/
Текст
Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung
Andreas Burth Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dennis Hilgers
Andreas Burth Hamburg, Deutschland Dissertation Universität Hamburg, 2015 ISBN 978-3-658-11053-6 ISBN 978-3-658-11054-3 (eBook) DOI 10.1007/978-3-658-11054-3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliogra¿e; detaillierte bibliogra¿sche Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer Gabler © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikrover¿lmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Springer Fachmedien Wiesbaden ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media (www.springer.com)
V Geleitwort Vor dem Hintergrund der anhaltenden Finanzkrise der Gebietskörperschaften und der damit einhergehenden stetig wachsenden Verschuldung in der gesamten Eurozone kommt der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens eine zentrale Bedeutung zu. Sowohl in der internationalen Diskussion, als auch besonders in der deutschsprachigen Fachdiskussion steht seit fast zwei Jahrzehnten die Notwendigkeit der Abkehr vom kameralen Rechnungswesen (Cash Accounting) in öffentlichen Verwaltungen hin zu einer Ressourcenverbrauchserfassung (Accrual Accounting) im Fokus der Debatte. Es geht dabei um die Schaffung einer validen Informationsbasis, die ein den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechendes Bild über die Finanz-, Vermögens- und Ertragslage einer öffentlichen Gebietskörperschaft geben soll. Damit verbunden wird die Verbesserung der Steuerungsfähigkeit öffentlicher Einheiten unter Knappheitsbedingungen intensiv diskutiert. Diese generelle Reformbewegung, wie sie sich derzeit in der überwiegenden Zahl der europäischen Länder vollzieht, zielt darauf ab, mittels eines neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Anlehnung an kaufmännische Standards, neben dem Geldverbrauch auch den tatsächlichen Ressourcenverbrauch sowie Kosten und Leistungen systematisch zu planen und zu dokumentieren. Dadurch sollen Verschuldung, Verzehr von Vermögen und Risiken für die öffentlichen Haushalte besser bzw. überhaupt erst abgebildet werden. Vor diesem Hintergrund widmet sich die vorliegende kumulative Dissertation von Andreas Burth nicht nur einem hoch aktuellen Thema, sondern behandelt auch die bisher ausgesprochen wenig beforschten Teilbereiche der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. Insbesondere richtet sich die Arbeit auf die Frage, worin genau der Nutzen einer derartigen Modernisierung des öffentlichen Rechnungswesens und der öffentlichen Haushaltssteuerung liegt bzw. was mit dem neuen Informations- und Steuerungssystem erreicht werden kann (etwa in Bezug auf die Implementierung von Schuldenbegrenzungsmechanismen bzw. Schuldenbremsen). Ich bin sicher, dass die hier vorgelegte Arbeit losgelöst vom aktuellen Zeitgeist zur Weiterentwicklung und Ausgestaltung einer nachhaltigen Finanz- und Haushaltssteuerung in öffentlichen Verwaltungen nicht nur in der Wissenschaft, sondern vor allem auch in der Verwaltungspraxis als neuer Impuls für die notwen-
VI dige zukünftige Entwicklung eines leistungsfähigen öffentlichen Sektors wahrgenommen und genutzt wird. Prof. Dr. Dennis Hilgers
VII Danksagung Die Arbeit an der vorliegenden Dissertationsschrift an der Universität Hamburg begann im April 2011 und endete mit der Abgabe am 30. Juni 2014. Den letzten wichtigen Meilenstein nahm meine Promotion mit der erfolgreichen Disputation am 3. März 2015. Dass der kurz skizzierte Gesamtprozess von rund vier Jahren in dieser Form abgeschlossen werden konnte, ist vielen Beteiligten zu verdanken. Ein ganz spezieller Dank gilt zunächst meinen Eltern Angelika und Alfons Burth, die mich bei meinen beruflichen und privaten Entscheidungen stets uneingeschränkt unterstützt und gefördert haben. Der familiäre Rückhalt meiner Eltern hatte maßgeblichen Anteil am erfolgreichen Abschluss des Promotionsverfahrens. Besonders verbunden bin ich meinem Doktorvater Prof. Dr. Dennis Hilgers, der mich im Rahmen der vielen gemeinsamen Projekte (auch abseits meines Promotionsvorhabens) stets angespornt, motiviert und inspiriert hat. Durch zwei in Koautorenschaft verfasste Beiträge hatte er auch einen unmittelbaren Anteil am Gelingen der Arbeit. Die gemeinsamen fachlichen Diskussionen und sein in mich gestecktes Vertrauen waren für mich von unschätzbarem Wert. Die großartige gemeinsame Zeit im Hamburg und Linz wird mir stets in bester Erinnerung bleiben. Des Weiteren möchte ich meiner Zweitbetreuerin Prof. Dr. Silke Boenigk für Ihre Unterstützung danken. Insbesondere die beiden empirischen Einzelbeiträge, die die Methode SmartPLS nutzen, wären ohne sie vermutlich nicht entstanden, da sie in mir das Interesse an diesem statistischen Analyseverfahren geweckt hat. Dank sagen möchte ich auch Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus, der gerade in Fragen des neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens stets eine wichtige Inspiration für meine Arbeit war. Die verschiedenen anregenden Gespräche und sein fachliches Feedback haben wesentlich zum Gelingen der Arbeit beigetragen. Hervorzuheben ist mein Dank an Dr. Marc Gnädinger. Die zahlreichen gemeinsamen Gespräche, die konstruktiven fachlichen Hinweise und die kritische Durchsicht der Manuskripte waren für mich enorm wertvoll. Ungleich größer ist allerdings sein inzwischen rund siebeneinhalb Jahre zurück liegender Beitrag zu
VIII dieser Arbeit, als er es schaffte, mich für das Thema der öffentlichen Finanzen zu begeistern und in der Folge auch die Grundlage für das inzwischen gemeinsam betriebene Portal HaushaltsSteuerung.de gelegt wurde. Die vorliegende kumulative Dissertation besteht aus vier Aufsätzen, von denen drei ein Review-Verfahren bei Fachzeitschriften durchlaufen haben. Die anonymen Reviewer haben durch ihre kritische, aber auch stets sehr konstruktive Begutachtung der Manuskripte einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Einzelaufsätze geleistet. Hierfür möchte ich den Reviewern meinen Dank aussprechen. Andreas Burth
IX Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis 1. Einleitung 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. IX XIII XV 1 Diskussion um die Staatsverschuldung und die Einführung des neuen doppischen Haushalts- und Rechnungswesens 1 Finanzstatistische Analyse: Verschuldungssituation in Deutschland 4 Typologie der öffentlichen Verschuldung und Auswirkungen auf den (doppischen) Haushaltsausgleich 13 Die Kameralistik als eine Ursache der Verschuldungsproblematik 16 Haushaltsrechtsreformen in Deutschland: Die kommunale Doppik 17 1.6 Doppik, Haushaltskonsolidierung und Generationengerechtigkeit 20 1.7 Überblick über die kumulative Dissertation 23 Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse 25 2.1 Ausgangssituation 26 2.2 Kommunalverschuldung in Deutschland 27 2.3 Anforderungen an eine Kommunalschuldenbremse 31 2.4 Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse 33
X 3. 2.4.1 Funktionsweise der doppischen Kommunalschuldenbremse 33 2.4.2 Ordentliches Ergebnis 34 2.4.3 Wirkungsweise des Generationenbeitrags 36 2.5 Übergangsregelung für extrem defizitäre Kommunen 39 2.6 Zusammenfassung und Fazit 39 2.7 Literatur 41 Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation 43 3.1 Einleitung und Zielsetzung 44 3.2 Stand der Forschung 45 3.3 Analyse der Kommunalfinanzsituation 48 3.4 Vergleichende Analyse der Größe kommunaler Volksvertretungen 51 3.4.1 Zusammensetzung der Räte 51 3.4.2 Zusammensetzung der Kreistage 55 Zusammenhang zwischen der Größe kommunaler Volksvertretungen und der finanziellen Lage der Kommunen 57 3.5.1 Vorgehen und Datengrundlage 57 3.5.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse 63 3.6 Schlussfolgerungen und Fazit 67 3.7 Literatur 69 3.8 Gesetzestexte 73 3.5 4. Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany 75 4.1 Introduction 76 4.2 State of empirical research 77
XI 5. 4.3 Propositions and research model 81 4.4 Data collection and methodological approach 90 4.5 Operationalization of constructs and descriptive statistics 95 4.6 Results 100 4.6.1 Measurement model 100 4.6.2 Structural model 106 4.7 Discussion of the results 110 4.8 Limitations and future research 114 4.9 Literature 116 Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker 127 5.1 Einleitung 128 5.2 Stand der empirischen Forschung 129 5.3 Hypothesen und Untersuchungsmodell 131 5.4 Datenerhebung und methodisches Vorgehen 145 5.5 Operationalisierung der Konstrukte und deskriptive Statistiken 149 5.6 Ergebnisse 154 5.6.1 Messmodell 154 5.6.2 Strukturmodell 158 5.7 Diskussion der Ergebnisse 160 5.8 Limitationen und künftige Forschungsfragen 163 5.9 Literatur 166
XII 6. Verbindendes Kapitel 175 6.1 Zusammenfassung zentraler Ergebnisse der Einzelbeiträge 175 6.2 Zusammenfassung der Einzelbeiträge: Limitationen, künftige Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen für die Praxis 179 6.3 Übergreifende Interpretation, Bewertung und Diskussion der Einzelbeiträge 187 7. Literatur zu "1. Einleitung" und "6. Verbindendes Kapitel" 193 8. Anhang 199 8.1 Liste der Einzelarbeiten und der hervorgegangenen Publikationen 199 8.2 Anteil bei Konzeption, Durchführung und Berichtsabfassung bei Ko-Autorenschaft (§ 6 Abs. 3 PromO WiSo v. 24.8.2010) 200 8.3 Kurzfassungen/Abstracts der Einzelarbeiten in deutscher und englischer Sprache 201 8.3.1 Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse 201 8.3.2 Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation 202 8.3.3 Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany 203 8.3.4 Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker 204
XIII Abbildungsverzeichnis Abb. 1-1: Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12. (in Mrd. Euro) 4 Abb. 1-2: Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12. im Vergleich zu den EU-28 und den Euro-18 (in Prozent des BIP) 5 Abb. 1-3: Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Prozent des BIP) 6 Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Euro je Einwohner) 8 Staatsverschuldung des öffentlichen Bereichs der Bundesrepublik Deutschland zum 31.12.2012 (in Mrd. Euro und in Prozent) 10 Schulden der 13 Flächenländer und drei Stadtstaaten nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach Schuldenarten (in Euro je Einwohner) 11 Schulden der Kommunen der 13 Flächenländer nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach Schuldenarten (in Euro je Einwohner) 12 Abb. 1-8: Systematisierung der öffentlichen Verschuldung 14 Abb. 1-9: Auswirkungen der Verschuldung auf den doppischen Haushaltsausgleich 15 Grafische Darstellung der Integrierten Verbundrechnung (IVR) 19 Haushaltswesen und Rechnungswesen von Kernverwaltung, Auslagerungen und Konzern in der Doppik 20 Abb. 1-4: Abb. 1-5: Abb. 1-6: Abb. 1-7: Abb. 1-10: Abb. 1-11:
XIV Abb. 2-1: Verschuldung und Bürgschaften der Kommunen der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Gesamthaushalts seit 1991 zum 31.12. des jeweiligen Jahres (in Mrd. Euro) 28 Abb. 2-2: Kommunale Gesamtverschuldung der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner) 29 Abb. 2-3: Kommunale Kassenkreditverschuldung der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Gesamthaushalts zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner) 30 Funktionsweise der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse 33 Einordnung der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse in den Budgetkreislauf 34 Abb. 3-1: Untersuchungsmodell 61 Abb. 3-2: Skizzierung der Haushaltskonsolidierungspotentiale kommunaler Volksvertretung in Bezug auf die optimale Volksvertretungsgröße 66 Fig. 4-1: Research model on the benefits of accrual accounting 90 Abb. 5-1: Untersuchungsmodell 145 Abb. 6-1: Grafische Verknüpfung der Einzelbeiträge 187 Abb. 2-4: Abb. 2-5:
XV Tabellenverzeichnis Tab. 1-1: Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland 18 Tab. 1-2: Geltende Haushaltsausgleichsregelungen für doppisch rechnende Kommunen der Flächenländer 22 Tab. 1-3: Überblick über die kumulative Dissertation 24 Tab. 2-1: Anforderungen an eine wirkungsvolle Kommunalschuldenbremse 32 Ausgewählte Forschungsarbeiten zur Volksvertretungsgröße und Kommunalfinanzsituation 47 Kommunaler Finanzierungssaldo für das Jahr 2010 sowie kommunale Verschuldung zum 31.12.2009 nach Flächenländern 49 Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze (Räte) 52 Zusammensetzung des Rates in den 13 Flächenländern nach vereinheitlichten Größenklassen 54 Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze (Kreistage) 55 Tab. 3-6: Zusammensetzung des Kreistags in den 13 Flächenländern nach vereinheitlichten Größenklassen 56 Tab. 3-7: Ergebnisse der Regressionsanalyse (nach Eliminierung der Ausreißer mittels Externally Studentized Residuals) 64 Tab. 4-1: Outline of the state of empirical research 80 Tab. 4-2: Responses by number of inhabitants 91 Tab. 4-3: Responses by federal states 92 Tab. 4-4: Items for operationalizing the constructs 96 Tab. 4-5: Descriptive statistics on the data used 98 Tab. 4-6: Cronbach’s alpha, composite reliability and AVE Tab. 4-7: Weights, variance inflation factors (VIF) and tolerance values of the formative items (including t-values) 102 Tab. 3-1: Tab. 3-2: Tab. 3-3: Tab. 3-4: Tab. 3-5: 100
XVI Tab. 4-8: Loadings and cross loadings 103 Tab. 4-9: Correlation coefficient (below diagonal) and square root of the 104 AVE (diagonal) of each construct Tab. 4-10: Comparison of the adopter and the non-adopter sample based on unstandardized latent variable scores (including t-values and significance levels) 105 Tab. 4-11: Standardized beta-coefficients (including t-values), standard errors, differences in beta-coefficients (including t-values) and effect sizes of the proposed causal relationships 106 Tab. 4-12: Direct, indirect and total effects 108 Tab. 4-13: Coefficients of determination of dependent, latent variables 109 Tab. 5-1: Antworten nach Einwohner-Größenklassen 146 Tab. 5-2: Antworten nach Bundesländern 147 Tab. 5-3: Items zur Operationalisierung der Konstrukte 151 Tab. 5-4: Deskriptive Statistiken 153 Tab. 5-5: Cronbachs Alpha, Composite Reliability und AVE 154 Tab. 5-6: Gewichte, Variance Inflation Factors (VIF) und ToleranzWerte der formativen Items (inkl. t-Werte) 156 Tab. 5-7: Ladungen und Kreuzladungen 157 Tab. 5-8: Quadratwurzel von AVE (fett) und Korrelationskoeffizienten der Konstrukte 158 Tab. 5-9: Standardisierte Beta-Koeffizienten (inkl. t-Werte) und Effektstärke der Hypothesen 158 Tab. 5-10: Direkte, indirekte und totale Effekte 159 Tab. 5-11: Bestimmtheitsmaße der abhängigen, latenten Variablen 160 Tab. 6-1: Ergebnisse der Einzelbeiträge 176 Tab. 6-2: Limitationen der Einzelbeiträge 180 Tab. 6-3: Künftige Forschungsfragen der Einzelbeiträge 183 Tab. 6-4: Handlungsempfehlungen der Einzelbeiträge 185
1 1. Einleitung 1.1 Diskussion um die Staatsverschuldung und die Einführung des neuen doppischen Haushalts- und Rechnungswesens Mit dem Ausbruch der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise sind in den letzten Jahren auch die Staatsfinanzen in einigen Ländern der Europäischen Union (EU) in eine bedrohliche Schieflage geraten. In der Folge hatte die EUStaatsschuldenkrise einen festen Platz in der Presseberichterstattung der europäischen Leitmedien. Insbesondere die Sanierung der Staatsfinanzen von Griechenland - aber z.B. auch die von Irland, Italien, Portugal und Spanien - war regelmäßig Gegenstand öffentlicher Diskussionen. Als Reaktion auf die Staatsfinanzkrise haben sich 25 der seinerzeit 27 EU-Mitglieder bzw. deren Staats- und Regierungschefs (Ausnahmen: Tschechische Republik und Vereinigtes Königreich) auf ihrem Gipfel am 9. Dezember 2011 auf den "Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion" und den darin konkretisierten Europäischen Fiskalpakt geeinigt, um die Staatsfinanzen der EU-Länder zu stabilisieren (EU 2011). Auch die Bundesrepublik Deutschland hat für die Bundes- und Landesebene eine neue Schuldenbremse im Grundgesetz eingeführt.1 Die dort manifestierten Vorgaben gelten im Grundsatz seit 2011 und lösen die alte grundgesetzliche Regelung ab. Gleichwohl gilt für den Bund eine Übergangsfrist bis 2016 und für die Länder bis 2020. Bund und Länder haben bis zum Ende der jeweiligen Übergangsfrist Zeit, um ihre Haushalte so weit zu konsolidieren, dass sie der neuen Schuldenbremse entsprechen (Bundesministerium der Finanzen 2012). Während die Kommunalschulden explizit in den Fiskalpakt einbezogen werden (Bundesrat 2012, S. 3), entfaltet die neue Schuldenbremse im Grundgesetz für die Kommunen keine Gültigkeit (Deutscher Bundestag 2009, S. 10 f.; Deutscher Bundestag 2012). Auf kommunaler Ebene besteht daher die Befürchtung, die Länder könnten einen Teil ihres Konsolidierungsdrucks auf die Kommunen abwälzen (z.B. Deutscher Städtetag 2011). Die fehlende Gültigkeit der Staatsschuldenbremse für die Kommunen bedeutet jedoch nicht, dass für die Kommunen keine Schuldenbremsen-Regelungen existieren. Vielmehr haben die Landesgesetzgeber verschiedene Regeln zur Begrenzung der Investitions- und Kas1 Zur Kritik an der neuen Staatschuldenbremse siehe z.B. Gnädinger/Hilgers (2010, S. 193 ff.) A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_1, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
2 senkredite im Kommunalhaushaltsrecht etabliert (Burth et al. 2013, S. 144 ff.). Auch die Pflicht zum Haushaltsausgleich kann als (flexible) Schuldenbremse interpretiert werden (Burth et al. 2013, S. 165 f.). Die bisherigen Schuldenbremsen im kommunalen Haushaltsrecht haben jedoch nicht dazu geführt, dass die Kommunalverschuldung in Deutschland merklich zurückgegangen ist. Vielmehr ist die Verschuldung der Gesamtheit der Kommunen im Zeitablauf tendenziell weiter gestiegen (siehe z.B. Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 30 ff.; Burth et al. 2013, S. 130). Einen besonderen Problemdruck entfalten hierbei die in einigen Kommunen besonders stark gestiegenen Kassenkreditbestände (Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler 2011; Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung 2012). Als Schulden mit besonders kurzer Laufzeit werden Kassenkredite häufig umgeschuldet und unterliegen damit einem hohen Zinsänderungsrisiko (Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs 2010, S. 83). Auch werden sie für laufende Ausgaben aufgenommen, weshalb ihnen keine materiellen Vermögensgegenstände gegenüberstehen (Gnädinger 2012, S. 134). Die kommunale Verschuldungsproblematik führt die Notwendigkeit neuer Rationalitäten zur Begrenzung der Schulden vor Augen. Einen Ansatzpunkt für eine solche neue Rationalität kann die seit etwa zehn Jahren schrittweise in einem Großteil der deutschen Kommunen eingeführte kommunale Doppik liefern. Die Doppik markiert einen fundamentalen Umbruch im kommunalen Haushaltsund Rechnungswesen in Deutschland, indem sie den Übergang vom Geldverbrauchskonzept zum Ressourcenverbrauchskonzept herbeiführt (Lüder 1999; Lüder 2001; Raupach/Stangenberg 2009). Der ressourcenverbrauchsorientierte Charakter der kommunalen Doppik stellt die Grundlage für eine neue Schuldenbremsenrationalität dar. Kernmerkmal dieser Schuldenbremse ist, dass der doppische Ergebnisausgleich an einen sog. Generationenbeitrag als Ultima Ratio gekoppelt wird. Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse wird in Einzelbeitrag 1 im Detail erläutert. Ein Beispiel für eine z.B. vom Bund der Steuerzahler Hessen vorgeschlagene Konsolidierungsmaßnahme (hier: Verkleinerung der Volksvertretung), die einen Beitrag zum Erreichen des Haushaltsausgleichs leisten kann, wird in Einzelbeitrag 2 untersucht. Eine zentrale Voraussetzung für die Einführung der oben erwähnten und in Einzelbeitrag 1 vorgestellten doppischen Kommunalschuldenbremse ist die Einführung der kommunalen Doppik. In diesem Zusammenhang sei indes darauf hin-
3 gewiesen, dass die Doppik-Einführung in Deutschland Gegenstand kontroverser Diskussionen in Wissenschaft und Praxis ist. So wird beispielsweise bemängelt, dass die Länder uneinheitliche kommunale Doppik-Systeme eingeführt haben (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Auch die langen Übergangsfristen einiger Länder (z.B. Baden-Württemberg) sowie die in drei Ländern bestehenden Wahlrechte (Bayern, Schleswig-Holstein, Thüringen) werden teilweise kritisiert (Hilgers 2010, S. 1102 ff.). Als weiterer Diskussionsgegenstand sei ferner beispielhaft die Debatte um die Aussagekraft des Eigenkapitals bzw. der Eigenkapitalquote im öffentlichen Bereich angeführt (Budäus/Hilgers 2010b; Mühlenkamp/Magin 2010a; Mühlenkamp/Magin 2010b). Auch die Eignung der Kosten- und Leistungsrechnung sowie der Doppik selbst für den öffentlichen Sektor ist umstritten. Selbige wird z.B. von Sarrazin (2007, S. 3) kritisch gesehen, während andere Autoren in der Doppik in Form der Integrierten Verbundrechnung ein für den öffentlichen Sektor geeignetes System sehen (Lüder 1999; Lüder 2001; Budäus 2007; Berens et al. 2007; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009). Nicht zuletzt betreffen auch das Neue Steuerungsmodell (NSM) (KGSt 1993) als das übergeordnete Konzept - zahlreiche Debatten in Wissenschaft und Praxis, wobei hier z.T. auch das neue kommunale Finanzmanagement in die Diskussionen einbezogen wird (Holtkamp 2008, Banner 2008, Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012).2 Ein Kernproblem der bisherigen, oben kurz skizzierten Diskussion um die kommunale Doppik besteht darin, dass in vielen Bereichen keine empirisch fundierten Daten zur Verfügung stehen, sondern die Diskussion v.a. auf Grundlage sachlogischer und z.T. emotionaler Argumente abläuft. Die Einzelbeiträge 3 und 4 der vorliegenden Dissertation sollen einen Beitrag dazu leisten, eine solche empirische Datenbasis für Fachdiskussionen zur kommunalen Doppik bereitzustellen. 2 Zur Diskussion um die Vorteile der Doppik siehe z.B. Burth/Hilgers (2012).
4 1.2 Finanzstatistische Analyse: Verschuldungssituation in Deutschland Bedingt durch die Finanzkrise ist die Verschuldung der Gesamtheit von Bund, Ländern, Kommunen und gesetzlicher Sozialversicherung in Deutschland v.a. in den Jahren 2009 und 2010 stark angestiegen. Seitdem hat sich das Schuldenwachstum merklich verlangsamt; das gesamtstaatliche Defizit ist abgebaut worden. So hat der Gesamtstaat nach der Abgrenzung des Maastricht-Vertrags 2012 und 2013 leichte Überschüsse erzielt (Eurostat 2014a). Im Jahr 2013 ist auch der absolute Schuldenstand in Euro nach Maastricht-Vertrag3 geringfügig reduziert worden (siehe Abb. 1-1).4 1.295 2002 1.384 2003 1.454 2004 1.525 1.574 1.584 2005 2006 2007 1.653 2008 2.059 2.088 2010 2011 2.161 2.147 2012 2013 1.771 2009 Abb. 1-1: Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12. (in Mrd. Euro) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b) Gleichwohl liegt der Schuldenstand im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) zum 31.12.2013 mit 78,4 Prozent des BIP weiterhin deutlich über dem im Maastricht-Vertrag vereinbarten Grenzwert vom 60 Prozent des BIP (siehe Abb. 1-2). Im Vergleich zur Summe der 28 EU-Mitglieder sowie zur Summe der 18 Mitglieder der Eurozone ist die Verschuldungshöhe Deutschlands indes seit 2011 als unterdurchschnittlich hoch einzustufen. 3 4 Zur Berechnung des Schuldenstandes nach Maastricht-Vertrag siehe Statistisches Bundesamt 2013. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Maastricht-Defizit einerseits und die Veränderungen des Maastricht-Schuldenstandes andererseits nicht identisch abgegrenzt sind. Es gibt z.B. Vorgänge, die zwar den Schuldenstand verändern, das Defizit jedoch unberührt lassen (zur Überleitungsrechnung siehe z.B. Eurostat 2014d, S. 7).
5 66,2 60,7 2002 68,6 68,0 65,2 66,8 82,5 80,0 81,0 78,4 2010 2011 2012 2013 74,6 64,4 2003 2004 2005 2006 2007 Deutschland 2008 EU-28 2009 Euro-18 Abb. 1-2: Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12. im Vergleich zu den EU-28 und den Euro-18 (in Prozent des BIP) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b); die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die EU-28 sind die 28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014 Eine ähnlich kritische Lage ist im Hinblick auf die Maastricht-Vorgaben beim Schuldenstand auch für einen Großteil der anderen Mitgliedsstaaten der EU zu beobachten (siehe Abb. 1-3). So liegen nur zwölf von 28 EU-Mitgliedern unterhalb der 60-Prozent-Grenze. Dabei ist die Lage in den Mitgliedern der Eurozone tendenziell kritischer als in den anderen EU-Mitgliedsstaaten. Die gemessen am BIP am höchsten verschuldeten Mitglieder der Eurozone sind Griechenland, Italien, Portugal, Irland, Zypern und Belgien mit Schuldenständen von jeweils über 100 Prozent des BIP.
6 Griechenland Italien Portugal Irland Zypern Belgien Spanien Frankreich Euro-18 Vereinigtes Königreich EU-28 Ungarn Deutschland Österreich Niederlande Malta Slowenien Kroatien Finnland Polen Slowakei Tschechien Dänemark Schweden Litauen Rumänien Lettland Luxemburg Bulgarien Estland 175,1 132,6 129,0 123,7 111,7 101,5 93,9 93,5 92,6 90,6 87,1 79,2 78,4 74,5 73,5 73,0 71,7 67,1 57,0 57,0 55,4 46,0 44,5 40,6 39,4 38,4 38,1 23,1 18,9 10,0 Abb. 1-3: Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Prozent des BIP) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b); die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die EU-28 sind die 28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014 Im Kontext des Staatsschuldenstandes in Prozent des BIP sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass diese BIP-basierte Darstellung der Verschuldungssituation z.B. aufgrund verschiedener Kritikpunkte an der Referenzgröße "Bruttoinlandsprodukt" (z.B. Skepsis gegenüber rein materiellen Wohlstandszielen, Zweifel an richtiger und vollständiger Abbildung des materiellen Wohlstands durch das BIP sowie Infragestellung von Wachstum und materiellem Wohlstand an sich (van Suntum 2012, S. 18)) auch hinterfragt werden kann. Ferner ist hin-
7 sichtlich der BIP-basierten Schuldenquote darauf hinzuweisen, dass damit ein Ertragspotenzial und eine vermeintliche Sicherheit suggeriert werden, die nicht zwangsläufig vorhanden sein müssen. So hat beispielsweise der einstige "Musterschüler" Island seinen Schuldenstand im Zeitraum Ende 2007 bis Ende 2009 durch die Finanz- und Wirtschaftskrise und die damit einhergehende Verstaatlichung der Banken Glitnir, Landsbanki und Kaupthing von 28,5 Prozent des BIP auf 87,8 Prozent des BIP erhöht (Hilgers/Burth 2012, S. 699). Vor dem Hintergrund der Schwächen des BIP als Referenzgröße sei ergänzend auf folgendes, alternatives Staatsschulden-Ranking der EU-Mitgliedsstaaten in Euro je Einwohner verwiesen (siehe Abb. 1-4).5 Die Staaten mit der höchsten Pro-Kopf-Verschuldung sind demnach Irland, Belgien und Italien. Am niedrigsten verschuldet sind je Einwohner die Länder Bulgarien, Estland und Rumänien. Die Bundesrepublik Deutschland liegt bei 26.177 Euro je Einwohner und damit über dem Durchschnitt der 28 EU-Mitglieder und unterhalb des Durchschnitts der 18 Mitglieder der Eurozone. 5 Die Berechnungen der Staatsschulden in Euro je Einwohner sind auf Grundlage der Einwohnerzahlen zum 1.1.2013 durchgeführt worden, da zum Zeitpunkt des Abrufs der Daten noch keine Einwohnerzahlen zum 1.1.2014 von Eurostat veröffentlicht worden sind.
8 Irland Belgien Italien Frankreich Griechenland Österreich Vereinigtes Königreich Euro-18 Niederlande Deutschland EU-28 Zypern Spanien Portugal Finnland Dänemark Luxemburg Schweden Malta Slowenien Ungarn Slowakei Kroatien Tschechien Polen Litauen Lettland Rumänien Estland Bulgarien 44.199 34.687 34.669 29.358 28.809 27.604 27.426 26.569 26.402 26.177 22.450 21.299 20.559 20.370 20.306 19.785 19.573 17.420 12.443 12.292 7.837 7.388 6.774 6.200 5.825 4.591 4.384 2.697 1.397 1.034 Abb. 1-4: Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Euro je Einwohner) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b; Eurostat 2014c); die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die EU-28 sind die 28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014 Beim Detailblick auf Deutschland zeigt sich ein heterogenes Bild der öffentlichen Verschuldung. So entfällt zum Stichtag 31.12.20126 der mit Abstand größte Teil der Verschuldung des öffentlichen Bereichs auf den Bund (67 Prozent), während Länder und Kommunen zusammen etwa die Hälfte des Volumens der 6 Für Deutschland waren zum Zeitpunkt der Durchführung der Analyse noch keine Daten zum Stichtag 31.12.2013 (Schuldenstatistik 2013) vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht worden. Im Folgenden ist daher mit den Zahlen zum Stichtag 31.12.2012 (Schuldenstatistik 2012) gearbeitet worden.
9 Bundesverschuldung erreichen (siehe Abb. 1-5).7 Die Verschuldung der gesetzlichen Sozialversicherungen ist in ihrem Gesamtvolumen vergleichsweise gering. Im Kontext der nachfolgenden Analysen zum Schuldenstand Deutschlands sei darauf hingewiesen, dass sich die verwendete Abgrenzung von obiger Abgrenzung nach Maastricht-Vertrag unterscheidet. Zurückgegriffen wird auf die Abgrenzung nach dem öffentlichen Bereich gemäß deutscher Schuldenstatistik8, wobei die folgenden Schuldenarten einbezogen werden: x Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich9 x Schulden beim öffentlichen Bereich10 x Kreditähnliche Rechtsgeschäfte11 ohne ÖPP-Projekte (nur für Kernhaushalte12 und Extrahaushalte13) 7 8 9 10 11 12 13 Es ist darauf hinzuweisen, dass sich in der am 31.7.2013 vom Statistischen Bundesamt publizierten Schuldenstatistik ein Zahlenfehler findet. Dort werden die Schulden der sonstigen Fonds, Einrichtungen und öffentlichen Unternehmen (FEUs) des Bundes beim nicht-öffentlichen Bereich zum 31.12.2012 mit 7.979,3 Mrd. Euro ausgewiesen, was keinen realistischen Wert für diese Schuldenposition darstellt. Ersatzweise ist bei den betreffenden Analysen daher der Vorjahreswert vom 31.12.2011 in Höhe von 459,6 Mrd. Euro genutzt worden. Zu den methodischen Details zur Staatsverschuldung gemäß Schuldenstatistik sei auf Statistisches Bundesamt (2013) und Burth/Gnädinger (2011) verwiesen. Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich sind Wertpapierschulden, Kredite und Kassenkredite, die eine Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. der Bund) bei einem Kreditinstitut, dem sonstigen inländischen Bereich oder dem sonstigen ausländischen Bereich aufgenommen hat (Burth/Gnädinger 2011, S. 11 f.). Schulden beim öffentlichen Bereich sind Kredite und Kassenkredite, die eine Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. eine Kommune) bei einer anderen Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. einem Bundesland) aufgenommen hat (Burth/Gnädinger 2011, S. 12). Kreditähnliche Rechtsgeschäfte sind Zahlungsverpflichtungen, die einer Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommen (z.B. Hypotheken-, Grund- und Rentenschulden, Restkaufgelder oder Leasingverträge) (Burth/Gnädinger 2011, S. 12). Als Kernhaushalte bezeichnet man die Haushalte der Kernverwaltungen von Bund, Ländern, Kommunen und gesetzlicher Sozialversicherung (Burth/Gnädinger 2014g). Extrahaushalte sind der Teil der öffentlichen Auslagerungen, der dem sog. Staatssektor zuzurechnen ist (z.B. öffentliche Hochschulen, ausgegliederte statistische Ämter). Extrahaushalte sind dem Staatssektor zuzuordnen, sofern sie öffentlich kontrolliert und finanziert werden (öffentliche institutionelle Einheiten in der Form von Nichtmarktproduzenten). Ebenso unter die Extrahaushalte fallen Marktproduzenten, wenn sie überwiegend (mehr als 80 Prozent) für den Kernhaushalt tätig sind. Die Extrahaushalte sind abzugrenzen von den sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sonstige FEUs). Dieser Typus der öffentlichen Auslagerungen zeichnet sich dadurch aus, dass die öffentliche Beteiligung hinsichtlich Nennkapital oder Stimmrecht bei über 50 Prozent liegt und es sich um Marktproduzenten handelt. Von einem Marktproduzenten wird gesprochen, wenn der Eigenfinanzierungsanteil größer als 50 Prozent ist. Nicht zu den sonstigen FEUs gehören Marktproduzenten, die überwiegend (mehr als 80 Prozent) für den Kernhaushalt tätig sind. Beispiele für sonstige FEUs sind Krankenhäuser, ÖPNV-Unternehmen sowie Ver- und Entsorgungsunternehmen. Kern- und Extrahaushalte bilden zusammen den sog. öffentlichen Gesamthaushalt. Die Gesamtheit aus Kernhaushalten, Extrahaushalten und sonstigen FEUs bezeichnet man als sog. öffentlichen Bereich (Burth/Gnädinger 2014f).
10 Die Abgrenzung nach dem Maastricht-Vertrag weist weniger Schuldenarten aus als die Abgrenzung der deutschen Schuldenstatistik nach dem öffentlichen Bereich und zeigt demnach auch einen geringeren Schuldenstand auf. Die nachfolgend verwendete Abgrenzung der Staatsverschuldung nach dem öffentlichen Bereich gemäß Schuldenstatistik ist aktuell die umfangreichste, für Gesamtdeutschland finanzstatistisch verfügbare Abgrenzung der Staatsverschuldung. 501,94 13% 9,63 0% Bund Länder 796,76 20% 2.609,70 67% Gemeinden und Gemeindeverbände Sozialversicherung Abb. 1-5: Staatsverschuldung des öffentlichen Bereichs der Bundesrepublik Deutschland zum 31.12.2012 (in Mrd. Euro und in Prozent) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013; Statistisches Bundesamt 2012) Das Verschuldungsbild zum 31.12.2012 ist im Ländervergleich sehr heterogen. Generell sind die Schulden der Stadtstaaten höher als die Schulden der Flächenländer (ohne kommunale Schulden). Bei Ländervergleichen ist grundsätzlich darauf zu achten, Stadtstaaten und Flächenländer getrennt voneinander zu analysieren, da die beiden Bundesland-Typen nicht bzw. nur sehr eingeschränkt miteinander vergleichbar sind. So nehmen Stadtstaaten neben den originären Landesaufgaben auch kommunale Aufgaben wahr (d.h. Stadtstaaten haben ein breiteres Aufgabenportfolio). Den höchsten Schuldenstand unter den Stadtstaaten erreicht pro Kopf das Land Bremen. Bei den Flächenländern liegen das Saarland und Nordrhein-Westfalen an der Spitze des Schulden-Rankings. Bayern und Sachsen sind im Flächenländervergleich am niedrigsten verschuldet. Im Durchschnitt erreichen die 13 Flächenländer eine Verschuldung von 7.855 Euro je Einwohner. Der Durchschnittswert der drei Stadtstaaten liegt zum 31.12.2012 bei 23.813 Euro je Einwohner.
11 Saarland 15.297 Nordrhein-Westfalen 12.415 Schleswig-Holstein 10.279 Rheinland-Pfalz 9.941 Sachsen-Anhalt 9.242 Brandenburg 8.751 Hessen 7.981 Thüringen 7.880 FLÄCHENLÄNDER 7.855 Niedersachsen 7.790 Mecklenburg-Vorpommern 6.531 Baden-Württemberg 6.219 Bayern 2.515 Sachsen 2.369 Bremen 36.292 STADTSTAATEN 23.813 Berlin 22.275 Hamburg 22.077 Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich Schulden beim öffentlichen Bereich Kreditähnliche Rechtsgeschäfte (ohne ÖPP-Projekte) Schulden der sonstigen FEUs beim nicht-öffentlichen Bereich Schulden der sonstigen FEUs beim öffentlichen Bereich Abb. 1-6: Schulden der 13 Flächenländer und drei Stadtstaaten nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach Schuldenarten (in Euro je Einwohner) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013); da Stadtstaaten sowohl kommunale Aufgaben als auch Landesaufgaben wahrnehmen, sind Vergleiche zwischen Flächenländern und Stadtstaaten nicht möglich; Einwohnerzahlen gemäß Zensus 2011 zum 30.6.2012 Seitens der kommunalen Spitzenverbände wird häufiger der Ruf laut, Bund und Länder sollten die Kommunen stärker finanziell unterstützen (z.B. Deutscher Städtetag 2013, S. 20 f.). Obige Verschuldungsdaten zu Bund und Ländern verdeutlichen indes, dass selbige selbst ebenfalls hoch verschuldet sind. Vor diesem Hintergrund ist zu hinterfragen, ob auf Bundes- und Landesebene entsprechende finanzielle Handlungsspielräume überhaupt vorhanden sind oder ob sich die Kommunen nicht vielmehr selbst helfen müssen.
12 Saarland 6.794 Hessen 5.946 Nordrhein-Westfalen 5.217 Rheinland-Pfalz 5.093 Mecklenburg-Vorpommern 4.778 Baden-Württemberg 4.597 FLÄCHENLÄNDER 4.241 Sachsen-Anhalt 3.860 Niedersachsen 3.455 Brandenburg 3.286 Sachsen 3.210 Thüringen 3.192 Bayern Schleswig-Holstein 2.828 2.630 Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich Schulden beim öffentlichen Bereich Kreditähnliche Rechtsgeschäfte (ohne ÖPP-Projekte) Schulden der sonstigen FEUs beim nicht-öffentlichen Bereich Schulden der sonstigen FEUs beim öffentlichen Bereich Abb. 1-7: Schulden der Kommunen der 13 Flächenländer nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach Schuldenarten (in Euro je Einwohner) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013); Einwohnerzahlen gemäß Zensus 2011 zum 30.6.2012 Hinsichtlich der Geldschulden der Kommunen zeigen sich besonders hohe Schuldenstände im Saarland, in Hessen, in Nordrhein-Westfalen und in Rheinland-Pfalz. Die vier genannten Länder haben hierbei nicht nur den höchsten kommunalen Gesamtschuldenstand, sondern v.a. auch die höchsten Bestände bei den besonders problematischen Kassenkrediten. Kassenkrediten wohnt eine spezielle Problematik inne, da sie für laufende Ausgaben aufgenommen werden und somit nicht durch materielle Vermögenswerte gedeckt sind (Gnädinger 2012, S. 134). Darüber hinaus unterliegen sie einem hohen Zinsänderungsrisiko (Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs 2010, S. 83). Auch wenn vorstehende Abbildung die Schulden nicht explizit nach Kernverwaltung und Auslagerungen (Extrahaushalte und sonstige FEUs) differenziert, so zeigt sich doch bereits anhand der unmittelbar ausgewiesenen Schulden der
13 sonstigen FEUs, dass ein großer Teil der Kommunalverschuldung nicht im Kernhaushalt, sondern in den Auslagerungen liegt. Zu einem ähnlichen Schluss kommen auch Burth et al. (2013, S. 131). Besonders augenfällig ist der Anteil der ausgelagerten Schulden in Baden-Württemberg. In Baden-Württemberg ist ein sehr großer Teil (84,1 Prozent) der Kommunalschulden in den sonstigen FEUs zu verorten. Zu beachten ist im Kontext der vorstehenden Analysen, dass jeweils die Finanzen der Kommunen eines Flächenlandes als Ganzes betrachtet worden sind. Heterogenitäten innerhalb der Länder werden damit nicht aufgezeigt. Gleichwohl bestehen eben diese Unterschiede innerhalb der Länder. So gibt es innerhalb der Länder beide Extreme: gering verschuldete oder sogar schuldenfreie Kommunen14 einerseits und hoch verschuldete Kommunen andererseits. Zu schuldenfreien Kommunen in Deutschland sei im Detail auf Gnädinger (2010) und Gnädinger (2012) verwiesen. Im Ergebnis der vorstehenden Analysen kann dennoch bereits gezeigt werden, dass es in vielen Kommunen einer Haushaltskonsolidierung bedarf, die die bestehenden Defizite abbaut bzw. künftige Defizite verhindert, um so die bestehenden Schulden auf ein tragfähiges Niveau15 zu reduzieren. 1.3 Typologie der öffentlichen Verschuldung und Auswirkungen auf den (doppischen) Haushaltsausgleich Die in Abschnitt 1.2 analysierten statistischen Daten zur Staatsverschuldung spiegeln nur einen Teil der öffentlichen Gesamtverschuldung wider. So deckt die Schuldenstatistik des Statistischen Bundesamtes nur die Geldschulden der Kernverwaltungen und einiger Auslagerungen (Extrahaushalte und sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen) ab. Weitere öffentliche Schuldenarten (z.B. Rückstellungen) bleiben außen vor. Eine Konsolidierung der Kernverwaltung mit ihren Auslagerungen wird nicht vorgenommen. Mithin ist die öffentliche Verschuldung damit schuldenstatistisch untererfasst. 14 15 Zum Stichtag 31.12.2008 waren unter Berücksichtigung der Kassenkredite der Kernhaushalte, der fundierten Schulden der Kernhaushalte, der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der Kernhaushalte und der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe 2.382 von 13.436 Kommunen in Deutschland faktisch schuldenfrei. Hierunter waren keine kreisfreien Städte und ein Landkreis (Landkreis Südwestpfalz in Rheinland-Pfalz) (Gnädinger 2010). Im Sinne eines dauerhaften Erreichens des Haushaltsausgleichs (in ordentlichen Erträgen und ordentlichen Aufwendungen).
14 Die tatsächliche öffentliche Gesamtverschuldung setzt sich im doppischen Sinne erstens aus den Verbindlichkeiten sowie zweitens aus den hinsichtlich ihres Bestehens, ihrer Höhe und/oder ihres Fälligkeitszeitpunkts ungewissen Rückstellungen (z.B. Pensionsrückstellungen) zusammen. Verortet sein können Schulden wiederum entweder in der Kernverwaltung einer Gebietskörperschaft oder in deren Auslagerungen (Abb. 1-8). Öffentliche Schulden Auslagerungen Kernverwaltung Verbindlichkeiten - Kreditmarktschulden - Kassenkredite - Sonstige Verbindlichkeiten Verbindlichkeiten Rückstellungen - Pensionsrückstellungen - Drohverlustrückstellungen - Instandhaltungsrückst. - Sonstige Rückstellungen - Kreditmarktschulden - Kontokorrentkredite - Sonstige Verbindlichkeiten Rückstellungen - Pensionsrückstellungen - Drohverlustrückstellungen - Instandhaltungsrückst. - Sonstige Rückstellungen Abb. 1-8: Systematisierung der öffentlichen Verschuldung Quelle: In Anlehnung an Burth/Gnädinger (2011, S. 3) Realisiert wird die vollständige, konsolidierte Darstellung der in Abb. 1-8 systematisierten öffentlichen Verschuldung erst im Zuge der Doppik-Einführung mit der Aufstellung eines Gesamt- bzw. Konzernabschlusses (Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010a). Vielerorts liegen bedingt durch längere Übergangsfristen (siehe Tab. 1-1) indes noch keine Gesamtabschlüsse vor. Ebenso haben sie bislang noch keinen Eingang in die Finanzstatistik gefunden. Ein Grund für die fehlende Übernahme von Gesamtabschluss-Daten in die Finanzstatistik ist auch, dass der Bund und die meisten Länder (und damit der Großteil der gesamtstaatlichen Budgetvolumina) sowie ein kleinerer Teil der Kommunen (z.B. in Bayern) auf absehbare Zeit weiterhin kameral rechnen werden und daher keine Gesamtabschlüsse aufstellen. Ein Umstieg auf eine doppische Finanzstatistik erscheint vor diesem Hintergrund mittelfristig unwahrscheinlich, sofern nicht z.B. von der EU-Ebene ausgehend anderslautende Vorgaben gemacht werden (Stichwort "EPSAS"16). Generell ist darauf hinzuweisen, dass öffentliche Schulden nicht per se schlecht sind. Problematisch werden Schuldenstände, wenn sie eine Höhe erreichen, die die dauerhafte Gewährleistung des doppischen Ergebnisausgleichs und damit die Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft gefährdet (Burth et al. 2013, S. 16 Detaillierte Informationen zum EPSAS-Projekt http://www.epsas.eu/de/ abgerufen werden. der Europäischen Union können auf
15 161). Der konkrete Zusammenhang zwischen dem doppischen Ergebnisausgleich einerseits und der öffentlichen Verschuldung andererseits wird in Abb. 19 visualisiert. Zinsaufwendungen Steuererträge Rückstellungsaufwendungen Gebührenerträge Personalaufwendungen Erträge aus Zuweisungen Abschreibungen Zinserträge Sonstige Aufwendungen Sonstige Erträge Abb. 1-9: Auswirkungen der Verschuldung auf den doppischen Haushaltsausgleich Quelle: Eigene Darstellung Verschiedene Schuldenarten belasten den Ergebnisausgleich in unterschiedlicher Art und Weise. So werden Rückstellungen im Jahr ihrer Bildung als Aufwendungen erfasst. Geldschulden spiegeln sich im Ergebnisausgleich über die zu leistenden Zinsaufwendungen wider. Hierbei bestehen im Detail hinsichtlich der Höhe der Zinsaufwendungen Unterschiede in der Planbarkeit der Zinsaufwendungen. Während z.B. die Höhe der Zinsaufwendungen von langfristigen Investitionskrediten i.d.R. relativ gut planbar ist, ist dies bei Kassenkrediten nicht der Fall. Aufgrund ihrer kurzen Laufzeit werden Kassenkredite häufig umgeschuldet, was sie einem hohen Zinsänderungsrisiko aussetzt. Anteilig können darüber hinaus Personalaufwendungen für die in der Organisationseinheit "Schuldenverwaltung" tätigen Mitarbeiter ursächlich der öffentlichen Verschuldung zugerechnet werden. Dies gilt analog z.B. auch für Abschreibungen auf die von der Schuldenverwaltung genutzten Vermögensgegenstände (z.B. Räumlichkeiten) sowie alle sonstigen von der Schuldenverwaltung verursachten Aufwendungen (Burth et al. 2013, S. 161).
16 1.4 Die Kameralistik als eine Ursache der Verschuldungsproblematik Als eine Ursache für die in Abschnitt 1.2 beschriebene Verschuldungslage benennen mehrere Autoren das traditionelle, kamerale Haushalts- und Rechnungswesen. So postulieren beispielsweise die Autoren der Hamburger Thesen (Berens et al. 2007), dass die politischen Mandatsträger und die Verwaltungsmitarbeiter ihre Entscheidungen in der Kameralistik auf der Grundlage eines unzulänglichen Planungs- und Informationssystems treffen. Dieses kamerale Planungs- und Informationssystem hat nach Ansicht der Autoren wesentlich dazu beigetragen, dass sich der Stand der öffentlichen Verschuldung kontinuierlich mit steigender Tendenz erhöht hat (Berens et al. 2007, S. 3). Eng verknüpft hiermit ist die Problematik, dass die Kameralistik nur explizite Schulden (v.a. Geldschulden) ausweist, implizite Schulden (z.B. Rückstellungen für Pensionsverpflichtungen) jedoch ausblendet (Berens et al. 2007, S. 3). Bei der traditionellen Kameralistik handelt es sich um ein Haushalts- und Rechnungswesen, das auf dem Geldverbrauchskonzept basiert und somit lediglich Einnahmen und Ausgaben, nicht jedoch Ressourcenverbräuche periodengerecht erfasst (Burth/Gnädinger 2014a). Die in der Kameralistik nicht realisierbare, periodengerechte Gegenüberstellung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen ist wichtig für die Frage nach der Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik. So gilt eine Haushaltspolitik als generationengerecht, sofern das Ressourcenaufkommen in der entsprechenden Periode (z.B. Haushaltsjahr) ausreicht, um den Ressourcenverbrauch dieser Periode zu decken (Burth et al. 2013, S. 163). Da der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen in der traditionellen Kameralistik nicht periodengerecht erfasst werden, ist es in der Kameralistik nicht möglich, zu beurteilen, ob in einer Periode auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet worden ist. Transparent wird die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft erst in der Doppik über den (ordentlichen) Ergebnisausgleich, d.h. den Ausgleich von (ordentlichen) Erträgen (Ressourcenaufkommen) und (ordentlichen) Aufwendungen (Ressourcenverbrauch) (Burth et al. 2013, S. 156 ff.). Ein weiteres Kernproblem der Kameralistik besteht darin, dass sie, wie bereits zuvor erwähnt, die öffentliche Verschuldung nicht vollständig erfasst (nur explizite (Geld-)Schulden). So werden implizite Schulden, wie z.B. Rückstellungen (z.B. Pensionsrückstellung, Drohverlustrückstellungen), nicht abgebildet (Burth/Gnädinger 2014a). Auch die Finanzstatistik (z.B. Schuldenstatistik) ba-
17 siert noch auf kameralen Daten. Darüber hinaus erfolgt in der Kameralistik keine Konsolidierung der Finanzdaten der Kernverwaltung mit den Finanzdaten der Auslagerungen (z.B. kommunale Versorgungsunternehmen) im Sinne eines Gesamt- bzw. Konzernabschlusses (Burth et al. 2013, S. 202). Die Kameralistik macht es damit einfacher als z.B. die Doppik, Schulden in Auslagerungen zu verstecken (Burth et al. 2013, S. 133). Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass die öffentliche Verschuldung in der Kameralistik - und damit auch in der Finanzstatistik - untererfasst ist und folglich zu niedrig ausgewiesen wird. Dies kann - ebenso wie im Kontext der zuvor beschriebenen Ressourcenverbrauchsproblematik - Fehlsteuerungen der kommunalen Entscheidungsträger in haushalts- und finanzpolitischen Fragen (z.B. auch in der Schuldenpolitik) zur Folge haben. 1.5 Haushaltsrechtsreformen in Deutschland: Die kommunale Doppik Die Mängel der traditionellen Kameralistik haben die Landesgesetzgeber dazu veranlasst, das kommunale Haushaltsrecht grundlegend von der Kameralistik hin zur Doppik zu reformieren. Den Startpunkt der Reformbewegung haben hierbei v.a. die Beschlüsse der Innenministerkonferenz aus dem Jahr 2003 markiert (IMK 2003a; IMK 2003b; IMK 2003c). Im Ländervergleich ist zwar festzustellen, dass nicht alle Länder ihren Kommunen die Doppik verpflichtend vorschreiben - gleichwohl ermöglicht zumindest jedes Flächenland seinen Kommunen die Doppik-Umstellung (Burth et al. 2013, S. 158). Die Umstellungsfristen, sowohl im Hinblick auf die verpflichtende Doppik-Umstellung (für den Kernhaushalt und den Konzern) als auch im Hinblick auf die Ausübung des DoppikOptionsrechts, unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland (siehe Tab. 11).
18 Bundesland BadenWürttemberg Bayern Brandenburg Hessen* MecklenburgVorpommern Niedersachen NordrheinWestfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt SchleswigHolstein Thüringen Bezeichnung des Reformprojekts Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR) Reformmodell Doppik ab 2020 Gesamt-/ Konzernabschluss für „Konzern Kommune“ verpflichtend … ab 2022 Doppik ab 2011 ab dem fünften doppisch geführten Haushaltsjahr; frühestens ab 2012 (falls Umstellung auf Doppik) ab 2013 Doppik ab 2009/2015 ab 2015/2021 Doppik ab 2012 ab dem dritten doppisch geführten Haushaltsjahr Doppik ab 2012 ab 2012 Doppik ab 2009 ab 2010 Doppik ab 2009 ab 2013 Doppik ab 2010 ab 2014 Doppik ab 2013 ab 2016 Doppik ab 2013 ab 2016 --- ab dem 6. doppisch geführten Haushaltsjahr (falls Umstellung auf Doppik) --- ab dem dritten doppisch geführten Haushaltsjahr (falls Umstellung auf Doppik) Option: Neues Kommunales Finanzwesen Doppik oder (NKFW) Kameralistik Kommunale Doppik Neues Kommunales Rechnungsund Steuerungssystem (NKRS) Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR) Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR) Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF) Kommunale Doppik Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR) Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR) Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR) Doppischer Haushaltsplan/Jahresabschluss für Kernverwaltung verpflichtend … Option: Neues Kommunales Rechnungs- Doppik oder wesen (NKR) erweiterte Kameralistik Option: Neues Kommunales Finanzwesen Doppik oder (NKF) Kameralistik --- * Die hessischen Kommunen konnten bis 2009 ein Wahlrecht zwischen Doppik und erweiterter Kameralistik ausüben. Sofern die Doppik gewählt wurde, ist für das Jahr des ersten doppischen Haushaltsplans nach Ablauf des Haushaltsjahrs der erste doppische Jahresabschluss aufzustellen. Spätestens für 2015 ist der erste Gesamtabschluss vorzulegen. Das Optionsrecht ist mittlerweile durch eine Doppik-Pflicht ersetzt worden. Mit Einführung der Doppik-Pflicht haben diejenigen Kommunen, die sich aufgrund des ursprünglichen Wahlrechts gegen die Doppik entschieden haben, ab dem Haushaltsjahr 2015 doppische Haushaltspläne und Jahresabschlüsse aufzustellen. Der erste Gesamtabschluss ist spätestens zum Jahr 2021 aufzustellen. Tab. 1-1: Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland Quelle: Burth et al. (2013, S. 159); § 64 Gemeindehaushaltsverordnung BadenWürttemberg Das idealtypische Grundmodell der kommunalen Doppik ist für die Kernverwaltung einer öffentlichen Gebietskörperschaft die Integrierte Verbundrechnung (IVR) (siehe Abb. 1-10), welche die doppische Haushaltsplanung mit dem externen und internen Rechnungswesen in der Doppik verknüpft. Von besonderer Wichtigkeit in der Doppik sind erstens der Ergebnishaushalt bzw. die Ergebnisrechnung und zweitens die Bilanz. Der Ergebnishaushalt und die Ergebnisrechnung erfassen die Erträge und Aufwendungen einer Periode und sind somit zentral für die Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik. Aus der Bilanz wird neben der Höhe des kompletten Vermögens auch die Höhe der gesamten Schulden ersichtlich. Neben den auch in der Kameralistik erfassten
19 Internes Rechnungswesen (Kosten- & Leistungsrechn.) Externes Rechnungswesen (Jahresabschluss) Haushaltswesen (Haushaltsplan) Geldschulden (Kredite und Kassenkredite) sind dies v.a. die Rückstellungen sowie auch weitere Arten von Verbindlichkeiten (z.B. Verbindlichkeiten aus Lieferung und Leistung). Finanzhaushalt (Teilfinanzhaushalte) Einzahlungen – Auszahlungen = Veränder. Finanzmittel Finanzrechnung (Teilfinanzrechnungen) Einzahlungen – Auszahlungen = Veränder. Finanzmittel Kostenartenrechnung - Personalkosten - Abschreibungen - Sachkosten - etc. Planbilanz (optional) Aktiva Anlagevermögen Umlaufvermögen Aktive RAP Passiva Eigenkapital Sonderposten Fremdkapital Passive RAP Bilanz/Vermögensrechnung Aktiva Anlagevermögen Umlaufvermögen Aktive RAP Gemeinkosten Passiva Eigenkapital Sonderposten Fremdkapital Passive RAP Kostenstellenrechnung - Feuerwehr - Bürgerbüro - Theater - etc. Gemeinkosten Ergebnishaushalt (Teilergebnishaushalte) Erträge – Aufwendungen = Ergebnis Ergebnisrechnung (Teilergebnisrechnungen) Erträge – Aufwendungen = Jahresergebnis Kostenträgerrechnung - Feuerwehreinsatz - Bürgerberatung - Theatervorführung - etc. Einzelkosten Abb. 1-10: Grafische Darstellung der Integrierten Verbundrechnung (IVR) Quelle: Burth/Gnädinger (2014b) Die Integrierte Verbundrechnung für die Kernverwaltung ist indes nur ein Teil der Doppik. Hinzu kommt der gesondert aufzustellende Gesamt- bzw. Konzernabschluss, der den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der Auslagerungen in konsolidierter Form zusammenführt (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010a) (siehe Abb. 1-11). Gerade auf kommunaler Ebene ist diese Konsolidierung von großer Wichtigkeit, da ein erheblicher Teil der kommunalen Aufgabenwahrnehmung in vielen Kommunen nicht im Kernhaushalt, sondern in Form von Auslagerungen erfolgt (z.B. Wasser, Abwasser, Abfallentsorgung, Straßenreinigung, Bäder, Theaterhäuser, ÖPNV) (siehe z.B. Burth et al. 2013, S. 90 f.).
Externes Rechnungswesen (Kernverwaltung) Finanzrechnung (Teilfinanzrechnungen) Rechenschafts-/ Lagebericht Einzahlungen – Auszahlungen = Veränder. Finanzmittel Bilanz/Vermögensrech. Aktiva Passiva Anlageverm. Eigenkapital Umlaufverm. Sonderposten Aktive RAP Fremdkapital Passive RAP Ergebnishaushalt (Teilergebnishaushalte) Erträge – Aufwendungen = Ergebnis Anlagen Anhang Gesamt-/Konzernanhang Anhang Jahresabschluss (Auslagerungen) Einzahlungen – Auszahlungen = Veränder. Finanzmittel Planbilanz (optional) Aktiva Passiva Anlageverm. Eigenkapital Umlaufverm. Sonderposten Aktive RAP Fremdkapital Passive RAP Gesamt-/Konzernabschluss (Konzern Gebietskörperschaft) Vorbericht Finanzhaushalt (Teilfinanzhaushalte) Jahresabschluss (Kernverwaltung) Haushaltsgesetz/ Haushaltssatzung Haushaltsplan (Kernverwaltung) Haushaltswesen (Kernverwaltung) 20 Ergebnisrechnung (Teilergebnisrechnungen) Erträge – Aufwendungen = Jahresergebnis Externes Rechnungswesen (Konzern Gebietskörperschaft) Konsolidierung Gesamt-/Konzernfinanzrechnung Gesamt-/Konzernlagebericht Einzahlungen – Auszahlungen = Veränder. Finanzmittel Gesamt-/Konzernbilanz Aktiva Passiva Anlageverm. Eigenkapital Umlaufverm. Sonderposten Aktive RAP Fremdkapital Passive RAP Gesamt-/Konzernergebnisrechnung Erträge – Aufwendungen = Jahresergebnis Externes Rechnungswesen (Auslagerungen) Konsolidierung Kapitalflussrechnung Lagebericht Einzahlungen – Auszahlungen = Cash-Flow Bilanz Aktiva Passiva Anlageverm. Eigenkapital Umlaufverm. Fremdkapital Aktive RAP Passive RAP (i.d.R. indirekte Methode) Gewinn- und Verlustrechnung Erträge – Aufwendungen = Gewinn/Verlust Abb. 1-11: Haushaltswesen und Rechnungswesen von Kernverwaltung, Auslagerungen und Konzern in der Doppik Quelle: Burth/Gnädinger (2014c) 1.6 Doppik, Haushaltskonsolidierung und Generationengerechtigkeit Der Begriff der Haushaltskonsolidierung bezeichnet allgemein die Gesamtheit all derjenigen Maßnahmen, die darauf abzielen die Einnahmen (Kameralistik) bzw. Erträge und Einzahlungen (Doppik) zu erhöhen sowie die Ausgaben (Kameralistik) bzw. Aufwendungen und Auszahlungen (Doppik) zu senken, um hierüber ein bestehendes Haushaltsdefizit abzubauen oder ein drohendes Haushaltsdefizit zu verhindern. Ziel ist das dauerhafte Sicherstellen des Haushaltsausgleichs (Burth/Gnädinger 2014d). Mit einer Haushaltskonsolidierung einher
21 geht häufig das Ziel, den Schuldenstand zu reduzieren oder das Wachstum des Schuldenstandes zu vermindern. Denkbare Methoden zur Identifikation von (ausgabe-/aufwandsseitigen) Konsolidierungsmaßnahmen sind v.a. das Benchmarking, das Rasenmäher-Prinzip und die Aufgabenkritik (Burth/Gnädinger 2014d). Die Wichtigkeit der Haushaltskonsolidierung leitet sich in der Doppik aus dem ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit ab. So wird im Falle eines Defizits im doppischen Ergebnishaushalt bzw. in der doppischen Ergebnisrechnung per Definition in finanzieller Hinsicht auf Kosten künftiger Generationen gelebt. Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zielen darauf ab, dieses Haushaltsdefizit (vollständig) abzubauen, um die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft wieder herzustellen (Burth/Gnädinger 2014d). Am Ausgleich von Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung anknüpfende haushaltsrechtliche Regelungen finden sich in allen Flächenländern. Gleichwohl unterscheiden sich die Regelungen im Detail. So schreiben z.B. einige Länder den Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses vor, während andere Länder auf das Gesamtergebnis oder sowohl auf das ordentliche Ergebnis als auch das außerordentliche Ergebnis abzielen. Ein Vorteil des ordentlichen Ergebnisses besteht v.a. darin, dass die Größe aufgrund der Nicht-Berücksichtigung der außerordentlichen Vorgänge (z.B. Verkauf eines Vermögensgegenstandes über Buchwert) weniger manipulationsanfällig ist (Burth et al. 2013, S. 168). Zusätzlich zur Pflicht zum Ergebnisausgleich finden sich in einigen Ländern auch Vorgaben zum Ausgleich von Einzahlungen und Auszahlungen. Diese zielen im Besonderen auf die Gewährleistung der Zahlungsfähigkeit der Kommunen ab (siehe Tab. 1-2).
22 Flächenland Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Ausgleich ordentliches Ergebnis vorgesehen — vorgesehen vorgesehen — vorgesehen — — — vorgesehen vorgesehen — — Ausgleich außerordentliches Ergebnis — — vorgesehen — — vorgesehen — — — — vorgesehen — — Ausgleich Gesamtergebnis* — vorgesehen — — vorgesehen — vorgesehen vorgesehen vorgesehen — — vorgesehen vorgesehen Ausgleich Finanzhaushalt — vorgesehen — vorgesehen vorgesehen vorgesehen vorgesehen vorgesehen vorgesehen — — — vorgesehen * keine Unterscheidung in ordentliches und außerordentliches Ergebnis. Tab. 1-2: Geltende Haushaltsausgleichsregelungen für doppisch rechnende Kommunen der Flächenländer Quelle: Burth et al. (2013, S. 164) Zentral für die Beurteilung der Generationengerechtigkeit ist der Ergebnisausgleich. Schuldenfreiheit bedeutet folglich nicht notwendigerweise, dass die Kommune generationengerecht wirtschaftet. Gleichwohl haben die Schulden bzw. deren Höhe, wie in Abschnitt 1.3 beschrieben, einen Einfluss auf die Generationengerechtigkeit bzw. den Ergebnisausgleich. So verursachen z.B. Kredite Zinsaufwendungen. Ebenso stellt die Bildung von Rückstellungen im doppischen Sinne einen Aufwand dar. Nicht zuletzt können auch die Aufwendungen für Personal, Sachmittel etc. der Schuldenmanagement-Organisationseinheit einer Kommune der Verschuldung als Aufwandsverursacher zugerechnet werden (Burth et al. 2013, S. 161).
23 1.7 Überblick über die kumulative Dissertation Die vorliegende Dissertation hat kumulativen Charakter. Sie setzt sich in der Summe aus vier Einzelbeiträgen zusammen und hat das Public Financial Management auf kommunaler Ebene zum Gegenstand. Im Kern empirisch betrachtet und konzeptionell miteinander verknüpft werden der Themenbereich der Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (kommunale Doppik) und die Konsolidierung der kommunalen Haushalte (Haushaltskonsolidierung). Vor diesem Hintergrund ist es das Ziel der vorliegenden Dissertation, erstens einen Mechanismus vorzustellen, der die Themen Haushaltskonsolidierung und Doppik konzeptionell in einem doppischen Schuldenbremsenmodell miteinander verbindet. Zweitens wird eine konkrete, u.a. vom Bund der Steuerzahler Hessen angeregte Möglichkeit der Haushaltskonsolidierung empirisch untersucht. Drittens wird die Doppik quantitativen Analysen auf Basis von Strukturgleichungsmodellen unterzogen. Die zentrale Fragestellung ist hierbei, inwiefern die Doppik aus Sicht kommunaler Entscheidungsträger einen Nutzen stiftet bzw. welche Konstrukte diese Nutzeneinschätzung determinieren. Bedeutende Entscheidungsträger im Kontext der kommunalen Finanzen sind erstens die Kämmerer (als Finanzexperten der Kommunalverwaltung) und zweitens die haushaltspolitischen Fraktionssprecher (als Finanzexperten der kommunalen Vertretungskörperschaft). Mithin sind daher beide Entscheidungsträgergruppen befragt und jeweils einer Strukturgleichungsmodell-basierten Analyse unterzogen worden. Tab. 1-3 stellt die vier Einzelbeiträge anhand der Merkmale Titel, Autor(en), Sprache, Forschungsziel, Typ, Datenbasis, Rücklaufquote, befragte Zielgruppe und Variablen einander gegenüber. Zwei der insgesamt vier Beiträge (Einzelbeitrag 1 und Einzelbeitrag 2) sind in Alleinautorenschaft verfasst worden. Die beiden anderen Beiträge sind in Ko-Autorenschaft mit Prof. Dr. Dennis Hilgers (Johannes Kepler Universität Linz) entstanden (Einzelbeitrag 3 und Einzelbeitrag 4).
24 Titel Autor(en) Sprache Forschungsziel Typ Datenbasis Rücklaufquote Befragte Zielgruppe Variablen Einzelbeitrag 1 Modell einer ressourcenverbrauchsorientiert en Kommunalschuldenbremse Einzelbeitrag 2 Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation Einzelbeitrag 3 Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany Burth Burth Burth/Hilgers Deutsch Deutsch Englisch Entwicklung des Mo- Untersuchung des Zu- Identifikation der Dedells eines intergenera- sammenhangs zwischen terminanten des Nuttiv gerechten Anreiz- der Volksvertretungszens der kommunalen und Sanktionsmecha- größe und der kommu- Doppik aus Kämmerernismus zur Stabilisie- nalen Finanzsituation Sicht rung der Kommunalfinanzen konzeptionell Regressionsanalyse SmartPLS-Analyse eines Strukturgleichungsmodells — Daten aus dem Wegwei- Befragung aller Kreise ser Kommune der Ber- sowie aller Städte und Gemeinden ab 20.000 telsmann Stiftung Einwohnern — — 42,0 Prozent (423 von 1.006) — — Leiter der Finanzverwaltungen (Kämmerer) — x Anzahl Sitze x Entscheidungsrelevanz x Ordentliches Ergebnis je Einwohner x Leistungsvergleiche x Kassenkredite je Ein- x Steuerung wohner x Generationengerechx Kommunaltyp als tigkeit Kontrollvariable x Effizienz x Effektivität x Transparenz x Nutzen Tab. 1-3: Überblick über die kumulative Dissertation Quelle: Eigene Darstellung Einzelbeitrag 4 Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker Burth/Hilgers Deutsch Identifikation der Determinanten des Nutzens der kommunalen Doppik aus PolitikerSicht unter Einbeziehung des Gesamtabschlusses SmartPLS-Analyse eines Strukturgleichungsmodells Befragung aller Kreise sowie aller Städte und Gemeinden ab 20.000 Einwohnern 30,4 Prozent (608 von 2.000) Haushaltspolitische Sprecher der Rats- bzw. Kreistagsfraktionen x Entscheidungsrelevanz x Leistungsvergleiche x Gesamtsicht Konzern x Steuerung x Generationengerechtigkeit x Effizienz x Effektivität x Transparenz x Nutzen Die einzelnen Beiträge sind jeweils in Form der letzten Manuskript-Version in die vorliegende Dissertation übernommen worden. Um die Lesbarkeit der Einzelbeiträge zu erhöhen, ist das Literaturverzeichnis eines Teilbeitrags an das Ende des jeweiligen Teilbeitrags kopiert worden.
25 2. Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse Autor: Andreas Burth Anmerkung: Der Beitrag ist im Rahmen von zwei Tagungsbandbeiträgen veröffentlicht worden. Beide sind in Alleinautorenschaft erschienen. Die beiden in Form von Tagungsbandbeiträgen veröffentlichten Aufsätze stellen den Evolutionsprozess des Beitrags dar. Das Konzept der doppischen Kommunalschuldenbremse ist im Rahmen der angesprochenen Tagungen einem Fachpublikum aus Praxis und Wissenschaft zur Diskussion gestellt worden. Das im Rahmen der Tagungen erhaltene Feedback zum Modell ist in die jeweils nächste Fassung eingeflossen. Die erste Veröffentlichung ist insofern nicht identisch mit der letzten Veröffentlichung, sondern stellt eine frühere Entwicklungsstufe des Beitrags dar. Veröffentlichungen: Burth A (2012) Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse. In Schauer R (Ed) Aktuelle Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen - VerwaltungsmanagementTag 2012 an der Johannes Kepler Universität Linz. Trauner, Wien: 19-36 Frühere Version: Burth A (2012) Entwicklung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse. In Hilgers D, Schauer R, Thom N (Eds) Public Management im Paradigmenwechsel - Staat und Verwaltung im Spannungsfeld von New Public Management, Open Government und bürokratischer Restauration. Trauner, Wien: 209-224 A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_2, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
26 2.1 Ausgangssituation17 Die Kommunalverschuldung in Deutschland hat seit der Wiedervereinigung fast in jedem Jahr zugenommen. Selbst in den guten Finanzjahren 2007 und 2008 ist der kommunale Schuldenstand nur geringfügig verringert worden. Aufgrund der Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die kommunalen Einnahmen und Ausgaben der Jahre 2009 und 2010 hat der Kommunalschuldenstand ihr Vorkrisenniveau inzwischen wieder überschritten (Statistisches Bundesamt 2011). Kommunen sind gemäß Haushaltsrecht angehalten, ihr Budget in Einnahmen und Ausgaben (Kameralistik) bzw. Erträgen und Aufwendungen (ressourcenverbrauchsorientiertes Rechnungssystem/Doppik) auszugleichen. Gerade die kamerale Regelung ist jedoch als problematisch anzusehen, da Kommunen ihr Budget z.T. durch Einnahmen aus Krediten ausgleichen können. Zwar gibt es durchaus Beispiele von Kommunen, die den Budgetausgleich dauerhaft in Erträgen und Aufwendungen bzw. ohne Einnahmen aus Krediten erreichen – gleichwohl ist dies nicht überall gegeben: Zahlreichen Gemeinden und Gemeindeverbänden gelingt es nicht, ihr Budget stetig auszugleichen. Sie leben damit finanzpolitisch über ihre Verhältnisse und demzufolge auf Kosten zukünftiger Generationen. Im kommunalen Haushaltsrecht sind neben einer Pflicht zum Budgetausgleich auch Kassenkredit- und Investitionskredit-Schuldenbremsen verankert worden, um die Zunahme kommunaler Schulden zu begrenzen (Gnädinger 2011a; Gnädinger 2011b). In vielen Flächenländern entfalten diese Regelungen jedoch nicht die gewünschte Wirkung (Gnädinger 2011c, S. 71 ff.). Gemäß der Abgrenzung nach dem sog. „öffentlichen Bereich“ liegt der Kommunalschuldenstand zum 31.12.2010 bei 3.902 Euro je Einwohner (Statistisches Bundesamt 2011). Insbesondere die als Krisenindikator geltenden Kassenkredite sind in einigen Kommunen zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau geworden (Gnädinger 2011c, S. 73; Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 17; Heinemann et al. 2009, S. 44). Lediglich 17,7 Prozent der Kommunen in Deutschland sind zum Stichtag 17 Beim vorliegenden Beitrag handelt es sich um eine inhaltlich überarbeitete Neufassung eines Tagungsbandbeitrags zum Public Management Colloquium 2012 der Universitäten Bern, Hamburg und Linz vom 28./29. Februar 2012 in Hamburg (Burth A (2012) Entwicklung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse. In Hilgers D, Schauer R, Thom N (Eds) Public Management im Paradigmenwechsel - Staat und Verwaltung im Spannungsfeld von New Public Management, Open Government und bürokratischer Restauration. Trauner, Wien: 209-224). Die Neufassung berücksichtigt insbesondere das im Rahmen des Public Management Colloquiums erhaltene Feedback von Fachvertretern aus Wissenschaft und Praxis.
27 31.12.2008 unter Berücksichtigung der Kassenkredite, Kreditmarktschulden, Schulden bei öffentlichen Haushalten und kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der Kernverwaltung und der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe faktisch schuldenfrei (Gnädinger 2010, S. 113 ff.). Auch die im deutschen Grundgesetz in Art. 109 und 115 GG normierte Staatsschuldenbremse wird voraussichtlich nicht zur Begrenzung der Kommunalverschuldung beitragen, da sie zwar Bund und Länder – nicht jedoch die Kommunen – einschließt. Vielmehr besteht die Gefahr, dass die Flächenländer ihre Kommunen als „Ventil“ für den Konsolidierungsdruck auf Landesebene benutzen, was zu einer Zunahme der kommunalen Schulden führen kann (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 193). Ziel des vorliegenden Beitrags ist es – aufbauend auf einer Bestandsaufnahme des Kommunalschuldenstandes in Deutschland – ein Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten, doppischen Kommunalschuldenbremse zu entwickeln. 2.2 Kommunalverschuldung in Deutschland Wie Abb. 2-1 verdeutlicht, ist die Verschuldung der Kommunen der Flächenländer in Deutschland seit der Wiedervereinigung deutlich angestiegen (um 73,9 Prozent von 1991 bis 2010). Lediglich in vier Finanzjahren konnten die kommunalen Gebietskörperschaften die Gesamtverschuldung im Vergleich zum Vorjahr (leicht) abbauen. Den stärksten Anstieg verzeichnet die Kommunalverschuldung bedingt durch die Finanz- und Wirtschaftskrise im Vergleich der Jahre 2009 und 2010 mit plus 15,6 Mrd. Euro (13,0 Prozent). Neben der zunehmenden Verschuldung ist auch bei den Haftungsverpflichtungen (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen) eine deutliche Steigerung zu beobachten: Von 1991 bis 2010 hat das Gesamtvolumen der kommunalen Haftungsverpflichtungen um 14,5 Mrd. Euro (128,1 Prozent) zugenommen.
28 180,0 160,0 136,0 120,3 119,5 116,0 107,0 108,3 104,9 107,7 123,6 117,7 120,4 116,1 100,2 107,9 108,5 106,1 104,3 83,8 92,7 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 78,2 40,0 20,0 0,0 Kommunalverschuldung inkl. Bürgschaften (in Mrd. Euro) Kommunalverschuldung ohne Bürgschaften (in Mrd. Euro) Abb. 2-1: Verschuldung und Bürgschaften der Kommunen der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Gesamthaushalts seit 1991 zum 31.12. des jeweiligen Jahres (in Mrd. Euro) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011); ab 1992 ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen; ab 2010 inkl. sämtlicher FEUs des Staatssektors; ohne sonstige FEUs des NichtStaatssektors; ab 2010 neues Erhebungsprogramm [bis 2009: Kreditmarktschulden im weiteren Sinne, Schulden bei öffentlichen Haushalten, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, innere Schulden, Kassenverstärkungskredite, Bürgschaften; ab 2010: Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich, Schulden beim öffentlichen Bereich, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, Bürgschaften] In Abb. 2-1 ist eine Abgrenzung der Kommunalverschuldung nach dem sog. „öffentlichen Gesamthaushalt“ vorgenommen worden. In Abb. 2-2 wird mit der Kommunalverschuldung des öffentlichen Bereichs eine größere Abgrenzung genutzt. Die Abgrenzungen unterscheiden sich dahingehend, dass die Abgrenzung nach dem öffentlichen Bereich zusätzlich die Schulden der sonstigen öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs) berücksichtigt. Es handelt sich hierbei um die Schulden derjenigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs), die zum Marktsektor zu zählen sind. FEUs sind zum Marktsektor zu zählen, wenn die öffentliche Beteiligung bei über 50 Prozent liegt (Nennkapital oder Stimmrecht) bzw. es sich um Marktproduzenten mit einem Eigenfinanzierungsanteil von mehr als 50 Prozent handelt. Marktprodu-
29 zenten, die hauptsächlich (über 80 Prozent) für die Kernverwaltungen tätig sind, zählen nicht zu den sonstigen FEUs. In Abb. 2-1 sind die Schulden der sonstigen FEUs nicht berücksichtigt worden, weil diese Schulden erst ab dem Jahr 2010 vom Statistischen Bundesamt berichtet werden und daher nicht im Zeitablauf dargestellt werden können. 5.781 6.000 5.000 4.000 5.912 4.747 4.730 4.619 3.902 3.968 3.000 3.308 3.238 4.183 3.263 2.387 3.241 2.299 2.000 1.000 0 Kassenkredite Kredite u. Wertpapierschulden Kreditähnliche Rechtsgeschäfte Schulden der sonst. FEUs Abb. 2-2: Kommunale Gesamtverschuldung der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011); Einwohnerdaten zum 30.6.2010 Im Vergleich der Flächenländer zeigt sich, dass die Kommunen der Länder Saarland (5.912 Euro je Einwohner) und Hessen (5.781 Euro je Einwohner) nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs den höchsten Schuldenstand je Einwohner ausweisen. Die niedrigsten Gesamtschuldenstände sind für die Kommunen der Länder Schleswig-Holstein (2.299 Euro je Einwohner) und Bayern (2.387 Euro je Einwohner) festzustellen.
30 2.000 1.627 1.500 1.351 1.149 1.000 500 828 641 550 0 289 36 39 432 309 233 13 75 Abb. 2-3: Kommunale Kassenkreditverschuldung der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Gesamthaushalts zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt 2011); Einwohnerdaten zum 30.6.2010 Hinsichtlich der besonders problematischen Kassenkredite sind in den Flächenländern Saarland (1.627 Euro je Einwohner), Rheinland-Pfalz (1.351 Euro je Einwohner) und Nordrhein-Westfalen (1.149 Euro je Einwohner), dem sog. Kassenkreditkrisentrio, die höchsten Bestände festzustellen (siehe Abb. 2-3). Die Zahlen deuten darauf hin, dass in diesen Ländern seitens vieler Kommunen eine Zweckentfremdung von Kassenkrediten vorgenommen wird. Kassenkredite dienen ihrer grundsätzlichen Konzeption zufolge im Sinne eines „kommunalen Dispokredits“ der Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit. Hohe Bestände an Kassenkrediten weisen darauf hin, dass diese Schuldenart nicht mehr zu ihrem eigentlichen Zweck (der Liquiditätssicherung), sondern vielmehr zur Finanzierung (konsumtiver) Ausgaben verwendet wird. Den Kassenkreditbeständen stehen damit – im Gegensatz zu den (Investitions-)Krediten – keine Vermögenswerte gegenüber. Die niedrigsten Kassenkreditbestände weisen die Kommunen der Länder Sachsen (13 Euro je Einwohner), Baden-Württemberg (36 Euro je Einwohner) und Bayern (39 Euro je Einwohner) aus. Eine Hauptursache für die hohen Kassen-
31 kreditbestände beim Kassenkreditkrisentrio sind fehlende restriktive Kassenkredit-Schuldenbremsen (Gnädinger 2011c, S. 75). Umgekehrt haben die Länder mit vergleichsweise niedriger Kassenkreditverschuldung (Sachsen, BadenWürttemberg und Bayern) engere Beschränkungen festgesetzt (Gnädinger 2011c, S. 74). Es sei darauf hingewiesen, dass die zuvor aufgeführten Schuldendaten nicht sämtliche kommunalen Schuldenarten einschließen. Der Grund hierfür ist, dass die Schuldenstatistik noch immer auf kameralen Daten basiert. Doppische Schuldenarten, wie z.B. Rückstellungen, werden von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder (noch) nicht erhoben. Die deutsche Kommunalverschuldung ist folglich finanzstatistisch untererfasst. 2.3 Anforderungen an eine Kommunalschuldenbremse Die in den vergangenen Jahren stetig gestiegene Kommunalverschuldung macht die Mängel bestehender Schuldenbegrenzungsregelungen im Haushaltsrecht deutlich (zu den Mängeln siehe im Detail z.B. Gnädinger 2011 und Hilgers/Gnädinger 2010). Um die Kommunalverschuldung in Zukunft wirkungsvoll zu begrenzen und die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen sicherzustellen, ist die Entwicklung eines neuen Schuldenbegrenzungsmechanismus erforderlich. Konkret muss ein neues KommunalschuldenbremsenModell v.a. nachfolgenden Anforderungen (siehe Tab. 2-1) genügen.
32 Anforderung Sicherstellung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit Umkehrung der Argumentation in der kommunalen Volksvertretung Anreizfunktion Fühlbarkeit des Budgetdefizits Automatische Sanktionierung Abdeckung von Planung und Rechnung Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung Konjunkturkomponente/Pufferfunktion NichtManipulierbarkeit Stärkung der Finanzaufsicht Beschreibung Der Mechanismus sollte am Grundsatz der Generationengerechtigkeit anknüpfen, d.h. sicherstellen, dass aktuelle Generationen nicht auf Kosten künftiger Generationen leben. (Fischer/Gnädinger 2009, S. 289 ff.; Gnädinger 2011c, S. 81) Der Wirkungsmechanismus der Kommunalschuldenbremse sollte einen Übergang schaffen, von immer neuen Aufwandserhöhungs- und Ertragssenkungswünschen hin zur kritischen Prüfung bestehender und neuer Aufwands- und Ertragspositionen hinsichtlich der Sicherstellung des Budgetausgleichs. (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.) Es sollte ein Anreiz für kommunale Entscheidungsträger bestehen, Konsolidierungsmaßnahmen zu beschließen und nicht auf Kosten künftiger Generationen zu wirtschaften. (Hallerberg 2011) Alle Bürger und Unternehmen sollten unmittelbar die Höhe des aktuellen Budgetdefizits spüren. Der Zusammenhang von Abgabenniveau und Leistungsniveau ist fühlbar zu machen. Die Entstehung einer „Schuldenillusion“ sollte verhindert werden. (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.) Verstöße sollten automatisch sanktioniert werden, um so ein Umgehen der Kommunalschuldenbremse zu unterbinden. (Gnädinger 2011c, S. 82; Donges et al. 2010, S. 46) Neben den Plandaten sind auch Rechnungsdaten einzubeziehen, um zu verhindern, dass Defizite in der Budgetausführung entstehen. (Meister-Scheufelen 2011, S. 254) Es sollte gewährleistet sein, dass die jeweilige Kommune sich weiter in eigener Verantwortung verwalten kann. Die Kommune sollte selbst entscheiden, in welchen Bereichen im Falle eines Budgetdefizits Einsparungen/Ertragssteigerungen vorgenommen werden sollen. Der Mechanismus sollte zugleich die Grenzen der Selbstverwaltung (Verstoß gegen das Gebot des Budgetausgleichs und damit ein Leben auf Kosten künftiger Generationen) klar definieren, um deren Überschreiten zu verhindern. Die Schuldenbremse sollte es Kommunen ermöglichen, eine antizyklische Budget- und Finanzpolitik zu betreiben. (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 196 f.; Gnädinger 2011c, S. 82) Der Mechanismus sollte durch „Buchungstricks“ (z.B. Verschiebung von Defiziten/Schulden in Auslagerungen, Aufnahme nicht erfasster Schuldenarten) nicht umgangen werden können. Auch durch Vermögensveräußerungen („Verkauf von Tafelsilber“) sollte die zugrunde liegende Kenngröße nicht beeinflussbar sein. (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 195 f.; Kirchhoff 2011, S. 611) Die Finanzaufsicht ist in die Lage zu versetzen, den Grundsatz der Generationengerechtigkeit tatsächlich durchzusetzen. Tab. 2-1: Anforderungen an eine wirkungsvolle Kommunalschuldenbremse Quelle: Eigene Darstellung
33 2.4 Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse 2.4.1 Funktionsweise der doppischen Kommunalschuldenbremse Ein Modell, das den zuvor genannten Anforderungen gerecht wird, ist das Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten (doppischen) Kommunalschuldenbremse. Das Modell setzt sich aus zwei Hauptkomponenten zusammen: Erstens einer Pflicht zum Budgetausgleich (in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung) und zweitens der Einführung eines sog. „Generationenbeitrags“. Beim Generationenbeitrag handelt es sich um eine Sonderabgabe in Form einer eigenständigen Abgabe oder eines Aufschlags auf eine bestehende Abgabe/Ertragsquelle, die in jedem Jahr genau die Höhe annimmt, die benötigt wird, um das Budget im jeweiligen Jahr vollständig auszugleichen (im Sinne einer „Budgetausgleichsabgabe“). Der Generationenbeitrag wird hierbei jedoch nur dann im Sinne einer Ultima Ratio erhoben, wenn der Budgetausgleich von der jeweiligen Kommune nicht selbstständig erreicht wird. Abb. 2-4: Funktionsweise der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse Quelle: Eigene Darstellung
34 2.4.2 Ordentliches Ergebnis Zentrale Kenngröße für die Bestimmung des durch den Generationenbeitrag auszugleichenden, etwaigen Budgetdefizits ist der Budgetsaldo (Planungsgröße) (bzw. das Jahresergebnis (Rechnungsabschlussgröße)). Haushaltsdefizit? ja Erhebung GenB i.H.v. Defizit nein Haushaltsplanungsphase Ausführung des Haushaltsplans Kein GenB Ist realisiertes Defizit größer als geplantes Defizit? Haushaltsvollzugsphase ja Erhebung GenB i.H.v. Differenz nein Kein GenB Rechnungslegungsphase Zeit Abb. 2-5: Einordnung der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse in den Budgetkreislauf Quelle: Eigene Darstellung; GenB = Generationenbeitrag Als Budgetsaldo sollte vorzugsweise das ordentliche Ergebnis (in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung), d.h. der Saldo aus ordentlichen Erträgen und Aufwendungen, verwendet werden. Das ordentliche Ergebnis nach ressourcenverbrauchsorientierter (doppischer) Logik stellt sicher, dass Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) und Ressourcenaufkommen (Erträge) periodengerecht erfasst und berücksichtigt werden, was nach gängiger wissenschaftlicher Definition die finanzwirtschaftliche Konkretisierung des ethischen Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit darstellt. Ferner ist gewährleistet, dass durch außerordentliche Geschäftsvorfälle (z.B. Ertrag aus Vermögensveräußerung bei Verkauf über Buchwert) die Kenngröße nicht beeinflusst werden kann. Damit durch dauerhafte Defizite im außerordentlichen Ergebnis kein Leben auf Kosten künftiger Generationen praktiziert wird, sollte zusätzlich vorgeschrieben werden, dass das außerordentliche Ergebnis im Mehrjahreshorizont (z.B. fünf Jahre) auszugleichen ist. Eine Aufrechnungsmöglichkeit von Defiziten im außerordentlichen Ergebnis mit Überschüssen im ordentlichen Ergebnis kann etabliert werden. Umgekehrt sollte dies nicht möglich sein. Die Nutzung ressourcenverbrauchsorientierter Saldogrößen hat darüber hinaus den Nebeneffekt, dass Verbindlichkeiten nicht gänzlich verboten werden. So kann z.B. die Aufnahme neuer (rentierlicher) Verbindlichkeiten wirtschaftlich sinnvoll sein (beispielsweise Kredite für Investitionsobjekte, die höhere Gewinne abwerfen als für die Kredite Zinsen fällig werden). Die Aufnahme derartiger Verbindlichkeiten ist bei Verwendung ressourcenverbrauchsorientierter Salden
35 grundsätzlich weiterhin möglich. Da Verbindlichkeiten über die Zinsaufwendungen jedoch das ordentliche Ergebnis belasten, sind Verbindlichkeiten im Konzept des Generationenbeitrags nur in dem Maße aufnehmbar, wie sie tatsächlich durch ordentliche Erträge finanziert werden können. Das Schuldenwachstum (insbesondere von „unwirtschaftlichen“ Verbindlichkeiten) wird damit gebremst (Schuldenbremse). Neben den Verbindlichkeiten wird auch das Wachstum der Rückstellungen begrenzt, da die Rückstellungsbildung als ordentlicher Aufwand durch entsprechende ordentliche Erträge zu decken ist. Da Erträgen im öffentlichen Sektor i.d.R. Einzahlungen in gleicher Höhe gegenüber stehen, wird durch die zunächst rein buchungstechnische Bildung von Rückstellungen in Verbindung mit einer Pflicht zum Budgetausgleich Finanzvermögen aufgebaut. Dieses Finanzvermögen kann seitens der Kommunalpolitik jedoch erfolgsneutral in Form eines Aktivtauschs in nicht-realisierbares Vermögen (z.B. Straße, Brücke) umgewandelt werden. Werden derartige Aktivtausche systematisch durchgeführt, steht das Finanzvermögen (zuzüglich des in realisierbares Vermögen umgewandelten Finanzvermögens) später nicht mehr für Pensionszahlungen zur Verfügung. Das im Rahmen der Rückstellungsbildung aufgebaute Finanzvermögen muss daher vor dem Zugriff der Kommunalpolitik bewahrt werden. Es bedarf demzufolge einer zusätzlichen Rechtsregelung, die bestimmt, dass mit einer Rückstellungsbildung eine vollständige oder zumindest anteilige Finanzvermögensdeckung einher zu gehen hat. Das kumulierte Finanzvermögen darf erst dann zu Auszahlungszwecken verwendet werden, wenn die Rückstellungen, zu deren Deckung sie angesammelt worden sind, zahlungswirksam aufgelöst werden. Ein Nachteil der Verwendung des ordentlichen Ergebnisses der Kernverwaltung besteht allgemein in der fehlenden, konsolidierten Berücksichtigung von Auslagerungen (sofern diese nicht zumindest indirekt über eine verpflichtende, vollständige Gewinnabführung bzw. Verlustabdeckung mit der Kernverwaltung verwoben sind). Dies wird über die Erstellung von Gesamt-/Konzernabschlüssen möglich, im Rahmen derer die Jahresabschlüsse von Kernverwaltung und Auslagerungen zusammengefasst und konsolidiert werden. Aufgrund z.T. sehr langer Übergangsfristen in Deutschland zur Aufstellung eines Gesamt/Konzernabschlusses, wird diese Kenngröße jedoch erst mittel- bis langfristig zur Verfügung stehen. Um eine bundesländerübergreifende Vergleichbarkeit von ressourcenverbrauchsorientierten (doppischen) Budget- und Rechnungsdaten sicherzustellen,
36 ist des Weiteren eine Harmonisierung des neuen Haushaltsrechts anzustreben. So hat z.B. die von den einzelnen Bundesländern uneinheitlich gehandhabte Vermögensbewertung über die Abschreibungen einen indirekten Einfluss auf den Ergebnisausgleich. 2.4.3 Wirkungsweise des Generationenbeitrags Denkbar sind verschiedene Ausgestaltungen des Generationenbeitrags als Ultima Ratio (Sanktionsmechanismus). Der Generationenbeitrag kann entweder als eigenständige, gebietskörperschaftsindividuelle Abgabe (z.B. als eine Pro-KopfAbgabe) oder als gebietskörperschaftsspezifischer Aufschlag auf eine bestehende Abgabe/Ertragsquelle erhoben werden. Für die Städte und Gemeinden eignet sich insbesondere die Grundsteuer A/B als Aufschlagsgrundlage (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.; Junkernheinrich et al. 2011, S. 138 f.; Oebbecke 2009, S. 10 f.; Gnädinger 2011c, S. 82), da sie direkt (Eigentümer) oder indirekt (Mieter) alle Bevölkerungsgruppen belastet (Land/Forstwirte, Unternehmer, Privatpersonen) und folglich einen Konsolidierungsdruck seitens der Gesamtbevölkerung nach sich zieht. Ein weiterer Vorteil der Grundsteuer besteht darin, dass sie kaum Wanderungsbewegungen provoziert (Arbeitskreis Strukturanalyse 2011, S. 22 f.), da die besteuerten Objekte (Grundstücke, Gebäude, land-/forstwirtschaftliche Nutzflächen) immobil sind. Hebesatzerhöhungen steigern damit proportional die Einnahmen/Erträge (Hilgers/Burth 2011, S. 249). Auch das implizit angenommene Potenzial einer Hebesatzerhöhung ist gegeben. So geht das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) davon aus, dass sich das Grundsteueraufkommen in Deutschland verdoppeln ließe (Kaiser/Sorge 2010). Aufgrund der direkten Belastung der Bevölkerung ist zudem sichergestellt, dass die aktuelle Budgetpolitik auch in den Medien anschaulich dargestellt werden kann. Ferner ist zu erwarten, dass der Generationenbeitrag dazu führt, dass sich die Bürger intensiver als bisher mit der Budgetpolitik – d.h. insbesondere der Verwendung, der von ihnen entrichteten Steuern, Gebühren und Beiträge – auseinandersetzen. Da Gemeindeverbände in Deutschland (im Gegensatz zu den Städten und Gemeinden) i.d.R. keine eigenen, aufkommensstarken Steuerertragsquellen haben und sich neben den Zuweisungen v.a. über die Gemeindeverbandsumlage finanzieren, kann hier keine Steuer als Aufschlagsgrundlage fungieren. Vielmehr würde sich die Verbandsumlage (z.B. Kreisumlage) anbieten, da sie – analog zur
37 Grundsteuer der Städte und Gemeinden – alle Bürger des Kreises belastet und ebenfalls keine wesentlichen Wanderungsbewegungen provoziert (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.). Der zentrale Wirkungsmechanismus des Generationenbeitrags besteht hierbei jedoch nicht darin, dass er tatsächlich erhoben wird – im Gegenteil: Ziel ist es, dass die Kommune aufgrund der Drohkulisse des Generationenbeitrags (Anreizfunktion) Konsolidierungsmaßnahmen in anderen Bereichen vornimmt und Aufwendungen auf den Prüfstand gestellt werden (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.). Wo genau Aufwandssenkungen bzw. Ertragssteigerungen realisiert werden, bleibt der politischen Willensbildung vor Ort vorbehalten. Der Generationenbeitrag ist lediglich ein letztes Mittel (Ultima Ratio), das in letzter Instanz sicherstellt, dass nur so viele Ressourcen verbraucht werden wie auch tatsächlich erwirtschaftet werden. Der Generationenbeitrag stellt des Weiteren sicher, dass nicht zwangsläufig ein Rückbau öffentlicher Leistungen vorgenommen werden muss. Wollen die Bürger beispielsweise auf liebgewonnene (freiwillige) Leistungen (z.B. Theater, Schwimmbad) nicht verzichten, können diese erhalten bleiben. Allerdings müssen die Bürger dann auch in Form höherer Abgaben (z.B. höhere Gebühren, höhere Steuern, höhere Eintrittspreise) die Kosten für die bereitgestellten öffentlichen Leistungen tragen. Die Erhebung eines Generationenbeitrags impliziert, dass jede neue Ertragssenkung bzw. Aufwandserhöhung an einen höheren Generationenbeitrag geknüpft ist, sofern das Budget unausgeglichen ist und nicht anderweitig Konsolidierungsmaßnahmen vorgenommen werden. In der Praxis wird häufig auf Erträge verzichtet oder werden Aufwendungen getätigt, die nur kleinen Teilen der Bevölkerung einen Nutzen stiften. Durch Einführung des Generationenbeitrags werden viele solcher bislang quasi unantastbaren Positionen auf den Prüfstand gestellt, da ihr Beibehalten nur eine kleine Klientel zufrieden stellt, während ihre Abschaffung durch Vermeidung/Verringerung des Generationenbeitrags den Unmut der Gesamtbevölkerung verhindert/vermindert. Klientelpolitik wird erschwert. Es kommt zu einer Umkehr der Argumentationskette in Volksvertretungen wie auch in der öffentlichen Wahrnehmung: So wird bei jeder künftigen Belastung des Budgets die Frage aufgeworfen, ob diese Belastung wirklich benötigt und gesellschaftlich erwünscht ist, oder ob in Anbetracht des drohenden Generationenbeitrags doch eher darauf verzichtet werden sollte (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.). Der Zusammenhang zwischen Abgabenniveau und Leistungsniveau wird für den Bürger (wieder) spürbar.
38 Vom Generationenbeitrag geht demnach ein Anreiz aus, das Budget auszugleichen, da die Erhebung der Abgabe gleichbedeutend mit dem Eingeständnis einer unverantwortlichen Budgetpolitik wäre. Durch Erreichen des Budgetausgleichs (nach ressourcenverbrauchsorientierter, doppischer Logik) wäre zugleich sichergestellt, dass aktuelle Generationen nicht auf Kosten künftiger Generationen leben. Das Prinzip „wer bestellt, bezahlt“ hat insofern nicht nur in der Beziehung zwischen Gebietskörperschaftsebenen zu gelten, sondern auch im zeitlichen Kontext: Wenn Bürger heute bestimmte Leistungen (= Ressourcenverbrauch) von der Gebietskörperschaft verlangen, müssen sie auch heute ausreichende Erträge (= Ressourcenaufkommen) generieren, um diese Leistungen zu finanzieren. In anderen Worten: Für das öffentliche Leistungsniveau, das die heutige Generation „bestellt“, muss sie auch selbst in Form von Abgaben „bezahlen“. Der Generationenbeitrag definiert insofern klar die Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung: Sie beginnen dort, wo der Budgetausgleich nicht erreicht und damit ein Leben auf Kosten künftiger Generationen praktiziert wird. Darüber hinaus macht es der Generationenbeitrag der Finanzaufsicht vergleichsweise leicht, den Budgetausgleich zu gewährleisten (d.h. ein Überschreiten der Grenzen zu verhindern), sofern der Generationenbeitrag als Muss- und nicht als Soll-Vorschrift im Haushaltsrecht verankert wird. Zusätzlich sollte eine Entpolitisierung der Finanzaufsicht angestrebt werden, um die Finanzaufsicht dem politischen Druck von Bürgermeistern, Landräte, Landtagsabgeordneten etc. zu entziehen. Um Kommunen zu ermöglichen, eine antizyklische Finanz- und Wirtschaftspolitik zu verfolgen bzw. in Notsituation (z.B. Naturkatastrophen) Defizite einzugehen, ist es möglich, das Modell um einen Ziel-Budgetsaldo zu erweitern. Der Ziel-Budgetsaldo ist demnach abhängig von den aktuellen wirtschaftlichen Entwicklung bzw. dem Vorliegen von Notsituationen zu formulieren. Die Regelung ist ferner um eine Klausel zu erweitern, die vorsieht, dass die Budgets über einen konkreten, mehrjährigen Zeitraum ausgeglichen sein müssen - andernfalls ist der Generationenbeitrag in entsprechender Höhe zu erheben. Dieser Zeitraum kann z.B. bei fünf Jahren liegen. Der Budgetausgleich muss demnach in jedem 5-Jahres-Zeitraum (also z.B. sowohl 2010-2014 als auch 2011-2015 als auch 2012-2016 etc.) erreicht werden. Im ressourcenverbrauchsorientierten System kann das Konzept eines ZielBudgetsaldos auch durch eine Pflicht zur Bildung von sog. „Krisenrückstellun-
39 gen“ in entsprechender Höhe ersetzen werden (Passivseite der Bilanz), wobei in gleicher Höhe Finanzvermögen aufzubauen ist (Aktivseite). Das Finanzvermögen darf hierbei nur in Krisenjahren verwendet werden – bei gleichzeitiger Auflösung der Krisenrückstellungen (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 197). 2.5 Übergangsregelung für extrem defizitäre Kommunen Insbesondere bei extrem defizitären Kommunen würde der Generationenbeitrag im ersten Jahr einen sehr hohen Betrag annehmen, da kurzfristige Einsparungen an anderen Stellen kurzfristig kaum realisierbar sind. Insofern ist zu erwägen, ob in diesen Sonderfällen eine fixe Übergangsfrist (z.B. fünf oder zehn Jahre) eingeräumt werden sollte, im Rahmen derer sie ihre Defizite linear abzubauen haben (Hilgers/Burth 2011, S. 244 ff.). Werden die Konsolidierungsziele verfehlt, wird der Generationenbeitrag herangezogen, um den Differenzbetrag zum Konsolidierungspfad zu decken. Eine Nicht-Erreichung der Konsolidierungsziele ist damit nicht mehr möglich. Zur Unterstützung extrem defizitärer Kommunen ist landesseitig ergänzend auch die Etablierung eines kommunalen Entschuldungsfonds (z.B. in Form einer Teilentschuldung der Kommunen plus eventueller Zinshilfen) denkbar. In diesem Kontext ist indes darauf hinzuweisen, dass das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung stets auch die Pflicht zur kommunalen Selbstverantwortung beinhaltet. Demzufolge sind die Kommunen zunächst selbst in der Verantwortung, alles zu unternehmen, um den Ergebnisausgleich aus eigener Kraft dauerhaft zu erreichen. 2.6 Zusammenfassung und Fazit Das im vorliegenden Beitrag entwickelte Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse (bestehend aus einer Budgetausgleichspflicht in Verbindung mit einem Generationenbeitrag als Ultima Ratio) kann einen beträchtlichen Beitrag zur Stabilisierung der Kommunalfinanzen leisten. Es beschränkt sich in seiner Anwendbarkeit jedoch keinesfalls auf Kommunen. Vielmehr lässt sich das Modell – unter Anpassung an die Spezifika der staatlichen Ebene (z.B. bzgl. der Aufschlagsgrundlage) – auch auf Bund und Länder übertragen. Gerade, da Budgetvolumen und Staatsverschuldung in Deutschland größtenteils bei Bund und Ländern verortet sind, wäre die Anwendung einer
40 modifizierten Form des vorgestellten Modells auch auf Bundes- und Landesebene bedeutsam. Provisorisch müsste die neue Staatsschuldenbremse jedoch auf kamerale Datenbasis gestellt werden, da der Bund und die meisten Länder aktuell noch nicht auf das neue ressourcenverbrauchsorientierte Rechnungssystem umgestellt haben. Zur Gewährleistung des ethischen Grundsatzes der Generationengerechtigkeit ist die Umstellung mittelfristig jedoch obligatorisch. Budgetdefizite und eine stetig steigende öffentliche Verschuldung sind indes keine spezifisch deutsche Problematik. Auch einige österreichische Gebietskörperschaften haben mit ähnlichen Problemen zu kämpfen (zum Schuldenstand in Österreich siehe z.B.: Statistik Austria 2011, S. 149; Kommunalkredit Austria AG/Österreichischer Gemeindebund/Österreichischer Städtebund 2011, S. 20). Inwiefern eine Übertragung des vorgestellten Modells einer ressourcenverbrauchsorientierten Schuldenbremse auf die besonderen Rahmenbedingungen in Österreich denkbar und notwendig ist, ist im Dialog von Wissenschaft und Praxis zu prüfen.
41 2.7 Literatur Arbeitskreis Strukturanalyse (2011) Bericht des Arbeitskreises Strukturanalyse (27. Januar 2011). http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4320/DE/ Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Foederale __Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/20110615-Gemeindefinanzen-AKStrukturanlayse-Bericht,templateId=raw,property=publicationFile.pdf, 201201-15 Donges J B, Eekhoff J, Feld L P, Möschel W, Neumann M J M (2010) Öffentliche Finanzen dauerhaft sanieren – in Deutschland und Europa. Stiftung Marktwirtschaft, Berlin Fischer E, Gnädinger M (2009) Generationengerechte Haushaltswirtschaft – Schuldenverbot, HGrGMoG und Ergebnisausgleich. Verwaltung & Management 15(6): 283-292 Gnädinger M (2010) Schuldenfreie Kommunen 2010 – Ein Überblick über die schuldenfreien Gemeinden und Gemeindeverbände der dreizehn deutschen Flächenländer. Driesen, Taunusstein Gnädinger M (2011a) Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik. http://www.haushaltssteuerung.de/weblog-kassenkredit-schuldenbremsen -in-der-kommunalen-doppik.html, 2012-02-15 Gnädinger M (2011b) Doppische Investitionskredit-Schuldenbremse. http://www.haushaltssteuerung.de/weblog-doppische-investitionskreditschuldenbremse.html, 2012-02-15 Gnädinger M (2011c) Neue Regeln für die Kommunalschuldenbremse(n) in Deutschland. In Schauer R (Ed) Öffentliche Verwaltungen – Verschuldungsfähigkeit und Wirkungsorientierung. Trauner, Linz: 55-86 Gnädinger M, Hilgers D (2010) Deutsche Schuldenbremse(n) – Etablierte Modelle und ökonomisch begründeter Fortentwicklungsbedarf. ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 33(3): 181-200 Hallerberg M (2011) Wirksame Abwehr gegen Schulden. http://www.faz.net/ aktuell/wirtschaft/wirtschaftswissen/finanzpolitik-wirksame-abwehr-gegenschulden-1590341.html, 2012-02-15 Heinemann F, Feld L P, Geys B, Gröpl C, Hauptmeier S, Kalb A (2009) Der kommunale Kassenkredit zwischen Liquiditätssicherung und Missbrauchsgefahr. Nomos, Baden-Baden
42 Hessisches Ministerium der Finanzen (2011) Kommunaler Schutzschirm – Gemeinsam für starke Kommunen in Hessen. http://www.hessen.de/irj/ HMdF_Internet?uid=f9a0ab19-bcce-a21f-012f-31e2389e4818, 2012-02-14 Hilgers D, Burth A (2011) Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse für das Land Hessen. Verwaltung & Management 17(5): 242-251 Junkernheinrich M, Lenk T, Boettcher F, Hesse M, Holler B, Micosatt G (2011) Haushaltsausgleich und Schuldenabbau – Konzept zur Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie im Land Nordrhein-Westfalen. Kaiserslautern/Leipzig/Bottrop Junkernheinrich M, Micosatt G (2008) Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Deutschland 2008 – Ein Ländervergleich. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Kaiser A, Sorge N-V (2010) Städte schröpfen Immobilienbesitzer. http://www.manager-magazin.de/finanzen/geldanlage/0,2828,689209-3,00. html, 2012-02-15 Kirchhoff F (2011) Schuldenbremse und Sozialstaat. Der Landkreis 81(11): 609613 Kommunalkredit Austria AG, Österreichischer Gemeindebund, Österreichischer Städtebund (2011) Gemeindefinanzbericht 2011. Wien Meister-Scheufelen G (2011) Die deutsche Schuldenbremse – Der Weg aus der permanenten Neuverschuldung. Verwaltung & Management 17(5): 252-257 Ministerium für Inneres und Kommunales Nordrhein-Westfalen (2011) Stärkungspakt Stadtfinanzen. http://www.mik.nrw.de/themen-aufgaben/ kommunales/kommunale-finanzen/kommunale-haushalte/aktionsplankommunalfinanzen/staerkungspakt-stadtfinanzen.html, 2012-02-14 Oebbecke J (2009) Rechtliche Vorgaben für den Haushaltsausgleich und ihre Durchsetzung – rechtliche und rechtspolitische Überlegungen zur Sanierung der kommunalen Haushalte. http://www.kaemmerer-nrw.de/Material/ 2009_06_26_Vortrag_Prof_Oebbecke.pdf, 2012-02-15 Statistik Austria (2011) Gebarungen und Sektor Staat 2010 – Teil 1. Wien Statistisches Bundesamt (2011) Schulden der öffentlichen Haushalte 2010 – Fachserie 14, Reihe 5. Wiesbaden
43 3. Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation Autor: Andreas Burth Veröffentlichung: Burth A (2012) Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation. ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 25(3): 293-315 A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
44 3.1 Einleitung und Zielsetzung Die kommunalen Finanzen befinden sich in einer kritischen Lage (Anton/Diemert 2009; Anton/Diemert 2010; Deutscher Landkreistag 2011; Deutscher Städte- und Gemeindebund 2011). Durch die Finanzkrise hat sich die Situation weiter verschlechtert. Viele Kommunen haben auch in konjunkturell guten Zeiten ihre Verschuldung nicht wesentlich zurückgeführt und sehen sich in der Krise nun mit einem hohen Schuldendienst einerseits sowie mit sinkenden Einnahmen und steigenden Ausgaben andererseits konfrontiert. In Anbetracht dieser Konstellation sind Konsolidierungsmaßnahmen dringend geboten. Für eine Konsolidierung der kommunalen Haushalte sind in erster Linie die jeweiligen Kommunen selbst verantwortlich, indem sie ihre Spielräume im Hinblick auf große wie auch kleine Einnahmeerhöhungs- und Ausgabensenkungspotentiale ausloten. Werden diese Maßnahmen nicht unternommen, droht die Zahlungsunfähigkeit. Zwar gilt in diesem Fall die Einstandspflicht der Länder (Nierhaus/Gebhardt 1999; Rehm/Tholen 2008, S. 80; Zimmermann 2009, S. 201), jedoch sollte dies nicht als Ansporn zur unverantwortlichen Haushaltsund Finanzpolitik interpretiert werden. Die Einstandspflicht der Länder verdeutlicht gleichwohl deren Interesse an stabilen Kommunalfinanzen. Von der Landesebene ausgehende Konsolidierungsanreize können u.a. über die Ausgestaltung des Kommunalrechts gesetzt werden. Einen solchen Anreiz hat das Land Hessen etabliert, indem es in die Kommunalverfassung ein Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der kommunalen Volksvertretungen18 integriert hat. Der hessische Bund der Steuerzahler hat die Kommunen in Hessen aufgefordert, dieses Optionsrecht wahrzunehmen, da dadurch ein Beitrag zur Haushaltskonsolidierung geleistet werden könne (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a; Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010b). Auch die bisherige Forschung zu staatlichen Volksvertretungen suggeriert, dass große Parlamente mehr ausgeben als kleinere Parlamente (Gilligan/Matsusaka 2001; Gilligan/Matsusaka 1995). Für die kommunale Ebe- 18 Die Volksvertretungen der Städte und Gemeinden werden i.d.R. als „Stadtrat“ bzw. „Gemeinderat“ (oder kurz „Rat“) bezeichnet. Je nach Bundesland sind jedoch z.T. auch andere Bezeichnungen üblich (z.B. „Gemeindevertretung“ bzw. „Stadtverordnetenversammlung“ in Hessen). Im weiteren Verlauf des Beitrags wird die Kurzbezeichnung „Rat“ verwendet. Auf Ebene der Landkreise wird in allen Flächenländern vom „Kreistag“ gesprochen. Die Volksvertretung der bayerischen Bezirke heißt „Bezirkstag“. Da es sich hierbei um eine bayerische Besonderheit handelt, sind Bezirke nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung.
45 ne liegen dem Autor demgegenüber keine empirischen Forschungsergebnisse zu den Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzlage vor.19 Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit bezüglich der kommunalen Volksvertretungen, d.h. den kommunalen Hauptorganen, tatsächlich Konsolidierungspotenziale realisiert werden können. Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, zunächst eine vergleichende Analyse im Hinblick auf die Kommunalfinanzsituation und die Größe der Kommunalparlamente in den einzelnen Ländern vorzunehmen. Aufbauend hierauf wird untersucht, inwiefern ein Kausalzusammenhang zwischen der kommunalen Volksvertretungsgröße und der aktuellen Kommunalfinanzsituation nachweisbar ist. 3.2 Stand der Forschung Zur Bestimmung des aktuellen Forschungsstandes ist vom Autor im Juli 2011 eine Literaturrecherche durchgeführt worden. Ausgewählte, relevante Forschungsarbeiten werden in Tab. 3-1 kurz vorgestellt, um darauf aufbauend bestehende Forschungslücken aufzuzeigen. Jahr Autor(en) 1989 Muzzio/ Tompkins Titel On the Size of the City Council: Finding the Mean 1991 Yates A House of Our Own or A House We’ve Outgrown? An Argument for Increasing the Size of the House of Representatives Legislative Organi- Crain/Muris untersuchen den Einfluss der Organisazation of Fiscal Pol- tion der Legislative (insbesondere bzgl. Ausschüssen) icy auf fiskalische Entscheidungen. Im Ergebnis wird festgestellt, dass Ausgaben höher sind, wenn mehr als ein Ausschuss die Ausgabenhoheit hat. Ferner wird die Hypothese unterstützt, dass, wenn ein Ausschuss 1995 Crain/ Muris 19 Siehe hierzu Abschnitt 3.2. Inhalt/Ergebnisse Muzzio/Tompkins untersuchen die durchschnittliche Größe städtischer Volksvertretungen in den USA. Im Hinblick auf den Zusammenhang von Größe und Finanzlage stellen die Autoren die These auf, dass die Größe von Räten im Spannungsfeld von Effizienz und der Verfügbarkeit von Alternativen steht. Der Beitrag von Yates zielt darauf ab zu untersuchen, ob das House of Representatives der USA vor dem Hintergrund demokratischer Grundsätze zu klein oder zu groß ist. Yates schlägt als Ergebnis seiner Analyse eine Vergrößerung vor.
46 Jahr Autor(en) Titel 1997 Cusack Partisan politics and public finance: Changes in public spending in the industrialized democracies, 1955-1989 2001 Gilligan/ Matsusaka Fiscal Policy, Legislature Size, and Political Parties: Evidence from State and Local Governments in the First Half of the 20th Century Inhalt/Ergebnisse neben der Ausgabenhoheit auch die Hoheit über Steuerentscheidungen hat, ein größerer Anreiz zur Besteuerung besteht, als wenn mehrere Ausschüsse zuständig sind. Cusack evaluiert den Effekt von Parteipolitik auf Veränderungen im Ausgabenniveau der öffentlichen Einheiten. Abgedeckt werden 16 OECD-Länder. Im Ergebnis stellt der Autor fest, dass die Ideologie der regierenden Partei(en) und die Distanz zwischen der Ideologie der regierenden Partei(en) und der Wählerschaft Einfluss auf die Ausgabenpolitik hat. Der Beitrag analysiert, ob die Fiskalpolitik von Staat und Kommunen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts von der Anzahl der Sitze der jeweiligen staatlichen Gebietskörperschaft abhängen. Es wird festgestellt, dass große staatliche Volksvertretungen höhere Ausgaben tätigen als kleine. Ferner wird festgestellt, dass lediglich die Größe des Oberhauses, nicht aber die des Unterhauses, Einfluss auf die Fiskalpolitik hat. Der Autor untersucht den kausalen Effekt der Größe einer Volksvertretung auf die Größe der Regierung/Verwaltung. Es wird ein negativer Kausalzusammenhang identifiziert. 2004 Pettersson- Does the size of the Lidbom legislature affect the size of government? Evidence from two natural experiments 2008 Auriol/ On the Optimal Auriol/Gary-Bobo entwickeln eine Theorie der optiGary-Bobo Number of Repremalen Anzahl von Volksvertretern einer Gebietskörsentatives perschaft. Auf Basis ökonometrischer Tests kommen die Autoren zu dem Ergebnis, dass große Volksvertretungen in einer positiven Korrelationsbeziehung zu den Indikatoren Bürokratie, Barrieren für Unternehmertum und wahrgenommene Korruption stehen. 2009 Heinemann Der kommunale Heinemann et al. untersuchen die Determinanten der et al. Kassenkredit zwiVerschuldung in Deutschland (insbesondere auch der schen Liquiditätssi- Kassenkreditverschuldung). Im Ergebnis wird festgecherung und Miss- stellt, dass u.a. die Bevölkerungsdichte, die brauchsgefahr Gesamteinnahmenquote, die Schlüsselzuweisungsquote und die Gewerbesteuerquote (Quoten jeweils in Prozent des BIP) einen signifikanten Einfluss auf die Kassenkreditverschuldung haben. 2011 Le Maux/ Political fragmenta- In diesem Beitrag wird analysiert, ob die politische Rocaboy/ tion, party ideologiy Macht (v.a. determiniert durch die Anzahl der Sitze Goodspeed and public expendi- im Parlament) der Koalition Einfluss auf die Ausga-
47 Jahr Autor(en) Titel tures Inhalt/Ergebnisse benhöhe hat. Ergebnis ist, dass der Stimmenvorsprung und die Fragmentierung von Regierungs- und Oppositionsparteien die Ausgabenpolitik beeinflussen. Tab. 3-1: Ausgewählte Forschungsarbeiten zur Volksvertretungsgröße und Kommunalfinanzsituation Quelle: Eigene Darstellung Wie aus Tab. 3-1 ersichtlich wird, deckt die bisherige, wissenschaftliche Forschung v.a. die Ebene der staatlichen Volksvertretungen ab (Crain/Muris 1995; Le Maux/Rocaboy/Goodspeed 2011; Gilligan/Matsusaka 2001). Die vorliegenden Untersuchungen beschränken sich darüber hinaus auf die Auswirkungen auf die Ausgabenseite, ohne jedoch explizit andere Indikatoren für die Haushaltsund Finanzlage (z.B. Verschuldung, Haushaltsausgleich, Einnahmepositionen) zu betrachten (Cusack 1997; Gilligan/Matsusaka 2011; Le Maux/Rocaboy/Goodspeed 2011). Ferner berücksichtigt die empirische Forschung zur optimalen Größe von Volksvertretungen nur begrenzt die Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzlage (Auriol/Gary-Bobo 2008). Die Untersuchung von Muzzio/Tompkins hat zwar kommunale Vertretungen zum Gegenstand, gleichwohl hat der Beitrag primär deskriptiven Charakter. Im Hinblick auf den Zusammenhang zwischen der Größe von Volksvertretungen und der Kommunalfinanzsituation werden lediglich Thesen aufgestellt, aber nicht getestet (Muzzio/Tompkins 1989). Heinemann et al. berücksichtigen ihrerseits die kommunale Volksvertretungsgröße nicht als möglichen Einflussfaktor (unabhängige Variable) auf die Kassenkreditbestände. Ferner wird lediglich die Verschuldung als abhängige Variable betrachtet, nicht jedoch eine Saldogröße, wie z.B. der Haushaltssaldo (Heinemann et al. 2009). Der vorliegende Beitrag soll diese Forschungslücke schließen und untersuchen, inwiefern Verkleinerungen einer kommunalen Volksvertretung zu einer Verbesserung der Kommunalfinanzsituation beitragen können.
48 3.3 Analyse der Kommunalfinanzsituation Das Statistische Bundesamt veröffentlicht regelmäßig finanzstatistische Daten zu den Kommunalfinanzen. Den publizierten Finanzstatistiken zufolge, hat sich die Situation der Kommunalfinanzen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise merklich verschlechtert. Dies wird v.a. am kommunalen Finanzierungssaldo20 deutlich. Während der kommunale Finanzierungssaldo der Flächenländer21 in den Jahren unmittelbar vor der Krise (2007 und 2008) mit 8.175 Mio. Euro bzw. 8.352 Mio. Euro deutlich positiv gewesen ist (Statistisches Bundesamt 2009; Statistisches Bundesamt 2010a), hat sich das Vorzeichen 2009 umgedreht: Im ersten von der Finanzkrise beeinträchtigten Haushaltsjahr beläuft sich der kommunale Finanzierungssaldo auf -7.176 Mio. Euro (Statistisches Bundesamt 2010b). Im Jahr 2010 hat sich die Situation um zusätzliche 541 Mio. Euro auf -7.717 Mio. Euro verschlechtert (Statistisches Bundesamt 2011). Zwischen den Ländern bestehen indes große Unterschiede (siehe Tab. 3-2). Den schlechtesten Wert je Einwohner weist das Land Hessen aus. Der dortige (negative) Saldo je Einwohner (-437,16 Euro je Einwohner) ist betragsmäßig mehr als doppelt so hoch wie der Finanzierungssaldo des Bundeslandes mit dem zweitschlechtesten kommunalen Finanzierungssaldo (Nordrhein-Westfalen: -218,42 Euro je Einwohner). Ein Grund für das außerordentlich schlechte Abschneiden Hessens ist in der starken Abhängigkeit von der Gewerbesteuer zu finden, welche besonders stark von der Finanz- und Wirtschaftskrise betroffen ist (Burth/Hilgers 2011). Eine weitere Ursache liegt im hessischen Konjunkturpaket begründet. Bei den investierten Mittel handelt es sich zwar in letzter Instanz um Landesmittel, jedoch belasten sie den kommunalen Finanzierungssaldo, da die von den Kommunen getätigten Investitionen erst über einen Zeitraum von 30 Jahren vom Land zurückerstattet werden (Hessisches Ministerium der Finanzen 2008, S. 3). 20 21 Der kommunale Finanzierungssaldo ist eine stark aggregierte Kennzahl zur Beurteilung der kommunalen Finanzsituation. Er berechnet sich über die Summe aus dem Saldo der bereinigten Ausgaben und Einnahmen und dem Saldo der haushaltstechnischen Verrechnungen (Statistisches Bundesamt 2011); (Burth et al. 2012, S. 142). Im vorliegenden Beitrag werden aufgrund nicht vergleichbarer Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstrukturen nur die Kommunen der Flächenländer, nicht jedoch die Stadtstaaten, untersucht.
49 Flächenland Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Flächenländer Kommunaler Finanzierungssaldo gesamt je Einwohner (in Mio. Euro) (in Euro) -688 -64,01 -340 -27,21 -109 -43,33 -2.649 -437,16 39 23,54 -596 -75,01 -2.382 -133,12 -692 -172,19 -224 -218,42 211 50,51 56 23,65 -323 -114,13 -20 -8,86 -7.717 -101,55 Kommunale Verschuldung je Einwohner (in Euro) 967,63 1.359,20 1.100,31 2.775,43 1.830,05 1.785,52 2.697,10 2.795,60 2.614,18 1.089,65 1.724,33 1.315,33 1.201,22 1.861,17 Einwohner (zum 30.6.2009) 10.747.905 12.497.082 2.515.679 6.059.581 1.656.761 7.945.244 17.893.212 4.018.855 1.025.531 4.177.393 2.367.554 2.830.118 2.257.063 75.991.978 Tab. 3-2: Kommunaler Finanzierungssaldo für das Jahr 2010 sowie kommunale Verschuldung zum 31.12.2009 nach Flächenländern Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011; Statistisches Bundesamt 2010c); berücksichtigt werden folgende Schuldenarten: Kreditmarktschulden, Schulden bei öffentlichen Haushalten, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, innere Schulden, Kassenverstärkungskredite, Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen. Die höchsten Finanzierungssalden sind in den ostdeutschen Flächenländern zu beobachten. Die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und SachsenAnhalt können als einzige Bundesländer 2010 einen positiven kommunalen Finanzierungssaldo ausweisen. Ein Hauptgrund für die vergleichsweise gute Situation der neuen Länder liegt darin, dass die laufenden Zuweisungen im Osten eine deutlich wichtigere Einnahmequelle darstellen als dies im Westen der Fall ist. Die westdeutschen Kommunen finanzieren sich demgegenüber erheblich stärker aus Steuerquellen (insbesondere: Gewerbesteuer, gemeindlicher Einkommensteueranteil) (Anton/Diemert 2010, S. 6). Die Steuereinnahmen sind im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise wesentlich stärker zurückgegangen als die laufenden Zuweisungen von Land und Bund (Anton/Diemert 2009, S. 5 ff.; Anton/Diemert 2010, S. 5 ff.). Ein temporär negativer kommunaler Finanzierungssaldo stellt jedoch nicht notwendigerweise ein Problem dar. Sofern Kommunen in guten Zeiten sparen (d.h. Rücklagen aufbauen), können sie in Krisenzeiten diese Rücklagen aufbrauchen bzw. notfalls Kredite aufnehmen. Dieses Verhalten ist in der Praxis jedoch nur
50 in einigen Kommunen beobachtbar. Dies hat zur Folge, dass viele Kommunen auch in Krisenzeiten erhebliche Finanzmittel für den Schuldendienst (Zins und Tilgung) aufwenden müssen, was den Haushaltsausgleich erschwert. Zum 31.12.2008 waren nur 2.382 der 13.436 deutschen Kommunen (17,73 Prozent) unter Berücksichtigung der Kassenkredite, Kreditmarktschulden, Schulden bei öffentlichen Haushalten und kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der Kernverwaltung und der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe faktisch schuldenfrei (Gnädinger 2010, S. 113 ff.). Zwischen den Ländern bestehen bezüglich der kommunalen Verschuldungssituation erhebliche Unterschiede (siehe Tab. 3-2). So weisen die Kommunen der Länder Baden-Württemberg, Sachsen und Brandenburg die niedrigsten Schulden pro Kopf aus. „Spitzenreiter“ in der pro-Kopf-Verschuldung sind die Kommunen der Länder Rheinland-Pfalz, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland. Es fällt ferner auf, dass mit Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen gleichzeitig diejenigen Länder die höchste Kommunalverschuldung je Einwohner ausweisen, die auch betragsmäßig hohe negative kommunale Finanzierungssalden je Einwohner verzeichnen. Umgekehrt stehen Länder mit niedriger Kommunalverschuldung je Einwohner (z.B. Sachsen, Bayern) beim kommunalen Finanzierungssaldo vergleichsweise gut dar.22 Dies verdeutlicht u.a. den Einfluss der infolge der Verschuldung zu leistenden Zinsausgaben auf den kommunalen Finanzierungssaldo.23 Die beiden oben erläuterten Kennzahlen (Finanzierungssaldo und Schuldenstand) geben einen grundsätzlichen Einblick in die Finanzlage der Kommunen. Die finanzielle Situation der Kommunen können die beiden Kennzahlen aufgrund des Fokus auf den Kernhaushalt sowie der fehlenden Ressourcenverbrauchsorientierung jedoch nicht vollständig abbilden. Hintergrund hierfür ist, dass die Finanzstatistik noch auf kameralen Daten basiert und damit aktuell we22 23 Unterschiede in der Verschuldungshöhe bestehen sowohl für die Summe aller Schuldenarten als auch für einzelne Schuldenarten. So existieren beispielsweise in Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz und dem Saarland vergleichsweise hohe Kassenkreditbestände, während diese Schuldenart in Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen im Landesdurchschnitt nur geringe Volumina erreicht (Statistisches Bundesamt 2010c). Gnädinger sieht unterschiedlich restriktive Kassenkreditschuldenbremsen im Haushaltsrecht als einen Grund für Unterschiede im Kassenkreditniveau (Gnädinger 2011). Heinemann et al. identifizieren demgegenüber z.B. die Bevölkerungsdichte, die Gesamteinnahmenquote, die Schlüsselzuweisungsquote und die Gewerbesteuerquote (Quoten jeweils in Prozent des BIP) als signifikante Determinanten der Kassenkreditverschuldung (Heinemann et al. 2009, S. 71 ff.). Es sei gleichwohl angemerkt, dass die Zinsausgaben nur eine von mehreren Komponenten in der Berechnungsformel des kommunalen Finanzierungssaldos darstellen. Weitere wichtige Einflussgrößen sind z.B. die Personalausgaben und die Steuereinnahmen.
51 der doppische Salden (z.B. ordentliches Jahresergebnis) noch doppische Bilanzkennzahlen (z.B. Fremd-/Eigenkapital24) für die Kernverwaltung beinhaltet (Statistisches Bundesamt 2010c; Statistisches Bundesamt 2011). Auch konsolidierte Finanzdaten unter Berücksichtigung der Auslagerungen (im Sinne des Gesamtabschlusses25) werden derzeit noch nicht finanzstatistisch erfasst (Gnädinger 2011, S. 63 ff.). 3.4 Vergleichende Analyse der Größe kommunaler Volksvertretungen 3.4.1 Zusammensetzung der Räte Aufbauend auf der Analyse der Kommunalfinanzsituation soll im weiteren Verlauf eine Bestandsaufnahme hinsichtlich der Zusammensetzung der Räte in den einzelnen Flächenländern durchgeführt werden. Die Datenerhebung zur landesspezifischen Zusammensetzung des Rates ist anhand der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze der einzelnen Länder vorgenommen worden (siehe Tab. 33).26 24 25 26 Zur Diskussion um die Aussagekraft des Indikators „Eigenkapital“ siehe z.B. Budäus/Hilgers (2010a) und Mühlenkamp/Magin (2010). Zur Bedeutung des Gesamtabschlusses siehe z.B. Budäus/Hilgers (2010b) und Müller-Marqués Berger/Krebs (2010). Es sei darauf hingewiesen, dass in einigen Ländern zusätzlich Ortsteilvertretungen existieren. Im vorliegenden Beitrag werden diese jedoch aus Gründen der Vergleichbarkeit ausgeblendet.
52 Bundesland Rechtsgrundlage § 25 Abs. 2, § 4 Abs. 2 GemeindeordBadenWürttemberg nung für Baden-Württemberg Art. 31 Abs. 2 Gemeindeordnung für Bayern den Freistaat Bayern Brandenburg § 6 Abs. 2 Nr. 1 und 2 Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg § 38 Abs. 1 Hessische GemeindeordHessen nung Mecklenburg- § 4 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz für Vorpommern das Land Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen § 32 Abs. 1 Niedersächsische Gemeindeordnung § 3 Abs. 2 a) Kommunalwahlgesetz NordrheinNordrhein-Westfalen Westfalen § 29 Abs. 2 Gemeindeordnung RheinRheinlandland-Pfalz Pfalz § 32 Abs. 2 KommunalselbstverwalSaarland tungsgesetz Saarland § 25 Abs. 2 Gemeindeordnung für den Sachsen Freistaat Sachsen § 36 Abs. 3 Gemeindeordnung für das SachsenLand Sachsen-Anhalt Anhalt § 7 Abs. 2, § 8 Nr. 1 und 2 Gesetz Schleswigüber die Wahlen in den Gemeinden Holstein und Kreisen in Schleswig-Holstein § 23 Abs. 3 Thüringer KommunalordThüringen nung Anzahl Optionsrecht Größen- zur freiwilligen klassen Verkleinerung? 11 13 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Nein Trennung: kreisfrei vs. kreisangehörig? Nein Nein 13 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Ja 10 Ja, mit 2/3Mehrheit Nein Nein Nein 16 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Ja, durch Mehrheitsbeschluss Nein 7 Nein Nein 15 Nein 13 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Nein 14 Nein Ja 12 Nein Nein 15 31 11 Nein Nein Nein Nein Tab. 3-3: Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze (Räte) Quelle: Eigene Darstellung Tab. 3-3 verdeutlicht, dass Niedersachsen mit 31 Größenklassen eine sehr feingliedrige Struktur bei der Determinierung der Zusammensetzung des Rates gewählt hat. Die grobgliedrigste Struktur ist im Saarland, dem mit Abstand kleinsten Flächenland, zu beobachten (sieben Größenklassen). Optionsrechte zur freiwilligen Verkleinerung der Zahl der Ratsmitglieder sind in den Kommunalverfassungen/-wahlgesetzen von Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen vorgesehen. Hessen legt den Städten und Gemeinden hierbei die größten Hürden auf: Nach §
53 38 Abs. 2 S. 5 Hessische Gemeindeordnung ist mindestens eine 2/3-Mehrheit erforderlich. In den übrigen Ländern mit Optionsrecht genügt ein Mehrheitsbeschluss. Einer Studie des Bundes der Steuerzahler Hessen zufolge haben nur 106 von 447 hessischen Städten, Gemeinden und Landkreisen (24 Prozent) von diesem Optionsrecht Gebrauch gemacht. Die Zahl der Sitze hat sich dabei um insgesamt 630 Sitze (4,2 Prozent) verringert (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a, S. 33). Zur Ausnutzung des Optionsrechts in den übrigen Ländern liegen dem Autor keine entsprechenden Studien vor. Eine Trennung der Größenklassen in kreisfreie und kreisangehörige Städte/Gemeinden nehmen lediglich die Länder Brandenburg und SchleswigHolstein vor. Die heterogene Gliederungsstruktur in den Kommunalverfassungen (insbesondere bzgl. Anzahl der Größenklassen und Festlegung der Grenzwerte) erschwert unmittelbare Vergleiche über Landesgrenzen hinweg. Tab. 3-4 veranschaulicht aus diesem Grund die Ratsmitgliederzahlen mit vereinheitlichten Größenklassen. Falls für bestimmte Größenklassen in einzelnen Ländern keine Städte/Gemeinden existieren, sind diese nicht berücksichtigt worden, um die Durchschnittswertermittlung nicht zu verzerren.27 Zur Bestimmung des Durchschnitts ist bei Bereichsangaben aus Vereinfachungsgründen jeweils der Mittelwert verwendet worden. 27 So sind beispielsweise die beiden obersten Größenklassen beim Land Brandenburg nicht berücksichtigt worden, da die einwohnerstärkste Stadt Brandenburgs, Potsdam, nur rund 155.000 Einwohner zählt.
54 Flächenland BadenWürttemberg Bayern Brandenburg Hessen MecklenburgVorpommern Niedersachsen NordrheinWestfalen RheinlandPfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt SchleswigHolstein Thüringen Durchschnitt Bis 1.000 Einw. 1.0015.000 Einw. 5.00110.000 Einw. 10.00125.000 Einw. 25.00150.000 Einw. 50.001100.000 Einw. 100.001200.000 Einw. 200.001500.000 Einw. Ab 500.001 Einw. 8 10-14 18 22-26 26-32 40 40-48 48-60 60 8 8-10 15 12-16 10-16 15-23 20 18 31 24-30 22-28 37 30-40 32-40 45 44 40-46 59 50 46-56 71 60 --71-81 70-80 --93 7-9 11-17 17-21 25-29 29-37 43-45 --- 53 --- 6-8 10-14 15-24 26-34 36-40 42-44 46-52 54-62 64-66 --- 20 26-32 32-38 38-44 50 58 58-74 74-90 6-12 16-20 22-24 28-36 36-44 44-52 56-60 --- --- --8-10 4-10 --12-16 12-16 27 18 20 33-39 22-26 28-36 39-51 26-34 36-40 --38-48 50 63 ----- --54-60 56-60 --60 --- 7-11 11-17 19 23-27 31-39 39-43 --- 49 --- 6-8 8,73 12-16 14,83 20 21,65 24-30 29,31 30-36 36,77 42 45,58 46 54,44 50 58,1 --72,50 Tab. 3-4: Zusammensetzung des Rates in den 13 Flächenländern nach vereinheitlichten Größenklassen Quelle: Eigene Darstellung; Einw. = Einwohner Als das Land mit den kleinsten Räten kann Baden-Württemberg identifiziert werden. Ebenfalls eher kleine Räte haben die Städte und Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen. Überdurchschnittlich große Räte sind in den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland anzutreffen. Dies gilt im Besonderen für das Land Hessen, das in allen neun Einwohnergrößenklassen die mitgliederstärksten Räte aufweist. Es ist besonders bemerkenswert, dass die Kommunen in den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland die größten Räte aufweisen, da es sich hierbei um diejenigen vier Länder handelt, deren Kommunalfinanzen sich in der schlechtesten Lage aller 13 Flächenländer befinden (siehe Abschnitt 3.3). Auf Grundlage dieser Erkenntnisse kann die These aufgestellt werden, dass mitgliederstarke Räte größere Probleme haben, den Haushalt der eigenen Kommune auszugleichen.
55 3.4.2 Zusammensetzung der Kreistage Neben der Zusammensetzung der Räte in den Städten und Gemeinden ist auch die Zusammensetzung der Kreistage von Bedeutung für eine umfassende Bestandsaufnahme zur Größe kommunaler Volksvertretungen. Analog zu Abschnitt 3.4.1 ist die Datenerhebung zur Bestimmung der Zusammensetzung der Kreistage anhand der Kommunalverfassungen und Kommunalwahlgesetze der einzelnen Bundesländer vorgenommen worden. Tab. 3-5 beinhaltet die wesentlichen Merkmale der jeweiligen Landesregelungen. Bundesland Rechtsgrundlage BadenWürttemberg Bayern § 20 Abs. 2 Landkreisordnung für BadenWürttemberg Art. 24 Abs. 2 Landkreisordnung für den Freistaat Bayern § 6 Abs. 2 Nr. 2 Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg § 25 Abs. 1 Hessische Landkreisordnung Brandenburg Hessen MecklenburgVorpommern Niedersachsen NordrheinWestfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen § 4 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern § 27 Abs. 1 Niedersächsische Landkreisordnung § 3 Abs. 2 b) Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen § 22 Abs. 2 Landkreisordnung Rheinland-Pfalz § 156 Abs. 2 Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland § 25 Abs. 2 Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen § 25 Abs. 3 Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt § 8 Nr. 3 Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein § 102 Abs. 3 Thüringer Kommunalordnung Tab. 3-5: Ländervergleich (Kreistage) Quelle: Eigene Darstellung der Anzahl Größenklas sen k.A. Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung? 3 Nein 3 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Ja, mit 2/3Mehrheit Nein 6 2 10 Nein 5 Ja, durch Mehrheitsbeschluss Ja, durch Mehrheitsbeschluss Nein 4 Nein 5 Nein 4 Nein 2 Nein 3 Nein 5 Kommunalverfassungen/-wahlgesetze
56 Die feingliedrigste Struktur für die Kreistage weist erneut das Land Niedersachsen aus (zehn Größenklassen). Mecklenburg-Vorpommern und SchleswigHolstein greifen demgegenüber auf ein Größenklassensystem mit lediglich zwei Ebenen zurück. Eine Besonderheit ist im Land Baden-Württemberg zu finden. Als einziges Bundesland nennt es die Größenklassen nicht explizit, sondern beschreibt das Verfahren, nach dem sich die Anzahl der Kreistagssitze berechnet (§ 20 Abs. 2 Landkreisordnung für Baden-Württemberg). Ein Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der Zahl der Kreistagssitze ist in den Kommunalverfassungen/-wahlgesetzen von Brandenburg, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen vorgesehen. Baden-Württemberg und Sachsen sind die einzigen Länder, die ein solches Optionsrecht ausschließlich für die Städte-/Gemeindeebene, nicht aber für die Landkreisebene, vorsehen. Wie auch auf Ebene der Städte und Gemeinden verlangt einzig das Land Hessen eine 2/3-Mehrheit zur freiwilligen Verkleinerung der Anzahl der Kreistagssitze. Aufgrund der uneinheitlichen Untergliederung (insbesondere bzgl. Anzahl der Größenklassen und Festlegung der Grenzwerte) in den jeweiligen Kommunalverfassungen werden auch bei den Landkreisen unmittelbare Vergleiche erschwert. Aus diesem Grund wird (analog zur Zusammensetzung der Räte in Abschnitt 3.4.1) eine Vereinheitlichung der Einwohnergrößenklassen vorgenommen (siehe Tab. 3-6). Flächenland Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Hessen MecklenburgVorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Durchschnitt Bis 100.000 Einwohner --50-60 46 51 100.001-200.000 Einwohner 36-54 60-70 50-56 61-71 200.001-300.000 Einwohner 56-64 70 56 81 Ab 300.001 Einwohnern 66-100 70 --87-93 61 61-69 --- --- 42 --34-42 27 --42 --40-46 45,00 46-58 48 42-50 33 --48-54 45 46-50 51,45 62-64 54 50 39 80-92 60 49 --60,73 66-70 60-72 --45 98 --49 --71,13 Tab. 3-6: Zusammensetzung des Kreistags in den 13 Flächenländern nach vereinheitlichten Größenklassen Quelle: Eigene Darstellung
57 Die größten Kreistage haben die Landkreise der Länder Hessen und Sachsen. Die sächsischen Kreistage sind bei gleicher Einwohnerzahl hierbei i.d.R. etwas größer als ihre hessischen Pendants. Ebenfalls als vergleichsweise groß zu kategorisieren sind die Kreistage Mecklenburg-Vorpommerns. Die Landkreise des Saarlandes haben demgegenüber die kleinsten Kreistage. Ebenfalls eher klein sind die Kreistage im Land Schleswig-Holstein. Ähnliche Größenverhältnisse wie in Schleswig-Holstein sind auch für das Land Rheinland-Pfalz festzuhalten. Für Baden-Württemberg ist ein heterogenes Bild festzustellen: Während in den ersten drei Größenklassen mittelgroße Kreistage bestehen, weist BadenWürttemberg in der vierten Größenklasse mit 100 Kreistagssitzen den höchsten Maximalwert aller Länder aus. Ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Größe des Kreistags und der finanziellen Lage ist für die umlagefinanzierte Kreisebene im Gegensatz zur Stadt-/Gemeindeebene nicht erkennbar. Während sich die hessischen Kommunalfinanzen in einer vergleichsweise schlechten Situation befinden, können die sächsischen Kommunalfinanzen zu den solidesten in Deutschland gezählt werden. Die Finanzen der saarländischen Kommunen sind als eher schlecht zu kategorisieren, während die saarländischen Landkreise gleichzeitig die kleinsten Kreistage aufweisen.28 3.5 Zusammenhang zwischen der Größe kommunaler Volksvertretungen und der finanziellen Lage der Kommunen 3.5.1 Vorgehen und Datengrundlage In Abschnitt 3.4.1 ist ein Indiz für das Vorliegen eines Zusammenhangs zwischen der Größe des Rats und der finanziellen Lage der Städte und Gemeinden identifiziert worden. Auf Grundlage dieser Erkenntnisse kann die These aufgestellt werden, dass Städte/Gemeinden mit großen Räten überdurchschnittlich große Probleme mit den städtischen/gemeindlichen Finanzen haben. Entsprechende Erkenntnisse haben Gilligan/Matsusaka im Hinblick auf erhöhte Ausgaben großer staatlicher Vertretungskörperschaften gewonnen (Gilligan/Matsusaka 2001; Gilligan/Matsusaka 1995). Hieraus kann abgeleitet werden, dass mit ei- 28 Zur Lage der Kommunalfinanzen in den 13 Flächenländern siehe Abschnitt 3.3.
58 nem höheren Ausgabenniveau ceteris paribus eine schlechtere Haushalts- und Finanzlage einhergeht.29 Ein Erklärungsansatz für das potentielle Vorliegen dieses kausalen Zusammenhangs ist z.B., dass aufgrund der großen Anzahl an Ratsmitgliedern auch viele kleine Fraktionen bzw. einzelne fraktionslose Kommunalpolitiker im Rat sitzen. Diese Zersplitterung der Räte kann Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen erschweren.30 Durch ihre Präsenz in der lokalen Presse können vergleichsweise unbedeutende Splittergruppen immer neue Ausgabewünsche für einzelne Gruppen einbringen,31 die von der jeweils begünstigten Wählergruppe goutiert werden – wohlwissend, dass die Splittergruppen selbst für die negativen Folgen ihrer Ausgabenwünsche (insbesondere höhere Verschuldung) nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Für die schlechte finanzielle Lage werden vielmehr die großen Fraktionen verantwortlich gemacht. Die großen Fraktionen sehen sich damit einem Spagat zwischen notwendiger Haushaltskonsolidierung einerseits und der nächsten Kommunalwahl andererseits gegenüber. In Anbetracht der bedenklichen Finanzlage in den Städten und Gemeinden der Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland scheint dieser Spagat nur in wenigen Städten und Gemeinden mit großem Rat zu gelingen. Ferner haben Auriol/Gary-Bobo herausgefunden, dass große Volksvertretungen den Grad an Bürokratie steigern, Unternehmertum einschränken und Korruption erleichtern (Auriol/Gary-Bobo 2008). Bezüglich dieser Faktoren ist davon auszugehen, dass sie einen negativen Einfluss auf die Kommunalfinanzsituation haben (z.B. höhere Verwaltungsausgaben, geringere Gewerbesteuereinnahmen). 29 30 31 Einschränkend ist darauf hinzuweisen, dass hohe Ausgaben nicht notwendigerweise eine schlechte Haushalts- und Finanzsituation zur Folge haben müssen. Sofern hohe Ausgaben durch entsprechend hohe Einnahmen gedeckt sind, ist der Haushaltsausgleich durch ein hohes Ausgabenniveau nicht gefährdet. So hängen z.B. Effizienz und Effektivität einer Volksvertretung nach Muzzio/Tompkins von deren Größe ab. Große, zersplitterte Volksvertretungen führen demnach u.a. zu häufigeren Konflikten (Muzzio/Tompkins 1989, S. 94). Gegenstand dieser Konflikte können beispielsweise Fragen der Haushaltskonsolidierung sein. Auch der Bund der Steuerzahler Hessen sieht in der Zersplitterung der Volksvertretungen eines der Hauptprobleme für die Effizienz der Arbeit der Volksvertreter (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a, S. 11). Einschränkend ist anzumerken, dass die Fragmentierung der Volksvertretungen neben der Größe u.a. auch von anderen Regelungen im Kommunalwahlrecht abhängen kann. Bedingt durch den unverhältnismäßig hohen Erhebungsaufwand einer Online-Recherche bei knapp 3.250 Kommunen (ab 5.000 Einwohnern), ist die Variable „Fragmentierung der Volksvertretung“ jedoch nicht in die Analyse einbezogen worden. Zur Theorie, dass öffentliche Ausgaben primär einzelnen, kleineren Gruppen Nutzen stiften siehe Tullock (1959) und Buchanan/Tullock (1962).
59 Der Frage nach dem Vorliegen eines Kausalzusammenhangs zwischen der Größe der kommunalen Volksvertretung und der kommunalen Haushalts- und Finanzlage soll im vorliegenden Abschnitt im Rahmen einer Regressionsanalyse untersucht werden. Als Indikatoren für die Operationalisierung der Haushaltsund Finanzlage der Kommunen kommen das ordentliche Ergebnis (Kernhaushalt) je Einwohner sowie der Stand der Kassenkredite je Einwohner32 zur Anwendung.33 Das ordentliche Ergebnis34 ist die Summe aus Primärergebnis und Finanzergebnis. Das Primärergebnis bestimmt sich aus dem Saldo der laufenden Einnahmen und Ausgaben (Bertelsmann Stiftung 2011, S. 42). Das Finanzergebnis berechnet sich über den Saldo aus Zinseinnahmen/Dividenden und Zinsausgaben (Bertelsmann Stiftung 2011, S. 42). Das ordentliche Ergebnis ist damit eine stark aggregierte Kennziffer zur Beurteilung der finanziellen Situation der Kommune im betreffenden Haushaltsjahr. Kassenkredite sind kurzfristige Kredite zur Liquiditätssicherung (Burth et al. 2012, S. 218). Auf die Betrachtung der übrigen 32 33 34 Es ist darauf hinzuweisen, dass Kassenkreditbestände in ihrer Höhe z.T. auch „Altlasten“ früherer Jahre darstellen, die nicht bzw. nur teilweise von den heutigen Kommunalpolitikern verursacht worden sind. Gleichwohl kann davon ausgegangen werden, dass eine kommunale Volksvertretung hinsichtlich ihrer Größe (unabhängige Variable) im Zeitablauf weitestgehend konstant bleibt bzw. nur geringfügigen Änderungen unterliegt (z.B. Einwohnergrenze wird über-/unterschritten, Änderung der Kommunalverfassung). Es kann damit die Annahme getroffen werden, dass die unabhängige Variable zum Zeitpunkt des Entstehens der Kassenkreditbestände (näherungsweise) die gleichen Werte angenommen hat wie heute. Die heutige Volksvertretungsgröße stellt demnach ein Spiegelbild der Größe der Vergangenheit dar und ist folglich in ihrer Höhe (mutmaßlich) ursächlich für das Volumen heutiger Kassenkreditbestände. Ferner sind die heutigen Kommunalpolitiker dahingehend (mit-)verantwortlich für die Höhe der heutigen Kassenkreditbestände, als dass sie den Höchstbetrag an Kassenkrediten jedes Jahr in der Haushaltssatzung festlegen. Aufgrund ihrer sehr kurzen Laufzeit werden Kassenkredite (im Gegensatz zu den langfristigen Investitionskrediten) rollierend aufgenommen. Im vorliegenden Beitrag ist auf einen monokausalen Ansatz zurückgegriffen worden, um im Untersuchungsmodell zu betonen, dass die Größe der Volksvertretungen, d.h. die unabhängige Variable, im Fokus der Untersuchung steht. Die Kommunalfinanzsituation ist demgegenüber über zwei (abhängige) Variablen breiter operationalisiert worden. Beim ordentlichen Ergebnis handelt es sich im vorliegenden Fall um eine kamerale Kenngröße. Das doppische Äquivalent (ordentliches Ergebnis der Kernverwaltung) wäre grundsätzlich aufgrund der Ressourcenverbrauchs- bzw. Ressourcenaufkommensorientierung im Sinne des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit der geeignetere Ansatz zur Beurteilung der aktuellen Haushaltslage. Diese Kennzahl steht gleichwohl finanzstatistisch nicht zur Verfügung, weshalb im vorliegenden Beitrag auf das kamerale ordentliche Ergebnis zurückgegriffen werden muss. Selbiges gilt analog für das ordentliche Jahresergebnis des Konzerns Kommune (Gesamt/Konzernabschluss) sowie die Eigenkapitalquote (Kernverwaltung sowie Konzern Kommune). Die Betrachtung des gesamten Konzerns Kommune (Kernverwaltung und Auslagerungen) wäre grundsätzlich gegenüber der isolierten Betrachtung der Kernverwaltung zu bevorzugen, da Kommunen oft große Teile ihrer Aufgabenerfüllung in Auslagerungen (z.B. Eigenbetriebe) wahrnehmen. Zur finanzwirtschaftlichen Bedeutung von kommunalen Auslagerungen siehe Junkernheinrich/Micosatt (2008, S. 92 ff.).
60 Schuldenarten ist verzichtet worden, da z.B. Investitionskredite nicht per se etwas schlechtes darstellen.35 Hohe Kassenkreditstände sind demgegenüber ein klassisches Krisenphänomen (Gnädinger 2011, S. 72 ff.; Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 17; Heinemann et al. 2009, S. 17). Folglich kann von hohen Kassenkreditbeständen auf eine schlechte finanzielle Lage geschlossen werden. Als Hypothesen können damit formuliert werden: Hypothese 1: Die Anzahl der Mitglieder kommunaler Volksvertretungen steht in einem negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner. Hypothese 2: Die Anzahl der Mitglieder kommunaler Volksvertretungen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner. Die Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstruktur der Kommunen unterscheidet sich abhängig vom Kommunaltyp (kreisangehörige Städte/Gemeinden, kreisfreie Städte, Landkreise).36 Es ist erscheint demnach angebracht, ergänzend den Kommunaltyp als Kontrollvariable einzuführen und die Analyse für jeden Kommunaltyp differenziert vorzunehmen. Für dem Kommunaltyp „kreisangehörige Städte/Gemeinden“ ergeben sich damit folgende (Sub-)Hypothesen: Hypothese 1a: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisangehöriger Städte/Gemeinden steht in einem negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner. Hypothese 2a: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisangehöriger Städte/Gemeinden steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner. 35 36 Hintergrund ist, dass Investitionskredite i.d.R. für die Schaffung von (materiellen) Vermögensgegenständen aufgenommen werden. Demzufolge steht diesen Krediten ein materieller Vermögenswert gegenüber. Bei Kassenkrediten ist dies nicht der Fall, da sie v.a. für laufende Ausgaben (z.B. Personalausgaben) aufgenommen werden (Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 20). So nehmen beispielsweise kreisfreie Städte sowohl die Aufgaben einer kreisangehörigen Stadt/Gemeinde als auch die Aufgaben eines Landkreises wahr. Bedingt durch verschiedenartige Aufgabenstrukturen unterscheidet sich die Ausgabestruktur zwischen den Kommunaltypen. Die Einnahmestruktur der Landkreise weist die Besonderheit auf, dass diese sich als Umlageverbände primär über die von den kreisangehörigen Städten/Gemeinden zu entrichtende Kreisumlage finanzieren. Voluminöse eigene Steuereinnahmequellen (wie z.B. die Realsteuern bei den kreisfreien und kreisangehörigen Städten und Gemeinden) weisen Landkreise i.d.R. nicht auf.
61 Analog hierzu lauten die (Sub-)Hypothesen für den Kommunaltyp „kreisfreie Städte“: Hypothese 1b: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisfreier Städte steht in einem negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner. Hypothese 2b: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisfreier Städte steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner. Indizien für das Vorliegen eines Kausalzusammenhangs sind in Abschnitt 3.4 primär für die Städte und Gemeinden identifiziert worden. Der Vollständigkeit halber soll die Untersuchung auch für Landkreise vorgenommen werden, um auch hier einen Nachweis für das Vorliegen bzw. Nicht-Vorliegen eines Kausalzusammenhangs (sowie dessen Richtung und Stärke) liefern zu können. Die (Sub-)Hypothesen sind in Analogie zu den Hypothesen der Städte und Gemeinden formuliert worden, da für die Kreise keine spezifischen Erkenntnisse über eine Andersartigkeit des Zusammenhangs vorliegen. Hypothese 1c: Die Anzahl der Kreistagsmitglieder steht in einem negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner. Hypothese 2c: Die Anzahl der Kreistagsmitglieder steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner. Die Hypothesen lassen sich mithin zu nachfolgendem Untersuchungsmodell verdichten. Lage der Kommunalfinanzen Hypothese 1 (–) Ordentliches Ergebnis je Einwohner (Kernhaushalt) Hypothese 2 (+) Kassenkreditbestand je Einwohner (Kernhaushalt) Anzahl Rats-/Kreistagsmitglieder Abb. 3-1: Untersuchungsmodell Quelle: Eigene Darstellung
62 Die Datengrundlage zum ordentlichen Ergebnis sowie zu den Kassenkreditbeständen sind dem Autor dankenswerterweise von der Bertelsmann Stiftung (Programm LebensWerte Kommune) für alle Landkreisverwaltungen sowie alle Städte und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern für die Jahre 2006 bis 2009 zur Verfügung gestellt worden.37 Gleiches gilt für die Einwohnerzahlen der Kommunen, die ebenfalls von der Bertelsmann Stiftung bereitgestellt und vom Autor auf Basis der einschlägigen Rechtsregelungen in die Anzahl der Mandatsträger umgerechnet worden sind.38 Um sicherzustellen, dass das ordentliche Ergebnis nicht durch außerordentliche Effekte/Ereignisse beeinflusst worden ist, ist das ordentliche Ergebnis über eine Mehrjahresbetrachtung als arithmetisches Mittel der Jahre 2006 bis 2008 berechnet worden.39 Für den Bestand an Kassenkrediten sind die Daten aus dem Jahr 2008 herangezogen worden.40 Im Falle der Kassenkredite ist kein Mehrjahresdurchschnitt bestimmt worden, da es sich bei den Kassenkrediten – im Gegensatz zum ordentlichen Ergebnis – um eine Bestandsgröße und nicht um eine Stromgröße handelt. Sowohl beim ordentlichen Ergebnis als auch bei den Kassenkrediten ist das Jahr 2009 nicht berücksichtigt worden. Grund hierfür ist erstens, dass die Daten aus diesem Jahr erheblich durch die Finanz- und Wirtschaftskrise verzerrt worden sind.41 Zweitens handelt es sich bei den 2009er-Daten um kassenstatische Daten, die aufgrund ihres vorläufigen Charakters weniger valide sind als die Rechnungsergebnisdaten aus den Jahren 2006 bis 2008. In Abwägung von Aktualität einerseits und Validität andererseits ist bezüglich der Kassenkreditbestände eine 37 38 39 40 41 Aufgrund dessen, dass lediglich die Daten der Kommunen ab 5.000 Einwohnern zur Verfügung stehen, können die Ergebnisse nicht bzw. nur begrenzt auf Kommunen unter 5.000 Einwohnern übertragen werden. Zur Umrechnung sind die Einwohnerzahlen für das Jahr 2008 verwendet worden, da auch bei den übrigen Kennzahlen das Jahr 2009 nicht berücksichtigt worden ist. Bedingt durch das Umrechnungsverfahren aus den Einwohnerzahlen können sich in den Fällen der Kommunen, deren Einwohnerzahl seit der vorangegangenen Kommunalwahl eine einschlägige, kommunalrechtliche Einwohnergrenze unter- oder überschritten hat, Abweichungen zur tatsächlichen Größe der Volksvertretung ergeben. Die Verzerrungen sind jedoch vermutlich von geringfügigem Charakter und sollten die Regressionsanalyse nicht wesentlich beeinflussen. Aufgrund von Lücken im Datensatz können nicht alle Städte und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern von der vorliegenden Analyse abgedeckt werden. Bei 32 von 2.951 Städten/Gemeinden (1,08 Prozent) stehen nur aus zwei oder weniger Jahren Daten zur Verfügung, weshalb selbige aus der Untersuchung eliminiert worden sind. Bei den Landkreisen sind keine Lücken im Datensatz vorhanden. Bei 13 von 2.951 Städten und Gemeinden (0,44 Prozent) sind keine Kassenkreditbestände für das Jahr 2008 verfügbar. Die entsprechenden Datensätze sind daher aus der Analyse eliminiert worden. Zu den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die Kommunalfinanzen siehe Abschnitt 3.3.
63 Entscheidung zugunsten der Validität der Daten gefallen, zumal die Aktualität durch ein Jahr ältere Daten nicht wesentlich negativ beeinflusst wird. Drittens sind die Daten aus dem Jahr 2009 – im Gegensatz zu den Daten aus den Jahren 2006 bis 2008 – durch größere Datenlücken geprägt.42 In Ländern mit Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der Anzahl der Rats- bzw. Kreistagsmitglieder ist eine pauschale, prozentuale Verringerung der Mitgliederzahlen vorgenommen worden. Für das Land Hessen beläuft sich die Verringerung in Analogie zu den Ergebnissen einer Studie des Bundes der Steuerzahler Hessen auf 4,2 Prozent (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a, S. 33). Für die übrigen Länder mit Optionsrecht liegen dem Autor keine spezifischen Studien vor. Die Anzahl der Sitze ist in diesen Ländern um 6 Prozent verringert worden. Hintergrund des etwas höheren Prozentwertes ist, dass Hessen mit einer 2/3-Mehrheit höhere Hürden zur Verkleinerung auferlegt als die übrigen Länder mit Optionsrecht. Es wird daher davon ausgegangen, dass sich in den Ländern außer Hessen mehr Kommunen für eine Verringerung der Anzahl der Sitze entschieden haben. 3.5.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse Zum Zweck des Testens der Hypothesen kommt eine lineare Regressionsanalyse zur Anwendung. Die betrachteten Variablen (Kassenkreditbestand je Einwohner, ordentliches Ergebnis je Einwohner, Anzahl Sitze) sind metrisch skaliert. Bei Betrachtung einzelner Datenelemente fällt jedoch auf, dass es einzelne Kommunen (Ausreißer) gibt, die ausgesprochen hohe Werte bei den Kenngrößen zur Finanzlage ausweisen (wie z.B. die Gemeinde Grünwald in Bayern, deren ordentliches Ergebnis im arithmetischen Mittel der Jahre 2006 bis 2008 bei +6.356,05 Euro je Einwohner liegt – bei einem arithmetischen Mittel von +29,29 Euro je Einwohner für die Gesamtheit aller Städte und Gemeinden). Datensätze dieser Art stellen zwar keine Messfehler, sondern echte Werte dar, gleichwohl haben sie zur Folge, dass die Regression auf Basis der Methode der kleinsten Quadrate stark verzerrt werden kann, wodurch die Datenstruktur von der Regressionsgeraden nicht mehr adäquat abgebildet wird (Fahrmeier/Kneib/Lang 2009, S. 173 ff.; Pflaumer/Heine/Hartung 2005, S. 162; 42 So liegen z.B. für das Jahr 2009 bei 458 Städten und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern (15,52 Prozent) keine Daten für das ordentliche Ergebnis vor. Für die Länder Hessen und Saarland fehlen die entsprechenden Daten des ordentlichen Ergebnisses für 2009 komplett – beim Land Brandenburg liegt die Datenlücke bei 66,27 Prozent.
64 Hawkins 1980). Um Ausreißer vor Durchführung der Regressionsanalyse zu identifizieren und aus der Analyse zu eliminieren, werden die sog. Externally Studentized Residuals verwendet. Hierbei wird für sämtliche Beobachtungen die Regression ohne die jeweilige Beobachtung errechnet. Die standardisierte Differenz hinsichtlich der abhängigen Variablen für die jeweilige Beobachtung wird als Externally Studentized Residual bezeichnet. Die Externally Studentized Residuals sind hierbei t-verteilt. Einen allgemein anerkannten, kritischen Wert von Externally Studentized Residuals, ab dem von einem Ausreißer gesprochen wird, existiert gleichwohl nicht. In Analogie zu Cohen et al. werden für den vorliegenden Beitrag Werte über +2,00 sowie Werte unter –2,00 als Ausreißer klassifiziert (Cohen et al. 2003, S. 401 ff.). Tab. 3-7 enthält die Ergebnisse der Regressionsanalyse unter Ausschluss derjenigen Daten, die auf Basis der Externally Studentized Residuals als Ausreißer klassifiziert worden sind.43 Flächenland Hypothese 1a: Anzahl Sitze o Kassenkredite (+) Hypothese 2a: Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis (–) Hypothese 1b: Anzahl Sitze o Kassenkredite (+) Hypothese 2b: Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis (–) Hypothese 1c: Anzahl Sitze o Kassenkredite (+) Hypothese 2c: Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis (–) Regressionskoeffizient Konstante Bestimmtheitsmaß (R2) p N (ohne Anzahl Aus- eliminierreißer) te Ausreißer 5,052*** –79,802 0,082 0,000 2.722 113 –2,358*** 113,658 0,026 0,000 2.765 51 25,210*** –714,787 0,123 0,000 98 5 –0,825 43,815 0,003 0,576 95 8 –1,387* 155,263 0,016 0,035 286 15 0,347* –13,871 0,018 0,026 280 21 *** Signifikanzniveau von 0,001; ** Signifikanzniveau von 0,01; * Signifikanzniveau von 0,05; (+)/(–) = Hypothese eines positiven/negativen Kausalzusammenhangs Tab. 3-7: Ergebnisse der Regressionsanalyse (nach Eliminierung der Ausreißer mittels Externally Studentized Residuals) Quelle: Eigene Berechnung 43 Prozentual sind zwischen 1,84 und 7,77 Prozent der Kommunen als Ausreißer klassifiziert und als solche eliminiert worden. Aufgrund der vergleichsweise geringen Prozentwerte fließt die Mehrzahl der Beobachtungen weiterhin in die Regressionsanalyse ein.
65 Im Ergebnis ist für fünf der sechs Hypothesen eine signifikante Kausalbeziehung identifiziert worden.44 Die Hypothesen 1a und 2a (kreisangehörige Städte/Gemeinden) sind hierbei bestätigt worden. Es wird jeweils ein hohes Signifikanzniveau erreicht. Ein ebenfalls hohes Signifikanzniveau wird für Hypothese 1b (Kassenkredite; kreisfreie Städte) nachgewiesen. Nicht signifikant ist demgegenüber Hypothese 2b (ordentliches Ergebnis; kreisfreie Städte). Für die Hypothesen 1c und 2c (Landkreise) haben sich auf einem Niveau von 0,05 signifikante Kausalbeziehungen mit umgekehrtem Vorzeichen ergeben. Aus den Ergebnissen kann geschlussfolgert werden, dass im Fall von kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung der Volksvertretung zu einer Verbesserung der Haushalts- und Finanzlage führt, wenngleich bezüglich der kreisfreien Städte einzuschränken ist, dass dies lediglich für die Kassenkreditbestände gilt. Im Hinblick auf die Landkreise zeigen die empirischen Ergebnisse der Regressionsanalyse, dass tendenziell eine Vergrößerung der Kreistage einen positiven Effekt auf die Lage der Kommunalfinanzen hat. Zwar sind für fünf Hypothesen signifikante Zusammenhänge entdeckt worden, gleichwohl unterscheidet sich die Stärke des Effekts zwischen den einzelnen Hypothesen. In Anlehnung an die Interpretationsempfehlungen für Bestimmtheitsmaße nach Cohen (Cohen 1988, S. 531 ff.) und Rubin (Rubin 2009, S. 138 ff.) ist ein mittelstarker Zusammenhang für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden bzgl. Hypothese 1a (R2 = 0,082) und die kreisfreien Städte bzgl. Hypothese 1b (R2 = 0,123) identifiziert worden. Ein schwacher Zusammenhang ist für die Hypothesen 2a (R2 = 0,026), 2c (R2 = 0,018) und 1c (R2 = 0,016) festzuhalten. Die beschriebenen Ergebnisse (unterschiedliches Vorzeichen für Räte und Kreistage) überraschen auf den ersten Blick. Gleichwohl liefert die bisherige Forschung zur optimalen Größe von Volksvertretungen einen geeigneten Ansatzpunkt für die Erklärung dieses Phänomens.45 Gegeben der Annahme, dass aus finanzwirtschaftlicher Sicht eine optimale Größe für eine kommunale Volksvertretung existiert, so wäre es plausibel davon auszugehen, dass es aufgrund der unterschiedlichen Ausgaben-, Einnahmen- und Aufgabenstruktur Un44 45 Es sei darauf hingewiesen, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass es sich bei den identifizierten Beziehungen jeweils um Scheinkorrelationen bzw. von einer dritten Variablen (z.B. Einwohnerzahl) determinierte Korrelationen handelt. Zur Forschung bezüglich der optimalen Größe einer Volksvertretung siehe Auriol/Gary-Bobo 2008.
66 terschiede in der optimalen, finanzwirtschaftlichen Größe von Räten bzw. Kreistagen gibt. Aufbauend auf diesen Überlegungen lassen sich die Beobachtungen insofern erklären, als dass die Räte der Städte und Gemeinden derzeit größer sind als die optimale Größe, während die Kreistage unterhalb des optimalen Niveaus liegen. Eine Vergrößerung der Kreistage hat demnach einen positiven Effekt auf die Kommunalfinanzen während der Zusammenhang bei den Räten das jeweils umgekehrte Vorzeichen hat. Aus diesen Überlegungen lässt sich schlussfolgern, dass die Richtung des Effekts einer Änderung in der Größe einer Volksvertretung davon abhängt, ob die jeweilige Volksvertretung ober- oder unterhalb des Optimums liegt. Da der kausale Effekt bei den (kreisangehörigen und kreisfreien) Städten und Gemeinden stärker ist als bei den Landkreisen, ist zu vermuten, dass sich die Städten und Gemeinden vergleichsweise weiter vom Optimum entfernt befinden als die Landkreise. Das Konsolidierungspotential durch Veränderungen der Größe der Volksvertretungen ist demnach bei den Städten und Gemeinden größer als bei den Landkreisen. Abb. 3-2 verdeutlicht den oben beschriebenen Zusammenhang zwischen der Größe einer Volksvertretung und der kommunalen Finanzlage skizzenhaft für die Städte/Gemeinden sowie die Landkreise. Finanzlage der Städte/ Gemeinden Finanzlage der Kreise gut gut (geringe Kassenkredite, positives ord. Ergebnis) (geringe Kassenkredite, positives ord. Ergebnis) Optimum Haushaltskonsolidierungspotenzial Optimum Haushaltskonsolidierungspotenzial Status Quo schlecht Status Quo schlecht (hohe Kassenkredite, negatives ord. Ergebnis) (hohe Kassenkredite, negatives ord. Ergebnis) wenige nötige Vergrößerung viele Anzahl Sitze im Kreistag wenige nötige Verkleinerung viele Anzahl Sitze im Rat Abb. 3-2: Skizzierung der Haushaltskonsolidierungspotentiale kommunaler Volksvertretung in Bezug auf die optimale Volksvertretungsgröße46 Quelle: Eigene Darstellung 46 Auf eine separate Grafik für die kreisfreien Städte ist an dieser Stelle verzichtet worden, um die Abbildung nicht durch ein drittes Diagramm zu überladen. Die kreisfreien Städte sind daher im Diagramm mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden zusammengefasst worden, zumal die Wirkungsrichtung bei beiden Kommunaltypen gleich ist. Ungeachtet dessen ist einschränkend anzumerken, dass die Abbildung im Falle der kreisfreien Städte lediglich für die Kassenkreditbestände, nicht jedoch das ordentliche Ergebnis gilt, da bei letzterem keine Signifikanz vorliegt.
67 Geht man davon aus, dass der in Abb. 3-2 aufgezeigte Funktionsverlauf näherungsweise zutrifft, so hat die in Regressionsgerade den Charakter einer Tangente am Status-Quo-Punkt. Die Regressionsgerade zeigt folglich an, um wie stark sich die Finanzlage einer Kommune (Kassenkreditbestand, ordentliches Ergebnis) durch eine infinitesimale Erhöhung/Senkung der Volksvertretungsgröße ändert. So würde sich der Kassenkreditbestand einer (fiktiven) deutschen kreisangehörigen Stadt/Gemeinde laut Regressionsgerade um rund 5,05 Euro je Einwohner verringern, wenn der Rat um einen Sitz verkleinert wird. Gleichzeitig würde eine Verbesserung von ca. 2,36 Euro je Einwohner im ordentlichen Ergebnis realisiert werden. Im Falle der kreisfreien Städte ist durch eine Verkleinerung des Rates um einen Sitz eine Verringerung des Kassenkreditbestandes um etwa 25,21 Euro je Einwohner zu erwarten. Bei den Kreisen ließe sich durch eine Vergrößerung des Kreistages um einen Sitz eine Verbesserung von knapp 1,40 Euro je Einwohner beim Kassenkreditbestand und rund 0,35 Euro je Einwohner beim ordentlichen Ergebnis erzielen. 3.6 Schlussfolgerungen und Fazit Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Einsparpotentiale – entgegen der Vermutung des Bundes der Steuerzahler Hessen (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a) – nicht notwendigerweise nur durch eine Verkleinerung der Volksvertretungen realisiert werden können. Vielmehr ist die Frage „Verkleinerung vs. Vergrößerung“ abhängig davon, ob die aktuelle Volksvertretungsgröße rechts oder links des Optimums liegt. Das im vorliegenden Beitrag abstrakt beschriebene, finanzwirtschaftliche Optimum hinsichtlich der Größe einer kommunalen Volksvertretung, konnte im vorliegenden Beitrag aufgrund des gewählten Untersuchungsansatzes gleichwohl nicht exakt bestimmt werden. Insofern ist das Konzept eines finanzwirtschaftlichen Optimums als These (Proposition) zu verstehen. Die These sollte im weiteren Verlauf des Forschungsprozesses von nachfolgenden Forschern kritisch hinterfragt und im Fall der Bestätigung der These konkret bestimmt werden. Gleichzeitig sollte im günstigen Fall anvisiert werden, das bestehende Haushaltskonsolidierungspotenzial zu quantifizieren. Ferner ist denkbar, dass das Optimum bundeslandabhängig ist, zumal aufgrund landesrechtlicher Gegebenheiten Unterschiede in der kommunalen Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstruktur bestehen. Es erscheint daher angebracht, die Bundesland-Zugehörigkeit als
68 Kontrollvariable einzuführen.47 Dies würde auch dem Umstand Rechnung tragen, dass Kassenkreditbestände, z.B. aufgrund unterschiedlich restriktiver Kassenkreditschuldenbremsen (Gnädinger 2011), in den einzelnen Ländern unterschiedliche Niveaus erreichen. In der vorliegenden Analyse sind Ausreißer eliminiert worden. Bei den ausgeschlossenen Ausreißern handelt es sich gleichwohl um nicht um Messfehler, sondern um reale Werte. Die Ausreißer stellen damit ihrerseits interessante Untersuchungsobjekte dar, die einer gesonderten Ausreißeranalyse unterzogen werden sollten. Abschließend stellt sich die Frage, wie eine potentielle Verkleinerung/Vergrößerung der kommunalen Volksvertretungen in der Praxis umgesetzt werden kann. Eine erste Möglichkeit stellt die Etablierung von Vergrößerungswahlrechten (für Kreise) bzw. Verkleinerungswahlrechten (für Städte/Gemeinden) in den Kommunalverfassungen der Länder dar. Um freiwillige Änderungen zu erleichtern, sollte lediglich ein Mehrheitsbeschluss, d.h. keine 2/3-Mehrheit, erforderlich sein. Zweitens kann der Landtag durch Änderung der Kommunalverfassung auf eine (erzwungene) Verkleinerung/Vergrößerung der Mandatszahlen hinwirken. Drittens führen Gemeindefusionen indirekt zu einer Verkleinerung der Volksvertretungen, da mit einer Verdopplung der Einwohnerzahl i.d.R. keine Verdopplung der Ratsmitgliederzahl einhergeht. Das Land kann über sog. Hochzeitsprämien Anreize zu Gemeindefusionen setzen. Eine entsprechende Wirkung entfalten ferner auch Gebietsreformen. Gleichwohl ist zu bedenken, dass Gebietsreformen bzw. Gemeindefusionen nicht nur Auswirkungen auf die Größe der kommunalen Volksvertretung haben. So sind z.B. durch eine Gemeindefusion Einsparungen im Verwaltungsapparat realisierbar, die größer sein können als die Haushaltskonsolidierungspotentiale durch die Veränderung der Anzahl der Mandatsträger. 47 Einschränkend ist jedoch darauf hinzuweisen, dass aufgrund niedriger Fallzahlen bei den kreisfreien Städten und Landkreisen in einigen Ländern (z.B. drei kreisfreie Städte in Sachsen, sechs Landkreise im Saarland) fallzahlbedingte Probleme bei der Durchführung der landesspezifischen Regression auftreten können.
69 3.7 Literatur Anton S, Diemert D (2009) Gemeindefinanzbericht 2009 – Kurzfassung, Kommunalfinanzen in freien Fall? Der Städtetag 62(5): 5-9 Anton S, Diemert D (2010) Gemeindefinanzbericht 2010 – Kurzfassung, Kommunale Finanzen: Keine Licht am Ende des Tunnels! Der Städtetag 63(5): 5-9 Auriol E, Gary-Bobo R J (2008) On the Optimal Number of Representatives. IDEI Working Papers 86, Toulouse Buchanan J M, Tullock G (1962) The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Liberty Fund, Ann Arbor Budäus D, Hilgers D (2010a) Eigenkapital/Eigenkapitalquote – ein vernachlässigbarer Faktor? Der Städtetag 63(4): 22-26 Budäus D, Hilgers D (2010b) Gesamtabschluss von Gebietskörperschaften: Aktuelle Situation und ausgewählte Problemfelder unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Ebene. ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 33(4): 73-95 Bund der Steuerzahler Hessen e.V. (2010a) Verkleinerung der hessischen Kommunalparlamente – Der Weg zur effizienteren politischen Führung. Wiesbaden Bund der Steuerzahler Hessen e.V. (2010b) Kommunalparlamente jetzt verkleinern! (Pressemeldung vom 6.1.2010). http://www.steuerzahler-hessen.de/ Kommunalparlamente-jetzt-verkleinern/26907c30465i1p214/index.html, 2011-07-20 Burth A, Gnädinger M, Grieger T, Hilgers D (2012) Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft. Driesen, Taunusstein Burth A, Hilgers D (2011) Finanzstatistische Analyse der Gewerbesteuer in Deutschland. Verwaltung & Management 17(2): 83-87 Cohen J (1988) Statistical power analysis for the behavioral sciences. 2. Auflage, Routledge Academic, Hillsdale Cohen J, Cohen P, West S G, Aiken L S (2003) Applied multiple regression/correlation analysis for the behavioral sciences. Lawrence Erlbaum, Mahwah Crain M W, Muris T J (1995) Legislative Organization of Fiscal Policy. Journal of Law and Economics 38: 311-333
70 Cusack T R (1997) Partisan politics and public finance: Changes in public spending in the industrialized democracies, 1955-1989. Public Choice 91: 375-395 Deutscher Landkreistag (2011) Reformdruck für Kommunalfinanzen besteht weiter. http://www.kreise.de/__cms1/themen/kreisfinanzen/lage-derkommunalfinanzen.html, 2011-07-22 Deutscher Städte- und Gemeindebund (2011) Haushaltslage der Kommunen bleibt angespannt. http://www.dstgb.de/dstgb/Schwerpunkte/Haushaltslage %20der%20Kommunen%20bleibt%20angespannt/Aktuelles/Haushaltslage% 20der%20Kommunen%20bleibt%20angespannt/, 2011-07-22 Fahrmeier L, Kneib T, Lang S (2009) Regression: Modelle, Methoden und Anwendungen. 2. Auflage, Springer, Berlin/Heidelberg Gilligan T W, Matsusaka J G (1995) Deviations from Constraints on Partisan Bias under the Efficient Gerrymander. Economic Inquiry 33(3): 383-401 Gilligan T W, Matsusaka J G (2001) Fiscal Policy, Legislature Size, and Political Parties: Evidence from State and Local Governments in the First Half of the 20th Century. National Tax Journal 54(1): 57-82 Gnädinger M (2010) Schuldenfreie Kommunen 2010 – Ein Überblick über die schuldenfreien Gemeinden und Gemeindeverbände der dreizehn deutschen Flächenländer. Driesen, Taunusstein Gnädinger M (2011) Neue Regeln für die Kommunalschuldenbremse(n) in Deutschland. In Schauer R (Ed) Öffentliche Verwaltungen – Verschuldungsfähigkeit und Wirkungsorientierung. Trauner, Linz: 55-86 Hawkins D M (1980) Identification of Outliers. Chapman & Hall, London Heinemann F, Feld L P, Geys B, Gröpl C, Hauptmeier S, Kalb A (2009) Der kommunale Kassenkredit zwischen Liquiditätssicherung und Missbrauchsgefahr – ZEW Wirtschaftsanalysen (Band 93). ZEW, Baden-Baden Hessisches Ministerium der Finanzen (2008) Hessisches Sonderinvestitionsprogramm „Schul- und Hochschulbau“. http://www.hmdf.hessen.de/irj/servlet/ prt/portal/prtroot/slimp.CMReader/HMdF_15/HMdF_Internet/med/d8b/d8b3 01b3-8476-0721-f012-f31e2389e481,22222222-2222-2222-2222-2222222 22222,true, 2011-07-22
71 Junkernheinrich M, Micosatt G (2008) Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Deutschland 2008 - Ein Ländervergleich. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Le Maux B, Rocaboy Y, Goodspeed T (2011) Political fragmentation, party ideology and public expenditures. Public Choice 147: 43-67 Mühlenkamp H, Magin C (2010) Zum Eigenkapital von Gebietskörperschaften – populäre Irrtümer und Missverständnisse. Der Gemeindehaushalt 111(1): 811 Müller-Marqués Berger T, Krebs U (2010) Der kommunale Gesamtabschluss – Zielsetzung, Grundlagen und Erstellung. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Muzzio D, Tompkins T (1989) On the Size of the City Council: Finding the Mean. Proceedings of the Academy of Political Science 37(3): 83-96 Nierhaus M, Gebhardt I (1999) Zur Ausfallhaftung des Staates für zahlungsunfähige Kommunen. Duncker & Humblot, Berlin Pettersson-Lidbom P (2004) Does the size of the legislature affect the size of government? Evidence from two natural experiments. Vatt Discussion Papers No. 350, Helsinki Pflaumer P, Heine B, Hartung J (2005) Statistik für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften - Deskriptive Statistik. 3. Auflage, Oldenbourg, München Rehm H, Tholen M (2008) Kommunalverschuldung - Befund, Probleme, Perspektiven. Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin Rubin A (2009) Statistics for Evidence-Based Practice and Evaluation. 2. Auflage, Broadman & Holman, Belmont Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2010) Hebesätze der Realsteuern 2009 (Gemeinschaftsveröffentlichung). Düsseldorf Statistisches Bundesamt (2009) Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte 2007 – Fachserie 14 Reihe 3.3. Wiesbaden Statistisches Bundesamt (2010a) Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte 2008 – Fachserie 14 Reihe 3.3. Wiesbaden Statistisches Bundesamt (2010b) Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 1.-4. Vierteljahr 2009 – Fachserie 14 Reihe 2. Wiesbaden
72 Statistisches Bundesamt (2010c) Schulden der öffentlichen Haushalte 2009 – Fachserie 14 Reihe 5. Wiesbaden Statistisches Bundesamt (2011) Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 1.-4. Vierteljahr 2010 – Fachserie 14 Reihe 2. Wiesbaden Tullock G (1959) Problems of Majority Voting. Journal of Political Economy 67(6): 571-579 Yates C S J (1992) A House of Our Own or A House We’ve Outgrown? An Argument for Increasing the Size of the House of Representatives. Columbia Journal of Law and Social Problems 25(2): 157-196 Zimmermann H (2009) Kommunalfinanzen – Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft. 2. Auflage, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin
73 3.8 Gesetzestexte Gemeindeordnung für Baden-Württemberg v. 24. Juli 2000 (GBl. 2000, S. 581), zuletzt geändert durch Gesetz v. 9. November 2010 (GBl., S. 793, 962). Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt v. 10. August 2009 (GVBl. LSA 2009, S. 383), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Januar 2011 (GVBl. LSA, S. 14, 18). Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern v. 22. August 1998 (GVBl, S. 796, BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz v. 27. Juli 2009 (GVBl, S. 400). Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen v. 18. März 2003 (Sächs GVBl. 2003, S. 55), zuletzt geändert durch Gesetz v. 7. November 2007 (SächsGVBl. 2007, S. 478). Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz v. 31. Januar 1994 (GVBl 1994, S. 153), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Oktober 2010 (GVBl. 2010, S. 319). Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg v. 9. Juli 2009 (GVBl. I/09, S. 326). Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein v. 19. März 1997 (GVOBl. 1997, S. 151), zuletzt geändert durch Gesetz v. 16. September 2009 (GVOBl. 2009, S. 572). Hessische Gemeindeordnung v. 7. März 2005 (GVBl. I 2005, S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz v. 24. März 2010 (GVBl. I, S. 119). Hessische Landkreisordnung v. 7. März 2005 (GVBl. I 2005, S. 183), zuletzt geändert durch Gesetz v. 24. März 2010 (GVBl. I 2010, S. 119, 120). Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland v. 27. Juni 1997 (Amtsbl., S. 682), zuletzt geändert durch Gesetz v. 11. Februar 2009 (Amtsbl., S. 1215). Kommunalwahlgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern v. 13. Oktober 2003 (GVOBl. M-V 2003, S. 458), zuletzt geändert durch Gesetz v. 16. Dezember 2010 (GVOBl. M-V 2010, S. 690). Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen v. 30. Juni 1998 (GV. NRW, S. 384), zuletzt geändert durch Gesetz v. 3. Mai 2011 (GV. NRW, S. 238). Landkreisordnung für Baden-Württemberg v. 19. Juni 1987 (GBl. 1987, S. 288), zuletzt geändert durch Gesetz v. 9. November 2010 (GBl. 2010, S. 793, 962).
74 Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt v. 12. August 2009 (GVBl. LSA 2009, S. 435), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Januar 2011 (GVBl. LSA, S. 14, 18). Landkreisordnung für den Freistaat Bayern v. 22. August 1998 (GVBl S. 826, BayRS 2020-3-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz v. 27. Juli 2009 (GVBl, S. 400). Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen v. 19. Juli 1993 (SächsGVBl. 1993, S. 577), zuletzt geändert durch Gesetz v. 7. November 2007 (SächsGVBl. 2007, S. 478, 482). Landkreisordnung Rheinland-Pfalz v. 31. Januar 1994 (GVBl 1994, S. 188), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Oktober 2010 (GVBl. 2010, S. 319). Niedersächsische Gemeindeordnung v. 28. Oktober 2006 (Nds. GVBl. 2006, S. 473), zuletzt geändert durch Gesetz v. 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. 2010, S. 576). Niedersächsische Landkreisordnung v. 30. Oktober 2006 (Nds. GVBl. 2006, S. 510), zuletzt geändert durch Gesetz v. 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. 2010, S. 576). Thüringer Kommunalordnung v. 28. Januar 2003 (GVBl. 2003, S. 41), zuletzt geändert durch Gesetz v. 22. Juni 2011 (GVBl. 2011, S. 99, 134).
75 4. Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany Autoren: Andreas Burth, Dennis Hilgers Veröffentlichung: Burth A, Hilgers D (2014) Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany. JBE - Journal of Business Economics 84(4): 531-570 Darlegung des Anteils an der Konzeption, Durchführung und Abfassung Der überwiegende Teil der Arbeit an der Konzeption, Durchführung und Abfassung dieses Beitrags ist vom Autor der vorliegenden Dissertation erbracht worden. Dies beinhaltet die Gestaltung, Versendung und Auswertung der Fragebögen, die konzeptionelle Arbeit, das Design der Analyse, die Durchführung der Analyse, die Interpretation der Ergebnisse sowie die Strukturierung und Ausformulierung des Beitrags. A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_4, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
76 4.1 Introduction48 The municipal budgeting and accounting regime in Germany is facing a time of fundamental upheaval (Lüder 2001; Kettl 2000; Lüder/Jones 2003; Kiamann/Wielenberg 2010; Jagalla/Becker/Weber 2011). The majority of the approximately 12,500 municipalities in Germany are currently modernizing their traditional cameralistic budgeting and accounting system (cash-accounting) by switching to accrual budgeting and accounting (Doppik). While the Federal Government and most of Germany's federal states decided to innovate towards the so-called “extended cameralistic accounting” (erweiterte Kameralistik), four federal states (Hamburg, Bremen, Hesse and North Rhine-Westphalia) decided to adopt private sector accounting arrangements (Hilgers 2011; Jones/Lüder 2011). Since the beginning of the 1990s the budgetary reform has been part of a more general change from bureaucratic control towards an outcome-/outputoriented management philosophy of public administrations (with the German framework of a new management model, the so-called “Neues Steuerungsmodell” (Bogumil et al. 2007; Reichard 2001; KGSt 1993; Schedler/Proeller 2006; Pollitt/Bouckaert 2011)). One objective of switching to a new accrual accounting regime is to make the allocation of public resources more transparent, efficient, effective and intergenerationally more equal (see for example the catalogue of theses by German scholars promoting the benefits of change in Berens et al. (2007)). Instead of showing a strong advocacy why especially municipal administrations can benefit from a modernized accounting and budgeting rationality, the discussion in German literature is controversial and partly shaped by a resistance to change (Mühlenkamp 2011; Budäus/Hilgers 2009; Thieme 2008). Similar discussions on why a private sector accounting regime is not appropriate for public administrations can be found in international literature (e.g. Pallot 1998; Pallot 2001; Ellwood 2003; Torres 2004; van der Hoek 2005). From a critical perspective it is argued that cameralistic cash accounting provides sufficient information, whereas accrual accounting is too complex to be used within the politicaladministrative system (e.g. Broström 1998; Robinson 1998a; Monsen 2002; Guthrie 1998; Mellett 1997). 48 The authors want to give special thanks to Christoph Ihl (RWTH Aachen University) and Dietrich Budäus (University of Hamburg) for their inspiration and expertise during the research process. Furthermore, the authors want to thank the anonymous referees for their valuable feedback.
77 Furthermore, the specific implementation of the new budgeting and accounting system is criticized in Germany: One problem is that the federal states (Länder) have not implemented a uniform accrual budgeting and accounting system for their municipalities, but 13 different accounting standards (heterogeneous budgeting law) (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009; Kiamann/Wielenberg 2010; Harns 2004). Apart from the new budgeting and accounting system, the more general concept of the "Neues Steuerungsmodell" (KGSt 1993) is still subject of scientific debates (Holtkamp 2008; Banner 2008; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012). So far, the debate on the advantages of accrual accounting has mainly been founded on the formulation of unstructured assertions as well as logical and functional implications. Quantitative studies remain descriptive and rare. So far, studies have not yet examined propositions based on the assessment of decision makers in municipal administrations. Building on the current state of research regarding the usefulness of accrual accounting in the public sector, the objective of this paper is to examine which determinants constitute benefits of implementing the new budgeting and accounting system in German cities and counties. On the basis of the most extensive questionnaire ever devoted to the accrual accounting reform, we developed a structural equation model (Hair et al. 2012; Chin 1998; Hair/Ringle/Sarstedt 2011) to derive a robust structure for evaluating the benefits of Doppik, which are perceived by its users. Therefore, the paper’s contribution to the research area of public financial management can be considered as making a first pioneering step towards the development of a theory of benefits of accrual budgeting and accounting. Furthermore, the authors want to analyze structurally whether the implementation of this general new budgeting and accounting rationality actually attaches greater importance to decision makers in municipal treasuries. Additionally, the paper’s objective is to verify alleged drivers of benefits and to assess their relative importance. 4.2 State of empirical research To define the current state of research, the authors conducted an extensive literature review. Relevant studies from the previous ten years (with an emphasis on German literature) empirically focusing on the accrual accounting reform or closely related areas (e.g. other new public management reforms) are presented in tab. 4-1.
78 author(s)/ ed(s). (year) Carlin (2005) origin AU Paulsson (2006) SE Carlin (2006) AU Ridder/ Bruns/Spier (2006) DE KGSt (2008) DE Vinnari/Nä si (2008) FI Jansen (2008) NL ter Bogt (2008) NL Gnädinger (2009) DE Mühlenkamp/ Glöckner (2009) DE design research focus qual. Implementation of accrual accounting in the state of Victoria multi- Implementation of accrual method accounting in the Swedish central government main results Conversion to accrual accounting has an impact on other reform projects. Accrual accounting is seen as of little value in the public sector; although there is a more differentiated picture if examined more closely. qual. Implementation of output- The quality of management information oriented accrual budgeting is considered as questionable. in the state of Victoria qual. Use of accrual financial The application of the accrual accounting information systems and system depends on the strategic orientaexpectations towards ac- tion of the highest management level, the crual accounting (on part integration of the middle management of municipal public man- level, and the ability to develop new agers) structural routines. quant. State of implementation of Benefits of accrual accounting are seen accrual accounting on as „relatively high“ especially in big municipal level cities. qual. "Creative accounting" in Accounting systems (cameralistics or public sector accrual ac- accruals) are not good or bad per se. Accounting crual accounting also offers forms of „creative accounting“. Therefore, further development and standardization of existing accounting standards are required. qual. Usage of performance The performance indicators established information by politicians by the NPM implementation are hardly and public managers used by decision makers, since they are primarily interested in information on internal processes and output that has financial or political implications. qual. Effects of accounting A critical attitude towards the new acsystem reforms in the counting system is observed. Outputadministration /outcome-oriented information within the budget only receives minor attention. quant. Modernization of state The new management system with its level budgeting regarding performance indicators and goals is only new budget management used in particular sections. rationality com- Comparative law study on The municipal budgeting law is driven by parativ the budget laws of the 13 a high degree of technical, contextual and e legal German area states terminological heterogeneity. Harmonistudy zation of budgeting law is needed.
79 author(s)/ ed(s). (year) Jagalla/ Weber (2009) origin DE qual. Arnaboldi/ Lapsley (2009) UK qual. Zaltsman (2009) CL Christiaens/ Reyniers (2009) EU Pina/Torres / Yetano (2009) Institut für den öffentlichen Sektor (2010) EU Kober/Lee/ Ng (2010) AU Christensen/ Parker (2010) Deutscher Städtetag/ PWC (2011) AU DE DE design research focus Introduction of accrual accounting in the federal states of Hamburg and Hesse Implementation of accrual accounting on the municipal level in Great Britain multi- Effects of performance method information on public resource allocation quant. Implementation of an accrual accounting system in Europe inspired by IPSAS, and explanation of differing levels of adaptation qual. Implementation of accrual accounting on the municipal level in Europe quant. Evaluations of ministry executives regarding certain facets of public management (also concerning accrual accounting and cost accounting) quant. Analysis of benefits of three public accounting systems (cash basis, GAAP accrual basis, GFS accrual basis) by means of a comparative study with twelve decision-making situations qual. Decision to change from cash accounting to accrual accounting in New South Wales multi- Evaluation of the implemethod mentation of accrual accounting on the municipal level main results Establishment of 13 best-practice theses (e.g. thesis 6: training of employees should receive special attention.) Initiatives by reformers are considered to be complex. As a result, changes in accounting mainly remain within the accounting domain while other user groups are hardly affected. The results show that the system's monitoring and evaluation assessments do not affect the agencies' total funding level. There are differences in the adaptation processes. Many governments still use the cameralistic system. Only a minority uses IPSAS. Governments using accrual accounting predominantly do not follow IPSAS. Inconsistent implementation levels as well as differing degrees of legal compliance are observed. Subsequent business instruments are said to have medium level usefulness: accrual accounting, cost accounting, product management, benchmarking, and performance-oriented budgeting. The cash basis system is considered to be not beneficial. For most decision-making situations the GAAP accrual basis system is considered to be the most useful one. The perception of benefits differs among the three user groups (internal users, external users, preparers). The decision between the two systems is seen as a „contest”. Promoters (e.g. politicians, consultants) play a key role. Too high expectations are tied to accrual accounting; the new management mechanism by goals and performance indicators has not yet been implemented; harmonization of budget laws is necessary.
80 author(s)/ ed(s). (year) Franke (2011) origin design research focus main results DE quant. Jagalla/ Becker/ Weber (2011) DE qual. Bogumil/ Ebinger/ Holtkamp (2011) DE quant. The majority of municipalities that have already switched to accrual accounting perceive accrual accounting as positive. Development of taxonomy of benefits of the new accounting style. “Better knowledge”, “better action” and “mindset changes” are named as benefit components. A rudimentary state of implementation and a low level of comprehensibility of accrual budgets are identified. Outputoriented management is evaluated positively by mayors and politicians. Burth/ Hilgers (2012) Spraul et al. (2012) DE qual. DE qual. Implementation of accrual accounting on the municipal level Perceived benefits of output-oriented accrual budgeting in federal states Evaluation of various aspects of accrual accounting and NPM from mayors', politicians' and staff councils' points of view Analysis of municipal risk reporting in accrual statements Accrual accounting and product-oriented budgets as instruments for strategic municipal management Severe shortcomings concerning completeness, validity and clarity are identified. Accrual accounting and product-oriented budgets in the current form can be used for strategic management purposes. Product-oriented budgets are considered as being strategically more relevant compared to accrual accounting. qual. = qualitative; quant. = quantitative Tab. 4-1: Outline of the state of empirical research Source: Own design Tab. 4-1 illustrates that numerous empirical studies on the benefits of the new budgeting and accounting system have already been carried out. With regard to the quantitative studies in Germany the surveys by KGSt (2008), Deutscher Städtetag/PWC (2011), Franke (2011), and Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011) have to be mentioned. KGSt (2008), Deutscher Städtetag/PWC (2011), and Franke (2011) come to the conclusion that the benefits exceed the costs. In contrast to these three studies, Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011) draw a more critical picture of the modernization of Germany’s municipal accounting system, focusing only on North Rhine-Westphalia. Yet, although these four studies examine the benefits (or specific facets of benefits respectively) of accrual accounting, data collection is not based on a specific research model. The studies are practitioner-driven and remain descriptive. They do not examine to which extent certain facets (e.g. improved management capability) determine the per-
81 ceived benefits of the reform. The remaining contributions from Germany either have a qualitative character (e.g. Burth/Hilgers 2012; Spraul et al. 2012; Jagalla/Weber 2009; Jagalla/Becker/Weber 2011; Ridder/Bruns/Spier 2006), or analyze the state level (Federal Government and Länder) (e.g. Gnädinger 2009; Jagalla/Weber 2009), or provide comparisons of legal norms only (Mühlenkamp/Glöckner 2009). Similar to the German literature, there are also many qualitative (case study) approaches to be found in the international domain (e.g. Carlin 2005; Ridder/Bruns/Spier 2006; Vinnari/Näsi 2008; Christensen/Parker 2010; Jansen 2008). Apart from a comparative study examining specific decision-making situations (Kober/Lee/Ng 2010), Zaltsman’s study needs to be mentioned in particular: Methodologically, Zaltsman not only uses interviews and focus groups, but also performs a regression analysis. Thematically, however, Zaltsman does not deal with accrual accounting in general, but focuses on specific topics, such as public resource allocation and performance information (Zaltsman 2009). Several authors deal with the current state of implementation of accrual accounting as well as implementation problems (e.g. Pina/Torres/Yenato 2009; Chistiaens/Reyniers 2009; Arnaboldi/Lapsley 2009; Jorge/Carvalho/Fernandes 2007), but disregard the benefits of accrual accounting or its determinants. In conclusion, it has to be mentioned that research focusing on the benefits of accrual accounting is primarily of practitioner-driven, descriptive, or qualitative nature. We could not identify quantitative approaches raising the question, why accrual accounting is better than cash accounting and what makes the difference. Determinants of benefits of accrual accounting have not yet been defined on the basis of public decision makers’ perceptions - neither generally by causalanalytical studies, nor specifically by structural equation modeling. Therefore, this paper aims at closing this research gap by presenting a systematic analysis of German public financial managers’ (Kämmerer) attitudes towards the current reform of municipal budgeting and accounting. 4.3 Propositions and research model In this chapter the authors derive the propositions and the proposed research model from literature on the reform of public sector budgeting and accounting. With respect to accrual budgeting and accounting systems in other countries, it needs to be pointed out that there are several differences compared to the Ger-
82 man system. Therefore, particularly questions of detail (e.g. valuation of property or balance sheet structure) are only of limited comparability. This study, however, does not deal with questions of detail but with fundamental interrelations (e.g. higher transparency and improved management capabilities through accrual accounting). Thus, it can be assumed that differences between accrual models of various countries decline, which, in turn, supports comparability. Furthermore it has to be pointed out that the study has a strongly explorative character due to a lack of studies and frameworks focusing on the perceived benefits of public sector budgeting and accounting using a comparable methodological conception. Therefore, this paper can be regarded as a pioneering analysis. The effect of decision relevance on management In this context management is regarded as the target-oriented influencing of employee or organizational behavior in order to achieve certain goals. As municipal management is generally based on decisions by public managers and politicians, target-oriented management can only be achieved with qualified, decisionrelevant information. Information can be regarded as relevant to decisionmaking if it contributes to the purposes of the (financial) management, such as ensuring intergenerational equity, fostering efficient administrational actions and creating politically desirable outcomes (e.g. internal security). Firstly, accrual accounting has the potential to improve information quality due to its resource-based view, which provides new information regarding questions of intergenerational equity. Such information is not available in cameralistics since the traditional system focuses on cash consumption rather than resource consumption (Lüder 1993, S. 225 ff.; Cortès 2004, S. 58 ff.). Secondly, the new output-/outcome-oriented management rationality in accrual budgeting and accounting can be seen as an area of improvement regarding the decision relevance of information. In contrast to traditional input-oriented, cashbased accounting, accrual systems provide such output-/outcome-oriented data as part of product-oriented budgets that are enriched by output-/outcomeoriented goals and indicators (Pollitt/Bouckaert 2011, S. 84 ff.; Carlin 2005; Guthrie 1998). Output-/outcome-oriented information in general improves relevancy to municipal decision makers due to the fact that public administrations are not profit-oriented. Instead, public entities strive to create outputs in order to
83 achieve certain outcomes for the benefit of their citizens (e.g. economic welfare, social security, protection of the environment). The improvement in decision relevance of accrual information briefly described above is also an assumption that numerous authors share (Berens et al. 2007, S. 3; Lüder 2001, S. 16; Lapsley/Mussari/Paulsson 2009, S. 720 f.; Wynne 2004, S. 7; Blöndal 2004, S. 105; Franke 2011, S. 653; Martí 2006, S. 65; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 33). Accordingly, proposition 1 can be stated as follows. P1: The perceived improvement in decision relevance has a positive effect on the perceived improvement in management capabilities. The effect of performance comparisons on management As one major advantage of the implementation of accrual accounting, several authors assume that performance comparisons (benchmarking) of municipalities and private companies or other municipalities are potentially facilitated (Berens et al. 2007, S. 5; Van Dooren/Van de Walle 2008; Wynne 2004, S. 7). According to Berens et al. (2007, S. 5), benchmarking with private businesses, for example, has been improved by the accrual accounting reform because the previous problem of differing accounting styles (especially concerning the presentation of cash-effective resource consumption, such as depreciations and provisions) has been solved. For example, performance-based comparisons between municipalities on the basis of financial or product-oriented data are considered to have been improved in accrual budgeting and accounting due to productoriented budget data (e.g. performance indicators for certain products) as well as the provision of new financial data (e.g. balance sheet or profit and loss statement data). Information derived from performance comparisons and financial benchmarking is of particular importance to management decisions. Examples are make-or-buy decisions and benchmarkings with other municipalities that reveal inefficiencies and thus involve countermeasures (best practice). Therefore, it can be stated that improved comparability concerning financial and nonfinancial performance data improves management capabilities of decision makers. P2: The perceived improvement in performance comparisons has a positive effect on the perceived improvement in management capabilities.
84 The effect of performance comparisons on transparency In the absence of market structures in the public sector, improved comparability of financial and non-financial performance data contributes to the idea of substituting competition between public administrations by an institutionalized benchmarking leading to a higher degree of transparency (Christiaens/Rommel 2008, S. 59; Kouzmin et al. 1999). Transparency, in this context, describes the degree to which municipal finance and performance information is true, valid, comprehensible and available to public sector stakeholders. In terms of productoriented indicators it is assumed that performance comparisons will mainly contribute to transparency if such comparisons are e.g. drawn in published financial documents (e.g. the budget or the annual financial statement) (Reichard 1998, S. 128 ff.). Due to the current level of implementation in German municipalities, however, product-oriented goals and indicators have not yet been embedded area-wide in municipal budgets or financial statements (Deutscher Städtetag/PWC 2011, S. 75). Yet, it can be assumed that comparisons of financial indicators (e.g. balance sheet data) have already been facilitated ensuring more transparency to stakeholders. This assumption seems reasonable since all municipalities analyzed in this study have already passed accrual budgets and, in most cases, have even published financial statements. In consequence, accrual accounting has the potential to perspectively facilitate product-oriented and financial indicator comparisons (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7), and thus improves transparency. P3: The perceived improvement in performance comparisons has a positive effect on the perceived improvement in transparency. The effect of management on effectiveness and efficiency Many authors mention improved management capabilities as a core benefit of accrual accounting compared to cash accounting (e.g. Lüder 2001; Berens et al. 2007; Christiaens/Rommel 2008, S. 59; Pina/Torres/Yenato 2009, S. 766). The new management rationality improves the traditional input-oriented management approach towards a new form of budgeting aiming at output- and outcomeoriented goals and indicators. Nonetheless, management is not an end in itself: the goal of management is to influence employee behavior through target-oriented measures in order to work
85 towards the realization of certain goals. One important issue is to provide incentives to achieve a higher degree of goal attainment (effectiveness) by employees and administrational units and to execute the process of output creation as economically as possible (efficiency) (Lüder 2001, S. 13). Hence, improved management capabilities in accrual accounting lead to an increase in effectiveness and efficiency. Therefore, the authors frame the following propositions. P4: The perceived improvement in management capabilities has a positive effect on the perceived increase in effectiveness in administrational actions. P5: The perceived improvement in management capabilities has a positive effect on the perceived increase in efficiency in administrational actions. The effect of management on intergenerational equity Apart from greater effectiveness and efficiency of administrative action, “intergenerational equity” is another crucial aspect in the discussion on reforming public sector accounting. Considering the ethical demand for a sustainable public financial management, the term intergenerational equity refers to a setting of inter-periodic fairness in which each generation only consumes the amount of resources that it generated itself (Robinson 1998b, S. 31 ff.). The principle of intergenerational equity is maintained in accrual accounting regimes because accrual accounting outlines the entire creation (revenues) and consumption of resources (expenses). By presenting an accrual balance sheet and profit and loss statement, an information system of high quality is created that also reveals noncash effective types of resource consumption, such as depreciations on assets or provisions for pensions. A public administration management which is inter-periodically equitable would budget the revenues in a way that they are sufficient to cover the expenses (balanced profit and loss budget) (Cortès 2004, S. 63). The global/strategic management objective of a balanced profit and loss budget is ideally broken down into individual product areas, product groups, and individual products through contracts and accordingly, represents a part of the operational management within the product hierarchy (Mühlenkamp 2011, S. 5 ff.; Bräunig/Meier 2009). Improved management capabilities in accrual accounting thus facilitate guarantee-
86 ing the principle of intergenerational equity. Hence, the following proposition can be formulated: P6: The perceived improvement in management capabilities has a positive effect on the perceived increase in intergenerational equity. The effect of efficiency and effectiveness on benefits A main goal of accrual accounting is guaranteeing the transition from the traditional input-oriented management to an output-/outcome-oriented management (Pollitt/Bouckaert 2011, S. 84 ff.; Carlin 2005; Guthrie 1998). The rationale behind outcome orientation is the administrations’ goal of creating outputs in order to achieve certain outcomes (e.g. improvement in the quality of living, guarantee of internal security, provision of education) instead of maximizing profits. Inputoutput ratios (efficiency) as well as outcomes are made measurable by appropriate goals and indicators. Effectiveness is the key benchmark for controlling the outcome of administrational actions and the degree of goal attainment (Ouda 2004). The global goal of effectiveness is operationalized through contracts on outcome-oriented organizational/individual goals in combination with the allocation of a certain budget (Budäus/Buchholtz 1997, S. 322 ff.). Within the allocated budget the goals are to be reached as efficiently as possible, i.e. in accordance with the principle of economic efficiency (minimization and maximization principle). In case that the outcome-oriented goals and indicators mentioned above cannot be formulated or measured reasonably or economically (e.g. due to difficulties in catching the aspired outcome with an indicator or because of high costs of data collection), output-oriented goals are used instead. Input-oriented data are only used if the same problems apply to output-oriented data. Inputoriented management in this sense functions as the last resort of the new management rationality. Traditional cash-based accounting focuses solely on the budget compliance concerning expenditures (inputs), thereby meeting the budgetary control needs of parliament and treasury. Yet, it neglects the relation to outputs as well as the resulting outcomes and lacks a performance measurement system (Ouda 2004, S. 83). This results in public managers having no incentive to encourage efficiency and effectiveness (Ouda 2004, S. 83). By introducing the new output-/outcomeoriented system in accrual budgeting and accounting, these measures are integrated into an information, planning, and management system encouraging pub-
87 lic managers to focus more strongly on the efficiency and effectiveness of their decisions/actions. Therefore, according to several authors, increasing effectiveness can be achieved by implementing the outcome orientation as part of the new municipal accrual budgeting and accounting system (e.g. Berens et al. 2007, S. 7; Ouda 2004; Hilgers 2011, S. 1101). Similarly, many authors refer to the improved efficiency of the accrual planning, management, and information system as one main argument for the implementation of accrual accounting and thus consider it as a main driver of benefits of accrual accounting (e.g. Berens et al. 2007, S. 7; Ouda 2004; Hilgers 2010, S. 1101; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93; Franke 2011, S. 653; Carlin 2006, S. 1). Therefore, improved efficiency and effectiveness can be regarded as the main drivers of benefits of accrual accounting. In this paper, benefits can be regarded as the advantages of accrual budgeting and accounting as compared to the cameralistic system. It considers usefulness as a management tool for treasurers as well as the value added to public welfare. Public welfare can be increased by allocating financial resources that are intergenerationally equitable by creating more transparency regarding a municipality’s financial situation or by enhancing effectiveness and efficiency. The benefits of accrual accounting only have a positive character in the presented model, i.e. they should not be understood as being net benefits (= benefits minus costs). P7: The perceived increase in effectiveness of administrational actions has a positive effect on the perceived benefits of accrual accounting. P8: The increase in efficiency of administrational actions has a positive effect on the perceived benefits of accrual accounting. The effect of intergenerational equity on benefits A key element of the implementation of accrual accounting is the transition from the traditional cash-based concept of money consumption to a new concept of resource consumption (IMK 2000; IMK 2003). The central idea of this concept of resource consumption is to capture resource creation (revenue) and resource consumption (expenses) entirely within the budgeting and accounting system. Cameralistic accounting only captures cash-effective resource consumption (e.g.
88 personnel expenses) – provisions, depreciation etc. are not considered (Lüder 1993, S. 229 ff.; Cortès 2004, S. 62). Revenues and expenses are planned in the accrual profit and loss budget. The balance of the profit and loss budget in the planning and execution phases is generally seen as the fiscal specification of the principle of intergenerational equity in accrual budgeting and accounting (Gnädinger/Grieger 2008; Schwarting 2009; Cortès 2004). Due to the introduction of resource consumption data in accrual budgeting and accounting, German literature considers the potentially substantial improvement in intergenerational equity through the implementation of the resource consumption principle as one of the main benefits of accrual accounting (e.g. KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009; Berens et al. 2007, S. 3; Schwarting 2009; Gnädinger/Grieger 2008; Hilgers 2010, S. 1101). This equally applies to international literature (e.g. The Congressional Budget Office 2007, S. 9; Olson et al. 1998). Thus, the following proposition can be framed: P9: The perceived increase in intergenerational equity has a positive effect on the perceived benefits of accrual accounting. The effect of transparency on benefits Publishing an annual financial statement – consisting of a balance sheet, a profit and loss statement, and a cash-flow statement – is a core element of the new accrual accounting system. The disclosure of all valued municipal assets and all types of liabilities (particularly the inclusion of provisions) in the balance sheet is new compared to the traditional cameralistic system (Lüder 2001, S. 47 ff.). Moreover, the profit and loss budget and the profit and loss statement show the entire resource creation and consumption. Additionally, the consolidated financial statement (Gesamtabschluss) merges the annual financial statement of the core administration and the financial statements of outsourced units in order to provide a better overview of the “corporation municipality” (Konzern Kommune) (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010). However, due to long periods of transition, only very few municipalities have published a first consolidated financial statement so far. Budgets, financial statements and consolidated financial statements based on accrual budgeting and accounting principles enable citizens, public managers, municipal politicians, debt providers, the media, etc. (i.e. internal and external
89 stakeholders) to gain an improved insight into a municipality’s financial situation (including its outsourced units) and total resource costs of administrational activities (e.g. Berens et al. 2007, S. 4; Hughes/Minovski 2004, S. 33; Küpper 2000, S. 366 f.). Jagalla/Becker/Weber (2011, S. 148) specifically differentiate between non-specific (e.g. improved general overview of the financial situation of the municipality) and specific increases in transparency (e.g. improved transparency concerning expenses, revenues, assets, debt). In addition, Blöndal (2004, S. 106) believes that the long-term consequences of current decisions based on resource-oriented accounting systems are made more transparent. The new budgeting and accounting components are the main reason why many authors assume that accrual budgeting and accounting increases transparency in the public financial system, considering transparency as a main advantage, i.e. a benefit driver, of accrual accounting (Jagalla/Becker/Weber 2011, S. 148; Berens et al. 2007, S. 7; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93; Ouda 2004, S. 84; Franke 2011, S. 653; Pina/Torres/Yenato 2009, S. 766; Jorge/Carvalho/Fernandes 2007, S. 432; IFAC 2003; Christiaens/Rommel 2008, S. 59; Boxall 1998; Micallef 1994). Hence, the following proposition can be framed: P10: The perceived improvement in transparency has a positive effect on the perceived benefits of accrual accounting. The constructs "performance comparison" and "decision relevance" are aggregated as “information quality (of accrual accounting)” in the proposed research model (see fig. 4-1). The constructs that, according to the propositions, determine the benefits – i.e. intergenerational equity, efficiency, effectiveness, and transparency – are subsumed as “output/outcome (of accrual accounting)”. The improvement in "management (capabilities in accrual accounting)", one of the main reasons for modernizing the budgeting and accounting system, represents the individual level of “management quality (in accrual accounting)” in order to stress the importance of management in this model. Our research model is structured as follows:
90 EQUIT1 DESIS1 EQUIT2 EQUIT3 Intergenerational equity DECIS2 P6+ Efficiency MANAG1 MANAG2 Decision relevance P8+ P5+ P1+ Management P2+ EFFIC1 EFFIC2 EFFEC1 EFFEC2 P9+ BENEF1 Benefits BENEF2 P4+ BENEF3 P7+ Performance comparison MANAG3 MANAG4 P10+ Effectiveness P3+ Transparency PERFO1 PERFO2 PERFO3 TRANS1 information quality management quality TRANS2 output/outcome TRANS3 benefits Fig. 4-1: Research model on the benefits of accrual accounting Source: Own design The propositions underlying the research model are tested empirically in the subsequent chapters of this paper.49 4.4 Data collection and methodological approach This research is based on a survey50 that was carried out in Germany in autumn 2011 and that was conducted among both, the financial managers (treasurers) of all cities with more than 20,000 inhabitants and the financial managers of all German counties (Landkreise). 1,006 questionnaires had been sent out by the authors and 423 utilizable questionnaires were returned. The response rate is 42.0 percent. 301 municipalities of the 423 that returned the questionnaire had already implemented an accrual budget at the time of the survey. To ensure that the analyzed data represent real experiences rather than assumptions/expectations, only questionnaires of those municipalities that already had experience with the new system (i.e. that had presented a first accrual budget at 49 50 In addition to the model analyzed in this paper, the authors also analyzed alternative models (e.g. with management and performance comparison having a direct effect on benefits). The results, however, showed low effect sizes. Furthermore, the additional paths’ beta-coefficients were not significant. Therefore, the authors postulate full mediation rather than partial mediation. The authors gratefully acknowledge the German Association of Cities (Deutscher Städtetag) for their research support. The complete descriptive results of the survey are available on http://www.doppik-studie.de/.
91 least) were included in the analysis of the adopter sample of the structural equation model. Analyzing only such municipalities that have already implemented the new budgeting and accounting system (adopters), however, might cause a selfselection bias since both groups might have different views regarding the new system’s benefits. Therefore, the authors additionally performed a second analysis with those municipalities that had not yet presented a first accrual budget (non-adopters) at the time of the survey. The results of this non-adopter sample are shown in squared brackets below or next to the results of the adopter sample. 118 questionnaires were included in the non-adopter sample since four respondents had not answered the respective budget-question. The results of this survey generally represent expectations for it can be assumed that these municipalities did not have actual experiences with the new system then. The 301 municipalities in the adopter sample include 43 county-free cities (kreisfreie Städte), 155 county-affiliated cities (kreisangehörige Städte/Gemeinden), and 98 counties. Five municipalities did not answer the respective question. The non-adopter sample contains eleven county-free cities, 68 county-affiliated cities, and 39 counties. In total, 113 county-free cities, 592 county-affiliated cities, and 301 counties were addressed. Tab. 4-2 additionally shows the size of all municipalities that participated in the survey. number of adopter non-adopter no answer on total (entire study) inhabitants sample sample budget-question51 responses addressed resp. rate 20,001 to 25,000 36 24 1 61 198 30.8 % 25,001 to 50,000 84 45 1 130 320 40.6 % 50,001 to 100,000 53 17 1 71 158 44.9 % 100,001 to 200,000 66 25 0 91 196 46.4 % 200,001 to 300,000 33 6 0 39 75 52.0 % 300,001 to 400,000 8 0 0 8 26 30.8 % more than 400,000 17 1 0 18 33 54.5 % missing value 4 0 1 5 – – total 301 118 4 423 1,006 42.0 % * p = 0.05 (two-tailed) Tab. 4-2: Responses by number of inhabitants Source: Own design 51 z-value 4.197* 0.733 0.941 1.626 2.131* 1.386 1.736 – – Includes all municipalities that did not answer the question on whether an accrual budget had already been presented, i.e. participants that could neither be included in the adopter sample, nor in the non-adopter sample.
92 Responses by federal states (Bundesländer) for the entire study are shown in tab. 4-3. The high percentages of municipalities from Baden-Württemberg and Bavaria in the non-adopter sample can be explained by the fact that both states have many municipalities with more than 20,000 inhabitants that they grant their municipalities either a long transition period for implementing accrual accounting mandatorily (Baden-Württemberg) or even an option to continue using traditional cameralistics (Bavaria). Lower Saxony and North Rhine-Westphalia dominate the adopter sample since these states do not only have many large municipalities but also obliged them to implement accrual accounting within relatively short transition periods (Hilgers 2010, S. 1102). federal state Baden-Württemberg Bavaria Brandenburg Hesse Mecklenburg-Vorpommern Lower Saxony North Rhine-Westphalia Rhineland-Palatinate Saarland Saxony Saxony-Anhalt Schleswig-Holstein Thuringia city states53 Total * p = 0.05 (two-tailed) adopter non-adopter no answer on total (entire study) sample sample budget-question52 responses addressed resp. rate 20 37 0 57 136 41.9 % 18 43 0 61 137 44.5 % 14 0 1 15 42 35.7 % 32 2 0 34 80 42.5 % 3 1 0 4 21 19.0 % 55 4 2 61 131 46.6 % 96 1 0 97 248 39.1 % 26 0 1 27 44 61.4 % 7 0 0 7 19 36.8 % 4 5 0 9 38 23.7 % 9 10 0 19 36 52.8 % 15 2 0 17 31 54.8 % 2 13 0 15 39 38.5 % 0 0 0 0 4 0.0 % 301 118 4 423 1,006 42.0 % Tab. 4-3: Responses by federal states Source: Own design z-value 0.041 0.742 0.997 0.100 2.533* 1.318 1.266 3.116* 0.545 2.745* 1.559 1.720 0.543 2.004* – The authors additionally checked the survey with regard to a possible sampling bias by using a binomial proportion test which compares the sampling proportions with the population proportions (with respect to size and federal states). The corresponding z-values for sizes and federal states are shown in tab. 4-2 and 4-3. The z-values are normally distributed test statistics of the binomial propor52 53 Includes all municipalities that did not answer the question on whether an accrual budget had already been presented, i.e. participants that could neither be included in the adopter sample, nor in the non-adopter sample. The city states’ municipalities are Berlin, Bremen, Bremerhaven and Hamburg. City states (Stadtstaaten) can be categorized as county-free municipalities that have the status of a federal state at the same time (with Bremen as a two-city state consisting of Bremen and Bremerhaven). Since no city state participated in the survey, only municipalities of area states (Flächenländer) were included in the analyses.
93 tion test. The threshold for the z-value is 1.96 (two-tailed significance level of 0.05). The z-values show that regarding the numbers of inhabitants (size of municipality) a sampling bias can be identified for “20,001 to 25,000 inhabitants” and for “200,001 to 300,000 inhabitants”. Concerning the federal states a sampling bias can be identified for Mecklenburg-Vorpommern, RhinelandPalatinate, Saxony and the city states. Further tests are not possible since the survey was conducted anonymously and there are no available data regarding the time of response (early and late respondents). The analytical method used in this paper is the structural equation modeling (SEM). SEM is a multivariate method of analysis that conducts multiple regression analyses between the constructs (here e.g. management, transparency, intergenerational equity, benefits). Nevertheless, it has to be mentioned that, although the regression analysis operates on the underlying assumption of causal relationships, the statistical methods of testing such assumptions can, formally, only verify correlations – not causalities (Freedman 1997). Constructs are latent variables, i.e. variables that are not directly measurable but can be operationalized through measurable variables (items, indicators). Structural equation models are composed of the measurement model and the structural model. The measurement model describes the relation between the respective construct and its measurable variables. The goal of the measurement model is to examine whether the chosen indicators meet the requirements, particularly with regard to reliability and validity. If the requirements are met, the next step of analyzing the structural model can be taken. The structural model describes the relationships between latent variables (constructs). A structural equation model can model direct and indirect effects. Within the model, a construct can function as both, a dependent variable and an independent variable (e.g. Ringle et al. 2006; Reinartz/Haenlein/Henseler 2009). To analyze the structural equation model, this paper does not use the covariancebased SEM (CB-SEM) but the partial least-squares SEM (PLS-SEM). The reason behind this decision is, firstly, that PLS-SEM is more suitable to reflect formatively measured constructs (in this case: performance comparisons) and to accomplish the research objective of identifying success driver constructs (in this case: benefit drivers) (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). Secondly, PLS-SEM is more convenient than CB-SEM with an explorative research design (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). The present paper is based on such a primarily explorative design because quantitative papers on the determi-
94 nants of the benefits of accrual budgeting and accounting could not be identified. There is no empirical Doppik-theory with already established constructs that the authors can build on. Therefore, the constructs and their relationships are mainly derived from practical experience with the new budgeting and accounting regime as well as logical and functional arguments. In order to stress the explorative character of the paper, the authors use the term “proposition” rather than “hypothesis”. Thirdly, with regard to the sample size, PLS-SEM – as compared to CB-SEM – has the advantage of being able to estimate even small samples correctly (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). This aspect is especially relevant to the non-adopter sample, which has only a sample size of 118. The so-called “rule of ten” for using PLS-SEM requires the sample size to be at least ten times the amount of the independent variables of the most complex regression (either measurement or structural model) (Barclay/Higgins/Thompson 1995, S. 292). The most complex regression in this paper is the regression of benefits with four independent variables. As the sample sizes are 301 and 118 both, the adopter and the non-adopter sample follow the “rule of ten”. The software used for this data analysis is SmartPLS 2.0.M3 (Ringle/Wende/Will 2005). Missing values are replaced with the mean value. The numbers of missing values per item of both analyses are between zero and three (see tab. 4-5). BENEF3 is the only exception in the adopter sample (twelve). For the application of the PLS algorithm the following settings are used: 1.0 as initial value for the outer weights (Henseler 2010, S. 114 f.), pathweighing scheme (Henseler 2010, S. 114 f.), max. 300 iterations (Ringle/Wende/Will 2005), and 10-5 as stop criterion (Wold 1982, S. 14). The bootstrapping algorithm (Chin 1998, S. 320; Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S. 305 ff.; Efron 1981) is performed with 5,000 samples (Hair et al. 2012, S. 16) and the option “individual sign changes” (Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S. 307). In order to avoid using too many tables, corresponding results of the adopter sample and the non-adopter sample are shown in the same table. This approach is applied to the entire paper. In general, the results of the adopter sample are presented above or to the left of the results of the non-adopter sample. Figures referring to the non-adopter sample are put in squared brackets in order to be set apart from numbers related to the adopter sample.
95 4.5 Operationalization of constructs and descriptive statistics Firstly, in order to operationalize the constructs in the research model, indicators were derived from previous studies on municipal accrual accounting in Germany. However, since these studies are primarily descriptive, the indicators that can be interpreted as reflective single-indicator items partly needed to be adapted slightly. Concerning the constructs decision relevance, transparency, and efficiency the authors build on individual indicators used by Franke (2011); regarding intergenerational equity, transparency, efficiency, and management individual indicators used by Deutscher Städtetag/PWC (2011) were adopted. Additionally, for operationalizing transparency it was referred back to the inputoutput concept of value creation in the public sector by Cave/Kogan/Smith (1990), which was refined by Bouckaert (2008). Due to the rudimentary state of research in this context, the remaining indicators for the constructs were developed and pretested with public managers and other public sector financial management experts. In order to develop the indicators, the authors performed in total ten expert interviews. Putting an emphasis on covering different backgrounds and therefore different perspectives on the topic, the interviewed experts include two public managers, three university professors, three university lecturers/researchers, and two representatives of professional associations. The unavoidably high percentage of items that had to be developed on the basis of expert interviews also illustrates the explorative character of the present paper. Tab. 4-4 shows the items which operationalize the constructs on a Likert scale, ranging from 1 (strong disagreement) to 5 (strong agreement). construct decision relevance code DECIS1 DECIS2 performance comparison PERFO1 PERFO2 PERFO3 management MANAG1 item in questionnaire Accrual accounting provides more relevant information for decisions than cash accounting (cameralistics) does. Based on information from accrual accounting, executives in administrations can make better decisions. Accrual accounting data facilitate performance comparisons with private businesses. Accrual accounting data enable performance comparisons with other municipalities within the same federal state. Accrual accounting data facilitate performance comparisons with municipalities from other federal states. Employee behavior can be influenced more profoundly by accrual accounting. sources of items Franke 2011 (combined with additional expert interviews) expert interviews expert interviews expert interviews expert interviews expert interviews
96 construct code MANAG2 MANAG3 MANAG4 intergenerational equity EQUIT1 EQUIT2 EQUIT3 efficiency effectiveness EFFIC1 Accrual accounting facilitates securing constant financial capabilities in municipalities. Accrual accounting contributes to administrations acting more economically. Accrual accounting contributes to a more efficient use of budget resources. EFFEC1 Accrual accounting supports an increase in the overall level of achievement of political objectives. Accrual accounting supports an increase in the quality of administrative output. The application of budget funds is more transparent in accrual accounting. The achievement of deployed budgetary funds is more transparent in accrual accounting. The financial situation of a municipality is more transparent in accrual accounting. TRANS1 TRANS2 TRANS3 benefits Accrual accounting simplifies the management of the “corporation municipality” (including the outsourced units such as public enterprises). Because of the ability to consider resource consumption in accrual accounting (e.g. by depreciation and provisions), it is easier to guarantee intergenerational equity in administrational management. Accrual accounting presents the circumstances of living at the expense of future generations. EFFIC2 EFFEC2 transparency item in questionnaire More competent management of actions in organizational administration units (e.g. departments) is enabled by accrual accounting. Accrual accounting simplifies the management of the administration entirely. BENEF1 BENEF2 BENEF3 Accrual accounting has major advantages compared to cash accounting. Accrual accounting is a functional system for municipal financial concerns. If accrual accounting did not exist, it would have to be invented. Tab. 4-4: Items for operationalizing the constructs Source: Own design sources of items expert interviews Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) expert interviews Franke 2011; Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) expert interviews expert interviews expert interviews expert interviews Franke 2011; Deutscher Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert interviews) expert interviews expert interviews expert interviews
97 Jarvis/MacKenzie/Podsakoff (2003, S. 203) present four decision rules in order to decide on whether a construct has a formative or a reflective character. The first rule refers to the direction of causality between the construct and its items. If the causal relationship is directed from the item to the construct, the respective construct is formative. The second rule concerns the possibility to interchange items. Formative items are not interchangeable and represent various facets of the construct. Reflective items, by contrast, can be interchanged. The third rule relates to the items’ covariance. Reflective items should correlate with each other in order to ensure internal consistency and reliability. Formative items should not be correlated since multicollinearity makes the formative construct less stable (Petter/Straub/Rai 2007, S. 634). The forth rule refers to the question of whether a construct’s items have the same antecedents and consequences. If a construct’s items do have the same antecedents and consequences, it has a reflective character. Otherwise, the construct is formative. In general, the authors tried to operationalize constructs reflectively (if possible). The only formatively measured construct is performance comparison. This decision was based on the decision rules mentioned above and discussions with experts. The items of performance comparison clearly represent the three primary facets of performance-based comparisons in municipalities. Similarly, dropping one item leads to a change in the construct’s content. Intercorrelation was anticipated to be relatively low. Tab. 4-5 visualizes the descriptive statistics for both analyses. It appears that particularly intergenerational equity (EQUIT1 and EQUIT2) and decision relevance (DECIS1 and DECIS2) are perceived as an improvement in accrual accounting by those treasurers that have already used accrual budgeting and accounting. The same applies to transparency regarding the financial situation in municipalities (TRANS3). However, public financial managers seem to be critical concerning improvements in performance comparisons of municipalities across federal states (PERFO3). However, the reason behind this negative perception of performance comparisons, is not the accrual system itself but rather its implementation by the 13 state legislators. Thus, due to a high degree of heterogeneity in federal budget laws, comparisons with other municipalities in area states are significantly impeded (Mühlenkamp/Glöckner 2009).
98 item mean median standard deviation 1 2 number of cases 3 4 (sda) DECIS1 DECIS2 PERFO1 PERFO2 PERFO3 MANAG1 MANAG2 MANAG3 MANAG4 EQUIT1 EQUIT2 EQUIT3 EFFIC1 EFFIC2 EFFEC1 EFFEC2 TRANS1 TRANS2 TRANS3 BENEF1 BENEF2 BENEF3 3.707 [3.152] 3.468 [3.127] 2.400 [2.277] 2.791 [2.589] 2.113 [2.018] 2.598 [2.322] 3.066 [2.814] 3.100 [2.763] 2.924 [2.828] 3.963 [3.619] 4.150 [3.831] 2.840 [2.500] 3.193 [2.850] 3.030 [2.719] 3.003 [2.676] 2.747 [2.466] 3.173 [2.933] 3.191 [2.966] 3.967 [3.220] 3.167 [2.576] 3.447 [2.705] 2.720 [2.225] 4 [3] 4 [3] 2 [2] 3 [3] 2 [2] 3 [2] 3 [3] 3 [3] 3 [3] 4 [4] 4 [4] 3 [2] 3 [3] 3 [3] 3 [3] 3 [3] 3 [3] 3 [3] 4 [4] 3 [2] 4 [3] 3 [2] 1.009 [1.144] 1.040 [1.130] 1.088 [1.129] 1.122 [1.079] 1.014 [0.952] 0.991 [0.984] 1.024 [1.117] 1.025 [1.137] 1.070 [1.048] 0.893 [1.053] 0.750 [1.024] 1.134 [1.044] 1.003 [1.144] 1.003 [1.100] 0.973 [1.077] 0.959 [0.973] 1.074 [1.130] 1.010 [1.139] 0.943 [1.302] 1.141 [1.284] 1.133 [1.284] 1.278 [1.103] 13 [14] 18 [13] 74 [38] 44 [23] 97 [43] 42 [29] 23 [21] 22 [22] 33 [15] 6 [4] 1 [2] 44 [23] 23 [22] 24 [24] 21 [23] 34 [26] 22 [14] 20 [16] 8 [19] 30 [32] 21 [29] 68 [41] 5 mv (sa) 26 [19] 32 [22] 94 [32] 80 [31] 110 [37] 101 [36] 66 [22] 57 [22] 70 [27] 13 [15] 8 [15] 68 [37] 45 [17] 60 [19] 68 [22] 76 [24] 57 [31] 50 [25] 15 [16] 53 [28] 42 [25] 53 [27] 53 [33] 79 [29] 75 [23] 87 [35] 62 [27] 99 [36] 93 [31] 112 [38] 100 [40] 50 [27] 35 [16] 100 [36] 96 [37] 113 [39] 110 [42] 129 [52] 96 [27] 101 [29] 45 [19] 83 [24] 69 [22] 90 [33] 152 [39] 132 [45] 52 [22] 75 [25] 27 [9] 54 [15] 106 [40] 89 [28] 83 [29] 148 [48] 157 [52] 68 [20] 123 [35] 89 [32] 91 [26] 54 [12] 97 [39] 109 [43] 143 [48] 103 [26] 118 [34] 48 [14] 56 [13] 38 [9] 5 [1] 15 [2] 5 [0] 5 [0] 13 [1] 21 [5] 15 [4] 83 [24] 99 [32] 20 [2] 13 [4] 14 [1] 10 [2] 7 [1] 28 [6] 19 [5] 89 [16] 30 [8] 50 [7] 30 [2] 1 [0] 2 [0] 1 [2] 0 [2] 0 [2] 0 [2] 0 [3] 0 [3] 0 [3] 1 [0] 1 [1] 1 [0] 1 [3] 1 [3] 1 [3] 1 [3] 1 [1] 2 [0] 1 [0] 2 [0] 1 [1] 12 [1] (sda) = strong disagreement; (sa) = strong agreement; mv = missing values; Tab. 4-5: Descriptive statistics on the data used54 Source: Own design 54 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
99 The descriptive statistics show that those treasurers that have not used the accrual system yet have a more critical opinion on the budgeting and accounting regime. The answers of non-adopters thereby primarily reflect expectations towards the new system, while the adopters’ responses can be regarded as actual experiences. On the basis of the budget law requirements of the respective federal states municipalities can generally be grouped into (1) those having to introduce the new accrual system mandatorily (e.g. North Rhine-Westphalia, Rhineland-Palatinate, and Saarland), (2) those having a permanent option between the old cameralistic system and the new system (e.g. Schleswig-Holstein), and (3) those having the legal obligation to use Doppik but were given an implementation deadline that ends after the survey was conducted (e.g. Saxony). Therefore non-adopters represent those municipalities that opted for cameralistic accounting permanently or temporarily. Due to this decision it can be assumed that the group of non-adopters tends to be more critical of Doppik. Adopters either opted for accrual budgeting and accounting or were obliged to do so by law. Since the legal obligation is the most common case among the federal states (i.e. municipalities have/had no choice) (Hilgers 2010), the adopters presumably include both, critics and proponents of Doppik. However, as shown in tab. 4-5, the number of proponents among adopters seems to be higher than among nonadopters.
100 4.6 Results 4.6.1 Measurement model In order to be able to evaluate the internal consistency of the measurement model, different tests regarding reliability and validity have been performed. construct decision relevance performance comparison management transparency effectiveness efficiency intergenerational equity benefits Cronbach’s alpha 0.897 [0.905] – [–] 0.870 [0.895] 0.778 [0.908] 0.855 [0.829] 0.863 [0.918] 0.699 [0.861] 0.923 [0.935] composite reliability 0.951 [0.954] – [–] 0.912 [0.928] 0.872 [0.942] 0.932 [0.921] 0.936 [0.960] 0.835 [0.916] 0.951 [0.958] Tab. 4-6: Cronbach’s alpha, composite reliability and AVE55 Source: Own design AVE 0.907 [0.913] – [–] 0.721 [0.764] 0.694 [0.845] 0.873 [0.853] 0.879 [0.924] 0.630 [0.785] 0.866 [0.885] Reliability assesses whether the constructs' indicators measure the same concept. To be able to evaluate the reliability of the reflective measurement models, Cronbach’s alpha (Cronbach 1970) and the composite reliability (Werts/Linn/Jöreskog 1974) are calculated (tab. 4-6). Cronbach’s alpha as well as the composite reliability should each reach values of at least 0.7 (or at least 0.6 in an explorative research design) (Bagozzi/Yi 1988, S. 74 ff.).56 Cronbach’s alpha is the more conservative and stricter criterion. The only construct that does not reach the threshold of “at least 0.7” is intergenerational equity showing a Cronbach’s alpha of 0.699 in the adopter sample. But as the composite reliability of intergenerational equity is far above the value of 0.7 (0.835), and since the research design is explorative, it is assumed that the measurement is reliable. As all remaining constructs clearly exceed the reference value of 0.7 for both, 55 56 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample. According to Nunnally (1978), the reference value of 0.7 can be considered as acceptable (as is the case here), particularly in the early phase of the research process. At later stages the reference value should be set higher, e.g. at 0.8 or 0.9.
101 Cronbach’s alpha and the composite reliability, it can be assumed that the reflective part of the measurement model is reliable. Convergence validity assesses how accurately the constructs are reflected by their indicators. To test for the convergence validity of reflective constructs, the first step includes calculating the average variance extracted (AVE) in order to determine if the variance of the construct can be explained with the chosen indicators (Fornell/Larcker 1981, S. 45 f.). The AVE should reach a value of at least 0.5 (Bagozzi/Yi 1988, S. 80). All constructs satisfy this criterion (see tab. 4-6). Apart from the AVE, factor loadings need to be considered as well when evaluating convergence validity. Factor loadings (see tab. 8) should reach values of at least 0.7 (Chin 1998, S. 325; Hulland 1999, S. 198). The only indicator that does not satisfy this criterion in the adopter sample is EQUIT3 (0.677). Thus, EQUIT3 is at the threshold between being valid and invalid. Due to the fact that this study is of an explorative character aiming at developing a taxonomy of the benefits of accrual accounting, lower factor loadings are acceptable (Hulland 1999, S. 198). Thus, the criterion of convergence validity is considered as being satisfied for the reflective constructs. In order to assess a formative measurement model (here: performance comparison; PERFO1, PERFO2, PERFO3), it is, firstly, necessary to clarify if the indicators are significant (Ringle/Spreen 2007, S. 213; Hair et al. 2012, S. 17). This applies to all three indicators, even though in the adopter sample PERFO1 and PERFO3 are only significant at p = 0.05 and p = 0.10 respectively. PERFO3 is not significant in the non-adopter sample. Based on the evaluation of significance, the weights are assessed (Hair et al. 2012, S. 17). In the adopter sample PERFO2 (comparisons of municipalities within the same federal state) shows the highest weight, while PERFO3 (comparisons between municipalities of different federal states) represents the lowest weight. The low weight of PERFO3 can be explained by the heterogeneity in budget laws (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009; Harns 2004). Treasurers that have not yet implemented accrual accounting even perceive a negative weight, i.e. a negative effect on comparability. Apart from significance and weights, manifest variables in formative measurement models can be evaluated through examining multicollinearity based on variance inflation factors (VIF) and tolerance values. Here, the VIF should lie below 5.0 and the tolerance value should be above 0.2 (Hair/Ringle/Sarstedt
102 2011, S. 145; Hair et al. 2012, S. 17). As shown in tab. 4-7, none of the formative indicators exceeds (VIF) or drops below (tolerance) the reference values. item PERFO1 weight 0.320 [0.492] PERFO2 0.620 [0.910] PERFO3 0.221 [-0.267] † p = 0.10; * p = 0.05; ** p = 0.01 (two-tailed) VIF 1.428 [1.140] 2.094 [1.710] 2.088 [1.769] tolerance 0.700 [0.877] 0.478 [0.585] 0.479 [0.565] t-value 2.303* [3.117**] 4.257** [5.709**] 1.665† [1.467] Tab. 4-7: Weights, variance inflation factors (VIF) and tolerance values of the formative items (including t-values)57 Source: Own design The criterion of discriminant validity tries to ensure that each construct is significantly different from the other constructs. It is necessary that the same measurement models provide different results for different constructs. To show that the criterion of discriminant validity is fulfilled, each (reflective) indicator has to load highest on the very construct it is supposed to measure (Chin 1998, S. 321; Grégoire/Fisher 2006, S. 39). As can be seen in tab. 4-858, this condition is satisfied. 57 58 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample. Regarding the construct “performance comparison“ (PERFO1, PERFO2 and PERFO3) it should be noted that it was operationalized formatively within the model.
103 item DECIS1 DECIS2 PERFO1 PERFO2 PERFO3 MANAG1 MANAG2 MANAG3 MANAG4 EQUIT1 EQUIT2 EQUIT3 EFFIC1 EFFIC2 EFFEC1 EFFEC2 TRANS1 TRANS2 TRANS3 BENEF1 BENEF2 BENEF3 decision 0.950 [0.952] 0.954 [0.959] 0.272 [0.319] 0.395 [0.420] 0.313 [0.233] 0.430 [0.658] 0.533 [0.764] 0.615 [0.726] 0.442 [0.575] 0.557 [0.695] 0.501 [0.674] 0.448 [0.588] 0.549 [0.713] 0.521 [0.706] 0.457 [0.636] 0.432 [0.681] 0.626 [0.704] 0.578 [0.725] 0.574 [0.761] 0.687 [0.771] 0.638 [0.720] 0.650 [0.663] perform. 0.385 [0.479] 0.379 [0.435] 0.745 [0.665] 0.937 [0.881] 0.817 [0.481] 0.400 [0.448] 0.364 [0.494] 0.403 [0.412] 0.422 [0.417] 0.247 [0.367] 0.226 [0.369] 0.270 [0.300] 0.466 [0.475] 0.441 [0.483] 0.412 [0.445] 0.415 [0.501] 0.334 [0.409] 0.408 [0.393] 0.286 [0.325] 0.454 [0.457] 0.403 [0.484] 0.452 [0.484] managem. 0.557 [0.721] 0.584 [0.774] 0.384 [0.337] 0.418 [0.445] 0.380 [0.243] 0.805 [0.855] 0.907 [0.933] 0.891 [0.935] 0.788 [0.763] 0.490 [0.572] 0.416 [0.600] 0.430 [0.564] 0.629 [0.733] 0.692 [0.761] 0.625 [0.674] 0.659 [0.760] 0.522 [0.686] 0.590 [0.717] 0.472 [0.725] 0.624 [0.698] 0.538 [0.714] 0.563 [0.633] intergen. 0.579 [0.714] 0.631 [0.697] 0.206 [0.180] 0.296 [0.362] 0.280 [0.100] 0.425 [0.557] 0.485 [0.621] 0.539 [0.610] 0.457 [0.484] 0.873 [0.923] 0.819 [0.917] 0.677 [0.814] 0.439 [0.697] 0.501 [0.698] 0.443 [0.675] 0.413 [0.561] 0.471 [0.573] 0.447 [0.642] 0.469 [0.710] 0.627 [0.739] 0.571 [0.686] 0.567 [0.634] Tab. 4-8: Loadings and cross loadings59 Source: Own design 59 efficien. 0.526 [0.733] 0.559 [0.680] 0.430 [0.258] 0.419 [0.485] 0.390 [0.259] 0.564 [0.688] 0.629 [0.736] 0.639 [0.731] 0.557 [0.545] 0.413 [0.689] 0.347 [0.673] 0.437 [0.562] 0.934 [0.959] 0.942 [0.963] 0.641 [0.673] 0.680 [0.766] 0.502 [0.760] 0.558 [0.712] 0.413 [0.731] 0.585 [0.742] 0.488 [0.734] 0.564 [0.681] effectiv. 0.422 [0.679] 0.481 [0.684] 0.391 [0.317] 0.393 [0.459] 0.335 [0.225] 0.592 [0.711] 0.616 [0.724] 0.609 [0.719] 0.513 [0.552] 0.378 [0.586] 0.302 [0.584] 0.413 [0.602] 0.655 [0.709] 0.671 [0.790] 0.933 [0.916] 0.936 [0.931] 0.436 [0.661] 0.569 [0.681] 0.307 [0.669] 0.552 [0.673] 0.422 [0.653] 0.471 [0.632] transp. 0.702 [0.781] 0.653 [0.739] 0.267 [0.271] 0.409 [0.361] 0.338 [0.197] 0.502 [0.647] 0.595 [0.741] 0.604 [0.725] 0.445 [0.573] 0.500 [0.665] 0.454 [0.666] 0.354 [0.518] 0.550 [0.735] 0.561 [0.798] 0.515 [0.641] 0.478 [0.704] 0.868 [0.914] 0.861 [0.942] 0.767 [0.901] 0.660 [0.731] 0.618 [0.753] 0.592 [0.704] benefits 0.678 [0.765] 0.673 [0.698] 0.328 [0.241] 0.457 [0.470] 0.366 [0.157] 0.506 [0.631] 0.550 [0.674] 0.571 [0.695] 0.473 [0.524] 0.563 [0.689] 0.491 [0.654] 0.446 [0.596] 0.548 [0.713] 0.554 [0.757] 0.492 [0.622] 0.480 [0.659] 0.580 [0.678] 0.557 [0.733] 0.540 [0.727] 0.936 [0.945] 0.927 [0.953] 0.928 [0.923] Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
104 Secondly, discriminant validity requires the square root of each construct’s AVE to be higher than Pearson’s correlation coefficient between this construct and the others (Fornell-Larcker-Criterion) (Fornell/Larcker 1981; Chin 1998, S. 321). This requirement is fulfilled for all constructs in both analyses (see tab. 4-9). Thirdly, for discriminant validity to apply, the correlation between the constructs may not be higher than 0.8 (Bagozzi 1994). This condition also applies to both analyses. As all three criteria of discriminant validity can be regarded as fulfilled, the measurement model has discriminant validity. construct benefits benefits management effectiven. 0.931 [0.941] management 0.620 0.849 [0.726] [0.874] effectiveness 0.520 0.687 0.934 [0.694] [0.778] [0.924] efficiency 0.588 0.705 0.707 [0.765] [0.777] [0.781] decision rel. 0.709 0.599 0.475 [0.764] [0.783] [0.714] interg. equity 0.634 0.562 0.458 [0.731] [0.652] [0.666] performance 0.470 0.466 0.443 [0.504] [0.506] [0.513] transparency 0.671 0.636 0.531 [0.776] [0.771] [0.729] All correlations are significant at p = 0.01 (two-tailed) efficiency dec. rele. int. equ. perform. transpar. 0.938 [0.961] 0.570 [0.738] 0.502 [0.726] 0.484 [0.498] 0.592 [0.798] 0.952 [0.956] 0.636 [0.738] 0.401 [0.477] 0.711 [0.794] 0.794 [0.886] 0.311 [0.391] 0.554 [0.698] – [–] 0.414 [0.409] 0.833 [0.919] Tab. 4-9: Correlation coefficient (below diagonal) and square root of the AVE (diagonal) of each construct60 Source: Own design On the basis of latent variable scores (unstandardized) the authors additionally performed a t-test in order to evaluate differences between the adopter and the non-adopter sample (see tab. 4-10). The results of this analysis show that the adopter sample‘s latent variable scores are significantly higher than those of the non-adopter sample. Performance comparison is the only exception. However, the differences between the latent variable scores of the adopter and the nonadopter sample are not significant regarding performance comparison. 60 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
105 construct benefits management effectiveness efficiency decision relevance intergenerational equity performance transparency ** p = 0.01 (two-tailed) mean of latent variable scores (unstandardized) adopter sample non-adopter sample 3.127 2.491 2.928 2.673 2.874 2.565 3.111 2.783 3.588 3.140 3.788 3.351 2.544 2.614 3.439 3.030 t-value 5.292** 2.634** 3.119** 3.079** 4.072** 5.192** -0.673 4.110** significance (two-tailed) 0.000 0.009 0.002 0.002 0.000 0.000 0.501 0.000 Tab. 4-10: Comparison of the adopter and the non-adopter sample based on unstandardized latent variable scores (including t-values and significance levels) Source: Own design
106 4.6.2 Structural model In order to interpret the structural model, standardized regression coefficients (β) need to be analyzed at first (tab. 4-11). propositions β P1: decision relevance o management 0.492 [0.701] P2: performance comparison o management 0.269 [0.171] P3: performance comparison o transparency 0.414 [0.409] 0.687 P4: management o effectiveness [0.778] 0.706 P5: management o efficiency [0.777] 0.563 P6: management o intergenerational equity [0.653] 0.062 P7: effectiveness o benefits [0.087] 0.170 P8: efficiency o benefits [0.231] 0.321 P9: intergenerational equity o benefits [0.267] 0.359 P10: transparency o benefits [0.342] t-value (for β) 10.171** [14.172**] 4.777** [3.028**] 8.375** [5.325**] 17.870** [20.160**] 21.261** [18.519**] 13.661** [10.983**] 1.263 [1.194] 2.553* [2.394*] 6.255** [3.472**] 6.765** [3.370**] standard β-difference t-value effect error (adopter β minus (for βsize (f2) non-adopter β) difference) 0.048 0.348 -0.209 -2.515* [0.050] [1.044] 0.056 0.103 0.098 1.016 [0.057] [0.063] 0.049 0.206 0.005 0.054 [0.077] [0.200] 0.038 0.894 -0.091 -1.381 [0.039] [1.538] 0.033 0.988 -0.071 -1.202 [0.042] [1.525] 0.041 0.464 -0.090 -1.193 [0.060] [0.742] 0.049 0.005 -0.025 -0.276 [0.073] [0.010] 0.067 0.028 -0.061 -0.500 [0.097] [0.046] 0.051 0.156 0.054 0.569 [0.077] [0.099] 0.053 0.168 -0.061 -0.531 [0.125] [0.119] * p = 0.05; ** p = 0.01 (two-tailed) Tab. 4-11: Standardized beta-coefficients (including t-values), standard errors, differences in beta-coefficients (including t-values) and effect sizes of the proposed causal relationships61 Source: Own design The algebraic sign of the β-coefficient is positive in all ten cases and both analyses. Regarding both analyses, all propositions are significant at p = 0.01 with the exception of propositions 7 and 8. Proposition 8 (efficiency o benefits) is significant at p = 0.05. Proposition 7 (effectiveness o benefits) is not significant. Hence, with the exception of proposition 7, all propositions are supported. According to the perception of those treasurers that have already implemented accrual accounting (adopters), the most important (direct) benefit driver is the increase in transparency (β = 0.359), followed by improved intergenerational equity (β = 0.321). On the other hand, increases in efficiency are considered to have only a minor impact on the perceived benefits. The benefit drivers inter61 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
107 generational equity and efficiency are – for their part and in accordance with the propositions – determined to a large degree by the improved management capabilities. Improved decision relevance is the most important driver of management capability improvements (with β = 0.492). The non-adopter sample of treasurers that have not used accrual accounting yet yields only slightly different results. For these treasurers the most important (direct) benefit driver is transparency (β = 0.342), followed by intergenerational equity (β = 0.267) and efficiency (β = 0.231). Compared to the adopter sample, the biggest difference can be observed regarding P1: to those treasurers using cameralistics improved decision relevance is a very strong driver of improved management opportunities (β = 0.701). In order to accurately evaluate differences concerning the β-coefficients of the adopter and the non-adopter sample, tab. 4-11 additionally shows t-values for the differences between β-coefficients (β of the adopter sample minus β of the non-adopter sample). T-values show that significant differences can only be identified for proposition 1 (decision relevance o management). Therefore, it can be stated that the treasurers that have not used accrual accounting yet consider decision relevance to be a significantly more important driver of management capabilities than those treasurers that have already used accrual accounting do. Except for proposition 1, however, the non-adopter sample does not yield significantly different results compared to the adopter sample.
108 effects of decision relevance on … … management … intergenerational equity … efficiency … effectiveness … benefits effects of performance comparison on … … management … transparency … intergenerational equity … efficiency … effectiveness … benefits effects of management on … … intergenerational equity … efficiency … effectiveness … benefits effects of intergenerational equity on … … benefits effects of efficiency on … … benefits effects of effectiveness on … … benefits effects of transparency on … … benefits direct effects indirect effects total effects 0.492 [0.701] – – – – – 0.277 [0.458] 0.347 [0.545] 0.338 [0.546] 0.169 [0.300] 0.492 [0.701] 0.277 [0.458] 0.347 [0.545] 0.338 [0.546] 0.169 [0.300] 0.269 [0.171] 0.414 [0.409] – – – – – – 0.151 [0.112] 0.189 [0.133] 0.185 [0.133] 0.241 [0.212] 0.269 [0.171] 0.414 [0.409] 0.151 [0.112] 0.189 [0.133] 0.185 [0.133] 0.241 [0.212] 0.563 [0.653] 0.705 [0.777] 0.687 [0.778] – – – – 0.343 [0.421] 0.563 [0.653] 0.705 [0.777] 0.687 [0.778] 0.343 [0.421] 0.321 [0.267] – 0.321 [0.267] 0.170 [0.231] – 0.170 [0.231] 0.062 [0.087] – 0.062 [0.087] 0.359 [0.342] – 0.359 [0.342] Tab. 4-12: Direct, indirect and total effects62 Source: Own design The β-coefficient represents direct effects. Yet, it is also useful to interpret indirect effects (i.e. especially indirect benefit drivers). Tab. 4-12 illustrates direct, indirect and total effects for both analyses. Results show that management can be regarded as an important indirect benefit driver in both analyses. In the nonadopter sample management even is the construct with the highest total effect on benefits. With total effects on benefits of 0.300 in the non-adopter sample it can be shown that non-adopters consider decision relevance as another important (indirect) benefit driver. In addition to direct, indirect and total effects, effect sizes (f2) can be used in order to interpret the structural model. According to Cohen (1988, S. 412 ff.), values of 0.02 represent weak effects. Values of 0.15 can be categorized as moderate effects, while values of 0.35 are considered as strong effects. 62 Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
109 Concerning the adopter sample, tab. 4-11 shows strong effects regarding proposition 1 (decision relevance o management) and all propositions where management functions as an independent variable (propositions 4, 5 and 6). Performance comparison has a moderate effect on transparency (proposition 3) and a weak to moderate effect on management (proposition 2). Moderate effects can also be shown for intergenerational equity and transparency as drivers of benefits (propositions 9 and 10). Efficiency, by comparison, only has a weak effect on benefits (proposition 8). The effect size of effectiveness on benefits only reaches a level of 0.005. The non-adopter sample shows very similar but not identical results. Strong effects can be observed regarding propositions 1, 4, 5 and 6 as well (with effect sizes that are partly considerably higher compared to the adopter sample). Almost identical results are generated with respect to proposition 2. The effect of decision relevance on management, however, is weaker in the non-adopter sample. Similarly, weaker results can be noticed concerning the effects of intergenerational equity and transparency on benefits (weak to moderate effect). Again, the effect sizes particularly show the crucial role that improved management capabilities play in this model. Furthermore, it can be stated that intergenerational equity and transparency are the most important benefit drivers. construct Management Transparency Effectiveness Efficiency Intergenerational equity Benefits R-squared (adopter sample) 0.420 0.171 0.472 0.497 0.317 0.577 R-squared (non-adopter sample) 0.636 0.167 0.606 0.604 0.426 0.697 Tab. 4-13: Coefficients of determination of dependent, latent variables Source: Own design Tab. 4-13 shows the coefficients of determination (R-squared) of the research model’s dependent variables for both analyses. The coefficient of determination shows the degree to which the variance of the dependent variable is explained by the independent variable. Following Chin (1998, S. 323), the adopter sample’s coefficient of determination of transparency (0.171) is classified as low. Management (0.420) and intergenerational equity (0.317) reach a medium level. A high degree of explained variance can be observed for the dependent variables effectiveness (0.472), effi-
110 ciency (0.497), and benefits (0.577). The high level regarding the core construct, benefits, can be assessed as particularly satisfactory. Consequently, the independent variables can explain 57.7 percent of the variance of benefits. Regarding the non-adopter sample, high levels of explained variance can be noted for management (0.636), effectiveness (0.606), efficiency (0.604), and benefits (0.697). The coefficient of determination of intergenerational equity (0.426) can be regarded to be at a medium level, while transparency (0.167) can be regarded to be at a low level. Therefore, benefits once again reaches the highest degree of explained variance with 69.7 percent – which is even higher than in the adopter sample. 4.7 Discussion of the results Triggered by the persistent discussion regarding the usefulness of accrual accounting as one of the most eminent public sector reforms in recent decades, this study focuses on the explorative identification of the determinants of the perceived benefits of accrual accounting in German municipalities. For that purpose, the authors conduct two analyses differentiating between adopters and non-adopters. The comparison of the β-coefficients of both analyses reveals that there are no significant differences between adopters and non-adopters as far as the model’s proposed causal relationships are concerned. The only exception is proposition 1, i.e. the effect of decision relevance on management. On the one hand, these results show that expectations and experiences are similar regarding the direction and size of direct effects. On the other hand, however, they also demonstrate that non-adopters perceive decision relevance to be a significantly more important driver of management than adopters do. Since management can be regarded as the core construct of the research model, this highlights the necessity of further improvement with respect to the decision relevance of information provided in accrual financial documents (budgets, annual financial statement, etc.). Additionally, it also seems to be crucial to provide sufficient training for municipal decision makers in order to enable them to use the new information presented in accrual financial documents for managing purposes. Proposition 7 (effectiveness o benefits) is the only proposition that has to be rejected in both analyses, due to missing significance. This raises the question why treasurers are currently not perceiving effectiveness as a benefit driver of
111 the Doppik regime. One explanation regarding adopters may lie in the current state of conversion.63 Nearly all municipalities are still in the process of rearranging, implementing and testing the new system. Many municipalities are still concentrating on transforming the accounting style in the narrow sense of a bookkeeping method. The new output-/outcome-oriented management rationality has, in most cases, not been implemented yet. However, performance goals and indicators are of vital importance for improving management capabilities and thus increasing effectiveness (and efficiency) – yet, they can hardly be found in relevant financial documents (e.g. municipal budget plan or annual financial statement) nor do they seem to be taken into consideration by decision makers (treasurers, public managers, politicians, etc.). However, it is possible that the perception of Doppik supporting the effectiveness of municipal administrations may rise over time (i.e. after the full implementation of new management instruments). Considering the relatively short time since accrual accounting has been applied in municipalities, further (replication) studies concerning the benefits of adopting accrual budgeting and accounting have to be carried out. Apart from increases in effectiveness, promoters of accrual accounting habitually claim that the efficiency of public administrations rises. Nevertheless, the comparatively low β-coefficient in both analyses, points out that efficiency is only (being) perceived as a rather weak determinant of benefits. Once more, the rudimentary level of implementation among adopters can be seen as a possible explanation for this weak correlation. Again, the implementation of the new output-oriented management rationality, a standardization of accounting regimes, and an intensified inter-municipal exchange may serve as a remedy because they can lead to better results. Although municipalities are generally comparable and confronted with similar (mandatory) tasks (e.g. fire protection, schools, social welfare, etc.), municipalities develop their own system of a results-driven administration with own indicators, goals, and (budget) plans. Due to this shortcoming, which is caused by the constitutional axiom of municipal autonomy, federal state legislators need to give reinforced guidance by providing standardized (compulsory) catalogues of goals and indicators depicting an efficient municipal management. 63 A differentiation between “early stage” (i.e. only accrual budget has been presented) and “late stage” (i.e. accrual budget and consolidated financial statement have been presented) is not possible in the calculations since only eight municipalities stated that they had already published a consolidated financial statement. Therefore, the group “late stage” is too small to perform a calculation.
112 Currently, benchmarking concerning financial and non-financial performance indicators across federal states is nigh on impossible due to the heterogeneity of budget laws. A harmonization of budget laws across federal states is crucial in all areas of public sector accounting and accountability reporting (e.g. consistent rules regarding asset evaluation, performance indicators, reporting standards, liability disclosure rules, etc.). By supporting performance benchmarks and fostering inter-municipal comparisons, increases in efficiency and effectiveness can be expected to be realized. The International Public Sector Accouting Standards (IPSAS), for example, could serve as a basis for harmonizing budget laws by offering a framework for public sector accrual accounting (Glöckner 2007; Müller-Marqués Berger 2008; Adam/Mussari/Jones 2011; Benito/Busca/Montesinos 2007; IFAC 2003). Apart from legal and technical aspects, training and education for public managers may have to be reinvented as many executives mainly have a juristic background. According to the treasurers’ perception (adopters and non-adopters), the most important (direct) benefit drivers are increased intergenerational equity and improved transparency. With regard to adopters this result is not surprising since, so far, most municipalities of this group have concentrated on the technical part of the implementation of accrual budgeting and accounting (i.e. e.g. presenting an opening balance sheet and an accrual budget). Thus, the surveyed adopters have already implemented the basics to the Doppik regime, which outlines a period’s resource consumption (profit and loss budget) as well as a municipality’s situation of assets and liabilities (opening balance sheet). These financial documents form the basis of improved transparency regarding the municipalities’ financial situation and visualize the degree to which current fiscal policies comply with the principle of intergenerational equity.64 Even if this more transparent picture may be inconvenient for the political-administrative system (e.g. in case it discovers mismanagement and a higher indebtedness compared to financial reporting in cameralistics), it supports stakeholder accountability and is a core element for winning citizens’ trust. Switching to Doppik includes a communication process of convincing external and internal stakeholders of the necessity of such a reform. For motivation purposes communication is especially crucial with regard to internal stakeholders. 64 Such financial documents are also available to non-adopters since many municipalities using Doppik upload their financial documents to the municipality’s website. Non-adopters therefore also have the possibility to get an idea of the information quality of accrual financial documents (especially regarding the transparency of a municipality’s financial situation as well as aspects of intergenerational equity).
113 This knowledge raises the question about the preferred way of communicating the benefits of accrual budgeting and accounting. To answer this question the present study can provide some guidance: As improved efficiency and effectiveness may still appear to be too abstract, intergenerational equity and transparency should be communicated more intensively to internal and external stakeholders at the beginning of the implementation process. Furthermore, improved management capabilities might be useful for communication purposes regarding internal stakeholders (especially managers). Yet, at an increased state of implementation, efficiency and effectiveness need to be included in the argumentation. Comparisons with other municipalities as well as chronological comparisons can document improvements in efficiency and effectiveness. Nevertheless, using them for external and internal communication purposes requires an already concluded transition process and, in case of chronological comparisons, multi-annual experience with the new system. The statistical significance of the propositions linked to the construct “management” as well as the relatively large size of indirect effects of management on benefits in both analyses illustrate the key role managerial action has within accrual budgeting and accounting. For municipalities this means that the two main determinants of management – i.e. decision relevance and performance comparison – should receive special attention. In particular, the comparatively high βcoefficient of proposition 1 (decision relevance) illustrates that financial administrations should align financial information directly with management requirements. This is especially true for non-adopters who consider decision relevance to be even more important for improving management capabilities. Moreover, performance comparisons should be embedded in the reporting system as well as the budget and the annual financial statement. By harmonizing budget laws, federal legislators can make an important contribution towards improving management capabilities because it enables performance comparisons regarding financial and product-oriented indicators across the borders of federal states. By adopting accrual accounting in Germany, municipalities are faced with a new rationality with an inherent mechanism of debt limitation based on the concept of resource consumption. The so-called “overall annual result” – which is the result of the municipal profit and loss budget/statement – functions as a heavily aggregated financial indicator, which provides a financial guarantee for the mission of intergenerational equity. Yet, fiscal decisions on the strategic level actually need to be aligned with this financial indicator. This is particularly the case if the state of a balanced budget can only be achieved through enormous austeri-
114 ty measures. The orientation towards the principle of intergenerational equity thus may not underlie a so-called “psychological futility trap” that defines the objective of balancing the accrual budget as unobtainable. 4.8 Limitations and future research The authors are fully aware that the presented research has several limitations. First, it is clear that regression analyses can statistically only prove correlations and not causal relationships. Therefore, conclusions should be drawn carefully. Furthermore, it cannot be excluded that the response rate of 42 percent includes a systematic response behavior. It is possible that a disproportionate amount of financial managers participated in the survey because they are irritated and/or over-challenged by this reform and used our survey to express their concerns and frustration regarding this accounting innovation. Since answers cannot be matched with specific municipalities and since there are no data available as to the time of response (early vs. late respondents), the authors could only check empirically whether there is a possible sampling bias. An additional limitation of the research can be found in the size of the municipalities that received the questionnaires. Only medium- and large-sized municipalities from 20,000 inhabitants onwards are considered. Hence, the results are not applicable to municipalities with less than 20,000 inhabitants. Similarly, the transformation process of the 301 municipalities analyzed in the adopter sample (i.e. municipalities with an accrual budget) does not necessarily have to be homogeneous. So adopters may, for example, have different levels of experience. Although all adopters have presented an accrual budget, some municipalities also provide an opening balance sheet, annual financial statements and/or, in some cases, even consolidated financial statements. Depending on the stage of the transformation process the perceived benefits of accrual accounting may differ. Similar heterogeneity is also likely among non-adopters. For example, some non-adopters may already have used very rudimentary accrual information at the time of the survey (for example, because their first accrual budget was scheduled to be presented in a few months’ time) while other non-adopters had had no practical experience at all. Likewise, it is possible that further heterogeneities within the group of analyzed municipalities (e.g. affiliation to a federal state, type and size of municipality) lead to inhomogeneous perceptions of accrual accounting.
115 Future research should build on the limitations of the present work and carry out similar analyses, which may be clustered according to the number of inhabitants, type of municipality, federal states, etc. Since our analyses do not cover unobserved heterogeneity, further research projects should also consider the analysis of such unobserved heterogeneity, for example by using finite mixture partial least squares (FIMIX-PLS) (Sarstedt/Ringle 2010; Ringle/Wende/Will 2010; Sarstedt et al. 2011). Moreover, a focused research on small German municipalities (less than 20.000 inhabitants) is necessary as they may be burdened by such a complex reform even more. As soon as consolidated financial statements are available for all German municipalities, the research model can also be extended by the construct “improved overall view on the corporation municipality”. One of the strongest arguments for the new accounting regime has been that an integrated overview of the municipality as a whole will be possible when a consolidated financial statement presents assets and liabilities as well as risks of affiliated companies and subsidiaries. Accrual accounting and budgeting itself is not a universal remedy for all financial problems in municipalities. The new accrual information basis does not guarantee that public decision makers will actually rely on this information. Accrual budgeting and accounting itself cannot prevent malfunctions, such as exuberant debt policy, but it can (if executed in a consequent manner) improve transparency and thus make it harder for political actors to continue with current debt policies. Hence, the accrual accounting reform is a crucial component of the overall concept of the New Public Management. Concepts of modernization should be promoted and developed further in order to complement the renewed budgeting and accounting scheme. In this context, reform elements such as online participatory budgets, risk management, austerity management, and private public partnerships (PPP) are named exemplarily.
116 4.9 Literature Adam B, Mussari R, Jones R (2011) The Diversity of Accrual Policies in Local Government Financial Reporting: An Examination of Infrastructure, Art and Heritage Assets in Germany, Italy and the UK. Financial Accountability and Management 27(2): 107-132 Arnaboldi M, Lapsley I (2009) On the Implementation of Accrual Accounting: A Study of Conflict and Ambiguity. European Accounting Review 18(4): 809-836 Bagozzi R P (1994) Structural equation models in marketing research. In Bagozzi R P (Ed) principles of marketing research. Blackwell, Oxford: 317385 Bagozzi R P, Yi Y (1988) On the evaluation of structural equation models. Journal of the Academy of Marketing Science 16(1): 74-94 Banner G (2008) Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik – Kommentar zu Lars Holtkamp „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 447-455 Barclay D W, Higgins C A, Thompson R (1995) The partial least squares approach to causal modeling: personal computer adoption and the use as illustration. Technology Studies 2(2): 285-309 Benito B, Busca I, Montesinos V (2007) The harmonization of government financial information systems: the role of the IPSASs. International Review of Administrative Sciences 73(2): 293-317 Berens W, Budäus D, Buschor E, Fischer E, Lüder K, Mundhenke E, Streim H (2007), Hamburger Thesen – Kamerales Haushalts- und Rechnungswesen in einem demokratischen Gemeinwesen nicht mehr vertretbar – 20 Thesen zum notwendigen Wechsel von der Kameralistik zu einer integrierten Verbundrechnung mit outputorientierter Budgetierung Blöndal J R (2004) Issues in Accrual Budgeting. OECD Journal on Budgeting 4(1): 103-119 Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2011) Vom Versuch, das Neue Steuerungsmodell verpflichtend einzuführen – Wirkungen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in NRW. Verwaltung & Management 17(4): 171-180
117 Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2012) Vom Versuch, unerfreuliche Ergebnisse als normative Wissenschaft abzutun – Eine Replik auf die Replik von Christoph Reichard. Verwaltung & Management 18(1): 3-6 Bogumil J, Grohs S, Kuhlmann S, Ohms A (2007) Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell – Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung. Edition Sigma, Berlin Bouckaert G, Halligan J (2008) Managing Performance - International comparisons. Routledge, New York Boxall P (1998) The Revolution in Government Accounting. Australian CPA 68(3): 18-20 Bräunig D, Meier J (2009) Zielvereinbarungen und Doppik an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung – Tagungsband zum Schmalenbach-Symposium. Schmalenbach-Gesellschaft für Betriebswirtschaft e.V., Köln Broström B (1998) Accrual Accounting, Politics and Politicians. Financial Accountability and Management 14(4): 319-333 Budäus D, Buchholtz K (1997) Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen. DBW - Die Betriebswirtschaft 57(3): 322-337 Budäus D, Hilgers D (2009) Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland. Konzepte, Umsetzungsstand und Entwicklungsperspektiven. Zeitschrift für Planung und Unternehmenssteuerung (ZP) 19(4): 377-396 Burth A, Hilgers D (2012) Kommunale Risikoberichterstattung – Eine vergleichende Analyse doppischer Lageberichte. Verwaltung & Management 18(1): 7-16 Carlin T M (2005) Debating The Impact Of Accrual Accounting And Reporting In The Public Sector. Financial Accountability and Management 21(3): 309336 Carlin T M (2006) Victoria’s Accrual Output Based Budgeting System – Delivering As Promised? Some Empirical Evidence. Financial Accountability and Management 22(1): 1-19 Cave M, Kogan M, Smith R (1990) Output and Performance Measurement in Government: The State of the Art. Jessica Kingsley, London
118 Chin W W (1998) The partial least squares approach to structural equation modeling. In Marcoulides G A (Ed) Modern methods for business research. Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah: 295-336 Christensen M, Parker L (2010) Using Ideas To Advance Professions: Public Sector Accrual Accounting. Financial Accountability and Management 26(3): 246-266 Christiaens J, Reyniers B (2009) Impact of IPSAS on Reforming Governmental Financial Information Systems: A Comparative Study. In Universiteit Gent Working Paper 2009/600: 1-17 Christiaens J, Rommel J (2008) Accrual Accounting Reforms: Only for Businesslike (Parts of) Governments. Financial Accountability and Management 24(1): 59-75 Cohen J (1988) Statistical Power Analysis for the Behavioral Sciences. Lawrence Erlbaum Associates, Hillsdale Cohen S, Kaimenaki E, Zorgios Y (2007) Assessing IT as a Key Success Factor for Accrual Accounting Implementation in Greek Municipalities. Financial Accountability and Management 23(1): 91-111 Cortès J L (2004) The Meaning of Intergenerational Equity in Governmental Financial management. Public Fund Digest 4(1): 58-76 Cronbach L J (1970) Essentials of psychological testing. 3. Auflage, Harper & Row, New York Deutscher Städtetag, PWC (2011), Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens. Deutscher Städtetag/PWC, Berlin Efron B (1981) Nonparametric estimates of standard error: the jackknife, the bootstrap and other methods. Biometrika 68(3): 589-599 Ellwood S (2003) Bridging the GAAP across the UK Public Sector. Accounting and Business Research 33(2): 105-121 Fornell C G, Larcker D F (1981), Evaluating structural equation models with unobservable variables and measurement error. Journal of Marketing Research 18(1): 39-50 Franke D (2011) Aus Erfahrung klug – Zur Umstellung des kommunalen Finanzwesens. Kommunalwirtschaft 102(10-11): 652-654 Freedman D (1997) From association to causation via regression. Advances in Applied Mathematics 18(1): 59-110
119 Glöckner A (2007) Die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards (IPSAS/IFRS) auf ausgewählte Bilanzierungsprobleme der doppischen kommunalen Rechnungslegung. Universität Mannheim, Mannheim Gnädinger M (2009) Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern – Eine ökonomische Bilanz Haushaltswirtschaftsmodernisierung in Bund und Bundesländern nach 10 Jahren Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz. Driesen, Taunusstein Gnädinger M, Grieger T (2008) Gerechte Regelung. Kommune21 8(10): 60-61 Grégoire Y, Fisher R J (2006) The effects of relationship quality on customer retaliation. Marketing Letters 17(1): 31-46 Guthrie J (1998) Application of Accrual Accounting in the Australian Public Sector - Rhetoric or Reality. Financial Accountability and Management 14(1): 1-19 Hair J F, Ringle C M, Sarstedt M (2011) PLS-SEM: Indeed a silver bullet. Journal of Marketing Theory and Practice 19(2): 139-151 Hair J F, Sarstedt M, Ringle C M, Mena J A (2012) An assessment of the use of partial least squares structural equation modeling in marketing research. Journal of the Academy of Marketing Science (forthcoming) Harns J (2004) Public-Sector Accounting Reforms in Germany – Developments and Demands. Public Fund Digest 4(1): 52-57 Henseler J (2010) On the convergence of the partial least squares path modeling algorithm. Computational Statistics 25(1): 107-120 Henseler J, Ringle C M, Sinkovics R R (2009) The use of partial least square path modeling in international marketing. Advances in International Marketing 20: 277-319 Hilgers D (2010) Die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. WISU – Das Wirtschaftsstudium 39(8-9): 1101-1107 Hilgers D (2011) Last Developments in German Public Sector Accounting and Budgeting. In Greiling D, Halachmi A, Schauer R (Eds) Accounting, Accountability and Governance in the Public Sector. Trauner, Linz: 51-66 Holtkamp L (2008) Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 423-446
120 Hughes J, Minovski Z (2004) A Plan for Implementation of International Public Sector Accounting Standards in Developing Countries and Economies in Transition. Public Fund Digest 4(1): 32-51 Hulland J (1999) Use of partial least squares (PLS) in strategic management research: a review of four recent studies. Strategic Management Journals 20(2): 195-204 IFAC (2003) Transition to the Accrual Basis of Accounting: Guidance for Governments and Government Entities. 2. Auflage, IFAC, New York IMK (2000) Eckpunkte für ein kommunales Haushaltsrecht zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungssystem – Beschluss vom 9./10.10.2000. o.O. IMK (2003) Beschlussniederschrift über die 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena. Jena Institut für den öffentlichen Sektor (2010) Verwaltungsführung heute – Ergebnisse einer Führungskräftebefragung in der deutschen Ministerialverwaltung. Institut für den öffentlichen Sektor/Hertie School of Governance/Universität Potsdam/Universität Leipzig, Berlin/Potsdam/Leipzig Jagalla T, Becker S D, Weber J (2011) A Taxonomy Of The Perceived Benefits Of Accrual Accounting And Budgeting: Evidence From German States. Financial Accountability and Management 27(2): 134-165 Jagalla T, Weber J (2009) Best Practices für die Doppik-Einführung in Bundesländern. WHU/ISPRAT, Vallendar/Hamburg Jansen E P (2008) New Public Management: Perspectives On Performance And The Use Of Performance Information. Financial Accountability and Management 24(4): 169-191 Jarvis C B, MacKenzie S B, Podsakoff P M (2003). A Critical Review of Construct Indicators and Measurement Model Misspecification in Marketing and Consumer Research. Journal of Consumer Research 30 (2): 199-218 Jones R, Lüder K (2011) The Federal Government of Germany’s circumspection concerning accrual budgeting and accounting. Public Money and Management 31(4): 265-270 Jorge S M, Carvalho J B da Costa, Fernandes M J (2007) Governmental Accounting in Portugal: Why Accrual Basis Is A Problem. Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management 19(4): 411-446
121 Kettl D F (2000) The Global Public Management Revolution. Brookings Institution Press, Washington KGSt (1993) Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung (Bericht 5/1993). KGSt, Köln KGSt (2008) Stand der Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens – Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage (Bericht 4/2008). KGSt, Köln KGSt, Bertelsmann Stiftung (2009) Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland – Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltungen durch ein einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. Bertelsmann Stiftung, Berlin Kiamann O (2010) Der kommunale Gesamtabschluss: Ist die Konzernrechnungslegung nach HGB eine sinnvolle Referenz? DMS - Der Moderne Staat 3(1): 187-207 Kiamann O, Wielenberg S (2010) Sind die Regeln der externen Unternehmensrechnung auf die kommunale Rechnungslegung übertragbar? ZfB - Zeitschrift für Betriebswirtschaft 80(3): 237-261 Kober R, Lee J, Ng J (2010) Mind Your Accruals: Perceived Usefulness Of Financial Information In The Australian Public Sector Under Different Accounting Systems. Financial Accountability and Management 26(3): 267-298 Kouzmin A, Löffler E, Klages H, Korac-Kakabadse N (1999) Benchmarking and performance measurement in public sectors: Towards learning for agency effectiveness. International Journal of Public Sector Management 12(2): 121144 Küpper H-U (2000) Hochschulrechnung auf der Basis von doppelter Buchführung und HGB? zfbf - Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung 52(6): 348-369 Lapsley I, Mussari R, Paulsson G (2009) On the Adoption of Accrual Accounting in the Public Sector: A Self-Evident and Problematic Reform. European Accounting Review 18(4): 719-723 Lasar A (2010) Keine Harmonisierung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen. Verwaltung & Management 16(1): 3-16 Lüder K (1993) Governmental Accounting in Germany: State and Need for Reform. Financial Accountability and Management 9(4): 225-234
122 Lüder K (2001) Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen – Anforderungen, Konzept, Perspektiven. Edition Sigma, Berlin Lüder K, Jones R (2003) Reforming governmental accounting and budgeting in Europe. Moderne Wirtschaft, Frankfurt/Main Martí C (2006) Accrual Budgeting: Accounting Treatment of Key Public Sector Items and Implications for Fiscal Policy. Public Budgeting & Finance 26(2): 45-65 Mellett H (1997) The Role of Resource Accounting in the U.K. Government's Quest for Better Accounting. Accounting and Business Research 27(2): 157168 Micallef F (1994) A New Era in Reporting by Government Departments. Australian Accountant 64(2): 33-34 Monsen N (2002) The Case for Cameral Accounting. Financial Accountability and Management 18(1): 39-72 Mühlenkamp H (2011) Zu den Steuerungswirkungen des Neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens und seiner Akzeptanz (Speyerer Arbeitsheft Nr. 203). DHV Speyer, Speyer Mühlenkamp H, Glöckner A (2009) Rechtsvergleich kommunale Doppik – Eine Synopse und Analyse ausgewählter Themenfelder des neuen, doppischen kommunalen Haushaltsrechts der Bundesländer (Speyerer Forschungsberichte 260). DHV Speyer, Speyer Müller-Marqués Berger T (2008) Internationale Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor (IPSAS): Grundlagen und Einzeldarstellungen. SchäfferPoeschel, Stuttgart Müller-Marqués Berger T, Krebs U (2010) Der kommunale Gesamtabschluss. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Nunnally J C (1978) Psychometric theory. 2. Auflage, McGraw-Hill, New York Olson O, Guthrie J, Humphrey C (1998) Global Warning: Debating International Developments in New Public Management. Cappelen Akademisk Forlag, Oslo Ouda H A G (2004) Basic Requirements Model for Successful Implementation of Accrual Accounting in the Public Sector. Public Fund Digest 4(1): 78-99
123 Pallot J (1998) The New Zealand Revolution. In Olson O, Guthrie J, Humphrey C (Eds) Global Warning! Debating International Developments in New Public Financial Management. Cappelen Akademisk Forlag, Oslo: 156-181 Pallot J (2001) A Decade in Review: New Zealand’s Experience with Resource Accounting and Budgeting. Financial Accountability and Management 17(4): 383-400 Paulsson G (2006) Accrual Accounting In The Public Sector: Experiences From The Central Government In Sweden. Financial Accountability and Management 22(1): 47-62 Petter S, Straub D, Rai A (2007) Specifying Formative Constructs in IS Research. MIS Quarterly 31 (4): 623-656 Pina V, Torres L, Yetano A (2009) Accrual Accounting in EU Local Governments: One Method, Several Approaches. European Accounting Review 18(4): 765-807 Pollitt C, Bouckaert G (2011) Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford University Press, New York Reichard C (1998) The Impact of Performance Management on Transparency and Accountability in the Public Sector. In Hondeghem A (Ed) Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management. IOS Press, Amsterdam Reichard C (2001) New Approaches to New Public Management. In König K, Siedentopf H (Eds) Public Administration in Germany. Nomos, BadenBaden: 541-556 Reichard C (2011) Vom Versuch, NSM und NKF in einen Topf zu werden – Eine Replik. Verwaltung & Management 17(6): 283-287 Reinartz W, Haenlein M, Henseler J (2009) An empirical comparison of the efficacy of covariance-based and variance-based SEM. International Journal of Research in Marketing 26(4): 332-344 Ridder H-G, Bruns H-J, Spier F (2006) Management implementation processes – The role of public managers in the implementation of accrual accounting – evidence from six case studies in Germany. Public Management Review 8(1): 87-118
124 Ringle C M, Boysen N, Wende S, Will A (2006) Messung von Kausalmodellen mit dem Partial-Least-Squares-Verfahren. WISU – Das Wirtschaftsstudium 35(1): 81-88 Ringle C M, Spreen F (2007) Beurteilung der Ergebnisse von PLSPfadanalysen. WISU – Das Wirtschaftsstudium 36(2): 211-216 Ringle C M, Wende S, Will A (2005) SmartPLS 2.0 (Beta) - www.smartpls.de. Universität Hamburg, Hamburg Ringle C M, Wende S, Will A (2010) Finite Mixture Partial Least Squares Analysis: Methodology and Numerical Examples. In Esposito Vinzi V, Chin W W, Henseler J, Wang H (Ed) Handbook of Partial Least Squares. Springer, Berlin/Heidelberg: 195-218 Robinson M (1998a) Measuring compliance with the golden rule. Fiscal Studies 19(4): 447-62. Robinson M (1998b) Accrual Accounting and the Efficiency of the Core Public Sector. Financial Accountability and Management 14(1): 21-37 Sarstedt M, Becker J-M, Ringle C M, Schwaiger M (2011) Uncovering and Treating Unobserved Heterogeneity with FIMIX-PLS: Which Model Selection Criterion Provides an Appropriate Number of Segments? Schmalenbach Business Review 63(1): 34-62 Sarstedt M, Ringle C M (2010) Treating unobserved heterogeneity in PLS path modeling: a comparison of FIMIX-PLS with different data analysis strategies. Journal of Applied Statistics 37(8): 1299-1318 Schedler K, Proeller I (2006) New Public Management. 2. Auflage, UTB, Bern/Stuttgart/Wien Schwarting G (2009) Haushaltsausgleich im Sinne der intergenerativen Gerechtigkeit – Doppik zwischen Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit. Innovative Verwaltung Sonderausgabe 2/2009: 5-6 Spraul K, Scheefer A, Helmig B, Eckstein B (2012) Doppik und Produkthaushalte als Instrument strategischen Managements in Kommunen - Eine vergleichende Fallstudie. Zeitschrift für Betriebswirtschaft (forthcoming) ter Bogt H J (2008) Management Accounting Chance And New Public Management In Local Government: A Reassessment Of Ambitions And Results – An Institutionalist Approach To Accounting Change In The Dutch Public Sector. Financial Accountability and Management 24(3): 209-241
125 The Congressional Budget Office (2007) Comparing Budget and Accounting Measures of the Federal Government’s Fiscal Condition. OECD Journal on Budgeting 7(1): 7-27 Thieme W (2008) Kaufmännische Buchführung in der öffentlichen Verwaltung? DÖV 61(11): 433-441 Torres L (2004) Accounting and Accountability: Recent Developments in Government Financial Information Systems. Public Administration and Development 24(5): 447-456 van der Hoek M P (2005) From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the Public Sector: The Dutch Experience. Public Budgeting and Finance 25(1): 32-45 Van Dooren W, Van de Walle S (2008) Performance Information in the Public Sector - How it is Used. Palgrave Macmillan, Hampshire Vinnari E M, Näsi S (2008) Creative Accrual Accounting in the Public Sector: Milking Water Utilities To Balance Municipal Budgets and Accounts. Financial Accountability and Management 24(2): 97-116 Werts C E, Linn R L, Jöreskog K G (1974) Interclass reliability estimates: Testing structural assumptions. Educational and Psychological Measurement 34: 25-33 Wold H (1982) Soft modeling: The basic design and some extensions. In Jöreskog K G, Wold H (Eds) Systems under indirect observations: Part II. North-Holland, Amsterdam: 1-54 Wynne A (2004) Is the move to accrual based accounting a real priority for public sector accounting? In ACCA (Ed) A century of innovation and responsibility in accounting 1904-2004. ACCA, London: 1-30 Zaltsman A (2009) The Effects of Performance Information on Public Resource Allocations: A Study of Chile’s Performance Based Budgeting System. International Public Management Journal 12(4): 450-483
127 5. Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker Autoren: Andreas Burth, Dennis Hilgers Veröffentlichung: Bei dem Einzelbeitrag handelt es sich um eine Manuskript-Version eines in der Zeitschrift "Der Moderne Staat" (DMS) eingereichten Aufsatzes. Zum Zeitpunkt der Abgabe der Dissertation am 30.6.2014 befand er sich im Review-Verfahren. Der Beitrag hat dieses Review-Verfahren Anfang 2015 erfolgreich abgeschlossen und erscheint in der Zeitschrift "Der Moderne Staat" (DMS) - insbesondere bedingt durch die eingearbeiteten Rückmeldungen der Reviewer - in einer überarbeiteten Version. Die Autoren danken den anonymen Reviewern für ihre hilfreichen Anmerkungen und Hinweise. Burth A, Hilgers D (2015) Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker. DMS - Der Moderne Staat 8(1): 173-200 (im Erscheinen) Darlegung des Anteils an der Konzeption, Durchführung und Abfassung Der überwiegende Teil der Arbeit an der Konzeption, Durchführung und Abfassung dieses Beitrags ist vom Autor der vorliegenden Dissertation erbracht worden. Dies beinhaltet die Gestaltung, Versendung und Auswertung der Fragebögen, die konzeptionelle Arbeit, das Design der Analyse, die Durchführung der Analyse, die Interpretation der Ergebnisse sowie die Strukturierung und Ausformulierung des Beitrags. A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_5, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
128 5.1 Einleitung65 Die Einführung der kommunalen in Doppik stellt eine der größten Verwaltungsreformen in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten dar und lässt sich als Ausfluss des Konzepts des New Public Management begreifen (Kettl 2000; Lüder/Jones 2003; Jagalla/Becker/Weber 2011; Schedler/Proeller 2011; Thom/Ritz 2008). Kernidee der Reform ist es, einen Übergang von der traditionellen, zahlungsstrombasierten Haushaltssteuerung hin zu einer produktbasierten, ressourcenverbrauchsorientierten Haushaltssteuerung auf Grundlage eines doppelten Buchführungssystems zu schaffen. Ausgangspunkt der Haushaltsreform waren hierbei die Beschlüsse der Innenministerkonferenz (IMK) aus dem Jahr 2003 (IMK 2003a; IMK 2003b; IMK 2003c). Die Empfehlungen der Innenministerkonferenz sind von den einzelnen Flächenländern seitdem in heterogener Form in das kommunale Haushaltsrecht übernommen worden. Alle Länder ermöglichen ihren Kommunen einen Umstieg auf die Doppik, wenngleich nicht alle Länder selbige verpflichtend vorschreiben (Burth et al. 2013, S. 158 ff.; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Inhaltlich basiert das System der kommunalen Doppik idealtypischerweise auf der Integrierten Verbundrechnung (IVR) für die Kernverwaltung, die nach doppischer Logik Haushaltsplanung, Rechnungslegung und Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) miteinander verknüpft (Budäus/Hilgers 2009, S. 385). Ergänzt wird die IVR auf der Rechnungslegungsebene durch den Gesamt/Konzernabschluss, der den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der ausgelagerten Einheiten (z.B. kommunale Unternehmen) in konsolidierter Form zusammenfasst - analog zum Konzernabschluss in der Privatwirtschaft (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010). Die Promotoren der kommunalen Doppik versprechen sich von der DoppikEinführung u.a. eine potenziell gesteigerte Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft durch Offenlegung des Ressourcenverbrauchs, Effizienz- und Effektivitätszuwächse in der Verwaltung durch eine output-/outcomeorientierte Verwaltungssteuerung sowie eine erhöhte Transparenz der kommunalen Finanzsituation (z.B. Lüder 1999; Lüder 2001; Berens et al. 2007; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009). Gleichwohl ist zu beachten, dass die Doppik-Umstellung nicht ausschließlich positiv gesehen wird und ebenso wie das übergeordnete Neue 65 Die Autoren danken Christoph Ihl (RWTH Aachen) und Dietrich Budäus (Universität Hamburg) für ihre Inspiration und Expertise im Rahmen der Umsetzung des Forschungsvorhabens.
129 Steuerungsmodell (NSM) Gegenstand wissenschaftlicher Debatten ist (siehe z.B. Sarrazin 2007; Budäus 2007; Holtkamp 2008; Banner 2008; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012). Neben den hohen Kosten der Umstellung werden die an die Reform geknüpften Hoffnungen (z.B. Produktorientierung, Leistungsvergleiche, höhere Transparenz, verbesserte Steuerung) teilweise hinterfragt (siehe z.B. Sarrazin 2007; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011). Ferner wird häufig bemängelt, dass die Länder kein einheitliches neues Haushalts- und Rechnungswesen, sondern vielmehr 13 verschiedene Systeme der kommunalen Doppik eingeführt haben (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009). Die bisherige Diskussion um den Nutzen und den Mehrwert der kommunalen Doppik erfolgt in der Literatur noch immer zu großen Teilen auf Grundlage von Thesen bzw. sachlogischen Argumentationen. Empirische, quantitative Studien sind selten und bleiben deskriptiv in ihrer Ergebnisdarstellung (Burth/Hilgers 2014). Kausale Zusammenhänge lassen sich auf Basis dieser Untersuchungen nicht ableiten. Einen ersten Schritt zur Schließung dieser Forschungslücke haben Burth/Hilgers (2014) mit ihrer strukturgleichungsbasierten Analyse der NutzenDeterminanten der kommunalen Doppik aus Sicht von Kämmerern gemacht. Der vorliegende Beitrag baut im Sinne einer Replikationsstudie (Tsang/Kwan 1999) auf Burth/Hilgers (2014) auf und zielt darauf ab, den Nutzen der kommunalen Doppik aus Sicht der Kommunalpolitik unter Nutzung eines Strukturgleichungsmodells zu untersuchen. Er soll damit einen Beitrag dazu leisten, die Fachdiskussionen um den Nutzen der Doppik auf eine empirisch fundierte Basis zu stellen. 5.2 Stand der empirischen Forschung Burth/Hilgers (2014, S. 533 ff.) haben in ihrem Beitrag einen detaillierten Überblick über den Stand der empirischen Forschung im Bereich des Nutzens der kommunalen Doppik gegeben (inkl. Kurzzusammenfassungen der wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeiten). An quantitativen Untersuchungen zu Deutschland sind demnach - neben Burth/Hilgers (2014) - insbesondere die Veröffentlichungen von KGSt (2008), Deutscher Städtetag/PWC (2011), Franke (2011) und Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011) zu nennen. Im Bereich qualitativer Studien ist z.B. auf Burth/Hilgers (2012), Spraul et al. (2012), Jagalla/Weber (2009), Jagalla/Becker/Weber (2011) und Ridder/Bruns/Spier (2006) hinzuweisen. Im internationalen Kontext benennen Burth/Hilgers (2014) u.a. Carlin (2005), Rid-
130 der/Bruns/Spier (2006), Vinnari/Näsi (2008), Christensen/Parker (2010), Jansen (2008), Kober/Lee/Ng (2010) und Zaltsman (2009). Die Autoren Burth/Hilgers (2014) zeigen in ihrer Analyse des aktuellen Forschungsstandes, dass selbiger noch immer hochgradig rudimentär ist. Bisherige Studien sind zumeist qualitativer Natur oder bleiben deskriptiv. Strukturgleichungsmodelle im Bereich des Nutzens der kommunalen Doppik sind nicht identifiziert worden. Die Untersuchung von Burth/Hilgers (2014) stellt insofern den ersten Beitrag dar, der sich dieser Herangehensweise annimmt. Inhaltlich untersucht der Beitrag von Burth/Hilgers (2014) den Nutzen der kommunalen Doppik aus dem Blickwinkel der Leiter kommunaler Finanzverwaltungen (Kämmerer). Die Untersuchung basiert auf einer deutschlandweit unter allen Landkreisen sowie Städten und Gemeinden mit mindestens 20.000 Einwohnern durchgeführten Umfrage. Die Analyse differenziert zwischen Kommunen, die bereits die Doppik nutzen und solchen, die die Doppik (noch) nicht nutzen. Im Ergebnis wird von Burth/Hilgers (2014) festgestellt, dass die Steuerung einen wichtigen indirekten Nutzentreiber sowie Effizienz, Generationengerechtigkeit und Transparenz signifikante direkte Nutzentreiber darstellen. Die Effektivität wird nicht als signifikante Nutzen-Determinante wahrgenommen. Weiterentwicklungserfordernisse zeigen sich v.a. in der Umsetzung der neuen output-/outcomeorientierten Steuerungsrationalität und in der Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Mit ihrem ersten Schritt im strukturgleichungsbasierten Forschungsprozess um den Nutzen der kommunalen Doppik haben Burth/Hilgers (2014) die Grundlage für spätere Arbeiten, wie z.B. die vorliegende Arbeit, in diesem Bereich gelegt. Durch die ausschließliche Analyse der Finanzverwaltungssicht bleibt indes eine nicht minder wichtige kommunale Entscheidungsebene außen vor: die Kommunalpolitik. Der vorliegende Beitrag versucht diese Forschungslücke durch Analyse eben dieser Gruppe zu schließen. Ferner haben Burth/Hilgers (2014) darauf verzichtet, den Nutzen des kommunalen Gesamt-/Konzernabschlusses in die Analysen einzubeziehen. Auch dieses Forschungsfeld soll der vorliegende Beitrag durch Integration des Gesamt-/Konzernabschlusses erstmals abdecken.
131 5.3 Hypothesen und Untersuchungsmodell In diesem Abschnitt werden die Hypothesen bzw. das darauf aufbauende Untersuchungsmodell aus der einschlägigen Literatur zum (neuen) öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen hergeleitet. Das Untersuchungsmodell des vorliegenden Beitrags basiert im Kern auf dem Untersuchungsmodell von Burth/Hilgers (2014, S. 544), welches um das Konstrukt "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss" (kurz: Gesamtsicht Konzern) und damit einhergehend um drei Hypothesen (H4, H5 und H6) ergänzt wird. Es sei vor diesem Hintergrund daher auch explizit darauf hingewiesen, dass sich die Herleitung der Hypothesen H1 bis H3 und H7 bis H13 zu großen Teilen eng an der Herleitung von Burth/Hilgers (2014, S. 537 ff.) orientiert. Nicht zuletzt basiert der vorliegende Beitrag auch im Hinblick auf die Struktur der Analyse und Ergebnisdarstellung auf dem Grundlagenbeitrag von Burth/Hilgers (2014). Die Parallelität mit dem Aufsatz von Burth/Hilgers (2014) ist bewusst gewählt worden, um die Vergleichbarkeit beider Untersuchungen möglichst hoch zu halten. So analysieren Burth/Hilgers (2014) den Nutzen der Doppik aus dem Blickwinkel der wichtigsten Entscheidungsträger in der kommunalen Finanzverwaltung (Kämmerer), während der vorliegende Beitrag die Perspektive der wichtigsten haushaltspolitischen Entscheidungsträger (haushaltspolitische Sprecher der großen Rats-/Kreistagsfraktionen) untersucht. Die angesprochene Ergänzung des Untersuchungsmodells um das Konstrukt "Gesamtsicht Konzern" ist im vorliegenden Beitrag erstmals umsetzbar, da die hier genutzten Umfragedaten später erhoben wurden, was einen weiter fortgeschrittenen Umstellungsstand im Hinblick auf den Gesamt-/Konzernabschluss impliziert. Burth/Hilgers (2014, S. 562 ff.) haben auf die Integration dieses Konstrukts verzichten müssen, da in deren Studie nur acht Kommunen angegeben hatten, bereits einen Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt zu haben. Aussagen zur Gesamtsicht auf den Konzern Kommune wären damit rein spekulativer Natur gewesen. Der vorliegende Beitrag kann diese Forschungslücke durch die Ergänzung des Konstrukts "Gesamtsicht Konzern" schließen. Die zur Hypothesenherleitung verwendete Literatur stammt teilweise auch aus dem Ausland. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich die Haushalts- und Rechnungssysteme anderer Länder von denen in Deutschland unterscheiden (können). Dies gilt im Besonderen für Detailfragen, wie z.B. die Vermögensbewertung. Da der vorliegende Beitrag jedoch Grundzusammenhän-
132 ge und keine Detailfragen zum Gegenstand hat, kann davon ausgegangen werden, dass sich die aus den verschiedenen Systemen ergebenden Unterschiede merklich reduzieren. Nicht zuletzt sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die Analyse des wahrgenommenen Nutzens auf Basis von Strukturgleichungsmodellen noch immer am Anfang des Forschungsprozesses steht und damit teilweise noch explorativen Charakter hat. Mit Burth/Hilgers (2014) ist den Autoren nur ein Beitrag bekannt, der einen derartigen Ansatz wählt. Die vorliegende Arbeit versteht sich als Replikationsstudie von Burth/Hilgers (2014) unter Zugrundelegung einer neuen Befragungsgruppe (hier: kommunale Haushaltspolitiker), unter Fokussierung auf eine neue Teilgruppe von Kommunen (hier: Kommunen mit Gesamt-/Konzernabschluss) und unter Erweiterung des Untersuchungsmodells von Burth/Hilgers (2014) um ein Konstrukt (hier: um das Konstrukt "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune"). Der Effekt der Entscheidungsrelevanz auf die Steuerung Im vorliegenden Beitrag wird Steuerung in Anlehnung an Burth/Hilgers (2014, S. 538) verstanden als die Gesamtheit aller politischen Entscheidungen, über die das Verhalten organisatorischer Einheiten einer Kommune (Kernverwaltung plus Auslagerungen) beeinflusst werden soll. Das Treffen politischer Steuerungsentscheidungen bedarf idealtypischerweise Informationen, die auf die Informationsbedürfnisse der politischen Mandatsträger zugeschnitten sind (entscheidungsrelevante Informationen) (Burth/Hilgers 2014, S. 538). Als entscheidungsrelevant können Informationen angesehen werden, sofern sie einen Beitrag zu den Zwecken der Finanzsteuerung leisten, wie z.B. zur Sicherstellung der Generationengerechtigkeit sowie zur Gewährleistung der Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns (Burth/Hilgers 2014, S. 538). Die traditionelle (kamerale) Haushaltssteuerung erfolgt über die einseitige Zuteilung von Inputs/Finanzmitteln, um hierüber programmatische Schwerpunkte zu setzen. Problematisch an dieser Steuerungsrationalität ist, dass die Finanzmittel zugeteilt werden, ohne zu betrachten, was mit den Mitteln erreicht wird. Die Doppik schafft hier den Übergang von der Input- zur Output/Wirkungssteuerung, die die Budgetzuteilung an das Erreichen politisch determinierter Output-/Wirkungsziele knüpft. Der Zielerreichungsgrad wird über Kennzahlen gemessen (Burth et al. 2012, S. 219). Die Informationsversorgung der Mandatsträger wird auf diesem Wege enger an das Hauptziel öffentlicher Einheiten, die Gemeinwohlmaximierung, angepasst. So geht Bals (2008, S. 48)
133 davon aus, dass, wenn sich Politik und Verwaltungsführung v.a. auf Ziele, Wirkungen und Leistungen konzentrieren und sich bei den Inputs stärker auf die Ergebnisse, Zuschussbedarfe und Deckungsbeiträge fokussieren, Kräfte freigesetzt werden, die Strategiediskussionen anstoßen, überhöhte Standards diskutierbar und Kosten transparent machen. Durch die an gemeinwohlorientierte Wirkungsziele und -kennzahlen geknüpfte Budgetierung im doppischen Produkthaushalt kann folglich davon ausgegangen werden, dass sich die Informationsversorgung und damit die Grundlage für das Treffen politischer Steuerungsentscheidungen verbessert. Neben der Output/Wirkungsorientierung entspringt auch der Bilanz als neuer Komponente im Vergleich zur Kameralistik eine Verbesserung der Informationsqualität für finanzpolitische Entscheidungen. So wird in der Doppik erstmals die Höhe des gesamten Vermögens und der kompletten Verschuldung ersichtlich, wobei dies sowohl für die Kernverwaltung als auch für den Konzern Kommune (d.h. inkl. Auslagerungen) gilt. Hinzu kommt, dass in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen in Form von Aufwendungen und Erträgen erstmals vollständig und periodengerecht erfasst und einander gegenüber gestellt werden (Raupach/Stangenberg 2009, S. 69). Diese Informationen sind bei Steuerungsentscheidungen unerlässlich, um die Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft beurteilen zu können, da eine generationengerechte Finanzpolitik per Definition immer dann gegeben ist, wenn Erträge und Aufwendungen ausgeglichen sind (Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008, S. 4). Die Kameralistik vermag es aufgrund des vorherrschenden Geldverbrauchkonzepts nicht, die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft zu beurteilen (Lüder 1993, S. 225 ff.; Cortès 2004, S. 58 ff.). Verbesserungen in der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen sind eine Einschätzung, die sich häufiger in der Literatur findet (Berens et al. 2007, S. 3; Lüder 2001, S. 16; Lapsley/Mussari/Paulsson 2009, S. 720 f.; Wynne 2004, S. 7; Blöndal 2004, S. 105; Franke 2011, S. 653; Martí 2006, S. 65). Aufbauend auf obigen Ausführungen kann folgende These formuliert werden (Burth/Hilgers 2014, S. 539): H1: Die wahrgenommene Verbesserung der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten.
134 Der Effekt von Leistungsvergleichen auf die Steuerung Mehrere Autoren gehen im Kontext der Doppik-Einführung davon aus, dass Leistungsvergleiche mit Privaten bzw. anderen Kommunen potentiell erleichtert werden (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7). KGSt/Bertelsmann Stiftung (2009, S. 15) wenden gleichwohl ein, dass derartige Gegenüberstellungen von Gebietskörperschaften eine Harmonisierung des Haushaltsrechts durch einheitliche Mindeststandards erfordern. So besteht bezüglich der Harmonisierung noch erheblicher Handlungsbedarf (Lasar 2010; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2008, S. 17 f.; Gnädinger/Grieger 2008, S 60 f.; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Unterschiedliche Bewertungs- und Produktgliederungsvorschriften erschweren produkt-/leistungsorientierte Kennzahlenvergleiche. Selbiges gilt für Finanzkennzahlenvergleiche. Zumindest innerhalb einzelner Länder sind die rechtlichen Unterschiede jedoch geringer (Mühlenkamp/Glöckner 2009), weshalb hier Leistungsvergleiche auf Basis doppischer Daten eher möglich sind. Nach Berens et al. (2007, S. 5) wird ferner ein Benchmarking mit Privaten durch die Doppik erleichtert, da das bisherige Problem der verschiedenartigen Rechnungsstile (insbesondere die unvollständige Erfassung des Ressourcenverbrauchs) gelöst wird. Von besonderer Bedeutung sind Informationen aus Leistungsvergleichen (mit Privaten oder anderen Kommunen) für Steuerungsentscheidungen (Burth/Hilgers 2014, S. 539). Beispielhaft zu nennen sind Make-orBuy-Entscheidungen oder Benchmarkings mit anderen Kommunen, die Ineffizienzen aufdecken und daher Gegensteuerungsmaßnahmen nach sich ziehen (Lernen vom Besten) (Schauer 2010, S. 177 ff.). Die Wichtigkeit von Benchmarkings rührt hierbei im öffentlichen Sektor insbesondere daher, dass öffentliche Einheiten nicht im Wettbewerb stehen, sondern in vielen Bereichen Quasi-Monopolisten sind. Benchmarkings sind vor diesem Hintergrund als Wettbewerbssurrogat zu begreifen (Thom/Ritz 2008, S. 156). Bessere Vergleichsmöglichkeiten verbessern damit potenziell die Steuerungsmöglichkeiten der politischen Mandatsträger. Es kann somit die folgende These aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 539): H2: Die wahrgenommene Erleichterung von Leistungsvergleichen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten.
135 Der Effekt von Leistungsvergleichen auf die Transparenz Mithin tragen verbesserte Vergleichsmöglichkeiten (z.B. bei Produktkennzahlen) auch zu einem höheren Grad an Transparenz bei (Christiaens/Rommel 2008, S. 59). Transparenz bezeichnet hierbei den Grad, zu dem kommunale Finanz- und Leistungsinformationen für Stakeholder (Politik, Verwaltungsmitarbeiter, Bürger, Unternehmen, Medien etc.) zugänglich, nachvollziehbar, übersichtlich und verständlich sind (Burth/Hilgers 2014, S. 539). Um die Transparenz der kommunalen Finanzsituation zu erhöhen, ist es erforderlich, interkommunale Vergleiche von Produkt- und Finanzkennzahlen zu veröffentlichen. Eine entsprechende Veröffentlichung kann z.B. im Haushaltsplan, im Jahresabschluss oder im Gesamt-/Konzernabschluss erfolgen (Burth/Hilgers 2014, S. 539 f.). Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass insbesondere Finanzkennzahlenvergleiche (z.B. zur Bilanz oder Ergebnisrechnung) in der Doppik erleichtert werden und Stakeholdern ein Mehr an Transparenz gewährleisten, da die Doppik komplett neue Vergleichsgebiete (z.B. zum Vermögen, zu den Rückstellungen, zum Ressourcenverbrauch (von Kernverwaltung und Konzern Kommune)) eröffnet. Nach aktuellem Umsetzungsstand gilt dies für produktorientierte Kennzahlen (noch) nicht in selbigem Maße, da Leistungsziele und Kennzahlen vielerorts nicht oder nur rudimentär in Haushaltsplan und Jahresabschluss verankert sind (z.B. Deutscher Städtetag/PWC 2011, S. 75). Gleichwohl kann für die analysierte Stichprobe (Kommunen mit Gesamt- bzw. Konzernabschluss) davon ausgegangen werden, dass Ziele und Kennzahlen (im Vergleich zu den übrigen Kommunen) bereits relativ häufig genutzt werden, da die analysierten Kommunen im Umstellungsprozess am weitesten fortgeschritten sind. Im Kontext von länderübergreifenden Kennzahlenvergleichen ist ferner nochmals auf die bereits erwähnten haushaltsrechtliche Unterschiede hinzuweisen, die die Vergleichbarkeit einschränken (Mühlenkamp/Glöckner 2009). Ungeachtet der tatsächlichen Umsetzung wohnt der Doppik das Potential inne, produktorientierte Kennzahlenvergleiche und Finanzkennzahlenvergleiche zu vereinfachen (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7) und demzufolge die Transparenz zu steigern, sofern Kennzahlenvergleiche konsistent und dauerhaft veröffentlicht werden. Aufbauend auf diesen Überlegungen kann folgende These aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 540): H3: Die wahrgenommene Erleichterung von Leistungsvergleichen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Transparenz der kommunalen Finanzsituation.
136 Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Steuerung Ein wichtiges Motiv der Einführung der kommunalen Doppik besteht in dem Ziel, die Finanzinformationen von kommunaler Kernverwaltung und Auslagerungen (kommunale Fonds, Einrichtungen und Unternehmen) erstmals zu einem finanzwirtschaftlichen Gesamtbild des Konzerns Kommune zusammenzuführen (Berens et al. 2007, S. 4; IMK 2000, S. 2). Konkret angesprochen ist in diesem Kontext der sog. Gesamt-/Konzernabschluss, der die Jahresabschlüsse von Kernverwaltung und Auslagerungen in konsolidierter Form zusammenfasst (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010). Der Gesamt/Konzernabschluss wird von verschiedenen Autoren als ein wesentlicher Vorteil des doppischen Systems im Vergleich zur Kameralistik angesehen (z.B. Budäus/Hilgers 2010, S. 78 ff.; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 37), da er z.B. gewährleistet, dass in Auslagerungen verortete Schulden, Defizite etc. nunmehr schwieriger dem Blick der Politik (aber auch dem Blick von Bürgern, Gläubigern und sonstigen Stakeholdern einer Kommune) entzogen werden können. Die Aufwendungen, Erträge, Vermögensgegenstände, Schulden, Ein- und Auszahlungen des Konzerns Kommune werden in einem Dokument erfasst und damit konsolidierter dargestellt als dies der Beteiligungsbericht vermag (zur kommunalen Beteiligungsberichterstattung siehe z.B. Papenfuß/Schaefer 2011). Die finanzielle Lage des Konzerns Kommune ist damit auf Grundlage des Gesamtbzw. Konzernabschlusses besser beurteilbar. Finanzkennzahlenvergleiche mit Kommunen, die einen anderen Auslagerungsgrad aufweisen, werden deutlich erleichtert. Einen besonderen Informationsmehrwert dürfte insbesondere der kaufmännisch vorgebildete Teil der politischen Mandatsträger in Rat und Kreistag aus dem neuen Gesamt- bzw. Konzernabschluss ziehen, da dieser viele Parallelen zum kaufmännischen Konzernabschluss aufweist. Zum Treffen rationaler finanzpolitischer Entscheidungen benötigen die Mandatsträger eine möglichst bedarfsgerechte Versorgung mit Finanzinformationen - sowohl zur Kernverwaltung als auch zum Konzern Kommune. Aus Sicht der Politik ist auf Basis vorstehender Überlegungen davon auszugehen, dass der Gesamt-/Konzernabschluss im Vergleich zur Kameralistik in einer besseren Informationsversorgung für Steuerungsentscheidungen – insbesondere im Kontext der Steuerung der Auslagerungen bzw. des Konzerns Kommune – resultiert. Mithin lässt sich somit als These formulieren: H4: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven
137 Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten. Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Generationengerechtigkeit Ein Kernelement der Doppik-Einführung besteht in der Ressourcenverbrauchsorientierung dieses Systems (IMK 2000). Das Ressourcenverbrauchskonzept findet hierbei auch im Gesamt- bzw. Konzernabschluss seinen Niederschlag. So ist aus der Gesamt- bzw. Konzernergebnisrechnung (analog zur Ergebnisrechnung im Jahresabschluss der Kernverwaltung) der Ressourcenverbrauchs in Form von Aufwendungen und das Ressourcenaufkommen in Form von Erträgen ersichtlich. Ist die Gesamt- bzw. Konzernergebnisrechnung in Erträgen und Aufwendungen ausgeglichen, so hat der Konzern Kommune im betreffenden Rechnungsjahr per Definition generationengerecht gewirtschaftet (Burth et al. 2012, S. 203). Der Gesamt- bzw. Konzernabschluss offenbart somit, ob aus finanzwirtschaftlicher Sicht dem ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit entsprochen worden ist. Die Kameralistik erstreckt sich im Gegensatz zur Doppik nur auf den Geldverbrauch und enthält keine Ressourcenverbrauchsdaten weder zur Kernverwaltung noch in konsolidierter Form zum Konzern Kommune (Burth et al. 2012, S. 215). Es ist gleichwohl auch darauf hinzuweisen, dass die reine Darstellung ressourcenverbrauchsorientierter Informationen noch keine Verbesserung der Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft des Konzerns Kommune bewirkt. Vielmehr müssen die finanzpolitischen Entscheidungen der Mandatsträger auch tatsächlich an dieser Maxime ausgerichtet werden. Nichtsdestotrotz kann davon ausgegangen werden, dass bereits besagte Darstellung ressourcenverbrauchsorientierter Informationen die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass mit zunehmender Routine im Umgang mit den neuen Informationen, Entscheidungen nicht mehr am Geldverbrauch, sondern am Ressourcenverbrauch ausgerichtet werden. Damit verbessert sich durch den in der Doppik erstmals aufgestellten Gesamt- bzw. Konzernabschluss potenziell auch die Generationengerechtigkeit im Konzern Kommune. In Gegenüberstellung von Doppik und Kameralistik ergibt sich damit folgende These:
138 H5: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik. Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Transparenz Neben dem zuvor beschriebenen Einfluss auf politische Steuerungsentscheidungen lässt sich aus der verbesserten Informationsversorgung hinsichtlich der finanziellen Situation des Konzerns Kommune schließen, dass sich auch die übrigen (potenziellen) Nutzer/Stakeholder kommunaler Finanzinformationen (z.B. Steuerzahler, ortsansässige Unternehmen, Gläubiger, Wissenschaftler, Medienvertreter) ein besseres Bild von der Vermögens-, Verschuldungs-, Finanz- und Aufwands-/Ertragslage ihrer Kommune (einschließlich der ihr wirtschaftlich zuzurechnenden Auslagerungen) machen können. Dies gilt im Besonderen, sofern der Gesamt- bzw. Konzernabschluss online zugänglich gemacht wird. So ermöglicht ein konsolidierter Gesamt- bzw. Konzernabschluss z.B. Gläubigern eine bessere Beurteilung der Bonität einer Kommune sowie ihrer Auslagerungen. Für Wähler leistet der Gesamt- bzw. Konzernabschluss einen Beitrag zu einer informierten Wahlentscheidung. Unternehmen, die eine Ansiedlung in der betreffenden Kommune erwägen, gibt der Gesamt- bzw. Konzernabschluss Hinweise darauf, inwiefern z.B. künftig aufgrund eines Konsolidierungsbedarfs im Konzern Kommune potenziell Abgabenerhöhungen (z.B. Grundsteuer B, Gewerbesteuer) zu erwarten sind. Auch aus politischer Sicht ergeben sich Chancen aus einer erhöhten Transparenz der Finanzlage durch den Gesamt- bzw. Konzernabschluss. So eröffnet sich auch und gerade im Kontext von (Haushalts)Defiziten die Möglichkeit, die Notwendigkeit unpopulärer Konsolidierungsmaßnahmen gegenüber Bürgern, Unternehmen etc. einfacher zu kommunizieren. Im Vergleich zur traditionellen Kameralistik kann aufbauend auf vorstehenden Überlegungen folgende Hypothese aufgestellt werden: H6: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Transparenz der kommunalen Finanzsituation.
139 Der Effekt der Steuerung auf Effektivität und Effizienz Die Steuerung der Verwaltung durch die Politik ist kein Selbstzweck. Sie zielt darauf ab, das Verwaltungshandeln in einer bestimmten, politisch gewünschten Weise zu beeinflussen. Ein wichtiges Steuerungsfeld betrifft das Ziel, das Verwaltungshandeln effizienter und effektiver zu gestalten (Burth/Hilgers 2014, S. 540). Konkret leitet sich die neue Steuerungsrationalität aus der Erweiterung der traditionellen Inputsteuerung (die in abgewandelter Form grundsätzlich auch in der Doppik weiterhin praktiziert werden kann) um eine output- und wirkungsorientierte Budgetierung verknüpft mit produktorientierten Zielen und Kennzahlen ab (KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 17 ff.; Berens et al. 2007, S. 5). So sollen Anreize gesetzt werden, den Zielerreichungsgrad des Verwaltungshandelns zu erhöhen (Effektivität) und den Zielerreichungsprozess wirtschaftlicher zu vollziehen (Effizienz) (Lüder 2001, S. 13). Verbesserte Steuerungsmöglichkeiten werden von mehreren Autoren als ein Hauptvorteil der Doppik gegenüber der Kameralistik angesehen (Lüder 1999; Lüder 2001; Berens et al. 2007, S. 1; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009). Mit der zwar noch rudimentären aber dennoch stetig zunehmenden Umsetzung output/wirkungsorientierter Budgetierung verknüpft mit Zielen und Kennzahlen ist anzunehmen, dass mit der Doppik-Einführung potenziell auch die Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns steigt. Hieraus lassen sich folgende Hypothesen ableiten (Burth/Hilgers 2014, S. 540): H7: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung der Effektivität des Verwaltungshandelns. H8: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns. Der Effekt der Steuerung auf die Generationengerechtigkeit Neben der Steigerung der Effizienz und Effektivität ist die Gewährleistung der Generationengerechtigkeit ein wichtiges politisches Steuerungsfeld. Wie bereits beschrieben bezeichnet der Begriff der Generationengerechtigkeit in der Konkretisierung des Prinzips der interperiodischen Gerechtigkeit den Idealzustand, dass jede Generation nur die Ressourcen verbraucht, die sie selbst erwirtschaftet
140 hat (Burth et al. 2012, S. 203; Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008, S. 4; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 16 f.). Die Doppik stellt im Ergebnishaushalt bzw. in der Ergebnisrechnung Informationen zum Ressourcenverbrauch (Aufwand) bzw. Ressourcenaufkommen (Ertrag) in der Kernverwaltung bereit (Burth et al. 2013, S. 160 ff.). Im Gesamt- bzw. Konzernabschluss finden sich ferner Ressourcenverbrauchs- und Ressourcenaufkommensdaten zum Konzern Kommune. Sofern diese Informationen im Sinne des Erreichens eines dauerhaften Ausgleichs von (ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen zu Steuerungszwecken verwendet werden, kann die politische Ebene eine generationengerechte Finanzpolitik in der Kommune sicherstellen. Die Kameralistik stellt bedingt durch die Zahlungsstromorientierung keine entsprechenden Daten zur Verfügung, weshalb es in der traditionellen Kameralistik faktisch nicht möglich ist, gezielt eine generationengerechte Finanzpolitik zu betreiben (Lüder 1993, S. 225 ff.; Cortès 2004, S. 58 ff.). Die verbesserten Steuerungsmöglichkeiten in der Doppik (Lüder 2001; Berens et al. 2007, S. 1; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009) erleichtern es demzufolge potenziell, die Gewährleistung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit finanzpolitisch sicherzustellen. Es kann damit im Vergleich zur Kameralistik die folgende Hypothese aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 541): H9: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik. Der Effekt von Effektivität und Effizienz auf den Nutzen Mit der Doppik geht ein Übergang von der traditionellen kameralen Inputsteuerung hin zu einer output-/wirkungsorientierten Steuerung einher (Mühlenkamp 2011, S. 1; Lüder 2001, S. 69 ff.). Der Übergang begründet sich in dem Merkmal öffentlicher Verwaltungen, dass selbige nicht nach der Maximierung des Gewinns, sondern nach der Maximierung des Gemeinwohls streben (Bals 2008, S. 2). Das Gemeinwohlstreben wird in der kommunalen Finanzwirtschaft übersetzt in Output-/Wirkungsziele, welche über Kennzahlen operationalisiert werden. Maßstab zur Überprüfung der Wirksamkeit von Maßnahmen sowie zur Kontrolle des Zielerreichungsgrades ist die sog. Effektivität (Schauer 2010, S. 33 ff.; Burth et al. 2012, S. 115).
141 Die Effektivität stellt im sog. 3-E-Modell die strategische Ebene dar. Operationalisiert wird die Effektivität durch Vereinbarung organisationaler/individueller Ziele zu deren Erreichung entsprechende Budgets zugeteilt werden (Budäus/Buchholtz 1997, S. 322 ff.; Burth et al. 2012, S. 359 f.; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 23). Die Ziele sind mit dem verfügbaren Budget möglichst effizient, d.h. im Sinne des ökonomischen Prinzips (Minimal-/Maximalprinzip) (Schauer 2010, S. 33 ff.; Wöhe 2002, S. 1 f.), zu erreichen. Die drei zentralen Steuerungsrationalitäten Input-, Output- und Wirkungssteuerung lassen sich idealtypischerweise im Sinne einer Prioritätenrangfolge verstehen. So sollte zuvorderst im Rahmen eines Kontraktmanagements (mit dem Haushaltsplan als Hauptkontrakt) (Bals 2008, S. 7) eine wirkungsorientierte Steuerung betrieben werden. Hintergrund ist, dass Inputs zur Erzeugung von kommunalen Produkten (Outputs) dienen und jedes kommunale Produkt wiederum letztlich nur Mittel zum Zweck - nämlich zur Erreichung einer bestimmten Wirkung - ist (Bals 2008, S. 62). Ist die Wirkungsmessung z.B. nicht möglich, ist alternativ auf die Steuerung über Outputziele und -kennzahlen zurückzugreifen. Sofern auch Outputs als Steuerungsinstrument nicht praktikabel sind, kann in letzter Instanz auch in der Doppik auf die inputorientierte Steuerungsrationalität zurückgegriffen werden. Die Inputsteuerung ist zuletzt zu wählen, da sie eine wesentliche Schwäche aufweist: So blendet sie Outputs und Wirkungen vollständig aus und schafft keine Anreize, die Finanzmittel/Inputs effizient und effektiv einzusetzen (Burth/Hilgers 2014, S. 541). Nach Ansicht zahlreicher Autoren liegt in der Steigerung der Effektivität durch Umsetzung der Wirkungsorientierung der Verwaltungssteuerung ein wesentlicher Treiber des Nutzens66 der Doppik (z.B. Berens et al. 2007, S. 7; Hilgers 2010, S. 1101; Raupach/Stangenberg 2009, S. 18; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 8; Hilgers 2011, S. 51). Neben der Steigerung der Effektivität wird der Doppik auch das Potential zur Erhöhung der Effizienz des Verwaltungshandelns zugesprochen (Budäus/Hilgers 2009, S. 377; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 8). Zahlreiche Autoren sehen in der verbesserten Effizienz im neuen doppischen Planungs-, Steuerungs- und Informationssystem einen Hauptgrund zur 66 Der Begriff des Nutzens bezeichnet nach Burth/Hilgers (2014, S. 542) die Vorteile des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens im Vergleich zur Kameralistik unter Berücksichtigung von Verbesserungen für politische Steuerungsentscheidungen wie auch Steigerungen des Gemeinwohls. Das Gemeinwohl kann hier durch eine generationengerechtere Ressourcenzuteilung, eine transparentere Darstellung der Finanzsituation oder durch eine Erhöhung der Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns gesteigert werden. Der Nutzen der Doppik hat im vorliegenden Modell einen positiven Charakter hat, d.h. er ist nicht als Nettonutzen (= Nutzen – Kosten) zu verstehen.
142 Doppik-Einführung und demzufolge einen weiteren wesentlichen Nutzentreiber der Doppik (Berens et al. 2007, S. 7; Hilgers 2010, S. 1101; Raupach/Stangenberg 2009, S. 18; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93; Franke 2011, S. 653). Als Thesen können demzufolge aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 542): H10: Die wahrgenommene Steigerung der Effektivität des Verwaltungshandelns steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik. H11: Die wahrgenommene Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik. Der Effekt der Generationengerechtigkeit auf den Nutzen Ein Hauptelement der Doppik-Einführung besteht, wie bereits angesprochen, im Übergang vom traditionellen Geldverbrauchskonzept der Kameralistik zum Ressourcenverbrauchskonzept der Doppik (KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 13 ff.; Budäus/Hilgers 2009, S. 377 ff.). Eine entsprechende Zielsetzung ist auch seitens der Innenministerkonferenz (IMK) formuliert worden (IMK 2000; IMK 2003a). Der Vorteil der Doppik gegenüber der Kameralistik besteht hierbei darin, dass der Ressourcenverbrauch lückenlos erfasst und berichtet wird. So deckt die Kameralistik nur zahlungswirksame Ressourcenverbräuche (z.B. Personalaufwendungen) ab – Rückstellungsbildungen und Abschreibungen finden demgegenüber z.B. keine Berücksichtigung (Budäus/Hilgers 2009, S. 377 ff.; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 13 ff.; Mühlenkamp 2011, S. 8). Erträge und Aufwendungen werden in der Doppik im Ergebnishaushalt geplant. Die Rechnungslegung erfolgt in der Ergebnisrechnung. Die Ausgeglichenheit von (ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen in Planung und Rechnung (bzw. der Erhalt des Eigenkapitals) wird gemeinhin als finanzwirtschaftliche Konkretisierung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit angesehen (z.B. Gnädinger/Grieger 2008, S. 60; Gnädinger 2012, S. 193 ff.). Die ressourcenorientierten Finanzinformationen ermöglichen der Politik mithin das Betreiben einer generationengerechten Haushaltssteuerung. Die Doppik stellt indes in erster Linie ein Informationssystem dar. Die Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft kann in diesem Sinne erst gewährleistet werden, sobald auch die politischen Steuerungsentscheidungen tatsächlich dieses Ziel ver-
143 folgen. Es bedarf demzufolge auch dem entsprechenden politischen Willen, die neue, verbesserte Informationsgrundlage für Steuerungsentscheidungen zu nutzen, um so dem ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit gerecht zu werden. Das kommunale Haushaltsrecht gibt mit der Verpflichtung zum Ergebnisausgleich indes einen Rahmen vor (Burth et al. 2013, S. 162 ff.). Analog zur Intention der Innenministerkonferenz wird in der einschlägigen Fachliteratur die Abbildung der Generationengerechtigkeit durch Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzepts als einer der zentralen Vorteile/Nutzentreiber der Doppik genannt (z.B. KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009; Berens et al. 2007, S. 3; Hilgers 2010, S. 1101; Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008; Schwarting 2009; Gnädinger/Grieger 2008). Hieraus ergibt sich folgende Hypothese (Burth/Hilgers 2014, S. 542): H12: Die wahrgenommene Steigerung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik. Der Effekt der Transparenz auf den Nutzen Im Vergleich zur Kameralistik stellt die Doppik u.a. in den Bereichen Produktorientierung, Jahresabschluss und Gesamt-/Konzernabschluss neue Finanzinformationen für Stakeholder bereit. So können im Produkthaushalt z.B. Informationen zu den Produktkosten (z.B. Gesamtkosten pro Schüler), zur Leistungsqualität (z.B. Klassenstärke) sowie zur Produktmenge (z.B. Anzahl Schüler) abgebildet werden (Bals 2008, S. 61). Über geeignete Ziele und Kennzahlen wird offenkundig, was mit den öffentlichen Geldern konkret erreicht worden ist bzw. welche gemeinwohlorientierten Wirkungen erzeugt worden sind. Im Jahresabschluss werden das Vermögen und die Schulden (inkl. Rückstellungen) der Kernverwaltung vollständig erfasst und einander in der Bilanz gegenübergestellt (Lüder 2001, S. 47 ff.; Raupach/Stangenberg 2009, S. 15 ff.; Hilgers 2010, S. 1101). Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen werden in der Ergebnisrechnung transparent. Ergänzend konsolidiert der Gesamt-/Konzernabschluss die Finanzdaten der Kernverwaltung mit denen der Auslagerungen, was die Beurteilung der finanziellen Lage des Konzerns Kommune erleichtert (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010; Berens et al. 2007, S. 4). Jagalla/Becker/Weber (2011, S. 148) differenzieren konkret zwischen unspezifischen (z.B. verbesserte Gesamtsicht auf finanzielle Lage der
144 Kommune) und spezifischen Transparenzsteigerungen (z.B. bessere Transparenz bezüglich Aufwendungen, Erträgen, Vermögenswerten, Schulden). Die neuen Rechnungslegungskomponenten sind ein wesentlicher Grund, weshalb viele Autoren davon ausgehen, dass die Doppik die Transparenz der öffentlichen Finanzsituation steigert und die Transparenz gleichzeitig einen Hauptvorteil/-nutzentreiber der Doppik darstellt (Budäus/Hilgers 2009, S. 377; Jagalla/Becker/Weber 2011, S. 148; Berens et al. 2007, S. 7; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 10; Lüder 2001, S. 34 ff.; Franke 2011, S. 653; Raupach/Stangenberg 2009, S. 45). Vorstehende Ausführungen führen zu folgender Hypothese (Burth/Hilgers 2014, S. 543): H13: Die wahrgenommene Verbesserung der Transparenz der kommunalen Finanzsituation steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik. Im grafisch visualisierten Untersuchungsmodell werden die Konstrukte Entscheidungsrelevanz, Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern zur Ebene "Informationsqualität (in der kommunalen Doppik)" zusammengefasst. Dem Konstrukt "Steuerung" wird eine eigene Ebene im Modell zugewiesen, um dessen Bedeutung hervorzuheben. Hintergrund ist, dass die Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten gemäß mehrerer Autoren (z.B. Berens et al. 2007, S. 1; Lüder 2001; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009) als eines der zentralen Motive für die Modernisierung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens angesehen wird. Auch Burth/Hilgers (2014) kommen in ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass der Steuerungsebene in der Doppik eine besondere Bedeutung zukommt.
145 ENTSC1 ENTSC2 Entscheidungsrelevanz LEIST1 EFFIZ1 ENTSC2 H1+ STEUE1 LEIST2 LEIST3 H7+ Effizienz H8+ Effektivität STEUE2 Steuerung H2+ Leistungsvergleiche EFFEK1 STEUE3 LEIST5 H4+ H3+ GESAM1 GESAM2 H11+ H10+ H9+ LEIST4 EFFIZ2 EFFEK2 GENER1 NUTZE1 EFFEK2 Nutzen GENER2 H12+ Generationengerechtigkeit NUTZE2 NUTZE3 H13+ H5+ Gesamtsicht Konzern H6+ GESAM3 GESAM4 GESAM5 Informationsqualität Transparenz TRANS1 Steuerungsqualität Abb. 5-1: Untersuchungsmodell Quelle: Eigene Darstellung TRANS2 Output/Outcome Nutzen Die dem Untersuchungsmodell zugrundeliegenden Hypothesen werden im Folgenden empirisch getestet. 5.4 Datenerhebung und methodisches Vorgehen Der vorliegende Beitrag basiert auf einer Umfrage unter kommunalen Haushaltspolitikern, die die Autoren im Mai/Juni 2012 durchgeführt haben.67 Die Umfrage war gerichtet an alle Landkreise sowie alle Städte und Gemeinden mit mindestens 20.000 Einwohnern. Adressiert war sie an die haushaltspolitischen Sprecher von zwei großen Kreistags-/Ratsfraktionen je Kommune.68 Insgesamt erhielten die Autoren 608 ausgefüllte, auswertbare Fragebögen zurück. Vier weitere zurückgesendete Fragebögen waren nicht auswertbar. Dies ergibt eine Rücklaufquote auswertbarer Fragebögen von 30,4 Prozent. 67 68 Die vollständigen, deskriptiven Umfrageergebnisse sind online abrufbar unter http://www.doppikstudie.de/. Die (mutmaßliche) Größe der Fraktionen der einzelnen Parteien/Wählervereinigungen ist anhand der letzten Kommunalwahlergebnisse des jeweiligen Bundeslandes bestimmt worden, wobei pro Bundesland jeweils in allen angeschriebenen Kommunen dieselben zwei Parteien/Wählervereinigungen angeschrieben worden sind. Der Ansatz zwei große Fraktionen anzuschreiben ist gewählt worden, um tendenziell sowohl die Sicht der Mehrheitsfraktion als auch die Sicht der "Opposition" in die Umfrage einfließen zu lassen. Gleichwohl sei darauf hingewiesen, dass aufgrund des Umfragedesigns nicht ausgeschlossen werden kann, dass zwei große Fraktionen gemeinsam im Sinne einer (großen) Koalition, die Kommunalpolitik bestimmen.
146 Um sicherzustellen, dass die Antworten der Haushaltspolitiker tatsächliche Erfahrungen und keine Mutmaßungen zur kommunalen Doppik widerspiegeln, sind im vorliegenden Beitrag lediglich diejenigen 136 Fragebögen analysiert worden, bei denen angegeben wurde, dass bereits ein Gesamt/Konzernabschluss von der Kommune festgestellt worden ist. Da der Gesamt/Konzernabschluss i.d.R. den letzten Schritt bei der Umstellung auf die kommunale Doppik darstellt, kann davon ausgegangen werden, dass die Antwortenden bereits langjährige Erfahrungen mit dem neuen System haben. Bei den 136 analysierten Fragebögen handelt es sich in insgesamt 30 Fällen um Haushaltspolitiker aus kreisfreien Städten, in 65 Fällen aus kreisangehörigen Städten/Gemeinden und in 39 Fällen aus Landkreisen. In zwei Fällen ist zum Kommunaltyp keine Angabe gemacht worden. Differenziert nach Größenklassen (siehe Tab. 5-1) zeigt sich, dass alle Größenklassen abgedeckt worden sind, wenngleich auffällig ist, dass größere Kommunen mit Gesamt- bzw. Konzernabschluss im Verhältnis zu den gesamten angeschriebenen Kommunen leicht überrepräsentiert sind. Hieraus lässt sich die Vermutung ableiten, dass größere Kommunen früher mit der Doppik-Umstellung begonnen haben und/oder selbige aufgrund der größeren finanziellen und personellen Ressourcen schneller abschließen konnten. Einwohnerzahl angeschrieben gesamt 20.000 bis 25.000 396 25.001 bis 50.000 640 50.001 bis 100.000 304 100.001 bis 200.000 382 200.001 bis 300.000 160 300.001 bis 400.000 52 mehr als 400.000 66 k.A. ‒ gesamt 2.000 GA/KA = Gesamt-/Konzernabschluss Rücklauf gesamt 131 182 94 102 56 20 20 3 608 Rücklaufquote gesamt (in %) 33,1 28,4 30,9 26,7 35,0 38,5 30,3 ‒ 30,4 Anzahl mit GA/KA69 18 38 23 26 13 8 9 1 136 Tab. 5-1: Antworten nach Einwohner-Größenklassen Quelle: Eigene Darstellung Anteil mit GA/KA70 (in %) 4,55 5,94 7,57 6,81 8,13 15,38 13,64 ‒ 6,80 Gegliedert nach Bundesländern wird deutlich, dass Kommunen aus NordrheinWestfalen mit 66 fast die Hälfte der 136 analysierten Fragebögen ausmachen. 69 70 Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist. Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist.
147 Ebenfalls verhältnismäßig häufig vertreten sind Kommunen aus Rheinland-Pfalz und Niedersachsen. Der Grund hierfür dürfte sein, dass die genannten Länder erstens verhältnismäßig früh mit der Doppik-Umstellung begonnen haben, zweitens die Doppik für die Kommunen verpflichtend gemacht haben und drittens kürzere Fristen als z.B. Baden-Württemberg festgesetzt haben (Hilgers 2010, S. 1102). Bundesland angeschrieben gesamt Baden-Württemberg 272 Bayern 274 Brandenburg 84 Hessen 160 Mecklenburg-Vorpommern 30 Niedersachsen 262 Nordrhein-Westfalen 496 Rheinland-Pfalz 88 Saarland 38 Sachsen 76 Sachsen-Anhalt 72 Schleswig-Holstein 62 Thüringen 78 Stadtstaaten73 8 gesamt 2.000 GA/KA = Gesamt-/Konzernabschluss Rücklauf gesamt 81 70 23 50 4 108 165 27 8 22 8 25 16 1 608 Rücklaufquote gesamt (in %) 29,8 25,5 27,4 31,3 13,3 41,2 33,3 30,7 21,1 28,9 11,1 40,3 20,5 12,5 30,4 Tab. 5-2: Antworten nach Bundesländern Quelle: Eigene Darstellung Anzahl mit GA/KA71 9 7 7 9 0 24 66 10 0 0 0 2 1 1 136 Anteil mit GA/KA72 3,31 2,55 8,33 5,63 0,00 9,16 13,31 11,36 0,00 0,00 0,00 3,23 1,28 12,50 6,80 Die Verteilung nach Bundesländern hat zur Folge, dass die Ergebnisse der Analysen des vorliegenden Beitrags inhaltlich v.a. für das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) in Nordrhein-Westfalen, die kommunale Doppik in Rheinland-Pfalz und das Neue Kommunale Rechnungswesen (NKR) in Niedersachsen gelten - und damit z.B. nur eingeschränkt für die kommunale Doppik in den Ländern Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen etc. Dies ist bei den nachfolgenden Analysen zu beachten. Die im vorliegenden Beitrag verwendete Analysemethode ist die sog. Strukturgleichungsmodellierung (engl. "structural equation modeling" - SEM). SEM be71 72 73 Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist. Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist. Die vier Kommunen der drei Stadtstaaten sind Berlin, Bremen, Bremerhaven und Hamburg. Stadtstaaten können als kreisfreie Städte kategorisiert werden, die zugleich den Status eines Bundeslandes haben (mit Bremen als Zwei-Städte-Staat bestehend aus Bremen und Bremerhaven).
148 zeichnet eine multivariate Analysemethode, die multiple Regressionen zwischen Konstrukten (hier z.B. Generationengerechtigkeit, Transparenz, Gesamtsicht Konzern) durchführt. Konstrukte (auch: latente Variablen) sind Variablen, die nicht direkt messbar sind. Es wird daher versucht sie mittels messbarer, manifester Variablen (Indikatoren, Items) zu operationalisieren. Der Vollständigkeit halber ist außerdem darauf hinzuweisen, dass Regressionsanalysen (und damit auch SEM) zwar die Annahme kausaler Zusammenhänge zugrundeliegt, die angewendeten statistischen Verfahren faktisch jedoch lediglich Korrelationen und keine kausalen Beziehungen nachweisen können (Freedman 1997). Strukturgleichungsmodelle bestehen aus einem Mess- und einem Strukturmodell. Das Messmodell beschreibt die Beziehung zwischen einem Konstrukt und dessen (messbaren) Items. Das Messmodell zielt darauf ab, zu untersuchen, ob die gewählten Items den formellen Voraussetzungen (insbesondere Reliabilität und Validität) genügen. Auf Grundlage der Untersuchung des Messmodells auf Reliabilität und Validität erfolgt die Analyse des Strukturmodells. Das Strukturmodell bezeichnet die Beziehungen zwischen den Konstrukten, wobei sowohl indirekte als auch direkte Beziehungen abgebildet werden können. Demzufolge können Konstrukte in einem Strukturmodell sowohl als unabhängige als auch als abhängige Variablen fungieren (z.B. Ringle et al. 2006; Reinartz/Haenlein/Henseler 2009). Zur Analyse des Strukturgleichungsmodells wird im vorliegenden Beitrag Partial Least-Squares SEM (PLS-SEM) - und nicht das Covariance-Based SEM (CBSEM) genutzt. Der Grund für diese Entscheidung ist erstens, dass PLS-SEM bei formativen Messmodellen (hier: Leistungsvergleiche, Gesamtsicht Konzern) geeigneter sind (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). Zweitens wird PLS-SEM als passender im Kontext der Identifikation von Erfolgsfaktoren (hier: "Erfolgsfaktoren" der Doppik) angesehen (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). Drittens gilt PLS-SEM als zweckmäßiger bei explorativen Untersuchungsansätzen (Hair/Ringle/Sarstedt 2011). Der vorliegende Beitrag kann als tendenziell explorativ eingestuft werden, da die strukturgleichungsbasierte Untersuchung der Nutzen-Determinanten der Doppik noch immer am Anfang des Forschungsprozesses steht. So kann im beschriebenen Forschungsfeld lediglich auf den Beitrag von Burth/Hilgers (2014) zurückgegriffen werden. Mit dem Konstrukt Gesamtsicht Konzern ist ferner ein neues Konstrukt in das Modell integriert worden. Hinzu kommen Ergänzungen der Messmodelle von Burth/Hilgers (2014), z.B. in Form zwei zusätzlicher formativer Items beim Konstrukt Leistungsvergleiche. Drittens hat PLS-SEM im Vergleich zu CB-SEM bezüglich der Fallzahl den
149 Vorteil, auch kleinere Fallzahlen (hier: 136) korrekt schätzen zu können (Hair/Ringle/Sarstedt 2011). Eine Voraussetzung zur Nutzung von PLS-SEM besteht darin, dass die Fallzahl gemäß der sog. "Rule of Ten" mindestens das Zehnfache der Anzahl der unabhängigen Variablen im komplexesten Regressionsmodell (Mess- oder Strukturmodell) ausmacht (Barclay/Higgins/Thompson 1995, S. 292). Im vorliegenden Untersuchungsmodell handelt es sich bei den komplexesten Regressionsmodellen um die formativen Messmodelle Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern (jeweils fünf). In Anbetracht einer Fallzahl von 136 kann die "Rule of Ten" somit als erfüllt angesehen werden. Zur Analyse des Strukturgleichungsmodells ist die Software SmartPLS 2.0.M3 (Ringle/Wende/Will 2005) verwendet worden. Fehlende Werte sind durch den Mittelwert ersetzt worden. Der verwendete Datensatz enthält bei den einzelnen Items zwischen null und vier fehlende Werte (siehe Tab. 5-4). Bei der Anwendung des PLS-Algorithmus sind die folgenden Einstellungen gewählt worden: 1,0 als Initialwert für die "outer weights" (Henseler 2010, S. 114 f.), "pathweighing scheme" (Henseler 2010, S. 114 f.), max. 300 Iterationen (Ringle/Wende/Will 2005) und 10-5 als Stop-Kriterium (Wold 1982, S. 14). Der Bootstrapping Algorithmus (Chin 1998, S. 320; Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S. 305 ff.; Efron 1981) ist mit 5.000 Samples (Hair et al. 2012, S. 16) und der Option “individual sign changes” (Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S. 307) durchgeführt worden. 5.5 Operationalisierung der Konstrukte und deskriptive Statistiken Die Items zur Operationalisierung der Konstrukte sind primär von Burth/Hilgers (2014, S. 548 ff.) übernommen worden. Ergänzend sind in Kombination mit Experteninterviews beim formativen Konstrukt Leistungsvergleiche sowie bei einigen reflektiv gemessenen Konstrukten einzelne Items ergänzt worden, mit dem Ziel, die Messung der Konstrukte weiter zu verbessern. Nicht zuletzt ist mit dem Konstrukt Gesamtsicht Konzern eine weitere latente Variable eingefügt worden, deren Items von den Autoren in Kombination mit Experteninterviews entwickelt worden sind. Der Anteil in Experteninterviews (weiter-)entwickelter Items verdeutlicht den noch immer explorativ geprägten Forschungsstand zu den Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik in Deutschland.
150 Die Items der Konstrukte sind in Tab. 5-3 aufgelistet. Sie sind jeweils auf einer 7er-Likert-Skala operationalisiert worden, wobei 1 einer starken Ablehnung und 7 einer starken Zustimmung entspricht. Die Befragten Haushaltspolitiker sind jeweils explizit aufgefordert worden, die Fragen/Items im Vergleich von Doppik und Kameralistik zu beantworten/beurteilen. Zu beachten ist, dass die ENTSC3, LEIST2, LEIST5, GESAM1, GESAM4, GESAM5, STEUE1, STEUE3, EFFIZ2 und EFFEK3 im Originalfragebogen umgekehrt formuliert worden waren, um dem Problem der Ja-Sage-Tendenz ("say-yes-bias") entgegenzuwirken. Für die vorliegenden Darstellungen und Auswertungen sind die Fragen indes in ihrer Richtung wieder einheitlich formuliert worden, um die Lesbarkeit zu verbessern. Konstrukt Code Item EntscheidENTSC1 Die Doppik stellt relevantere Informationen für ungsrelevanz politische Entscheidungen bereit als die Kameralistik. ENTSC2 Auf Basis von Informationen aus der Doppik lassen sich bessere politische Entscheidungen treffen. ENTSC3 Die Informationen aus der Doppik sind als Entscheidungsgrundlage besser geeignet. LeistungsLEIST1 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leisvergleiche tungsvergleiche mit privatwirtschaftlichen Unternehmen durchzuführen. LEIST2 In der Doppik ist es einfacher, Leistungsvergleiche innerhalb der Kommunalverwaltung anzustellen. LEIST3 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen aus demselben Bundesland anzustellen. LEIST4 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leistungsvergleiche mit Kommunen aus anderen Bundesländern anzustellen. LEIST5 In der Doppik ist es einfacher, Leistungsvergleiche mit Kommunen aus anderen Staaten anzustellen. Gesamtsicht GESAM1 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die Konzern Beurteilung der Verschuldungslage. GESAM2 Der Gesamt-/Konzernabschluss verschafft mir einen besseren Überblick über die Vermögenssituation. GESAM3 Der Gesamt-/Konzernabschluss verschafft mir einen besseren Überblick über die Aufwendungen. GESAM4 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die Beurteilung der Ertragslage. GESAM5 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die Beurteilung der Liquiditätslage. Steuerung STEUE1 In der Doppik ist es einfacher, das Handeln der Verwaltungseinheiten (z.B. Abteilungen, Ämter) Quelle Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Burth/Hilgers (2014) Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Burth/Hilgers (2014)
151 Konstrukt Code STEUE2 STEUE3 Generationen- GENER1 gerechtigkeit GENER2 Effizienz EFFIZ1 EFFIZ2 Effektivität EFFEK1 EFFEK2 EFFEK3 Transparenz TRANS1 TRANS2 Nutzen NUTZE1 NUTZE2 NUTZE3 Item zu steuern. Die Doppik macht es leichter, die Verwaltung als Ganzes zu steuern. In der Doppik ist es leichter, den „Konzern Kommune“ (d.h. inklusive der Auslagerungen, wie z.B. öffentliche Unternehmen) zu steuern. Aufgrund der Berücksichtigung des Ressourcenverbrauchs in der Doppik (z.B. über Abschreibungen, Rückstellungen) ist es leichter eine generationengerechte Politik zu betreiben. Die Doppik macht deutlich, ob auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird. Die Doppik trägt zu einem wirtschaftlicheren Verwaltungshandeln bei. In der Doppik können die gleichen kommunalen Leistungen mit geringeren Haushaltsmitteln bereitgestellt werden. Die Doppik hilft dabei, den Zielerreichungsgrad von politisch gesetzten Zielen zu erhöhen. Die Doppik hilft dabei, die Qualität der Arbeitsergebnisse der Verwaltung zu erhöhen. In der Doppik werden politische Ziele leichter erreicht als in der Kameralistik. In der Doppik wird transparenter, wofür Haushaltsmittel verwendet wurden. In der Doppik wird transparenter, was mit den eingesetzten Haushaltsmitteln erreicht wurde. Die Doppik bietet Vorteile gegenüber der Kameralistik. Die Doppik ist ein sinnvolles System für das kommunale Finanzwesen. Wenn es die Doppik nicht gäbe, müsste sie erfunden werden. Tab. 5-3: Items zur Operationalisierung der Konstrukte Quelle: Eigene Darstellung Quelle Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Eigenes Design i.V.m. Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Eigenes Design i.V.m. Experteninterviews Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Burth/Hilgers (2014) Zur Entscheidung, ob das zusätzlich eingefügte Konstrukt Gesamtsicht Konzern formativen oder reflektiven Charakter hat, sind die vier Entscheidungsregeln von Jarvis/MacKenzie/Podsakoff (2003, S. 203) herangezogen worden: Die erste Regel betrifft die Richtung der Kausalbeziehung zwischen dem Konstrukt und seinen Items. Sofern demnach der Kausalzusammenhang vom Item zum Konstrukt gerichtet ist, ist das Konstrukt als formativ einzuordnen. Die zweite Regel betrifft die Frage der Austauschbarkeit von Items. Formative Items sollten demnach nicht austauschbar sein und verschiedene Facetten des Konstrukts wider-
152 spiegeln, während reflektive Items austauschbar sein dürfen. Die dritte Entscheidungsregel bezieht sich auf die Kovarianz der Items. Demnach sollten reflektive Items miteinander korrelieren, um die interne Konsistenz und Reliabilität zu gewährleisten. Formative Items sollten demgegenüber nicht miteinander korrelieren, da Multikollinearität formative Konstrukte instabiler machen kann (Petter/Straub/Rai 2007, S. 634). Die vierte Regel von Jarvis/MacKenzie/Podsakoff nimmt Bezug zur Frage, ob die Items eines Konstrukts dieselben Antezedenten und Konsequenzen haben. Sofern dies zutrifft, hat das Konstrukt reflektiven Charakter, andernfalls ist es als formativ zu kategorisieren. Im Ergebnis der benannten vier Entscheidungsregeln sind die Autoren zum Ergebnis gekommen, das Konstrukt als formativ einzuordnen. Auf Basis der deskriptiven Statistiken (Tab. 5-4) zeigt sich, dass Haushaltspolitiker, die ihrem Mandat in Kommunen mit weit fortgeschrittenem DoppikUmstellungsprozess nachgehen (d.h. Kommunen, in denen bereits ein Gesamt/Konzernabschluss aufgestellt worden ist), eine tendenziell positive Einstellung gegenüber der Doppik haben. Mit Ausnahme von LEIST4 (länderübergreifende Leistungsvergleiche) werden bei allen Items tendenziell Verbesserungen gegenüber der Kameralistik wahrgenommen. Das Ergebnis bei LEIST4 überrascht dahingehend wenig, als dass die 13 Flächenländer jeweils ihre eigene kommunale Doppik mit eigenen Bilanzgliederungsvorschriften, Bewertungsvorschriften etc. eingeführt haben (Mühlenkamp/Glöckner 2009), was die Vergleichbarkeit mindert. Besonders positiv beurteilen die bereits den Gesamt-/Konzernabschluss nutzenden Politiker eben diesen Gesamt-/Konzernabschluss bzw. die aus ihm resultierende, verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune (GESAMT1 bis GESAMT5). Selbiges gilt im Hinblick auf das Generationengerechtigkeitskonstrukt und hier insbesondere GENER2. Positive Bewertungen seitens der befragten Haushaltspolitiker sind nicht zuletzt auch hinsichtlich EffizienzVerbesserungen (EFFIZ1, EFFIZ2) durch die Doppik-Einführung zu beobachten.
153 Item Mittelwert Median Standardabweichung 1 2 3 Anzahl Nennungen 4 5 6 (lsa) ENTSC1 ENTSC2 ENTSC3 LEIST1 LEIST2 LEIST3 LEIST4 LEIST5 GESAM1 GESAM2 GESAM3 GESAM4 GESAM5 STEUE1 STEUE2 STEUE3 GENER1 GENER2 EFFIZ1 EFFIZ2 EFFEK1 EFFEK2 EFFEK3 TRANS1 TRANS2 NUTZE1 NUTZE2 NUTZE3 4,627 4,522 4,672 4,119 4,382 4,434 3,963 4,940 4,932 5,358 5,097 4,925 4,872 4,404 4,603 4,713 4,632 5,235 4,824 4,985 4,662 4,385 4,585 4,618 4,471 4,860 4,853 4,030 5 5 5 4 4,5 4 4 5 5 6 5 5 5 4,5 5 5 5 6 5 5 5 5 5 5 5 5 5 4 1,707 1,784 1,759 1,758 1,760 1,499 1,551 1,585 1,489 1,146 1,213 1,396 1,427 1,639 1,502 1,614 1,577 1,546 1,596 1,625 1,526 1,501 1,604 1,768 1,677 1,773 1,728 1,981 9 11 10 14 9 7 12 5 2 0 0 2 2 10 5 5 8 5 7 3 7 6 7 10 11 11 11 22 12 12 10 18 14 6 12 7 7 2 6 7 10 10 12 10 7 7 9 10 10 15 11 12 9 9 6 14 12 13 13 12 21 22 25 7 15 8 4 9 7 13 10 15 13 7 10 13 10 9 13 17 17 5 6 11 20 24 20 27 24 34 37 35 25 19 31 32 30 35 29 29 29 10 18 22 19 33 27 13 22 22 27 35 (lsa) = lehne stark ab; (ssz) = stimme stark zu; k.A. = keine Angabe Tab. 5-4: Deskriptive Statistiken Quelle: Eigene Darstellung 7 k.A. (ssz) 25 22 25 30 24 26 22 19 26 33 36 29 32 30 38 24 33 36 37 26 48 43 29 24 30 27 27 17 46 38 40 26 28 35 26 38 39 55 44 41 39 26 33 36 34 45 41 34 33 21 38 49 39 40 37 16 10 14 16 8 16 6 2 22 18 17 13 14 13 12 9 17 12 26 14 27 9 8 10 11 8 22 22 20 2 2 2 1 0 0 0 3 4 2 2 2 3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 1
154 5.6 Ergebnisse 5.6.1 Messmodell Zur Beurteilung der internen Konsistenz des Messmodells werden im Folgenden verschiedene Tests bezüglich Reliabilität und Validität durchgeführt. Konstrukt Entscheidungsrelevanz Leistungsvergleiche Gesamtsicht Konzern Steuerung Transparenz Effektivität Effizienz Generationengerechtigkeit Nutzen Cronbachs Alpha 0,863 ‒ ‒ 0,706 0,883 0,745 0,482 0,758 0,935 Composite Reliability 0,917 ‒ ‒ 0,836 0,945 0,855 0,794 0,890 0,958 Tab. 5-5: Cronbachs Alpha, Composite Reliability und AVE Quelle: Eigene Darstellung AVE 0,786 ‒ ‒ 0,630 0,895 0,664 0,658 0,802 0,885 Die Reliabilität beurteilt, ob die Items eines Konstrukts dasselbe Konzept messen. Die Bewertung der Reliabilität der Messung erfolgt bei reflektiv gemessenen Konstrukten über Cronbachs Alpha (Cronbach 1970) bzw. die Composite Reliability (Werts/Linn/Jöreskog 1974). Beide Kenngrößen sollten jeweils Werte von mindestens 0,7 (bzw. 0,6 bei einem explorativen Untersuchungsdesign) aufweisen (Bagozzi/Yi 1988, S. 74 ff.).74 Cronbachs Alpha ist von beiden Kriterien das konservativere, strengere Maß. Die Schwelle von 0,7 wird mit einer Ausnahme von allen Konstrukten und bei beiden Messgrößen erreicht, womit bei diesen Konstrukten eine reliable Messung vorliegt. Das einzige Konstrukt, das zwar bei der Composite Reliability (0,794), aber nicht bei Cronbachs Alpha (0,482), die geforderte Schwelle erreicht, ist das Konstrukt Effizienz. Das Effizienz-Konstrukt ist folglich gemäß CompositeReliability-Kriterium als reliabel einzustufen, während die Reliabilität des Konstrukts unter Anwendung konservativer Schwellenwerte für Cronbachs Alpha kritisch gesehen werden kann. Bezüglich Cronbachs Alpha ist gleichwohl anzumerken, dass sein Wert mit zunehmender Anzahl reflektive Items steigt (Cortina 1993, S. 101; Homburg/Giering 1996, S. 8). Vor diesem Hintergrund kann nach Ansicht einiger Autoren für latente Variablen mit zwei oder drei Items für Cronbachs Alpha auch ein Schwellenwert von 0,4 festgelegt werden (Peter 74 Nach Nunnally (1978, S. 245) kann ein Referenzwert von 0,7 insbesondere in frühen Phasen des Forschungsprozesses als akzeptabel eingestuft werden. In späteren Phasen sind höhere Werte anzustreben, wie z.B. 0,8 oder 0,9.
155 1999, S. 180; Zinnbauer/Eberl 2004, S. 7; Güttler 2009, S. 171). Ferner kommen Henseler/Ringle/Sinkovics (2009, S. 299) zu dem Schluss, dass Cronbachs Alpha dazu neigt, die Interne Konsistenz Reliabilität latenter Variablen in PLSModellen stark zu unterschätzen. Henseler/Ringle/Sinkovics (2009, S. 299) schlagen daher die Nutzung der Composite Reliability vor. Auch andere Autoren sehen in der Composite Reliability eine geeignetere Größe zur Beurteilung der Reliabilität latenter Variablen, da die Composite Reliability z.B. auch berücksichtigt, dass Items unterschiedliche Ladungen haben (Bagozzi/Yi 1988, S. 80; Chin/Gopal 1995, S. 54; Chin 1998, S. 320). Vor dem Hintergrund vorstehender Ausführungen kann auch das Messmodell des 2-Item-Konstrukts Effizienz als reliabel angesehen werden, da Cronbachs Alpha mit 0,482 die angesprochene 0,4-Schwelle überschreitet und die Composite Reliability mit einem Wert von 0,794 ein solides Niveau erreicht. Das Kriterium der Konvergenzvalidität bewertet, wie genau die Konstrukte von ihren Items widergespiegelt werden. Um die Konvergenzvalidität zu beurteilen, ist zunächst die Average Variance Extracted (AVE) zu berechnen. Hieraus lassen sich Rückschlüsse im Hinblick auf die Frage ziehen, inwiefern die Varianz des Konstrukts durch die Indikatoren erklärt werden kann (Fornell/Larcker 1981, S. 45 f.). Nach Bagozzi/Yi (1988, S. 80) sollte die AVE einen Wert von mindestens 0,5 erreichen. Wie aus Tab. 5-5 ersichtlich ist, ist diese Bedingung bei allen Konstrukten erfüllt. Zusätzlich zur AVE sollten im Kontext der Beurteilung der Konvergenzvalidität die Faktorladungen Werte von mindestens 0,7 erreichen (Chin 1998, S. 325; Hulland 1999, S. 198). Dies trifft, wie aus Tab. 57 abgelesen werden kann, für alle reflektiv gemessenen Konstrukte zu. Neben den reflektiven Messmodellen sind auch die formativen Messmodelle der Konstrukte Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern zu analysieren. Hierzu ist zunächst zu fragen, ob die Items signifikant sind (Ringle/Spreen 2007, S. 213; Hair et al. 2012, S. 17). Nicht signifikant auf einem Niveau von mindestens 0,1 sind demnach LEIST4, GESAM1, GESAM4 und GESAM5. Die fehlende Signifikanz von LEIST4 kann erklärt werden über den im Ländervergleich hohen Grad an Heterogenität im Haushaltsrecht, der länderübergreifende Leistungsvergleiche erschwert (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Überraschend ist aus Sicht der Autoren indes, dass im Kontext des Gesamt/Konzernabschlusses die Bereiche Verschuldung, Erträge und Liquidität keinen signifikanten Einfluss haben. Eine denkbare Erklärung kann in den vorhandenen, aber vielerorts vermutlich noch immer gering ausgeprägten praktischen Erfahrungen mit dem Steuerungsinstrument des Gesamt- bzw. Konzernabschlusses
156 gesehen werden. So ist zu vermuten, dass mit zunehmender Routine im Umgang mit diesem Instrument auch die Verschuldungs-, Ertrags- und Liquiditätsinformationen des Gesamt- bzw. Konzernabschlusses zunehmend genutzt werden. Aufbauend auf der Signifikanzbeurteilung sind die Gewichte der Items zu analysieren (Hair et al. 2012, S. 17). Das höchste Gewicht im Kontext von Leistungsvergleichen fällt Vergleichen mit privaten Unternehmen (LEIST1) und innerhalb der Verwaltung (LEIST2) zu. Im Falle des Konstrukts Gesamtsicht Konzern determinieren Verbesserungen in der Beurteilung der Vermögenslage (GESAM2) und insbesondere der Aufwandssituation (GESAM3) die Informationsqualität im Konzern Kommune. Abschließend ist im Zusammenhang mit der Beurteilung formativer Messmodelle selbige auf Multikollinearität zu überprüfen. Dies geschieht anhand der Variance Inflation Factors (VIF) und des Toleranz-Werts. Der VIF sollte unterhalb von 5,0 liegen, während der Toleranz-Wert die Schwelle von 0,2 überschreiten sollte (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 145; Hair et al. 2012, S. 17). Wie aus Tab. 5-6 ersichtlich ist, weisen alle formativen Items Werte unterhalb (VIF) bzw. oberhalb (Toleranz) der geforderten Schwellen auf. Item Gewicht LEIST1 0,430 LEIST2 0,426 LEIST3 0,338 LEIST4 0,018 LEIST5 0,205 GESAM1 0,175 GESAM2 0,336 GESAM3 0,557 GESAM4 0,163 GESAM5 0,023 * p = 0,10; ** p = 0,05; *** p = 0,01 (zweiseitig) VIF 1,677 1,336 3,416 3,686 1,429 1,636 2,099 2,235 2,278 2,475 Toleranz 0,596 0,748 0,293 0,271 0,700 0,611 0,477 0,447 0,439 0,404 t-Wert 2,672*** 2,829*** 1,711* 0,131 1,693* 1,262 2,357** 3,784*** 1,604 0,236 Tab. 5-6: Gewichte, Variance Inflation Factors (VIF) und ToleranzWerte der formativen Items (inkl. t-Werte) Quelle: Eigene Darstellung Über das Kriterium der Diskriminanzvalidität wird untersucht, ob jedes Konstrukt signifikant verschieden ist von den übrigen Konstrukten. Zur Beurteilung der Diskriminanzvalidität ist erstens zu überprüfen, ob die Items der reflektiven Konstrukte am höchsten auf demjenigen Konstrukt laden, das sie messen sollen (Chin 1998, S. 321; Grégoire/Fisher 2006, S. 39). Wie aus Tab. 5-7 ersichtlich ist, trifft dies in allen Fällen zu.
157 Item Effekt. Effizienz Entsch. Generat. Ges.Kon. Leistung. Nutzen EFFEK1 0,624 0,678 0,473 0,563 0,517 0,675 0,879 EFFEK2 0,562 0,552 0,431 0,371 0,483 0,584 0,807 EFFEK3 0,602 0,600 0,417 0,445 0,508 0,625 0,753 EFFIZ1 0,674 0,560 0,616 0,464 0,538 0,696 0,833 EFFIZ2 0,513 0,476 0,449 0,500 0,548 0,514 0,789 ENTSC1 0,695 0,616 0,434 0,584 0,488 0,757 0,905 ENTSC2 0,713 0,620 0,474 0,573 0,531 0,805 0,930 ENTSC3 0,597 0,472 0,412 0,399 0,480 0,498 0,822 GENER1 0,550 0,647 0,531 0,415 0,474 0,632 0,925 GENER2 0,405 0,526 0,337 0,382 0,439 0,477 0,865 GESAM1 0,375 0,373 0,522 0,293 0,388 0,499 0,640 GESAM2 0,428 0,527 0,455 0,392 0,407 0,462 0,841 GESAM3 0,523 0,520 0,510 0,374 0,477 0,521 0,910 GESAM4 0,364 0,317 0,284 0,291 0,256 0,305 0,532 GESAM5 0,419 0,386 0,342 0,288 0,327 0,350 0,505 LEIST1 0,542 0,517 0,374 0,445 0,405 0,541 0,783 LEIST2 0,309 0,399 0,443 0,342 0,293 0,373 0,698 LEIST3 0,558 0,550 0,437 0,323 0,453 0,473 0,717 LEIST4 0,460 0,452 0,372 0,204 0,426 0,379 0,629 LEIST5 0,286 0,400 0,298 0,296 0,291 0,328 0,546 NUTZE1 0,747 0,723 0,769 0,582 0,567 0,595 0,944 NUTZE2 0,758 0,770 0,714 0,657 0,586 0,647 0,965 NUTZE3 0,678 0,615 0,689 0,527 0,508 0,514 0,912 STEUE1 0,552 0,505 0,516 0,373 0,298 0,455 0,517 STEUE2 0,603 0,570 0,551 0,460 0,538 0,413 0,608 STEUE3 0,547 0,509 0,499 0,391 0,402 0,423 0,554 TRANS1 0,552 0,546 0,610 0,456 0,579 0,492 0,669 TRANS2 0,702 0,625 0,571 0,445 0,558 0,501 0,633 Die Ladungen aller reflektiv gemessenen Konstrukte sind signifikant auf p = 0,01 (zweiseitig) Tab. 5-7: Ladungen und Kreuzladungen75 Quelle: Eigene Darstellung Steuerung 0,530 0,502 0,700 0,509 0,583 0,547 0,578 0,624 0,541 0,367 0,417 0,446 0,470 0,239 0,213 0,414 0,415 0,331 0,339 0,342 0,691 0,722 0,580 0,809 0,739 0,831 0,588 0,549 Transp. 0,638 0,580 0,408 0,562 0,435 0,607 0,662 0,402 0,462 0,384 0,310 0,491 0,580 0,316 0,304 0,423 0,329 0,437 0,332 0,239 0,695 0,677 0,561 0,431 0,594 0,386 0,948 0,944 Das Kriterium der Diskriminanzvalidität fordert zweitens, dass die Quadratwurzel der AVE eines jeden Konstrukts höher sein sollte als der Korrelationskoeffizient nach Pearson zwischen diesem Konstrukt und den anderen Konstrukten (Fornell-Larcker-Kriterium) (Fornell/Larcker 1981; Chin 1998, S. 321). Wie aus Tab. 5-8 ersichtlich ist, ist das Fornell-Larcker-Kriterium bei allen Konstrukten erfüllt. Zum Dritten fordert das Kriterium der Diskriminanzvalidität, dass die Korrelationskoeffizienten zwischen den einzelnen Konstrukten nicht über 0,8 liegen sollten (Bagozzi 1994). Auch diese Bedingung ist hier erfüllt. Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass das vorliegende Messmodell Diskriminanzvalidität aufweist. 75 Es sei darauf hingewiesen, dass die Konstrukte Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern formativ gemessen worden sind.
158 Konstrukt Entsch. Leistungsv. Ges. Kon. Steuerung Generat. Effizienz Entscheid. 0,887 Leistungsver. 0,565 ‒ Ges. Konz. 0,582 0,519 ‒ Steuerung 0,662 0,543 0,529 0,794 Generation. 0,497 0,511 0,445 0,519 0,896 Effizienz 0,640 0,669 0,592 0,670 0,661 0,811 Effektivität 0,754 0,621 0,570 0,719 0,542 0,736 Transparenz 0,625 0,525 0,601 0,601 0,476 0,618 Nutzen 0,770 0,625 0,591 0,710 0,629 0,775 Alle Korrelationen sind signifikant auf p = 0,01 (zweiseitig) Effekt. Transp. Nutzen 0,815 0,661 0,751 0,946 0,688 0,941 Tab. 5-8: Quadratwurzel von AVE (fett) und Korrelationskoeffizienten der Konstrukte Quelle: Eigene Darstellung 5.6.2 Strukturmodell Zum Zweck der Interpretation des Strukturmodells werden auf Basis von Tab. 59 zunächst die standardisierten Beta-Koeffizienten analysiert. Hypothesen H1: Entscheidungsrelevanz o Steuerung H2: Leistungsvergleiche o Steuerung H3: Leistungsvergleiche o Transparenz H4: Gesamtsicht Konzern o Steuerung H5: Gesamtsicht Konzern o Generationengerechtigkeit H6: Gesamtsicht Konzern o Transparenz H7: Steuerung o Effektivität H8: Steuerung o Effizienz H9: Steuerung o Generationengerechtigkeit H10: Effektivität o Nutzen H11: Effizienz o Nutzen H12: Generationengerechtigkeit o Nutzen H13: Transparenz o Nutzen * β 0,454 0,204 0,291 0,158 0,238 0,450 0,719 0,670 0,393 0,231 0,365 0,172 0,222 t-Wert 4,357*** 1,975* 3,633*** 1,743* 2,185** 6,352*** 14,567*** 10,393*** 4,087*** 4,299*** 2,952*** 2,026** 2,982*** Effektstärke (f2) 0,230 0,050 0,107 0,030 0,058 0,256 1,070 0,815 0,159 0,181 0,067 0,060 0,092 p = 0.10; ** p = 0.05; *** p = 0.01 (zweiseitig) Tab. 5-9: Standardisierte Beta-Koeffizienten (inkl. t-Werte) und Effektstärke der Hypothesen Quelle: Eigene Darstellung Die Beta-Koeffizienten aller 13 Hypothesen haben gemäß den Erwartungen ein positives Vorzeichen. H1 und H3 sind signifikant auf p = 0,1, H5 und H12 auf p = 0,05. Die übrigen neun Hypothesen erreichen ein Niveau von p = 0,01. Die 13 Hypothesen können damit als bestätigt angesehen werden.
159 Der nach Ansicht der Haushaltspolitiker aus Kommunen mit Gesamt/Konzernabschluss wichtigste direkte Nutzentreiber der Doppik ist die Effizienz, gefolgt von der Effektivität und der Transparenz. Dieses Ergebnis wird indes bei Betrachtung der Effektstärke in Teilen relativiert. Nach Cohen (1988, S. 412 ff.) bzw. Chin (1998, S. 317) spiegeln Effektstärken von 0,02 einen schwachen, Werte von 0,15 einen mittelstarken und Werte von 0,35 einen starken Effekt wider. Von den vier latenten Variablen mit direktem Einfluss auf den Nutzen hat die Effizienz mit 0,067 ebenso wie die Generationengerechtigkeit mit 0,060 lediglich einen schwachen bis mittelstarken Effekt auf den Nutzen. Sowohl die Transparenz (0,092) als auch die Effektivität (0,181) weisen eine höhere Effektstärke auf. direkte Effekte Effekte von Entscheidungsrelevanz auf … … Steuerung … Generationengerechtigkeit … Effizienz … Effektivität … Nutzen Effekte von Leistungsvergleiche auf … … Steuerung … Transparenz … Generationengerechtigkeit … Effizienz … Effektivität … Nutzen Effekte von Gesamtsicht Konzern auf … … Steuerung … Transparenz … Generationengerechtigkeit … Effizienz … Effektivität … Nutzen Effekte von Steuerung auf … … Generationengerechtigkeit … Effizienz … Effektivität … Nutzen Effekte von Generationengerechtigkeit auf … … Nutzen Effekte von Effizienz auf … … Nutzen Effekte von Effektivität auf … … Nutzen Effekte von Transparenz auf … … Nutzen Eigene Darstellung totale Effekte 0,178 0,304 0,326 0,220 0,454 0,178 0,304 0,326 0,220 0,080 0,137 0,147 0,164 0,204 0,291 0,080 0,137 0,147 0,164 0,062 0,106 0,114 0,118 0,158 0,450 0,300 0,106 0,114 0,118 0,485 0,393 0,670 0,719 0,485 0,454 0,204 0,291 0,158 0,450 0,238 0,393 0,670 0,719 0,172 0,172 0,365 0,365 0,231 0,231 0,222 0,222 Tab. 5-10: Direkte, indirekte und totale Effekte Quelle: indirekte Effekte
160 Neben den Beta-Koeffizienten (d.h. den direkten Effekten) sowie der Effektstärke können zusätzlich indirekte Effekte berücksichtigt werden (Tab. 5-10). Die Ergebnisse zeigen hierbei, dass unter Berücksichtigung der totalen Effekte die Steuerung der stärkste Nutzentreiber der Doppik ist. Das Steuerung-Konstrukt selbst wird wiederum maßgeblich durch die Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen determiniert. Die verbesserten Steuerungsmöglichkeiten haben ihrerseits, wie bereits auf Basis der Beta-Koeffizienten zu beobachten, besonders starke Effekte auf die Konstrukte Effizienz und Effektivität. Konstrukt Steuerung Transparenz Effektivität Effizienz Generationengerechtigkeit Nutzen Bestimmtheitsmaß (R2) 0,495 0,423 0,517 0,449 0,310 0,718 Tab. 5-11: Bestimmtheitsmaße der abhängigen, latenten Variablen Quelle: Eigene Darstellung Aus Tab. 5-11 sind die Bestimmtheitsmaße (R2) der abhängigen Variablen ersichtlich. Das Bestimmtheitsmaß zeigt den Anteil an, zu dem die Varianz der abhängigen Variablen durch die unabhängigen Variablen erklärt werden kann. Gemäß Chin (1998, S. 323), erreichen die Konstrukte Transparenz (0,423), Effizienz (0,449) und Generationengerechtigkeit (0,310) mittelhohe Niveaus beim Bestimmtsheitsmaß. Die übrigen Konstrukte weisen hohe Bestimmtsheitsmaße aus. Das Bestimmtheitsmaß des Kernkonstrukts (Nutzen) kann mit 0,718 als sehr hoch kategorisiert werden. Die unabhängigen Variablen erklären somit 71,8 Prozent der Varianz des Konstrukts Nutzen. 5.7 Diskussion der Ergebnisse Mit der strukturgleichungsbasierten Untersuchung des Nutzens der kommunalen Doppik aus dem Blickwinkel der Haushaltspolitiker hat der vorliegende Beitrag eine wichtige Forschungslücke geschlossen. Die Ergebnisse der Analyse zeigen, dass alle 13 Hypothesen auf einem Niveau von mindestens 0,1 signifikant sind. Hierin ist bereits ein Unterschied zur Analyse von Burth/Hilgers (2014) auszumachen, deren Kämmerer-Untersuchung bei der Proposition zwischen Effektivität und Nutzen keinen signifikanten Zusammenhang nachzuweisen vermochte. Hieraus lässt sich ableiten, dass Haushaltspolitiker im späten DoppikUmstellungsstadium Effektivität als einen wichtigeren Nutzen-Treiber ansehen
161 als Kämmerer in früheren Umstellungsstadien. Das Ergebnis liefert ferner dahingehend Hinweise, dass Kommunen in einem späterem Umstellungsstadium in größerem Maße output- und wirkungsorientierte Ziele und Kennzahlen einsetzen, woraus sich besagte Effektivitätssteigerungen ableiten. Dies nährt die Hoffnung, dass mit zunehmender Erfahrung mit der Doppik auch die produktbasierte, outcomeorientierte Haushaltssteuerung in der Doppik zunehmend in den Fokus der Steuerung durch Politik und Verwaltungsführung rückt. Die aus Sicht der Politik stärksten direkten Nutzentreiber sind gemessen an den Beta-Koeffizienten die Konstrukte Effizienz, Effektivität und Transparenz. Beurteilt nach der Effektstärke fällt die Rolle des stärksten Nutzentreibers indes der Effektivität zu. Dies verdeutlich noch einmal die oben beschriebene wichtige Rolle, die die Haushaltspolitiker Effektivitätssteigerungen zurechnen. Interessante Ergebnisse liefert ferner ein unmittelbarer Vergleich der Größe der Beta-Koeffizienten der vorliegenden Politiker-Analyse mit denen der Kämmerer-Analyse von Burth/Hilgers (2014). So haben gemäß der vorliegenden Analyse aus Sicht der Politik die Konstrukte Effizienz und Effektivität die höchsten Nutzen-bezogenen Beta-Koeffizienten und die Konstrukte Generationengerechtigkeit und Transparenz die niedrigsten Beta-Koeffizienten. Bei den Kämmerern ist es umgekehrt. Hierin zeigt sich ein unterschiedlicher Blickwinkel auf die kommunale Doppik und zugleich ein potenzielles Spannungsfeld in der Weiterentwicklung der kommunalen Doppik: Während in der politischen Logik der Schwerpunkt auf der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerbringung (Effizienz) und einer gemeinwohlorientierten Steuerung (Effektivität) liegt, wird der Transparenz der Kommunalfinanzen und der Generationengerechtigkeit eine vergleichsweise geringere Bedeutung zugeordnet. Demgegenüber setzen Kämmerer den Schwerpunkt auf das formelle Kriterium des doppischen Haushaltsausgleichs (als haushaltsrechtliche Konkretisierung der Generationengerechtigkeit) sowie die Transparenz und Verständlichkeit der Darstellung kommunaler Finanzinformationen. Inwiefern perspektivisch auch der Bereich der output/wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in den Fokus der Kämmereien tritt, bleibt weiter zu beobachten. Bislang sind output-/wirkungsorientierte Ziele und Kennzahlen noch nicht flächendeckend in die Kommunalhaushalte integriert worden (wenngleich mit fortgeschrittenem Umstellungsstand die Nutzung tendenziell zunimmt). Das konkrete Interesse der Politik an derartigen Steuerungsinstrumenten scheint gleichwohl vorhanden zu sein.
162 Unter Berücksichtigung direkter und indirekter Effekte fällt die Funktion der zentralen Nutzen-Determinanten indes den verbesserten Steuerungsmöglichkeiten zu. Dieses Ergebnis betont - wie auch bereits von Burth/Hilgers (2014, S. 557) in ihrer Analyse der Kämmerer identifiziert - erneut die besondere Bedeutung der verbesserten Steuerungsmöglichkeiten in der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens. So stellt die Doppik im Kern ein Informationssystem dar, das die Effizienz und die Effektivität der Verwaltung sowie die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik zunächst nicht unmittelbar beeinflusst. Das neue Haushalts- und Rechnungswesen verbessert indes im Vergleich zur Kameralistik die Informationsversorgung für Politik und Verwaltung. Diese verbesserte Informationsversorgung bildet wiederum die Grundlage für das Treffen besserer (Steuerungs-)Entscheidungen in finanzpolitischen Fragen und führt damit einhergehend indirekt zu einer erhöhten Effizienz, Effektivität und Generationengerechtigkeit. Somit kann das Ergebnis auch als Bestätigung dafür angesehen werden, dass es richtig und wichtig ist, der Steuerung in einem Untersuchungsmodell zum Nutzen der kommunalen Doppik eine eigene Ebene und damit eine Sonderstellung zuzuweisen. Vor dem Hintergrund der Erkenntnis der speziellen Rolle der Steuerung im neuen Haushalts- und Rechnungswesen stellt sich darauf aufbauend die Frage, welche Konstrukte wiederum dieses Konstrukt maßgeblich beeinflussen. Die Analyse des Strukturgleichungsmodells zeigt hierbei auf, dass sowohl gemessen am Beta-Koeffizienten als auch gemessen an der Effektstärke der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen die größte Bedeutung zukommt. Dieses Ergebnis verdeutlicht, dass es von besonderer Wichtigkeit ist, doppische Finanzinformationen (d.h. insbesondere Haushaltsplan, Jahresabschluss, Gesamt/Konzernabschluss) möglichst nah an den Informationsbedürfnissen der Politik auszurichten. Die neuen Finanzdokumente sollten demnach in enger Zusammenarbeit mit den politischen Mandatsträgern entwickelt werden. Der vergleichsweise geringere Einfluss der Konstrukte Gesamtsicht Konzern und Leistungsvergleiche deutet gleichwohl auch auf bestehende Fortentwicklungserfordernisse hin. So werden Leistungsvergleiche über Ländergrenzen hinweg bedingt durch haushaltsrechtliche Unterschiede stark erschwert. Die mangelnde Vergleichbarkeit mindert den Nutzen von den durch doppische Finanzdokumente für Steuerungsentscheidungen bereitgestellten Informationen. Selbiges gilt auch für den Gesamt-/Konzernabschluss. Die hieraus abgeleiteten Zahlen lassen sich nur bedingt über Landesgrenzen hinweg vergleichen (z.B. aufgrund unterschiedlicher Bewertungs- und Gliederungsansätze). Hier sind die
163 Landesgesetzgeber gefordert, ein harmonisiertes Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland zu schaffen. Eine günstige Gelegenheit bietet in diesem Kontext die auf europäischer Ebene diskutierte Einführung der sog. European Public Sector Accounting Standards (EPSAS). Hierbei handelt es sich um die Idee, ein IPSAS-basiertes, EU-weit einheitliches, doppisches Rechnungswesen zu etablieren. Es sei indes darauf hingewiesen, dass sich dieses Projekt noch im Anfangsstadium befindet, weshalb noch nicht genau prognostiziert werden kann, ob, wann und in welcher konkreten Form die EPSAS in der EU eingeführt werden (Budäus/Burth/Hilgers 2013a; Budäus/Burth/Hilgers 2013b). Das neu eingefügte Konstrukt Gesamtsicht Konzern hat den stärksten Einfluss auf das Konstrukt Transparenz. Das Ergebnis bekräftigt damit eine zentrale Hoffnung, die in das Informationsinstrument Gesamt-/Konzernabschluss gesteckt wird: Die Verbesserung der Informationsversorgung für alle Stakeholder im Hinblick auf die finanzielle Lage des Konzerns Kommune, d.h. der Kernverwaltung der Kommune zuzüglich der ihr wirtschaftlich zuzurechnenden öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen. Einen relativ schwachen Einfluss auf den Nutzen der Doppik rechnen die Haushaltspolitiker der Möglichkeit zur Gestaltung einer generationengerechteren Haushaltspolitik zu. Dies deutet darauf hin, dass die Doppik an sich die Generationengerechtigkeit aus finanzieller Hinsicht nur offenlegen, aber nicht durchsetzen kann. Das dauerhafte Erreichen des Haushaltsausgleichs in (ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen obliegt noch immer v.a. der Politik selbst. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, das bestehende doppische Haushaltsrecht durch eine doppische Kommunalschuldenbremse zu ergänzen. Diese verpflichtet Kommunen zum doppischen Ergebnisausgleich und erhebt als Ultima Ratio einen Generationenbeitrag im Sinne eines Anreiz- und Sanktionsmechanismus (Burth et al. 2013, S. 156 ff.). Eine nicht generationengerechte Finanzpolitik ist in diesem Modell quasi nicht mehr möglich. 5.8 Limitationen und künftige Forschungsfragen Die Autoren sind sich dessen bewusst, dass die vorliegende Untersuchung einer Reihe von Limitationen unterliegt. Zuvorderst zu nennen ist hierbei der bereits angesprochene Umstand, dass Regressionsanalysen aus statistischer Sicht lediglich Korrelationen und keine Kausalbeziehungen nachweisen können. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Umfrage, auf der der vorliegende Beitrag basiert,
164 eine Rücklaufquote von 30,4 Prozent hatte. Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht ausschließen, dass den verbleibenden 69,6 Prozent eine systematische Verzerrung zugrundeliegt. So ist es beispielsweise denkbar, dass tendenziell eher diejenigen Haushaltspolitiker an der Studie teilgenommen haben, die der Doppik eher positiv gegenüber stehen. Der umgekehrte Fall ist gleichsam denkbar. Eine weitere Limitation ist in der ausschließlichen Betrachtung derjenigen Kommunen zu sehen, die bereits einen doppischen Gesamt-/Konzernabschluss vorgelegt haben (d.h. weit fortgeschrittener Umstellungsprozess). Hierdurch ist zwar gewährleistet, dass die Analysen tatsächliche Erfahrungen und keine Mutmaßungen beinhalten. Zugleich bleiben jedoch die Erwartungen derjenigen, die das System noch nicht nutzen, außen vor. Diese Gruppe ebenfalls einer entsprechenden Analyse zu unterziehen, erwägen die Autoren für einen späteren Beitrag. Ferner ist es denkbar, dass der Untersuchung der Gruppe der Gesamtabschluss-Kommunen ebenfalls eine Verzerrung innewohnt, da z.B. vermutet werden kann, dass besonders innovative und leistungsfähige Kommunen am frühesten und schnellsten auf die Doppik umgestellt haben und somit auch als erste einen Gesamt-/Konzernabschluss vorgelegt haben. Ebenso ist zu berücksichtigen, dass in die Analysen lediglich Kommunen ab 20.000 Einwohnern einbezogen worden sind. Die Ergebnisse können demzufolge auch nur Gültigkeit für eben diese Kommunen entfalten. Rückschlüsse auf kleinere Kommunen sind nur eingeschränkt möglich. Ebenfalls einschränkend hinsichtlich der Ergebnisse des vorliegenden Beitrags ist nochmals darauf hinzuweisen, dass diejenigen Kommunen, die in die Analyse eingeflossen sind, v.a. aus Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen kommen. Die Ergebnisse des Strukturgleichungsmodells spiegeln damit primär Erfahrungen in eben diesen Bundesländern wider - und weniger z.B. die Erfahrungen in Schleswig-Holstein, BadenWürttemberg, Bayern etc. Des Weiteren sei darauf hingewiesen, dass dieser Beitrag keine unbeobachtete Heterogenität analysiert hat. Dies ist z.B. mittels Finite Mixture PLS (FIMIXPLS) möglich (Ringle/Wende/Will 2010; Sarstedt/Ringle 2010; Sarstedt et al. 2011). Künftige Forschungsarbeiten sollten sich dieses Forschungsfeldes annehmen. Zuletzt sei angemerkt, dass die bisherigen strukturgleichungsbasierten Analysen der Doppik beim Nutzen stehen bleiben. Es erfolgt mithin keine Gegenüberstellung von (positivem) Nutzen und (negativen) Kosten im Sinne eines "Nettonutzens".
165 Künftige Forschungsarbeiten im Bereich des Nutzens der kommunalen Doppik sollten an den zuvor genannten Limitationen anknüpfen und die bestehenden Forschungslücken sukzessive schließen. So sollten insbesondere kleinere Kommunen einer speziellen Analyse unterzogen werden, um deren Besonderheiten Rechnung zu tragen. Darüber hinaus sollte angestrebt werden, eine inhaltlich ähnliche Umfrage zu einem späteren Zeitpunkt nochmals durchzuführen (Replikationsstudie), um auch diejenigen Bundesländer, die notgedrungen in den vorliegenden Beitrag nicht einbezogen werden konnten, ebenfalls zu untersuchen.
166 5.9 Literatur Bagozzi R P (1994) Structural equation models in marketing research. In Bagozzi R P (Ed) principles of marketing research. Blackwell, Oxford: 317385 Bagozzi R P, Yi Y (1988) On the evaluation of structural equation models. Journal of the Academy of Marketing Science 16(1): 74-94 Bals H (2008) Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement - Erfolgreich steuern und budgetieren. 2. Auflage, Jehle, Heidelberg Banner G (2008) Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik – Kommentar zu Lars Holtkamp „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 447-455 Barclay D W, Higgins C A, Thompson R (1995) The partial least squares approach to causal modeling: personal computer adoption and the use as illustration. Technology Studies 2(2): 285-309 Berens W, Budäus D, Buschor E, Fischer E, Lüder K, Mundhenke E, Streim H (2007) Hamburger Thesen – Kamerales Haushalts- und Rechnungswesen in einem demokratischen Gemeinwesen nicht mehr vertretbar – 20 Thesen zum notwendigen Wechsel von der Kameralistik zu einer integrierten Verbundrechnung mit outputorientierter Budgetierung. Hamburg Blöndal J R (2004) Issues in Accrual Budgeting. OECD Journal on Budgeting 4(1): 103-119 Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2011) Vom Versuch, das Neue Steuerungsmodell verpflichtend einzuführen – Wirkungen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in NRW. Verwaltung & Management 17(4): 171-180 Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2012) Vom Versuch, unerfreuliche Ergebnisse als normative Wissenschaft abzutun – Eine Replik auf die Replik von Christoph Reichard. Verwaltung & Management 18(1): 3-6 Budäus D (2007) Sarrazins Rechnung geht nicht auf – Zur Notwendigkeit der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) und der Doppik in öffentlichen Verwaltungen. Der Neue Kämmerer 3/2008: 3 Budäus D, Buchholtz K (1997) Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen. DBW - Die Betriebswirtschaft 57(3): 322-337 Budäus D, Burth A, Hilgers D (2013a) Ist eine Harmonisierung des europäischen Haushaltsrechts sinnvoll? HaushaltsZeitung - Zeitschrift für Finanzma-
167 nagement in Kommunen, Ländern und öffentlichen Unternehmen 2/2013: 1114 Budäus D, Burth A, Hilgers D (2013b) European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) - Bedarf, aktuelle Entwicklungen und Perspektiven eines harmonisierten öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens für Europa. Verwaltung & Management 19(6): 289-295 Budäus D, Hilgers D (2009) Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland. Konzepte, Umsetzungsstand und Entwicklungsperspektiven. Zeitschrift für Planung und Unternehmenssteuerung (ZP) 19(4): 377-396 Budäus D, Hilgers D (2010) Gesamtabschluss von Gebietskörperschaften: Aktuelle Situation und ausgewählte Problemfelder unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Ebene. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen (ZögU), Beiheft 40/2010: 73-94 Burth A, Geißler R, Gnädinger M, Hilgers D (2013) Kommunaler Finanzreport 2013 - Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung im Ländervergleich. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Burth A, Gnädinger M, Grieger T, Hilgers D (2012) Lexikon der öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft. Driesen, Taunusstein Burth A, Hilgers D (2012) Kommunale Risikoberichterstattung – Eine vergleichende Analyse doppischer Lageberichte. Verwaltung & Management 18(1): 7-16 Burth A, Hilgers D (2014) Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany. JBE - Journal of Business Economics 84(4): 531-570 Carlin T M (2005) Debating The Impact Of Accrual Accounting And Reporting In The Public Sector. Financial Accountability and Management 21(3): 309336 Chin W W (1998) The partial least squares approach to structural equation modeling. In Marcoulides G A (Ed) Modern methods for business research. Lawrence Erlbaum Associates, Mahwah: 295-336 Chin W W, Gopal A (1995) Adoption Intention in GSS: Relative Importance of Beliefs. Data-base for Advances in Information Systems 26(2): 42-64
168 Christensen M, Parker L (2010) Using Ideas To Advance Professions: Public Sector Accrual Accounting. Financial Accountability and Management 26(3): 246-266 Christiaens J, Rommel J (2008) Accrual Accounting Reforms: Only for Businesslike (Parts of) Governments. Financial Accountability and Management 24(1): 59-75 Cohen J (1988) Statistical Power Analysis for the Behavioral Sciences. Lawrence Erlbaum Associates, Hillsdale Cohen S, Kaimenaki E, Zorgios Y (2007) Assessing IT as a Key Success Factor for Accrual Accounting Implementation in Greek Municipalities. Financial Accountability and Management 23(1): 91-111 Cortès J L (2004) The Meaning of Intergenerational Equity in Governmental Financial management. Public Fund Digest 4(1): 58-76 Cortina, J M (1993) What is Coefficient Alpha? Examination of Theory and Applications. Journal of Applied Psychology 78(1): 98-104 Cronbach L J (1970) Essentials of psychological testing. 3. Auflage, Harper & Row, New York Deutscher Städtetag, PWC (2011) Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens. Deutscher Städtetag/PWC, Berlin Efron B (1981) Nonparametric estimates of standard error: the jackknife, the bootstrap and other methods. Biometrika 68(3): 589-599 Fornell C G, Larcker D F (1981) Evaluating structural equation models with unobservable variables and measurement error. Journal of Marketing Research 18(1): 39-50 Franke D (2011) Aus Erfahrung klug – Zur Umstellung des kommunalen Finanzwesens. Kommunalwirtschaft 102(10-11): 652-654 Freedman D (1997) From association to causation via regression. Advances in Applied Mathematics 18(1): 59-110 Glöckner A, Gnädinger M, Grieger T (2008) Einführung und Weiterentwicklung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens unter besonderer Berücksichtigung des ethischen Leitbildes der intergenerativen Gerechtigkeit. http://doppikvergleich.de/uploads/tx_jpdownloads/lexikon-finanzpolitik.pdf, 2013-12-01
169 Gnädinger M (2012) Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen - Haushaltsausgleich, -konsolidierung und Schuldenabbau bis hin zur Schuldenfreiheit in Städten und Gemeinden. Driesen, Taunusstein Gnädinger M, Grieger T (2008) Gerechte Regelung. Kommune21 8(10): 60-61 Grégoire Y, Fisher R J (2006) The effects of relationship quality on customer retaliation. Marketing Letters 17(1): 31-46 Güttler K (2009) Formale Organisationsstrukturen in Wachstumsorientierten Kleinen und Mittleren Unternehmen. Deutscher Universitäts-Verlag, Wiesbaden Hair J F, Ringle C M, Sarstedt M (2011) PLS-SEM: Indeed a silver bullet. Journal of Marketing Theory and Practice 19(2): 139-151 Hair J F, Sarstedt M, Ringle C M, Mena J A (2012) An assessment of the use of partial least squares structural equation modeling in marketing research. Journal of the Academy of Marketing Science 40(3): 414-433 Henseler J (2010) On the convergence of the partial least squares path modeling algorithm. Computational Statistics 25(1): 107-120 Henseler J, Ringle C M, Sinkovics R R (2009) The use of partial least square path modeling in international marketing. Advances in International Marketing 20(1): 277-319 Hilgers D (2010) Die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. WISU – Das Wirtschaftsstudium 39(8-9): 1101-1107 Hilgers D (2011) Last Developments in German Public Sector Accounting and Budgeting. In Greiling D, Halachmi A, Schauer R (Eds) Accounting, Accountability and Governance in the Public Sector. Trauner, Linz: 51-66 Holtkamp L (2008) Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 423-446 Homburg C, Giering A (1996) Konzeptualisierung und Operationalisierung komplexer Konstrukte: Ein Leitfaden für die Marketingforschung. Marketing - Zeitschrift für Forschung und Praxis 18(1): 5-24. Hulland J (1999) Use of partial least squares (PLS) in strategic management research: a review of four recent studies. Strategic Management Journals 20(2): 195-204 IMK (2000) Eckpunkte für ein kommunales Haushaltsrecht zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungssystem – Beschluss vom 9./10.10.2000. o.O.
170 IMK (2003a) Beschlussniederschrift über die 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena. Jena IMK (2003b) Reform des Gemeindehaushaltsrechts: Von einem zahlungsorientierten zu einem ressourcenorientierten Haushalts- und Rechnungswesen. Jena IMK (2003c) Gemeindehaushaltsverordnung für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. Jena Jagalla T, Becker S D, Weber J (2011) A Taxonomy Of The Perceived Benefits Of Accrual Accounting And Budgeting: Evidence From German States. Financial Accountability and Management 27(2): 134-165 Jagalla T, Weber J (2009) Best Practices für die Doppik-Einführung in Bundesländern. WHU/ISPRAT, Vallendar/Hamburg Jansen E P (2008) New Public Management: Perspectives On Performance And The Use Of Performance Information. Financial Accountability and Management 24(4): 169-191 Jarvis C B, MacKenzie S B, Podsakoff P M (2003). A Critical Review of Construct Indicators and Measurement Model Misspecification in Marketing and Consumer Research. Journal of Consumer Research 30 (2): 199-218 Kettl D F (2000) The Global Public Management Revolution. Brookings Institution Press, Washington KGSt (2008) Stand der Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens – Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage (Bericht 4/2008). KGSt, Köln KGSt, Bertelsmann Stiftung (2009) Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland – Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltungen durch ein einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. Bertelsmann Stiftung, Berlin Kiamann O (2010) Der kommunale Gesamtabschluss: Ist die Konzernrechnungslegung nach HGB eine sinnvolle Referenz? DMS - Der Moderne Staat 3(1): 187-207 Kober R, Lee J, Ng J (2010) Mind Your Accruals: Perceived Usefulness Of Financial Information In The Australian Public Sector Under Different Accounting Systems. Financial Accountability and Management 26(3): 267-298
171 Lapsley I, Mussari R, Paulsson G (2009) On the Adoption of Accrual Accounting in the Public Sector: A Self-Evident and Problematic Reform. European Accounting Review 18(4): 719-723 Lasar A (2010) Keine Harmonisierung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen. Verwaltung & Management 16(1): 3-16 Lüder K (1993) Governmental Accounting in Germany: State and Need for Reform. Financial Accountability and Management 9(4): 225-234 Lüder K (1999) Konzeptionelle Grundlagen des neuen kommunalen Rechnungswesens (Speyerer Verfahren). 2. Auflage, Staatsanzeiger für BadenWürttemberg, Stuttgart Lüder K (2001) Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen – Anforderungen, Konzept, Perspektiven. Edition Sigma, Berlin Lüder K, Jones R (2003) Reforming governmental accounting and budgeting in Europe. Moderne Wirtschaft, Frankfurt/Main Martí C (2006) Accrual Budgeting: Accounting Treatment of Key Public Sector Items and Implications for Fiscal Policy. Public Budgeting & Finance 26(2): 45-65 Mühlenkamp H (2011) Zu den Steuerungswirkungen des Neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens und seiner Akzeptanz (Speyerer Arbeitsheft Nr. 203). DHV Speyer, Speyer Mühlenkamp H, Glöckner A (2009) Rechtsvergleich kommunale Doppik – Eine Synopse und Analyse ausgewählter Themenfelder des neuen, doppischen kommunalen Haushaltsrechts der Bundesländer (Speyerer Forschungsberichte 260). DHV Speyer, Speyer Müller-Marqués Berger T, Krebs U (2010) Der kommunale Gesamtabschluss. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Nunnally J C (1978) Psychometric theory. 2. Auflage, McGraw-Hill, New York Papenfuß U, Schaefer C (2011) Beteiligungsberichterstattung in Deutschland, Österreich und der Schweiz - Repräsentative Befunde und Reformvorschläge für die öffentliche Hand. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen (ZögU) 34(4): 375-395. Peter S I (1999) Kundenbindung als Marketingziel. 2. Auflage, Gabler, Wiesbaden
172 Petter S, Straub D, Rai A (2007) Specifying Formative Constructs in Information Systems Research. MIS Quarterly 31(4): 623-656 Raupach B, Stangenberg K (2009) Doppik in der öffentlichen Verwaltung : Grundlagen, Verfahrensweisen, Einsatzgebiete. 2. Auflage, Gabler, Wiesbaden Reichard C (2011) Vom Versuch, NSM und NKF in einen Topf zu werden – Eine Replik. Verwaltung & Management 17(6): 283-287 Reinartz W, Haenlein M, Henseler J (2009) An empirical comparison of the efficacy of covariance-based and variance-based SEM. International Journal of Research in Marketing 26(4): 332-344 Ridder H-G, Bruns H-J, Spier F (2006) Management implementation processes – The role of public managers in the implementation of accrual accounting – evidence from six case studies in Germany. Public Management Review 8(1): 87-118 Ringle C M, Boysen N, Wende S, Will A (2006) Messung von Kausalmodellen mit dem Partial-Least-Squares-Verfahren. WISU – Das Wirtschaftsstudium 35(1): 81-88 Ringle C M, Spreen F (2007) Beurteilung der Ergebnisse von PLSPfadanalysen. WISU – Das Wirtschaftsstudium 36(2): 211-216 Ringle C M, Wende S, Will A (2005) SmartPLS 2.0 (Beta) - www.smartpls.de. Universität Hamburg, Hamburg Ringle C M, Wende S, Will A (2010) Finite Mixture Partial Least Squares Analysis: Methodology and Numerical Examples. In Esposito Vinzi V, Chin W W, Henseler J, Wang H (Ed) Handbook of Partial Least Squares. Springer, Berlin/Heidelberg: 195-218 Sarrazin T (2007) Die Rechnung geht nicht auf – Neues öffentliches Rechnungswesen hält nicht, was es verspricht. Der Neue Kämmerer 1/2008: 3 Sarstedt M, Becker J-M, Ringle C M, Schwaiger M (2011) Uncovering and Treating Unobserved Heterogeneity with FIMIX-PLS: Which Model Selection Criterion Provides an Appropriate Number of Segments? Schmalenbach Business Review 63(1): 34-62 Sarstedt M, Ringle C M (2010) Treating unobserved heterogeneity in PLS path modeling: a comparison of FIMIX-PLS with different data analysis strategies. Journal of Applied Statistics 37(8): 1299-1318
173 Schauer R (2010) Öffentliche Betriebswirtschaftslehre - Public Management. 2. Auflage, Linde, Wien Schedler K, Proeller I (2011) New Public Management. 5. Auflage, UTB, Bern/Stuttgart/Wien Schwarting G (2009) Haushaltsausgleich im Sinne der intergenerativen Gerechtigkeit – Doppik zwischen Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit. Innovative Verwaltung Sonderausgabe 2/2009: 5-6 Spraul K, Scheefer A, Helmig B, Eckstein B (2012) Doppik und Produkthaushalte als Instrument strategischen Managements in Kommunen - Eine vergleichende Fallstudie. Zeitschrift für Betriebswirtschaft 82(9): 935-968 Thom N, Ritz A (2008) Public Management Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor. 4. Auflage, Gabler, Wiesbaden Tsang E W K, Kwan K (1999) Replication and Theory Development in Organizational Science: A Critical Realist Perspective. The Academy of Management Review 24(4): 759-780 Vinnari E M, Näsi S (2008) Creative Accrual Accounting in the Public Sector: Milking Water Utilities To Balance Municipal Budgets and Accounts. Financial Accountability and Management 24(2): 97-116 Werts C E, Linn R L, Jöreskog K G (1974) Interclass reliability estimates: Testing structural assumptions. Educational and Psychological Measurement 34: 25-33 Wöhe G (2002) Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre. 21. Auflage, Vahlen, München Wold H (1982) Soft modeling: The basic design and some extensions. In Jöreskog K G, Wold H (Eds) Systems under indirect observations: Part II. North-Holland, Amsterdam: 1-54 Wynne A (2004) Is the move to accrual based accounting a real priority for public sector accounting? In ACCA (Ed) A century of innovation and responsibility in accounting 1904-2004. ACCA, London: 1-30 Zaltsman A (2009) The Effects of Performance Information on Public Resource Allocations: A Study of Chile’s Performance Based Budgeting System. International Public Management Journal 12(4): 450-483 Zinnbauer M, Eberl M (2004) Die Überprüfung von Spezifikation und Güte von Strukturgleichungsmodellen: Verfahren und Anwendung - Schriften zur Em-
174 pirischen Forschung und Quantitativen Unternehmensplanung (Nr. 21). Institut für Unternehmensentwicklung und Organisation der Ludwig-MaximiliansUniversität München, München
175 6. Verbindendes Kapitel 6.1 Zusammenfassung zentraler Ergebnisse der Einzelbeiträge Nachfolgende Tabelle fasst die wichtigsten Ergebnisse der vier Einzelbeiträge in Form von Stichpunkten zusammen (siehe Tab. 6-1). Ergebnisse Einzelbeitrag 1 x Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt den (ordentlichen) Ergebnisausgleich an die Erhebung eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio. x Der Generationenbeitrag ist entweder eine Pro-Kopf-Abgabe oder ein Aufschlag auf eine bestehende Ertragsquelle (z.B. Grundsteuer im Falle der Gemeinden und Verbandsumlage im Falle der Gemeindeverbände). x Eine doppischen Kommunalschuldenbremse erfüllt potenziell folgende Funktionen: Sicherstellung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit, Umkehrung der Argumentation in der Vertretungskörperschaft, Fühlbarkeit des Haushaltsdefizits für Bürger/Unternehmen, automatische Sanktionierung, Abdeckung von Planung und Rechnung, Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung, Konjunkturkomponente/Pufferfunktion, geringe Manipulierbarkeit, Stärkung der Finanzaufsicht. Einzelbeitrag 2 x Bei der Zusammensetzung der Räte unterscheiden sich die Kommunalverfassungen der Flächenländer im Hinblick auf die Anzahl Größenklassen, das Bestehen eines Optionsrechts zur Verkleinerung der Vertretungskörperschaft und die Trennung kreisfrei vs. kreisangehörig. Dies gilt analog auch für die Kreistage. x Die Ergebnisse der Regressionsanalyse zeigen auf, dass im Falle der Kreise eine Vergrößerung der Kreistage tendenziell eine Verbesserung der Finanzsituation bewirken kann. Bei den Räten der Städte und Gemeinden ist es umgekehrt. x These: Der Zusammenhang zwischen Volksvertretungsgröße und Finanzsituation hat den Funktionsverlauf einer Glocke. Einzelbeitrag 3 x Es bestehen zwischen dem Adopter-Sample und dem Non-AdopterSample keine signifikanten Unterschiede hinsichtlich der Propositionen; einzige Ausnahme ist die Proposition 1 (Entscheidungsrelevanz → Steuerung) x Adopter und Non-Adopter nehmen die Effektivität nicht als signifikanten Nutzentreiber der Doppik wahr. x Effizienz wird von Adoptern und Non-Adoptern als vergleichsweise schwache Determinante des Nutzens betrachtet. x Die stärksten Nutzentreiber sehen Kämmerer in der Generationengerechtigkeit und in der Transparenz. A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_6, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
176 x Steuerung ist aus Sicht der Kämmerer eine wichtige indirekte NutzenDeterminante. x Die Bestimmtheitsmaße des Konstrukts "Nutzen" liegen bei 0,577 (Adopter) bzw. 0,697 (Non-Adopter). Einzelbeitrag 4 x Alle Hypothesen im Untersuchungsmodell sind signifikant (mindestens p = 0,1). x Die stärksten direkten Nutzentreiber aus Sicht kommunaler Haushaltspolitiker sind die Effizienz, die Effektivität und die Transparenz. x Die Generationengerechtigkeit hat nur einen geringen Einfluss auf den wahrgenommenen Nutzen. x Der Steuerung wird die Rolle einer wichtigen indirekten NutzenDeterminante zugesprochen. x Das Bestimmtheitsmaß des Konstrukts "Nutzen" liegt bei 0,718. Tab. 6-1: Ergebnisse der Einzelbeiträge Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge Ein Ziel der Einzelbeiträge 3 und 4 besteht darin, die Determinanten des Nutzens der kommunalen Doppik aus Sicht von Kämmerern und Haushaltspolitikern zu identifizieren. Dabei offenbaren die Analysen Unterschiede zwischen den beiden Befragungsgruppen. So sind aus Sicht der Politik Effizienz und Effektivität die wichtigsten direkten Nutzentreiber, während aus dem Blickwinkel der Kämmerer Transparenz und Generationengerechtigkeit als unmittelbare Nutzen-Determinanten die zentrale Rolle spielen. Die Ergebnisse verdeutlichen damit unterschiedliche Prioritäten in der Konzeption der Doppik, woraus sich perspektivisch Spannungsfelder in den Schwerpunkten der Weiterentwicklung der Doppik vor Ort ergeben können. Neben den zuvor genannten direkten Nutzentreibern weisen Kämmerer und Politiker in der Frage wichtiger indirekter Nutzen-Determinanten jedoch Gemeinsamkeiten auf. Beide Befragungsgruppen rechnen der Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten durch die Doppik eine zentrale Rolle zu. Es wird insofern darauf ankommen, die Doppik vor Ort künftighin sowohl entlang der Steuerungsbedürfnisse der Politik als auch anhand der Steuerungserfordernisse der Führungskräfte der Verwaltung (und hier v.a. auch der Kämmerer) fortzuentwickeln. Sehr positiv zu beurteilen sind im Hinblick auf die Einzelbeiträge 3 und 4 die jeweils sehr hohen Bestimmtheitsmaße bezüglich des Konstrukts "Nutzen" mit 0,577 (Adopter; Kämmerer), 0,697 (Non-Adopter; Kämmerer) und 0,718 (Haushaltspolitiker). Dies verdeutlicht, dass die analysierten Untersuchungsmo-
177 delle die Varianz im wahrgenommenen Nutzen der kommunalen Doppik zu einem hohen Prozentsatz erklären können und unterstreicht damit zugleich die Qualität der Untersuchungsmodelle. Im Ergebnis zeigen die Einzelbeiträge 3 und 4 aber auch auf, dass die kommunale Doppik in ihrer heutigen Form noch nicht vollends entwickelt ist. Weiterentwicklungserfordernisse bestehen u.a. in der Umsetzung der output/wirkungsorientierten Steuerung und der Erleichterung von länderübergreifenden Kennzahlenvergleichen. So bedarf es einer Fortentwicklung der output/wirkungsorientierten Steuerungsinstrumente vor Ort und auch einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Darüber hinaus zeigen die Einzelbeiträge 3 und 4 auf, dass die Doppik an sich die Generationengerechtigkeit der Doppik zwar transparent machen kann - sicherstellen kann sie sie jedoch nicht. Ein Modell, das dieser Problematik begegnet, wird in Einzelbeitrag 1 mit dem Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse vorgestellt. Diese doppische Kommunalschuldenbremse koppelt den doppischen Ergebnisausgleich an die Erhebung eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio. Der Generationenbeitrag kann im Falle der Gemeinden als Aufschlag auf den Hebesatz der Grundsteuer B und im Falle der Gemeindeverbände als Aufschlag auf den Hebesatz der Verbandsumlage (z.B. Kreisumlage) erhoben werden. Im Ergebnis wird die zuvor angesprochene Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft per Definition in jedem Haushaltsjahr sichergestellt. Der Ergebnisausgleich wird unabhängig vom Konsolidierungswillen und von der Konsolidierungsfähigkeit vor Ort erreicht, da der Generationenbeitrag notfalls jeden unausgeglichenen Ergebnishaushalt zum Ausgleich bringt. Die Drohkulisse bzw. der Sanktionsmechanismus "Generationenbeitrag" führt dazu, dass Haushaltskonsolidierung politisch attraktiver wird. Zugleich wird die Finanzlage für die Bürger/Unternehmen erheblich transparenter, da die Bürger/Unternehmen (zumindest auf Gemeindeebene) über den Generationenbeitrag erstmals unmittelbar in ihrem Geldbeutel spüren, in welchem Umfang aktuell der Haushaltsausgleich verfehlt wird. Letztlich stärkt das Modell der doppischen Kommunalschuldenbremse die kommunale Selbstverwaltung langfristig, indem die Handlungsspielräume künftiger Generationen erweitert (oder zumindest nicht weiter eingeengt) werden. Auch die Finanzaufsicht wird in ihrer Tätigkeitsausübung gestärkt, da sie den Haushaltsausgleich über das Instrument "Generationenbeitrag" nun vergleichsweise unproblematisch (notfalls per Ersatzvornahme) sicherstellen kann. Zu betonen ist im Zusammenhang mit der doppischen Kommunalschuldenbremse, dass der Generationenbeitrag nur die Ultima Ratio zur Wahrung des Haus-
178 haltsausgleichs darstellt. In der Praxis wird es darauf ankommen, in anderen Bereichen (und hier sowohl auf der Aufwands- als auch auf der Ertragsseite) Konsolidierungspotenziale zu realisieren. Ein solches, mögliches Konsolidierungsfeld wird im Rahmen des Einzelbeitrags 2 vorgestellt. Hier wird die z.B. vom Bund der Steuerzahler Hessen vorgeschlagene Idee einer Verkleinerung der kommunalen Volksvertretungen aufgegriffen. Im Ergebnis ist auf Basis von Einzelbeitrag 2 festzustellen, dass im Falle der Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung und im Falle der Landkreise tendenziell eine Vergrößerung der Vertretungskörperschaft vor dem Hintergrund der kommunalen Finanzlage als positiv zu beurteilen ist. Hinsichtlich weiterer Details zu den Ergebnissen der vier Einzelbeiträge sei auf die betreffenden Einzelbeiträge verwiesen, in denen die Ergebnisse ausführlich und im Falle des vierten Einzelbeitrags auch Einzelbeitrag-übergreifend - erörtert und diskutiert werden.
179 6.2 Zusammenfassung der Einzelbeiträge: Limitationen, künftige Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen für die Praxis Relevant für die Interpretation der im Abschnitt 6.1 dargestellten Ergebnisse der Einzelbeiträge ist die Kenntnis der Limitationen der Beiträge (siehe Tab. 6-2). Limitationen Einzelbeitrag 1 x Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse beschränkt sich auf die kommunale Ebene, d.h. es erfolgt keine Verknüpfung zur bzw. Übertragung auf die Bundes- und Landesebene. x Eine Erprobung der Wirksamkeit des Modells in der Praxis steht noch aus. Einzelbeitrag 2 x Regressionsanalysen können statistisch nur Korrelationen, nicht jedoch Kausalbeziehungen nachweisen. x Ausreißer-Datensätze sind aus der Analyse eliminiert worden. x Die Analyse beschränkt sich auf die Variablen Anzahl Sitze, ordentliches Ergebnis und Kassenkredite zuzüglich der Kontrollvariable Kommunaltyp. x Nur zu Hessen liegen dem Autor exakte Daten zu Kommunen vor, die das Verkleinerungsoptionsrecht ausgenutzt haben. Bei den übrigen Kommunen ist eine Schätzung der Optionsrechtsausnutzung vorgenommen worden. x Der Analyse liegen kamerale Kennzahlen zugrunde. Eine Beurteilung der Generationengerechtigkeit bei den abhängigen Variablen ist damit nicht möglich. x Es besteht keine Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Kommunen unter 5.000 Einwohnern. x Unterschiedliche Auslagerungsgrade in Kommunen sind nicht berücksichtigt worden. x Im verwendeten Datensatz bestehen kleinere Lücken. Einzelbeitrag 3 x Regressionsanalysen können nur Korrelationen, nicht aber Kausalbeziehungen nachweisen. x Der Rücklaufquote kann ein systematisches Antwortverhalten zugrunde liegen. x Die Ergebnisse sind nicht auf Kommunen unter 20.000 Einwohnern übertragbar. x Der Stand des Umstellungsprozesses kann sich zwischen den Kommunen unterscheiden, wodurch innerhalb der Adopter bzw. Non-Adopter Heterogenitäten auftreten können. x Die meisten analysierten Kommunen hatten zum Umfragezeitpunkt die Doppik-Umstellung noch nicht vollständig abgeschlossen. Insbesondere ist zumeist noch kein Gesamtabschluss verabschiedet worden.
180 x Es ist keine unbeobachtete Heterogenität analysiert worden. x Die Analyse beschränkt sich auf den Blickwinkel von Kämmerern. Andere Sichtweisen (z.B. Haushaltspolitiker) werden nicht einbezogen. x Das Untersuchungsmodell endet beim (positiven) Nutzen. Die Kosten und damit im Ergebnis der Nettonutzen werden nicht betrachtet. Einzelbeitrag 4 x Regressionsanalysen können nur Korrelationen, nicht aber Kausalbeziehungen nachweisen. x Der Rücklaufquote kann ein systematisches Antwortverhalten zugrunde liegen. x Nicht in die Analyse einbezogen worden sind Kommunen, die zum Umfragezeitpunkt noch keinen Gesamt-/Konzernabschluss vorgelegt hatten. x Die Ergebnisse sind nicht auf Kommunen unter 20.000 Einwohnern übertragbar. x Insbesondere Kommunen aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz sind im Kreise der Kommunen mit Gesamt/Konzernabschluss überrepräsentiert. x Es ist keine unbeobachtete Heterogenität analysiert worden. x Die Analyse beschränkt sich auf den Blickwinkel von Haushaltspolitikern. Andere Sichtweisen (z.B. Bürger) werden nicht einbezogen. x Das Untersuchungsmodell endet beim (positiven) Nutzen. Die Kosten und damit im Ergebnis der Nettonutzen werden nicht betrachtet. Tab. 6-2: Limitationen der Einzelbeiträge Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge Unter den in Tab. 6-2 genannten Limitationen hervorgehoben sei zunächst insbesondere der Umstand, dass Regressionsanalysen faktisch keine Kausalbeziehungen, sondern nur Korrelationen nachweisen können. Diese Limitation betrifft mit den Einzelbeiträgen 2, 3 und 4 den Großteil der vorliegenden Dissertation und ist bei der Ergebnisinterpretation zu beachten. So wird zwar jeweils Kausalität unterstellt, tatsächlich statistisch nachgewiesen werden kann sie indes nicht. Parallelen in den Limitationen bestehen v.a. im Hinblick auf die Einzelbeiträge 3 und 4. Grund hierfür ist die Verwendung eines gleichartigen Untersuchungsdesigns, wobei Einzelbeitrag 4 als Replikationsstudie von Einzelbeitrag 3 unter Verwendung anderer Daten, Adresssierung einer anderen Zielgruppe, Erweiterung des Untersuchungsmodells und Überarbeitung des Messkonzepts verstanden werden kann. Zu beachten ist insbesondere die Limitation, dass in beiden Einzelbeiträgen nur Kommunen ab 20.000 Einwohnern in die Analysen einbezogen worden sind. Die Ergebnisse lassen demzufolge keine Rückschlüsse auf Kommunen unter 20.000 Einwohnern zu. Gleichwohl sind es gerade kleinere Kommunen mit geringeren Personalkapazitäten, die besonders durch die Dop-
181 pik-Umstellung belastet sind. Eine weitere wichtige Limitation der Einzelbeiträge 3 und 4 besteht darin, dass die Untersuchungsmodelle nicht den Nettonutzen im Sinne einer Gegenüberstellung von Nutzen und Kosten der DoppikUmstellung betrachten. Gerade dieser aus Praktikersicht wahrgenommene Nettonutzen ist zur Beurteilung des Mehrwerts der Reform indes von großem Interesse. Es wird eine wichtige Aufgabe künftiger Forschungsarbeiten sein, diese Nettobetrachtung empirisch umzusetzen. Hinsichtlich Einzelbeitrag 2 sei gerade vor dem Hintergrund der kommunalen Doppik darauf hingewiesen, dass die Lage der Kommunalfinanzen im Beitrag anhand kameraler Kennzahlen beurteilt worden ist. Grund hierfür ist die mangelnde Verfügbarkeit doppischer Daten. So ist die Finanzstatistik in Deutschland im Kern noch immer kameral. Ebenfalls relevant in Anbetracht der kommunalen Doppik ist aufgrund fehlender Datenbasis die Limitation der fehlenden Berücksichtigung unterschiedlicher Auslagerungsgrade. So werden auf kommunaler Ebene einige kommunale Aufgaben (z.B. Krankenhäuser, ÖPNV, Wasser/Abwasser, Abfall) häufig in Form von Auslagerungen erbracht. Je nach Grad der Auslagerung ergeben sich somit Vergleichbarkeitsprobleme im interkommunalen Vergleich. Diese Probleme werden erst in der Doppik durch die Aufstellung konsolidierter Gesamt- bzw. Konzernabschlüsse gelöst. Darüber hinaus bestehen bei Einzelbeitrag 2 hinsichtlich der verwendeten Einwohnerschwelle ähnliche Limitationen wie bei den Einzelbeiträgen 3 und 4, wenngleich die Einwohnerschwelle hier mit 5.000 Einwohnern niedriger liegt. Bezüglich Einzelbeitrag 1 ist v.a. darauf hinzuweisen, dass beim Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse die Praxiserprobung noch aussteht. Mit den Städten Taunusstein und Freudenberg haben im Jahr 2014 gleichwohl die ersten Kommunen das Modell freiwillig in das Ortsrecht übernommen (Stadt Freudenberg 2014, Stadt Taunusstein 2014). Ein Kernziel wissenschaftlicher Arbeiten besteht darin, einen Beitrag zum Forschungsprozess zu leisten. Hierbei stellen die Ergebnisse und deren Interpretation indes nur einen Teil des Beitrags zum Forschungsprozess dar. Ein weiterer Teil besteht im Aufzeigen von neuen Forschungsfragen, denen sich nachfolgende wissenschaftliche Arbeiten widmen können (siehe Tab. 6-3).
182 Künftige Forschungsfragen Einzelbeitrag 1 x Empirische Evaluation der Praxiserprobung der doppischen Kommunalschuldenbremse x Konzeptionelle Weiterentwicklung einer möglichen Konjunkturkomponente x Konzeptionelle Weiterentwicklung einer Übergangslösung für hoch defizitäre Kommunen x Konzeptionelle Übertragung des Modells einer doppischen Schuldenbremse auf Bund und Länder sowie andere Staaten; Voraussetzung ist ein Umstieg auf die Doppik Einzelbeitrag 2 x Überprüfung, ob der Zusammenhang zwischen Volksvertretungsgröße und Finanzsituation tatsächlich den beschriebenen, glockenförmigen Funktionsverlauf annimmt x Bestimmung der optimalen Volksvertretungsgröße abhängig von der Einwohnerzahl der Kommune x Quantifizierung der Haushaltskonsolidierungspotenziale durch Veränderung der Größe einer Vertretungskörperschaft x Durchführung der Analyse unter Differenzierung nach Ländern und nach Größenklassen x Einbeziehung weiterer Variablen in die Regressionsanalyse; hierbei kann insbesondere ein Umstieg von einer einfachen Regression auf eine Regression mit mehreren unabhängigen Variablen vollzogen werden. x Detaillierte Analyse der Optionsrechtsausübung in Ländern mit Optionsrecht x Umsetzung einer gesonderten Ausreißeranalyse x Durchführung der Analyse unter Verwendung doppischer Kennzahlen (insbesondere des doppischen ordentlichen Ergebnisses) x Durchführung der Analyse für Gemeinden unter 5.000 Einwohnern Einzelbeitrag 3 x Analyse der Kommunen unter 20.000 Einwohnern x Analyse unbeobachteter Heterogenität (z.B. mittels FIMIX-PLS) x Analyse von Kommunen mit verabschiedetem Gesamtabschluss x Integration eines Konstrukts "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune" in die Analyse x Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Konstrukte "Kosten" und "Nettonutzen", um Kosten und Nutzen einander gegenüberzustellen. x Analyse von Kommunen aus dem Blickwinkel anderer Entscheidungsträger (z.B. Haushaltspolitiker) x Replikation der Analyse zu einem späteren Zeitpunkt Einzelbeitrag 4 x Analyse der Kommunen unter 20.000 Einwohnern x Analyse unbeobachteter Heterogenität (z.B. mittels FIMIX-PLS) x Analyse von Kommunen aus dem Blickwinkel anderer wichtiger Stakeholder (z.B. Bürger, Prüfungsamtsleiter, (Ober-)Bürgermeister/Landräte, Kommunalaufsicht)
183 x Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Konstrukte "Kosten" und "Nettonutzen", um Kosten und Nutzen einander gegenüber zu stellen x Durchführung der Analysen getrennt nach Bundesländern x Replikation der Analyse zu einem späteren Zeitpunkt Tab. 6-3: Künftige Forschungsfragen der Einzelbeiträge Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge Neue Forschungsfragen leiten sich zunächst aus den Limitationen der Einzelbeiträge ab. So besteht ein mögliches Betätigungsfeld künftiger Forschungsarbeiten typischerweise im Beheben der Limitationen früherer Beiträge zum Forschungsprozess. Im Hinblick auf künftige Forschungsfragen ist erneut darauf hinzuweisen, dass die Einzelbeiträge 3 und 4 hier große Parallelen aufweisen. So sollten sich zukünftige Forschungsarbeiten in beiden Fällen v.a. mit Analysen von Kommunen unter 20.000 Einwohnern, der Analyse unbeobachteter Heterogenität sowie der Nettonutzen-Perspektive annehmen. Auch sollten die Blickwinkel weiterer Stakeholder (z.B. Hauptverwaltungsbeamte, Kommunalaufsicht, Bürger, Rechnungsprüfer) untersucht werden. In diesem Bereich hat Einzelbeitrag 4 bereits einige Forschungslücken geschlossen, indem mit den Haushaltspolitikern eine von Einzelbeitrag 3 außen vor gelassene Stakeholder-Gruppe betrachtet worden ist. Auch die in Einzelbeitrag 3 als Limitation bzw. künftige Forschungsfrage aufgezeigte, mögliche Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Gesamtsicht auf den Konzern Kommune in Verbindung mit der Analyse von Kommunen mit verabschiedetem Gesamtabschluss ist durch Einzelbeitrag 4 umgesetzt worden. Ebenso handelt es sich bei Einzelbeitrag 4 um eine erste Replikationsstudie zu Einzelbeitrag 3. Bei Einzelbeitrag 2 hervorzuheben ist v.a. die perspektivisch notwendige Einbeziehung doppischer Kennzahlen (z.B. doppisches ordentliches Ergebnis) zur Beurteilung der Finanzlage einer Kommune. So krankt das kamerale System an der fehlenden Ressourcenverbrauchsorientierung, welche jedoch zur Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik unerlässlich ist und erst in der Doppik umgesetzt wird. Darüber hinaus erscheint eine nach Größenklassen und Ländern differenzierte Durchführung der Analyse interessant, um die besonderen Charakteristika verschiedener Größenklassen und die Unterschiede im Ländervergleich herauszuarbeiten. In Bezug auf Einzelbeitrag 1 bedarf es einer Weiterentwicklung der bestehenden Modellgrundstruktur. Beispielhaft genannt seien hier die konzeptionelle Fort-
184 entwicklung der Konjunkturkomponente und der Übergangslösung für extrem defizitäre Kommunen. In diesem Kontext sei indes an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass diese beiden Forschungslücken inzwischen durch Burth et al. (2013, S. 156 ff.) weitgehend geschlossen worden sind. Ausstehend ist noch die konzeptionelle Übertragung des Modells einer doppischen Schuldenbremse auf die Bundes- und Landesebene sowie die empirische Evaluation der Praxiserprobung der doppischen Kommunalschuldenbremse. Die Schließung letzterer Forschungslücke kann perspektivisch z.B. über die zuvor genannten Städte Freudenberg und Taunusstein realisiert werden. Ergebnisse wissenschaftlicher Arbeiten sind kein Selbstzweck. Neben dem Aufzeigen künftiger Forschungsfragen zielen wissenschaftliche Arbeiten auch darauf ab, einen Erkenntnisgewinn für Entscheidungsträger in der Praxis zu liefern. Dieser Erkenntnisgewinn manifestiert sich in den auf Grundlage der Ergebnisse formulierten Handlungsempfehlungen für die Praxis (Tab. 6-4).
185 Handlungsempfehlungen für die Praxis Einzelbeitrag 1 x Einführung der Doppik in allen Kommunen, da die Doppik eine Grundvoraussetzung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse darstellt x Übernahme des Modells in das kommunale Haushaltsrecht x Falls keine Übernahme in das Haushaltsrecht erfolgt: freiwillige Implementierung des Modells in Kommunen in Form einer kommunalen Satzung (z.B. als Teil der Hauptsatzung oder als Nachhaltigkeitssatzung) x Integration des Modells in neuere Reformbestrebungen (z.B. EPSAS) Einzelbeitrag 2 x Sofern Wahlrechte bestehen: Ausnutzung von Wahlrechten seitens der Städte und Gemeinden zur Verkleinerung der Volksvertretungen; umgekehrt bei Landkreisen x Anpassung der Volksvertretungsgröße gemäß Kommunalverfassungen analog zur zuvor beschriebenen Wahlrechtsausnutzung seitens der Landesgesetzgeber; ergänzende Etablierung von Vergrößerungswahlrechten in den Kommunalverfassungen (für Landkreise) x Setzen von landesseitigen Anreizen für Gemeindefusionen über sog. "Hochzeitsprämien" x Umsetzung von Gebietsreformen Einzelbeitrag 3 x Weiterentwicklung der output-/outcomeorientierten Steuerung über Ziele und Kennzahlen (inkl. Durchführung regelmäßiger Benchmarkings) x Ausrichtung der Entwicklung der kommunalen Doppik vor Ort an den Steuerungsbedürfnissen der Kämmerer x Harmonisierung des Haushaltsrechts durch die Landesgesetzgeber x Einführung wirkungsvoller Anreiz- und Sanktionsmechanismen zur Gewährleistung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft (z.B. doppische Kommunalschuldenbremse) Einzelbeitrag 4 x Weiterentwicklung der output-/outcomeorientierten Steuerung über Ziele und Kennzahlen (inkl. Durchführung regelmäßiger Benchmarkings) x Ausrichtung der Entwicklung der kommunalen Doppik vor Ort an den Steuerungsbedürfnissen der Haushaltspolitiker x Harmonisierung des Haushaltsrechts durch die Landesgesetzgeber, z.B. auf Grundlage der EPSAS x Einführung wirkungsvoller Anreiz- und Sanktionsmechanismen zur Gewährleistung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft (z.B. doppische Kommunalschuldenbremse) Tab. 6-4: Handlungsempfehlungen der Einzelbeiträge Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge Ein erstes wichtiges Handlungsfeld für die Praxis, das sich direkt oder indirekt aus allen vier Einzelbeiträgen ableiten lässt, ist in der Notwendigkeit einer bundesweiten Einführung der kommunalen Doppik zu sehen. Wahlrechte zwischen
186 Doppik und (erweiterter) Kameralistik sollten abgeschafft und Umstellungsfristen (v.a. in Baden-Württemberg) kürzer gestaltet werden. Zugleich bedarf es auch einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Bedingt durch die im Ländervergleich sehr uneinheitlichen haushaltsrechtlichen Regelungen zur kommunalen Doppik werden Kennzahlenvergleiche über Landesgrenzen hinweg unnötig erschwert. Eine mögliche Grundlage zur Harmonisierung kann sich mittelfristig ausgehend von der EU-Ebene durch die EPSAS ergeben. Eine weitere Handlungsnotwendigkeit für die Praxis manifestiert sich in der Problematik, dass die Doppik zwar transparent machen kann, ob finanziell auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird, sie jedoch die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik nicht "erzwingen" kann (siehe Einzelbeiträge 3 und 4). Diese Lücke wird durch das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse (Einzelbeitrag 1) geschlossen. Der Landesgesetzgeber ist aufgefordert, das Modell in das Kommunalhaushaltsrecht zu übernehmen. Sofern diese Übernahme in das Haushaltsrecht ausbleibt, ist es an den Kommunen selbst, sich im Sinne einer freiwilligen Selbstbeschränkung auf dem Satzungswege eine doppische Kommunalschuldenbremse zu geben, um sicherzustellen, dass finanziell nicht auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet wird. Beispielhaft agieren hier die bereits benannten Städte Taunusstein und Freudenberg. Auch wird zu untersuchen sein, wie das Schuldenbremsenmodell in neue Reformbestrebungen (Stichwort "EPSAS") integriert werden kann. Das Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse (Einzelbeitrag 1) stellt sicher, dass jede Generation selbst für die ihr bereitgestellten Leistungen bezahlt, indem der Haushaltsausgleich notfalls per Generationenbeitrag herbeigeführt wird. Die Einführung einer doppischen Kommunalschuldenbremse erfordert gleichwohl in defizitären Kommunen die Realisierung z.T. enormer Konsolidierungsanstrengungen. Diese sind zwar schmerzhaft, aber dennoch notwendig, um zu verhindern, dass künftige Generationen finanziell für das kommunale Leistungsniveau der heutigen Generation aufkommen müssen. Einen Beitrag zur Konsolidierung kann auch das Land leisten. Beispielhaft aufgezeigt wird dies in Einzelbeitrag 2. So sollten die Länder verstärkt sog. "Hochzeitsprämien" als Anreiz für Gemeindefusionen nutzen. Auch sollten die Volksvertretungsgrößen, wie im Beitrag beschrieben, per Kommunalverfassung bzw. -wahlgesetz angepasst werden. Ebenso denkbar ist die Etablierung von (zusätzlichen) Verkleinerungs- bzw. Vergrößerungswahlrechten in den Kommunalverfassungen.
187 Für weitere Einzelheiten zu den Limitationen, künftigen Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen für die Praxis sei an dieser Stelle auf die jeweiligen Einzelbeiträge verwiesen, in denen die Limitationen, künftigen Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen ausführlich erläutert werden. 6.3 Übergreifende Interpretation, Bewertung und Diskussion der Einzelbeiträge Das Hauptziel der Tätigkeit des Staates und seiner Kommunen besteht darin, das Gemeinwohl zu maximieren. Dieses vergleichsweise abstrakte Ziel der Gemeinwohlmaximierung bedarf einer weiteren Konkretisierung und Operationalisierung, damit öffentliche Entscheidungsträger es bei der Entscheidungsfindung berücksichtigen können. Dies kann z.B. über das Ziel der Generationengerechtigkeit geschehen, demzufolge eine Generation nur so viele Ressourcen verbrauchen soll wie sie selbst erwirtschaftet hat. Allgemeines Ziel kommunaler Gebietskörperschaften: Generationengerechte Haushaltspolitik Einzelbeiträge 3 + 4: Die Doppik und ihr Nutzen für wichtige kommunale Entscheidungsträger (hier: Kämmerer und Haushaltspolitiker) Voraussetzung zur Zieloperationalisierung: Einführung der Doppik zur periodengerechten Abbildung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen Konkretisierung des allgemeinen Ziels in der Doppik: Generationengerechte Haushaltspolitik durch doppischen Ergebnisausgleich in (ordentl.) Erträgen und Aufwendungen Einzelbeitrag 1: Konzeptionelle Vorstellung eines solchen Anreiz- und Sanktionsmechanismus in Form der doppischen Kommunalschuldenbremse Schaffung von Mechanismen zur Sicherung des Ergebnisausgleichs: Etablierung eines Anreiz- und Sanktionsmechanismus zur Sicherstellung des Ergebnisausgleichs Einzelbeitrag 2: Analyse eines Beispiels für eine Konsolidierungsmaßnahme: Vertretungskörperschaften verkleinern Haushaltskonsolidierung: (ordentliche) Erträge steigern und (ordentliche) Aufwendungen senken, um Ergebnisausgleich zu erreichen Abb. 6-1: Grafische Verknüpfung der Einzelbeiträge Quelle: Eigene Darstellung
188 Das ethische Leitbild der Generationengerechtigkeit strahlt auch auf die Finanzwirtschaft öffentlicher Einheiten aus. Operationalisiert wird der Grundsatz der Generationengerechtigkeit in der Doppik über den Grundsatz der interperiodischen Gerechtigkeit, nach dem in einer Periode (z.B. Haushaltsjahr) die Erträge (Ressourcenaufkommen) ausreichen sollen, um die Aufwendungen (Ressourcenverbrauch) vollständig zu decken.76 Reichen die Erträge nicht zur Deckung der Aufwendungen aus, so ist in der betreffenden Periode per Definition auf Kosten künftiger Generationen gelebt worden. Da die traditionelle Kameralistik Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen nicht periodengerecht abbilden kann, ist es im kameralen System nicht möglich, die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik zu überprüfen (Burth/Gnädinger 2014e). Die Doppik stellt in diesem Sinne eine Voraussetzung dafür dar, das Ziel der Generationengerechtigkeit finanzwirtschaftlich periodengerecht zu operationalisieren. Das neue doppische Haushalts- und Rechnungswesen in Kommunen ist ein Informations- und Steuerungssystem, das v.a. die politischen Mandatsträger und die Verwaltungsmitarbeiter (z.B. Kämmerer) bei der Steuerung unterstützen soll. Die konkrete Konzeption der kommunalen Doppik (sowie auch des übergeordneten Neuen Steuerungsmodells) in Deutschland ist indes Gegenstand zahlreicher Diskussionen in Wissenschaft und Praxis (z.B. Sarrazin 2007; Budäus 2007; Holtkamp 2008; Banner 2008; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012; Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Vor diesem Hintergrund erscheint es relevant, den Nutzen der kommunalen Doppik aus Sicht wichtiger kommunaler Entscheidungsträger zu untersuchen. In der vorliegenden Arbeit zielen die Einzelbeiträge 3 und 4 darauf ab, diese Forschungslücke zu schließen. Sie untersuchen den Nutzen der Doppik aus der Perspektive zweier wichtiger Entscheidungsträgergruppen in Kommunen: Kämmerer (Einzelbeitrag 3) und Haushaltspolitiker (Einzelbeitrag 4).77 Beide Einzelbeiträge verdeutlichen hierbei die Wichtigkeit der Steuerungsmöglichkeiten für den Nutzen der Doppik. Zugleich zeigen sie die Relevanz und die Weiterentwicklungserfordernisse im Bereich der Generationengerechtigkeit auf. So ist auf Grundlage der Kämmerer-Analyse (Einzelbeitrag 3) festzustellen, dass die 76 77 Teilweise wird auch explizit auf die ordentlichen Erträge und Aufwendungen abgespielt, um außerordentliche Vorgänge (z.B. Verkäufe von Vermögenswerten über Buchwert) auszublenden. Die Größe zur Beurteilung der Generationengerechtigkeit (ordentliches Ergebnis) wird damit z.B. weniger manipulationsanfällig. Die kompletten deskriptiven Ergebnisse der Umfragen zu den Einzelbeiträgen 3 und 4 sind unter http://www.doppik-studie.de/ abrufbar.
189 Kämmerer verbesserten Beurteilungsmöglichkeiten der Generationengerechtigkeit als eine zentrale Determinante des Nutzens der kommunalen Doppik wahrnehmen. Zugleich verdeutlichen die Ergebnisse der Haushaltspolitiker-Analyse (Einzelbeitrag 4) indes auch den Bedarf nach einer Weiterentwicklung des bestehenden Haushaltsrechts. So deckt die kommunale Doppik durch Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung zwar auf, ob im betreffenden Haushalts- bzw. Rechnungsjahr auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet wird. Eine nicht generationengerechte Finanzpolitik verhindert sie jedoch nicht notwendigerweise. Zwar schreibt das doppische Haushaltsrecht aller Länder den Ergebnisausgleich (mit Unterschieden im Detail) vor; gleichwohl hat sich die Pflicht zum Haushaltsausgleich in der Vergangenheit nicht als eine ausreichend starke Vorgabe erwiesen. Vielmehr sind die haushaltsrechtlichen Vorgaben zum Erreichen des Haushaltsausgleichs von einigen Kommunen sowohl in Zeiten der Kameralistik als auch in Zeiten der Doppik verletzt worden. In einigen Fällen wird sogar bereits seit Jahrzehnten der Haushaltsausgleich verfehlt. Es bedarf daher neuer Mechanismen, um die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft dauerhaft sicherzustellen. Einen solchen Mechanismus zur Gewährleistung einer generationengerechten Haushaltspolitik kann das Modell einer "doppischen Kommunalschuldenbremse" darstellen (Einzelbeitrag 1). Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt den Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses in Planung und Rechnung an die Erhebung eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio. Dieser Mechanismus stellt in jedem Haushalts- und Rechnungsjahr sicher, dass die ordentlichen Erträge ausreichen, um die ordentlichen Aufwendungen zu decken. Ein Leben auf Kosten künftiger Generationen ist nicht mehr möglich. Im Besonderen ist die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik auch nicht mehr abhängig vom Konsolidierungswillen vor Ort, da in letzter Instanz die Erträge über den Generationenbeitrag so weit gesteigert werden, dass der Ergebnisausgleich sichergestellt ist. Der Generationenbeitrag ist jedoch, wie bereits angesprochen, nur eine Ultima Ratio für konsolidierungsunwillige oder -unfähige Kommunen. Das Modell schafft einen Anreiz dafür, dass Kommunen durch anderweitige Ertragssteigerungen bzw. Aufwandssenkungen den Ergebnisausgleich erreichen und folglich generationengerecht wirtschaften. Eine Möglichkeit der Haushaltskonsolidierung besteht in der Veränderung der Größe der Volksvertretung (Einzelbeitrag 2). So sollte im Fall der Städte und Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung
190 und im Falle der Landkreise tendenziell eine Vergrößerung der Vertretungskörperschaft angestrebt werden. Die Veränderung der Größe der kommunalen Volksvertretung ist indes nur eine von zahlreichen weiteren Konsolidierungsmaßnahmen, die Kommunen ergreifen können. In einigen Fällen haben sich auch die Länder entschieden ihren Kommunen bei der Haushaltskonsolidierung über Entschuldungsfonds helfen (z.B. Kommunaler Schutzschirm in Hessen, Stärkungspakt Stadtfinanzen in Nordrhein-Westfalen).78 Die Unterstützungsmaßnahmen der Länder dürfen indes nicht darüber hinweg täuschen, dass die Kommunen letztlich selbst dafür verantwortlich sind, ihren Haushalt zu konsolidieren. So erwächst aus dem Recht zur kommunalen Selbstverwaltung stets auch eine Pflicht zur kommunalen Selbstverantwortung. In diesem Zusammenhang kann das beschrieben Modell der doppischen Kommunalschuldenbremse einen wesentlichen Beitrag zur eigenverantwortlichen Konsolidierung der Kommunalhaushalte leisten. Aktuell ist das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse noch nicht im kommunalen Haushaltsrecht der Flächenländer verankert worden. Gleichwohl haben Kommunen die Möglichkeit, das Modell freiwillig in Form einer kommunalen Satzung (sog. Nachhaltigkeitssatzung) in das Ortsrecht zu integrieren. Einen solchen Weg haben beispielsweise die Stadt Freudenberg in Nordrhein-Westfalen (Stadt Freudenberg 2014) und die Stadt Taunusstein in Hessen (Stadt Taunusstein 2014) beschritten. Selbst eine Verankerung doppischer Schuldenbremsen in den Kommunalverfassungen der Flächenländer greift hinsichtlich des staatlichen Oberziels der Generationengerechtigkeit streng genommen noch zu kurz. So wird durch doppische Kommunalschuldenbremsen zwar die finanzwirtschaftliche Generationengerechtigkeit auf kommunaler Ebene sichergestellt - auf Bundes- und Landesebene kann indes weiter auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet werden. Dieser Umstand ist besonders bedenklich vor dem Hintergrund dessen, dass der Großteil der Budgetvolumina der Bundesrepublik Deutschland auf der Ebene von Bund und Ländern zu verorten ist. Es bedarf folglich der Übertragung des Modells einer doppischen Schuldenbremse auf die Besonderheiten von Bund und Ländern (z.B. Anpassung der Aufschlagsgrundlage für den Generationenbeitrag), um für den Gesamtstaat eine generationengerechte Haushaltspolitik dauerhaft zu gewährleisten. 78 Zu den kommunalen Entschuldungsfonds der Länder siehe z.B. Hilgers/Burth (2011).
191 Eine Grundvoraussetzung für die Anwendbarkeit des Modells einer doppischen Schuldenbremse besteht mithin in der Nutzung eines doppischen Haushalts- und Rechnungswesens. Der Bund, die Mehrzahl der Länder sowie ein Teil der Kommunen nutzen jedoch weiterhin die Kameralistik (ggf. in Form der erweiterten Kameralistik). Ein bundesweiter Umstieg aller öffentlichen Gebietskörperschaften auf die Doppik ist vor diesem Hintergrund unausweichlich. Problematisch gestaltet sich indes schon heute die Heterogenität des Haushaltsrechts (Mühlenkamp/Glöckner 2009). So sind z.B. doppische Haushalts- und Rechnungsdaten aus Baden-Württemberg nur eingeschränkt mit doppischen Haushalts- und Rechnungsdaten aus Nordrhein-Westfalen vergleichbar. Eine Harmonisierung des Haushaltsrechts erscheint dringend geboten. Eine mögliche Grundlage zur Harmonisierung des Haushaltsrechts in Deutschland - und auch auf dem Gebiet der gesamten EU - sind die European Public Sector Accounting Standards (EPSAS), die derzeit auf EU-Ebene diskutiert werden.79 Bei den EPSAS handelt es sich um doppische Rechnungslegungsstandards, die auf den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) basieren sollen (Glöckner 2007; Müller-Marqués Berger 2008). Unberücksichtigt bleibt bei den EPSAS voraussichtlich das Haushaltswesen. Es wird demzufolge den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten obliegen, komplementäre und möglichst EU-weit harmonisierte Haushaltswesen-Standards zu entwickeln (Budäus/Burth/Hilgers 2013, S. 14). Eine Harmonisierung des Haushaltswesens ist von essenzieller Bedeutung, da der Haushalt im öffentlichen Sektor das wichtigste finanzpolitische Steuerungsinstrument für Politik und Verwaltung darstellt (Budäus/Burth/Hilgers 2013, S. 14). Unter der Voraussetzung einer Entwicklung komplementärer HaushaltswesenStandards können die EPSAS die Grundlage für eine dauerhafte, EU-weit generationengerechte Haushaltspolitik legen, sofern in das neue Haushalts- und Rechnungswesen für alle Ebenen eine doppische Schuldenbremse mit Generationenbeitrag integriert wird. Die Aufgabe der Anpassung des Modells der doppischen Schuldenbremse an die EPSAS ist eine Aufgabe, der sich nachfolgende Forschungsarbeiten widmen sollten. 79 Informationen zum EPSAS-Projekt der EU sind abrufbar unter http://www.epsas.eu/de/.
193 7. Literatur zu "1. Einleitung" und "6. Verbindendes Kapitel" Banner G (2008) Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik – Kommentar zu Lars Holtkamp „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 447-455 Berens W, Budäus D, Buschor E, Fischer E, Lüder K, Mundhenke E, Streim H (2007) Hamburger Thesen – Kamerales Haushalts- und Rechnungswesen in einem demokratischen Gemeinwesen nicht mehr vertretbar – 20 Thesen zum notwendigen Wechsel von der Kameralistik zu einer integrierten Verbundrechnung mit outputorientierter Budgetierung. Hamburg Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2011) Vom Versuch, das Neue Steuerungsmodell verpflichtend einzuführen – Wirkungen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in NRW. Verwaltung & Management 17(4): 171-180 Bogumil J, Ebinger F, Holtkamp L (2012) Vom Versuch, unerfreuliche Ergebnisse als normative Wissenschaft abzutun – Eine Replik auf die Replik von Christoph Reichard. Verwaltung & Management 18(1): 3-6 Budäus D (2007) Sarrazins Rechnung geht nicht auf – Zur Notwendigkeit der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) und der Doppik in öffentlichen Verwaltungen. Der Neue Kämmerer 3/2008: 3 Budäus D, Burth A, Hilgers D (2013) Ist eine Harmonisierung des europäischen Haushaltsrechts sinnvoll? HaushaltsZeitung - Zeitschrift für Finanzmanagement in Kommunen, Ländern und öffentlichen Unternehmen 2/2013: 11-14. Budäus D, Hilgers D (2010a) Gesamtabschluss von Gebietskörperschaften: Aktuelle Situation und ausgewählte Problemfelder unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Ebene. ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Beiheft 40/2010: 73-94 Budäus D, Hilgers D (2010b) Eigenkapital/Eigenkapitalquote – ein vernachlässigbarer Faktor? Der Städtetag 63(4): 22-26 Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2012) Kommunale Kassenkredite - zuviel ist zuviel. Bonn Bundesministerium der Finanzen (2012) Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß Artikel 115 Grundgesetz. Berlin A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
194 Bundesrat (2012) Gesetz zu dem Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion Drucksache 400/12 (29.6.2012). Berlin Burth A, Geißler R, Gnädinger M, Hilgers D (2013) Kommunaler Finanzreport 2013 - Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung im Ländervergleich. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Burth A, Gnädinger M (2011) Methodische Hinweise zur Themen-Rubrik „Staatsverschuldung in Deutschland“ von HaushaltsSteuerung.de. http://www.haushaltssteuerung.de/dokumente/methodische-hinweisestaatsverschuldung.pdf, 2014-01-10 Burth A, Gnädinger M (2014a) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Kameralistik, einfache. http://www.haushaltssteuerung.de/ lexikon-kameralistik-einfache.html, 2014-05-11 Burth A, Gnädinger M (2014b) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Integrierte Verbundrechnung (IVR). http://www.haushalts steuerung.de/lexikon-integrierte-verbundrechnung.html, 2014-05-11 Burth A, Gnädinger M (2014c) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft Doppik. http://www.haushaltssteuerung.de/lexikondoppik.html, 2014-05-12 Burth A, Gnädinger M (2014d) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Haushaltskonsolidierung. http://www.haushaltssteuerung.de/ lexikon-haushaltskonsolidierung.html, 2014-05-14 Burth A, Gnädinger M (2014e) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Intergenerative Gerechtigkeit. http://www.haushalts steuerung.de/lexikon-intergenerative-gerechtigkeit.html, 2014-05-14 Burth A, Gnädinger M (2014f) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Öffentliche Fonds, Einrichtungen und (wirtschaftliche) Unternehmen (FEU). http://www.haushaltssteuerung.de/lexikon-oeffentlichefonds-einrichtungen-und-wirtschaftliche-unternehmen-feu.html, 2014-05-14 Burth A, Gnädinger M (2014g) Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft - Kernhaushalt. http://www.haushaltssteuerung.de/lexikonkernhaushalt.html, 2014-05-14 Burth A, Hilgers D (2012) Welchen Mehrwert bringt die kommunale Doppik? Ergebnisse einer bundesweiten Kämmerer-Befragung. Verwaltung & Management 18(3): 141-146
195 Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs (2010) Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften - Zwanzigster Zusammenfassender Bericht „Haushaltsstrukturprüfung 2009: Großstädte“. Darmstadt Deutscher Bundestag (2009) Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) - Drucksache 16/12410 (24.3.2009). Berlin Deutscher Bundestag (2012) Auswirkung des Fiskalvertrages auf die Kommunalfinanzen - Drucksache 17/10074 (21.6.2012). Berlin Deutscher Städtetag (2011) Schuldenbremse nicht auf Kosten der Kommunen Mittel für energetische Gebäudesanierung aufstocken (Pressemitteilung vom 25.11.2011). http://www.staedtetag.de/presse/mitteilungen/057632/index.html, 2014-06-19 Deutscher Städtetag (2013) Erwartungen und Forderungen des Deutschen Städtetages an den neuen Bundestag und die neue Bundesregierung. Berlin/Köln EU (2011) Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion zwischen dem Königreich Belgien, der Republik Bulgarien, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Estland, Irland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Italienischen Republik, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, dem Großherzogtum Luxemburg, Ungarn, Malta, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Republik Polen, der Portugiesischen Republik, Rumänien, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik, der Republik Finnland und dem Königreich Schweden. o.O. Eurostat (2014a) Defizit/Überschuss, Schuldenstand des Staates (Code: tec00127) - 23.4.2014. Luxemburg Eurostat (2014b) Öffentlicher Bruttoschuldenstand (Code: tsdde410) 23.4.2014. Luxemburg Eurostat (2014c) Bevölkerung am 1. Januar (Code: tps00001) - 23.4.2014. Luxemburg Eurostat (2014d) Reporting of Government Deficits and Debt Levels in accordance with Council Regulation (EC) N° 479/2009, as amended and the Statements contained in the Council minutes of 22/11/1993 - Member state: Germany, Date: 31/03/2014. Luxemburg
196 Glöckner A (2007) Die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards (IPSAS/IFRS) auf ausgewählte Bilanzierungsprobleme der doppischen kommunalen Rechnungslegung. Universität Mannheim, Mannheim Gnädinger M (2010) Schuldenfreie Kommunen 2010 - Ein Überblick über die schuldenfreien Gemeinden und Gemeindeverbände der dreizehn deutschen Flächenländer. Driesen, Taunusstein Gnädinger M (2012) Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen - Haushaltsausgleich, -konsolidierung und Schuldenabbau bis zur Schuldenfreiheit in Städten und Gemeinden. Driesen, Taunusstein Gnädinger M, Hilgers D (2010) Deutsche Schuldenbremse(n) - Etablierte Modelle und ökonomisch begründeter Fortentwicklungsbedarf. ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 33(3): 181200 Hilgers D (2010) Die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. WISU – Das Wirtschaftsstudium 39(8-9): 1101-1107. Hilgers D, Burth A (2011) Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse für das Land Hessen. Verwaltung & Management 17(5): 242-251 Hilgers D, Burth A (2012) Typologien öffentlicher Verschuldung in Deutschland. WISU - Das Wirtschaftsstudium 41(5): 694-700 Holtkamp L (2008) Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells. DMS – Der Moderne Staat 1(2): 423-446 IMK (2003a) Beschlussniederschrift über die 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena. Jena IMK (2003b) Reform des Gemeindehaushaltsrechts: Von einem zahlungsorientierten zu einem ressourcenorientierten Haushalts- und Rechnungswesen. Jena IMK (2003c) Gemeindehaushaltsverordnung für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. Jena Junkernheinrich M, Micosatt G (2008) Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Deutschland 2008 - Ein Ländervergleich. Bertelsmann Stiftung, Gütersloh Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler (2011) Kommunale Kassenkredite - Missbrauchsgefahr und Reformvorschläge. Berlin
197 KGSt (1993) Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung (Bericht 5/1993). KGSt, Köln KGSt, Bertelsmann Stiftung (2009) Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland – Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltungen durch ein einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. Bertelsmann Stiftung, Berlin Kiamann O (2010) Der kommunale Gesamtabschluss: Ist die Konzernrechnungslegung nach HGB eine sinnvolle Referenz? DMS - Der Moderne Staat 3(1): 187-207 Lasar A (2010) Keine Harmonisierung im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen. Verwaltung & Management 16(1): 3-16 Lüder K (1999) Konzeptionelle Grundlagen des neuen kommunalen Rechnungswesens (Speyerer Verfahren). 2. Auflage, Staatsanzeiger für BadenWürttemberg, Stuttgart Lüder K (2001) Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen – Anforderungen, Konzept, Perspektiven. Edition Sigma, Berlin Mühlenkamp H, Glöckner A (2009) Rechtsvergleich kommunale Doppik – Eine Synopse und Analyse ausgewählter Themenfelder des neuen, doppischen kommunalen Haushaltsrechts der Bundesländer (Speyerer Forschungsberichte 260). DHV Speyer, Speyer Mühlenkamp H, Magin C (2010a) Zum Eigenkapital von Gebietskörperschaften – populäre Irrtümer und Missverständnisse. Der Gemeindehaushalt 111(1): 811 Mühlenkamp H, Magin C (2010b) Replik zu "Eigenkapital und EK-Quote". Der Städtetag 63(6): 24-25 Müller-Marqués Berger T (2008) Internationale Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor (IPSAS): Grundlagen und Einzeldarstellungen. SchäfferPoeschel, Stuttgart Müller-Marqués Berger T, Krebs U (2010) Der kommunale Gesamtabschluss. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Raupach B, Stangenberg K (2009) Doppik in der öffentlichen Verwaltung : Grundlagen, Verfahrensweisen, Einsatzgebiete. 2. Auflage, Gabler, Wiesbaden
198 Reichard C (2011) Vom Versuch, NSM und NKF in einen Topf zu werden – Eine Replik. Verwaltung & Management 17(6): 283-287 Sarrazin T (2007) Die Rechnung geht nicht auf – Neues öffentliches Rechnungswesen hält nicht, was es verspricht. Der Neue Kämmerer 1/2008: 3 Stadt Freudenberg (2014) Nachhaltigkeitssatzung der Stadt Freudenberg vom 06.03.2014. Freudenberg Stadt Taunusstein (2014) Vorlage RS. 14/011-02 - Überarbeitetes Haushaltssicherungskonzept 2014 und mittelfristige Ergebnisplanung; Auflage der Kommunalaufsicht. http://www.sitzungsdienst-taunusstein.de/bi/vo020.asp? VOLFDNR=8286, 2014-06-19 Statistisches Bundesamt (2012) Schulden der öffentlichen Haushalte 2011 Fachserie 14 Reihe 5. Wiesbaden Statistisches Bundesamt (2013) Schulden der öffentlichen Haushalte 2012 Fachserie 14 Reihe 5. Wiesbaden van Suntum U (2012) Zur Kritik des BIP als Indikator für Wohlstand und Wachstum. RatSWD Working Paper 208, Berlin
199 8. Anhang 8.1 Liste der Einzelarbeiten und der hervorgegangenen Publikationen Nr. Autor(en) 1 Andreas Burth 2 Andreas Burth 3 Andreas Burth, Dennis Hilgers 4 Andreas Burth, Dennis Hilgers Jahr der Veröffentlichung 2012 Titel veröffentlicht/eingereicht in Modell einer ressourcenverbrauchsorientie rten Kommunalschuldenbremse Schauer R (Ed) Aktuelle Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen - Verwaltungsmanagement-Tag 2012 an der Johannes Kepler Universität Linz. Trauner, Wien: 19-36 Frühere Version: 2012 Frühere Version: Entwicklung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse Frühere Version: Hilgers D, Schauer R, Thom N (Eds) Public Management im Paradigmenwechsel - Staat und Verwaltung im Spannungsfeld von New Public Management, Open Government und bürokratischer Restauration. Trauner, Wien: 209-224 2012 Der Effekt der Größe ZögU - Zeitschrift für öffentlikommunaler Volks- che und gemeinwirtschaftliche vertretungen auf die Unternehmen 25(3): 293-315 Kommunalfinanzsituation 2014 Cui bono? Depicting JBE - Journal of Business Ecothe benefits of the nomics 84(4): 531-570 new municipal budgeting and accounting regime in Germany 2015 NutzenDMS - Der Moderne Staat 8(1): (im Erscheinen) Determinanten der 173-200 (im Erscheinen) kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung, DOI 10.1007/978-3-658-11054-3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
200 8.2 Anteil bei Konzeption, Durchführung und Berichtsabfassung bei Ko-Autorenschaft (§ 6 Abs. 3 PromO WiSo v. 24.8.2010) Der überwiegende Teil der Arbeit an der Konzeption, Durchführung und Abfassung Einzelbeitrags 3 ("Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany") sowie des Einzelbeitrags 4 ("Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker") ist vom Autor der vorliegenden Dissertation erbracht worden. Dies beinhaltet die Gestaltung, Versendung und Auswertung der Fragebögen, die konzeptionelle Arbeit, das Design der Analyse, die Durchführung der Analyse, die Interpretation der Ergebnisse sowie die Strukturierung und Ausformulierung der Beiträge. Der Einzelbeitrag 1 ("Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse") und der Einzelbeitrag 2 ("Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation") sind in Alleinautorenschaft verfasst worden.
201 8.3 Kurzfassungen/Abstracts der Einzelarbeiten in deutscher und englischer Sprache 8.3.1 Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse Die Kommunalverschuldung hat - v.a. im Bereich der Kassenkredite in den vergangenen Jahren tendenziell zugenommen. Die bestehenden Regelungen des Haushaltsrechts der 13 Flächenländer haben diese Entwicklung nicht verhindern können. Ein Modell, das die Probleme bestehender haushaltsrechtlicher Regelungen lösen könnte, ist die sog. "(ressourcenverbrauchsorientierte) doppische Kommunalschuldenbremse". Die doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt die Erhebung eines sog. "Generationenbeitrags" an den Ergebnisausgleich (in Haushaltsplanung und Rechnungslegung). Beim Generationenbeitrag handelt es sich im Falle der Gemeinden um einen Aufschlag auf die Grundsteuer und im Falle der Gemeindeverbände einen Aufschlag die Gemeindeverbandsumlage. Im Ergebnis wohnt dem Konzept u.a. das Potenzial inne, die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft dauerhaft sicherzustellen, die Konsolidierungsargumentation in Vertretungskörperschaften umzukehren und einen Konsolidierungsanreiz zu schaffen, die Fühlbarkeit von Haushaltsdefiziten zu erhöhen sowie die Finanzaufsicht zu stärken. Englisch/ By tendency, municipal debt - especially in the area of ways and means of advance - has increased over the last years. Existing debt English brakes in the budget laws of the 13 area states have not stopped this development. A model which may solve the problems of existing budgetary regulations is the so-called "accrual-based municipal debt brake". The accrual-based municipal debt brake links the levy of a socalled "intergenerational contribution" to the balance of the profit and loss budget/statement. The intergenerational contribution is in addition to a municipality's real estate tax or an addition to an association of local authority's reallocation charge. As a result, the concept has the potential to permanently ensure intergenerational equity in economic terms, to increase budget consolidation incentives as well as reverse consolidation chains of reasoning, to enhance perceptibility of budget deficits and to strengthen the supervision of local authorities by the state. Deutsch/ German
202 8.3.2 Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation Deutsch/ German Englisch/ English Bedingt durch die kritische Lage der kommunalen Finanzen sind Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen in vielen Kommunen dringend geboten. Der Bund der Steuerzahler Hessen schlägt in diesem Kontext vor, kommunale Volksvertretungen zu verkleinern. Der vorliegende Beitrag nimmt eine Bestandsaufnahme hinsichtlich der Kommunalfinanzsituation sowie der Größe kommunaler Volksvertretungen vor und analysiert die Einsparpotentiale, die durch Verkleinerungen realisiert werden können. Im Ergebnis wird festgestellt, dass sich im Fall der Räte (Städte/Gemeinden) durch eine Verkleinerung sowie im Fall der Kreistage (Landkreise) durch eine Vergrößerung der Sitzzahlen Konsolidierungspotentiale erschließen lassen. Due to the critical situation of local finances, budget consolidation is crucial in many municipalities and counties. The Taxpayer Association of Hesse therefore proposes to reduce the size of local councils. The article at hand descriptively evaluates the situation of local finances as well as the size of local councils, and analyses the savings potential of decreasing the local councils’ size. As a result, municipal councils can exploit consolidation potentials by reducing their size, whereas county councils can realize savings potentials by enlargements.
203 8.3.3 Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany Deutsch/ German Englisch/ English Die Notwendigkeit eines neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland auf Grundlage des kaufmännischen Rechnungswesens (Doppik) ist seit knapp 20 Jahren Gegenstand zahlreicher Debatten in Wissenschaft und Praxis. Die Diskussion ist hierbei v.a. durch Thesen und sachlogische Argumentationen geprägt. Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, den wahrgenommen Nutzen der kommunalen Doppik sowie dessen Determinanten empirisch mittels eines Strukturgleichungsmodells zu untersuchen. Im Ergebnis wird festgestellt, dass die Steuerung einen wichtigen indirekten Nutzentreiber sowie Effizienz, Generationengerechtigkeit und Transparenz direkte Nutzentreiber darstellen. Weiterentwicklungserfordernisse offenbaren sich v.a. in der Umsetzung der neuen output/wirkungsorientierten Steuerungsrationalität und in der Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. The new budgeting and accounting regime for the public sector (Doppik), which is based on private sector accounting standards, has been the subject of numerous discussions in research and practice in Germany for the last 20 years. However, those discussions were mostly characterized by assertions, unproven statements and logical arguments. The objective of this paper is to empirically analyze the perceived benefits of a reformed municipal accrual budgeting and accounting system by using a structural equation model. Our results show that improved management capabilities are an important indirect factor, whereas efficiency, intergenerational equity, and transparency are direct determinants of benefit. The consistent implementation of the new output-/outcome-oriented management rationality and the necessity of harmonizing budget laws are revealed as prerequisites for further development.
204 8.3.4 Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker Deutsch/ German Englisch/ English Seit mehreren Jahren befindet sich das kommunale Haushaltsrecht in einem Umbruch: In den meisten Kommunen wird die traditionelle Kameralistik von der Doppik abgelöst. Als Replikationsstudie eines Aufsatzes von Burth/Hilgers (2014) analysiert der vorliegende Beitrag auf Basis eines Strukturgleichungsmodells die Determinanten des Nutzens der Doppik-Einführung aus Sicht kommunaler Haushaltspolitiker. Im Ergebnis zeigt sich, dass die verbesserte Effektivität der wichtigste direkte und die gesteigerten Steuerungsmöglichkeiten der wichtigste indirekte Nutzentreiber der Doppik darstellen. Die Steuerungsmöglichkeiten in der Doppik werden ihrerseits maßgeblich durch die erhöhte Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen determiniert. Die Ergebnisse verdeutlichen des Weiteren die Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Eine Möglichkeit hierzu stellen die derzeit auf EU-Ebene diskutierten European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) dar. The municipal budgeting and accounting system in Germany has been in state of fundamental upheaval for several years: Most municipalities replace their traditional cash-based system (Kameralistik) by an accrual-based system (Doppik). As a replication study of a paper by Burth/Hilgers (2014), the paper at hand analyses the determinants of the benefits of accrual-based budgeting and accounting using a structural equation model. Results show that improved effectiveness is the most important direct determinant of benefits. Improved management capabilities represent the most important indirect determinant of benefits. The management capabilities in an accrual-based system are primarily determined by the enhanced decision relevancy of accrual-based information. Furthermore, the results show that budgeting and accounting systems in Germany need to be harmonised. A possibility for such a harmonisation are the European Public Sector Accounting Standards (EPSAS). The implementation of EPSAS is currently discussed at EU level.