die Anreizwirkung der Förderung und nicht nur die Wissenschaftlichkeit des Projekts im Fokus (vgl. Heinrich (2003), S. 78).
193Vgl. Pilniok (2011), S. 106; BMBF (2017).
187Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

49

bis hin zu juristischen Personen des Privatrechts annehmen.194 Die grundlegende
Norm dabei ist § 44 (3) BHO, wonach Bundesministerien unter Zustimmung
des BMF Verwaltungsaufgaben zur Zuwendungsvergabe an juristische Personen
des Privatrechts (Projektträger i.e.S.) delegieren können. Bei dieser Übertragung
staatlicher Aufgaben an private Dritte ist das Rechtsinstitut der Beleihung von
Bedeutung. Hierbei handelt es sich um eine Sonderform der Zusammenarbeit von
Staat und (juristischen) Privatpersonen – welche wieder häufiger zu beobachten
ist – mit dem Ziel der administrativen Entlastung der öffentlichen Verwaltung.
Das besondere an der Beleihung ist, dass hoheitliche Befugnisse des Staates an
Private übertragen werden. Der Private übt somit Staatsgewalt aus ohne organisatorisch ein Teil der öffentlichen Verwaltung zu sein. Die Beleihung kann durch
Gesetz195 bzw. aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung, durch einen Verwaltungsakt (wie im Rahmen des § 44 (3) BHO196) oder einen öffentlich-rechtlichen
Vertrag erfolgen. Da der Staat insbesondere bei den ersten beiden Beleihungsformen das Rechtsinstitut aktiv gestaltet, verbleibt ein großes Steuerungspotenzial
bei der öffentlichen Verwaltung, welches jedoch auch genutzt werden muss.197
Ob ein Projektträger beliehen wird oder nicht ist zumeist eine förderpolitische
Entscheidung und wirkt sich sowohl auf seine Aufgaben wie auch auf die Stellung gegenüber dem Förderempfänger aus. Nicht-beliehene Projektträger arbeiten
als unselbständiger Verwaltungshelfer dem Ministerium zu: sie erstellen unterschriftsreife Entscheidungsvorlagen für die Fachreferate, welche die öffentlichrechtliche Förderentscheidung treffen und verantworten. Das Ministerium steht
dann auch in einem unmittelbaren Rechtsverhältnis zum Förderempfänger. Beliehene Projektträger können die hoheitliche Förderentscheidung selber treffen und
ein öffentliches-rechtliches Förderverhältnis mit dem Fördergeber selbständig

194Vgl.

Trute (1994), S. 614; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.
wird das Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR) durch das Raumfahrtaufgabenübertragungsgesetz (RAÜG) mit den Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet
der Raumfahrt betraut und ist hier als Projektträger auch für Zuwendungen eigenverantwortlich zuständig (vgl. § 1 RAÜG).
196Die juristische Plausibilität dieser Regelung wird grds. bejaht (vgl. Helfrich (1990),
S. 558).
197Vgl. Trute (1994), S. 615–619; Völmicke (1996), S. 53; Heinrich (2003), S. 78; Schmidt
am Busch (2007), S. 533; Ulrich (2009), S. 27; Häfelin et al. (2010), S. 339–341; Peine
(2011), S. 22–24; Detterbeck (2015), S. 44–50; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 79.10.
195Bspw.

50

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

eingehen.198 Sie gelten als Behörde.199 Der Umfang der Beleihung ist nach VV
Nr. 20.2 zu § 44 BHO genau festzulegen, wobei das Ministerium grundsätzlich
frei in der konkreten Ausgestaltung ist. Da sich die Entscheidungen eines beliehenen Projektträgers an den förderpolitischen Richtlinien zu orientieren haben
und das Ministerium ein Selbsteintrittsrecht behält, wird der förderpolitische
Ermessensspielraum der Projektträger als gering angesehen.200 In beiden Fällen (Beleihung oder Nichtbeleihung) wird zwischen dem Ministerium und dem
Projektträger ein privatrechtlicher Geschäftsbesorgungsvertrag zumeist auf Basis
des Mustervertrags zur Übernahme und Durchführung von Projektträgeraufgaben
(RV-PT) des BMBF geschlossen.201 Das Leistungsentgelt für den Projektträger
richtet sich nach den notwendigen und angemessenen Kosten gemäß § 6 (Selbstkostenfestpreis) der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen
Aufträgen (PreisVO) und umfasst vor allem die Abgeltung von Personal- und
Sachaufwendungen. Üblicherweise beträgt das Leistungsentgelt etwa 2,5 – 5%
des Fördervolumens.202
Die Aufgaben der Projektträger bestehen in der Unterstützung der Programmplanung, Entgegennahme von Förderanträgen, Vorbereitung von Förderentscheidungen, Begleitung bewilligter Projekte, Prüfung der Verwendungsnachweise
sowie Ergebnisverwaltung und Evaluation. Beliehene Projektträger treffen darüber hinaus auch die Förderentscheidung selbst. In beiden Fällen wird die Förderentscheidung durch den Projektträger kommuniziert. Projektträger sind somit als
direkter Ansprechpartner das Bindeglied zwischen den ausführenden F&E-Organisationen und der öffentlichen Verwaltung. Dabei hat der Projektträger relevante
Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu beachten.203 Zusammenfassend stellt
Abbildung 2-3 die Stellung des Projektträgers in der Projektförderung dar.
Sowohl bei beliehenen204 als auch bei nicht-beliehenen Projektträgern verbleibt die Aufsicht und somit die politische Verantwortung auf Seiten des Ministeriums.205 Dabei hat das Ministerium im Rahmen der Rechtsaufsicht206 zunächst
198Vgl.

Peine (2011), S. 23; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.1–79.2.
Peine (2011), S. 82.
200Vgl. Ulrich (2009), S. 129; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.11–79.14.
201Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.3; Dörfler (2003), S. 244; Ulrich
(2009), S. 112.
202Vgl. § 4 (2) RV-PT; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.8.
203Vgl.Trute (1994), S. 622; Dörfler (2003), S. 178; Pilniok (2011), S. 106; §§ 1, 2 RV-PT.
204Siehe § 44 (3) BHO.
205Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.12.
206Rechtsaufsicht bezeichnet eine Kontrolle öffentlichen Verwaltungshandelns mit dem
Recht als alleinigen Maßstab (vgl. Groß (2002), S. 796).
199Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung
mit Beleihung

51
ohne Beleihung

Fördergeber
(i.d.R. Ministerium)
1. privatrechtlicher
Geschäftsbesorgungsvertrag
mit Treuhandvereinbarung
nach § 44 (2) BHO
2. Beleihung nach § 44 (3) BHO

privatrechtlicher
Geschäftsbesorgungsvertrag

Projektträger

Verwaltungsakt
nach § 44 BHO

Informationsaustausch

Verwaltungsakt
nach § 44 BHO

Förderempfänger

Abbildung 2-3 Stellung des Projektträgers in der Projektförderung. (Eigene Darstellung
in Anlehnung an: Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 79.4)

die Einhaltung und Beachtung rechtlicher Normen sowie verwaltungsrechtlicher
Grundsätze intern und gegenüber nachgeordneten Behörden zu kontrollieren.207
Der Umfang und die Ausgestaltung der Fachaufsicht sind dagegen unterschiedlicher Art. Fachaufsicht meint weniger ein „einheitliches Rechtsinstitut […] [als
vielmehr eine] Art Sammelbezeichnung für alle Formen der Einflussnahme auf
Sachentscheidungen anderer Verwaltungseinheiten, die über die reine Rechtsaufsicht hinausgehen.“208 Die konkrete Umsetzung erfolgt intuitiv und abhängig von
Fällen und Anlässen durch Erlasse209 oder Weisungen210.211
207Vgl.

Döhler (2007), S. 226.
(2002), S. 800.
209Erlasse sind „jede Willensäußerung des Ministeriums“, wie z.B. „Bitten um Stellungnahmen, ministerielle Auslegungen gesetzlicher Vorschriften, Auskunftsersuchen oder Handlungsanweisungen“ (vgl. Döhler (2007), S. 235).
210Weisungen sind eine Teilmenge von Erlassen und umfassen normative Handlungsanweisungen („Befehle“) in allgemeiner Form von z.B. Verwaltungsvorschriften oder im Sinne direkter
Beeinflussung von Einzelentscheidungen (vgl. Groß (2002), S. 798; Döhler (2007), S. 235).
211Vgl. Hirsch et al. (2012b), S. 29.
208Groß

52

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Die Vorteile der Implementierung der zwischengeschalteten Institution Projektträger werden vor allem in einer größeren zeitlichen und personellen Flexibilität gesehen; der Projektträger verfügt zudem über größere fachliche Nähe und
Kompetenz. Gerade bei der thematisch und zeitlich begrenzten P
­ rojektförderung
erfolgt die Mittelvergabe somit effizienter und die Ministerien können sich vermehrt ihrer Planungs- und Steuerungsfunktion widmen.212 Insbesondere die
fachliche Kompetenz wird allerdings auch als Nachteil gesehen, da der Projektträger über einen Informationsvorsprung verfügt, der die Förderentscheidung des
Fördergebers zu einem formalen Akt verkommen lassen kann. Der Projektträger
bekommt somit nicht intendierte Eigenständigkeit.213 Es besteht also ein Spannungsfeld zwischen der Flexibilität und Autonomie des Projektträgers sowie der
Autorität der öffentlichen Verwaltung. Mitunter ist dies durch die öffentliche Verwaltung durchaus als Steuerungsverzicht erkannt aber beabsichtigt, da der Fördergeber eben nur die verdichteten Informationen verlangt und auf dieser Grundlage
effizienter entscheiden kann.214 Ob dieses Spannungsverhältnis und der Steuerungsverzicht in der Praxis bestehen, bleibt vor allem aus betriebswirtschaftlicher
Sicht offen, da die Akteurskonstellation bisher vornehmlich aus politik215- und
rechtswissenschaftlicher216 Sicht betrachtet wurde.

2.4.1.3 Förderempfänger
Die letzte zu betrachtende Akteursgruppe ist die der Förder- oder Zuwendungsempfänger. Diese steht den zuvor genannten Akteursgruppen gegenüber und
erhält die Förderung oder im Speziellen die Zuwendung mittelbar oder unmittelbar durch den Fördergeber. Mit Entgegennahme der Förderung verpflichtet sich
der Förderempfänger zur Erfüllung des Zuwendungszwecks und der zweckadäquaten Mittelverwendung.217
Der Fördergeber ist grds. frei in der Wahl eines Förderempfängers, es sei denn,
dass durch den Haushaltsplan oder die Förderrichtlinie der Kreis potentieller
Förderempfänger eingeschränkt ist. Unerheblich ist zudem die Rechtsform des

212Vgl.

Trute (1994), S. 621; Dörfler (2003), S. 176.
Ullrich (1984), S. 168; Dörfler (2003), S. 179.
214Vgl. Dörfler (2003), S. 179.
215Vgl. Dörfler (2003), S. 174–185.
216Für nicht-beliehene Projektträger vgl. Ulrich (2009), S. 81–90 und für beliehene Projektträger vgl. Ulrich (2009), S. 128–134.
217Vgl. Henke (1979), S. 239; Wruck (2013), S. 51; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 18.1.
213Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

53

Förderempfängers, es muss lediglich nach § 23 BHO eine Stelle außerhalb der
Bundesverwaltung sein. Somit kommen wie bereits gesehen als Förderempfänger sämtliche juristischen und natürlichen Personen des öffentlichen und privaten Rechts, welche nicht der Rechtsperson „Bund“ angehören, in Frage. Obwohl
nicht unstrittig, sind somit wohl alle Träger der unmittelbaren und mittelbaren
Bundesverwaltung exkludiert.218
Die größten Empfängergruppen im Bereich der F&E-Projektförderung des
Bundes sind sortiert nach den empfangenen Ausgaben die gewerbliche Wirtschaft,
Hochschulen sowie Forschungs- und Wissenschaftsförderorganisationen (z.B.
DFG).219 Ein besonderer Fokus auf die gewerbliche Wirtschaft als Förderempfänger scheint demnach geboten. Die F&E-Projektförderung des Bundes wird häufig
an Verbundprojekte gegeben.220 An den Förderprojekten müssen demnach mindestens zwei Zuwendungsempfänger arbeitsteilig zusammenarbeiten.221 Die Zusammenarbeit muss in einer Kooperationsvereinbarung zwischen den Verbundpartnern
geregelt und ein zentraler Ansprechpartner als Verbundleiter benannt sein. Die
Förderung kann dann für untereinander abgestimmte Teilprojekte an jeden Verbundpartner einzeln vergeben werden oder der Verbundleiter tritt als Erstempfänger auf und gibt die Förderung an die Verbundpartner in privatrechtlicher Form
weiter. Zumeist sind an diesen Verbünden die gewerbliche Wirtschaft und Hochschulen oder andere Forschungseinrichtungen beteiligt.222 Obwohl das Auftreten
als Verbund sicherlich die Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte beeinflusst, soll im Weiteren ein Verbund als ein Förderempfänger angesehen werden.
Die rechtliche Beziehung zwischen Fördergeber und Förderempfänger regelt
nach VV Nr. 4.1 zu § 44 BHO der Zuwendungsbescheid. Durch ihn erhält der

218Vgl. Wruck (2013), S. 51; Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.III.3., Rn. 68; Dittrich et al.
(Stand 2016), § 23 BHO, Rn. 3.6.4.
219Vgl. BMBF (2014b), S. 505. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Statistik im Bereich
Hochschulen den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative enthält (vgl. BMBF (2014b),
S. 505) und somit die Bedeutung der Hochschulen für den Untersuchungsgegenstand tendenziell geringer ist. Bei den Ausgaben für die Wissenschaftsförderorganisationen ist zu
berücksichtigen, dass diese die Mittel häufig in privatrechtlicher Form an den Förderletztempfänger weiterreichen (vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 80.2).
220Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 74.3. Exemplarisch dazu: BMBF
(2014a), S. 2; BMWi (2014a), S. 2.
221Dies umfasst nicht die Zusammenarbeit im Rahmen von Unteraufträgen oder Werkverträgen.
222Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 74.3; BMBF (o.J.a). Exemplarisch
dazu: BMBF (2014a), S. 4; BMWi (2014a), S. 2.

54

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Förderempfänger einen Leistungsanspruch. Allerdings obliegt im dadurch auch
die Hauptleistungspflicht der zweckentsprechenden Mittelverwendung, d.h.
er muss alle erhaltenen Zuschüsse zu Gunsten des Förderzwecks einsetzen.223
Durch § 44 BHO (1) S. 2 und 3 ist der Fördergeber verpflichtet begleitende und
abschließende Kontrollen wie Zielerreichungs-, Wirkungs-, und Wirtschaftlichkeitskontrollen sowie Prüfungsrechte aufzuerlegen. Deshalb werden vom
Förderempfänger regelmäßig Nebenpflichten gefordert: Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung und Auskunft über Mitteleinsatz, aber auch Beachtung
des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Eigenbeteiligung. Verwertungspflicht. Diese Pflichten finden sich zumeist in allgemeinen Nebenbestimmungen, welche Bestandteil des Zuwendungsbescheides sind.224 Erst durch diese
Nebenpflichten wird eine Steuerung der öffentlichen F&E-Förderung ermöglicht.
Ihnen kommt also eine besondere Bedeutung zu.
Die eingangs genannten Institutionen, welche grds. an der F&E-Förderung
beteiligt sind konnten dargestellt und genauer analysiert werden. Dabei konnten
vor allem die äußere institutionelle Einbettung der Akteure sowie deren rechtliches Verhältnis untereinander betrachtet werden. Die Steuerungssubjekte öffentlich geförderter F&E-Projekte sind somit definiert. Im Weiteren gilt es nun den
Prozess der öffentlichen F&E-Förderung als Steuerungsobjekt zu betrachten.

2.4.2	Administrativer Ablauf der Projektförderung
Wie zuvor gesehen, wird die Ausgestaltung der Projektförderung maßgeblich
durch die Charakteristika der öffentlichen Verwaltung geprägt. Daher wird auch
der Projektförderungsprozess primär durch die Grundfunktionen des Verwaltungshandelns beeinflusst: Zielsetzung, Planung, Vollzug (oder Durchführung)
und Kontrolle.225 Dabei sind diese Grundfunktionen als kybernetischer Regelkreis zu verstehen, d.h. zwischen diesen Funktionen kommt es zu Rückkopplungen. Das gesamte System bleibt gegenüber äußeren und inneren Einflüssen relativ

223Vgl. Henke (1979), S. 239; Wruck (2013), S. 52; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 18.1.
224Vgl. Henke (1979), S. 255–261; Wruck (2013), S. 53; Lewinski/Burbat (2013), § 44
BHO, Rn. 8 –10; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 18.1. Exemplarisch dazu
NKBF 98.
225Vgl. Schmidt (2006), S. 53; Wruck (2013), S. 56.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

Aulegung von
Förderprogrammen
und -richtlinien

Zielsetzung
Planung

Durchführung des
Projekts

55

Antrag und
Bewilligung

Vollzug
Kontrolle

Verwendungsnachweis und
Erfolgskontrolle

Abbildung 2-4 Prozessschritte der Steuerung von Förderprojekten mit Einordnung in die
Grundfunktionen des Verwaltungshandelns. (Eigene Darstellung in Anlehnung an: Krämer/
Schmidt (Stand 2016), C.1, D.VI–D.VIII, E.; Schmidt (2006), S. 53)

stabil.226 Da die Grundfunktionen des Verwaltungshandelns abstrakt auf alle
Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung abstellen, ist es erforderlich, diese Funktionen auf das konkrete Untersuchungsobjekt zu übertragen. Zu beachten ist hierbei, dass das konkrete Untersuchungsobjekt nicht die Steuerung eines gesamten
Förderprogramms, sondern die Steuerung eines Förderprojektes umfasst. Zudem
können in der konkreten Anwendung die Abgrenzungen zwischen den Grundfunktionen fließend sein. Die Übertragung der Grundfunktionen des Verwaltungshandelns auf das Untersuchungsobjekt „Steuerung von Förderprojekten“ ist
Abbildung 2-4 zu entnehmen. Die weitere Gliederung des Kapitels orientiert sich
an diesen Prozessschritten.

2.4.2.1 Auflegung von Förderprogrammen und -richtlinien
Basis für die Projektförderung ist regelmäßig ein Förderprogramm auf dessen
Grundlage ausgewählte Förderempfänger zur Erreichung politischer Ziele gefördert werden.227 Obwohl nicht genau definiert, wird der Begriff mehrfach in den

226Vgl.
227Vgl.

Baum et al. (2013), S. 7; Krämer/Schmidt (Stand 2016), C.I.1., Rn. 1.
Betz (2008), S. 13; Wilden (2009), S. 108; Wruck (2013), S. 56.

56

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

VV zu den §§ 23 und 44 der BHO verwendet. Regelmäßig werden durch Förderprogramme Empfänger, Voraussetzungen, Maßnahmen, Volumen, Laufzeit und
vor allem Ziele bestimmter schwerpunktmäßiger Förderungen artikuliert. Dabei
liegt der Fokus auf der inhaltlichen Ausgestaltung eines Förderschwerpunktes.
Ein Förderprogramm hat verschiedene Adressaten und erfüllt somit unterschiedliche Funktionen:
– Konkretisierung des Haushaltstitels bei der verwaltungsinternen Haushaltsplanung,
– Entscheidungsgrundlage bei Haushaltsausführung durch Verwaltung oder Projektträger,
– Grundlage der Erfolgskontrolle und
– Information potentieller Förderempfänger.228
Die Entwicklung eines Förderprogramms erfolgt dezentral durch die zuständigen
Fachreferate. Ausgangspunkt sind Erfahrungen aus bereits laufender Förderung
und politischen Vorstellungen von Regierung oder Ministern, aber auch Anregungen von Interessenverbänden oder Medien. Die Programmentwicklung geschieht
in einem iterativen Prozessablauf durch Informationsbeschaffung und -verarbeitung, Konfliktaustragung und Konsensbildung.229 Konkret bedeutet dies, dass
vom Fachreferat zunächst eine Programminitiative (Neuauflage oder Fortschreibung) ausgeht. Nach Zustimmung der Ministeriumsleitung zu dieser Initiative
verfasst das zuständige Fachreferat zunächst einen Entwurf in Abstimmung mit
weiteren betroffenen Referaten. Gegebenenfalls sind zudem weitere Ministerien
zu beteiligen. Regelmäßig erfolgt zudem eine Abstimmung mit Interessenverbänden und/oder fachspezifischen Ausschüssen, ehe der Entwurf durch die Leitung
des Ministeriums (bei Beteiligung mehrerer Ministerien durch die Bundesregierung) verabschiedet und (gegebenenfalls nach Zustimmung der europäischen
Kommission) veröffentlicht wird.230 Die Entscheidung über die Verabschiedung
eines Förderprogramms erfolgt nach drei Kriterien. Die Frage nach der Zuständigkeit des Ministeriums wird zumeist durch den Geschäftsverteilungsplan der
Bundesregierung beantwortet. Über die technische Machbarkeit entscheidet das
Referat unter Beachtung der Komplexität und des Umfangs der Problemstellung
sowie seiner eigenen personellen (sowohl quantitativen wie auch qualitativen)

228Vgl.

Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.5.
Benzner (1989), S. 111–113.
230Vgl. Trute (1994), S. 652; Dörfler (2003), S. 290.
229Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

57

Ausstattung. Letztlich entscheidend ist dann noch die Frage nach der politischen
Umsetzungsfähigkeit des Programms.231 Die Dauer dieses Prozesses wird auf ein
bis zwei Jahre geschätzt.232 Die grundsätzliche Programmentwicklung stellt sich
demnach als komplexer Prozess dar, welcher starken politischen Einflüssen unterliegt. Im Ergebnis dieses staatlich gelenkten Verhandlungsprozesses entstehen
Rahmenprogramme, welche Förderschwerpunkte festlegen.233
Weiter konkretisiert werden die Programme durch sogenannte Förderrichtlinien. Hierbei ist formell zwischen „echten“ Förderrichtlinien nach VV Nr. 15.2
zu § 44 BHO, die unter Beteiligung von BMF und BRH entstehen und abweichende Regularien zum allgemeinen Regelwerk der BHO und ihrer VV enthalten können sowie der Bekanntmachung von Fördermodalitäten zu unterscheiden,
welche aber ebenfalls regelmäßig als Richtlinie bezeichnet werden.234 Der Vorteil
dieser konkreteren Förderrichtlinien liegt vor allem in drei Bereichen. Zunächst
wird das Verwaltungshandeln insbesondere der Projektträger erleichtert, da ein
einheitlicher Rahmen für die Projektauswahl und –bewilligung gesetzt wird.
Zudem wird durch die öffentliche Bekanntmachung der Richtlinie die Transparenz nach außen sowie der Wettbewerb zwischen den potentiellen Zuwendungsempfängern gefördert, was u.U. zum wirtschaftlichen Einsatz der Mittel führen
kann. Zuletzt wird die in Art. 3 (1) GG geforderte Gleichbehandlung der verschiedenen Antragsteller im Rahmen von Ermessensausübungen gestärkt.235
Der Prozess zum Erlass von Förderrichtlinien ähnelt dem Prozess zur Aufstellung von Förderprogrammen. Das zuständige Fachreferat erarbeitet unter Beteiligung des Haushaltsbeauftragten einen Entwurf. Häufig wird dieser Entwurf auch
durch eine nachgeordnete Behörde erarbeitet. Zu beachten sind dabei die Grundsätze für Förderrichtlinien (beziehen sich vor allem auf den Inhalt) des BMF.236
231Vgl.

Benzner (1989), S. 113.
Lorenzen (1985), S. 140.
233Vgl. Dörfler (2003), S. 310.
234Der Vorteil der letztgenannten Form besteht in der größeren Flexibilität und somit
schnelleren Umsetzbarkeit. Bei großen Förderprogrammen mit hoher politischer Bedeutung und finanziellem Volumen wird trotzdem häufig die erste Variante gewählt, da hier die
Autorität in Streitfragen größer ist (vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.4).
235Vgl. BRH (2004b), S. 45; Wruck (2013), S. 15; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 6.9.2f.
236Die Grundsätze sind mit einem Rundschreiben des BMF vom 20.09.1983 – II A 3 –
H 1361 – 16/83 (MinBlFin 1983, S. 217), geändert durch Rundschreiben des BMF vom
16.09.1996 – II A 3 – H 1361 – 7/96 (GMBl. 1996, S. 823) bekannt gegeben worden. An
die Stelle dieser vorläufigen Verwaltungsvorschriften sind die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur BHO (VV-BHO) vom 14.03.2011 (GMBl. 2001, S. 307) getreten.
232Vgl.

58

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Im Rahmen der Zweckbestimmung ihres Haushaltstitels verfügen die Fachreferate dabei über weitgehende Ermessensspielräume. Wie bei den Förderprogrammen auch sind gegebenenfalls weitere Ministerien oder Referate zu beteiligen.
Wird eine formelle Richtlinie nach VV Nr. 15.2 zu § 44 BHO angestrebt, ist der
begründete Entwurf dem BMF mit der Bitte um Zustimmung zuzuleiten und der
BRH anzuhören. Die Regierung oder das Parlament237 sind in der Regel nicht
beteiligt. Obwohl keine Verpflichtung dazu besteht, werden die Förderrichtlinien
abschließend im Bundesanzeiger, im gemeinsamen Ministerialblatt und/oder im
Internet veröffentlicht.238 Es zeigt sich also, dass die Prozesse der Erstellung von
Förderprogrammen und –richtlinien zwar ähnlich sind, aufgrund der höheren
Autonomie des Fachreferats bei der Erstellung von Richtlinien scheint der politische Einfluss hier aber geringer zu sein.
Die Inhalte einer Förderrichtlinie richten sich nach den Grundsätzen für Förderrichtlinien des BMF, zumeist auch dann, wenn es sich nur um eine Bekanntmachung von Fördermodalitäten handelt. Demnach sollen Förderrichtlinien vor
allem den Zuwendungszweck präzisieren und erläutern, den Kreis der potentiellen Zuwendungsempfänger festlegen, die Art der Zuwendung und die Bemessung
ihrer Höhe bestimmen sowie Verfahrensfragen klären.239 Im Punkt Zuwendungszweck sollen übergreifende Ziele der Förderung dargestellt werden (gegebenenfalls unter Bezugnahme auf ein übergeordnetes Programm). Die Erläuterungen
hierzu sollen nach der Vorgabe aus dem Jahr 1983 knapp und aussagefähig sein.
Allerdings bedarf die begleitende und nachgelagerte Erfolgskontrolle einer hinreichend differenzierten Zieldarstellung.240 Dabei sollten Zielinhalt, Zielerreichungsgrad, Zeitpunkt der Zielerreichung, Zielpriorisierungen und bereits
bekannte Zielkonflikte dargestellt werden.241 Trotz der Erforderlichkeit für die
Erfolgskontrolle wird jedoch häufig nur der Gegenstand der Förderung charakterisiert und auf eine konkrete und operationalisierte Zielformulierung verzichtet.242

237Die Förderrichtlinien haben jedoch eine wichtige Bedeutung bei der Unterrichtung des
Parlaments und als Begründung bei der Haushaltsplanung (vgl. Dittrich et al. (Stand 2016),
§ 44 BHO, Rn. 6.7.8).
238Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.7.9.
239Vgl. BRH (2004b), S. 44.; Wilden (2009), S. 109.
240Vgl. Haghani (1999), S. 93; Streit (2005), S. 274–276; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44
BHO, Rn. 6.12.1.
241Vgl. Schmidt (2006), S. 55; Krämer/Schmidt (Stand 2016), C.I.2, Rn. 5.
242Vgl. Haghani (1999), S. 96; Wruck (2013), S. 56.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

59

Da die Voraussetzung der Vergabe an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung
in § 23 BHO weit gefasst ist, bedarf es einer Einschränkung der Zielgruppe, also
der antragsberechtigten Förderempfänger. Die Organisationen sollen benannt und
gegebenenfalls Kriterien genannt oder darauf verwiesen werden (wie z.B. eine
Definition von KMU).243 Zudem ist die Förderart anzugeben. Der Regelfall ist
hier die Projektförderung244 in Form von Zuwendungen245.Vom definierten Kreis
der Zuwendungsempfänger hängt sodann auch die Bemessungsgrundlage der
Förderhöhe (Ausgabenbasis, Kostenbasis oder beides alternativ) ab. Das zulässige
Bemessungsverfahren sowie die Art der Finanzierung (Anteil- oder Festbetragsfinanzierung, Höhe der zulässigen Förderquote)246 sind zu nennen.247 Zudem ist
das gesamte Antrags- und Bewilligungsverfahren transparent darzustellen.248 Die
verschiedenen Möglichkeiten zur prozessualen Gestaltung dieses Verfahrens gilt
es im Folgenden darzustellen.

2.4.2.2 Antrag und Bewilligung
Antrag und Bewilligung stellen die zentralen Erklärungen der involvierten Institutionen und somit eine notwendige Voraussetzung im Prozess der Projektförderung dar.249
Der formale Antragsprozess konstituiert sich hauptsächlich durch VV Nr. 3 zu
§ 44 BHO und wie gesehen durch die Angaben in der Förderrichtlinie. Gerade
bei der F&E-Förderung ist diesem förmlichen Antrag eine Verfahrensstufe vorgeschaltet. Im Rahmen eines zweistufigen Förderverfahrens werden die Förderempfänger zunächst aufgefordert eine Projektskizze, welche das Projektziel
(gegebenenfalls ihre Einordnung in übergeordnete politische Förderziele), eine
Schätzung des Arbeitsaufwandes und die Notwendigkeit der Förderung darlegt. Im Rahmen der Fördernotwendigkeit hat der potentielle Förderempfänger
darzulegen, ob und wenn ja, wie eine wirtschaftliche Verwertung der Projekterkenntnisse zu erwarten ist. Der Umfang dieser Skizzen wird häufig auf zehn DINA4-Seiten begrenzt. Die geforderten Inhalte sowie die Kriterien zur Bewertung

243Vgl.

Wruck (2013), S. 56; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.4.
Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.6.
245Siehe Kapitel 2.2.1.
246Siehe Kapitel 2.2.2.
247Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.7 – 6.12.11.
248Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.14.
249Vgl. Götz (1966), S. 41–45; Henke (1979), S. 161; Wruck (2013), S. 60.
244Vgl.

60

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

dieser Skizzen sind in der Förderrichtlinie genannt.250 Die Projektskizzen entstehen häufig unter Beratung durch den zuständigen Projektträger. Dieser kann einschätzen, ob die Projektidee in ein Förderprogramm oder eine –richtlinie passt
und ob der potentielle Förderempfänger bzw. der Förderverbund über das fachliche und wirtschaftliche Potenzial verfügt das Projekt zu realisieren. Unter den
final eingereichten Projektskizzen trifft der Projektträger dann eine Auswahl.
Diese wird zumeist durch ein Gutachtergremium geprüft und bewertet.251 Fördergeber oder Projektträger – die mit der Prüfung beauftragte Stelle ist ebenfalls in
der Förderrichtlinie benannt – fordern dann nach eingehender Prüfung dazu auf,
einen förmlichen Förderantrag einzureichen oder geben die Empfehlung dies zu
unterlassen.252
Dieser schriftliche oder elektronische Antrag ist die zwingende Voraussetzung
für die Gewährung einer Zuwendung, wenn nicht – wie nur selten der Fall – ein
durch die öffentliche Verwaltung zu begründende Ausnahme vorliegt. Dieser
Antrag kann auf Eigeninitiative eines potentiellen Förderempfängers, auf Nachfrage durch den Fördergeber oder aus einem Förderprogramm bzw. einer Förderrichtlinie heraus entstehen, wobei die letztere Alternative den Regelfall darstellt,
da hier auch ein wettbewerblicher Grundgedanke impliziert ist. Dem Antragsteller steht hierbei mit dem elektronischen Formularsystem für Anträge, Angebote und Skizzen (easy-online) für die meisten Bereiche der F&E-Förderung ein
online verfügbares elektronisches Antragssystem zur Verfügung, welches notwendige Formulare bereitstellt und zudem erste Plausiblitäts- und Vollständigkeitsprüfungen durchführt.253 Häufig werden in Förderprogrammen oder –richtlinien
Fristen für die Einreichung von Anträgen gesetzt. Dies hat den Vorteil, dass zu
einem Stichtag alle Förderanträge vorliegen und somit auch vergleichend bewertet werden können.254
Der Inhalt des Antrags liegt im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Zumeist
werden die geforderten Inhalte ebenfalls in der Förderrichtlinie ausgewiesen. Zu
beachten ist, dass die Bewilligungsbehörde mittels des Antrags die Notwendigkeit
der Ausgaben erkennen muss. Regelmäßig enthält der Antrag neben dem durch

250Vgl. Dörfler (2003), S. 301; BMWi (2014a), S. 21; BMBF (2014a), S. 5; Dittrich et al.
(Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.14.
251Vgl. Dörfler (2003), S. 299–302; Wilden (2009), S. 110.
252Vgl. Wilden (2009), S. 110; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 6.12.14.
253Vgl. Wruck (2013), S. 60; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 8.1–8.8; Krämer/
Schmidt (Stand 2016), D.VI.1–2; BMBF (2016b), S. 8.
254Vgl. Wruck (2013), S. 61.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

61

VV Nr. 3.2.1 zu § 44 BHO geforderten Finanzierungsplan eine detaillierte Vorhabenbeschreibung.255
Die Vorhaben- oder Projektbeschreibung stellt den fachlichen Teil des Antrags
dar. Sie enthält in der Regel die detaillierte Beschreibung des Vorhabens, einen
Zeitplan und die Ziele, gegebenenfalls mit Bezug zu den übergeordneten Zielen
des Förderprogramms. Aus der Projektbeschreibung leitet sich der Zuwendungszweck ab. Sie bildet somit die Basis für die Erfolgskontrolle. Daher wird oftmals
gefordert, dass die Ziele und die Beschreibung hinreichend differenziert sind.256
Der Finanzierungsplan nach VV Nr. 3.2.1. zu § 44 BHO wird bei Zuwendungen auf Kostenbasis auch als Vorkalkulation bezeichnet.257 Er enthält sowohl
Angaben zu den zu erwartenden Ausgaben bzw. Kosten als auch zur beabsichtigen Finanzierung und der finanziellen Lage des Antragstellers.258 Die Vorkalkulation richtet sich zumeist nach einer vorgegebenen Gliederung.259 Innerhalb
dieser Gliederung sind für die Kalkulationspositionen Einzelansätze anzugeben.
Die genaue Aufteilung der Einzelansätze ist nicht strikt vorgegeben; sie liegt im
Ermessen der Bewilligungsbehörde. Da das Gesamtergebnis der Vorkalkulation
als verbindliche Höchstgrenze anzusehen ist, kommt den Einzelansätzen eine
wichtige Bedeutung zu: da von den Einzelansätzen um bis zu 20% abgewichen
werden darf, wird mit steigender Anzahl von Einzelansätzen die Flexibilität des
Antragstellers in der Durchführungsphase erhöht. Bereits in der Antragstellung
ist der Finanzierungsplan über die gesamte Projektlaufzeit anzugeben. Ebenso
sind regelmäßig Jahrespläne mit einzureichen, damit der Fördergeber im Rahmen der Haushaltsplanung den Mittelabfluss planen kann. Spätere Änderungen
im Gesamt- oder Jahresplan bedürfen der Zustimmung durch die Bewilligungsbehörde.260
Anschließend prüft die Bewilligungsbehörde den Antrag und trifft auf dessen
Grundlage die Förderentscheidung. Der Antragsprüfung wird eine essentielle

255Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.IV.3.1.; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 8.5, 9.
256Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 9.1; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.IV.3.2.1.
257Vgl. VV Nr. 13a.4 zu § 44 BHO.
258Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.IV.3.2.2.4.
259Siehe Abbildung 2–2.
260Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 9.2–9.10; Krämer/Schmidt (Stand
2016), D.IV.3.2.2; VV Nr. 3.2.1. zu § 44 BHO; Nr. 1.2. ANBest-P-Kosten; Nr. 1.2 NKBF
98.

62

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Bedeutung im Rahmen des Förderprozesses zugesprochen.261 Trotz der genannten Rahmensetzungen durch Förderprogramme und –richtlinien besteht für die
Bewilligungsbehörde in der Antragsprüfung ein Ermessensspielraum; der Rahmen wirkt lediglich ermessenslenkend. Dem Ermessen kommt eine hohe Bedeutung zu, da durch die spätere Bewilligung Gegenstand, Umfang, Zeitraum und
Höhe der Zuwendung final festgelegt werden. Die Bewilligungsbehörde hat die
Angaben des Antragstellers zu hinterfragen und bei Unklarheiten das Recht, weitere Unterlagen anzufordern. Die Tiefe der Prüfung hängt hierbei nicht zuletzt
davon ab, ob es sich um eine Erst- oder Anschlussförderung handelt. Teil der
Antragsprüfung ist auch eine Bonitätsprüfung, die sicherstellen soll, dass der
Antragsteller über genügend finanzielle Mittel verfügt die Förderung zweckentsprechend einzusetzen. Nach VV Nr. 3.3 zu § 44 BHO hat die Bewilligungsbehörde einen aktenmäßigen Vermerk über die Antragsprüfung zu verfassen, der die
Ermessensentscheidungen für außenstehende Dritte – häufig der BRH – nachvollziehbar macht. Dieser enthält auch die Begründung über das erhebliche Bundesinteresse und die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung.262
Im Ergebnis einer positiven263 Antragsprüfung steht die Bewilligung. Im
Regelfall erfolgt die Bewilligung durch einen begünstigenden Verwaltungsakt264
in Form eines schriftlichen Zuwendungsbescheides.265 Der Zuwendungsbescheid
enthält mindestens folgende Hauptregelungen:266

261Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.VII.1., Rn. 8.
Wruck (2013), S. 62; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 11–12; Krämer/
Schmidt (Stand 2016), D.VII.1–2.
263Das Ergebnis einer negativen Antragsprüfung ist eine Ablehnung. Diese richtet sich nach
den allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (vgl. Dittrich et al. (Stand
2016), § 44 BHO, Rn. 20). Da hier kein Zuwendungsverhältnis zu Stande kommt soll dieser Fall nicht weiter betrachtet werden.
264Zwar ist der Verwaltungsakt zu bevorzugen, es bestehen aber zwei weitere Bewilligungsformen: öffentlich-rechtlicher Vertrag und privatrechtlicher Vertrag. Der öffentlich-rechtliche Vertrag unterscheidet sich kaum vom Verwaltungsakt und wir in der Praxis nur selten
angewandt. Der privatrechtliche Vertrag kommt vor allem bei ausländischen Antragstellern
(bspw. in der Entwicklungshilfe) zur Anwendung und erhält somit bei der F&E-Förderung
kaum Bedeutung (vgl. Ulrich (2009), S. 46–48 und die dort angegebenen Quellen).
265Vgl. Ulrich (2009), S. 44; Wruck (2013), S. 63; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 18.1; Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.VIII.4.1.2.
266Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn.18.1; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.VIII.4.1.2.2, Rn. 37.
262Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

63

– Bezeichnung des Zuwendungsempfängers,
– Zuwendungszweck,
– Höhe der Zuwendung und Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben/Kosten267,
– Zuwendungsart (institutionelle Förderung oder Projektförderung),
– Finanzierungsart268 und -form269 sowie
– Bewilligungszeitraum.
Daneben werden mit dem Zuwendungsbescheid Nebenbestimmungen – diese
entfalten im Gegensatz zum Haushaltsrecht eine Außenwirkung – zum Bestandteil des Zuwendungsverhältnisses. Die Nebenbedingungen umfassen Verfahrenshinweise, Konkretisierungen und Erläuterungen für das Zuwendungsverhältnis.270
Nimmt die Bewilligungsbehörde Änderungen am Antrag vor und übernimmt
diese in den Bewilligungsbescheid, so ist dies nach VV Nr. 4.1 zu § 44 BHO zu
begründen.
Vor allem die Festlegung des Zuwendungszwecks hat eine zentrale Bedeutung. Nach VV Nr. 4.2.3. zu § 44 BHO ist der Zuwendungszweck genau, eindeutig und detailliert festzulegen, da er als Maßstab für eine zweckentsprechende
Verwendung und Grundlage für eine spätere Erfolgskontrolle gilt. Häufig wird
auf die Projektbeschreibung im Antrag verwiesen.271 Die Erfüllung dieses
Zwecks hat im Bewilligungszeitraum zu erfolgen. Dieser befristet den Bescheid
nicht in der Form, dass er nach Ablauf des Zeitraums unwirksam ist, sondern
vielmehr legt er die Zeit, welche zur Durchführung des Projektes notwendig ist,
fest.272 Zusammenfassend hat sich gezeigt, dass der Antragstellung, -prüfung und
Bewilligung die zentrale Rolle im Prozess der Projektförderung zugesprochen
wird, da die weiteren Prozessschritte hier maßgeblich beeinflusst werden. Häufig
wird darauf verwiesen, dass insbesondere die Grundlagen für die spätere Kontrolle festgelegt werden. Mit dem Bewilligungsbescheid geht die Projektförderung
in die Umsetzungs- oder Durchführungsphase über.

267Siehe

dazu Kapitel 2.3.4.
dazu Kapitel 2.3.4.5.
269Siehe dazu Kapitel 2.2.2.
270Vgl. Ulrich (2009), S. 45; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 4 und 18.1; Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.XI., Rn. 3.
271Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 22.
272Vgl. Dorn (1988), S. 556; Krämer/Schmidt (Stand 2016), D.X., Rn. 30–35.
268Siehe

64

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

2.4.2.3 Durchführung des Projekts
Nach Bewilligung des Antrags kann der Zuwendungsnehmer mit der Bearbeitung des Projekts beginnen. Zu beachten hierbei ist, dass nach VV Nr. 1.3 zu §
44 BHO ein Verbot der Förderung bereits begonnener Projekte besteht, da der
Zuwendungsgeber nicht präjudiziert werden soll und mit eigenständigem Beginn
des Projekts die Notwendigkeit der Förderung unter Betrachtung des Subsidiaritätsprinzips fraglich wird. Der Beginn eines F&E-Projekts ist dabei nicht immer
zweifelsfrei festzustellen, da oftmals unklar ist, welche Aspekte zur Planung und
welche zur Ausführung des Projekts gehören. Als Indiz gilt hierbei bspw. der
Abschluss eines Liefervertrages ohne eindeutiges Rücktrittsrecht. In der Praxis
kommt es jedoch häufig vor, dass die Bewilligungsbehörde dem vorzeitigen Projektbeginn zustimmt. Dies ist zu begründen und zu vermerken.273
Während der Durchführungsphase des Projekts sind drei Aspekte von besonderer
Bedeutung für den Fördergeber: die Auszahlung der Fördermittel, die Überwachung
ihrer zweckadäquaten Verwendung und die mögliche Änderung eines Zuwendungsbescheides. Diese drei Prozesse sollen im Folgenden betrachtet werden.
Für die Auszahlung einer Zuwendung stehen grundsätzlich zwei Verfahren
zur Verfügung. Beim Anforderungsverfahren richtet sich der Zuwendungsnehmer an den Titelverwalter und begründet seinen Mittelbedarf für maximal sechs
Wochen. Wenn die Anforderung positiv beschieden wird, wird die Zahlung
durch die Bundeskasse angeordnet. Beim Abrufverfahren hingegen wendet sich
der Zuwendungsnehmer direkt an die Bundeskasse und kann fällige Zahlungen
bis zur Gesamtsumme der Zuwendungen direkt abrufen.274 Bei Zuwendungen
auf Kostenbasis werden die Zuwendungsmittel nur auf Anforderung gezahlt.275
Zudem bestehen durch die NKBF 98 weitergehende Einschränkungen. So werden bei Zuwendungen auf Kostenbasis die Zahlungen durch Vorlage eines Kostennachweises für das vorangegangene Quartal geleistet. Die Ermittlung kann
somit nachkalkulatorisch auf Istkostenbasis erfolgen. Dies scheint insbesondere
aufgrund der Verrechnung kalkulatorischer Kosten notwendig. Auch wenn keine
Mittel angefordert werden, hat der Zuwendungsnehmer einen Kostennachweis

273Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 16; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.II.4.
274Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 40.
275Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.5., Rn. 95; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44
BHO, Rn. 40.25.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

65

zu erbringen.276 Für die ersten drei Quartale eines Jahres erfolgt die Anforderung
nach dem Formblatt „Zahlungsanforderungen für Zuwendungen auf Kostenbasis“ (ZAZK).277 Die im vierten Quartal eines Haushaltsjahres angefallenen Kosten werden mit einem kostenmäßigen Zwischennachweis angefordert und aus
Haushaltsmitteln des Folgejahres beglichen. Der Zwischennachweis ist spätestens
zum 30. April eines Kalenderjahres zu erbringen und enthält den zahlenmäßigen
Nachweis der im abgelaufenen Jahr angefallenen Kosten.278
Dieser Zwischennachweis ist ebenso für die Überwachung der Zuwendung
nach VV Nr. 9.1 zu § 44 BHO von hoher Bedeutung. Er wird ergänzt durch einen
fachlichen Zwischenbericht, welcher nach Nr. 8.1 NKBF 98 ebenfalls jährlich
einzureichen ist. Kontrolliert wird dabei vor allem der fristgerechte Eingang dieser Berichte. Darüber hinaus ist der Fördergeber nach Nr. 7.1 ANBest-P jederzeit
berechtigt örtliche Erhebungen selbst durchzuführen. Die tatsächliche Prüfungsdichte hängt hierbei von Umfang und Bedeutung des Projektes sowie den Personalkapazitäten der Bewilligungsbehörde ab. Ziel dieser Überwachung ist die
zeitnahe Sicherstellung der zweckentsprechenden Mittelverwendung.279
In der Praxis häufig zu beobachten ist die Änderung eines Zuwendungsbescheids. Dies ist nach Nr. 5.3 zu § 44 BHO ausdrücklich vorgesehen. Die Änderungen betreffen meist den Zuwendungszweck – gerade in der F&E können hier
Anpassungen der Ziele oder Vorgaben notwendig sein – oder den Finanzplan. Im
Rahmen des Finanzplans bedarf es sowohl dann einer Änderung, wenn Einzelansätze um mehr als 20% abweichen, obwohl die Gesamtsumme nicht überschritten
wird, als auch dann, wenn zusätzliche Projektmittel benötigt werden. Über eine
Änderung entscheidet die Bewilligungsbehörde auf Antrag des Zuwendungsnehmers im Rahmen ihres Ermessens sowie unter Beachtung der zur Verfügung
stehenden Haushaltsmittel. Zwar gilt auch für diesen Änderungsbescheid grundsätzlich die Schriftform, allerdings ist es häufig vertretbar, dass Änderungen per
E-Mail oder Telefon abgestimmt und vorgenommen werden, soweit beide Parteien dies aktenmäßig vermerken.280

276Vgl.

Krämer/Schmidt (Stand 2016), F.II.5, Rn. 94; Nr. 7.2 NKBF 98.
IT (o.J.); BMBF (2015), S. 1; BMBF (2015), S. 3.
278Vgl. VDI VDE IT (o.J.); BMBF (2015), S. 4; BMBF (2015), S. 10.
279Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 45; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.XV.
280Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 46; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
D.VIII.5.
277Vgl. VDI VDE

66

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Die Durchführungsphase des Projekts endet, wenn der Zuwendungszweck
erreicht oder der Bewilligungszeitraum abgelaufen ist. Damit geht das Projekt in
die abschließende Kontrollphase über, welche im Folgenden erläutert wird.

2.4.2.4 Verwendungsnachweis und Erfolgskontrolle
Nach Abschluss des F&E-Projektes erfolgt eine Erfolgskontrolle, welche feststellt „ob und in welchem Maße die angestrebten Ziele erreicht wurden, ob die
Maßnahme ursächlich für die Zielerreichung war und ob die Maßnahme wirtschaftlich war“281. Ein wichtiges Element dieser Erfolgskontrolle ist der Verwendungsnachweis; er dient der Rechnungslegung als auch der Prüfung durch den
BRH und der Kontrolle durch das Parlament.282
Der Verwendungsnachweis besteht aus zwei Teilen. Während der Sachbericht
die fachliche Beschreibung des Projektes enthält geht der zahlenmäßige Nachweis auf die Finanzierung ein. Der Sachbericht im Rahmen der Projektförderung
soll nach Nr. 6.2.1 ANBest-P insbesondere die Verwendung und die Ergebnisse
des Projekts detailliert dar- und den Planungen gegenüberstellen. Zudem sollen
die wichtigsten Positionen des zahlenmäßigen Nachweises sowie ihre Notwendigkeit und Angemessenheit erläutert werden.283 Der zahlenmäßige Nachweis
einer Zuwendung auf Kostenbasis zur Projektförderung entspricht einer Nachkalkulation zu Istkosten im Sinne der Nr. 5 LSP. Die Gliederung entspricht
hierbei der Gliederung der vorkalkulatorischen Antragstellung. Anders als bei
Zuwendungen auf Ausgabenbasis sind grundsätzlich keine Einzelbelege einzureichen. Allerdings sind Unterlagen über vergebene vorhabenbezogene Aufträge
anzufügen. Insbesondere bei pauschal abgerechneten Projekten enthält der zahlenmäßige Verwendungsnachweis Stundennachweise über die abgerechneten
Personalkosten. Zudem ist auch die Finanzierung des Gesamtvorhabens – aufgegliedert nach Eigenbeteiligung, Zuwendung, sonstige Beiträge Dritter, sonstige
Einnahmen und unentgeltliche Leistungen Dritter – nachzuweisen.284 Der vollständige Verwendungsnachweis ist nach Nr. 6.1 ANBest-P regelmäßig spätestens
sechs Monate nach Ablauf des Bewilligungszeitraums bzw. nach Erreichung des
Zuwendungszwecks einzureichen.

281Krämer/Schmidt

(Stand 2016), E.I.1., Rn. 20.
Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 49.1.
283Vgl. Nr. 6.2.1 ANBest-P; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 49.5f.; Krämer/
Schmidt (Stand 2016), S. E.I.3., Rn. 38.
284Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 49.8; Krämer/Schmidt (Stand 2016),
F.II.6., Rn. 103 – 109.
282Vgl.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

67

Gemäß VV Nr. 11.1 zu § 44 BHO hat die Bewilligungsbehörde den Verwendungsnachweis zu prüfen. Da die Prüfung des Verwendungsnachweises der
Ausgangspunkt für die Erfolgskontrolle ist, soll die Prüfung möglichst zeitnah
erfolgen. Dies hat zudem die Vorteile, dass weniger Beweisschwierigkeiten auftreten, die Gefahr der Verjährung von Rückforderungsansprüchen geringer ist
und gegebenenfalls Zinsverluste minimiert werden können. Bei der Prüfung des
Verwendungsnachweises wird zwischen kursorischer – hier gilt eine Prüfungsfrist
von drei Monaten nach Eingang des Nachweises – und vertiefter Prüfung – hier
gilt eine Frist von neun Monaten – unterschieden.285
Die kursorische Prüfung ist obligatorisch bei allen Zuwendungen zur Projektförderung durchzuführen und bezieht sich vor allem auf die Vollständigkeit und
Schlüssigkeit des Verwendungsnachweises. Ziel der kursorischen Prüfung ist es
festzustellen, ob Anhaltspunkte für die Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen bestehen. Es wird lediglich geprüft, ob Angaben korrekt gemacht wurden und nicht ob die Angaben selbst korrekt sind. Die Prüfung muss sich hierbei
nicht auf den kompletten Nachweis beziehen sondern es kann eine stichprobenartige Prüfung erfolgen.286
Eine vertiefte Prüfung ist im Rahmen der Projektförderung nicht für alle Projekte obligatorisch. Vielmehr ist in Abstimmung mit dem BRH eine Stichprobe
aus der Gesamtheit der eingegangenen Nachweise zu wählen, welche eine Mindestanzahl an Förderfällen und –volumen repräsentiert, Erstbewilligungen fokussiert, einen Mindestprüfungsturnus bei Folgebewilligungen einhält sowie auf
Erkenntnissen aus vorangegangenen Nachweisprüfungen basiert, und einer vertieften Prüfung zu unterziehen. Wie auch die kursorische Prüfung, ist diese Prüfung jedoch nicht als Vollprüfung zu verstehen. Vielmehr soll im Rahmen einer
Ermessensentscheidung stichprobenartig die Korrektheit der Angaben im zahlenmäßigen Nachweis und vor allem im Sachbericht gegebenenfalls im Rahmen
einer Vor-Ort-Prüfung geprüft werden. Dabei sind mindestens die Grundfragen
nach VV Nr. 11.1.1 und 11.1.2 zu § 44 BHO hinreichend zu klären. Im ersten
Prüfungsschritt ist die Ordnungsmäßigkeit nach VV Nr. 11.1.1 zu § 44 BHO, also
die Förmlichkeit und Vollständigkeit des Nachweises, zu prüfen. Anschließend ist
nach VV Nr. 11.1.2 zu § 44 BHO die zweckentsprechende Verwendung zu begut285Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 53.4–54; Krämer/Schmidt (Stand
2016), E.III.3.1.1.1. Zu beachten ist hierbei, dass die Fristen lediglich verwaltungsinterne
Vorgaben sind und keinen Anspruch des Fördernehmers bedingen (vgl. Dittrich et al.
(Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 53.4).
286Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.III.3.1.1.2; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 54.1.

68

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

achten. Hierbei ist zwischen verwaltungsmäßiger (zahlenmäßige Zweckentsprechung und Einhaltung der Auflagen) und fachlicher Prüfung zu unterscheiden.
Da im Rahmen der fachlichen Prüfung häufig das Mengengerüst festgelegt wird,
sollte sie zeitlich vor der rechnerischen Prüfung stattfinden. Zudem sollte die
fachliche Prüfung von F&E-Projekten auch auf die wirtschaftliche oder wissenschaftliche Verwertbarkeit der Ergebnisse eingehen. Das Ergebnis der Prüfung ist
aktenmäßig zu vermerken.287 Im Rahmen von Zuwendungen auf Kostenbasis ist
die Überprüfung der Bemessungsgrundlage nicht ohne weiteres durch Belege realisierbar. Vielmehr bedarf es eines fundierten Einblicks in die Kosten- und Leistungsrechnung des Zuwendungsnehmers. Hierzu kann bspw. auf die Ergebnisse
von Preisprüfungen bei öffentlichen Aufträgen nach § 9 PreisVO zurückgegriffen
werden. Liegen solche Ergebnisse nicht vor, kann die Bewilligungsbehörde die
für die Preisbildung und Preisüberwachung zuständigen Behörden auf Länderebene um Hilfe ersuchen.288 Gegebenenfalls wird in diesem Verfahrensschritt eine
weitere Institution an der Projektförderung beteiligt: die Preisprüfungsbehörde.
Diese sind den Ländern zugeordnet. Die Wirtschaftssachverständigen der Preisbehörden führen die Prüfung selbständig durch. Die räumliche Zuständigkeit richtet
sich nach dem Sitz des Zuwendungsempfängers.289
Von dieser Nachweisprüfung der Zweckerreichung ist seit der Reform der
BHO im Jahr 2006 deutlich die Erfolgskontrolle der Zielerreichung zu unterscheiden. Im allgemeinen Sprachgebrauch werden Zweck und Ziel häufig synonym verwendet. In der F&E-Projektförderung ist diese Unterscheidung jedoch
von hoher Bedeutung. Während bei der Verwendungsnachweisprüfung lediglich
die Zweckerreichung, also die Abwicklung des Projektes oder „nur“ die zweckadäquate Mittelverwendung, geprüft wird, steht bei der Erfolgskontrolle die Kontrolle der mit der Förderung beabsichtigten Zielerreichung im Vordergrund.290
Die Zuständigkeit für die Erfolgskontrolle liegt grundsätzlich bei der betroffenen
obersten Bundesbehörde. Allerdings kann diese – wie in der Praxis häufig der
Fall – die Erfolgskontrolle an die Bewilligungsbehörde delegieren. Somit handelt
es sich häufig um eine Eigenkontrolle des Verwaltungshandelns.291
287Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.III.3.1.1.3; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO,
Rn. 54.2.–55.5.
288Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), S. F.II., Rn. 111–114.
289Vgl. Michaelis/Rhösa (Stand 2015), § 9, B.1.; Ebisch et al. (2010), § 9, Rn. 25.
290Vgl. Dommach (2008), S. 286; Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 57.1–57.3;
Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.V.3.1.1.
291Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.V.3.3.1.1 und E.V.1; Dommach (2008), S. 284;
Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 57.6.

2.4

Institutionen und Prozesse der Projektförderung

69

Bei der Erfolgskontrolle ist ein abgestuftes Verfahren vorgesehen.292 Die Zielerreichungskontrolle ist für jede Einzelmaßnahme vorzunehmen.293 Nach VV Nr. 2.2
zu § 7 BHO sollen im Rahmen der Zielerreichungskontrolle ­Plan-Ist-Vergleiche
von geplanten Zielen und tatsächlicher Zielerreichung mit der Maßgabe einer
Bestimmung eines Zielerreichungsgrades vorgenommen werden.294
Darüber hinaus ist für Förderprogramme oder bspw. Einzelprojekte mit
erheblicher Bedeutung eine umfassende begleitende und abschließende Erfolgskontrolle vorzunehmen. Hier wird die Zielerreichungskontrolle um eine
Wirksamkeits- und eine Wirtschaftlichkeitskontrolle ergänzt.295 Die Wirksamkeitskontrolle soll Auskunft darüber geben, ob das Projekt ursächlich für die
Zielerreichung war. Ist das Ziel nicht erreicht worden, sollen zudem die Gründe
dafür ermittelt werden. Darüber hinaus sollen möglichst auch weitergehende,
seien es intendierte oder nicht-intendierte Auswirkungen betrachtet werden.296
Durch die Wirtschaftlichkeitskontrolle soll die Effizienz des Projekts untersucht
werden. Hierzu sind Kosten-Nutzen-Analysen oder Kostenwirksamkeitsanalysen
durchzuführen.297 Diese abschließende Erfolgskontrolle erfolgt im Bereich der
F&E-Förderung häufig durch sogenannte Evaluierungen als zulässige ressortspezifische Besonderheiten durch externe wissenschaftliche Institute.298
Die Erfolgskontrolle bildet den letzten Teilprozess des Verwaltungshandelns
zur Förderung von F&E-Projekten und zeitgleich den Beginn des Rückkopplungsprozesses im kybernetischen Regelkreis, da hier gewonnene Erkenntnisse
wiederum in die Planung zukünftiger Förderung einfließen sollen.299 Die erforderlichen Prozesse und Abläufe der F&E-Projektförderung auf Bundesebene
konnten somit dargestellt und in das Verwaltungshandeln eingeordnet werden.

292Vgl.

Dommach (2008), S. 283.
Projekte, deren Verwendungsnachweis nur kursorisch geprüft wurde, muss nach VV
Nr. 11a.1 S. 2 zu § 44 BHO keine Erfolgskontrolle erfolgen. Aufgrund der Wichtigkeit der
Erfolgskontrolle für die fachliche Bewertung des Projekts hat aber bspw. das BMBF für
seinen Geschäftsbereich eine zwingende fachliche Zielerreichungskontrolle aller Projekte
festgelegt (vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 57.4).
294Vgl. Dommach (2008), S. 285.; Wintrich (1996), S. 38.
295Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 57.5; Dommach (2008), S. 285.
296Vgl. Wintrich (1996), S. 39; Dommach (2008), S. 286.
297Vgl. Dommach (2008), S. 286. Zu den Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen siehe ausführlich BRH (2013) und Mühlenkamp (2014).
298Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.V.3.3.1.2.
299Vgl. Krämer/Schmidt (Stand 2016), E.V.1.
293Für

70

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Im Folgenden soll nun der aktuelle Stand von Forschung und Praxis zum Verwaltungshandeln im Allgemeinen und zum Verwaltungshandeln im Rahmen der Förderung von F&E-Projekten im Speziellen herausgearbeitet werden. Hierbei sollen
vor allem praktische Umsetzungsschwierigkeiten oder Kritikpunkte dargestellt
werden, um somit den Forschungsbedarf im Rahmen der Steuerung öffentlich
geförderter F&E-Projekte weiter zu konkretisieren.

2.5	Förderung von F&E-Projekten als
Verwaltungshandeln – Stand der Forschung und
Praxis
2.5.1	Reform des Verwaltungshandelns
Das Verwaltungshandeln auf Bundesebene erfolgt in den in Kapitel 2.4.1.1
dargestellten Strukturen, welche sich im Wesentlichen am Weberschen Bürokratiemodell orientieren. Insbesondere eine klare Kompetenzordnung mit generellen Normen, strikt hierarchische Strukturen mit festgeschriebenen Rechten
und Pflichten, Einhaltung festgelegter Kommunikationswege unter Beachtung
von Schriftlichkeit sowie formalisiertes Handeln nach Vorschriften und Weisungen sind prägende Elemente dieses Bürokratiemodells vom Beginn des 20.
Jahrhunderts300 und konnten als bestehende Elemente der bundesstaatlichen
Ministerialverwaltung identifiziert werden. Aufgrund verschiedener Veränderungen werden diese grundlegenden Strukturen und Steuerungselemente der öffentlichen Verwaltung als nicht mehr hinreichend leistungsfähig kritisiert. Zu diesen
Veränderungen gehören eine Individualisierung der Gesellschaft, die Entwicklung
der Informationstechnologie, finanzieller Druck aufgrund von Staatsverschuldung, sinkende institutionelle Legitimation und fortschreitende Globalisierung.
Zudem ist man zu der Erkenntnis gelangt, dass die eigentlich durch Bürokratie
intendierte Trennung von Politik und Verwaltung durch das System mitunter
nicht gegeben ist.301 Aufbauend auf diesen Feststellungen und unter dem Einfluss sinkender finanzieller Spielräume, begannen in den 1970er Jahren zahlreiche Reformbewegungen in der internationalen öffentlichen Verwaltung, welche
in den 1990er Jahren verstärkt auch in Deutschland auftraten. Als einheitlicher

300Vgl.
301Vgl.

Weber (1922), S. 650; Schedler/Proeller (2011), S. 17; Boehle (2014), S. 27.
Budäus (1994), S. 13–18; Schedler/Proeller (2011), S. 27–33.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

71

New Public Management

Strukturreform

…

Implementierung
betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente

Neues öffentliches
Rechnungswesen

Geändertes und abgegrenztes
Verhältnis zwischen Politik und
Verwaltung

…

Reduzierung von Staatsaufgaben und Outsourcing

Binnenreform

Abbildung 2-5 Untersuchungsrelevante Elemente des NPM. (Eigene Darstellung in
Anlehnung an: KGSt (1993), S. 3, Hirsch (2009), S. 16, Blab (2014), S. 28–31 und Alonso
et al. (2015), S. 646)

Oberbegriff dieser Reformbemühungen mit institutioneller Sichtweise fungiert
NPM – in Deutschland gerade zu Beginn der Reformbewegungen auch NSM
genannt. Der Fokus auf ökonomische und betriebswirtschaftliche Perspektiven
soll dabei Effektivitäts- und Effizienzverbesserungen implizieren. Neben der zentralen Forderung eines Wechsels von der input- zu einer outputorientierten Steuerung umfasst das NPM verschiedene Elemente.302 Der Stand von Forschung und
Praxis zu ausgewählten, untersuchungsrelevanten Elementen des NPM (siehe
­
Abbildung 2-5) soll im Folgenden dargestellt und diskutiert werden, mit dem
Ziel, relevante Forschungslücken zu identifizieren.

302Vgl. Bouckaert (2004), S. 23; Schedler/Proeller (2011), S. 5; Hirsch et al. (2011), S.
10; Jann (2011b), S. 72; Budäus (2012), S. 15; Boehle (2014), S. 15; Mühlenkamp (2014),
S. 42.

72

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

2.5.1.1 Reduzierung der Staatsaufgaben und Outsourcing
Die erste übergeordnete Ebene des NPM geht eher abstrakt auf die Reform des
Verwaltungshandelns ein und fordert eine Reduzierung der Staatsaufgaben bzw.
eine reduzierende Konzentration auf sog. Kernaufgaben. Als Gründe hierfür
werden vor allem Zweifel an der effizienten Problemlösungsfähigkeit des bürokratischen Staates und an der Finanzierbarkeit der entwickelten bürokratischen
Strukturen genannt.303 Der Staat soll sein Rollenverständnis hin zum Gewährleistungsstaat wandeln.304 Der Fokus liegt hierbei „auf der Ausgliederung von staatlichen Aufgaben aus den staatlichen Institutionen in den privaten Kontext.“305
Hierzu stehen dem Staat verschiedene Handlungsmöglichkeiten wie Outsourcing,
Contracting out oder neue Organisationsformen wie Öffentliche-Private-Partnerschaften zur Verfügung.306 Durch die Privatisierung der öffentlichen Leistungserstellung verändert sich die staatliche Verantwortung, welche wie folgt unterteilt
werden kann:
– Gewährleistungsverantwortung: Sicherstellung der zielgerechten Leistungserbringung,
– Finanzierungsverantwortung: Sicherstellung der Finanzierung der Leistungserbringung und
– Durchführungsverantwortung: Sicherstellung und Vollzug der Leistungserbringung.
Abhängig von der Kategorisierung der zu erbringenden öffentlichen Aufgabe,
sind unterschiedliche Handlungs- und Organisationsformen zu wählen.307
Im Bereich der Projektförderung von Forschung und Entwicklung scheint der
Staat durch das Modell der Projektträger eine geeignete Form der Reduzierung
seiner Aufgaben bereits früh – mitunter vor Aufkommen des NPM in Deutsch-

303Vgl. Hirsch (2009), S. 13; Pieper (2009), S. 28; Hirsch et al. (2011), S. 10; Alonso et al.
(2015), S. 647f.
304Vgl. Pieper (2009), S. 28; Boehle (2014), S. 17. Zum Konzept des Gewährleistungsstaates siehe ausführlich Schedler/Proeller (2011), S. 33–37.
305Hirsch (2009), S. 13.
306Vgl. Brede (2005), S. 98; Pieper (2009), S. 29. Weitere Möglichkeiten sowie Definitionen siehe Brede (2005), S. 39–45.
307Vgl.

Naschold (1996), S. 101–103; Schedler/Proeller (2011), S. 38.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

73

land – gefunden zu haben.308 Wesentlicher Forschungsbedarf scheint demnach
hier zunächst nicht zu bestehen. Andererseits konnte ein positiver Effekt von Ausgliederungsmaßnahmen nicht immer bestätigt werden309 und die Vorteilhaftigkeit
einer vertraglichen Kooperation scheint stark vom Einzelfall abzuhängen.310 Zu
erforschen bleibt demnach, wie genau diese in der Praxis bewährte Form der Ausgliederung ausgestaltet ist, welche Verantwortungskategorie der Staat übernimmt,
wie er diese wahrnimmt und ob die Ausgliederungsmaßnahme positive Effekte
aufweist. Gegebenenfalls lassen sich sogar Impulse für die Forschung zum NPM,
welche sich häufig auf die kommunale Ebene konzentriert311, aus praktischen
Erfahrungen auf Bundesebene ableiten.

2.5.1.2 Verhältnis von Politik und Verwaltung
In der Struktur der öffentlichen Hand als Fördergeber existieren traditionell wie
gesehen Politik und Verwaltung. Während die Politik aufgrund ihrer Legitimation durch das Volk großes öffentliches Interesse findet und somit gegebenenfalls
kurzfristig (re-) agieren muss und/oder will, sind die Entscheidungen der Verwaltung auf Langfristigkeit und Kontinuität unter Beachtung der politischen Vorgaben und der existierenden Regularien ausgerichtet.312 Die Strukturreform als ein
Element des NPM hat das Ziel, dieses Rollenverständnis einem Wandel zu unterziehen. Grundlegendes Ziel dieses Elementes ist es, die Aufgaben von Politik
und Verwaltung inhaltlich zu trennen. Die Politik soll in diesem Konzept lediglich strategische Ziele festlegen, also die Frage „Was wird gemacht“ beantworten.
Die Verwaltung hingegen ist verantwortlich für die Art der Aufgabenerfüllung;
sie entscheidet also über die Frage, „Wie etwas gemacht wird“.313 So simpel dieses Konzept erscheinen mag, so komplex zeigt sich seine Umsetzung in der Praxis. Das Ausmaß des Medieninteresses und das Konfliktpotenzial eines Themas
beeinflussen maßgeblich die Stärke der Vermischung von Politik und Verwaltung.

308Siehe

hierzu Kapitel 2.4.1.2.
et al. (2015), S. 655.
310Vgl. Mühlenkamp (2012), S. 53.
311Vgl. Speier-Werner (2006), S. 9.
312Vgl. Döhler (2007), S. 243; Hirsch et al. (2012b), S. 21 und Kapitel 2.4.1.1.
313Vgl. Stewart (1996), S. 33; Jann (2011a), S. 102; Hirsch et al. (2012b), S. 22; Boehle
(2014), S. 17.
309Vgl. Alonso

74

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Dies kann dann problematisch werden, wenn unterschiedliche Handlungs- und
Vorgehensweisen sowie Ziel- und Anreizsysteme aufeinandertreffen.314 Zudem
kann ein möglicher politischer Kontrollverlust zur Verringerung der Legitimität
des politischen Systems beitragen.315
Auch aufgrund dieser strikten inhaltlichen Trennung von Politik und Verwaltung werden politische Defizite im NPM kritisiert. Zur Adressierung dieser Defizite versucht das Konzept der Public Governance als Weiterentwicklung oder
Ergänzung des NPM ein besseres Verständnis von politischen Steuerungsproblemen zu liefern.316 Unter Beachtung der zunehmenden Einbindung unterschiedlicher Institutionen in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben317 gilt es die Eignung
unterschiedlicher Regelsysteme wie Markt, Hierarchie oder Verhandlung und
die Auswirkungen auf verschiedene Muster interorganisationaler Zusammenarbeit (z.B. in Netzwerken, in Koalitionen oder durch Verträge) zu untersuchen.318
Allerdings hat die Literatur zur Public Governance vornehmlich einen politikwissenschaftlichen Fokus319 und wird deswegen hier nicht fokussiert. Festzuhalten
bleibt jedoch, dass Politik- und Verwaltungssteuerung unterschiedlichen Anforderungen und Konzepten unterliegen und somit Konfliktpotenzial an der Schnittstelle besteht, welches bislang nicht hinreichend geklärt erscheint.320
Das geänderte oder zu ändernde Verhältnis von Politik und Verwaltung
erscheint zunächst für die Untersuchung kaum relevant, da ja vor allem die operative Umsetzung von öffentlich geförderten F&E-Projekten fokussiert wird. Bei
genauerer Betrachtung hat das gewandelte Rollenverständnis aber auch Auswirkungen auf das Verwaltungshandeln im Rahmen der Projektförderung. Durch die
inhaltliche Trennung entsteht ein erhöhter Informationsvorsprung auf Seiten der
Verwaltung, welcher zu einem höheren Informationsbedarf auf Seiten der Politik
führt.321 Somit muss die Verwaltung bei der Steuerung aktueller Projektförderung
sicherstellen können, dass die Politik genug Informationen zur strategischen Zielsetzung bekommt, um bspw. auch dem politischen Kontrollverlust vorzubeugen.

314Vgl. Stewart (1996), S. 40; Röhrig (2008), S. 30; Schedler/Proeller (2011), S. 68; Hirsch
et al. (2012b), S. 23.
315Vgl. Reichard (2002), S. 273.
316Vgl. Schedler (2007), S. 266; Röber (2012a), S. 22–25.
317Siehe hierzu Kapitel 2.5.1.1.
318Vgl. Benz/Dose (2010), S. 25–27; Proeller/Schedler (2011), S. 42; Röber (2012a), S. 23.
319Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 39.
320Vgl. Röber (2012a), S. 24.
321Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 20; Röber (2012a), S. 23; Hirsch et al. (2012b), S. 22.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

75

Zudem existiert mit der Fachaufsicht ein wesentliches Instrument des politischen
Einflusses, welches vor allem bei der Beauftragung von Projektträgern eine wichtige Rolle spielt.322 Allerdings erscheint die Ausgestaltung dieses Instruments auf
Bundesebene sehr heterogen.323 Für das Untersuchungsobjekt der bundesstaatlichen Förderung von F&E-Projekten bleibt somit in Bezug auf dieses NPMElement offen, inwiefern Informationen zur Politikgestaltung auf Projektebene
erhoben werden (können) und wie auf Grundlage der Projektinformationen die
Fachaufsicht organisationsübergreifend (gegebenenfalls unter Beachtung von
Aspekten der Public Governance) ausgestaltet ist.

2.5.1.3 Neues öffentliches Rechnungswesen
Eine weitere Reformebene des NPM, welche insbesondere in Deutschland große
Beachtung findet, kategorisiert die Bemühungen zur Binnenreform der öffentlichen Verwaltung.324 Für die Untersuchung relevant sind die Elemente neues
öffentliches Rechnungswesen sowie Implementierung betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente.
Charakteristisch für die traditionelle Verwaltungsbürokratie und das öffentliche Rechnungswesen ist die Inputsteuerung, bei der den ausführenden Einheiten
die Ressourcen in Form von Rechten, Personal und vor allem Sach- und Finanzmittel zugewiesen werden. Hierbei ist die Quantität der verbrauchten Mittel häufig die einzige Steuerungsgröße.325 Eng mit der Inputsteuerung ist aufgrund der
Mittelabflussorientierung ein kameralistisches Rechnungswesen326 verknüpft,
welches die Nachvollziehbarkeit der getätigten und zu tätigenden Ausgaben
sowie die Ordnungsmäßigkeit des Haushaltsvollzuges und dessen Überwachung
fokussiert. Die Kameralistik kann den Stand der Liquidität aufzeigen und erfasst
noch nicht getätigte Ausgaben als Restgröße.327
Allerdings konnten bereits viele Defizite in diesem System festgestellt werden.
Zunächst erfolgt keine Erfassung zahlungsunwirksamen Ressourcenverbrauchs.

322Siehe

hierzu Kapitel 2.4.1.2.
Döhler (2007), S. 313; Hirsch et al. (2012b), S. 30.
324Vgl. Röhrig (2008), S. 19; Pieper (2009), S. 30; Boehle (2014), S. 17.
325Vgl. Kristensen et al. (2002), S. 8; Röhrig (2008), S. 26.
326Siehe hierzu ausführlich Wysocki (1965).
327Vgl. Brede (2005), S. 190–193; Budäus/Hilgers (2009), S. 378; Heller (2010), S. 141;
Budäus/Hilgers (2010), S. 503; Boehle (2014), S. 27; Blab (2014), S. 94. Hier und auch
im Weiteren werden aufgrund des Untersuchungsfokus nur Ausgaben und nicht Einnahmen
erwähnt, wenngleich der Haushaltsvollzug beide Aspekte umfasst.
323Vgl.

76

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Die einseitig geldorientierte Auslegung berücksichtigt weder Abschreibungen,
Rückstellungen noch kalkulatorische Kosten. Eine Darstellung der Vermögensund Schuldensituation ist somit nicht möglich.328 Informationen zur Durchführung von Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitsanalysen liegen nicht vor.329 Zudem
verstärkt die Fortschreibung des Haushaltsplans auf Basis von Vergangenheitswerten das sog. „Dezemberfieber“, also die nicht immer sinnvolle komplette
Budgetausschöpfung zum Jahresende, um nicht für Einsparungen mit Mittelkürzungen im Folgejahr oder Mittelverschiebung im aktuellen Jahr bestraft zu
werden.330 Darüber hinaus sind die zugewiesenen Mittel nicht mit Leistungen,
Kennzahlen oder Zielen verknüpft. Eine Aussage über Leistungserfolge oder
–misserfolge ist somit nicht möglich.331 Zuletzt kann keine gesamtstaatliche
Konsolidierung unter Einbezug der juristischen Personen des Privatrechts in
öffentlicher Hand erfolgen, da diese ein doppisches Rechnungswesen führen.332
Zur Adressierung einiger Defizite kann die Kameralistik um eine Kosten- und
Leistungs- sowie Vermögensrechnung ergänzt werden, man spricht von erweiterter
Kameralistik.333 Praktisch bedeutet dies, dass zunächst – neben der Erfassung von
realen, pagatorischen Ausgaben – die Erfassung von fiktiven Ausgaben zur Berücksichtigung einer Periodenabgrenzung ermöglicht wird. Zudem werden diese beiden
Ausgabenarten in eine Vermögensänderungsrechnung, eine neutrale Rechnung und
eine Kostenrechnung kategorisiert. Durch die zusätzlichen Angaben entsteht eine
Haushaltsüberwachungsliste (HÜL), welche als Grundlage von Entscheidungen
fungieren kann. Mit der Kategorisierung einer Ausgabe als Kosten entsteht eine
Kostenartenrechnung, auf deren Grundlage sämtliche kostenrechnerischen Konzepte (bspw. Voll-, Teil- oder Prozesskostenrechnung) als anwendbar gelten.334
Allerdings werden so mitunter zwei isolierte Rechnungssysteme ­nebeneinander

328Vgl. Beyer/Kinzel (2005), S. 353–357; Budäus (2006), S. 191; Budäus/Hilgers (2009),
S. 378; Heller (2010), S. 143; Budäus/Hilgers (2010), S. 503; Blab (2014), S. 97.
329Vgl. Kronthaler/Weichselbaumer (2002), Sp. 929; Beyer/Kinzel (2005), S. 354; Blab
(2014), S. 98; Boehle (2014), S. 28.
330Vgl. Brede (2005), S. 133–135; Blab (2014), S. 98; Boehle (2014), S. 29.
331Vgl. Feddersen (2000), S. 136; Kronthaler/Weichselbaumer (2002), Sp. 928; Budäus
(2006), S. 191; Budäus/Hilgers (2009), S. 378; Budäus/Hilgers (2010), S. 503; Blab
(2014), S. 97; Boehle (2014), S. 28.
332Vgl. Heller (2010), S. 144; Budäus/Hilgers (2010), S. 503.
333Vgl. Lüder (2002), S. 495; Brede (2005), S. 194; Budäus (2006), S. 192; Blab (2014),
S. 95.
334Vgl. Schauer (1993), S. 154; Brede (2005), S. 194; Blab (2014), S. 95.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

77

betrieben, was Überleitungsrechnungen erfordert und Schnittstellen- bzw. Abgrenzungsprobleme induziert. Zudem erfolgt der Einsatz nicht flächendeckend. Die
Verbindlichkeit der kostenrechnerischen Angaben ist außerdem nicht institutionell
verankert. Unklar erscheint also, ob und wenn ja, wie Kosteninformationen genutzt
werden.335
Obgleich dieser Kritikpunkte, vielfach geäußerter Forderungen nach Einführung einer Doppik in der öffentlichen Verwaltung,336 der Entwicklung neuer
öffentlicher Haushalts- und Rechnungswesenssysteme337 und der rechtlichen Verankerung im HGrG338 wurden doppische Rechnungswesensysteme in Deutschland
bisher vornehmlich auf kommunaler Ebene implementiert,339 während in anderen
(europäischen) Ländern auch auf bundesstaatlicher Ebene doppische Systeme
eingeführt wurden.340 Auf deutscher Bundesebene hingegen wurde – trotz Kritik341 – zunächst „nur“ eine erweiterte Kameralistik implementiert, weshalb das
kameralistische Rechnungswesen wohl das dominierende Steuerungsinstrument
bleibt. Mit der erweiterten Kameralistik auf Bundesebene soll eine ergebnis- und
ressourcenorientierte Steuerung möglich sein und vor allem die Vermögens- und
Schuldenlage dargestellt werden können.342 Aktuell wird der Bundeshaushalt
weiterhin über ein kameralistisches Rechnungswesen geführt. Zwar wurden Doppikstandards entwickelt343, allerdings werden diese auf Bundesebene noch nicht
eingesetzt. Lediglich eine Kosten- und Leistungsrechnung – die sogenannte Standard-Kosten-und Leistungsrechnung – ist auf Bundesebene implementiert. Die

335Vgl.

Budäus/Hilgers (2010), S. 508; Blab (2014), S. 96.
für viele Berens et al. (2008).
337Hier seien insbesondere die 3-Komponenten-Rechnung (Neues Kommunales Rechnungswesen) und die integrierte Verbundrechnung genannt (vgl. Budäus/Hilgers (2010), S.
508–511; Blab (2014), S. 100–104). Siehe hierzu vertiefend Lüder (1999) und Arbeitskreis
Integrierte Verbundrechnung (2005).
338Vgl. Birkner (2014), S. 68 und § 1a (1) S. 1 HGrG und § 7a HGrG.
339Vgl. Budäus/Hilgers (2010), S. 512.
340Vgl. Blab (2014), S. 115.
341Vgl. Berens et al. (2008); Burth (2008), S. 2; Budäus (2009), S. 299; Lüder (2009), S.
569. Entgegen der Kritik halten das BMF und die Projektgruppe MHR die erweitere Kameralistik auf Bundesebene für ausreichend und angebracht (vgl. Suhr (2010), S. 79).
336Stellvertretend

342Vgl. Wolfrum (2010), S. 219; Budäus/Hilgers (2010), S. 512; Lasar (2010), S. 13;
Budäus/Hilgers (2011), S. 423; Richter (2012), S. 51; Blab (2014), S. 127.
343Diese Doppikstandards werden aus Sicht der Praxis als eher unbefriedigend eingestuft
(vgl. Birkner (2014), S. 193).

78

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Nutzung erfolgt vor allem in der Budgetierung noch nicht vollumfänglich. Die
Systematik dieser Standard-KLR wurde allerdings früh kritisiert, da sie kameralistik-basiert, wenig verständlich und unvollständig sei.344 Somit treffen im Bereich
der Zuwendungen auf Kostenbasis die beiden Systeme Kameralistik (auf Seiten
des Fördergebers) und der Doppik (auf Seiten des Fördernehmers) aufeinander.
Diese Schnittstelle bietet Konfliktpotenzial. Fraglich ist, ob Kosteninformationen
des Fördernehmers im kameralistischen System des Fördergebers genutzt werden
(können). Zudem bleibt offen, wie sich die genannten Defizite der Kameralistik
(vor allem die Nichtbeachtung zahlungsunwirksamen Ressourcenverbrauchs und
das „Dezemberfieber“) auf die Steuerung der Mittelverwendung auswirken.

2.5.1.4 Implementierung betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente
Ein weiteres NPM-Element kategorisiert die Implementierung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente. Der Fokus liegt hier auf der Adaption etablierter
privatwirtschaftlicher Management- oder Steuerungsinstrumente in das bürokratisch geprägte Verwaltungshandeln. Betrachtungsobjekte sind – zumeist unter
Berücksichtigung verschiedener Ansätze von Managementtheorien – sowohl
Strukturen, Verfahren als auch personales Verhalten.345 Den Reformbemühungen auf dieser Ebene liegt die Annahme zugrunde, dass sich Verwaltungshandeln analog eines Produktionsprozess verhält und somit dem rechtlich geprägten
Verwaltungshandeln eine ökonomische Perspektive hinzugefügt werden kann.346
Gleichzeitig wurde schon früh darauf verwiesen, dass Ansätze aus der Unternehmenspraxis nicht unverändert in die Verwaltung übernommen werden können,
da teilweise unterschiedliche Voraussetzungen (z.B. Ziele des Handelns, Motivation des Handelns, Art der Einkünfte oder Umweltbedingungen) die Institutionen
prägen.347 Zudem werden Defizite bei einer zu einseitigen Ökonomisierung mit
Ausblendung nicht-monetärer Entscheidungsgrößen sowie ein Verfall der ­Vorteile
bisheriger bürokratischer Verwaltung – so z.B. die Orientierung an Werten wie
344Vgl.

Mundhenke (2000), S. 76; Mundhenke (2007), S. 237–239; Hilgers (2011), S. 434;
Projektgruppe MHR (2013), S. 2–4.
345Vgl. Hood (1991), S. 5; Osborne (2006), S. 379; Röhrig (2008), S. 19; Pieper (2009),
S. 30; Ter Bogt et al. (2010), S. 241; Schröter (2011), S. 83; Boehle (2014), S. 17. Einen
Überblick verschiedener konkreter Steuerungsinstrumente enthalten Speier-Werner (2006),
S. 62–73 und Liebe (2012), S. 240–246.
346Vgl. Pede (2000), S. 29; Pieper (2009), S. 30.
347Vgl. Osborne/Gaebler (1992), S. 20; Reichard (2002), S. 273; Bogumil et al. (2007), S.
32; Jann (2011a), S. 107.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

79

Gleichheit, Integrität oder Gemeinwohl – kritisiert.348 Darüber hinaus wird
bemängelt, dass die intendierte Steigerung von Effektivität und/oder Effizienz
durch die Einführung dieser Steuerungsinstrumente häufig nicht erreicht wird.349
Zentrales Element dieser Ebene ist der Wandel von input- zu outputorientierter Steuerung auf Grundlage der Veränderungen im Rechnungswesen.350 Den
ausführenden Einheiten werden hierbei nicht mehr die Einsatzmittel, sondern zu
erreichende Leistungen, die damit zum zentralen Steuerungsobjekt werden, vorgegeben. Die Leistung einer Einheit wird nach Zweck, Quantität, Qualität, Zielgruppe und Kosten beurteilt, hierfür ein Budget für die Zielerreichung vorgegeben
und somit die Verantwortung zur effizienten Leistungserbringung auf die Einheit
übertragen.351 Notwendig für die Outputsteuerung ist die Einführung von doppischen oder erweitert kameralistischen Rechnungswesen, um Ressourcenverbräuche einer Einheit oder der Leistung zu bewerten. Die Einführung einer dezentralen
Fach- und Ressourcenverantwortung sowie Führungs- und Organisationsstruktur
und Budgetierung mit Kontraktmanagement ist ebenfalls eng mit der Outputsteuerung verknüpft.352 Zu den Vorteilen der Outputsteuerung gehören vor allem die
Fokussierung der in der öffentlichen Verwaltung herrschenden Sachzieldominanz,
die genannte Verlagerung der Effizienzverantwortung auf die ausführenden Stellen,
die Verbesserung von Prozess- und Ergebnisqualität durch inhaltliche Vorgaben
und die Schaffung von Steuerungsspielräumen bei Budgetengpässen.353
Die beiden Hauptkritikpunkte lauten wie folgt: zum einen erfolgte bisher nur
eine unzureichende praktische Umsetzung im Rahmen von Planung und Kontrolle durch die Teilintegration von Leistungen in den bestehenden Haushalt. Hier
werden oftmals lediglich den untersten Budgethierarchieebenen Informationen
über die zu erbringenden Leistungen (also den Produkten) gegeben.354 Zum anderen wird die Priorisierung von Leistungen anstatt von Wirkungen355 kritisiert,
348Vgl.

Reichard (2002), S. 273; Holtkamp (2012), S. 97.
Speier-Werner (2006), S. 305.
350Vgl. Röhrig (2008), S. 19; Pieper (2009), S. 30 und vertiefend hierzu Kapitel 2.5.1.3.
351Vgl. Dunleavy/Hood (1994), S. 9; Kristensen et al. (2002), S. 9; Röhrig (2008), S. 26;
Boehle (2014), S. 29.
352Vgl. Mandelartz et al. (1997), S. 26–30; Kiesel (2005), S. 34; Schuster (2006), S. 130;
Hilgers (2008), S. 121–123, 187–190; Lüder (2009), S. 568; Boehle (2014), S. 30.
353Vgl. Röhrig (2008), S. 27; Pieper (2009), S. 35; Boehle (2014), S. 30.
354Vgl. Rupp (2002), S. 117; Bals (2003), S. 327; Hilgers (2008), S. 175.
355„Wirkungen sind das mittelbare Ergebnis einer oder mehrerer Leistungen durch die Verwaltung. Die Verwaltung erbringt […] Leistungen an Leistungsempfänger, die bei diesen
oder deren Umfeld Wirkungen auslösen.“ (Schedler/Proeller (2011), S. 77).
349Vgl.

80

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

welche noch umfassender die Gemeinwohlorientierung der öffentlichen Hand
widergeben können und daher als adäquate strategische Steuerungsgröße angesehen werden.356
Auch auf Bundesebene wird nur unzureichend eine Ergebnissteuerung vorgenommen, indem auf Ebene der Einzelpläne in den Vorworten und Vorbemerkungen beabsichtigte Ergebnisse aufgeführt werden. Die federführende
Projektgruppe beschreibt dieses Vorgehen selbst als „weiche“ Outputorientierung.
Zudem führt die Beibehaltung des bisherigen kameralistischen Systems in der
Haushaltsaufstellung dazu, dass die Ausführungen zu den Leistungen und Ergebnissen lediglich Informations- und nicht Steuerungscharakter aufweisen.357 Es hat
sich demnach gezeigt, dass der vielfach geforderte Wandel von der Inputsteuerung hin zu einer Steuerung, welche ergebnis- oder gar wirkungsorientiert erfolgt,
auf Bundesebene noch nicht stattgefunden hat. Auch wenn Reformbemühungen
zu erkennen sind,358 ist wohl noch keine radikale Reform absehbar. Es erscheint
offen, wie mit den aktuell zur Anwendung kommenden, hauptsächlich kameralen
Systemen eine geforderte ergebnisorientierte Steuerung erfolgen kann. Dies gilt
es zunächst trotz der Kritik an der fehlenden Wirkungsorientierung zu untersuchen, da die Ergebnisorientierung eine notwendige Zwischenstufe auf dem Weg
zur Wirkungsorientierung darstellt.359
Um diese outputorientierte Steuerung zu ermöglichen, gilt es Leistungen
bewusst und methodisch zu messen, zu erfassen, zu beurteilen und zu steuern.
Die Leistungsmessung der öffentlichen Verwaltung bildet darüber hinaus die
Grundlage für weitere NPM-Elemente wie leistungsorientiertes Kontraktmanagement, leistungsorientierte Entlohnung oder das interne Controlling.360 Die Daten
aus der Leistungsmessung können zu Planungs-, Anreiz- aber auch Informationszwecken genutzt werden, wobei gerade die Nutzung zu Informationszwecken als
vorteilhaft aber komplex in der Umsetzung gesehen wird.361 Hierbei können Leis-

356Vgl. Kiesel (2005), S. 91; Röhrig (2008), S. 27; Pieper (2009), S. 36; Boehle (2014),
S. 31.
357Vgl. Wolfrum (2010), S. 218; Projektgruppe MHR (2013), S. 5.
358Vgl. Hirsch et al. (2012a), S. 463. Kritisiert wird aber auch, dass Reforminitiativen zur
Ergebnissteuerung nicht konsequent zu Ende gebracht werden (vgl. Matzka (2012), S. 36).
359Vgl. Kleinewefers (2000), S. 16; Röhrig (2008), S. 28; Pieper (2009), S. 37; Schedler/
Proeller (2011), S. 78.
360Vgl. Horváth (2000), S. 36; Reichard (2007), S. 5; Hilgers (2008), S. 116.
361Vgl. Kettl (2005), S. 82; Speklé/Verbeeten (2014), S. 134.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

81

tungsinformationen genutzt werden, um Rückschlüsse aus Handlungen zu ziehen
und um Verbesserungspotenziale zu identifizieren – gerade auch auf Programmoder Politikebene.362
Allerdings sind die Herausforderungen der Leistungsmessung oder des Performance Management im öffentlichen Bereich u.a. aufgrund der Gemeinwohlorientierung und der Sachzieldominanz wohl noch höher als im privaten Sektor.363
Leistungsmessung wird daher auch als Achillesferse der Verwaltungsreform
bezeichnet.364 Bezogen auf den Untersuchungsgegenstand existieren verschiedene Leistungen. Zunächst besteht die Leistung in der Administration der Förderung. Diese Leistung wird allerdings nicht nur durch die öffentliche Verwaltung,
sondern in wesentlichem Umfang durch den beauftragten Projektträger erbracht.
Zwar enthält der RV-PT eine genaue Leistungsbeschreibung, offen bleibt jedoch,
wie diese Leistung ex-post erfasst und beurteilt wird. Eng damit verbunden ist die
Frage, wie die Leistung des Förderempfängers beurteilt wird und werden kann.
Im Sinne des NPM erscheint es demnach sinnvoll, betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente aus dem Bereich privater Forschung und Entwicklung auf die
bundesstaatliche Projektförderung zu übertragen. Daher sollen in Kapitel 3 F&EProjekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt betrachtet werden. Zuvor
allerdings sollen weitere theoretische Erkenntnisse außerhalb der NPM-Literatur
zum Untersuchungsgegenstand bundesstaatlicher F&E-Projektförderung dargestellt und möglicherweise bereits bekannte praktische Umsetzungsprobleme identifiziert werden.

2.5.2	Kritik an Förderprogrammen
Staatliche Förderung oder Subvention im Allgemeinen und auch die Förderung
von F&E im Speziellen werden aus volks- und betriebswirtschaftlicher ebenso
wie aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht kritisiert. Dabei werden vier zentrale
Kritikpunkte fokussiert: Defizite bei der Zielformulierung, Bürokratieaufwand,
Mitnahmeeffekte und Fehlallokation.365 Diese Kritikpunkte sollen im Folgenden
näher erläutert werden.

362Vgl.

OECD (2002a), S. 15; Verbeeten/Speklé (2015), S. 957.
Hilgers (2008), S. 112.
364Vgl. Bouckaert/Peters (2002); Bouckaert/Halligan (2006), S. 455.
365Vgl. Haghani (1999), S. 107; IW Consult (2006), S. 215; Spengel (2009), S. 31; Wruck
(2013), S. 82.
363Vgl.

82

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Staatliche Förderprogramme sind wie gesehen ihrem Wesen nach politisch
geprägt. Dies kann sich mitunter auf die Steuerungsprozesse von Zuwendungen
auswirken.366 Des Weiteren hat es zur Folge, dass Ziele oftmals nur vage formuliert werden. Es mangelt an operationalisierten und messbaren Zieldefinitionen,
gerade auch im Bereich der Förderung von F&E.367 Weitere Operationalisierungsprobleme von Zielvorgaben bestehen darin, dass mehrdeutige Ziele konkurrieren und qualitative Ziele auf unterschiedlicher Weise gemessen und somit
bewertet werden können.368 Problematisch ist die defizitäre Zielformulierung,
da diese vagen Ziele die Grundlage für die Auflegung von Förderrichtlinien und
demnach für die Planung von zu fördernden F&E-Projekten bildet.369 Darüber
hinaus sind Ziele und entsprechende Zielgrößen ebenfalls der Ausgangspunkt von
Erfolgskontrollen oder Evaluationen, welche in Forschungsprogrammen vorgesehen sind, und somit vor Beginn der Fördermaßnahme festzulegen.370 Ohne Zielvorgaben kann die Beziehung zwischen Ausgangs- und Ergebnissituation nicht
bewertet werden und gezielte F&E-Förderung verkommt zu „throwing money at
things“371. Die Kritik an fehlender Zieloperationalisierung konzentriert sich vornehmlich auf die politische Ebene,372 wenngleich auch bei verwaltenden Behörden Probleme bei der Zieldefinition identifiziert werden konnten.373 Ob und wenn
ja welche Implikationen für die operative, projektbezogene Ebene bestehen bleibt
offen.
Weiterhin kritisiert wird die Bürokratie374 bei der Durchführung von Fördermaßnahmen, welche im Gegensatz zum freien, kreativen Förderungsgegenstand
der F&E steht. Diese Kritik konkretisiert sich an umfangreichen einzureichenden
Unterlagen und Formularen, welche insbesondere neue und kleine förderinteressierte Unternehmen intimidieren, sowie an der Unübersichtlichkeit verschiedener
366Vgl. Augustin

(2006), S. 245.
Gerjets (1982), S. 245; Haghani (1999), S. 96; Neck/Schneider (2013), S. 52;
Wruck (2013), S. 82.
368Vgl. Streit (2005), S. 276.
369Siehe hierzu Kapitel 2.4.2.1 und 2.4.2.2.
370Vgl. Brockhoff (1983), S. 173; BMWi (2013a), S. 24; BMBF (2014b), S. 27.
371Zimmermann (1985), S. 93.
372Vgl. Wruck (2013), S. 82.
373Vgl. Hirsch et al. (2012a), S. 463.
374Hier meint Bürokratie nicht das Webersche Verwaltungsmodell, sondern steht – häufig
negativ konnotiert – als Synonym für u.a. langsame Bearbeitung, Unflexibilität, unverständliche Formulare, zu viele Regeln oder übertriebene Komplexität (vgl. Jantz/Veit
(2011), S. 127).
367Vgl.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

83

Förderprogramme.375 Aufgrund der mit F&E verbundenen Unsicherheit sehen zu
fördernde Unternehmen den Förderantrag als Planung, während die Verwaltung
die Daten als fix ansieht. Spätere Änderungen der Plandaten sind häufig nicht
umsetzbar. Zudem bedingt der aufwändige Antragsprozess einen Zeitverlust,
welcher gerade im volatilen F&E-Umfeld erhebliche Nachteile impliziert.376 Zur
Adressierung dieser Probleme werden vereinfachte Bewertungs- und Kontrollverfahren vorgeschlagen, wenngleich darauf hingewiesen wird, dass somit Förderungsmissbrauch gegebenenfalls begünstigt wird. Konkrete Vorschläge sehen
bspw. die Nutzung von Erfahrungswerten mit dem Fördernehmer und eine Vereinfachung von Dokumentationspflichten vor. Allerdings wird offengelassen, wie
sich diese und andere Verbesserungsmöglichkeiten innerhalb des bestehenden
gesetzlichen Rahmens umsetzen lassen.377
Darüber hinaus besteht im Bereich der direkten Projektförderung die Gefahr
von Mitnahmeeffekten und Fehlallokation. Mitnahmeeffekte bezeichnen die
Ausrichtung von Unternehmen auf förderungswürdige F&E-Projekte; staatliche
Förderung wird zu einem zentralen Kriterium von Managemententscheidungen
und eine selbständige Finanzierung wird nicht geprüft. Dies wird verstärkt durch
einen Informationsvorsprung des Fördernehmers gegenüber der Forschungsförderungsbürokratie.378 Fehlallokation zeigt sich in verschiedenen Ausprägungen.
Zunächst kann es zur Verschwendung von Fördermitteln kommen, wenn deren
Verwalter persönliches Prestige vor die haushaltsrechtlichen Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit stellen.379 Fehlallokation bedeutet allerdings
auch, dass nicht gesamtwirtschaftliche Ziele, sondern durch Lobbyismus in die
Politik eingebrachte einzel- bzw. gruppenmotivierte Förderungsschwerpunkte
fokussiert werden.380 Eine weitere Bedeutung von Fehlallokation liegt in einer
selektiven – bezogen auf Unternehmensklassen oder Technologiebereiche –
­Förderungsvergabe.381
375Vgl.

IW Consult (2006), S. 215; Kessler et al. (2008), S. 1172; Herbold (2009), S. 65;
Spengel (2009), S. 31.
376Vgl. Gerjets (1982), S. 227–229; Rohrbeck (2010), S. 437. Allerdings wird die umfängliche Antragsprüfung auch von privater Seite als Mittel zur Vermeidung von Mitnahmeeffekten (siehe hierzu den folgenden Absatz) gesehen (vgl. IW Consult (2006), S. 123).
377Vgl. IW Consult (2006), S. 221.
378Vgl. Gerjets (1982), S. 233; Haghani (1999), S. 99; Streit (2005), S. 155; Spengel
(2009), S. 18.
379Vgl. Gerjets (1982), S. 234.
380Vgl. Haghani (1999), S. 106; Mai (2014), S. 245.
381Vgl. IW Consult (2006), S. 217; Herbold (2009), S. 66; Spengel (2009), S. 35.

84

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

In Bezug auf die Steuerung bundesstaatlicher F&E-Förderung ist vor allem
die Kritik an der fehlenden Zieloperationalisierung, die Gefahr ineffizienter (verschwenderischer) Mittelvergabe sowie an den bürokratischen Strukturen und Prozesses der Fördervergabe zu beachten. Gruppenmotivierte und selektive Förderung
sowie Mitnahmeeffekte sind Kritikpunkte, welche die grundsätzliche Eignung der
Projektförderung adressieren und deshalb hier nicht weiterverfolgt werden. Festzuhalten bleibt, dass die Kritikpunkte auf Programmebene vermutlich Einfluss auf
die Projektsteuerung haben. Im Folgenden sollen nun Aspekte dieser literaturbasierten Erkenntnisse anhand aktueller Förderprogramme überprüft werden.
Wruck (2013) entwickelte ein Analysesystem für Förderprogramme durch welches mittels Kategorisierung in den verschiedenen Phasen des Förderprozesses
Gestaltungspotentiale ermittelt werden können. Diese Konzeption fand allerdings
bisher kaum wissenschaftliche Beachtung.382 Nichtsdestotrotz wird das Konzept
grundsätzlich als geeignet angesehen, Gestaltungspotentiale in der praktischen
programmatischen Ausgestaltung der Forschungsförderung zu analysieren, um
darauf aufbauend Untersuchungsschwerpunkte im Rahmen der Betrachtung von
Projektförderung – welche ja wie gesehen wesentlich auf der Gestaltung von Förderprogrammen aufbaut – zu identifizieren. Neben Forschungsprogrammen sind
zudem Richtlinien oder Bekanntmachungen von entscheidender Bedeutung, da sie
den ersten Konkretisierungsschritt von Programmen darstellen.383 Daher wurden
zunächst für das Untersuchungsfeld relevante Bekanntmachungen aus dem Jahr
2014 mittels einer Stichwortsuche384 im amtlichen Teil des elektronischen Bundesanzeigers ausgewählt und um die Forschungsprogramme, auf welche die ausgewählten Bekanntmachungen verweisen, ergänzt. Somit entstand eine Stichprobe
von 15 Bekanntmachungen und neun Forschungsprogrammen, welche nach der
Systematik von Wruck (2013) kategorisiert wurden.
Da die Kategorisierung sich an den Prozessschritten des Fördermanagements
orientiert, ist die Planungsphase der Startpunkt der Analyse. In diesem Prozess-

382Die Aussage fußt auf der Tatsache, dass bisher keine Zitation in Google Scholar gelistet ist (zur Eignung von Google Scholar als Indikator für wissenschaftliche Relevanz siehe
Breuer/Nadler (2014), S. 556–559. Zur generellen Eignung von Google Scholar für solch
eine Beurteilung siehe Breuer (2009), S. 5–8 und Clermont/Dyckhoff (2012)).
383Siehe dazu Kapitel 2.4.2.1.
384Gemeinsames Vorkommen der Stichwörter „Forschung“, „Förderung“ und „Bekanntmachung“. Ausgeschlossen wurden Bekanntmachungen, welche eine wissenschaftliche
Zusammenarbeit mit anderen Ländern fokussieren und/oder nicht hauptsächlich die Förderung von Forschungs- und Entwicklungsvorhaben überwiegend privat finanzierter Organisationen zum Gegenstand haben.

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

Zielausgestaltung

2.5

85

quantitativ

0

3

2

4

qualitativ

8

10

15

22

Leistungserbringungsziel beim
Fördergeber

Leistungserbringungsziel beim
Fördernehmer

Direktes
Leistungswirkungsziel
beim
Fördernehmer

Indirektes
Leistungswirkungsziel
bei Dritten/
Gesellschaft

Zielart
Abbildung 2-6 Zielanalyse von Förderprogrammen und -richtlinien. (Eigene Darstellung
in Anlehnung an: Wruck (2013), S. 119. Die Werte bedeuten, dass bspw. in 8 der betrachteten 26 Veröffentlichungen qualitative Leistungserbringungsziele beim Fördergeber formuliert wurden)

schritt erfolgen Zielanalyse und Analyse der Förderart und -struktur. Im Rahmen
der Zielanalyse soll zunächst die Ausgestaltung von Zielformulierungen betrachtet werden. Unterschieden wird generell zwischen quantitativen und qualitativen
Zielvorgaben und im Speziellen nach Zielart und –objekt: zum einen können
Leistungserreichungsziele, also Ziele welche das Produkt im Sinne eines Ergebnisses eines Handelns fokussieren, zum anderen Leistungswirkungsziele, also
Ziele welche die Resultate im Sinne von Folgen eines Handelns fokussieren,
formuliert werden. Diese Ziele können als Zielobjekt den Fördergeber, den Fördernehmer oder Dritte im Sinne der allgemeinen Gesellschaft betreffen. Somit
entstehen acht Zielkategorien.385 Abbildung 2-6 zeigt die Zielanalyse der vorliegenden Stichprobe.

385Vgl. Schröder/Kettiger (2001), S. 13; Pieper (2009), S. 95; Schedler/Proeller (2011),
S. 77–79; Wruck (2013), S. 118–123; Boehle (2014), S. 35. Es sei darauf hingewiesen,
dass die „klassische“ Outputorientierung hier modifiziert wird: während üblicherweise die
Leistungserbringung durch die Verwaltung an einen Leistungsempfänger erfolgt, wird hier
zwischen der Leistungserbringung durch den Fördernehmer und der Leistungserbringung
durch den Fördergeber (Fokus auf den Ressourceneinsatz der Verwaltung) unterschieden
(vgl. Wruck (2013), S. 119).

86

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Es ist zu erkennen, dass mehr Veröffentlichungen qualitative Ziele enthalten.
Lediglich in wenigen Bekanntmachungen finden sich quantifizierte Zielvorgaben. Gerade bei den Leistungserbringungszielen beim Fördergeber als interne
­Zielvorgaben fehlen quantitative Ziele. Hier werden vor allem in den Programmen lediglich abstrakt und qualitativ Vorgaben formuliert, die sich hauptsächlich
darauf beschränken, dass die Einhaltung von Prozessstandards (Ressortabstimmung, Evaluation) verfolgt wird. Ähnliches gilt für die Leistungserbringungsziele beim Förderempfänger und auch die direkten Leistungswirkungsziele,
welche hauptsächlich abstrakt den Zweck der zu fördernden Vorhaben und die
daraus möglicherweise resultierenden technologischen Fortschritte beschreiben. Häufig finden sich qualitative indirekte Leistungswirkungsziele in den Forschungsprogrammen und auch –richtlinien, indem z.B. als Ziel die Stärkung der
Wettbewerbsposition der deutschen Wirtschaft in dem jeweiligen Technologiefeld
avisiert wird. Somit zeigt sich, dass durch mangelnde quantifizierte und somit
messbare Zielvorgaben auf Programm- und Richtlinienebene hier Gestaltungspotentiale im Sinne einer Steuerung von Fördermaßnahmen identifiziert wurden.
Unter der Prämisse, dass sich die Ziele einzelner geförderter Vorhaben aus den
übergeordneten Zielen von Programmen und Richtlinien ableiten, erscheint offen,
wie auf Projektebene diese nur qualitativen Zielvorgaben in quantitative und/oder
messbare Ziele operationalisiert werden können.
Bei der Analyse der Förderart und -struktur werden die Auszahlungsweise und
Herkunft der Mittel fokussiert. Die Kategorisierung erfolgt entlang der Dimensionen Anteil des eigentlichen Fördergebers (Mehrheits-, Minderheitsanteil oder
gleichmäßige Anteile), Förderart (Zuschuss/ Darlehen oder Bürgschaft/ Garantien/ Realförderung) und Auszahlungsmodus (einmalig oder mehrmalig). Für die
Ermittlung von Gestaltungspotentialen sind lediglich die beiden letztgenannten
Dimensionen relevant; die Analyse der Förderanteile zeigt nur mögliche weitere
Steuerungsherausforderungen auf.386 Aufgrund der Stichprobenwahl erfolgt die
Förderung in allen betrachteten Programmen und Richtlinien durch Zuschüsse.
Da zudem in allen Veröffentlichungen auf die NKBF 98 verwiesen wurde, ist aufgrund von Nr. 7 NKBF 98 von mehrmaligen Auszahlungen auszugehen. Somit
besteht hier zunächst kein Gestaltungspotential.387 Allerdings bleibt offen, ob sich
die Auszahlungen nur nach den nachzuweisenden Kosten oder ebenso nach den
erbrachten Leistungen richten.

386Vgl.
387Vgl.

Wruck (2013), S. 137–142.
Wruck (2013), S. 180.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

87

Im nächsten Prozessschritt – der Durchführungsphase – erfolgt eine Verfahrensanalyse. Hier wird danach kategorisiert, ob die Förderung auf ein- oder
mehrmaligen Antrag des Fördernehmers hin gewährt wird und ob dieser zudem
qualitative Voraussetzungen erfüllen muss. Die ein- oder mehrmalige Antragstellung ähnelt der ein- oder mehrmaligen Auszahlung; der Unterschied besteht
darin, dass bei mehrmaliger Antragstellung formal separate Anträge und auch
Bewilligungen vorgesehen sind.388 Wiederum zeigt sich ein einheitliches Bild in
allen betrachteten Programmen und Richtlinien. Die Antragstellung erfolgt immer
einmalig für ein gesamtes Projekt – zumeist mit einer Laufzeit von bis zu 3 Jahren. Dabei haben die Antragsteller qualitative Voraussetzungen, bspw. durch Verweis auf VV Nr. 1 zu § 44 BHO, zu erfüllen. Teilweise werden weitere qualitative
Voraussetzungen wie das Zusammenarbeiten in Projektkooperationen gefordert.
Demnach liegt in dieser Phase nur ein mögliches Gestaltungspotential in Form
der mehrmaligen Antragstellung nach Meilensteinen. Dieses wird allerdings in
den betrachteten Fällen bereits bei der Auszahlung genutzt und kommt somit in
dieser Phase nicht mehr zum Tragen.389
Zuletzt erfolgt eine Kategorisierung zur Analyse von Förderprogrammen
in der Kontrollphase nach den Dimensionen Verwendungsnachweis (ja/nein)
und Berichtswesen (ja/nein). Da durch den Verweis auf die NKBF 98 – hier im
Speziellen die Nrn. 8 und 18 NKBF 98 – in der gesamten Stichprobe Verwendungsnachweise und Berichte gefordert werden, besteht in der Kontrollphase kein
grundsätzliches Gestaltungspotential.390 Abschließend zeigt sich im Rahmen der
Beziehungsanalyse, dass in den betrachteten Förderprogrammen und –richtlinien
ein Multibeziehungsgeflecht mit jeweils zwei Akteuren (d.h. der Fördernehmer
entspricht der Zielgruppe391) vorliegt. Somit besteht eine mittlere Komplexität
im betrachteten Förderbereich. Dies bedeutet, dass zwar durch die Einheit von
Fördernehmer und Zielgruppe ein gewisses Maß an Komplexität fehlt, gleichzeitig aber aufgrund der heterogenen Struktur bei den verschiedenen Fördernehmern eine gewisse Komplexität im Sinne einer beschränkten Allgemeingültigkeit
beachtet werden muss.392
Das größte Ausmaß an Gestaltungspotentialen konnte demnach im Rahmen der Zielanalyse festgestellt werden. Dies deckt sich mit bisherigen, vor-

388Vgl.

Wruck (2013), S. 148–151.
Wruck (2013), S. 181.
390Vgl. Wruck (2013), S. 182.
391Siehe hierzu Kapitel 2.4.1.
392Vgl. Wruck (2013), S. 170–177.
389Vgl.

88

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

wiegend volkswirtschaftlichen Erkenntnissen bezüglich der Zielformulierung
bei ­Subventionen.393 Die Wichtigkeit einer adäquaten, optimalerweise messbaren Zielformulierung wird durch den zentralen Stellenwert der Antrags- und
Bewilligungsphase im Prozess der Förderverwaltung betont.394 Die Gründe und
praktisch-operative Adressierung des so entstehenden Problemfeldes bleiben
allerdings unklar. Die weiteren möglichen Gestaltungspotentiale nach Wruck
(2013) werden allesamt zum großen Teil durch die vielzähligen rechtlichen Normen der Zuwendungsvergabe bereits adressiert. Hier bleibt lediglich offen, wie
die praktische Auslegung dieser Verwaltungsnormen aussieht. Um hier weitere
Ansatzpunkte für Problemfelder und Forschungsbedarf zu eruieren, sollen im
Folgenden Berichte des BRH analysiert werden, da hier Erkenntnisse zu Problemfeldern der praktischen Ausgestaltung vermutet werden.

2.5.3	Beanstandungen des Bundesrechnungshofes
Die Berichte von Rechnungshöfen haben sich „als eine praktikable und vielversprechende empirische Quelle erwiesen, die […] Erkenntnisse zu nahezu
allen administrativen Problemlagen enthält. Die Rechnungshöfe sind aus ihrer
Rolle kritischer Distanz und hoher Sachkenntnis eine glaubwürdige Instanz“395.
Zur Einordnung dieser Primärquelle soll zunächst kurz auf die Stellung und die
Aufgaben des BRH eingegangen werden, ehe auf wesentliche Erkenntnisse der
Berichte des BRH im Zeitraum von 2002 bis heute eingegangen wird.
Der BRH ist zwar obere Bundesbehörde, sieht sich selbst auf einer Hierarchieebene mit Bundesministerien und betont seine politische Unabhängigkeit,
seine Zuordnung in die Gewaltenteilung und Verortung zwischen politischen
und administrativen Institutionen wird jedoch mitunter kontrovers diskutiert.396
Die exakte Stellung des BRH scheint demnach nicht abschließend und eindeutig geklärt. Festzuhalten bleibt, dass der BRH eine besondere Stellung zwischen
der Regierung als Gubernative und dem Parlament als Legislative einnimmt. Von
hoher Bedeutung ist zudem die richterliche Unabhängigkeit seiner Mitglieder,

393Vgl.

Haghani (1999), S. 96; Streit (2005), S. 274; Wruck (2013), S. 219.
hierzu Kapitel 2.4.2.2.
395Geißler (2013), S. 502.
396Eine Zusammenfassung dieser Diskussion findet sich bei Seyfried (2011), S. 40–43. Zur
Selbsteinschätzung des BRH siehe BRH (2017).
394Siehe

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

89

welche durch Art. 114 (2) GG verfassungsrechtlich gesichert ist. Somit muss die
­Aufgabenerfüllung des BRH ohne externe Beeinflussung erfolgen und die Festlegung von Prüfungsschwerpunkten steht allein dem BRH zu.397
Nach § 88 BHO obliegen dem BRH zwei Kernaufgaben: die Prüfung und
Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes sowie die Beratung der öffentlichen Verwaltung. Letztere hat sich gerade auch unter Einfluss
des NPM entwickelt und etabliert.398 Im Rahmen der Prüfungs- und Kontrollfunktion beurteilt der BRH sowohl die Wirtschaftlichkeit als auch die Ordnungsmäßigkeit – d.h. die Einhaltung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften – des
Verwaltungshandelns. Dabei ist das methodische Spektrum – von allgemeinen
Prüfungen, über Einzelfall- und Projektprüfungen bis hin zu Benchmarking oder
Prüfungen der Organisationseffizienz – ebenso vielfältig wie das inhaltliche – von
Verwaltungsorganisation über Investitionen und Personaleinsatz bis eben hin zur
Verwendung von Zuwendungen. Da keine rechtliche Verpflichtung zur vollumfänglichen Prüfung besteht, erfolgt die Prüfung stichprobenartig.399 Die Ergebnisse dieser Prüfungen werden in jährlichen Berichten und Sonderberichten oder
Gutachten veröffentlicht.400 Neben dieser vergangenheitsorientierten Prüfung
und Kontrolle kann der BRH darauf aufbauend nach § 88 (2) BHO die öffentliche Verwaltung zukunftsgerichtet beraten, sodass Ursachen und Folgen relevanter Mängel aufgezeigt und beseitigt oder vermieden werden. Diese Beratung stellt
eine Hilfestellung für künftiges Verhalten dar. Zudem berät der BRH verschiedene Bundesbehörden bei der Haushaltsaufstellung.401 Auch einige Ergebnisse
dieser Beratungstätigkeiten werden in den jährlichen Berichten wiedergegeben.402
Verschiedene Aspekte der Prüf- und Beratungstätigkeiten werden kritisiert,
wobei einige für diese Untersuchung relevante Aspekte kurz genannt werden
sollen. Zum einen sind die Prüfungen vergangenheitsorientiert und ihre Veröffentlichung zeitlich verzögert.403 Zudem besteht ein relatives Informationsdefizit
397Vgl. Sauer (1968), S. 101; Korff (1975), S. 153; Weber (1981), S. 128; Freytag (2005),
S. 45–47; Seyfried (2011), S. 43; Geißler (2013), S. 491.
398Vgl. Korthals (2000), S. 855; Engels (2002), S. 195; Harms (2002b), S. 219.
399Vgl. Sandl (1987), S. 211; Harms (2002a), S. 60–72; Freytag (2005), S. 43; Seyfried
(2011), S. 47; Göke/Thörmer (2011), S. 455–458; Geißler (2013), S. 491.
400Vgl. Göke/Thörmer (2011), S. 460; Geißler (2013), S. 491. Eine Erläuterung zur Entstehung und Auswahl dieser Bemerkungen enthält Engels (2002), S. 203–205.
401Vgl. Karehnke (1975), S. 612; Engels (2002), S. 195; Freytag (2005), S. 43; Göke/Thörmer (2011), S. 458.
402Vgl. BRH (2015), S. 8.
403Vgl. Miß (2006), S. 58; Geißler (2013), S. 492.

90

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

zwischen zu prüfender Stelle und dem BRH, was dazu führen kann, dass durch
Intransparenzen oder Manipulationen seitens der zu prüfenden Stelle – trotz der
bestehenden behördlichen Auskunftspflicht nach § 95 BHO – Prüftätigkeiten
erschwert oder erst gar nicht für notwendig erachtet werden.404 Darüber hinaus
wird im Rahmen der Berichterstattung über Beratungen kritisiert, dass durch
die Vermischung von Kontrolleur und Kontrolliertem lediglich über erfolgreiche
Beratungen berichtet wird.405 Für die Zielsetzung dieses Kapitels, nämlich der
Erfassung von praktischen Gestaltungsproblemen im Bereich der bundesstaatlichen F&E-Förderung als Vorbereitung einer empirischen Eigenerhebung, sind
die Kritikpunkte jedoch von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr bieten sich
die Berichte des BRH – eine öffentlich verfügbare „Fundgrube für Einspar- und
Modernisierungsvorschläge“406 – als Praxisergänzung einer literaturbasierten theoretischen Aufarbeitung des Forschungsgegenstandes an.
Um ein breites Spektrum von möglichen Praxisproblemen zu erfassen, wurde
ein möglichst langer Zeitraum der zu betrachtenden Berichte gewählt. Wesentliche rechtliche Grundlage und somit von hoher praktischer Bedeutung sind wie
gesehen die VV zur BHO, welche im Haushaltsjahr 2001 eingeführt wurden.407
Da sich die Berichte auf die Haushaltsführung des Vorjahres beziehen408, wurden
die Berichtsjahre 2002 bis 2015 fokussiert. In diesem Zeitraum wurden insgesamt
elf für das Untersuchungsfeld relevante Bemerkungen und ein Gutachten des
Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung aus dem Jahr 2004
identifiziert. Eine Übersicht der Bemerkungen findet sich in Tabelle 2-2.
Zunächst sollen die Bemerkungen 1.1, 5 und 10 erläutert werden, die sich mit
der Überwachung der zweckadäquaten Mittelverwendung befassen. Hier wurde
im BRH-Bericht 2003 bemängelt, dass Übersichten zu den geförderten Programmen und Projekten gar nicht, nicht aktuell, fehlerhaft oder unvollständig geführt
wurden und somit die Steuerung und Kontrolle von Nachweiseingang, Mittelbewirtschaftung und –abfluss nicht hinreichend gewährleistet war. Als Grund für
diese Situation hat der BRH fehlende oder nicht-kompatible IT-Unterstützung
identifiziert, welche durch die Einführung des Projektförder-Informationssystem

404Vgl.

Reinermann (1981), S. 490; Seyfried (2011), S. 49.
Miß (2006), S. 59; Seyfried (2011), S. 50.
406Korthals (2000), S. 856.
407Vgl. Heinrich (2003), S. 79; Bultmann (2004), S. 44; Wilden (2009), S. 108–110.
408Dies ist zumeist der Fall, auch wenn nach § 97 (3) BHO ebenso Bemerkungen zu früheren oder späteren Haushaltsjahren gemacht werden können.
405Vgl.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

91

Tabelle 2-2 Untersuchungsrelevante Bemerkungen des BRH
#

Jahr

Bemerkung Ministerium Kategorie Tenor Fokus

1.1 2003 3.3

diverse

B

-

Mittelüberwachung

1.2 2003 3.4-3.6

diverse

B

-

Verwendungsnachweis

1.3 2003 3.7

diverse

B

-

Erfolgskontrolle

2

2003 16

BMWi

B

-

Zweckadäquate Mittelverwendung

3

2004 32

BMBF

B

-

Erfolgskontrolle

4

2006 62

BMWi

C

-

Doppelförderung

5

2009 34

BMBF

B

-

Mittelüberwachung

6

2011 79

BMBF

C

+

Vereinfachung Förderverfahren

7

2014 24

BMWi

B

-

Zuwendungsart

8

2014 26

BMWi

C

+

Verwendungsnachweis

9

2014 27

BMWi

C

+

Erfolgskontrolle

10 2014 63

BMBF

B

-

Mittelüberwachung

11 2015 23

BMWi

C

+

Zweckadäquate Mittelverwendung

Eigene Erhebung. Beim Tenor wird zwischen positiv (+) und negativ (-) differenziert. Die
Bemerkungen werden durch den BRH in „Kategorie A (Haushaltsentwicklung), Kategorie
B (Beratung im Rechnungsprüfungsausschuss) oder Kategorie C (Sonstige Prüfungs-und
Beratungsergebnisse) eingeordnet“ (BRH (2015), S. 8).

(profi) zu Beginn der 2000er-Jahre behoben werden sollte.409 Mit Bezug auf diese
Bemerkung hat der BRH dann 2009 nach Prüfungen im Jahr 2007 und 2009 trotz
Einführung des IT-Systems weiterhin Mängel festgestellt: fehlende Übereinstimmung von digitalen und analogen Daten, Ausbleiben von Nachweismahnungen
trotz Hinweis des IT-Systems und Bearbeitungsrückstand bei Verwendungsnachweisen. Mit dem Verweis auf die zentrale Bedeutung des IT-Systems als Management- und Controllinginstrument forderte der BRH eine baldige Behebung der
Mängel.410 Diese Mängel wurden im Bericht 2014 erneut angemahnt. Hier wurden drei weitere Aspekte der Mittelüberwachung kritisiert. Zunächst wurden hohe
Rückstände bei Prüfungen von Zuwendungen auf Kostenbasis durch Preisüber-

409Vgl.
410Vgl.

BRH (2003), S. 95. Siehe hierzu auch BRH (2004b), S. 60–63.
BRH (2009), S. 169.

92

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

wachungsstellen ausgemacht. Zudem sei das Handbuch der Projektförderung als
maßgebliches verwaltungsinternes Regelwerk veraltet. Darüber hinaus wurde
festgestellt, dass negative Prüfungsergebnisse nicht immer kritisch hinterfragt
werden oder als Anlass zu Rückforderungen genutzt wurden.411 Bezüglich der
Überwachung der Mittelverwendung bleibt also festzuhalten, dass durch die Einführung von IT-Unterstützung eine effektivere Steuerung intendiert war. Dieses
Ziel scheint aber noch nicht gänzlich erreicht, da Probleme in der praktischen
Umsetzung durch die Verwaltung bestehen und Steuerungsinformationen aus Projekten nicht oder nicht vollumfänglich genutzt werden.
Ein weiterer zentraler Kritikpunkt widmet sich mit den Bemerkungen 1.2 und
8 sowie auch mit dem genannten Gutachten der Vorlage, des Inhalts und Umfangs
und der Prüfung von Verwendungsnachweisen. Hier wurde zunächst konstatiert, dass die Einhaltung von Vorlagefristen nicht konsequent verfolgt wurde.412
Zudem stellte der BRH fest, dass „trotz der Nichtbeachtung der Vorlagefristen
durch die Zuwendungsempfänger [..] die Bewilligungsbehörden in einer Vielzahl
von Fällen nicht die gebotenen Sanktionsmaßnahmen“413 ergriffen. Dieser Mangel konnte ebenfalls wohl noch nicht gänzlich behoben werden, da der BRH 2014
bemerkte, dass weiterhin 25% der überfälligen Nachweise nicht gemahnt wurden
und mitunter Ansprüche aus diesem Grund verjährt sind.414
Bezüglich des Inhalts und Umfangs des Verwendungsnachweises wurde angemerkt, dass vereinfachte Verwendungsnachweise nicht wie vorgeschrieben einen
Ausnahme- sondern den Regelfall darstellen und somit dem Zuwendungsempfänger eine geringe Wichtigkeit des Verwendungsnachweises signalisiert würde.
Zudem waren die Inhalte von Sachberichten nicht hinreichend für die ordnungsgemäße Verwendungsnachweisprüfung.415 Dieser Kritik wurde mit einer Änderung der Nebenbestimmungen für den Zuwendungsempfänger im Jahr 2006
begegnet. Der vereinfachte Verwendungsnachweis ist entfallen, an seine Stelle
tritt ein Verwendungsnachweis ohne Belege, aber mit Belegliste (wie vom BRH
gefordert). Ebenso wurden Mindestanforderungen an Sachberichte in den Nebenbestimmungen definiert.416 Allerdings hält der BRH auch diese neuen Nebenbestimmungen mittlerweile für überholt und fordert eine Überarbeitung.417
411Vgl.

BRH (2014), S. 308–310.
BRH (2003), S. 95.
413BRH (2004b), S. 71.
414Vgl. BRH (2014), S. 308.
415Vgl. BRH (2003), S. 96; BRH (2004b), S. 63–69.
416Vgl. Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 49.4–49.6.
417Vgl. BRH (2014), S. 309–311; BRH (2004b), S. 72–82.
412Vgl.

2.5

Förderung von F&E-Projekten als Verwaltungshandeln …

93

Ebenso wurde Kritik an der Nachweisprüfung geäußert. Zunächst konnte mangelndes Wissen bei der Unterscheidung von kursorischer und vertiefter Prüfung
festgestellt werden. Das eigentlich vorgeschriebene Stichprobenverfahren zur
Definition von Fällen vertiefter Prüfung wurde nicht angewandt. Eine kursorische Prüfung aller Nachweise erfolgte nicht immer. Zudem konnten bei kursorischen Prüfungen häufig die Fristen nicht eingehalten werden. Dies galt auch
für die vertieften Prüfungen. Darüber hinaus wurden die Nachweise nicht immer
hinreichend detailliert und nur selten vor Ort überprüft.418 Vor allem der Bearbeitungsrückstand bei den Verwendungsnachweisen wurde 2009 wiederum durch
den BRH bemerkt.419 Für das BMBF vermerkte der BRH im Jahr 2014 weiterhin, dass Konsequenzen aus Nachweisprüfungen häufig nicht eingeleitet würden und ein Bearbeitungsrückstand vor allem bei Zuwendungen auf Kostenbasis
besteht. Dies führt der BRH auch auf die Bearbeitungsrückstände der Preisüberwachungsstellen zurück.420 Im Bereich des BMWi konstatierte der BRH deutliche Verbesserungen, insbesondere bezüglich der kursorischen Prüfung, dem
Stichprobenverfahren, der Ausweitung von Vor-Ort-Prüfungen und der Standardisierung von Vermerken.421 Im Punkt Verwendungsnachweis bleibt demnach
ebenso ­festzuhalten, dass gewonnene Informationen nicht adäquat genutzt werden. Zudem hat es auch hier nach den ersten Bemerkungen 2003 Verbesserungen
gegeben, allerdings betrifft dies wohl nicht alle Ministerien.
Auch die Erfolgskontrolle der Projektförderung wurde zentral kritisiert. Nach
dem BRH-Bericht 2003 wurden keine vollständigen Erfolgskontrollen wie vorgesehen durchgeführt. Zwar gaben fast alle Ressorts an, Erfolgskontrollen durchzuführen, allerdings beschränkten sich diese zumeist auf die Feststellung, ob ein
Projekt durchgeführt wurde. Ziel- und Zweckerreichung wurde nicht unterschieden. Erschwert wurden Zielerreichungskontrollen dadurch, dass nur selten konkrete, messbare Zielvorgaben gemacht wurden. Wirkungskontrollen wurden nur
rudimentär durchgeführt. Bei allen geprüften Fällen mit Erfolgskontrolle war
das Ergebnis positiv. Dies führt der BRH auch auf organisatorische Schwächen –

418Vgl.

BRH (2003), S. 97–100; BRH (2004b), S. 72–82.
BRH (2009), S. 169.
420Vgl. BRH (2014), S. 309.
421Vgl. BRH (2014), S. 202.
419Vgl.

94

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

nämlich der Überprüfung der eigenen Tätigkeit – zurück.422 Die Kritik wurde
im Folgejahr bezogen auf ein Förderprogramm wiederholt.423 Bezogen auf das
BMWi stellt der BRH 2014 fest, dass sich die Erfolgskontrolle auf Programmebene verbessert hat. Dazu musste das BMWi Förderziele konkreter und messbarer darstellen, Teile der Erfolgskontrolle extern vergeben und die Berichtstruktur
zur Nutzung von Informationen aus Erfolgskontrollen verbessern. Insbesondere
die Einrichtung einer zentralen Stabstelle Fördercontrolling wurde dabei positiv
­beurteilt.424
Neben diesen generellen Kritikpunkten wurden auch einzelne, spezifische
Probleme bemerkt. So wurden in den Berichten 2003 und 2015 in zwei Förderprogrammen die nicht zweckadäquate Mittelverwendung in Form nicht
intendierter Förderempfänger kritisiert.425 Auch die Überschneidung von Förderprogrammen (2006) und die Wahl der falschen Zuwendungsart (2014) wurden vereinzelt kritisiert.426 Positiv hervorgehoben wurden die Bemühungen des
BMBF zur Vereinfachung der pauschalierten Abrechnung bei Zuwendungen auf
Kostenbasis (2011).427 Der aktuelle Umsetzungsstand dieser Hinweise ist allerdings unklar.

2.6	Zwischenfazit
Die bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten basiert zumeist auf der
Annahme von Marktversagen oder ist politisch motiviert. Aus dieser Motivation
leiten sich die übergeordneten, abstrakten Ziele der F&E-Förderung ab. Hierbei
ist zu beachten, dass auch aufgrund der Sachzieldominanz der öffentlichen Hand
Förderziele häufig politisch vage formuliert sind. Dem Staat als Fördergeber stehen unterschiedliche Fördermodalitäten und –instrumente zur Verfügung. Es hat
sich gezeigt, dass insbesondere die Projektförderung in Form von Zuwendungen

422Vgl.

BRH (2003), S. 100–102; BRH (2004b), S. 75–77.
BRH (2004a), S. 148–150.
424Vgl. BRH (2014), S. 203.
425BRH (2003), S. 128–131; BRH (2015), S. 172.
426Vgl. BRH (2006), S. 221; BRH (2014), S. 198.
427Vgl. BRH (2011), S. 297.
423Vgl.

2.6

Zwischenfazit

95

auf Kostenbasis an die private Wirtschaft von hoher Bedeutung ist und somit den
Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit darstellt.
Haushaltsrechtlich werden diese Zuwendungen als zweckgebundene Geldleistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung definiert, auf die der
Förderempfänger jedoch keinen Rechtsanspruch hat. Je nach Ausgestaltung der
konkreten Zuwendung kann es sich hierbei um Subventionen und/oder Beihilfen
handeln. Unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips werden Zuwendungen lediglich dann geleistet, wenn der Förderempfänger allein nicht in der Lage ist den
Zuwendungszweck zu erfüllen. Insbesondere bei der Projektförderung an private
Wirtschaftssubjekte stellen Kosten die Bemessungsgrundlage für Zuwendungen
dar. Maßgeblich sind hierbei die LSP, welche jedoch durch zahlreiche Verwaltungsvorschriften für den Bereich der Zuwendungen auf Kostenbasis konkretisiert
und präzisiert werden. Die in der Forschung zu den LSP beobachteten Auslegungsspielräume werden somit teilweise adressiert. Gleichzeitig sind wesentliche
Punkte, wie z.B. die Feststellung der wirtschaftlichen Betriebsführung oder die
Abgrenzung von vorhabenbezogenen Kosten weiterhin nicht umfassend geklärt.
Der öffentlichen Verwaltung als Fördergeber kommt im Rahmen der F&EProjektförderung vor allem die Aufgabe der Verwaltung von Geldmitteln sowie
der Politikvorbereitung zu. Hierzu bedient sie sich teilweise sogenannten Projektträgern, welche die Förderadministration begleiten oder übernehmen. Entscheidende Auswirkungen auf den Förderprozess hat die Unterscheidung von
beliehenen und nicht-beliehenen Projektträgern, da hierdurch maßgeblich die
Stellung des Projektträgers im institutionellen System der Projektförderung
beeinflusst wird. Als zentrales Steuerungsinstrument gelten die Rechts- und Fachaufsicht. Untersuchungen dieser Instrumente im Kontext der Projektförderung
hatten bisher aber meist einen rechts- oder politikwissenschaftlichen Fokus.
Die Administration von F&E-Förderprojekten ist eine spezifische Ausgestaltung des allgemeinen Verwaltungshandelns der öffentlichen Hand. Zunächst werden im Rahmen der Zielsetzung Förderprogramme und –richtlinien aufgelegt.
Dieser Prozess ist stark politisch geprägt; zentraler Akteur ist das zuständige
Fachreferat. Mit den Programmen oder Richtlinien wird ein ermessenslenkender
Rahmen für die Projektförderung gesetzt. Obwohl anders gefordert, wird allerdings häufig nur der Gegenstand der Förderung beschrieben ohne konkrete, operationalisierte Förderziele zu nennen. Diese These konnte durch die Analyse und
Kategorisierung von Förderprogrammen nach der Systematik von Wruck (2013)
weitestgehend bestätigt und somit Gestaltungsspielraum respektive Forschungsbedarf im Rahmen der Zielformulierung identifiziert werden.

96

2

Bundesstaatliche Förderung von F&E-Projekten

Durch den Antrag und die folgende Bewilligung geht das Verwaltungshandeln
in den Planungsprozess über. Hierbei wird auf ein zweistufiges Verfahren zurückgegriffen: der (potentielle) Förderempfänger reicht zunächst eine Projektskizze
ein und erst nach intensiver Begutachtung wird er sodann zum förmlichen Antrag
aufgefordert. Diesem Prozessschritt der Beantragung und Antragsprüfung wird
eine zentrale Rolle im Förderprozess zugesprochen, da sämtliche individuellen
Regelungen für das Zuwendungsverhältnis festgehalten werden. Zugleich wurde
deutlich, dass der Fördergeber hier einen Ermessensspielraum hat. Im Ergebnis
der Prüfung steht die Bewilligung in Form des Zuwendungsbescheides, welcher
eine wichtige rechtliche Grundlage für das Zuwendungsverhältnis darstellt.
Mit der Durchführung des Projekts beginnt der Verwaltungsvollzug, wobei
insbesondere die Auszahlung der Zuwendung nach Aufforderung durch den Förderempfänger und die hiermit eng verbundenen Zwischennachweise die Steuerung der Mittelvergabe beeinflussen. Sowohl in diesem als auch im vorigen
Prozessschritt wird hoher bürokratischer Aufwand durch die Förderempfänger
bemängelt. Durch den BRH wurde in dieser Phase kritisiert, dass häufig Fristen
nicht eingehalten werden und trotz der Einführung des IT-Systems profi keine
umfassenden und konsistenten Projektübersichten vorliegen.
Der Prozessschritt Kontrolle wird durch die Verwendungsnachweisprüfung
eingeleitet. Hier ist zwischen obligatorischer kursorischer, also rudimentärer
Prüfung und stichprobenartiger vertiefter Prüfung, gerade bei Zuwendungen auf
Kostenbasis gegebenenfalls mit Unterstützung der regional zuständigen Preisüberwachungsstelle, zu unterscheiden. Der BRH stellte hierzu fest, dass die
Prüfungen teilweise unvollständig sind, negative Prüfungsergebnisse kaum Konsequenzen haben und ein hoher Bearbeitungsrückstand bei Zuwendungen auf
Kostenbasis besteht. Zudem werden auch hier häufig Fristen nicht eingehalten.
Die Prüfung des Verwendungsnachweises ist auch eine Grundlage der Erfolgskontrolle. Diese stellt eine Eigenkontrolle des Verwaltungshandelns dar. Bei
sämtlichen Vorhaben ist eine Zielerreichungskontrolle, also eine Gegenüberstellung der formulierten Ziele mit den erreichten Ergebnissen durchzuführen.
Aggregiert auf Programm- oder Richtlinienebene werden zudem Wirksamkeitsund Wirtschaftlichkeitskontrollen im Rahmen von externen Evaluationen durchgeführt. Allerdings erfolgt in der Erfolgskontrolle oftmals keine Unterscheidung
von Zweck- und Zielerreichung, was nicht zuletzt auf fehlende operationalisierte Ziele zurückgeführt wird. Somit hat sich gezeigt, dass an verschiedenen
Stellen des administrativen Prozesses Probleme bestehen, die Forschungsbedarf
­implizieren.
Das dargestellte spezifische Verwaltungshandeln konnte sodann in das breite
Schrifttum zur Verwaltungsreform eingeordnet und weiterer Forschungsbedarf

2.6

Zwischenfazit

97

abgeleitet werden. Interessant und bisher betriebswirtschaftlich nicht betrachtet
scheint die Stellung des Projektträgers im Kontext von Outsourcing und einer
Reduzierung von Staatsaufgaben. Des Weiteren ist unklar, wie der aufgrund des
gewandelten Rollenverständnisses von Politik und Verwaltung gestiegene Informationsbedarf bei der Politikgestaltung adressiert wird. Gerade die Frage, wie auf
Projektebene bereits Informationen gesammelt und ausgewertet werden können
wurde bisher nicht betrachtet. Zudem befindet sich der Untersuchungsgegenstand Zuwendungen auf Kostenbasis an der Schnittstelle vom kameralistischen
und doppischen Rechnungswesen. Die damit inhärenten Schnittstellenprobleme
gilt es zu adressieren und die Auswirkungen der Mängel des kameralistischen
Rechnungswesens auf die Steuerung der F&E-Projekte zu untersuchen. Darüber hinaus ist fraglich, welche Auswirkungen die „weiche“ Outputorientierung
des Bundeshaushalts auf die Projektsteuerung hat. Der hierfür zentrale Punkt
Leistungsmessung bedingt eine Betrachtung von F&E-Projekten als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt, um die zentrale Forschungsfrage nach der
möglichen Implementierung von Steuerungsinstrumenten privater F&E-Projekte
in das Verwaltungshandeln zur F&E-Projektförderung adäquat beantworten zu
können.

3

F&E-Projekte als
betriebswirtschaftliches
Erkenntnisobjekt

3.1	Grundlagen betrieblicher F&E
3.1.1	Begriffe und Abgrenzung (betrieblicher) F&E
Zur Definition betrieblicher F&E bestehen unterschiedliche Herangehensweisen.
Einen simplen Ansatz zur Abgrenzung von F&E stellt die Definition von Brockhoff dar. Demnach sind F&E „eine Kombination von Produktionsfaktoren, die die
Gewinnung neuen Wissens ermöglichen soll“.1 In den Vordergrund tritt hier die
Generierung neuartiger Erkenntnisse, welche angestrebt wird, aber mitunter nicht
garantiert werden kann.2 Die Definition kann jedoch auch um eine Komponente,
nämlich die Anwendung des erzeugten Wissens, erweitert werden. Als Aspekt der
F&E sieht bspw. die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) nicht nur neue Erkenntnisse, sondern auch „die Nutzung dieser

1Brockhoff

(1999), S. 48. Hierauf beziehen sich auch Küpper (2010), S. 12, Langmann
(2009), S. 25 oder Vahs/Brem (2015), S. 25. Insbesondere betriebliche F&E wird als ein
solcher Faktorkombinationsprozess gesehen (vgl. Corsten et al. (2006), S. 2; Schätzle
(1965), S. 62).
2Vgl. Langmann (2009), S. 25.
© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_3

99

100

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Erkenntnisse, um neue Anwendungsmöglichkeiten zu entwickeln.“3 Im Rahmen
dieser Arbeit werden F&E somit verallgemeinernd und global wie folgt definiert:
Forschung und Entwicklung bezeichnen Aktivitäten, welche die Generierung neuer
Erkenntnisse und deren Verwendung in Form neuer Anwendungsmöglichkeiten zum
Ziel haben.

Auch aufgrund dieser weiten Definition subsumieren sich vielfältige Tätigkeiten
unter dem Begriff F&E, der somit aus verschiedenen Betrachtungswinkeln und
unter verschiedenen Zielsetzungen weiter kategorisiert werden kann.4 Zweckmäßig erscheint jedoch die klassische5 dreiteilige Untergliederung in Anlehnung
an eine Studie der OECD: Grundlagenforschung, angewandte Forschung und
Entwicklung.6 Im Mittelpunkt der Grundlagenforschung steht die Entdeckung
neuen Wissens, ohne dass eine Verwendung absehbar ist. Gerade ex ante ist sie
mit hohen Unsicherheiten bezüglich Zielerreichbarkeit und wirtschaftlicher Verwertung belastet – mitunter ein Grund, weshalb der Grundlagenforschung ein
geringes Vorkommen im Rahmen betrieblicher F&E attestiert wird.7 Die angewandte Forschung ist zwar ebenfalls an der Generierung neuer Erkenntnisse interessiert8, in Abgrenzung zur Grundlagenforschung liegt ihr jedoch eine spezifische
zu lösende Problemstellung zu Grunde.9 Oftmals baut die angewandte Forschung
gewissermaßen auf der Grundlagenforschung auf, strebt ergänzend aber eine wirtschaftliche Nutzbarkeit an.10 Noch stärker im Fokus steht diese wirtschaftliche
Nutzbarkeit bei der Entwicklung – hier wird somit die erweiterte Definition von
F&E, nämlich die Erweiterung von Anwendungsmöglichkeiten von bspw. Produkten, Materialien, Prozessen oder Dienstleistungen erfasst.11 Pragmatisch ausgedrückt stellt die Entwicklung eine Reduktion der angewandten Forschung auf
3OECD

(2002b), S. 30. Im englischen Original lautet der Halbsatz „and the use of this
stock of knowledge to devise new applications”. Diesen Aspekt nehmen auch auf: Kern/
Schröder (1977); Perl (2007), S. 18; Corsten et al. (2006).
4Vgl. Corsten et al. (2006), S. 3.
5Vgl. Brockhoff (1999), S. 51.
6Vgl. OECD (2002b), S. 30. Diese Unterteilung nehmen auch Gerpott (2005), Langmann
(2009), Corsten et al. (2006), S. 3, Gerjets (1982), S. 9 oder Vahs/Brem (2015), S. 25 vor.
Obwohl weit verbreitet, wird diese Unterteilung jedoch in der Literatur kontrovers diskutiert (vgl. Brockhoff (1999), S. 51; Corsten et al. (2006), S. 3).
7Vgl. Schätzle (1965), S. 24; Brockhoff (1999), S. 55; OECD (2002b), S. 30; Gerpott
(2005), S. 32; Corsten et al. (2006), S. 5.
8Vgl. OECD (2002b), S. 30.
9Vgl. Schätzle (1965), S. 31.
10Vgl. Schätzle (1965), S. 31; Corsten et al. (2006), S. 6.
11Vgl. Corsten et al. (2006), S. 6.

3.1

101

Grundlagen betrieblicher F&E

Ausmaß der Unsicherheit

Entwicklung
angewandte
Forschung
Grundlagenforschung
Ausmaß der wirtschaftlichen Verwertbarkeit

Abbildung 3-1 Kategorisierung von F&E-Aktivitäten anhand der Dimensionen Unsicherheit und wirtschaftliche Verwertbarkeit. (Eigene Darstellung)

die Praxis dar.12 Auch wenn der Anschein entsteht, dass diese Gliederung ebenso
einen zeitlichen Ablauf von F&E darstellt, ist dies zwar regelmäßig, jedoch nicht
zwingendermaßen der Fall.13 Selbst wenn eine trennscharfe Zuteilung sämtlicher
F&E-Aktivitäten zu genau einer der drei Kategorien nicht immer erfolgen kann14,
so ist es dennoch wichtig, die grundsätzlichen Unterschiede – vor allem bezüglich
Unsicherheiten und wirtschaftlicher Verwertbarkeit – der drei Kategorien bei der
weiteren Betrachtung zu berücksichtigen. Die folgende ­Abbildung 3-1 stellt diese
Kategorisierung anhand der zwei Dimensionen grafisch dar.
Produktionstheoretisch liegt im Rahmen von F&E zudem eine Input-OutputBeziehung vor. Charakteristisch für die Inputseite ist die hohe Arbeitsintensität,
d.h. menschliche Arbeitsleistung stellt den Hauptanteil der eingesetzten Produktionsfaktoren dar. Ein weiterer wichtiger Faktor ist das zum Einsatz kommende
Wissen.15 Auf der Output- oder Ergebnisseite von F&E stehen Inventionen, also
Erfindungen, welche im Rahmen einer wirtschaftlichen Nutzung als Innovationen bezeichnet werden. Unter diesem Begriff werden vor allem technologische
oder ökonomische Neuerungen in der Form von Produkten oder Verfahren subsumiert.16 Erzielt ein Unternehmen Ergebnisse als Folge von F&E-Tätigkeiten kann
es diese als Produktionsfaktor nutzen oder veräußern.17

12Vgl.

Schätzle (1965), S. 36.
Brockhoff (1999), S. 54.
14Vgl. Langmann (2009), S. 28.
15Vgl. Kaltwasser (1994), S. 26; Bund (2000), S. 12; Corsten/Gössinger (2007), S. 211.
16Vgl. Littkemann (2005), S. 8; Corsten et al. (2006), S. 11; Möller et al. (2011), S. 3;
­Hauschildt/Salomo (2011), S. 4.
17Vgl. Bund (2000), S. 13.
13Vgl.

102

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Bei F&E-Tätigkeiten besteht zwar eine regelmäßige Beziehung zwischen eingesetzten Produktionsfaktoren und Ergebnis, allerdings ist diese Beziehung aufgrund der inhärenten Unsicherheit zufallsbedingt18 – und demnach nicht immer
exakt zu prognostizieren. Trotz methodischer Planung führt diese Unsicherheit zu
einem Risiko bezüglich der tatsächlichen Ergebniserreichung.19 Dieses Gesamtrisiko kann in vier Risikoarten unterteilt werden. Im Rahmen des technischen
Risikos ist unsicher, ob das Ergebnis überhaupt erreicht werden kann. Hierzu
gehört auch, dass womöglich ein anderes als das geplante Ergebnis erreicht wird
(Serendipitätsrisiko). Daneben beschreibt das Zeitrisiko die Unsicherheit, ob das
gewünschte Ergebnis in der vorgegebenen Zeit erreicht werden kann. Ähnliches
beschreibt das Kostenrisiko. Hier ist fraglich, ob das Ergebnis mit den vorgegebenen Kosten verwirklicht werden kann. Zudem besteht ein Verwertungsrisiko, d.h.
es ist unsicher, ob das F&E-Ergebnis für das Unternehmen am Markt auch in der
geplanten Form absetzbar ist.20
Auch wenn F&E zunächst als „normaler“ Faktorkombinationsprozess einer
erwerbswirtschaftlichen Unternehmung gesehen wird, so stellt F&E doch andere
Anforderungen an ein Management oder eine Steuerung als ein routinierter Produktionsprozess.21 Anlass, Gründe und Ziele des staatlichen Engagements in der
F&E konnten in Kapitel 2.1 erläutert werden. Der Nutzen und die Bedeutung von
F&E für private Unternehmen soll im Folgenden vor allem durch die Erläuterung
der Ziele betrieblicher F&E verdeutlicht werden.

3.1.2	Bedeutung und Ziele betrieblicher F&E
Dass F&E mit dem Ziel einer Innovation eine große Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit und somit für die wirtschaftliche Entwicklung einer Unternehmung haben kann, wurde erstmals zu Beginn des 20. Jahrhunderts von
Schumpeter postuliert.22 Nach Schumpeter konnte ein Unternehmer durch eine
erfolgreiche Innovation einen zusätzlichen Gewinn erzielen, da er im Vergleich
mit den anderen Anbietern am Markt z.B. zu geringeren Kosten produziert, eine

18Vgl.

Brockhoff (1972), S. 723; Corsten/Gössinger (2007), S. 213.
Bund (2000), S. 13.
20Vgl. Specht et al. (2002), S. 26.
21Vgl. Hauschildt/Salomo (2011), S. 22 und ausführlich dazu Kapitel 3.2.2.
22Vgl. Schumpeter (1912).
19Vgl.

3.1

Grundlagen betrieblicher F&E

103

bessere Produktqualität leisten kann oder ein neues Produkt in vorübergehender
Monopolstellung anbietet.23 Da die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens
bspw. durch Veränderungen der Anbieterstruktur, Veränderung bei den Preisen der
Produktionsfaktoren oder durch Bedürfnisänderungen stets gefährdet ist, ergibt
sich nicht nur ein einmaliges, sondern ein stetiges F&E-Erfordernis für Unternehmen.24 F&E kann also eine hohe Bedeutung innerhalb eines Unternehmens
einnehmen. Diese Bedeutung wird mitunter durch Globalisierung und verkürzte
Produktlebens- und Innovationszyklen gesteigert;25 dies zeigt sich an den steigenden F&E-Aufwendungen des Wirtschaftssektors. In den letzten 30 Jahren haben
sich diese Aufwendungen in Deutschland mehr als verdoppelt. Für den relativen Bedeutungszuwachs spricht dabei, dass sich die Gesamtwirtschaftsleistung
im gleichen Zeitraum in Form des BIP nur um etwa 53% gesteigert hat. Diese
steigenden Ausgaben werden z.B. für Technologie- und Forschungszentren eingesetzt, die von zahlreichen Unternehmen – teilweise in Kooperation mit Universitäten oder Großforschungseinrichtungen – betrieben werden. Zudem scheint die
Bedeutung der F&E auch in Krisenzeiten hoch zu sein: während im Jahr 2009 das
BIP um 4% sank, nahmen die F&E-Aufwendungen nur um 1,7% ab.26
Es zeigt sich also, dass sowohl gesamt27- als auch einzelwirtschaftlich F&E
eine durchaus ähnliche Bedeutung aufweisen. Sowohl Staat wie Unternehmen
sind bestrebt durch F&E-Tätigkeiten ihre Wettbewerbsposition zu verbessern und
Wachstumschancen zu kreieren. Dies bedeutet jedoch nicht, dass zwangsläufig
Intention und Ziele betrieblicher und öffentlich geförderter F&E kongruent sind,
da z.B. Unternehmen ihre eigene relative Wettbewerbsposition und nicht den
Fortschritt der Gesamtwirtschaft fokussieren. Da aber die grundlegende Motivation für F&E-Tätigkeiten wohl übereinstimmt, scheint eine weitere Betrachtung
betrieblicher F&E opportun.
Die Bedeutung von F&E für ein Unternehmen spiegelt sich auch an den Zielen der betrieblichen F&E wider. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen sind
ergebnisorientiert. Übergeordnetes Ziel ihres Handelns in Form der Herstellung
von Gütern oder Dienstleistungen ist die Erreichung von Rentabilität, d.h. der
Unternehmenserfolg (zumeist Gewinn) soll in einem ausgewogenen Verhältnis

23Vgl.

Schumpeter (1912), S. 209–216; Kesting (2003), S. 35.
Brockhoff (1999), S. 13–18; Kesting (2003), S. 35.
25Vgl. Vahs/Brem (2015), S. 8.
26Vgl. Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft (2013), S. 8; Statistisches Bundesamt
(2015), S. 6; Vahs/Brem (2015), S. 13.
27Siehe hierzu Kapitel 2.1.
24Vgl.

104

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

zum eingesetzten Kapital stehen und somit die Unternehmensexistenz nachhaltig gesichert werden.28 Einem Unternehmen steht hierfür eine Vielzahl von Handlungsoptionen zur Verfügung. Der zu erwartende Ziel- oder Ergebnisbeitrag einer
Handlungsoption ist dabei entscheidend über die Ausgestaltung der Option, also
darüber, welche Güter und Dienstleistungen in welchem Umfang hergestellt und
welche Ressourcen oder Produktionsfaktoren hierfür eingesetzt werden.29 Da
betriebliche F&E wie oben gesehen den Einsatz von Produktionsfaktoren impliziert, ist somit auch für F&E-Aktivitäten der Ziel- oder Ergebnisbeitrag entscheidend. Die Ziele betrieblicher F&E orientieren sich an den übergeordneten
Interessen erwerbswirtschaftlicher Unternehmen.30 Sie können im Top-DownVerfahren aus den Oberzielen des Unternehmens abgeleitet werden, in dem diese
Oberziele im Rahmen einer hierarchischen Zielstruktur in Unterziele aufgespalten werden.31 Bei der Ableitung der Ziele ist zu beachten, dass Ziele mindestens aus fünf Elementen bestehen. Das Zielobjekt bezeichnet einen Ausschnitt
der Realität, also ein Entscheidungsfeld, auf welches sich das Ziel bezieht. Den
Inhalt eines Ziels charakterisieren die Zieleigenschaften als Bewertungskriterium
für Handlungsalternativen. Der Zielmaßstab operationalisiert die Zieleigenschaft,
indem er diese dimensioniert und mit Messvorgaben versieht. Welches Ausmaß
der Zielerfüllung angestrebt wird, gibt die Zielfunktion an. Verschiedene Zielerreichungsgrade sind hier denkbar. Zuletzt legt der Zeitbezug einen Endtermin
oder eine Frist fest; er ergänzt das Ziel somit um eine zeitliche Komponente.32
Haupt-, Ober- oder Schlüsselziel der F&E als mittlere, funktionsbereichsbezogene Ebene eines Zielsystems sind Effektivität und Effizienz. Effektivität
bedeutet hierbei „das Richtige zu tun“, also geeignete Mittel zur Erreichung von
Zielen anzuwenden, wohingegen Effizienz bedeutet „etwas richtig tun“, also ein
günstiges Verhältnis von Input und Output zu erreichen.33 Konkret können hieraus auf dieser Ebene beispielhaft folgende Ziele abgeleitet werden – abhängig
davon, ob ein innovatives Produkt oder ein innovativer Prozess im Ergebnis der

28Vgl.

Wöhe et al. (2016), S. 29–31; Baum et al. (2013), S. 8; Weber et al. (2014), S. 3.
Zißler (2011), S. 56; Wöhe et al. (2016), S. 33–35.
30Vgl. Schätzle (1965), S. 81; Clausius (1993), S. 46; Schön (2001), S. 31.
31Vgl. Brockhoff (1999), S. 197; Bund (2000), S. 14; Baum et al. (2013), S. 8; Wöhe et al.
(2016), S. 70–78.
32Vgl. Hamel (1974), S. 35–39; Becker (2003), S. 74; Derfuß/Littkemann (2005), S. 158;
Hauschildt/Salomo (2011), S. 231; Vahs/Brem (2015), S. 38.
33Vgl. Brockhoff (1999), S. 12; Specht et al. (2002), S. 18. Ausführlich hierzu Müller-Stewens/Schnupp (2017).
29Vgl.

3.1

Grundlagen betrieblicher F&E

105

F&E-Tätigkeiten stehen sollen. Wird als Ergebnis der F&E eine Produktinnovation intendiert, sind die Sicherung der Überlebensfähigkeit, Verbesserung der
Gewinnsituation, Erhöhung des Marktanteils, Erhaltung der Unabhängigkeit oder
Erhöhung des Prestiges die Ziele der F&E-Tätigkeiten. Bei Prozessinnovationen
hingegen wird die Verbesserung der Gewinnsituation, eine Produktivitätssteigerung, die Reduzierung von Produktionsfaktoreinsätzen, die Erhöhung der Sicherheit am Arbeitsplatz oder die Vermeidung bzw. Reduzierung von Umweltschäden
fokussiert.34 Die Ziele der betrieblichen F&E haben also sowohl eine innere als
auch eine äußere Perspektive, wobei vor allem die äußere Perspektive in Form
der Erfüllung von Kundenerwartungen aktuell von sehr hoher Bedeutung ist.35
Es wird deutlich, dass die betriebliche F&E kurzfristig auf eine technologische
Verwertung ausgerichtet ist, d.h. häufig stehen die Erhöhung von Renditechancen
und vor allem der Ausbau der Wettbewerbssituation im Fokus.36 Zudem haben
Unternehmen Interesse an einer exklusiven Verwertung der durch F&E generierten Wissensvorsprünge, um damit Wettbewerbsvorteile und als Folge gesteigerte
Unternehmensgewinne zu sichern.37 Aus diesen strategischen Zielen auf mittlerer
Ebene lassen sich sodann operative Ziele ableiten. Diese stellen die unterste Hierarchieebene in der Zielhierarchie dar.38
Die Ziele und die Bedeutung von F&E für ein erwerbswirtschaftliches Unternehmen konnten deutlich gemacht werden. Vor allem soll F&E einen Beitrag zur
Wettbewerbsfähigkeit sowie zur unternehmerischen Wertschöpfung leisten und
dabei effizient und effektiv gestaltet sein. Hierzu ist ein Management oder eine
Steuerung der F&E-Aktivitäten notwendig.39

3.1.3	Management betrieblicher F&E
Der Begriff Management ist amphibolisch: zum einen bezeichnet er im institutionellen Sinne den Personenkreis, welcher mit Managementaufgaben betraut
ist. Zum anderen meint er im funktionalen Sinne dispositive – nicht ausführende

34Vgl.

Corsten et al. (2006), S. 14.
Wagner (2015), S. 19.
36Vgl. Dismukes/Petkovic (1997), S. 10.
37Vgl. Siegel et al. (2001), S. 5; Zißler (2011), S. 67.
38Vgl. Bund (2000), S. 15.
39Vgl. Brockhoff (1999), S. 12.
35Vgl.

106

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Tätigkeiten – wie Planung, Organisation, Führung und Durchsetzung sowie Kontrolle.40 Im Weiteren wird die funktionale Sichtweise eingenommen und unter
F&E-Management die Gesamtheit aller Tätigkeiten zur dispositiven Gestaltung
von F&E-Prozessen verstanden.41
Zusammen mit F&E-Management werden häufig auch die Begriffe
­Innovations- oder Technologiemanagement genannt.42 Daher gilt es diese drei
Begriffe kurz abzugrenzen. Unstrittig ist, dass F&E-Management ein Teil des
Innovationsmanagements darstellt. Abgegrenzt wird hier zumeist durch zwei
Dimensionen: Prozess und Objekt. Bezogen auf den Prozess endet das F&EManagement mit der Entwicklung, während das Innovationsmanagement zudem
die Produktions- oder Markteinführung umfasst. Bezogen auf das Objekt konzentriert sich F&E-Management auf naturwissenschaftlich-technische Prozesse während das Innovationsmanagement auch administrative Prozesse adressiert.43 Nicht
eindeutig ist die Abgrenzung zum Technologiemanagement. Specht et al. (2002)
sehen Technologiemanagement als Teilmenge des F&E-Managements, welches
sich mit dem – zu schaffenden oder bereits erschaffenen – naturwissenschaftlichtechnischen Knowhow des Unternehmens befasst und vor allem die Entwicklung
fokussiert.44 Corsten et al. (2006) hingegen verstehen das F&E-Management
als Teilmenge des Technologiemanagements, da dieses nicht nur die erstmalige
Schaffung von technologischen Innovationen sondern auch die kontinuierliche
Integration bestehender Technologien umfasst.45 Brockhoff (2005) wiederum
sieht Technologiemanagement als Weiterentwicklung des F&E-Managements, da
es sich nicht nur auf interne sondern auch auf externe Quellen zur Generierung
von Wissen bezieht. Zugleich betont er, dass ebenso die Speicherung und Wiederauffindung dieses Wissens im Fokus steht.46 Das charakteristischste Abgrenzungsmerkmal liegt demnach darin, dass Technologiemanagement im Gegensatz
zum F&E-Management auch „altes“, naturwissenschaftlich-technisches Wissen
adressiert.

40Vgl. Specht et al. (2002), S. 16; Hauschildt/Salomo (2011), S. 29; Steinmann et al.
(2013), S. 6–8.
41Vgl. Hauschildt/Salomo (2011), S. 29; Vahs/Brem (2015), S. 26.
42Vgl. Gerpott (2005), S. 54–57; Corsten et al. (2006), S. 38; Hauschildt/Salomo (2011), S. 30.
43Vgl. Specht et al. (2002), S. 16; Hauschildt/Salomo (2011), S. 30; Vahs/Brem (2015), S. 27.
44Vgl. Specht et al. (2002), S. 17. Hierauf beziehen sich auch Vahs/Brem (2015), S. 30.
45Vgl. Corsten et al. (2006), S. 41.
46Vgl. Brockhoff (2005), S. 17.

3.1

Grundlagen betrieblicher F&E

107

F&E-Management im funktionalen Sinne hat verschiedene Aufgaben. Hierbei
kann zwischen strategischen und operativen Aufgaben unterschieden werden.47
Strategisches Management betrieblicher F&E hat dabei zumeist einen längerfristigen Planungshorizont und widmet sich grundsätzlichen Aufgaben mit geringem Konkretisierungsgrad.48 Die Ausrichtung des strategischen Managements
betrieblicher F&E soll anhand einiger exemplarischer Aufgaben verdeutlicht
werden. Zu den strategischen Aufgaben gehört beispielsweise die Entwicklung
eines F&E-Leitbildes. Hier sollen Unternehmensvisionen in abstrakte Leitideen
transformiert werden, welche die F&E-Aktivitäten leiten. Eng damit verbunden
ist die Formulierung einer F&E-Strategie. Diese Strategie kann bspw. in einem
F&E-Zielsystem oder einem F&E-Programm konkretisiert werden. Daneben ist
eine exemplarische Aufgabe des strategischen Managements betrieblicher F&E
aber auch die Organisation und Führung des F&E-Bereiches.49 Im Gegensatz
dazu findet ein operatives Management betrieblicher F&E zumeist auf Ebene von
F&E-Projekten statt. Es handelt sich also um die Umsetzung einer formulierten
F&E-Strategie.50 Beispielhafte Aufgaben sind die Bewertung und Auswahl von
Projekten, die Budgetierung oder auch die Projektabwicklung und –kontrolle.51
Planung, Organisation, Führung und Durchsetzung sowie Kontrolle sind also
die wesentlichen Tätigkeiten des F&E-Managements, dessen Aufgaben sich weiter in strategisch und operativ differenzieren. Im Folgenden soll der Aspekt Organisation gesondert und explizit betrachtet werden.

3.1.4	Organisation betrieblicher F&E
Ziel der organisatorischen Gestaltung ist die Schaffung günstiger Produktionsvor­
aussetzungen für die F&E.52 Zunächst gilt es für ein Unternehmen eine adäquate
Primärorganisation zu schaffen, um die Abstimmung der F&E-Tätigkeiten mit

47Vgl.

Küpper (2010), S. 21; Vahs/Brem (2015), S. 28. Diese Unterteilung nehmen auch
Specht et al. (2002) vor, sie sprechen allerdings von taktisch-operativen Aufgaben. Im
Innovationsmanagement teilen Corsten et al. (2006) diese Einteilung. Brockhoff (1999)
hingegen unterteilt für den Teilaspekt Planung separat in operative und taktische Planung.
48Vgl. Specht et al. (2002), S. 21; Küpper (2010), S. 21.
49Vgl. Specht et al. (2002), S. 22.
50Vgl. Küpper (2010), S. 21.
51Vgl. Specht et al. (2002), S. 24.
52Vgl. Corsten et al. (2006), S. 48.

108

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

der strategischen Geschäftsentwicklung und den operativen Einheiten sowie die
Ergebnisverwertung in den operativen Einheiten zu gewährleisten. Grundsätzlich
besteht eine Vielzahl möglicher Organisationformen zur Einbindung eines F&EBereiches in die Gesamtorganisation.53 Eine Erörterung sämtlicher Organisationsformen ist hier allerdings nicht möglich und auch wenig zielführend. Vielmehr
soll dargestellt werden, welche grundlegenden organisatorischen Möglichkeiten
bestehen, um somit gegebenenfalls Vergleiche mit der bestehenden Organisationsstruktur öffentlicher F&E-Projektförderung anstellen zu können.
Die Außenstrukturierung des F&E-Bereiches skizziert die Einbindung eines
F&E-Bereiches in die Gesamtaufbauorganisation eines Unternehmens, weshalb
eben diese Gesamtorganisation einen wesentlichen Einfluss auf die organisatorische Einbindung hat. Die Art der Einbindung kann hier anhand des Zentralisierungsgrades und der Hierarchiestufe kategorisiert werden.54
Zunächst kann zwischen zentraler und dezentraler Implementierung des F&EBereiches differenziert werden. Bei der zentralen Implementierung kann der
F&E-Bereich auf verschiedenen Hierarchieebenen angeordnet werden, so bspw.
als Stabsstelle auf Ebene der Unternehmensleitung, als Teilbereich auf Ebene
der Hauptabteilungen oder nachgelagert auf Ebene einer Unterabteilung. Durch
die hohe Zentralität und damit einhergehende zentrale Koordination können die
Tätigkeiten des F&E-Bereiches direkt an den Unternehmenszielen ausgerichtet
und die Erkenntnisse des F&E-Bereiches direkt zur Planung auf Gesamtunternehmensebene genutzt werden, vor allem dann, wenn der F&E-Bereich zentral
auf einer hohen Hierarchieebene eingebunden ist. Zudem können durch eine hohe
Auslastung Kostenvorteile entstehen und spezifisches Wissen zentral gebündelt
werden. Dem steht allerding entgegen, dass die Ergebnisverwertung in den operativen Einheiten erschwert wird, da F&E losgelöst von den Tätigkeiten in den
operativen Geschäftseinheiten geleistet wird. Hier besteht zudem die Gefahr,
dass die Ergebnisse der F&E nicht den Erfordernissen der operativen Tätigkeiten
­entsprechen. Zudem kann kaum flexibel auf besondere Anforderungen aus verschiedenen Unternehmensbereichen reagiert werden. Gegebenenfalls geht mit der
Zentralisierung eine Bürokratisierung einher.55
Wird der F&E-Bereich dezentral implementiert, scheidet eine Implementierung auf hohen Hierarchieebenen aus. Vielmehr werden mehrere dezentrale

53Vgl.

Zißler (2011), S. 62.
Specht et al. (2002), S. 339.
55Vgl. Kern/Schröder (1980), Sp. 714; Kupsch et al. (1991), S. 1098; Schmelzer (1992),
S. 98; Pleschak/Sabisch (1996), S. 278; Specht et al. (2002), S. 344; Zißler (2011), S. 63.
54Vgl.

3.1

Grundlagen betrieblicher F&E

109

F&E-Bereiche auf unteren Ebenen, bspw. als Unterabteilungen verschiedener
Hauptabteilungen gebildet. Die F&E-Bereiche werden häufig nach Fachexpertise
getrennt und erfüllen die spezifischen F&E-Tätigkeiten der jeweiligen Hauptabteilung. Der Vorteil liegt – in Umkehr zur zentralisierten Implementierung – in
der größeren Nähe zu den operativen Einheiten, einer höheren Flexibilität und
einer Vereinfachung der bereichsübergreifenden Koordination und Kommunikation. Allerdings birgt diese Organisationsform die Gefahr der ausschließlichen
Kurzfristorientierung. Grundlagenforschung oder angewandte Forschung gelten
als kaum oder nur schwierig durchführbar. Zudem besteht die Gefahr, dass Ressourcen doppelt vorgehalten werden und somit Kostennachteile entstehen. Aufgrund dieser Nachteile sind vollständig dezentrale F&E-Bereiche in der Praxis
selten – mit wenigen Ausnahmen bei KMU – zu finden.56 Die sogenannte eingeschränkt dezentrale oder auch kombinierte Implementierung eines F&E-Bereiches versucht die Nachteile der dezentralen Einbindung zu kompensieren, indem
zusätzlich zu den dezentralen Einheiten eine zentrale, koordinierende Stabstelle
auf einer hohen Hierarchieebene eingesetzt wird. Dies führt allerdings zu einem
bedeutenden zusätzlichen Ressourceneinsatz, wird jedoch gerade dann als geeignet angesehen, wenn Grundlagen- und angewandte Forschung betrieben werden
sollen.57
Die Entscheidung über die zu wählende Organisationsalternative hängt neben
der Gesamtorganisationsstruktur von der Aufgabenspezifizität der zu erbringenden F&E-Leistung ab. Hierbei wird zwischen Technologiespezifizität – welche
grundlegenden technologischen Erfordernisse werden benötigt? – und Anwendungsspezifizität – welche besonderen (marktseitigen) Anforderungen werden
gestellt? - unterschieden. Abhängig vom erforderlichen Ausmaß dieser Kategorien können F&E-Tätigkeiten typisiert und organisatorische Empfehlungen abgeleitet werden (siehe Abbildung 3-2).
Typ 1 umfasst vor allem Grundlagenforschung oder die Erkundung neuer
Technologien. Hier ist eine zentrale Organisationsgestaltung vorteilhaft. Dem
gegenüber steht der Typ 2, wo vor allem anwendungsspezifisches Wissen, welches häufig in den dezentralen Einheiten vorgehalten wird, für die Entwicklung
notwendig ist und somit die F&E-Tätigkeiten dezentral organisiert werden sollten. Typ 3 kann zwischen angewandter Forschung und Entwicklung kategorisiert

56Vgl.

Kern/Schröder (1980), Sp. 715; Kupsch et al. (1991), S. 1099; Schmelzer (1992),
S. 99; Zißler (2011), S. 63; Pleschak/Sabisch (1996), S. 278; Specht et al. (2002), S. 340.
57Vgl. Kern/Schröder (1980), Sp. 715; Kupsch et al. (1991), S. 1101; Schmelzer (1992),
S. 99; Pleschak/Sabisch (1996), S. 278; Zißler (2011), S. 63.

110

Technologiespeziität
Tätigkeit-der F&E

hoch

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Typ 1

Typ 3

zentrale
Aufgabenerfüllung

kombinierte
Aufgabenerfüllung

Typ 2

niedrig

dezentrale
Aufgabenerfüllung

niedrig

Anwendungsspeziität
der F&E-Tätigkeit

hoch

Abbildung 3-2 Organisationsempfehlung zum Zentralisierungsgrad von F&E-Tätigkeiten in Abhängigkeit der Aufgabenspezifizität. (Eigene Darstellung in Anlehnung an: Kupsch
et al. (1991), S. 1102 und Specht et al. (2002), S. 345)

werden; es ist sowohl hohe Technologie- als auch Anwendungsspezifizität gefordert. Hier scheint sodann die kombinierte Einbindung opportun.58
Mitunter ist es notwendig, diesem F&E-Bereich auch eine Innenstruktur zu
geben. Die Untergliederung kann hierbei zumeist nach fünf Kriterien erfolgen:
Phasen des F&E-Prozesses, wissenschaftlich-technische Disziplinen, Prozesstypen, Produktgruppen oder Projekte.59 In der Praxis dominieren die Gliederung
nach Produktgruppen oder in Projekten,60, wobei in aktuelleren Studien vor allem

58Vgl.

Kupsch et al. (1991), S. 1102; Specht et al. (2002), S. 345–347.
Stanley/White (1965), S. 24. Siehe dazu auch Kern/Schröder (1977), S. 321; Kern/
Schröder (1980), S. 710; Domsch/Gerpott (1984), S. 642; Kilian (1991), S. 9; Specht et al.
(2002), S. 348.
60Vgl. Domsch/Gerpott (1984), S. 643.
59Vgl.

3.2 Controlling von F&E-Projekten

111

Projekten eine bedeutende Rolle im F&E-Bereich zugesprochen wird.61 Dabei
können Projekte sowohl die dauerhafte Strukturierung der Primärorganisation
darstellen und ebenso situativ als Sekundärorganisation zum Einsatz kommen.62
Auch für das Management und die Organisation von F&E ist das Hauptziel
von Effektivität und Effizienz gültig. Zur Erreichung dieses Ziels bedarf es im
Allgemeinen und im Besonderen in der betrieblichen F&E einer spezifischen
Unterstützung, welche ein Controlling leisten kann.63 Daher wird im Folgenden
auf ein F&E-Controlling und hier besonders – aufgrund der großen und zunehmenden Bedeutung von Projekten in der F&E – auf das Controlling von F&EProjekten näher eingegangen.

3.2	Controlling von F&E-Projekten
Ähnlich wie der Begriff Management ist auch der Begriff Controlling64 amphibolisch und beschreibt abhängig von der Sichtweise eine Institution oder eine
Funktion. Aus institutioneller Sichtweise meint Controlling eine organisatorische
Einheit einer Unternehmung. Aufgabenbereiche und organisatorische Einbettung
sind hierbei unternehmensspezifisch.65 Allerdings beschreibt Controlling auch
eine Funktion unabhängig von der individuellen organisatorischen Struktur. Der
hier fokussierte funktionale Controllingbegriff charakterisiert bestimmte Management- und Führungsaufgaben, welche vom Aufgabenträger unabhängig von
seiner institutionellen Einbettung wahrgenommen werden (können).66 Eine einheitliche Definition von Controlling hat sich bisher weder in Praxis noch Theorie

61Vgl.

Hasse (1996), S. 143; Hobday (2000), S. 875; Specht et al. (2002), S. 361; Langmann (2009), S. 24; Möller et al. (2011), S. 81.
62Vgl. Schmelzer (1992), S. 106; Specht et al. (2002), S. 348.
63Vgl. Brockhoff (1999), S. 425; Horváth et al. (2015), S. 25.
64Obwohl das deutsche Wort Controlling einen englischen Begriff suggeriert, existiert
dieser Begriff in der englischen Sprache nicht (vgl. Kieser (2003), S. 16). Vielmehr stellt
die Verwendung des Begriffs einen deutschen Sonderweg dar (vgl. Schwarz (2002), S.
10). Im internationalen Kontext wird daher Controlling oftmals als deutsche Übersetzung
der Begriffe Management Accounting oder Management Control angesehen (vgl. Binder
(2006a), S. 101; Küpper et al. (2013), S. 9; Horváth et al. (2015), S. 14).
65Vgl. Reichmann (2011), S. 21; Küpper et al. (2013), S. 12; Horváth et al. (2015), S. 378–382.
66Vgl. Küpper et al. (2013), S. 11; Weber/Schäffer (2014), S. 1.

112

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

durchgesetzt.67 Daher wurden verschiedene Controllingkonzeptionen entwickelt,
um zu klären „was man unter dieser Funktion versteht und welche Merkmale
diese Funktion charakterisieren“68. Relevante Konzeptionen des Controllings und
die Aufgaben der Teilfunktionen F&E-Controlling, Projektcontrolling und deren
Synthese F&E-Projektcontrolling sollen im Folgenden näher erläutert werden.

3.2.1	Konzeptionen des Controlling
Controllingkonzeptionen versuchen die Lücke zwischen Theorie und Praxis der
Controllingforschung zu schließen, indem sie einen Orientierungsrahmen für
die Analyse praktischer Fälle bieten. Seit nunmehr über 35 Jahren werden verschiedene klassische und neue Konzepte diskutiert.69 Hiernach sollen die drei
wesentlichen Konzepte aufgabenorientierter Forschung zum Controlling70 kurz
vorgestellt und auf ihre Eignung für den Untersuchungsgegenstand geprüft werden.
Informationsorientierte Controllingkonzeptionen definieren Controlling als
„zielbezogene Unterstützung von Führungsaufgaben, die der systemgestützten
Informationsbeschaffung und Informationsverarbeitung zur Planerstellung, Koordination und Kontrolle dient“71. Charakteristisch für diese frühen Konzeptionen
sind die Bezugnahme auf das Rechnungswesen und der Ausbau von IT-Systemen
mit dem Ziel, der Unternehmensführung problemadäquate, entscheidungsrelevante Informationen bspw. durch Kennzahlen- oder Reportingsysteme zu liefern.72 Allerdings wird kritisiert, dass durch diese Konzeption die ohnehin schon

67Vgl.

Weber/Schäffer (2014), S. 1; Horváth et al. (2015), S. 24.
et al. (2013), S. 11.
69Vgl. Scherm/Pietsch (2004b), S. 8–11. Der Sammelband Scherm/Pietsch (2004a) bietet
einen umfassenden Einblick in verschiedenste Controllingkonzeptionen.
70Vgl. Schaefer/Lange (2004), S. 108. Die dort ebenfalls genannte reflexionsorientierte Controllingkonzeption wird im weiteren Schrifttum weniger beachtet (vgl. Friedl (2013), S. 96;
Weber/Schäffer (2014); Horváth et al. (2015)).
71Reichmann (2011), S. 12. Ähnliche Charakterisierungen von Controlling finden sich bei
Hoffmann (1972), S. 85, Heigl (1978), S. 7, Müller (1974), S. 686 (wobei Müller die Koordination der Informationsbeschaffung und –verwendung betont) und Hahn/Hungenberg
(2001), S. 277.
72Vgl. Pietsch/Scherm (2001), S. 207; Schaefer/Lange (2004), S. 106; Reichmann (2011),
S. 10–12; Troßmann (2013), S. 307; Weber/Schäffer (2014), S. 21.
68Küpper

3.2

Controlling von F&E-Projekten

113

vorhandene Steuerungsfunktion des Rechnungswesens nur einen neuen Namen
bekommt und dass die Fokussierung auf die Informationsbeschaffung und –aufbereitung als Aufgaben des Controllings zu eng sei.73
Das koordinationsorientierte oder auch koordinationsbasierte Controllingkonzept – bekannte Vertreter sind Horváth et al. (2015) und Küpper et al. (2013) –
basiert auf der Feststellung, dass sich das Führungssystem einer Unternehmung
in Teilsysteme aufgeteilt hat. Unter dieser Prämisse wird Controlling definiert als
„dasjenige Subsystem der Führung, das Planung und Kontrolle sowie Informationsversorgung systembildend und systemkoppelnd zielorientiert koordiniert“.74
Horváth et al. (2015) stellen insbesondere die Koordination des Planungs- und
Kontrollsystem sowie des Informationsversorgungssystem in den Vordergrund,75
während Küpper et al. (2013) auch die Koordination der Personalführung,
Organisation sowie des Gesamtziel- oder Wertesystems der Unternehmung einschließen.76 77 Neben uneinheitlichen Abgrenzungen der verschiedenen Führungsteilsysteme liegt der Hauptkritikpunkt in der Feststellung, dass Koordination
ein zentraler Aspekt aller Führungsteilsysteme ist und somit kein spezielles Teilsystem bedingen kann.78
U.a. aus dieser Kritik heraus entstand die rationalitätsorientierte Controllingkonzeption. Sie definiert Controlling schlicht als „Rationalitätssicherung der
Führung“79. Weber/Schäffer (2014) leiten induktiv aus Beobachtungen und der
Literatur drei wesentliche Aspekte der Controllingfunktion ab: Planungs- und
Kontrollbezug, Informationsbezug und Nähe zum Management. Während alle
drei Aspekte separat auch von anderen Funktionen übernommen werden können,
ist der definitorische Kern des Controllings darin zu sehen, dass diese Aufgaben
mit dem Ziel der Rationalitätssicherung kombiniert und verknüpft werden.80
Rationalität wird hier als Zweckrationalität interpretiert, d.h. das Controlling soll
sicherstellen bzw. die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Führungshandlungen

73Vgl.

Küpper et al. (2013), S. 31; Weber/Schäffer (2014), S. 21.
et al. (2015), S. 58.
75Vgl. Horváth et al. (2015), S. 56.
76Vgl. Küpper et al. (2013), S. 36.
77Vgl. Pietsch/Scherm (2001), S. 207; Troßmann (2013), S. 311; Weber/Schäffer (2014),
S. 24.
78Vgl. Pietsch/Scherm (2001), S. 207; Wall (2004), S. 395; Weber/Schäffer (2014), S. 26.
79Weber/Schäffer (2014), S. 26.
80Vgl. Weber/Schäffer (2014), S. 38–47.
74Horváth

114

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

eine effiziente Mittelverwendung bei gegebenen Zwecken bedingen. Controlling sichert also die Effizienz und Effektivität des Managements,81 indem es das
Management entlastet, ergänzt oder begrenzt82.83 Ähnlich wie bei den koordinationsorientierten Konzepten wird jedoch bemängelt, dass weder Rationalitätssicherung, noch Effizienz- bzw. Effektivitätssicherung eine eigenständige Funktion
skizzieren, da sie vielmehr Grundlage jeglicher wirtschaftswissenschaftlicher
Betrachtung sind.84
Trotz dieser Kritik, scheint das rationalitätsorientierte Controlling als theoretische Basis in diesem Kontext geeignet,85 da ja eben die Zweckerreichung im
Sinne der Erfüllung des Zuwendungszwecks durch eine effiziente Mittelverwendung unter Beachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
fokussiert wird. Darüber hinaus kommt der Rationalitätssicherung in der F&E
eine besondere Bedeutung zu, da die unterschiedlichen Zielvorstellungen der
verschiedenen involvierten Fachbereiche unter Wahrung von Effektivität und
Effizienz zusammengeführt werden müssen.86 Allerdings soll im Rahmen dieser
Arbeit innerhalb des rationalitätsorientierten Konzeptes ein Fokus auf die Informationsorientierung gelegt werden,87 da sie zum einen gemeinsamer Bestandteil
der vorgestellten Konzepte ist88 und zum anderen die Informationsfunktion im
­F&E-(Projekt-) Controlling besondere Beachtung fand und weiterhin findet.89
Demnach definiert diese Arbeit:
Controlling bedeutet Rationalitätssicherung der Führung, insbesondere durch systemgestützte Informationsbeschaffung und Informationsverarbeitung.

81Vgl. Dyckhoff/Ahn (2001), S. 119; Schäffer/Weber (2004), S. 461; Küpper et al. (2013),
S. 22; Weber/Schäffer (2014), S. 26.
82Im Sinne einer Begrenzung opportunistischen Handelns.
83Vgl. Schäffer/Weber (2004), S. 462; Weber/Schäffer (2014), S. 45.
84Vgl. Troßmann (2013), S. 314; Küpper et al. (2013), S. 23; Horváth et al. (2015), S. 59.
85Bürgel et al. (2006) beziehen sich bei ihrer Entwicklung eines modernen F&E-Projektcontrolling ebenfalls auf das Controlling als Rationalitätssicherung (vgl. Bürgel et al.
(2006), S. 214).
86Vgl. Pritsch (2000), S. 61.
87Ähnlich verfahren Baum et al. (2013), S. 6, die den koordinations- und informationsorientierten Ansatz verknüpfen.
88Vgl. Schaefer/Lange (2004), S. 110; Berens et al. (2013), S. 224.
89Vgl. Bürgel (1989), S. 1; Göpfert/Hoppenheit (1991), S. 150; Schmelzer (1992), S. 42;
Clausius (1993), S. 79; Pritsch (2000), S. 97; Littkemann (2005), S. 12; Bösch (2007),
S. 98–101; Langmann (2009), S. 29–31.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

115

3.2.2	Controlling und F&E
F&E als Betrachtungsgegenstand stellt das Controlling vor spezifische Herausforderungen. Zunächst liefern Ergebnisse von F&E-Tätigkeiten – anders als
bspw. erzeugte Produkte – keinen unmittelbaren Beitrag zum Sachziel der Organisation. Vielmehr entsteht der Nutzen häufig im Verbund mit weiteren Produktionsfaktoren oder Potenzialen. Der Zielbeitrag und somit der Erlösanteil sind
nur komplex zurechenbar.90 Dies bezieht sich sowohl auf den Zielbeitrag eines
F&E-Ergebnisses zum Gesamtunternehmensergebnis als auch auf den Zielbeitrag
eines F&E-Teilbereiches auf den gesamten F&E-Bereich.91 Zudem wirkt sich das
zufallsbedingte Input-Output-Verhältnis92 auf das Controlling aus. Präzise Aussagen über den Zusammenhang von Faktoreinsatz und Ergebnis sind häufig nicht
möglich, Prozessende und Nebeneffekte kaum zu prognostizieren. Hinzu kommen Risiken und Unsicherheiten. Zum einen externe Unsicherheiten in Form von
Umweltveränderungen, welche die Fortführung einer F&E-Tätigkeit aus technischer oder wirtschaftlicher Sicht obsolet machen. Zum anderen bestehen interne
Gefahren aufgrund der mit F&E einhergehenden Neuartigkeit.93 Dies hat zur
Folge, dass der Faktoreinsatz häufig einfach bewertet werden kann, während das
Ergebnis aufgrund komplexer Messprobleme deutlich seltener bemessen wird.94
Eng mit dieser Messproblematik von F&E-Output ist die Tatsache verbunden,
dass es sich bei F&E-Ergebnissen häufig um immaterielle Ressourcen (v.a. Wissen) handelt. Dies erschwert ebenfalls die Messung und Bewertung des Outputs,
gerade auch durch die immanente Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit95
bei der Nutzung von F&E-Ergebnissen. 96 Hinzu kommt das Problem des impli-

90Vgl.

Rockness/Shields (1984), S. 167; Hauschildt (1992), S. 54; Littkemann (2005),
S. 14; Schmeisser et al. (2006), S. 59; Bramann (2009), S. 61.
91Vgl. Leker (2005), S. 571.
92Siehe Kapitel 3.1.1.
93Vgl. Göpfert (1992), S. 254; Hauschildt (1992), S. 54; Abernethy/Brownell (1997),
S. 233; Littkemann (2005), S. 14; Bramann (2009), S. 61; Möller et al. (2011), S. 41.
94Vgl. Coenenberg/Raffel (1988), S. 199; Werner (2001), S. 268; Möller et al. (2011),
S. 48.
95Siehe hierzu Kapitel 2.1.1.
96Vgl. Hauschildt (1992), S. 54; Kaltwasser (1994), S. 26; Dellmann (2000), S. 354; Littkemann (2005), S. 14; Schmeisser et al. (2006), S. 64; Brockhoff (2005), S. 17; Gerpott
(2005), S. 33; Schmeisser et al. (2006), S. 64; Bramann (2009), S. 62. Nichtsdestotrotz
existieren diverse Messgrößen und -methoden zur Steuerung von F&E. Eine detaillierte
Übersicht enthalten Werner (2001), Möller/Schmälzle (2008) und Stirzel (2010), S. 105.

116

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

ziten Wissens97, also Wissen, was durch F&E generiert, aber nicht erkannt bzw.
offen gelegt wird.98
Neben diesen leistungs- gibt es zeitorientierte Herausforderungen. Zunächst
einmal handelt es sich bei F&E-Vorhaben zumeist um langfristige Prozesse mit
einem langen Planungshorizont. Dazu kann Aufwand für F&E als Investition
begriffen werden. Allerdings sind Erlöse oder Rückflüsse aus dieser Investition
ebenfalls langfristig und nicht zeitnah zu messen. Ob und wenn ja, wann Erlöse
aus F&E-Tätigkeiten zu erwarten sind ist schwer prognostizierbar.99 Das Niveau
der leistungs- und zeitorientierten Herausforderungen hängt vor allem von der
Kategorisierung der F&E-Aktivitäten ab.100 Hinzu kommt ein generelles Akzeptanzproblem des Controllings in der F&E, da Controlling überwiegend als kreativitätshemmende und demotivierende Kontrolle verstanden wird.101 Bürgel
(1989) spricht von „zwei Welten […], die manchmal so unvereinbar erscheinen,
daß ein Handschlag mit Vereinbarung gemeinsamen Vorgehens schwer zu erreichen ist“.102 Somit liegen die Herausforderungen von F&E an ein Controlling in
der Ergebnisbewertung, der mit der Neuartigkeit verbundenen Unsicherheiten,
im langen Planungshorizont und dem Akzeptanzproblem von Controlling in der
F&E. Konventionelle Controllingsysteme sind auf diese Anforderungen anzupassen.103 Im Folgenden gilt es nun darzustellen, welche Aufgaben dem Controlling
von F&E zugeschrieben werden.
Die abstrakten Aufgaben des Controllings von F&E konnte durch die Festlegung einer F&E-Controllingkonzeption104 bereits skizziert werden. Hierzu gehören Information und Koordination, Planung und Beratung sowie fachliche und
methodische Beratung. Sicherlich sind konkrete Aufgaben des F&E-Controllings
hochgradig unternehmensspezifisch, weshalb viele unterschiedliche Aufgaben

97Zum

Phänomen des Tacit Knowledge im Innovationsmanagement siehe ausführlich Rüdiger/Vanini (1998).
98Vgl. Brockhoff (2005), S. 18.
99Vgl. Hauschildt (1992), S. 54; Littkemann (1998), S. 203; Littkemann (2005), S. 14;
Leker (2005), S. 571; Gerpott (2005), S. 32; Schmeisser et al. (2006), S. 65; Bramann
(2009), S. 61.
100Vgl. Brockhoff (2002), Sp. 599; Leker (2005), S. 570. Siehe hierzu auch Kapitel 3.1.1
und v.a. Abbildung 3-1.
101Vgl. Bürgel et al. (1996), S. 287; Leker (2005), S. 571.
102Bürgel (1989), S. 1.
103Vgl. Rockness/Shields (1984), S. 166; Abernethy/Brownell (1997), S. 233; Stirzel
(2010), S. 66.
104Siehe hierzu Kapitel 3.2.1.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

117

genannt werden und sich bislang kein einheitliches Aufgabenspektrum herausgebildet hat.105 Nichtsdestotrotz existieren typische Aufgabenfelder. Diese lassen
sich in Aufgaben des Bereichscontrollings – teilweise weiter unterteilt in strategisch und operativ – und des Projektcontrollings differenzieren.106
Die strategischen Aufgaben des Bereichscontrollings umfassen zunächst die
Unterstützung der langfristigen strategischen Planung, insbesondere soll die Formulierung strategischer Ziele und deren Vereinbarkeit mit den operativen Zielen
sichergestellt, generelle Ziele operationalisiert sowie mit der gesamtunternehmerischen Planung abgestimmt werden. Hierzu gehört auch die Unterstützung
der strategischen Programm-, Budget- und Ressourcenplanung sowie Fragen der
Leistungstiefe des F&E-Bereiches.107 Mitunter wird auch die Aufbau- und/oder
Ablauforganisationsplanung des F&E-Bereiches betrachtet.108 Außerdem stellt das
strategische F&E-Controlling Informationen für ein Früherkennungssystem von
Chancen und Risiken zur Verfügung.109 Zuletzt obliegt ihm die strategische Kontrolle, d.h. das Controlling liefert Abweichungsanalysen von strategischen Z
­ ielen.
Die Kontrolle bezieht sich sowohl auf eine Überprüfung des Planungs- und
Zielsystems (Planungskontrolle), als auch auf eine Fortschrittsüberwachung der
strategischen Zielerreichung (Durchführungskontrolle).110
Gegenüber dem strategischen Bereichscontrolling in der F&E grenzt sich der
operative Bereich durch seine Mittel- oder Kurzfristigkeit ab, d.h. er ist perioden- oder ereignisbezogen.111 Typische Aufgaben sind die Budgetplanung und –
kontrolle, die Entwicklung und Pflege von F&E-Kennzahlensystemen sowie die
Unterstützung der Personalplanung.112 Auf der Schnittstelle von operativem und
strategischem Controlling liegt zudem eine zentrale Aufgabe des Controllings von

105Vgl.

Brockhoff (1999), S. 426; Leker (2005), S. 572; Vahs/Brem (2015), S. 365.
Stockbauer (1989), S. 372; Leker (2005), S. 572. So auch Brockhoff (2002), Specht
et al. (2002), S. 454 und Langmann (2009), S. 29. Siehe hierzu auch die Aufgabendifferenzierung im F&E-Management in Kapitel 3.1.3. Es existieren aber auch weitere Aufgabengliederungen (vgl. Specht et al. (2002), S. 452–455).
107Vgl. Schmelzer (1992), S. 89; Clausius (1993), S. 219; Specht et al. (2002), S. 460;
Leker (2005), S. 573; Tkotz et al. (2015), S. 40.
108Vgl. Schmelzer (1992), S. 87–89; Brockhoff (2002), Sp. 599.
109Vgl. Specht et al. (2002), S. 460.
110Vgl. Schmelzer (1992), S. 91; Clausius (1993), S. 226; Specht et al. (2002), S. 461;
Tkotz et al. (2015), S. 41.
111Vgl. Specht et al. (2002), S. 448.
112Vgl. Clausius (1993), S. 227; Leker (2005), S. 573. Für einen Überblick über das weite
Aufgabenspektrium des F&E-Bereichscontrolling siehe Specht et al. (2002), S. 464.
106Vgl.

118

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

F&E: die Projektprogrammplanung. Es gilt Projekte zu bewerten, auszuwählen
und zu priorisieren, um eine möglichst optimale F&E-Projektzusammensetzung
(Projektmix) zu gewährleisten.113 Daneben bildet die Projektprogrammplanung
aber auch die Schnittstelle von bereichs- und projektbezogenem F&E-Controlling. Auf letztgenannten liegt sowohl in der Praxis als auch in der Literatur ein
Schwerpunkt der Betrachtung.114 Deshalb – und weil eben Projektförderung das
Untersuchungsobjekt ist – soll hiernach der Fokus auf das Controlling in und von
Projekten sowie im Speziellen von F&E-Projekten gelegt werden.

3.2.3	Controlling und Projekte
Anders als beim Begriff Controlling herrscht eine eindeutige Meinung über den
Begriff Projekt. Er beschreibt „eine zeitlich begrenzte Aufgabe, die im Wesentlichen durch ihre Einmaligkeit gekennzeichnet ist.“115 Die Einmaligkeit kann sich
dabei auf die Zielvorgaben, finanzielle, personelle und andere Begrenzungen,
Abgrenzung gegenüber anderen Vorhaben oder die spezifische Organisationsform beziehen.116 Zudem sind Projekte meist multifunktional, d.h. sie integrieren verschiedene Fachbereiche.117 In Anlehnung an das dieser Arbeit zugrunde
liegende Controllingverständnis wird Projektcontrolling als die Rationalitätssicherung des Projektmanagements interpretiert.118 Aufgrund der fragmentierten und praktikernahen Projektmanagementliteratur und -forschung, existiert
kein einheitlicher funktionaler Ansatz des Projektmanagements und –controllings, sondern vielmehr eine Auflistung verschiedener Methoden und Instrumente.119 Da diese jedoch abhängig vom Projekttyp betrachtet werden sollten,120
wird hierauf erst im folgenden Kapitel eingegangen. Allgemein variieren die

113Vgl. Clausius (1993), S. 227; Specht/Harland (2000), S. 75; Specht et al. (2002), S. 203;
Bürgel et al. (2006), S. 227. Siehe ausführlich hierzu Specht/Harland (2000).
114Vgl. Bürgel et al. (2006), S. 225; Langmann (2009), S. 29.
115Picot et al. (2015), S. 389. So auch Burghardt (2012), S. 23; DIN (2013), S. 155; Schreyögg/Geiger (2016), S. 99.
116Vgl. DIN (2013), S. 155.
117Vgl. Kerzner (2013), S. 2; Fiedler (2014), S. 3.
118Vgl. Fiedler (2014), S. 14–17 und Kapitel 3.2.1.
119Vgl. Jugdev (2004), S. 16; Cicmil/Hodgson (2006), S. 115; Hofmann (2014), S. 14.
120Vgl. Shenhar/Dvir (1996), S. 608.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

119

­ ufgaben des ­Projektmanagements und damit auch des Projektcontrollings in den
A
verschiedenen Projektphasen (Projektdefinition, Projektplanung, Projektdurch­
führung mit Projektkontrolle und Projektabschluss); grundsätzlich sollen sie die
Erreichung der Projektziele sicherstellen.121
Eine populäre Kategorisierung von Projektzielen stellt das magische Dreieck (auch Project Control Triangle) des Projektmanagements dar. Demnach
wird der Erfolg von Projekten vor allem an den Größen Zeit, Kosten und Leistung bemessen.122 Aufbauend auf der oben dargestellten Projektdefinition lässt
sich die Kategorisierung wie folgt herleiten: eng mit einem Projekt verbunden ist
eine Aufgabe, also eine gewünschte Leistung oder Qualität123. Diese Leistung ist
zeitlich begrenzt zu erreichen; es werden also Termine gesetzt. Der Ausdruck der
monetären Bewertung der Einsatzmittel zur Leistungserreichung sind Kosten.124
Allerdings wird darauf hingewiesen, dass diese simple Einteilung der komplexen
Erfolgsbeurteilung von Projekten nicht mehr gerecht wird.125 Der Vorteil dieser
Kategorisierung wird aber auch gerade in dieser Einfachheit und Anschaulichkeit
gesehen, da Zielkonflikte in Projekten durch das magische Dreieck dargestellt
werden können.126 Somit gilt diese Einteilung zur objektiven Beurteilung von
Projekterfolg weiterhin als geeignet.127
Neben der funktionalen soll auch eine institutionelle Betrachtung von Projekten und ihrem Controlling vorgenommen werden. Nach herrschender Meinung hängt die institutionelle Ausgestaltung des Projektcontrollings von der
Projektgröße ab. Während gerade bei kleinen Projekten der Projektleiter selbst das
Controlling übernehmen kann, wird mit steigender Projektgröße das Projektcontrolling an weitere Projektmitarbeiter, (Controlling-) Fachabteilungen oder spezielle

121Vgl. Burghardt (2012), S. 17–22; Schreckeneder (2013), S. 66; Kerzner (2013), S. 3;
DIN (2013), S. 156–158; Fiedler (2014), S. 11.
122Vgl. Kaltwasser (1994), S. 112–114; Reinertsen (1997), S. 16; Bürgel et al. (2006),
S. 229; Kerzner (2013), S. 8; Fiedler (2014), S. 9; Hofmann (2014), S. 31.
123Teilweise wird zwischen Leistungs- und Qualitätszielen differenziert, allerdings wird
Qualität hier als eine Dimension des Leistungsbegriffs angesehen (vgl. Kaltwasser (1994),
S. 113).
124Vgl. Hofmann (2014), S. 31.
125Vgl. Atkinson (1999), S. 341; Kerzner (2013), S. 8.
126Wird z.B. der avisierte Fertigstellungstermin vorgezogen, kann dies durch erhöhte Kosten oder verringerte Leistung erreicht werden (vgl. Fiedler (2014), S. 9).
127Vgl. Hofmann (2014), S. 63.

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

0%

100%

Bereichs- 0%
leiter

Projektleiter
100%

Weisungsbefugnis

Reine
Projektorganisation

Entscheidungsbefugnis

0%

100%

stark

MatrixProjektorganisation

schwach

StabsProjektorganisation
Projektmanagement
in der Linie
Weisungsbefugnis

Entscheidungsbefugnis

3

0%

120

100%

Abbildung 3-3 Formen der Projektorganisation. (Eigene Darstellung in Anlehnung an:
Specht et al. (2002), S. 361–365; Burghardt (2012), S. 120; Picot et al. (2015), S. 389–392;
Schreyögg/Geiger (2016), S. 100)

Projektcontrollingstellen („Projektkaufmann“) delegiert.128 Zudem ist aus institutioneller Sicht fraglich, wie Projekte organisiert sind. Die Kompetenzen des Projektleiters als Entscheidungsinstanz werden von der Aufbauorganisation maßgeblich
beeinflusst. Die Auswahl der Projektorganisation wird sowohl durch die Charakteristika des Projekts (z.B. Volumen, zeitliche Dauer) als auch des Unternehmens
(z.B. Projekterfahrung) beeinflusst.129 In der Literatur130 hat sich die Kategorisierung in drei bis vier Möglichkeiten der Projektorganisation etabliert. Diese verschiedenen Organisationsformen können Abbildung 3-3 entnommen werden:

128Vgl. Krüger (2002), Sp. 1589; Langmann (2009), S. 31; Burghardt (2012), S. 118;
Schreckeneder (2013), S. 57; Fiedler (2014), S. 20.
129Vgl. Burghardt (2012), S. 120; Kerzner (2013), S. 138; Fiedler (2014), S. 84.
130Vgl. Kilian (1991), S. 56; Hauschildt/Salomo (2011), S. 72. Auch die weiter differenzierenden Entwicklungen von Might/Fischer (1985), S. 72, Larson/Gobeli (1989), S. 122 oder
Hobday (2000), S. 877 können auf diese Grundformen reduziert werden. Es bestehen aber
auch alternative multidimensionale Kategorisierungsansätze, wie z.B. von Lechler/Dvir
(2010).

3.2

Controlling von F&E-Projekten

121

Beim Projektmanagement in der Linie erfolgt die Durchführung des P
­ rojektes
innerhalb einer aufbauorganisatorischen Einheit des Gesamtunternehmens. Der
Koordinationsaufwand wird als gering eingeschätzt; es finden aber auch kaum
­Interaktionen mit weiteren Einheiten statt. Der Projektleiter rekrutiert sich aus der
organisatorischen Einheit und ist häufig auch der Leiter der Linieneinheit. Der
Projektleiter kann Entscheidungen innerhalb des Projektes treffen, der Bereichsleiter entscheidet jedoch letztendlich über Prioritäten und Ressourcenzuteilung.131
Ähnlich verhält es sich bei der Stabs- oder Einflussprojektorganisation. Der Projektleiter steht außerhalb der aufbauorganisatorischen Einheit als Koordinator. Zur
Durchsetzung seiner Entscheidungen ist er weiterhin auf die Funktionsbereichsleiter
angewiesen. Die Funktion des Projektleiters konzentriert sich hier vor allem auf
Information und Beratung der Projektbeteiligten.132
Insbesondere für F&E-Projekte, welche besonders häufig das Wissen verschiedener Einheiten benötigen, wird regelmäßig eine Matrix-Projektorganisation zur Einbindung des Projektes in die Aufbauorganisation des Unternehmens
gewählt.133 Der Projektleiter wird hierbei mit weitergehenden Entscheidungsrechten ausgestattet; das disziplinarische Weisungsrecht verbleibt jedoch beim
Funktionsbereichsleiter. Dies führt zwangsläufig zu Konflikten, die aufgrund
der Gleichberechtigung von Funktionsbereichs- und Projektleiter auf höhere
Hierarchieebenen delegiert werden müssen. Abhängig vom Niveau der Entscheidungsrechte des Projektleiters kann zwischen starker (hohes Rechteniveau
beim Projektleiter) und schwacher (geringes Rechteniveau beim Projektleiter)
Matrixorganisation differenziert werden.134 Bei der reinen Projektorganisation
­
werden Mitarbeiter und Ressourcen direkt dem Projektleiter unterstellt und aus
der Linienorganisation herausgelöst. Die Konfliktsituation zwischen Projekt- und
Linienorganisation wird dadurch gelöst. Die Projektorganisation wird also für das
zeitlich begrenzte Projekt zur Primärorganisation.135 Somit konnten sowohl die
funktionalen wie auch institutionellen Besonderheiten und Anforderungen von
Projekten an ein Controlling dargestellt werden. Diese gilt es nun für F&E-Projekte zu explizieren.

131Vgl.
132Vgl.

Schmelzer (1992), S. 155; Specht et al. (2002), S. 362.
Specht et al. (2002), S. 362; Picot et al. (2015), S. 389; Schreyögg/Geiger (2016),

S. 101.
133Vgl. Schreyögg/Geiger (2016), S. 100.
134Vgl. Specht et al. (2002), S. 363; Picot et al. (2015), S. 390; Schreyögg/Geiger (2016),
S. 100.
135Vgl. Picot et al. (2015), S. 390–392; Schreyögg/Geiger (2016), S. 101.

122

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

3.2.4	F&E-Projekte als Controllingobjekt
F&E-Projekte weisen hinsichtlich verschiedener Merkmalsausprägungen gegenüber der allgemeinen Projektdefinition Besonderheiten auf. Dies sind insbesondere eine erhöhte Unsicherheit und erhöhtes Risiko aufgrund der Neuartigkeit,
hohe Dynamik und unkonkrete Zielvorgaben sowie ein hohes Maß an interdisziplinärer Zusammenarbeit.136 In das gesamte Spektrum von Projektarten lassen
sie sich anhand der Dimensionen Komplexität und Neuartigkeit der Aufgabenstellung einordnen (Abbildung 3-4).
Die hohe Neuartigkeit der Aufgabenstellung führt dazu, dass F&E-Projekte
besonders mit Unsicherheit und Risiko behaftet sind. Daraus folgt, dass Zielvorgaben gerade zu Projektbeginn oftmals wenig spezifiziert sind und sich teilweise
erst im Projektfortschritt präzisieren lassen. Die hohe interne und externe Dynamik von F&E wirken zusätzlich auf ein F&E-Projekt ein. 137 Die hohe Komplexität von F&E-Projekten bezieht sich zum einen auf die (technische) Komplexität
des Betrachungsgegenstandes138 und zum anderen auf das soziale und organisatorische System. Durch die Einbindung verschiedener Fachdisziplinen werden die
Kommunikation und somit die Informationsbeschaffung beeinflusst.139
F&E-Projekte stellen besondere Herausforderungen an ein Controlling. Das
Controlling übernimmt dabei spezifische Aufgaben insbesondere in der Planungs- und Durchführungsphase von Projekten. Zudem – insbesondere unter
Beachtung des informationsorientierten Schwerpunkts der hier zugrunde gelegten
Controllingkonzeption – obliegt dem Controlling die Bereitstellung eines Informationssystems.140 Damit kann das Controlling dazu beitragen, die inhärente
Unsicherheit von F&E-Projekten zu reduzieren.141 Je weiter das Projekt fortschreitet, umso genauer kann das Controlling Informationen über den möglichen
Projekterfolg geben. Allerdings ist ebenso der Projektaufwand und die damit ver-

136Vgl.

Platz/Schmelzer (1986), S. 2–6; Litke (2007), S. 45; Burghardt (2012), S. 25.
Platz/Schmelzer (1986), S. 2–6; Specht et al. (2002), S. 370; Litke (2007), S. 47;
Stirzel (2010), S. 56. Diese Unsicherheit varriert zudem in Projekten der verschiedenen
F&E-Kategorien aus Kapitel 3.1.1 (vgl. Küpper (2010), S. 27).
138Siehe hierzu Kapitel 3.2.2.
139Vgl. Platz/Schmelzer (1986), S. 4–6; Bürgel et al. (1996), S. 19–21; Litke (2007), S. 47;
Vahs/Brem (2015), S. 33–37.
140Vgl. Riedl (1990), S. 15; Specht et al. (2002), S. 469; Langmann (2009), S. 29.
141Vgl. Davila (2000), S. 404.
137Vgl.

Controlling von F&E-Projekten

Wiederholungsprojekte

Pionierprojekte

F&EProjekte

Komplexität

Abbildung 3-4 Einordnung
von F&E-Projekten.
(Entnommen aus: Litke
(2007), S. 46)

123

hoch

3.2

niedrig

Standardprojekte
niedrig

Potenzialprojekte

Neuartigkeit der Aufgabenstellung

hoch

bundenen Kosten typischerweise stark steigend, bspw. durch die Fertigung von
Prototypen am Projektende.142 Der typische Kostenverlauf eines F&E-Projektes
kann Abbildung 3-5 entnommen werden.
Sowohl der Kostenverlauf als auch die Aufgaben, Instrumente und Zielgrößen
des F&E-Projektcontrollings werden jedoch maßgeblich durch die Kategorisierung des Projektes in die Arten von F&E-Aktivitäten geprägt. Bei den folgenden
Ausführungen ist also immer zu beachten, dass bspw. ein Grundlagenforschungsprojekt andere Instrumente benötigt, andere Informationen generiert und einen
gegebenenfalls anderen Kostenverlauf aufweist als Entwicklungsprojekte.143
Die Planungsphase144 von F&E-Projekten fokussiert die Erstellung des Pflich-

142Vgl.

Rücksteiner (1989), S. 64–66.
Göpfert (1992), S. 257; Bürgel et al. (1996), S. 288; Brockhoff (1999), S. 430;
Specht et al. (2002), S. 469f.
144Ggf. wird dieser Planungsphase ein Projektantrag vorgeschaltet. Der Projektantrag ist
die zentrale Informationsgrundlage für die Entscheidung zur Projektrealisierung. Er basiert
auf Marktanalysen, technischen Studien und ersten Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen. Das
F&E-Projektcontrolling liefert hierzu die nötigen Informationen, erstellt standardisierte
Vorlagen oder erstellt den Projektantrag selbst (vgl. Stockbauer (1989), S. 228; Litke
(2007), S. 87; Langmann (2009), S. 29; Fiedler (2014), S. 39).
143Vgl.

124

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

100
90

kumulierte Kosten in %

80
70
60
50
40
30
20
10
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Projektdauer in %

Abbildung 3-5 Typischer Kostenverlauf eines F&E-Projektes. (Eigene Darstellung
in Anlehnung an: Commes/Lienert (1983), S. 351; Rücksteiner (1989), S. 65; Vahs/Brem
(2015), S. 46f)

tenheftes, der Termin- bzw. Ablaufplanung sowie der Kosten- bzw. Ressourcenplanung.145 Das Pflichtenheft ist ein zentrales Führungsinstrument und enthält
eindeutige Ziele für das Projekt. Hier wird zudem die Projektstruktur bestehend
aus Teilprojekten und Arbeitspaketen festgelegt.146 Dem Con­
trolling obliegen hierbei die Formulierung messbarer Ziele und die Prüfung der Konsistenz
des Projektstrukturplans.147 Die Termin- bzw. Ablaufplanung legt die zeitliche
Abfolge der Arbeitspakete sowie deren Endtermine – häufig als M
­ eilensteine

145Vgl.

Specht et al. (2002), S. 471–473; Langmann (2009), S. 29.
Pleschak/Sabisch (1996), S. 133–136; Madauss (2000), S. 193; Weise (2007),
S. 70; Stirzel (2010), S. 82; Burghardt (2012), S. 182.
147Vgl. Stockbauer (1989), S. 243; Specht et al. (2002), S. 471.
146Vgl.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

125

bezeichnet – fest. Das Controlling ist hier aktiv in der Planung beteiligt
und unterstützt zudem durch Planungsinstrumente wie Balkendiagramme148
und Netzplantechniken149 oder durch Bereitstellung standardisierter Pläne.150
Die Kosten- und Ressourcenplanung schätzt die benötigten finanziellen Mittel
und legt den Bedarf an Ressourcen wie Personal oder Anlagen fest.151 Insbesondere die Kostenschätzung ist Aufgabe des Controllings. Diese kann differenziert
durch Aggregation der Kosten der einzelnen Arbeitspakete oder ganzheitlich
durch pauschale Beurteilung erfolgen. Bei der differenzierten Betrachtung der
Arbeitspakete wird das Mengengerüst meist durch fachliche Stellen festgelegt und vom Controlling bewertet. In dieser frühen Projektphase kann diese
geschätzte Planung jedoch keine detaillierte Kostenplanung darstellen.152 Es wird
somit deutlich, dass in der Planungsphase das Controlling die Ziele bezüglich der
Größen des magischen Dreiecks festlegen soll.
In der Durchführungsphase hat das Controlling den Projektfortschritt zu analysieren. Zudem gilt es die Gültigkeit und Angemessenheit der Zielvorgaben der
Planung mit Hilfe der aktuellen Erkenntnisse aus dem F&E-Projekt zu hinterfragen und die Ziele bei sinkender Unsicherheit weiter zu konkretisieren.153 Hierzu
kann das Controlling auf unterschiedliche Instrumente zurückgreifen. Dazu zählen154:

148Siehe hierzu grundlegend Keim/Littkemann (2005), S. 107–110; Burghardt (2012), S.
292–294; Coenenberg et al. (2016), S. 495; Kerzner (2013), S. 663–670.
149Siehe hierzu grundlegend Pleschak/Altmann (1970); Keim/Littkemann (2005), S. 110–
116; Corsten et al. (2006), S. 443–452; Witt (2009); Hauschildt/Salomo (2011), S. 326–
331; Coenenberg et al. (2016), S. 496–498.
150Vgl. Schmelzer (1992), S. 168; Specht et al. (2002), S. 472; Stirzel (2010), S. 83.
151Vgl. Weise (2007), S. 72; Bea et al. (2008), S. 183; Stirzel (2010), S. 83.
152Vgl. Schmitz/Windhausen (1986), S. 94–97; Stockbauer (1989), S. 262; Bürgel et al.
(1996), S. 302; Specht et al. (2002), S. 472. Zu Kostenschätzungen siehe ausführlich Bürgel et al. (1996), S. 303–309 und Madauss (2000), S. 261–271.
153Vgl. Specht et al. (2002), S. 473; Stirzel (2010), S. 89.
154Vgl. Voigt (2002), S. 263; Langmann (2009), S. 30; Möller et al. (2011), S. 81–95. Auf
die genaue Ausgestaltung dieser Instrumente soll hier zunächst nicht weiter eingegangen
werden. Für die F&E-Projektförderung geeignete Instrumente sollen vielmehr im empirischen Teil dieser Arbeit diskutiert werden. Es sei zudem darauf hingewiesen, dass Instrumente, welche mögliche Erlöse aus F&E-Projekten berücksichtigen aufgrund der nicht
gegebenen Relevanz für die Steuerung bei öffentlich geförderten F&E-Projekten nicht
betrachtet werden.

126

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

– entwicklungsbegleitende Kostenrechnung, insbesondere Abweichungsanalysen155,
– Meilenstein-Trendanalyse156,
– Kosten-Trendanalyse157,
– Kennzahlensysteme158 oder
– Earned-Value-Analyse159.
Gerade bei innovativen Projekten wird häufig Wert auf eine einfache Anwendbarkeit und Datenerhebung bei der Auswahl von Controllinginstrumenten gelegt;
zudem sollten effektive Instrumente nicht nur rechnungswesenorientierte Kennzahlen, sondern auch qualitative Faktoren berücksichtigen.160
Die verschiedenen Instrumente generieren controllingrelevante Informationen. Diese werden in Projektberichten, welche den Kern eines Informationsversorgungssystems im Projektcontrolling von F&E ausmachen, aggregiert. Die
Berichte enthalten regelmäßig Informationen zum Projektstatus bezüglich Zeit,
Kosten und Leistung. Hinzu kommen absatz- oder technologieorientierte Marktinformationen.161 Die Berichte können anhand von Art und Anlass in Standardund Sonderberichte differenziert werden. Standardberichte werden turnusmäßig
(Woche, Monat, Quartal, Jahr) erstellt und sind formal standardisiert. Sonderberichte hingegen werden situationsbedingt gefertigt und ergänzen die Informationen der Standardberichte um problemabhängige Informationen.162 Zudem kann
zwischen Projektfortschrittsbericht (weitestgehend deckungsgleich mit dem

155Vgl. Schmitz/Windhausen (1986), S. 124–134; Coenenberg/Raffel (1988); Bürgel et al.
(1996), S. 314–317; Hollax (1999); Littkemann (2000); Jahangir (2003); Götze et al.
(2005); Bürgel et al. (2006), S. 243; Schmeisser/Solte (2010), S. 54–64; Coenenberg et al.
(2016), S. 499–501.
156Vgl. Albert/Högsdal (1987), S. 4–39; Brockhoff/Urban (1988), S. 26; Schmelzer (1992),
S. 178; Bürgel et al. (1996), S. 312; Specht et al. (2002), S. 487–490; Drews/Hillebrand
(2007), S. 247–250; Möller et al. (2011), S. 86.
157Vgl. Albert/Högsdal (1987), S. 40–64; Brockhoff/Urban (1988), S. 28; Möller et al.
(2011), S. 87.
158Vgl. Davila (2000), S. 404; Möller et al. (2011), S. 39–64; Janssen et al. (2011).
159Vgl. Anbari (2003); Drews/Hillebrand (2007), S. 231–240; Möller et al. (2011),
S. 88–90; Coenenberg et al. (2016), S. 503–518; Fiedler (2015).
160Vgl. Davila (2000), S. 404; Littkemann/Derfuß (2010), S. 615.
161Vgl. Davila (2000), S. 397; Specht et al. (2002), S. 480; Langmann (2009), S. 30;
Anthony et al. (2014), S. 517.
162Vgl. Schmitz/Windhausen (1986), S. 152–154; Specht et al. (2002), S. 480.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

127

Standardbericht) und Projektabschlussbericht zur systematischen Erfassung der
Projektergebnisse unterschieden werden.163 Neben diesen Berichten stellen informelle Kontakte in Form von Gesprächen mit Mitarbeitern, beteiligten Stellen,
Projekttreffen und Besuchen eine weitere wichtige Informationsquelle für das
Controlling dar.164
Traditionell wurde der Nutzen dieser Informationen in der Entscheidungsunterstützung gesehen.165 Allerdings fanden Untersuchungen heraus, dass daneben
weitere Nutzungsarten dieser Informationen existieren.166 Eine umfassende und
anerkannte Kategorisierung von Nutzungsarten, welche es zur empirischen Untersuchung von Controllinginformationen bedarf, existiert allerdings bisher nicht.167
Im Weiteren soll der Kategorisierung von Henri (2006) gefolgt werden. Sie leitet
sich aus der Kategorisierung von Vandenbosch (1999) ab und ist deshalb empirisch aus der Controllingforschung hergeleitet. Zudem konnte Langmann (2009)
diese Kategorisierung bereits auf F&E-Projekte in der Privatwirtschaft anwenden.168 Das Kategoriensystem kann Tabelle 3-1 entnommen werden.
Langmann (2009) konnte für diese vier Nutzungsarten bezogen auf privatwirtschaftliche F&E-Projekte zunächst feststellen, dass alle vier Nutzungsarten in
der Praxis zur Anwendung kommen. Am häufigsten werden Controllinginformationen zum Monitoring (Mittelwert von 3,8 auf einer Skala von 1 – 5) genutzt,
gefolgt von Attention Focussing (3,6). Weniger häufig werden Informationen zum
Decision Making (3,28) und zum Legitimizing Decisions (3,32) genutzt.169 Die
Nutzungsarten haben zudem verschiedene Wirkungen auf den (allerdings nur
subjektiv erhobenen) Projekterfolg. Während Attention Focussing (Pfadkoeffizi-

163Vgl.

Specht et al. (2002), S. 480.
Platz/Schmelzer (1986), S. 223; Langmann (2009), S. 31; Littkemann/Derfuß
(2010), S. 616; Stirzel (2010), S. 88; Anthony et al. (2014), S. 519.
165Vgl. Heine (2008), S. 29; Langmann (2009), S. 32; Ewert/Wagenhofer (2014), S. 6–8.
166Vgl. Schäffer/Steiners (2005), S. 216 und die dort angegebenen Quellen.
167Vgl. Menon/Varadarajan (1992), S. 68; Diamantopoulos/Souchon (1999), S. 1; Langmann (2009), S. 32. Einen umfassenden Überblick über verschiedene Kategoriensysteme
der Nutzungsarten von Controllinginformationen enthält Langmann (2009), S. 33. Es wird
sich hier nur auf direkte, instrumentelle Nutzungsarten von Controllinginformationen bezogen. Gleichwohl hat sich in Theorie und Praxis auch die konzeptionelle Informationsnutzung etabliert. Hierbei handelt es sich um indirekte nicht-dokumentierbare Nutzung von
Informationen, die – oftmals mit zeitlicher Verzögerung und unintendiert – das Denken
eines Individuums beeinflussen (vgl. Schäffer/Steiners (2003), S. 3; Heine (2008), S. 30).
168Vgl. Vandenbosch (1999), S. 81; Henri (2006), S. 80; Langmann (2009), S. 34.
169Vgl. Langmann (2009), S. 166.
164Vgl.

128

3

F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt

Tabelle 3-1 Kategoriensystem zu Nutzungsarten von Controllinginformationen
Spezifische
Bedeutung
für F&E-Projekte

Typische
Nutzungsart Fragestellung

Allgemeine
Bedeutung

Monitoring

Wie ist der aktuelle
Stand?

– Überwachung operati- – Überwachung des
Projektfortschritts
ver Ergebnisse
hinsichtlich Zeit,
– Feedback-System
Kosten und Leistung
im kybernetischen
Regelkreis
– Grundlage für
Berichterstattung

Decision
Making

Welche ist die rational
beste Entscheidung?

– Erarbeitung von
alternativen Handlungsweisen
– Entscheidung zwischen Alternativen

Attention
Focussing

Welche Probleme sollten betrachtet werden?

– Lenkung der Aufmerk- – Betonung kritischer
Erfolgs-indikatoren
samkeit von Mitarbeitern auf bestimmte – Beeinflussung von
EinzelentscheidunSachverhalte
gen von Mitarbeitern
– Tendenziell zukunftsorientiert

– Verbesserung des
Projektverständnisses
– Vorbereiten von
Entscheidungen

– Rechtfertigung von
Legitimizing War die getroffene Ent- – Ex-post Evaluation
Zielvorgaben
von Entscheidungen
Decisions
scheidung korrekt und
unter Unsicherheit
was können wir evtl.
– Rechtfertigung verdaraus lernen?
gangener und zukünftiger Handlungen
Eigene Darstellung in Anlehnung an: Vandenbosch (1999), S. 81; Henri (2006), S. 80;
Langmann (2009), S. 35–40.

ent zum Wirkungszusammenhang von 0,286; hoch signifikant) und Monitoring
(0,258; hoch signifikant) einen positiven Einfluss auf den Projekterfolg haben,
hat die Nutzung zum Decision Making (0,036; nicht signifikant) keinen und Legitimizing Decision (-0,253; signifikant) einen negativen Einfluss.170 Allerdings
beeinflussen äußere und innere Unsicherheit eines Projektes die Vorteilhaftigkeit der Nutzungsarten, weshalb bei Projekten mit hoher Unsicherheit Decision

170Vgl.

Langmann (2009), S. 181.

3.2

Controlling von F&E-Projekten

129

Making und Attention Focussing im Vordergrund stehen sollten.171 Für diese
Untersuchung bietet das Kategorisierungssystem den Vorteil den aktuellen Stand
der Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte mit der privatwirtschaftlichen
Steuerung zu vergleichen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass die bloße
Kategorisierung in Nutzungsarten nicht ausreicht, sondern die Informationsnutzung im Rahmen einer qualitativen Studie wie dieser tiefer zu betrachten ist.172
Die besonderen Anforderungen von F&E-Projekten an ein Controlling konnten demnach dargestellt werden. Die Aufgaben dieses Controllings fallen vor
allem in der Planungs- und Durchführungsphase an. Zur Generierung von Controllinginformationen stehen insbesondere in der Durchführungsphase vielfältige,
im privaten Bereich erprobte Instrumente zur Verfügung. Neben der Generierung,
Sammlung und Aufbereitung steht in Projekten aber auch die Nutzung dieser
Informationen im Vordergrund. Verschiedene Nutzungsarten und ihr möglicher
Einfluss auf den Projekterfolg konnten dargestellt werden. Somit sind F&E-Projekte als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt ausgehend von der privatwirtschaftlichen Forschung und Praxis eingehend erläutert worden. Dieses Kapitel
kann somit als Grundlage für die Adaptierung privatwirtschaftlicher Steue­
rungsinstrumente in das Verwaltungshandeln zur Förderung von F&E-Projekten
gesehen werden. Hierzu ist allerdings zusätzlich eine empirische Erhebung des
aktuellen Status quo dieser Steuerung erforderlich. In Vorbereitung dieser empirischen Erhebung soll im folgenden Kapitel ein theoretischer Bezugsrahmen dargestellt werden. Darauf aufbauend werden zusammen mit den Erkenntnissen aus
den Kapiteln 2 und 3 die konkreten Forschungsfragen hergeleitet.

171Vgl.
172Vgl.

Langmann (2009), S. 197.
Langmann (2009), S. 201.

4

Theoretische Fundierung des
Forschungsvorhabens

Das folgende Kapitel dient der Fundierung und Einbettung des konkreten Forschungsvorhabens in bestehende theoretische Forschungsansätze. Hierzu soll
zunächst ein adäquater theoretischer Bezugsrahmen durch Betrachtung der neuen
Institutionenökonomie (NIÖ) aufgespannt werden (4.1.1). Dieser wird sodann
durch spezifische Aspekte hinsichtlich der Validierung der Annahmen der Prinzipal-Agenten-Theorie (PAT) im Bereich der ÖBWL ergänzt (4.1.2). Als Synthese
der Erkenntnisse aus der Aufarbeitung der Literatur und der bisherigen praktischen Erkenntnisse zur Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte sowie
der untersuchungsrelevanten Aspekte des theoretischen Bezugsrahmens sollen
anschließend die Forschungsfragen hergeleitet und expliziert werden (4.2).

4.1	Theoretischer Bezugsrahmen
Der theoretische Bezugsrahmen einer Studie gibt Leitlinien für die spätere
Interpretation von Erkenntnissen vor, erleichtert eine effiziente Betrachtung des
Untersuchungsfeldes und erlaubt eine fundierte Übertragung der Erkenntnisse
in die Praxis.1 Zudem ist die Theoriegeleitetheit ein wesentliches Merkmal der
Inhaltsanalyse.2 Es gilt also das Forschungsvorhaben mit einer adäquaten Theorie zu fundieren. Wie gesehen bedingen wirtschaftspolitische Ziele eine öffentliche Aufgabe, nämlich die Förderung von F&E. Diese Aufgabe wird vom Staat
an verschiedene öffentliche (z.B. die Verwaltung), gemischt-wirtschaftliche

1Vgl.
2Vgl.

Wacker (1998), S. 362.
Mayring (2015), S. 59.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_4

131

132

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

(z.B. Forschungseinrichtungen oder Projektträger) und private (z.B. forschende
Unternehmen oder Projektträger) Institutionen mit dem Ziel einer effizienten
Leistungserbringung (Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) auf verschiedene Weisen (z.B. Kooperation oder Vertrag) delegiert.3 Das Verwaltungshandeln zur Förderung von F&E-Projekten vollzieht sich also in verschiedenen
Institutionen. Eben diese institutionelle Einbettung individuellen Handelns untersucht die NIÖ.4

4.1.1	Neue Institutionenökonomie
Institutionen können als ein Regelsystem für Handlungen oder genauer „ein System miteinander verknüpfter, formgebundener (formaler) und formumgebender
(informeller) Regeln (Normen) einschließlich der Vorkehrungen zu deren Durchsetzung“ definiert werden.5 Institutionen bestehen demnach sowohl aus einer
Regel- als auch einer Durchsetzungs- bzw. Sanktionskomponente zur Adressierung von Regelverstößen.6 Der Begriff Institution wird dabei weit interpretiert.
Beispiele für Institutionen sind Unternehmen, Marktwirtschaft, Verträge, Staat,
Gesetze oder Gewohnheiten.7 Aufgrund der gemeinsamen Fokussierung von
Institutionen durch das NPM und die NIÖ scheint die NIÖ zur Anwendung auf
öffentliches Verwaltungshandeln grundsätzlich geeignet, zumal sie in der ÖBWL
zunehmend Beachtung findet.8 Sie kann zudem auf die F&E-Förderung angewandt werden, da Förderprogramme Regelsysteme im Sinne einer Institution
darstellen, welche durch die Politik erstellt werden und das Verhalten der öffentlichen Verwaltung und auch förderinteressierter/geförderter Unternehmen beeinflussen.9 Zumeist wird individuelles Verhalten aber nicht bloß durch eine, sondern

3Vgl.

Bräunig (2000), S. 110; Glas (2012), S. 178.
Hochhold/Rudolph (2009), S. 134; Picot et al. (2015), S. 56.
5Richter/Furubotn (2010), S. 7. Vgl. zudem Schmoller (1919), S. 61; Voigt (2009), S. 26;
Picot et al. (2015), S. 12. Es sei darauf hingewiesen, dass ebenso Definitionsansätze bestehen, welche Institutionen als Ergebnis eines Spiels im Sinne einer evolutorischen Entwicklung von Regeln aus wiederholender Problemstellung definieren (vgl. Mertins (2009), S. 54;
Voigt (2009), S. 26; Richter (2015), S. 21).
6Vgl. Ostrom (1986), S. 5; Mertins (2009), S. 54; Voigt (2009), S. 26.
7Vgl. Goebel (2002), S. 1; Mühlenkamp (2006), S. 392; Ritz/Thom (2008), S. 18.
8Vgl. Bräunig (2000), S. 110; Ritz/Thom (2008), S. 15; Glas (2012), S. 178; Papenfuss
(2013), S. 37; Hanisch (2014), S. 32–48 und die dort jeweils angegebenen Quellen.
9Vgl. Mertins (2009), S. 55.
4Vgl.

133

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

gesetzlicher Rahmen (v.a. BHO mit VV)
Wirtschaftspolitik (Förderprogramm/-richtlinie)
Fördergeber
Projektträger

Partialmarkt
(bspw. Luftfahrtforschung)
Fördernehmer

Marktverhalten
(hier: F&E-Tätigkeit)

Abbildung 4-1 Institutionelles Arrangement des Verwaltungshandelns zur F&E-Projektförderung. (Eigene Darstellung in Anlehnung an: Erlei (1998), S. 148)

durch eine Menge an verschiedenen Institutionen beeinflusst. Diese Menge wird
als institutionelles Arrangement bezeichnet.10 Die institutionelle Einbettung des
Verwaltungshandelns zur Förderung von F&E-Projekten kann Abbildung 4-1 entnommen werden.
Grundsätzlich beeinflussen die äußeren die inneren Institutionen. Es kann
jedoch auch zu Wechselwirkungen kommen. Demnach determiniert der gesetzliche Rahmen die Wirtschaftspolitik in Form von Förderprogrammen und/oder –
richtlinien, welche Fördernehmer und deren Marktverhalten in einem Partialmarkt
beeinflussen (sollen). Innerhalb dieser Institutionen bestehen mit dem Fördergeber, dem Projektträger und dem Fördernehmer separate Institutionen11, welche
direkt (durchgezogener Pfeil) oder indirekt (gestrichelter Pfeil) Einfluss nehmen.12
Somit stehen die grundsätzlichen zu analysierenden Institutionen fest.

10Vgl.

Blum et al. (2005), S. 28; Ebers/Gotsch (2014), S. 233.
Charakterisierung dieser Institutionen siehe Kapitel 2.4.1.
12Vgl. Erlei et al. (2007), S. 24–26.
11Zur

134

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

Bei der NIÖ handelt es sich weniger um ein einheitliches Theoriekonstrukt,
sondern vielmehr um eine Subsumption verschiedener methodologisch verwandter Ansätze. Diese werden zumeist auf drei wesentliche Teilströme reduziert.
Bevor die zentralen Annahmen und Aussagen dieser drei Teilströme – PropertyRights-Theorie (PRT), Transaktionskostentheorie (TAK) und PAT – dargestellt und ihre Bedeutung für das Verwaltungshandeln analysiert werden, sollen
zunächst drei zentrale, übergeordnete Annahmen der Modellwelt der NIÖ erläutert werden:
Methodologischer Individualismus: Betrachtungsgegenstand der NIÖ ist das
Individuum, dessen Verhalten – bspw. gesteuert durch Handlungsanreize – es
innerhalb von Institutionen zu analysieren gilt.13
Individuelle Nutzenmaximierung: das Handeln der Individuen unterliegt einem
Streben nach individuellen Zielen, die sich als Nutzenfunktion ausdrücken lassen. Dieser individuelle Nutzen kann durch verschiedenste Faktoren wie bspw.
Prestige, Macht, Geld oder Unabhängigkeit beeinflusst werden. Die Individuen
gewichten dabei diese Faktoren auf unterschiedliche Weise. Bei seinem Streben
nach individueller Nutzenmaximierung missachtet das Individuum die Konsequenzen seiner Handlung für weitere (Wirtschafts-)Subjekte. Man spricht von
opportunistischem Verhalten oder Opportunismus. Allerdings ist das Verhalten in
institutionelle Rahmenbedingungen eingebettet und wird von diesen gegebenenfalls beeinflusst.14
Begrenzte Rationalität: die zu betrachtenden Individuen verfügen über
begrenztes Wissen und Informationen. Zudem können nicht alle vorhandenen
Informationen vollumfänglich bei jeder Verhaltensentscheidung genutzt werden.
Vielmehr sucht das Individuum mit der Absicht einer rationalen Entscheidung
so viele Informationen, bis es mit dem Ergebnis zufrieden ist („Satisficing“) und
trifft unter diesen Voraussetzungen eine nur subjektiv rationale Entscheidung.15
Diese grundlegenden Annahmen werden in den verschiedenen Teilströmen
teilweise durch weitere Annahmen oder Umweltbedingungen ergänzt. Im Nachfolgenden gilt es nun, die drei wesentlichen Teilströme der NIÖ zu erläutern.

13Vgl.

Schumpeter (1970), S. 90; Erlei et al. (2007), S. 6; Höll (2009), S. 149; Richter/
Furubotn (2010), S. 3; Picot et al. (2015), S. 41.
14Vgl. Tietzel (1981), S. 219; Höll (2009), S. 149; Richter/Furubotn (2010), S. 5; Picot
et al. (2015), S. 41.
15Vgl. Simon (1979), S. 503; Erlei et al. (2007), S. 7–9; Mertins (2009), S. 56; Höll (2009),
S. 150; Richter/Furubotn (2010), S. 4; Picot et al. (2015), S. 42.

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

135

4.1.1.1 Property-Rights-Theorie
Betrachtungsgegenstand der PRT sind Property Rights, oftmals übersetzt als Verfügungsrechte. Darunter werden institutionell, sozial, rechtlich oder ökonomisch
festgelegte Handlungsrechte oder -möglichkeiten verstanden, welche aus den
Verfügungsrechten an Gütern oder Ressourcen entstehen und den Wert des Gutes
oder der Ressource beeinflussen können. Dabei werden die Auswirkungen der
Verteilung dieser Verfügungsrechte auf das individuelles Verhalten analysiert.16
Demnach ist die zentrale Fragestellung: „Wie sollten Verfügungsrechte an Gütern
verteilt werden, damit es zu einer effizienten Güternutzung kommt?“17 Unterschieden wird bei Verfügungsrechten zwischen dem Recht, ein Gut zu nutzen (usus),
dem Recht, ein Gut zu verändern (abusus), dem Recht bzw. der Pflicht Gewinne
aus der Gutsnutzung zu verwenden bzw. Verluste zu tragen (usus fructus) und dem
Veräußerungsrecht inklusive des Anspruchs auf die Liquidationserlöse.18
Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass die effizienteste Nutzung eines
Gutes bei vollständiger Konzentration des Verfügungsrechtes (=exklusives Verfügungsrecht) auf ein Individuum erfolgt, da alle positiven und negativen Nutzungsfolgen komplett das Individuum betreffen (d.h. es entstehen keine externen
Effekte19) und es somit starken Anreizen ausgesetzt ist.20 Allerdings ist dies in der
Realität nur sehr selten möglich, da Verfügungsrechte – zumeist aufgrund institutioneller Rahmenbedingungen, wie bspw. politische, gesellschaftliche, rechtliche Nutzungsbeschränkungen oder Transaktionskosten21, welche den Tausch von
Verfügungsrechten und somit die Konzentration ebendieser erschweren – lediglich
unvollständig vorliegen (=verdünntes Verfügungsrecht). Die Verdünnung kann auf
zwei Arten erfolgen: entweder wird das Verfügungsrecht nur unvollständig übertragen oder das Verfügungsrecht wird auf viele Rechteträger verteilt.22 Als Kriterium zur Beurteilung der Vorteilhaftigkeit solcher Verfügungsrechtestrukturen,
stellt die PRT auf das Minimum der Summe aus Wohlfahrtsverlusten aufgrund

16Vgl.

Alchian/Allen (1972), S. 142–144; Tietzel (1981), S. 209; Goebel (2002), S. 61;
Höll (2009), S. 150.
17Höll (2009), S. 151.
18Vgl. Furubotn/Pejovich (1972), S. 1140; Erlei et al. (2007), S. 294; Picot et al. (2015),
S. 57.
19Siehe hierzu Kapitel 2.1.1.
20Vgl. Furubotn/Pejovich (1972), S. 1141; Höll (2009), S. 151; Picot et al. (2015), S. 60.
21Siehe hierzu ausführlich Kapitel 4.1.1.2.
22Vgl. Coase (1960), S. 15; Alchian (1977), S. 132–136; Höll (2009), S. 151–153; Picot
et al. (2015), S. 58.

136

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

externer Effekte und Transaktionskosten ab.23 Häufig wird dabei versucht externe
Effekte durch eine Neuverteilung der Verfügungsrechte zu internalisieren.24 Zu
beachten ist hierbei, dass nach der PRT externe Effekte auch durch Teamproduktion, also verschiedener individueller Leistungsbeiträge und damit einhergehender
Zurechnungsproblematik, entstehen und aufgrund von Hebeleffekten, also der
Potenzierung von Handlungsauswirkungen, nicht immer gänzlich internalisiert
werden können.25
Zentrale Kritikpunkte an der PRT sind die fehlende Konzeptualisierung der
verschiedenen Verfügungsrechtestrukturen und komplexe oder fehlende Operationalisierungsmöglichkeiten von Nutzenfunktionen sowie Transaktionskosten, was
letztlich auch eine empirische Bestätigung der Theorie erschwert. Durch die einseitige Propagierung der Überlegenheit konzentrierter Verfügungsrechte werden
weitere Gestaltungsvarianten und Einflussfaktoren vernachlässigt, weshalb häufig
unterstützend auf weitere Theorien zurückgegriffen wird.26 Nichtsdestotrotz findet
die PRT u.a. bei der ökonomischen Analyse der Neugestaltung von Rechtsnormen
und der Steuerung von Anreizen für Entscheidungsträger in – insbesondere auch
öffentlich geprägten – Organisationen Anwendung.27 Konkret wird aus der PRT
die Notwendigkeit eigenverantwortlichen Handelns in der öffentlichen Verwaltung
bspw. durch die Übertragung von Ressourcenverantwortung (=Verfügungsrecht
an finanziellen Mitteln) gefolgert.28 Im Gegensatz zur Privatwirtschaft treten bei
der Anwendung der PRT in der öffentlichen Verwaltung zwei Problemfelder auf:
zum einen sind hier Verfügungsrechte schwächer mit dem Handeln verknüpft,
da bspw. keine Konkursgefahr besteht und die Steuerzahler weniger Anreize zur
Geltendmachung von Ansprüchen haben als Aktionäre. Zum anderen kann die
Gemeinwohlorientierung die zentrale Annahme der individuellen Nutzenmaximierung verwässern.29 Die PRT erscheint somit als ein geeigneter theoretischer
Rahmen, dessen Besonderheiten in der öffentlichen Verwaltung es aber zu beachten gilt. Da Kosten aus Transaktionen den Tausch und die Zuordnung von Verfügungsrechten beeinflussen, soll hierauf im Folgenden näher eingegangen werden.

23Vgl.

Picot et al. (2015), S. 62.
Demsetz (1967), S. 348; Erlei et al. (2007), S. 294; Richter/Furubotn (2010), S. 109.
25Vgl. Alchian/Demsetz (1972), S. 794; Barzel (1989); Picot et al. (2015), S. 63.
26Vgl. Tietzel (1981), S. 232–238; Ebers/Gotsch (2014), S. 204–206.
27Vgl. Erlei et al. (2007), S. 311–313; Höll (2009), S. 155–157; Ebers/Gotsch (2014),
S. 201.
28Vgl. Reinermann (1998), S. 105–107; Ritz/Thom (2008), S. 19.
29Vgl. Becker (2003), S. 34; Goebel (2004), S. 11; Glas (2012), S. 182.
24Vgl.

137

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen
Tabelle 4-1 Kategorien von Transaktionskosten
Kategorie

Phase

Zeitpunkt

Beispiele

Informations- und
Sachkosten

Anbahnung

ex ante

Reise-, Beratungs-,
Vorbereitungskosten

Verhandlungs- und
Vertragskosten

Vereinbarung ex ante

Rechtsberatung,
Abstimmungskosten

Überwachungskosten

Abwicklung

ex post

Steuerungs-,
Managementkosten

Konflikt- und
Durchsetzungskosten

Kontrolle

ex post

Qualitäts-, Terminüberwachungskosten

Anpassungskosten

Anpassung

ex post

nachvertragliche
Zusatzkosten

Eigene Darstellung in Anlehnung an: Ebers/Gotsch (2014), S. 226; Picot et al. (2015), S. 70.

4.1.1.2 Transaktionskostentheorie
Die TAK begründet die Entstehung und Existenz von Institutionen mit dem Vorliegen von Kosten die durch Transaktionen zwischen Akteuren entstehen und
durch Institutionen wirtschaftlich betrachtet werden können.30 Eine Transaktion
kann dabei als Aneignung und Übertragung von Verfügungsrechten an (bereits
erstellten oder noch zu erstellenden) Gütern oder Dienstleistungen in Form einer
Austauschbeziehung zwischen zwei Wirtschaftssubjekten (sowohl Individuen als
auch Organisationen) definiert werden.31 Transaktionskosten sind definiert als
Ressourcenverbrauch, der bei der Abwicklung und Organisation von Transaktionen entsteht – sowohl ex ante, also vor Vertragsabschluss, als auch ex- post, also
nach Vertragsabschluss. Mit den Produktionskosten als Ressourcenverbrauch der
Leistungserstellung bilden sie das zentrale Effizienzkriterium.32 Explizit sollen
nicht nur monetäre Werte sondern auch meist qualitative Elemente wie z.B. Mühe
oder Zeit berücksichtigt werden. Eine Kategorisierung von Transaktionskosten
enthält Tabelle 4-1.

30Vgl.

Coase (1937), S. 392; Williamson (1985), S. 15–18; Wiegandt (2009), S. 118.
Erlei (1998), S. 31. So auch Picot et al. (2015), S. 70.
32Vgl. Williamson (1985), S. 20–22; Wiegandt (2009), S. 118; Ebers/Gotsch (2014), S. 225.
31Vgl.

138

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

In der TAK wird davon ausgegangen, dass sich die beteiligten Akteure
begrenzt rational und opportunistisch verhalten.33 Verschiedene Umweltfaktoren
beeinflussen die Transaktionskosten. Zunächst können aufgrund von Unsicherheit, sei es Unsicherheit über die Bedingungen der Transaktion oder über das
Verhalten der anderen Akteure, Transaktionen komplexer werden und gesamte
Transaktionskosten somit steigen. Darüber hinaus beeinflusst die Spezifizität die
Transaktion. Spezifizität wird auch als strategische Bedeutung bezeichnet und
meint hier einen großen Unterschied zwischen dem individuellem und dem allgemeinen Wert eines Verfügungsrechts. Zwar können die Produktionskosten durch
den Einsatz spezifischer Inputfaktoren gegebenenfalls sinken, gleichzeitig können
aber durch die Abhängigkeit der Akteure aufgrund einer stark spezifischen Transaktion die Transaktionskosten steigen. Zudem wirkt sich die Häufigkeit identischer Transaktionen negativ auf die Produktions- und Transaktionskosten aus,
d.h. sie sinken.34
Analyseeinheit der TAK sind Transaktionen. Diese basieren auf im- oder expliziten Verträgen. Hier wird zwischen klassischen Verträgen, welche sich durch
kurze Dauer, präzise Beschreibung der Transaktionsgegenstände und –bedingungen sowie begrenzte persönliche Interaktion zwischen den Akteuren auszeichnet,
neoklassischen Verträgen, welche weniger präzise die Transaktionsgegenstände
und –bedingungen beschreiben und somit eine Kooperation der Akteure bedingen, und relationalen Verträgen, also langfristigen Austauschbeziehungen mit
gegenseitiger Abhängigkeit, differenziert.35 Die Vertragsbasis wirkt sich auf die
Steuerung der Transaktion aus, da verschiedene Einflussfaktoren – Anreizintensität, Kontrollmechanismen, Anpassungs-fähigkeit und Kosten der Etablierung und
Nutzung des institutionellen Arrangements – unterschiedlich stark von den verschiedenen institutionellen Arrangements berücksichtigt werden.36 Zur Steuerung
der Transaktion steht nun eine Vielzahl dieser institutionellen Arrangements zur
Verfügung. Auf der einen Seite des Kontinuums steht der Markt, der sich aufgrund
hoher Anreizintensität, Konkurrenz und Anpassungsfähigkeit für Transaktionen

33Vgl.

Williamson (1985), S. 44–50; Ebers/Gotsch (2014), S. 227; Picot et al. (2015), S. 71.
Teilweise wird noch ergänzt, dass die Akteure sich risikoneutral verhalten (vgl. Williamson
(1985), S. 388; Wiegandt (2009), S. 120; Ebers/Gotsch (2014), S. 227).
34Vgl. Williamson (1985), S. 52–61; Wiegandt (2009), S. 121; Ebers/Gotsch (2014),
S. 228–231; Picot et al. (2015), S. 72–76.
35Vgl. Macneil (1978), S. 900; Williamson (1985), S. 68–72; Wiegandt (2009), S. 123;
Ebers/Gotsch (2014), S. 231.
36Vgl. Williamson (1991), S. 277–281; Ebers/Gotsch (2014), S. 233.

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

139

mit klassischen Verträgen eignet. Auf der anderen Seite steht die Hierarchie, welche insbesondere durch Kontrollmechanismen für relationale Verträge geeignet
scheint. Dazwischen kann eine Vielzahl hybrider Koordinations- und Steuerungskonzepte durch Kombinationen der Einflussfaktoren gestaltet und eingeordnet
werden.37 Je besser der Koordinationsmechanismus nun den Anforderungen der
Transaktion entspricht, umso effizienter kann die Transaktion erfolgen.38
Auch im Rahmen der TAK werden die fehlende Konzeptionalisierung und
Operationalisierung sowohl der Variablen, bspw. ist unklar wie Transaktionskosten gemessen werden sollen, als auch der institutionellen Arrangements, hier ist in
der Realität eine trennscharfe Zuordnung einer Transaktion zu einer Vertragsform
nicht immer möglich, kritisiert. Zudem ist die Theorie bisher wenig empirisch
fundiert. In der Kritik steht darüber hinaus die – wohl nicht immer gegebene –
Opportunismusannahme und die Vernachlässigung weiterer Einflussfaktoren wie
Macht, Umwelt oder die Interdependenz zwischen verschiedenen Transaktionen.39
Gerade durch den hohen Verallgemeinerungsgrad findet die TAK in der Betriebswirtschaft aber breite Verwendung, insbesondere bei Entscheidungen über Eigenoder Fremderstellung.40 Gerade in diesem Punkt beeinflusst sie auch die ÖBWL
im Zuge des NPM bei Fragen der Privatisierung von öffentlichen Aufgaben vor
dem Hintergrund, dass öffentliche Leistungserstellung häufig eine hohe Spezifizität aufweist.41 Da gerade solche Fragestellungen in der vorliegenden Untersuchung
thematisiert werden, bietet die TAK einen ebenso interessanten wie geeigneten
Bezugsrahmen. Zudem konnte die TAK auch bereits auf die Vertragsforschung
privater Unternehmen angewandt werden.42 Allerdings wurde deutlich, dass die
Transaktionskosten maßgeblich durch die Transaktionspartner beeinflusst werden.
Auf dieses Verhältnis soll durch eine Betrachtung der PAT im Folgenden näher
eingegangen werden.

4.1.1.3 Prinzipal-Agenten-Theorie
Die PAT analysiert das Transaktionsverhältnis zwischen Auftraggeber (Prinzipal)
und Auftragnehmer (Agent). Ihr liegt die Annahme ungleich verteilter Informationen
zwischen den Transaktionspartnern zugrunde, was in Kombination mit der Annahme

37Vgl.

Williamson (1991), S. 281; Wiegandt (2009), S. 124; Picot et al. (2015), S. 84.
Ebers/Gotsch (2014), S. 236.
39Vgl. Wiegandt (2009), S. 125–127; Ebers/Gotsch (2014), S. 245–251.
40Vgl. Goebel (2004), S. 16; Glas (2012), S. 189; Ebers/Gotsch (2014), S. 241.
41Vgl. Reinermann (1998), S. 102–105; Goebel (2004), S. 18–20; Ritz/Thom (2008), S. 21.
42Vgl. Rüdiger (2000), S. 98.
38Vgl.

140

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

individueller Nutzenmaximierung dazu führt, dass sich der Agent möglicherweise
nicht wie vom Prinzipal gewünscht verhält und somit Zielkonflikte bestehen. Eine
optimale Lösung dieses Tauschproblems kann unter diesen Annahmen nicht erreicht
werden. Zudem wirkt sich nach der PAT die Risikoneigung der involvierten Akteure
auf die Wahl einer geeigneten Institution aus.43
Informationsasymmetrien können sowohl vor- als auch nachvertraglich auftreten.44 Vorvertraglich besteht die Gefahr adverser Selektion durch den Prinzipal, da er die Qualität einer Leistung nicht richtig einschätzen kann (adverse
selection). Unterdurchschnittliche Agenten halten ihre Nachteile (bewusst)
zurück und überdurchschnittliche Agenten können ihre Vorteilhaftigkeit nicht
hinreichend darstellen. Agenten werden somit nicht leistungsgerecht entlohnt
oder suboptimal ausgewählt.45 Nachvertraglich kann es zu einem moralischen
Risiko kommen, wenn der Agent seinen (durchaus intendierten) Informationsvorsprung während der Auftragsbearbeitung zum Nachteil des Prinzipals nutzt
(moral hazard). Hier wird zwischen versteckter Handlung (hidden intention) und
versteckter Information (hidden information) unterschieden.46 Das Phänomen
versteckter Handlung bezieht sich darauf, dass der Prinzipal zwar das Ergebnis aber nicht die hierzu erbrachte Leistung beobachten kann. Somit ist unklar,
welche Leistung für die Ergebniserreichung wirklich notwendig war und welche
Rolle Umwelteinflüsse spielten. Mitunter kann der Agent somit auch Handlungen vornehmen, die negative Konsequenzen für den Prinzipal haben.47 Im Falle
versteckter Informationen kann der Prinzipal zwar die Handlungen beobachten, allerdings kann er die Umweltbedingungen nicht korrekt einschätzen. Der
Agent kann die Informationen zu seinem Vorteil nutzen und bspw. Handlungen
zu seinem Vorteil darstellen.48 Zudem können Probleme durch die einem Vertrag

43Vgl.

Ross (1973), S. 134; Jensen/Meckling (1976), S. 308; Hochhold/Rudolph (2009), S.
134; Ebers/Gotsch (2014), S. 206; Picot et al. (2015), S. 89–92.
44Es sei darauf hingewiesen, dass Probleme aus Informationsasymmetrien nicht immer einheitlich kategorisiert und benannt werden. Hier wird zwischen vor- (adverse selection) und
nachvertraglichen (moral hazard, weiter unterteilbar in hidden action und hidden information) Problemen differenziert (vgl. Hochhold/Rudolph (2009), S. 135).
45Vgl. Akerlof (1970), S. 488–491; Hochhold/Rudolph (2009), S. 135; Erlei et al. (2007),
S. 148.
46Vgl. Erlei et al. (2007), S. 109–111; Hochhold/Rudolph (2009), S. 135; Picot et al.
(2015), S. 93.
47Vgl. Arrow (1985), S. 38; Hochhold/Rudolph (2009), S. 136; Ebers/Gotsch (2014),
S. 212.
48Vgl. Arrow (1985), S. 39; Erlei et al. (2007), S. 110; Ebers/Gotsch (2014), S. 212.

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

141

inhärente gegenseitige Abhängigkeit sowie die Ausnutzung vertraglicher Spielräume durch den Agenten entstehen (hold-up oder hidden intention), welche
auch durch die TAK adressiert werden.49
Die durch diese Informationsasymmetrien entstehenden Mehrkosten gegenüber der optimalen Lösung werden als Agenturkosten bezeichnet, die vor allem
durch den Bedarf an Steuerungs- und Kontrollmechanismen (z.B. bürokratische
Kontrolle, Anreiz- oder Informationssysteme), aber auch durch glaubwürdigkeitsfördernde Handlungen des Agenten entstehen.50 Es wird zwischen Signalisierungskosten des Agenten, Kontrollkosten des Prinzipals und verbleibenden
Wohlfahrtsverlusten differenziert.51 Das institutionelle Arrangement sollte nun so
gewählt werden, dass die Agenturkosten minimiert werden52. Hierzu stehen verschiedene Instrumente zur Überwindung von adverser Selektion und moralischem
Risiko zur Verfügung.
Adverser Selektion kann durch Signalisierung, Sichtung oder Selbstauswahl
begegnet werden. Durch Signalisierung kann der Agent dem Prinzipal seine Vorteile gegenüber anderen Alternativen darstellen. Allerdings sind hiermit Kosten
für die Signalproduktion verbunden. Der Agent wird nur so lange Signale produzieren, bis die Signalkosten den erwarteten Nutzen aus dem Vertragsabschluss
übersteigen. Ein häufig verwendetes Beispiel für Signalisierung ist die Vorlage
von Arbeits- oder Bildungszeugnissen durch Stellenbewerber. Gerade das Signal Bildungszeugnis ist mit hohen Kosten für die Bildung, aber gleichzeitig wohl
auch mit einer tatsächlichen Produktivitätssteigerung verbunden.53 Handlungen
die der Prinzipal zur Minimierung von Informationsasymmetrien unternimmt
werden als Sichtung bezeichnet. Beispiele hierfür sind Einstellungstests oder die
Vereinbarung einer Probezeit. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit der Selbstauswahl. Der Prinzipal bietet dem Agenten verschiedene Verträge und dieser
wählt den Vertrag, der seinen Qualitätsmerkmalen am ehesten entspricht. Ein Beispiel hierfür sind Verträge von Versicherungen mit unterschiedlicher Risikostruktur aus denen der Versicherte wählen kann. Durch die Vertragswahl werden die
Qualitätsmerkmale des Agenten für den Prinzipal evidenter.54

49Vgl.

Ebers/Gotsch (2014), S. 212; Picot et al. (2015), S. 93 sowie Kapitel 4.1.1.2.
Hochhold/Rudolph (2009), S. 135; Ebers/Gotsch (2014), S. 210.
51Vgl. Jensen/Meckling (1976), S. 308; Hochhold/Rudolph (2009), S. 136; Picot et al.
(2015), S. 91.
52Vgl. Hochhold/Rudolph (2009), S. 135.
53Vgl. Spence (1973), S. 358; Hochhold/Rudolph (2009), S. 138; Picot et al. (2015), S. 91.
54Vgl. Hochhold/Rudolph (2009), S. 138; Picot et al. (2015), S. 96.
50Vgl.

142

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

Das Problem des moralischen Risikos kann durch Überwachung oder Anreizund Sanktionssysteme reduziert werden. Durch Überwachung bspw. in Form
von Informationssystemen versucht der Prinzipal die Verhaltensspielräume des
Agenten zu begrenzen. Dabei entstehen bedeutende Kontrollkosten, welche der
Prinzipal zu tragen hat. Beispiele sind Berichts- oder Planungs- und Kontrollsysteme.55 Der Prinzipal hat zudem die Möglichkeit über ein Anreizsystem die
Interessen des Agenten mit seinen Interessen in Einklang zu bringen. Wichtig ist
dabei, dass der Leistungsbeitrag des Agenten möglichst isoliert betrachtet wird.
Wird die Anreizkomponente durch äußere Umwelteinflüsse (mit-)beeinflusst
überträgt der Prinzipal einen Teil seines Risikos auf den Agenten. Diese Risikoüberwälzung will der Agent entlohnt wissen. Grundsätzlich handelt es sich bei
Anreizsystemen um positive Verhaltensbeeinflussung bspw. in Form leistungsabhängiger Vergütung oder Bonuszahlungen.56 Demgegenüber steht die negative
Verhaltensbeeinflussung in Form von Sanktionen. Allerdings sind diese Sanktionen auf weitreichende Informationen des Prinzipals angewiesen und verursachen
zumeist höhere Agenturkosten als positive Anreizsysteme. Zudem gelten sie als
kontraproduktiv bezüglich der Motivation von Agenten.57
Auch im Rahmen der PAT wird die fehlende Operationalisierung und Messbarkeit des Effizienzkriteriums der Agenturkosten kritisiert. Sie gelten nur als
heuristisches Beurteilungskriterium.58 Darüber hinaus lässt die Fokussierung von
Individualverträgen die regulative Rolle weiterer Institutionen wie bspw. Rahmenvereinbarungen außer Acht. Zudem werden im Grundmodell Beziehungen mehrerer Agenten zu einem Prinzipal, mehrperiodige Entscheidungssituationen und
die mögliche Wechselseitigkeit einer Prinzipal-Agenten-Beziehung nicht betrachtet. Zuletzt geht die PAT davon aus, dass ex ante sämtliche Probleme der Austauschbeziehung bekannt sind, obwohl in der Realität weitere Risiken erst ex post
auftreten können.59 Bei der Anwendung der PAT muss zwischen normativer und
positiv-deskriptiver Anwendung unterschieden werden.60 Im Rahmen der normativen Auslegung werden meist formalanalytisch Delegationsbeziehungen auf einem

55Vgl.

McCubbins et al. (1987), S. 250; Eisenhardt (1989a), S. 60; Hochhold/Rudolph
(2009), S. 139; Ebers/Gotsch (2014), S. 214; Picot et al. (2015), S. 98.
56Vgl. Eisenhardt (1989a), S. 59; Ebers/Gotsch (2014), S. 213; Picot et al. (2015), S. 97.
57Vgl. Laux (1990), S. 4–6; Laux (2006), S. 10; Ebers/Gotsch (2014), S. 214.
58Vgl. Dietl (1993), S. 145; Hochhold/Rudolph (2009), S. 143; Ebers/Gotsch (2014),
S. 224.
59Vgl. Hochhold/Rudolph (2009), S. 143; Ebers/Gotsch (2014), S. 221–223.
60Vgl. Jensen (1983), S. 334; Eisenhardt (1989a), S. 59.

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

143

Tabelle 4-2 Vergleich der wesentlichen Theorien der neuen Institutionenökonomie
PRT

TAK

PAT

Untersuchungsgegenstand

Verteilung von Verfü- Transaktion
gungsrechten

Verhaltensannahmen

– Beschränkte Ratio- – Beschränkte Ratio- – Beschränkte Rationalität
nalität
nalität
– Individuelle Nut– Individuelle Nutzen- – Individuelle Nutzenmaximierung
zenmaximierung
maximierung
– Opportunismus
– Opportunismus
– Risikoneigung der
beteiligte Akteure

Effizienzkriterium

Summe aus Transaktionskosten und
Wohlfahrtsverlusten
aufgrund externer
Effekte

Prinzipal-AgentBeziehung

Transaktionskosten

Agenturkosten

Umweltbedingungen – Untrennbare Produktionsprozesse
– Hebeleffekte

– Unsicherheit
– Spezifizität
– Häufigkeit

– Unbekannte Qualitätseigenschaften
– Nicht beobachtbare
Anstrengungen
– Unvollständige
Verträge

Aktionsvariable

Konzentration bzw.
Verdünnung der Verfügungsrechte

Wahl von
Verträgen mit
unterschiedlicher
Bindungsintensität

Instrumente zur
Überwindung von
Informationsasymmetrien, Interessenangleichung und
Risikoallokation

Bedeutung für
ÖBWL

– Eigenverantwortliches – Privatisierung von
Leistungen
Handeln
– Hierarchieabbau
– Kongruenz von
Fach- und Ressourcenverantwortung

– Förderung Ver­
waltungskultur
– Aufbau von
Informationssystemen
– Auswahl geeigneter
Auftragnehmer

Eigene Darstellung in Anlehnung an: Reinermann (1998), S. 102–109; Ritz/Thom (2008),
S. 19–21; Picot et al. (2015), S. 100.

144

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

hohen Abstraktionsniveau analysiert und so optimale Vertragsbeziehungen identifiziert. Allerdings ist eine Übertragung auf die Praxis meist komplex.61 Bei der
positiv-deskriptiven Auslegung wird das hohe Abstraktionsniveau zugunsten der
Hinzunahme weiterer realer Phänomene verlassen um somit innerhalb verschiedener Austauschbeziehungen Interessenkonflikte und Asymmetrien zu analysieren
und Institutionen zur Reduktion dieser Probleme zu erklären oder abzuleiten.62
Gerade in dieser Auslegung findet die PAT in vielen Bereichen wie der organisatorischen Analyse der Trennung von Eigentum und Kontrolle einer Unternehmung,
der Analyse ergebnisabhängiger Vergütungssysteme, der Analyse von Kontrollorganen oder in der Kapitalmarktforschung Anwendung.63 In der ÖBWL wird die
PAT bei der Implementierung von Anreizsystemen in der Verwaltung, der Etablierung von Informationssystemen bspw. im Rahmen von Kontraktmanagement, aber
auch bei der Auswahl geeigneter Institutionen zur öffentlichen Aufgabenerfüllung
genutzt.64 Zudem konnte sie bereits bei der Delegation von Forschungsleistungen
an externe Dritte angewandt werden65 und stellt sich somit als geeignete Theorie
zur Analyse der Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte dar.
Zusammenfassend werden die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der vorgestellten Theorien in Tabelle 4-2 dargestellt. Durch die Betrachtung der drei elementaren Teilströme der NIÖ konnten wesentliche Leitlinien zur Interpretation
des öffentlichen Verwaltungshandelns gegeben werden. Neben der fehlenden
Operationalisierung werden ebenso die zentralen Annahmen individuelle Nutzenmaximierung und Opportunismus kritisiert, gerade unter Beachtung der theoretischen Sachzieldominanz im öffentlichen Sektor. Deshalb soll im Folgenden das
Theoriekonstrukt um Elemente der Stewardship-Theorie, die diesen Kritikpunkt
aufgreift, ergänzt werden.

4.1.2	Stewardship-Agency-Achse in der öffentlichen
Betriebswirtschaft
Die NIÖ und hier vor allem die PAT gehen von unterschiedlichen Interessenlagen und Motiven von Auftraggeber und Auftragnehmer aus. Insbesondere dem
61Vgl.

Jensen (1983), S. 334; Eisenhardt (1989a), S. 60; Zißler (2011), S. 106.
Jensen (1983), S. 334; Eisenhardt (1989a), S. 59; Hochhold/Rudolph (2009), S. 142;
Zißler (2011), S. 107.
63Vgl. Ebers/Gotsch (2014), S. 214–128.
64Vgl. Reinermann (1998), S. 107–109; Goebel (2004), S. 14; Hieber (2010), S. 20.
65Vgl. Rüdiger (2000), S. 126; Zißler (2011), S. 107.
62Vgl.

4.1 Theoretischer Bezugsrahmen

145

Agenten werden durch die Annahme individueller Nutzenmaximierung Opportunismus, Arglist, Vermeidungsstrategien und das Ausnutzen moralischer Risiken
unterstellt.66 Der Agent wird also tendenziell negativ dargestellt67 und entspricht
dem Menschenbild nach McGregor‘s Theorie X.68 Allerdings weisen die Psychologie, Soziologie und Anthropologie darauf hin, dass Individuen ebenso intrinsisch motiviert sein können. Gründe hierfür sind die Übernahme von Macht und
Verantwortung, die Anerkennung ihrer Leistung, Identifizierung mit dem Auftraggeber oder dem Auftrag und die Erbringung zufriedenstellender Leistungen.
Menschliches Verhalten scheint zudem nicht immer bewusst kalkuliert, sondern
vielmehr durch Gewohnheiten, Emotionen oder ähnlichem geleitet. Ein so gesehener Agent wird als Steward bezeichnet, entspricht dem Menschenbild von
McGregor’s Theorie Y und gilt als Grundlage der Stewardshiptheorie.69 Zunehmend häufig findet die Stewardshipthorie in der Forschung zu Familienunternehmen Anwendung.70 Aber auch in der ÖBWL wird sie verstärkt angewandt; analog
zur PAT liegt ein Fokus hierbei auf dem Outsourcing und Kontraktmanagement.71
Im Bild der Stewardshiptheorie verhält sich der Steward kollektivistisch bzw.
zu Gunsten seiner Institution. Zwar können Interessenkonflikte zwischen Prinzipal und Steward auftreten, allerdings versucht der Steward diese kooperativ und
nicht opportunistisch zu lösen, da er die Ziele der gesamten Institution fokussiert
und priorisiert. Zudem versucht der Steward die Ziele verschiedener Interessengruppen innerhalb einer Institution zum Wohle der Institution gegeneinander
abzuwägen. Daraus kann allerdings nicht gefolgert werden, dass der Steward
keinen eigenen elementaren Nutzen aus seiner Tätigkeit ziehen muss. Vielmehr
intendiert der Steward einen Ausgleich zwischen individuellen und institutionellen Zielen, da er durch die Erreichung der kollektivistischen, institutionellen Ziele
seine persönlichen Ziele ebenfalls erfüllt sieht.72 Das institutionelle Arrangement
sollte nun so gewählt werden, dass der Steward durch die Übernahme von Verantwortung und Autorität motiviert und zu Selbstmanagement und Selbstkontrolle

66Vgl.

Jensen/Meckling (1976), S. 308 und Kapitel 4.1.1.
Donaldson (1990), S. 372.
68Vgl. McGregor (1960), S. 33–35; Donaldson (1990), S. 372.
69Vgl. McGregor (1960), S. 47; Donaldson (1990), S. 371; Donaldson/Davis (1991), S. 51.
70Vgl. Stieg (2015), S. 50. Siehe dazu auch Ampenberger (2010), S. 54 und Kraus et al.
(2010), S. 35.
71Vgl. Dicke (2002), S. 456; van Slyke (2007), S. 164; Mills/Keast (2012), S. 9; Papenfuss
(2013), S. 47; Schillemans (2013), S. 546; van Puyvelde et al. (2014), S. 224.
72Vgl. Davis et al. (1997), S. 24.
67Vgl.

146

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

verleitet wird. Eine zentrale Rolle spielt hier dann auch die Institutionskultur, die
eine gemeinsame Zielsetzung avisieren sollte. Im Idealfall sind Instrumente wie
Monitoring oder Anreizsysteme sodann obsolet; Kontrolle kann sich sogar negativ auswirken.73
Kritisch gesehen werden die restriktiven Annahmen, vor allem die Vernachlässigung von Interessenskonflikten sowie Informationsasymmetrien und die
fehlende Betrachtung des Risikos opportunistischen Verhaltens. Zudem scheint
fraglich, ob eine idealtypische Prinzipal-Steward-Beziehung in der Praxis zu
beobachten ist. Eine Einteilung in Steward oder Agent wird der Prinzipal wohl
erst im zeitlichen Ablauf der Beziehung feststellen können.74 U.a. aus dieser Kritik haben sich Modelle entwickelt, welche PAT und Stewardshiptheorie nicht als
konkurrierende, unvereinbare Theoriekonstrukte betrachten, sondern vielmehr
die Stewardshiptheorie als Extremfall der PAT, nämlich als Prinzipal-AgentenBeziehung ohne Agenturkonflikte, interpretieren. Delegationsbeziehungen können demnach zahlreiche Positionen auf einer Achse (Stewardship-Agency-Achse)
zwischen Steward und Agent einnehmen.75
Fraglich erscheint nun, wie die Beziehung zwischen Fördergeber und Projektträger auf dieser Achse eingeordnet werden kann. Diese Einordnung ermöglicht
sodann den Bedarf an Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte weiter zu
fundieren. Die Einordnung auf der Stewardship-Agency-Achse hängt jedoch
von verschiedenen Faktoren ab. Bspw. kann die Dauer einer Delegationsbeziehung die Einordnung verändern. Van Slyke (2007) fand in seiner Untersuchung
im Rahmen der Beauftragung gemeinnütziger sozialer Einrichtungen heraus, dass
mit der Dauer eines Auftragsverhältnisses sowie mit steigendem Vertrauen und
erlangter Reputation die Sichtweise einer Prinzipal-Steward-Beziehung weiter in
den Fokus rückt. Gleichzeitig bleibt aber das aufwändige formale Berichtswesen
als wesentliches Charakteristikum des Verwaltungshandelns bestehen und wird
lediglich um informelle Informationen ergänzt.76 Lachmann et al. (2016) fanden
in ihrem Beitrag über Leistungsmessungssysteme in Krankenhäusern heraus, dass
die Trägerschaft – privat, öffentlich, gemeinnützig – Einfluss auf die Delegationsbeziehung nimmt, was sich in unterschiedlichen Kennzahlen und Methoden bei

73Vgl. Donaldson/Davis (1991), S. 51; Davis et al. (1997), S. 25; Velte (2010), S. 286;
Ampenberger (2010), S. 51.
74Vgl. Velte (2010), S. 291; Ampenberger (2010), S. 52.
75Vgl. Caers et al. (2006), S. 29; Lachmann et al. (2016), S. 664.
76Vgl. van Slyke (2007), S. 181.

4.2

Herleitung der Forschungsfragen

147

der Leistungsbeurteilung und –messung niederschlagen kann.77 Wie schon bei
van Slyke (2007) angedeutet erfolgt die Steuerung im öffentlichen Sektor – auch
aufgrund der Veränderungen durch das NPM – unter Betrachtung der Delegationsbeziehung als Prinzipal-Agenten-Verhältnis. Gleichzeitig zeigen sich gerade
die Auftragnehmer mit diesem Verhältnis unzufrieden. Schillemans (2013) entwickelte deshalb einen alternativen Instrumentensatz zur Steuerung der Delegationsbeziehung basierend auf der Stewardshiptheorie.78
Die Stewardship-Agency-Achse bietet somit einen interessanten Analyserahmen, insbesondere für die Beziehung zwischen Fördergeber und Projektträger.
Wie diese Beziehung auf der Achse eingeordnet werden kann gilt es demnach
im Folgenden zu untersuchen, da diese Erkenntnis maßgeblichen Einfluss auf
die Notwendigkeit und Ausgestaltung von Steuerungsinstrumenten im Bereich
der bundesstaatlichen F&E-Förderung hat. Zusammen mit den weiteren Elementen der NIÖ, welche allesamt breite Anwendung in der ÖBWL finden, konnte
das Forschungsvorhaben theoretisch fundiert und somit Leitlinien für die Interpretation der empirischen Erkenntnisse dargelegt werden. Basierend auf dieser
theoretischen Basis und der Erkenntnisse aus den Kapiteln 0 und 3 können im
Folgenden die zugrundliegenden Forschungsfragen hergeleitet und expliziert werden.

4.2	Herleitung der Forschungsfragen
Wie gesehen bilden die Forschungsfragen den Rahmen für die Erreichung der
Zielsetzung dieser Arbeit. Nachdem die literaturbasierten und theoretischen Ausführungen die Forschungslücken konkretisiert haben, sollen nun die Forschungsfragen hergeleitet und expliziert werden. Entsprechend einer zentralen Forderung
des NPM ist die Aufgabenerfüllung der administrativen Abwicklung von Förderprojekten seit vielen Jahren an Projektträger ausgegliedert. Da eine positive Wirkung dieser Auslagerung nicht immer bestätigt werden konnte, soll diese bereits
etablierte Aufgabenaus-lagerung empirisch untersucht werden, um so gegebenenfalls auch Erfolgsfaktoren identifizieren zu können. Demnach lautet die erste Forschungsfrage:

77Vgl.
78Vgl.

Lachmann et al. (2016), S. 675.
Schillemans (2013), S. 549–554.

148



4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

FF 1

 ie ist die Auslagerung der Aufgabenerfüllung der bundesW
staatlichen F&E-Projektförderung an Projektträger ausgestaltet
und welche Faktoren bedingen diese Ausgestaltung?

Die Betrachtung der NIÖ hat gezeigt, dass individuelles und organisationales Verhalten vor allem von äußeren Institutionen beeinflusst wird. Welche Institutionen
dies im Untersuchungskontext sind ist bisher nicht erforscht. Um jedoch ein vertieftes Verständnis über die beobachtete Ausgestaltung zu bekommen, sollen zunächst
deskriptiv die Rahmenbedingungen erkundet werden.


FF 1.1

 nter welchen Rahmenbedingungen erfolgt die AufgabenU
auslagerung?

Zweifelsfrei handelt es sich bei der Aufgabenauslagerung um eine Aufgabendelegation, welche wie gesehen zur Ermittlung adäquater Steuerungsinstrumente auf
die Stewardship-Agency-Achse einzuordnen ist. Ein erster Anhaltspunkt können
Informationsasymmetrien sein. Diese sollen deskriptiv erhoben werden, um später explikativ die Zusammenarbeit von Fachreferat und Projektträger erklären zu
können.


FF 1.2

Inwiefern bestehen Informationsasymmetrien zwischen den
Fachreferaten und den Projektträgern?

Die Informationsverteilung hat zudem Auswirkungen auf das vom NPM geforderte veränderte Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Dieses Verhältnis
wird vor allem auch durch die Rechts- und Fachaufsicht beeinflusst, dessen konkrete Ausgestaltung als heterogen gilt. Somit soll gezeigt werden, wie dieses Instrument im Untersuchungsfeld angewendet wird und welchen Einfluss eventuell
beobachtete Informationsasymmetrien haben.


FF 1.3

 ie wirkt sich die Informationsverteilung auf die Gestaltung
W
der Rechts- und Fachaufsicht sowie relevante Entscheidungsprozesse aus?

Für die Einordnung auf der Stewardship-Agency-Achse ist zudem die Wahrnehmung der beiden involvierten Parteien über die Zusammenarbeit sehr wichtig, da
für die spätere Umsetzung eines Steuerungssystems auch die Akzeptanz der Vertragspartner von Bedeutung ist. Zudem können durch eine Betrachtung der Wahr-

4.2

Herleitung der Forschungsfragen

149

nehmung der Zusammenarbeit wichtige Erkenntnisse über Vor- und Nachteile der
jeweils anderen Partei eruiert werden. Dabei soll auch betrachtet werden, wie sich
diese Wahrnehmung auf das konkrete Auftragsverhältnis auswirkt.


FF 1.4

 ie ist die wechselseitige Wahrnehmung der beteiligten ParW
teien und welche Auswirkungen ergeben sich für das Auftragsverhältnis?

Die Literaturanalyse konnte zeigen, dass die Administration von Förderprojekten
in das allgemeine Verwaltungshandeln integriert ist. Allerdings konnte insbesondere in Kapitel 3 gezeigt werden, dass sowohl das innovative Umfeld als auch
die spezifischen Merkmale eines F&E-Projektes besondere Herausforderungen
an eine Steuerung oder ein Controlling stellen. Bisher bleibt offen, wie das allgemeine Verwaltungshandeln auf solch ein Steuerungsobjekt reagieren kann und
inwiefern die vom NPM geforderte Integration privatwirtschaftlich etablierter
Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln im Untersuchungsfeld umgesetzt werden kann. Daher gilt es den Prozess der Administration der Förderprojekte und seine Wirkungszusammenhänge zu untersuchen:


FF 2

 ie erfolgt die Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
W
und welchen Einfluss haben unterschiedliche Institutionen auf
den Steuerungsprozess?

Die Betrachtung von F&E-Projekten als betriebswirtschaftliches Erkenntnisobjekt hat gezeigt, dass sowohl die Aufbau- wie auch die Ablauforganisation und
ebenso die Steuerungsinstrumente von den konkreten Merkmalen des Steuerungsobjektes abhängig zu machen sind. Um diese Voraussetzungen zu klären sollen
zunächst deskriptiv sowohl die Charakteristika der steuernden Institutionen als
Steuerungssubjekt als auch der F&E-Projekte als Steuerungsobjekt analysiert
werden. Aufbauend auf der Grundidee der NIÖ soll zudem eruiert werden, wie
bestimmte Institutionen, wie beispielsweise Regularien oder das Verwaltungsumfeld, diese Ausgestaltung beeinflussen. Zwar hat die Literatur zum NPM vor
allem das Rechnungswesen und Steuerungsverständnis als grundlegende Einflussfaktoren identifiziert, allerdings soll aufgrund des explorativen Charakters
der Studie die Forschungsfrage zunächst offen formuliert werden.

150



4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

FF 2.1

 elche Merkmale konstituieren Steuerungssubjekt und –
W
objekt und was sind wesentliche institutionelle Einflussfaktoren des beobachteten Steuerungsprozesses?

Die Planung konnte als erster und sehr wichtiger Schritt im Verwaltungshandeln
identifiziert werden, der wesentlich von den Forschungsrichtlinien und –programmen beeinflusst wird. Im Rahmen der Analyse bestehender Forschungsprogramme konnte zudem ein Handlungsbedarf bezüglich der Zielformulierung
ausgemacht werden. Unklar bleibt, inwiefern auf diese Defizite im Rahmen von
konkreten Projekten eingegangen werden kann. Da die Zielformulierung als
wesentlicher Schritt eines Projektcontrollings gilt, soll hierauf in der Analyse der
Planungsphase ein besonderes Augenmerk gelegt werden.


FF 2.2

 elche Kriterien bestimmen die Projektplanung und wie werW
den die fördergeberseitigen Anforderungen an Projektzielformulierungen adressiert?

Gemäß dem Controllingverständnis dieser Arbeit bilden Informationen die Basis
für Steuerungsmaßnahmen und Instrumente. Durch ihre Beschaffung und Verarbeitung kann die Rationalität im Sinne einer Effizienz und Effektivität der Projekte in der Durchführungsphase gewährleistet werden. Die Forschung hat zudem
gezeigt, dass insbesondere die Nutzung der steuerungsrelevanten Informationen
einen wesentlichen Einfluss auf den Projekterfolg hat. Daher sollen die Informationsbeschaffung und –verarbeitung sowie die daraus resultierenden Steuerungsmöglichkeiten ebenfalls fokussiert werden.


FF 2.3

 ie erfolgt die Informationsbeschaffung und –verarbeitung
W
in der Durchführungsphase und welche Steuerungsmöglichkeiten bestehen bzw. werden eingesetzt?

Die Kontrolle der Projektförderung wurde wie gesehen mehrmals durch den BRH
kritisiert und kann daher als kritische Phase des Steuerungsprozesses angesehen
werden. Zugleich ist die Kontrolle im Rahmen der Steuerung als kybernetischer
Regelkreis ein wichtiger Schritt für die weitere Richtlinien- und Programmfortschreibung. Neben diesem letzten Wirkungszusammenhang soll bei dieser Teilforschungsfrage vor allem die Kontrolle der Zuwendungen auf Kostenbasis
fokussiert werden, da gerade hier eine Vielzahl von Kritikpunkten seitens des
BRH angebracht wurde.

4.2



Herleitung der Forschungsfragen

FF 2.4

151

 ie sind Kontrolle und Erfolgsbeurteilung ausgestaltet und
W
welchen Einfluss haben sie auf die Programmfortschreibung?

Durch die Beschreibung und Erklärung der Beobachtungen und Wirkungszusammenhänge erfüllen die ersten beiden Forschungsfragen das deskriptive und
explikative Forschungsziel der Arbeit. Um ebenso das praktisch-normative Ziel
zu erreichen, gilt es zudem Empfehlungen für die zu erwartenden Handlungs- und
Gestaltungsbedarfe abzuleiten. Diese Empfehlungen sollen sich sowohl auf die
Zusammenarbeit der Projektträger und Bundesministerien als auch auf den Prozess der Projektsteuerung beziehen.


FF 3

 elche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen lassen sich
W
für die Aufgabenübertragung an die Projektträger und das Verwaltungshandeln zur Projektförderung ableiten?

Der theoretische Bezugsrahmen hat – gerade unter Beachtung der Stewardshiptheorie – gezeigt, dass effiziente Steuerungsmaßnahmen wesentlich von den
Umständen der Transaktion zwischen Projektträger und Bundesministerium
determiniert werden. Zudem sind aufbauend auf den Erkenntnissen zur theoretischen Fundierung gegebenenfalls alternative Steuerungsmuster notwendig. Deshalb sollen die zu erwartenden Handlungs- und Gestaltungsbedarfe auch unter
Berücksichtigung der Stewardship-theorie als alternativer Erklärungsansatz adressiert werden.


FF 3.1

 elche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen können
W
unter Beachtung des theoretischen Bezugsrahmens aus den
Erkenntnissen zur Aufgabenübertragung an die Projektträger
abgeleitet werden?

Gegebenenfalls lassen diese alternativen Erklärungsansätze ebenfalls neue
Impulse für die Gestaltung des Steuerungsprozesses zu. Daneben sollen vor allem
die Erkenntnisse zum NPM aus Kapitel 2.5.1 für eine mögliche Adaption des
Steuerungsprozesses betrachtet werden und dabei sowohl strukturelle als auch
prozessuale Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen abgeleitet werden.


FF 3.2

 elche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen können
W
unter Beachtung des theoretischen Bezugsrahmens aus den
Erkenntnissen zur Struktur und zum Prozess der Steuerung
öffentlich geförderter F&E-Projekte abgeleitet werden?

152

4 Theoretische Fundierung des Forschungsvorhabens

Wie gesehen besteht eine zentrale Forderung des NPM in der Adaption privatwirtschaftlich etablierter Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln.
Aufbauend auf den Erkenntnissen aus der Literatur und der Empirie soll eruiert
werden, inwiefern der Einsatz solcher Instrumente im Untersuchungsfeld sinnvoll
und auf welche Weise eine Implementierung in das bestehende verwaltungstechnische Regelwerk möglich scheint.


FF 3.3

 ie können privatwirtschaftlich etablierte SteuerungsinstruW
mente für F&E-Projekte in das Verwaltungshandeln zur Projektförderung unter der Ziel-setzung einer effizienten und
effektiven Abwicklung integriert werden?

Durch die gezielte Beantwortung der Forschungsfragen entsteht ein umfassendes und integriertes Bild des Untersuchungsfeldes. Darüber hinaus sollen
Gestaltungsinteressen sowohl bezüglich künftiger Forschung als auch praktischer Umsetzung erfüllt werden. Vor der Analyse der empirischen Ergebnisse
soll jedoch zunächst die Auswahl der Forschungsmethodik sowie das Vorgehen
bei der Datenerhebung und –auswertung dargestellt und anhand von Gütekriterien
bewertet werden.

5

Methodisches Vorgehen

Im Bereich der Forschung zur Betriebs- oder Verwaltungswirtschaft besteht
ein breiter Kanon unterschiedlicher Forschungsmethoden. Da es zu den zentralen Kriterien von Wissenschaftlichkeit gehört im Sinne einer intersubjektiven
Nachvollziehbarkeit die Auswahl der zugrundeliegenden Forschungsmethode
darzustellen,1 soll im Folgenden das methodische Vorgehen in den Methodenkanon eingeordnet und seine Eignung für die konkrete vorliegende Untersuchung
begründet werden (5.1). Anschließend geht die Arbeit sowohl auf die Vorgehensweis zur Ziehung der Stichprobe und Erhebung des Datenmaterials als auch auf
die hierbei beachteten Gütekriterien ein (5.2). Zuletzt werden ebenso die Gestaltung der Datenauswertung sowie die in diesem Schritt beachteten Gütekriterien
transparent dargestellt (5.3).

5.1	Auswahl und Konkretisierung des methodischen
Vorgehens
Bei der Wahl einer geeigneten Forschungsmethode kann es keine allgemeingültige Empfehlung für die eine geeignete Vorgehensweise geben. Vielmehr sollten
vor allem die erkenntnistheoretischen Fragen der konkreten Untersuchung, der
angestrebte Erkenntnisgewinn und das Untersuchungsumfeld bei der Methodenauswahl leitend sein. Zudem gilt es aus forschungsökonomischer Sicht die
Umsetzbarkeit des Vorhabens zu beachten.2 Die Betriebswirtschaft beruht dabei

1Vgl.
2Vgl.

Bortz/Döring (2016), S. 182.
Bortz/Döring (2016), S. 183; Müller (2016), S. 137.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_5

153

154

5

Methodisches Vorgehen

vor allem auf vier übergeordneten Methodenkategorien: reine Theorie, Modeling,
Morphologie und Empirie. Bei der reinen Theorie wird durch logische Überlegungen ein theoretisches Konstrukt geschaffen, indem z.B. durch deduktive
Problemanalysen Hypothesen aufgestellt werden. Ebenso auf logischen Überlegungen beruht das Modeling. Hier werden insbesondere mathematische Modelle
zur Problemlösung entwickelt und angewandt. Morphologie und Empirie hingegen beruhen auf Erfahrungen. Während die Morphologie allerdings vornehmlich beschreibend auf Begriffsbildung und Klassifizierung von Phänomenen und
Ereignissen eingeht, analysiert die Empirie durch Rückgriff auf externe Daten
systematisch und theoriegestützt die betriebswirtschaftliche Realität.3 Während
bei manchen Fragestellungen bereits logische Überlegungen eine zufriedenstellende Beantwortung liefern, sollte im Rahmen der vorliegenden Fragestellung
ebenso die Konsistenz theoretischer Überlegungen mit realen Praxisbeobachtungen geprüft werden.4 Dies hat folgende Gründe: zunächst wurde bei der Betrachtung des Standes der Forschung evident, dass gerade im Bereich des NPM bereits
zahlreiche theoretische Arbeiten bestehen. Gleichzeitig wurde in diesen Arbeiten
häufig darauf verwiesen, dass bei der Umsetzung von Empfehlungen immer die
spezifischen realen Rahmenbedingungen zu beachten sind.5 Zudem bietet empirische Forschung in der Betriebswirtschaft einen praxisorientierten Einblick
und ist in der Lage aktuelle praktische Entwicklungen aufzunehmen.6 Sowohl
das deskriptive und explikative wie auch das normative Wissenschaftsziel dieser Arbeit benötigen die Berücksichtigung der realen praktischen Ausgestaltung.
Dies wurde insbesondere durch Kapitel 2.5.3 deutlich: selbst wenn theoretisch
der verwaltungsrechtliche Rahmen eng abgesteckt zu sein scheint, existieren Probleme in der realen praktischen Umsetzung, deren Kontextfaktoren es zu analysieren gilt. Hierzu ist eine empirische Forschungsmethodik notwendig.
Überdies entspricht dieses Vorgehen dem anwendungsorientierten Anspruch
der Betriebswirtschaft; die Fokussierung empirischer Forschung in der traditionell konzeptionell geprägten Betriebswirtschaft wird zudem gefordert.7
Diese Feststellung gilt gleichermaßen für die Teildisziplin Controlling. Hier
wird – wohl aufgrund der Kritik an und Forderung nach fehlender empirischer

3Vgl.

Homburg (2007), S. 28–30.
Möller/Hüfner (2002), S. 352.
5Siehe Kapitel 2.5.1 und auch Schedler/Proeller (2011), S. 41–47; Mühlenkamp (2012),
S. 53.
6Vgl. Ittner/Larcker (2001), S. 355.
7Vgl. Hauschildt (2003), S. 9.
4Vgl.

5.1

Auswahl und Konkretisierung des methodischen Vorgehens

155

­ orschung – eine Bedeutungszunahme empirischer Forschung konstatiert.8 ÄhnliF
che Forderungen finden sich darüber hinaus ebenso im Bereich der Verwaltungswissenschaften bzw. der Forschung zum NPM. Zwar werden auch theoretische
Forschungslücken gesehen, „mehr noch sind aber Forschungsfragen zu NPM
offen, die empirische Antworten erfordern.“9 Die erfolgte Wahl eines empirischen
Forschungsansatzes entspricht somit dem geforderten Forschungsbedarf der relevanten Disziplinen und erscheint passend für die zugrundeliegenden Forschungsfragen.
Offen ist sodann, ob im Rahmen der empirischen Studie eine Primär-,
­Sekundär-, oder Metaanalyse erfolgen soll. Da bisher keine konkreten Studien
zum Forschungsgegenstand bestehen, scheiden sowohl Meta- wie auch Sekundäranalyse aus. Zudem erscheint eine Primäranalyse ohnehin geeignet, da somit
die Datenerhebung unter Beachtung der theoretischen Grundlagen gezielt und
­abgestimmt auf die Forschungsfragen erfolgen kann.10
Für empirische Primärerhebungen stehen in der betriebswirtschaftlichen
Forschung verschiedene Methoden zur Verfügung. Dabei wird in einem ersten
Schritt häufig zwischen quantitativen und qualitativen Methoden unterschieden.11
Im Rahmen von quantitativen Ansätzen werden theoriebasierte Hypothesen mit
Hilfe von zumeist umfangreichen numerischen Datensätzen statistisch überprüft.
Häufig werden Wirkungs- und Kausalzusammenhänge entwickelt. Die Ergebnisse sollen repräsentativ und objektiv vergleichbar sein.12 Qualitative Forschung
zeichnet sich dagegen besonders durch seine induktive, problemorientierte und
interpretative Vorgehensweise unter Beachtung von Offenheit und Reflexivität gegenüber dem Untersuchungsfeld aus. Sie hat das Ziel neue Hypothesen
und Theorien explorativ zu entwickeln.13 Für das Untersuchungsfeld liegen wie
in Kapitel 2.5 gesehen bisher keine überprüfbaren Hypothesen vor, noch konnten aus den literaturbasierten theoretischen Überlegungen Hypothesen abgeleitet

8Vgl.

Schäffer/Weber (2004), S. 464; Binder (2006b), S. 50; Messner et al. (2008), S. 141–143.
(2010), S. 95. So auch Bogumil/Jann (2009), S. 291.
10Vgl. Kaya (2009), S. 49f.; Bortz/Döring (2016), S. 191.
11Vgl. Bryman/Bell (2015), S. 37.
12Vgl. Veal (2005), S. 25; Crowther/Lancaster (2009), S. 76; Atteslander (2010), S. 70;
Flick (2011), S. 23–25; Grbich (2013), S. 25f.; Bryman/Bell (2015), S. 160; Hair et al.
(2016), S. 153–155; Bortz/Döring (2016), S. 184.
13Vgl. Veal (2005), S. 26; Atteslander (2010), S. 21f.; Grbich (2013), S. 26; Bryman/Bell
(2015), S. 392; Hair et al. (2016), S. 153–155.
9Göbel/Vogel

156

5

Methodisches Vorgehen

werden. Vielmehr ist das Ziel der Arbeit Kausalmechanismen empirisch zu identifizieren und gegebenenfalls zu verallgemeinern. Intendiert ist eine explorative
Erschließung des Forschungsfeldes, welche möglichst offen und unvoreingenommen die Entwicklungen der Praxis aufzugreifen versucht. Des Weiteren handelt
es sich um ein eng abgestecktes und spezielles Thema mit wenigen Kompetenzträgern.14 Somit erscheint ein qualitativer Ansatz geeignet.
Verschiedene qualitative Forschungsmethoden können hinsichtlich der Dimensionen Zeit und Objekt kategorisiert werden. Zeitlich werden Forschungsdesigns in Längsschnittstudien, retrospektive Studien und Momentaufnahmen
kategorisiert. Während Längsschnittstudien an mindestens zwei Zeitpunkten
den Untersuchungsgegenstand auf dieselbe Weise untersuchen, um bspw. Veränderungsprozesse zu analysieren,15 untersuchen retrospektive Studien oftmals im
Rahmen biographischer Forschung ein vergangenes Ereignis oder dessen Auswirkungen auf ein aktuelles Untersuchungsobjekt.16 Beide Untersuchungsperspektiven bieten sich für die vorliegende Untersuchung nicht an. Vielmehr soll der
Untersuchungsgegenstand zum aktuellen Zeitpunkt erschlossen und analysiert
werden. Von daher scheint eine Momentaufnahme die geeignete zeitliche Dimension, wenngleich möglicherweise vergangene Ereignisse und ihre Auswirkungen
mitbetrachtet werden können.17
Bezüglich der Dimension Objekt kann zwischen (Einzel-)Fallstudien und
(vergleichenden) Feld- oder Querschnittstudien unterschieden werden.18 Forschungsvorhaben sind diesen beiden Kategorien jedoch nicht immer zweifelsfrei
zuzuordnen und insbesondere bei Betrachtung mehrerer Objekte ist zudem die
Terminologie nicht immer eindeutig.19 Da ein Wesenszug der qualitativen Forschung darin besteht, dass der Forscher die Methodik auf den Untersuchungsgegenstand anpasst, sollen im Folgenden gängige Vorgehensweisen dargestellt und
die zugrundeliegende individuell angepasste Methodik sodann in diesen Kontext eingeordnet werden. Fallstudien untersuchen aktuelle Phänomene in einer
realen Umgebung und greifen dabei auf verschiedene Datenquellen im Rahmen

14Vgl.

Shields (1997), S. 11; Gläser/Laudel (2010), S. 28; Boehle (2014), S. 220; Bryman/
Bell (2015), S. 416f.
15Vgl. Yin (2014), S. 53; Bryman/Bell (2015), S. 66.
16Vgl. Flick (2013), S. 255.
17Vgl. Flick (2013), S. 255f.; Müller (2016), S. 144.
18Vgl. Lillis/Mundy (2005), S. 130; Flick (2013), S. 257.
19Vgl. Ferreira/Merchant (1992), S. 5; Shields (1997), S. 10; Hesford et al. (2007), S. 7;
Yin (2014), S. 18f.

5.1

Auswahl und Konkretisierung des methodischen Vorgehens

157

einer Triangulation (z.B. Archivdaten, Interviews, Beobachtungen) zurück. Eine
theo­retische Fundierung der Datenerhebung und –analyse kann erfolgen, ist aber
nicht zwingend. Sie eignen sich besonders dann, wenn beobachtete Probleme
und Zusammenhänge bisher nicht evident sind und Theorien (weiter-)entwickelt
werden sollen. Zudem sind Fallstudien sowohl für die Beantwortung deskriptiver,
explorativer und explanativer Forschungsfragen geeignet.20 Teilweise wird zwischen Einzelfallstudien und Mehrfachfallstudien unterschieden, je nachdem ob
eine oder mehrere Institutionen betrachtet und/oder Phänomene verglichen werden.21 Werden die Stichprobengröße erhöht und somit weitere Fälle betrachtet,
wird von einer Feld- oder Querschnittstudie gesprochen. Die Grenzen zur Mehrfachfallstudie sind fließend und nicht eindeutig definiert. Eine inhaltlich tiefgehende Untersuchung wird zugunsten einer breiteren Perspektive aufgegeben.
Während bei Mehrfachfallstudien vor allem der Vergleich der definierten Fälle im
Fokus steht, bieten Feldstudien die Möglichkeit auch kleinere Analyseeinheiten,
wie bspw. in Forschungsfragen adressierte Konstrukte oder Variablen, zu untersuchen. Demnach sind Feldstudien dann sinnvoll, wenn Ungewissheit und Komplexität des Untersuchungsgegenstandes theoriebasiert oder durch Vorstudien bereits
eingegrenzt werden konnte.22
Für die vorliegende Untersuchung bietet sich eine reine Einzelfallstudie nicht
an, da die Betrachtung verschiedener Fälle als besser geeignet erscheint, um
die Ausgestaltung der Aufgabenerfüllung durch die verschiedenen Projektträger im Rahmen der ersten Forschungsfrage zu analysieren, indem Phänomene
im Kontext verschiedener Auftragsverhältnisse verglichen und unterschiedliche
Implikationen oder auch unterschiedliche Einflussfaktoren besser eingeschätzt
werden können.23 Da die zweite Forschungsfrage konkrete Aspekte dieser Aufgabenerfüllung unter Beachtung einer umfänglicheren Literaturbasis betrachtet, scheint grundsätzlich auch eine Feldstudie geeignet. Allerdings erscheint die
theo­retische Basis und somit die Reduktion von Unsicherheit und Komplexität im Untersuchungsfeld nicht ausreichend für eine reine Feldstudie. Demnach
soll zur Beantwortung der Forschungsfragen eine zeitpunktbezogene, vergleichende Mehrfachfallstudie angewandt werden, welche allerdings nicht zwingend
die Analyseeinheit des Einzelfalles einzuhalten hat. Die Einordnung des vorlie-

20Vgl.

Eisenhardt (1989b), S. 534–536; Borchardt/Göthlich (2009), S. 34f.; Yin (2014),
S. 16f.
21Vgl. Lillis/Mundy (2005), S. 130; Hesford et al. (2007), S. 7.
22Vgl. Spicer (1992), S. 10f.; Lillis/Mundy (2005), S. 131–134.
23Vgl. Bryman/Bell (2015), S. 72–74.

158

5

Einzelfallstudie

Mehrfachfallstudie

Tiefe Untersuchung

Methodisches Vorgehen

Feldstudie/
Querschnittstudie
Breite Untersuchung

Vorliegende
Untersuchung

insbesondere große Stichprobengröße

Abbildung 5-1 Einordnung des Forschungsdesigns in den Methodenkanon qualitativer
empirischer Forschung. (Eigene Darstellung in Anlehnung an: Lillis/Mundy (2005), S. 132)

genden Forschungsdesigns in den Methodenkanon qualitativer Forschung kann
­Abbildung 5-1 entnommen werden.
Insbesondere in der internationalen ÖBWL spielen Einzelfallstudien eine
zunehmende und bedeutende Rolle. Mehrfachfallstudien weisen einen deutlich geringeren, wenn auch trotzdem signifikanten Anteil auf. Gleichwohl wird
ihnen attestiert, dass sie die Rigorosität und praktische Relevanz der Forschung
im Bereich der ÖBWL verbessern können.24 Qualitative (Mehrfach-)Fallstudien
wurden bereits in der Forschung zum neuen öffentlichen Rechnungswesen eingesetzt.25 Sie finden sich zudem auch in der Forschung zu den Themenbereichen
Outsourcing und Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Institutionen.26
Sie sind darüber hinaus geeignet für Forschungsfragen an der Schnittstelle von
Wissenschaft und Praxis.27 Vergleichende Feldstudien gelten als weniger verbreitet,28 wurden aber ebenso bereits in der Forschung zur ÖBWL angewandt.29
Gerade im Bereich der Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Institutionen stellen sie eine populäre Methodik dar.30 Die gewählte Methodik scheint
demnach nicht nur für den Untersuchungsfokus geeignet, sondern bereits in den
relevanten Forschungsrichtungen etabliert.

24Vgl.

Stewart (2012), S. 68.
z.B. Jansen (2008); Arnaboldi/Lapsley (2009); Jagalla et al. (2011); Spraul et al.
(2012).
26Siehe z.B. Koppenjan (2005); van Slyke (2007); Davis (2007); Amirkhanyan (2009).
27Vgl. Agranoff/Radin (2006), S. 301f.
28Vgl. Lillis/Mundy (2005), S. 120.
29Siehe z.B. Järvinen (2009); Wiesel et al. (2011); Boehle (2014); Vinnari/Skærbæk (2014).
30Vgl. Andon (2012), S. 904.
25Siehe

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

159

Grundlagen für eine solche empirische Forschungsmethode stellen wie gesehen Daten dar, im vorliegenden Fall konkret Primärdaten. Sämtliche systematischen und gezielten Aktivitäten zur Beschaffung dieser (verbalen) Daten werden
als Datenerhebung bezeichnet.31 Im Rahmen der gewählten Forschungsmethodik
erfolgt die Datenerhebung hauptsächlich durch un- oder semistrukturierte Interviews.32 Diese Art der persönlichen Befragung ist im vorliegenden Falle ebenfalls
geeignet. Zum einen verfügen insbesondere die Projektträger über heterogene
Organisationsstrukturen und Mitarbeiterqualifikationen. Durch den persönlichen
Kontakt kann sichergestellt werden, dass sich geeignete Gesprächspartner an der
Studie beteiligen. Zum anderen kann aufgrund der Spezifizität des Themas nicht
von einem einheitlichen Begriffsverständnis ausgegangen werden. Im Rahmen
persönlicher Befragungen kann jedoch ein einheitliches Verständnis hergestellt
werden.33 Mögliche Ausgestaltungsformen und die konkrete Gestaltung dieser
Form der Datenerhebung sollen im Folgenden dargestellt werden.

5.2	Gestaltung der Datenerhebung
5.2.1	Interviewmethodik
Interviews stellen eine mündliche Befragung dar und bedürfen als Datenerhebungsform in der Forschung eines Gesprächspartners, der in der Lage ist über
untersuchungsrelevante Strukturen und Prozesse Auskunft geben zu können – also
eines Experten. Die Befragung kann dabei sowohl per E-Mail/Chat, telefonisch als
auch persönlich stattfinden. Letztere Variante ist dabei zu bevorzugen, da die Kontrolle über das Gespräch seitens des Forschers und damit oftmals verbunden der
Informationsumfang im persönlichen Gespräch am höchsten ist. Zudem werden
bei dieser Variante oftmals zusätzliche Informationen, welche insbesondere für
eine Datentriangulation von Bedeutung sind, mitgegeben. Allerdings stellen Telefoninterviews eine zeit- und kostensparende Alternative dar; sie sind nicht unüblich und oftmals vom Experten aufgrund der größeren Flexibilität gewünscht.34

31Vgl.

Hammann/Erichson (2004), S. 75–81.
Bryman/Bell (2015), S. 78; Hair et al. (2016), S. 153.
33Vgl. Weide (2009), S. 128f.; Berding (2011), S. 86f.
34Vgl. Pfadenhauer (2009), S. 452; Lamnek (2010), S. 315; Gläser/Laudel (2010), S. 40,
153; Berg/Lune (2012), S. 130f.
32Vgl.

160

5

Methodisches Vorgehen

Die Erhebung kann über nicht-, teil- oder vollstandardisierte Interviews erfolgen.35 Vollstandardisierte Interviews geben den genauen Fragewortlaut sowie
deren Reihenfolge und teilweise auch die Antwortmöglichkeiten vor. Sie kommen aufgrund der damit gegebenen großen Vergleichbarkeit häufig in quantitativer Forschung zum Einsatz. Da sie aufgrund der fehlenden Offenheit nicht zum
explorativen Charakter der vorliegenden Untersuchung passen, werden sie nicht
als Erhebungsinstrument angewandt. Ebenso ungeeignet erscheint eine nichtstandardisierte Befragung, da zum einen nicht sichergestellt wird, dass zu möglichst
allen relevanten Sachverhalten Aussagen gesammelt werden können und zum
anderen der vergleichende Charakter der Untersuchung womöglich nicht gewährleistet werden kann.36 Dieser Kritik wird durch teilstandardisierte Befragungstechniken begegnet. Nach Grad der Teilstandardisierung kann weiter zwischen
narrativen, offenen und Leitfadeninterviews unterschieden werden. Narrative
Interviews basieren vor allem auf einer erzählgenerierenden Eingangsfrage und
verzichten fast vollständig auf gesprächsleitende Aktionen des Forschers.37 Im
offenen Interview hingegen leitet der Forscher den Experten zu den verschiedenen relevanten Themengebieten. Hierbei sind die Fragen allerdings nicht vorformuliert.38 Anders ist dies beim Leitfadeninterview. Themen und Fragen sind
durch einen sogenannten Leitfaden vorgegeben, der im Rahmen des Interviews
abgearbeitet wird. Allerdings hat der Forscher die Möglichkeit den Wortlaut oder
die Reihenfolge der Fragen der Gesprächssituation anzupassen. Zudem kann der
Leitfaden innerhalb eines Interviews durch weitere (Nach-)Fragen ergänzt werden. Sie stellen eine häufige Form der Experteninterviews dar, da sie für einen
Ausgleich zwischen Offenheit und Vergleichbarkeit im Rahmen der Datenerhebung sorgen.39 Leitfadeninterviews konnten somit als geeignete Erhebungsmethodik charakterisiert werden. Im Folgenden soll nun der Auswahlprozess der
befragten Experten erläutert werden.

35Vgl.

Gläser/Laudel (2010), S. 41. Es sei darauf hingewiesen, dass durchaus weitere
Unterscheidungsdimensionen bestehen (vgl. Lamnek (2010), S. 303).
36Vgl. Merkens (2003), S. 100; Gläser/Laudel (2010), S. 41; Hair et al. (2016), S. 201–205.
37Vgl. Hopf (2013), S. 355–357; Kruse (2015), S. 150–153.
38Vgl. Gläser/Laudel (2010), S. 42.
39Vgl. Gläser/Laudel (2010), S. 42; Flick (2011), S. 215; Berg/Lune (2012), S. 112–114;
Strübing (2013), S. 92; Bryman/Bell (2015), S. 481.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

161

5.2.2	Stichprobenauswahl
Bei der Auswahl der zu untersuchenden Stichprobe ist zunächst der qualitative
Charakter der Untersuchung zu berücksichtigen. Da ohnehin keine statistische
Repräsentativität angestrebt wird, orientiert sich die Stichprobenwahl vornehmlich an inhaltlichen Gesichtspunkten. Dabei ist zu beachten, dass diese Kriterien
zur Wahrung einer intersubjektiven Nachvollziehbarkeit genannt und beschrieben
werden.40 Grundsätzlich bestehen unterschiedliche Möglichkeiten einer kriteriengeleiteten, gezielten Stichprobenwahl, sowohl bezüglich der zu untersuchenden
Institutionen wie auch der konkreten Gesprächspartner.41
Wie auch bei der Forschungsmethodik wurde die Erhebungsmethodik den
individuellen Begebenheiten der Untersuchung angepasst. Zur Konstruktion einer
Stichprobe mit typischen, aber auch verschiedenen Fällen wurden verschiedene
gezielte Stichprobenverfahren kombiniert.42 Im Rahmen der literaturgestützten Analyse des Forschungsgegenstandes wurde deutlich, dass insbesondere die
Institutionen Fachreferat und Projektträger eine bedeutende Rolle im Rahmen
der Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte spielen. Des Weiteren sind
die Preisüberwachungsstellen der Bundesländer als ein wesentliches Steue­
rungselement in die Kontrolle direkt involviert. Eine mehrperspektivische Vorgehensweise mit Betrachtung dieser drei Befragungsgruppen erscheint für eine
umfassende Analyse des Forschungsgegenstandes somit erforderlich. Zudem
sollten die Förderprozesse verschiedener Bundesministerien betrachtet werden.
Ein weiteres Kriterium lag darin, dass die Förderung hauptsächlich Unternehmen
adressiert und es sich somit um Zuwendungen auf Kostenbasis handelt. Darüber
hinaus wurde gerade bei der Auswahl der befragten Projektträger eine Variation
der Finanzierungsstruktur (öffentlich/gemeinwirtschaftlich oder privat) intendiert. Eine Heterogenität bezüglich des Fördervolumens oder der Mitarbeiterzahl
wurde ex ante nicht angestrebt. Ebenso wurde keine Zielgröße für die Stichprobe
im Vorfeld festgelegt. Vielmehr wurde bei Erreichen einer theoretischen Sättigung, also durch Feststellung nachlassender neuer Erkenntnisse und redundanter Informationen, die weitere Erhebung auch unter forschungsökonomischen

40Vgl. Veal

(2005), S. 209; Corbin/Strauss (2008), S. 145–148; Merkens (2013), S. 286–291;
Bryman/Bell (2015), S. 428.
41Eine Übersicht findet sich bei Bryman/Bell (2015), S. 430.
42Vgl. Patton (2002), S. 243f.; Flick (2011), S. 165f.; Schnell et al. (2013), S. 290f.; Boehle
(2014), S. 224f.

162

5

Methodisches Vorgehen

­Gesichtspunkten eingestellt.43 Festzuhalten bleibt, dass die finale Stichprobengröße von 17 Interviews als üblich im Rahmen qualitativ-vergleichender Studien
gilt.44
Innerhalb der gewählten Institutionen galt es sodann geeignete Ansprechpartner, welche verantwortlich für die Gestaltung und Umsetzung der F&EFörderung sind oder die über privilegierten Zugang zu Informationen über die
relevanten Entscheidungsprozesse verfügen, zu identifizieren.45 Während dies
bei den Preisüberwachungsstellen aufgrund der öffentlichen Zugänglichkeit von
Kontaktdaten und der eindeutigen Kompetenzzuteilung noch relativ einfach möglich war,46 mussten bei den Projektträgern und insbesondere bei den Fachreferaten zusätzliche Recherchen angestellt werden. Diese Recherche und Rekrutierung
von Ansprechpartnern wurde maßgeblich durch die Unterstützung eines Referats­
leiters eines Bundesministeriums erleichtert.47 Daneben wurden vor allem Organisationspläne der Ministerien und Veröffentlichungen der Projektträger genutzt.
Um ein breites Spektrum an intern orientiertem Betriebs- und externem branchenbezogenen Kontextwissen48 erfassen zu können, wurden hierarchisch möglichst
hoch gestellte Ansprechpartner, in der Regel Referatsleiter bzw. (Bereichs-) Leiter der Projektträger, avisiert.
Die so identifizierten Gesprächspartner wurden sukzessive per E-Mail, welche
eine kurze Beschreibung des Forschungsvorhabens und den Interviewleitfaden
umfasste, kontaktiert. Blieb eine Rückmeldung aus, wurde telefonisch nachgefragt. Bei 17 von 21 angefragten Institutionen erfolgte eine grundsätzlich positive
Rückmeldung. Teilweise wurde in diesen Fällen an geeignetere Gesprächspartner
vermittelt bzw. weitere Institutionsmitglieder zum Interview hinzugezogen. Im
Sinne einer theoretischen Stichprobenwahl erfolgte die Akquise in verschiedenen
Phasen, um durch den fortschreitenden Erkenntniszuwachs die Stichprobenwahl

43Vgl.

Weiss (1995), S. 21; Corbin/Strauss (2008), S. 148f.; Beitin (2012), S. 243f.;
Bryman/Bell (2015), S. 432.
44Vgl. Kvale (2007), S. 44. Siehe auch Berding (2011), S. 102; Schuchardt (2012), S. 83;
Finger (2014), S. 116.
45Vgl. Meuser/Nagel (2005), S. 73.
46Vgl. Georgi (2015), S. 103.
47Der Einsatz von Gatekeepern oder Multiplikatoren ist in der qualitativen Forschung
durchaus üblich, wenngleich eine eigene Auswahlstrategie des Gatekeepers nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. Merkens (2003), S. 101–103; Lamnek (2010), S. 351f.; Kruse
(2015), S. 251f.).
48Zur Unterscheidung siehe Meuser/Nagel (2005), S. 75f.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

163

gegebenenfalls weiter zu verfeinern oder zu justieren. Die intendierte Variantenund Informationsvielfalt der gezielten Stichprobenauswahl konnte somit gewährleistet werden, zumal nur eine geringe Anzahl ausgewählter Institutionen nicht an
der Studie teilgenommen hat.49
Im Ergebnis entstand eine Stichprobe von 17 Interviews mit insgesamt 27
Gesprächspartnern (siehe Tabelle 5-1).50 In der ersten Befragungsgruppe wurden neun Interviews mit 17 Experten geführt, bei denen es sich um Angestellte
der Projektträger, entweder deren technische und/oder administrative Leiter, Leiter von Fachbereichen bzw. Gruppen- oder Projektleiter handelt. Dabei wurde
die Institution Projektträger nach wissenschaftlich-technischen Themenfeldern
abgegrenzt, d.h. mitunter haben die betrachteten Projektträger eine gemeinsame
Dachorganisation, arbeiten jedoch weitestgehend autark innerhalb „ihres“ Forschungsfeldes. Die zweite Befragungsgruppe bezieht sich auf Fachreferate von
Bundesministerien. Hier konnten fünf Interviews mit sieben Experten, welche
das komplette Spektrum möglicher Referatsmitarbeiter (Leiter, Referent, Sachbearbeiter) abdecken, geführt werden. Somit war es möglich, Erfahrungen sowohl
zu politisch-wissenschaftlichen Themen als auch zur administrativen Abwicklung
zu erheben. Teilweise wurden im Sinne einer Dyadik51 sowohl das beauftragende
Referat wie auch der entsprechende beauftragte Projektträger befragt. Allerdings
konnte aufgrund der Rücklaufquote der Anfragen diese Systematik nicht vollumfänglich beibehalten werden. Da jedoch nicht der individuelle, intersubjektive
Charakter des Auftragsverhältnisses im Fokus der Untersuchung steht, ist dieser
Makel unerheblich. Die dritte Befragungsgruppe umfasste sodann drei Fachreferenten bei den Preisüberwachungsstellen der Bundesländer. Die Auswahl erfolgte
hier vor allem unter Beachtung der Preisprüfungsstatistik des Jahres 2013.52 Hier
konnte die relative Häufigkeit von Zuwendungsprüfungen innerhalb eines Bundeslandes ermittelt werden. So wurde sichergestellt, dass die betrachteten Institutionen über relativ große Erfahrung bezüglich des Untersuchungsgegenstandes
49Vgl.

Merkens (2003), S. 102; Flick (2011), S. 158–162; Bryman/Bell (2015), S. 431f.;
Müller (2016), S. 150.
50Da geschlechterspezifische Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand weder
betrachtet werden noch zu erwarten sind, wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die
gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche
Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für beiderlei Geschlecht.
51Dyaden werden in der Sozialforschung zur Untersuchung von Interaktionen von Personen
wie Freunden, aber auch Arbeitskollegen verwendet (vgl. Kenny et al. (2006), S. 1). Sie
werden zudem auch im Rahmen der Zusammenarbeit von Institutionen bspw. im Rahmen
von Lieferbeziehungen als sinnvolle Methodik erachtet (vgl. Wilson (1996), S. 17; Brennan
et al. (2003), S. 1646).
52Vgl. BMWi (2013b), S. 3.

164

5

Methodisches Vorgehen

Tabelle 5-1 Stichprobenauswahl im Rahmen der Datenerhebung
Eigentums­
Institution verhältnisse

Befragte Experten Position

Ausbildung

PT 1

öffentlich

PT 1.1

BWL, ADM

PT 1.2

Fachgruppenleiter

BWL

PT 2

privat

PT 2.1

Bereichsleiter

TEC

PT 3

privat

PT 3.1

Fachlicher Leiter

TEC

PT 3.2

Administrativer
Leiter

BWL

PT 4.1

Administrativer
Projektleiter

BWL

PT 4.2

Administrativer
Projektleiter

BWL

PT 4.3

Stellvertretender
Bereichsleiter

TEC

Bereichsleiter
Fachlich

TEC

PT 4

privat

Abteilungsleiter

PT 5

öffentlich

PT 5.1
PT 5.2

Bereichsleiter BWL BWL

PT 6

öffentlich

PT 6.1

Bereichsleiter

PT 7

privat

TEC

PT 7.1

Bereichsleiter

TEC

PT 7.2

Teamleiter

TEC,
BWL

Gruppenleiter

TEC

PT 8

öffentlich

PT 8.1
PT 8.2

Referent

ADM

PT 9

öffentlich

PT 9.1

Leiter

TEC

PT 9.2

Administrativer
Leiter

ADM

BM 1

-

BM 1.1

Sachbearbeiter

TEC,
ADM

BM 2

-

BM 2.1

Sachbearbeiter

ADM

BM 3

-

BM 4
BM 5

-

BM 3.1

Referatsleiter

ADM

BM 3.2

Sachbearbeiter

ADM

BM 4.1

Referent

TEC

BM 4.2

Sachbearbeiter

kA

BM 5.1

Referent

TEC
(Fortsetzung)

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

165

Tabelle 5-1 (Fortsetzung)
Eigentums­
Institution verhältnisse

Befragte Experten Position

Ausbildung

PÜ 1

-

PÜ 1.1

Fachreferent

BWL

PÜ 2

-

PÜ 2.1

Fachreferent

BWL

PÜ 3

-

PÜ 3.1

Fachreferent

BWL

PT = Projektträger, BM = Bundesministerium, PÜ = Preisüberwachungsstelle, BWL =
wirtschaftswissenschaftliche Ausbildung, TEC = technische oder natur-/ingenieurwissenschaftliche Ausbildung, ADM = verwaltungswissenschaftliche Ausbildung, kA = keine
Angabe
Eigene Darstellung in Anlehung an: Boehle (2014), S. 227–229.

verfügen. Das Vorgehen bei der Stichprobenauswahl im Rahmen dieser qualitativen Untersuchung und die zugrundeliegenden inhaltlichen Kriterien konnten
somit transparent dargestellt werden. Da die Erhebung im Rahmen von Leitfadeninterviews erfolgen sollte, galt es zunächst für alle drei Befragungsgruppen individuelle Leitfäden zu entwickeln.

5.2.3	Herleitung und Gestaltung der Interviewleitfäden
Die Interviewleitfäden bilden die Grundlage für die anschließende Datenerhebung. Um sowohl innere Konsistenz als auch Praxisrelevanz sicherzustellen,
wurde er iterativ entwickelt. Durch die intensive Auseinandersetzung mit der
Entwicklung der Leitfäden stellte der Interviewende zudem seine Vertrautheit
mit dem Untersuchungsgegenstand sicher.53 Zur Themeneingrenzung wurden
zunächst zwei offene Gespräche mit Vertretern der ersten und zweiten Befragungsgruppe geführt. Aufbauend auf diesen Gesprächen und den Erkenntnissen der Literaturauswertung erfolgte die eigentliche Entwicklung der Leitfäden
in Abstimmung mit zwei methodisch und fachlich versierten Wissenschaftlern.
Dabei wurde zunächst der Leitfaden für die erste Befragungsgruppe entwickelt
und einzelne Segmente adressatenspezifisch modifiziert. Der finale Basisleitfaden
für die erste Befragungsgruppe wurde sodann in einem Pilotinterview getestet54

53Vgl.

Meuser/Nagel (2005), S. 78.
Pretest (vgl. Schnell et al. (2013), S. 339), siehe hierzu auch Kapitel 5.2.5.

54Sogenannter

166

5

Methodisches Vorgehen

und die weiteren Leitfäden innerhalb dieses Expertengesprächs diskutiert.55 Da
sich kaum Änderungsbedarf offenbarte, wurde zum einen auf weitere Pilotinterviews verzichtet und zum anderen das Pilotinterview in die finale Stichprobe
aufgenommen. Aussagen, die auf unverständlichen oder unklaren Leitfadenelementen beruhten wurden jedoch nicht berücksichtigt.56
Im Rahmen der Entwicklung war das Streben nach einem sinnvollen Ausgleich zwischen Strukturiertheit und Offenheit leitend. Somit sollte gewährleistet
werden, dass eine umfassende, sämtliche Unterthemen tangierende und vergleichbare Datenbasis geschaffen wird.57 Gleichzeitig muss aber der Offenheitscharakter einer qualitativ-explorativen Studie beachtet werden. Deshalb wurden
vor allem offene Fragen mit der Möglichkeit unbeeinflusster Beantwortung formuliert. Zudem stellt der Leitfaden keinen zwingend einzuhaltenden Gesprächsverlauf dar. Vielmehr kann durch den Forscher auf interessante, vom Befragten
genannte Aspekte individuell eingegangen werden.58 Aufgrund der angestrebten
umfassenden Darstellung des Untersuchungsgegenstandes wurden verschiedene
Fragetechniken angewandt. Somit können verschiedene Inhalte wie Meinungen, Erfahrungen, Wissen und Fakten erfragt und das Gespräch auf verschiedene
Weisen gesteuert werden.59 Eine Übersicht der eingesetzten Fragetechniken gibt
Abbildung 5-2. Es wurde zudem auf eine klare und neutrale Formulierung der
Fragen geachtet. Zur Sicherstellung der Vergleichbarkeit und um dem Gesprächspartner eine Vorbereitung auf das Gespräch zu ermöglichen, wurden die Fragen
zudem ausformuliert.60
Um dem intendierten theoriegeleiteten Vorgehen der Untersuchung gerecht
zu werden, gilt es die konkreten Fragen des Leitfadens aus den Informationsbedürfnissen der literaturbasierten Aufarbeitung des Forschungsstandes und den
Forschungsfragen abzuleiten. Eine direkte Übernahme der F
­orschungsfragen

55Vgl.

Gläser/Laudel (2010), S. 150–153; Singleton Jr./Straits (2012), S. 82; Berg/Lune
(2012), S. 126f.; Boehle (2014), S. 233; Henke (2016), S. 134.
56Vgl. Berding (2011), S. 94.
57Vgl. Scapens (2004), S. 267; Binder (2006a), S. 74; Flick (2011), S. 216f.; Gläser/Laudel
(2010), S. 111; Kruse (2015), S. 209.
58Vgl. Meuser/Nagel (2005), S. 78; Berding (2011), S. 90; Kruse (2015), S. 212–214.
59Vgl. Bähring et al. (2008), S. 95; Gläser/Laudel (2010), S. 122–130; Helfferich (2011),
S. 102–107.
60Vgl. Gläser/Laudel (2010), S. 144f.; Schnell et al. (2013), S. 326–328; Helfferich (2011),
S. 108.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

167

Typisierung…

…nach inhaltlichen
Aspekten

Meinungsfragen
D. 3: Wie beurteilen Sie
die Zusammenarbeit mit
dem Zuwendungsgeber?

…nach funktionalen
Aspekten

Steuerung der Beantwortung
Offene Fragestellungen
B.4: Wie werden konkrete Ziele
für ein F&E-Projekt formuliert?

Faktfragen
Geschlossene Fragestellungen
Fragen nach Erfahrungen
C.1: Welche Kostenpositionen
[…] spielen eine bedeutende
Rolle?

Fragen nach Wissen
C.1: Welche Informationen […]
werden erhoben?

Fragen nach Hintergründen
A.3: Welchen beruflichen
Hintergrund haben Sie?

B.7: Findet eine Priorisierung
von Zielen statt?

Detailfragen
D.3: Inwieweit wird ein Grad
der Zielerreichung […]
bestimmt?

Erzählanregungen
B.1: Können Sie bitte den
Prozess […] beschreiben?

Steuerung des Gesprächsverlaufs
Filterfragen
Sind sie beliehener oder nichtbeliehener Projektträger?

Einleitungsfragen
C.1: Welche Kostenpositionen
spielen eine bedeutende Rolle?

Hauptfragen/Nachfragen
Die Planung übernimmt also
der Zuwendungsempfänger?

Abbildung 5-2 Typisierung der angewandten Fragetechniken. (Eigene Darstellung in
Anlehung an: Berding (2011), S. 92 und Gläser/Laudel (2010), S. 130)

168

5

Methodisches Vorgehen

erscheint nicht sinnvoll.61 In Anlehnung an Hron (1994) und Bähring et al.
(2008) gliedert sich der Leitfaden in einen Einleitungsteil (Block A), welcher der
Gesprächseröffnung sowie – in Abweichung von Hron (1994) und Berg/Lune
(2012) folgend – der Abfrage demographischer Daten dient und den Intervieweinstieg durch bekannte, unkritische Themen erleichtert, einen inhaltlichen Hauptteil
(Blöcke B-D) und einen Schlussteil (Block E) mit einer Zusammenfassung und
einem Ausblick.62 Diese grobe Gliederung des Hauptteils ist für alle Befragungsgruppen gleich. Die Untergliederung des Hauptteils wiederum orientiert sich an
den verschiedenen Prozessschritten der Projektförderung, also an verschiedenen
Dimensionen des Forschungsgegenstandes. Innerhalb der Untergliederung werden zunächst allgemeine und sodann spezifischere, gegebenenfalls sensitivere
Fragen gestellt. Abschließende, zusammenfassende Fragen leiten zum nächsten
Unterpunkt über.63 Lediglich bei der dritten Befragungsgruppe wird sich nicht an
den Prozessschritten sondern an den verschiedenen möglichen Einflussfaktoren
einer Zuwendungsprüfung orientiert. Die eingesetzten Interviewleitfäden finden
sich in Anhang 1 bis Anhang 3 dieser Arbeit.
Im einleitenden Block A werden neben den persönlichen demografischen
Angaben der Befragten ebenso Fragen zur Organisation gestellt. Darüber hinaus
stehen die geförderten Projekte im Fokus, sowohl deren Inhalt und Art als auch
deren Dauer. Insbesondere durch die Frage nach dem Forschungsinhalt bekommt
der Interviewende einen Überblick über die Rahmenbedingungen der betrachteten Institution. Ebenso können durch Nachfragen und Ergänzungen bereits erste
Informationen über den organisatorischen Aufbau generiert werden.
Der zweite Fragenblock B befasst sich bei den ersten beiden Befragungsgruppen mit der Auswahl und Planung von F&E-Projekten als ersten Prozessschritt.64 Dabei werden neben Auswahlkriterien ebenso der Planungsprozess
und die Entscheidungsfindung zwischen Projektträger und Fachreferat betrachtet. Ein Schwerpunkt liegt dabei auf der Zielformulierung, da hier im Rahmen
der Zielanalyse von Förderprogrammen Gestaltungsspielräume identifiziert
wurden.65 Bei der Befragung der Preisüberwachungsstellen bezieht sich Block
B auf die allgemeinen Abläufe der Zuwendungsprüfung. In beiden Fällen wird

61Vgl.

Gläser/Laudel (2010), S. 115; Maxwell (2013), S. 77, 101.
Hron (1994), S. 124; Bähring et al. (2008), S. 94; Mey/Mruck (2011), S. 270; Berg/
Lune (2012), S. 118f.
63Vgl. Berg/Lune (2012), S. 119; Kruse (2015), S. 213.
64Siehe hierzu Kapitel 2.4.2.
65Siehe hierzu Kapitel 2.5.2.
62Vgl.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

169

der Block – wie jeweils die Blöcke B-E – durch eine abschließende Frage nach
­Handlungsempfehlungen abgeschlossen. Somit soll sichergestellt werden, dass
für den jeweiligen Prozessschritt alle wichtigen Themen erfasst sind. Zudem kann
durch die Frage zum nächsten Block übergeleitet werden.
Der nächste Fragenblock C thematisiert die Umsetzung der Forschungsvorhaben. Dabei stehen die Informationserhebung und –nutzung66 im Vordergrund.
Zudem wird hier auch stark das Verhältnis von Projektträger und Fachreferat thematisiert. In der dritten Befragungsgruppe werden im Block C bestimmte Kostenpositionen und Prüfungsschwerpunkte besprochen.
Im letzten Fragenblock des Hauptteils (Block D) wird das Gespräch auf die
Kontrolle des geförderten Projektes gelenkt. Neben der Informationserhebung,
-nutzung sowie der –auswertung in der Kontrolle wird ein Augenmerk auf die
nachkalkulatorische Kostenprüfung gelegt. Darüber hinaus sollen hier auch Rückschlüsse auf mögliche Evaluationsvorbereitungen oder Wissensmanagementmaßnahmen eruiert werden. Im Interviewleitfaden für die Preisüberwachungsstellen
wird in Block D die Zusammenarbeit mit Projektträger, Fachreferat und möglichen weiteren Institutionen fokussiert.
Abschließend wird in Block E dem Gesprächspartner unter Beachtung von
Offenheit zunächst die Möglichkeit gegeben exmanent bisher nicht adressierte,
relevante Aspekte anzuführen. Zudem wird im Sinne eines Ausblicks eruiert, ob
mögliche Änderungen bestehen/erwünscht sind, um solche Aspekte gegebenenfalls in der Analyse berücksichtigen zu können. Der abschließende Block stellt
somit ein Fazit des Interviews dar.67 Auf der Basis des entwickelten Leitfadens
wurden sodann die Befragungen durchgeführt.

5.2.4	Durchführung der Befragung und Transkription
Die Interviews fanden im Untersuchungszeitraum von November 2014 bis März
2015 statt. Leider wurde nicht immer der Bitte des Forschers zu einem persönlichen Gespräch entsprochen, sodass insgesamt drei Interviews per Telefon

66Siehe
67Vgl.

hierzu Kapitel 3.2.4.
Froschauer/Lueger (2003), S. 73.; Kruse (2015), S. 273.

170

5

Methodisches Vorgehen

geführt wurden (BM4, BM5, PÜ2). Die restlichen Interviews fanden persönlich im Arbeitsumfeld der Befragten statt.68 Zur Erzielung eines möglichst vollständigen und tiefgründigen Datenmaterials sollten die Interviews durch eine
Audioaufnahme erfasst werden.69 Hierauf wurden die Befragten im Vorfeld des
Interviews hingewiesen. In lediglich einem Fall (PT5) wurde die Zustimmung zur
Aufnahme verweigert, sodass während des Interviews Gesprächsnotizen gefertigt wurden, welche direkt im Anschluss in Interviewform protokolliert wurden.70
Die Interviews wurden allesamt durch denselben Interviewenden geführt. Vor den
Interviews wurden kurz die Rahmenbedingungen der Untersuchung erläutert.
Während der Befragung hat der Interviewende eine zurückhaltende, angepasste
Gesprächshaltung eingenommen.71
Anschließend wurden die Audiodateien nach ex ante festgelegten Regeln
wörtlich mit Hilfe der Software f4 transkribiert. Der Interviewende wurde mit
I gekennzeichnet, die Befragten mit den Abkürzungen aus Tabelle 5-1. Bestätigende oder zustimmende Laute des Interviewers wurden nicht erfasst.72 Da vor
allem die Inhalte im Fokus stehen, wurden die Transkripte in Schriftdeutsch
überführt, indem Sprache und Interpunktion geglättet wurden. Aussagen werden
somit leichter nachvollziehbar.73 Im Rahmen der Transkription wurde ebenso
eine Anonymisierung der Daten vorgenommen, sodass keine Rückschlüsse auf
interviewte Personen möglich sind.74 Aus forschungsökonomischen Gründen und
aufgrund der Tatsache, dass weder Kommunikationsmodus noch sprachlicher Stil
betrachtet werden sollten, wurde ein geringer Anteil des Transkriptionsumfangs
delegiert. Dies erscheint unbedenklich, zumal sämtliche Interviews durch den
Forscher geführt und die Transkripte im Anschluss durch den Forscher kontrolliert wurden.75 Im Ergebnis entstanden aus 19:50 Stunden Audiomaterial insgesamt 377 Seiten Transkript. Die deskriptive Statistik mitsamt Verteilung über die
drei Befragungsgruppen kann Tabelle 5-2 entnommen werden.

68Vgl.

Lamnek (2010), S. 354; Mey/Mruck (2011), S. 275.
Patton (2002), S. 380; Kvale (2007), S. 93; Gläser/Laudel (2010), S. 157f.; Lamnek
(2010), S. 356.
70Vgl. Mey/Mruck (2011), S. 281.
71Vgl. Lamnek (2010), S. 355; Kruse (2015), S. 270–273.
72Vgl. Gläser/Laudel (2010), S. 193; Kuckartz (2016), S. 166–168.
73Vgl. Kvale (2007), S. 92–94; Kuckartz (2016), S. 167.
74Vgl. Kruse (2015), S. 358.
75Vgl. Kvale (2007), S. 95; Gläser/Laudel (2010), S. 194; Kruse (2015), S. 359f.
69Vgl.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

171

Tabelle 5-2 Gesprächsdauer und Transkriptlänge der Datenerhebung
in absoluten Zahlen
bzw. hh:mm

Bundesminis- Preisüberwagesamt Projektträger terium
chungsstelle

Anzahl der Interviews

17

9

5

3

Anzahl der Gesprächspartner

27

17

7

3

Dauer

19:50

12:51

04:31

02:28

Seitenumfang Transkript

377

257

74

46

Dauer

arithm. Mittel 01:10

01:25

00:54

00:49

Minimum

00:27

00:56

00:27

00:41

Maximum

02:40

Seitenumfang arithm. Mittel 22,0

02:40

01:27

00:58

28,5

15,0

15,5

Minimum

9

11

9

14

Maximum

57

57

20

16

Eigene Darstellung.

Dass die Interviewdauern teilweise stark unterschiedlich sind, liegt zum einen
am partiellen Einsatz von Telefoninterviews und zum anderen daran, dass die
individuellen alltagssprachlichen Gewohnheiten der Befragten die Interviewdauer
erheblich beeinflussen. Allerdings kann die hohe Variabilität als Zeichen der
grundsätzlichen Offenheit des Erhebungsansatzes gedeutet werden.76 Gerade im
Rahmen der persönlichen Interviews wurden weitere Dokumente zur Verfügung
gestellt. Hierbei handelte es sich bspw. um Förderbekanntmachungen, Kriterienkataloge, Geschäftsberichte der Projektträger oder Informationsmaterial zum
Förderschwerpunkt. Diese Daten wurden ebenfalls in der Analyse im Rahmen
einer Datentriangulation berücksichtigt.77 Des Weiteren konnten in vielen Fällen
weitere Materialien der befragten Projektträger, so z.B. Vordrucke, Erläuterungen,
Evaluationen oder Schlussberichte bereits durchgeführter Projekte, online abgerufen werden. Auch diese Materialen wurden im Sinne einer Datentriangulation in
der Analyse berücksichtigt. Die Entstehung des empirischen Datensatzes wurde
somit hinreichend genau erläutert. Bevor die Methodik der Datenauswertung dargelegt wird, soll zunächst auf eingehaltene Gütekriterien im Rahmen der Datenerhebung eingegangen werden.

76Vgl.
77Vgl.

Lamnek (2010), S. 323; Müller (2016), S. 155f.
Patton (2002), S. 559f.; Gläser/Laudel (2010), S. 153; Yin (2014), S. 120–123.

172

5

Methodisches Vorgehen

5.2.5	Gütekriterien der Datenerhebung
Dass auch im Rahmen qualitativer Forschung bestimmte Gütekriterien einzuhalten sind gilt als selbstverständlich. Wie genau diese Gütekriterien allerdings definiert sind wird kontrovers diskutiert. Hierbei hat sich bislang keine einheitliche
Aussage bzw. kein einheitlicher Kriterienkatalog zur Bewertung der Güte qualitativer Forschung – anders als in der quantitativen Forschung – etabliert.78 Bei der
Auswahl geeigneter Gütekriterien ist zu beachten, dass zum einen die Kritik an
neuen Konzepten der Kritik an bewährten Konzepten gleicht und sich letztendlich der individuelle Charakter qualitativer Forschung ebenso auf relevante Gütekriterien bezieht.79 Im Folgenden und auch bei der Bewertung von Gütekriterien
der Auswertung soll dem Kriterienkatalog von Lincoln/Guba (1985) gefolgt werden, da dieser weite Verbreitung gefunden hat. Zudem besteht die Möglichkeit
des Vergleichs sowie gleichzeitig der Abgrenzung mit den Kriterien quantitativer
Forschung und es existieren konkrete Indikatoren bzw. Checklisten.80 Zentrales
Kriterium ist hierbei die Glaubwürdigkeit oder Authentizität, also die tatsächliche Aussagefähigkeit der Studie, welche sich unterteilt in Vertrauenswürdigkeit,
Übertragbarkeit, Zuverlässigkeit und Bestätigbarkeit.81 Zugleich sollen aber weitere Aspekte, insbesondere von Kvale (2007) integriert werden.
Vertrauenswürdigkeit entspricht der internen Validität quantitativer Forschung.
Im Rahmen der Datenerhebung wird sie vor allem durch eine intensive, umfassende Datenerhebung und Darstellung der Vorgehensweise gewährleistet.82 Die
Intensität wurde vor allem durch die langfristige Beteiligung des Forschungsumfeldes bei der Leitfadenentwicklung sichergestellt. Zudem kann von einer
umfassenden Datenerhebung durch Datentriangulation, also die Berücksichtigung
verschiedener Datenquellen wie Interviews, (Projekt-) Berichte, Organigramme
oder sonstigen Veröffentlichungen, ausgegangen werden. Darüber hinaus wurde
eine Quellentriangulation genutzt, indem verschiedene Expertengruppen befragt

78Vgl.

Flick (2007), S. 11–13; Flick (2011), S. 487; Steinke (2013), S. 319–321; Kuckartz
(2016), S. 202; Bortz/Döring (2016), S. 106–108.
79Vgl. Flick (2011), S. 506; Steinke (2013), S. 324.
80Vgl. Bortz/Döring (2016), S. 108–111.
81Vgl. Lincoln/Guba (1985), S. 289–301; Steinke (2013), S. 321; Bortz/Döring (2016),
S. 108. Die Zuverlässigkeit als Pendant der quantitativen Reliabilität bezieht sich vorrangig
auf die Auswertung und wird daher in diesem Kapitel nicht betrachtet.
82Vgl. hier und im Folgenden: Lincoln/Guba (1985), S. 301–327; Schou et al. (2012),
S. 2090.

5.2

Gestaltung der Datenerhebung

173

wurden.83 Aufgrund der teilweise dyadischen Betrachtung des Untersuchungsgegenstandes erfolgte zudem eine Art der internen Methodentriangulation (withinmethod triangulation), indem verschiedene Sichtweisen erhoben wurden.84
Zudem wurden bereits Aussagen zum Untersuchungszweck, zur Methode und
ihrer Auswahl, zur Datenauswahl, -erhebung und –erfassung sowie zum allgemeinen Forschungsprozess getätigt.
Zur Erfüllung des Gütekriteriums Übertragbarkeit wurden die Stichprobenwahl, die resultierende Stichprobe sowie das Untersuchungsumfeld und die
neutrale Stellung des Forschers dargelegt und diskutiert. Grundsätzlich ist hierbei anzumerken, dass Übertragbarkeit im Sinne einer statistischen Generalisierung nicht Ziel, sondern Schwäche qualitativer Forschung ist.85 Wenngleich
die Untersuchungsergebnisse nicht statistisch übertragbar sind, können durch
die Erfüllung dieses Gütekriteriums die Rahmenbedingung für die theoretische
Übertragung der Forschungsergebnisse auf verwandte Untersuchungsfelder
­offengelegt ­werden.
Zuletzt sollte eine objektive Bestätigbarkeit der erhobenen Daten gewährleistet werden. Dies erfolgte, indem der wissenschaftliche Hintergrund des Autors
und sein Mitwirken bei der Datenerhebung dargestellt wurden. Zudem erfolgte zu
Beginn der Arbeit eine theoretische Fundierung der Untersuchung. Objektivität
kann jedoch auch als Fehlerfreiheit interpretiert werden.86 In der gewählten Forschungsmethodik und Stichprobenwahl bezieht sich dies auf den key informant
bias, also der möglicherweise verzerrten Darstellung der realen Gegebenheiten
einer Organisation durch einen einzelnen Repräsentanten.87 Dem wurde durch
das Durchführen von Pretests und der Tatsache, dass häufig mehrere Gesprächspartner Auskünfte erteilt haben, begegnet.88
Zusammenfassend hat sich gezeigt, dass die Glaubwürdigkeit als zentrales Kriterium der Güte qualitativer Forschung im Rahmen der Datenerhebung
vor allem durch eine transparente, ausführliche und begründete Darstellung der

83Vgl.

Patton (2002), S. 559f.; Yin (2014), S. 120f.
Jick (1979), S. 602f.; Brennan et al. (2003), S. 1646.
85Vgl. Lillis/Mundy (2005), S. 133f.; Lamnek (2010), S. 163.
86Vgl. Kvale (2007), S. 120f.
87Vgl. Ernst (2003), S. 1251–1256.
88Vgl. Hurrle/Kieser (2005), S. 598; Homburg (2007), S. 43f.; Schuchardt (2012), S. 82;
Boehle (2014), S. 229.
84Vgl.

174

5

Methodisches Vorgehen

i­ndividuellen Vorgehensweise sichergestellt werden konnte. Die Arbeit basiert
somit auf einer validen Datengrundlage. Im Folgenden soll nun ebenso der Auswertungsprozess dargestellt werden.

5.3	Gestaltung der Datenauswertung
Die Datenauswertung gilt allgemein als intransparentester Prozess qualitativer
Forschungsarbeiten. Um diesem Kritikpunkt zu begegnen, werden die Auswahl
(5.3.1) und Anwendung (5.3.2) der hier gewählten qualitativen Inhaltsanalyse im
folgenden Kapitel ausführlich dargestellt, ehe eine kritische Diskussion der Auswertungsmethodik erfolgt (5.3.3). Nur so können vertrauenswürdige und intersubjektiv nachvollziehbare Ergebnisse entwickelt werden.89

5.3.1	Auswahl der Auswertungsmethodik
Für die Analyse qualitativer Daten besteht ein breites Spektrum an Auswertungsverfahren. Diese können zunächst in spezialisierte und allgemeine Verfahren
unterschieden werden. Spezialisierte Verfahren fokussieren entweder bestimmte
Datengrundlagen (Qualitative Analyse von Videomaterial, Konversationsanalyse),
bestimmte Elemente einer Datengrundlage (Metapheranalyse) oder bestimmte
Themenbereiche (Kritische Diskursanalyse, Tiefenhermeneutik). Sie sind
daher allesamt für die zugrundeliegenden Forschungsfragen und die erhobene
Datenbasis ungeeignet. Vielmehr soll die Analyse unter Verwendung eines allgemeinenVerfahrens – objektive Hermeneutik, dokumentarische Methode, GroundedTheory-Methodology oder qualitative Inhaltsanalyse – erfolgen.90
Die objektive Hermeneutik bezieht sich auf Einzelfallanalysen und gilt als
aufwändige, nicht praktikable Methodik, weshalb sie als nicht geeignet angesehen wird.91 Gleiches gilt für die dokumentarische Methode, da sie im weiteren
Forschungsfeld bisher nicht etabliert ist.92 Die Grounded-Theory-Methodology
ist zwar sowohl praktikabel als auch etabliert, allerdings gilt sie als wenig formalisiert. Ziel der Untersuchung ist darüber hinaus nicht die Entwicklung einer

89Vgl.

Naderer (2011), S. 407.
Bortz/Döring (2016), S. 600–602.
91Vgl. Lamnek (2010), S. 194; Reichertz (2013), S. 517.
92Vgl. Bohnsack et al. (2013), S. 18.
90Vgl.

5.3

Gestaltung der Datenauswertung

175

neuen Theorie, sondern vielmehr die Ableitung konkreter, gegenstandsspezifischer Aussagen.93 Die qualitative Inhaltsanalyse hingegen zeichnet sich vor
allem durch ein systematisches, regelgeleitetes Vorgehen, welches die Reduktion umfassenden Datenmaterials und eine intersubjektiv nachvollziehbare sowie
nachprüfbare Analyse ermöglicht.94 Obwohl sich die Inhaltsanalyse zunächst als
quantitative Analysemethodik entwickelte, findet sie gerade im Rahmen der qualitativen Interviewanalyse mittlerweile breite Beachtung.95 Sie fand zudem bereits
Anwendung in der Forschung zur öffentlichen Betriebswirtschaft96 und wird deshalb als geeignete Auswertungsmethodik im Rahmen der vorliegenden Untersuchung angewandt. Innerhalb der Methodik bestehen verschiedene Techniken und
Ablaufmodelle der qualitativen Analyse. Allen gemein ist die zentrale Funktion
der kategorienbasierten Strukturierung und Auswertung. Das konkrete Ablaufmodell sollte zudem – wie in der qualitativen Forschung üblich – auf die spezifische Fragestellung angepasst werden.97 Daher soll im Folgenden das angewandte
Ablaufmodell offengelegt werden.

5.3.2	Ablaufmodell der qualitativen Inhaltsanalyse
Im ersten Schritt gilt es das zu analysierende Material zu bestimmen, seine Entstehungssituation darzulegen und die Analyserichtung durch eine theoretische
Differenzierung der zugrundeliegenden Fragestellung festzulegen. Dies geschah
bereits in den Kapiteln 5.2 und 4.2. Zu Beginn der eigentlichen Inhaltsanalyse
wurden deduktiv Kategorien der ersten und zweiten Ebene vor allem aus den
Forschungsfragen und der Aufarbeitung des Literaturkanons hergeleitet. Die
Kategorien orientieren sich weitestgehend an der Struktur und den Fragen des
Interviewleitfadens.98 Ein Ziel der Inhaltsanalyse ist es, das festgelegte Material

93Vgl.

Behnke et al. (2010), S. 344; Flick (2011), S. 75; Grbich (2013), S. 80; Böhm
(2013), S. 484; Bryman/Bell (2015), S. 592.
94Vgl. Früh (2015), S. 41f.; Mayring (2015), S. 50f., 61.
95Vgl. Binder (2006a), S. 78; Endenich (2012), S. 193; Krippendorff (2013), S. 11–23;
Henke (2016), S. 137.
96Vgl. Boehle (2014), S. 239f.; Lachmann et al. (2016), S. 6.
97Vgl. Mayring (2015), S. 61; Kuckartz (2016), S. 47f. Für eine Übersicht zu verschiedenen Techniken siehe Lamnek (2010), S. 467f. und Flick et al. (2013), S. 476–479.
98Vgl. Kromrey/Strübing (2009), S. 307f.; Weide (2009), S. 205; Gläser/Laudel (2010),
S. 201.

176

5

Methodisches Vorgehen

zu segmentieren, indem Wörter, Sätze oder ganze Textpassagen – die sogenannten Codiereinheiten oder Codes – den finalen Kategorien zugeordnet werden.99
Dieses vorläufige Kategoriensystem wurde auf etwa 30% des Materials
angewandt, indem die Codiereinheiten den Kategorien zugeordnet wurden. Die
Codiereinheiten wurden sodann paraphrasiert, indem nicht inhaltstragende Textstellen gestrichen und alle Einheiten in eine einheitliche Sprachform überführt
wurden. Nach einer Generalisierung – also einer weiteren Zusammenfassung
der Einheiten – und zweier Reduktionen – dies entspricht bspw. einer Streichung inhaltsgleicher Einheiten – konnte das deduktive Kategoriensystem durch
induktiv abgeleitete Unter- und Oberkategorien weiter am Textmaterial verfeinert
werden.100 Das entstandene Kategoriensystem berücksichtigt, in Analogie zur
Verwendung differenzierter Fragetechniken, ein breites Spektrum verschiedener
Kategorientypen, wie formale Kategorien, Faktenkategorien, evaluative Kategorien sowie natürliche Kategorien und ermöglicht so eine umfassende Betrachtung
des Untersuchungsgegenstandes.101
Nach der Anwendung dieses Kategoriensystems auf etwa 50% des Gesamtmaterials erfolgte zum einen eine Revision einzelner Kategorien und zum anderen wurde ein Codierleitfaden mit Definitionen, Abgrenzungsmerkmalen und
Zuordnungsregeln der Kategorien sowie Ankerbeispielen erstellt.102 Dieses Vorgehen einer deduktiv-induktiven Kategorienbildung gilt als durchaus üblich in
qualitativen Forschungsarbeiten.103 Abschließend erfolgte dann ein finaler Materialdurchgang. Im Ergebnis entstanden 97 Kategorien, welchen wiederum 1.115
Codierungen zugeordnet werden konnten. Die Codierung erfolgte dabei mit Hilfe
der Software MAXQDA in der Version 12. Das Codesystem sowie die Verteilung
der Codierungen ist Anhang 4 zu entnehmen. Wichtig anzumerken ist, dass die
softwaregestützte Auswertung keine eigene qualitative Technik darstellt, sondern
lediglich zahlreiche Unterstützungsfunktionen und ein verbessertes Datenmanagement bietet. Auswertung und Interpretation der Daten werden durch die Software nicht übernommen.104

99Vgl.

Mayring (2015), S. 61f.; Kuckartz (2016), S. 41–43.
Mayring (2015), S. 69–73; Kuckartz (2016), S. 73–76.
101Vgl. Kuckartz (2016), S. 34f.
102Vgl. Mayring (2015), S. 86, 111f.
103Vgl. Behnke et al. (2010), S. 363; Kuckartz (2016), S. 95f. So auch Weide (2009),
S. 148; Boehle (2014), S. 240 oder Henke (2016), S. 138.
104Vgl. Kuckartz (2007), S. 12–15; Kelle (2013), S. 491; Kuckartz (2016), S. 181–183. Kritisch dazu Kelle (2013), S. 500f.; Kruse (2015), S. 574–579.
100Vgl.

5.3

Gestaltung der Datenauswertung

177

Durch die Analyse und Interpretation dieser Kodierung sollen sodann Antworten auf die Forschungsfragen gefunden werden. Für dieses Vorgehen bestehen kaum formalisierte Regeln, vielmehr sind allein die Forschungsfragen und
Erkenntnisinteressen leitend.105 Etabliert hat sich dabei eine kategorienweise Vorgehensweise, bei der zunächst die codierten Einheiten je Kategorie in Kernaussagen aggregiert werden. Die Gesamtergebnisse von Kategorien und betrachteten
Fällen werden durch pattern-matching – d.h. Gegenüberstellung theoretischer
Erwartungen und empirischer Erkenntnisse106 – und cross-case synthesis – d.h.
fallübergreifende Gegenüberstellung innerhalb eines Themenbereichs zur Vertiefung der Erkenntnisse107 – in Bezug zu den Forschungsfragen gestellt.108
Anschließend erfolgt die Darstellung, Interpretation und Diskussion der
Ergebnisse auf einer aggregierten Ebene. Die Reihenfolge der Ergebnisdarstellung orientiert sich an den Forschungsfragen. Trotz des qualitativen Charakters
werden hierbei mitunter auch Häufigkeiten zur Einordnung der Relevanz eines
Aspektes genannt.109 Wie im Rahmen qualitativer Studien üblich, werden zudem
wörtliche, anonymisierte Zitate aus den Transkripten angeführt. Dies dient der
Dokumentation der Ergebnisse und stellt einen engen Bezug zum Datenmaterial
her.110 Es darf aber nicht bei einer reinen Wiedergabe der Transkripte bleiben.
Vielmehr sind Interpretationen im Sinne einer Argumentativität und Explikativität
fundiert darzulegen und zu begründen.111
Eine zusammenfassende Darstellung dieses Ablaufmodells findet sich in
Abbildung 5-3. Abschließend soll im Folgenden die Güte der Datenauswertung
beurteilt werden.

5.3.3	Gütekriterien der Datenauswertung
Auch die Güte der Datenauswertung soll mit dem Kriterienkatalog von Lincoln/
Guba (1985) bewertet werden. Relevant für die Datenauswertung sind die Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit. Gerade für die Bewertung der Z
­ uverlässigkeit
105Vgl.

Gläser/Laudel (2010), S. 246f.
(2014), S. 143.
107Vgl. Yin (2014), S. 164; Miles et al. (2014), S. 101.
108Vgl. Weide (2009), S. 206–209; Boehle (2014), S. 241; Kuckartz (2016), S. 118f.
109Vgl. Kuckartz et al. (2008), S. 47f.
110Vgl. Silverman (2014), S. 88; Kruse (2015), S. 637f.; Kuckartz (2016), S. 119. So auch
Weide (2009), Boehle (2014), Müller (2016) oder Henke (2016).
111Vgl. Deppermann (2008), S. 108; Kruse (2015), S. 633–637.
106Vgl. Yin

178
Abbildung 5-3
Ablaufmodell der
Inhaltsanalyse mit
deduktiv-induktiver
Kategorienbildung (Eigene
Darstellung in Anlehnung
an: Mayring (2015), S. 70).

5

Methodisches Vorgehen

Herleitung der Forschungsfragen
Festlegung das Materials
Theoriegeleitete, deduktive Festlegung der
Kategorien auf 1. und 2. Ebene
Materialdurchgang (ca. 30%)
Paraphrasierung
Generalisierung
1. und 2. Reduktion
Formulierung der Kategorien
Revision der Kategorien nach ca. 50% des
Materials
Erstellung des Kodierleitfadens mit
Deinitionen und Ankerbeispielen
Endgültiger Materialdurchgang
Interpretation und Analyse

als Äquivalent quantitativer Reliabilität soll zudem den Ausführungen von Kuckartz (2016) gefolgt werden.112
Die Sicherstellung der Vertrauenswürdigkeit oder internen Validität der qualitativen Datenauswertung erfolgte durch zwei Techniken. Hierzu wurden in einem
ersten Schritt die Untersuchungsergebnisse und Handlungsempfehlungen in einer
Präsentation zusammengefasst. Im Nachgang der Untersuchung wurde diese
Präsentation zum einen u.a. im Rahmen einer wissenschaftlichen Konferenz mit
Wissenschaftlern und Praktikern die nicht an der Studie teilgenommen haben im
Sinne eines peer debriefings nachbesprochen. Zum anderen wurde die Präsentation ex post allen Studienteilnehmern mit der Bitte um Rückmeldung möglicher
Fehlinterpretationen zugesandt. Anschließend erfolgte eine kommunikative Validierung im Sinne eines member checks durch Telefongespräche mit drei befragten Experten sowie schriftliche Rückmeldungen weiterer Studienteilnehmer.
112Siehe hierzu und im Folgenden: Lincoln/Guba (1985), S. 301–327 und Kuckartz (2016),
S. 210–217.

5.3

Gestaltung der Datenauswertung

179

Hierbei konnten unklare Punkte abgestimmt und an wenigen Stellen ergänzende
Punkte in die Interpretation aufgenommen werden. Insgesamt hat die kommunikative Validierung gezeigt, dass die Ergebnisinterpretation im Wesentlichen eine
hohe interne Validität und somit Vertrauenswürdigkeit aufweist.
Da das Forschungsaudit als Technik zur Wahrung der Zuverlässigkeit nach
Lincoln/Guba (1985) mitunter als zu anspruchsvoll gilt, wird es in der Forschungspraxis selten umgesetzt.113 Die Beurteilung der Zuverlässigkeit wird
deshalb im vorliegenden Falle durch eine temporale und personale Triangulation
beurteilt. Temporale Triangulation meint hierbei die stichprobenartige nochmalige Kodierung des Textmaterials im zeitlichen Abstand von sechs Monaten durch
denselben Forscher. Mittels der Anzahl übereinstimmender und nicht übereinstimmender Kodierungen kann die Intracoderreliabilität nach Holsti (1969)114
bestimmt werden. Die Intracoderreliabilität gilt als Maß für die Reliabilität im
engeren Sinne und repräsentiert die zeitliche Stabilität der Ergebnisse.115 In der
vorliegenden Untersuchung konnte eine Intracoderreliabilität von Cr = .9046
ermittelt werden. Der Wert liegt im als positiv geltenden Bereich qualitativer
Inhaltsanalysen.116
Personale Triangulation meint hier die Kodierung durch verschiedene Forscher und die Ermittlung von Übereinstimmungen. Häufig wird in der qualitativen Forschung durch konsensuelles Kodieren – also der Abstimmung und
Konsensfindung von und bei allen Kodierungen unter mehreren Forschern – eine
Übereinstimmungsermittlung obsolet. Allerdings konnte dieses Vorgehen unter
forschungsökonomischen Gesichtspunkten hier nicht praktiziert werden. Deshalb
wurde ein Übereinstimmungskoeffizient zur Bestimmung der Reproduzierbarkeit
und Objektivität mittels stichprobenartigen Kodierens von Textmaterial durch
einen inhaltlich und methodisch versierten Dritten ermittelt: die Intercoderreliabilität.117 Nach Holsti (1969) beträgt dieser Wert hier Cr = .8443. Um diesen

113Vgl.

Bortz/Döring (2016), S. 111.
auch für die Intercoderreliabilität lautet die Formel Cr = 2 ∗ Cu/(C1 + C2), mit
Cu=Anzahl übereinstimmender Kodierungen und C1(2) =Anzahl der Kodierungen beim
ersten (zweiten) Kodierdurchgang (vgl. Holsti (1969), S. 140). Die genauen Berechnungen
finden sich in Anhang 5.
115Vgl. Weber (1990), S. 17; Mayring (2015), S. 124.
116Vgl. Rössler (2010), S. 202–204; Früh (2015), S. 186. So auch Boehle (2014), S. 246;
Müller (2016), S. 163; Henke (2016), S. 144.
117Vgl. Weber (1990), S. 17; Bernard/Ryan (2010), S. 301–304; Mayring (2015), S. 124.
114Wie

180

5

Methodisches Vorgehen

Wert von Zufallseinflüssen zu bereinigen und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Komplexität der Kodierung mit der Anzahl der Kategorien steigt,
wurde zudem Cohens Kappa-Koeffizient118 unter Beachtung der Kategorienanzahl nach Brennan/Prediger (1981)119 ermittelt.120 Der Wert liegt mit κ = .8426
im Bereich sehr guter Reliabilität.121 Somit kann von einer hohen Reliabilität und
Objektivität der qualitativen Inhaltsanalyse und somit Zuverlässigkeit der Analyse
ausgegangen werden. Zusammen mit den Techniken zur Wahrung der Vertrauenswürdigkeit kann die Glaubwürdigkeit der vorliegenden Untersuchung als hoch
eingestuft werden.
Durch die fundierte und transparente Darstellung sowohl des Vorgehens bei
der Datenerhebung wie auch bei der Datenauswertung soll ein höchstmögliches
Maß an Rigorosität und Integrität der Untersuchung gewährleistet werden, damit
die Ergebnisse entsprechend der Forschungsmethodik eine qualitativ-analytische
Generalisierbarkeit gewährleisten können. Dies wird durch die Erläuterung von
und die Überprüfung auf relevante Gütekriterien objektiviert. Gleichzeitig gilt
es bei der Interpretation der empirischen Ergebnisse die genannten Defizite der
Methodik zu berücksichtigen. Nichtsdestotrotz hat sich die Vorgehensweise als
geeignet und etabliert für die explorative Erschließung neuer Forschungsfelder
gezeigt. Diese Erschließung soll durch die Analyse der empirischen Ergebnisse
im folgenden Kapitel erfolgen.

118Nach

Cohen (1960) können auch durch eine rein zufällige Kodierung eine gewissen Anzahl an Übereinstimmungen entstehen, welche jedoch keine Messgenauigkeit
widerspiegeln. Daher werden Zufallsübereinstimmungen bei der Ermittlung des Cohen
0 −pe
Kappa-Koeffizienten abgezogen. Die Berechnungsformel lautet: κ = p1−p
mit p0 = Übere

einstimmungskoeffizient (hier p0 = Cr) und pe = geschätzter Anteil zufälliger Übereinstimmungen (vgl. Cohen (1960), S. 46; Bortz/Döring (2016), S. 567).
119Brennan/Prediger (1981) rekurrieren zur Ermittlung des geschätzten Anteils zufälliger
Übereinstimmungen auf die Kategorienanzahl, da mit steigender Kategorienanzahl die
Wahrscheinlichkeit zufälliger Übereinstimmungen sinkt. Es gilt pe = Anzahl der1Kategorien
(vgl. Brennan/Prediger (1981), S. 687).
120Kritisch zu den drei verwendeten Koeffizienten siehe Krippendorff (2013), S. 301–309.
121Vgl. Landis/Koch (1977), S. 165; Bernard/Ryan (2010), S. 305; Kuckartz (2016), S. 210.

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Die Ergebnisse der empirischen Analyse sind analog zu den Forschungsfragen
strukturiert. Deshalb wird zunächst in Kapitel 6.1 auf die übergeordnete Aufgabenauslagerung an die Projektträger eingegangen, ehe sich Kapitel 6.2 dem
Prozess der Projektsteuerung widmet. Innerhalb dieser beiden Kapitel sollen
Handlungs- und Gestaltungsbedarfe ermittelt werden, welche sodann in Kapitel
6.3 in mögliche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen überführt werden. Im
Rahmen eines Zwischenfazits sollen zum Ende eines jeden Kapitels die wesentlichen Erkenntnisse zusammengefasst und die verschiedenen Forschungsfragen
konkret beantwortet werden.

6.1	Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die
Projektträger
6.1.1	Rahmenbedingungen der Aufgabenauslagerung
Die Auslagerung von Projektförderaufgaben durch ein Bundesministerium an
einen Projektträger erfolgt, wie bereits gesehen, über einen Vertrag. In diesem
Vertrag werden die genauen, zu erbringenden Leistungen des Projektträgers bis
hin zur Konkretisierung von Teilleistungen festgelegt. Seit 2011 werden die durch
spätere Projektträger zu erbringenden Leistungen im Sinne eines öffentlichen Vergabeverfahrens ausgeschrieben.1

1Zur

Notwendigkeit der Ausschreibung siehe auch Ulrich (2009), S. 120–123.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_6

181

182

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Und das Vergabeverfahren der Projektträger steht halt immer im Raum. D.h., als
Projektträger muss man sich […] bewerben auf Ausschreibungen der jeweiligen
Auftraggeber, sprich Bund, Länder. Und das ist natürlich dann immer ein Problem,
wenn man mal gucken muss: Wo bleib ich denn mit meinen Kosten? Wie kann ich
die Projekte betreuen? Brauche ich mehr Personal oder weniger Personal? Wie stehe
ich im Wettbewerb mit anderen dann da? Was gibt die Zukunft? (PT 8.1:243) 2
Es ist geplant, dass die Vergabe der Projektträger für das neue Förderprogramm
noch neu ausgeschrieben und geordnet wird. D.h. also es ist nicht zwingend so, dass
wir wieder dabei sind. Es soll hier Wettbewerb geben. […] Im Moment ist es so,
dass die Projektträgerschaft gerade neu ausgeschrieben wird. Und wir uns an der
Ausschreibung natürlich beteiligen, aber das Ergebnis natürlich auch nicht kennen.
(PT 2.1:14-20)

Für den Projektträger bedeutet dies, dass seine internen mittel- und langfristigen Planungen komplexer werden, da er nun dem Risiko unterliegt, den Auftrag
für die Projektträgerleistungen bei einer neuen Vergabe nicht mehr zu erhalten. Dies bezieht sich insbesondere auf die Personalplanung des Projektträgers.
Hinzu kommt, dass durch die wettbewerbliche Vergabe zwingend die Regularien des Vergaberechts bei der Auftragsvergabe, insbesondere bezogen auf die
Auftragnehmerauswahl sowie die vertragliche Gestaltung, zu beachten sind. Die
Entlohnung des Projektträgers erfolgt wie bereits in Kapitel 2.4.1.2 über einen
Selbstkostenfestpreis. Häufig werden aufgrund der Planungsunsicherheit bezüglich des exakten Leistungsumfangs neben einer Grundleistung zusätzliche Leistungsmodule vereinbart, die das Bundesministerium bei Bedarf abrufen kann.
Hierbei handelt es sich zumeist um zusätzliche Leistungen. Die Bundesministerien erhalten sich hierdurch eine höhere politische Flexibilität.
Über den Projektträgervertrag, welcher sich am RV-PT orientiert, werden die
Aufgaben und Pflichten des Projektträgers geregelt. Die Aufgaben der Projektträger konnten bereits im Kapitel 2.4.1.2 unter Betrachtung des RV-PT dargelegt
werden. Diese Aufgabenerfüllung konnte auch in der Praxis beobachtet werden.
Während das Ministerium seine Aufgaben im strategisch-politischen Bereich
(Förderprogramm) sieht, werden die Aufgaben des Projektträgers vornehmlich
als operativ (Projektsteuerung) bezeichnet. Die Schnittstelle zwischen diesen beiden Ebenen stellt die Förderbekanntmachung dar, wodurch dem Projektträger vor
allem ein inhaltlicher Rahmen für seine Arbeit gesetzt werden soll. Für das Fachreferat stellt die Bekanntmachung zudem ein Instrument für die Steuerung der
Arbeit des Projektträgers und gegebenenfalls von ihm beauftragter Experten dar,

2Die

Abkürzung vor dem Doppelpunkt bezieht sich auf den jeweiligen Gesprächspartner,
die Zahl dahinter auf die Absatznummer des Transkripts.

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

183

indem durch die in der Bekanntmachung formulierten Zielsetzungen vor allem
die Projektauswahl in strategisch-politisch avisierte Richtungen gelenkt wird.
Das Ministerium macht schon Vorgaben was durch die Projektträger zu fördern ist.
Die Programme werden politisch erstellt. Und die Förderbekanntmachung ist so die
Schnittstelle um eine übergeordnete programmatische Vorgabe in eine Förderung
herunter zu brechen. Bei dem Einzelprojekt ist eigentlich das Ministerium, also bei
der Projektauswahl im Einzelnen, nicht mehr so stark involviert. Das ist dann die
Umsetzungsebene unterhalb der politischen Ebene. (BM 3.1:32)
Die Rolle des Projektträgers lässt sich also wirklich definieren, als zunächst erstmal eine primär administrative. (PT 2.1:285)
In der Projektbekanntmachung sind ja die Ziele festgelegt worden und die Gutachter bewerten ja auch anhand dieser Ziele. Also sprich im Endeffekt dadurch ist
da eigentlich schon ein stringentes Handlungsfeld zu sehen. (BM 5.1:28)

Allerdings sind die Fachreferate zur Erfüllung ihrer strategisch-politischen Aufgaben ebenso auf die Unterstützung der Projektträger angewiesen. Gerade bei der
Programm- und Haushaltsplanung liefert der Projektträger wesentliche Informatio­
nen. Zum Teil werden diese Informationen durch die laufende Projektförderung
generiert, daneben versucht der Projektträger durch gezielten Kontakt zur Forschungsklientel Trends und somit mögliche Förderschwerpunkte herauszufinden.
Also die Definition der Förderschwerpunkte läuft also wesentlich zwischen dem
Projektträger und dem Ministerium als letzten Endes Fördermittelgeber ab. Wobei
das jetzt auch nicht hier am grünen Tisch alleine passiert, sondern wir eben durchaus die verschiedensten Akteure je nach Thema und Problematik einbinden. Es gibt
also durchaus das Instrument der Fachgespräche, wo man dann eben mit bestimmten Vorstellungen in das Gespräch geht und das mit Experten aus den verschiedenen
Bereichen Wissenschaft, Wirtschaft, Politik rückkoppelt, um sich einfach mal ein
gewisses Feedback abzuholen. Entsprechen die Problembeschreibung und die Überlegung zu dem Förderangebot der Realität oder ist das jetzt sozusagen haarscharf
am Bedarf vorbei? (PT 9.1:37)
Und diese Bekanntmachungen werden natürlich inhaltlich in enger Zusammenarbeit von Fachreferat und Projektträger auf der fachlichen Ebene entwickelt. (BM
2.1:28)

Eine klare Trennung von strategischen und operativen Aufgaben zwischen Fördergeber und Projektträger ist demnach nicht zu erreichen und wohl wenig
zielführend. Vielmehr entsteht zunächst der Eindruck eines partnerschaftlichen Austauschverhältnisses, bei dem es vor allem dem Fördergeber zur Erstellung und Fortschreibung von Förderprogrammen der Informationen des Projektträgers bedarf.

184

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Obwohl durch den Rahmenvertrag für die Beauftragung von Projektträgern ein
einheitlicher Rahmen für das Auftragsverhältnis besteht, konnten dennoch stark
unterschiedliche Gestaltungsalternativen im Untersuchungsfeld beobachtet werden. Als wesentliche Einflussfaktoren auf die Gestaltung des Auftragsverhältnisses konnten das individuelle Verhalten der handelnden Akteure sowie der Umfang
der Beleihung identifiziert werden. Diese wirken sich auf das Auftragsverhältnis an sich, sowie mögliche Informationsasymmetrien3 und die Entscheidungsfindung4 aus. Die Rahmenbedingungen der Aufgabenauslagerung stellen also
zunächst die individualvertraglichen Gestaltungsmöglichkeiten des Fachreferats
dar, zum anderen ist entscheidend, wie die handelnden Personen in den Fachreferaten der Ministerien die vertraglichen Vereinbarungen in der Praxis umsetzen.
Das wird sicherlich zwischen Referenten und Bearbeitern unterschiedlich sein. Es
ist immer die Frage, wie eng man selber den Kontakt haben will. Bei uns im Referat
ist also die Ansicht, dass wir hier einen sehr sehr engen Kontakt mit dem Projektträger haben. Also ich weiß nicht wie oft ich am Tag mit denen telefoniere. (BM
1.1:64)
Also in dem Referat, das also das Förderprogramm betreut, hatten wir davor also
einen langjährigen Referatsleiter, der das Programm entwickelt hat und der das ausgestaltet hat, wie sagt man, der das gepflegt hat, der das also zu seiner persönlichen
Sache gemacht hat. Da haben Sie natürlich mit einem derartigen Leiter an der Spitze
ein anderes Verhältnis als jetzt mit dem neuen Leiter, der ist da nicht so engagiert.
(PT 2.1:285)

Somit konstituieren nicht nur formaljuristische Vorgaben – einzelvertraglich oder
über die Haushaltsgesetze – die institutionellen Rahmenbedingungen für das individuelle Handeln innerhalb des Auftragsverhältnisses, sondern vielmehr ebenso
das individuelle Verhalten der handelnden Akteure, insbesondere der Referenten
und Sachbearbeiter in den Fachreferaten. Dadurch wird früh deutlich, dass weitere Interpretationen immer auch persönliche Interaktionen der handelnden Individuen als erklärende Variable zu berücksichtigen haben.
Wesentlich beeinflusst wird das Auftragsverhältnis zudem durch die
Beleihung oder Nichtbeleihung des Projektträgers. Im Falle der Beleihung
arbeitet der Projektträger deutlich eigen- oder selbständiger, wobei die Eigenständigkeit vom Umfang der Beleihung abhängig ist. Während in seltenen Fällen
Projektträger von der Auswahl- bis hin zur Kontrollphase mit allen wesentlichen

3Siehe
4Siehe

hierzu Kapitel 6.1.2.
hierzu Kapitel 6.1.3.

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

185

Entscheidungsbefugnissen betraut werden, wird häufiger lediglich für die Umsetzungsphase eine Beleihung ausgesprochen, damit bspw. Änderungsbescheide
ohne Konsultation des Fachreferats ausgestellt werden können. Allgemein ist bei
einem beliehenen Projektträger das jeweilige Ministerium in der Umsetzungsphase nur noch wenig in die Steuerung involviert, während in der Auswahl- und
Antragsphase weiterhin eine aktive Begleitung durch das Fachreferat erfolgt.
Und im beliehenen Bereich ist dies während der Umsetzungsphase auch ausreichend, sofern es nicht zu einem kritischen Projektverlauf kommt. Im nicht
beliehenen Bereich ist bei jeder „kleinen“ Änderung im Vorhaben immer eine
zeitaufwändige Abstimmung mit dem Ministerium erforderlich. Aber für den
beliehenen Bereich obliegt die Verantwortung an der Stelle, ob die Projekte in der
Umsetzung auch erfolgreich arbeiten dem beliehen Projektträger. Wir sind da ein
Stück weit selbständiger. (PT 6.1:103)

Je nach Umfang der Beleihung verläuft der Kontakt zwischen Projektträger
und Fachreferat jedoch eher auf informeller Basis, da mitunter keine formelle
Zeichnung durch das Ministerium (mehr) notwendig ist. Diese Delegation von
Entscheidungs- und Zeichnungsbefugnissen ist der Kern einer Projektträgerbeleihung und führt zu einer personellen Entlastung des Fachreferats. Beleihende
Referate stehen dieser Ausgestaltung positiv gegenüber, zumeist da sie sich personell nicht in der Lage sehen die formale Steuerung selbst zu übernehmen.
Also zunächst mal in der Vergangenheit bei nicht beliehenem Projektträger haben
wir jegliche Änderung selber unterschreiben dürfen oder müssen. Das hat sich seit
Mitte letzten Jahres geändert. Dadurch sind wir nicht mehr so im Detail drin. Das
ist auch gewollt so, da wir viel weniger Personal haben hier im Ministerium. (BM
4.1:47)

Im Falle eines nicht beliehenen Projektträgers findet deutlich mehr formaler
Kontakt zwischen Fachreferat und Projektträger statt, da eine rechtsverbindliche
Zeichnung von Bescheiden jeglicher Art – bspw. Bewilligungen oder Änderungen –
durch das Ministerium zwingend notwendig ist.
In dem Verwaltungshandeln macht hier das Fachreferat natürlich sehr viel mehr selber und sehr viel mehr geht über den Schreibtisch, als bei einem beliehenen Projektträger. Daher verzahnt sich das etwas mehr hier in diesem Bereich. (BM 2.1:26)

Dies führt zwar zu deutlich mehr Arbeitsaufwand für das Referat, gleichzeitig
steigt sein Informationsniveau. In dieser Konstellation übernimmt der Projektträger eine rein gutachterliche Funktion.

186

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Neben den vertraglich geregelten Aufgaben hat sich zudem ein Selbstverständnis der Projektträger entwickelt. Sie sehen sich als Vermittler zwischen den
Interessen des jeweiligen Fachreferats als Auftraggeber und den (potentiellen)
Zuwendungsempfängern als Kunden.
Ich würde es jetzt genauso sagen. Ich seh uns da auch als Mittelsmann zwischen
dem Bundesministerium und dem Zuwendungsempfänger. Wir kriegen von beiden
Seiten natürlich Anforderungen oder Wünsche. Wir versuchen diese dann möglichst
effizient oder sinnvoll umzusetzen von der einen Richtung in die andere. Und sie
möglichst optimal in den Ablauf zu integrieren. (PT 4.2:331)
Wir haben als PT eine beratende und eine begutachtende Funktion und sind an
unserer Aufgabenstellung orientiert. Wichtig ist für uns auch das Zusammenbringen
von Projektpartnern. (PT 5.1:33)

Die Projektträger übernehmen also die administrative Abwicklung der Projektförderung und halten zuvorderst den Kontakt zur Förderlandschaft. In ihrer zwischengeschalteten Funktion bekommen sie sowohl Anforderungen von Seiten des
Auftraggebers, so z.B. eine fundierte Projektbegutachtung, als auch von Seiten
der Zuwendungsempfänger, so z.B. eine zügige Beantwortung von Anträgen. Die
Projektträger sehen ihre Aufgabe nun in der Abstimmung dieser Anforderungen.
Gerade Zuwendungsempfänger in Verbundprojekten versuchen darüber hinaus
Aufgaben des Projektmanagements an den Projektträger zu delegieren.
Der Projektträger ist im Allgemeinsinn kein dritter oder vierter oder fünfter Partner eines Verbundprojektes, sondern er ist schon der, der kontrolliert und anmahnt.
Aber jetzt in dauerhafter Diskussion in der strategischen Neuausrichtung. Manchmal habe ich das Gefühl, dass manche Projekte ihre eigene Arbeit in Form von Controlling auch gerne auf den Projektträger übertragen würden: ich kann mich ja nicht
durchsetzen, aber jetzt sagen sie doch mal denen, die sollen mal was tun. Der Projektträger wird dann ein bisschen instrumentalisiert – in einem schlechten Projektmanagement. Da müssen wir auch aufpassen. Daher ist unser Angebot tatsächlich
Hilfe zur Selbsthilfe, so könnte man es benennen. (PT 4.1:398)
Ohne zu mauscheln, das ist ein echtes Problem sage ich jetzt mal. Wenn du als
Technologieberater so ein Projekt begleitest, dann baut sich da irgendwo ein Verhältnis auf. Und trotzdem musst du sagen an einer bestimmten Stelle: bis hierhin
und nicht weiter. Und das ist eine Gratwanderung. Aber sie funktioniert, wenn man
fair ist. Das versteht der andere ja auch. Das ist eine harte Gratwanderung, die Kollegen müssen da nur aufpassen, dass sie nicht schizophren werden. Am Ende haben
die den Bundesadler auf dem Kopf. Sie arbeiten ja im Auftrag und mit Geld des
Bundesministeriums. Das ist eine schwierige Situation. (PT 3.1:152)

Zwar fühlen sich die Projektträger zu einer Beratungsfunktion gegenüber dem
Zuwendungsempfänger verpflichtet, gleichzeitig positionieren sie sich als

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

187

Kontrollinstanz und somit dem Zuwendungs- oder Fördergeber zugehörig. Dieses
Eigenverständnis ist jedoch gegenüber dem Zuwendungsempfänger klar darzustellen. Die Projektträger sind stark in die Förderlandschaft eingebunden, gleichzeitig legen sie Wert auf ihre vertragliche Zugehörigkeit zur Bundesverwaltung.
In Bezug auf die oftmals ebenfalls forschenden Projektträgerdachorganisationen
wird diese Abgrenzung durch die organisatorische Trennung von Projektträger
und Forschungsstellen als potentiellen Fördernehmern erreicht. Über Leitbilder,
Jahres- oder Geschäftsberichte betonen die Projektträger zudem ihre neutrale
Stellung und die Fokussierung förderpolitischer Ziele. Es zeigt sich, dass die Projektträger die staatlichen Ziele der Forschungsförderung internalisiert haben. Dies
wird verdeutlicht, indem die Experten der Gruppe Projektträger über staatliche
Ziele sprechen und die Formulierung „wir“ benutzen.
Bei den meisten sicherlich ist das so, aber wir wollen ja gerade – das ist ein politisches Ziel des Bundesministeriums – auch immer wieder Neue haben. (PT 3.1:79)

Aus dieser Zielinternalisierung kann zudem ein gewisses Maß an intrinsischer
Motivation abgeleitet werden. Gerade durch die Tatsache, dass insbesondere die
fachlichen Mitarbeiter der Projektträger – wie auch in der Stichprobe beobachtet – selbst in der Forschung tätig waren, hat sich ein internes Selbstverständnis
etabliert, welches eine intrinsische Motivation zur Aufgabenerfüllung im Sinne
der staatlichen Forschungsziele impliziert. Dies wird dadurch veranschaulicht,
dass die Projektträger die Wichtigkeit von Leistungszielen als technischen Fortschritt von Projekten betonen. Hierbei ist zu beachten, dass diese Erkenntnis aus
impliziten Analysen und weniger aus expliziten Aussagen hergeleitet wurde. Die
Ergebnisse können zudem durch nicht wahrheitsgemäße Darstellungen im Sinne
eines social desirability bias5 verzerrt sein. Es bestehen demnach Indizien für die
Zielinternalisierung und die intrinsische Motivation, wenngleich deren Vorliegen
nicht zweifelsfrei angenommen werden kann.
Die Analyse der Aufgabenauslagerung an die Projektträger hat gezeigt, dass
eine strikte Trennung von operativen und strategischen Aufgaben zwischen den
Parteien nicht möglich ist, da beide jeweils auf die Mitarbeit der anderen Partei zur Erfüllung ihrer Aufgaben angewiesen sind. Es handelt sich demnach um

5Soziale

Erwünschheit (social desirability) meint die nicht wahrheitsgemäße, sondern den
Erwartungen Dritter entsprechende Antwort auf Selbstauskunftfragen (vgl. Bortz/Döring
(2016), S. 437–439). Hier betrifft dies eine gegenüber dem Bundesministerium als Auftraggeber zu positive Darstellung des Projektträgers.

188

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

ein stark kooperatives Auftragsverhältnis. Die konkrete Auftragsbeziehung wird
dabei wesentlich durch die individual-persönliche Auslegung der handelnden Personen sowie den Umfang der Beleihung beeinflusst. Die konkreten Auswirkungen
dieser Einflussfaktoren auf die Informationsasymmetrie sowie Entscheidungsfindung als wichtige Teilaspekte der Aufgabenerfüllung gilt es im Folgenden zu
untersuchen.

6.1.2	Informationsasymmetrien zwischen Ministerium
und Projektträger
Als elementarer Bestandteil des Auftragsverhältnisses werden Informations- oder
Berichtspflichten angesehen, welche dem Projektträger vertraglich auferlegt werden. Die Berichtspflichten der Projektträger umfassen sowohl regelmäßige wie
auch ad-hoc Berichte, etwa bei Problemstellungen im Projektverlauf. Zudem
kann das Ministerium gezielt Informationen z.B. über politisch relevante Projekte
beim Projektträger erfragen.
Im Projektträgervertrag, in den Leistungsbeschreibungen sind relativ dezidierte
Angaben zu Informationspflichten. Es gibt so was wie Jour fixe zu bestimmten
Terminen, wo also ein Austausch stattfindet. Es gibt sowohl Berichtspflichten der
Projekte an den Projektträger als auch Berichtspflichten dann vertraglicher Art der
Projektträger an uns. (BM 3.1:59)
Wenn irgendwo etwas schiefläuft, ist der Projektträger ohnehin über Vertrag
bzw. bei uns über Beleihungsbescheid verpflichtet uns zu verständigen. Auf Bedarf/
Anfrage sowieso immer. (BM 1.1:56)
Einmal von der politischen Relevanz lassen wir uns über die verschiedenen Projekte Informationen vom Projektträger kommen. Und wenn entsprechende Rückfragen sind, wenn Zuwendungsempfänger andere Meinungen oder Haltungen haben,
dann kommen die natürlich auf uns zu. (BM 4.1:53)

Der Informationsaustausch kann dabei formal über Berichte aber auch informell
im Rahmen von regelmäßigen Besprechungsterminen (Jour fixe) erfolgen. Durch
diese Informationspflichten will der Auftraggeber sicherstellen, dass er ausreichend Kenntnisse über die aktuelle administrative Abwicklung der Förderprojekte erhält. Obwohl mit dem System profi eine zentrale Informationsdatenbank
besteht, auf welche die Fachreferate und Projektträger zugreifen können, existieren weitere Steuerungs- und Informationsinstrumente, häufig auf Basis des Tabellenkalkulationsprogramms Excel.

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

189

Meine Anrufe beim Projektträger betreffen meist irgendwelche Zahlen, die der Projektträger einfach schneller generieren kann, da sie nicht nur über profi arbeiten,
sondern auch über Excel oder ähnliches noch Listen haben. (BM 1.1:62)

Neben den offiziellen Informationssystemen existieren demnach weitere steuerungsrelevante Informationen auf Seiten des Projektträgers, welche vom Fachreferat nicht direkt eingesehen werden können. Es bleibt zudem festzuhalten, dass
die Informationen durch den Projektträger bereitgestellt werden und er somit
einen direkten Einfluss auf den Informationsstand des Ministeriums ausübt. Demnach kann von einem Informationsvorsprung auf Seiten des Projektträgers ausgegangen werden, da zunächst nicht sämtliche steuerungsrelevanten Informationen
im System profi erfasst und die Informationen für das Fachreferat durch den Projektträger gefiltert und aufbereitet werden.6 Dabei bestehen grundsätzlich Anreize
zur unwahrheitsgemäßen Berichterstattung, da die Leistung des Projektträgers
auch anhand der von ihm selbst bereitgestellten Informationen bewertet wird.
Die fachlichen und zahlenmäßigen Zwischenberichte werden eingefordert. Das ist
das, was formal auf jeden Fall zu prüfen ist, was auch abgefragt würde beim Bundesministerium. […] Das sind Erfolgsziffern zur Leistungsbewertung, die eine
Projektträgerschaft in jedem Fall, minimale Anforderungen, erfüllen muss. (PT
4.1:347-349)

Aufgrund dieser potentiellen Einflussnahme und zur Wahrung der Rechts- und
Fachaufsicht werden die erhobenen Informationen durch die Ministerien auf
unterschiedliche Weisen geprüft. Dabei steht weniger das einzelne Projekt, sondern die administrative Arbeit des Projektträgers im Vordergrund.
Also da müssen die Projektträger auch berichten, welche abgeschlossenen Projekte
sind noch nicht abschließend geprüft. Da geht es darum, dass separat erfasst wird,
welches Fördervolumen von Projekten ist noch nicht abschließend geprüft. Also da
gibt es eine separate Informationspflicht, um solche Zahlen erheben zu können. Also
was haben die an Außenständen. (BM 3.1:87)

Die Überprüfung des Projektträgers durch das Fachreferat ist stark formal geprägt
und erfolgt auf Basis der Berichte. Sie erfolgt dabei weniger auf Einzelprojektebene,

6Dieser

Informationsvorsprung bezieht sich vor allem auf die Informationen aus den Projekten. Bzgl. förderpolitischer Informationen kann die Informationsasymmetrie ggf. gegenläufig ausgestaltet sein.

190

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

sondern aggregiert auf Ebene des Programms oder einer Richtlinie. Die Bewertung
erfolgt sowohl quantitativ auf Basis von Kennzahlen als auch qualitativ. Insbesondere bei der qualitativen Bewertung werden zudem informell erhobene Eindrücke
und Informationen des Fachreferats genutzt. Es bleibt festzuhalten, dass bedingt
durch die stärkere Einbindung in die operative Förderung der Projektträger einen
Informationsvorsprung gegenüber dem Fachreferat aufweist. Im Sinne der Transaktionskostentheorie bedingt und rechtfertigt dies grundsätzlich Überwachungs-,
Konflikt- und Durchsetzungs- sowie Anpassungskosten. Diese entstehen vor allem
durch die starke formale Überprüfung des Projektträgers. Gleichzeitig impliziert
diese Überprüfung einen Anreiz zur unwahrheitsgemäßen Berichterstattung seitens
des Projektträgers. Unklar bleibt dabei, inwiefern dieser Anreiz ausgenutzt bzw. vom
Fachreferat adressiert wird. Dies wird wesentlich davon abhängen, ob die Rolle des
Projektträgers vornehmlich als Agent oder Steward zu sehen ist. Insbesondere Konflikt- und Durchsetzungskosten entstehen zudem im Rahmen der im Folgenden zu
betrachtenden Rechts- und Fachaufsicht sowie Entscheidungsfindung.

6.1.3	Auswirkungen der Informationsasymmetrien auf
die Gestaltung der Rechts- und Fachaufsicht
Im Rahmen der FF 1.2 konnten Informationsasymmetrien zwischen dem Projektträger und dem zuständigen Ministerium identifiziert werden. Im Folgenden
soll nun eruiert werden, welche Auswirkungen diese Informationsasymmetrien
auf die praktische Ausgestaltung der Rechts- und Fachaufsicht haben. Hierzu
soll zunächst der Prozess der Entscheidungsfindung zwischen Projektträger und
Fachreferat analysiert werden, um sodann auf die Gestaltung und Instrumente der
Rechts- und Fachaufsicht einzugehen.
Der Prozess der Entscheidungsfindung konstituiert sich im Wesentlichen
durch den Umfang der Beleihung des Projektträgers. Bei nicht beliehenen Projektträgern sind die Kompetenzen klar verteilt. Der Projektträger übernimmt im
Entscheidungsprozess lediglich eine Unterstützungsfunktion bei den operativen
Aufgaben, in dem er vor allem den Zuwendungsempfänger bei der Skizzeneinreichung oder Antragstellung berät, Skizzen und Anträge formal und inhaltlich prüft
und im Sinne einer Empfehlung an das Ministerium eine Vorauswahl der Projekte
trifft. Die Entscheidung über die Förderzusage zu einem Projekt obliegt formal
aber auch tatsächlich dem Ministerium.

6.1 Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

191

Das Bundesministerium trifft aber die Entscheidung und kann, wenn sie das möchten, aus förderpolitischen Gründen natürlich auch das Votum der Gutachter beiseitelegen, wenn sie dafür Gründe haben. (PT 8.2:46)
Aber es kann auch mal sein - politisch gewollt - dass ich im Prinzip das dritte
Projekt bei einer Bekanntmachung nicht mehr so bewillige, wie es der Projektträger
vorsieht. Das ist politisch legitim. Es ist völlig legitim zu sagen, wenn ich eine bundesweite Förderbekanntmachung mache, und - gegriffenes Beispiel - es kämen die
zehn besten Projekte alle aus Baden-Württemberg und Bayern. Dann würde der Projektträger vermutlich aufschreiben: unter fachlichen Gesichtspunkten empfehle ich
diese zehn Projekte zur Förderung. Als Bundesministerium ist es dann aber absolut
gerechtfertigt zu sagen, das ist eine Ressourcenallokation in einer Art, wie ich es
nicht haben will. Das ich dann zumindest sage ich muss es für vertretbar halten zwei
Projekte aus den neuen Ländern dabei zu haben oder auch eins aus Norddeutschland
oder eins aus NRW. (BM 3.1:82)

Durch diese Konstellation erhält sich das Fachreferat seine politische Steuerungsfunktion und kann aktiv in die Projektauswahl eingreifen. Im Regelfall wird
jedoch der Empfehlung der Projektträger gefolgt, sodass die politische Eingriffsmöglichkeit als Vorsichtsmaßnahme angesehen werden kann. Die Verfügungsrechte im Sinne der PRT sind bei dieser Ausgestaltung stark verdünnt, da zwar
das Fachreferat die alleinige Entscheidungsbefugnis über öffentliche Fördermittel
hat, diese Entscheidung jedoch im Wesentlichen von der Begutachtung des Projektträgers abhängig ist und dieser damit die Handlungsmöglichkeiten für das Gut
öffentliche Fördermittel in hohem Umfang beeinflusst.
Weniger einheitlich läuft die Entscheidungsfindung mit beliehen Projektträgern ab, wohl auch aufgrund unterschiedlicher Beleihungsumfänge. Hierbei kann
zwischen zwei Extremfällen unterschieden werden: im einen Extremfall liegt die
alleinige Förderentscheidung beim Projektträger, sowohl was die Auswahl als
auch die Steuerung der Projekte anbelangt. Im anderen Extremfall obliegt die
finale Projektauswahlentscheidung weiterhin dem Bundesministerium, da lediglich eine Teilbeleihung ausgesprochen wurde. Bezogen auf die Projektauswahl
verläuft der Entscheidungsprozess wie bei einem nicht beliehenen Projektträger. Zwischen diesen Extremfällen rangiert der häufig beobachtete Standardfall,
indem Projektträger und Fachreferat, gegebenenfalls unterstützt durch externe
Gutachter, im Rahmen von Auswahltagungen oder Fachgesprächen eine gemeinsame Auswahlentscheidung herbeiführen. In der Durchführungsphase der Projekte sind die Projektträger dann oftmals umfänglicher beliehen und können
demnach Änderungen selber bescheiden.
Die Auswahl der Projekte erfolgt in Abstimmung mit dem Fachreferat, mit dem Auftraggeber. Wo entweder wir unser Bewertungsergebnis vorstellen oder letztlich das

192

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

konsolidierte Bewertungsergebnis auch aus der Gutachterrunde dann gemeinsam diskutiert wird. Und da hat der Auftraggeber letztlich auch ein Mitspracherecht. Also ich
würd im Zuge der Beleihung sagen, es ist ein Weisungsrecht sozusagen. (PT 7.1:49)
Diese Vorauswahl bzw. dieses Ranking wird dann mit dem Referat gemeinsam,
mit den fachlichen Kollegen in einer Sitzung besprochen. Und letztendlich werden
dann die Vorhaben aus dieser Prioritätenliste auch gezogen. […] Wir müssen uns auf
das fachliche Ranking verlassen. Wobei es auch natürlich Fälle gibt… Jedes Vorhaben wird besprochen und dann kommt es schon mal vor, dass wir sagen: tut uns
leid, in die Richtung wollen wir nicht. Die Bekanntmachung zielt vielleicht doch ein
wenig in eine andere Richtung. Und wir übersteuern dann. Also die letzte Entscheidung liegt auf jeden Fall im Fachreferat. (BM 1.1:22)

Es wird deutlich, dass auch im Rahmen der Beleihung eine Übernahme der Steue­
rungsfunktion durch das Ministerium weiterhin möglich ist und die letztinstanzliche Entscheidungsbefugnis häufig weiterhin beim Ministerium liegt. Ähnlich
wie im nicht beliehenen Bereich kann hierdurch vor allem die Berücksichtigung
politischer Faktoren sichergestellt werden. Bezogen auf die Ausgestaltung der
Rechts- und Fachaufsicht kann festgehalten werden, dass insbesondere im Rahmen des Auswahlprozesses von zu fördernden F&E-Projekten im Regelfall das
Fachreferat eine sehr direkte Aufsicht verfolgt, indem eine aktive und direkte
Einflussnahme auf die Förderentscheidung genommen wird. Dies gilt sowohl für
den nicht beliehenen als auch den beliehenen Bereich, wenngleich in letzterem
die Aufsicht informeller und kooperativer erfolgt. Dabei betonen die Interviewpartner der Bundesministerien, dass sie auch im Rahmen der Beleihung weiterhin
ein jederzeitiges Eintrittsrecht in das Zuwendungsverhältnis haben um somit Entscheidungen des Projektträgers zu überstimmen.
Wir haben ja auch im Bereich der Beleihung jederzeit das Recht uns irgendwo einzuklinken. Und das machen wir dann auch. (BM 1.1:62)
Ich gebe ja auch bei der Beleihung nicht mein komplettes Fördergeschäft aus der
Hand, sondern ich habe ja jederzeitiges Eintrittsrecht. Ich kann für einen Fall auch
die Beleihung sozusagen übergehen. (BM 3.2:83)

Der Umfang der Beleihung wirkt sich zudem auf die organisationsübergreifende
Budgetsteuerung aus, da dem Projektträger unterschiedliche Rechte zur Budgetverfügung eingeräumt werden. Bei eingeschränktem bis nicht vorhandenem
Beleihungsumfang wird die Budgetobergrenze für die Projektförderung durch das
Fachreferat vorgegeben und der Projektträger erarbeitet aus den Projektanträgen
Empfehlungen innerhalb der Budgetobergrenze. Das Ministerium entscheidet
sodann über die Aufteilung des Budgets. Bei weiterem Beleihungsumfang können dem Projektträger Dispositionsrahmen eingeräumt werden, innerhalb derer er
eigenständig Bewilligungs- oder Projektentscheidungen treffen kann.

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

193

Und das ist natürlich dann immer Gegenstand kontinuierlicher Aktualisierung, aber
in diesem Rahmen des Budgets für die einzelnen Förderschwerpunkte können wir
uns da als beliehener Unternehmer erstmal bewegen und können das natürlich dann
durch entsprechende förderwürdige Anträge ausschöpfen. Der konkrete Finanzumfang für jedes Vorhaben, der wird dann nochmal detailliert auf der Basis der formellen Anträge zwischen uns und dem Zuwendungsempfänger dann ausgehandelt. (PT
9.1:35)
Und was man zum Dispositionsrahmen noch wissen muss, ist, dass das Ding
Plafond ist. Ich gebe Ihnen die X Mio. und sie können damit wirtschaften, wenn sie
die Möglichkeit haben. Aber in dem Moment wo sie die X Mio. überschreiten, ist
es als wenn sie mit dem Kopf gegen die Decke stoßen. Da kommen sie nicht durch.
Da würde auch sofort das System streiken. Dann habe ich die Möglichkeit den Dispositionsrahmen auszudehnen, um eine Mio. oder 500.000. Dann funktioniert das
wieder. Oder aber zu sagen: dann können wir das Projekt nicht machen. Aber das ist
wirklich ein Plafond. Eine Decke die eingezogen ist. (BM 3.2:41)

Dem Projektträger werden demnach die Verfügungsrechte an Haushaltsmitteln übertragen, wenngleich weitere Einschränkungen hinzugefügt werden können. Zum einen können die Dispositionsrahmen weiter konkretisiert und somit
die Projektauswahl des Projektträgers inhaltlich gesteuert werden. Zum anderen
sind die Dispositionsrahmen strikt höchstbegrenzt und nur nach Abstimmung mit
dem Fachreferat als Fördergeber überschreitbar. Diese Systematik ermöglicht
dem Projektträger ein eigenständiges, effizientes Handeln. Zugleich kann die
Einschränkung des Dispositionsrahmens als wirkungsvolles Kontrollinstrument
durch das Fachreferat angesehen werden. Die unterschiedlichen beobachteten
Ausgestaltungen zum Umfang der Beleihung werden in Abbildung 6-1 zusammengefasst.
Unter Beachtung der PRT kann festgehalten werden, dass die Verfügungsrechte im ersten Extremfall, nämlich der umfänglichen Beleihung, die höchste
Konzentration aufweisen. Ist der Projektträger teilbeliehen indem die Auswahl
durch das Fachreferat und die Steuerung durch den Projektträger verantwortet werden, sinkt die Verfügungsrechtekonzentration, da eben nur ein Teil des
Gesamtprozesses durch eine einzige Partei verantwortet wird. Die geringste Verfügungsrechtekonzentration liegt bei Nichtbeleihung und im zweiten Extremfall, nämlich der Beleihung ohne Einräumung von Entscheidungskompetenzen,
vor. Aus institutionsökonomischer Sichtweise kann eine effiziente Ausgestaltung
demnach bei umfänglicher Beleihung vorliegen. Zu beachten ist hierbei jedoch,
dass gegebenenfalls erhöhte Transaktions- oder Agenturkosten durch die Sicherstellung der Rechts- und Fachaufsicht die ökonomische Vorteilhaftigkeit mindern
können.

194

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Beleihung nach § 44 (3) BHO möglich

Beleihung

Vollständige
Entscheidungskompetenz beim PT

Keine Beleihung

Projektauswahl
beim BM,
Steuerung beim PT

Entscheidungskompetenz beim
Projektträger

Kaum eigenständige
Kompetenzen
des PT

PT gibt lediglich
Steuerungsempfehlungen,
Entscheidung
formal beim BM

Entscheidungskompetenz verbleibt beim Fachreferat

Steigende Konzentration der Verfügungsrechte

Abbildung 6-1 Beobachtete Ausgestaltungen zum Umfang der Beleihung. (Eigene Darstellung)

Im weiteren Verlauf des Zuwendungsverhältnisses bezieht sich die Rechtsund Fachaufsicht vor allem auf stichprobenartige Kontrolle oder Überprüfungen
der Arbeit der Projektträger. Hierzu überprüfen die Mitarbeiter des Fachreferats
einzelne Vorgangsakten, insbesondere dann, wenn Problemstellungen bekannt
geworden sind. Zudem werden die HÜL als wichtiges Steuerungs- oder Kontrollinstrument angesehen. Darüber hinaus sind die Prüfvermerke oder die Prüfstatistiken eine wichtige Informationsquelle für das Fachreferat, welches die Arbeit des
Projektträgers auf dieser Basis beurteilt. Gerade in der Durchführungsphase von
Projekten dienen eingehaltene Prüffristen der Leistungsbeurteilung von Projektträgern. Zudem werden mit dem Projektträger bei festgestellten Prüfungsdefiziten
Zielvorgaben für den Abbau dieser Defizite vereinbart. Hinzu kommen regelmäßige Besprechungstermine bei denen der Projektträger Bericht über seine Aufgabenerfüllung ablegt und zukünftige Vorgehensweisen abgestimmt werden.
Was wir uns vorlegen lassen, ist der Prüfvermerk, den der PT zu jedem Projekt,
jedes Jahr macht. Auf Grundlage des Zwischennachweises und auf der Grundlage
dessen, was er im laufenden Jahr an Besprechungen und sonstigen Informationen
gehabt hat. Diesen Prüfvermerk, den lassen wir uns hier für jedes Projekt vorlegen.

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

195

Sodass wir über diesen Weg natürlich auch hier im Fachreferat gucken, was ist hier
gelaufen. […] Wir haben regelmäßige Besprechungen mit dem PT, wo wir zusammensitzen, austauschen. Was ist bei den laufenden Vorhaben? Wie ist die Planung
für die nächsten Projekte? Die Zusammenarbeit auch zwischen nicht-beliehenem PT
und Fachreferat muss ein permanenter und sehr enger Kontakt sein. (BM 2.1:64)
Wenn wir was wollen, schauen wir hinein. Wir machen auch Vor-Ort-Prüfungen,
ziehen uns auch mal eine Akte oder einen ganzen Verbund. Das fängt aber dann
vorne an mit der Antragstellung. Das wir dann sagen: schickt uns mal von dem Verbund die ganzen Akten. Also im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht gehen wir
darauf ein. (BM 1.1:103)
Wir haben natürlich noch eine Prüfungsinstanz. Das ist ganz klar, dass ist unser
Brötchengeber, der hat ja die Rechts- und Fachaufsicht über uns. Und zu Stichprobenprüfungen kommt der auch turnusmäßig. (PT 1.2:86)

Je nach Umfang der Beleihung sowie der Anzahl aller zu steuernder Projekte und
der spezifischen Relevanz eines einzelnen Projektes sind die Bundesministerien
aber weiterhin in die operative Projektsteuerung involviert, indem sie bspw. an
Statusseminaren teilnehmen oder – gerade im Fall der nicht beliehenen Projektträger – weiterhin sämtliche Zwischenberichte der Zuwendungsempfänger mindestens zur Kenntnis nehmen und teilweise ebenfalls prüfen. Die Rechts- und
Fachaufsicht wird in diesen Fällen also sehr eng ausgelegt. Generell können die
Kontrollinstrumente der Bundesministerien durchaus als aufwändig bezeichnet
werden. Da das Fachreferat gerade im nicht beliehenen Bereich weiterhin die
formale Verantwortung für Bescheide im Rahmen der Projektförderung erhält,
sind umfangreiche Prüfungen notwendig. Andererseits ist diese Ausführung der
Rechts- und Fachaufsicht durch die Fachreferate sehr formal geprägt und somit
unter Umständen wenig erkenntnisfördernd.
An vielen Stellen ist mein Eindruck, dass unser Auftraggeber – ja wie soll ich das
formulieren – das Ermessen eher von der formalen Seite versucht zu betrachten und
zu begreifen. (PT 7.1:106)

Durch die formale Aufsicht über den Projektträger ist das Fachreferat zwar in der
Lage – wenn auch mit hohem Aufwand verbunden – Rechtssicherheit im Sinne
einer formal korrekten Steuerung der Förderprojekte sicherzustellen. Gleichzeitig
betonen die Projektträger die Wichtigkeit von Ermessensentscheidungen – insbesondere in der Durchführungsphase – im Rahmen eines dynamischen Forschungsumfeldes, weshalb die rein formale Betrachtung eines Projektes mitunter nicht
zielführend erscheint. Unabhängig vom Umfang der Beleihung bestehen also
hohe Überwachungs- und Agenturkosten auf Seiten der Bundesministerien.

196

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Zusammenfassend kann konstatiert werden, dass die Beleihung mit weitreichenden Entscheidungskompetenzen eine institutionsökonomisch vorteilhafte
Gestaltungsoption der Auftragsbeziehung darstellt. Da im Rahmen der Stichprobe eine Tendenz zur Erhöhung des Beleihungsumfangs erkennbar ist, haben
die Bundesministerien diese Vorteilhaftigkeit gegebenenfalls bereits erkannt.
Die Fachreferate betonen zudem ihr jederzeitiges Eintrittsrecht, eine (politische)
Übersteuerung des Projektträgers bleibt also auch mit Beleihung möglich. Allerdings sind die Steuerungs-, Informations- und Kontrollsysteme stark formalisiert. Die hohe Verantwortungsdelegation bei beliehenen Projektträgern spiegelt
sich nicht in unterschiedlicher Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht wider und
kann demnach durch die Steuerungs-, Informations- und Kontrollsysteme nicht
abgebildet werden. Um die Notwendigkeit dieser Systeme zu beurteilen, gilt es
die Einordnung des Auftragsverhältnisses auf der Prinzipal-Steward-Achse weiter
zu analysieren. Hierzu soll im Folgenden die Zusammenarbeit von Projektträger
und Fachreferaten untersucht werden.

6.1.4	Zusammenarbeit von Ministerium und
Projektträger
Die Zusammenarbeit von Ministerium und Projektträger wird von den Interviewpartnern grundsätzlich als gut bezeichnet. Dies gilt sowohl für die Fälle
beliehener als auch nicht beliehener Projektträger. Die Interviewpartner der
Bundesministerien betonen dabei die Vorteile der jeweiligen Beleihungspraxis:
beleihende Fachreferate schätzen den schnelleren Prozessablauf und geringeren
Arbeitsaufwand, nicht beleihende Fachreferate heben die reibungslose Zusammenarbeit und ihre bestehende Entscheidungshoheit hervor. Durch die Bundesministerien wird vor allem die fachliche Kompetenz der Projektträger als hoch und
notwendig anerkannt. Zudem werden der Informationsfluss als ausreichend und
die Abstimmung als unkompliziert beschrieben.
Ja, weil unser PT muss ich wirklich sagen ist fachlich sehr kompetent. So soll es ja
auch sein. (BM 1.1:28)
Abschließend kann ich sagen, wir haben auch ein gutes Zusammenarbeitsverhältnis zwischen unserem Projektträger und dem Bundesministerium, also das funktioniert so eigentlich ganz gut. Deswegen wollen wir davon auch nicht abrücken.
(BM 5.1:126)

Diese positive Beurteilung der Zusammenarbeit wird zudem durch die Ausführungen zum Selbstbild der Projektträger gestärkt. Durch die Vermittlungsfunktion

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

197

der Projektträger sehen diese ihr Fachreferat zwar als kontrollierenden Auftraggeber, gleichzeitig wird betont, dass die Fachreferate Kooperationspartner, insbesondere beim Auftreten gegenüber dem Zuwendungsempfänger, sind. Es bleibt
allerdings unklar, ob hier ausschließlich realistische Aussagen erhoben wurden,
da insbesondere die Projektträger aufgrund der Auftragnehmerstellung tendenziell wenig Kritik am beauftragenden Fachreferat offen darlegen. Es bleibt festzuhalten, dass grundsätzlich von einer guten, partnerschaftlichen Zusammenarbeit
von Ministerium und Projektträger zu sprechen ist. Nichtsdestotrotz konnten Hinweise auf Problemstellungen in der Zusammenarbeit identifiziert werden.
Zunächst wird von den Projektträgern kritisiert, dass den Mitarbeitern der
Fachreferate ein Detailverständnis für die administrative Abwicklung der Projektförderung fehlt. Der formale, verwaltungswissenschaftliche Fokus der
Ministerien spiegelt nicht den ungewissen, dynamischen Projektverlauf eines Forschungsprojektes wider. Dies führt zu Unverständnis auf Seiten der Zuwendungsgeber und somit zu erhöhtem Koordinationsaufwand für den Projektträger.
Ich würde mir manchmal wünschen, dass die Kolleginnen und Kollegen, die in den
Ministerien unsere Ansprechpartner sind, selber auch mal in der Bewilligung von
Projekten tätig gewesen sind. Das ist zunehmend nicht mehr der Fall. Da wird dann
sozusagen letztlich mit einer gewissen – ich nenne es jetzt mal – Scheingenauigkeit auf bestimmte formal zu erledigende Punkte geachtet. Während auf der anderen Seite einfach für den Erfolg des Projektes auch sehr viel Vertrauen notwendig
ist. Und das verstehen draußen viele Zuwendungsempfänger nicht. Und dazwischen
bewegen sich die Projektträger und müssen schauen, dass sie da den Ausgleich
schaffen und einerseits den formalen Anforderungen genügen und andererseits aber
den Freiheitsgrad, den man letztlich braucht, um ein Forschungsprojekt mit einer
Dauer von drei Jahren in die Zukunft irgendwie auch durchführen zu können, dann
auch zu gewährleisten. (PT 7.1:102)

Die Projektträger kritisieren demnach die zu formale Sichtweise der Fachreferate,
insbesondere bei oftmals notwendigen Ermessensentscheidungen. Darüber hinaus
wird ein sinkendes Verständnis für operative Steuerungsentscheidungen in einem
dynamischen F&E-Umfeld konstatiert. Die formalisierte und aufwändige Kontrolle durch die Ministerien steht demnach im Kontrast zum dynamischen Forschungsumfeld.
Ein weiterer kritischer Faktor in der Zusammenarbeit von Bundesministerium und Projektträger ist – wie bereits bezüglich der Informationsasymmetrie
angesprochen – die gegenseitige Abhängigkeit. Insbesondere durch die wettbewerbliche Vergabe der Projektträgerleistungen und die Monopsonstellung des
Fachreferats als Auftraggeber kann zunächst eine hohe Abhängigkeit des Projektträgers vom fachlich relevanten Ministeriumsreferat vermutet werden. Dies wird

198

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

dadurch verstärkt, dass gerade bei relativ kleineren Projektträgeraufträgen durchaus ein Wechsel des Auftragnehmers möglich ist und auch praktiziert wird. Vielmehr wird jedoch unter Bezugnahme auf Informationen und Personalausstattung
eine Abhängigkeit des Fachreferats vom Projektträger gesehen.
Und wir haben halt eine gewisse Abhängigkeit des Fachreferates vom Projektträger,
welcher sich teilweise alleine aus der Größe des Projektträgers ergibt. Wenn ich jetzt
einfach mal denke, dem Knowhow von zehn wissenschaftlichen Mitarbeitern beim
Projektträgern steht ein Referat mit zwei oder drei Leuten gegenüber, dann zeigt das
schon, wie schwierig dieser Prozess ist. Und dann gebe ich das ja dem Projektträger, weil ich sage, du bist da am Zeitgeist nah dran. Du kennst die neuesten Entwicklungen der Wissenschaft. Während die Aufgabe eines Referenten oder eines
Referatsleiters ja nicht in einem Einzelprojekt gedanklich steckt. Ich will es nicht
als strukturelles Problem hochstilisieren, aber da ist u.U. in der Praxis manchmal die
Schwierigkeit. (BM 3.1:80)
Und dann ist das ein ordentliches Volumen in der Hand eines Projektträgers, der
dann selbst natürlich für das Referat auch ein Stück weit unhandlicher werden kann,
um es mal vorsichtig zu formulieren. (PT 2.1:295)

Hierbei wird zudem die Gefahr einer Verschärfung der Abhängigkeit durch eine
Beleihung gesehen. Gleichzeitig betont die Gruppe der Ministerien, dass eine
gewisse Abhängigkeit durch die Aufgabenauslagerung impliziert und akzeptiert
ist, so lange die politische Steuerungsfähigkeit eines Fachreferats gewahrt bleibt.
Diese Unabhängigkeit versuchen die Bundesministerien auch in der Zusammenarbeit zu wahren. Die Zusammenarbeit von Projektträger und Ministerien erfolgt
innerhalb eines partnerschaftlichen, vertrauensorientierten und hochspezifischen
Auftragsverhältnisses in einer übersichtlichen Branche. Es konnte festgestellt
werden, dass Kritik an der formalisierten Kontrolle durch die Ministerien besteht.
Im Rahmen möglicher Gestaltungsempfehlungen sind diese Erkenntnisse und die
Ergebnisse der vorangehenden Kapitel zu beachten, weshalb im Folgenden ein
Zwischenfazit zur Beantwortung der FF 1 erfolgt.

6.1.5	Zwischenfazit – Beantwortung der FF 1
Zur Beantwortung der ersten Forschungsfragen wurden in diesem Kapitel
zunächst die institutionellen Rahmenbedingungen der Beauftragung von Projektträgern untersucht. Dabei konnte festgestellt werden, dass das Auftragsverhältnis
und hier v.a. die zu erfüllenden Aufgaben durch den jeweils individuellen Vertrag auf Basis des Rahmenvertrags für die Projektträger bestimmt wird. Gerade

6.1

Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger

199

vorvertraglich sind zudem vergabe- und preisrechtliche Bestimmungen bei der
Konzeptionierung des Auftragsverhältnisses zu beachten. Des Weiteren wurde
festgestellt, dass individual-persönliche Auslegungen sowie der Umfang der
haushaltsrechtlichen Beleihung wesentlich die konkrete Ausgestaltung des Auftragsverhältnisses beeinflussen. Unter diesen Rahmenbedingungen hat sich ein
Selbstbild der Projektträger als Vermittler zwischen den Interessen des Fördergebers und des Fördernehmers entwickelt. Auch auf Basis dieses Selbstbildes stellt
sich die Beziehung zwischen Projektträger und Fachreferat als kooperatives Auftragsverhältnis dar, indem eine strikte Trennung von strategischen und operativen
Aufgaben nicht erfolgen kann. Bezogen auf die FF 1.1 bleibt festzuhalten, dass
vor allem die Institutionen Haushalts- und Vergaberecht sowie der Rahmenvertrag
der Projektträger die Rahmenbedingungen des Auftragsverhältnisses darstellen.
Zu beachten ist jedoch ebenso die individual-persönliche Ausgestaltung.
Im weiteren Verlauf der Analyse konnte zur Beantwortung der FF 1.2 eine
Informationsasymmetrie zugunsten des Projektträgers festgestellt werden, welche
vor allem aufgrund der größeren Nähe der Projektträger zur operativen Fördertätigkeit resultiert. Da unwahrheitsgemäße Berichterstattung nicht ausgeschlossen werden kann, sind verschiedene ex-post Transaktionskosten gerechtfertigt.
Bezüglich der FF 1.3 kann festgehalten werden, dass sich diese Informations­
asymmetrie auf die Rechts- und Fachaufsicht auswirkt, indem die Fachreferate
ein hohes Maß an formalen und aufwändigen Kontrollen durchführen. Dies kann
sich gegebenenfalls in einem komplexen Entscheidungsprozess niederschlagen.
Der Entscheidungsprozess variiert dabei abhängig vom Umfang der Beleihung,
wobei aus Sicht der PRT ein hoher Beleihungsumfang aufgrund einer stärkeren
Konzentration von Verfügungsrechten zu bevorzugen ist. Aufgrund der Informa­
tionsasymmetrie sind die Fachreferate ohnehin auf die Empfehlungen der
Projektträger angewiesen. Eine (politische) Übersteuerung bleibt durch ein Eintrittsrecht weiterhin gegeben. Die wechselseitige Wahrnehmung der involvierten
Parteien ist grundsätzlich positiv. Dies wirkt sich derart aus, dass ein kooperatives, vertrauensbasiertes und hochspezifisches Vertragsverhältnis in einer überschaubaren Branche entsteht. Gleichzeitig muss als Antwort auf die FF 1.4
festgehalten werden, dass durchaus Kritikpunkte geäußert wurden, welche sich
vor allem auf die zu formale Steuerung durch die Fachreferate beziehen.
Folglich ist eine differenzierte und teilweise kontroverse Ausgestaltung der
Auslagerung der Aufgabenerfüllung des bundesstaatlichen F&E-Projektförderung in Beantwortung der ersten Forschungsfrage festzustellen. Die wesentlichen
Einflussfaktoren stellen die individuell-persönliche Auslegung der handelnden
Personen sowie der Umfang der Beleihung dar. Es wurden zudem Hinweise
gefunden, dass das Auftragsverhältnis aufgrund der besonderen Umstände – hoch

200

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

spezifischer Auftragsgegenstand, übersichtliche Branche, intrinsische Motivation der Projektträger – mitunter alternative Vertrags- und Steuerungsinstrumente
bedarf. Hieraus kann grundsätzlicher Handlungs- oder Gestaltungsbedarf bezüglich der Ausgestaltung des Vertrags insbesondere im Hinblick auf die Entlohnung
sowie bezüglich der Steuerung durch das Bundesministerium abgeleitet werden.
Dies gilt es im Kapitel 6.3.1 genauer zu analysieren und zu diskutieren. Offen
bleibt zunächst, wie sich die aktuelle Ausgestaltung auf die Steuerung der Förderprojekte auswirkt. Daher soll im Folgenden zunächst die konkrete Umsetzung
dieser Projektsteuerung analysiert werden, um gegebenenfalls weitere Erkenntnisse für die Gestaltung des Auftragsverhältnisses zu erhalten.

6.2	Steuerung der Projekte
6.2.1	Organisation des Steuerungsprozesses und
institutionelle Einflussfaktoren
6.2.1.1 Projektcharakteristika und Projektorganisation
Im Rahmen der Betrachtung von F&E-Projekten als betriebswirtschaftliches
Erkenntnisobjekt wurde deutlich, dass die Charakteristika eines Projektes und
die Bereichs- und Projektorganisation einen wesentlichen Einfluss auf den Steue­
rungsprozess haben. Daher gilt es zunächst die im Untersuchungsfeld vorgefundenen Einflussfaktoren darzustellen.
Die geförderten F&E-Projekte werden hauptsächlich als angewandte Forschung skizziert, wobei häufig die Terminologie industrielle Grundlagenforschung verwendet wurde. Dies trifft vor allem auf die Gesprächspartner bei den
Bundesministerien zu. Lediglich geringe Anteile der Projekte werden der Grundlagenforschung oder der Entwicklung zugeordnet. Zu beachten ist, dass die Projektart einen Einfluss auf die Förderquote hat, in der Form, dass Förderquoten
mit einer Tendenz zur Entwicklung abnehmen. Zudem wurde deutlich, dass in
verschiedenen Ministerien leicht unterschiedliche Schwerpunkte bei den Förderarten gesetzt werden. Aufgrund der Anonymisierung der Gespräche, können
nur grundlegende Aspekte der Projektinhalte dargestellt werden. Die von einem
Projektträger bzw. einer organisatorischen Einheit innerhalb einer Projektträgerdachorganisation verwalteten Projekte werden entweder nach Branche oder nach
Technologie abgegrenzt. Gerade branchenbezogene Projektträger betonen die
hohe Interdisziplinarität der Förderprojekte. Die inhaltliche Ausrichtung einer
Projektträgerschaft beruht zunächst auf dem Haushaltstitel, welcher mögliche
Förderzwecke auf Ministerialebene festlegt. Hieraus erfolgt durch Rahmenpro-

6.2

Steuerung der Projekte

201

gramme und Aktionspläne eine mittel- bis kurzfristige Inhaltsfestlegung im Sinne
einer top-down Planung. Die durchschnittliche Dauer der Förderprojekte im
Bereich der Zuwendungen auf Kostenbasis wird mit etwa drei Jahren angegeben,
die geplante Dauer beträgt konkret häufig dreieinviertel Jahre. Lediglich Projekte
mit Fokus auf Grundlagenforschung weisen teilweise längere Projektdauern auf,
welche dann jedoch zumeist nur in Abschnitten bewilligt werden können. Kürzere Projektdauern sind vor allem im Rahmen von Vorstudien zu beobachten. Die
avisierte Projektdauer wird zumeist über die Bekanntmachung veröffentlicht und
stellt somit eine recht verbindliche Vorgabe dar.
Innerhalb der Projektträger erfolgt zumeist eine organisatorische Trennung
nach Themenschwerpunkten. Dies gilt insbesondere für die technisch-fachlichen, zumeist aber ebenso für die kaufmännisch-administrativen Mitarbeiter. Die
Zusammensetzung der Subeinheiten ist in etwa paritätisch, mit einem leichten
Übergewicht der technisch-fachlichen Mitarbeiter. Gerade bei den kaufmännischadministrativen Mitarbeitern konnten zudem flexible Einsätze in verschiedenen
Subeinheiten trotz Beibehaltung der formalen organisatorischen Zuordnung beobachtet werden. Dies wurde zumeist durch den Ausgleich von Kapazitäten, aber
auch mit Vermeidung von eingeengten Sichtweisen begründet. Während die technisch-fachlichen Mitarbeiter weitestgehend autonom innerhalb der Subeinheiten
arbeiten, werden die kaufmännisch-administrativen Mitarbeiter deutlich stärker
durch übergeordnete Ebenen beeinflusst. Nur selten konnte eine umfängliche
organisatorische Trennung technisch-fachlicher und kaufmännisch-administrativer Mitarbeiter beobachtet werden. Demnach weist die Aufbauorganisation einige
Merkmale einer Matrix-Projektorganisation auf, was im Bezug auf F&E-Projekte
durchaus als geeignet angesehen werden kann. Im Rahmen der Betrachtung der
Bereichsorganisation konnte darüber hinaus ein Zielkonflikt zwischen den beiden
Mitarbeitergruppen identifiziert werden.
Aber das ist ja landläufig. Das ist nicht nur bei uns. Das hört man von allen Ecken:
wir, die Administration, wir stehen mit unserem Bestreben die Ordnung aufrecht zu
erhalten, stehen wir immer im negativen Fokus. (PT 1.2:320)

Während die technisch-fachlichen Mitarbeiter vor allem die Sachziele fokussieren, werden die kaufmännisch-administrativen Mitarbeiter durch die Fokussierung des Formalziels tendenziell negativ wahrgenommen. Dies bezieht sich
sowohl auf die Bereichsorganisation wie auch auf die Projektorganisation. Ohnehin beeinflusst die Bereichsorganisation ebenso die Projektorganisation, da die
Projekte zumeist durch Teams aus technisch-fachlichen und kaufmännisch-administrativen Mitarbeitern gesteuert werden. Die technisch-fachlichen Mitarbeiter

202

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

übernehmen hierbei die fachliche Bewertung bezogen auf den Projektfortschritt
und die verbrauchten Mengen. Die kaufmännisch-administrativen Mitarbeiter
beurteilen das Wertgerüst, also die entstandenen Kosten und die Termineinhaltung
der Informationspflichten.
Also die Betreuung der Projekte, vielleicht generell vorweg, funktioniert eben hier
bei uns immer in Tandems aus wissenschaftlichem Mitarbeiter und administrativen Mitarbeiter und die Prüfung und Begleitung der Vorhaben wird immer durch
diese Teams dann auch vorgenommen. Das heißt der Wissenschaftler deckt eben die
inhaltliche Seite ab und der administrative Kollege/Kollegin dann eben die betriebswirtschaftliche, administrative Seite, die Kostenkontrolle. (PT 9.1:19)
Die Planung und der Antrag werden auch kostenseitig stark geprüft. Dabei prüft
der fachliche Bearbeiter das Mengengerüst und der Betriebswirt das Wertgerüst und
hier vor allem die Personalkosten. Dies erfolgt in detaillierter Abstimmung. […]
Hier besteht immer eine enge Abstimmung zwischen fachlicher und administrativer
Seite. Jede Position wird somit doppelt bewertet. Der Umfang ist hier möglich, da
wir von der Anzahl her wenige Projekte haben. (PT 5.1:51)

Die Doppelbewertung stellt zwar zunächst ein aufwändiges Verfahren dar, wird
aber als notwendig angesehen, da das jeweils spezifische Wissen der steuernden
Akteure für die Bewertung der verschiedenen Komponenten notwendig ist. Diese
Zusammenarbeit wird über alle Phasen des Projektes, also vom Antrag bis hin zur
Kontrolle beibehalten. Laut Ansicht der Experten überwiegen Vorteile wie Lerneffekte, persönlicher Kontakt und vertiefte Kenntnisse der Projektumstände den
möglichen Nachteil einer zu großen Vertrautheit zwischen Projektträger und Fördernehmer.
Ablauforganisatorisch konnten die deduktiv identifizierten Schritte Planung
und Antrag, Umsetzung sowie Kontrolle als wesentliche Elemente des Steuerungsprozesses empirisch bestätigt werden. Hinzu kommt der Prozessschritt der
Verwertung, also meistens der weitergehenden Nutzung der Forschungsergebnisse. Innerhalb des Gesamtprozesses werden vor allem der Antragsphase eine
weitreichende Bedeutung und ein hoher Stellenwert zugesprochen.
Weil mit dem Zuwendungsbescheid wird eigentlich alles umgekehrt. Erst sind die
Zuwendungsempfänger in der Bittstellerposition und danach ist es die Verwaltung in
die andere Richtung. Der Zuwendungsbescheid ist das A und O. Dass der ordentlich
abgefasst ist. Vom Mengengerüst her, von den Inhalten her, von der Struktur her,
von der Zeit her, dass das möglichst konkret festgelegt wird. (BM 4.1:167)
Den Antrag prüfen wir sehr intensiv, aber bei der Kontrolle sind wir dann evtl.
nicht konsequent. (PT 5.2:97)

6.2

Steuerung der Projekte

203

Die Wichtigkeit der Antragsphase wird durch das hohe Engagement der Fachreferate in dieser Phase zusätzlich betont. In der Antragsphase werden zum einen alle
wesentlichen Projektparameter festgelegt, zum anderen wird ebenso die Budgetplanung des Fachreferats und/oder des Projektträgers und auch die Komplexität
der Projektbetreuung beeinflusst. Folglich wird die Antragsphase als prüfintensiv und zeitaufwändig dargestellt, gerade da im Ergebnis mit der Bewilligung
in der Regel ein begünstigender Verwaltungsakt steht. Den weiteren Schritten
Umsetzung und Kontrolle wird in der Praxis ein geringerer Stellenwert attestiert.
Gerade die Umsetzungsphase hat für die Projektverwalter lediglich vorläufigen
Charakter, da im Rahmen der umfangreichen Verwendungsnachweisprüfung in
Verbindung mit Nachforderungsmöglichkeiten eine finale Abrechnung des Projektes erfolgt. Die anknüpfende Verwertung der Forschungsergebnisse ist durch
Einführung der NKBF 98 als Nebenbestimmung zur Pflichtaufgabe für den
Zuwendungsempfänger geworden. Sie gilt mitunter als originäres Ziel der Projektförderung und ist durch die Projektträger zu kontrollieren. Bevor die einzelnen Prozessschritte im Detail analysiert werden, sollen zunächst übergeordnete,
allgemeine Einflussfaktoren als wesentliche Ursachen für die beobachtete Ausgestaltung analysiert werden.

6.2.1.2 Einfluss des Rechnungswesens auf die
Projektsteuerung
Um den Einfluss des auf Bundesebene weiterhin eingesetzten kameralen Rechnungswesens auf die Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte zu analysieren, gilt es zunächst die konkrete Ausgestaltung des Rechnungswesens im
Bereich der bundesstaatlichen Förderung darzustellen, um anschließend auf Probleme und Auswirkungen für die Projektsteuerung einzugehen. Hierbei stehen
zwei zentrale Elemente im Fokus: zum einen die Budgetplanung und –steuerung
als Einflussfaktor sowie der Mittelabfluss als zentrales Steuerungsinstrument.
Von wesentlicher Bedeutung für die Projektsteuerung ist vor allem die Planung, Bewirtschaftung und Steuerung von Budgets – sei es in Form von Haushaltstiteln oder untergeordneten Dispositionsrahmen. In den relevanten Bereichen
stellte sich die Budgetsteuerung als strategisch-politisch geprägt dar. Wie gesehen übernimmt der Projektträger vor allem bei der Budgetplanung eine Beratungsfunktion sowohl hinsichtlich der inhaltlichen wie auch der finanziellen
Gestaltung. Unterhalb der Titelebene, welche durch die Zweckbestimmung weitestgehend deutlich die Ausgabeninhalte festlegen, übernehmen die Bekanntmachungen eine weitere Konkretisierung der Ausgabenempfänger und –inhalte. Da
die tatsächlichen Ausgaben allerdings stark vom quantitativen wie auch qualitativen und nur bedingt planbaren Rücklauf durch die Förderempfänger zu einer

204

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Bekanntmachung abhängig sind, ist zur effektiven Titelbewirtschaftung eine
gewisse Flexibilität notwendig. Mitunter kann diese Flexibilität durch die strengen Titelvorgaben, die starke Periodenabgrenzung und fehlender Mittelübertragungsmöglichkeiten nicht immer gewährleistet werden. Zwar hat durch eine
Verschlankung der Haushaltspläne und folglich einer Zusammenlegung von
Haushaltstiteln die Flexibilität zugenommen, gleichzeitig wird durch die absolut höhere Titelsumme eine gewisse Kürzungswahrscheinlichkeit verstärkt. Eine
weitere Flexibilisierung konnte durch Verpflichtungsermächtigungen, welche vor
allem die überjährliche Planung ermöglichen, erreicht werden. Zudem stellt sich
die Budgetsteuerung in der Praxis insbesondere bei der Administration vielzähliger Projekte als deutlich flexibler dar.
D.h. also, wenn der uns jetzt rechtzeitig die Erkenntnis gibt, ich brauche nur 80% in
diesem Jahr, dann haben wir die Möglichkeit in seinem Vorhaben erstmal durchzuschieben. Also unterstellt, er braucht es irgendwann noch. Aber wir bekommen das
Budget in diesem Jahr an der Stelle wieder frei und können das in andere Projekte
hereinstecken, die möglicherweise mehr Bedarf haben in dem Jahr. (PT 1.2:69)
Wenn man sehr wenige Projekte hätte, wäre das faktisch unhändelbar. Wir haben
da Vorteile, dass es sehr viele sind. Das ist natürlich auch eine Menge Arbeit, sodass
man - weil der eine braucht weniger, der andere braucht mehr – versuchen kann,
zwischen einander auszugleichen. Das ist aber sehr schwierig. (PT 8.2:244)

Diese Flexibilität wird zudem durch die strikte Höchstbegrenzung von Titeln
erforderlich. Bereits bei der Auswahl der Förderprojekte hat dies einen wesentlichen Einfluss, da eingehende Projektskizzen oder –anträge zwar untereinander
nach fachlicher Qualität geordnet werden, der Bewilligungsumfang jedoch maßgeblich durch das innerhalb eines Titels veranschlagte Gesamtbudget bestimmt
wird.
Also ich sag mal Summe X dieses Jahr. Aber es steht im Haushalt drin, also im
Haushaltsgesetz, was der Titel XY bekommt und die da zur Verfügung stehenden
Mittel das ist die Obergrenze dessen, was wir haben. (PT 8.2:49)
Es kann durchaus vorkommen, dass man bspw. auf Grund der Haushaltsbewirtschaftung nicht unseren Vorschlägen folgt. Man sagt der Vorschlag ist tatsächlich
hochinnovativ, aber man hat eben das Geld nicht, den noch bedienen zu können. (PT
6.1:51)

Allerdings bezieht sich die starre Höchstbegrenzung zunächst auf den gesamten
Titel. Durch die Bündelung verschiedener Bekanntmachungen innerhalb eines
Titels kann zudem nicht nur zwischen Projekten, sondern auch zwischen verschiedenen Förderschwerpunkten Mittel verschoben werden.

6.2

Steuerung der Projekte

205

Wir haben für eine Bekanntmachung eben ein bestimmtes Volumen, was eingeplant
ist, wobei ich das auch nicht als „X-Millionen und dann ist cut“ ansehen würde.
Sondern wenn da wirklich gute Projekte dabei sind, überlegt man in Abstimmung
mit dem Ministerium dann natürlich, ob wir da ein bisschen was drauf legen und das
gute Projekt eben noch mit reinnehmen. (PT 4.2:138)
Dann sagt man pi-mal-Daumen X Millionen pro Bekanntmachung und dann sagt
man so und so viel Bekanntmachungen ergeben so und so viel Jahresbudget. So ist
es ungefähr. Das wird nicht sklavisch so umgesetzt. Wenn hier nur für Y Millionen
gute Projekte sind und hier für Z Millionen, dann kann man da jonglieren. Es gibt
eine Jahresplanung. (PT 3.1:31)

Während die formale Haushaltsplanung eine Jahresplanung in Form des Titels
widerspiegelt, werden darunter Budgets in Form von Bekanntmachungen fest­
gelegt. Diese konkretisieren zum einen den Titel, zum anderen legen sie Budget­
rahmen für verschiedene (Teil-)Förderprogramme fest. Dem Fördergeber und
letztlich auch dem Projektträger werden hierdurch flexible Gestaltungsmöglichkeiten bei der Mittelbewirtschaftung eingeräumt, um bspw. die strikte Periodenabgrenzung in Kombination mit fehlender Übertragbarkeit in Folgeperioden zu
adressieren.
Es bestehen zudem keine Anreize zur Erreichung von Budgetunterschreitung,
vielmehr ist häufig die Kongruenz von Soll und Ist ein Steuerungsziel. Dieses
Phänomen tritt nicht nur in kameralen, sondern auch doppischen Rechnungswesensystemen auf7 und wirkt sich ebenso auf die Projektsteuerung aus.
Wenn jemand kommt und sagt: “Ich habe es geschafft für die Hälfte des Geldes
dasselbe zu erreichen”, ist das eher schlecht. […] Und dann kommt vielleicht mal
jemand, der Ihnen sagt: „Vielleicht braucht der generell nur die Hälfte“. Das ist ein
Problem der klassischen Budgetierung. (PT 8.2:250-260)

Wiederum wird deutlich, dass eine frühzeitige Planung des Kostenanfalls notwendig ist. Zugleich bestehen nach der Planung weder für den Zuwendungsempfänger noch für den Projektträger Anreize zur Kostenunterschreitung. Zwar
konkretisiert sich der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in den
zuwendungsfähigen angemessenen Kosten, zumeist bezieht sich dies jedoch
nur auf das Wertgerüst der Kalkulation. Das Mengengerüst ist hiervon wenig
betroffen. Der Projektträger prüft nach Projektabschluss, ob die geleisteten

7Siehe

S. 66.

hierzu Kapitel 2.5.1.3 und ebenso Umapathy (1987), S. 91; Libby/Lindsay (2010),

206

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Stunden notwendig waren. Er kann dies jedoch nicht exakt und interpretationsfrei bewerten. Eine effiziente Mittelverwendung sollte somit vor allem durch
Anreizmechanismen sichergestellt werden, die hier allerdings kaum bestehen.
Die Förderquote, also der selbst zu tragende Anteil des Fördernehmers, stellt hier
den einzigen Anreizmechanismus dar. Für die Projektsteuerung durch den Projektträger bedeutet dies, dass er die Informationen des Zuwendungsempfängers
durch Rückgriff auf vergleichbare Projekte oder anderweitige Erfahrungen prüfen muss, da er nicht von einem kostensparenden Verhalten des Fördernehmers
ausgehen kann.
Die Budgetsteuerung ist darüber hinaus mit festen Planungshorizonten verknüpft, welche jedoch nicht den dynamischen und oftmals langfristig orientierten
Planungen im F&E-Bereich entsprechen. Zunächst wird durch die strikte Peri­
odenabgrenzung und die Fokussierung auf den Mittelabfluss die Projektdauer
eines geförderten Projektes faktisch auf dreieinviertel Jahre begrenzt, da die mittelfristige Haushaltsplanung lediglich vier zukünftige Jahre umfasst. Zugleich
obliegt diesen Planungen ein hohes Maß an Verbindlichkeit, welches es mit dem
dynamischen Forschungsumfeld in Einklang zu bringen gilt.
Also wenn man nochmal eine generelle Verbesserung sich vorstellen könnte: wir
sind ganz stark Jahresscheiben getrieben, vor allem im Bereich der Mittelabflüsse.
Das liegt einfach an der Art und Weise wie die Haushaltsgesetze aufgestellt werden.
Und bei der Förderung oder Forschung ist es eben so, dass die vor allen Dingen Zeit
braucht. Also es wäre natürlich sehr wünschenswert, wenn auch völlig unrealistisch,
wenn man uns die Mittel über einen mittelfristigen, ich sag mal 5-jährigen Zeitraum
zur Verfügung stellt und wir nicht schon am ersten Tag sagen müssen – und zwar gar
nicht getrieben von dem Forschungsvorhaben, sondern einfach von der Haushaltsbereitstellung – in welchem Jahr wie viele Mittel abfließen müssen. Das ist einfach
unrealistisch. (PT 8.2:244)

Der hohe Unsicherheitsfaktor in der Planung von F&E-Projekten wird hier deutlich. Obwohl zukünftiger Aufwand nur grob abzuschätzen ist und sich erst im
Verlauf des Projektes – gegebenenfalls unter Beachtung weiterer Erkenntnisse –
konkretisiert, sind die Zuwendungsempfänger durch die Systematik der Haushaltsaufstellung gezwungen ein Projekt über dreieinviertel Jahre zu planen und
bereits mit der Antragstellung weitestgehend konkrete Angaben zum Mittelabruf
darzulegen. Für die Projektträger besteht die Herausforderung in der Plausibilitätsprüfung dieser Angaben, da spätere zeitliche Mittelverschiebungen nur mit
erheblichem administrativem Aufwand möglich sind.
Als zentrales Steuerungsinstrument der Projektförderung stellen sich neben
den Zwischen- oder Verwendungsnachweisen vor allem die Mittelanforderungen

6.2 Steuerung der Projekte

207

des Zuwendungsempfängers und die daraus resultierenden Mittelabflüsse dar.
Dabei ist zu beachten, dass durch die nachträgliche Mittelausschüttung an den
Zuwendungsempfänger, der Mittelabfluss nachläufig zum tatsächlichen Projektfortschritt erfolgt. Gerade im letzten Quartal eines Jahres erbrachte Leistungen
des Zuwendungsempfängers werden erst in der darauffolgenden Periode zahlungswirksam und bei Fokussierung des Mittelabflusses steuerungsrelevant.
Bzw. wo wir auch drauf achten, dass es halt wenn möglich im Haushaltsjahr läuft, damit
man wenn möglich auch einen guten Haushaltsmittelabfluss generiert. (BM 5.1:52)
Es hat auch was mit einer, wie sagt man, Budgetverfolgung zu tun. Wir wollen es ja so hinkriegen, dass am Ende des Jahres dann auch wirklich das Geld die
Zuwendungsempfänger zumindest erreicht hat. (PT 2.1:174)
Es gibt natürlich schon Projekte, die 100% Mittelabfluss haben, das sind die,
wo die Kosten ohnehin schon angefallen sind, also wo man es ihnen dann faktisch
hinterherwirft. Außer einen Mitnahmeeffekt und der Zahl, dass der Mittelabfluss
hervorragend war, hat das eigentlich keinen besonders guten Effekt. Wir haben
auf der einen Seite – natürlich das aus der reinen Lehre kommend – die Evaluation
nach definierten Zielen und Kriterien. Das ist ganz nett, wird auch alle paar Jahre
gemacht. Aber in der Zeit dazwischen wird tatsächlich ausschließlich nach haushalterischen Gründen gesteuert, weil diejenigen den Hut aufhaben. Das beißt sich,
passt überhaupt nicht zusammen. (PT 8.2:250)

Die starke Inputorientierung des klassischen kameralen Rechnungswesens wird
hier deutlich. Wenngleich bei der Projektauswahl für die Haushaltsplanung
ebenso die Qualität eines Forschungsprojektes, also der Output oder Outcome,
eine hohe Bedeutung aufweisen, liegt der Fokus bei der Haushaltssteuerung im
Sinne einer Titelbewirtschaftung vorrangig auf den zahlungswirksamen Vorgängen. Weniger der qualitative Projektfortschritt, sondern vielmehr der planungsgetreue Mittelabfluss hat Priorität.
Ein weiterer Problempunkt betrifft die Periodenabgrenzung, da durch das
inputorientierte Steuerungsinstrument Mittelabfluss insbesondere die Steuerung
der Projektumsetzung zu stark periodenbezogen abläuft. Die Projektträger sind
deswegen auf frühzeitige, teilweise informelle, Hinweise des Zuwendungsempfängers angewiesen, da eine Umplanung des Mittelabflusses eines erheblichen
zeitlichen Vorlaufs bedarf. Am Periodenende können Steuerungsmaßnahmen
nicht mehr durchgeführt werden, gerade durch das Fehlen von Übertragungsoder Rechnungsabgrenzungsmöglichkeiten.
Jetzt am Ende des Jahres können wir nicht mehr steuern. Da ist das Geld. Wenn wir
am Ende des Jahres X Millionen überhaben, dann sind die über, dann ist das weg.
Die sind verloren. Die Folgejahre sind mit X Millionen belastet, d.h. uns fehlen

208

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

diese X Millionen in den kommenden Jahren und in diesem Jahr geben wir sie an
den Finanzminister zurück. (PT 1.1:208)
Also wenn es jetzt Verzögerungen gibt, aus welchen Gründen auch immer, dann
werden eben weniger Gelder abgerufen. Das ist nicht immer im Kostenrahmen. […]
Ob Kosten- oder Ausgabenvorhaben, ich sag mal das Problem haben wir immer.
Deswegen sind die Zuwendungsempfänger dann auch angehalten uns frühzeitig
über abweichende Bedarfe zur informieren, die dann entsprechend auch zu begründen und wenn das wirklich sinnvoll ist, dann schauen wir, das wir dann rechtzeitig
die Mittel dann in Folgejahre transferieren. (PT 9.2:76-78)

Die Periodenabgrenzung wirkt sich nicht nur auf die Budgetsteuerung, sondern
auch auf die kaufmännische Abbildung überjähriger Projekte aus. Durch die
Fokussierung des Mittelabflusses und fehlende adäquate Rückstellungs- oder
Abgrenzungsmöglichkeiten entstehen Probleme bei der rechnerischen Peri­
odenabgrenzung überjähriger Projekte. Die mehrjährige Bewilligung eines F&EProjektes wird zwar durch das Instrument der Verpflichtungsermächtigungen
ermöglicht, da andernfalls streng genommen keine mehrjährige Bewilligung eines
Förderantrags möglich wäre. Gerade im Bereich der (anwendungsorientierten)
Grundlagenforschung entspricht die zeitliche Verteilung von Aufwand innerhalb
eines F&E-Projekts jedoch nicht dem haushalterisch gebotenen sinkenden Bewilligungsvolumen für Folgejahre.
Ein Problem für uns ist die Haushaltsaufstellung mit den abnehmenden Volumina
für die Verpflichtungsermächtigungen. Frisches Geld kommt so erst peu à peu.
Diese Abstufung 100-80-60 ist nicht sachgerecht bei der Projektförderung. Die
Betrachtung von Zukunftsjahren ist da deutlich wichtiger. Hinzu kommt ein Zeitverzug bei der Abrechnung auf Kostenbasis, der die sachgerechte Abbildung und
Abrufung der Mittel erschwert. Die Bewilligung ist da ohne Hilfsmittel meist nicht
bedarfsgerecht, da zu wenig Mittel in den Folgejahren zur Verfügung stehen. Die
Festlegung ist da schwierig und es fehlen Rückstellungsmöglichkeiten. Die Realität
der Projektförderung kann in dieser Haushaltssystematik nicht abgebildet werden.
(PT 5.2:113)
Der Gedankengang ist ja, dass der Haushalt jährlich ist. Wenn sie das ganz
streng sehen würden, dürften wir immer nur kurze Projekte machen von maximal
einem Jahr. Um also auch Verbindlichkeiten für die Zukunft einzugehen gibt es
Verpflichtungsermächtigungen. Und die Verpflichtungsermächtigungen sind regelmäßig niedriger als der Titelansatz. Also das sie nicht Gefahr laufen, künftige Parlamente zu präjudizieren, sondern die Verpflichtungsermächtigungen für das nächste
Haushaltsjahr dürfen nur 80% der Summe des Vorjahres sein und 60% für das
Übernächste. Dadurch ist es also möglich auch Bewilligungen für Folgejahre auszusprechen. Sie können immer nur einen kleinen Teil für das Jahr n+4 aussprechen
oder einen etwas größeren Teil für das Jahr n+3. (BM 3.1:42)

6.2

209

Steuerung der Projekte
100
90

kum. Kosten bzw. kum.
Bewilligungsvolumen in %

80
70
60

F&E-Kosten

50
40
30
20

Bewilligungsvolumen

10
0
0

1

2

3

4

Projektdauer in Jahren

Abbildung 6-2 Gegenüberstellung typisierter Verläufe von F&E-Kosten und Bewilligungsvolumen. (Eigene Darstellung)

Dieses System der Mittelzuweisung ist somit haushalterisch und politisch
bedingt. Bezogen auf die Projektförderung kann es jedoch die Forschungsrealität nur bedingt abbilden. Zwar wird über die Verpflichtungsermächtigungen eine
mittelfristige Planbarkeit ermöglicht, gleichzeitig ist deren Volumen jedoch strikt
begrenzt und deutlich abfallend. Gerade in F&E-Projekten wird jedoch oftmals
erst im fortgeschrittenen Verlauf ein Großteil der finanziellen Mittel gebraucht.8
Überträgt man die Systematik von Verpflichtungsermächtigungen auf ein einzelnes Projekt, entsteht folgende Situation:
Für die Projektträger besteht somit im Zusammenspiel mit den Zuwendungsempfängern die Herausforderung, die Forschungsrealität innerhalb des jeweiligen
Projektes in die Mittelabflusssystematik zu integrieren. Wie in Abbildung 6-2 zu

8Siehe

hierzu Kapitel 3.2.4.

210

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

erkennen ist, stehen in der Anfangsperiode Projektmittel entsprechend der F&EKosten zur Verfügung. Da die Volumen der Verpflichtungsermächtigungen in den
Folgejahren jedoch unterhalb der ursprünglichen Ausgaben liegen, nimmt die
Steigung der Bewilligungsvolumina ab, während die F&E-Kosten gegebenenfalls
sogar exponentiell steigen. Die Vorgaben zu Verpflichtungsermächtigungen können demnach den Kostenverlauf eines einzelnen F&E-Projektes nicht darstellen.
Eine Abwicklung wird nur durch Mittelverschiebungen in mehreren Projekten
oder eine Anpassung des Kostenverlaufs in einem F&E-Projekt möglich. Gerade
bei einer Anpassung des Kostenverlaufs besteht jedoch die Gefahr, dass zu Beginn
des Projektes lediglich geringe Aussagen zur Erfolgswahrscheinlichkeit getroffen
werden können.
Zusammenfassend zeigt sich, dass das weiterhin vorherrschende kameralistische Rechnungswesensystem auf Bundesebene ursächlich für die praktische
Steuerungsumsetzung ist. Eben aufgrund der Kameralistik ist die Steuerung
stark inputorientiert und wenig flexibel. Die fehlende Flexibilität bezieht sich
sowohl auf zeitliche wie auch thematische Verschiebungen. Zwar werden in den
Haushaltstiteln Schwerpunkte und Ziele festgehalten, wegen der geschilderten
Steuerungspraxis kann jedoch keinesfalls von einer output- oder gar outcome­
orientierten Steuerung gesprochen werden. Hinzu kommt, dass Budgetunterschreitungen und Planabweichungen originär kaum im Haushalt abgebildet
werden können, sondern diese erst durch Überleitungen und/oder Verschiebungen ermöglicht werden. Somit ist festzuhalten, dass die Projektplanung und
–steuerung der Haushaltssystematik durch Überleitungen, Teilbewilligungen
und Mittelverschiebungen zwischen verschiedenen Projekten angepasst wird.
Das kamerale Haushaltswesen kann demnach die Realität der Projektförderung
aufgrund der bekannten Defizite9 nicht adäquat abbilden.

6.2.1.3 Auswirkungen der administrativen Vorschriften auf
die Steuerung der Projekte
Im Rahmen der Literaturanalyse konnten zahlreiche administrative Vorschriften
für die Projektförderung dargestellt werden. Unklar war bislang allerdings, welche Auswirkungen die verschiedenen institutionellen Rahmenbedingungen auf
das Verwaltungshandeln zur Projektförderung haben. Durch die Datenauswertung konnten hier zahlreiche Auswirkungen ermittelt werden. Zunächst konnte
festgestellt werden, dass auch die rein bundesstaatliche F&E-Förderung ebenso
durch inter- und intranationale Rechtsrahmen beeinflusst wird, nämlich durch die

9Siehe

hierzu Kapitel 2.5.1.3.

6.2

Steuerung der Projekte

211

Vorgaben auf Ebene der EU und der Bundesländer. Insbesondere die Regularien
der EU haben starke Auswirkungen, da das EU-Recht grundsätzlich als höherrangig angesehen wird. Hinzu kommt, dass konkrete Fördervorgaben auf den
verschiedenen Ebenen unterschiedlich reguliert sind, vor allem hinsichtlich der
Abrechnung von Kosten, also bisher keine Synchronisierung der verschiedenen
Förderregime stattfand oder stattfindet.
Dann ein Stichwort vielleicht schon, da es gerade bereits anklang: EU, Land, Bund.
Es gibt immer die unterschiedlichen Fördertöpfe und es gibt immer unterschiedliche Förderregime. Das ist sicherlich eine ganz große Baustelle, die auch schwierig
zu beackern ist. Aber wo man den Firmen extrem entgegenkommen würde, wenn
man hier mal ein einheitliches Förderregime vorgeben würde, welches dann für
sämtliche Fördertöpfe gilt. Und nicht für EU-Förderung sind nur die und die Sachen
zuwendungsfähig und nur die und die Sachen werden in der Art und Weise akzeptiert. Beim Bund ist es wieder anders, da wird auf Kostenbasis gearbeitet. Hier bei
uns im Bundesland wird Landesförderung auf Ausgabenbasis gewährt. D.h. es sind
häufig ja ähnliche Sachen, trotzdem - ich habe da jetzt einen ganz aktuellen Fall - ist
es sehr schwierig, gerade auch für die Firmen dies auseinander zu halten. Gerade
auch wenn man vorher eine andere Prüfung hatte und sich darauf eingestellt hat und
im Prinzip ja alles richtigmacht, weil man es genauso wieder vorbereitet. Und dann
kommt wieder einer, der das anders beurteilt, weil es eben ein anderes Förderregime
ist, das führt zu Verwerfungen, die vermeidbar wären. (PT 1.1:65)
Aber was ich eigentlich meinte mit den Regelwerken, ist folgendes: die Regelwerke sind eben teilweise sperrig dadurch auch geworden, dass sie zu einer Zeit entstanden sind, als das europäische Recht noch ein anderes war. Hier wird eben sehr
viel Wert inzwischen gelegt auf wettbewerbliche Verfahren, darauf den Wettbewerb
nicht zu verzerren, auch im Forschungsbereich sofern denn ein Markt besteht, und
diese Anpassungen sind eben noch nicht überall vollzogen worden. Das heißt, auf
der einen Seite unterschreibt er “ich mach das so, so und so”, auf der anderen Seite
in der EU-Richtlinie steht ganz klar drin “also wehe, du machst dieses, jenes oder
das” und das fällt nicht jedem Zuwendungsempfänger auf. Uns aber täglich. Wir
müssen damit arbeiten und müssen versuchen diese Widersprüche eben aufzulösen
und sowas, sodass wir allen Anforderungen an uns gerecht werden. Also wenn man
das einmal Anfang des Jahres festzurrt, was zurzeit die Leseart ist, ist schon viel
gewonnen, aber es tauchen eben auch jeden Tag neue Probleme auf. (PT 8.2:121)

Gerade für den Zuwendungsempfänger stellt sich diese Schnittstellenproblematik als Zugangsbarriere zur Förderung dar. Ohne die Beratung des Projektträgers ist für den Fördernehmer nicht zu erkennen, welche weiteren
Rechtsrahmen neben den bundesstaatlichen Vorgaben für ihn relevant sind.
Zudem wird ein Lernkurveneffekt durch unterschiedliche Förderregime verringert. Für den Projektträger stellt die Koordinierung verschiedener wechselnder Förderregularien einen zusätzlichen bürokratischen Aufwand dar. Für eine

212

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

rechtssichere Antragsbewilligung oder –prüfung sind zunächst die relevanten
Regularien zu definieren und untereinander abzustimmen. Erst danach kann der
Projektträger seiner originären Aufgabe nachkommen. Dieser Koordinationsaufwand wird teilweise durch die wenig weiterentwickelten nationalen Regelwerke
verschärft. Insbesondere aus Sicht der Zuwendungsempfänger und Projektträger scheint demnach eine Synthese der verschiedenen Regelwerke wünschenswert, wenngleich hier gegebenenfalls unterschiedliche Förderzielsetzungen zu
Grunde liegen.
Die Eignung des Regelwerkes für die Projektsteuerung im realen Forschungsumfeld wird innerhalb der untersuchten Stichprobe kontrovers gesehen. Auf der
einen Seite wird das Regelwerk als umfänglich und geeignet, seine Anwendung
jedoch als inkonsequent angesehen.
Ich meine alles ist gut geregelt, bestimmt gibt es hier und da vielleicht ein paar Stellen da müsste man nachbessern, aber das Reglementarium ist da, aber wir wenden
es nicht an, wir nutzen es nicht. (PT 1.1:325)
Auf Regelungsebene haben wir glaube ich keine Defizite. Wir haben vielleicht
im Einzelfall Vollzugsdefizite. (BM 3.1:80)

Gleichzeitig betonen andere Gesprächspartner, dass das bestehende Regelwerk
nicht kongruent zu den Erfordernissen einer effizienten und effektiven Projektsteuerung ist. Diese Einschätzung manifestiert sich durch verschiedene einzelne
Kritikpunkte, die im Folgenden dargestellt werden sollen. Bei der weiteren Analyse ist zu beachten, dass es sich sowohl Regelungs- wie auch Anwendungsprobleme handeln kann. Die Interviewpartner betonten, dass keine vollständige
Formalisierung der Zuwendungspraxis möglich ist. Vielmehr sind Einzelfallentscheidungen im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung zu treffen.
Die – aus Projektträgersicht – zu formale Sichtweise des Fördergebers führt hier
zu wenig vorteilhaften Verhältnissen von Kosten und Nutzen einer Handlung.
Das sind Dinge, wo ich mich manchmal frage, ob das Thema Forschungsförderung
mit einem großen Spielraum, mit Ermessen auf der einen Seite letztlich dann nicht
durch kleinteilige Regelungen an anderen Stellen ein Stück weit konterkariert wird
und auch in seiner Wirksamkeit eingeschränkt wird. Also aktuelles Beispiel, wenn
ich das vielleicht anfügen darf. Wir haben aus der Qualitätskontrolle jetzt hier den
Hinweis bekommen, dass bei einem relativ großen Vorhaben eine Beschaffung vorgesehen war mit einem vergleichbar kleineren Umfang und dass dort Skonti nicht in
Ansatz gebracht worden sind. Das hat dann 280 Euro ausgemacht als Differenz, bei
einer Zuwendungssumme, die im Bereich von mehreren hunderttausend Euro lag.
Dann haben wir den Bescheid neu geschrieben, weil wir intern gesagt haben, das ist
ein Punkt den gilt es formal einfach zu betrachten. Auf der anderen Seite haben wir

6.2

Steuerung der Projekte

213

aber natürlich, wenn man das Gesamtkonstrukt anguckt, ganz andere Unwägbarkeiten in so einer Konstruktion drin. Und da die richtige Balance zu finden und diese
Balance auch dem Auftraggeber vermitteln zu können, das ist glaube ich so eine der
Herausforderungen und vielleicht auch der Handlungsbedarf. (PT 7.1:102)

Der umfangreiche und exakte nationale Rechtsrahmen hat sicherlich den Vorteil,
dass hierdurch für alle involvierten Akteure ein hohes Maß an Rechtssicherheit
gewährleistet werden kann. Allerdings wird die administrative Flexibilität deutlich eingeschränkt. Gerade die Projektträger sind aufgrund des Auftragnehmerstatus an die strikte Einhaltung der Regularien gebunden. Insbesondere im Bereich
der Antragsprüfung und –bewilligung kann dies allerdings zu signifikanten zeitlichen Verzögerungen führen, welche konträr zur dynamischen, innovativen und
schnelllebigen Forschungslandschaft, die nun mal inhärente Risiken eingehen
muss, stehen. Zudem sind nicht sämtliche formal geforderten Prüfungs- und
Analyseschritte in der Administration umsetzbar. Dies betrifft insbesondere die
Anforderungen von und an Wirtschaftlichkeitsanalysen.
Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verlangt ja Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Das
ist auf unserem Sektor hier zumindest sehr schwierig, oder so wie es da gemeint ist
als Kosten-Nutzen- oder Kosten-Wirksamkeits-Analyse nicht machbar. Wir haben
Schwierigkeiten bei F&E die Kosten festzustellen, das ist schon mal der Ausgangspunkt. Aber der Nutzen der hinterher da herauskommt, der ist vorhanden, ganz klar.
Das ist möglicherweise ein wirtschaftlicher Nutzen, das ist auch ein u.U. sozialer
Nutzen, was auch immer man macht. […] Aber jetzt versuchen sie das mal in Geld
zu fassen, das ist schlicht unmöglich. Und dann noch die Unsicherheit dabei, ob
man im Sinne von F&E das Ziel überhaupt erreichen kann. Also diese Spannung
da in diesem Feld, das ist für uns nicht lösbar. Wir können diese eigentlich auf
Rechengrößen basierende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die können wir so gar
nicht durchführen. Das ist unmöglich. Da haben sich schon Generationen von Leuten - auch im Ministerium - die haben sich da schon Gedanken zu gemacht. Ich habe
hier eine Schublade, da habe ich von z.B. von Herrn XY, der hat 1989 an den Bundesrechnungshof geschrieben, hat dieses Dilemma, wenn man so will, das hat der
dargestellt. Und da ich an keiner Ecke eine Rückantwort des BRH finden konnte,
muss ich unterstellen, der hat das erkannt und hat sich damit letztlich auch zufriedengegeben. Denn die BHO, das ist ein Gespinst, was sich auf alles was der Bund
tut bezieht. Wenn ich natürlich LKW einkaufe oder eine Straße baue, dann kann
ich solche Betrachtungen einfach aufstellen, was da hinterher bei herauskommt.
Aber auf unserem Feld hier, das ist schier unmöglich. Da haben wir uns schon viele
Gedanken gemacht, aber ich meine wir sind nicht schlauer geworden. (PT 1.2:139)
Hier muss man sich eigentlich, muss der Gesetzgeber oder der Zuwendungsgeber sich, im Klaren sein: wir müssen uns natürlich im Rahmen des § 44 BHO
bewegen, aber es ist nun mal so, dass wir hier Prüfungsmöglichkeiten im ganz
engen Sinne bei F&E nach meiner persönlichen Einschätzung kaum haben. […]

214

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Und insofern kann man sich natürlich hier Gedanken machen. Wie kann ich das Prüfungsverfahren anders gestalten? Muss ich es noch vertiefen um nicht gegebenenfalls auch dem BRH gegenüber mit dem Rücken an der Wand zu stehen, wenn der
sagt: wie prüft ihr eigentlich hier diese Verwaltungsaufgaben? Oder aber haben wir
hier an irgendwelchen Stellen, schießen wir da mit unseren Regeln darüber hinaus?
Verlangen wir möglicherweise etwas, was gar nicht zu leisten ist? Müssen wir da ein
bisschen auf eine höhere, allgemeine Ebene zurückgehen. Da kann man natürlich
immer diskutieren. Aber so wie es im Moment ist, habe ich derzeit den Eindruck,
dass das von der Aufgabe her eigentlich angemessen ist, dass was wir machen. Und
ehrlich gesagt, mir fiele im Moment auch nichts Besseres ein. (BM 1.1:125)

Eine rechtskonforme Prüfung scheint aus Sicht der Projektträger und auch der
Bundesministerien somit nicht immer möglich. Wenngleich Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ohnehin einen problembehafteten Spezialfall im Rahmen des
Verwaltungshandelns darstellen, wird deutlich, dass eine strikte Umsetzung der
geltenden Regularien mitunter nicht immer möglich ist. Stattdessen werden die
Prüfschritte formal erfüllt, obwohl die tatsächliche Prüfung gegebenenfalls kaum
Aussagekraft besitzt. Der Aufwand zur Erstellung solch einer Prüfung steht dann
in einem Missverhältnis zum tatsächlichen Nutzen der generierten Informationen.
Im Sinne einer effizienten Mittelverwendung im Rahmen des Verwaltungshandelns kann dies nicht die Intention eines Förder- und/oder Gesetzgebers sein.
Des Weiteren wird bestimmten Regularien eine fehlende zeitliche Fortentwicklung unterstellt. Die Normen sind demnach kaum in der Lage, aktuelle institutionelle Arrangements und Entwicklungen der Förderlandschaft adäquat
abzubilden. Die Kritik bezieht sich vor allem auf die zentrale Norm der NKBF
98. Konkret bemängelt wird, dass durch die NKBF 98 keine Beachtung der Auswirkungen unterschiedlicher gesellschaftsrechtlicher Strukturen der Fördernehmer, der Weiterentwicklung EDV-technischer Möglichkeiten, die Stärkung eines
wettbewerblichen Grundgedankens sowie Entwicklungen in der Verwertung von
F&E-Ergebnissen möglich ist. Eine adäquate Erfassung der Förderrealität ist somit
nicht immer gegeben. Dies wirkt sich auf die Projektförderung in der Gestalt aus,
dass die Projektträger entweder spezifische Umstände nicht berücksichtigen können oder die tatsächliche Projektumsetzung den Regularien angepasst wird, um
Rechtssicherheit zu gewährleisten. Die Projektsteuerung scheint sich demnach
weniger an den tatsächlichen informatorischen Erfordernissen, sondern eher an
den bestehenden Rechtsrahmen zu orientieren. Die Schnittstelle dieser praktischen
Anforderungen und der formalen Sichtweise stellt der Projektträger dar, dem
somit die Koordinationsfunktion zwischen den beiden Positionen obliegt.
Der rechtliche Rahmen wirkt sich zudem stark auf den administrativen Aufwand zur Projektförderung aus. Gerade die Befragungsgruppe Projektträger hält

6.2 Steuerung der Projekte

215

den Aufwand zur Beachtung der verschiedenen Regelwerke für hoch. Zudem
konnten eine Diffusion der Förderlandschaft mit kleinen aber vielzahligen Projekten sowie die Steuerung von Verbundprojekten als Multiplikatoren dieses Effekts
identifiziert werden. Der Beachtungsaufwand zeigt sich vor allem bei den Projektträgern, aber auch bei den Zuwendungsempfängern. Bei den Projektträgern
wirkt sich dies vor allem auf die Auswahl- und Antragsphase aus. Hier sind zahlreiche Prüfschritte und gegebenenfalls Abstimmungen mit dem Bundesministerium notwendig. Die Zeitspanne von einer Projektidee bis hin zur Bewilligung
wird bei reibungslosem Ablauf auf ca. ein Jahr geschätzt. Dies muss gerade im
dynamischen Forschungsumfeld kritisch gesehen werden.
Die Geschwindigkeit ist ja eigentlich wichtig. Wenn man jetzt sagt, ich habe eine
Förderrichtlinie, ich habe eine Bewertungszeit, ich muss dann die Anträge formulieren etc., da gehen locker mal 12 Monate ins Land. Ich glaube das ist auch das, was
im Außenfeld am meisten kritisiert wird. Von der ersten Idee, bis es dann tatsächlich
zum Zuwendungsbescheid kommt, dauert es einfach zu lange. Da gehen auch mal 2
Jahre dahin. (PT 3.1:12-14)
Also es besteht irgendwie auch die Tendenz irgendwie immer noch einen formalen Prüfschritt hinzuzufügen ohne dass irgendwo auch welche wegfallen. Also mir
würde das Thema Förderquotenberechnung auch einfallen, die auch sehr viel komplexer geworden ist. Wir müssen mittlerweile auch auf Arbeitspaketebene Förderquoten bilden und dann gewichtetes Mittel. Das sind Dinge, die wurden früher nicht
so dokumentiert in der Tiefe. (PT 7.2:103)
Grundsätzlich betonen die Projektträger jedoch ebenso die Notwendigkeit klarer
Regeln zur Wahrung der Rechtssicherheit. Allerdings nimmt der Administrationsaufwand im Zeitverlauf zu, ohne dass hierdurch steuerungsrelevante Informationen
vermehrt werden oder die praktische Projektsteuerung positiv beeinflusst wird.

Die Kritik am Dokumentationsumfang, bedingt durch die rechtlichen Rahmenbedingungen, bezieht sich zudem auch auf weitere Phasen der Projektförderung. In
der Umsetzungs- und Kontrollphase eines Projektes sind durch den Projektträger
Zwischen- und Verwendungsnachweise zu prüfen und darüber ein Prüfvermerk
zu verfassen. Die Anzahl und der Umfang dieser Prüfvermerke sind steigend,
ohne dass hierdurch die Projektsteuerung positiv beeinflusst wird.
Im Endeffekt ist es ja wichtiger, wenn halt die Fachleute bei uns wissen, wie ein
Projekt läuft, vor Ort sind, mit den Leuten sprechen und so weiter. Was halt aber
dagegen spricht ist, dass man immer nochmal formal ein Formular X bis zum so
und so vielten ausgefüllt haben muss, was natürlich dann bei Zwischennachweisen, Verwendungsnachweisen bei 500 laufenden Projekten bedeutet, dass man für
ein Jahr 1000 Vermerke schreiben muss in einer Form X, die vorgegeben ist, aufgrund des Zuwendungsgeschäfts. Ich kann dieses Formular ausfüllen, dann ist es

216

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

halt da. Wenn uns einer prüft, z.B. Bundesrechnungsprüfung, Landesrechnungshof,
die sehen, das Formular ist abgehakt. Aber dass man eigentlich das hauptsächlich
dadurch erreicht, dass halt die Fachleute vor Ort wissen, wie die Projekte laufen, das
ist viel wichtiger, wenn man das nachweisen kann durch Reiseberichte etc. als jetzt
durch dieses Formular. Auf die Formulare wird aber verwaltungsmäßig sehr viel
Wert gelegt. Und das muss man immer im Blick behalten, dass man beides immer
schafft. Man muss neben der Betreuung der Vorhaben, administrativ und fachlich,
gleichzeitig schauen, dass man komplett das gesamte Formularwerk immer erfüllt,
was es zu erfüllen gilt und jede Frist einzuhalten, die es da halt da gibt. (PT 8.1:166)
Das sind letztlich alles Dokumentationszwänge, die da entstehen. Und die natürlich auf allen Seiten auch zu Aufwand führen. Und ich glaube man muss an vielen
Stellen einfach sich immer wieder die Frage stellen, ob das Verhältnis von Aufwand
und Nutzen für die Dokumentation dieser Prüfkriterien noch stimmt. (PT 7.1:102)

Die rechtlich vorgesehenen Steuerungs- und Informationssysteme erfüllen demnach nicht ihren originären Steuerungszweck. Vielmehr werden sie als aufwändige und rechtlich bedingte Zusatzarbeiten zur Projektsteuerung angesehen.
Darüber hinaus haben die rechtlichen Rahmenbedingungen ebenso einen Einfluss auf die Informationsbereitstellung durch den Zuwendungsempfänger und
somit indirekt auf die mittels dieser Informationen erfolgende Projektsteuerung.
Die Experten der Projektträger berichten von einem hohen Dokumentationsaufwand auf Seiten des Zuwendungsempfängers für die Erstellung von Anträgen
oder Nachweisen. Gerade für KMU und unerfahrene bzw. neue Fördernehmer
stellt dies einen kritischen Punkt dar, welches sogar die Entscheidung zur Teilnahme an einer Förderung beeinflussen kann.
Ich glaube häufig wird unterschätzt, was für ein Aufwand bei der Firma damit verbunden ist. Das geht damit los, dass die Projektskizzen ausfüllen müssen, dann
geht es damit weiter, dass die Anträge schreiben müssen, dann irgendwann ist es
mal soweit, dass es einen Zuwendungsbescheid gibt, dann müssen ständig Zwischennachweise erstellt werden, dann muss an bestimmten Treffen teilgenommen
werden, dann muss der Verwendungsnachweis erstellt werden, dann bekommt man
häufig Post, dass letztendlich die Zuwendung geprüft würde und mehr oder weniger
der Haken dran ist. Und dann kommt nach fünf Jahren nochmal jemand und will
noch wieder alles prüfen. Sodass man nicht selten auch die Rückmeldung bekommt,
hätte man das vorher gewusst, was das für ein Riesenaufwand ist, hätte man sich
die ganze Förderung sparen können. Denn die Kosten die einfach im Bereich der
Administration dann auch auftreten, die sind mindestens gleichwertig. […] Und
wenn man sich das dann noch mal zu Ende denkt: es ist eine kleinere Firma, die
das erste Mal eine Förderung bekommen hat. Da sind natürlich die Anlaufschwierigkeiten noch einmal sehr viel größer als bei einer großen Firma. Die stellt einen
Mitarbeiter dafür ab, der sich erstmal zwei bis drei Tage einlesen soll und das dann
entsprechend kompetent alles bearbeiten. Bei diesen kleineren Firmen passieren

6.2

Steuerung der Projekte

217

dann diese entsprechenden Flüchtigkeitsfehler. Häufig sind es die entsprechenden
Techniker selbst, die eben dann den ungeliebten Papierkram selbst noch erledigen
müssen. Führt im Ergebnis aber dazu, dass nach fünf Jahren so eine Prüfung stattfindet, eine Rückforderung resultiert, die dann mit 5% über dem Basiszinssatz verzinst
wird, sodass man teilweise nicht unerhebliche finanzielle Belastungen aus so einem
Projekt als Spätfolge erfährt und das ist sicherlich recht unschön für eine kleine
Firma. (PÜ 1.1:137-139)

Durch das komplexe Regelwerk ist sowohl bei der Antragstellung als auch im
Laufe des Projektes häufig Unterstützung durch den Projektträger notwendig,
gerade auch um Unsicherheiten und damit verbundene Risiken (wie z.B. Rückzahlungen) zu adressieren. Die Wichtigkeit der Beratungsfunktion des Projektträgers wird an dieser Stelle deutlich. Zudem entspricht die kaufmännische
Informationsabfrage durch das Regularium nicht der betrieblichen Realität eines
Rechnungswesens. Zur Erfüllung der Informationspflichten bedarf es Überleitungsrechnungen oder Verschiebungen von Kostenzuordnungen. Wiederum
spiegeln die Normen und Vorschriften nicht die praktische Ausgestaltung der
Förderlandschaft wider und wirken sich negativ auf den wechselseitigen Prozess
einer Projektsteuerung aus. Fraglich erscheint, ob die Ausgestaltung der Regelwerke eine effiziente Förderabwicklung auf Seiten des Fördernehmers überhaupt
ermöglicht oder sich der administrative Aufwand sogar negativ auf potentielle
Förderkandidaten auswirkt. Die Projektsteuerung wird jedenfalls in dem Sinne
beeinflusst, dass zunächst weiterer Aufwand für den Projektträger besteht und die
Qualität der zu erhebenden steuerungsrelevanten Informationen durch fehlendes
Wissen auf Seiten der Zuwendungsempfänger gegebenenfalls nicht ausreichend
ist.
Aus den Gesprächen und den folgenden Analysen können Anhaltspunkte
für möglichen Handlungsbedarf, bezogen auf die Ausgestaltung der relevanten
Normen und Vorschriften, abgeleitet werden. Zunächst ist eine ständige Weiterentwicklung und Aktualisierung der Regelwerke notwendig. Dazu sind die Regelwerke auf die aktuellen Strukturen der Förderlandschaft anzupassen. Dies betrifft
zum einen die organisatorische Gestaltung der Fördernehmer und vor allem die
EDV-technischen Systeme. Zwar konnten hier durch Einführung der Systeme
profi und easy-online deutliche administrative Vereinfachungen erzielt werden,
gleichwohl bestehen Schnittstellenprobleme zwischen den beiden Systemen. Darüber hinaus gilt das Regularium zudem als komplex und schwierig verständlich
für Fördernehmer, woraus Umsetzungsfehler und Abstimmungsnotwendigkeit für
den Projektträger entstehen. Die Projektträger weisen darauf hin, dass im Bereich
der Zuwendungen auf Ausgabenbasis das Verständnis für die Normen durch
Erläuterungen und Richtlinien weitaus detaillierter gefördert wird, als dies bei

218

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Vorhaben auf Kostenbasis der Fall ist. Gegebenenfalls ist dies ursächlich für den
deutlich geringeren Arbeitsaufwand bei Vorhaben auf Ausgabenbasis. Das Regelwerk sollte zudem den wettbewerblichen Grundgedanken (weiter) stärken und
somit auch den europarechtlichen Rahmen vermehrt berücksichtigen. Dar­über
hinaus sind die Ausführungen zur Verwertungsperspektive nicht mehr aktuell.
Bezogen auf mögliche Änderungen des Regelwerks ist jedoch ebenso festzuhalten, dass ergänzend eine konsequente Anwendung der Regelwerke zu forcieren
ist. Mögliche Handlungsempfehlungen sollten demnach nicht ausschließlich den
Verordnungsgeber adressieren, sondern zugleich bedarf es einer zielgerichteten
Eigenreflektion der Steuerungs- und Beratungsmaßnahmen der Projektträger.
Aufgrund negativer Erfahrungen mit intendierten Vereinfachungen auf europäischer Ebene, sollte dabei im Vordergrund stehen, dass mögliche Vereinfachungen
zuvorderst die Projektträger und Zuwendungsempfänger und weniger den Fördergeber betreffen.
Da bin ich jetzt etwas zynisch, aber im Rahmenprogramm heißt es immer: Bitte
keine weiteren Vereinfachungen, die haben bis jetzt noch immer zu Mehraufwand
geführt, weil nicht der Zuwendungsempfänger im Fokus der Vereinfachung steht,
sondern die Kommission oder ihre Agenturen. (PT 8.2:213)

Der Einflussfaktor Regelwerke bezieht sich neben den nationalen Regelwerken
demnach vor allem auf europaweite Fördervorgaben. Die verschiedenen Förderregime sind allerdings bisher nicht synchronisiert. Es konnten Handlungs- und
Gestaltungsbedarfe, bezogen auf die Formulierung sowie die Anwendung der
Regularien, identifiziert werden. Dabei ist zu beachten, dass die Regelwerke
bürokratischen Aufwand bei den Projektträgern und Fördernehmern bedingen,
welcher als Förderhemmnis oder Unsicherheitsfaktor wahrgenommen werden
kann. Die Gesamtheit der Regelwerke stellt sich als stark fragmentiert dar und
orientiert sich weniger an den Erfordernissen einer ergebnisorientierten Projektsteuerung, sondern vielmehr an formal-juristischen Vorgaben. Die praktische
Umsetzung wird vor allem in der Gestalt beeinflusst, dass zahlreiche Maßnahmen
zur Wahrung der Erfüllung der Regularien vorgenommen werden, ohne dass diese
einen fundierten Steuerungsnutzen aufweisen. Diese grundlegende Erkenntnis
wird durch einzelne Beobachtungen in den verschiedenen Prozessschritten im
Folgenden bestätigt.

6.2.1.4 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.1
Durch die vorstehenden Ergebnisse konnten zahlreiche grundlegende Erkenntnisse
für die weitere detaillierte Analyse der verschiedenen Schritte des Steuerungsprozesses gewonnen werden. Zunächst konnten hierfür die konstituierenden Merkmale

6.2

Steuerung der Projekte

219

des Steuerungsobjektes identifiziert werden. Typischerweise handelt es sich bei
den Förderprojekten um branchen- oder themenbezogene angewandte Verbundforschungsprojekte mit einer Planlaufzeit von dreieinviertel Jahren. Die Projektträger als Steuerungssubjekt sind bereichsorganisatorisch in technisch-fachliche
und kaufmännisch-administrative Funktionen geteilt, wobei teilweise die letztgenannte Funktion eher negativ im Sinne von „Projektverhinderern“ dargestellt wird.
Analog zur Bereichsorganisation stellt sich auch die Projektaufbauorganisation
dar. Die Betreuung und Steuerung der Projekte erfolgt in Teams aus Mitarbeitern
beider Funktionen. Somit wird eine Doppelbewertung von Positionen nach fachlicher Notwendigkeit und wirtschaftlicher Angemessenheit sichergestellt. Über den
gesamten Steuerungsprozess hinweg sollen die jeweilig zuständigen Mitarbeiter
identisch bleiben, damit Lerneffekte und fundierte Kenntnisse des Projektumfeldes
sichergestellt werden können. Im Rahmen der Betrachtungen zur Projektablauforganisation konnten die deduktiv ermittelten Prozessschritte Planung, Durchführung
und Kontrolle bestätigt werden. Hinzu kommt der Verwertungsprozess. Gerade
dem Prozessschritt Planung wird ein hoher Stellenwert – sowohl seitens der Projektträger als auch seitens der Bundesministerien – zugewiesen.
Als wesentliche, übergeordnete und allgemeine Einflussfaktoren zur Erklärung der aktuellen Ausgestaltung der Steuerungspraxis konnten das kamerale
Rechnungswesen sowie das umfassende Regelwerk auf nationaler wie internationaler Ebene identifiziert werden. Bezüglich des Einflussfaktors Rechnungswesen konnte festgestellt werden, dass die Projektplanung und –steuerung den
Anforderungen der Haushalts- und Budgetsteuerung angepasst werden muss. Als
zentrales Steuerungsinstrument stellt sich der Mittelabfluss dar, was zu verschiedenen Problemstellungen und somit womöglich zu Handlungs- und Gestaltungsbedarfen führt. Diese sind eng mit Problemstellungen bei der Formulierung und
Umsetzung der Regelwerke verknüpft. Auch hier konnten grundlegende Handlungs- und Gestaltungsbedarfe ermittelt werden, welche es jedoch in den verschiedenen Prozessschritten noch weiter zu konkretisieren gilt. In Beantwortung
der FF 2.1 konnten demnach die wesentlichen organisatorischen Merkmale der
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte deskriptiv dargestellt sowie explikative Erklärungsansätze für die Ausgestaltung der Steuerungspraxis identifiziert
werden.

6.2.2	Projektauswahl und -planung
6.2.2.1 Planungsprozess und Auswahlkriterien
Im Rahmen der empirischen Studie konnte die klassische Zweiteilung der Antragsphase in Skizze der Projektidee und formeller Antrag bestätigt werden. Dabei ist

220

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

vor allem die Projektskizze zentral für die spätere Projektauswahl. In den weitestgehend meisten Fällen werden dem späteren Antragsteller standardisierte
Formblätter zur Verfügung gestellt, mit denen seine Projektidee prägnant und
vergleichbar dargestellt werden soll. Dabei sind diese Skizzen regelmäßig zu
bestimmten Antragsfristen einzureichen, welche entweder generell oder im Rahmen von Bekanntmachungen gesetzt werden, um eine relative Vergleichbarkeit von
Projektideen zu ermöglichen. Gerade die Projektauswahl bei Rückmeldungen zu
Bekanntmachungen stellt sich als formalisierter und standardisierter Prozess dar.
Die Experten betonen dabei, dass die Projektkonzeption und –planung ausschließlich durch den späteren Zuwendungsempfänger erfolgen. Lediglich der
thematische und teilweise formale Rahmen wird durch die Bekanntmachung
gesetzt. Von den späteren Zuwendungsempfängern fordern Projektträger und Fördergeber die freie Planung eigener Ideen.
Es ist ja sein Vorhaben. Es ist nicht unsere Idee, sondern seine. Und die soll er auch
zu Papier bringen. Wir können da nichts zu sagen. (PT 1.1:87)
Der ist sein eigenes Projekt. In der Projektgestaltung, in der Formulierung der
Forschungsinhalte, die er in seinem Projekt machen will, da ist er relativ frei. Es
muss natürlich in den vorgegebenen Rahmen passen. (BM 1.1:52)

Entsprechend dieser Einschätzung setzt der spätere Zuwendungsempfänger sich
ebenso seine Ziele selbst. Der Projektträger steht lediglich beratend und prüfend zur Verfügung. Im Rahmen der eigenständigen Projektplanung des späteren
Zuwendungsempfängers betonen die Befragten die Anreizfunktion des aufzubringenden Eigenanteils. Dieser wird als wirksamer Indikator für eine effiziente Planung der notwendigen Ressourcen angesehen. Wenngleich die Projektträger, wie
gesehen, ihre Vermittler- und Beratungsfunktion betonen, greifen Zuwendungsinteressierte in der Praxis mit steigender Tendenz auf Beratung durch Dritte zurück.
Von den Projektträgern wird diese Entwicklung eher skeptisch gesehen.
Nun verrate ich hier auch kein Geheimnis, dass uns der Antragssteller in der Regel
nicht alleine begegnet. Da hat sich eine große Beraterkultur entwickelt. Das heißt
also man kann davon ausgehen, dass in etwa zwei Drittel aller Anträge von Beratern unterstützt werden. […] Es ist nicht gerne gesehen, weil man davon ausginge,
dass natürlich das Beraterhonorar sich irgendein Stück weit an den Fördermitteln
orientiert, die da eingeworben werden. Das heißt also die eigentliche Absicht, dass
die Fördermittel den Zuwendungsempfänger erreichen, die wird da an der Stelle ein
Stück weit ausgehöhlt. […] Es ist für uns als Projektträger natürlich nicht ganz so
einfach, weil die Berater nicht immer die technologischen Experten sind und sich
der Antragsteller auf seinen Berater verlässt. Und der Berater natürlich am Erfolg
orientiert ist. Und natürlich dann immer die Konflikte auftreten, wenn der Erfolg

6.2

Steuerung der Projekte

221

sich nicht einstellen kann, weil der Antrag die Fördervorrausetzung nicht erfüllt.
Dann haben Sie nicht ein Problem mit dem Antragsteller, sondern mit dem Berater.
(PT 2.1:88-90)
Zudem sind Berater bei der Antragstellung häufig hinderlich und schaden den
Zuwendungsempfängern eher, als dass sie diesen helfen. (PT 5.1:56)

Die größte Herausforderung besteht für den späteren Zuwendungsempfänger im
langen Planungshorizont verbunden mit hohen Planungsunsicherheiten. Die Projektträger sehen und erkennen diese Problemstellung an, gleichzeitig betonen sie
die Vorläufigkeit der Planung. Dies wird bei den noch folgenden Ausführungen
zur Zielformulierung in geförderten F&E-Projekten deutlich. Fristgerecht eingereichte Skizzen werden in einem ersten Schritt durch den Projektträger auf ihre
formale Förderfähigkeit geprüft. Dies bezieht sich auf die Vollständigkeit der
Skizze, die thematische Kongruenz zur Projektträgerschaft und/oder Bekanntmachung und die Berücksichtigung konkret geforderter Projektcharakteristika wie
Interdisziplinarität.
Vorausgewählt aber in der Hinsicht, dass man vor allem natürlich eben formale
Gründe anlegt. Passt das von der Projektträgerschaft her, passt das in die Bekanntmachungen, sind sie geeignet, haben sie zum Beispiel Interdisziplinarität mit drin,
also die harten Fakten. Die wissenschaftliche Exzellenz wird dann auch nochmal
von den Gutachtern bewertet. (PT 4.1:181)

Formal förderfähige Skizzen werden sodann an externe Gutachter weitergeleitet. Diese werden durch den Projektträger aus der Wissenschaft aber auch der
Wirtschaft und der (politischen) Verwaltung rekrutiert, vorgeschlagen und durch
das Bundesministerium ausgewählt. Die Gutachter stellen nach Ansicht der
Gesprächspartner nationale und internationale, häufig nicht mehr aktive Experten
des jeweiligen Forschungsfeldes dar. Zu beachten ist bei der Auswahl, dass die
Gutachter nicht befangen sind, in dem sie z.B. eigene Projektideen eingereicht
oder an diesen mitgearbeitet haben. Dieser Rückgriff auf externe Gutachter stellt
den Regelfall bei Projektauswahl über Bekanntmachungen dar. Abhängig von
der Komplexität der Thematik und der Offenheit des Forschungsprogramms
erfolgt ein umfangreicher (hohe Komplexität, geringe Offenheit) oder ein nur
wenig umfangreicher bis gar kein (niedrige Komplexität, hohe Offenheit) Einsatz
externer Gutachter. Im letztgenannten Fall übernehmen die technisch-fachlichen
Mitarbeiter der Projektträger die im Folgenden beschriebenen Aufgaben der Gutachter.
Die Bewertung der externen Gutachter erfolgt durch die von den Projektträgern vorgegebenen und mit dem jeweiligen Fachreferat abgestimmten

222

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

administrative Kriterien
10 *
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

Kriterien der Ergebnisverwertung

politische Kriterien

wissenschaftlichtechnische Kriterien

wirtschaftliche Kriterien

* Anzahl der Projektträger,
die Kriterienart genannt haben

Abbildung 6-3 Relative Relevanz der verschiedenen Auswahlkriteriumsarten. (Eigene
Darstellung)

Bewertungskriterien. Diese lassen sich in fünf Kriterienarten unterscheiden:
administrative, wissenschaftlich-technische, wirtschaftliche und politische Kriterien sowie Kriterien der Ergebnisverwertung. Die relative Relevanz dieser Kriterienarten innerhalb der Befragungsgruppe der Projektträger kann Abbildung 6-3
entnommen werden.
Die relativ höchste Relevanz weisen wissenschaftlich-technische Kriterien
auf. Hier werden insbesondere der Innovationsgehalt, der Bezug zur Bekanntmachung bzw. zur Förderpolitik im Sinne einer Zielkongruenz von Projekt und
Programm, die Umsetzbarkeit des Vorhabens sowie das Vorliegen eines hohen
technischen Risikos zur Bewertung vorgegeben. Gefordert wird zudem, dass
die Projektideen klare Zielformulierungen enthalten und widerspruchsfrei sind.
Administrative Kriterien beziehen sich vor allem auf den späteren Antragsteller.
Im Fokus stehen die Zusammenarbeit als Verbund, die Kompetenzen der Verbundpartner sowie die Nutzung von Synergien und die Qualität des innerverbundlichen Projektmanagements. Darüber hinaus wird auch die Interdisziplinarität
bewertet. Zu den administrativen Kriterien gehören ebenso die Einhaltung von

6.2

Steuerung der Projekte

223

maximalen Förderquoten, die Vollständigkeit der Unterlagen, die erforderliche
Inlandstätigkeit des Antragstellers sowie die Charakterisierung der Projektart, da
lediglich geringe Entwicklungsanteile im Projekt gefördert werden können. Diese
Kriterien werden mitunter schon im Rahmen der Vorauswahl des Projektträgers
bewertet. Die wirtschaftlichen Kriterien lassen sich in betriebswirtschaftlich und
volkswirtschaftlich differenzieren. Betriebswirtschaftlich werden der rudimentäre
Zeit- und Kostenplan, die Bonität des Zuwendungsempfängers sowie das KostenNutzen-Verhältnis des Projekts – soweit durch die Skizze möglich – bewertet.
Im Rahmen der Skizzenbewertung stehen jedoch eher volkswirtschaftliche Kriterien wie Marktchancen, wirtschaftliche Effekte oder die volkswirtschaftliche
Relevanz des Projekts im Vordergrund. Hier sind teilweise Überschneidungen zu
den Kriterien der Ergebnisverwertung zu erkennen. Diese betreffen die Plausibilität und Stringenz des Verwertungsplans, die Einschätzung der Marktfähigkeit
oder Anschlussfähigkeit eines Projekts sowie die standortbezogene Verwertung
in Deutschland. Wichtiger Indikator für die Marktfähigkeit und volkswirtschaftliche Relevanz eines Projekts ist dabei häufig die Beteiligung verschiedener
Wertschöpfungsstufen und das wesentliche Engagement der Wirtschaft innerhalb des Projekts. Zudem ist die Berücksichtigung politischer Kriterien vorgesehen, welche jedoch zumeist durch die Fachreferate eingebracht werden. Dies
betrifft allgemeine politische Vorgaben wie die Beachtung von Nachhaltigkeit,
Umweltschutz oder Ethik, aber ebenso die regionale Verteilung der späteren
Zuwendungsempfänger oder förderpolitische Kriterien wie der Anteil von Erstantragstellern. Somit zeigt sich, dass die Projektauswahl im Wesentlichen die spezifische Projektgestaltung bewertet, zugleich aber durch politische Kriterien durch
den Fördergeber in die operative Tätigkeit der Projektträger und externen Gutachter eingegriffen werden kann und wird.
In den meisten Fällen wird die Bewertung der Kriterien durch Skalen quantifiziert. Dies fördert die Vergleichbarkeit zwischen zur Auswahl stehenden Projekten aber auch zwischen Projekten verschiedener Bekanntmachungen bzw.
verschiedener Stichtage. Teilweise wird für die Projektauswahl eine mindestens
zu erreichende Punktzahl vorgegeben. Häufig wird die quantifizierte Bewertung
zudem um qualitative Aspekte ergänzt. Der Bewertungsprozess der Gutachter
dauert etwa ein bis zwei Monate. Anschließend werden die Ergebnisse auf Gutachtertagungen untereinander und mit dem Projektträger sowie dem Fachreferat
abgestimmt. Neben der Bewertung obliegt den Gutachtern ebenso die Weitergabe von Änderungsvorschlägen oder Empfehlungen an den Antragsteller. Für
eine mögliche Projektbewilligung haben diese Empfehlungen einen hohen Stellenwert. Das Konsens- oder Mehrheitsvotum der Gutachtertagung wird sodann
dem Fachreferat zur Entscheidung vorgelegt, lediglich im umfassend beliehenen

224

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Bereich kann dieser Schritt wie bereits in Kapitel 6.1.3 gesehen unter Umständen
entfallen. Das Fachreferat spricht über den Projektträger sodann eine Empfehlung
zur Antragstellung aus oder nicht. Gegebenenfalls kann die Antragsempfehlung
an Bedingungen zur Projektänderung geknüpft werden. Insgesamt stellt sich der
Prozessschritt der Projektauswahl als etabliertes und objektivierendes Vorgehen
mit einer differenzierten Mischung verschiedenartiger Kriterien dar.
Im Ergebnis dieses Auswahl- und Anpassungsprozesses steht eine Projektkonzeption auf dessen Grundlage der spätere Zuwendungsempfänger die formalen Antragsunterlagen zu erarbeiten hat, welche sodann einer vertieften Prüfung
durch den Projektträger unterzogen werden. Der Prüfungsaufwand wird wesentlich durch die Erfahrung des Antragstellers mit der Projektbeantragung beeinflusst. Diese Phase wird auch Qualifizierungsphase genannt. Vor der Bewilligung
steht der Prüfungsprozess des Förderantrags. Diese Antragsprüfung erfolgt dreiseitig.
Es finden quasi drei Prüfungen von unabhängigen Stellen hier im Haus statt: die
fachliche Seite, die prüft das Mengengerüst und natürlich den Inhalt dessen, was die
da überhaupt angesetzt haben. Die administrative Seite die prüft natürlich rein formal erstmal, aber auch Zuwendungsfähigkeit, denn manche Sachen, die sind ja nicht
zuwendungsfähig, die können gar nicht abgerechnet werden. Und hier wird dann
die Vorkalkulation betriebswirtschaftlich geprüft. Also die Kostensätze, Zuschläge,
Stundensätze und solche Sachen. (PT 1.2:104)

Administrativ wird die Einhaltung der formalen Vorgaben sowie die grundsätzliche Zuwendungsfähigkeit des Projektes und des Empfängers beurteilt. Die technisch-fachliche Prüfung fokussiert vor allem das Mengengerüst im Sinne einer
Notwendigkeit der geplanten Aktivitäten. Die Plausibilität der Mengenansätze
des Zuwendungsempfängers wird dabei zumeist auf Basis von Erfahrungswerten
unter Verknüpfung mit den Arbeitspaketen beurteilt. Einzelne Arbeitspakete sollten dabei weniger als sechs Personenmonate zur Vermeidung kaum überprüfbarer
Sammelposten umfassen. Im Rahmen der wirtschaftlichen Prüfung wird zudem
das Wertgerüst im Sinne der angemessenen Kosten überprüft. Hierbei wird wenn
möglich Rückgriff auf bereits vorhandene Berichte von Gemeinkostenprüfungen
genommen. Die Verfügbarkeit solcher Berichte variiert allerdings branchenabhängig sehr stark. Mit Hilfe dieser Berichte ist eine einfache Plausibilisierung
und Festlegung vor allem der Gemeinkostensätze auf Basis der Istkosten vergangener Perioden möglich. Andernfalls müssen die Einzel- und Zuschlagssätze
durch Erfahrungswerte oder Kostenvergleiche mit weiteren Projekten validiert
werden. Bei den Kostenarten Material und Anlagekosten werden die Kosteninformationen häufig über die Einholung von Angeboten validiert. Im Status der

6.2 Steuerung der Projekte

225

vorkalkulatorischen Prüfung müssen weniger die exakten Ansätze, sondern vielmehr deren Nachvollziehbarkeit gewährleistet werden, da es sich lediglich um
Plankosten handelt und die exakte Abrechnung ex post durch die Ermittlung der
tatsächlich angefallenen Istkosten erfolgt. Oftmals kann die Nachvollziehbarkeit
jedoch aufgrund fehlender Erläuterungen nicht hergestellt werden und es kommt
zu personal- und zeitaufwändigen Nachforderungen. Die wirtschaftliche Prüfung
umfasst zudem eine Bonitätsprüfung. Durch Analyse von Jahresabschlüssen,
betriebswirtschaftliche Auswertungen, Handelsregisterauszügen und Bankenauskünften soll die Aufbringung des erforderlichen Eigenanteils sichergestellt
werden. Diese Bonitätsprüfung stellt sich als aufwändiger Prozess dar. Zudem
ist eine Feststellung gerade bei neu gegründeten Unternehmen problematisch
bis unmöglich. Dies kann zu Verzögerungen im Prüfungsablauf oder gar zur
Antragsa­blehnung führen.
Von den Projektträgern eingesetztes und gefordertes Planungsinstrument ist
vorrangig die Meilensteinplanung. In der Projektplanung des späteren Zuwendungsempfängers werden konkrete Meilensteine, welche an Zeit, Leistung und
auch Kosten geknüpft sind, erwartet und gegebenenfalls nachgefordert. Zudem
hat sich die Verankerung von Abbruchmeilensteinen etabliert, um somit exante
objektivierte Projektabbruchkriterien festzulegen. Die Meilensteine werden
zumeist inhaltlich festgelegt, z.B. bevor das Projekt in eine Testphase übergeht.
Häufig werden jedoch ebenso zeitlich determinierte Meilensteine (bspw. zur
Hälfte der Projektlaufzeit, jährlich) geplant. Darüber hinaus hat der Projektträger bereits in der Planungsphase durch Teilbewilligungen oder Mittelsperren
Zugriff auf Steuerungsinstrumente, welche eine zweckorientierte Steuerung in der
anschließenden Durchführungsphase gewährleisten sollen. Von diesen Instrumenten wird regelmäßig Gebrauch gemacht, indem sie unter Rücksprache mit dem
Zuwendungsempfänger in den Zuwendungsbescheid aufgenommen werden.
Als wesentlicher Einflussfaktor für den Prüfungsaufwand konnte die Erfahrung des Antragstellers identifiziert werden. Dies betrifft vor allem die kostenseitige Antragsprüfung. Gerade Erstantragstellern fehlt die Kompetenz im Umgang
mit den LSP und somit zur Erstellung von formal korrekten Kostenaufschlüsselungen.
Ein weiterer Punkt, den ich mal spontan wiedergeben würde, ist, dass viele Unternehmen es nicht gewohnt sind ihre Kosten aufgeschlüsselt nach Personalkosten und
nach Gemeinkosten in den Anträgen darzustellen. Und häufig an der Stelle nachgefragt werden muss, entweder weil gar keine Angaben zu den Gemeinkosten enthalten sind oder weil diese unglaubwürdig wirken. (PT 7.1:83)
Keine Zahl wird einfach so auf ein Stück Papier geschrieben. Jeder hat sich
irgendwo etwas dabei gedacht. Und das was er dabei denkt, sollte er am besten

226

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

mitformulieren, also auch erläutern. Und je ausführlicher er erläutert, desto einfacher ist nachher auch die Prüfung. Von daher, wenn man den Antragsteller da an
die Hand nimmt und gut berät und ihm auch irgendwo die Scheu nimmt - wenn
ich zu viel schreibe, wird mir vielleicht auch viel gestrichen, im Gegenteil: je mehr
irgendwo die Kommunikation, der Austausch von beiden ist, umso eher ist auch ein
Vertrauen da und umso eher kommt man zum Zuge und man hat es selber in der
Hand ob es nachher Probleme gibt oder keine Probleme gibt. (PT 3.2:94)

Die mangelnde Erfahrung der Antragsteller führt dazu, dass bspw. nicht zuwendungsfähige Kostenarten wie Vertriebskosten nicht aus den Gemeinkostensätzen
heraus gerechnet werden. Darüber hinaus können durch fehlende Hinweise oder
Ergänzungen durch den Antragsteller die Vorkalkulationen nicht nachvollzogen
und somit geprüft werden. Gerade unerfahrenen Antragstellern fehlt das Bewusstsein für die Notwendigkeit dieser Angaben für die Projektförderung. Diese
Erkenntnis stützt die Ergebnisse zum Regelwerk als wesentlichen Einflussfaktor.
Es wird deutlich, dass die Formulierung und Kommentierung der Regelwerke an
dieser Stelle nicht immer hinreichend zielführend sind.
Einen weiteren Einflussfaktor für den Prüfungsaufwand stellt die Datengrundlage dar. Hier wirkt sich insbesondere eine schlechte Qualität der Kosten- und
Leistungsrechnung stark auf den Prüfungsaufwand aus. Ebenso kann der Prüfungsaufwand jedoch durch umfangreiche, teils irrelevante Daten aus dem Rechnungswesen des Antragstellers erhöht werden.
Sehr wichtig ist die Qualität der Kosten- und Leistungsrechnung des Zuwendungsempfängers, denn eine Prüfung nur mit Daten des externen Rechnungswesens ist
doch sehr schwierig. Bei schwierigen Kandidaten führen wir dann auch eine VorOrt-Prüfung durch und beraten den Zuwendungsempfänger. (PT 5.2:52)
Tatsächlich ist es so, dass ich glaube, dass bei großen Firmen die Prüfung teilweise länger dauert, wenn eben nicht schon ein bestimmtes Prüfschema abgestimmt
wurde. Also, dass man sagt, wenn ihr das exakt so durchgeht, dann wird das akzeptiert, die einzelnen Positionen gehen so durch. Dann kann das schneller gehen.
Ansonsten ist es aber so, dass die großen Firmen eben zahlentechnisch auch einiges
an Blendgranaten schmeißen können, was kleinere Firmen nicht können. Insofern
ist es dann doch komplizierter dies einer Gesamtwürdigung zu unterziehen. D.h.
man braucht länger. (PÜ 1.1:41)

Sowohl eine zu knappe als auch eine zu umfangreiche Datengrundlage erschweren eine Prüfung. Bei einer zu knappen Datengrundlage kann eine Überprüfung
nur mit Daten des externen Rechnungswesens und der Erstellung von Überleitungsrechnungen erfolgen. Diese Ergebnisse entsprechen den Erkenntnissen aus

6.2 Steuerung der Projekte

227

dem Bereich der Kalkulation und Prüfung öffentlicher Aufträge.10 Der Projektträger übernimmt in diesem Fall originäre Aufgaben des Zuwendungsempfängers.
Die Gründe für eine zu knappe Datengrundlage können zum einen wie bereits
angesprochen in der Unerfahrenheit der Antragsteller liegen oder resultieren aus
einer wenig LSP-konformen bzw. kaum differenzierten Kostenrechnung. Häufig
ist dies bei kleinen und mittelständischen Unternehmen der Fall.11 Zugleich nutzen große Unternehmen die Möglichkeiten eines tiefen Rechnungswesens dahingehend aus, dass ein hoher Detaillierungsgrad eine Prüfung verkompliziert und
gewisse Kalkulationsspielräume gegebenenfalls unerkannt bleiben. In beiden
Fällen führt das Fehlen konkreter, transparenter und einheitlicher Prüfungsstandards zu divergierenden Datengrundlagen und somit erhöhtem Prüfungsaufwand.
Der Antragsprüfungsprozess stellt sich demnach als aufwändiger und detaillierter Prozessschritt dar. Die Projektträger betonen die Notwendigkeit aufgrund der
Tatsache, dass der Fördernehmer mit der Bewilligung eine Anspruchsgrundlage
erhält. Gleichzeitig führt der Prozess zu Verzögerungen beim Projektstart, obwohl
gerade im kaufmännischen Bereich die endgültige Festlegung der Kosten erst im
Rahmen der Kontrolle erfolgt.

6.2.2.2 Herleitung und Formulierung von Projektzielen
Die Darstellung der Projektplanung hat gezeigt, dass die Projektziele im Wesentlichen durch die späteren Zuwendungsempfänger zu formulieren sind. Im Folgenden soll nun analysiert werden, wie mögliche Zielerwartungen hergeleitet und
welche Anforderungen an diese Zielformulierung von Seiten der Projektträger
gestellt werden. Projektskizzen und später auch Projektanträge müssen sich regelmäßig an den Zielen von Förderrichtlinien – oder bei offenen Programmen an den
Zielen des Forschungsprogramms – orientieren. Die hohe Relevanz der Förderrichtlinie oder Bekanntmachung für die Projektkonzeption und –auswahl wurde
im Rahmen der Interviews sowohl von den Projektträgern als auch von den Bundesministerien mehrfach betont. Um die Einflussfaktoren der Zielformulierung
geförderter F&E-Projekte vollumfänglich zu erfassen, sollen deshalb zunächst die
institutionellen Einflussfaktoren der Richtlinienerstellung analysiert werden.
Die Erstellung einer Förderrichtlinie konnte durch die Datenauswertung
als klassische top-down Planung charakterisiert werden. Ausgangspunkt sind

10Vgl.

Georgi (2015), S. 130–138.
Frank/Reitmeyer (2003), S. 143–145; Ossadnik et al. (2004), S. 629; Berens et al.
(2005), S. 188f.; Holland-Letz (2009), S. 160f.; Littkemann et al. (2012), S. 53; Becker
et al. (2015), S. 274.
11Vgl.

228

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

nationale und internationale Forschungsprogramme, welche zumeist eine langfristige Laufzeit von bis zu zehn Jahren aufweisen. Hier werden Forschungsschwerpunkte definiert, ohne Budgets zuzuteilen bzw. zu veröffentlichen. Im
Rahmen der haushalterischen mittelfristigen Finanzplanung erfolgt diese Budgetzuteilung zu Förderschwerpunkten über drei bis fünf Jahre. Diese Budgets
stehen allerdings unter dem Vorbehalt der parlamentarischen Haushaltszustimmung. Wesentlich für die Erstellung einer Richtlinie ist die haushalterische Jahresplanung innerhalb eines Fachreferats. Auf Basis der Planung einer Richtlinie
haben die Referate ihren voraussichtlichen Kassenbedarf anzumelden, in dem
gegebenenfalls das Budget für eine Richtlinie zu berücksichtigen ist. Nur wenn
im Rahmen der Abstimmung von BMF und Ministerium dem Titelansatz entsprochen wird kann die Richtlinie auch bewirtschaftet werden. Bei der weiteren Planung sind bestehende Verpflichtungsermächtigungen zu berücksichtigen.
Die Jahresplanung kann zudem einen ersten inhaltlichen Aspekt umfassen, da
durch die Titelerläuterung eine Zweckbindung der Haushaltsmittel erfolgt. Die
konkrete inhaltliche Planung einer Richtlinie erfolgt sodann in enger fachlicher
Abstimmung von Fachreferat und Projektträger. Insbesondere der Projektträger
kann durch vielfältige Kontakte in die Förderlandschaft Feedback aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik in die Planung einbringen.
In der Regel gibt es irgendwo eine programmatische Grundlage. […] Wir erstellen derzeit ein neues Rahmenprogramm für die Bundesregierung. Das ist derzeit
in der Abstimmung und wird Anfang nächsten Jahres verkündet. Und auf Grundlage dieses Programmes werden dann in regelmäßigen/ unregelmäßigen Abständen sogenannte Bekanntmachungen von unserem Hause veröffentlicht. Und diese
Bekanntmachungen werden natürlich inhaltlich in enger Zusammenarbeit von Fachreferat und Projektträger auf der fachlichen Ebene entwickelt. (BM 2.1:28)
Also die Definition der Förderschwerpunkte läuft also wesentlich zwischen dem
Projektträger und dem Ministerium als letzten Endes Fördermittelgeber ab. Wobei
das jetzt auch nicht hier am grünen Tisch alleine passiert, sondern wir eben durchaus die verschiedensten Akteure je nach Thema und Problematik einbinden. Es gibt
also durchaus das Instrument der Fachgespräche, wo man dann eben mit bestimmten Vorstellungen in das Gespräch geht und das mit Experten aus den verschiedenen
Bereichen Wissenschaft, Wirtschaft, Politik rückkoppelt, um sich einfach mal ein
gewisses Feedback abzuholen. Entsprechen die Problembeschreibung und die Überlegung zu dem Förderangebot der Realität oder ist das jetzt sozusagen haarscharf
am Bedarf vorbei? (PT 9.1:37)

Die Richtlinienplanung stellt sich als kooperativer Prozess unter Federführung
des Fachreferats dar. Dabei konnten vier wesentliche Einflussfaktoren identifiziert
werden. Einen Überblick dieser Einflussfaktoren zeigt Abbildung 6-4.

6.2

229

Steuerung der Projekte

Abbildung 6-4 Einflussfaktoren
der Richtlinienplanung. (Eigene
Darstellung (++ sehr starker
Einfluss, + starker Einfluss, o
moderater Einfluss))

Forschungsprogramm

Fachgespräche
++

+

Haushaltssystematik

+

Richtlinie

o

Ergebnisse
geförderter
Projekte

Einen sehr starken Einfluss auf die Gestaltung einer Richtlinie hat das Forschungsprogramm durch die thematische Schwerpunktsetzung. Ziele und Themen der Richtlinie müssen zwingend kongruent zum Forschungsprogramm sein.
Einen starken Einfluss haben zudem sogenannte Fachgespräche mit der Forschungsklientel aus Wirtschaft, Wissenschaft oder Politik. Diese Fachgespräche
werden zumeist durch die Projektträger geführt und dienen der Abstimmung der
Überlegungen des Fördergebers mit den Erwartungen potentieller Fördernehmer,
damit ein hinreichender Rücklauf auf die Richtlinien sichergestellt werden kann.
Unklar bleibt, wie die Gesprächspartner genau ausgewählt werden und wie anfällig diese Vorgehensweise für Lobbyismus ist12. Ebenfalls einen starken Einfluss
auf die Richtlinienplanung hat die Haushaltssystematik. Durch die verfügbaren
Haushaltsmittel wird der Förderumfang bestimmt, zudem legt die Zweckbestimmung eines Haushaltstitels den inhaltlichen Schwerpunkt fest. Gerade die Festlegung von Projektstartterminen und Projektdauern innerhalb einer Richtlinie wird
darüber hinaus durch die Periodenabgrenzung des Haushalts beeinflusst. Lediglich geringen Einfluss auf die Planung einer Bekanntmachung haben die Ergebnisse bereits geförderter Projekte, aufgrund der Tatsache, dass zwar versucht wird
die Ergebnisse zu beachten, dies allerdings nicht systematisch erfolgt. Während
(Zwischen-)Ergebnisse laufender Projekte kaum berücksichtigt werden (können),
werden Ergebnisse abgeschlossener Projekte zwar teilweise aber eben nicht systematisch in die Planung einbezogen.13 Die so entstehenden Richtlinien wirken

12Siehe
13Siehe

hierzu auch Kapitel 2.1.2.
hierzu ausführlich Kapitel 6.2.4.3.

230

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

sich auf die Projektkonzeption und somit auch auf die Zielformulierung der F&EProjekte aus, vor allem da die Zielkongruenz von Projekt und Richtlinie ein zwingendes, zentrales Auswahlkriterium darstellt.
Wie bereits in Kapitel 2.5.2 festgestellt wurde, enthalten die Förderrichtlinien
vornehmlich Beschreibungen des Förderungsgegenstands, also der thematischen
Ausrichtung. Konkrete Zielgrößen oder quantifizierte Ziele werden nur teilweise
vorgegeben. Nichtsdestotrotz werden auf der Projektebene messbare Zielformulierungen für alle drei Zieldimensionen Zeit, Kosten und Leistung gefordert.
Allerdings konnten zwischen dem Konkretisierungsgrad der drei Dimensionen
deutliche Unterschiede festgestellt werden. Analog zur Projektkonzeption werden die Leistungsziele durch den Zuwendungsempfänger formuliert. Dabei streben die Zuwendungsempfänger eine eher offene Zielformulierung an, während
von den Projektträgern eine Konkretisierung mit der Möglichkeit zur Messung
und Kontrolle mit Verweis auf Anforderungen der BHO, so z.B. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, erwartet wird. Allerdings schränken die Projektträger ein,
dass eine Operationalisierung und/oder Quantifizierung zwar bei bestimmten
Projektarten möglich ist und umgesetzt wird, gleichzeitig sei bei einer Vielzahl
von Projekten insbesondere eine Quantifizierung nicht möglich. Hier werden
qualitative Ziele gesetzt oder rudimentäre quantitative Ziele um qualitative Ziele
ergänzt. Gerade eine Quantifizierung sehen die Projektträger als nicht zwingend
notwendig für eine effektive Projektsteuerung an. Vielmehr werden – insbesondere als Reaktionen auf Forderungen des BRH – quantifizierte Ziele zwar vereinbart, diese jedoch nicht zur Projektsteuerung genutzt.
Die Quantifizierung von Zielen wird von uns erwartet, gestaltet sich aber schwierig.
Durch den BRH sind smarte Ziele gefordert, allerdings stehen die meist nur auf dem
Deckblatt. Oftmals sind diese Ziele dann auch zu ambitioniert. Eine genaue Quantifizierung ist oftmals sehr komplex. Daher haben diese Ziele oftmals eher Außenwirkung. Das zieht sich aber vom Programm bis zum Projekt durch. Meiner Meinung
sind diese starren Zielvorgaben nicht maßgeblich dafür, ob ein Projekt gut oder
schlecht ist. (PT 5.1:35)

Aufgrund der hohen Planungsunsicherheit der F&E-Projekte werden vom
Zuwendungsempfänger weniger konkrete Endziele, sondern vielmehr detaillierte
und fundierte Wege der Zielerreichung erwartet. Hier können sich Projekte auch
teilweise untereinander differenzieren, wenn ähnliche Erkenntniszuwächse als
Ziel ausgegeben werden. Darüber hinaus soll der Zuwendungsempfänger ebenso
Kennzahlen, Messgrößen oder Möglichkeiten nennen, mit denen er selber seine
Zweck- oder Zielerreichung bewerten kann. Der Zuwendungsempfänger wird
somit zu einer Selbstkontrolle angeregt. Der Projektträger übernimmt damit mehr

6.2

Steuerung der Projekte

231

eine überwachende als steuernde Funktion innerhalb des Forschungsprojektes.
Allerdings sehen gerade die Projektträger auch eine hohe Komplexität bei der
Festlegung solcher Zielerreichungsmessungen. Förderbekanntmachungen stellen
sich also als wesentlicher Bestimmungsfaktor für Förderbekanntmachungen dar.
Die Ziele werden aus den Richtlinien hergeleitet, da die Kongruenz von Richtlinien- und Projektzielen ein wichtiges Auswahlkriterium darstellt. Allerdings
bleibt zunächst offen, inwiefern die im Kapitel 2.5.2 identifizierten Zielformulierungsdefizite auf Richtlinienebene auf Projektebene adressiert werden. Dies soll
im Folgenden noch genauer untersucht werden.
Bei den erwarteten Zielsetzungen zu den Dimensionen Zeit, Kosten und Leistung14 wird durch die Befragten betont, dass es sich bei den formulierten und vereinbarten Zielen zumeist nur um vorläufige Ziele handeln kann, aufgrund der inhärenten
Planungsunsicherheiten eines F&E-Projektes. Vielmehr sollen Ziele im Projektverlauf
konkretisiert und kontinuierlich weiterentwickelt werden. Im Status des Antrags werden hierzu Erläuterungen zu kritischen Pfaden und möglichen Auswirkungen auf die
Projektziele erwartet. Diese Vorgehensweise erscheint als eine adäquate Antwort auf
die hohen Unsicherheiten zu Projektbeginn. Gleichwohl stehen sie konträr zum rechtlichen Rahmen des Verwaltungshandelns, der durch den Bewilligungsbescheid eine
fixierte Planung möglicherweise mit Ansprüchen auf Seiten des Zuwendungsempfängers vorsieht. Es wird deutlich, dass die praktische Ausgestaltung des Verwaltungshandelns zwar innerhalb des formalen Rahmens erfolgt, dieser jedoch keine adäquate
Steuerungsgrundlage darstellt. Darüber hinaus werden konkrete Zielformulierungen
für die Zieldimension Leistung im Bereich von Zuwendungen zu F&E-Projekten als
kritisch angesehen.
Das ist natürlich inhaltlich. Der beschreibt ganz klar, was er meint, was da am Ende
bei herauskommen kann. […] Und da der Zuwendungsantrag ja hinterher auch
Bestandteil des Zuwendungsbescheids wird, ist das damit auch festgelegt, dass man
in diese Richtung arbeiten muss. Aber, vielleicht ist das zu locker ausgedrückt, die
Zuwendung beruht auf best effort. Jeder versucht sein Bestes zu tun um den Zuwendungszweck zu erreichen, aber es ist ja keine Verpflichtung da, dass man den erreichen muss, den Zuwendungszweck. (PT 1.2:121)
Das Wort verlorener Zuschuss bedeutet, dass sie die Kohle nie wieder sehen
wollen, d.h. das ist ein Hochrisiko-Projekt. Was ist da verbindlich? Wir glauben
das an dem Tag und der Antragsteller auch, aber wenn es denn so wäre, dass der

14Es

wird ebenso die Formulierung von Verwertungszielen gefordert. Auf diese wird jedoch
in Kapitel 6.2.4.4 gesondert eingegangen.

232

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Projekterfolg gegeben ist, dann würden wir den Leuten sagen: Geh zur Bank und
hol dir deinen Kredit dort. (PT 3.1:65)

In einer frühen Phase der Projektkonzeption weisen formulierte Leistungsziele
demnach nur eine bedingte Verbindlichkeit auf, obwohl durch die Aufnahme in
den Bewilligungsbescheid eine hohe formaljuristische Verbindlichkeit suggeriert wird. Allerdings können wohl aufgrund des geforderten Innovationsgehaltes und Neuartigkeitsgrades eines F&E-Projektes lediglich Zielerwartungen
formuliert werden, deren Erreichung jedoch selbst im Falle strikt zielgerichteten
Handelns aller Akteure nicht gewährleistet werden kann. Fraglich bleibt sodann,
ob die Nichterreichung einer Zielerwartung einer negativen Projektbeurteilung
gleichzusetzen ist oder nicht vielmehr auch dieser Erkenntniszuwachs ein intendiertes Ergebnis darstellt. Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Förderung
unterstellen also eine prognostizierbare Relation von Input und Output eines
F&E-Projektes, welche jedoch in der Realität häufig zufallsbedingt und somit
nur eingeschränkt vorhersagbar ist.15 Dieses Dilemma wird durch die Forderung
quantifizierter und konkreter Leistungszielerwartungen unterstützt.
Bezüglich der weiteren Dimensionen Zeit und Kosten werden bereits in der
Skizzen- und Antragsphase deutlich detailliertere Angaben gefordert. Zur Vereinfachung der Projektplanung geben die Projektträger häufig standardisierte
Formulare für die Zeit- und Kostenplanung heraus. Die Zeit- und Kostenzielerwartungen werden maßgeblich durch die Haushaltssystematik und die Förderprogramme bzw. –richtlinien beeinflusst.
Zeit und Kosten machen wir grundsätzlich keine Vorgaben. Uns ist aber natürlich
bei der Förderung der Rahmen insofern gesetzt, dass wir uns im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung bewegen müssen. D.h. in meinem Titel habe ich ein Mittelvolumen von X Millionen und habe dann eben einen Zeitrahmen bis 2018 nochmal
Y Millionen an Verpflichtungsermächtigungen die ich eingehen darf. Von diesen X
Millionen sind natürlich schon 80% aus Projekten aus den Vorjahren gebunden. Ich
bewege mich also einmal bei der Projektplanung im Rahmen dessen was das Haushaltsgesetz zulässt. Sowohl vom Zeitrahmen wie natürlich auch vom Bewilligungsvolumen her. Das ist der Rahmen in dem wir uns bewegen. (BM 2.1:46)

Der hohe Detaillierungsgrad ist in diesem frühen Stadium gefordert, da Projektträger und/oder Fachreferat für die Haushaltsplanung möglichst konkrete Kostenschätzungen und –planungen der Projekte benötigen. Dies konkretisiert sich

15Siehe

hierzu auch Kapitel 3.1.1.

6.2

Steuerung der Projekte

233

dadurch, dass oftmals zeitliche Vorgaben für die Projekte bereits in den Richtlinien konkret genannt werden. Dies betrifft zum einen mögliche Starttermine
und zum anderen mögliche Projektdauern. Kostenmäßig gibt es zumeist keine
Beschränkungen innerhalb der Programme oder Richtlinien, da die Anzahl zu fördernder Projekte innerhalb des Haushaltstitels variieren kann. Vielmehr betonen
die Experten, dass sich die Kostenplanung an den Leistungserfordernissen zu orientieren hat.
Also wir erwarten natürlich, dass in dem Antrag entsprechend ein Projektkonzept ausgearbeitet ist, dass das Thema Zeit und Kosten beschreibt. Und zwar so
beschreibt, dass es nach der Begutachtung letztlich, die dann stattfindet, auch dem
Anspruch an wirtschaftlichen und sparsamen Einsatz der Mittel entspricht und den
Zielen, und den Notwendigkeiten des Projektes angemessen erscheint. Wir reden da
gerne von Notwendigkeit und Angemessenheit der Projektstruktur. (PT 7.1:75)

Es zeigt sich, dass sich die konkreten Zielerwartungen, insbesondere zur Zieldimension Kosten, an den Notwendigkeiten der Leistungstiefe orientieren. Wenngleich die drei Zieldimensionen in einem angemessenen Verhältnis zueinander
stehen sollen, zeigt sich grundsätzlich, dass im Rahmen der Projektauswahl die
Zielpriorität bei der Dimension Leistung liegt. Kostenziele werden aus diesem
primären Ziel abgeleitet. Dies gilt grundsätzlich auch für Zeitziele allerdings
werden hier durch Richtlinien und die Haushaltssystematik Beschränkungen und
Erwartungen gesetzt, weshalb die Standardzielangabe für die Dimension Zeit
dreieinviertel Jahre beträgt. Unterschiedliche Leistungstiefen können somit lediglich durch den Umfang und die Frequenz eingesetzten Personals adressiert werden. Des Weiteren hat sich gezeigt, dass konkrete, quantifizierte Vereinbarungen
von Ergebniszielen im unsicheren F&E-Umfeld lediglich einen geringen Steuerungsnutzen aufweisen. Eine klassische Steuerung über konkrete Leistungsziele
im Sinne eines zu gewährleistenden Outputs im Rahmen zu fördernder F&EProjekte erscheint auch wegen des Charakters eines verlorenen Zuschusses nicht
möglich. Somit sind alternative Steuerungsinstrumente und alternative Leistungszielerwartungen heranzuziehen.

6.2.2.3 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.2
Die Projektkonzeption und –planung erfolgt eigenverantwortlich durch den späteren Zuwendungsempfänger, der Projektträger nimmt lediglich eine unterstützende und beratende Funktion ein. Ein wesentliches Element der Projektplanung
stellt die Projektauswahl des Projektträgers in der Skizzenphase dar, wobei er sich

234

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

regelmäßig externer Gutachter bedient. Bei der Auswahl werden vor allem wissenschaftlich-technische Kriterien wie der Innovationsgehalt und administrative
Kriterien wie die Arbeit im Verbund betrachtet. Zudem spielen wirtschaftliche
Kriterien wie die Bonität des Antragstellers und Kriterien der Ergebnisverwertung wie die volkswirtschaftliche Relevanz eine Rolle. Politische Kriterien wie
Nachhaltigkeit oder regionale Verteilung werden ebenso, jedoch seltener betrachtet. Die Beurteilung der Projektskizzen erfolgt anhand von Bewertungskatalogen,
indem die verschiedenen Kriterienarten einer Skalenbewertung unterzogen werden. Somit kann von einem objektivierenden und differenzierten Auswahlprozess
gesprochen werden. Dem schließt sich eine umfassende Antragsprüfung an, welcher den Planungsprozess der Förderprojekte maßgeblich beeinflusst und in vielen Fällen verzögert.
Die Projektziele leiten sich vor allem aus den Förderrichtlinien ab, welche
wiederum durch Forschungsprogramme, Fachgespräche, die Haushaltssystematik und in moderatem Umfang durch die Ergebnisse bereits geförderter Projekte
beeinflusst werden. Vom Projektträger werden Zielformulierungen für alle drei
klassischen Zieldimensionen Zeit, Kosten und Leistung sowie zusätzlich Verwertungsziele erwartet. Gerade die Konkretisierung von Zeit und Kosten wird
unter haushalterischen Gesichtspunkten fokussiert. Den formulierten Leistungszielen wird eine geringe Verbindlichkeit aufgrund hoher Planungsunsicherheiten attestiert, wenngleich die formale Aufnahme in den Bewilligungsbescheid
eine gewisse Verbindlichkeit suggeriert. Hieraus kann Gestaltungs- und Handlungsbedarf bei den Erwartungen an Zielformulierungen gefolgert werden. Es
ist zu prüfen, inwiefern der Charakter eines verlorenen Zuschusses und die
Forderung mess- und überprüfbarer Ziele in Einklang zu bringen sind. Gegebenenfalls sind hierzu alternative Steuerungsinstrumente und Leistungszielerwartungen notwendig.

6.2.3	Projektdurchführung
6.2.3.1 Informationserhebung, –prüfung und –nutzung
in der Phase der Projektdurchführung
Mit der positiven Bewilligung und dem zeitlichen Startpunkt des Förderzeitraums
geht das F&E-Projekt von der Antrags- in die Durchführungs- oder Umsetzungsphase über. Im Sprachgebrauch der Experten dominiert die Terminologie Durchführungsphase, da Umsetzung teilweise mit der Verwertungsphase, also der
Umsetzung der erzielten Forschungsergebnisse, verbunden wird. In dieser Phase
findet die operative Steuerung vor allem durch die Projektträger statt. Da nach

6.2

Steuerung der Projekte

235

dem Controllingverständnis der Arbeit Informationen als elementare Grundlage
zur Entscheidungsfindung dienen, wird im Folgenden vor allem auf die verschiedenen Möglichkeiten der Informationserhebung, das Vorgehen zur Prüfung
dieser Informationen und den Umgang mit ebendiesen Informationen im Sinne
eines Nutzens zur Projektsteuerung eingegangen. Leitend ist dabei die Fragestellung, welche Auswirkungen verschiedene Informationen auf die Projektsteuerung
haben.
Die Betreuung und Steuerung der Projekte in der Durchführungsphase erfolgt
wie gesehen durch die gleichen Mitarbeiter der Antragsphase, womit zu Beginn
des Projektes eine einheitliche Informationslage besteht. Administrativ-kaufmännische Informationen werden in der Durchführungsphase über zwei Instrumente
erhoben: zunächst muss der Zuwendungsempfänger seine Projektmittel vierteljährlich nachschüssig zum tatsächlichen Kostenanfall abrufen. Der Projektträger erhält hierdurch einen kurzen Überblick über die verbrauchten Mengen des
Zuwendungsempfängers und kann somit gegebenenfalls eine Einschätzung des
Projektfortschritts geben. Die Mittelabrufe werden jährlich durch zahlenmäßige
Zwischennachweise ergänzt, indem die tatsächlich entstandenen Istkosten des
Zuwendungsempfängers über das Haushaltsjahr aggregiert berichtet werden.
Beide Berichte sind formgebunden und müssen zwingend durch den Zuwendungsempfänger eingereicht werden, damit ihm Projektmittel übertragen werden
können.
Neben diesen administrativ-kaufmännischen Berichten werden von den Projektträgern – teilweise in Einklang, teilweise abweichend von den einschlägigen
Normen der NKBF 98 und der ANBest-P – regelmäßig halbjährliche technischfachliche Sachberichte von den Zuwendungsempfängern gefordert. Die Sachberichte werden teils elektronisch über das System profi und teils schriftlich
übermittelt. Innerhalb eines Projektes werden somit u.U. abweichende Vorschriften für die Abrechnung auf Kosten- oder Ausgabenbasis simultanisiert. Abhängig
vom Verlauf und der allgemeinen Relevanz des Projektes wird dieser Berichtszeitraum auf bis zu ein Jahr verlängert bzw. auf ein Quartal verkürzt. In den
Berichten sollen die Zuwendungsempfänger Erfolge und Schwierigkeiten des
Berichtszeitraums sowie den weiteren Projektverlauf darstellen. Zugleich werden
in diesen Berichten Angaben zur finanziellen Situation des Projektes erwartet.
Für die Projektträger stellen die Berichte inkrementelle Berichte dar und sollen
die Veränderungen im vergangenen Berichtszeitraum darstellen. Allerdings werden diese Erwartungen regelmäßig von den Zuwendungsempfängern nicht erfüllt,
indem über die gesamte Projektlaufzeit berichtet wird. Grundsätzlich ist der sachliche Zwischenbericht nicht formgebunden, allerdings wird durch die NKBF 98
die Verwendung eines Musterformulars nach Anlage 1 der NKBF 98 gefordert.

236

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Obwohl durch dieses Musterformular die Informationsqualität gesteigert wird,
indem die für den Projektträger wesentlichen Informationen fokussiert abgefragt
und vergleichbar dargestellt werden, haben die Sachberichte nur einen geringen
Informationsgehalt für die Projektsteuerung.
Diese Berichte sind sehr formal, da leben Sie nicht im Projekt mit. Es ist besser
zu den Projekttreffen zu fahren, wo sich alle Partner treffen, wo man dann wirklich
mitbekommt, wie arbeiten die Partner zusammen. (PT 3.1:76)
Viele Dinge muss man auch sehen. Das verhindert, dass einen ein vollständiger
Bär aufgebunden wird. Papier ist geduldig. Und es zeigt sich aber eben auch immer,
dass viele Dinge in so einem Bericht möglicherweise auch gar nicht so dargestellt
sind, dass das tatsächliche Problem unmittelbar ins Auge springt. (PT 8.2:139)

Dieser geringe Informationsgehalt resultiert zum einen aus der zeitlichen Verzögerung zwischen Projektfortschritt und Berichtszeitpunkt und zum anderen aus
der administrativen Prägung der Berichte, die somit nur wenig Aussagen über
konkrete fachliche Hürden geben. Die Projektträger betonen daher, dass neben
den formalbedingten Informationspflichten, vor allem ein informeller Austausch
zwischen Projektträger und Zuwendungsempfänger eine hohe Bedeutung für die
Projektsteuerung aufweist.
Hohe Relevanz für die Projektsteuerung haben somit weitergehende Informationen aus Telefonaten, Vorortbesuchen, Statusseminaren, Konsortialsitzungen,
fachbezogenen Kongressen oder auch (fachbezogenen) Medien. Die formalbedingten Berichte dienen dabei als Indikator für mögliche weitergehende Informationserhebungen seitens des Projektträgers.
Das wären ja Anlässe, wo man auch zwischen den eigentlichen Berichtszeitpunkten nachfragen würde: Leute was ist eigentlich los bei euch? Was passiert da jetzt?
Insofern ist dieser Rhythmus der Zahlungsanforderungen natürlich ein grober Beleg
auch dafür, ob das Vorhaben gleichmäßig läuft oder ob da irgendwelche Besonderheiten auftreten. Und das muss natürlich geklärt werden. Da geht der Fachliche hin
und hängt sich ans Telefon und fragt was da abläuft. (PT 1.2:203)
Nein, nein, sondern das machen wir auch anlassbezogen, wenn der Zwischenbericht zum Beispiel Anlass zur Sorge gibt. Wir gehen nicht raus und schauen uns also
Projekte an, wo alles läuft. (PT 2.1:188)
Und manche da muss man ein bisschen mehr nachfragen. Es hängt natürlich
immer auch damit zusammen wie die Beurteilung im ersten Zwischenbericht, nach
dem ersten Halbjahr ausgefallen ist. Wenn da dann sozusagen die Projektampel auf
Grün steht, dann wird man vielleicht bis zum nächsten halbjährlichen Zwischenbericht warten und bei anderen wird man dann mehr nachhaken, auch vom Projektträger aus. (PT 7.2:112)

6.2

Steuerung der Projekte

237

Die Expertengruppe Projektträger berichtet von regelmäßigem telefonischen Austausch zwischen Projektträger und Zuwendungsempfänger, durch den aktuelle
Projektfortschritte und vor allem der Umgang mit aufgetretenen Problemen dem
Projektträger zeitnah gespiegelt werden. Obwohl weniger zeitnah werden zudem
(halb-) jährlich stattfindende Statusseminare – entweder projektgruppenintern
oder projektübergreifend – als wesentliche Informationsquelle angesehen. Zudem
bieten Vorortbesuche durch den Projektträger die Möglichkeit, formal erhobene
Informationen mit der tatsächlichen Informationslage abzugleichen. Diese Vorortbesuche sind in der Durchführungsphase zumeist technisch-fachlich geprägt
und finden unregelmäßig statt. Die Informationserhebung findet in der Durchführungsphase also formalbedingt und informell statt, wobei vor allem den informell erhobenen Informationen eine wichtige Funktion bei der Projektsteuerung
attestiert wird. Die formalbedingten Berichte eignen sich aufgrund des Zeitverzugs und der hohen Formalität nur bedingt direkt für die Projektsteuerung; ihre
Erhebung und Einforderung sind aufgrund der Nebenbedingungen zur Projektförderung allerdings nicht optional. Der Informationsaustausch findet vor allem zwischen Projektträger und Zuwendungsempfänger statt, wenngleich wie bereits in
Kapitel 6.1.3 dargestellt je nach Beleihungsumfang und Projektrelevanz ebenfalls
die Fachreferate involviert sind.
Insbesondere die formalbedingten Berichte werden durch die Projektträger geprüft. Auch hier setzt sich die Zweiteilung von technisch-fachlicher und
administrativ-kaufmännischer Betrachtung fort. Grundsätzlich ist zu beachten,
dass die Prüfung der Zwischenberichte in einem Zeitraum von drei Monaten zu
erfolgen hat. Die administrativ-kaufmännische Seite des Projektsteuerungsteams
prüft vor allem zwei verschiedene Dokumente während der Durchsetzungsphase.
Die vierteljährlichen Zahlungsanforderungen werden formal auf Vollständigkeit und Richtigkeit der Angaben geprüft, um sodann Mittel freigeben zu können. In Rücksprache mit dem fachlichen Betreuer wird der technisch-fachliche
Projektfortschritt gegebenenfalls in die Prüfung einbezogen. Die Prüfung der
Zahlungsanforderungen gilt als wichtiges Instrument zur Beurteilung des Projektfortschrittes, indem dieser über die Kostenentwicklung bewertet wird. Der
mindestens jährliche zahlenmäßige Zwischenbericht wird ebenfalls vor allem
administrativ geprüft, zumeist in Abstimmung mit dem bzw. nach Vorliegen der
Ergebnisse des technisch-fachlichen Prüfers. Die Prüfung erfolgt hier teilweise
anhand von Formblättern. Wiederum gilt hier der Plan-Ist-Kostenvergleich als
wichtiger Indikator für den Projektfortschritt. Zudem wird dieser häufig vor allem
dem zeitlichen Projektfortschritt gegenübergestellt. Eine Plausibilitätsprüfung der
berichteten Kosten findet nur selten statt. Allgemein stellt sich diese Prüfung als
weniger intensiv im Vergleich zur Prüfung in der Kontrollphase dar.

238

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Im Rahmen der Zwischenberichte wird ebenso der fachliche Sachbericht
geprüft. Projektträger, welche mit profi arbeiten, greifen hierzu auf ein standardisiertes Prüfungsprotokoll zurück. Obgleich der Existenz des Prüfprotokolls sehen
die Projektträger kaum Standardisierungsmöglichkeiten im Rahmen dieser fachlichen Prüfung. Vielmehr stellt die Prüfung eine inhaltliche Bewertung der technisch-fachlichen Mitarbeiter der Projektträger dar.
Wir haben das normale Standardverfahren, das nennt sich laufende, begleitende
Maßnahme. Das heißt, zu jedem Bericht der hereinkommt nach jedem halben Jahr,
wird der zusammen vom fachlichen und administrativen Bearbeiter – zum Zwischennachweis gehört also einmal das Zahlenwerk und dieser Bericht geprüft und
vermerkt. Nach gewissen Punkten wird dann halt geguckt. Wie steht das Projekt da?
Wie sind die Meilensteine, die man sich gesetzt hat? Wie ist der fachliche Input?
Das wird dann auch bewertet. (PT 8.1:143)
Bei den Zwischenberichten ist es das Lesen letztendlich und das Bewerten.
Und das Lesen und Bewerten ist das eine am Schreibtisch zu Hause, im Büro. Das
andere ist natürlich der Kenntnisstand aus den Gesprächen, die ich geführt habe,
beispielsweise bei einer Konsortialsitzung, bei einem Projektbesuch, bei einer vor
Ort Prüfung, aber auch bei einer, wie soll ich sagen, bei einem informellen Kontakt
am Rande einer Konferenz eines Statusseminars. Das sind die Instrumente, die dann
letztlich da zur Verfügung stehen um den Informationsgehalt in den Kontext einzuordnen und bewerten zu können. (PT 7.1:114)

Die Projektträger betonen, dass ein starrer Plan-Ist-Vergleich im Rahmen der
fachlichen Prüfung komplex abzubilden ist. Vielmehr enthält der Prüfvermerk als
Ergebnis der verwaltungsmäßigen Prüfung Angaben zur Erreichung der Meilensteine, zum fachlichen Fortschritt und den bisherigen Erkenntnissen. In diese Prüfung fließen zudem die Erkenntnisse aus der informellen Informationserhebung
ein, um eine umfassende Einschätzung des Projektfortschritts geben zu können.
Die informellen Erkenntnisse wirken sich zudem auf die Prüfungsintensität aus.
Die Prüfung der erhobenen Informationen kann ebenso wie gewonnene
Erkenntnisse des Zuwendungsempfängers eine Projektänderung indizieren. Wenn
es sich hierbei um erhebliche Projektänderungen handelt, ist ebenso der vom
Zuwendungsempfänger gestellte Projektänderungsantrag zu prüfen. Diese Prüfung erfolgt mitunter intensiver als die Prüfung eines Zwischenberichts, da es
sich um die Änderung eines Bewilligungsbescheides handelt. Das Prüfergebnis
– sowohl von technisch-fachlicher wie auch von administrativ-kaufmännischer
Seite – wird auch hier in einem Prüfvermerk festgehalten, um den Entscheidungsprozess zu dokumentieren. Zu beachten ist, dass – wie bereits in Kapitel 6.1.1
erläutert – gegebenenfalls auch das Fachreferat einzubeziehen ist.

6.2

Steuerung der Projekte

239

Auffällig ist, dass in den Interviews im Bereich Prüfung des Projektfortschritts kaum konkrete (betriebswirtschaftliche) Instrumente zur Fortschrittseinschätzung genannt worden sind, wenngleich ein breites, etabliertes Spektrum an
solchen Instrumenten in der Privatwirtschaft existiert und genutzt wird.16 Durch
die Analyse der Gespräche konnte der rudimentäre Einsatz von zwei betriebswirtschaftlichen Instrumenten identifiziert werden: Kostentrendanalysen und
Abweichungsanalysen. Im Rahmen der Kostentrendanalysen werden die zum
Berichtszeitpunkt angefallenen und geplanten Kosten gegenübergestellt, um
somit Rückschlüsse auf den Projektfortschritt zu erhalten. Eine direkte, quantifizierte Verknüpfung mit dem fachlichen Fortschritt erfolgt nicht. Die Abweichungsanalysen sind ebenso wenig formalisiert und beziehen sich vor allem
auf fachliche Gesichtspunkte. Die Mitarbeiter der Projektträger analysieren die
Abweichungsgründe vor allem zukunftsorientiert, d.h. die Beziehung der Abweichungsursache mit der Wirkung auf den zukünftigen Projektfortschritt steht im
Fokus. Eine systematische, instrumentelle Verknüpfung der drei Dimensionen
Zeit, Kosten und Leistung erfolgt nicht. Die Abweichungsanalysen gelten als
wichtiger Indikator für mögliche Änderungsanträge.
Die vom Zuwendungsempfänger erhobenen und durch die Prüfung generierten
Informationen werden durch die Projektträger und Fachreferate auf unterschiedliche Arten genutzt. Die Informationsnutzung wurde daher in das in Kapitel 3.2.4
eingeführte Kategoriensystem codiert und zudem die genaue Ausprägung der
Nutzungsart analysiert. Wie in Abbildung 6-5 zu erkennen ist, werden die Informationen vor allem zur Aufmerksamkeitslenkung auf relevante Sachverhalte
sowie zur Entscheidungsunterstützung genutzt. Nur in geringem Maße werden
die Informationen zur Projektüberwachung und gar nicht zur nachträglichen
Entscheidungslegitimierung genutzt. Die nachträgliche Entscheidungslegitimierung bekommt erst eine lediglich geringe Bedeutung in der Kontrollphase, indem
durch Informationen über Projekterfolge Bekanntmachungen oder Programme
legitimiert werden.
Überraschend erscheint zunächst die, im Vergleich zu einer Studie in der Privatwirtschaft, geringe Nutzung von Informationen zum Monitoring.17 Die Projektüberwachung im Sinne einer Gegenüberstellung von Plan- und Ist-Werten
stellt sich gerade im Bereich des technisch-fachlichen Projektfortschritts als sehr

16Siehe
17Siehe

hierzu Kapitel 3.2.4.
hierzu und im Folgenden: Langmann (2009), S. 195–198.

240

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Monitoring

Legitimizing
Decisions

10*
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

Decision
Making

* Anzahl der Institutionen, bei
welchen die Nutzungsart in der
Umsetzungsphase identiiziert
wurde

Attention Focussing

Abbildung 6-5 Beobachtete Arten der Informationsnutzung in der Umsetzungsphase.
(Eigene Darstellung)

komplex und wenig zielführend dar. Allerdings ist zu beachten, dass bei öffentlich geförderten F&E-Projekten aufgrund der geforderten hohen Neuartigkeit
und des stark risikobehafteten Projekterfolgs – andernfalls wäre eine staatliche
Förderung nicht notwendig – von einer hohen Aufgabenunsicherheit ausgegangen werden kann. Unter dieser Prämisse kann die Verteilung der Nutzungsarten
als durchaus sinnvoll angesehen werden. Nach Langmann (2009) kann von einer
positiven Wirkung der beobachteten Verteilung der Informationsnutzung auf den
Projekterfolg geschlossen werden. Insbesondere die hohe relative Bedeutung von
Informationen zur Lenkung des Projektfokus in Diskussionen, Statusseminaren
oder anderen Projektbesprechungen kann stark positiv auf den Projekterfolg bei
hoher Aufgabenunsicherheit wirken.
Neben der quantitativen Betrachtung ist zudem interessant, auf welche Weisen die Informationen je nach genereller Nutzungsart verwendet werden. Beim
Monitoring verläuft die Projektdarstellung in zwei Richtungen. Insbesondere die

6.2

Steuerung der Projekte

241

Projektberichte und die Analyseergebnisse durch die Prüfung der Projektträger
werden über profi in Richtung der Projektträger und der Fachreferate dargestellt.
Die beiden Institutionen verfügen somit über eine einheitliche Informationsbasis zu den Projekten. Mittels Tabellenkalkulationsdateien, Prüfberichten und in
geringem Maße über Statusseminare werden die Informationen zudem in Richtung des Zuwendungsempfängers dargestellt. Ob somit alle drei Institutionen
über dieselbe Informationsbasis verfügen bleibt unklar. Gerade für das Monitoring ist zu beachten, dass der Projektträger den zentralen Informationspunkt
einnimmt und das Informationsniveau des Fachreferats und der Zuwendungsempfänger – zumindest was die Informationen aus seinen Prüfungen anbelangt
– maßgeblich bestimmt.
Die erhobenen und durch den Projektträger generierten Informationen sind
eine wesentliche Entscheidungsgrundlage für verschiedene Handlungsalternativen bezüglich des weiteren Projektverlaufs wie z.B. Weiterführung, Änderung
oder Abbruch.18 Im Zuge der Nutzungsart Decision Making bewertet der Projektträger die Informationen und leitet daraus verschiedene Handlungsoptionen ab.
Dabei können auch fehlende Informationen eine Entscheidungsgrundlage sein,
indem z.B. bei fehlenden Nachweisen Projektmittel gesperrt werden. Die Entscheidungen zur Wahl einer Entscheidungsoption werden zumeist gemeinsam von
Projektträger und Zuwendungsempfänger, gegebenenfalls auch unter Einbezug
des Fachreferats getroffen. Die Wirkungskette von Information zu Handlung wird
als wichtig erachtet, da hierdurch das subjektive Vertrauensverhältnis zwischen
Projektträger und Zuwendungsempfänger objektiviert wird.
Das Attention Focussing wird vor allem genutzt, um den Zuwendungsempfänger auf (zuwendungsrechtliches) Fehlverhalten und projektbezogene Problemstellungen hinzuweisen. Die Projektträger lenken hierdurch den Fokus und
idealerweise die Handlungen des Zuwendungsempfängers. Dabei werden die
erhobenen Informationen und Analyseergebnisse dem Zuwendungsempfänger
durch Telefonate, Sitzungen und teilweise schriftlich fokussiert gespiegelt. Bei
technisch-fachlichen Problemstellungen werden eigenständige Lösungsansätze
des Zuwendungsempfängers erwartet und mit ihm diskutiert. Bei administrativen
Missständen wird die Wichtigkeit der Einhaltung der formalen Nebenbedingungen betont und mögliche Konsequenzen für den Zuwendungsempfänger aufgezeigt. Ziel der Projektträger ist es, den Fokus des Zuwendungsempfängers auf
kritische Pfade im Sinne von Hindernissen, möglichen Schwachpunkten oder zu

18Zu

den Möglichkeiten der Projektsteuerung siehe Kapitel 6.2.3.2.

242

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

beachtende Regularien zu lenken und somit die Eigeninitiative des Zuwendungsempfängers zu fördern. Wie gesehen werden Informationen in der Steuerung der
öffentlich geförderten F&E-Projekte verstärkt zur Entscheidung über Handlungsalternativen genutzt. Unklar ist bislang, welche verschiedenen Handlungsalternativen im Sinne von Möglichkeiten der Projektsteuerung durch den Projektträger
bestehen.

6.2.3.2 Steuerungsinstrumentarium
Beim Steuerungsinstrumentarium ist wiederum zwischen formalen Steuerungsmöglichkeiten, welche einen ergänzenden oder ändernden Verwaltungsakt
implizieren und Steuerungsmöglichkeiten unterhalb der formalen Ebene zu differenzieren. Da die formalen Steuerungsmöglichkeiten durch die BHO und die
VV-BHO stark reglementiert sind, versuchen die Projektträger meist zunächst
unterhalb der formalen Ebene Projekte zu steuern. Dies geschieht vor allem durch
das bereits erläuterte Attention Focussing, kann aber auch durch Projektänderungen geschehen, indem Ziele oder Arbeitspläne angepasst werden. Allerdings
sind diese Änderungen auf nicht wesentliche Änderungen beschränkt. Gerade bei
Unternehmen, welche mehrfache Projektförderung beantragen, kann zudem bei
Problemstellungen in einem laufenden Projekt gegebenenfalls die Antragsbewilligung in einem neuen Projekt bis zur Lösung hintangestellt werden.
Bei den formalen Steuerungsmöglichkeiten gibt es eine große Bandbreite. Teilweise sind diese bereits in der Antragsphase in die Bewilligung aufgenommen
worden. Dabei handelt es sich um auflösende Bedingungen – also die automatische Beendigung des Förderverhältnisses bei verfehlten Meilensteinen –, Mittelsperren, konkrete Abbruchmeilensteine oder zusätzliche Berichtspflichten, z.B.
verknüpft mit den Zahlungsanforderungen. Befindet sich das Projekt bereits in
der Durchführungsphase kann vor allem durch Änderungsanträge steuernd eingegriffen werden. Die Änderungen können die Kürzung von Projektmitteln – dies
erfordert das Einvernehmen des Zuwendungsempfängers –, eine kostenneutrale Laufzeitverlängerung, die Aufstockung von Mitteln – soweit haushalterisch
abbildbar – oder wesentliche Änderungen von Zielen und Arbeitsplänen betreffen. Als letzte und härteste Steuerungsmöglichkeit wird der Projektabbruch angesehen. Dieser impliziert einen Widerruf zugesicherter zukünftiger Mittel und nur
in sehr seltenen Fällen, bei Straftaten wie Betrug, den Widerruf bereits gezahlter
Mittel. Projektabbrüche werden zumeist anhand von Abbruchmeilensteinen oder
kooperativ beschlossen und teilweise von den Zuwendungsempfängern, bspw. bei
einer Strategieänderung des Unternehmens, selbst initiiert. Die Projektträger kritisieren allerdings, dass die Abbruchkriterien weniger verbindlich als bei F&E-Aufträgen sind und somit Gestaltungsspielraum bei Abbruchentscheidungen entsteht.

6.2

Steuerung der Projekte

243

Die Steuerungsmöglichkeiten werden durch die Projektträger grundsätzlich als
positiv und ausreichend beurteilt. Gleichwohl gibt es einzelne Kritikpunkte, die
sich vor allem auf die praktische Umsetzung der Möglichkeiten sowie auf die eindimensionale Richtung beziehen.
Die Frage, die eigentlich dahintersteht, ist: wie kann man das dann steuern das Projekt? Man hat das Wissen, aber häufig nicht die Maßnahmen um jetzt sozusagen das
Projekt wieder zu steuern. Es gibt immer gute Gründe oder meistens gute Gründe,
warum ein Projekt jetzt in Zeitverzug gekommen ist. Und das ist dann wiederum
schwieriger zu steuern. Wir kriegen das mit, aber ob wir das dann sozusagen verändern können, ist die andere Frage. (PT 7.2:119)
Das hängt ja auf beiden Seiten letztendlich. Das hängt vielfach auch an Personen, wie sie ihre Sachen auffassen und wie sie sie dann betreiben hinterher. Ich
denk unser grundsätzliches Instrumentarium was wir zur Verfügung haben, das ist
schon durchaus ausreichend, das ist in Ordnung. Aber es muss halt von allen Seiten
entsprechend gehandhabt werden und es muss auch beachtet werden. Und das lässt
doch teilweise sehr zu wünschen übrig. (PT 1.2:313)
Also sie haben nur ein Regulativ: den Geldhahn auf- oder zudrehen. Alles andere
ist unwirksam. (PT 2.1:222)

Zunächst wird kritisiert, dass die EDV-technische Umsetzung der Projektförderung
insbesondere über profi weniger die Projektsteuerung erleichtert, sondern vielmehr
lediglich die Überwachung des Projektträgers gewährleistet. Des Weiteren wird kritisiert, dass sich Steuerungs- oder im engeren Sinne Sanktionierungsmaßnahmen
lediglich bei groben Verstößen seitens des Zuwendungsempfängers durchsetzen lassen. Wie gesehen sind an die formalen Steuerungsmöglichkeiten umfassende Regularien gebunden, weshalb die Umsetzung, bspw. in Bezug auf einen Projektabbruch,
als sehr komplex dargestellt wird. Zudem sind die Sanktionierungsmaßnahmen
geringer ausgeprägt als bei Aufträgen in der Privatwirtschaft, was dazu führen kann,
dass die Projektbearbeitung zugunsten der Arbeit an privatwirtschaftlichen Aufträgen zurückgestellt wird und zeitliche Verzögerungen auftreten. Hinzu kommt, dass
wirksame Steuerungsmöglichkeiten zumeist auf die Dimension Kosten beschränkt
sind, da bezüglich der weiteren Dimensionen kaum Sanktionierungsmaßnahmen
bestehen bzw. diese keine Wirkung auf den weiteren Projektverlauf entfalten. Es
zeigt sich also, dass grundsätzlich ein breites Spektrum an Steuerungsmöglichkeiten
für den Projektträger gegeben ist. Gleichzeitig ist die Anwendung der Steuerungsmaßnahmen oftmals an umfassende Regularien gebunden, was zu einer komplexen
Umsetzung führt. Dies resultiert aus der umgekehrten Anspruchsposition nach Erteilung des Bewilligungsbescheides. Darüber hinaus kann festgehalten werden, dass
durch eine umfangreiche Beleihung die Projektsteuerung administrativ vereinfacht
wird, gerade in Bezug auf Änderungsanträge als häufige Steuerungsmaßnahme.

244

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

6.2.3.3 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.3
Die Informationserhebung und –verarbeitung ist ein elementarer Baustein für
eine effektive und effiziente Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte.
Insbesondere während der Durchführungsphase findet ein reger Informationsfluss zwischen Projektträger und Zuwendungsempfänger statt. Die aufwändig
zu erstellenden verbindlichen Berichte weisen hierbei jedoch vor allem aufgrund
der zeitlichen Verzögerung lediglich einen geringen Steuerungsnutzen auf. Die
Projektträger haben dieses Defizit erkannt und wie gesehen Praxislösungen
gefunden. Diese finden sich allerdings bisher nicht in den Nebenbestimmungen
zur Projektförderung wieder. Bezüglich der Informationsprüfung ist festzuhalten, dass der zentrale Schwachpunkt die fehlende systematisierte und integrierte
Betrachtung aller Zieldimensionen ist. Zudem ist die Prüfung ebenso wie die
formale Informationserhebung sehr aufwändig. Darüber hinaus sind sowohl die
Informationserhebung wie auch die –prüfung hauptsächlich rückwärtsgewandt.
In Bezug auf die Informationsnutzung kann festgehalten werden, dass die Steue­
rungspraxis durchaus betriebswirtschaftlich vorteilhaft ausgestaltet ist, indem
Informationen vor allem zur Entscheidungsfindung und Fokuslenkung genutzt
werden. Die formalen Regelwerke bedingen jedoch vor allem ein Monitoring
der Informationen, was in unsicheren F&E-Projekten geringeren Einfluss auf den
Projekterfolgt hat. Demnach bezieht sich der Handlungs- und Gestaltungsbedarf
im Rahmen der Informationserhebung und –verarbeitung in der Durchführungsphase vornehmlich auf die Adaption der bestehenden Regelwerke. Dies unterstützt die Erkenntnisse über die Regelwerke als wesentlichen Einflussfaktor der
praktischen Ausgestaltung.
Bezüglich des bestehenden Steuerungsinstrumentariums konnte festgestellt
werden, dass es eher haushalterischer denn betriebswirtschaftlicher Natur ist.
Sowohl die Informationsprüfung wie auch die Ableitung von Handlungsalternativen sind zuvorderst haushalterisch geprägt. Zwar werden vereinzelt betriebswirtschaftliche Analyse- und Steuerungsinstrumente eingesetzt, dies erfolgt jedoch
nicht standardisiert und systematisch. Zudem ist oftmals die Anwendung formaler
Steuerungsmaßnahmen komplex. Der dynamische und flexible Steuerungsbedarf
im F&E-Bereich steht im Kontrast zu aufwändigen und starren formalen Steuerungsmöglichkeiten. Dem wird in der Praxis durch die Fokussierung informeller
Steuerung begegnet. Allerdings konnte auch hier keine umfassende Implementierung privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente für F&E-Projekte beobachtet
werden. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass die Projektfortschrittsbewertung
vor allem rückwärtsgewandt ist. Somit bestehen Handlungs- und Gestaltungsbedarfe bei der Implementierung systematischer, integrierter und zukunftsorientierter Steuerungsinstrumente in den Prozessschritt Durchführung der Steuerung

6.2

Steuerung der Projekte

245

öffentlich geförderter F&E-Projekte. Abschließend soll nun der letzte Prozessschritt Kontrolle inklusive etwaiger Erkenntnisse zur Verwertung der Projektergebnisse analysiert werden.

6.2.4	Projektkontrolle
6.2.4.1 Abschlusskontrolle und Beurteilung des
Projekterfolgs
Die Projektkontrolle setzt nach Ende der Projektlaufzeit ein. Dies ist formal auch
zunächst der Abschluss des Projektes: hiernach können keine Kosten gegenüber
dem Fördergeber mehr geltend gemacht werden. Allerdings wird das Projekt zu
diesem Zeitpunkt noch nicht als endgültig abgeschlossen angesehen. Zur Erreichung dieses Prozessschrittes sind die Erfüllung der formalen Abschlussberichtspflichten, die hierauf basierenden Prüfungen und Kontrollen sowie nach Ansicht
der meisten Projektträger die erfolgte Verwertung der Projektergebnisse erforderlich. Insbesondere durch die Prüfung in verschiedenen Institutionen wird das
Projektende häufig erst mehrere Jahre nach Ende der eigentlichen Projektlaufzeit
erreicht.19 Ebenso wird der endgültige Projektabschluss durch den langen Zeithorizont einer Verwertung zeitlich verschoben.20 Problematisch erscheint diese Verzögerung vor allem dadurch, dass die geförderten Projekte nach Laufzeitende nur
noch eine sehr geringe Priorität bei den Zuwendungsempfängern aufweisen und
eine Informationserhebung somit deutlich verkompliziert wird. Auch wenn die
Zuwendungsempfänger durch die Nebenbestimmungen auskunftspflichtig sind,
kann insbesondere bei Personalfluktuation beim Zuwendungsempfänger zusätzlicher Aufwand in der Prüfung durch unzureichende interpersonelle Dokumentatio­
nen entstehen.
Zum Ende der Projektlaufzeit erhebt der Projektträger wiederum auf formaler
und informeller Basis Informationen beim Zuwendungsempfänger. Basierend auf
den einschlägigen Nebenbedingungen hat der Zuwendungsempfänger innerhalb
einer Frist von sechs Monaten den (zahlenmäßigen) Verwendungsnachweis, den
Schlussbericht, den Erfolgskontrollbericht und den Verwertungsplan vorzulegen.
Wie im Rahmen der Projektdurchführung werden diese Berichte entweder elek­
tronisch oder schriftlich übermittelt. Ebenso sind die Inhalte der Berichte zumeist

19Siehe
20Siehe

hierzu auch Kapitel 6.2.4.2.
hierzu auch Kapitel 6.2.4.4.

246

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

analog zu den Berichten in der Durchführungsphase. Der Verwendungsnachweis
enthält den Nachweis der angefallenen Kosten. Hier sind in der Kontrollphase
die tatsächlichen Istkosten anzusetzen. Dies kann gegebenenfalls zu Änderungen
in sämtlichen Projektperioden führen. Hinzu kommt der Sachbericht als Nachweis der technisch-fachlichen erfolgten Projekttätigkeiten und Ergebnisse. Der
Erfolgskontrollbericht enthält Angaben zum Zielbeitrag der Projektergebnisse zu
programmatischen Forschungszielen, zu den erzielten technisch-fachlichen Projektergebnissen, zur Zielerreichung bei den Dimensionen Zeit und Kosten, zu
erfolglosen Tätigkeiten sowie zur wissenschaftlichen Anschlussfähigkeit. Hinzu
kommt der Verwertungsplan, welcher die insbesondere durch Nr. 9.2 NKBF 98
manifestierte Verwertungspflicht des Zuwendungsempfängers zeitlich und inhaltlich darstellt und überprüfbar machen soll. Den abschließenden Berichten der
Zuwendungsempfänger wird eine sehr hohe Bedeutung attestiert, gerade auch
durch und für die Mitarbeiter in den Bundesministerien. Dies ist unabhängig vom
Umfang der Beleihung. Die Bedeutsamkeit resultiert vor allem aus dem möglichen Einfluss fachlicher Projektergebnisse auf zukünftige Förderrichtlinien.
Ebenso wie im Rahmen der Projektdurchführung finden auch in der Kon­
trollphase informelle Informationserhebungen statt. Allerdings weisen diese im
Gegensatz zur Durchführungsphase und auch im Gegensatz zur formalen Informationserhebung eine deutlich geringere Relevanz auf. Die informelle Informationserhebung erfolgt vor allem im Rahmen von Abschlussreviews, wodurch die
Mitarbeiter der Projektträger berichtsergänzende Informationen für den Prüfungsprozess generieren können. Diese Abschlussreviews finden zumeist auf Ebene
der Verbünde statt, können aber ebenso projektübergreifend konzipiert sein. Die
Projektträger betonen, dass diese abschließenden Sitzungen ebenso dazu genutzt
werden, den Zuwendungsempfänger bei Erreichen des Endes der Projektlaufzeit
über die abschließenden Berichtspflichten und möglicherweise anstehende Prüfungen zu informieren. Die Abschlussbesprechungen dienen demnach eher der
Vorbereitung der Projektkontrolle, als dass diese eine eigene Kontrollfunktion
übernehmen. Gegenüber der Durchführungsphase haben diese informellen Informationsaustäusche demnach eine geringere Bedeutung in der Kontrollphase.
Vor allem die durch die verpflichtenden Berichte erhobenen Informationen
unterliegen einer Überprüfung durch den Projektträger. Für diese Prüfung gilt
eine vorgegebene Frist von drei bzw. bei vertiefter Prüfung von neun Monaten.
Die Einhaltung dieser Frist durch den Projektträger stellt für das Fachreferat eine
wichtige Leistungsgröße dar. Analog zur grundsätzlichen Aufbauorganisation des
Projektes erfolgt wiederum eine administrative und fachliche Prüfung. Die fachliche Prüfung erfolgt durch die technisch-fachlichen Mitarbeiter der Projektträger.
Zudem erfolgt häufig ebenso eine fachliche Beurteilung durch die zuständigen

6.2

Steuerung der Projekte

247

Mitarbeiter der Fachreferate unabhängig vom Umfang der Beleihung. Die Bewertung durch den Projektträger und/oder das Fachreferat orientiert sich an einem
Fragenkatalog. Die Projektträger betonen in diesem Zusammenhang, dass überraschende Abweichungen von der ursprünglichen Projektplanung aufgrund der
engen Begleitung und Steuerung der Projekte in der Durchführungsphase lediglich selten festgestellt werden.
Als komplex stellt sich dabei die Kontrolle der Zielerreichung dar, weshalb
das übergeordnete Projektziel zumeist in Teilziele unterteilt und diese Teilziele
als erreicht, tw. erreicht und nicht erreicht gekennzeichnet werden. Aggregiert
kann sodann ein Urteil über die Gesamtzielerreichung gefällt werden.
Also, ich würde es für mich so formulieren, dass eine Bewertung des Grades der
Zielerreichung nicht nur erfolgt und erfolgen muss, sondern auch dokumentiert
wird. Aus den Anforderungen letztlich der Ministerien müssen wir ja im Rahmen
des Schlussvermerkes auch Aussagen dazu treffen, ob die Ergebnisse oder die Ziele
des Projektes erreicht wurden in einer gewissen groben Abstufung, im Sinne von
voll erreicht, teilweise erreicht, nicht erreicht und dazu auch Stellung nehmen. (PT
7.1:143)
Deshalb sage ich ja: der Begriff ist vielleicht zu überzogen für diese Sache. Aber
es ist eigentlich best effort. Zuwendung ist best effort. Jeder versucht möglichst an
das Ziel zu kommen. Aber ob es denn tatsächlich erreicht werden kann ist die Frage.
Und es besteht keine Verpflichtung dazu es zu erreichen. (PT 1.2:137)

Nur in begrenztem Umfang wird ein quantifizierter Grad der Zielerreichung
ermittelt. Dies betrifft vor allem Ergebniskennzahlen wie angemeldete Patente,
Anzahl wissenschaftlicher Publikationen o.ä. Ohnehin wird eine quantifizierte
Zielerreichungsbeurteilung kritisch gesehen und oftmals lediglich pro forma
ermittelt. Häufiger jedoch wird der Zielerreichungsgrad qualitativ und teils subjektiv beurteilt. Allerdings betonen die Gesprächspartner, dass aufgrund der
grundlegenden Charakteristik einer Zuwendung mit einer extrem hohen Aufgabenunsicherheit in den Projekten weniger die tatsächliche Zielerreichung, sondern
die Erbringung der erforderlichen und vereinbarten Tätigkeiten zur Zielerreichung, also die Aufgabenerfüllung, maßgeblich ist. Die F&E-Ergebnisse als Output spielen zwar bei der Bewertung des Projektes eine Rolle, die Bewertung der
Leistung des Zuwendungsempfängers erfolgt jedoch ausschließlich inputbasiert,
da auch die Höhe der Zuwendung lediglich an den Input und nicht an den Output
gekoppelt ist.
Im Rahmen der administrativen Prüfung steht die Überprüfung der angefallenen Kosten bezüglich ihrer Angemessenheit und Notwendigkeit im Fokus. Die
Projektträger beurteilen somit den effizienten Mitteleinsatz. Die Prüfung stellt

248

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

sich als umfassende und komplexe Überprüfung dar, da hierdurch die vorläufigen
Plankostenansätze der Antragsphase in endgültige Istkostenansätze umgewandelt
werden und somit die finale Höhe der Zuwendung bestimmt wird. Durch den
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie durch die ausgeprägte
Inputorientierung des Bundeshaushalts erfährt diese Teilkontrolle eine enorm
hohe Bedeutsamkeit. Dies wird dadurch unterstrichen, dass regelmäßig die Preisüberwachungsstellen der Bundesländer als zusätzliche unabhängige Prüfungsinstitution bezüglich dieser Teilkontrolle gehört und um ergänzende Prüfung gebeten
werden. Der Prozess und die Bedeutung dieses Teilprozesses werden separat in
Kapitel 6.2.4.2 diskutiert.
Aus der Bewertung der Zielerreichung resultieren keine direkten Konsequenzen bspw. in Form von Kürzungen oder Bonuszahlungen. Gerade zeitlich rückwärtsgewandte Konsequenzen werden als nicht möglich dargestellt, da durch den
Zuwendungsbescheid keine fest vereinbarte Leistung geschuldet wird, sondern
lediglich eine zweckbezogene Aufgabenerfüllung und Mittelverwendung gefordert ist. Somit können sich Konsequenzen im Sinne von Sanktionen lediglich auf
eventuelle zukünftige Projekte beziehen. Einige Projektträger berichten davon,
dass bspw. bei nicht eingehaltenen Berichtspflichten Projektanträge zurückgestellt
werden oder bereits in der Antragsphase zusätzliche Berichtspflichten auferlegt
werden. Diese Maßnahmen sind weder zwingend, noch werden sie von allen Projektträgern genannt. Ohnehin erscheint lediglich eine Auswirkung unvollständiger
Zielerreichung auf administrative Aspekte der Projektförderung möglich. Direkte
Konsequenzen bei Zielabweichungen konnten nur bei der Dimension Kosten
festgestellt werden, da Kostenunterschreitungen zwingend zu Rückforderungen
seitens des Fördergebers führen. Kostenüberschreitungen gehen zu Lasten des
Zuwendungsempfängers. Die Kontrollphase stellt sich somit als langwieriger,
aufwändiger und ebenso wichtiger Prozessschritt dar, wenngleich kaum mehr
Steuerungspotentiale für abgeschlossene Projekte bestehen. Da wie gesehen die
Kostenkontrolle eine wichtige Rolle innerhalb der Kontrolle einnimmt, soll diese
nun genauer betrachtet werden.

6.2.4.2 Prozess und Auswirkung der Kostenkontrolle von
Projekten
Wie im vorherigen Kapitel gesehen, sind vor allem Zielabweichungen bei der
Dimension Kosten mit direkten Konsequenzen für das Förderprojekt verbunden. Bei der Analyse wird – aufgrund der durch die Datenerhebung festgestellten
Unterschiede – zwischen der Kontrolle von Projekten, welche unter Berücksichtigung der LSP i.V.m. Nr. 5 NKBF 98 bzw. Nr. 5 ANBest-P-Kosten oder pauschal nach Nr. 5.6 NKBF 98 bzw. Nr. 6 ANBest-P-Kosten abgerechnet werden,

6.2

Steuerung der Projekte

249

unterschieden. Die Ausführungen beziehen sich zunächst auf übergreifende Probleme beider Abrechnungsarten, darauffolgend mit spezifischen Problemen der
Selbstkostenabrechnung und abschließend mit der pauschalierten Abrechnung.
Bei der Kostenkontrolle erfolgt zunächst regelmäßig eine stichprobenartige
Prüfung durch den Projektträger. Nach Ermessen des Projektträgers oder durch
automatische Anweisung im System profi wird das Vorhaben einer vertieften Prüfung unterzogen. Im Bereich der Zuwendungen auf Kostenbasis gerade bei Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft bedeutet dies, dass eine tiefgehende Prüfung
durch die Preisüberwachungsstellen der Bundesländer avisiert wird. Abhängig
vom Forschungsschwerpunkt liegt der Anteil der weitergeleiteten Prüfungen zwischen 10% und 40%. Die befragten Preisprüfer berichten zudem, dass der Anteil
der Prüfung von Zuwendungen zunimmt. Diese Aussage wird vor allem bezogen auf die Fallzahlen bei Betrachtung der letzten fünf Jahre durch die Preisprüfungsstatistik des BMWi gestützt. Aber auch bei Betrachtung der letzten zehn
Jahre ist eine steigende Tendenz zu erkennen.21 Die Kriterien der automatischen
Stichprobenwahl durch profi sind den Experten nicht genau klar und werden zum
Teil kritisiert. Mögliche genannte Einflussfaktoren sind das Fördervolumen, die
Bedingungen des Forschungsprogramms (wirtschaftsnah oder forschungsnah),
die Unternehmensgröße, die Prüfungshäufigkeit bei einzelnen Zuwendungsempfängern, Beanstandungen aus vorherigen Prüfungen und Abweichungen von der
Vorkalkulation. Kritisiert wird, dass in vielen Fällen trotz hoher Kostenüberschreitung – welche ja zunächst zu Lasten des Zuwendungsempfängers geht – oder bei
geringen Volumen eine Prüfung angeregt wird, obwohl kaum Rückforderungen zu
erwarten sind. Ebenso werden nicht konsequent Zuwendungsempfänger bei denen
in vorherigen Projekten Rückforderungen resultierten zur Prüfung weitergeleitet.
Nach Ansicht der Preisüberwachungsstellen sollte vor Weiterleitung eines Projekts
daher zunächst die Erfolgsaussicht – im Sinne möglicher Rückforderungen – einer
Prüfung beurteilt werden. Der Prüfungsumfang wird grundsätzlich als angemessen
angesehen, wenngleich häufigere Prüfungen bei Zuwendungen auf Kostenbasis vor
allem aufgrund der präventiven Wirkung teilweise als sinnvoll erachtet werden.
Neben dieser vertieften Kostenkontrolle durch die Preisüberwachungsstellen finden regelmäßig auch vertiefte Prüfungen durch die Projektträger – gegebenenfalls
unter Beteiligung des Fachreferats – vor Ort beim Zuwendungsempfänger statt.22

21Vgl.

BMWi (2006-2015).
übernehmen die Projektträger auch die rechnerische Prüfung bei pauschalierter
Abrechnung. Vertiefend hierzu siehe Kapitel 6.3.2.3.

22Teilweise

250

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Während die Projektträger vor allem die Zuwendungsfähigkeit der Projektkosten beurteilen, erfolgt durch die Preisüberwachungsstellen eine tiefere Kostenprüfung mit Fokus auf Gemeinkosten. Gerade hierbei können die Preisprüfer
teilweise auf Ergebnisse bereits erfolgter Grundsatzprüfungen zurückgreifen.
Aufgrund des Ansatzes von Istkosten geht von der Kostenkontrolle eine höhere
Konkretisierung als von der Antragskostenprüfung aus, wenngleich nicht unbedingt eine tiefere Prüfung stattfindet. Die Preisprüfer nehmen keine Beurteilung
der verbrauchten Mengen vor – dies ist weiterhin Aufgabe des technisch-fachlich
kundigen Projektträgers – sondern beurteilen den Wert der angesetzten Mengen,
da sie aufgrund der fachlichen Spezialisierung bessere Beurteilungs- und Prüfungsmöglichkeiten aufweisen. Die Prüftiefe der Preisprüfer folgt dabei dem
Opportunitätsprinzip, indem abhängig vom relativen Wert einer Kostenart detailliert deren Wertansatz auf Konformität mit den LSP und der NKBF 98 bzw. der
ANBest-P-Kosten geprüft wird. Sowohl Projektträger und Bundesministerien als
auch Preisprüfer betonen, dass somit die Prüfung durch die Preisüberwachungsstellen keinen Ersatz, sondern eine Ergänzung der Prüfungen des Projektträgers
darstellt.
Der Prüfungsprozess verläuft ähnlich zur originären Aufgabe der Preisprüfer, der Prüfung öffentlicher Aufträge. Nach Abschluss des Projektes erfolgt
wie gesehen zunächst die fachliche Bewertung und auch betriebswirtschaftliche Istkostenprüfung des Projektträgers. Im Falle einer vertieften Prüfung wird
anschließend das Projekt im Rahmen eines Amtshilfeersuchens an die Preisüberwachungsstelle im Bundesland oder Regierungsbezirk des Zuwendungsempfängers weitergeleitet. Dort wird es regelmäßig in den Bestand eingepflegt. Nach der
Kontaktaufnahme durch die Preisüberwachungsstelle bereitet der Zuwendungsempfänger die Prüfung vor und die Prüfung wird vor Ort beim Zuwendungsempfänger durchgeführt. Als Abschluss der Prüfung werden die Ergebnisse mit dem
Zuwendungsempfänger diskutiert und ein Prüfbericht erstellt. Dieser wird dem
Projektträger zugesandt, der damit den Abschluss der Projektkontrolle einleiten
kann. Der Prüfbericht stellt lediglich eine neutrale, gutachterliche Stellungnahme
des Preisprüfers dar; eine Bindung des Projektträgers an diesen Bericht besteht
nicht. Auf Basis des Prüfberichts entscheidet der Projektträger oder der Fördergeber über die resultierenden Handlungen. Dies kann eine Rückforderung – eine
Zusatzzahlung ist nicht möglich – oder der Abschluss des Projektes sein, wobei
der Projektträger hierzu häufig neben dem Prüfbericht weitere Informationen wie
die Ergebnisse seiner eigenen Kontrolle berücksichtigt.
Die Zusammenarbeit von Preisüberwachung und Projektträger wird grundsätzlich als positiv dargestellt, obwohl kaum Kontakt zwischen den Parteien besteht.
In seltenen Fällen besteht reger Austausch zwischen den Parteien, teilweise sogar
bereits in der Antragsphase.

6.2

Steuerung der Projekte

251

Wir geben dann unsere ermittelten Hinweise an die Preisüberwachung und die können dann in die detaillierte Prüfung einsteigen. Teilweise gibt es auch schon beim
Antrag Kontakt mit der Preisüberwachung, um möglicherweise unklare Sachverhalte zu klären. (PT 5.2:86)
Also ich würde sagen, dass die Preisprüfer mittlerweile denke ich ein gutes Verständnis gewonnen haben von dem Instrumentarium, was für Zuwendung zu Grunde
liegt. Das war nicht immer so. Also ich glaube, dass die mit den NKBF und dem
Instrument der Selbstkosten gut umgehen können. (PT 7.1:156)

Die Projektträger schätzen die Kompetenz – sowohl kaufmännisch als auch förderadministrativ – der Preisprüfer als sehr hoch ein. Die Vorteile der Preisprüfung
werden in ihrer Neutralität und Professionalität gesehen. Zudem belasten sie als
Einrichtungen der Bundesländer nicht den Bundesoder Förderministerialhaushalt.
Gleichzeitig würden sich die Projektträger mehr Kommunikation außerhalb des
Berichtes wünschen, um vorzeitig über gravierende Änderungen informiert zu
sein oder diese gegebenenfalls zu erläutern. Darüber hinaus besteht eine unterschiedliche Prüfungsdichte in den verschiedenen Bundesländern. Unterstellt man
eine Gleichverteilung von geförderten Projekten über alle Länder, kann diese
These ebenfalls von den Preisprüfungsstatistiken gestützt werden.23
Ich sehe nämlich einen Vorteil der Preisprüfungsstelle: die bringen eine gewisse
Neutralität mit und die ist nicht vom bisherigen Projekteindruck geprägt. Eine Preisprüfungsstelle bringt im Idealfall eine hohe Professionalität mit. Das sehe ich als
positiv an. Und als Bund zahle ich da im Moment nichts. Das machen die Länder
für mich in Amtshilfe. Also budgetmäßig sehe ich das auch besser. Das System ist
aber gefährdet, wenn es dazu kommt, dass wir den Gleichheitsgrundsatz verlassen.
Das also eine Preisprüfungsstelle in einem Land A oder B ihre Arbeit nicht macht.
Ein Unternehmen, welches dort eine Zuwendung von uns bekommt und den gleichen Fehler Z macht wie ein Unternehmen in Land C. In Land C fordern wir vielleicht 20 Tausend zurück in Land B nicht. (BM 3.1:97)

Die Preisprüfer bemängeln in manchen Fällen nur eine rudimentäre, wenig zielgerichtete Informationsgrundlage seitens der Projektträger und dass sie trotz
ihres umfangreichen Detailwissens zu einzelnen Zuwendungsempfängern keinen Einfluss auf zu prüfende Projekte haben. In diesem Zusammenhang wurden
durch die Gesprächspartner auch grundsätzliche Überlegungen zur institutionalen
Ausgestaltung der Kostenkontrolle angestellt. Dies betrifft zum einen die Übertragung dieser Aufgabe auf private Dritte – bspw. Wirtschaftsprüfer – oder die

23Vgl.

BMWi (2006-2015).

252

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Implementierung von Bundespersonal in den Landesbehörden. Unklar bleibt
allerdings die Kostenzurechnung dieser Maßnahmen.
Und ob wir dann im Prinzip sagen wir nehmen jetzt nicht die Preisprüfer, sondern
schicken Wirtschaftsprüfer dahin oder wir vertrauen Testaten von Wirtschaftsprüfern. Wenn ich aber jemanden plötzlich verpflichte einen Wirtschaftsprüfer
zu beauftragen, nur weil er Förderung bei uns bekommt, dann kostet das ja auch
viel Geld. Zahle ich das unter Umständen dann auch? Und wenn ich es nur über
die Gemeinkosten zahle. Da sind eine Reihe von Fragestellungen aus meiner Sicht
offen. (BM 3.1:111)

Ebenso erscheint fraglich, ob die Preisüberwachungsstellen auch die Kostenkon­
trolle bei gemeinnützigen Forschungseinrichtungen, die vermehrt auf Kostenbasis
abrechnen, übernehmen können. Die Zusammenarbeit erscheint demnach grundsätzlich sinnvoll, wenngleich einige Problemstellungen offenbleiben. Als ebenso
grundsätzlich positiv wird die Zusammenarbeit der Preisüberwachungsstellen mit
den Zuwendungsempfängern dargestellt. Lediglich prüfungsunerfahrene Zuwendungsempfänger sind von den Prüfersuchen der Preisprüfer überrascht. Nur selten
kommt es zu Problemfällen wie einer Verweigerung des Datenzugangs mit Hinweis auf Verjährungsfristen. Generell führt die Prüfungserfahrung der Zuwendungsempfänger zu einer effi-zienteren Prüfung.
Im Rahmen der Analyse der Kontrolle von Projekten auf Selbstkostenbasis
konnten zwei übergreifende Problemstellungen und verschiedene Problemstellungen bezogen auf bestimmte Kostenarten festgestellt werden. Zunächst existieren Verständnisprobleme auf Seiten der Zuwendungsempfänger, indem unklar
ist, dass die nachträglichen Istkostenansätze gefordert sind und mitunter von den
Plankostensätzen abweichen können. Dies wird zumeist bereits durch die Projektträger entdeckt und geklärt. Eine vielfach geäußerte Problematik stellt allerdings
die hohe Prüfungslatenz bei den Preisüberwachungsstellen dar. Dies gilt ebenso
für Projekte mit pauschalierter Abrechnung. Unter Betrachtung der Literatur
zur Prüfung öffentlicher Aufträge und der Beanstandungen des Rechnungshofs
erscheint diese Feststellung wenig überraschend.24 Die durchschnittliche Wartezeit bei den Preisüberwachungsstellen wird innerhalb dieser Befragung mit zwei
bis vier Jahren angegeben, wenngleich die Projektträger betonen, dass sich die
Situation aktuell bereits leicht verbessert hat. Zudem ist die Prüfungslatenz in den
verschiedenen Bundesländern unterschiedlich stark ausgeprägt. Hinzu kommen

24Vgl.

BRH (2014), S. 309; Weiss et al. (2014), S. 1445; Dörr/Hoffjan (2015), S. 50;
Georgi (2015), S. 150.

6.2

Steuerung der Projekte

253

hier teilweise Prüfzeiten von ein bis zwei Jahren durch den Projektträger. Dabei
sind zwei wesentliche Gründe ursächlich: zum einen hat es Personalabbau bei
den Preisüberwachungsstellen gegeben und diese sind somit sehr hoch ausgelastet. Zum anderen handelt es sich um eine Förderung des Bundes und eine Prüfung
der Länder, weshalb seitens des Fördergebers kaum Sanktions- oder Belohnungsmöglichkeiten für eine lange bzw. kurze Frist bis zur Prüfung bestehen.
Und das hat ja auch den Nachteil, dass ich kein wirkliches Druckmittel haben. Ich
bekomme gegenüber der Preisprüfungsstelle nichts wirklich durchgesetzt. Wenn die
nicht tätig werden, wegen Überlastung oder was auch immer, muss ich warten. Und
das ist natürlich ein Problem. (BM 3.2:102)

Die daraus resultierenden Folgen wirken sich vor allem auf die Prüfungseffizienz aus. Aufgrund der zeitlichen Distanz fehlen häufig Ansprechpartner und
Dokumentationen bei den Zuwendungsempfängern. Für diese hat die zeitliche
Verzögerung zudem die Folge, dass gegebenenfalls Rückstellungen für mögliche
Rückforderungen bilanziert werden müssen. Da die Rückforderung zudem jährlich zu verzinsen ist, steigt das Risikoausmaß ebenfalls an. Für den Projektträger entsteht das Problem, dass er keinen Projektabschluss herbeiführen kann und
somit gegebenenfalls seine Leistungsbewertung verschlechtert. Bei einer Betrachtung der Ausgestaltung der Kostenkontrolle unter institutionsökonomischen
Gesichtspunkten können die Ursachen für diese Problemstellungen weiter fundiert werden. Durch die Einbeziehung der Preisprüfer als dritte externe Institution
werden die Verfügungsrechte im Sinne von Handlungsmöglichkeiten an den Projektfördermitteln weiter verdünnt. Obwohl regelmäßig kaum Kontakt zwischen
Projektträgern und Preisprüfern besteht, sind dennoch erhöhte Transaktionskosten, insbesondere Informations- und Sachkosten, durch den Datenaustausch zu
erwarten. Beide Punkte wirken sich negativ auf die Effizienz des ursprünglichen
Verhältnisses zwischen Projektträger und Zuwendungsempfänger aus. Gerade
der erstgenannte Punkt der verdünnten Verfügungsrechte kann demnach auch als
ursächlich für bestehende Prüfungslatenzen angenommen werden. Offen bleibt,
ob die durch den Einbezug der Preisüberwachungsstellen gewonnene Neutralität
und Professionalität die erhöhten Transaktionskosten ausgleicht.
Bei der Abrechnung nach Selbstkosten werden verschiedene Kostenarten als
problematisch eingestuft. Abbildung 6-6 ordnet die in der Befragung genannten Kostenarten in die Dimensionen Bedeutsamkeit und Komplexität ein. Die
Bedeutsamkeit richtet sich nach den identifizierten relativen Anteilen an den
Gesamtvorhabenskosten und die Komplexität wurde durch den Autor auf Basis
der Häufigkeit und der Ausprägung der genannten Problemstellung bewertet.

254

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

hohe
Bedeutsamkeit

Personal

Material

Fremdleistungen

Gemeinkosten

hohe
Komplexität

geringe
Komplexität

Verwaltung
Reise

Leistungsverrechnung

geringe
Bedeutsamkeit

Abbildung 6-6 Bewertung der Bedeutsamkeit und Komplexität der genannten Kostenarten. (Eigene Darstellung)

Grundsätzlich kann festgehalten werden, dass Einzelkosten als weniger komplex in der Prüfung gelten als Gemeinkosten, da erstgenannte oftmals durch
Rückgriff auf Kostenrechnungssysteme anhand von Buchungen nachvollzogen
werden können. Da es für die Gemeinkostenermittlung keine zwingenden Vorschriften gibt, sind diese individuell unter Beachtung der LSP zu ermitteln. Die
Prüfung erweist sich daher als recht komplex, in manchen Fällen kann jedoch
auf erfolgte Grundsatzprüfungen zurückgegriffen werden. Der relative Anteil der
Gemeinkosten variiert stark und ist maßgeblich unternehmensindividuell geprägt.
Als bedeutsamste und zugleich komplexeste Kostenart erscheinen die Personalkosten. Sie stellen regelmäßig den Hauptanteil am Projektvolumen dar. Die

6.2

Steuerung der Projekte

255

Probleme beziehen sich zumeist auf die Bestimmung von korrekten Stundensätzen. Diese werden häufig kostenstellenspezifisch, aber teilweise auch individuell festgelegt, wobei letzteres den Prüfungsumfang erhöht. Dabei ist zunächst
die Bestimmung des Auslastungsgrades als notwendige Kennzahl zur Ermittlung des Stundensatzes problembehaftet. Dies konnte auch schon im Bereich
öffentlicher Dienstleistungsaufträge beobachtet werden.25 Grundsätzlich erfolgt
die Bestimmung individuell, weniger als 1.600 produktive Stunden werden bei
einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden jedoch regelmäßig nicht anerkannt.
Ebenso werden häufig - obwohl unzulässig – Geschäftsführergehälter in Ansatz
gebracht. Diskussionspunkt ist zudem die Ansatzfähigkeit erfolgsabhängiger
Gehaltsbestandteile. Hier werden fehlende klare Regelungen bemängelt. Zudem
sind die Stundennachweise oder –aufschreibungen bei fehlendem elektronischem
Buchungssystem für den Preisprüfer nicht nachvollziehbar. Zu diesen Problemen auf Einzelkostenbasis kommen häufig Problemstellungen bei der Ermittlung des Gemeinkostensatzes, bspw. durch notwendige Überleitungsrechnungen
von Ansätzen der internationalen Rechnungslegung. Ähnlich wie bei öffentlichen
Dienstleistungsaufträgen bestehen demnach Probleme beim LSP-konformen
Ansatz von Personalkosten, die durch die hohe Bedeutsamkeit der Kostenart bei
geförderten F&E-Projekten eine große Wirkung entfalten.
Eine hohe Bedeutsamkeit weisen zudem die Kostenarten Material und Fremdleistungen auf, wobei die Bedeutsamkeit der Kostenart Material projektspezifisch
stark schwankend ist. Bei beiden Kostenarten wird der oftmals fehlende automatische Skontoabzug durch die Preisprüfer kritisiert. Die Prüfung der Materialkosten
stellt sich zwar grundsätzlich als problemarm dar, allerdings bestehen mitunter Abgrenzungsschwierigkeiten auf Seiten der Zuwendungsempfänger bei der
Kategorisierung angefallener Kosten als Material oder als Anlagekosten, welche
sodann lediglich mit der vorhabenbezogenen Abschreibung anzusetzen sind. Im
Rahmen der Kostenart Fremdleistung wird kritisiert, dass Unteraufträge aufgrund
zu pauschaler Rechnungsstellung oftmals nicht zu prüfen sind und nur selten
wettbewerblich vergeben werden.
Den weiteren Kostenarten wird zunächst eine geringere Bedeutsamkeit zugesprochen. Gleichwohl kann deren Berücksichtigung in den Gemeinkosten einen
gewissen Hebeleffekt verursachen. Gerade die innerbetriebliche Leistungsverrechnung ist prüfungskomplex. Teilweise werden sie als sonstige vorhabenbezogene Kosten einzeln angesetzt, in vielen Fällen finden sie sich jedoch bspw. als

25Vgl.

Hoffjan/Georgi (2015), S. 146f.

256

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Konzernumlagen in Gemeinkostensätzen. Eine detaillierte Beurteilung ist nur
mit großem Aufwand möglich, daher erfolgt eine Beurteilung oftmals auf Basis
von Erfahrungswerten. Im Rahmen der Verwaltungskosten müssen häufig nicht
ansatzfähige Werbungs- und Bewirtungskosten gestrichen werden. Da oftmals
Zuordnungsprobleme – auch bei großen Unternehmen – bestehen, wird teilweise
durch die Zuwendungsempfänger auf den Ansatz verzichtet. Reisekosten werden
regelmäßig vom Projektträger und auch den Preisüberwachungsstellen geprüft, da
die Überprüfung sehr einfach möglich ist. Allerdings ergeben sich in den meisten Fällen kaum Auswirkungen auf das Gesamtvolumen der Projektförderung.
Probleme mit bestimmten Kostenarten können auf zwei wesentliche Gründe
zurückgeführt werden. Zunächst verfügen gerade unerfahrene Zuwendungsempfänger nicht über das notwendige Wissen zur korrekten Selbstkostenabrechnung
bei Zuwendungen. Darüber hinaus ist es oftmals nicht ohne weiteres möglich,
die Bestimmungen der produktionsorientierten LSP auf personalintensive Dienstleistungen wie ein F&E-Projekt zu übertragen. Beide Punkte werden sowohl auf
fehlende Kommentarliteratur und bislang wenig transparente Prüfungsstandards
zurückgeführt. Diese Erkenntnisse stehen im Einklang mit der bisherigen Literatur, wenngleich einige Problemfelder der öffentlichen Dienstleistungsaufträge wie
die Gewinnermittlung aufgrund von Einschränkungen bei den zuwendungsfähigen Kostenarten in diesem Bereich nicht bestehen.
Bei der pauschalierten Abrechnung ist die hohe Bedeutung der Kostenart
Personalkosten aufgrund der Stellung als zentrale Berechnungsbasis noch weiter ausgeprägt. Hier kommen allerdings andersartige Problemstellungen zum
Tragen. Die pauschalierte Abrechnung wird zwischen den Experten kritisch und
kontrovers gesehen. Konkret betrifft diese Kritik am Anwenderkreis und dem
Regelwerk, Dokumentationsaufwand und Verständnisprobleme auf Seiten der
Zuwendungsempfänger sowie den Prüfungsaufwand auf Seiten der Projektträger und Preisüberwachungsstellen. Zunächst konnte bei der Analyse der Kostenkontrolle bei pauschalierter Abrechnung festgestellt werden, dass die Ziele und
der Anwendungsbereich der pauschalierten Abrechnung nicht konform sind.
Zwar wird die Pauschalierung als sinnvolles Verfahren mit dem Ziel einer Vereinfachung für den Zuwendungsempfänger gerade bei einer wenig differenzierten
Kostenrechnung gesehen, gleichzeitig ist auch die pauschalierte Abrechnung nur
dann möglich, wenn ein geordnetes Rechnungswesen nach Nr. 2 LSP vorliegt.
In der Vorgängerregelung war die pauschalierte Abrechnung noch explizit für
Unternehmen ohne adäquate Kostenrechnung vorgesehen. Ein Projekt kann nur
auf Antrag des Zuwendungsempfängers und mit Erlaubnis des Projektträgers pauschaliert abgerechnet werden. In einigen Fällen nutzen die Projektträger die Bonitätsprüfung für eine rudimentäre Prüfung der Gemeinkosten, um somit über den

6.2

Steuerung der Projekte

257

Antrag im Sinne einer sparsamen Mittelverwendung zu entscheiden. Grundsätzlicher Kritikpunkt an der pauschalierten Abrechnung ist die mindestens theoretisch
bestehende Möglichkeit der Gewinnerzielung gerade bei Kleinstunternehmen,
dann wenn die Personalkostenzuschlagspauschale von 120% und eine Förderquote von ≥ 50% kombiniert werden. Dies steht im Kontrast zur Konzeption der
Projektförderung als Anreizförderung. Hierdurch entsteht die Fragestellung, ob
eine weitere Differenzierung des Gemeinkostenzuschlags notwendig und sinnvoll
erscheint.
Des Weiteren gibt es keine global definierten Einschränkungen beim Anwendungskreis. Die Entscheidung liegt im Ermessen des Projektträgers. Daneben
sehen insbesondere die Preisüberwachungsstellen kaum Plausibilisierungsmöglichkeiten der einzureichenden Stundennachweise bei Fehlen von kaufmännischen Buchungssystemen. Darüber hinaus wird kritisiert, dass ein Wechsel zur
pauschalierten Abrechnung nach dem Projektantrag nicht mehr möglich ist.
Gerade bei festgestellten Abrechnungsproblemen im Bereich der LSP gilt diese
Möglichkeit jedoch als sinnvoll. Auch Projekte mit pauschalierter Abrechnung
werden durch die Preisüberwachungsstellen geprüft. Sowohl Preisprüfer als auch
Bundesministerien und Projektträger sehen allerdings beim Projektträger ausreichend Kompetenz zur alleinigen Prüfung von pauschaliert abgerechneten Projekten. Die Erkenntnisse zum allgemeinen Anwenderkreis und Regelwerk lassen
Gestaltungsbedarf im Rahmen der pauschalierten Abrechnung erkennen. Zum
weitergehenden Verständnis sollen aber ebenso praktische Umsetzungsschwierigkeiten auf Seiten der Zuwendungsempfänger und Projektträger betrachtet werden.
Die Anforderungen einer pauschalierten Abrechnung führen mitunter zu
einem sehr hohen – gegebenenfalls höheren als im Rahmen der Abrechnung nach
LSP - Dokumentationsaufwand aufgrund personenindividueller Stundennachweise, gerade bei interdisziplinären Projekten, welche die Mitarbeit verschiedener Fachabteilungen eines Unternehmens benötigen und somit eine hohe Anzahl
verschiedener Projektmitarbeiter aufweisen. Da diese Stundennachweise häufig lediglich über Tabellenkalkulationsprogramme oder handschriftlich geführt
werden, bestehen Manipulationsmöglichkeiten. Aufgrund der nachfolgend zu
erläuternden Verständnisprobleme sind die Stundennachweise zudem oftmals
fehlerbehaftet. Diese Verständnisprobleme ergeben sich insbesondere bei förderungsunerfahrenen Zuwendungsempfängern und beziehen sich auf die in der
Berechnungsbasis ansetzbaren Personaleinzelkosten, vor allem bezüglich des
Einsatzes leitenden Personals, der Berücksichtigung variabler Gehaltsbestandteile
und des Einsatzes von Fremdpersonal. Dies führt zu einem erhöhten Beratungsbedarf auf Seiten der Zuwendungsempfänger. Projektträger führen deshalb häufig eine vollumfängliche Kostenprüfung mit dem ersten Zwischennachweis oder

258

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

gezielte Schulungen durch, um diesen Verständnisproblemen zu begegnen. Aus
Sicht der Projektträger beruhen die Verständnisprobleme vor allem auf wenig eindeutigen Erläuterungen zum wenig benutzerfreundlichen Text der NKBF 98 bzw.
ANBest-P-Kosten.
Auch bei Betrachtung des Prüfungsaufwands wird keine konsequente Umsetzung als Vereinfachung offensichtlich.
Also die Masse macht’s halt sozusagen. […] Man bekommt dann, je nachdem wie
viele Mitarbeiter in dem Projekt eingesetzt sind, 12 Monatsblätter mal drei Jahre
und das kommt auf die Mitarbeiter an. Ein extremes Beispiel, was wir mal hatten,
war eine Firma, die wirklich da 150 Mann aber immer nur stundenweise eingesetzt
hat. Also da hat da einer mal eine Messung gemacht für das Projekt, dann hat der
Andere einen Versuchstest gemacht, sodass 150 Leute – aber jeweils in dem ganzen Jahr nur mal zwei Stunden in einem Monat – dran beschäftigt waren. Und dann
haben die jeden Mitarbeiter natürlich, um das nachzuweisen für das ganze Jahr,
dann halt aufschreiben lassen, nur damit dieser eine Monat dann nachgewiesen
wurde. Und das muss halt alles nachgehalten und geschraubt werden dann. Aber das
ist hinterher bei der Prüfung eher eine Massefrage. (PT 8.1:195)

Die meisten Projektträger sehen die Kostenkontrolle bei pauschalierter Abrechnung als aufwändiger als die Prüfung nach LSP an, vor allem bedingt durch die
umfangreichen einzureichenden Dokumentationen. Deshalb ist meist nur eine
stichprobenartige Prüfung möglich. Weiterer Aufwand besteht durch die bereits
erwähnte vollumfängliche Prüfung des ersten Zwischennachweises. Lediglich
ein Gesprächspartner charakterisiert die Prüfung bei pauschalierter Abrechnung
als weniger aufwändig aufgrund geringerer Diskussionsspielräume zur Auslegung
von Vorschriften. Auf Basis der erhobenen Daten kann somit konstatiert werden,
dass die pauschalierte Abrechnung für den Projektträger zwar in der Antragsphase
weniger aufwändig ist und somit gegebenenfalls zu einem schnelleren Projektbeginn führt, dies allerdings zu einem erhöhten Prüfaufwand in der Kontrollphase
führt. Aus Sicht der Preisüberwachungsstellen wird die Prüfung pauschaliert
abgerechneter Projekte jedoch als deutlich einfacher dargestellt, da lediglich Einzel- und nicht Gemeinkosten zu prüfen sind. Selbst wenn die Pauschalierung zu
einer Vereinfachung im Sinne einer effizienten Abwicklung für den Zuwendungsempfänger führt, führt sie anscheinend nicht zu einer effizienteren Abwicklung
auf Seiten der Projektträger. Somit konnten für das Prozesselement Kostenkon­
trolle verschiedene Handlungs- und Gestaltungsbedarfe, welche sich sowohl auf
die institutionelle Ausgestaltung, die prozessuale Umsetzung wie auch auf das
zugrundeliegende Regelwerk beziehen, identifiziert werden.

6.2

Steuerung der Projekte

259

6.2.4.3 Wissensmanagement und Programm-/
Richtlinienfortschreibung
Die geförderten F&E-Projekte werden wie gesehen wesentlich durch Forschungsprogramme und vor allem Förderrichtlinien beeinflusst. In Kapitel 2.4.2.1 wurde
allerdings deutlich, dass die Entwicklung und Fortschreibung von Programmen
und Richtlinien einen komplexen iterativen Prozess darstellt, welcher ebenso
durch die Ergebnisse und Erkenntnisse aus geförderten Projekten beeinflusst
wird. Im Folgenden soll deshalb analysiert werden, wie das Wissen aus geförderten F&E-Projekten dokumentiert und verwaltet wird, welche Beziehungen
zwischen den Förderprojekten und der Programmevaluation bestehen und welcher Zusammenhang zwischen Projektergebnissen und Forschungsprogrammen
besteht.
Zentrale Informationsstelle für die Weiterentwicklung von Förderrichtlinien
auf Basis der gewonnenen Erkenntnisse aus geförderten Projekten ist der Projektträger. Er bündelt sowohl das Wissen als auch die Kompetenz zur inhaltlichen
Ausgestaltung von Förderschwerpunkten. Dabei wurde beobachtet, dass die Förderergebnisse vor allem bei der Planung neuer Richtlinien berücksichtigt werden.
Hierzu werden die Ergebnisse auf verschiedenen Ebenen – Politik, Fördergeber,
Projektträger, Verbände und Fördernehmer – diskutiert. Dabei betonen die Projektträger die Bedeutsamkeit des Dialogs mit der Fachklientel für die Richtlinienentwicklung.
Also die Definition der Förderschwerpunkte läuft also wesentlich zwischen dem
Projektträger und dem Ministerium als letzten Endes Fördermittelgeber ab. Wobei
das jetzt auch nicht hier am grünen Tisch alleine passiert, sondern wir eben durchaus die verschiedensten Akteure je nach Thema und Problematik einbinden. Es gibt
also durchaus das Instrument der Fachgespräche, wo man dann eben mit bestimmten Vorstellungen in das Gespräch geht und das mit Experten aus den verschiedenen
Bereichen Wissenschaft, Wirtschaft, Politik rückkoppelt, um sich einfach mal ein
gewisses Feedback abzuholen. Entsprechen die Problembeschreibung und die Überlegung zu dem Förderangebot der Realität oder ist das jetzt sozusagen haarscharf
am Bedarf vorbei? (PT 9.1:37)

Ein enger Zusammenhang besteht demnach zwischen Projekten und Richtlinien – zum einen wirkt die Richtlinie wie in Kapitel 6.2.2.1 insbesondere auf die
Projektauswahl und –konzeption, zum anderen wirken die Ergebnisse geförderter Projekte auf zukünftige Richtlinien. Weniger ausgeprägt ist letztere Wirkung
bezogen auf Förderprogramme, da hier vielmehr aggregierte Erkenntnisse und
politische Schwerpunkte maßgeblich sind.

260

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Allerdings erfolgt das Wissensmanagement zur Richtlinienplanung mitunter
wenig systematisch, obwohl Projektberichte verpflichtend in der Technischen
Informationsbibliothek (TIB) zu veröffentlichen sind. Das Wissensmanagement
bei den Projektträgern ist vor allem mitarbeiterbezogen, tw. finden teaminterne
(wobei sich die Teams aus Mitarbeitern eines Förderschwerpunktes zusammensetzen) Projektabstimmungen statt. Die zuständigen Mitarbeiter verfügen über
umfangreiches Wissen zu den Projekten, außerhalb der Prüfvermerke wird dies
allerdings wenig und vor allem nicht systematisch genug dokumentiert, um beispielsweise das Ausscheiden eines Mitarbeiters zu kompensieren.
Naja, ich würde sagen, […] wir haben ja spezifische Mitarbeiter, die sich immer nur
um eine Disziplin kümmern. Der hat ja alle laufenden X Vorhaben in seinem Kopf,
weiß nicht nur, was die jetzt gerade im Moment machen, sondern er weiß auch, was
andere Partner machen und er weiß auch, was passiert ist und er weiß auch, was
zukünftig geplant ist. (PT 8.2:229)
Wir versuchen schon hier so viel wie möglich zu erfassen und auch zu dokumentieren, z.B. wenn Mitarbeiter in die Praxis wechseln oder ein Forschungsthema
fortgeführt wird, aber systematisch erfolgt das nicht. (PT 5.1:106)

Zwar betonen insbesondere die Projektträger, dass Förderprojekte aufeinander
aufbauen sollen, gleichzeitig wird jedoch deutlich, dass dieser Forderung nicht
durch ein systematisches Wissensmanagement, sondern vielmehr durch individuell vorgehaltenes Wissen nachgekommen wird. Als Ursache werden vor allem
die zeitaufwändige Antragsphase und die weiteren Anforderungen der Durchführungs- und Kontrollphase gesehen, die kaum freie Kapazitäten für ein Wissensmanagement übrig lassen. Andererseits versuchen die Projektträger gerade auf
administrativer Ebene gesammelte Projekterfahrungen zur Abwicklung zukünftiger Projekte zu nutzen. Dies erfolgt zum einen bezogen auf einzelne Zuwendungsempfänger, indem zusätzliche Auflagen erteilt bzw. erlassen werden und
zum anderen bezogen auf Veränderungen der Prozesse, indem Formblätter implementiert oder Prüfungen standardisiert werden, und des Förderrahmens, indem
beispielsweise das Mindestvolumen eines Projektes, die Förderart oder die Laufzeit angepasst werden. Ein Lernkurveneffekt ist intendiert und wird sowohl von
Projektträgern als auch Fachreferaten als vorhanden dargestellt. Als wesentlicher
Problempunkt bei der Erzielung von Lernkurven und ebenso bei der Fortschreibung von Richtlinien auf Basis gewonnener Erkenntnisse konnte allerdings der
antragsbezogene Fokus der Projektsteuerung identifiziert werden. Dies führt
dazu, dass die Kontrolle einen geringeren Stellenwert einnimmt und sich oftmals
auf den Abgleich von Planung und Durchführung beschränkt, ohne zukunftsorientiert Erkenntnisse zu dokumentieren.

6.2 Steuerung der Projekte

261

Der Fokus ist in der Regel eigentlich eher auf die Antragsprüfung gerichtet als auf
den Projektabschluss, einfach weil die zunehmende Anzahl an Projekten das mit
sich bringt. Die Anforderungen administrativ und fachlich sind sowohl für den
Antragsteller als auch den Zuwendungsgeber enorm. Bis man das Einvernehmen
hergestellt hat, bedarf es von beiden Seiten viel Zeit und eine ganze Menge Arbeit.
Der Projektabschluss erfolgt in der Regel dann aufgrund der ganzen Dinge, die
wir während der Antragsprüfung schon vorbereitet haben, um am Ende bestimmte
Dinge auszuwerten oder weiter zu verfolgen. (PT 6.1:157)

Stärkeren Einfluss als die Ergebnisse einzelner Projekte haben Evaluationen auf
die Programmentwicklung. Dabei kann zwischen zwei Formen der Evaluierung
unterschieden werden: zunächst werden Forschungsschwerpunkte in manchen
Fällen ex ante durch wissenschaftliche Vorstudien evaluiert. Weiter verbreitet
sind aber vor allem ex post Evaluationen von Förderprogrammen. Diese werden
zumeist als Auftrag an einen externen Dritten – also weder Projektträger noch
Zuwendungsempfänger – nach Ermessen des Fördergebers vergeben. Ziel ist
es Wirkungen aggregiert über Projekte hinaus zu betrachten. Evaluationen finden nach definierten Zeitabständen oder nach Bedarf statt. Aufgrund der erteilten
Bewilligung und der zeitlichen Verschiebung haben Evaluierungen keine Auswirkungen auf geförderte Projekte, wenngleich die Zuwendungsempfänger über
Nebenbestimmungen zur Mitwirkung bei der Evaluierung verpflichtet werden. Die
Evaluationen werden vor allem durch die Projektträger kritisiert, da sie zum einen
erst mit erheblichem zeitlichen Nachlauf erfolgen, somit teilweise die eigentlichen
Problemstellungen unklar erscheinen sowie keine zeitnahen Erkenntnisse resultieren, und zudem eine eindeutige Wirkung und somit auch nicht der Wirkungsumfang einer einzelnen Förderung zu bestimmen sind. Insbesondere zur Adressierung
des ersten Kritikpunkts werden daher Förderverbünde in manchen Fällen um
interne Evaluatoren ergänzt. Aufgabe dieser begleitenden Forschung ist dann die
Sammlung und Aufbereitung der erworbenen wissenschaftlichen Erkenntnisse.
Allerdings wird dieses Vorgehen aus haushaltsrechtlicher Sicht kritisiert, da es sich
weniger um eine Zuwendung, sondern vielmehr um einen Auftrag handelt.
Da wo ich ein gewisses Problem in der Praxis sehe, ist an der Schnittstelle von
Begleitforschung zu echter Zuwendung, denn Begleitforschung würde für mich
bedeuten: Ressortforschung. Ich will irgendetwas wissen, um besser arbeiten zu können, dann bin ich ja der Nutznießer. Dann wäre eigentlich das Instrument der Auftrag. Und jetzt geben sie jemandem im Verbundprojekt eine Bewilligung, weil er da
mitarbeiten soll im Verbund, als ganz normaler Partner. Sie erwarten aber eigentlich
auch, dass er so Koordinierungssachen für den Verbund macht. Und da könnte man
überlegen, ist das nicht eigentlich auch eine Aufgabe für den Projektträger? Was ist
irgendwie Grundlagenforschung in dem Bereich und was ist Begleitforschung zur
Programmentwicklung? (BM 3.1:76)

262

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Eine Evaluationsvorbereitung im Sinne einer Betrachtung und Dokumentation
möglicherweise evaluationsrelevanter Sachverhalte und Wirkungen findet auf
Projektebene nicht statt. In der Projektkontrolle werden vornehmlich die Projekt- und Verwertungsziele fokussiert und keine möglichen weitergehenden Auswirkungen, da die Projektträger dies nicht als ihre vertragliche Aufgabe ansehen.
Falls über das Projektziel hinausgehende Auswirkungen erfasst werden erfolgt
dies zufällig. Lediglich rudimentäre evaluationsrelevante Daten wie Anzahl von
wissenschaftlichen Veröffentlichungen oder die Anzahl angemeldeter Patente
werden erhoben und dokumentiert.
Also das ist aus meiner Sicht natürlich schwierig, relativ kurz nach dem Projekt
auch nicht intendierte Auswirkungen zu betrachten, weil die eventuell Jahre brauchen um sich zu entfalten. Sicherlich betrachten wir die mit, aber im Grunde gucken
wir erstmal, ob die Projektziele, die sehr konkreten Projektziele zum Projektende
erreicht sind. (PT 7.2:172)
Also es gibt den Versuch die Projekte für die Evaluierung vorzubereiten. Eine
wichtige Kennzahl sind hier immer Veröffentlichungen aus dem Projekt. Man bereitet sich schon auf Evaluationen vor, es ist aber nicht immer möglich quantitative
Daten im Projekt zu erheben. (PT 5.1:106)

Ohnehin konstatieren die Projektträger, dass eine Evaluationsvorbereitung auf
Projektebene nicht möglich erscheint. Zunächst handelt es sich bei einer Evalua­
tion um eine komplexe, umfangreiche Erhebung und Analyse, welche nicht zum
Aufgabenspektrum des Projektträgers zählt. Zudem wird über die Verbundstruktur bereits sichergestellt, dass sowohl wissenschaftliche wie auch wirtschaftliche
Auswirkungen beachtet werden. Zuletzt haben Evaluationen für die Projektträger eine geringe Bedeutung, da keine Erkenntnisse für laufende Projekte generiert und eingesetzt werden können, gerade weil die Evaluationen mit deutlichem
zeitlichen Nachlauf erfolgen. Somit bleibt festzuhalten, dass Evaluationen verpflichtend sind und einen Einfluss auf die Projektfortschreibung aufweisen.
Gleichzeitig stehen sie außerhalb des operativen Projektsteuerungsprozesses:
weder nehmen Evaluationen wesentlichen Einfluss auf ein (laufendes) Förderprojekt, noch werden auf Projektebene systematisch Evaluationen vorbereitet.
Wesentlich für Evaluationen sind auf Projektebene vor allem die Verwertungsergebnisse geförderter Projekte. Diese Verwertungsperspektive soll im Folgenden
untersucht werden.

6.2.4.4 Bedeutung und Prüfung der Verwertung
Bei den geführten Gesprächen wurde an vielen Stellen der hohe Stellenwert der
Verwertungsperspektive im Rahmen der Projektförderung betont. Nach Aus-

6.2

Steuerung der Projekte

263

wertung der Stichprobe kann die Verwertung als zusätzlicher Prozessschritt im
Rahmen der Steuerung der F&E-Projektförderung angesehen werden. Für die
Verwertung sind die Grundfunktionen des Verwaltungshandelns – Zielsetzung,
Planung, Vollzug und Kontrolle – separat zu den eigentlichen Projekttätigkeiten
durchzuführen. Die Verwertung im Sinne einer wirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Verwendung der Projektergebnisse wird als originäres Ziel der Förderung gesehen. Die Erreichung des Projektziels stellt hingegen lediglich ein
Zwischenziel dar. Dies spiegelt sich in der Tatsache wider, dass der endgültige
Abschluss eines Projektes erst nach erfolgter Verwertung durchgeführt werden
kann.
Kern der Förderung ist der Verwertungsplan. Also nicht das Durchführen des Projektes an sich ist schon ein Erfolg, […] sondern – gesetzt den Fall das Ziel wird
erreicht – die Frage: wie geht es dann weiter? Wie ist der Weg, um das in den Markt
zu bringen, um Wertschöpfung am Standort zu bekommen? (PT 8.2:101)
Wir erwarten auch von den Antragstellern bereits mit der Einreichung einen
sogenannten Verwertungsplan. Und dieser Verwertungsplan sollte folgende Aspekte
vorsehen: gibt es möglicherweise eine wirtschaftliche Verwertung nach Abschluss
des Projektes? Gibt es eine wissenschaftliche Verwertung der Ergebnisse nach
Abschluss des Projektes? Wie sieht es mit einer Anschlussfähigkeit aus? (PT 6.1:59)

In vielen Fällen bedeutet Verwertung eine spätere Markteinführung von Produkten oder Dienstleistungen, welche auf den Projektergebnissen basieren. In jedem
Fall ist eine Verwertung für die Zuwendungsempfänger verpflichtend. Dadurch
wird die F&E-Steuerung der Projektförderung zu einer Innovationssteuerung.
Während vor den NKBF 98 ein gemeinsames Verwertungsrecht von Fördergeber und –nehmer bestand, ist durch Nr. 9.2 NKBF 98 eine Ausübungs- oder
Verwertungspflicht etabliert worden.26 Diese ist somit zwingender Bestandteil
der durch den Fördernehmer zu erbringenden Leistungen und unterliegt einer
Prüfung durch den Projektträger. Sowohl Projektträger als auch Bundesministerien sehen die Verwertung grundsätzlich als positiv und sinnvoll an, da somit
das übergeordnete Ziel einer Wertschöpfung am Standort Deutschland durch die
Projektförderung unterstützt wird. Gleichzeitig wird aber ebenso Kritik an der
Verwertungspflicht geäußert, da sie zusätzliche administrative Anforderungen
stellt und eine inhaltliche Überprüfung der Verwertung – gerade auch die Feststellung von Kausalitäten – mitunter nur sehr komplex durchführbar ist.27 Mittels

26Ausführlich
27Siehe

zur Verwertungspflicht siehe Hoffmann (2016), S. 100–103.
hierzu auch Kapitel 6.3.2.2.

264

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

der Analyse des Datenmaterials konnte eine Doppelfunktion der Verwertungsperspektive festgestellt werden: zum einen handelt es sich um eine zwingend
einzuhaltende Nebenbedingung und zum anderen um ein wichtiges Auswahlkriterium28.
Eine erste Konkretisierung der Verwertungsziele wird vom Zuwendungsempfänger bereits in der Antragsphase gefordert. Die zentrale Problemstellung
besteht jedoch in der großen zeitlichen und sachlichen Planungsunsicherheit.
Aufgrund der generellen Förderbedingungen handelt es sich um hochriskante
Projekte, welche erst fünf bis sechs Jahre nach Projektbeginn eine wirtschaftliche Verwertung erwarten lassen. Nichtsdestotrotz werden bereits in der Antragsphase quantifizierte Ziele erwartet und mit einer gewissen Verbindlichkeit in den
Zuwendungsbescheid aufgenommen.
Ich will damit gar nicht sagen, dass ich das Thema Verwertung als kritisch empfinde, aber wenn ich mir anschaue, welchen Aufwand wir beispielsweise bei dem
Verwertungsplan häufig treiben…den so zu konkretisieren, dass hinterher eine gute
Bewertung des Erfolges des Projektes auch möglich wird, dann ist das schon bei
einem Forschungsprojekt auch ein Stück weit auch tatsächlich fragwürdig. (PT
7.1:102)
Also wir gehen soweit, dass es meiner Meinung nach schon fast absurd ist. Wir
wollen dann schon Verwertungspläne sehen, die sind am Anfang relativ unkonkret,
aber doch immerhin so konkret, dass Sie quantifiziert werden müssen. Man stelle
sich vor, wir arbeiten im Bereich verlorener Zuschuss, vorwettbewerblich, 5-6 Jahre
weg vom Markt und wollen aber schon eine Marktbewertung des Projektergebnisses
im positiven Fall wissen. (PT 3.1:53)

Im Verlaufe der Projektbearbeitung werden weitere Konkretisierungen durch den
Zuwendungsempfänger gefordert. Dabei ist eine Anpassung oder Fortschreibung des
sogenannten Verwertungsplans sowohl während als auch nach der Projektlaufzeit
möglich. Formal bleibt allerdings eine hinreichende Überprüfbarkeit der Verwertungsziele weiterhin gefordert. Gerade die Projektträger erkennen zwar die übergeordnete und wichtige Bedeutung der Verwertungsperspektive an, zugleich sehen sie
gerade die frühzeitigen (quantitativen) Zielerwartungen aber als kritisch an.
Die Prüfung der Verwertung erfolgt zeitlich deutlich nachgelagert zum
eigentlichen Projekt. Im System profi werden die Verwertungspläne hinterlegt
und grundsätzlich auch durch die Projektträger geprüft. Das Ergebnis der Prüfung kann positiv ausfallen und das Projekt endgültig beenden. Ebenso kann bei

28Siehe

hierzu Kapitel 6.2.2.1.

6.2

Steuerung der Projekte

265

unvollständig erfolgter Verwertung eine Fortschreibung oder Ergänzung des Verwertungsplans mit weiteren Prüfungen erfolgen. Erfolgt keine zufriedenstellende
Bewertung haben die Projektträger aufgrund der zwingenden Nebenbedingung
die Möglichkeit der Rückforderung und Verzinsung der Förderung. Diese Möglichkeit ist nach Aussagen der Projektträger jedoch selten zu beobachten. Wiederum bestehen lediglich negative Anreize für den Zuwendungsempfänger zur
Einhaltung der Verwertungspflicht. Zwischen den Projektträgern konnten unterschiedliche Sichtweisen zum Stellenwert und der Notwendigkeit dieser Verwertungsprüfung festgestellt werden. Für die einen ist sie eine originäre Aufgabe der
Projektträger und wird demnach auch durchgeführt. Für die anderen ist eine sinnvolle Prüfung ohnehin kaum durchführbar und somit selten.
Und da gibt es ja auch die Auflage, dass wir zwei Jahre nach Projektende nochmal
prüfen, ob auch diese Verwertung, die sich eigentlich an ein Projekt anschließt an
die Projekte anschließt, ob diese Verwertungspflicht auch erfüllt wurde. Das gehört
also auch zu den ganz originären Aufgaben des Projektträgers. (PT 7.2:173)
Und jetzt müssten wir […] ja mindestens noch 2 oder 3 Jahre lange eine Verwertung verfolgen. Das machen wir selten. Die meisten Vorhaben enden an dem Tag,
an dem wir sagen, sie sind jetzt vorbei. Verwertungspflicht erfüllt. Wir werden dafür
nicht mehr bezahlt und in den Unternehmen finden wir auch keine Ansprechpartner
mehr. (PT 3.1:229)

Abhängig vom jeweiligen Projektträger wird der Verwertungsprüfung demnach
eine unterschiedliche Bedeutung beigemessen. Gerade durch das zweite Zitat
wird deutlich, dass die Überprüfung einer wirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Verwertung einen komplexen Vorgang darstellt, der wesentlich auf das
Mitwirken des Zuwendungsempfängers angewiesen ist. Ohnehin haben die Projektträger kaum Möglichkeiten eine inhaltlich sinnvolle Verwertung zu prüfen
und bei einem Verstoß gegen die Verwertungspflicht den Zuwendungsempfänger
zu sanktionieren. Aufgrund dieser und der Tatsache, dass der Zuwendungsempfänger selber eine wirtschaftliche sowie wissenschaftlich sinnvolle Verwertung
beurteilen und darauf aufbauend die Erfolgschancen abwägen kann, fordern
verschiedene Experten die Abschaffung der Verwertungspflicht zugunsten eines
Verwertungsrechts – gegebenenfalls mit der Maßgabe, dass, nach Beispiel des
Förderregulariums der Vereinigten Staaten von Amerika, bei ausbleibender Verwertung die Projektergebnisse anderen Marktteilnehmern zur eigenen Verwertung
offen stehen.29 Die komplexe Prüfung und Zielplanung der Verwertungspflicht
kann als weiteres Gegenargument einer Verwertungspflicht angesehen werden.
29Vgl.

Hoffmann (2016), S. 163f.

266

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Gleichzeitig bleibt festzuhalten, dass die Verwertung aktuell zwingend zu erfolgen hat und diese Forderung unter Betrachtung der globalen politischen und
volkswirtschaftlichen Ziele der Projektförderung grundsätzlich gerechtfertigt
erscheint.

6.2.4.5 Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2.4
Die Kontrolle stellt gemeinsam mit der anschließenden Verwertung die abschließenden Maßnahmen der Steuerung eines öffentlich geförderten F&E-Projektes dar. Dabei stellt sich die Kontrolle als langwieriger und aufwändiger
Prozess dar, indem zudem verschiedene Institutionen involviert sind. Sowohl das
in­stitutionelle Arrangement, die prozessualen Vorgaben wie auch das bestehende
Regelwerk bedingen hierbei verschiedene Problemstellungen, welche Handlungs- und Gestaltungsbedarfe vermuten lassen. Vor allem die Erfolgsbeurteilung
der Projekte gilt als komplex. Sie ist wesentlich vom Urteil des Projektträgers
abhängig. Quantifizierte Erfolgsmaße werden im Kontext von Zuwendungen als
wenig geeignet angesehen. Zudem hat die tatsächliche Zielerreichung aufgrund
des Zuwendungscharakters keinen Einfluss auf das Projekt. Es bestehen weder
positive noch negative Anreize zur Fokussierung der Zielerreichung durch den
Zuwendungsempfänger. Innerhalb der Kontrolle nimmt die Kostenkontrolle eine
wichtige Rolle ein. Dabei konnte festgestellt werden, dass die etablierte Vorgehensweise zur Kostenprüfung aus institutionsökonomischer Betrachtungsweise
wenig effizient und vorteilhaft erscheint, wenngleich die Neutralität und Professionalität der Preisüberwachungsstelle diese Nachteile gegebenenfalls kompensieren kann. Nichtsdestotrotz scheint hier eine Adaption des etablierten Prozesses
sowie die Intensivierung der Zusammenarbeit von Projektträger und Preisüberwachungsstelle – bspw. bei der Stichprobenwahl – notwendig um eine effiziente
Kostenkontrolle zu gewährleisten.
Bei der Abrechnung von Zuwendungen auf Kostenbasis ist nach LSP- und
pauschalierter Abrechnung zu unterscheiden. Bei der Abrechnung nach LSP
konnten analoge Problemstellungen zur Kalkulation und Prüfung öffentlicher
Aufträge identifiziert werden, obwohl kritische Posten wie Gewinn obsolet sind.
Als Ursache konnten fehlende Kommentarliteratur und ein für den Zuwendungsempfänger bislang nicht transparenter und einheitlicher Prüfungsstandard festgestellt werden. Dabei hat die Erfahrenheit des Zuwendungsempfängers einen
wesentlichen Einfluss auf den Prüfungsaufwand. Bei Betrachtung der pauschalierten Abrechnung stehen das komplexe Regelwerk sowie praktische Umsetzungsprobleme – wie etwa hoher Dokumentations- und Prüfungsaufwand – konträr
zum intendierten Ziel einer vereinfachten Förderabwicklung. Somit erscheint eine
Adaption des Regelwerks zur Erfüllung dieses Ziels und zur Sicherstellung größenunabhängiger Gleichbehandlung von Förderinteressenten notwendig.

6.2

Steuerung der Projekte

267

Bezogen auf den Einfluss der Kontrolle und der Erfolgsbeurteilung auf die
Programmfortschreibung hat sich gezeigt, dass der Projektabschluss eine retrograde Kontrolle der Zweckverwendung und weniger ein prospektives Wissensmanagement zur Programm- oder Richtlinienfortschreibung fokussiert. Zwar
sind Ansätze zur Erzielung von Lernkurveneffekten auf administrativer Ebene
etabliert, allerdings sind diese kaum in den Steuerungsprozess integriert. Ebenso
besteht lediglich eine geringe Verzahnung von operativem Projektgeschäft und
externer Evaluierung, da diese zumeist extern und ex post erfolgt. Die Projektträger sind demnach zwar die zentrale Informationsquelle für die Programm- und
Richtlinienentwicklung durch die Bundesministerien, gleichzeitig erfolgt keine
systematische Verknüpfung der Projektkontrolle mit der Programmplanung.
Neben der FF 2.4 wurde im Sinne einer explorativen Erkundung des Forschungsfeldes induktiv die Verwertungsperspektive als zentraler Aspekt der
F&E-Projektförderung identifiziert. Dabei stellt sich die Verwertungspflicht als
Manifestierung des übergeordneten volkswirtschaftlichen Förderungsziels dar.
Allerdings stellt die Konkretisierung der Verwertungsperspektive in überprüfbare
Ziele hohe Anforderungen an die langfristige Planung, welche im volatilen F&EUmfeld kaum gewährleistet werden kann. Die Prüfung der Verwertung durch den
Projektträger ist eine nachweisbasierte Feststellungsprüfung. Wesentlich für die
Prüfung sind die ex ante vereinbarten Verwertungsziele. Zwischen den verschiedenen Projektträgern bestehen unterschiedliche Verständnisse von der Wichtigkeit
und Umsetzbarkeit der Verwertungsprüfung. Dies kann zu unterschiedlichen Prüfungsdichten führen. Allgemein besteht bei der Verwertungsprüfung das Problem,
das lediglich negative Anreize für die Erfüllung der Verwertungspflicht bestehen.
Dies steht im Einklang mit den Ergebnissen zur Erfolgsbeurteilung.

6.2.5	Zwischenfazit – Beantwortung der FF 2
Das Kapitel 6.2 konnte den Prozess der Steuerung öffentlich geförderter F&EProjekte ausführlich darstellen und analysieren. Zunächst konnten die relevanten organisatorischen Institutionen charakterisiert werden. Dabei ist vor allem zu
beachten, dass zwar eine bereichsorganisatorische Trennung von fachlichen und
administrativen Funktionen bei den Projektträgern erfolgt, diese jedoch beide in
der Projektaufbauorganisation in Form einer Matrix-Projektorganisation eng über
den gesamten Steuerungsprozess hinweg zusammenarbeiten. Ablauforganisatorisch konnte vor allem die hohe Bedeutung der Planungsphase sowie zusätzlich
zu den deduktiv ermittelten Prozessschritten die Existenz eines weiteren Schrittes,
nämlich der Verwertung, festgestellt werden. Die beobachtete Ausgestaltung ist auf

268

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

zwei wesentliche Einflussfaktoren zurück zu führen: das kamerale Rechnungswesen sowie das fragmentierte und komplexe Regelwerk. Detaillierte Erkenntnisse
und Einflussfaktoren wurden in den Unterkapiteln genannt und analysiert. Für die
jeweiligen Prozesselemente wurden die Ergebnisse bereits bei der Beantwortung
der verschiedenen Teilforschungsfragen zusammengefasst. Zum Abschluss der
FF 2 sollen daher nun zentrale Problemstellungen herausgestellt werden, welche
innerhalb der verschiedenen Prozessschritte identifiziert werden konnten. Diese
lassen sich in normenbedingte, institutionell-organisatorische sowie prozessuale
Handlungs- oder Gestaltungsbedarfe kategorisieren.
Die normenbedingten Handlungs- oder Gestaltungsbedarfe konkretisieren
den übergeordneten Einflussfaktor Regelwerk in verschiedenen Elementen der
Steuerung. Sie betreffen die allgemeinen Rahmenbedingungen der Projektförderung. Hierzu konnte zunächst in der Durchführungsphase der Projekte eine
Divergenz von betriebswirtschaftlich gebotenem und praktisch-empirisch beobachtetem Steuerungsverhalten sowie den Steuerungsanforderungen der Regelwerke ausgemacht werden. Dies bezieht sich vor allem darauf, dass durch das
aufwändige Berichtswesen ein Monitoring der Projekte erfolgt, während die
Nutzung von Informationen zur Entscheidungsfindung und Fokuslenkung wohl
stärkeren positiven Einfluss auf den Projekterfolg nimmt. Hinzu kommt, dass
in den aktuellen Förderregularien kaum positive Anreize zur Projekt- und Verwertungszielerreichung bestehen. Vielmehr wird lediglich der Input, also die
zweckadäquate Leistungserbringung, stimuliert. Die Tatsache, dass quantifizierte,
messbare Zielformulierungen im unsicheren F&E-Umfeld als komplex gelten
und zudem kaum direkte Sanktionierungsmöglichkeiten mit fehlender Zielerreichung verknüpft sind, verstärkt die Problemstellungen aus der Abstinenz positiver Leistungsanreize. Die Kostenkontrolle ist ein weiteres Feld normbedingter
Problemstellungen, sowohl bezüglich der Abrechnung nach LSP wie auch der
pauschalierten Abrechnung. Im Rahmen der Abrechnung nach LSP entstehen
Probleme vor allem aus dem Fehlen einheitlicher und transparenter Prüfungsstandards sowie fehlender Kommentarliteratur. Bei der pauschalierten Abrechnung
bestehen verschiedene normbedingte Defizite wie z.B. die Höhe der Gemeinkostenpauschale oder die Voraussetzungen zur pauschalierten Abrechnung.
Institutionell-organisatorische Problemstellungen beziehen sich zunächst
auf das Auftragsverhältnis von Bundesministerium und Projektträger, was
sich zwangsläufig auch auf die Projektsteuerung auswirkt. Aufgrund der hohen
Bedeutung wurde diese Problemstellung separat im Kapitel 6.1 erörtert. Im Weiteren beziehen sich institutionell-organisatorische Problemstellungen vor allem
auf die Zusammenarbeit von Projektträger und Preisüberwachungsstellen in
der Kontrollphase. Dabei hat sich gezeigt, dass die aktuelle Ausgestaltung aus

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

269

i­nstitutionsökonomischer Sicht als nicht optimal bezeichnet werden kann. In der
Stichprobe wurden hierzu alternative Lösungsansätze genannt. Im Rahmen einer
Diskussion sollen im Kapitel 6.3.2 aus den Erkenntnissen, dem theoretischen
Rahmen sowie den genannten Lösungsansätzen mögliche Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für diese institutionell-organisatorische Problemstellung –
ebenso wie für die normbedingten Problemstellungen –abgeleitet werden.
Bei den prozessualen Problemstellungen konnten in allen Phasen des Steuerungsprozesses Handlungs- und Gestaltungsbedarfe festgestellt werden. In der
Planungsphase bezieht sich dies auf die Divergenz von konkreten Leistungszielerwartungen und dem Charakter einer Zuwendung auf Kostenbasis als verlorener
Zuschuss. Hierbei verbleibt unklar, wie die Erwartungen an Zielformulierungen
im Zuwendungsbereich sein sollten und ob gegebenenfalls alternative betriebswirtschaftliche Ansätze bestehen. Bei Betrachtung der Durchführungsphase wurde
offensichtlich, dass die Informationsprüfung durch die Projektträger nicht systematisiert und integriert erfolgt. Zudem ist sie vor allem bezüglich der Prüfung von
formalen Berichten rückwärtsgewandt. Betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente werden darüber hinaus kaum eingesetzt, obwohl ein breiter und etablierter
Instrumentenkanon besteht. Im Rahmen der Kontrollphase konnte ein fehlendes
Wissensmanagement zur zukunftsorientierten Informationsverarbeitung ausgemacht werden. Somit fehlt es an systematisierter Richtlinien- oder Programmfortschreibung. Die genannten prozessualen Problemstellungen sollen ebenfalls im
Rahmen einer Diskussion auf Handlungs- und Gestaltungsalternativen untersucht
werden. Hierzu sollen in Kapitel 6.3.3 Möglichkeiten der Integration privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln zur Projektförderung erörtert werden. Im Ergebnis der Analyse des Steuerungsprozesses stehen
demnach unterschiedliche Problemstellungen, aus denen Handlungs- oder Gestaltungsbedarf entsteht. Unter Beachtung der identifizierten Einflussfaktoren sollen
hierzu im Folgenden Alternativen analysiert und diskutiert werden.

6.3	Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für
das Verwaltungshandeln zur Projektförderung
6.3.1	Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen zur
Ausgestaltung der Aufgabenauslagerung an die
Projektträger
Unter Beachtung des theoretischen Rahmens, bestehender Forschung sowie den
Erkenntnissen der empirischen Analyse sollen zunächst der Handlungs- und Gestaltungsbedarf bezüglich der Aufgabenauslagerung an die Projektträger adressiert

270

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

werden. Durch die Ausführungen in 4.1.2 wurde deutlich, dass zur Konzeption
passender Steuerungssysteme zuerst eine Einordung der Auftragsbeziehung auf die
Stewardship-Agency-Achse erfolgen soll, da hiervon maßgeblich die notwendigen Steuerungsinstrumente beeinflusst werden. Dabei wird dem Ansatz von Davis
et al. (1997) gefolgt, die davon ausgehen, dass die Einordnung nicht deterministisch erfolgt, sondern sich vielmehr sowohl Auftragnehmer als auch Auftraggeber
zu einem Verhalten entscheiden, welches als Steward oder Agent charakterisiert
werden kann.30 Demnach kann vom empirisch beobachteten Verhalten und dem
Selbstbild der Akteure die Einordnung auf der Stewardship-Agency-Achse abgeleitet werden.
Die Fachreferate der Bundesministerien sehen und behandeln die Projektträger tendenziell eher als opportunistische Agenten denn als Stewards. Dies
wird durch die starke formal geprägte Kontrolle deutlich. Selbst wenn dies ein
Erfordernis der Haushaltsgesetze und somit keine freie Entscheidung der Bundesministerien darstellt, ist das Ergebnis ein agentenorientiertes Verhalten. Hinzu
kommt die geringe Entscheidungsüberlassung. Gerade bei geringem Beleihungsumfang wird die Notwendigkeit gesehen, einem nicht intendierten Verhalten des
Projektträgers durch fehlende Entscheidungsdelegation vorzubeugen. Das Steue­
rungsmuster entspricht demnach den klassischen Anforderungen der PAT. Hieraus resultierten Transaktionskosten insbesondere in Form von Überwachungs-,
Kontroll- und Durchsetzungskosten. Gleichzeitig besteht jedoch ein hohes Vertrauen in die Arbeit und die Motive der Projektträger, welches durch das positive Fremdbild der Projektträger deutlich wird. Die Bundesministerien schätzen
die Arbeit und die Kompetenz der Projektträger und sehen sie daher vornehmlich als kooperative Partner denn als opportunistische Agenten. Wenngleich diese
Einschätzung für eine Sicht der Projektträger als Stewards spricht, ist aufgrund
des beobachteten Verhaltens davon auszugehen, dass die Bundesministerien in
den Projektträgern Agenten sehen. Die Projektträger wiederum versuchen sich
als Stewards darzustellen, indem sie die kooperative Partnerschaft mit dem Auftraggeber betonen. Zudem konnte eine Internalisierung staatlicher Ziele beobachtet werden. Darüber hinaus weisen die Mitarbeiter der Projektträger aufgrund
ihres beruflichen Forschungshintergrundes eine hohe intrinsische Motivation zur
Förderung von F&E-Vorhaben auf. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass die
Zielinternalisierung und Motivation erst ein Ergebnis der formalen Kontrolle
durch die Bundesministerien ist. Das stewardshiporientierte Verhalten könnte

30Vgl.

Davis et al. (1997), S. 38–40.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

271

aber auch auf der erlangten Reputation und der langfristigen Vertragsbeziehung
basieren.31 Das beobachtete Verhalten und das Selbstbild des Projektträgers lassen auf die Kennzeichnung als Steward schließen. Gleichzeitig bestehen jedoch
aufgrund des Informationsvorsprungs Anreize zu opportunistischem Verhalten.
Ebenso wie bei den Bundesministerien bestehen somit Indizien für beide Verhaltenstheorien, gleichzeitig überwiegen beim Projektträger jedoch die Indizien
für stewardshiporientiertes Verhalten. Somit bleibt festzuhalten, dass die Bundesministerien das Auftragsverhältnis auf Basis der PAT und die Projektträger auf
Basis der Stewardshiptheorie betrachten. Es besteht demnach eine Divergenz
zwischen den Motiven des Projektträgers und dem Steuerungsfokus der Bundesministerien. Dies hat negative Folgen für die Effektivität der Steuerung. Durch
die formale Kontrolle wird die intrinsische Motivation eingeschränkt.32 Darüber
hinaus stellen die – aufgrund der eigentlich bestehenden intrinsischen Motivation
und Zielinternalisierung – gegebenenfalls nicht notwendigen formalen Kontrollund Steuerungsmechanismen nicht notwendige Transaktionskosten dar und die
Effizienz des Auftragsverhältnisses sinkt.
Bezüglich der Einordnung auf die Stewardship-Agency-Achse kann aufgrund
der vorherigen Ausführungen nicht davon ausgegangen werden, dass keine Agenturkonflikte bestehen. Dies beruht vor allem auf der Tatsache, dass die Projektträger über einen deutlichen Informationsvorsprung verfügen und opportunistisches
Verhalten – sowohl auf individual-persönlicher wie auch auf institutionell-organisatorischer Ebene nicht ausgeschlossen werden kann. Ebenso kann aber nicht
von einem hohen Ausmaß von Agenturkonflikten gesprochen werden, da vor
allem die Projektträger aufgrund ihres stewardshiporientierten Verhaltens ähnliche Motive und Ziele verfolgen wie die Bundesministerien als Prinzipale. Die
Auftragsbeziehung zwischen Bundesministerium und Projektträger wird daher
mittig auf der Stewardship-Agency-Achse eingeordnet.33 Demnach sollte das
Steuerungssystem sowohl Elemente einer stewardshiporientierten als auch einer
agentenorientierten Steuerung aufweisen. Dies steht im Einklang mit Forderungen der Literatur im Bereich der öffentlichen und privaten Betriebswirtschaft,
dass nicht der exklusive Einsatz eines Steuerungsmusters, sondern vielmehr die
Kombination verschiedener Elemente der beiden Steuerungsmuster praktikabel
und erfolgsversprechend erscheint.34 Im Weiteren gilt es nun zu untersuchen,

31Vgl.

van Slyke (2007), S. 181.
(1964), S. 37–42; Davis et al. (1997), S. 39.
33Vgl. Caers et al. (2006), S. 29; Lachmann et al. (2016), S. 665f.
34Vgl. Grundei (2008), S. 161; Schillemans (2013), S. 558.
32Vgl. Argyris

272

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

welche verschiedenen Steuerungsinstrumente für das spezifische Auftragsverhältnis geeignet scheinen.
Anhaltspunkte für die Konzeptionierung des Steuerungssystems und für
geeignete Steuerungsinstrumente lassen sich aus der grundlegenden Forschung
zur Aufgabenauslagerung in Lieferketten ableiten. Hierbei wurde grundsätzlich
festgestellt, dass die Erfolgsaussichten einer Auftragsbeziehung ebenso davon
abhängig sind, wie die Governance- oder Steuerungsstruktur dieser Beziehung
ausgestaltet ist.35 Die Steuerungsstrukturen werden dabei regelmäßig in markt-,
bürokratie- bzw. hierarchie- und vertrauensbasierte Steuerungsmuster kategorisiert.36 Die Steuerungsmuster unterscheiden sich in der Partnerauswahl, der
Vertragsgestaltung und der Vertragsumsetzung. Im vorliegenden Fall werden bei
der Partnerauswahl durch die hohen fachlichen Anforderungen die potentiellen
Leistungserbringer vorab eingegrenzt. Anschließend erfolgt durch die öffentliche Ausschreibung ein Bieterprozess, indem die Auswahl durch ex ante definierte
Kriterien erfolgt. Die Vertragsgestaltung ist detailliert und legt umfassend die
Aufgaben und Pflichten des Projektträgers dar. In der Vertragsumsetzung erfolgt
eine hochfrequente Kontrolle und Leistungsbeurteilung. Zudem besteht ein hoher
Informationsfluss zwischen den Parteien und es kommt zu direkten Interventionen des Auftraggebers. Lediglich die Verknüpfung des Leistungsentgelts mit
der Leistung des Projektträgers konnte nicht beobachtet werden. Aufgrund der
genannten Punkte liegt ein – wie bereits die Analyse der Institution Fördergeber
in Kapitel 2.4.1.1 vermuten lässt – bürokratie- bzw. hierarchiebasiertes Steuerungsmuster vor, welches jedoch nicht konsequent umgesetzt wurde.
Nach van der Meer-Kooistra/Vosselman (2000) sollte sich die Wahl eines
geeigneten Steuerungsmusters nach den Eigenschaften der Transaktion, den
Umweltbedingungen sowie der Charakterisierung der involvierten Parteien richten.37 Diesem Ansatz wird hier gefolgt, da er ebenfalls auf die TAK abstellt,
umfassender als andere Ansätze auch die institutionellen Rahmenbedingungen
der Transaktion einschließt und zudem die Komponente Vertrauen einbindet
und damit eine Integration der Stewardshiptheorie erlaubt.38 Bei der Beauftragung eines Projektträgers handelt es sich um eine hochspezifische Transaktion,

35Vgl.

Ittner et al. (1999), S. 276; Hakanson/Lind (2007), S. 895.
hier und im Folgenden: van der Meer-Kooistra/Vosselman (2000), S. 59f.; Hakanson/Lind (2007), S. 895; Caglio/Ditillo (2008), S. 867–873.
37Vgl. hier und im Folgenden: van der Meer-Kooistra/Vosselman (2000), S. 60–62. So auch
Speklé (2001), S. 438.
38Vgl. Langfield-Smith/Smith (2003), S. 286.
36Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

273

regelmäßig mit einer langen Laufzeit, welche auf die Bedürfnisse des Bundesministeriums abgestimmt ist. Gerade die fachlichen Tätigkeiten zur Projektsteuerung sind wenig repetitiv. Ein Wechsel des Projektträgers ist nur mit sehr
hohem Aufwand möglich. Die Aktivitäten und die Leistung des Projektträgers
können zwar beobachtet werden, eine Beurteilung der Leistungserbringung
erscheint jedoch komplex, da diese wesentlich durch den Zuwendungsempfänger beeinflusst wird. Das Transaktionsumfeld ist durch hohe Unsicherheiten und
Risiken gekennzeichnet. Dies betrifft zwar zunächst vornehmlich das Umfeld
des F&E-Projektes, aber auch die Leistung des Projektträgers wird durch dieses
unsichere Umfeld beeinflusst. Die Vertragsparteien – insbesondere die Projektträger als Auftragnehmer – verfügen zudem über eine gute Reputation bezüglich ihrer Kompetenzen. Wenngleich nicht alle Transaktionseigenschaften eines
vertrauensbasierten Steuerungsmusters auf das betrachtete Auftragsverhältnis
zutreffen, sprechen alle genannten Argumente für die Adaption eines vertrauensbasierten Steuerungsmusters – insbesondere die gegenseitige Abhängigkeit
von Bundesministerium und Projektträger. Die Instrumente des zu konzipierenden Steuerungssystems sollten demnach neben der Kontrolle auch das Element Vertrauen berücksichtigen und fördern. Dies wird unterstützt durch weitere
Erkenntnisse, dass Kontrolle und Vertrauen keine Gegensätze darstellen, sondern
vielmehr voneinander abhängig sind.39 Zudem konnten bereits positive Wirkungen von Vertrauen auf die Leistung von Kooperationen – auch bezogen auf vertikale Kooperationen in einem innovativen Umfeld – festgestellt werden, wobei
sich das Vertrauen sowohl auf organisationales wie auch persönliches Vertrauen
beziehen kann.40
Gerade bei hochspezifischen Auftragsverhältnissen kann Vertrauen die
Wahrscheinlichkeit opportunistischen Verhaltens verringern. In einem vertrauensbasierten Steuerungsmuster kommen hierzu regelmäßig Instrumente der
ergebnisorientierten und sozialen bzw. vertrauensorientierten Kontrolle zum Einsatz.41 Insbesondere die Vermischung agenten- bzw. kontroll- und steward- bzw.
vertrauensorientierter Steuerungsansätze zu einem differenzierten Steuerungssystem gilt dabei als effizienzsteigernd.42 Es bestehen verschiedene ergebnis- und

39Vgl. Vosselman/van

der Meer-Kooistra (2009), S. 279f.
Huber et al. (2010), S. 122; Ulbrich (2011), S. 149–151; Niemann (2013), S. 94–97.
41Vgl. Langfield-Smith/Smith (2003), S. 287–289.
42Vgl. Grundei (2008), S. 161.
40Vgl.

274

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

vertrauensorientierte Steuerungsinstrumente im Rahmen der interorganisationalen Zusammenarbeit. Ex ante kann zur ergebnisorientierten Steuerung auf Zielvereinbarungen sowie die Implementierung von Anreizsystemen zurückgegriffen
werden. Die vertrauensorientierte Steuerung erfolgt ex ante vor allem durch Vertrauen, welches sich durch eine bewusste Partnerauswahl unter Beachtung der
Auftragnehmerreputation konstituiert. Während des Auftragsverhältnisses kann
die ergebnisorientierte Steuerung durch die Leistungsbeurteilung und –entlohnung erfolgen. Die vertrauensorientierte Steuerung beruht ex post vor allem auf
vertrauensbildenden Maßnahmen, indem Entscheidungen und Problemlösungen
gemeinsam getroffen werden. Zudem wirken häufige persönliche Kontakte vertrauensbildend.43 Diese allgemeinen Steuerungsinstrumente gilt es im Folgenden
auf das konkrete Untersuchungsfeld zu übertragen, um somit ein differenziertes
Steuerungssystem konzeptionell herzuleiten.
Zielvereinbarungen als Steuerungsinstrument sind auf individueller Ebene
bereits etabliert. Dies gilt sowohl für das Controlling wie auch für das NPM. In
beiden Bereichen werden klar formulierte, messbare Ziele vorausgesetzt. Im Controlling ist darüber hinaus eine Partizipation des Betroffenen etabliert, da somit
eine höhere Zielidentifikation und Motivation erreicht wird.44 Zielvereinbarungen
lassen sich ebenso bei interorganisationaler Zusammenarbeit nutzen. Ähnlich wie
bei individuellen Zielvereinbarungen ist auch hier eine Partizipation des Auftragnehmers vorteilhaft. Durch die Partizipation des Auftragnehmers erlangen die
Auftraggeber fundiertes Wissen über Herausforderungen bei der Zielerreichung
und –messung. Zudem wirkt die Partizipation vertrauensbildend und fördert den
Informationsaustausch. Gleichzeitig müssen die Auftraggeber die partizipativen
Elemente des Auftragnehmers bewerten, um die Objektivität der Zielvereinbarungen zu wahren.45 Nichtsdestotrotz scheint eine gemeinsame Entwicklung von
Leistungszielen zwischen Bundesministerien und Projektträgern sinnvoll, gerade
da die hochspezifische Leistung nur komplex zu beurteilen ist. Zur Objektivierung und Verallgemeinerung der Leistungsziele könnte beispielsweise ein Zielkatalog zwischen den beauftragenden Bundesministerien und dem Netzwerk der
Projektträger als Interessenvertretung mehrerer Projektträger ausgearbeitet und
dann innerhalb der individuellen Verträge integriert und angepasst werden.

43Vgl.

Dekker (2004), S. 32.
Schedler/Proeller (2011), S. 58; Küpper et al. (2013), S. 497f.
45Vgl. Amirkhanyan (2009), S. 547f.; Küpper et al. (2013), S. 481f.
44Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

275

Eng mit diesen Zielvereinbarungen sind Anreizinstrumente verbunden, welche
sich vor allem auf die Vergütungskomponente des Auftragsverhältnisses beziehen.
Dabei ist zu beachten, dass im öffentlichen Sektor negative Anreize in Form von
Sanktionen in Auftragsverhältnissen zwar regelmäßig implementiert, jedoch nur
selten auch umgesetzt werden, da die Sanktionen zumeist an hohe rechtliche und/
oder administrative Voraussetzungen geknüpft sind.46 Daher sollten sich Anreize
in einem praktikablen Steuerungssystem im beobachteten Untersuchungsfeld vor
allem auf Belohnungsinstrumente beziehen. Bei der Implementierung von Anreizelementen ist zudem der enge gesetzliche Rahmen für finanzielle Leistungsanreize bei der Beauftragung von Projektträgern zu beachten. Wie in Kapitel 2.4.1.2
gesehen handelt es sich beim Leistungsentgelt um einen Selbstkostenfestpreis
nach § 6 PreisVO. Selbstkostenpreise sind höchstbegrenzt. Sie richten sich zwingend nach den angemessenen Plankosten des Projektträgers. Eine freie Vereinbarung finanzieller Leistungsanreize ist somit nicht möglich. Allerdings bestehen
auch im Selbstkostenfestpreis über verschiedene Gewinnelemente Möglichkeiten
der finanziellen Anreizsetzung. Die genauen Umsetzungsmöglichkeiten werden
im Rahmen der ex post Elemente des Steuerungssystems betrachtet.
Die vertrauensbasierte ex ante Steuerung sollte vor allem die bewusste und
kriteriengeleitete Partnerauswahl fokussieren. Hierdurch sollen zwei Arten von
Vertrauen gewährleitest werden: zum einen Vertrauen in das integre Verhalten
des Auftragnehmers und zum anderen das Vertrauen in seine fachlichen Fähigkeiten.47 Gerade letzteres kann und wird bereits im Rahmen der Ausschreibung
des Auftrags durch Auswahl- und Anforderungskriterien sichergestellt. Allerdings
sollte ebenso das Vertrauen in ausbleibenden Opportunismus gefördert werden.
Gerade bei bereits langfristig bestehenden Vertragsbeziehungen zwischen Bundesministerien und Projektträgern mag dies bereits durch vielfältige Erfahrungen
etabliert sein, bei neu abzuschließenden Vertragsbeziehungen mit neuen Auftragnehmern kann hiervon noch nicht ausgegangen werden. Das Vertrauensverhältnis
sollte sich dann jedoch darauf begründen, dass es sich bei der F&E-Projektförderung um eine kleine, übersichtliche Branche handelt und der Projektträger als
Auftragnehmer bei bekanntwerdendem Fehlverhalten nur geringe Möglichkeiten
eines Auftraggeberwechsels aufweist. Zur Vertrauensbildung tragen zudem die
gemeinsam entwickelten, transparenten Leistungsziele der ergebnisorientierten

46Vgl.
47Vgl.

Girth (2014), S. 343f.
Sako (1992), S. 37–40; Dekker (2004), S. 32f.

276

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Steuerung bei.48 Diese Leistungsziele können als gemeinsam entwickelte Regeln
der Kooperation beispielsweise in einem Verhaltenskodex formalisiert werden.
Somit sind allen Akteuren die Regeln bewusst und ihre Einhaltung wird erleichtert.49 Verhaltenskodizes gelten als transaktionskostenarme Alternative zu formalen Kontrollinstrumenten und wirken kooperationsfördernd, insbesondere auch
auf individueller Ebene.50
Transparenz ist darüber hinaus ein wichtiger Faktor bei der Leistungsmessung
im Rahmen der ex post ergebnisorientierten Steuerung. Gerade wenn durch die
Leistungsmessung opportunistisches Verhalten verhindert werden soll und die Leistungsmessung somit verstärkenden anstatt bestrafenden Charakter innehat, bedarf
die Effektivität eines Leistungsmessungssystems ein hohes Maß an Transparenz
und Wissens des Auftragnehmers über seine Leistungsbeurteilung.51 Diese Bedingung wird durch die ex ante erfolgte gemeinsame Entwicklung von Leistungszielen unterstützt. Die Möglichkeit einer umfassenden Leistungsmessung bietet die im
privatwirtschaftlichen Bereich etablierte Balanced Scorecard als „Strukturierungskonzept für ein auch nicht-finanzielle Größen umfassendes Kennzahlensystem“52,
indem Leistungsmaße vier verschiedener Perspektiven – Finanzen, Kunden, Prozesse und Potentiale – verknüpft werden.53 Auch in der öffentlichen Verwaltung
wird dieses Instrument bereits zur organisationsinternen Steuerung und Leistungsmessung eingesetzt, wenngleich Anpassungsnotwendigkeiten auf die besonderen
Umstände der öffentlichen Verwaltung betont werden.54 Für jede Perspektive sollen
im Folgenden adäquate Leistungsmaße diskutiert werden. Bei der Konzeption der
Leistungsmaße ist zu beachten, dass allgemein etabliert folgende Anforderungen an

48Vgl.

Langfield-Smith/Smith (2003), S. 302f.; Dekker (2004), S. 45.
Huber et al. (2010), S. 123f.
50Vgl. Lauer et al. (2008), S. 192.
51Vgl. Amirkhanyan (2009), S. 547.
52Küpper et al. (2013), S. 508.
53Vgl. hier und im Folgenden: Kaplan/Norton (1996), S. 43–133; Merchant/van der Stede
(2012), S. 452–456; Küpper et al. (2013), S. 500–508; Anthony et al. (2014), S. 463.
54Vgl. Schedler/Ösze (2001), S. 266–272; Schedler/Proeller (2011), S. 195–198; Hirsch
et al. (2011), S. 159–162. In vielen Studien zur Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen wird eine fünfte Perspektive zur Adressierung der Gemeinwohlorientierung ergänzt.
Diese Perspektiven sind allerdings nicht einheitlich benannt und etabliert (vgl. Haldemann
et al. (2011), S. 76–78). Da ohnehin nicht der Beitrag des Projektträgers zur Gemeinwohlerfüllung des Bundesministeriums im Fokus steht, wird im Folgenden auf eine solche
fünfte Perspektive verzichtet.
49Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

277

Leistungsmaße gelten: Kongruenz von Zielen und Leistungsmaßen, Beherrschbarkeit der Leistungsausprägung durch den Auftragnehmer – das sogenannte Controllability-Prinzip – und Präzision, Objektivität, Pünktlichkeit, Verständlichkeit sowie
Kosteneffizienz des Leistungsmaßes.55
Der Finanzperspektive wird im öffentlichen Bereich eine geringere Bedeutung als im privaten Bereich zugesprochen,56 beziehungsweise sie wird zu
einer Finanz-, Leistungs- und Wirkungsperspektive erweitert.57 Im Gegensatz
zu Gewinn- oder Wachstumszielen im privaten Sektor, stehen im öffentlichen
Bereich Kostenreduktionen und Effizienz im Fokus.58 Die Bundesministerien
sind im vorliegenden Fall an einer kosteneffizienten Leistungserbringung durch
den Projektträger interessiert. Allerdings sind im vorliegenden Falle keine Leistungsmaße für die Finanzperspektive notwendig, da die kosteneffiziente Leistungserbringung bereits über die Regularien des öffentlichen Preisrechts für den
zugrundeliegenden öffentlichen Auftrag zu einem Selbstkostenfestpreis gewährleistet wird. Durch den Festpreis wird der Projektträger zur Einhaltung der Plankosten angehalten, da Kostensteigerungen zu seinen Lasten gehen. Wird die
Perspektive zu einer Wirkungsperspektive erweitert, sollten die mit dem Förderprogramm oder der Bekanntmachung intendierten Wirkungen betrachtet werden.
Technisch-fachliche Wirkungen könnten durch die Anzahl angemeldeter Patente
oder die Anzahl veröffentlichter Forschungsbeiträge gemessen werden. Förderpolitische Wirkungen könnten durch den Anteil von Neuantragstellern, einen
regionalen Verteilungsindex oder den Anteil von KMU repräsentiert werden. Die
Leistungsmaße sind objektiv, präzise, verständlich sowie kosteneffizient in der
Erhebung. Die Kongruenz mit den Zielen kann über die Adaption der Leistungsmaße an die Programmziele gewährleistet werden. Die Beherrschbarkeit durch
den Projektträger als Auftragnehmer ist sicherlich nicht in vollständigem Umfang
gegeben, nichtsdestotrotz hat die Arbeit des Projektträgers einen Einfluss auf die
Wirkungsausprägung. Die nicht vollumfängliche Beherrschbarkeit sollte deswegen bei der Gewichtung dieser Perspektive beachtet werden.
Bei der Prozessperspektive stehen die administrativen Prozesse des Projektträgers im Vordergrund. Diese werden, wie empirisch beobachtet, zumeist durch
Prüfstatistiken bewertet. Beispielhafte Leistungsmaße sind der Anteil fristgerecht geprüfter Berichte, die durchschnittliche Prüfungsdauer oder Dauer der

55Vgl.

Merchant/van der Stede (2012), S. 36–40.
Hirsch et al. (2011), S. 160.
57Vgl. Schedler/Proeller (2011), S. 197f.
58Vgl. Haldemann et al. (2011), S. 79.
56Vgl.

278

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Zeitspanne zwischen Antrag und Bewilligung. Gerade die Kriterien Objektivität,
Pünktlichkeit, Verständlichkeit sowie Kosteneffizienz werden durch solche Leistungsmaße erfüllt. Auch eine Kongruenz der Leistungsmaße mit dem Ziel der
Bundesministerien einer rechtssicheren und effizienten Projektabwicklung kann
angenommen werden. Allerdings sind die Leistungsmaße sehr abstrakt und damit
wenig präzise. Vor allem aber die Beherrschbarkeit der Leistungsmaße durch den
Auftraggeber wird verletzt, da die Projektträger zur Erfüllung der Prüfstatistiken
zu einem hohen Maße von der Mit- und Zuarbeit der Zuwendungsempfänger und/
oder der Preisüberwachungsstellen angewiesen sind. Dies ist ggf. im Rahmen der
Leistungsmessung zu berücksichtigen und das Leistungsmaß um diese Effekte zu
bereinigen, damit Prüfstatistiken als prozessorientierte Leistungsmaße eine geeignete Option zur Leistungsmessung darstellen.
Bezüglich der Kundenperspektive sollte eine Bewertung aus Sicht der Zuwendungsempfänger erfolgen. Eine Quelle für solche Leistungsmaße könnten die
externen Evaluationen von Förderbekanntmachungen oder –programmen darstellen. Hier werden insbesondere die Kriterien Objektivität, Verständlichkeit
und Kosteneffizienz – aufgrund nicht vorhandener Opportunitätskosten – erfüllt.
Zielkongruenz, Präzision und Beherrschbarkeit müssten im Einzelfall beurteilt
werden. Analog zu einer in der Privatwirtschaft üblichen Kennzahl Kundenzufriedenheit könnte beispielsweise die Zufriedenheit der Zuwendungsempfänger mit
dem Projektträger – wie sie regelmäßig in Evaluationen abgefragt wird59 – ein
Leistungsmaß darstellen. Dieses Maß wäre präzise und zielkongruent, da es in
hohem Maße von der Effizienz der Förderadministration des Projektträgers beeinflusst wird. Zudem kann es vom Projektträger in gewissem Umfang beherrscht
werden, indem er den Kontakt zum Zuwendungsempfänger pflegt. Wie gesehen
erfolgen die Evaluationen jedoch zeitlich deutlich – bei den oben referierten Evaluationen zwischen ein und drei Jahren – nach Ablauf der F&E-Projekte, weshalb
das Kriterium der Pünktlichkeit nicht erfüllt wird. Offen bleibt, ob diese zeitliche
Verzögerung durch Zwischenevaluationen oder eigene Befragungen des Bundesministeriums – beispielsweise im Rahmen von Statussitzungen oder Zwischenberichten – vermieden werden kann. Die Zufriedenheit des Zuwendungsempfängers
mit der Arbeit des Projektträgers bietet sich als Äquivalent zur Kundenzufriedenheit der Privatwirtschaft jedoch als geeignetes ergänzendes Leistungsmaß an.
Die Potentialperspektive soll vor allem Verbesserungsmöglichkeiten bewerten.
Im personal- und dienstleistungsintensiven Projektträgergeschäft bezieht sich dies

59Vgl.

Prognos AG (2010), S. 84–87; ExperConsult (2014), S. 54f.; Prognos AG (2014), S. 5.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

279

vor allem auf die Fähigkeiten der Mitarbeiter. Aus Sicht des Bundesministeriums
als Auftraggeber kann durch die Berücksichtigung dieser Perspektive sichergestellt
werden, dass Verbesserungs- und Lernpotentiale in der administrativen Abwicklung
erkannt und genutzt werden. Ein gängiges Leistungsmaß zur Beurteilung der (inkrementellen) Fähigkeiten der Mitarbeiter sind Fortbildungstage. Sämtliche Anforderungen an Leistungsmaße werden erfüllt und die Leistung eines Projektträgers kann
hinsichtlich des Kompetenzausbaus beurteilt werden. Zudem gelten ein Vorschlagswesen und seine Nutzung als Indikator für Mitarbeitermotivation und –identifikation. Auch diesbezüglich könnten Leistungsmaße generiert und genutzt werden.
Darüber hinaus konnte bei Betrachtung der Kontrolle von Förderprojekten ein fehlendes systematisches Wissensmanagement identifiziert werden.60 Die Einführung
und Weiterentwicklung eines solchen Systems könnte ebenfalls ein Leistungsmaß
der Potentialperspektive darstellen. Somit erscheint es möglich alle Perspektiven
einer Balanced Scorecard mit entsprechenden Leistungsmaßen zur Leistungsmessung der Projektträger heranzuziehen. Für alle Perspektiven konnten beispielhafte
Leistungsmaße genannt und diskutiert werden. Dabei ist zu beachten, dass konkrete
Leistungsmaße im Einzelfall zwischen den Vertragsparteien abzustimmen, gemeinsam herzuleiten und transparent darzustellen sind. Die obigen Ausführungen stellen
für diesen Entwicklungsprozess einen konzeptionellen Rahmen dar.
Im Rahmen der ergebnisorientierten ex post Steuerung ist es zudem erforderlich die Leistung nicht nur zu messen, sondern gute Leistung auch zu belohnen. Wie bereits gesehen sind aufgrund der Vergütung des Projektträgers mittels
eines Selbstkostenfestpreises enge gesetzliche Vorgaben für die Entgeltbemessung gegeben. Zugleich besteht auch im Rahmen der LSP die Möglichkeit der
Vereinbarung leistungsabhängiger Preise.61 Grundsätzlich kann dies über die
Vereinbarung von Leistungsgewinnen erfolgen, welche eben eine „besondere[.]
unternehmerische[.] Leistung in wirtschaftlicher, technischer oder organisatorischer Hinsicht“62 repräsentieren. Allerdings erschweren sowohl Preis-, Vergabeals auch Haushaltsrecht die nachträgliche leistungsabhängige Anpassung – und
insbesondere Erhöhung – von Preisen. Nichtsdestotrotz wird grundsätzlich die
prinzipielle Möglichkeit der Berücksichtigung leistungsabhängiger Bestandteile
in Selbstkostenfestpreisen gesehen. Somit wären die Bundesministerien in der
Lage, Anreize zu Mehrleistung und Optimierungsmaßnahmen zu setzen.63 Die

60Siehe

hierzu Kapitel 6.2.4.3.
hier und im Folgenden: Glas (2012), S. 151–154.
62Nr. 51 b) LSP.
63Vgl. Glas (2012), S. 225–227.
61Vgl.

280

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

durch das oben erläuterte Rahmenkonzept entwickelten Leistungsmaße könnten mit den im Selbstkostenfestpreis vorgesehenen Gewinnen auf zwei Arten
verknüpft werden. Zum einen könnte ein Maximum an Leistungszielerreichung
vereinbart und vergütet werden. Ein Unterschreiten der Leistungsziele würde zu
Rückzahlungsverpflichtungen, bezogen auf den erhaltenen Gewinnzuschlag, führen. Zwar widerspricht dies der Forderung nach positiven statt negativen Anreizen, gleichzeitig sind Erhöhungen des Preises sowohl preisrechtlich als auch
haushalterisch deutlich komplexer abzubilden als Preisnachlässe. Zum anderen
könnten feste Gewinne an die Erreichung von Leistungszielen geknüpft und erst
nach Ende der Vertragslaufzeit fällig bzw. gezahlt werden. Haushalterisch müssten diese Boni zunächst in der Finanzplanung berücksichtigt werden. Dies würde
den Vorzug von Belohnungen berücksichtigen, gleichzeitig bleibt eine preis- und
haushaltsrechtliche Machbarkeit zu klären.
Neben den Instrumenten der ergebnisorientierten Steuerung sollen ex post
ebenso vertrauensorientierte Steuerungsmaßnahmen implementiert werden. Diese
fokussieren sich vor allem auf die Vertrauensbildung zwischen Bundesministerien
und Projektträgern. Insbesondere zur Bildung von Vertrauen in integres Verhalten
sollten drei Ansätze verfolgt werden: die Etablierung gemeinsamer Interessen, die
Vertrauensbildung auf individueller und Teamebene sowie eine gemeinsame Konfliktlösung.64 Die Etablierung gemeinsamer Interessen wird durch die gemeinsame Vereinbarung von Leistungszielen gefördert. Beide Seiten haben demnach
Kenntnisse über die jeweiligen Interessen, Motive und Ziele des jeweils anderen
Akteurs. Daneben beruht das allgemeine Vertrauen in ausbleibenden Opportunismus auf Ebene der Institution meist auf individuellem Vertrauen. Es ist demnach
wichtig, eine individuelle Vertrauensbasis zwischen den jeweils zuständigen Mitarbeitern von Bundesministerien und Projektträgern zu schaffen. Dies kann vor
allem über persönliche Kontakte und klare Zuständigkeiten sichergestellt werden. Institutionelles Vertrauen beruht aber auch auf den sozialen Strukturen der
Institutionen, indem sie beispielsweise Unternehmensnetzwerken oder Verbänden angehören. Gerade die Projektträger können durch eine Zugehörigkeit zum
Netzwerk der Projektträger oder die Einbindung in ihre Dachorganisation Vertrauenssignale senden. Zuletzt basiert die Vertrauensbildung auf einer gemeinsamen Konfliktlösung – gerade in Bereichen welche nicht exakt vertraglich geregelt
sind. Hierbei sollten beide Parteien Kompromissbereitschaft signalisieren, um
somit Konsensentscheidungen herbeizuführen.

64Vgl.

hier und im Folgenden: Das/Teng (2001), S. 272f.; Langfield-Smith/Smith (2003), S.
302–304.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

ergebnisorientiert
ergebnisorientiert

Kriteriengeleitete Auswahl der Projektträger
Partizipative Zielvereinbarungen
Vereinbarung positiver Anreizelemente

Vertrauen in Fähigkeiten und ausbleibenden
Opportunismus
 „kleine Branche“
 Ggf. langjährige Zusammenarbeit

Formulierung eines gemeinsamen Kodex
Transparente Leistungsmessung durch
Leistungsmaße aus verschiedenen Perspektiven
 Wirkungsperspektive
 Prozessperspektive
 Perspektive der Zuwendungsempfänger
 Potentialperspektive

Leistungsbelohnung
 Anreize zur Mehrleistung
 Verknüpfung von Gewinn und Leistungszielen

Vertrauensbildung
 Etablierung gemeinsamer Interessen
 Vertrauensbildung auf individueller und
Teamebene
 Gemeinsame Konliktlösung

Symmetrische Machtverteilung
 Erhöhung des Beleihungsumfangs
 Betonung der Partnerschaft

vertrauensorientiert

ex post

stewardship-orientiert
vertrauensorientiert

ex ante

agency-orientiert

281

Abbildung 6-7 Integriertes Steuerungskonzept der Zusammenarbeit von Bundesministerien Projektträgern. (Eigene Darstellung)

Zudem wirkt sich die tatsächliche und praktizierte Machtverteilung auf die
Vertrauensbildung aus. Nach Kumar et al. (1995) entwickelt sich Vertrauen und
Engagement auch zwischen ungleichen Kooperationspartnern dann, wenn sich
beide fair behandeln.65 Huber et al. (2010) entwickelten und bestätigten daraus
die Hypothese, dass eine symmetrische Machtverteilung über Vertrauensbildung
positiv auf die Kooperationsleistung wirkt.66 Demnach kann ex post Vertrauensbildung über eine gleiche Machtverteilung erreicht werden. Dies könnte durch
eine Betonung des partnerschaftlichen Auftragsverhältnisses erfolgen. Zudem
könnte dies durch eine Erhöhung des Beleihungsumfanges materialisiert werden,
da sich somit Verfügungsrechte beim Projektträger konzentrieren, die Bundesministerien gleichzeitig durch ihr Eintrittsrecht ein ähnlich hohes Machtniveau
behalten. Darüber hinaus steht dieses Instrument im Einklang mit den Erkenntnissen der Betrachtung der Beleihung aus institutionsökonomischer Sichtweise.67
Durch diese vertrauensbildenden Maßnahmen kann demnach ex post eine vertrauensorientierte Steuerung etabliert werden.
Unter Berücksichtigung aller in Abbildung 6-7 dargestellten Elemente, entsteht
ein integriertes und differenziertes Steuerungskonzept, welches die Besonderheiten
65Vgl.

Kumar et al. (1995), S. 62.
Huber et al. (2010), S. 109f., 123f.
67Siehe hierzu Kapitel 6.1.3.
66Vgl.

282

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

der Transaktion, der institutionellen Umwelt und der beteiligten Partner berücksichtigt und somit eine effektivere Steuerung der Zusammenarbeit von Bundesministerien und Projektträgern verspricht. Innerhalb der Elemente des Steuerungskonzeptes
bestehen zudem vielfältige Adaptionsmöglichkeiten, sodass die jeweils individuelle
Vertragssituation berücksichtigt werden kann. Die Gestaltungsempfehlung für das
Steuerungssystem ist daher nicht als einheitlich anzuwendendes System, sondern
vielmehr als Rahmenkonzept für die individuelle Entwicklung eines Steuerungssystems des jeweiligen Auftragsverhältnis zu verstehen. Im Zentrum des Rahmenkonzepts steht die zentrale Erkenntnis, dass allein durch hierarchische Kontrolle keine
effiziente Auftragsabwicklung zwischen Bundesministerium und Projektträger
erreicht werden kann. Vielmehr sind sowohl ergebnisorientierte wie auch vertrauensorientierte Instrumente gemeinsam zu entwickeln und einzusetzen.

6.3.2	Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen zur
Steuerung der öffentlich geförderten F&E-Projekte
Durch die Beantwortung der FF 2 konnten normenbedingte und institutionellorganisatorische Handlungs- oder Gestaltungsbedarfe im Rahmen des Prozesses der Administration und Steuerung der Förderprojekte identifiziert werden.
Aufgrund ihrer übergeordneten Bedeutung wurden die institutionell-organisatorischen Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen des Auftragsverhältnisses
bereits in Kapitel 6.3.1 erläutert. Im Folgenden sollen nun zunächst Handlungsund Gestaltungsempfehlungen bezüglich des Einflussfaktors Rechnungswesen
abgeleitet werden, bevor spezifischere normenbedingte und institutionell-organisatorische Handlungs- oder Gestaltungsbedarfe adressiert werden.

6.3.2.1 Adaptionsansätze für das Rechnungswesen als
Steuerungsinstrument
Die festgestellten oder bestätigten Defizite des weiterhin vorherrschenden kameralen Rechnungswesens wirken sich auf zahlreiche spezifische Problemstellungen aus. Insbesondere die Orientierung der Steuerung am Mittelabfluss wird
dabei als wesentlicher Problemfaktor aber ebenso als möglicher Lösungsansatz
zur Adressierung verschiedener Problemstellungen gesehen. Dabei bestehen drei
grundsätzliche Adaptionsansätze: eine Doppikeinführung auf Bundesebene, die
Mittelübertragung an den Projektträger sowie der vorschüssige Mittelabruf. Die
Eignung aller drei Ansätze soll folglich diskutiert und konkrete Umsetzungsoptionen für den geeignetsten Ansatz analysiert werden.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

283

Die Doppikeinführung auf Bundesebene würde eine umfassende Adressierung
verschiedenartiger Problemstellungen ermöglichen. Im Untersuchungsfeld betrifft
dies vor allem die deutliche Verbesserung bei der Periodenabgrenzung. Hier bietet
das doppische Rechnungswesen über Rückstellungen und Rechnungsabgrenzungsposten etablierte Möglichkeiten zur periodischen Trennung von Aufwand (Ertrag)
und Auszahlung (Einzahlung).68 Die Einführung gerade dieser Instrumente hätte
einen positiven Einfluss auf die Budgetsteuerung, da zeitliche und projektbezogene
Verschiebungen über originäre Haushaltsinstrumente abgebildet werden könnten. Auf Basis der Doppik könnten zudem differenzierte Kostenrechnungssysteme
etabliert werden, welche die Basis für die Generierung steuerungsrelevanter Informationen verbessern könnten. Die Doppik gilt zudem als Basis für die Einführung
neuer (outputorientierter) Budgetierungs- und Steuerungssysteme.69 Durch die Doppikeinführung würden demnach auch die grundsätzlichen Voraussetzungen für die
Einführung neuer Budgetierungssysteme wie verfahrensorientierter Budgetvorgabe
oder Beyond Budgeting sowie positive Anreize zur sparsamen und wirtschaftlichen
Mittelverwendung oder Budgetunterschreitung geschaffen. In Abgrenzung zu den
beiden anderen vorzuschlagenden Adaptionsansätzen würde das fördernde Bundesministerium durch diesen Ansatz zudem seine politischen Steuerungsmöglichkeiten
vollumfänglich wahren. Eine vorschüssige Mittelübertragung an Stellen außerhalb
der unmittelbaren Bundesverwaltung wäre nicht notwendig. Allerdings ist zur
Umsetzung dieses Ansatzes eine umfassende Reform notwendig. Innerhalb der
grundsätzlichen Diskussion zur Doppikeinführung werden oftmals Umstellungskosten in Form von Personal-, Weiterbildungs- oder Investitionskosten, beispielsweise
in ein geeignetes IT-System, ohne hinreichende Amortisation im Zeitablauf kritisiert. Zudem eigne sich der Bundeshaushalt aufgrund seiner Struktur und der geringeren Bedeutung von Aufwand nicht für eine Doppikeinführung. Zuletzt wurde auf
Bundesebene die Entscheidung gegen die Doppikeinführung zugunsten einer erweiterten Kameralistik gefällt.70 Somit ist eine Umstellung des Rechnungswesens auf
Bundesebene zwar weiterhin geboten, gleichzeitig erscheint eine zeitnahe Realisierung als unwahrscheinlich beziehungsweise praktisch nicht umsetzbar. Von daher
kann dieser Adaptionsansatz zwar als erstbeste Lösung bezeichnet werden, gleichzeitig gilt es eine zweitbeste, zeitnah praktikable Lösung zu eruieren.
Ein weiterer Adaptionsansatz wäre die mittel- oder langfristige Übertragung
der Fördermittel an den Projektträger. Die Projektträger sind privatwirtschaftlich

68Vgl.

Pellens (2014), S. 171f., 439; Baetge et al. (2014), S. 429–431, 549.
hierzu Kapitel 2.5.1.3 und 2.5.1.4.
70Siehe hierzu Kapitel 2.5.1.3.
69Siehe

284

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

organisiert und verfügen in der Regel über ein doppisches Rechnungswesen. Werden die Mittel für ein Förderprogramm oder eine Bekanntmachung an den Projektträger übertragen, können diese mit einem doppischen Rechnungswesen verwaltet
und gesteuert werden. Ähnlich wie bei der erstbesten Lösung würde eine Periodenabgrenzung durch Rückstellungen oder Rechnungsabgrenzungsposten ermöglicht.
Darüber hinaus könnten verschiedene Kostenrechnungssysteme zur Steuerung der
Förderadministration genutzt werden. Sollten die Mittel langfristig an den Projektträger übertragen werden, könnte zudem die Problematik der nicht projektadäquaten Systematik der Verpflichtungsermächtigungen adressiert werden. Werden die
Mittel über einen Zeitraum von vier Jahren oder länger an den Projektträger übertragen, kann sich der zeitliche Anfall des Projektaufwandes an den tatsächlichen
Projekterfordernissen orientieren und muss nicht dem degressiven Verlauf der Verpflichtungsermächtigungen folgen. Eventuell können hierdurch Fehlentwicklungen
vor Auftreten des Projektaufwands erkannt und somit eine effizientere Mittelverwendung gewahrt werden. Auch aus theoretischer Sicht ist die Mittelübertragung
an den Projektträger vorteilhaft. Zum einen werden durch die Übertragung der
Verfügungsrechte an den finanziellen Mitteln die Verfügungsrechte weiter beim
Projektträger konzentriert, was als Kriterium einer effizienten Transaktion gilt.
Darüber hinaus kann hierdurch gegebenenfalls eine motivierende Wirkung beim
stewardshiporientierten Projektträger hervorgerufen werden, indem die operative
Mittelverantwortung an den Projektträger übergeht. Für das Bundesministerium
bedeutet die Übertragung der Verfügungsrechte aber natürlich einen Verlust politischer Steuerungsmöglichkeiten. Die übertragenen Finanzmittel sind mittel- bis
langfristig gebunden und stehen demnach nicht zur anderweitigen – beispielsweise bezogen auf andere Förderschwerpunkte – Disposition. Um diesem Verlust
entgegenzuwirken sind unter Umständen zusätzlich Transaktionskosten in Form
von Vertrags-, Überwachungs- oder Anpassungskosten notwendig, beispielsweise
durch eine verstärkte Kontrolle oder die Notwendigkeit zusätzlicher, differenzierter
vertraglicher Regelungen. Dies würde die Effizienz der Transaktion negativ beeinflussen. Zudem bleibt offen, ob eine solche Mittelübertragung haushaltsrechtlich
umsetzbar ist, weshalb zunächst ein weiterer Adaptionsansatz diskutiert und die
beiden Ansätze anschließend eingeordnet werden sollen.
Ein weiterer Adaptionsansatz ist die vorschüssige Mittelübertragung. Bisher
erfolgt die Auszahlung der Projektmittel an die Zuwendungsempfänger quartalsweise
nachträglich, d.h. nach Entstehen des Projektaufwands beim Zuwendungsempfänger
macht er diesen nach Ablauf des Quartals gegenüber dem Projektträger oder dem
Bundesministerium geltend. Gerade für das letzte Quartal eines Jahres ergeben sich
hier Abgrenzungsprobleme, die über eine vorschüssige Mittelübertragung adressiert

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

285

werden könnten. Der Zuwendungsempfänger meldet in dieser Systematik seinen
Planaufwand für das kommende Quartal an und erhält die Finanzmittel vorschüssig. Abweichungen zwischen Plan- und Istaufwand können entweder quartalsweise,
jährlich oder nach Ablauf der Projektlaufzeit, wenn die tatsächlichen Gesamtkosten
des Projektes ermittelt werden, verrechnet werden. Durch diese Systematik könnte
zumindest in moderatem Umfang eine Periodenabgrenzung erleichtert werden, insbesondere dann, wenn Ausnahmen vom Grundsatz der Jährlichkeit vom Gesetzgeber
vorgesehen werden und nicht verbrauchte Projektmittel beim Fördernehmer verbleiben können.71 Im Rahmen der Datenerhebung wurde diese Systematik, welche
beispielsweise bei Förderungen an die Einrichtungen der Fraunhofer-Gesellschaft
zur Förderung der angewandten Forschung e. V. angewandt wird, als umsetzbar und
geeignet charakterisiert. Gegenüber dem aktuell praktizierten Mittelabruf entsteht
dem Fördergeber kein zusätzlicher Dokumentations- oder Prüfungsaufwand. Allerdings trägt dieser Adaptionsansatz nur zu wenigen Problemlösungen bei. So ist er
nicht in der Lage die Problematik der degressiven Verpflichtungsermächtigungen
oder die Möglichkeit alternativer Budgetierungssysteme aufzugreifen. Der wesentliche Schwachpunkt besteht jedoch darin, dass die Mittelauszahlung als wesentliches Steuerungsinstrument gilt und durch die Vorschüssigkeit dem Fördergeber ein
Sanktionsmittel genommen wird. Hinzu kommt auch hier, dass die haushaltsrechtliche Umsetzbarkeit offen bleibt. Insbesondere aufgrund der beiden erstgenannten,
weitreichenden Defizite wird der Adaptionsansatz der Mittelübertragung an den Projektträger als zweitbeste Lösung angesehen. Daher sollen im Folgenden praktische
Umsetzungsmöglichkeiten diskutiert werden.
Für die Mittelübertragung an den Projektträger werden zwei Möglichkeiten
gesehen: eine Selbstbewirtschaftung der Mittel nach § 15 (2) BHO sowie ein
Treuhandverhältnis nach § 44 (2) BHO. Durch die Selbstbewirtschaftung wird
insbesondere die Periodenabgrenzung ermöglicht, da die Finanzmittel überjährig zur Verfügung stehen.72 Die Finanzmittel für ein Förderprogramm oder eine
Bekanntmachung werden auf ein Selbstbewirtschaftungskonto des Projektträgers
gebucht und fließen daher vollumfänglich beim originären Fördergeber ab. Hierzu
ist ein Haushaltsvermerk notwendig. Der Projektträger kann die Mittel nun projektgetrieben auszahlen und steuern, gegebenenfalls unter Beachtung seines doppischen Rechnungswesens. In der Wissenschaft findet diese Methodik – gestützt

71Siehe

hierzu Dittrich et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 41.7.
hier und im Folgenden: Dittrich et al. (Stand 2016), § 15 BHO, Rn. 5.1–6.3; § 44
BHO, Rn. 81.

72Vgl.

286

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

auf das Wissenschaftsfreiheitsgesetz, welches in diesem Punkt als lex specialis Vorrang vor der BHO hat – bereits bei zahlreichen institutionell geförderten
Einrichtungen wie beispielsweise der FhG Anwendung. Ein ähnlicher gesetzlicher Ausnahmetatbestand liegt für Projektträger jedoch nicht vor. Gegen diese
konkrete Ausgestaltungsform der Mittelübertragung spricht demnach, dass die
haushaltsrechtliche Umsetzbarkeit aufgrund der kaum konkretisierten materiellen
Voraussetzungen als unsicher gilt. Hinzu kommt, dass die Nutzung dieses Instrumentes bereits mehrfach durch den BRH beanstandet wurde, da das parlamentarische Budget- und Kontrollrecht beeinträchtigt werden.
Demnach könnte eine Mittelübertragung durch ein Treuhandverhältnis nach
§ 44 (2) BHO erfolgen. In der Tat findet eine solche Übertragung insbesondere
bei beliehenen Projektträgern bereits regelmäßig statt.73 Allerdings wird durch Nr.
18.1.7 der VV zu § 44 BHO eine gesonderte, wohl kameralistische Buchführung
aktuell gefordert. Durch gänzlichen oder teilweisen Verzicht auf diese kameralistische Sonderrechnung wäre das Instrument in der Lage, die Projektsteuerung
durch ein kaufmännisches Rechnungswesen zu ermöglichen. Zur Trennung von
treuhänderisch verwalteten Mitteln und Eigenmitteln sollte zwar weiterhin eine
Sonderrechnung erfolgen, allerdings auf Basis der Doppik. Zu beachten ist dabei,
dass eine solche Regelung der Zustimmung des BMF und BRH bedarf. Durch
die Analyse der aktuellen Steuerung von Förderprojekten wurde jedoch deutlich, dass ein doppisches Rechnungswesen deutlich geeigneter für eine adäquate
und effiziente Steuerung der Mittelverwendung erscheint. Die treuhänderische
Mittelübertragung an den Projektträger unter Verzicht auf eine kameralistische
Sonderrechnung scheint demnach geeignet, vielfältige Problemstellungen der
Projektsteuerung ohne die Erfordernis einer umfassenden Reform des Rechnungswesens aufzugreifen und Lösungsmöglichkeiten bereitzustellen. Neben
dem Rechnungswesen wurde das Regelwerk als wesentlicher Einflussfaktor identifiziert. Die damit einhergehenden identifizierten Handlungs- und Gestaltungsbedarfe sollen im Folgenden diskutiert und adressiert werden.

6.3.2.2 Adaptionsansätze für die Rahmenbedingungen der
Förderung
Bezogen auf den Einflussfaktor Regelwerk konnten zunächst abstrakte Problemstellungen identifiziert werden, welche im späteren Verlauf der Arbeit durch

73Vgl.

hier und im Folgenden: Krämer/Schmidt (Stand 2016), B.IV.2.7, Rn. 91–98; Dittrich
et al. (Stand 2016), § 44 BHO, Rn. 82.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

287

spezifische Problemstellungen konkretisiert wurden. Die abstrakten Problemstellungen bezogen sich auf die fehlende Harmonisierung und zeitliche Weiterentwicklung. Der erstgenannte Aspekt soll hier nicht weiter betrachtet werden,
da hierzu eine separate Analyse der Förderregularien auf EU- und Landesebene
erfolgen müsste.74 Da der Fokus auf der bundesstaatlichen F&E-Förderung liegt,
zielen die abzuleitenden Empfehlungen vornehmlich auf die konkreten Handlungs- oder Gestaltungsbedarfe, welche wohl ein Ergebnis der fehlenden zeitlichen Weiterentwicklung der Regularien darstellen, ab.
Hier wurde zunächst offensichtlich, dass die in den Projekten erhobenen Informationen zwar wie betriebswirtschaftlich geboten zur Fokuslenkung und Entscheidungsfindung genutzt werden, das Regelwerk – und hier insbesondere die
NKBF 98 – aber vor allem das Monitoring über die Zwischenberichte fokussiert.
Dies mag zwar grundsätzlich zur Prüfung der zweckadäquaten Mittelverwendung notwendig sein, gleichzeitig haben die Berichte kaum Steuerungsrelevanz.
Das Berichtswesen sollte daher auf notwendige Berichte beschränkt werden. Die
Nutzung von Informationen zum Monitoring sollte weitestgehend automatisiert
werden, sodass sich die Projektträger durch Analyse und Bewertung von Projektinformationen auf die Fokuslenkung und Entscheidungsfindung konzentrieren können. Die Automatisierung kann durch eine weitere Standardisierung und
Formalisierung erreicht werden, insbesondere indem die digitale Berichterstattung ausgebaut und optimiert wird. Hierzu ist eine Verknüpfung von Excel, als
etabliertes Informationsverarbeitungssystem, und profi notwendig. Gleichzeitig
ist ein gemeinsamer Zugriff aller beteiligten Akteure auf diese Informationen für
ein simultanes Monitoring geboten. Durch die somit erzielbaren Vereinfachungen
könnten Kapazitäten für die Fokuslenkung und Entscheidungsfindung freigesetzt
werden.
Wichtig ist dabei, dass sich die Fokuslenkung und Entscheidungsfindung auch
in den Regelwerken wiederfindet. Die Experten der Projektträger haben betont,
dass informelle Berichte durch Statusseminare, Projektsitzungen oder Konferenzen auf Bekanntmachungsebene ein wichtiges Instrument der Projektsteuerung
darstellen. Die Dualität von Statusseminaren und formalen Berichten führt zu
erhöhten Transaktionskosten, was die Effizienz der Projektsteuerung verschlechtert. Unter gewissen Umständen sollte daher auf formale Berichte verzichtet werden. Vielmehr sollten die Ergebnisse von Statusseminaren, auf denen gerade im

74Nichtsdestotrotz

können einzelne Handlungs- oder Gestaltungsempfehlungen jedoch
auch als Überarbeitungsanreize für über- oder untergeordnete Förderregime gelten.

288

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Sinne der Fokuslenkung zukünftige Projektverläufe diskutiert und Problemstellungen gemeinschaftlich gelöst werden, schriftlich festgehalten werden und somit
einen fachlichen Sachbericht ersetzen können. Diesbezüglich sollte ein Einschub
im Punkt 8 der NKBF 98 erfolgen:
8.1 Der ZE hat dem ZG oder seinem Beauftragten innerhalb von sechs Wochen nach
Ablauf eines Kalenderhalbjahrs einen Zwischenbericht über die Durchführung und
den Stand des Vorhabens entsprechend dem als Anlage 1 beigefügten Muster vorzulegen. Sachberichte als Teil des Zwischennachweises dürfen mit dem nächsten
fälligen Sachbericht verbunden werden, wenn der Berichtszeitraum für ein Haushaltsjahr drei Monate nicht übersteigt. Im Einvernehmen mit dem ZG oder seinem
Beauftragten kann der Sachbericht als Zwischenbericht einmal pro Haushaltsjahr
durch das Protokoll eines Statusseminars ersetzt werden. Der Verwertungsplan (Nr.
6 des Musters Anlage 1) ist jährlich fortzuschreiben.

Durch diesen Einschub können sowohl Dokumentationsaufwand seitens der
Zuwendungsempfänger als auch Prüfaufwand seitens der Projektträger verringert werden und gerade die Fokuslenkung wird in den Regularien berücksichtigt. Durch den Verweis auf das Einvernehmen des Bundesministeriums oder
des Projektträgers wird deren objektiver Rolle im Steuerungsprozess Rechnung
getragen: sollten Anhaltspunkte für einen schlechten Projektverlauf oder nicht
zweckadäquate Mittelverwendung bestehen, kann weiterhin auf die Einreichung
von Berichten bestanden werden. Die Steuerung wird flexibler und orientiert sich
mehr an den realen Projekterfordernissen. Ob Protokolle nur von bilateralen oder
auch von multilateralen Sitzungen über Projektverbünde hinaus akzeptiert werden, sollte im Ermessen des Projektträgers liegen. Grundlage für die Beurteilung
sollte sein, ob für das betroffene Projekt hinreichend klar auf Problemstellungen
eingegangen worden ist. Dadurch, dass weiterhin ein jährlicher Zwischenbericht
obligatorisch bleibt, wird darüber hinaus der Jährlichkeitsgrundsatz des Haushalts
beachtet. Es bleibt nachvollziehbar, wie die jährlichen Mittel durch den Zuwendungsempfänger verwendet wurden. Die Protokollierung wird zudem den ausgeprägten Schriftlichkeitsanforderungen der öffentlichen Verwaltung gerecht. Somit
kann durch eine geringfügige Adaption des Regelwerks auf betriebswirtschaftliche Erkenntnisse reagiert werden.
Im Rahmen der Datenanalyse wurde weiterer Handlungs- oder Gestaltungsbedarf mit Blick auf Leistungsziele der F&E-Förderprojekte evident. Dies bezieht
sich sowohl innerhalb der Planung auf die Formulierung als auch innerhalb der
Kontrolle auf die Bewertung der Ziele und deren Zielerreichung. Aufgrund des
Zuwendungscharakters ist die Entlohnung des Zuwendungsempfängers lediglich
von der Quantität der erbrachten Leistung in Form der zuwendungsfähigen Kosten abhängig. Die Qualität der Leistung hingegen wird zwar durch die fachlich

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

289

versierten Mitarbeiter der Projektträger beurteilt, die Rahmenbedingungen bieten
jedoch aktuell kaum Möglichkeiten die Qualität der Zielerreichung zu messen oder
durch Anreize zu belohnen. Dies betrifft sowohl die Projektleistungs- wie auch die
Verwertungsziele. Eine absolute Leistungsbeurteilung erscheint komplex, da das
ex post Leistungsniveau im unsicheren F&E-Umfeld kaum zu prognostizieren ist
und die Qualität der Leistungserbringung durch den Zuwendungsempfänger für
den Projektträger nur mit großem Aufwand – also unter Inkaufnahme hoher Transaktionskosten – zu beurteilen ist. Diese Schwachpunkte können durch ein wettbewerbsorientiertes Benchmarking, also eine relative Leistungsbeurteilung, in Form
von Leistungsturnieren adressiert werden.75 Das Benchmarking wird in der ÖBWL
als Ersatz zum Wettbewerb im Markt als Leistungsmessungsinstrument gesehen.76
Benchmarks sind zudem auch im Controlling von Innovationen beziehungsweise
der F&E etabliert.77 Die Idee der Leistungsturniere besteht darin, die relative Leistung der Turnierteilnehmer zu messen und zu bewerten und durch die Zuteilung
eines Gewinns einen Anreiz für überdurchschnittliche Leistung zu setzen.78
Die relative Leistungsbeurteilung kann dabei auf Grundlage eines Benchmarkings mit Kennzahlen erfolgen.79 Objekt des Benchmarking ist die Qualität des
Projekt- und Verwertungsergebnisses sowie der Projektbearbeitung durch den
Zuwendungsempfänger. Vergleichspartner sind die Projektverbünde innerhalb
eines thematischen Schwerpunkts oder beispielsweise einer Bekanntmachung.
Zweifelsohne wird es sich bei den zu fördernden Projekten eines Themenschwerpunkts um vergleichbare Leistungen handeln, ein wettbewerbsorientiertes
Benchmarking innerhalb einer Bekanntmachung erscheint demnach möglich. Die
Zielgrößen sollen über bestimmte Kennzahlen festgelegt werden. Nayak (1992)
entwickelte einen auf fünf Messebenen basierenden F&E-Benchmarkingansatz,80
wobei für die Förderprojektbeurteilung vor allem die Ebenen des Outputs und des
Prozesses relevant sind. Für diese Ebenen lassen sich Kennzahlen aus dem Ansatz
ableiten, welche die Leistung des Zuwendungsempfängers sowohl in der Projektwie auch in der Verwertungsphase bewerten können (siehe Tabelle 6-1).

75Vgl.

Lazear/Rosen (1981), S. 863; Kräkel (1998), S. 1010f.; Passardi-Allmendinger
(2006), S. 41f.
76Vgl. Hilgers (2008), S. 201–206; Schauer (2015), S. 189–191.
77Vgl. Werner (2001), S. 187–194; Specht et al. (2002), S. 490–492; Vahs/Brem (2015), S. 131f.
78Vgl. Kräkel (2015), S. 87.
79Vgl. hier und im Folgenden: Weber/Schäffer (2014), S. 368–372; Horváth et al. (2015),
S. 203–205; Schauer (2015), S. 189–191.
80Vgl. Nayak (1992); Werner (2001), S. 192f.

290

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Tabelle 6-1 Mögliche Output- und Prozesskennzahlen für das Benchmarking der Projekte

Eigene Darstellung in Anlehnung an: Werner (2001), S. 193. Mit * gekennzeichnete Kennzahlen bedürfen teilweise oder ganz einer qualitativen Beurteilung.

Zeit- und Kostenabweichung sind einfach und objektiv zu ermitteln. Die tatsächlich erreichte Innovationshöhe kann mittels einer Skala qualitativ durch den
Projektträger oder die in der Auswahlphase involvierten Gutachter erfolgen. Der
Zielerreichungsgrad wird regelmäßig zum Projektende ermittelt. Ob eine drei(erfüllt, teilweise erfüllt, nicht erfüllt) oder mehrstufige Beurteilung erfolgt ist
dabei egal, solange die Beurteilung zwischen den Projekten gleich bleibt. Der
Anteil fristgerecht eingereichter Berichte beurteilt die Regelkonformität des
Zuwendungsempfängers, ebenso wie die Qualität der Berichte, die auch über
eine Skala qualitativ zu bewerten ist. Die Anzahl der Änderungsbescheide ist ein
Indikator für die Planungsqualität des Zuwendungsempfängers. In der Verwertungsphase kann die Zeit zwischen Projektende und Verwertung das konsequente
Verwertungsbemühen des Fördernehmers repräsentieren. Beim qualitativ zu
bewertenden Innovationsgrad kann zwischen inkrementellen und radikalen Innovationen unterschieden werden. Der Anteil fristgerechter Rückmeldungen bewertet die Zuarbeit des Fördernehmers, die Anzahl der Verwertungszieländerungen
wiederum seine Planungsqualität. Für das Benchmarking sind alle Kennzahlen zu
skalieren, damit eine Vergleichbarkeit über alle Projekte gewährleistet ist.
Die durch das Benchmarking erstellte Rangfolge von Projekten ist sodann die
Basis für das Leistungsturnier. Im Sinne eines Bonuspools wird eine feste Prämie an den Sieger – und gegebenenfalls weitere Ranglistenplätze – der relativen
Leistungsbeurteilung ausgeschüttet. Prämie und Gewinnerstruktur sind ex ante

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

291

festzulegen.81 Für die Zuwendungsempfänger besteht somit der Anreiz nicht nur
die Regularien der Förderung einzuhalten, sondern durch überdurchschnittliche
Leistung neben der kostendeckenden Förderung eine Prämie zu erhalten. Aufgrund der homogenen Projektlaufzeiten innerhalb von Bekanntmachungen kann
ein einheitlicher Beurteilungszeitpunkt für die Prämienzuteilung der Projektphase
festgelegt werden. Da die Verwertungsphasen deutlich unterschiedliche Laufzeiten aufweisen, kann hier entweder nur eine zeitlich deutlich nachgelagerte Beurteilung erfolgen – was zu einem sinkenden Anreizeffekt führen würde – oder ein
Zeitpunkt ex ante festgelegt sowie kommuniziert werden und somit ein weiterer
Anreiz zur rechtzeitigen Verwertung der Projektergebnisse geschaffen werden.
Zu den Nachteilen von Leistungsturnieren gehören Sabotage, Rattenrennen
sowie kollusives Verhalten.82 Bei den beiden Erstgenannten besteht die Gefahr,
dass durch das Leistungsturnier nicht die eigene Leistung erhöht, sondern Versuche unternommen werden die Leistung der anderen Turnierteilnehmer herabzusetzen. Im vorliegenden Fall könnte dies vor allem die Zusammenarbeit und
gemeinsame Diskussion auf projektübergreifenden Sitzungen betreffen. Da sich
die Projekte im Wettbewerb befinden, kann dies dazu führen, dass das Interesse
an einer gemeinsamen, projektübergreifenden Problemlösung deutlich schwindet. Hierdurch gerät zudem das förderpolitische Ziel der Netzwerkbildung in
Förderschwerpunkten in Gefahr. Im Gegenteil dazu könnten die Teilnehmer
durch kollusives Verhalten die Absprache zu einem gemeinschaftlich niedrigen
Leistungsniveau treffen und somit den Anreizeffekt des Leistungsturniers verringern oder eliminieren. Durch den engen Kontakt der Projektträger mit der Förderklientel kann diesen Nachteilen oder Gefahren vorgebeugt werden. Ob sich
das Leistungsturnier auf die Qualität projektübergreifender Sitzungen auswirkt,
sollte durch den Projektträger beobachtet und zur Beurteilung des Leistungsturniers genutzt werden. Trotz der Nachteile werden relative Leistungsturniere auf
Basis wettbewerblicher Benchmarks als adäquates Instrument zur Steuerung und
Incentivierung der Leistung des Zuwendungsempfängers angesehen. Offen bleibt
allerdings, wie die haushalterische Umsetzung erfolgen kann, denn bei der Prämie kann es sich nicht um eine Zuwendung handeln, da die zukunftsorientierte
Zweckbindung der Mittel nicht erfüllt ist.83 Andererseits werden in verschiedenen Haushaltsplänen auf Bundes- und Landesebene Ausgaben für Wettbewerbe –
beispielsweise in der Gründungsförderung, dem Wohnungswesen und Städtebau
81Vgl.

Kräkel (2015), S. 110.
hier und im Folgenden: Passardi-Allmendinger (2006), S. 42; Kräkel (2015),
S. 225–247.
83Vgl. hierzu Kapitel 2.3.3.
82Vgl.

292

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

oder auch in Innovationswettbewerben – als Zuschüsse deklariert. Eine grundsätzliche haushalterische Abbildbarkeit scheint demnach gegeben.

6.3.2.3 Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen bezüglich
der Abrechnung auf Kostenbasis
Bezüglich der Abrechnung auf Kostenbasis konnte zunächst institutionellorganisatorischer Handlungsbedarf zur Ausgestaltung der Kostenprüfung durch
die Preisüberwachungsstellen bei den Bundesländern ermittelt werden, welcher sich insbesondere in hohen Prüfungslatenzen niederschlägt. Zur Lösung
dieser Problemstellung konnten aus den Experteninterviews vier verschiedene
Lösungsansätze gefiltert werden: die Übernahme der Prüfung durch den Bundesrechnungshof, durch private Wirtschaftsprüfer, durch die Projektträger oder
eine Adaption des Verhältnisses zwischen Bundesministerium und Preisüberwachungsstelle. Diese Lösungsansätze sollen im Folgenden diskutiert werden.
Der BRH ist als Prüfungsinstanz aktuell über die Nr. 8.2 ANBest-P-Kosten
sowie die Nr. 20.2 NKBF 98 zur Prüfung beim Zuwendungsempfänger berechtigt. Er ist als Bundesbehörde politisch unabhängig und kann demnach grundsätzlich eine neutrale Stellungnahme bezüglich der Abrechnung von geförderten
F&E-Projekten vornehmen.84 Die Zuwendungsprüfung kann zudem seiner Kernaufgabe, der Prüfung der wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung im
Sinne einer Einhaltung der Förderregularien, zugeordnet werden. Allerdings
bleibt offen, ob der BRH auch im Speziellen über die Kompetenzen und Ressourcen zur tiefen inhaltlichen Prüfung der Kostenrechnung des Zuwendungsempfängers verfügt. Zudem liegt sein tatsächlicher Schwerpunkt aktuell eher in
der übergeordneten Prüfung des Verwaltungshandelns – gegebenenfalls auch aufgrund der bereits erfolgten Prüfung durch die Preisüberwachungsstelle. Darüber
hinaus wird den Berichten des BRH eine zeitliche Verzögerung unterstellt. Ob der
BRH demnach zum Abbau von Prüfungslatenzen beitragen kann, ist unklar.
Die Beauftragung von privaten Wirtschaftsprüfern mit der Prüfung von
Zuwendungen auf Kostenbasis hätte den Vorteil, dass die fachlichen Kompetenzen entweder vorhanden sind oder deren Aufbau nicht in die sachliche und finanzielle Zuständigkeit der öffentlichen Verwaltung fällt. Die Aufgabendelegation an
Private über einen Auftrag bietet zudem eine Vielzahl klarer Steuerungsmöglichkeiten, vor allem auch in Bezug auf einzuhaltende Prüfungsfristen als Antwort
auf Prüfungslatenzen. Ergänzend ist durch die notwendige Ausschreibung des
Auftrags ein Kostenwettbewerb der Leistungsanbieter zu erwarten. Allerdings
sind öffentliche Ausschreibungsverfahren mitunter komplex und langwierig. Die
84Vgl.

hier und im Folgenden: Kapitel 2.5.3.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

293

tatsächlichen Kosten sind durch die Bundesministerien nur bedingt beeinflussbar
und aktuell nicht abzuschätzen. Der größte Kritikpunkt an der Einschaltung privater Dritter wäre aber wohl, dass die Zuwendungsempfänger eine Vielzahl von
Betriebsgeheimnissen gegenüber den Wirtschaftsprüfern offen legen müssten.
Unklar ist, ob dies rechtlich zulässig ist. Selbst wenn eine rechtliche Zulässigkeit
gegeben ist oder geschaffen wird, könnte dies jedoch als Förderhemmnis angesehen werden.
Bei den Projektträgern sind zweifelsohne ebenfalls die Kompetenzen zur
Beurteilung der korrekten Förderkosten vorhanden. Sie verfügen zudem über
tiefe Einblicke in die Projekte. Gerade die finale Überprüfung bei pauschalierter
Abrechnung kann durchaus gänzlich durch die Projektträger übernommen werden.
Aus theoretischer Perspektive würden sich zudem die Verfügungsrechte weiter bei
den Projektträgern konzentrieren, wenn sie auch die Kostenprüfung der Zuwendung übernehmen würden. Dies gilt als Indiz für eine effiziente Abwicklung der
Kontrolle. Dem steht jedoch eine fehlende Neutralität, bezogen auf das einzelne
zu prüfende Projekt, entgegen. In den Interviews wurde diesbezüglich die neutrale
Position der Preisüberwachungsstellen, die nicht vom bisherigen Projekteindruck
geprägt sind, betont und als wichtig erachtet. Diesem Kritikpunkt könnte durch
verpflichtende Bearbeiterwechsel oder die gegenseitige Überprüfung verschiedener Projektträger begegnet werden. Gerade letztgenannter Vorschlag birgt Konfliktpotenzial, da die Projektträger einerseits eng vernetzt sind und andererseits
im Wettbewerb stehen und sich diese Aspekte auf die Prüfung auswirken könnten.
In jedem Fall hätten die Bundesministerien als Auftraggeber die Kosten für die
zusätzlichen Kontrollaufgaben zu übernehmen. Aktuell findet hierzu ein Pilotprojekt statt, indem die Projektträger auch die rechnerische Prüfung bei pauschalierter Abrechnung übernehmen und in diesem Fall die Preisüberwachungsstelle nicht
mehr in die Prüfung eingebunden wird. Intendiert ist damit eine Entlastung der
Preisüberwachungsstellen. Eine abschließende Bewertung dieses Pilotprojektes ist
bisher nicht erfolgt, wenngleich hieraus wohl wichtige Erkenntnisse für die hier
diskutierte Ausgestaltungsform zu entnehmen sein könnten.
Denkbar wäre zudem eine Adaption des Verhältnisses zwischen Bundesministerien und Preisüberwachungsstellen. Derzeit werden letztere in Amtshilfe tätig.
Die Bundesministerien haben demnach kaum Steuerungsmöglichkeiten, was
als Grund für Prüfungslatenzen angesehen wird. Das Tätigwerden in Amtshilfe
erlaubt zudem keine Kostenerstattung durch den Bund.85 Möglicherweise kann

85Vgl.

§ 8 (1) VwVfG; Heller (2010), S. 35; Kopp/Ramsauer (2015), § 8, Rn. 1–10.

294

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

den Prüfungslatenzen – wie von Dörr/Hoffjan (2015) für den Bereich der öffentlichen Aufträge vorgeschlagen – durch feste Prüfungsfristen, eine Verringerung
der Prüfungstiefe und die personale Aufstockung der Preisüberwachungsstellen
begegnet werden.86 Allerdings bleibt das Problem bestehen, dass die Bundesländer als Kostenträger der Preisüberwachungsstellen kaum Anreize zur effizienten Bearbeitung der Prüfung von Bundesmitteln aufweisen. Die Adaption der
Zusammenarbeit hin zu einem Auftrag mit der Möglichkeit der Übernahme von
Zweckausgaben scheitert wohl an verfassungsrechtlichen Hürden.87 Gleichzeitig
besteht jedoch die Möglichkeit durch Gesetze oder Vereinbarungen eine Ausnahme vom Kostenerstattungsverbot zu vereinbaren88 und hierdurch – gemeinsam mit vereinbarten Leistungszielen – einen positiven Leistungsanreiz für
die Preisüberwachungsstellen zu schaffen. Ob dies eine praktikable und verfassungsrechtskonforme Möglichkeit der Entlohnung der Preisüberwachungsstellen mit dem Ziel einer Steuerbarkeit durch die Bundesministerien darstellt, kann
hier nicht abschließend beurteilt werden. Allgemein hat sich gezeigt, dass allen
Lösungsansätzen teils deutliche Nachteile innewohnen. Eine klare Handlungsoder Gestaltungsempfehlung kann daher – auch unter Berücksichtigung der eingeschränkten juristischen Beurteilungsmöglichkeiten des Autors – nicht gegeben
werden. Vielmehr soll die dargelegte Diskussion als Ansatzpunkt für mögliche
Lösungsansätze gesehen werden.
Die Problemstellungen bei der Abrechnung nach den LSP sind in vielen Fällen
auf die Unerfahrenheit des Zuwendungsempfängers – auch bedingt durch fehlende
Kommentarliteratur – sowie auf nicht transparente und einheitliche Prüfungsstandards zurückzuführen. Insbesondere das Fehlen einheitlicher Prüfungsstandards
wurde bereits bei der Prüfung öffentlicher Aufträge auf ihre Konformität mit den
LSP bemängelt.89 Sicherlich wäre es auch für den Bereich der Zuwendungen auf
Kostenbasis zu begrüßen, wenn Prüfungsstandards zu einer einheitlichen Auslegungen der geltenden Regularien führen würden. Darüber hinaus hat in diesem
Bereich der Fördergeber gegebenenfalls die Möglichkeit solche Prüfungsstandards
zu entwickeln und vorzugeben, da die Preisprüfung nicht hoheitlich und neutral,
sondern im Auftrag des Fördergebers tätig wird. Da gerade die ANBest-P-Kosten
beziehungsweise die NKBF 98 ohnehin bereits einschränkende Bedingungen für
die Abrechnung auf Kostenbasis enthalten, kann durch eine Modifikation dieser

86Vgl.

Dörr/Hoffjan (2015), S. 121.
Heller (2010), S. 34–36; Sachs/Battis (2009), Art. 104a, Rn. 22–25.
88Vgl. Sachs/Battis (2009), Art. 104a, Rn. 19.
89Vgl. Dörr/Hoffjan (2015), S. 120f.; Hoffjan/Georgi (2015), S. 149; Georgi (2015), S. 273.
87Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

295

Regularien ein Prüfungsstandard implementiert werden. Zudem beziehen sich
diese Regelwerke explizit auf die Förderprojekte und werden somit gegebenenfalls
besser wahrgenommen als die allgemein gültigen LSP. Die Formulierung eines
Prüfungsstandards soll im Folgenden anhand der Problemstellung der Ermittlung
der Basisbeschäftigung beispielhaft dargestellt werden. Zur weiteren Verbreitung
und Sichtbarkeit der Regelwerke und möglicher Prüfungsstandards würde zudem
eine Erweiterung der bislang bestehenden Kommentarliteratur beitragen.
Personalkosten stellen die wichtigste und komplexeste Kostenart der F&EProjektförderung dar. Der Basisbeschäftigung als bedeutender Einflussfaktor der
Ermittlung von Personalstundensätzen kommt daher eine hohe Bedeutung zu.
Bisher existiert hierzu keine einheitliche und transparente Vorgehensweise.90 Ein
Prüfungsstandard könnte sich hier auf die Vorgehensweise bei der pauschalierten Abrechnung oder auf europäischer Ebene beziehen.91 Bei der pauschalierten
Abrechnung werden mindestens die theoretisch leistbaren Jahresarbeitsstunden
ohne Abzug von Fehlzeiten als Basisbeschäftigung angesetzt. Lediglich bei tatsächlich mehr erbrachten Stunden kann die Basisbeschäftigung erhöht werden.92
Diese Vorgehensweise trägt zur Objektivierung und Einheitlichkeit der Kalkulation bei. Innerhalb des EU-Forschungsrahmenprogramms Horizon 2020 gibt es
ein Wahlrecht bei der Ermittlung der Basisbeschäftigung. Entweder es werden
pauschal 1.720 Stunden pro Vollzeitstelle angesetzt, für jeden Mitarbeiter individuell auf Basis von vereinbarten Jahresstunden und individuellen Abwesenheiten eine Basisbeschäftigung ermittelt oder auf eine aus der Kostenrechnung des
Unternehmens zu ermittelnde durchschnittliche Basisbeschäftigung abgestellt. Im
letzten Fall liegt die Mindestgrenze für die Basisbeschäftigung bei 90% der vereinbarten Jahresstunden.93 Der Prüfungsstandard sollte sich an einer der beiden
Vorgehensweisen, also pauschalierte Abrechnung oder EU-Abrechnung, orientieren. Die Orientierung am EU-Forschungsrahmenprogramm bietet die Möglichkeit
der geforderten Harmonisierung der Regelwerke von EU- und Bundesförderung94
und ist daher zu bevorzugen. Gleichzeitig sollte diese Regelung dann ebenso
für die pauschalierte Abrechnung übernommen werden. Sicherlich kann durch
diese allgemeinen Regelungen nicht die individuelle betriebliche Realität der
Zuwendungsempfänger abgebildet werden. Im Interesse einer Gleichbehandlung

90Siehe

hierzu Kapitel 6.2.4.2.
für öffentliche Aufträge auch schon Georgi (2015), S. 235.
92Siehe hierzu Kapitel 2.3.4.4.
93Vgl. Europäische Kommission (2016), S. 46f.
94Siehe hierzu Kapitel 6.2.1.3.
91So

296

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

von Fördernehmern und einer effizienten Abwicklung der Förderung sind solche
pauschalierenden Standards jedoch zu begrüßen.
Zudem konnten Handlungs- und Gestaltungsbedarf bei der pauschalierten
Abrechnung von Zuwendungen identifiziert werden. Diese beziehen sich zum
einen auf den Anwenderkreis dieser Abrechnungsmethodik sowie auf die Höhe des
Gemeinkostensatzes. Hinsichtlich des Anwenderkreises wurde moniert, dass er zu
weit gefasst sei. Um Gestaltungsalternativen zu eruieren soll zunächst die Zielsetzung der Pauschalierung analysiert werden. Ziel der pauschalierten Abrechnung
ist – wie im Rahmen der Datenanalyse herausgefunden wurde – Unternehmen
ohne differenzierte Kostenrechnung eine Abgeltung der tatsächlich entstandenen
Kosten auch für mitunter nicht nachweisbare Gemeinkosten zu ermöglichen.95
Um den mit dieser Zielsetzung adressierten Anwenderkreis einzugrenzen, gilt
es den Implementierungsstand von Kostenrechnungssystemen in verschiedenen
Unternehmenstypen zu untersuchen. In vielen Studien wird ein Zusammenhang
zwischen der Unternehmensgröße, seiner Komplexität und somit der Ausdifferenzierung der Kostenrechnung angenommen und bestätigt.96 Die Unternehmensgröße – meist gemessen an der Mitarbeiterzahl – kann somit als wesentlicher
Einflussfaktor für das Vorliegen einer differenzierten Kostenrechnung gesehen
werden. Viele Studien konzentrieren sich aufgrund der Definition von KMU auf
Unternehmen mit weniger als 500 Mitarbeitern und stellen hier eine geringe Differenzierung der Kostenrechnung fest.97 Becker et al. (2015) hingegen sehen eine
erste Ausdifferenzierungsstufe bei 250 Mitarbeitern,98 Ossadnik et al. (2004) sogar
bereits ab 100 Mitarbeitern.99 Eine exakte Festlegung scheint aufgrund der Heterogenität von KMU nicht möglich, allerdings kann ab einer Größe von 500 Mitarbeitern von einer deutlichen Steigerung der Differenzierung der Kostenrechnung
ausgegangen werden. Dies betrifft insbesondere die für die Antragstellung wichtige Plankostenrechnung.100 Somit kann die Zielgruppe der pauschalierten Abrechnung auf Unternehmen mit weniger als 500 Mitarbeitern eingegrenzt werden.
Des Weiteren wurde jedoch ebenso offensichtlich, dass die durch den Zuwendungsempfänger zu treffende Wahl zwischen den Abrechnungsvarianten nicht

95Siehe

hierzu Kapitel 6.2.4.2.
Becker et al. (2015), S. 263–265.
97Vgl. Frank/Reitmeyer (2003), S. 143–145; Berens et al. (2005), S. 188f.; Holland-Letz
(2009), S. 161.
98Vgl. Becker et al. (2015), S. 274.
99Vgl. Ossadnik et al. (2004), S. 629.
100Vgl. Frank/Reitmeyer (2003), S. 135f.; Lange/Schauer (1996), S. 39–41.
96Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

297

immer bewusst erfolgt. Darüber hinaus ist ein späterer Wechsel der Abrechnungsmethodik hin zur Pauschalierung nicht möglich. Bezüglich dieser beiden Einschränkungen sollten dem Projektträger weitergehende Entscheidungsbefugnisse
erteilt werden. Zum einen verfügt er über fundierte Kenntnisse der zugrundeliegenden Regularien und kann die Folgen einer nicht adäquaten Abrechnungsmethodik abschätzen. Zum anderen kann er über die ohnehin notwendige
Bonitätsprüfung des Antragstellers einschätzen, ob eine vorzugsweise zu wählende exakte Abrechnung nach den LSP möglich ist. Durch diese proaktive statt
reaktive Einschätzung des Projektträgers können Fälle vermieden werden, in
denen kein Antrag auf pauschalierte Abrechnung gestellt wird, obwohl eine korrekte Ermittlung der Kosten nach den LSP nicht möglich ist. Dementsprechend
sollten die NKBF 98 bzw. die ANBest-P-Kosten diesbezüglich geändert werden.
NKBF 98 – Streichung und Ergänzung:
5.6

 er ZE rechnet, soweit im Zuwendungsbescheid auf seinen Antrag zugeD
lassen Verfügt der ZE im Zeitpunkt der Antragstellung über weniger als 500
Mitarbeiter, so kann der ZG die Abrechnung nach Nrn. 5.6.1 bis 5.6.3 vorgeben ab (pauschalierte Abrechnung).

ANBest-P-Kosten – Streichung und Ergänzung:
6

 er Zuwendungsempfänger rechnet, soweit er im Zeitpunkt der AntragstelD
lung über weniger als 500 Mitarbeiter verfügt und der Zuwendungsgeber
die pauschalierte Abrechnung vorgibt im Zuwendungsbescheid auf seinen
Antrag hin eine pauschalierte Abrechnung zugelassen ist, die zuwendungsfähigen Kosten nach folgenden Regelungen ab.

Des Weiteren wird die Höhe des pauschalen Zuschlagssatzes von aktuell 120% kritisiert. Zum einen wird ein zu hoher Pauschalsatz gesehen, der mitunter Gewinnmitnahmen ermöglicht. Zum anderen spiegelt dieser fixe pauschale Satz nicht die
Heterogenität der Antragsteller wider. Bezüglich der Höhe des Pauschalsatzes ist
zunächst festzuhalten, dass kaum aktuelle Forschung zum allgemeinen Verhältnis
von Einzel- und Gemeinkosten existiert. Bei der Betrachtung älterer Beiträge kann
zumeist eine steigende Tendenz des Anteils von Gemeinkosten festgestellt werden.
Schehl (1994) stellt fest, dass im überwiegenden Teil der Unternehmen der Anteil
von Einzel- und Gemeinkosten in etwa gleich oder der Gemeinkostenanteil höher
ist. Währisch (1998) bestätigt diese Einschätzung.101 Demnach kann weder durch
101Vgl.

Schehl (1994), S. 207f.; Währisch (1998), S. 26; Coenenberg et al. (2016), S. 160–162.

298

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

die Forschung noch durch die Aussagen der interviewten Preisprüfer die Vermutung eines generell zu hohen Zuschlagsatzes bestätigt werden. Offen bleibt aber, ob
der Zuschlagssatz für bestimmte Antragsteller zu hoch ausfällt. Deshalb sollen im
Folgenden Kostentreiber der Gemeinkosten analysiert werden.
Allgemein gelten zum einen die erfolgte Verschiebung in Richtung Dienstleistungsproduktion sowie die Zunahme indirekter Leistungsbereiche, also die Zunahme
planender, steuernder und überwachender Tätigkeiten als Treiber des Gemeinkostenanstiegs.102 Gerade aufgrund der letztgenannten Tatsache kann somit die Mitarbeiterzahl als wesentlicher Kostentreiber von Gemeinkosten angesehen werden, da davon
auszugehen ist, dass erst bei zunehmender Mitarbeiterzahl Managementaufgaben
anfallen. Aktuelle Untersuchungen zum exakten Zusammenhang von Mitarbeiterzahl und Gemeinkosten existieren allerdings nicht, was nicht zuletzt an der starken
Heterogenität von Branchen und Unternehmen liegen wird. Unter Beachtung der
grundlegenden Erkenntnis, dass der Gemeinkostenanteil im Zusammenhang mit der
Mitarbeiterzahl steht, könnten solche Erkenntnisse jedoch auf Basis der Datengrundlage, welche den Projektträgern und Preisprüfern durch Vergangenheitswerte vorliegt,
generiert werden. Um der Heterogenität der Antragsteller zu entsprechen und nicht
intendierte Gewinnmitnahmen zu vermeiden ist es daher zu empfehlen, dass der pauschale Zuschlagssatz auf Basis der Daten bereits abgerechneter Projekte unter Beachtung verschiedener Größenklassen hinsichtlich der Mitarbeiterzahl neu bestimmt und
gestuft wird. Im Ergebnis entsteht ein variabler Satz, welcher zudem im Zeitablauf
angepasst werden kann, um möglichen weiteren Entwicklungen Rechnung zu tragen. Insbesondere für die normenbedingten Handlungs- und Gestaltungsbedarfe der
Abrechnung auf Kostenbasis konnten somit konkrete Empfehlungen abgeleitet werden. Für die institutionell-organisatorische Ausgestaltung der Kostenprüfung konnten zumindest Alternativen dargelegt werden. Somit können wesentliche durch diese
Untersuchung und die Berichte des BRH festgestellte Defizite adressiert werden.

6.3.3	Integration privatwirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln
zur Projektförderung
6.3.3.1 Planungsunsicherheit und Verbindlichkeit der
Zielsetzung
Als zentrales Problem bei der Projektsteuerung gilt die Divergenz von hoher
Planungsunsicherheit und Verbindlichkeit des Zuwendungsbescheides. Die
102Vgl.

Müller (1992), S. 1–5; Coenenberg et al. (2016), S. 160–162.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

299

Planungsunsicherheiten resultieren zum einen aus der hohen Umweltunsicherheit
des innovativen Umfeldes sowie der Aufgabenunsicherheit hochinnovativer Projekte. Zum anderen sind sie durch den langen Planungshorizont von drei Jahren
begründet. Da die beiden erstgenannten Punkte der F&E-Projektförderung per
Definition inhärent sind, soll zunächst die Veränderung des Planungshorizontes
betrachtet werden. Hierzu bestehen in der Planung betriebswirtschaftliche Ansätze
wie die rollierende Planung.103 Kern dieses Instruments ist die Abkehr vom Einjahresfokus hin zu einer sich entwickelnden Planung, welche quartalsweise durch
eine Vorschau auf die nächsten zwölf oder 18 Monate aktualisiert wird. Gerade in
F&E-Projekten wird dieses Instrument in der Privatwirtschaft bereits genutzt.104
Allerdings bezieht sich die Planung vor allem auf die Budgetierung der Projekte.
Im Untersuchungskontext könnte die rollierende Planung demnach lediglich die
Budgetsteuerung durch den Projektträger vereinfachen. Wird die rollierende Planung mit einem Planungshorizont von 15 Monaten implementiert, könnte der
Projektträger zunächst nach Ablauf des dritten Quartals eines Jahres wertvolle
Informationen für die benötigten Mittel des Folgejahres generieren. Durch die
permanente Aktualisierung der Planung des Zuwendungsempfängers könnten
zudem fehlende oder nicht abzurufende Projektmittel am Periodenende identifiziert werden und somit frühzeitig die Mittelverschiebungen zwischen Projekten
oder Schwerpunkten geplant werden. Zu beachten ist allerdings, dass die rollierende Planung als aufwändig gilt.105 Somit steht der Planungsvereinfachung beim
Projektträger ein erhöhter Planungsaufwand beim Zuwendungsempfänger gegenüber. Ohnehin wäre die Einführung nur dann sinnvoll, wenn die Gestaltungsempfehlungen zum Rechnungswesen aus Kapitel 6.3.2.1 nicht umgesetzt werden. Der
zentrale Kritikpunkt bleibt jedoch, dass durch die rollierende Planung lediglich
die Dimension Kosten und nicht die Dimension Leistung adressiert wird.
Zur Zielplanung bestehen kaum Flexibilisierungsansätze. Aus der sozialen
Arbeit abgeleitete Ansätze einer rollierenden oder inkrementellen Zielplanung
sind in der Betriebswirtschaft nicht etabliert.106 Ebenso werden weitere iterative Projektplanungsmethoden kritisiert.107 Sie werden auch in diesem Untersuchungskontext als nicht geeignet angesehen. Vielmehr konnte Weise (2007)
feststellen, dass häufige Anpassungen von Vorhabenszielen einen negativen

103Vgl.

hier und im Folgenden: Rieg (2013), S. 57–63; Weber/Schäffer (2014), S. 323–325.
Schmitt (2010), S. 63.
105Vgl. Rieg (2013), S. 66.
106Vgl. Both/Rexroth (2012), S. 115f.
107Vgl. Howell et al. (2010), S. 261.
104Vgl.

300

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Einfluss auf den Projekterfolg aufweisen.108 Stirzel (2010) fand zudem heraus,
dass eine hohe Planungsformalisierung einen positiven Effekt auf den Erfolg
innovativer Projekte aufweist. Für die Projektsteuerung haben sich dabei vor
allem zeitorientierte Instrumente als vorteilhaft dargestellt.109 Demnach sollte
der hohe Formalisierungsgrad der Planung beibehalten werden. Darüber hinaus
ist zu empfehlen, durchaus ambitionierte Ziele in den Zuwendungsbescheid aufzunehmen, da ein hohes Anspruchsniveau bei der Zielsetzung eine hohe Zielerreichung bei der entsprechenden Zieldimension erwarten lässt.110 Sicherlich
sind diese Ziele mit einer hohen Unsicherheit behaftet, anders als im Bereich
der Auftragsforschung schuldet der Zuwendungsempfänger aber nicht eine
erreichte Leistung oder eine Zielerreichung, sondern er ist lediglich verpflichtet die notwendigen Maßnahmen zur Zielerreichung zu unternehmen. Selbst
wenn durch die in der unsicheren Planung entstandenen Ziele ein nicht durch
den Zuwendungsempfänger zu verantwortendes Zielerreichungsdefizit besteht,
ist dieses wie gesehen nicht mit Konsequenzen für den Zuwendungsempfänger
verbunden. Wenngleich durch die Verwertungspflicht in diesem Bereich eine
höhere Verbindlichkeit besteht, kann diese durch Verwertungszielanpassungen herabgesetzt werden. Es bleibt festzuhalten, dass die hohe Planungsunsicherheit im Zuwendungsbereich geringere Auswirkungen als beispielsweise in
der Auftragsforschung aufweist. Die formalisierte und ambitionierte Planung
sollte daher in diesem Bereich erhalten bleiben. Wenn zugleich, wie in Kapitel 6.3.2.2 analysiert, relative Leistungsturniere eingeführt werden, besteht eine
geringe Notwendigkeit die Planungsunsicherheit auf Ebene der Zieldefinition
weitergehend zu adressieren. Vielmehr sollte die Unsicherheit in der Planung
und Steuerung durch geeignete Maßnahmen zur Risikoidentifikation und –analyse adressiert werden, da sie den Projekterfolg positiv beeinflussen.111 Bezogen auf den Untersuchungskontext bedeutet dies, dass Unsicherheiten bezüglich
der technischen oder finanziellen Umsetzbarkeit der Ziele ebenfalls in der Planung berücksichtigt werden sollten. Diese Risiken gilt es im Projektverlauf bei
fortschreitendem Erkenntniszuwachs weiter zu konkretisieren und fortzuschreiben. Zum Ende des Projekts können sie zudem bei der Beurteilung der Zielerreichung berücksichtigt werden, beispielsweise dann, wenn eine nicht erfolgte
Zielerreichung nicht zu Lasten des Zuwendungsempfängers geht.

108Vgl.

Weise (2007), S. 296.
Stirzel (2010), S. 199.
110Vgl. Weise (2007), S. 281.
111Vgl. Weise (2007), S. 263.
109Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

301

6.3.3.2 Integrierte Informationsprüfung in der
Durchführungsphase
In der Durchführungsphase der F&E-Projekte konnte Handlungs- oder Gestaltungsbedarf hinsichtlich der Informationsprüfung durch die Projektträger
ermittelt werden. Die Prüfung erfolgt nicht integriert über alle drei relevanten
Zieldimensionen und ist zudem nicht durch betriebswirtschaftliche Instrumente
systematisiert. Wie in Kapitel 3.2.4 gesehen, existiert ein breiter und etablierter
Instrumentenkanon zum Controlling von F&E-Projekten. Während jedoch Meilenstein- oder Kostentrendanalysen ebenso wie die kostenrechnerischen Abweichungsanalysen ein- oder zweidimensional orientiert sind, erscheint gerade zur
Etablierung einer integrierten, dreidimensionalen Informationsprüfung die Earned-Value-Analyse als Instrument zur Informationsprüfung geeignet zu sein. Sie
ermöglicht zudem Prognosen für das Projektbudget und die Projektlaufzeit und
kann somit die Budgetsteuerung im Haushalt erleichtern. Voraussetzung für eine
Earned-Value-Analyse ist ein Projektstrukturplan, indem hierarchisch sämtliche
Arbeitspakete geordnet und mit Planwerten bezüglich der Kosten, der Leistung
und der Laufzeit ausgestattet sind.112 Aufgrund der detaillierten Projektplanung
scheint diese Voraussetzung erfüllt.
Im Kern ermöglicht die Earned-Value-Analyse durch Bezugnahme auf die
Plankostenrechnung eine weitere Differenzierung der Projektleistung, indem
neben Plan- und Ist-Werten auch Soll-Werte ermittelt werden. Diese Sollkosten
stellen die geplanten Kosten für den tatsächlich realisierten Projektstand dar.113
Basis für die Ermittlung sollten die Arbeitspakete sein. Die gesamten Plankosten des Projektes werden durch die Gesamtzahl der Arbeitspakete geteilt; somit
entstehen die Plankosten pro Leistungseinheit. Zur Ermittlung des realisierten
Projektstands bietet sich im F&E-Bereich die Statusschritttechnik an, bei der
die Erfüllung der Arbeitspakete – mitunter qualitativ – prozentual bewertet wird.
Hierfür ist es notwendig, in der Planung Ereignisse innerhalb der Arbeitspakete
festzulegen, deren Eintritt mit einem Erfüllungsgrad des Arbeitspaketes verknüpft
wird.114 Die Istleistung (Planleistung) ist demnach der (geplante) Bearbeitungsstand der Arbeitspakete im Prüfungszeitpunkt in der Einheit Arbeitspakete. Die
Istkosten (Plankosten) sind die bis dahin abgerufenen Projektmittel dividiert
durch die Gesamtzahl der Arbeitspakete in der Einheit Euro pro Arbeitspaket. Der

112Vgl.

Möller et al. (2011), S. 88.
hier und im Folgenden: Anbari (2003); Drews/Hillebrand (2007), S. 231–240; Möller et al. (2011), S. 88–90; Fiedler (2015); Coenenberg et al. (2016), S. 515–524.
114Vgl. GPM (2004), S. 699–703; Schreckeneder (2013), S. 161–163.
113Vgl.

302

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Basis-Kennzahlen
Earned Value (EV) =
Sollkosten des Projekts

Planned Value (PV) =
Plankosten des Projekts

absolute Kennzahlen
Kostenvarianz (KV) =
Verbrauchsabweichung

Zeitvarianz (ZV) =
Beschäftigungsabweichung

Actual Costs (AC) =
Istkosten des Projekts

relative Kennzahlen
Cost Performance
Index (CPI) = relative
Verbrauchsabweichung

Schedule
Performance Index
(SPI) = relative
Beschäftigungsabweichung

Abbildung 6-8 Kennzahlensystem zur integrierten Informationsprüfung durch die Earned-Value-Analyse. (Entnommen aus Riedrich (2007), S. 135)

Earned Value ergibt sich als Produkt aus Istleistung und Plankosten. Durch Kombination mit den Ist- und Plankosten als Basiskennzahlen entsteht ein differenziertes Kennzahlensystem, welches die Leistung des Projekts beurteilt. So können
absolute und relative Kosten- bzw. Leistungsabweichungen festgestellt werden
(vgl. Abbildung 6-8).
Die Kennzahlen ermöglichen zunächst eine retrograde Bewertung des Projektfortschritts. Die Kostenvarianz gibt Auskunft über die verbrauchten Mittel. Ein
negativer Wert deutet auf Unwirtschaftlichkeiten im Projekt hin, indem beispielsweise zu viele Einsatzmittel verbraucht wurden oder deren Kosten gestiegen sind.
Die Zeitvarianz beurteilt die Zeiteinhaltung des Projekts, indem beispielsweise
ein negativer Wert auf einen Bearbeitungsrückstand hinweist. Während die Kostenvarianz aufgrund der Höchstbegrenzung der Zuwendung für den Fördergeber
eine untergeordnete Rolle spielt, kann die Zeitvarianz jedoch als Indikator für
weitere Prüfungen oder Steuerungsmaßnahmen genutzt werden. Die Aufspaltung
der Abweichungen ermöglicht demnach eine differenzierte Analyse des Projektfortschritts und der Notwendigkeit von Steuerungsmaßnahmen.
Ein weiterer Vorteil besteht darin, dass durch weitere Kennzahlen ebenso prospektive Analysen möglich sind. Unter Rückgriff auf die relativen Kennzahlen
können Prognosen für die Kosten und die Zeit der Projektfertigstellung ermittelt werden. Mittels Multiplikation des Gesamtbudgets (der Gesamtlaufzeit) mit
dem CPI (SPI) können zu verschiedenen Projektzeitpunkten bereits Prognosen

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

303

für das Projektende erstellt werden. Wiederum haben die Gesamtkosten aufgrund
der Höchstbegrenzung einen geringen Steuerungsnutzen für den Fördergeber.
Insbesondere die zeitliche Prognose kann den Fördergeber aber beispielsweise
frühzeitig über die Notwendigkeit einer (kostenneutralen) Laufzeitverlängerung
informieren. Des Weiteren kann es bei zeitlichen Verzögerungen notwendig sein,
Projektmittel in Folgeperioden zu verschieben. Durch die prospektive Analyse
können hierfür frühzeitig Maßnahmen ergriffen werden. Beide Kritikpunkte der
Informationsprüfung durch den Projektträger – die fehlende integrierte Sichtweise und der retrograde Fokus – können demnach durch die Earned-Value-Analyse kompensiert werden.
Wie gesehen bestehen die Vorteile der Earned-Value-Analyse insbesondere
in der differenzierten Kosten- und Leistungsbetrachtung sowie der ergänzenden
prospektiven Analysemöglichkeiten. Sie kann die Transparenz und Vergleichbarkeit von Projekten erhöhen und ein Projektcontrolling ermöglichen. Aufgrund des ohnehin verlangten hohen Detaillierungsgrades in der Planung scheint
zudem eine Praktikabilität der Methode gegeben.115 Wichtig wäre dabei, dass die
Datenerhebung beim Zuwendungsempfänger auf dieses Instrument abgestimmt
wird, damit die automatische Generierung der relevanten Kennzahlen durch
EDV-Systeme wie profi unterstützt und somit zusätzlicher Prüfungsaufwand vermieden werden kann. Zu den Kritikpunkten der Earned-Value-Analyse gehören
die Ungenauigkeiten bei der Bestimmung des Realisationsgrades. Dem kann
zwar durch eine detaillierte Planung begegnet werden, die Ungenauigkeiten bei
der Bewertung müssen bei Anwendung der Methodik aber wohl akzeptiert werden. Darüber hinaus wird nicht die Qualität der Leistung betrachtet. Dies trifft
jedoch ebenso auf weitere Instrumente zu.116 Im Untersuchungsfeld kann dies
zudem vernachlässigt werden, da die Qualität der Leistung ohnehin nicht vom
Zuwendungsempfänger geschuldet ist und diese Ebene durch die Einführung der
relativen Leistungsturniere adressiert wird. Demnach wird die Einführung der
EDV-gestützten Earned-Value-Analyse als sinnvolle Ergänzung der Informationsprüfung des Projektträgers in der Durchführungsphase der Projekte angesehen.

6.3.3.3 Rahmenbedingungen eines Wissensmanagements
Die Datenanalyse hat gezeigt, dass Handlungs- und Gestaltungsbedarfe bezüglich eines systematischen Wissensmanagements bei den Projektträgern bestehen.

115Vgl.
116Vgl.

Stelzer et al. (2007), S. 255.
Stelzer et al. (2007), S. 256; Coenenberg et al. (2016), S. 531.

304

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Dies bezieht sich zum einen auf technisch-fachliches Wissen zur Programm-/
Richtlinienfortschreibung und zum anderen auf prozessorientiertes Wissen zur
administrativen Abwicklung der Projekte. Kritisch sind vor allem die Wissensverfügbarkeit des technisch-fachlichen Wissens – dies wird durch die zeitliche Verzögerung der externen Evaluierung verstärkt – sowie die Mitarbeiterbezogenheit
des Projektwissens. Letztes betrifft beide Wissenskategorien. Zur Adressierung
dieser Problemstellungen, sollen Rahmenbedingungen für ein Wissensmanagement im Folgenden diskutiert werden. Dabei bestehen keine allgemeingültigen
Definitionen von Wissen und Wissensmanagement. Probst et al. (2012) definieren Wissen als „die Gesamtheit der Kenntnisse und Fähigkeiten, die Individuen
zur Lösung von Problemen einsetzen.“117 Das Wissensmanagement dient dazu,
die organisationalen Fähigkeiten durch eine bessere Nutzung der Ressource
Wissen zu gestalten.118 Dabei sollten im Untersuchungsfeld die Ziele des Wissensmanagements vor allem darin bestehen, Ressourcen optimal zu nutzen, die
Effizienz der Projektbearbeitung zu erhöhen und den internen Informationsfluss
zu verbessern.119 Die Herausforderung besteht darin, das Wissensmanagement
in die Projektroutine zu integrieren.120 Ohne auf die einzelnen organisatorischen
Gestaltungen der verschiedenen Projektträger einzugehen und daraus explizite
Handlungsempfehlungen abzuleiten, sollen im Folgenden übergeordnete Anforderungen an ein Wissensmanagement eines Projektträgers hergeleitet werden.
Bezüglich des technisch-fachlichen Wissens steht weniger die Speicherung,
sondern die Wissensverfügbarkeit in der Planung und Fortschreibung von Richtlinien oder Programmen im Fokus. Aufgrund der zahlreichen Berichtspflichten und
Dokumentationen der Projektergebnisse in der TIB findet bereits eine Speicherung
und Kodifizierung des Wissens statt. Allerdings ist diese nicht einheitlich strukturiert und systematisiert. Somit ist eine hohe Wissensverfügbarkeit nicht garantiert
und eine wesentliche Voraussetzung für die Nutzung des Wissens nicht gegeben.121
Um Maßnahmen für die Erhöhung der Wissensverfügbarkeit zu diskutieren, gilt es
zunächst die Ursachen für die geringe Wissensverfügbarkeit weiter zu differenzieren. Hierzu kann die Wissensverfügbarkeit in die fünf Dimensionen Prozessnähe,
Standort, rechtliche Regelungen, gegebene Situation und Metawissen unterteilt
werden. Sicherlich beeinflussen alle Dimensionen die Wissensnutzung durch den

117Probst

et al. (2012), S. 23.
Probst et al. (2012), S. 23. So auch Glahn (2009), S. 21f. und Lehner (2014), S. 35.
119Vgl. Lehner (2014), S. 37.
120Vgl. Bullinger/Hoffmann (2009), S. 273.
121Vgl. hier und im Folgenden: Amelingmeyer (2004), S. 70–82.
118Vgl.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

305

Projektträger, bezogen auf die Wissensverfügbarkeit des technisch-fachlichen Wissens über die Projektdokumentation ist aber vor allem die letztgenannte Dimension
relevant. Die metawissensbezogene Wissensverfügbarkeit bezieht sich auf das Wissen über Wissen, also darauf ob Wissen vorhanden ist, wer der Wissensträger ist
und wie das Wissen genutzt werden kann.
Um die metawissensbezogene Wissensverfügbarkeit zu erhöhen muss das Wissen transparent dargestellt werden. Hierzu sind transparente Wissensstrukturen
und die Bereitstellung von Metainformationen notwendig. Gängige Instrumente
sind Wissenskarten mit Informationen zu Wissensquellen und Wissensträgern
sowie Ontologien. Durch die Strukturierung und Verschlagwortung der elektronisch vorhandenen Wissensquellen wird zudem die Wissenssuche vereinfacht.122
Um der starken Heterogenität von Informationen gerecht zu werden, nutzt die
Fraunhofer-Gesellschaft beispielsweise semantische Suchverfahren, um verschiedene Wissensquellen in einer Anwendung zu integrieren.123 Eine solche
Anwendung wäre ebenso für die Projektträger zu empfehlen. Gerade durch die
hohe Interdisziplinarität der Projekte ist es wichtig, nicht nur eigene Förderprojekte, sondern verschiedene Projektergebnisse bei der Fortschreibung von Richtlinien oder Programmen zu berücksichtigen. Indem Schlussberichte detaillierter
strukturiert, wesentliche Inhalte über Schlagworte repräsentiert, generiertes Wissen
über Wissenskarten geordnet und die Inhalte – bestenfalls ressortübergreifend –
in einer Anwendung, wie beispielsweise der bereits bestehenden TIB, integriert
werden, wird die Transparenz des Projektwissens erhöht. Sicherlich ist dieses
Vorgehen mit hohen Transaktionskosten verbunden, allerdings können hierdurch
gegebenenfalls Synergieeffekte erzielt werden. Diese Maßnahmen beziehen sich
aber lediglich auf bereits kodifiziertes Wissen in den Projektberichten. Das Erfahrungswissen der Projektbearbeiter ist hierbei noch nicht betroffen.
Gerade innerhalb der Förderprojekte bauen einzelne Mitarbeiter fachliches
und prozessuales Wissen auf, welches es zu sichern gilt, damit es anderen Mitarbeitern und somit der Organisation zugänglich gemacht wird. Dies kann die
zukünftige Projektabwicklung erleichtern, gerade auch dann, wenn Mitarbeiter ausscheiden. Das Erfahrungswissen der Projektmitarbeiter bedeutet durch
eigene Erfahrungen in einem Projekt erlangtes Wissen und hat eine sehr hohe
Bedeutung nicht nur in der Projektarbeit.124 Für die Speicherung und Nutzung
122Vgl. Schimmel (2002), S. 347–351; Amelingmeyer (2004), S. 145–148; Lehner (2014),
S. 205–211.
123Vgl. Bullinger/Hoffmann (2009), S. 282.
124Vgl. hier und im Folgenden: Schilcher (2009), S. 343–346; Bullinger/Hoffmann (2009),
S. 272–276; Lehner (2014), S. 202–204.

306

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

von Erfahrungswissen bestehen verschiedene Instrumente. Insbesondere für die
Projektarbeit bieten sich Lessons-Learned-Workshops, Debriefing-Workshops
und Storytelling an.
Durch Lessons-Learned-Workshops sollen zu bestimmten Meilensteinen
Erfahrungen in der Projektarbeit ausgetauscht werden, um gegebenenfalls bereits
innerhalb des laufenden Projekts Verbesserungen zu erzielen. Im Rahmen der
Statusseminare und in geringem Maße auch durch die Zwischennachweise wird
dieses Instrument in der Projektförderung bereits angewandt. Wichtig ist dabei
aber, dass die Ergebnisse dieser Lessons-Learned-Workshops systematisch aufgearbeitet werden. Durch die Dokumentation als Protokoll, eine transparente Struktur in der Dokumentenablage und ein Dokumentenmanagementsystem kann das
Erfahrungswissen auch projektübergreifend nutzbar gemacht werden. Mit dieser
Dokumentation ist natürlich ein großer Aufwand verbunden. Darüber hinaus kann
die Methode nur dann sinnvoll angewendet werden, wenn eine Fehlertoleranz
besteht, die Mitarbeiter also keine Sanktionen für offengelegte Fehler befürchten
müssen.
Debriefing-Workshops sollen Projektwissen für Nachfolgeprojekte sichern.
Sie werden häufig zudem beim Ausscheiden von Mitarbeitern genutzt.125 Hierzu
werden im Sinne eines Best-Practice-Ansatzes erfolgreiche Pfade der Projektadministration dargestellt und gespeichert. Ebenso wird auf Schwierigkeiten oder
Problemstellungen hingewiesen. Neben der prozessualen Sichtweise implementiert dieses Instrument auch die Dokumentation von Netzwerken und Ansprechpartnern die für die Projekttätigkeit erforderlich waren. Ein Debriefing findet im
Untersuchungsfeld zum Ende der Projektlaufzeit statt. Wichtig erscheinen diese
Workshops um eine strukturierte Dokumentation zu ergänzen und diese Dokumentation innerhalb des Projektträgers oder gar über das Netzwerk der Projektträger zugänglich zu machen. Sicherlich sind dabei Geheimhaltungspflichten zu
berücksichtigen. Der Nachteil des Debriefings besteht darin, dass Sachverhalte
nicht immer auf weitere Projekte übertragbar sind.
Um neben dem reinen Wissen auch den Kontext von Projekten zu erfassen bietet sich das Storytelling als eine der ältesten Formen der Weitergabe von
Erfahrungswissen an. Im Rahmen des Storytelling werden Geschichten zu Projektabläufen durch involvierte Mitarbeiter und einen neutralen Akteur, der die
Qualität der Dokumentation gewährleistet, niedergeschrieben. Dies bietet sich im
Untersuchungsfeld insbesondere dann an, wenn Mitarbeiter kurz vor dem Ausscheiden stehen. In den Prozess des Storytellings sollte dann auch sein Nachfolger

125Vgl.

Jantzen (2009), S. 73.

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

307

auf der vakanten Stelle involviert sein. Das Storytelling gilt als aufwändiges Instrument und entfaltet seinen Nutzen zumeist erst in einer langfristigen Perspektive.
Vermutlich auch deshalb ist seine Nutzung bisher wenig verbreitet.126 Nichtsdestotrotz kann hierdurch der Gefahr von Wissensverlust vorgebeugt werden. Die
vorgestellten Instrumente des Wissensmanagement sollten in die Kontrollphase
der Projektförderung integriert werden. Gerade die beiden erstgenannten Instrumente werden dabei zu einem großen Teil bereits berücksichtigt, allerdings ohne
die Ergebnisse der Wissenserhebung systematisch und transparent zu dokumentieren und zu speichern. Mit informationstechnischer Unterstützung, beispielsweise
durch profi, sollte dies jedoch möglich sein und somit die Rahmenbedingungen
für ein systematisches Wissensmanagement schaffen, was über personale Grenzen
hinweg die Fortschreibung von Richtlinien oder Bekanntmachungen erleichtert
sowie Potentiale zur Effizienzsteigerung offenlegt.

6.3.4	Zwischenfazit – Beantwortung der FF 3
Das Kapitel 6.3 hat sich dem praktisch-normativen Wissenschaftsziel dieser
Arbeit gewidmet, indem aus den empirisch hergeleiteten Handlungs- und Gestaltungsbedarfen sowie relevanter Literatur in einer Diskussion situative Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen abgeleitet wurden. Dabei steht zunächst
im Rahmen der Beantwortung der FF 3.1 das Auftragsverhältnis zwischen Bundesministerien und Projektträgern im Fokus. Der theoretische Bezugsrahmen
hat durch Erweiterung der PAT um die Stewardshiptheorie eine differenzierte
Betrachtung dieses Auftragsverhältnisses ermöglicht. Dabei konnte festgestellt
werden, dass aktuell die Bundesministerien die Projektträger eher als Agenten
behandeln, während die Projektträger sich selbst als Stewards sehen. Dies hat
negative Auswirkungen auf die Effektivität der Kooperation. Demnach ist das
Auftragsverhältnis mittig auf der Stewardship-Agency-Achse einzuordnen, was
wiederum ein diversifiziertes Steuerungssystem erfordert. Aktuell allerdings
erfolgt die Steuerung des Projektträgers vornehmlich über ein hierarchiebasiertes
Steuerungsmuster, während die institutionellen Rahmenbedingungen tendenziell
ein vertrauensbasiertes Steuerungsmuster erforderlich machen.
Ein solches vertrauensbasiertes Steuerungsmuster sollte aus ergebnis- und vertrauensorientierten Steuerungsansätzen bestehen. Zur Entwicklung eines individuellen Steuerungssystems konnte ein Rahmenkonzept entwickelt werden. Dabei

126Vgl.

Jantzen (2009), S. 73f.

308

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

sollte die ergebnisorientierte Steuerung ex ante vor allem über partizipative Zielvereinbarungen und die Vereinbarung positiver Leistungsanreize erfolgen. Vertrauen konstituiert sich ex ante vor allem über die kriteriengeleitete Auswahl der
Projektträger, das Vertrauen in Fähigkeiten und ausbleibenden Opportunismus
aufgrund der kleinen Branche und einer gegebenenfalls langjährigen Zusammenarbeit sowie die Formulierung eines gemeinsamen Kooperationskodex. Ex post
gelten eine transparente Leistungsmessung durch Leistungsmaße aus vier verschiedenen Perspektiven – Wirkungs-, Prozess-, Potentialperspektive und Perspektive der Zuwendungsempfänger – und eine Leistungsbelohnung durch Anreize
zur Mehrleistung und eine Verknüpfung von Gewinn und Leistungszielen –
soweit preisrechtlich umsetzbar – als erfolgsversprechende ergebnisorientierte
Steuerungsinstrumente. Die Vertrauensbildung sollte ex post besonders durch die
Etablierung gemeinsamer Interessen, vertrauensfördernde Maßnahmen wie persönlichen Kontakten auf individueller und Teamebene, sowie einer gemeinsamen
Konfliktlösung erfolgen. Durch eine Erhöhung des Beleihungsumfangs und die
Betonung eines partnerschaftlichen Verhältnisses kann zudem eine symmetrische
Machtverteilung positiv auf den Kooperationserfolg wirken. Diese Empfehlungen
versprechen als Leitfaden für die Entwicklung individueller Steuerungsmuster
eine positive Wirkung auf die Aufgabenübertragung an die Projektträger.
Für die Rahmenbedingungen der Struktur und des Prozesses der öffentlich
geförderten F&E-Projekte konnten in Beantwortung der FF 3.2 ebenfalls Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen diskutiert und abgeleitet werden. Zur
Adressierung der Problemstellungen des wesentlichen Einflussfaktors Rechnungswesen werden grundsätzlich drei Adaptionsansätze – die Einführung
einer Doppik, die Mittelübertragung an den Projektträger sowie der vorschüssige Mittelabruf – gesehen. Die Doppikeinführung wurde dabei als geeignetste,
jedoch wohl wenig praktikable Lösung identifiziert. Daher sollte im Sinne
einer zweitbesten Lösung eine Mittelübertragung an den Projektträger über
ein Treuhandverhältnis nach § 44 (2) BHO unter Verzicht auf eine kameralistische Sonderrechnung in Erwägung gezogen werden. Hierdurch kann eine
Vielzahl rechnungswesenbedingter Problemstellungen gelöst werden, wenngleich der Fördergeber politische Steuerungsmöglichkeiten verliert. Darüber
hinaus konnte an zwei konkreten Beispielen die Möglichkeit zur Weiterentwicklung der Regelwerke als weiterer wichtiger Einflussfaktor eruiert werden.
Als Antwort auf betriebswirtschaftliche Erkenntnisse sollte die Betonung der
Fokuslenkung in der Durchführungsphase in die Nebenbestimmungen aufgenommen werden, sodass - unter Zustimmung des Fördergebers – einzelne
Berichte durch Protokolle von Statusseminaren ersetzt werden können. Der
komplexen qualitativen Leistungsbeurteilung bei der F&E-Projektförderung

6.3

Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen …

309

kann durch relative Leistungsturniere mit wettbewerbsorientiertem Benchmarking begegnet werden. Hierzu konnten beispielhafte Kennzahlen hergeleitet
und erläutert werden. Bezüglich der Struktur der Kostenprüfung konnten vier
verschiedene Ansätze, nämlich die Prüfung durch den BRH, die Beauftragung
von Wirtschaftsprüfern, die Prüfung durch die Projektträger oder eine Adaption
des Verhältnisses von Bundesministerien und Preisüberwachungsstellen, diskutiert werden. Aufgrund hoher Nachteile aller bisher möglichen Ansätze, konnte
allerdings keine klare Empfehlung gegeben werden. Anders sieht dies bei den
fehlenden Prüfungsstandards aus. Am Beispiel der Ermittlung der Basisbeschäftigung konnte gezeigt werden, dass unter Beachtung verwandter (europäischer) Regelwerke eine Weiterentwicklung stattfinden kann. Gleiches gilt für
die pauschalierte Abrechnung. Hier konnte gezeigt werden, dass eine Anwendbarkeit für Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern ausgeschlossen und die
Höhe des Gemeinkostensatzes in Abhängigkeit der Unternehmensgröße flexibilisiert werden sollte. Demnach konnten Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für die beiden übergeordneten Einflussfaktoren Rechnungswesen und
Regelwerk diskutiert und analysiert sowie im überwiegenden Teil konkrete
Empfehlungen ausgesprochen werden.
Zuletzt sollten Implementierungsmöglichkeiten privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln zur Projektförderung zur Beantwortung der FF 3.3 abgewogen werden. Dabei musste festgestellt werden, dass
kaum Flexibilisierungsmöglichkeiten bei der Zielplanung bestehen, sondern
vielmehr zahlreiche Zieladaptionen negativ auf den Projekterfolg wirken. Demnach sollte weniger auf Ebene der Zieldefinition, sondern durch einen vermehrten Fokus auf Tätigkeiten zur Risikoidentifikation und –analyse auf die hohen
Unsicherheiten eines F&E-Projektes reagiert werden. Zur Verbesserung der
Informationsprüfung konnte die Earned-Value-Analyse als geeignete Methode
für eine integrierte und differenzierte Abweichungsanalyse mit der Möglichkeit
prospektiver Projektaussagen identifiziert werden. Dabei ist zu beachten, dass
eine weitgehende Automatisierung durch Berichtsformalisierung und EDVUnterstützung den Nachteil eines erhöhten Prüfungsumfangs kompensiert.
Darüber hinaus sollten die Projektträger zur Programm- oder Richtlinienfortschreibung und zur systematischen Erzielung von Lernkurveneffekten ein Wissensmanagement einführen, was insbesondere die Wissensverfügbarkeit durch
transparente und einheitliche Wissensstruktur erhöht und im projektgetriebenen
Umfeld Erfahrungswissen durch Lessons-Learned-Workshops, Projekt-Debriefings und Storytelling sichert. Durch diese privatwirtschaftlichen Steuerungsinstrumente, deren Implementierungsmöglichkeit diskutiert und größtenteils
bejaht wurde, können wesentliche identifizierte Problemstellungen adressiert

FF 3.1

310

6

Ergebnisse der empirischen Analyse

Gestaltung des Auftragsverhältnisses von Bundesministerium und Projektträger

 Kriteriengeleitete Auswahl des Projektträgers
 Vertrauen in Fähigkeiten und ausbleibenden
Opportunismus
 Formulierung eines gemeinsamen Kodex

 Transparente Leistungsmessung durch
Leistungsmaße vier verschiedener Perspektiven
 Leistungsbelohnung

 Vertrauensbildung
 Symmetrische Machtverteilung

Rechnungswesen

 Doppik-Einführung als
erstbeste, aber unrealistische
Option
 Mittelübertragung an den
Projektträger über
Treuhandverhältnis unter
Verzicht auf kameralistische
Sonderrechnung

Steuerungsprozess der
Projektförderung

 Beibehaltung der hohen
Planungsformalisierung
 Erweiterung von Maßnahmen zur
Risikoidentiikation und –analyse
 Einführung der Earned-Value-Analyse zur
Informationsprüfung
 Etablierung eines Wissensmanagements
zur Erhöhung der Wissensverfügbarkeit
und Speicherung von Erfahrungswissen

FF 3.2

 Partizipative Zielvereinbarungen
 Vereinbarung positiver Leistungsanreize

FF 3.3

FF 3.2

Berücksichtigung und Einführung eines vertrauensbasierten Steuerungsmusters
mit ergebnis- und vertrauensorientierten Steuerungsinstrumenten:

Regelwerk

 Berücksichtigung der
Fokuslenkung in
Nebenbedingungen
 Einführung relativer
Leistungsturniere zur
Qualitätsbeurteilung
 Änderung der Struktur der
Kostenprüfung
 Prüfungsstandards für
Kostenprüfung
 Einschränkung und
Differenzierung der
pauschalierten Abrechnung

Abbildung 6-9 Zusammenfassung der wesentlichen Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen. (Eigene Darstellung)

und eine effiziente und effektive Abwicklung der Projekte unterstützt werden.
Zusammenfassend konnte die dritte übergeordnete Forschungsfrage durch verschiedene situative Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen beantwortet werden. Einen Überblick über diese Empfehlungen enthält Abbildung 6-9.

7

Schlussbetrachtung

Im Rahmen der Schlussbetrachtung soll zunächst auf Limitationen der Arbeit eingegangen werden, ehe die Erreichung der eingangs geschilderten Ziele durch das
Fazit zusammengefasst und expliziert wird. Hier soll auch auf den wissenschaftlichen und praktischen Beitrag der Arbeit eingegangen werden. Aus diesen Ausführungen soll sodann offener Forschungsbedarf im Sinne eines Ausblicks abgeleitet
werden.

7.1	Limitationen
Die folgenden Limitationen sind zum einen inhaltlicher Art und zum anderen
methodischer Art. Inhaltlich beziehen sich die Limitationen im Wesentlichen auf
die Eingrenzung des Forschungsprojektes sowie die Ableitung der Handlungs- und
Gestaltungsempfehlungen und knüpfen somit an die Diskussion in Kapitel 6.3
an. Zudem bestehen methodische Limitationen, welche bereits bei der Diskussion
einer geeigneten Methodik sowie der Darstellung der Gütekriterien kurz erörtert
wurden. Sie sollen in diesem Kapitel konkret dargestellt werden.
Zunächst ergibt sich eine Limitation im Sinne einer Einschränkung der
Generalisierbarkeit der Ergebnisse aus dem engen Fokus der Arbeit. Diese enge
Eingrenzung wurde vorgenommen, um im breit gefächerten Feld der Forschungsförderung eine komparative Fall- oder Feldstudie zu ermöglichen. Die Beschränkung auf Projektförderung war notwendig, da sich die Steuerungsmechanismen
deutlich von der institutionellen Förderung unterscheiden. Darüber hinaus wurde
bei der Förderart die Zuwendung auf Kostenbasis fokussiert, da somit die Schnittstelle von privaten und öffentlichen Institutionen untersucht werden konnte.
Demnach bleibt fraglich, ob die Ergebnisse auf weitere Förderarten, wie die

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9_7

311

312

7

Schlussbetrachtung

Zuwendung auf Ausgabenbasis, übertragbar sind. Dies betrifft insbesondere die
Ergebnisse zum Einflussfaktor öffentliches Rechnungswesen. Zur intensiven Analyse einer spezifischen Problemstellung der Forschungsförderung wurde demnach
die Untersuchungsbreite zugunsten einer höheren Untersuchungstiefe begrenzt.
Bei einer Generalisierung der Ergebnisse ist diese Limitation zu beachten.
Des Weiteren ist zu beachten, dass die Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen zur Gestaltung der Beziehung von Bundesministerium und Projektträger
durch Rückgriff auf normative Forschungserkenntnisse der privaten Betriebswirtschaft abgeleitet wurden. Hierbei wirkt zunächst limitierend, dass der Literaturkanon bisher nicht immer einfache und einheitliche Empfehlungen für ein
adäquates Steuerungsmuster aufweist und die Vorteilhaftigkeit selten empirisch
belegt ist.1 Die Gestaltungsempfehlungen sind demnach theoretisch fundiert
hergeleitet und auf den konkreten Untersuchungsgegenstand angepasst, allerdings ist bislang nicht empirisch belegt, dass vom gewählten Steuerungsmuster
eine positive Wirkung auf die Effizienz der Auftragsbeziehung ausgeht. Zudem
ist zu beachten, dass die Empfehlungen auf Basis der theoretischen Fundierung
vor allem durch die NIÖ getroffen wurden. Wie gesehen werden hier bestimmte
Annahmen über individuelles und institutionelles Verhalten getroffen. Ob diese
Annahmen vollständig auf den Untersuchungsgegenstand übertragen werden kön­
nen, bleibt offen. Dies gilt im Weiteren auch für die Empfehlungen zur institutio­
nellen Kostenprüfung. Nichtsdestotrotz kann das entwickelte Steuerungssystem
als konzeptioneller Rahmen für die falladäquate Gestaltung eines Steuerungssystems angesehen werden.
Diese Notwendigkeit falladäquater Anpassung der Gestaltungsempfehlung
stellt eine weitere Limitation dar. Das entwickelte Konzept erscheint abstrakt,
instrumentenbezogen und nicht unmittelbar zur operativen Praxisanwendung
geeignet.2 Vielmehr gilt es zu überprüfen, wie die aufgezeigten Instrumente in das
konkrete Verwaltungshandeln der auftraggebenden Behörde sowie in die haushaltsrechtlichen Vorgaben integriert werden können. Ebenso sind die diskutierten Leistungsmaße konkret für die jeweilige Auftragsbeziehung anzupassen oder
alternativ auszuwählen. Gerade durch die Darstellung der Bewertungskriterien
möglicher Leistungsmaße wurde deutlich, dass auch die konkreten Instrumente,
genau wie das gesamte Steuerungssystem, einen konzeptionellen Rahmen für die
Entwicklung situationsadäquater Steuerungsinstrumente darstellt.

1Vgl.
2Vgl.

Caglio/Ditillo (2008), S. 874.
Boehle (2014), S. 393f.

7.1

Limitationen

313

Eine weitere Limitation vor allem bezogen auf die Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für den Steuerungsprozess stellt die haushaltsrechtliche
Umsetzbarkeit dar. Wie eingangs geschildert, betrachtet die Arbeit den Untersuchungsgegenstand vor allem aus einem betriebswirtschaftlichen Fokus. Sämtliche
Empfehlungen zur Adaption der Rahmenbedingungen des Steuerungsprozesses sowie zur Integration privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente weisen
daher einen ökonomischen Fokus auf die Vorteilhaftigkeit einer Empfehlung auf.
Gerade der Adaptionsansatz für das Rechnungswesen als Steuerungsinstrument
steht daher unter dem Vorbehalt einer juristischen Plausibilisierung. Ebenso können der ökonomischen Vorteilhaftigkeit politische Hemmnisse entgegenstehen.
Die Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen erscheinen demnach betriebswirtschaftlich geboten, gleichzeitig ist eine juristische und politische Umsetzbarkeit
offen.
Bei den Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen für den Steuerungsprozess ist zudem limitierend die Harmonisierung mit europaweiten Fördervorgaben zu prüfen. Die Datenanalyse hat gezeigt, dass hier mitunter unterschiedliche
Anforderungen bestehen, was durchaus als Förderhemmnis betrachtet werden
kann. Da der Untersuchungsfokus auf der bundesstaatlichen Förderung liegt,
konnte dieser Aspekt bei der Analyse und der Ableitung der Empfehlungen nicht
beachtet werden.
Methodisch wirkt zunächst die fehlende statistische Generalisierbarkeit limitierend. Dies ist der gewählten Erhebungs- und Auswertungsmethodik inhärent.
Wie gesehen war die Wahl dieser Methodik jedoch notwendig, da bisher kaum
wissenschaftliche Erkenntnisse zum Untersuchungsgegenstand bestanden und
somit beispielsweise die Möglichkeiten zur Hypothesengenerierung stark eingeschränkt waren. Da darüber hinaus auch keine öffentlichen Daten vorlagen und
Umfragen aufgrund der zunächst unklaren Größe des Untersuchungsfeldes ausschieden, wurde ein explorativer Forschungsansatz gewählt. Somit musste auf
eine numerische Objektivierbarkeit und Messbarkeit der Ergebnisse verzichtet werden. Zur offenen explorativen Erkundung des Forschungsfeldes erscheint
die Hinnahme dieser Limitation jedoch gerechtfertigt.3 Vielmehr wird weniger
eine statistische, sondern eine qualitative analytische Generalisierbarkeit avisiert.
Um dies zu gewährleisten wurde zum einen von einer tiefergehenden Einzelfallstudie abgesehen und eine breitere Mehrfachfall- oder Feldstudie durchgeführt.

3Vgl.

Bryman/Bell (2015), S. 37f.; Bortz/Döring (2016), S. 184.

314

7

Schlussbetrachtung

Die Stichprobengröße liegt im üblichen Bereich ähnlicher Forschungsansätze.4
Hierdurch konnte ein umfassendes Bild des Untersuchungsgegenstands gezeichnet
werden, was der Komplexität des betrachteten Feldes Rechnung trägt. Zum anderen
wurde das methodische Vorgehen detailliert und transparent dargestellt. Gerade im
Rahmen der interpretativen Datenauswertung in den Kapiteln 6.1 und 6.2 wurden
mögliche Fehlinterpretationen durch den member check und das peer debriefing
weitestgehend ausgeschlossen.5 Die angestrebte qualitative analytische Generalisierbarkeit scheint demnach gegeben.
Eine weitere Limitation betrifft die Datenerhebung. Grundsätzlich wird
im Rahmen eines offenen explorativen Vorgehens eine unvoreingenommene
Datenerhebung ohne inhaltliche und/oder formale Vorgaben empfohlen. Dieser Empfehlung wurde zur Wahrung einer Vergleichbarkeit der Ergebnisse und
eines zielgerichteten Erkenntniszuwachses zu Gunsten eines semistrukturierten
Interviewleitfadens nicht gefolgt. Die Offenheit der Untersuchung ist demnach
limitiert. Dieser Limitation wurde zunächst durch eine systematische literaturbasierte Aufarbeitung des Forschungsgegenstandes und der daraus folgenden
Ableitung des Interviewleitfadens begegnet. Um ex ante Ergebniseinschränkungen zu vermeiden wurde zudem mit Wissenschaftlern und Praktikern ein Pretest
durchgeführt und innerhalb des Leitfadens sowie der Gespräche Platz für offene
Erläuterungen oder Ergänzungen gelassen.6 Die Tatsache, dass kaum ergänzende
Punkte im Rahmen der abschließenden offenen Fragen geäußert wurden, kann als
Indiz lediglich geringer Einschränkungen durch den Interviewleitfaden interpretiert werden. Somit scheint die Limitation fehlender Offenheit zu weiten Teilen
entkräftet.
Allerdings kann auch die Wahl der Interviewpartner die Offenheit der
­Untersuchung einschränken. Es besteht grundsätzlich die Gefahr eines limitierenden Self-Selection-Bias, da davon ausgegangen werden kann, dass Personen
die Interesse am Untersuchungsgegenstand haben tendenziell eher zur Teilnahme
an einer Studie bereit sind. Ob die mitgeteilten Erfahrungen und Einstellungen
mit denen übereinstimmen, die nicht zur Teilnahme an der Studie bereit waren,
kann nicht per se angenommen werden.7 Darüber hinaus war aufgrund fehlender

4Siehe

hierzu Kapitel 5.2.2.
hierzu Kapitel 5.3.3.
6Siehe hierzu Kapitel 5.2.3.
7Vgl. Wilson (1999), S. 258f.
5Siehe

7.1

Limitationen

315

Teilnahmebereitschaft zudem die avisierte Dyadik zwischen Bundesministerien
und ­Projektträgern nicht realisierbar. Da jedoch durch die Zusammenstellung
der Stichprobe insbesondere eine hohe Bandbreite verschiedener Projektträger –
bezogen auf den Förderschwerpunkt, die institutionelle Verankerung sowie die
Organisationsgröße – in der Stichprobe erfasst wurde, kann dennoch von einer
hohen qualitativ analytischen Generalisierbarkeit ausgegangen werden. Generell
ist darüber hinaus anzunehmen, dass eine fehlende Teilnahmebereitschaft nicht
nur auf fehlendes Interesse am Untersuchungsgegenstand, sondern ebenso auf
fehlende Befugnisse, fehlende Zeit oder eine zurückhaltende Kommunikationskultur der Organisation zurückgeführt werden könnte. Vollumfängliche Teilnahmebereitschaft ist demnach kaum in Studien zu beobachten.8
Sowohl im Rahmen der Datenerhebung wie auch der Datenauswertung
kann es zudem limitierend zu Verzerrungen kommen. Bei der Datenerhebung
betrifft dies vor allem den key informant bias, also der verzerrten Darstellung
realer Gegebenheiten. Dem wurde durch die Untersuchungsbreite und die häufige Befragung mehrerer Mitglieder einer Institution begegnet.9 Die Verzerrung
bei der Datenauswertung bezieht sich auf die Kodierung, da dieser Schritt die
Gefahr einer zu hohen Subjektivität birgt. Zunächst ist Subjektivität im Rahmen
qualitativer Forschung nicht immer gänzlich zu vermeiden. Um aber ein hohes
Maß an Objektivität zu gewährleisten, wurde die Regelgeleitetheit der Methodik
betont und transparent dargestellt. Darüber hinaus konnte durch adäquate Reliabilitätsmaße eine hohe Objektivität der Kodierung positiv bewertet werden. Somit
­wurden sinnvolle Maßnahmen zur Eingrenzung der Subjektivität vorgenommen.
Zusammenfassend kennzeichnet sich die Untersuchung zwar durch eine Reihe
von Limitationen, gleichzeitig konnte aber deutlich gemacht werden, dass diese
Limitationen entweder bewusst zur Erreichung der Forschungsziele akzeptiert
wurden oder durch geeignete Maßnahmen in hohem Umfang begrenzt werden
konnten. Die verbliebenen Limitationen sind bei der Interpretation und Analyse
der Ergebnisse zu beachten. Nichtsdestotrotz geht von der vorliegenden Arbeit
ein wesentlicher wissenschaftlicher und praktischer Beitrag aus, der im Folgenden im Rahmen eines Fazits zur Zielerreichung der Untersuchung erläutert werden soll.

8Vgl.

Müller (2016), S. 369.
hierzu Kapitel 5.2.5.

9Siehe

316

7

Schlussbetrachtung

7.2	Fazit
Zur Erreichung des ersten Teilziels dieser Arbeit sollte ausgehend von der Literaturanalyse die Auslagerung der Aufgabenerfüllung der bundesstaatlichen F&EProjektförderung an die Projektträger deskriptiv dargestellt und Einflussfaktoren
explikativ analysiert werden. Diese Aufgabe stellt zunächst ein kognitives Wissenschaftsziel mit Erkenntnisinteresse dar. Als wesentliche Einflussfaktoren
der Aufgabenauslagerung konnten zunächst der Umfang der Beleihung und die
individual-persönliche Gestaltung der Auftragsbeziehung identifiziert werden.
Ebenso wurde festgestellt, dass die Projektträger einen Informationsvorsprung,
bezogen auf die Projekte, gegenüber den Bundesministerien aufweisen. Wohl
auch dadurch begründet zeichnet sich die Rechts- und Fachaufsicht der Bundesministerien über die Projektträger durch eine hohe Formalität und enge Kontrolle
aus. Gleichzeitig konnte unter Rückgriff auf die PRT festgestellt werden, dass
eine Erhöhung des Beleihungsumfangs mit einer weitreichenden Übertragung
von Entscheidungsbefugnissen an den Projektträger die ökonomisch vorteilhafte
Ausgestaltung der konkreten Transaktion darstellt, auch wenn dies im Untersuchungsfeld teilweise kritisch gesehen wurde. Grundsätzlich beurteilen beide
Parteien ihre Zusammenarbeit als positiv und kooperativ. Gleichzeitig bestehen
ebenso beiderseitige Kritikpunkte und Abhängigkeiten. Im Ergebnis wurde festgestellt, dass keine klassische Prinzipal-Agenten-Situation vorliegt, sondern
vielmehr ebenso Elemente der Stewardshiptheorie die Aufgabenauslagerung
beeinflussen und das Vertragsverhältnis als differenziert und hochspezifisch innerhalb einer übersichtlichen Branche charakterisiert werden kann.
Ausgehend von dieser Feststellung wurde der grundsätzliche Bedarf an alternativen Steuerungsinstrumenten für diese Aufgabenauslagerung abgeleitet. Darauf
aufbauend konnte ebenso das weitere Teilziel der Ableitung praktisch-normativer
Empfehlungen im Sinne eines Gestaltungsinteresses für diesen Aspekt des Untersuchungsgegenstandes erfüllt werden. Unter Rückgriff auf die Literatur der
Forschung zur Aufgabenübertragung in Lieferketten wurde das Konzept eines
alternativen Steuerungssystems entwickelt, welches neben ergebnis- auch vertrauensbasierte Instrumente umfasst. Diese sind sowohl vor Vertragsabschluss als auch
während der Vertragsdurchführung zu beachten. Für die verschiedenen Instrumente
konnten sodann mögliche Ausprägungen unter Beachtung verschiedener Kriterien
hergeleitet werden. Im Ergebnis entstand ein konzeptioneller Rahmen für die Entwicklung adäquater Steuerungssysteme hinsichtlich der konkreten Übertragung
von Förderaufgaben an Projektträger.

7.2

Fazit

317

Dieser konzeptionelle Rahmen stellt einen ersten wesentlichen Praxisbeitrag
dieser Arbeit dar. Er scheint geeignet die identifizierten Defizite und Kritikpunkte
im Verhältnis zwischen Bundesministerien und Projektträgern adressieren zu
können. Darüber hinaus wird er zentralen Forderungen des NPM nach alternativen, gegebenenfalls in der Privatwirtschaft erprobten Steuerungsmechanismen
für öffentliche Institutionen gerecht. Durch die Betrachtung der Aufgabenauslagerung an die Projektträger leistet die Arbeit aber ebenso einen wissenschaftlichen Beitrag. Zunächst konnte festgestellt werden, dass die durch das NPM
propagierte Aufgabenauslagerung durchaus positive Effekte auf die Leistungserbringung durch staatliche Stellen aufweist. Der Forschungsbedarf zur Vorteilhaftigkeit der Aufgabenauslagerung von Staatstätigkeiten konnte durch diese Arbeit
verringert werden. Ebenso lieferte diese Arbeit durch die Deskription und Explikation der Aufgabenauslagerung weitere Forschungs- und Praxisimpulse zur konkreten Gestaltung verschiedener Auslagerungen. Daneben stellt das entwickelte
alternative Steuerungsinstrument ebenso einen Beitrag zur Forschung zum veränderten Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung dar, weil durch die Kombination verschiedener Steuerungsmechanismen dieser Veränderung gegebenenfalls
Rechnung getragen werden kann. Zudem konnte ein wissenschaftlicher Forschungsbeitrag zur Leistungsmessung im öffentlichen Bereich geleistet werden,
indem innerhalb des Steuerungsinstrumentes Leistungsmaße für die Beurteilung
der Projektträgerleistung entwickelt wurden. Darüber hinaus konnte die Arbeit
auch einen Beitrag zur alternativen theoretischen Fundierung des NPM beziehungsweise der ÖBWL im Allgemeinen leisten. Zunächst konnte die Stewardshiptheorie literaturbasiert als divergierende Theorie über Annahmen und Motive
öffentlicher Institutionen identifiziert werden. Im empirischen Teil konnte sodann
gezeigt werden, dass Aspekte der Verhaltensannahmen der Stewardshiptheorie
tatsächlich in der Praxis zu beobachten sind. Hieraus folgt zum einen, dass Handlungs- oder Gestaltungsempfehlungen – wie innerhalb dieser Arbeit – gegebenenfalls unter Beachtung alternativer Theorien zu entwickeln sind und zum anderen,
dass rein ökonomische Verhaltensannahmen im Bereich der ÖBWL zumindest
kritisch zu hinterfragen sind.
Das zweite Teilziel befasste sich mit dem Steuerungsprozess der Projektförderung. Hier konnte wiederum ein kognitives Wissenschaftsziel erfüllt werden.
Hierzu wurden zunächst die wesentlichen Charakteristika des Steuerungsobjektes und –subjektes deskriptiv dargestellt. Im Rahmen der Explikation wurden das
Rechnungswesen sowie das Förderregularium als wesentliche Einflussfaktoren
identifiziert. Insbesondere das nach wie vor kameralistische Rechnungswesen
auf Bundesebene beeinflusst die Projektplanung und –steuerung maßgeblich, u.a.
dadurch, dass der Mittelabfluss die zentrale Steuerungsgröße darstellt. Der zweite

318

7

Schlussbetrachtung

Einflussfaktor Förderregularium konnte in verschiedenen Prozessschritten expliziert werden. Zuerst konnte die Projektauswahl und –planung als etablierter zweistufiger Prozess mit umfangreichen Prüfungen von Projektträgern und externen
Gutachtern dargestellt werden. Während bei der Projektauswahl aufgrund differenzierter Kriterien kaum Herausforderungen bestehen, stellt die Verbindlichkeit
der Planung – gerade bei Betrachtung des langen Planungshorizonts und der unsicheren Forschungsumwelt – zusammen mit der Herleitung konkreter Projektziele
aus den Richtlinien oder Bekanntmachungen wesentliche Herausforderungen
dar. Auf die Projektförderung wirkt sich das Förderregularium derart aus, dass
viele formale Berichte gefordert, während steuerungsrelevante Informationen
vor allem über informellen Austausch generiert werden. Während die Projektträger bereits betriebswirtschaftlich vorteilhaft diese Informationen zur Entscheidungsfindung und Fokuslenkung nutzen, wird dies durch das Förderregularium
kaum unterstützt. Weiter konnte beobachtet werden, dass zur Projektsteuerung
insbesondere verwaltungstechnische statt betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente genutzt, diese jedoch als zufriedenstellend beurteilt werden. Die nachgelagerte Projektkontrolle stellt sich als aufwändiger Prüfprozess dar, wenngleich
gerade von der Beurteilung des Projekterfolgs aufgrund des Zuwendungscharakters kaum Folgen für das Projekt ausgehen. Ein wichtiger Schritt der Kontrolle
ist die Kostenkontrolle, in die verschiedene Institutionen involviert sind. Wichtigste und zugleich komplexeste Kostenart sind hierbei die Personalkosten, wobei
hier ähnliche Problemstellungen wie bei der Prüfung öffentlicher Aufträge – v.a.
Bestimmung der Auslastung – bestehen. Bei der pauschalierten Abrechnung
konnte neben einer hohen Dokumentations- und Prüfungsintensität vor allem ein
wenig stringentes Regelwerk identifiziert werden. Zudem bestehen im Rahmen
der Kontrolle kaum Ansätze eines systematischen, integrierten Wissensmanagement zur Programm- oder Richtlinienfortschreibung. Dies wirkt sich vor allem
beim Ausscheiden von Mitarbeitern aus. Darüber hinaus wurde deutlich, dass der
Verwertungsperspektive zwar eine hohe Bedeutung beigemessen wird, gleichzeitig die Prüfungsintensität aber stark variiert und die Prüfung ohnehin wohl kaum
qualitativ-inhaltlichen Gehalt aufweist.
Ausgehend von diesen festgestellten Handlungsbedarfen konnten zur Adressierung des praktisch-normativen Wissenschaftsziels Empfehlungen für die
Rahmenbedingungen des Steuerungsprozesses abgeleitet werden. Zunächst
wurde innerhalb der Diskussion festgestellt, dass die Einführung der Doppik auf Bundesebene zwar geboten, aber wenig realistisch erscheint. Deshalb
sollten die Fördermittel längerfristig an den Projektträger übertragen werden,
damit dieser sie durch ein doppisches Rechnungswesen verwalten kann. Des
Weiteren wurden relative Leistungsturniere als adäquate Antwort auf fehlende

7.2

Fazit

319

positive Leistungsanreize – sowohl bezogen auf das Projektergebnis wie auch
bezogen auf die Verwertungsperspektive – im Rahmen der Zuwendungscharakteristik identifiziert. Dieses Instrument konnte sodann auf die spezifischen
Bedürfnisse des Untersuchungsgegenstandes angepasst und ein konzeptioneller
Rahmen für die Entwicklung von relativen Leistungsmaßen zur Ausschüttung
von Boni, beispielsweise innerhalb einer Bekanntmachung, hergeleitet werden.
Zudem wurden verschiedene Optionen für die institutionelle Ausgestaltung der
Kostenprüfung von Zuwendungen unter Zuhilfenahme des theoretischen Rahmens diskutiert, wenngleich keine abschließende Empfehlung zur Ausgestaltung
abgeleitet werden konnte. Darüber hinaus diskutierte und empfahl die Arbeit
insbesondere für das Regelwerk der pauschalierten Abrechnung Adaptionen
bezogen auf die Höhe des Gemeinkostenzuschlags und einen einzugrenzenden
Anwenderkreis.
Zuletzt widmete sich die Arbeit ebenfalls im Sinne eines praktisch-normativen
Wissenschaftsziels der zentralen Forderung des NPM nach der Integration privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente. Dabei wurde zunächst offensichtlich,
dass für den Konflikt zwischen Zielformulierung und Planungsunsicherheit keine
etablierten Lösungsansätze bestehen, sondern vielmehr die exakte Zielplanung
und Abweichungsdokumentation positiv auf die Projektleistung wirken. Bezogen
auf die Projektdurchführung konnte die Earned-Value-Analyse als etablierte integrierte Informationsprüfung und ihre Anwendung in der Projektförderung als realisierbar und vorteilhaft identifiziert werden. Zudem konnten wichtige Elemente
eines systematischen Wissensmanagements analysiert und geeignete Instrumente
dargestellt werden.
Gerade durch die Übertragung verschiedener privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente in das Verwaltungshandeln zur Projektförderung konnte die Arbeit
einen zweiten praktischen Beitrag leisten. Es wurde zum einen offensichtlich, dass
in vielen Fällen geeignete privatwirtschaftliche Instrumente bestehen, zum anderen
aber wurde deutlich, dass die Instrumente an vielen Stellen auf die spezifischen
Bedürfnisse und Anforderungen des Verwaltungshandelns anzupassen sind. Insbesondere die Adaptionen des Regelwerks zur Kostenermittlung sowie die integrierte
Informationsprüfung versprechen praktische Lösungsansätze für die identifizierten Defizite in der aktuellen Ausgestaltung der Förderung von F&E-Projekten.
Trotz der starken Praxisorientierung des zweiten Teilziels konnte ebenso ein wissenschaftlicher Beitrag geleistet werden. Zunächst tragen die Ausführungen zum
Rechnungswesen zur wissenschaftlichen Forderung nach einer Doppikeinführung
bei. Am Beispiel der Projektförderung konnte die Forderung nach Einführung der
Doppik bestätigt werden. Des Weiteren konnte die Forderung nach einer outputorientierten Steuerung bestätigt werden, da die mittelabflussorientierte Steuerung

320

7

Schlussbetrachtung

mitunter Fehlanreize setzen kann. In Ergänzung dazu konnte durch die verschiedenen instrumentellen Gestaltungsempfehlungen die allgemeine Forderung des NPM
nach Einsatz und Integration privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente gestützt
werden. Zusammenfassend hat sich gezeigt, dass die verschiedenen Teilziele der
Arbeit erfüllt werden konnten und die Arbeit neben zahlreichen praktischen Beiträgen insbesondere mit dem ersten Teilziel einen wesentlichen wissenschaftlichen
Beitrag leistet.

7.3	Ausblick
Aufgrund des explorativen Charakters der Untersuchung, kann die Arbeit als
Ausgangspunkt für weitergehende Forschung angesehen werden, um beispielsweise die dargestellten Limitationen zu adressieren. Davon ausgehend kann
empirisch sowohl eine Erweiterung der Untersuchungstiefe wie auch die Erweiterung der Unter-suchungsbreite als künftiger Forschungsbedarf gesehen werden.
Ebenso bestehen für den Untersuchungsgegenstand aber auch noch normative
­Forschungsbedarfe. Diese sollen im Folgenden dargestellt werden.
Die Steigerung der Untersuchungstiefe verspricht weitergehende detaillierte
Erkenntnisse zur Vorteilhaftigkeit der dargelegten Empfehlungen. Als geeignete
Methode stellt sich zunächst eine Einzelfallstudie dar. Innerhalb dieser Einzelfallstudie könnten zunächst die verschiedenen Elemente des Steuerungssystems
für die Aufgabenauslagerung an die Projektträger weitergehend konkretisiert und
gegebenenfalls auf ihre Praxistauglichkeit überprüft werden. Zudem könnte die
grundlegende Einordnung der Auftragsbeziehung auf der Stewardship-AgencyAchse durch eine tiefergehende Betrachtung einer einzelnen vertraglichen Beziehung sowie durch die Betrachtung verschiedener eingebundener Individuen
weiter fundiert werden. Ebenso bietet sich eine Einzelfallstudie für die weitergehende Konkretisierung der zur Integration vorgeschlagenen privatwirtschaftlichen Steuerungsinstrumente an, indem unter Berücksichtigung der individuellen
Gegebenheiten einer Projektträgerschaft, einer Bekanntmachung oder eines Forschungsprogramms die jeweils notwendigen Anforderungen an ein Steuerungsinstrument weiter konkretisiert werden. Eine Einzelfallstudie erscheint vor allem
zur weiteren Deskription des Untersuchungsgegenstandes geeignet.
Die Untersuchungstiefe könnte zudem durch Feldexperimente gesteigert werden, die insbesondere der Explikation im Sinne einer tiefergehenden Betrachtung
der Einflussfaktoren dienen. Durch ein Feldexperiment unter Einsatz des neu konzeptionierten Steuerungssystems könnte dessen theoretisch zu erwartende Vorteilhaftigkeit empirisch überprüft werden. Hierzu sollte das Experiment zeitlich

7.3

Ausblick

321

und sachlich vergleichbare Projektträgerschaften auswählen und im Sinne eines
einfachen Experiments einmal das bewährte und einmal das neue Steuerungssystem einführen und die Auswirkungen auf die Effizienz des Auftragsverhältnisses beobachten. Ähnliche methodische Optionen könnten zur Überprüfung der
Empfehlung zur Adaption des Rechnungswesens sowie der Einführung relativer
Leistungsturniere gewählt werden. Neben dieser vergleichenden Methodik könnte
zudem eine Längsschnittstudie, jeweils vor und nach Einführung der jeweiligen
Handlungs- und Gestaltungsempfehlung, durchgeführt werden. Dies gewährleistet eine bessere situative Vergleichbarkeit. Wenngleich eine Durchführung hohe
forschungstechnische Anforderungen stellt, so sind gleichzeitig sowohl praktisch
als auch wissenschaftlich interessante Erkenntnisse zu erwarten.
Um die Generalisierbarkeit der Ergebnisse zu erhöhen müsste die Untersuchungsbreite gesteigert werden. Hierzu wäre es zunächst denkbar eine hypothesentestende Umfrage durchzuführen. Zentrale Herausforderung wäre hierbei die
Generierung einer ausreichenden Stichprobe. Dies könnte erreicht werden, indem
in jeder Organisation mehrere Personen befragt werden. Somit würde zudem
einem key informant bias begegnet und ein differenzierteres Bild verschiedener
Ansichten und Meinungen involvierter Akteure gezeichnet. Die Untersuchungsbreite könnte zudem durch eine Weitung des Untersuchungsfokus gesteigert
werden. Hierzu könnte der Betrachtungsgegenstand auf weitere Fördernehmer,
beispielsweise solche Institutionen die auf Ausgabenbasis abrechnen, oder weitere Fördergebiete, beispielsweise die Bildungsförderung, ausgeweitet werden.
Neben einer Umfrage würde sich bei diesem Vorgehen auch eine vergleichende
Feldstudie anbieten mit dem Ziel, wesentliche Gemeinsamkeiten und Unterschiede verschiedener Gruppen von Fördernehmern oder Fördergebieten zu eruieren. Dies würde das wissenschaftliche Verständnis der Einflussfaktoren weiter
differenzieren. Zudem könnte die Veränderung der Betrachtungsrichtung, nämlich
weg von der Sichtweise des Fördergebers hin zu einer Sichtweise des Fördernehmers, weitere interessante Erkenntnisse generieren.
Darüber hinaus besteht ebenso konzeptioneller Forschungsbedarf, der sowohl
betriebswirtschaftlich wie auch juristisch und politisch ausgestaltet ist. Zunächst
wurden die Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen unter dem Vorbehalt einer
juristischen Plausibilisierung abgeleitet. Dies bezieht sich zunächst auf die Vereinbarkeit von Leistungsboni mit den Anforderungen des öffentlichen Preis-,
Vergabe- und Haushaltsrechts.10 Des Weiteren erscheinen ebenso die öffentlichrechtliche Umsetzbarkeit der relativen Leistungsturniere sowie die langfristige

10Diesen

Bedarf sieht auch Glas (2012), S. 324.

322

7

Schlussbetrachtung

Mittelübertragung an den Projektträger durch ein Treuhandverhältnis juristisch
nicht abschließend geklärt. Gerade der letzte Punkt sollte zudem politikwissenschaftlich konzeptionell untersucht werden, um zu klären ob hierdurch politische
Einflussmöglichkeiten verloren gehen.
Der konzeptionelle betriebswirtschaftliche Forschungsbedarf ergibt sich
vor allem auf dem Gebiet der Kostenprüfung von Zuwendungen. Hier sollte
zunächst - gegebenenfalls unter Berücksichtigung aktueller praktischer Erkenntnisse – die Übertragung der Prüfung an die Preisüberwachungsstellen weiter
untersucht werden. Zudem gilt es zur Adressierung der genannten Problemstellungen einzelner Kostenarten und zur Erhöhung der Prüfungstransparenz
geeignete Prüfungsstandards – etwa analog der Prüfungsstandards in der Wirtschaftsprüfung – zu entwickeln. Zuletzt sollten die Ausführungen zur Gestaltung der pauschalierten Abrechnung weitergehend konzeptionell und empirisch
untersucht werden, um beispielsweise allgemeine Gemeinkostentreiber zu identifizieren.
Somit kann konstatiert werden, dass die Arbeit ihrem explorativen Charakter
gerecht wird, indem neben eigenen praktischen und wissenschaftlichen Erkenntnissen verschiedene weitergehende Forschungsbedarfe aufgedeckt wurden. Diese
erste betriebswirtschaftliche Untersuchung zur Projektförderung stellt sich demnach als geeignete Ausgangsbasis für die tiefergehende Untersuchung dieses
zweifelsfrei wirtschaftlich sehr bedeutsamen Forschungsfeldes dar. Es hat sich
zudem gezeigt, dass nicht nur eine finanzwirtschaftliche und juristische, sondern
ebenfalls eine betriebswirtschaftliche Betrachung der Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte einen hohen praktischen und wissenschaftlichen Mehrwert
aufweist.

Anhang 1: Interviewleitfaden Expertengruppe Projektträger

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

323

324

Anhang 1: Interviewleitfaden Expertengruppe Projektträger

Interviewleitfaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte

Interviewleitfaden im Rahmen des Dissertationsvorhabens

„Steuerung öffentlich geförderter Forschungs - und
Entwicklungsprojekte“

Kontakt:
Mathias Hennemann, M.Sc.
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

Betreuer:
Prof. Dr. Andreas Hoffjan
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

0231 – 755 5036
mathias.hennemann@tu-dortmund.de

0231 – 755 3140
E-Mail: andreas.hoffjan@tu-dortmund.de

A. Grundlegende Informationen zum Gesprächspartner, seiner Organisation und den F&EProjekten
A.1.

A.2.
A.3.
A.4.
A.5.

Allgemeine Informationen
a. Organisation:
b. Ort:
c. Datum, Uhrzeit:
d. Aufzeichnung ja/nein:
Welche Position nehmen Sie in Ihrer Organisation ein und welche Aufgaben erfüllen Sie?
Welchen beruflichen Hintergrund haben Sie?
Wie hoch sind das jährliche Fördervolumen und die Mitarbeiterzahl Ihrer Organisation?
Welche Art von F&E-Projekten verwalten Sie/ Ihre Organisation hauptsächlich:
□ Grundlagenforschung

A.6.
A.7.

□ angewandte Forschung

□ Entwicklung

Welche inhaltlichen Schwerpunkte haben die von Ihnen verwalteten F&E-Projekte?
Welche Projektdauern haben von Ihnen verwaltete F&E-Projekte?
Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 1: Interviewleitfaden Expertengruppe Projektträger
Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
B. Auswahl und Planung von F&E-Projekten
B.1.

Können Sie bie die Auswahlkriterien von zu fördernden F&E-Projekten in Ihrer
Organisa€on beschreiben?

B.2.

Wie sind Ihre Budgetvorgaben für F&E-Projekte ausgestaltet?

B.3.

Können Sie bie den Prozess der Planung von zu fördernden F&E-Projekten in Ihrer
Organisa€on beschreiben? (Haupteckpfeiler, involvierte Akteure)
a. Welche Informa€onen werden beim (poten€ellen) Zuwendungsempfänger erhoben?
b. Welche Aspekte werden vom (poten€ellen) Zuwendungsempfänger geplant? Wann
kommt es ggf. zu Anpassungen dieser Planung?

B.4.

Wie werden konkrete Ziele für ein F&E-Projekt formuliert?

B.5.

Inwieweit werden konkrete Angaben hinsichtlich folgender Zieldimensionen im
Zuwendungsantrag erwartet?
a. Zeit
b. Kosten
c. Leistung (Zuwendungszweck)

B.6.

Welche konkreten Zielgrößen werden hinsichtlich der Dimension Leistung vereinbart? Wie
verbindlich sind diese Zielgrößen und inwieweit werden sie quan€fiziert?

B.7.

Findet eine Priorisierung von Zielen sta? Werden bei langfris€gen Projekten Zwischenziele
vereinbart?

B.8.

Wie werden diese Ziele in den Zuwendungsbescheid aufgenommen?

B.9.

Können Sie bie den Prozess der kostensei€gen Antragsprüfung von zu fördernden F&EProjekten in Ihrer Organisa€on beschreiben? (häufig beanstandete Kostenarten, Validierung der
Kosteninforma€onen)

B.10.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der Auswahl und Planung von zu
fördernden F&E-Projekten?

C. Umsetzung eines F&E-Projektes
C.1.

Welche Informa€onen werden während der Umsetzungsphase beim
Zuwendungsempfänger erhoben? In welcher Form und Häufigkeit werden diese
Informa€onen erhoben?

C.2.

Wie werden diese Informa€onen durch Sie oder andere Akteure geprü¤?

C.3.

Wie werden Abweichungen von Zielen oder Soll-Werten ermielt? Inwieweit werden diese
Abweichungen analysiert?

C.4.

Inwieweit beeinflussen erhobene Informa€onen und Analyseergebnisse den Fortlauf des
Zuwendungsverhältnisses?
a. Unter welchen Voraussetzungen kann es zum Abbruch des Projektes kommen?
b. Welche Sank€onierungsmaßnahmen bestehen ggü. dem Zuwendungsempfänger?

C.5.

Inwieweit werden erhobene Informa€onen mit dem Zuwendungsempfänger abges€mmt
oder besprochen?

C.6.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der Umsetzung von F&E-Projekten?
Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

325

326

Anhang 1: Interviewleitfaden Expertengruppe Projektträger

Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
D. Kontrolle eines F&E-Projektes
D.1.

Unter welchen Bedingungen wird ein F&E-Projekt als abgeschlossen angesehen?

D.2.

Welche Informaƒonen werden beim Zuwendungsempfänger zum Abschluss des F&EProjektes erhoben?

D.3.

Inwieweit wird ein Grad der Zielerreichung zum Abschluss eines F&E-Projektes besƒmmt?
Welche Konsequenz folgt aus nicht vollständig erreichten Zielen?

D.4.

Können Sie biŽe den Prozess der Kostenkontrolle von geförderten F&E-Projekten in Ihrer
Organisaƒon beschreiben? (Prüfung von Kostenberichten, häufig beanstandete Kostenarten)

D.5.

Welche Besonderheiten weisen Prüfungen von Zuwendungen, die pauschal nach Nr. 5.6
NKBF bzw. Nr. 6 ANBest-P-Kosten abgerechnet werden, auf?

D.6.

Welche weiteren Stellen sind in die Kostenkontrolle von F&E-Projekten involviert? Wie
beurteilen Sie die Zusammenarbeit mit diesen Stellen?

D.7.

Inwieweit werden besƒmmte Kostenposiƒonen fokussiert? Inwieweit kommt es bei
besƒmmten Kostenposiƒonen relaƒv häufiger zu Beanstandungen/Kürzungen?

D.8.

Inwieweit werden neben den Ergebnissen von geförderten F&E-Projekten auch
weitergehende (intendierte oder nicht-intendierte) Auswirkungen betrachtet/erhoben?

D.9.

Inwieweit werden die erhobenen Informaƒonen zu geförderten F&E-Projekten (intern) zur
Evaluierung von Forschungsprogrammen weitergeleitet/genutzt? Welche Konsequenzen
haben die Informaƒonen aus abgeschlossenen F&E-Projekten für mögliche zukünŸige
Projekte?

D.10.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der Kontrolle von F&E-Projekten?
E. Zusammenfassung und Ausblick

E.1.

Welche Aspekte wurden im Rahmen der Steuerung von öffentlich geförderten F&EProjekten Ihres Erachtens hier nicht berücksichƒgt? Gibt es weitere Punkte, die beachtet
werden müssen?

E.2.

Welche Veränderungen sind in ZukunŸ in der F&E-Projekörderung geplant?

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 2: Interviewleitfaden Expertengruppe Bundesministerien

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

327

328

Anhang 2: Interviewleitfaden Expertengruppe Bundesministerien

Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte

Interviewleiaden im Rahmen des Dissertaonsvorhabens

„Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte“

Kontakt:
Mathias Hennemann, M.Sc.
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

Betreuer:
Prof. Dr. Andreas Ho–an
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

0231 – 755 5036
mathias.hennemann@tu-dortmund.de

0231 – 755 3140
andreas.ho–an@tu-dortmund.de

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 2: Interviewleitfaden Expertengruppe Bundesministerien
Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
A. Grundlegende Informaonen zum Gesprächspartner
A.1.

Allgemeine Informaonen
a. Organisaon:
b. Ort:
c. Datum, Uhrzeit:
d. Aufzeichnung ja/nein:

A.2.

Welche Posion nehmen Sie in Ihrer Organisaon ein und welche Aufgaben erfüllen Sie?

A.3.

Welchen beruflichen Hintergrund haben Sie?

A.4.

Wie hoch ist das jährliche Fördervolumen der Projekörderung ihrer Organisaon?

A.5.

Welche Art von F&E fördert Ihre Organisaon hauptsächlich:
□ Grundlagenforschung

A.6.

□ angewandte Forschung

□ Entwicklung

Welche inhaltlichen Schwerpunkte haben die von Ihnen geförderten F&E-Projekte?
B. Auswahl und Planung der F&E-Projekörderung

B.1.

Inwieweit sind Sie in die Auswahl und Planung der Projekörderung durch die
Verwaltungsstellen einbezogen?

B.2.

Wie sind ihre Budgetvorgaben an die Verwaltungsstellen zur Projekörderung
ausgestaltet?

B.3.

Werden durch Ihre Organisaon konkrete Zielvorgaben für die Projekörderung
formuliert?

B.4.

Wenn ja, wie werden diese Ziele hinsichtlich der folgenden Dimensionen formuliert?
a. Zeit
b. Kosten
c. Leistung (Zuwendungszweck)

B.5.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der aktuellen Ausgestaltung zur Auswahl
und Planung der Projekörderung?

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

329

330

Anhang 2: Interviewleitfaden Expertengruppe Bundesministerien

Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
C. Umsetzung der F&E-Projekörderung
C.1.

Inwieweit werden Informaonen während der Umsetzungsphase durch Ihre Organisaon
bei der Verwaltungsstelle erhoben?

C.2.

In welcher Form und Häufigkeit werden diese Informaonen erhoben und ggf.
auereitet/analysiert?

C.3.

Inwieweit werden diese Informaonen durch Sie geprü?

C.4.

Inwieweit werden erhobene Informaonen mit der Verwaltungsstelle abgesmmt oder
besprochen?

C.5.

Welchen Einfluss nimmt Begleiorschung (z.B. Evaluaonen) auf die konkrete F&EProjekörderung?

C.6.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der Umsetzung der F&E-Projekörderung
durch die Verwaltungsstellen?
D. Kontrolle der F&E-Projekörderung

D.1.

Welche Informaonen werden bei der Verwaltungsstelle zum Abschluss der
Projekörderung erhoben?

D.2.

Wie beurteilen Sie die Kostenkontrolle der Projekörderung?
a. Welche Rolle spielen dabei die Verwaltungsstellen?
b. Welche Rolle spielen dabei die Preisprüfungsbehörden?

D.3.

Inwieweit werden neben den Ergebnissen von geförderten F&E-Projekten auch
weitergehende (intendierte oder nicht-intendierte) Auswirkungen betrachtet/erhoben?

D.4.

Inwieweit werden die erhobenen Informaonen zu geförderten F&E-Projekten (intern) zur
Evaluierung von Forschungsprogrammen weitergeleitet/genutzt?

D.5.

Wo sehen Sie ggf. Handlungsbedarf im Rahmen der Kontrolle der F&E-Projektförderung?
E. Zusammenfassung und Ausblick

E.1.

Welche Aspekte wurden im Rahmen der Steuerung von öffentlich geförderten F&EProjekten Ihres Erachtens hier nicht berücksichgt? Gibt es weitere Punkte, die beachtet
werden müssen?

E.2.

Welche Veränderungen sind in Zukun in der F&E-Projekörderung geplant?

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 3: Interviewleitfaden Expertengruppe Preisüberwachungsstellen

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

331

332

Anhang 3: Interviewleitfaden Expertengruppe Preisüberwachungsstellen

Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte

Interviewleiaden im Rahmen des Dissertaonsvorhabens

„Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und
Entwicklungsprojekte“
Prüfung von Zuwendungen auf Kostenbasis

Kontakt:
Mathias Hennemann, M.Sc.
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

Betreuer:
Prof. Dr. Andreas Ho–an
TU Dortmund – Lehrstuhl
Unternehmensrechnung und Controlling
Vogelpothsweg 87
44227 Dortmund

0231 – 755 5036
mathias.hennemann@tu-dortmund.de

0231 – 755 3140
E-Mail: Andreas.Ho–an@tu-dortmund.de

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 3: Interviewleitfaden Expertengruppe Preisüberwachungsstellen
Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
A. Grundlegende Informaonen zum Gesprächspartner
A.1.

Allgemeine Informaonen
a. Organisaon:
b. Ort:
c. Datum, Uhrzeit:
d. Aufzeichnung ja/nein:

A.2.

Welche Posion nehmen Sie in Ihrer Organisaon ein und welche Aufgaben erfüllen Sie?

A.3.

Welchen beruflichen Hintergrund haben Sie?

A.4.

Wie schätzen Sie Ihre Erfahrung im Bereich Zuwendungsprüfungen ein?

B.1.

Können Sie bi–e den Prozess der Prüfung von Zuwendungen beschreiben?

B.2.

Welche Unterschiede bestehen zur Prüfung von Selbstkostenpreisen bei öffentlichen
Au—rägen?

B.3.

Welches sind die größten Schwierigkeiten oder Probleme im Rahmen der Prüfung von
Zuwendungen auf Kostenbasis?

B.4.

Welche Besonderheiten weisen Prüfungen von Zuwendungen auf, die pauschal nach Nr. 5.6
NKBF bzw. Nr. 6 ANBest-P-Kosten abgerechnet werden?

B.5.

Halten Sie die aktuelle Häufigkeit und den Umfang von Zuwendungsprüfungen für
ausreichend oder besteht aus Ihrer Sicht hier Handlungsbedarf?

B.6.

Sehen Sie ggf. weiteren Handlungsbedarf im Rahmen der Prüfung von Zuwendungen auf
Kostenbasis?

B. Prüfung von Zuwendungen auf Kostenbasis

C. Kostenposionen und Prüfungsschwerpunkte
C.1.

Welche Kostenposionen spielen im Rahmen von Zuwendungsprüfungen eine bedeutende
Rolle?

C.2.

Wie gestaltet sich das Verhältnis von Einzel- und Gemeinkosten im Rahmen von
Zuwendungen auf Kostenbasis?

C.3.

Welche Kostenposionen werden im Rahmen der Prüfung von Zuwendungen fokussiert?

C.4.

Inwieweit kommt es bei besmmten Kostenposionen relav häufiger zu
Beanstandungen/Kürzungen?

C.5.

Inwieweit werden neben den Selbstkosten auch eventuelle zusätzliche Deckungsmi–el
gem. Nr. 2 NKBF/ANBest-P-Kosten geprü—?

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

333

334

Anhang 3: Interviewleitfaden Expertengruppe Preisüberwachungsstellen

Interviewleiaden
Steuerung öffentlich geförderter F&E-Projekte
D. Zusammenarbeit mit weiteren Akteuren
D.1.

Welche Prüfungen werden bereits durch die Zuwendungsgeber durchgeführt? Können Sie
ggf. auf bereits ermiƒelte Ergebnisse au„auen?

D.2.

Biƒe beschreiben Sie den Ablauf der Zusammenarbeit mit dem Zuwendungsgeber.

D.3.

Wie beurteilen Sie die Zusammenarbeit mit dem Zuwendungsgeber?

D.4.

Biƒe beschreiben Sie den Ablauf der Zusammenarbeit mit dem Zuwendungsempfänger.

D.5.

Wie beurteilen Sie die Zusammenarbeit mit dem Zuwendungsempfänger? Bestehen
organisatorische oder systemische Herausforderungen im Rahmen der Prüfung beim
Empfänger?

D.6.

Welche weiteren Akteure (bspw. weitere Prüfinstanzen) sind in die Zuwendungsprüfung
involviert?
E. Zusammenfassung und Ausblick

E.1.

Welche Aspekte wurden im Rahmen der Zuwendungsprüfung Ihres Erachtens hier nicht
berücksich—gt? Gibt es weitere Punkte, die beachtet werden müssen?

E.2.

Welche zukünšigen Entwicklungen sehen Sie für die Zuwendungsprüfung? Welche würden
Sie sich ggf. wünschen?

Mathias Hennemann – TU Dortmund – mathias.hennemann@tu-dortmund.de

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

335

336

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

Kategorie
Konkretisierung
gesamt
Grundlegende Informationen

Codierungen
1.115
156

Grundlegende Informationen zum Gesprächspartner
Position

Position bzw. Amt des
Gesprächspartners
Ausbildung und berulicher
Werdegang
Beschreibung der Aufgaben

26

Angaben zur Erfahrung mit
dem
Untersuchungsgegenstand
Grundlegende Informationen zur Institution

15

Berulicher Hintergrund
Aufgaben
Erfahrung/Expertise

26
24

Fördervolumen

Höhe des Fördervolumens

13

Mitarbeiterzahl

Anzahl der Mitarbeiter

7

Auftraggeber

Benennung von
Auftraggebern

5

Projektcharakteristika
Art der Forschung

Inhalt der Forschung

Projektdauer

Einteilung des
Forschungsgegenstandes in
Grundlagenforschung,
angew. Forschung oder
Entwicklung
Welche Schwerpunkte
werden gefördert? Was sind
speziische Charakteristika
des
Forschungsgegenstandes?
geplante Dauer der
Projekte, tatsächliche Dauer
der Projekte

Bereichs- und Projektorganisation

14

13

13

29

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

337

Bereichs-Organisation

Organisatorischer Aubau
des Bereiches
Aubau-Projektorganisation Organisatorischer Aubau
der Projekte
Ablauf-Projektorganisation
Abfolge und relatives
Verhältnis der einzelnen
Prozessschritte
Zusammenarbeit von PT und Ministerium
Selbstverständnis des
Projektträgers
Charakteristika des
Auftragsverhältnisses
Ablauf der
Entscheidungsindung und
Entscheidungsbefugnisse

Gestaltung der Rechts- und
Fachaufsicht

Beurteilung der
Zusammenarbeit

Wie sieht der Projektträger
selbst seine Rolle in der
Projektförderung?
Formen der Beauftragung,
vertragliche Plichten,
Vergabe des PT-Auftrags
Beschreibung der
Zuständigkeiten und des
Abstimmungsprozesses bei
der Entscheidungsindung
auf Projektebene
Prüfung des PT durch das
BM, Instrumente der
Rechts- und Fachaufsicht,
Ausgestaltung der
Ermessensausübung
Fazit der Zusammenarbeit,
Deizite, Good Practice,
Abhängigkeiten,
Einschätzung der
Kompetenz

15
5
9
137
8

33

28

13

13

Budgetsteuerung
Charakteristika der
Budgetsteuerung
Probleme der aktuellen
Ausgestaltung

Bewirtschaftung des Titels,
Mittelplanung und zuteilung
Praktische
Problemstellungen im
Rahmen der
Budgetsteuerung, fehlende

29

9

338

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

Steuerungsmöglichkeiten
Lösungsansätze

Möglichkeiten und Good
Practice zur Adressierung
von Problemstellungen

Regelwerk und bürokratischer Aufwand

4

69

Kongruenzen und
Divergenzen mit weiteren
Rechtsrahmen
Praktische Anwendbarkeit der Regelwerke

5

Kongruenz von Regelwerk Anwendbarkeit des
und Praxis
bestehenden Regelwerks in
der Praxis
Aufwand zur Beachtung
Dokumentationsaufwand,
des Regelwerks
Aufwand zum
Wissensaubau,
Prüfungsaufwand auf Seiten
des ZE und des PT
Handlungsbedarf und
Konkreter Handlungsbedarf
mögliche Lösungsansätze und Möglichkeiten zur
Adressierung inkl. Good
practice
Auswahl und Planung der Projekte

12

Schnittstellen zu weiteren
Rechtsrahmen

16

36

236

Auswahlkriterien der Projekte
Verwertungskriterien

Verwertungsperspektive

10

administrative Kriterien

formale Kriterien, die keine
inhaltliche Aussage zum
Projekt machen
Inhaltlicher Fit des
Projektes
Wirtschaftlichkeit des
Projekts, zeitliche Planung
Politische, nicht formale
oder inhaltliche

19

wissenschaftlichtechnische Kriterien
wirtschaftliche Kriterien
politische Kriterien

22
11
8

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

339

Auswahlkriterien
Skizzierung, Beantragung und Bewilligung der Projekte
Interner Auswahlprozess

Projektplanung der ZE

Interne Aktivitäten zur
Prüfung und Bewertung
von Skizzen und Anträgen
Umfang und Qualität der
Projektplanung des ZE

externe Begutachtung

Einbindung externer
Gutachter in den
Auswahlprozess
Instrumenteneinsatz
Einsatz
betriebswirtschaftlicher
Planungsinstrumente im
Antragsprozess
Anforderungen an Zielformulierung
Herleitung der erwarteten
Zielsetzung
Formulierung von
Leistungszielen

Formulierung von Zeitund Kostenziele

Zielpriorisierungen

Quellen der
Zielformulierung
Erwartungen an und
Herausforderungen bei der
Formulierung von Zielen
der Dimension Leistung
Erwartungen an und
Herausforderungen bei der
Formulierung von Zielen
der Dimensionen Kosten
und Zeit
Priorisierung der
verschiedenen
Zieldimensionen

16

17

13

29

13
25

14

5

Kostenseitige Antragsprüfung
Bonitätsprüfung

Bedeutung, Ablauf und
Herausforderungen der
Bonitätsprüfung

6

340

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

Ablauf der Prüfung

Einlussfaktoren für
Prüfungsaufwand

Prüfung/Validierung der
Kosteninformationen des
ZE
Einlussfaktoren auf den
Prüfungsaufwand bei
Kostenprüfungen

Umsetzung der Projekte

14

14

143

Informationserhebung im Rahmen der Durchführung
informelle/persönliche
Informationserhebung

formale
Informationserhebung

Qualität der erhobenen
Informationen
Informationsprüfung
fachliche Prüfung

administrative Prüfung

Instrumenteneinsatz in
der Prüfung

Informationserhebung
neben den
vorgeschriebenen
Berichtsplichten
Informationserhebung im
Rahmen der
vorgeschriebenen
Berichtsplichten
Beurteilung der erhobenen
Informationen
Inhaltlich-fachliche Prüfung
der erhobenen
Informationen
Wirtschaftlichadministrative Prüfung der
erhobenen Informationen
Einsatz
betriebswirtschaftlicher
Instrumente und Methoden
zur Prüfung der
Informationen

19

17

2

10

12

7

Informationsnutzung
Monitoring
Decision Making

Überwachung operativer
Ergebnisse
Erarbeitung von
alternativen

5
11

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

341

Handlungsweisen
Attention Focussing

Legitimizing Decisions

Lenkung der
Aufmerksamkeit von
Mitarbeitern bestimmte
Sachverhalte
Rechtfertigung vergangener
und zukünftiger
Handlungen

18

Welche Möglichkeiten der
Projektsteuerung bestehen
in der Umsetzungsphase?
Beurteilung der
Möglichkeiten der
Projektsteuerung und ihrer
praktischen Anwendbarkeit

26

0

Steuerungsinstrumentarium
Möglichkeiten der
Projektsteuerung
Beurteilung der
Projektsteuerung

Kontrolle der Projekte

16

319

Informationserhebung im Rahmen der Kontrolle
4
Informationserhebung
neben den
vorgeschriebenen
Berichtsplichten nach
Abschluss des Projekts
18
formale
Informationserhebung im
Informationserhebung
Rahmen der
Berichtsplichten nach
Abschluss des Projekts
Abschlussprüfung, Evaluationsvorbereitung und Wissensmanagement
12
Prozess und angewandte
Prüfung der
Instrumente/Methoden zur
Projektergebnisse
Prüfung der erhobenen
Informationen nach
Projektabschluss
informelle/persönliche
Informationserhebung

342

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

Konsequenzen aus der
Ergebnisprüfung

Handlungen/Maßnahmen
die aus dem Ergebnis der
Prüfung folgen
Wissensmanagement
Dokumentation,
Strukturierung und
Sicherung der
Projektergebnisse
Evaluationsvorbereitung
Maßnahmen (bspw.
auf Projektebene
Informationserhebung) im
Projekt zur Vorbereitung
von Evaluationen
Begleitende externe
Bedeutung und
Evaluation
Verankerung externer
Evaluationen
Nachkalkulatorische Kostenprüfung

16

23

16

16

Prüfung bei Abrechnung nach LSP
Ablauf der Prüfung,
Stichprobe und Prüftiefe
Zeitliche Verzögerung der
Prüfung
Ergebnis der Prüfung
Stellenwert des
durch die PÜ
Preisprüfungsberichts,
Nutzung des
Preisprüfungsberichts
Zusammenarbeit von PT Ausgestaltung und
und PÜ
Beurteilung der
Zusammenarbeit von PT
und PÜ
Probleme bestimmter
Prüfungs- oder
Kostenarten
Nachweisprobleme bei
konkreten Kostenarten
Prüfung bei pauschalierter Abrechnung

49

Dokumentationsaufwand Dokumentationsaufwand
und
und Auslegungs- bzw.
Verständnisprobleme
Verständnisprobleme
seitens des ZE bei

20

Charakteristika der
Prüfung
Prüfungslatenz

19
17

28

40

Anhang 4: Codesystem aus MAXQDA

343

pauschalierter Abrechnung

Prüfungsaufwand

Anwenderkreis und
Regelwerk
Verwertung
Verankerung und Prüfung
der Verwertung

Bedeutung der
Verwertungsperspektive
Residualkategorie

Prüfungsaufwand auf Seiten
des PT bei der
pauschalierten Abrechnung
Konsistenz des Regelwerks
und Beurteilung des
Anwenderkreises
Verankerung der
Verwertung im
Zuwendungsbescheid und
Herausforderungen der
Prüfung durch den PT
Beurteilung der Bedeutung
der
Verwertungsperspektive im
Rahmen der Förderung

20

21
18
12

6

8

Anhang 5: Berechnung der Codereliabilität

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

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Amelingmeyer, Jenny (2004): Wissensmanagement - Analyse und Gestaltung der Wissensbasis von Unternehmen, 3. Aufl., Wiesbaden.
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vom24.4.2012)
ANBest-P-Kosten 	Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderungauf Kostenbasis (Anlage 4 zu VV Nr.
51 zu § 44 BHO) vom14. März 2006, veröffentlicht im
Gemeinsamen Ministerialblatt(GMBl 2006, S. 444).
BHO 	Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I
S. 1284),zuletzt geändert durch Artikel 8 Absatz 10 des
Gesetzes vom 3.Dezember 2015 (BGBl. I S. 2178).
EStG 	
Einkommensteuergesetz vom 8. Oktober 2009 (BGBl.
I S. 3366,3862), zuletzt geändert durch Artikel 9 des
Gesetzes vom 23.Dezember 2016 (BGBl. I S. 3191).
GG 	Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der
im BundesgesetzblattTeil III, Gliederungsnummer 1001, veröffentlichtenbereinigten Fassung, zuletzt geändert
durch Artikel 1 des Gesetzesvom 23. Dezember 2014
(BGBl. I S. 2438).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018
M. Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs‐ und
Entwicklungsprojekte, https://doi.org/10.1007/978-3-658-19676-9

383

384

Gesetzes- und Normenverzeichnis

HGrG 	Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969 (BGBl.
I S. 1273),zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes
vom 15. Juli 2013(BGBl. I S. 2398).
LSP 	
Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von
Selbstkosten(Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 vom
21. November 1953)vom 21. November 1953 (BAnz.
1953 Nr. 244), zuletzt geändertdurch Artikel 289 der Verordnung vom 25. November 2003 (BGBl.I S. 2304).
NKBF 98 	
Nebenbestimmungen für Zuwendungen auf Kostenbasis des Bundesministeriumsfür Bildung und Forschung
an Unternehmen dergewerblichen Wirtschaft für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben,zuletzt geändert im
April 2006.
PreisVO 	Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgenvom 21. November 1953 (BAnz. 1953 Nr.
244), zuletzt geändertdurch Artikel 70 des Gesetzes vom
8. Dezember 2010 (BGBl. I S.1864).
RAÜG 	Raumfahrtaufgabenübertragungsgesetz in der Fassung der
Bekanntmachungvom 22. August 1998 (BGBl. I S. 2510).
UStG 	Umsatzsteuergesetz vom 21. Februar 2005 (BGBl. I S.
386), zuletztgeändert durch Artikel 15 des Gesetzes vom
10. März 2017 (BGBl.I S. 420).
VV-BHO 	
Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnungvom 14. März 2001 (GMBl 2001, S. 307),
in der Fassungdes BMF-Rundschreibens vom 14.
Dezember 2016 - II A 2 - H1005/13/10014 :001, DOK
2016/1134697.
VwVfG 	
Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der
Bekanntmachungvom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102),
zuletzt geändert durch Artikel20 des Gesetzes vom 18.
Juli 2016 (BGBl. I S. 1679).