Похожие
Текст
Н.Н.Черногор
Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
2-е издание
МОСКВА Юриспруденция 2012
УДК 342.55 ББК67Л01 4-49
Рецензент:
Лазарев Валерий Васильевич, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Автор:
Черногор Николай Николаевич, кандидат юридических наук, доцен г (проректор МоаАП)
Черногор Н.Н.
Ч-49 проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: учебное пособие /Н.Н. Черногор, - 2-е изд, -М.: ИД «Юриспруденция», 2012,
ISBN 97S-5-9516-0319-7
В учебном пособии рассматриваются теоретические, методологические и прикладные проблемы ответственности в муниципальном праве и местном самоуправлении, раскрываются современные тенденции в формировании отраслевого учения об ответственности в мун иди пал ьно-правовой науке, освещаются вопросы понятия, сущности и системы ответственности в муниципальном праве, проблемы ее классификации, дается теоретико-правовая характеристика отдельных ее видов, исследуется институт ответственности в муниципальном праве, его структура, содержание, анализируются основания и механизм реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и Юридическими лицами, формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования юридической ответственности названных субъектов.
Работа предназначена для студентов юридических вузов, аспирантов и преподавателей.
УДК 342.55
ББК 67.401
©Н.Н.Черногор, 20И
©Оформление. ИД «Юриспруденция», 2012
ISBN 978-5-9516-0319-7
ВВЕДЕНИЕ
Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти в стране. &гот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную впасть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 2В августа 1995 г. ,Nb 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 28 августа 1995 г.) положили начало формированию институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права.
Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институлов муниципального нрава. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. уже дважды изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института.
Основными причинами такого положения дел являются новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Двигаться в этом направлении приходится заново (после длительного перерыва - периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в России. Следствием этого является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление, и соспнетствующей 'теории, которая могла бы стать основной данной концепции. Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречии в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, осуществляющих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему существует в части определения круга субъектов
ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.
Таким образом, проблема ответственности в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории муниципального права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории ответственности в му н ици 11 а льно-1 травовой науке.
Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции и, наконец. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ *06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон от б октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права с точки зрения как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:
1) важностью создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;
2) новизной для России конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствием достаточного опыта в этой сфере деятельности;
3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;
4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов;
5) необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть;
б) целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;
7) объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке.
Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса> На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве.
В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципальною образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Это нашло отражение в работах С Л. Авакьяна, К .И. Аиирбекова, В. И. Бабичева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, НА. Вагановой, В.И, Васильева, ГА. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Долгополовой, II. А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, С.Д. зева, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, Е.Г. Кольцовой, МА. Краснова, ИА. Кравца, О.Е, Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мясковского, А.М. Никитина, Л.А. Нудненко, Л.Н. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, ЛА. Ревенко, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тйзсо-мирова, В.Е. Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др.
Идеи названных ученых представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории ответственности в муниципальном праве, В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте* а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления, В результате остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.
Перечисленные обстоятельства побудили автора к написанию предлагаемой работы.
ш
Глава 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
VO
1.1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Логикой исследования проблем юридической ответственности в муниципальном праве диктуется необходимость начать с определения родового понятая - «юридическая ответственность». Это вызвано прежде всего тем, что в теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет единого понимания юридической ответственности. Не выработано и общей точки зрения по многим принципиальным вопросам, таким, как правовая природа юридической ответственности, место юридической ответственности в механизме правового регулирования и др. При этом она является одной из ведущих научных категорий, используемых в теории права и отраслевых юридических науках. Содержание данного понятия определяет правовое и организационное наполнение конкретных механизмов ответственности, ее место и роль в системе права3. Поэтому вопрос о том, что понимается под юридической ответственностью, какой смысл вкладывается в это понятие. является вопросом методологии любого фундаментального или прикладного исследования.
Понятие юридической ответственности в научный оборот и законодательство введено сравнительно недавно - в середине XX в 4 Но уже к настоящему времени появилось значительное число печатных издании, посвященных исследованию проблем юридической ответственности, в рамках как общей теории права, так и отдельных отраслевых юридических наук5. Проблема понимания юридической ответственности рассматривалась в трудах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, ЮЛ. Денисова, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Н.С. Молешиц Л.Е Недбайло, И.С Салю-щенко, В.А. Тархова, М.Х Фарукшина, М.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и других авторов. Анализ данных публикаций позволяет выделить ряд наиболее развитых концепций юридической ответственности.
В теории юридической ответственности можно выделить три основных направления в ее понимании. Представители первого направления юридическую ответственность (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргород-
екий, Л.С. Явич и др.) связывают с противоправным поведением, правонарушением. которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Правомерные действия субъектов в понятие юридической ответственности при этом не включаются6 Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной». Представители второго направления (Р.И. Косолапое, В,С. Маркое, Н.И. Матрзов, П.Е. Недбайло, НА. Слободчиков и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане - как понятие двухаспектное, включающее помимо ответственности «негативной» ответственность «позитивную» («активную», «перспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни, людям, работе, т.е. это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний7. В рамках третьего направления подчеркивается, что термином «ответственность» может обозначаться одновременно несколько самостоятельных социальных явлений, среди которых следует отмстить юридическую ответственность за правонарушения и управленческую ответственность за порученное дело8.
В основе расхождения названных точек зрения лежит различный подход их авторов к сущности юридический ответственности9, а также к моменту ее возникновения. Большинство ученых видят в юридической ответственности меру государственного принуждения, реакцию государства на совершенное правонарушение. Ответственность как мера государственного принуждения выражается, по их мнению, в осуждении правонарушения, в установлении для правонарушителя определенных отрицательных (неблагоприятных) последствий в виде ограничений (лишений) личного и имущественного характера. Так, О. С. Иоффе и М.Д. Шаргародский™ определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствии в виде ограничений личного и имущественного порядка. Только сочетание этих 'грех элементов создает юридическую ответотвенность11.
Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы. Так, ЯС. Салюгценко и М.Х. Фарукшин определяют юридическую ответственность как государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее осуждение деяний правонарушителя государством и обществом12. С точки зрения Л.И, Спиридонова, юридические последствия правонарушения, которые с государственным принуждением не связаны, юридической ответственностью не являются. Она есть реакция общества и государства на правонарушение, поэтому выступает как мера государственного принуждения, которая выражается в отри
цательных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка13,
Р,О. Халфина рассматривает юридическую ответственность в качестве последствий правонарушения, выражающихся в возникновении новых обязанностей у правонарушителя или в видоизменении ранее существовавших14, Данная точка зрения поддерживается многими исследователями. Так, В.И, Гойман-Черяонюк полагает, что юридическая ответственность означает претерпевание правонарушителем каких-либо лишений, стеснение его свободы, умаление чести и достоинства, влечет издержки имущественного характера. При этом юридическая ответственность, с его точки зрения, есть кара. Она представляет для правонарушителя новую юридическую обязанность, коте рой для него до правонарушения не существовало15.
В приведенных воззрениях на юридическую ответственность можно выделить ряд существенных моментов: во-первых, ответственность неразрывно связана с правонарушением; во-вторых, она выражается в применении к правонарушителю государственного принуждения; в “Третьих, в самом акте применения принуждения содержится осуждо ние деяния правонарушителя16,
В рамках рассматриваемого понимания юридической ответственности ведется дискуссия о том, каким образом выражается государственное принуждение при реализации юридической ответственности. Так, специфика юридической ответственности, по мнению О.С. Иоффе, состоит в том, что она - не любое властно-принудительное воздействие государства, а воздействие наказывающее. Следовательно, основной чертой, определяющей сущность юридической ответственности, является наказание, кара за совершенное правонарушение. Правовая ответственность - особая государственно-принудительная мера, обрушивающая на ответственного субъекта существенно новые, дополнительные обременения, заключающиеся либо в лишении права, либо в возложении обязанности (например, уплатить неустойку), либо в лишении права, соединенном с возложением обязанности (например, лишение свободы как мера уголовного наказания). Оветственность как форма государственного принуждения в отличие от иных государственно-принудительных мер указана лишь в штрафных (карательных) санкциях. Поэтому их реализация - не что иное, как ответственность17
Как реализацию санкции юридической нормы трактует ответственность и С.Н. Братусь, который, однако, подчеркивает, что основное -это обязаннос ть. Юридическая ответственность - это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо (гражданин или организация), на котором эта обязанность лежит, не исполняет ее добровольно13. Исходя из своего понимания ответственности, С Л. Братусь высказывается против ее трактовки как кары, наказания. С его точки зрения, характеристика ответственности как кары, наказания является
односторонней. Он считает нецелесообразным распространять черты
ответственности, присущие уголовному и административному праву, на те общественные отношения, которые регулируются гражданским правом, а также трудовым, семейным и другими отраслями права. Если обеспечить исполнение нарушенной обязанности невозможно, то у правонарушителя возникает новая обязанность, которая должна быть исполнена. Он должен нести наказание (в уголовном праве), выплатить неустойку или возместить убытки (в гражданском праве)1 .
Схожей позиции придерживается Л.С. Явич. По его мнению, юридическая ответственность - это применение соответствующей сан кг щи нарушенной правовой нормы20. В наиболее разработанном виде у сторонников згой концепции понятие ответственности является более широким. Так, О.Э. Лейст настаивает на том, что понятие ответственности по своему объему шире понятия «применение санкции*, поскольку включает такие моменты, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в правонарушении, основания освобождения от ответственности, «состояние наказанности» при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других21. Учитывая дополнения О.Э. Лейста, можно резюмировать: ответственность (в понимании сторонников данной концепции) есть применение санкции
Понимание юридической ответственности как применения санкции (взыскания) разделяется многими у1 юными, исследовавшими проблемы ответственности в рамках отдельных отраслевых наук. К примеру, Д.Н. Бахрах рассматривает административную ответственность как применение, реализацию административных взысканий за административные проступки субъектами функциональной власти на основании и в порядке, которые установлены административным правом22.
В 70-80-х гг, XX в. была предпринята попытка объединить рассмотренные выше концепции юридической ответственности, представив ее в качестве правового отношения (Д.И. Санталов, НА. Галаган и др). Сторонники данной концепции полагают, что содержание юридической ответственнос
ти как правоотношения состоит в вынужденном претерпевании виновным лицом отрицательных последствий совершенного им правонарушения в форме государственного порицания и принуждения ею к этому со стороны 23
специально уполномоченных государственных органов .
Близки к приведенной концепции юридической ответственности как правоотношения взгляды другой значительной части ученых (С.С. Адек-сееб^Я.М. Брайнин, В.И. Курляндский, А.А. Пионтковский и др.). Они полагают, что юридическая ответственность представляет собой при
менение к виновному лицу государственного принуждения за совер-шенное им правонарушение . при этом данный процесс реализуется через особое охранительное правоотношение25. Несмотря на то, что позиции А.И. Санталова и НА. Галагана, с одной стороны, и С.С, Алек
сеева и его сторонников - с другой, сходные, их все же необходимо разграничить, поскольку первые видят в юридической ответственности правоотношение, а вторые рассматривают юридическую ответственность как меру государственного принуждения, реализуемую через специальное охранительное правоотношение, которое само по себе ответственностью не называется.
Среди сторонников концепгдти. согласно которой юридическая агвет-ствешюсть является правоотношением или реализуется через пего, идут споры о месте такого правоотношения в механизме правовою регулирования, о его юридической природе и о моменгге его возникновения. Так, ВТ. Базылев считает, что юридическая ответственность - это динамическое правоотношение, возникающее из факта правонарушения, между государством и правонарушителем26. Он рассматривает юридическую
ответственность как развивающееся материальное правоотношение, выделяя в нем три стадии: становление (первоначальное развитие), конкретизацию и реализацию (осуществление)- Первая era дин начинаемся с
правонарушения и реализуется в юридическом процессе как стадия предварительного расследования преступления, досудебной подготовки
гражданского дела к слушанию, как расследование административного правонарушения или разбирательство дисциплинарного проступка. На второй стадии, на стадгги конкретизации, выносится акт о наказании. На третьей стадии осуществляется фактическая реализация карательного воздействия, которое было предписано акмюм о наказании. Прггчем в угон стадии, по мнению Б.Т. Базылева, заключается смысл существования юридическом ответственности, в ней юридическая ответственность материализуется. Таким образом, правоотношение ответственности заканчивается на стадии реализации наказания27. Изложенное видение юридической ответственности разделяют также и некоторые другие авторы^.
Существует и иная точка зрения, высказанная И.С. Салго-цснко и М.Х, Фарукшиным, которые отмечают, что юридическая ответственность и правоотношение - зто не совпадающие понятия. Охранительные правоотношения порождаются самим правонарушением. Юриди
ческая же ответственность возникает лишь после установления объективного факта правонарушения (его признания) компетентными органами или лицами. Охранительное правоотношение реализуется в двух стадиях. На первой стадии - разбирательства - устанавливается факт совершения правонарушения, на второй - возложения и реализации юридической ответственности - непосредственно осуществляется 23
отвегсгвен ность j ipa вонару шите л я .
Я.М. Брайнин утверждает, что юридическая ответственность как конкретное правоотношение берет свое начало с момента привлечения лица к ответственности (в уголовном праве - с момента привлечения правонарушителя в качестве обвиняемого)30. Л-К Недбайло видит возникновение юридической ответственности с момента вынесения реше-
нмя (приговора). признающего факт правонарушения, совершенного 31
опр оделенным лицом .
Несмотря на различные точки зрения относительно момента возникновения юридической ответственности в охранительных правоотношениях, авторы сходятся в том. что юридическая отве тственность как связь межту правонарушителем и органом государства, управомоченным применять к нему установленные законом меры принуждения, реализуется в рамках конкретного правоотношения юридической ответственности32
Нет единства мнений и относительно самих неблагоприятных для правонарушителя последствий. Так, с точки зрения М.М, Агаркова33 и С.Н. Братуся24, в дальнейшем развитой Л.С. Сслющенко и М.Х. Фарук-шинъьн, из 'того факта. что у правонарушителя не возникает новых обязанностей и он не теряет тех или иных прав, совсем не следует, что он не несет никаких лишений. Если его принуждают к исполнению обязанностей, значит, с него спрашивают отчет о совершенном деянии, осуждают его за это деяние, если есть вина - заставляют выполнить правовую обязанность помимо вали35. Данную позицию подверг критике О.С. Иоффе, который отмстил, что государственное принуждение мо-жет применяться независимо от вины лица, не исполнившего возложенную на него обязанность, в то время как юридическая ответственность имеет место только при ее наличии36. В полемику с представителями понимания юридической ответственности как принуждения к исполнению обязанности включился Я.С. Можин. По его мнению, любая норма права обеспечивается государственным принуждением Однако из этого нс следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности. В противном случае произошло бы отождествление правового регулирования в целом и ответственности как одного из его институтов37 Принудительное исполнение обязанности само по себе ответственностью не является. Главное предназначение юридической ответственности заключается в принуждении к соблюдению норм права, в воздействии на правонарушителя, с тем чтобы выработать у него мотивы сознательного, правопослушного отношения к правовым предписаниям^.
С,С. Алексеев меры государственного принуждения делит на профилактические меры, превентивные меры и юридические санкции. Социальное назначение правового принуждения, выражающегося в санкциях, он видит в их правоохранительной роли и делит санкции на правовосстановительные и штрафные. Он и его последователи пришли к выводу, что необходимо отграничивать меры принуждения к исполнению обязанности, направленные на восстановление нарушенных прав потерпевшего (меры защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей), от иных, выраженных в новых, обременяющих лицо обязанностях, те. мер юридической ответственности. Меры защиты субъективных прав обеспечивают их восстановление и при отсутствии вины лица, нарушившего эти права. Юридическая же ответственность
связана с виновным правонарушением, чем и объясняется возложение на правонарушителя обременений - наказания, штрафных и иных лишений и дополнительных обязанностей39. Наиболее важная огличительная черта юридической ответственности - это претерпевание санкций, имеющих преимущественно штрафной характер40. Эту концепцию восприняли С.Н. Кожевников, В.Д. Ардашкгт, Б,Т, Базылев, О,А, Красавчиков и др.
Идея позитивной ответственности возникла в 60-х гг. XX в. Ее трактовка была разработана представителями философской науки. Позитивная ответственность рассматривалась как признак развития социалистических общественных отношений. Так, Р.И, Коссишнов и В.С. Марков, подвергая критике традиционное понимание юридической ответственности как последствия противоправного поведения, утверждали, что появление новых общественных отношений при социализме выдвигает на передний план позитивное содержание ответственности, и подходили к решению соответствующей проблемы именно в данном аспекте41.
Сторонники позитивной ответственности исходят из того, что право призвано быть позитивным стимулятором активной позиции субъекта права, способствовать тому, чтобы государство в конечном счете пере-росло б полноетью самоуправляемое общество, основанное на моральных регуляторах. Ответственность - это средство, которое не только предотвращает нарушение правовых норм, но и стимулирует активное поведение субъекта права, содействует воспитанию у него сильных внутренних регуляторов как наиболее эффективных гарантов общественного поведения42. Так, с точки зрения ИИ. Матузова, без категории позитивной ответственности правовая система и положение личности в ней были бы крайне неустойчивы. Государство закрепляет позитивную ответственность в законах, устанавливает ее в качестве особого правового института, призванного оказывать общее, организующее и дисциплинирующее воздействие на участников общественных отношений, формировать их ответственное, глубоко осознанное поведение43.
Одним из первых идею позитивной ответственности выдвинул в юридической науке П.Е. Неббайло. Он отмечал, что социальный смысл такой ответственности состоит в деятельности, соответствующей объективным требованиям ситуации и объективно обусловленным идеалам времени, а в содержание позитивной ответственности входит само стоя-
тельная и инициативная деятельность в рамках правовых норм и тех идеалов, для достижения которых нормы изданы44. Позднее в работах сторонников позитивной ответственности стала прослеживаться мысль о том, что эта агвектвенное гь является обязанностью. Так, Б.Л. Назаров видит в позитивной ответственности обязанность осуществления полезной для общества деятельности, предусмотренной нормами права. Реализация юридической ответственности есть не что иное, как исполнение юридической обязанности45. Примерно такую же позицию занимает Л. В. Пятаков, который применительно к трудовому праву писал,
что начала юридической ответственности сопровождают категорию трудовой дисциплины как обязанности добросовестно трудиться в избранной области общественно полезной деятельности и может быть, все более сливаются с ней46.
Or дельно следует остановиться на семантическом толковании юридической ответственности. Трактовка юридической ответственности как регулируемой правом обязанности дать отчет в своих действиях (ответить за них) принадлежит ВЛ. Тарасову. По его мнению, истребование отчета - основной признак и сущность ответственности, а последует ли за отчетом осуждение или наказание - это уже другой вопрос. Когда общественные отношения осуществляются нормально, ответственность существует, но не проявляется. Когда же нарушаются правила поведения, тогда появляется необходимость в авторитарном призвании лица к ответственности. Ответственность является объективной необходимостью, не зависящей от сознания, которую люди способны познавать и в соответствии с этим поступать правильно, а потому субъективным основанием ответственности является чувство ответственности. В, А. Тарное утверждал, что не только в отношении прошлого, но и в отношении настоящего и будущего ответственность как долг, обязанность является юридическим регулятором поведения людей47.
Б.Л. Назаров считает позитивный аспект ответственности не последствием нарушения порядка, а стимулятором необходимого с точки зрения интересов общества и сограждан поведения, исполнения долга, возложенных обязанностей, положительных социальных ролей48.
Некоторые ученые-юристы пытались раскрыть суть позитивной ответственности через психологический аспект. Такой подход имеет несколько разновидностей. ЗА. Астемиров говорил о существовании объективной и субъективной сторон ответственности. Под объективной стороной он понимал выражение нормативно сформулированного требования и применение санкций, причем как положительного, так и отрицательного свойства, С субъективной же стороны ответственность, по его мнению, представляет собой преломление указа иного требования в сознанигг личности и психологии людской общности, усвоение людьми социальных норм и императивов, выработку у них социально-позитивной мотивации и, наконец, сообразование с социальными нормами и требованиями их поведения и поступков, их практической жизнедеятельности (образа жизни), а в случае нарушения этих норм и требований - реальную подотчетность соответствующей инстанции и необходим ость I ю д в е р гнуть с я са нк ции от р и цате л ь ного, в зы с кате л ь ного характера. Здесь налицо субъективная ответственность, доведенная до потенциальных и конкретных носителей49.
Некоторые ученые пытаются объяснить позитивную ответственность через категорию психологического отношения. Так, В.II. Кудрявцев и Б.Л1, Лазарев ответственность в позитивном смысле определяют
как ответственное отношение к выполнению трудовых функций, к решению научных, производственных, социальных задач, к любому делу, порученному человеку персонально или же коллективу56 Аналогичную позицию занимает НТ. Кобе^, говоря о сознательном отношении личности к исполнению своих обязанностей перед обществом51.0 позитивной ответственности как об осознании долга, необходимости выполнять обязанности писал также М.С. Строгояил. Юридическая ответственность, по его мнению, есть прежде всего ответственное отношение человека к своим обязанностям, ответственность за правильное выполнение лицом возложенных на него законом обязанностей. Если же обязанность не выполнена, наступает ответственность в ее негативном значении - принуждении. взыскании, наказании52.
Существует точка зрения, согласно которой позитивная ответственность окончательно переводится в плоскость внутреннего императива. Такую позицию отстаивали В.А. Масленников, предложивший категорию «правового долга»53, и З.Г. Крылова, трактующая ответственность за порученное дело как моральный долг моральную обязанность, которая лишь при нарушении становится юридической54. Некоторые ученые при этом отмечают, что сторонники позитивного направления оперируют нравственными категориями, наполняя содержание ответственности нравственными характеристиками, присущими не праву, а морали. По утверждению Н.С. Малеина, сторонники позитивной ответственности выводят понятие ответственности за границы права: сознание, чувства, мораль - категории неправовые. В подлинно юридическом смысле ответственность есть реакция на правонарушение. Как особый правовой институт она обладает характерными признаками: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для правонарушителя. Поскольку позитивная ответственность есть категория сознания, правосознания, но не собственно права, постольку она не имеет практической реализации. Юридическая же ответственность базируется на принудительной силе права, что означает возможность государственного принуждения55.
Позитивную ответственность рассматривают и в рамках общего правоотношения, Издание нормативно-правового акта, содержащего позитивные обязывания и запреты, создает для граждан правовую обязанность поступать определенным образом. Между государством и гражданином на основе этих норм возникает правовая связь. Государство в лице егоорганов получает право требовать от граждан соответствующего поведения, а граждане должны действовать согласно правовым предписаниям. Налицо правовая связь, представляющая общее правовое отношение позитивной ответственности56.
Неприятие позитивной ответственности аргументируется ее противниками чаще всего тем, что она не может быть формализована, и, представляя собой понятие не юридическое, а скорее образное в поли
тическом смысле, она оказывается несопряженной с государственным принуждением57. В частности, П.А. Варул и И.Н. Грязин по этому поводу писали следующее В отличие от других форм со г сальной ответственности правовая ответственность взаимосвязана с четко определенным и конечным (хотя и не всегда малым) количеством норм и соответствующим множеством обязанностей. Не может быть правовой ответственности, когда нет норм в виде четкого юридического предписания Поэтому объем сферы правовой ответственности имеет четкие рамки и является по сравнению с иными формами более ограниченным. Правовая ответственность и ее реализация обеспечиваются государственным принуждением, т.е. являются следствием общеобязательности. Отсюда следует, чтс ход реализации ответственности облечен в точно определенную процессуальную форму. При других формах социальной ответственности это качество отсутствует50.
Спор идет в основном о том, можно ли уложить юридическую ответственность в «цепочку»: нарушение - вина - отрицательная реакция (принуждение, наказание), или же содержание этой ответственности все-таки более широкое.
Взаимонепони мание сторонников двух этих взглядов порождено тем, что «ретроспективисты» признают правовую ответственность лишь за нарушение вполне определенных, четко сформулированных норм. Сторонники двухаспектной концепции ответственности пытаются отвести место для ответственности не только в криминальном плане, но и в плане социально позитивном, т.е. обосновать правовой смысл формулы «нести ответственность за порученное дело». Тем самым в поле зрения последних попадала все расширяющаяся сфера активной правомерной деятельности, которую сторонники узкой трактовки ответственности относ яг к любому другому виду социальной ответственности, но только не юридической.
Концепцию двухаспектной ответственности подвергали критике не только сторонники «негативистов», в принципе отвергающих существование позитивной ответственности, но и те, кто признавал позитивную ответственность, но не как аспект’, а как самостоятельный вид ответственности, т.е. доводит наметившийся разрыв целостной категории до логического конца. Наиболее ярким выразитслем последнею взгляда является О.Э. Лейст. По его мнению, обозначение различных явлений и связей одним термином «ответственность» породило представление, что позитивная и негативная ответственность - это два аспекта одного понятия. Такое представление ведет к попыткам определить понятие в целом, в результате чего качество позитивной ответственности переносится на юридическую ответственность за правонарушение и наоборот. В рассуждениях о двух аспектах одного понятия упускается из виду, что позитивная или активная ответственность нередко очень отдаленно, опосредованно связана с ответственностью за правонарушение.
Поэтому взгляд на позитивную ответственность лишь как на другой аспект ответственности негативной опасен непомерным смещением акцентов, б результате чего, например, ответственность депутата перед избирателями будет выглядеть только как возможность его отзыва59.
0.3. Лейст окончательно и строго разделяет категорию ответственности на две полностью самостоятельные. Он вводит в научный оборот новое понятие - «управленческая ответственность», которая имеет природу позитивной ответственности, отличную от природы ответственности за правонарушение. При этом он выстраивает конструкцию управленческой ответственности, выделяя внутри нее три формы: 1) «конститутивную ответственность», вытекающую из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа или лица (избрание, назначение и т.п.); 2) «функгцюнальную ответственность», проистекающую из определения задач, целей соответствующего органа, наделяя сто необходимыми правомочиями, за надлежащую реализацию которых он несет ответственность; 3) «персональную ответственность», означающую точную определенность круга дел работника, порученных ему операций, задании, практических работ60.
И, В, Bumpi/к различает понятия «юридическая ответственность» и «правовая ответственность». Он полагает, что юридическая ответственность - это ответственность на основе права и законов государства, обнаруживающаяся в процессе реализации законов и в соответствие с законами государства. По его мнению, правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности, определяя цели, функции и принципы последней61,
М.А Краснов придерживаясь широкого понимания юридической ответственности, выступал против попыток ее дробления на аспекты, стороны и т.п., разделения ответственности на позитивную и негативную. С его точки зрения, такие попытки ведут к затушевываванию роли ответственности в человеческом поведении, не содействуют объяснению диалектики перехода позитивного в негативное. Ему ответственность! i ре дставляетс я как связь между двумя субьек'гами. при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать62.
Длительная дискуссия среди юристов по данной проблеме так и нс привела пока к выработке единой концепции юридической отвегственно-сти. До настоящего времени в отечественном правоведении нет единого определения понятия «юридическая ответственность». При этом каждая теория использует сбой понятийно-категориальный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке63, что значительно усложняет задачу исследователя.
Причина многообразия подходов к пониманию юридической ответственности - прежде всего гносеологическая Говоря о плюрализме подходов к пониманию права, В,В. Лазарев пишет: «В процессе познания всегда существует возможность увлечься какой-то одной стороной явления, превознести ее, не заметить или пренебречь другими. Отсюда разные определения права, что само по себе даже неплохо, если при этом не искажается общая картина, если такое одностороннее определение не претендует заменить все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего»64. Именно это мы можем наблюдать и в процессе развития взглядов на проблему понимания юридической ответственности. В рамках каждого из существующих подходов юридическая ответственность рассматривается с какой-либо одной стороны. Такую сторону представители той или иной концепт щи определяют как сущность явления, отвлекаясь при этом от других сторон и их проявлений. Так, одни авторы концентрируют свое внимание на содержательной стороне юридической ответственности (претерпевании мер государственно-властного характера за совершенное правонарушение), другие - на процессе ее реализации (государственной реакции, негативной государственной оценке, применении санкций), третьи - на форме реализации (правоотношении), четвертые - на цели и результатах ее действия (правомерном поведении, ответственном отношении к своим обязанностям и т.д.).
Взгляды авторов разнятся еще и потому, что одни превозносят «активную» сторону ответственности - активность государства и его уполномоченных органов, определяя ответственность как государственную реакцию на совершенное правонарушение, проявляющуюся в негативной оценке и осуждении противоправного поведения, а также в применении санкции, тогда как другие подчеркивают «пассивную» сторону - обязанность правонарушителя претерпевать меры государсгвенно-впастного характера и само претерпевание этих мер, рассматривая ответственность как кару, наказание (состояние наказанности) правонарушителя В сущности же юридическая ответственность как правовое явление существует объек тивно в диалектическом единстве активной и пассивной сторон .
Существующие концепции юридической ответственности имеют не только гносеологическое, но и прикладное значение, причем каждый подход ориентирован на своего субьекта (группу субъектов). Так, подход к пониманию юридической ответственности как новой специфической обязанности, возникающей в связи с совершением правонарушения, имеет принципиальное значение для законотворческой практики, особенно для конструирования норм права в отраслях, где преобладаю!’ имущественные санкции и где стороны состоят в определенных отношениях (т.е. имеют права и обязанности до правонарушения). Он имеет и общее методологическое значение во всех тех случаях, когда конструируемая норма (независимо от отраслевой принадлежности) предполагает санкцию, те. определение тех самых неблагоприятных пос лед ст-
вий, которые с неизбежностью должны наступать для адресата этой
нормы в том случае, если его поведение будет отклоняться от цели нормы, ее диспозиции^.
Методологический подход, при котором ответственность рассматривается как применение санкций, ориентирован прежде всего на правоприменителя, когда на первый план выдвигается обязанность уполномо
ченных государственных органов проявлять определенную активность для того, чтобы те неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкцией правовой нормы, с неизбежностью наступили для правонарушителя. Такой подход позволяет включить в содержание ответственности не только нормы материального права, но и процессуальные нормы На недопустимости выведения последних за пределы ответственности настаивает О.Э. Лейст67. В процессе правоприменительной деятельности четкому определению прав и обязанностей правоприменительных органов, с одной стороны, и лица, в отношении которого применяются санкции - с другой, служит понимание ответственности как правоотношения.
Понимание юридической ответственности как кары за правонарушение имеет большое профилактическое, воспитательное значение, оно ориентировано прежде всего на адресатов правовых норм - граждан, специальных субъектов и т.п.
Для глубокого познания правового явления - юридической ответствен
ности - все определения, если они отражают хоть какую-то часть реалии, полезны Широкие определения ответственности хороши тем, что они ориентируют на рассмотрение бытия ответственности в правоотношениях, правосознании, до совершения правонарушения. Узкий, негативный подход к ее определению является сугубо практическим, служащим удовлетворению собственно юридической потребности - потребности разрешения юридических дел, предотвращения и пресечения правонарушений. В научных целях и в интересах эффективного правотворчества следует приветствовать разные подходы к пониманию юридической ответственности, разные ее определения, а также стремление к их синтезу в рамках единого понятия, если это диктуется практической необходимостью. Для практического использования уместно добиваться единого ее понимания, которое отличалось бы не то.пько своей пригодностью к практическому использованию* но и выходом на интотративное восприятие.
Дискуссия среди юристов по данной проблеме показала, каким многофакторным феноменом юридическая ответственность является, позволила выявить разнообразные сущностные черты содержания различных ее видов, привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и от социальной роли субъектов ответственности6®. Кроме этого были выявлены следующие методологические проблемы.
1. Основная проблема, с которой сталкиваются все без исключения исследователи юридической ответственности, состоит в определении ее
роли в ооеспечении законности, в предупреждении и пресечении правонарушений, а также в устранении их общественно вредных последствий, Эго объясняется сложностью задачи установить мест юридической ответственности в механизме правового регулирования, в ее соотношении с такими правовыми категориями, как субъективное право, юридическая обязанность, правоотношение,
2. При рассмотрении методологических проблем исследования юридической ответственности заслуживает пристального внимания неразрывная связь между правовой наукой и законодательством. Данная связь порождает при уяснении понятия юридической ответственности неопределенность в предмете исследования в силу того, что законодатель в своей деятельности руководствуется положениями правовой науки, а последняя, формируя свой понятийно-категориальный аппарат, основывается на действующем законодательстве. В науке такая взаимосвязь получила название рефлексивности69.
Правовая наука не может оперировать «голыми» дефинициями, Иначе неизбежно произойдет ее отрыв от практики, и она потеряет всякую ценность. Поэтому было бы целесообразно оставить за предела ми данного исследования всякие попытки определить понятие юридической ответственности с использованием семантических методов и иных средств, не основанных на действительном и всестороннем ана.пизе действующего законодательства и практики его применения, В этой связи следует согласиться с утверждением О.Э. Лейста, что анализ терминов, формулировок и определений, безусловно, важен, поскольку он позволяет юристам говорить на одном языке и влечет единообразное применение закона на практике. Однако столь же очевидно, что нельзя подменять лингвистическими изысканиями действительное изучение права, практики его применения, потребностей и перспектив его развития70.
С другой же стороны, действительно научное исследование, претендующее на определенную новизну и значимость, не может ограничиваться простым комментированием действующего законодательства и практики его применения. Оно на основе исследования объективных проявлений права должно привес™ к выявлению фундаментальных тенденций его развития, к установлению их взаимосвязи с потребностями личности, коллектива, общества и государства.
Новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и с еще большей скоростью - в практике его применения, что, в свою очередь, влечет изменение в предмете исследования и порождает новые воззрения. Данный процесс является бесконечным, и именно он позволяет правовой науке развиваться. Вместе с тем он создает и определенные трудности, связанные с нестабильностью понятийно-категориального ai шарата.
3. Еще одна проблема состоит в том, что одни и те же слова (термины) могут иметь несколько значений, которые только отдаленно связаны друг
с другом. Основная опасность здесь состоит не в том, что законодатель может использовать одни и тс же термины для обозначения различных понятий. Такого рода опасность сравнительно просто устраняется посре д-ствам толкования законодательных актов. Значительно больший вред заключается в том, что сторонники различных концепций юридической ответственности вкладывают в используемые слова разное значение. Более того, подчас они пользуются терминологией других наук (философии, психологии, социологии и т.п.), что без специального уточнения создает дополнительные трудности на пути однозначного понимания терминов.
4. При исследовании юридической ответственности практически все авторы сталкиваются с проблемой ее соотношения как родового понятия с отдельными ее видами Так, нередко проблемы, имеющие значение только для отдельных отраслевых юридических наук, выносятся на обсуждение на общетеоретическом уровне, что затрудняет формирование целостного представления о юридической ответственности. Примером может служить безвинная ответственность в гражданском праве.
С другой стороны, общая теория права не в полной мере использует достижения отраслевых наук в области исследования юридической ответст-венности. Так, в гражданском и административном праве неоднократно указывается на товдественностъ понятии «неисполнение обязанности» и «правонарушение», в то время как общая теория права предпочитает использовать исключительно термин «правонарушение», чем несколько оттеняется взаимосвязь между юридической ответственностью и юридической обязанностью, исполнение которой она призвана обеспечить.
Также необходимо обратить внимание на то, что недостаточная строгость и критичность при определении понятия юридической ответственности приводит порой к включению в него особенностей ответственности. характерной для отдельных отраслевых ее видов. При этом нередко данные особенности могут оказаться противоречащими друг другу. Общее определение юридической ответственности должно быть в равной мере применимо ко всем ее видам. Единообразие применения общего понятия юридической ответственности к отдельным ее видам должно опираться на действительно объективную основу.
Несмотря на обозначенные проблемы методологического характера, порождающие выше описанные противоречия в понимании юридической ответственности, представляется возможным выделить два общих момента, на которых сходятся если не все. то во всяком случае большинство исследователей.
1. Понятие юридической ответственности неразрывно свяг^анно с понятием правонарушения. Как правило, данная зависимость воплощается в назначении юридической ответственности - в недопущении правонарушений, в устранении их общественно-вредных последствий. Ведь любое правонарушение сопряжено с неисполнением правонарушителем возложенной на него обязанности. Следовательно, можно кон стати-
роваты что юридическая ответственность призвана обеспечить исполняемость юридических обязанностей,
2, Бесспорным является то, что юридическая ответственность сопряжена с применением государственного принуждения. Более того, многие специалисты в области юридической ответственности говорят, что она есть мера государственного принуждения или же само применение таких мер (санкций). Не отрицают связь юридической ответственности и государственного принуждения и позитивисты, и это можно считать показателем того, что государственное принуждение признается в качестве ключевого признака юридической ответственности всеми специалистами в указанной области, Применительно к государственному принуждению споры идут только ио вопросу о том, все ли меры государственного принуждения направлены на обеспечение реализации юридической ответственности или только те из них, которые закреплены в санкциях правовых норм.
Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права явилась неоднозначная ее трактовка в муниципально-правовой науке. Изложенные концепции юридической ответственности нашли свое отражение во взглядах ученых на проблему ответственности в муниципальном праве и на предмет его регулирования - общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, В контексте темы настоящего исследования представляется целесообразным, не вступая в полемику на сугубо теоретическом уровне, перейти к анализу категории юридической ответственности применительно к сфере названных социальных отношений. Вместе с тем представляется необходимым обозначить некоторые исходные положения, отражающие позицию автора настоящей работы по рассматриваемому вопросу.
Не отрицая в принципе существования позитивной ответственности, мы, однако, не разделяем стремления правоведов определить понятие юридической ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов. Согласиться с концепцией двухасиектной ответственности трудно, на наш взгляд, по следующим причинам.
Вснпервых, выделение аспектов юридической ответственности все же предполагает сохранение и проявление единых сущностных черт этого явления в каждом из аспектов. В рассмотренных конструкциях «двухаспектной» ответственности эти черты обнаружить не удается Так, смысл позитивной ответственности адепты указанной концепции пытаются обнаружить в ответственной деятельности суб'ьекта, в осознании долга, в положительном, сознательном отношении к порученному делу, в подотчетности и подконтрольности субъекта ответственности. Негативный же аспект они связывают с нарушением вполне определенных^ четко сформулированных правовых норм, юридических обязанностей, с государст-венным принуждением, претерпеванием субъектом неблагоприятных 0^
N
N
правовых последствий. Таким образом, рассмотренные дефиниции не связывают воедино мотивационную сферу с внешними регуляторами, без чего суть явления ответственности не может1 быть уяснена.
Во-вторых, как уже было сказано выше, несмотря на существующие разногласия, представители различных концепций сходятся в том, что правовая ответственность связана с четко определенными юридическими предписаниями, обязанностью. Ее существенными признаками являются юридический характер требований, определяющих соответствующее поведение, и обеспеченность реализации ответственности государственным принуждением. Позитивная ответственность в рассмотренных трактовках не обладает этими качествами. Она не связана с претерпеванием субъектом неблагоприятных правовых последствий и не может быть формализована.
В-третьих, концепция двухаспектной ответственности не объясняет диалектики перехода позитивного в негативное. Кета та сказать, именно такой переход является камнем преткновения для теории, пытающейся объяснить своеобразие механизма ответственности за порученное дело. Если в концепции двухаспсктной ответственности достаточно понятна роль ее ретроспективного аспекга (возможность неблагоприятных последствий правонарушения и их действительное претерпевание), то поведенческая роль позитивного аспекта остается невыясненной ни в том случае, когда под ним понимается правомерная деятельность субъекта или сознательное отношение к порученному делу, ни тогда, когда позитивный аспект проявляется вовне, в качестве обязанности осуществлять положительные действия. В обоих случаях остаются невыявленными и необъ-ясненными источники, побудительные мотавы правомерного поведения субъекта ответственности. Таким образом, что бы ни говорили упомянутые выше авторы о диалектическом единстве позитивного и негативного аспектов, понятие ответственности в поддерживаемой ими концепции утрачивает свой универсальный характер.
В-четвертых, как показывает практика, двухаспектное понимание ответственности не работает на идею стимуляции активного творческого поведения. Для трактовки позитивной ответственности характерно признание в качестве главных ее элементов соблюдение установленных обязанное гей и сознательное отношение к порученному делу - элементов, подкрепляемых обязанностью субъекта отчитываться о своей деятельности перед инстанцией ответственности и принять ее оценку. При этом не объясняется, что же является гарантией исполнения таких обязанностей и чем такая ответственность отличается от обычною морального призыва к добросовестному, активному, творческому выполнению своих функций. Сторонники данных воззрений не дают на эти вопросы конструктивного ответа. Да и вряд ли такой ответ может быть найден при данной постановке проблемы Не подкрепляемая реальным механизмом воздействия на человеческое поведение такая ответственность
попадает в разряд лозунгов, смысл которых не воспринимается теми, кому они адресованы71.
Объяснение правомерного поведения ответственного субъекта нужно искать, на наш взгляд, не в выделении особого аспекта ответственности, а в изучении ее воздейсгвия на мотивацию деятельности с учетом разнообразия факторов (внутренних и внешних), участвующих в формировании такой мотивации. Обретая статус субъекта юридической ответственности, человек попадает в сложнейший мир взаимодействующих внешних и внутренних регуляторов. И вовсе не очевидно, что сознательное отношение к обязанностям является только следствием юридически установленной ответственности за порученное дело.
Таким образом, попытки определить понятие юридической ответственности в целом (в единстве двух аспектов) не способствуют решению практических задач Позитивная ответственность представляетсобой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования. Она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из аспектов. Позитивная ответственность и юридическая о'тъетственность должны иметь свою понятийную индивидуальность и квалифицироваться как автономные явления и дефиниции. Предметом настоящего исследования является собственно юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - субъектов ответственности в муниципальном праве. Поэтому мы оставим за его пределами позитивную ответственность этих субъектов, которая заслуживает отдельного исследования.
Понятие юридической ответственности должно отвечать потребностям практики и иметь не только теоретическое, но и прикладное значение (правильно ориентировать законодателя, правоприменителя и обычных граждан). Узкий, негативный подход к ее определению является более пригодным, более практическим, но в то же время он не исключает возможности как синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода, так и выхода на интегративное восприятие.
Трудно спорить с тем, что в своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Законность и неотвратимость этого обеспечиваются с помощью юридических средств, таких, как юридическая обязанность, меры государственного принуждения, правоприменение* правоотношение. Поэтому данный юридический инструментарий и соответствующая терминология неизбежно используются наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности в праве.
Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение. Такое понимание юридической ответственности
см
обусловлено инсгрумен'гапьным подходом к пониманию права, который разделяет автор настоящего исследования Юридическая ответственность является одним из средств, позволяющих праву выполнясь инструментальную роль: в условиях данного места и времени служить стабилизации и упорядочению общесгвенных связей, разрешению юридических дел.
С этих позигщй мы попытаемся в настоящем исследовании подойти к решению ключевых теоретических и прикладных проблем юридической ответственности в муниципальном праве и ее реализации в практике местного самоуправления. Одной из наиболее важных и первостепенных является проблема определения понятия ответственности в муниципальном праве. Всякая попытка конструировать такое понятие ответственности без учета специфики сферы социальных отношении, без учета социального и правового статуса субъектов ответственности и той роли, которую она выполняет в механизме правового регулирования стютветстауюнщх общественных отношений, чревата смещением акцентов в определении ее сущности и содержания. Кроме того, было бы ошибкой игнорировать взгляды ученых, уже предпринимав г них попытки исследовать действие юридической ответственности в сфере местного самоуправления, только на том основании, что они расходятся с представлениями автора. Без анализа уже накопленного опыта любые попытки решить поставленные в настоящем исследовании задачи вряд ли окажутся удачными. Однако прежде чем перейти к проблеме понимания ответственности в муниципально-правовой науке, остановимся на общей характеристике отраслевого теоретического знания об ответственности, выявим его особенности и основные тенденции в его развитии, поскольку последние, несомненно, оказывают влияние на состояние и содержание научного знания,
1.2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ
В ФОРМИРОВАНИИ ТЕОРИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ НАУКЕ
Юридическая ответственность - одна из центральных категорий теории права, что обусловило появление общей теории юридической ответственности. Более того, в отраслевых юридических науках, таких, как уголовное право, административное право, гражданское право, конституционное право, сформировались отраслевые учения ответственности В процессе развития муниципально-правовой науки формируется и собственное отраслевое учение об ответственности. Этот процесс пока носит стихийный характер, поскольку мало кто из правоведов ставит перед собой задачу теоретической разработки отраслевой теории ответственности, В подавляющем большинстве они пытаются анализировать ответственность, что называется, по ходу дела при рассмотре-
нми других институтов местного самоуправления и муниципального права. Освещая вопросы ответственности, представители муниципально-правовой науки, как правило, рассматривают отдельные проблемы правового регулирования органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующей правоприменительной практики, не уделяя таким образом, должного внимания анализу данного правового явления на общетеоретическом уровне. При разработке отдельных теоретических позиций ученые черпают аргументы в действующем законодательстве, которое, надо признать, в настоящее время весьма нестабильно и далеко от совершенства. И хотя связь между теорией и законодательством всегда двусторонняя, нет достаточного резона в том, чтобы при разрешении теоретических проблем видеть в позиции законодателя истину в последней инстанции.
Не имея возможности обойти вопрос о понятии ответственности, авторы дают определение этому правовому явлению, используя понятия, сформированные в рамках теоретических концепций ответственности, сложившихся в общей теории права либо в отраслевых юридических науках. Таким образом, происходит механическое заимствование дефиниций с их не реносом на муниципально-правовую материю без учета отраслевой специфики, что, в свою очередь, может привести к определенным заблуждениям в осмыслении исследуемого явления.
В учебной и научной литературе по муниципальному праву проблема ответственности рассматривается исключительно в контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Эго объективно обусловлено развитием законодательства, когда авторы вынуждены следовать букве закона. В то же время уже были предприняты попытки научного анализа правовой природы и механизма реализации ответственности еще и таких субъектов, как муниципальное образование и местное население (население муниципального образования). Причем некоторые авторы72 попытались сформулировать общеотраелевое понятие ответственности.
В правовой литературе сформировалось три основных подхода к уяснению правовой природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно первому из них специфика источников регулирования, оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муштципалыю-правовой ответственности73. Второй подход заключается в том, что институту ответственности уделяется самое пристальное внимание в системе муниципального права и муниципального законодательства с той, однако, разницей, что нет ни малейшею намека на ее муниципально-правовую эксклюзивность74 При третьем подходе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью вы
V0
О!
водится за рамки собственно муниципального права75, что. очевидно, свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных (классических) видов юридической ответственности76, имеющих межотраслевой масштаб применения77 Существующей неопределенностью в этом вопросе объясняются имеющиеся разногласия среди представителей муниципально-правовой науки по ряду других ключевых вопросов как теоретического, так и практического характера.
Особо следует отметить то обстоятельство, что практически пи одно исследование не отличается фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию, в последующих рассуждениях ее не придерживаются. Они достаточно вольно обращаются со строгими юридическими терминами, что делает авторские рассуждения крайне непоследовательными, логически не выдержанными. Возникновение интереса к научной проблеме, стремление к познанию сущности нового явления (а не комментирование его внешних проявлений) и т.п. - это всего лишь вопрос времени. Появление же научных работ, отражающих авторские позиции, не имеющие в своей основе прочной теории, системности и последовательности суждений, способно привести к формированию теоре-тических и правовых «нагромождений», концептуально весьма далеких от реального положения вещей и потребностей правовой и социальной практики. В поддержку сказанного приведем некоторые примеры
Дискуссионность проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках неразрывно связана с неоднозначной трактовкой в учебной и научной литературе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления или ответственности в муниципальном праве в целом Разданные концепции юридической ответственности нашли свое отражение в определениях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В настоящее время можно констатировать, что все наиболее известные позиции ученых по вопросу понимания юридической ответственности представлены в муниципально-правовой литературе. При этом вызывает тревогу не многообразие научных взглядов, не дискуссионность самой проблемы, а тот автоматизм, с которым авторы заимствуют те или иные дефиниции и теоретические конструкции. Так, например, Н.Л. Пеишн определяет юридическую ответственность органа или должностного лица местного самоуправления как «применение к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке»70 Далее он пишет: «...Юридическая ответственность пред!юлагает применение к органам или лицам, совершившим правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке»79. Данный тезис ставит под сомнение приведенное ранее определение. Выходит, что юридическая ответственность предполагает то, чем, по утверждению Н.Л. Пешина, она сама является. Очевидно, что рассуждения автора методологически не
выдержаны Эго обнаруживается и в последующем его рассуждении: «...условия применения административной или дисщшлинарной ответственности ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации..,.»80 Эго означает, что условия применения ответственности - это условия применения прииёнеиил мер принуждения (ответственности), что свидетельствует о наличии в данном случае элемента тавтологии. Кроме того, возникает проблема определения круга субъектов ответствечшости. Если исходить из буквального понимания авторского определения, то должно быть две группы субъектов ответственности: субъекты, в отношении которых применяются меры принуждения, и субъекты, которые их применяют. Автор же ведет речь только о j тервых.
Рассматривая вопрос о содержании ответственности, Н,Л. Псшин отмечает, что «содержанием ответственности органов или должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия является решение о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения»81. Но тогда получается, что содержанием применения мер принуждения (ответственности) является решение о применении меры принуждения. Однако содержанием правовприменения, с точки зрения общей теории права, яв.пяется реализация нормы права (в данном случае - санкции правовой нормы). Применение мер принуждения предполагает определенную последовательность действии (стадам), в которых происходит не только вынесение решения уполномоченным субъектом о применении меры принуждения, но реализация этого решения -фактическое претерпевание субъектом соответствующих неблагоприятных правовых последствий. В данном случае тоже не выдержан общеметодологический подход в понимании названным автором ответственности.
Наконец, касаясь содержания устава муниципального образования, Н.Л. Пешим пишет, что в уставе муниципального образования закреплены условия наступления ответственности перед населением (утрата доверия), разграничены субъекты ответственности, определены «особенности процедуры применения ответственности в зависимости от ее субъекта» . Здесь автор снова идет в разрез с принятой концепцией ответственности, склоняясь к тавтологии, говоря о процедуре применения применения мер принуждения (ответственности).
Аналогичную ошибку допускает В.И. Бабичев, который, разделяя точку зрения М.А. Краснова53, определяет юридическую ответственность как «связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности) контролирует, оценивает такое поведение и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом
отреагировать на это»04 При дальнейшем рассмотрении вопроса об ответственности он не выдерживает этого методологического посыла. Так, он пишет: «Понятно, что ответственность часто носит двусторонний характер и субъекты ответственности в связи с этим меняются позициями у85. Последнее утверждение позволяет предположить что есть случаи, когда ответственность носит односторонний характер- Но тогда рушится та теоретическая конструкция понятия ответственности, которую автор берет за основу, а именно то, что ответственность есть связь между двумя субъектами06.
Не согласуется понятие ответственности, принятое В,И, Бабичевыж, с ее основанием, которое он выделяет, «Основанием юридической ответственности, - пишет В,И, Бабичей, - является правонарушение в его разновидностях,,.»87. Однако, как следует из приведенного определения понятия ответственности и из того, в чем состоит основное содержание концепции МА. Краснова00, чью точку зрения В.И. Бабичев по своему собственному заявлению разделяет, ответственность наступает до совершения ответственным субъектом правонарушения.
Я.И. Лжирбе?сов определяет юридическую ответственность как «форму применения к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке»09. Далее он подчеркивает, что ее сущность состоит в обязанности индивида выполнять соответствующие политические, юридические и моральные требования, предъявляемые ему обществом, коллективом, государством90. Определение понятия должно охватывать прежде всего сущностные признаки явления, поэтому не совсем ясно, почему этот автор полностью исключает данные признаки из содержания определения этого понятия. Тем более не понятно, почему, определяя юридическую ответственность в узком, ретроспективном ее понимании, К.И. Амирбеков видит ее сущность в позитивном выполнении обязанностей, которое не связано с правонарушением, применением мер принуждения, санкциями и т.п., что по сути дела характеризует лишь позитивную ответственность.
В последующих рассуждениях К.И. Амирбеков оперирует несколько иным определением, согласно которому юридическая ответственность есть «применение к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке»91. Такое определение представляется ему более широким, не ограничивающим круг субъектов, устанавливающих конкретные виды юридической ответственности, только органами государства, а позволяющим включить сюда и органы местного самоуправления. Тем самым он уходит от определения ответственности как «формы применения мер принуждения.,,».
Завершает череду таких «переосмыслений’} заявление автора о том, что «ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для органа или виновного лица»92.
Определенную двусмысленность допускают авг1юры учебника под ред. Н.С. Бондаря. В одном случае авторы пишут о том, что юридическая ответственность в собственном смысле слова - это применение санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя, на ступив! них в виде лишений или ограничения личного или имущественного характера93. В другом случае об ответственности говорится как о негативном юридическом последствии :5а противоправное деяние, которое наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц. Законодательство закрепляет процедуру применения санкции в отношении правонарушителей94. Основу этой ответственности (перед населением) составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования. «Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер»95. Если авторы определяют ответственность как применение к правонарушителю санкции, то последнее утверждение звучит так: «Санкции при реализации санкций... носят в основном конституционно-правовой характер». Или же авюры подразумевает под институтом ответственности нечто другое? В любом случае они непоследовательны
Похожую картину можно наблюдать при рассмотрении вопроса о видах, формах и мерах ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Нередко термины «виды ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления и «формы ответственности» используются как тождественные. В одних случаях авторы используют отраслевую классификацию юридической ответственности, отождествляя при этом понятия «виды» и «формы» ответственности. Например. Я. Л. рассуждая о специфике ответственности органов местного самоуправления перед населением, пишет: «Ответственность перед населением муниципального образования - специфический вид ответственности, Специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Необходимо отметить, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от вышеназванных форм»96
о
В других случаях под видами ответственности понимаются конкретные меры принуждения (например, прекращение полномочий органа местного самоуправления, возмещение вреда), что, очевидно, не согласуется с отраслевой структурой права и соответствующей классификацией юридической ответственности. Отраслевые же виды ответственности рассматриваются в качестве ее форм. «Применительно к органам местного самоуправления, - пишет Н.Л. Пешин, - можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством. как прекращение полномочий органа местного самоуправления. Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность»97 И далее: «... Неправо мерные решения, связанные с финансовыми вопросами, всегда влекут материальный, финансовый ущерб. Поэтому возмещение вреда, причиненного в процессе осуществления финансовой деятельности, является одним из видов гражданско-правовой ответственности»99 Аналогичные заявления делают и авторы учебника под ред. А.М. Никитина, указывая на то, что формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством являются (кроме прочего) уголовная и административная ответственность99. «По отношению к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления, - пишут авторы этого учебника, - можно говорить только о таком специфическом виде ответственности, как прекращение полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления... Порядок и условия ответственности перед населением определяются уставом муниципального образования, а форма ответственности одна: отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления»1 .
Я.И. Ашгрбекоб, рассматривая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в виде досрочного прекращения их полномочий, называет ее мерой юридической ответственности и одновременно ее разновидностью™1.
Некоторые авторы понятие состава конституционного правонарушения (субъектами которого, по их мнению, являются и органы местного самоуправления) подменяют порой понятием «состав юридической ответственности»102. Естественно, возникает резонный вопрос о корректности таких формулировок, поскольку они ведуг к подмене понятий.
Такой «теоретический задел» приводит к значительной неопределенности и в вопросе о классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Для того чтобы увязать отраслевые виды ответственности и ответственность органов местного самоуправления перед населением, некоторые авторы пошли по
пути деления огра елевых видов юридической ответственности на подвиды. «В ст. 48 закона, - пишут авторы учебника по муниципальному праву под ред. И,С. Бондаря, - выделена также ответственность перед местным населением - специфический вид конституционной юз
ответственности»
Такой подход в настоящее время характерен для изысканий в области конституционного права, в частности, в исследованиях, посвященных конституционно-правовой ответственности. Выделяя последнюю в системе юридической ответственности, одни авторы исходят из надотраслевого характера конституционно-право вой ответственнос-104 " - "
ти , другие - из того, что она представляет сооои сугуоо отраслевой вид юридической ответственности105. Однако, как те, так и другие подразделяют конституционно-правовую ответственность на виды (подвиды, разновидности) по самым различным основаниям. Показательно, что в одних случаях каждая мера ответственности рассматривается как самостоятельный вид ко нс титуц ион но-правовой ответственности (отрешение Президента РФ от должности, отставка Правительства РФ, досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления и т.п.)106, в других случаях, виды конституционно-правовой ответственности выделяются в зависимости от ответственного субъекта (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления) в-третьих - выделяют такие виды конституционной ответственности, как федеративная ответственность и ответственность в системе народного представительства, а также партийная ответственность, ответственность в сфере выборов,
v 108
ответственность судей , в-четвертых - выделяют два вида конституционно-правовой ответетвеиноети: восстановительную (защитную) ответственность и карательную (репрессивную) конституционно-правовую ответственность109. Выделяют также чрезвычайные виды (формы) конституционной ответственности110.
Такая дифференциация представляется малоэффективной по двум причинам:
1) в рамках отраслевого подхода к классификации юридической ответственности авторы пытаются «конструировать» противоречащие ему схемы, а именно: выдел ять наряду с отраслевыми видами ответственности «виды» ответственности, которые объективно не могут быть обособлены по отраслевой принадлежности;
2) она ведет к дроблению отраслевых видов юридической ответственности на подвиды, разновидности и оставляет открытым вопрос, по какому критерию производится деление и в чем его практическое значение.
Авторы учебников по муниципальному праву под ред. НС. Бондаря и AM. Никитина считают, что ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением й значительной жере является конституцио1шо-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, коюрым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения111. Не совсем понятна в данном случае оговорка авторов о том, что эта ответствешюсть является копституциошю-правовой в «значительной мере*. Такое уточнение позволяет предположить, что эта ответственность в значительной мере является конституционно-правовой и в меньшей (но другой) мере какой-либо еще. Полагаем, что научная классификация предполагает четкое разграничение явления на виды, типы, формы и т.п. Едва ли можно согласиться с тезисом о том, что, например, ответственность виновного в совершении преступления является в * значительной мере» уголовно-правовой. Вот почему при определении видовой принадлежности ответственности перед населением нужна полная определенность. Кроме того, трудно согласиться с идеей дробления отраслевых видов юридической ответственности на подвиды, т.е. выделение «специфического» вида конептгуционной ответственности, тем более что остается неясным, по какому основанию производится такое деление.
Изложенное наглядно иллюстрирует уровень и степень научной разработанности фундаментальных понятий юридической ответственности в муниципально-правовой науке и, в свою очередь, позволяет констатировать крайне низкий уровень развития отраслевой теории ответственности, равно как и отсутствие строгого соответствующего понятийно-категориального аппарата. Нельзя не выразить озабоченности и общим состоянием теории юридической ответственности в отраслевых науках, в частности конституционно-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Аналогичное положение дел мы можем наблюдать и в соответствующих отраслях научного знания. Однако мы не ставим целью поймать того или иного автора на слове и упрекнуть. Было бы несправедливо принижать вклад процитированных выше авторов в развитие муниципально-правовой науки тсклъко на том основании, что они в своих рассуждениях допускают некоторые неточности. Очевидно, тому есть объективные причины, как-то: многообразие теоретических концепций юридической ответственности, нестабильность законодательства, противоречивость общественной практики организации местного самоуправления и т.п. Б изучении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления исследователям еще предстоит проделать путь от некритического заимствования и нечеткого обобщения выводов общей теории права и отраслевых наук к с о бст'в е ином у теор ети ко- г i ра во вому ис следован и ю, на 11 ра в ле иному прежде всего на раскрытие сущности исследуемого явления сообразно с собственными отраслевыми целями и задачами.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что процесс формирования теории ответственности в муниципально-правовой науке характеризуется следую! гщми особенностями, позволяющими говорить о наличии определенных тенденции.
L Процесс этот пока еще носит стихийный характер, поскольку мало кто из правоведов ставит перед собой задачу теоретической разработки отраслевой теории ответственности. Рассматривая вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, представители муниципально-правовой науки, как правило, рассматривают отдельные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики, Таким образом, остается без должного внимания анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне.
2. В учебной и научной литературе по муниципальному праву проблема юридической ответственности рассматривается исключительно в контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что объективно обусловлено развитием законодательства.
3. Происходят механическое заимствование понятий и перенос дефиниций общей теории права и отраслевых юридических наук на сферу действия муниципального права.
4. При разработке теоретических позиций авторы черпают аргументы в действующем законодательстве, которое в настоящее время весьма нестабильно и далеко от совершенства,
5. Фактически нет такого исследования, которое отличалось бы фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию, в последующих рассуждениях се нс придерживаются, достаточно вольно обращаясь со строгими юридическими терминами, что делает их рассуждения крайне непоследовательными, логически не выдержанными.
Очевидно, что для продвижения вперед в построении теории ответственности в муниципально-правовой науке важное значение отводится решению методологических вопросов. Не следует забывать о том, что теория - это развитое, конкретизированное, разветвленное понятие сущности предмета. Именно постольку, поскольку система понятий может1 быть интерпретирована как одно (развитое) понятие сущности предмета, она являет собою теорию112. Определить понятие - значит развить его, включить в узловую линию понятийных превращений и далее определить его через «место» в системе понятий, в теоретической структуре113. Будучи включенными в теоретическую систему, понятия, как и научные законы и принципы, образуют своего рода иерархию Содержание понятия и его место в системе понятий определено его «теоретическим окружением», его связью с другими понятиями, представлениями114 Центральное место в такой системе понятии занимает понятие юридической ответственности. Поэтому логикой исследования диктуется необходимость отдельно остановиться на проблеме опреде-ления понятия ответственности в муниципальном праве.
1Л ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
Как было показано ранее, проблема юридической ответственности рассматривается в м^тдщипально-правовой науке исключительно в контексте ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления, что объективно обусловлено развитием законодательства. Совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует в системе муниципальною права комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления. В источниках муниципального права юридическая ответственность других субъектов (ее основания, меры, порядок привлечения) не предусмотрена. Поэтому содержание проблемы определения понятия юридической ответственности в муниципальном праве не выходит за рамками ответственности названных субъектов.
В определении понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы в соответствии с целью настоящего исследования исходим из необходимости решения трех основных задач. Первая задача состоит в том, чтобы правильно опродс-лить пределы пред мега исследования, включив в него все необходимые
элементы, составляющие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как правовое явление, и в то же время не рас
ширять его пределы, охватывая смежные или внешне похожие явления. Вторая задача заключается в том, чтобы это понятие могло быть развернуто в систему понятий, отражающую во всей ее сложности сущ
ность предмета в сто связи с другими понятиями и представлениями, образую! г (им и данную систему.
Определяя такое понятие, мы должны учитывать особенности сферы социальных отношений, в которой надлежащие социально значимые ро
ли исполняются органами или должностными лицами местного самоуправления. Теоретическое обобщение различных черт и элементов этого явления не должно заслонять его отраслевых особенностей. Вместе с тем понятие юридической ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления должно иметь межотраслевое значение, по
скольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, представляет собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гра аданского и других отраслей права115.
Наконец, третья задача состоят в том, чтобы соотвеютвующая дефиниция отвечала потребностям практики и имела не только теоретическое, но и прикладное значение - правильно ориентировала законодателя, адекватно отражала предмет правового регулирования и
охватывала весь спектр связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления общественных отношений, которые, с одной стороны, объективно могут быть урегулированы правом, а с другой - требуют такого регулирования.
Для решения поставленных задач надлежит, как нам представляется, использовать сутг(ествутощий позитивный опыт как определения понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, так и формирования соответствующих дефиниций в муниципально-правовой науке. Обобщение существенных черт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, положенных в основу различных дефиниций, и их корреляция с представлениями автора настоящего исследования о рассматриваемом явлении позволят определить содержание соответствующего понятия.
Представители муниципально-правовой науки определяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления не однозначно под влиянием различных концепций юридической ответственности, рассмотренных в параграфе 1 Существующие точки зрения по данному вопросу можно группировать аналогичным образом, как это сделано в общей теории права. Речь и дет о концепциях широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности и концепциях узкого ее понимания.
Первая попытка дать определение понятию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления была предпринята £>.И. Фадеевым в одном из первых учебников по муниципальному праву России116 Он определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как пе&'кхгоприяпгные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и ^якчр.й117 Эта точка зрения была поддержана другими авторами118 и на какое-то время стала доминирующей в теории муниципального права.
В данном определении названный автор исходит из так называемого узкого (негативного) понимания юридической ответственности и не толь-ко связывает, но и практически отождествляет ответственность с неблагоприятными для органов или до.пжностных лиц местного самоуправления последствиями. Рассматриваемое определение позволяет отнести к существенным чертам юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические основания их наступления, которые включают не 'только правонарушение, но и правовое i ювед ение< которое объективно не может быть квалифицировано как правонарушение или даже как объективно противоправное деяние, однако в соответствии с законом (уставом) может порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. Речь идет прежде всего о поведении (деятельности) по реализации органами и должностными лицами
местного самоуправления собственной компетенции в решении вопросов местного значения. Такая деятельность может осуществляться при формальном соблюдении правовых норм, но вместе с тем вопреки общим принципам взаимоотношений между населением и соответствующим органом (должностным лицом), ожиданиям населения, его интересам, традициям и т.щ что ведет к утрате органами или должностными литрами местного самоуправления доверия населения. В рассматриваемом определении такое поведение в обобщенном виде формулируется как ненадлежащее осуществление своих задач и функции.
Стоит обратить внимание на то. что сами неблагоприятные правовые последствия, которые в соответствии с законодательством (уставом) могут наступать для органов или должностных лиц местного самоуправления, неоднородны. К таковым можно отнести, например, как роспуск выборного представительного органа местного самоуправление и отзыв или отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, так и предупреждение о возможности роспуска, отрешении от должности. В первом случае речь идет о мере ответственности, во втором - о мерс защиты Эти меры представляют собой определенные неблаго-прия тные последсгвия для органа или должностного лица местного самоуправления, но разнятся по правовой природе и предназначению. Рассматриваемое определение понятия ответственности органов и до.пжностных лиц местного самоуправления стирает грань между ними. Такой подход может привести к включению в объем понятия элементов, не свойственных юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, чего мы в данном случае, как было заявлено выше, пытаемся избежать. Поэтому, на наш взгляд, в этой час™ рассматриваемое определение нуждается в уточнении, а под неблагоприятными правовыми последствиями должны пониматься 'голько меры ответственности.
Юридическая ответственность в целом и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляют собой совокупность и единство «средств» и «технологии». В рассматриваемом определении акцент сделан на «средства». Такой подход ориентирует исследователя на изучение неблагоприятных правовых последствий, оставляя за пределами предмета исследования «технологию» их наступления (применения). В то же время практика законодательного регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самсу п ра вл е ния и нор мот во рче с тво му ниц и па л ьн ы х обра зова н ий свидетельствуют о том, что институт ответственности этих субъектов объединяет в себе значительное количество процессуальных норм113, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности. Исключение их из предмета исследования не позволит нам сформировать! юл ное, объективное представление о рассматриваемом правовом явлении. Соответственно и законодатель при таком подходе может быть сориентирован на закрепление в законе прежде всего
и главным образом неблагоприятных правовых последствий и оснований их наступления (применения), оставляя вне пределов правового ре-120
гулирования«технологию принуждения»
Мы не можем воспринять рассматриваемый подход безоговорочно, ибо в данном случае не удастся выдержать ту установи ко юр у ю мы прияли за основу, приступая к решению задачи определения понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного са
моуправления.
Отметим также, что, формируя понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, мы в дефиниции не должны ограничивать основания наступления неблагоприятных правовых последствий только противоправными решениями
органов и должностных лиц местного самоуправления и ненадлежащим осуществлением своих задач и функций. Это не согласуется с законодательством и существующей правоприменительной (в том числе и судебной) практикой. Органы и должностные лица местного самоуправления потенциально и фактически несут ответственность еще и за противоправные действия (бездействие), и для них могут наступать нсблаго-приятные правовые последствия при наличии таких оснований.
К рассматриваемой позиции близки взгляды Н.В. Постового, который дает определение ответственности в муниципальном праве безотносительно к субъектам ответственности. Он определяет ответственность в муниципальном праве как наступление неблпгетриятных последствий, которые пргоиенлютсл к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязшоюсти по отношению к другим участникам правоотношений'2''. С этой точки зрения ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления рассматривают и некоторые другие авторы122 В данном случае акцент сделан не просто на неблагоприятные последствия, а на их фактическое наступление, претерпевание, что также является существенной чертой (признаком) юридической ответственности вообще и ответственности рассматриваемых субъектов в частности. В этом отношении рассматриваемой позиции близка точка зрения КГ. Кольцовой, которая под юридической ответственностью органов местного самоуправления понимает претерпевание органами местного сампу правления неблагоприятных правовых последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, как результат совершения правонарушения'23. В то же время в приведенном определении Н.В. Постового представляет интерес формулирование оснований ответственности. Автор определяет их как неисполнение
или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений. Такая формулировка позволяет охватить противоправные действия (бездействие) и решения органов и должно
стных лиц местного самоуправления, ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций, поскольку соблюдение законности в своей деятельности, осуществление своих задач и функций представляют собой юридические обязанности, возложенные на данных субъектов в силу закона (устава муниципального образования).
В процессе научного осмысления институтов муниципального права, и в частности института ответственности, высказывались и другие суждения по поводу содержания понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, И.Л. Пешин рассматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как применение к соответетвуклце^гу органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотреннъ^ законом мер принуждения в устаиовл&том порядкеЛ2 . Эту точку зрения разделяют авторы учебника по муниципальному праву под ред. Н.С. Бондаря125.
В данном определении мы обнаруживаем еще некоторые характерные черты юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые, по мнению названных авторов, выражают ее сущность. Рассматриваемое определение ориентирует исслс-дователя на включение в предмет исследования таких элементов, как сами меры принуждения, применяемые к субъекту ответственности, основания и процесс их применения, процессуальные (процедурные) правила такого применения. Рассматриваемое определение охватывает не только «средства», но и «технологию» принуждения. При таком подходе расширяется и предмет правового регулирования, охватывая все перечисленные элементы, что требует от законодателя и нормотворцев муниципальных образований установления соответствующих материальных и процессуальных норм, а от субъектов правоприменительной деятельности - строгого соблюдения установленного порадка применения мер принуждения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Отметим, однако, что в рассматриваемом определении существенно ограничиваются основания ответственности: меры принуждения применяются только к лицу, совершившему правонарушение
Как подчеркивалось выше, основания ответственности органов и должностных лиц значительно шире и не сводятся только к правонарушению. Надо заметить, чт о в Законе от 6 окт ября 2003 г. от четливо прослеживается именно такой подход к установлению основании ответственности органов и до.пжностных лиц местного самоуправления в целом и даже такого специфического вида ответственности, как ответственность перед населением126.
Исследуя юридические механизмы ответственности в системе местного самоуправления, Е.В. Измайлова пришла к выводу, что наиболее полно признаки, функции и цели юридической ответственности органов и долж-00 постных лиц местного самоуправления отражаются в ее понимании как обязанности претерпевать определенные меры государственно-право-
№20 принуждения127. Таким образом, в пале нашего зрения появляется еще один элемент (существенное качество), который автором превозносится при определении огве'т’ственнос™ органов и должностных лиц местного самоуправления. Такой подход к определению юридической ответственности любых категорий субъектов является в правовой науке достаточно распространенным. Он, разумеется, может быть применен и к определению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, однако в этом случае вся проблема изучения ответстветшести рассматриваемых субъектов может быть сведена к изучению самой этой обязанности, оставляя вне поля зрения исследователя «средства» и «технологию» ее возникновения и реализации, что опять же не позволит нам строго следовать заданной усгановке. Во г почему данное определение мы не можем принять в качестве исходного понятая, используемого для дальнейшего решении задач настоящего исследования.
С.С. Мялковский определяет юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность субъекта правоотношений держать ответ за неисполнение установленного нормами права должного поведения в определенных общественных отношениях, которая внешне проявляется как мера государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения («ненраеол1ерное прошлое») или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей («правомерное», но неэффективное прошлое действие)123,
Данное определение включает две составляющие: 1) то, что, по мнению цитируемого автора, составляет сущность явления, и 2) ее внепгнее проявление. Первая состоит в обязанности субъекта держать ответ за свое не должное поведение, вторая представляет собой меру государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения. При таком подходе цели государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения сводятся только к обеспечению исполнения обязанности «держать ответ». Иные неблагоприятные правовые последствия (санкции), которые могут наступать для ответственного субъекта по результатам исполнения обязанности «держать ответ», приведенным определением не охвачены, что придает определению ответственности незавершенный вид Данный подход ориентирует законодателя и правоприменителя на установление и обеспечение реализации юридической обязанности «держать ответ», «дать отчет» и не более того. Это, на наш взгляд, не согласуется с целью и предназначением юридической ответственности вообще и ответственности рассматриваемых субъектов в частности, а также с действующим законодательством.
В учебнике по муниципальному праву под ред. А. И. Коваленко авто- 04 ры определяют ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления с позиции широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности: «Ответственность органов местного салю-управления и должностных лиц местного сслчоуправлотя в соответствии с принятой в Российской Федерации конституционной ответственностью в двух ее основных формах характеризуется как: во-первых, позитивная ответственность, то есть согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону г^Об обгцш? принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная сппветствеипость - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед: а) населением в результате утраты его доверия; 6) государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий; в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством* .
Такое определение ничего не дает для уяснения сущности и содержания ответственности указанных субъектов и соответственно для решения задачи формирования отвечающего заявленным выше требованиям понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Во-первых, обращает на себя внимание то, что авторы определяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в контексте конституционной ответственности. Таким образом, в основу понятая рассматриваемого явления положены специфические особенности определенного вида юридической ответственности. Важность исследования конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не вызывает сомнений, однако это не должно подменять собой исследование ответственности названных субъектов как более сложного явлеш!я и комплексного правового института. Однако при таком подходе из предмета исследования исключаются другие виды ответственное™ (административная, гражданско-правовая и тд), субъектами которой в соответствии с действующим законодательством являются органы и должностные лица местного самоуправления.
Во-вторых, позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется как ответственная деятельность по решению вопросов местного значения. Такое определение близко по своему содержанию к определению местного самоуправления, закрепленного в ст. 2 Закона от 28 августа 1995 г. и ст. 1 Закона от 6 октября 2003 г.. что делает весьма размытыми отличия двух самостоятельных правовых явлений (местною самоуправления и ответственное-о ти субъектов, через которых местное самоуправление осуществляется) и -Cj" одноименных правовых институтов, в действительности существенно
отличающихся друг от друга по своему назначению, функциям, нормативному содержанию и т.п. Кроме того, отождествление позитивной ответственности и ответственной деятельности по решению вопросов местного значения, на наш взгляд, не только ничего не дает практике, а, наоборот', дезориентирует законодателя и правоприменителя, В определении же негативной ответственности оно дается через определяемое, при этом содержание последнего не раскрывается. Все это ставит под сомнение научную значимость рассматриваемой дефиниции.
Широкого подхода к определению понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются КВ, Выдрин и А.Н. Кокотов, По их мнению, позитивный смысл юридической ответспи^енности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положитпелънъе действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного саноуправлеиия в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования130. Данное определение ориентирует на изучение связей ответственности органов и до.пжностных лиц местного самоуправления с другими правовыми явлениями, поскольку авторы, заявляя о существовании позитивного и негативного аспектов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, указывают лишь на то, из чего возникает позитивный смысл ответственности и с чем связан аспект негативный. При этом нс уточняемся, что следует понимать под позитивной и негативной ответственностью. Учитывая, что в общей теории права и отраслевых юридических науках вообще нет общепризнанного определения понятий позитивной, негативной ответственности, юридической ответственности, трудно судить о том, в каком значении используют авторы данные категории.
К числу сторонников широкого подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления МОЖНО отнести и А, А, Уварова. С его точки зрения, ответственность органов местного самоуправления - многогранное понятие: «Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований В узком, юридическом значении под термином „ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий^ \ Из содержания гл. 7 Федерального закона «Ой общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по мнению А.А. Уварова, следует, что понятие
ответственности используется здесь как в широком, т.е. «позитивном» смысле, так и в узком - специально-юридическом132.
Приведенное определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в широком смысле едва ли подходит для решения поставленной нами задачи. В то же время понимание ответег-венности указанных субъектов в узком, юридическом значении дополняет складывающееся представление о рассматриваемом явлении такими существенными характеристиками, как реакция государства на правонарушение и претерпевание правонарушителем неблагоприятных последствий. Существенным достоинством рассматриваемого определения, на наш взгляд, является то, что автор объединяет в одной дефиниции «активную» и «пассивную» Стороны ответственности - активность государства и претерпевание правонарушителем соответствующих мер. Однако такое определение трудно применимо к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, т.к. в этих отношениях правильнее говорить о реакции самого населения, а не государства. Кроме того, связывание такой реакции только с правонарушением не соответствует, как подчеркивалось выше, природе взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. В последнее время такой подход нашел отражение в законодательстве о местном самоуправлении, однако он, на наш взгляд, не адекватно отражает характер этих взаимоотношений и не обеспечивает в необходимом объеме достижение цели юридической ответственности в местном самоуправлении - цели, которая состоит не столько в наказании виновных, сколько в обеспечении и запейте права населения на местное самоуправление, в обеспечении зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от основного источника муниципальной власти, основного субъекта права на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования. Назначение ответственности раскрывается в ее служебной роли, которую опа выполняет в качестве основного принципа местною самоуправления.
Существование позитивной и негативной ответственности признает и КС. Шугрина. Она различает позитивную ответственность органов и должностных лиц местною самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов133. В понимании позитивной ответственности она солидарна с авторами134, рассматривающими позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга135. Юридическая ответственность в ее понимании - зто реагирование государства в лице должностныхлиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать жблагопргштнъ te последствии136 (это с бли -жает взгляды цитируемого автора на негативную ответственность с ранее -Cj" рассмотренными позициями КВ. Ж-шнловой и А.А. Уварова).
Е.С. Шг/гринд исходит из того, что поведение человека имеет две полярные разновидности - социально полезное и социально вредное. Поэтому и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном). Позитивная ответственность наступает’ за будущее поведение, негативная - за уже совершенное137 Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, по ее мнению, реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления. будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и ггх должностных лиц перед государством, населением, физическими и юридическими лицами1 . Отмеченные выше достоинства и недостатки теоретических позиций Е.В. Измайловой и А А. Уварова могут быть упомянуты при характеристике позиции ВС. Шугриной.
Г.Н. Чеботарев трактует муниципально-правовую ответственность, под которой он понимает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения*3*. Очевидно, что эта дефиниция также имеет в своей основе широкое, двухаспектное понимание юридической ответственности. В отличие аг рассмотренных выше определений сторонников данного подхода определение Г.И. Чеботарева включает такой элемент, как необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке, который может’ быть использован как для характеристики позитивной, так и юридической (негативной) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Попытки обосновать необходимость исследования юридической ответственности органов и до.пжностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного ее понимания предпринимались и некоторыми другими авторами. Так, В.В. Григорьев определяет’ ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения, а в случае нарушения этих условий - претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия.
Таких условий он выделяет три:
^эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества;
2) соблюдение ;?аконносги (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий;
3) добросовестное исполнение обязательств, возникающих из граж->140
да нско-правовых отношении
Состоятельность и перспективы определения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления через категорию обязанности мы уже рассматривали выше. В данном же случае особого внимания заслуживает авторский подход к определению оснований негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Он представляется наиболее универса,льным по сравнению с рассмотренными ранее подходами, позволяя учитывать в одной дефиниции специфические особенности различных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Заметим, однако, что цитируемый автор не учитывает того обстоятельства, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать определенные условия не только при осуществлении деятельности по решению вопросов местного значения, но и при осуществлении отдельных государственных по лномочий, В случае нарушения таких условий в соответствии с законодательством также возникает обязанность претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия в виде изъятия этих полномочгги из компетенции органа местного самоуправления, возложения обязанности вернучъ материальные и финансовые ресурсы, переданные органу местного самоуправления для осуществления соответствующих государственных полномочий. Следовательно, основания ответегвенностм органов и должностных лиц местного самоуправления надлежит формулировать в общей дефиниции с учетом высказанного замечания
МА Краснов определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как лгежсЬ/ бвгряя субъектомщ прд.
которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности) контролирует^ оценивает такое поведение и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать'41. Такой же точки зрения придерживаются И.И. Овчинников142 и JW.C Долгополова143. МА, Ерасчюа выступает за широкое понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, но выражает несогласие с идеей ее разделения на позитивную и негативную. Из приведенного определения следует, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления складывается из иовокуп-
ности определенных качеств, которые, по утверждению Краснова , составляют структуру ответственности как социологической и правовой категории, включающую: 1) свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответствешюсти, обладающим свободой вали; 2) ус тановление модели должного, ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения не должного (в разных видах ответственности практикуются разные подходы, но все они охватываются понятием «основание ответственности»); 3) причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; 4) инстанцию ответственности144; 5) контроль и оценку поведения; 6) возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным145.
Включение этих качеств в предмет исследования, несомненно, обогатит систему знания об ответственности органов и должностных лиг! местного самоуправления Однако, на наш взгляд, их совокупность все же не образует понятия, отражающего сущность явления. В рассматриваемом определении объединяются разнопорядковые категории, а именно: признаки юридической ответственности (например, ее закрепление нормами права, сопряжение ответственности с неблагоприятными последствиями) и условия ее осуществления (наличие свободы вали и выбора варианта поведения, наличие контролирующей инстанции и др.), за множеством которых теряется сущность рассматриваемого явления. Несмотря на то что цитируемый автор избегает использования термина «правоотношение», нетрудно заметить, что данная концепция ответственности укладывается в теорию правоотношения, а приведенная выше ее структура представляет собой нс что иное, как состав правоотношения (с введением некоторых дополнительных элементов). Таким образом, характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как правоотношения также может быть учтена при формировании общего понятия юридической ответственности указанных субъектов.
Обобщая существенные черты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделенные при рассмотрении отдельных дефиниций, считаем необходимым отметить следующие принципиальные моменты.
1 . Рассмотренные дефиниции, сформулированные с позиции двухаспектного понимания отвектвенности, не нуждаются в подробном анализе, поскольку в них воспроизводятся основные положения рассмотренных ранее (в параграфе 1) концепций широкого подхода к пониманию юридической ответственности. Процитированные авторы лишь воспроизводят их, даже не пытаясь привести какие-либо аргументы. Попытки определить понятие ответственности органов и должностных лиц в целом (в единстве двух аспектов) не могут быть нами восприняты по тем причинам* о которых шла речь в параграфе 1 настоящего исследования. Кроме того, они не способствуют решению тех задач* которые были заявлены в самом начале настоящего параграфа.
2 . Известно, что любое понятие - это совокупность признаков явления. Юридическая ответетвенность органов и должностных .яиц местного самоуправления в видении представителей муниципально-правовой науки обладает следующими характерными признаками, которые в совокупности могут представлять собой соответствующее понятие:
- неблагоприятные правовые последствия для ответственного субъекта за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений - совершение противоправных действи£г (бездействие), ненадлежащее осуществление своих задач и функций;
- фактическое наступление, претерпевание соответствующих последствий;
- реакция государства на совершенное органом или должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием правонарушителем неблагоприятных для него последствий;
- применение к органам и должностным лицам местного самоуправления в установленном порядке мер принуждения (мер ответственности);
- обязанность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть определенные неблагоприятные правовые последствия за совершенное правонарушение, ненадлежащее осуществление возложенных задач и функций;
- необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке;
- мера государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей;
- связь между двумя субъектами, при которой одна с торона (инстанция ответственности) контролирует, оценивает поведение ответственной стороны и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать;
-правоотношение, в котором такая связь материализуется и существует.
Следует отметить необходимость широкого подхода к формулированию в общем виде оснований ответственности. Не вызывает сомнения то, что эти основания не сводятся исключительно к правонарушению. Основаниями ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления в определенных случая являются деяния или даже деятельность, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушение. Прежде всего это касается ответственности перед населением. Стремясь охватить в одной дефиниции особенности различных видов ответственности органов и должностных лиц местного само
управления, авторы, как было показано выше, формулирую'!'основания ответственности как: а) неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений: б) нарушение условий деятельности по решению вопросов местного значения Последняя позиция представляется наиболее универсальной, поскольку, скажем, отзыв выборного лица местного самоуправления может быть вызван не просто формальным невыполнением юридической обязанности, а фактической утратой доверия населения (избирателей) в силу различных причин, включая совершение аморального поступка.
Обобщение отмеченных признаков ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления и возможных подходов к определению ее оснований с учетом поставленных задач, высказанных ранее критических замечаний, а также представлений автора настоящего исследования о юридической ответственности как общетеоретической и общеправовой категории позволяет сформулировать следующую дефиницию оттгевтственяостпъ органов и должностных
лиц местного самоуправления - это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры угринуж.де.ншч. в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход позволяет1 интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых мун иди пально-правовой наукой, адекватно определить предмет1 правового регулирования - круг общественных отношений, которые могут быть и объективно нуждаются в урегулировании, выдержать межотраслевой характер соответствующего понятия, обеспечить пригодность дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики. С этой тючки зрения далее будут рассматриваться теоретические и прикладные проблемы юридической ответственности в муниципальном праве и ее реализации в практике местного самоуправления.
1А СУБЪЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
В системе муниципального права совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует1 комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, до.пжностных лиц местного самоуправления, членов
выборных органов местного самоуправления. В источниках муниципального права юридическая ответственность (со основания, меры, порядок привлечения) других субъектов не предусмотрена. В то же время в теории муниципального права предпринимались попытки обоснования де.пиктоспособности и необходимости включения в круг субъектов юридической ответственности местного населения (населения муниципального образования)146. Постановка вопроса об ответственности местного населения обусловлена содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Законе от 28 августа 1995 г. (ч. 1 ст. 2) и Законе от б октября 2003 г. (ч. 2 ст. 1). Одним из ключевых понятий в его законодательном определении является «самостоятельное, под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Включение этого признака местного самоуправления в нормативное определение его понятия вызывало полемику сразу по двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, кому принадлежит право на местное самоуправление; во-вторых, кто является субъектом той самой ответственности, под которую решаются вопросы местного значения и какова природа э'тей ответственности.
Большинство представителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право на осуществление местного самоуправления принадлежит местному населению, В соответствии с Конституцией РФ, Законом от 6 октября 2003 г. ведущее положение в системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местное самоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления147. Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, и поэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, т.е. осуществляет свою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ)148. Исходя из этого, сторонники широкого понимания юридической ответственности развивают идею об ответственности населения в контексте ответственности позитивной149 Они отмечают, что деятельность «под свою ответственность» - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права150. Признак местного самоуправления «под свою ответственность» рассматривается как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства151. Согласно ст. 126 ГК РФ162 муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают
по обязательствам других субъектов права. Речь вдет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означают наделение болы пой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности153. Формула «.под свою ответственность» означает, что население отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведы не отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установление санкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться154. В самом общем виде они предстают как низкий уровень социальных б.лаг и прочие негативные последствия для местного сообщества155.
Практическое значение категории «под свою ответственность» заключается в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью), предоставляемой местным сообществам, государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Речь идет об ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, то есть граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы Сущностью такой ответственности, по мнению М.Д. Краснова, является возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, все неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов. Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирав'!' в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей и т.п. могут привести, а гочнее неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и многого 156 другого
В этом механизме, с точки зрения М.А. Краснова, нет ничего нового. Такова практически ответственность предпринимателя, поскольку весь бизнес в мире осуществляется «под свою ответственность» - ответственность индивидуального или коллективного собственника. Если «дела не идут», то собственник может оказаться банкротом, и это для него станет самой суровой мерой ответственности157
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения (местного сообщества), отнесенных законом и уставом мунгп щпального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов и должностных лиц местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неуловлетвориггельного решения вопросов местной жизни претензии местного населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также и к себе, ибо население самостоятельно формирует ответственные органы местного самоуправления, избирает выборньтх должностных лиц, непосредственно решает вопросы местного значения156
В отношении местных сообществ М. А Красной предлагает использовать институт банкротства. Для этого он считает необходимым выработать специальные процедуры объявления банкротства местного сообщества с участием региональных органов власти. Эти органы должны дать оценку причин банкротства. Если, скажем, оно наступило в результате действия субъективных факторов, то местное сообщество может быть передано под централизованное государственное управление на определенный период времени. В результате население временно будет лишено права осуществления местного самоуправления, но без лишения права создания общественных самоуправляющихся структур159. Данное предложение в свое время нашло отражение в одном из проектов федерального закона, однако в дальнейшем эта идея не получила развития ни в законодательстве, ни в муниципально-правовой науке.
Стоит обратить внимание на то, кто в данном случае является субъектом ответственности Исходя из логики закона, им следовало бы признать месг-ное население (местное сообщество), т.е. самих людей, составляющих население самоуправляемых единиц Однако выделение такого субъекта ответственности не сообразуется с реальностью Говоря об ответственности населения, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления, в деятельности которых местное самоуправление проявляется наиболее очевидным образом. Фак-тггчески они располагают в наибольшей мере властными рычагами, принимают подавляющее большинство решении, представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность населения в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления160.
К такому же выводу приводит и формально-юридический анализ правовой основы местного самоуправления- Существующие в российском и международном праве официальные определения местного самоуправления. юридически значимые для российской правовой системы, по-разному определяют основного субъекта - носителя права на С) осуществление местного самоуправления, т.е. того, кто несет у станов-ленную законом ответственность за соблюдение (несоблюдение) уело-
вий осуществления местного самоуправления Исследование международно-правовых актов позволяет выявить общеевропейские тенденции в подходе к решению вопроса определения первичного ответственного субъекта в муниципально-правовых отношениях, а также сравнить их с подходом, нашедшим отражение в российском законодательстве.
С 1 сентября 1998 г. вступила в силу на территории Российской Федерации ратифицированная незадолго до этого Европейская хартия местного самоуправления (далее - Европейская хартия). В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью российской правовой системы. Таким образом, положения Европейской хартии местного самоуправления являются неотъемлемой частью российского конституционного и муниципального права.
В ч. 1 ст. 3 Европейской хартии дается понятие местного самоуправления: «Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population». Официальный перевод на русский язык данной нормы звучит следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять сю, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Доктринальное толкование ч. 1 ст. 3 Европейской хартии приводит к следующим выводам:
- право на осуществление местного самоуправления принадлежит органам местного самоуправления;
- с юридической точки зрения ответственность за осуществление регламентации и управления публичными делами несут органы местного самоуправления;
- население выступает лишь в качестве субъекта, в интересах которого действуют органы местного самоуправления.
Европейская хартия предусматривает возможность «обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это предусмотрено законом»161.
Таким образом, субъектами, которым принадлежи'!’право на осуществление местного самоуправления и которые соответственно ответственны за решение публичных дел на уровне муниципального образования, признаются органы местного самоуправления.
В ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества Независимых Государств162 (далее -Декларация) местное самоуправление определяется как «система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства». Очевидно, что
закрепленное в Декларации понятие местного самоуправления несколько отличается от понятия, содержащегося в Европейской хартии, и является отражением принципиально иного подхода к определению ответственного субъекта. Более того, в стом случае появляется новый субъект муниципальных о тношений, не фигурирующий в иных актах - местное территориальное сообщество. Систематическое и доктринальное толкование рассматриваемой статьи приводит к выводу, что в Декларации термины «население» и «местные территориальные сообщества» используются как синонимы. Таким образом, субъектом ответственности должно признаваться население (местные территориальные сообщесгва). Заметим, что текст Декларации порождает неопределенность в уяснении ответственно-ю субьекта. Прежде всего это связано с неоднозначностью понимания термина «местные территориальные сообщества», с отсутствием правового закрепления официального определения данного термина.
Конституция РФ не содержит полного определения понятия местного самоуправления. Его признаки содержатся в различных статьях Основного Закона государства. Так, в ст. 12 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В ч. 1 ст. 130 провозглашается самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий - владение, пользование и распоряжение в отношении муниципальной собственности. Наделение собственностью способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов и обусловливает его самостоятельность в действиях. В то же время ст. 12, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и по компетенции. Структурное обособление установлено в ст. 12 Конституции РФ, и состоит оно в том, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. Обособление органов местного самоуправления через компетенцию населения выражено также в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где прямо установлено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе создавать структуру органов местного самоуправления.
Конституция РФ обособляет органы местного самоуправления от органов государственной власти через определение их собственной компетенции. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
В Конституции РФ делается акцент’ на том, что местное самоуирав-ление «самостоятельно». Слово «самостоятельно» отнесено к институ-ту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения
(п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.
В Законе аг 23 августа 1995 г и Законе от 6 октября 2003 г закреплены официальные определения понятия «местное самоуправление», которые не совпадаю!' по содержанию друге другом, а также существенно отличается от соответствующей дефиниции, закрепленной в Европейской хартии. Так в ч. 1 ст. 2 Закона от 28 августа 1995 г. «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения. его исторических и иных местных традиций». В ч. 2 ст. 1 Закона от 6 октября 2ПОЗ г. содержится следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Несмотря на текстуальное разночтение, очевидно, что подход к определению субъекта ответственности в Законе от 6 октября 2003 г. не изменился:
- решение вопросов местного значения в Российской Федерации осуществляет население; население может их решать как непосредственно, так и через органы местного самоуправления;
- деятельность органов местного самоуправления - этп одна из разновидностей деятельности населения по решению вопросов местного значения;
- решение вопросов местного значения осуществляется под собственную ответственность населения; ответственным суаьектпм выступает именно оно - население.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления и российские правовые акты демонстрирую!’ два различных подхода к решению вопроса о субъекте ответственности при осуществлении местного самоуправления. В первом случае органы местного самоуправления являются носителем права на осуществление местного самоуправления; они его реализуют иод собственную ответственность. Во втором случае таким субъектом выступает население муниципального образования В соответствии с Декларацией к населению приравниваются еще и местные территориальные сообщества.
Все указанные выше акты подлежат применению на территории Российской Федерации. В отличие от Европейской хартии, Конститу
ции РФ и федеральных законов Декорация носит рекомендательный характер. Европейская хартия является международно-правовым актом, обладает’ большей юридической силой по сравнению с Законом от 6 октября 2003 г. Таким образом, с 1 сентября 1998 г. в России должен использоваться закрепленный в Европейской хартии подход к пониманию ответственности и субъекта ответственности за ненадлежащее решение вопросов местного значения
В связи с вышеизложенным резонно возникает ряд вопросов: какой из двух вариантов определения ответственного субъекта при осуществлении местного самоуправления предпочтительнее? Кто же должен являться субъектом ответственности: население мугпгципального образования или органы местного самоуправления? Чте необходимо пониматыюд местными территориальными сообтцествами, речь о которых идет в Декларации?
В правовой науке ответы на эти вопросы далеко неоднозначные. Так, одни авторы отмечают, что возложение ответственности за муниципальные дела на органы местного самоуправления искажает демократическую природу местного самоуправления и противоречит содержанию ст. 130 Конституции РФ163. В соответствии с Законом от 6 октября 2003 г. решение вопросов местного значения - исключительная прерогатива населения муниципального образования, которое осуществляет эту деятельность непосредственно либо через органы местного самоуправления. Если деятельность осуществляется непосредственно, то ответственность в случае неправомерности действий должно нести население муниципального образования, принявшее решение или совершившее иные действия, В такой ситуации иного субъекта ответственности быть не может. Когда же деятельность осуществляется органами местного самоуправления, которым население как источник власти позволяет осуществляв соответствующую деятельноегь, тогда ситуация складывается по-другому. Органы местного самоуправления, избранные населением, обязаны отвечать перед населением за использование тех прав, что были им переданы. Перед иными субъектами, такими, как, государство, юридические лица, отдельные физические лица, за действия органов местного самоуправления, связанные с решением вопросов местного значения, в публичных отношениях непосредственно орган местного самоуправления не должен нести ответственность. Только при таком подходе может быть реализовано положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что деятельность по решению вопросов ме-с тного з нач е н ия осу ществ л я ется i ю д от ветс тв е нн ос т ь на сел е ния муниципального образования.
Сточки зрения некоторых правоведов, население, избирая представительный орган местного самоуправления и формируя иные выборные органы, не может предвидеть возможность нарушения этими органами в дальнейшем действующего законодательства и ненадлежащее реше-
нме вопросов местного значения. Действия населения по формированию органов местного самоуправления, получающих мандат доверия, сами по себе не составляют состава правонарушения. Правонарушение может быть совершено лишь уже сформировагшыми органами местного самоуправления, поэтому нес ти ответственность во всех случаях нарушения органами местного самоуправления установленных правовых норм население не может и не должно154. За ненадлежащее решение вопросов местного значения должно нести ответственность не население муниципального образования, а органы местного самоуправления. Подход, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, представляется, с точки зрения Е.Г. Коковой165, единственно правильным, поскольку основанием наступления юридической ответственности является правонарушение. Население муниципального образования как самостоятельный субъект правоотношений не может совершить правонарушение. Рассмотрение же отдельными учеными166 в качестве юридической ответственности неблагоприятных последствий для населения в виде более низкого уровня социальных благ по сравнению с уровнем в иных муниципальных образованиях - последствий, наступивших в результате юридически упречной деятельности отдельных органов местного самоуправления, представляется недостаточно обоснованным.
Местное самоуправление - это управление народа на определенной территории. Именно необходимость решения местных вопросов подталкивало население к созданию специальных, наделенных властными полномочиями, органов Таким образом, можно утверждать, что носителем права на местное самоуправление является население, проживающее на территории муниципального образования. «Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоу правленческих прав коллективного характера... Выборные и другие муниципальные органы, о которых речь идет в ч. 2 ст. 130, являются вторичными субъектами местного самоуправления Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных самоуправление с ких прав граждан как членов этих
167 г'-*’» 163
соооществ» . стгои точки зрения придерживаются и другие ученые
Важным представляется осмысление существующего в муниципально-правовой науке опыта решения проблемы определения состава субъектов юридической ответственности.
Постановка проблемы соотношения ответственности населения и органов местного самоуправления обусловлена двойственностью природы местного самоуправления, необоснованным стремлением некоторых ученых поставить местное самоуправление вне рамок единой системы управления делами государства и общества169, реализацией в жизни российской концепции местного самоуправления. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздей
ствия со стороны центра на муниципальную деятельность, предопределяют возложение ответственности на органы местного самоуправления.
Изучение юридической ответственности должно вестись серого на основе изучения норм и принципов права, за пределами которого нет ни правонарушений, ни санкций, а поэтому не должно быть нм ответственности, ни принуждения. При теоретическом исследовании проблем юридической ответственности попытки выйти за пределы права, а то и вовсе уйти от права как предмета исследования, подменить ту часть права, которая определяет основания и порядок осуществления ответственности, чем-гго другим, посторонним праву, не могут дать положительного результата170 Категорию «под свою ответственность» применительно к ответственности населения следует рассматривать как правовой принцип организации местного самоуправления, которьш предопределяет обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти не только организационно, но и функционально. Обособленность местного самоуправления, его организационная и экономическая самостоятельность подчеркиваются позицией государственного невмешательства в деятельность органов местного самоуправления (кроме с л уча-ев, обозначенных законом). Слова «под свою ответственность» подчеркивают «отстранение» государственной власти от участия в собственно местных де.пах. Ответственность населения может пониматься как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления. Население принимает на себя «бремя», «обязанность» самостоятельно обеспечивать решение проблем, представляющих «местный интерес», что в данном случае может трактоваться и как ответственность за положение дел в муниципальном образовании. Однако в странах Европейского сообщества понятие «под свою ответственность» непосредственно связывается с областями, находящимися в сфере компетенции местных властей - органов местного самоуправления, и соответствием ресурсного обеспечения выполняемых задач171. Институт же юридической ответственности в муниципальном праве предусматривает в качестве субъектов ответственности органы местного самоуправления, их выборных членов, а также должностных лиг! местного самоуправления, являющихся основным звеном системы местного самоуправления172. Федеральный законодатель, определяя в законе, что местное самоуправление осуществляется под ответственность населения муниципального образования, тем не менее не устанавливает ни оснований, ни процедуры, ни мер ответственности населения. В тексте закона содержатся положения, касающиеся ответственности только вышеназванных субъекгов. Население, кроме как в понятии местного самоуправления, в качестве субъекта ответственности не фигурирует. Аналогичная практика складывается в субъектах РФ. Нами не найдено ни одного субъекта РФ, в котором устанавливалась бы ответственность населения муниципального образования за ненадлежащее решение вопросов местного значения.
Подводя итог рассмотрению поставленных в данной главе вопросов, отметим следующие принципиальные моменты.
В ходе развитая муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности Процесс его формирования характеризуется рядом особенностей, которые оказывают влияние на состояние и содержание научного знания.
Для продвижения вперед в построении отраслевой теории ответственности в муниципалыю-правовой пауке важное значение имеет решение методологических проблем. Первостепенной из них является проблема понимания юридической ответственности. Понятие юридической ответственности должно отвечать потребностям практики и иметь не только теоретическое, но и прикладное значение, правильно ориентировать законодателя, правоприменителя и обычных граждан
Определение понятия ответственности в муниципальном праве в единстве позитивного и негативного аспектов не способствует решению практических задач. Узкий, негативный подход к ее определению является бал ее пригодным, более практическим, который в то же время не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное вост три яг ие. Предложенное автором определение ответственности в муниципальном праве обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической от в ет ств е н но с ти, в осп р инятых му ни ципа л ь но - п ра в о в о й на у ко й, адекватно определить предмет правового регулирования, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики.
Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления. Для включения местно го населения в состав субъектов юридической ответственности нет достаточных правовых оснований. Используемую законодателем категорию «под свою ответственность» следует рассматривать как правовой принцип организации местного самоуправления, предопределяющий организационное и функциональное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.
Глава 2
СИСТЕМА
ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2,1, ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СИСТЕМНЫЙ ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
Юридическая ответственность органов и должностных ,пиц местного самоуправления представляет собой сложную систему, системный объект. Такой подход к ее восприятию нужно отнести к общим методологическим принципам исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления173. Приступая к системному анализу этого явления, мы принимаем в качестве исходной формулировку понятия системы в праве как объективного объединения «по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования»174 Представляется необходимым дополнить данное определение указанием на то, что система складывается из компонентов, взаимодействие которых порождает новые интегративные (системные) качества, не присущие ее образующим175. Сущность системного подхода состоит в распространении рационального решения для одной части системы на другие176.
При изучении системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нужно найти принципиальное единство образующих ее элементов. Ее системное единство выражается в предмете, методе правового регулирования и своеобразных принципах1 .
Основным фактором, интегративным свойством, образующим систему юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, является предмет правового регулирования, т.е. те общественные отношения, которые непосредственно испытывают воздействие юридической ответственности и складываются под сю влиянием173. Предмет правового регулирования - это основной материальный признак, определяют^ все остальные системные свойства юридической от
ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления Своеобразие отношении, регулируемых институтом юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция РФ определяет как «местное самоуправлением Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношении, связанных с самостоятельным и под свою ответственность решением населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень публичной власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъекта РФ179. Предметом правового регулирования данного правового института являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местным населением права на местное самоуправление посредством формирования организованных легитимных структур - органов и должностных лиц местного самоуправления. Содержание этих общественных отношении связано, во-первых, с деятельностью выборных и других органов и должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью и объектами муниципального хозяйства, с формированием и исполнением местного бюджета, а также с иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, на решение других вопросов местного значения, включая вопросы организации своей собственной работы, муниципа.льной службы, и, во-вторых, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- возникают в связи с формированием, функционированием и прекращением полномочий органов и должностных лиц местною самоуправления;
- имеют локально-территориальный характер, так как возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с федеральным законом и законодательством субъектов РФ;
- носят комплексный характер, поскольку связаны с реализацией задач и функции местного самоуправления: экономической, бюджетной, финансовой, социально-культурной и др.;
- обязательными субъектами этих отношений выступают либо органы, либо должностные лица местного самоуправления.
Следующим свойством, интегрирующим систему юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в единое целое, является метод правового регулирования. Он включает следующие основные элементы: а) общее правовое положение субъектов (правосубъектность, правовой статус); б) основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (юридические факты); в) способ формирования субъективных прав и юридических обязанностей; г) характер юридических мер воздействия, способы, основания и процедуры применения санкции1 .
Главным в методе правового регулирования, его определяющим элементом является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус. В нем концентрируются все особенности метода правового регулирования в целом181. Особенность правового положения участников правоотношений, складывающихся в процессе реализации норм, ус
танавливающих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, состоит в том, что они являются отношениями власти и подчинения18 . Властными полномочиями обладают ме
стное население и государственные органы, которым предоставлено право на решение вопроса (либо участие в его решении) о возложении мер юридической ответственности и о непосредственной реализации этого решения Подотчетной стороной выступают органы и должностные лица местного самоуправления.
Особенность метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления отражена и в характере юридических фактов, с которыми связываются возникновение, изменение или прекращение данных правоотношений. Речь идет об основаниях юридической ответственности, которые, как было отмечено выше, не сводятся только к правонарушению. По форме выражения юридические факты, с которыми связывается ответственность органов И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ местного 183
с а моу пра в лен ия, яв л я юте я с ложными , поско ль ку нормы права пре -дусматривают несколько обстоятельств, в совокупности являющихся основанием возникновения, изменения, прекращения соответствующих отношений.
Метод правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления формирует субъективные нрава и юридические обязанности участников данных правоотношений посредством применения приемов, используемых отраслевыми институтами ответственности. Правовые нормы, регулирующие отношения ответственности органов и должностных лиц местного само-управления, возлагают на субъекюв обязанность не нарушать условий 40 деятельности по реализации собственной компетенции в решении во
просов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий, К таким условиям можно отнести:
1) эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е, обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества, осуществлению отдельных государственных полномочий;
2) соблюдение законности (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий,
3) добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.
Поэтому метод правового регулирования данных отношений основывается на комплексном использовании совокупности приемов формирования субъективных прав и юридических обязанностей в охранительных правовых отношениях.
Приемы формирования субъективных прав и юридических обязанностей в данных правовых отношениях определяют и различный характер взаимосвязей менаду субъектами. Отношения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством, как отмечалось, характеризуются как отношения власти и подчинения. Отношения ответственности соответствующих органов и должностных лиц перед гражданами, физическими и
юридическими лицами строятся на принципе равноправия сторон.
Специфической чертой, характеризующей метод правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лтгп местного самоуправления, является также то, что права и обязанности субъектов правоотношений, будучи в общем виде предусмотрены в правовых нормах, реализуются посредством тех или иных актов правоприменения
И наконец, последняя существенная особенность метода юридической
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
состоит, на наш взгляд, в том, что он выражается не столько в характере юридических мер воздействия па ответственного субъекта, сколько в способах, основаниях и процедуре их применения Такие юридические меры воздействия, как прекраг пение полномочий органа, осуществляющего властные функции, отзыв депутата, признание того или иного нормативного правового акта противоречащим :^акону, возложение обязанности возместить ущерб, причиненный незаконными действиями (бездействием) тех или иных специальных субъектов, применяются не только в сфере местного самоуправления. Они широко используются в сфере действия публичного права. В этом плане арсенал юридических мер воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления не оригинален. Спецификой обладают способы, основания и процедура их применения. Например, рассма тривая способы применения юридических мер воздействия, необходимо обратить внимание на то, кому принадлежит инициатива приведения этих мер в действие. В зависимости от того,
кто из уполномоченных суоъектов выступает инициатором применения тех или иных юридических мер воздействия, различаются и основания, и процедура их применения. Так, согласно сгг. 71-74 Закона от 6 октября 2003 г. полномочия органа или выборного должностного лица местного самоуправления могу г быть прекращены как по инициативе и посредством государственно-властного воздействия на ответственного субъекта, так и по инициативе населения муниципального образования. Основания и процедура прекращения полномочий соответствующего органа или должностного лица существенно отличаются в зависимости от того, какое отношение юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется - перед государством или перед населением муниципальною образования.
Основания и процедуры применения юридических мер воздействия в данной сфере разнятся и по * территориальному» признаку. Это означает, что устав и нормативные правовые акты муниципального образования могут закреплять специфические, применяющиеся только в пределах данного муниципального образования основания и процедуру приведения в действие юридических мер воздействия на органы и должностные лица местного самоуправления- Подобной спецификой обладают прежде всего основания и процедура приведения в действие юридических мер воздействия на ответственного субъекта в отношениях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. В соответствии со ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г. порядок и условия ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований.
К числу важнейших системообразующих свойств юридической от-ветотвенности органов и должностных лиц местного самоуправления относятся также ее принципы - закрепленные в нормах права основополагающие положения, которые устанавливают ответственность и выражают содержание данного правового института. Они наиболее ярко, рельефно отражают характер юридической ответственности.
Не вызывает сомнения теоретическое положение, что содержание юридической ответственности концентрированно выражается в ее принципах. Наиболее емкие характеристики принципов юридической ответственности разработаны И.А. Галаганом, А.Е. Луневым, И.С. Са-мощенко, М.Х. Фарукшиным, Д.А. Липинским. Определенный интерес представляют рассуждения и классификация принципов Е.И. Марковой. Она отмечает весьма существенную деталь: принципы правовой ответственности отражают специфику данного института, что позволяет конструировать в пределах общей системы института подсистему правовой ответственности специальных субъектов административной ответственности - должностных лиц. Данная подсистема, по мнению 40 К И. Марковой, основана на принципах правовой основы, ответственно-
стм за конкретное деяние, ответственности за вину, персональной ответственности, неотвратимости, соразмерности наказания содеянному, вза-имоналожения нескольких видов ответственности, гласности, оперативности, равенства перед законом, повышенной ответственности в зависимости 0'1’ занимаемой должности184.
В настоящее время специфика и содержание юридической ответственности характеризуются следующими основными принципами: ответственности лишь за противоправное деяние, презумпции невиновности; справедливости; законности; целесообразности и неотвратимости185 Данная классификация является наиболее распространенной.
Основой оптимального подхода к выделению принципов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является отражение в них специфики данного правового института. Специфику и содержание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления характеризуют наряду с приведенными выше следующие принципы.
1. Ответственность за результативность деятельности по осуществлению исполняемых функций. Этот принцип подчеркивает специфику оснований юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. Дифференциация ответственности (перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами). Данный принцип означает существование трех различных по своей природе отношений, ответственным субъектом в которых выступают органы и должностные лица местного самоуправления,
3. Автономность в осуществлении юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основным содержательным моментом этого принципа является то, что в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ организационные формы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования определяются последним в уставе муниципального образования и реализуются самостоятельно.
4. Сочетание персональной и коллективной ответственности. Выделение данною принципа обусловлено законодательным закреплением в системе органов местного самоуправления индивидуальных и коллективных субъектов ответственности - до.пжностных лиц и органов местного самоуправления,
5. Гласность. Этот принцип предполагает огласку факта применения мер ответственности, доведение до сведения населения обстоятельств дела и принятых мер.
6. Взаимодействие отраслевых видов юридической ответственности. Такое взаимодействие находит свое выражение в том, что нормы муни- кч ципа л ьного п ра ва обеспечива ются не только собствен^ ыми ме ра ми, но и V 0
мерами ответственности, закрепленными в других отраслях российского права (гражданского, административного и т.п,).
Изложенные характеристики предмета и метла юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления раскрывают содержание данных принципов. Уяснение этих принципов важно для понимания сущности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, поскольку в совокупности они представляют собой ее обобщенную характеристику166, Анализ указанных принципов имеет также значительную ценность для теоретической разработки конкретных вопросов юридической ответственности соответствующих органов и должностных лиц и для научно обоснованного применения на практике такой гарантии законности, как институт ответственности в праве107 Значение прингдшов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как и общеправовых принципов, состоит в том, что, обладая свойствами первичного подразделения правонормативных предписаний, принципы вместе с тем являются стержнем правовой системы, той «жизненной силой», которая связывает все ее подразделения в единый 188 организм
Перечисленные основные интегративные качества предопределяют целостность юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как системы Подробное рассмотрение элементов, составляющих систему юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, позволяет выявить специфику всей системы в целом,
1. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления носит публично-властный характер. Она устанавливается законом (уставом) и опирается на возможность государственного (административного либо судебного) принуждения,
2. Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет свой специфический предмет правового регулирования, т.е, те общественные отношения, которые непосредственно испытывают воздействие юридической ответствен нести и складываются под ее влиянием189.
3. Способы правового регулирования (централизованное, региональное, локальное) и метод правового регулирования носят комплексный характер. Специфика метода правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выражается в сочетании публично-правового и частноправового регулирования соответствующих отношений, в использовании отраслевых методов правового регулирования.
4. Определенной спецификой отличаются юридические факты, с ко-торыми связаны возникновение, изменение и прекращение отношений V0 ответственности, а также процедура их установления и реализации
норм, устанавливающих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления,
5, Своеобразие принципов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления также придает данному институту определенную специфику.
6. Формирование и функционирование института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривают использование всей сложившейся в российском праве системы юридической ответственности, включая отраслевые виды. Поэтому совокупность видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления образует систему, элементы которой находятся во взаимной связи и взаимодействии.
Глубокое и всестороннее изучение юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает использование дифференцированного подхода к исследуемой материи. При таком подходе мы неизбежно сталкиваемся с проблемой классификации юридической ответственности указанных субъектов, содержание которой составляют ответы на два основных вопроса.
Во-первых, формирование теоретических представлений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления требует определения соотношения ответственности указанных субъектов с отдельными (известными правовой науке) видами юридической ответственности и определения места этой ответственности в системе юридической ответственности. Это, возможно, позволит отграничить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления от специфических особенностей различных видов отраслевой ответственности. Поэтому первый вопрос, на который предстоит найти ответ, сформулируем следующим образом: может ли быть обособлена в системе юридической ответственности вообще ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, может ли она претендовать на определенную видовую специфику и классифицироваться как самостоятельный вид юридической ответственности?
Во-вторых, даже поверхностный анализ социальных и функциональных связей органов местного самоуправления, а также действующего законодательства приводит’ к предположению о внутренней неоднородности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Этим предположением вызван второй вопрос: может ли ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления быть дифференцирована и если да, то какие основания могут быть положены в основу ее «внутренней» классификации?
Таким образом, перед нами две относительно самостоятельные проблемы. Первая - это классификация юридической ответственности вообще и определение видовых особенностей ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (если таковые имеют место V0
быть). Вторая - внутренняя классификация юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Решение поставленных проблем имеет’ не только теоретическое, но и прикладное значение. Оно позволит найти положительный ответ на вопрос о целесообразности и объективной обусловленности формирования в законодательстве новых, специфических нормативных конструкций юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления или же, наоборот, отвергнуть такую постановку вопроса, опираться (использовать) на существующие отраслевые виды юридической ответственности и имеющиеся правовые механизмы- При этом могут быть решены и сугубо теоретические проблемы. Одной из них является систематизация оснований классификации ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Такая постановка проблем помимо объективной необходимости обусловлена еще рядом причин.
Во-первых, в научных публикациях уже предпринимались попытки обоснования видовой специфики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, и поэтому мы не можем оставить без внимания ранее высказанные суждения по данному вопросу.
Во-вторых, с момента принятия Закона от 28 августа 1995 г, и закрепления в нем общих принципов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления механизм ответственности уже дважды существенно изменялся- Эго свидетельствует об отсутствии у законодателя четкой концепции правового регулирования ответственности указанных субъектов, что, вероятнее всего, происходит по причине отсутствия соответствующей теории. Из-за нестабильности законодательства и отсутствия сколько-нибудь сформировавшейся теории становится актуальным осмысление юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в контексте поставленной проблемы
В-третьих, законодатель, а вслед за ним и ученые классифицировали ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на отдельные виды (формы190). При этом в научной литературе продолжает сохраняться значительная неопределенность в основаниях такой классификации, оценках и характеристике отдельных видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления-
После того как мы определили объект классификации, т.е. юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как систему, и выявили специфические черты этой системы, нам в целях решения поставленных гносеологических задач предстоит рассмотреть возможности распределения составляющих системы по группам на основании какого-либо общего признака, с тем чтобы обнаружить существенные качества подразделений системы. Но здесь мы ста л кива-емся с необходимостью использования специального инструментария -
понятийно-категориального аппарата, который позволил бы «разложить по полочкам» подразделения системы на основе выявления существенных качеств каждого из них. В силу причин, которые будут изложены ниже, этот аппарат достаточно обширен и пока еще четко не определен. Этим обусловливается содержание следующего параграфа.
2.2. ПРЕДПОСЫЛКИ КЛАССИФИКАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Классификация (как прием научного познания)191 представляет собой распределение массы изучаемых явлений на группы по каким-либо общим признакам192. Это способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие, производные от них, признаки каждою из элементов подразделений193. Традиционно в правовой науке такие «группы» или «подразделения системы» именуют видами юридической ответственности Именно «вид ответственности» становится центральной категорией классификации юридической ответственности вообще и ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления в частности.
В правовой науке принято подразделять юридическую ответствен-ность на виды по различным основаниям194. По признаку отраслевой
принадлежности выделяют такие виды ответственности, как граждан
ско-правовая. уголовная, административная, дисциплинарная ответст-венность и др. По ха ра ктеру правила рушен ия и содержанию са нкции за его совершение различают штрафную (карательную) и правовосстановительную Ответственность196. Иногда юридическую ответственность подразделяют на публично-правовую и частноправовую197 Существуют и другие классификации (о них пойдет речь ниже - в параграфе 3), Более того, отраслевые виды ответственности, в свою очередь, также подразделяются на виды. Такое деление наиболее ярко представлено
..iCft
применительно к конституционном и гражданско-правовой ответственности199, Однако, как показывает анализ литературы по конститу
ционному и муниципальному праву, категория «вид ответственности»
органов и должностных лггц местного самоуправления нередко конку
рирует с другими категориями, такими, как «форма ответственности» и «мера ответственности». Так, в одних случаях авторы используют отраслевую классификацию юридической ответственности, отождествляя при этом понятия «виды» и «формы» ответственности. В других
случаях под видами ответственности понимаются конкретные меры принуждения, т.е. меры ответственности (например, прекращение полномочий органа местного самоуправления, возмещение вреда), что, очевидно, не согласуется с аг рас ле вой структурой права и соответствую
щей классификацией юридической ответственности. Огра елевые же виды ответственности рассматриваются при этом в качестве форм юридической ответственности. Такое смешение и произвольное использование понятий свидетельствует, с одой стороны, о «рефлексивности», о стремлении авторов точно следовать формулировкам, закрепленным в нормативных актах200, а с другой - о недостаточной научной разработанности самой проблемы. Последнее обстоятельство обусловливает необходимость упорядочения соответствующего понятийного ряда, определения содержания перечисленных категорий и их соотношения друг с другом (по крайней мере в авторском видении).
Отдельные виды ответственности, их особенности и т.п. широко описаны как в общей теории права, так и в отраслевых юридических пауках. Однако сама категория «вид ответственности» в правовой науке является практически не разработанной.
Вид в логическом смысле - понятие, которое образуется посредством выделения общих Признаков в индивидуальных понятиях и само имеет общие признаки с другими видовыми понятиями. Из понятия вида может быть образовано еще более широкое понятие - понятие рода. В свою очередь, понятие вида может стать по отношению к подчинен-201 ним понятиям также понятием рода
В правовой науке предпринимаются отдельные попытки пояснить, какой смысл следует вкладывать в понятие «вид юридической ответственности», однако, фактически, по существу, авторы ведут речь о критериях, по которым следует подразделять ответственность на виды. Так, например, по мнению Н,М. Коаосоеюй, для признания того или иного вида ответственности в качестве самостоятельного необходимо наличие совокупности ряда признаков, таких, как источники ответственности, специфические основания ее наступления, субъекты, система санкций и особый порядок их применения202.
М.Д. Шиндяпина считает, что каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. Согласно отраслевой классификации юридической ответственности она выделяет: конституционный, граждан -
... ч. v 203
С кии, трудовой, административным и уголовный процесс
По мнению Е.С. Шугриной, виды юридической ответственности различаются следующими признаками.
1. Нормативное регулирование. Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами различных отраслей права.
2. Основания. Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение (основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой - гражданско-правовой деликт, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, конституцион-но-1J равовой - кон ституцион но -1 ipa вовой деликт, муници! 1а.’1ьно-1 траво -вой - утрата доверия).
3. Шкала взысканий. Так, за административный проступок может быть наложен штраф, применены исправительные работы, произведен административный арест; за дисциплинарный проступок может последовать выговор, строгий выговор, за гражданско-правовой деликт - пеня, возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть о'юзвано- Результатом привлечения к конституционно -правовой ответственности может быть, например, признание акта незаконным, прекращение полномочии органа местного самоуправления и т,д
4. Порядок привлечения к ответственности. Вопрос об уголовной ответственности решается в судебном порядке, административная ответственность налагается в административном или в судебном порядке, вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосование
5. Круг лиц иди органов, налагающих взыскание. Уголовное наказание налагается только в судебном порядке, дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом, административное наказание налагается, например, административной комиссией, органами внутренних дел, вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.
6. Форма правоприменительного акта. В уголовном праве - это приговор, в административном - постановление, в гражданском - решение суда, Результаты голосования об отзыве выборного должностного лица оформляются решением соответствующей избирательной комиссии и т,д
7. Сроки наложения, исполнения и погашения взыскания. Так, административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента совершения правонарушения, а при длящемся - в течение двух месяцев с момента совершения, дисциплинарное взыскание - в течение месяца с момента обнаружения правонарушения. Срок погашения административного и дисциплинарного взысканий составляет один год; срок погашения судимости - до восьми лет.
8. Перед кем наступает ответственность. Уголовная, административная, конституционно-!травовая ответственность наступает перед государством. гражданско-правовая - перед физическими или юридическими лицами, мушщЕшально-правовая - перед населением муниципального образования204.
Можно и дальше приводить аналогичные примеры, однако, как подчеркивалось выше, другие авторы также фактически ведут речь о критериях, по которым следует подразделять юридическую ответственность на виды, а не о содержании рассматриваемой категории. В го же время существующие теоретические воззрения позволяют обобщить существенные характеристики (черты) содержания этой правовой категории. Если абстрагироваться от частностей и попытаться выйти на более высокий уровень обобщения (общетеоретический уровень), то можно прийти к выводу, что вид юридической ответственности - это правовая категория, V0
ко'трая образуется на основе выделения особенностей (существенных качеств) содержания и формы отдельных элементов системы юридической ответственности При этом именно обобщение особеннос'т’ей 'юго и другого (содержания и формы) формирует понятие «вид юридической О'гве'шгвенносгм^. Таким образом, «иб юридической сппвеггюлпе^нности можно определить как пр&юет/ю категорию, выражающую подразделение юридической ответственности как явления (системы), обладающее особенностями (существенными качествами) содержания и формы. Данная дефиниция требует пояснения того, что следует понимать под «содержанием» и «формой» юридической ответственности.
Термин «содержание юридической ответственности» нередко используется представителями как общей теории права, так и отраслевых юридических наук при разработке проблематики юридической ответственности. Однако вопрос о том, какой смысл следует вкладывать в соответствующее понятие, остается открытым. Нельзя сказать, что причиной этого является научная дискуссия о концептуальной стороне категории «содержание юридической ответственности». Авторы попросту обходят этот вопрос.
Анализируя соответствующую юридическую литературу, мы приходим к выводу, что чаще всего под содержанием юридической ответственности понимаются конкретные лишения (обременения), которые претерпевает правонарушитель. Иногда указывается, что содержанием юридической ответственности выступает государственное принуждение205. В отдельных случаях к «структурным элементам содержания ответственности» относят се основания, оценку деяния (деятельности) и реакцию на него206. Некоторые ученые усматривают содержание ответственности в процедурном (процессуальном) решении. Так, авторы Комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под ред. Ю.А Тктмиройа отмечают: «Содержанием ответственности, наступающей в результате утраты доверия, является решение населения о расформировании представительного органа местного самоуправления, 207
утратив! I те го д ове рие»
Юридическая ответственность как правовое явление представляет собой единство содержания и формы. Содержание немыслимо вне формы, в которой оно выражается. Содержание есть «что» в «как», т.е. то, что наполняет форму, из чего она осуществляется200. Г. Гегель отмечал: «При рассмотрении противоположности между формой и содержанием существенно важно не упустить из виду, что содержание не бесформенно, а форма одновременно и содержится в самом содержании, и представляет собой нечто внешнее ему. Мы здесь имеем удвоение формы: во-первых, она, как рефлектированная внутрь себя, есть содержание, во-вторых, она, как нерефлектированная внутрь себя, есть внешне безразличное для содержания существование»209. Из этой двойственной
природы формы вытекает, во-первых, возможность относительно самостоятельного исследования формы и, во-вторых, неизбежность выхода за пределы собственно формы по мере углубления ее исследования210. Поэтому трудно и, вероятно, методологически не целесообразно пытаться решать вопрос о «.содержании юридической ответственности», абстрагируясь от’ ее формы. На это потенциальное заблуждение обратили внимание многие теоретики права. Так, Ю.А. Денисов отмечал: «При разработке проблем юридической ответственности авторы опираются преимущественно на нормы материального права. Вместе с тем, как содержание не мыслимо вне формы, в которой оно выражается, так и право не мыслимо вне процессуальных форм его реализации»211. «Если же в предмет исследования вовлекается процессуальное право. - пишет О.Э. Лейсж, - то многие спорные вопросы отпадают сами собой, так как сама процедура применения .любого вида санкции показывает, что здесь имеет место государственное осуждение и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя»212 Исследование формы ответственности позволит более четко очертить ее содержание. Приступая к решению этой задачи, мы принимаем за рабочую гипотезу тезис о том, что содержание юридической ответственности составляют государственная (публично-правовая) оценка (осуждение) деяния (в ряде случаев - деятельности) и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя.
В философском смысле форма есть внешнее очертание, наружный вид, внешнее выражение какого-либо содержания, а также внутреннее строение, структура, определенный и определяющий порядок предмета или порядок протекания процесса213. Поскольку форма есть способ существования и выражения содержания, форма юридической о'1,ве'1’ственно-сти представляет собой то, в чем она себя обнаруживает и существует.
По вопросу о содержании категории «форма ответственности» в юридической науке нет определенности. Обобщение существующего многообразия авторских суждений, подходов к рассматриваемой проблеме позволяет прийти к выводу о существовании в правовой пауке ПЯТИ направлений В понимании формы юридической ответственности.
Первое? направление связано с пониманием формы юридической ответственности как формы выражения тех дополнительных обременений, которые возлагаются на правонарушителя. Такой подход утвердился в гражданско-правовой науке. «Под формой гражданско-правовой ответственности понимается форма выражения тех дополнительных обременений, которые возлагаются на правонарушителя. Гражданское законодательство предусматривает различные формы ответственности. Она может наступать в форме возмещения убытков, уплаты неустойки, потери задатка и т.д.»214 При этом происходит отождествление понятий «форма ответственности», «мера ответственности» и «санкция». «...Возмещение убытков называют общей мерой гражданско-правовой ответственности. Другие формы гражданско-правовой ответственности назы-
,, 5-ГЕ
вакуг специальными мерами гражданско-правовой ответственности» «Существуют две формы ответственности за нарушение обязательства, иначе называемые имущественными санкциями: во-первых. возмещение причиненных убытков и, во-вторых, уплата неустойки»216
Как было показано выше217, такое представление о форме ответег-венности нашло отражение и в работах по конституционному и муниципальному праву21. Этот подход был воспринят и нормотворческой практикой муниципальных образований. Так, в ст. 66 Устава города Тулы было закреплено: «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением города реализуется в виде права последнего на выражение недоверия соответствующим органам и выборным должностным лицам. Формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются отзыв депутата Тульской городской Думы, досрочное прекращение полномочий Тульской городской Думы или Главы города»219
К этому направлению тяготеет позиция авторов, которые исходят из того, что такую форму имеет не сама юридическая ответственность, а ее меры, «Во всех случаях, - пишет К. И. Алшрбекоес - мера ответственно“ С'ги лица, подвергнутого гражданско-правовой ответственности, выражается в материальной форме (пени, штрафы, иные виды экономического принуждения)»220.
Второе направление имеет в своей основе представление о форме ответственности как о процессуальной форме221, «С философской точки зрения юридическая ответственность как правовое явление представляет собой единство содержания и формы, то есть нс только определенное состояние, изменяющее правовой статус правонарушителя, но и особую процедуру ее возложения (применения), исполнения и осуществления »222. «Судебный процесс и право также тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а фор-223 мы животных - с мясом и кровью животных»
Этот подход характерен для общей теории права224. Его сторонники исходя'г из того. 4W право немыслимо вне процессуальных форм его реализации. Последняя зависит от материального основания еще и в том отношении, что чем строже санкция, тем более развита эта процессуальная форма (обширность нормативной детализации гарантий истины по делу и права на защиту прямо пропорциональна степени строгости санкции)225
В юридической науке существуют различные точки зрения на определение процессуальной формы, юридической процедуры, процессуальных отношений, процессуальных стадий и процессуальных производств. Концепции авторов базируются как на отождествлении перечисленных понятий, так и на их разграничении220. В то же время существующие концепции сближает идея о том, что понятие «процессуальная форма» не представляет собой самого процесса, а выполняет лишь функцию характеристики его структуры22Г
Tpem.?>e направление связывает форму юридической ответственности с правоотношением. Этот подход также достаточно популярен среди теоретиков права. Так, с точки зрения С.С, Ллексееаа, правовая ответственность существует и реализуется именно в рамках (посредством) охран тыльных правоотношений223. Развивая эту идею, М.Д. Шиндяпина приходит к выводу, чг1О правоохранительная санкция содержит конкретную меру ответственности, реализация которой (применение) выступает как правоохранительное отношение. «Таким образом, - пишет она, - юридическая ответственность приобретает форму конкретного охранительного правоотношения»229. Такой же позиции придерживаются и некоторые представители уголовно-правовой науки: «Уголовно-правовое отношение является, с одной стороны, формой существования уголовной ответственности, с другой - способом определения ее объема и реализации»230.
Сторонники этой точки зрения, так же как и представители вышеназванного направления, оперируют категориями «материального содержания» юридической ответственности и ее «процессуальной формы», «На определенном этапе развития, - пишет Й.Д. Шиндяпина, - у юридической ответственности проявляется процессуальный аспект: движение правоотношения ответственности облекается в процессуальную форму. Процессуальная форма не образует самостоятельной стадии юридической ответственности, а представляет собой внешнее выражение движения материального охранительного правоотношения ответственности»231. «При этом материальное отношение как бы отходит на второй план, «просвечивая» сквозь сеть процессуальных отношений, переплетаясь и взаимодействуя с ними»232. «Благодаря возникновению конкретных, индивидуализированных процессуальных отношений материально-правовая связь будет развиваться до тех пор, пока в указанную правовую форму можно вложить соответствующее материальное содержание. В этом гЗаключается единство материального содержания и процессуальной формы»233.
Четвертое направление связано с представлением о том, что юридическая ответственность имеет не просто форму, а форму реализации234. Данное направление в значительной степени представлено в уголовно-правовой науке и соответственно в теории утеловной ответственности. «Реализация ответственности означает, что после возникновения правоотношения права и обязанности его субъектов были реализованы в точном соответствии с предписаниями закона. Этому предшествуют сложные фактические отношения между субъектами, направленные на установление характера и пределов взаимных прав и обязанностей и осуществляемые в определенной процедурной (процессуальной) форме. После уточнения содержания и объема прав и обя;занностей субъектев ответственность находит свое объективное воплощение в тех или иных мерах государственного принуждения, избираемых по воле государства f**-
в лице его компетентных органов. Эти меры называются формами реализации ответственности. Формами реализации уголовной ответственности являются: наказание, осуждение без назначения наказания, предупредительные меры медицинского характера у235.
Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые представители му ни ципально-правовой науки, а также теоретики права, разрабатывающие проблемы местного самоуправления. Так, КЛ1. Койсшн^кой пишет: «Одной из форм реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты его доверия является возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» . «Сам смысл этой формы реализации ответственности, - подчеркивает МА. Краснов, - предполагает ее некий чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны»237,
ДА Липинский вкладывает иной смысл в «форму реализации ответственности». Он предлагает отказаться от позитивного и негативного аспектов, дифференцирующих ответственность, апеллируя к целостности данного феномена, и предлагает заменить их на две формы 238 реализации ответственности : дооровольную и государственно-принудительную239. В свое время эта идея рассматривалась Л.С. Догелем и В.А. Нолюконовъ^и. По мнению этих авторов, в рамках единой сущности и общего содержания юридическая ответственность может иметь две различные формы: поощрительную (позитивную) и охранительную (негативную), неизбежно приобретающие определенную специфику в регулятивных и охранительных отраслях права240. В настоящее время она используется в теории конституционного права при исследовании п роблем коне титуцио нно- п ра вовой ответственност и241.
Реализацию юридической ответственности можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле (значении). В широком смысле под реализацией ответственности понимают ее осуществление242 В узком смысле реализация юридической ответственности представляет собой одну из стадий юридической ответственности.
В юридической науке вопрос о стадиях юридической ответственности принадлежит к числу дискуссионных. Не существует единого критерия выделения стадий юридической ответственности, их продолжительности во времени и пространстве. Так, например, Б.Т. Базылев обосновывал наличие трех стадий юридической ответственности: становление (первоначальное развитие), конкретизация и осуществление243 Б. Л, Назаров выделяет четыре стадии: а) возникновение юридической ответственности; б) выявление юридической ответственности; в) опосредование юридической ответственности, ее официальная оценка в актах компетентных органов; г) реализация юридической ответственности244. М.В. Заднепровская рассматривает следующие стадии
юридической ответственности: 1) стадия состояния прав и обязанностей субъектов правоотношения ответственности; 2) стадия реализации г- м >г> 245
прав и ооязанностеи суоъектов правоотношения ответственности М.Д. Шиндятта выделяет три стадии: возникновение юридической ответственности, конкретизация юридической ответственности, реали-246
за и ия юридической ответственности
Несмотря на существенные различия приведенных выше точек зрения, все авторы выделяют стадию реализации (осуществления) ответственности. Юридическая ответственность, существовавшая в начале своего развития как связь прав и обязанностей государства и правонарушителя, на стадии реализации воплощается в фактические действия сторон правоотношения агвеготвенности по претерпеванию правонарушителем неблагоприятных последствий своего противоправного поведения. Назначение данной стадии юридической ответственности очень точно подметил Б.Т, Базылев: «Стадия реализации ответственности -главная ее стадия, в ней заключается смысл существования юридической ответственности. Иначе говоря, реализация наказания есть то, ради чего правоотношение ответственности возникает и существует. В стадии реализации юридическая ответственность материализуется»247 По мнению М.Д. Шикдяпиной, эта стадия начинается с момента вступления в законную сипу правоприменительного акта, признающего совершенное деяние правонарушением и устанавливающего вид и меру юридической ответственности, и заканчивается по общему правилу тогда, когда назначенное наказание будет реализовано. «В содержание этой стадии входят фактические действия сторон материального правоотно-248 птения ответственности по реализации наказания»
В юридической литературе вопрос о форме реализации юридглтеской ответственности рассматривается в контексте суждений о форме реализации наказания. Теоретики права используют в этом плане достижения отраслевых юридических наук. Так, в науке уголовно-процессуального права ведется дискуссия по поводу формы реализации уголовного наказания, т.е. последней стадии уголовной ответственности. В ходе этой дискуссии основная полемика идет по вопросу о содержании стадии исполнения приговора. Одни авторы считают, что стадию исполнения приговора образует деятельность суда по обращению приговора к исполнению, а деятельность административных органов по исполнению приговора лежит вне уголовного процесса щ следовательно, процессуальной нс является249. Н.А. Стручков полагает, что исполнение приговора как стадию уголовного процесса следует отличать от исполнения наказания как деятельности, осуществляемой в соответствии с предписаниями приговора. Исполнение всех наказаний, связанных с мерами исправительно-трудового воздействия, образует, по его мнению, сферу применения специально принимаемых для этого правовых норм -250 норм исправительно-трудового права
Сторонники другой точки зрения настаивают на том. что исполнение приговора - это составная часть уголовного процесса, поэтому кроме об
ращения к исполнению включает его непосредственное исполнение и осуществление контроля за этой деятельностью251.
Таким образом, внешнюю форму реализации юридической ответственности так или иначе связывают с процессом. «Сталия реализации юридической ответственности развивается в рамках юрисдикционного процесса252, его завершающего этапа - исполнительного производства»25,
Наряду с термином «форма реализации юридической ответственности» нередко используется термин «форма осуществления юридической ответственности»254. В одних случаях, как было отмечено выше, этот термин ист юл ьзуетоя для обозначения стадии юридической ответовен-ности, в других он применяется к ответственности в целом. Так, авторы учебника по общей теории права и государства под ред. В.В. Лазарева отмечают: «Виды юридической ответственности не следует смешивать с порядком, формой ее осуществления (ответственность в судебном, административном и ином порядке). Один и тот же вид юридической ответственности может осуществляться в различных форма х»265,
Плтое направление исходит из того, что негативная ответственность и позитивная ответственность являются не чем иным (не аспектами, сторонами, видами и т.п.), как формами юридической ответственности. «Неправильным является мнение о том, - отмечал М.С. Строгович, - что
юридическая ответственность наступает только тогда, когда лицо не выполнило обязанность, нарушило закон. Только в случае неисполнения или неправильного исполнения им своих обязанностей юридическая ответственность принимает негативную форму осуждения, взыскания, принуждения, санкции»256. Такой подход мы обнаруживаем и в некоторых работах по муниципальному праву. О позитивной ответственности и негативной ответственности как о формах ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления пипгут авторы учебника по муниципальному праву под ред. АЙ. Коваленко257 и К. И. Анирбеков250.
Нетрудно заметить, что взгляды представителей различных направлений значительно отличаются друг от друга. Очевидно, это объясняется двумя причинами. Первая причина гносео логи чес кая209. В рамках каждого из существующих подходов форма юридической ответственности рассматривается с какой-либо одной стороны ее внешнего проявления. Эту сторону представители того или иного направле
ния превозносят, отвлекаясь при этом от других ее сторон и проявлений. Вторая причина - методологическая. Она кроется в многообразии подходов к определению сущности самого явления юридической ответственности как правового феномена и к право*юниманию в целом. Представление о форме ответственности во многом определяется тем, что понимается под юридической ответственностью, какой смысл вклады-
sae'i'CH в это понятие. Расхождений в понимании формы будет тем больше, чем оолее будут разниться представления о понятии юридической ответственности как таковой и соответственно о ее содержании. В свою очередь, это зависит от понимания права в целом тем или иным исследователем Скажем, нормативный подход к пониманию права ориентирует нас в понимании формы ответственности на такие ее проявления, как государственная реакция (ее форма), меры принуждения, санкции. Социологическая юриспруденция и психологический подход к пониманию права позволяют сконцентрировать внимание на правоотношении, ввести в предмет исследования позитивную ответственность. Интегративный подход предполагает стремление свести воедино изложенные точки зрения.
Кроме того, с методологической точки зрения при решении вопроса о форме ответственности важно принимать во внимание уровень обобщения. Известно, что на общетеоретическом уровне предпо.пагается обобщение наиболее общих черт явления и закономерностей его возникновения и развития. Одновременно на этом уровне приходится абстрагироваться от частностей, отраслевых особенностей, которые превозносятся в отраслевых исследованиях ответственности. Соответственно на уровне отраслевых исследований не ставится задача о выходе на общую теорию вопроса. Если даже она провозглашается, то соответствующие задачи все равно решаются исходя из задач отраслевой науки Здесь открывается возможность конструирования иерархии форм ответственности в зависимости от уровня обобщения существенных черт, особенностей, признаков явления.
Рассмотрение динамики юридической ответственности приводит к выводу о 'гом, что на разных этапах она может иметь различные формы внешнего выражения (например, стадии возникновения, конкретизации и реализации). Наконец, относительно самостоятельную форму имеют элементы, составляющие содержание юридической ответственности как сложного правового явления (оценка, меры ответственности, претерпевание), Так, например, особенность первого направления состоит в том, что авторы оперируют триадой категорий (мера ответственности, санкция, форма ответственности X каждая из которых определяется через любую из двух других либо через обе одновременно. Таким образом, мы наблюдаем их отождествление. При этом содержание ответственности необоснованно сужается и сводится к ее мере, к санкции.
Понятие юридической ответственности по своему объему шире понятий «мера ответственности» или «санкция». Это очевидно даже при узком, негативном подходе к пониманию юридической ответственности, не говоря уже о признании ее двухаспектной концепции. Юридическая ответственность по меньшей мере включает еще и некое «действо» - активность уполномоченных субъектов ио применению санкции, претерпевание правонарушителем соответствующих мер и т.д. Таким образом, «юридическая ответственность» и «санкция» («мера ответственности»,
«форма ответственности») - понятия очень тесно связанные, но не совпадающие.
И наконец, при рассматриваемом подходе возникает вопрос о целесообразности введения в теорию юридической ответственности трех различных по семантике, но совпадающих по содержанию терминов. В данном случае корректнее говорить о том, что форму имеет не сама ответственность, а ее меры - обременения, возлагаемые на правонарушителя. Мера юридической ответственности представляет собой соотношение его количественных и качественных параметров. Категория меры выражает такое взаимоотношение между этими сторонами государственного принуждения, когда качество его основано на определенном количестве, а последнее есть количество определенного качества. Мера правовой ответственности - это индивидуализированное, справедливое, соразмерное правовое последствие юридической оценки конкретного поступка субъекта права260.
Санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой). Представляется, что существуют возможность и определенные основания для постановки вопроса о выделении нормативной и институцги)налънсй форм меры юридической ответственности. Нормативной формой меры юридической ответственности выступает санкция. Необходимость правовой регламентации практической реализации (применения) соответствующей санкции приводи'!' к формированию правого института, к возникновению институциональной формы меры ответственности -институциональной формы, выражающей не только саму меру ответственности (меру принуждения, санкцию), во и «технологию» ее реализации. Например, такая мера ответственности, как лишение властвующего субъекта (органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления) соответствующих властных полномочий, имеет институциональную форму «отзыва» депутата, «отрешения» от должности выборного должностного лица, «роспуска» выборного представительного органа и т.п.
На основании изложенного можно сделать вывод, что в рамках первого из перечисленных направлений речь идет о форме не юридической ответственности в целом, а одного из элементов ее содержания, что не позволяет согласиться с идеей распространения такого решения на юридическую ответственность в целом.
Позволим себе не останавливаться на подробной критике слабых мест всех приведенных подходов (направлений). С гносеологической точки зрения все они полезны. Вместо этого сконцентрируем внимание на позитивных. рациональных идеях процитированных выше авторов, которые могут быть эффективно использованы для решения стоящих
перед нами задач в рамках настоящего исследования. Нас интересует форма юридической ответственности не сама по себе, а постольку, поскольку она характеризует ее вид. В этом смысле нас интересует’ ее правовая форма, которая охватывает материальную форму (форму, в которой выражаются государственное осуждение и дополнительные обременения, возлагаемые на пра вона рун тите ля) и процессуальную форму юридической ответственности.
Коль скоро мы пришли к выводу о том, что нет оснований отождествлять категорию формы с категорией меры юридической ответственности и что эти категории не совпадают по содержанию, возникает необходимость более внимательного рассмотрения последней. Меры юридической ответственности в правовой науке традиционно рассматриваются как разновидность мер государственного принуждения.
Принуждение - это непосредственное внешнее воздействие на поведение подвластного, отрицающее его волю. Когда речь идет об отрицании воли подвластного, то имеется в виду игнорирование его личных принципов, желаний и предпочтений лицом, издающим властное распоряжение, При этом неисполнение распоряжения подвластным влечет негативные для него последствия в целях преобразования его воли таким образом, чтобы добиться подчинения. В зависимости от объекта воздействия выделяется психическое, физическое, организационное и материальное (имущественное) принуждение. Материальное (имущественное) принуждение представляет собой воздействие на материальные блага, принадлежащие подвластному, в целях обеспечить его поведение в соответствии с правовыми предписаниями.
Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука рассматривает принуждение, которое применяется на основе юридических норм в связи с их нарушением в целях понудить правонарушителя к соблюдению государственно-властных предписаний. Такое принуладен ие принято называть правовым.
Правовому принуждению присущи следующие признаки:
- оно является правоприменительной деятельностью;
- цель его состоит в обеспечении охраны правопорядка;
- оно реализуется в рамках специальных охранительных правоотношений;
- применение правового принуждения допускается только к конкретным субъектам права,
- оно реализуется исключительно на основе права;
-деятельность по его реализации осуществляется исключительно государством.
В го же время можно констатировать, что качест венное своеобразие отдельных видов государственно-правового принуждения определяется рядом их особенностей262.
Правовое принуждение включает: средства пресечения неправомерного поведения; меры правового принуждения, цель которых состоит’ в обеспечении исполнения обязанностей; меры правового принуждения, применение которых означает решение того или иного вопроса по существу263
Юридическая ответственность, безусловно, всегда связана с государственным принуждением, однако далеко не всякая мера государстве! пю-принудительного воздействия па правонарушителя одновременно является и мерой ответственности. Юридическую ответственность как форму государственного принуждения следует отличать от других его форм, таких, как меры зашиты субъективных прав и обеспечения юридических обязанностей (меры защиты). выполняющие правовосстановительную функцию в праве264.
Некоторые авторы при разграничении мер юридической ответственности и иных мер государственного принуждения во главу угла ставят отрицательную государственную оценку (государственное осуждение) правонарушения и правонарушителя. Одним из основных средств реализации юридической ответственности, определяющим ее сущность, является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние. Следовательно, мерой юридической ответственности, по мнению таких авторов, может быть то. ль ко такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения, соответствующую степени общественной опасности последнего265.
С,С. Алексеев меры государственного принуждения делит на профилактические меры, превентивные меры и юридические санкции. Социальное назначение правового принуждения, выражающегося в санкциях, он видит в их правоохранительной роли и делит санкции на правовосстановительные и штрафные. Он и его последователи пришли к выводу, что необходимо отграничивать меры принуждения к исполнению обязанности, направленные на восстановление нарушенных прав потерпевшего (меры защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей), от мер иного характера, выраженных в новых, обременяющих лицо обязанностях, т.е. мер юридической ответственности Меры защиты субъективных прав обеспечивают их восстановление и при отсутствии вины лица, нарушившего эти права. Юридическая же ответственность связана с виновным правонарушением, чем и объясняется возложение на правонарушителя обременений - наказания, штрафных и иных лишений и дополнительных обязанностей266. Наиболее важная отличительная черта юридической ответственности - это претерпевание санкций, имеющих преимущественно штрафной характер26 . Эту концепцию восприняли В.Д. Дрдашкин268, Б.Т. Базылев269, С.И. Кожевников27°, О.А. Красавчиков271, Н.С. Малеин272 и др.
Общим признаком мер юридической ответственности и мер защиты является их обеспечение государственно-правовым принуждением. По-
видимому, этот факт позволяет целой группе ученых отождествлять меры защиты и меры ответственности. Так, с точки зрения И, С. Салю-щенко и М.Х, Фарукшипа, из того факта, что у правонарушителя не возникает новых обязанностей и он не теряет тех или иных прав, совсем не следует, что он не несет никаких лишений. Если его принуждают к исполнению обязанностей, значит, с него спрашивают отчет о совер
шенном деянии и, если есть вина, осуждают его за это деяние, заставляют выполнить правовую обязанность помимо воли273.
С.Н. Братусь пишет: «„.что для потерпевшего, осуществляющего
свое право при помощи государственного принуждения, является мерой защиты, то для обязанного лица, нарушившего чужое право и при
нуждаемого к его восстановлению, - юридическая ответственность... Это две взаимосвязанные стороны одного явления»274
Безусловно, меры ответственности и меры защиты взаимосвязаны, но их связь не приводит к тождеству. Меры защиты являются первичными правоохранительными средствами. Они направлены на предотвращение правонарушений. Ряд мер защиты применяется при отсутствии правонарушений (виндикация имущества у добросовестного приобретателя, признание авторства, вычет' из зарплаты излишне полученных сумм в результате арифметической ошибки и др.). Некоторые
меры защиты применяются к лицам, совершившим деяния с признаками правонарушения. В зависимости от решения вопроса по установлению состава правонарушения лицо, к которому были применены меры защиты, может быть подвергнуто юридической ответственности или освобождено от нее275. При применении мер защиты «оказывается
вполне достаточным только принуждение к исполнению юридических обязанностей, защита субъективного правам276. Меры юридической ответственности преследуюг более глубокую цель - нравствен но-психологическое преобразование сознания правонарушителя277,
С.Н. Кожвйникое разграничивает ответственность и меры защиты по следующим критериям: а) по основной направленности (ответственность обращена прежде всетю к нарушителю, а защита права - не только и не столько к нарушителю, сколько к управомоченному); б) по основаниям
применения: ответственность наступает лишь при наличии правонарушения (виновное, осуждаемое деяние, причиняющее вред обществу), защита же права допустима и в силу объективно-противоправного деяния, а в ряде случаев и при отсутствии противоправности; в) по функциям и содержанию рассматриваемых категорий (главная функция юридической ответственности - штрафная, карательная; функция же восстановительных мер сводится к обеспечению исполнения юридической обязанности, защиты права); г) по способам воздействия на поведение участников охранительного правоотношения (ответственность всегда предполагает нравственно-психологическое преобразование личности и всегда сопряжена с осуждением, порицанием правонарушителя, причи
со
нением ему определенных лишений; восстановление же права располагает более обширным комплексом средств воздействия, например признание права, его принудительное исполнение)278.
Мы ие случайно затронули проблему общетеоретического порядка о соотношении мер юридической ответственности и мер зашиты. Ее решение или по крайней мере четкая авторская позиция по данной проблеме имеет непосредственное отношение к проблематике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Неблагоприятные правовые последствия, предусмотренные санкциями норм права для органов и должностных лиц местного самоуправления, неоднородны. В работах, посвященных проблемам ответственности указанных субъектов, не проводится различий между мерами ответственности и мерами защиты, хотя для отграничения одного от другого, очевидно, существуют известные основания. Так, например, В.В. Пъшин к мерам ответственности относит предупреждение о возможности роспуска представительного органа местного самоуправления и непосредственно его роспуск (досрочное прекращение полномочий)279 Вероятно, автор не учитывает различий в правовой природе этих мер, что приводит к постановке в один ряд разнопорядковых явлений - меры защиты (в первом случае) и меры ответственности (во втором).
Из-за неразработанности проблемы принуждения и его мер в муниципально-правовой науке некоторые авторы склоняются к выводу о том, что ответственность органов местного самоуправления перед населением опирается исключительно на общественное, а не на государственное (публичное) прину ж дени е300, В таком выводе, на наш взгляд, в принципе искажается представление о природе и сущности юридической ответственности281. Действительно, в некоторых случаях меры от-ве'1'С'гвенности могут применяться без помощи государственной власти и соответственно государственного принуждения, но это обстоятельство не меняет их природы как государственно-принудительных мер, содержание и порядок применения которых установлены законом. «Этим признаком нормы нрава, - указывает О.Э. Ледстщ - отличаются от других социальных норм, реализация которых опирается исключительно на поддержку общественного мнения (принципы и нормы морали), на авторитет общественной организации (нормы общественных организаций), на силу привычки (обычаи) ит.д»28 .
Вернемся, однако, к содержанию самой категории «мера ответственности». Некоторые авторы пытаются раскрыть со содержание, опираясь на словарь русского языка. «Определяя меры ответственности, -пишет М.Д, Шиидяпгяш, - мы исходим из слова «мера» в значении «предел, в котором осуществляется, проявляется что-нибудь»283. Таким образом, речь но вдет о тщедедгах, в которых достигается цель юридической ответственности»2 , Однако чаще всего содержание категории «мера ответственности» авторы раскрывают либо через понятие
«форма ответственности» (о чем было сказано выше), либо через понятие «санкция».
Термин «санкция» многозначен, В законодательстве, правовой науке и юридической практике он определяется как: 1) утверждение высшей инстанцией какого-либо акта, придающего ему силу закона; 2) одобрение, разрешение205; 3) часть юридической нормы, указывающая на неблагоприятные последствия, возникшие в результате нарушения диспозиции правовой нормы286; 4) конкретная мера государственного принуждения207 (мера ответственности правонарушителя); 5) форма нормативного закрепления мер ответственности как наиболее серьезных мер государствен но-принудительного порядка288. В юридической литературе отдельные виды ответственности нередко отождествляются с соответствующими им правовыми санкциями, причем такая тенденция характерна для отраслевых наук289.
Соответственно и к определению существенных признаков санкций ученые подходят по-разному. К ним предлагают отнести принуждение, неблагоприятные правовые последствия, негативную оценку государства, ущемления материального или юридического характера. Избрав ту или иную позицию. Одни авторы противопоставляю'!’ друг ДРУГУ санкции принуждения и санкции неблагоприятных последствий29 , другие «суммируют» эти понятия, сводят их к одному291, третьи считают, что любая санкция представляет собой указание на меру принуждения, осуществляемую органами государства в случае правонарушения (любые неблагоприятные последствия принудительно возлагаются на правонарушителя органами государства)*92,
В общей теории права санкции классифицируют в зависимости от характера неблагоприятных последствии на штрафные (карательные) и правовосстановительные293 Штрафные (карательные) санкции, воздействуя на имущественные или личные интересы граждан либо на различного рода коллективные интересы (в отношении юридического лица), имеют своей целью общее и специальное предупреждение294 Правовосстановительные санкции направлены на восстановление отношений, нарушенных вследствие правонарушения.
Такое деление санкций вызвало к жизни дискуссию о соотношения мер юридической ответственности и санкций - штрафных и правовосстановительных. О.Э. Лейст считает, что как карательные, так и правовосстановительные санкции охватываются понятием ответственности295, В.Н, Кудрявцев полагает, что штрафные санкции - это всегда меры ответственности, а правовосстановительные санкции могут быть элементом ответственности лишь тогда, когда их применение соответствует условиям наступления ответственности (наличие вины и т.п.)296, С.С и Я.С. Малеин, напротив, отстаивают мнение о том, что от-
ветственность связана только с карательными санкциями297. Только те санкции, согласно их точки зрения, будут являться мерами ответствен
ности, которые применяются при наличии всех оез исключения признаков юридической ответственности; это штрафные (карательные) санкции, определяющие вид и пределы наказания (кары) правонарунтителя. Санкции, применяемые без учета признаков ответственности, следует отнести к мерам защиты290
Исходя из общего положения теории права о том, что санкции норм права представляют собой указание на меры государственного принуждения, используемые в случае нарушения правовых требований299, отождествление понятий «санкция» и «меры ответственности» непра-_ 300 вомерно .
Санкция как обязательный элемент любой правовой нормы представляет собой прежде всего указание на меру государственною принуждения, применяемую к на рул штелю данной нормы. Основная цель санкций -предупреждение правонарушений. Если же правонарушение совершено, то применение и реализация санкции направлены на осуществление задач общей и частной превенции, исправление и перевоспитание правонарушителя, восстановление в возможных случаях нарушенного правопорядка. Кроме того, в содержании санкции имеется указание «на юридические последствия правонарушения, которые могу г возникнуть как на основе актов уполномоченных органов, так и автоматически, в силу закона, без вмешательства каких-либо органов»301. При этом не следует отождествлять санкцию и юридическую ответственность302. Санкция, являясь элементом нормы права, существует независимо от ее применения, тогда как юридическая ответственность наступает лишь при совершении неправомерного деяния, при нарушении той нормы права, в которой содержится санкция. Как мера ответственности санкция выполняет две основные функции: карательную и превентивную. Первая функция заключается в наказании нарушителя, в необходимости применения к нему лишений морального, физического, имущественного характера. Но кара не является самоцелью, она есть необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Превентивная функция меры ответственности выполняет задачи частной превенции (предупреждение нарушений со стороны самого виновного лица) и общей превенции (профилактика нарушений со стороны окружающих его субъектов)303
С гносеологической точки зрения следует различать «санкцию нормы права» - элемент ее логической структуры - и «санкцию» как установленную законом (о! договором) конкретную меру принуждения за правонарушение, т.е. санкцию в формальном и материальном смысле. Иногда в личера гуре указывается, что юридическая ответственность есть не что иное, как реализация санкции нормы права, ибо содержание санкции сводится к установлению определенных юридических последствий поведения304. Но далеко не всякая санкция устанавливает меру юридической ответственности, не говоря уже о том, что большинство СО действующих правовых норм не имеет классической трехчленной
структуры (гипотеза - диспозиция - санкция), и санкцией может быть даже норма в целом, а во многих нормах санкции отсутствуют, что само по себе еще не означает отсутствия юридической ответственности за их нарушение. Иное дело понимание санкции как установленной законом (или договором) конкретной меры ответственности за правонарушение.
На основании изложенного представляется возможным сформулировать следующие выводы.
1. Центральное место в системе категорий классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления занимает категория «вид ответственности». Содержание понятия «вид ответственности» определяется его теоретическим окружением, его связью с другими понятиями, такими, как «форма ответственности», «мера ответственности», «санкция». Таким образом, систему категории классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления образуют «вид», «форма», «мера» ответственности и «санкция».
2. Правовая категория «вид юридической ответственности» образуется на основе выделения особенностей содержания и формы отдельных элементов системы юридической ответственности. При этом именно обобщение особенностей и того и другого (содержания и формы) формирует понятие «вид юридической ответственности». Таким образом, вид юридической ответственности можно определить как правовую категорию, выражающую подразделение системы юридической ответственности, обладающее особенностями содержания и формы.
3. Содержание юридической ответственности составляю!' государственная (публично-правовая) оценка (осуждение) деяния (в ряде случаев - деятельности) и дополнительные обременения, возлагаемые на пра Boi ia р ушител я.
4. Существует иерархия форм ответственности, а также некая множественность (система) форм составляющих ее элементов - правовых средств и технологии. В контексте темы настоящего исследования мы исходим из понимания формы ответственности как правовой формы, которая охватывает материальную (форму, в которой выражаются государственное осуждение и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя) и процессуальную формы юридической ответственности.
5. «Мера юридической ответственности» представляет собой соотношение количественных и качественных параметров государственного принуждения. Категория меры выражает 'какое взаимоотношение между этими сторонами государственного принуждения, при котором его качество основано на определенном количестве, а последнее есть количество определенного качества. Мера юридической ответственности -это индивидуализированное, справедливое и соразмерное правовое по-следствие юридической оценки конкретного поступка субъекта права. СО
6. Существу^!' возможность и определенные основания для постановки вопроса о выделении нормативной и институциональной форм меры юридической ответственности. Нормативной формой меры юридической ответственности выступает санкция. Необходимость правовой регламентации практической реализации (применения) соответствующей санкции лриводи'г к формированию правового института, к возникновению институциональной формы меры ответственности - институциональной формы, выражающей не только саму меру ответственности (меру принуждения, санкцию), но и технологию ее реализации.
7. Санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы и в некотором смысле правовой формой меры ответственности (но не ответственности как таковой).
Следует' различать санкцию в формальном и материальном смысле, т.е. «санкцию нормы права» как элемент ее логической структуры и «санкцию» как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение.
Определившись с необходимой терминологией, можно приступить непосредственно к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Как подчеркивалось выше, классификация представляет собой распределение составляющих элементов системы на группы на основании какого-либо общего признака. Таких признаков может быть много. Использование каждого из таких признаков приводит к формированию определенного подхода к классификации, в рамках которого выделяются виды юридической ответственности, их существенные особенности, характеристики и взаимосвязь. Далее будут рассмотрены возможные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
2.3. ОСНОВАНИЯ КЛАССИФИКАЦИИ
ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ
И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рассматривая вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, представители муниципально-правовой науки используют подходы к классификации юридической ответственности, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве. В целом можно выделить несколько существующих (используемых) классификаций ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Нельзя сказать, что все они концептуально оформлены и методологически выдержаны, но так или иначе авторы к ним обращаются,
их используют или предка га юг использовать в учебной .литературе, специальных исследованиях, посвященных проблемам ответственности субъекгов муниципально-правовых отношений. Поэтому следует остановиться на характеристике наметавшихся подходов к классификации.
I. Традиционно в отечественной правовой науке юридическую ответственность принято классифицировать на виды по отраслевой принадлежности3 . На этом основании юридическую ответственность подразделяют на уголовную, административную, гражданско-правовую (имущественную), дисциплинарную, материальную306.
Рассматривая проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, авторы чаще всего используют именно этот подход к классификации ответственности укаг^анных субъектов. При этом среди авторов нет единодушного мнения о количестве и наименовании таких видов. Так, Л.А. Ревенко по этому поводу пишет: «На федеральном уровне устанавливаются виды юридической ответственности, которым подлежат органы местного самоуправления и их должностные лица. В отношении органов местного самоуправления применяется административно-правовая, гражданско-правовая и публично-правовая ответ-ственностъ; в отношении должносгньк лиц местного самоуправления -уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, публично-правовая ответственность»307.
Авторы учебника по муниципальному праву под ред. Н.С. Бондаря отмечают: «Выделяют следующие виды ответственности: гражданско-правовая; уголовная; административно-правовая; дисциплинарная; материальная. Все эти виды ответственности в той или иной степени могут иметь место в сфере местного самоуправления. В ст. 48 закона выделена также ответственность перед местным населением - специфический вид конституционной ответственности»308.
Е.С. Шу грина выделяет уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления300. Этой же позиции придерживается Б. И, Бабичев310. За изъятием муниципально-правовой ответственности аналогичный перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления дает М.М. Мокссв .
Как видно из приведенных цитат, расхождения авторских суждении по данному вопросу довольно значительны. Поэтому при использовании данного (отраслевого) подхода к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления следует иметь в виду следующее.
Во-первых, апеллирование к традиционно выделяемым отраслевым видам юридической ответственности позволяет с учетом уровня их разработанности в юридической науке использовать сложившуюся на f4-— протяжении десятилетий в отраслевых юридических науках теорию СО
аэ оо
отраслевых вадов ответственности, спосооствует уяснению природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлению условий наступления каждого конкретного вида ответственности, характера санкций и тех функций, которые выполняет институт ответственности органов и должностных лиг! местного самоуправления в целом. Вот почему, на наш взгляд, рассматриваемый подход к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может и должен быть использован при проведении соответствующих исследований, равно как и в учебной литературе.
Во-вторых, в общей теории права деление ответственности по отраслевой принадлежности является далеко не бесспорной позицией. Например, очевидно, что такое деление ответственности не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине, что видов ответственности меньше, чем отраслей права. Причем за нарушение норм различных отраслей права может применяться ответственность одного и того же вида, например административная. Отраслевая классификация не объясняет также, почему в пределах одной отрасли права могут существовать разные виды ответственности (дисциплинарная и материальная - в трудовом, административная и финансово-правовая - в финансовом) и, наоборот, нормами разных отраслей права регулируется осуществление одного вида ответственности (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное право - применительно к уголовной ответственности; гражданское, гражданское процессуальное право и исполнительное производство - применительно к гражданско-правовой ответственности).
Кроме того, система права не статична, она не является застыв!ней конструкцией. Количество отраслей права, их место и значение в системе права меняются с течением времени313. Такие изменения влияют и на систему юридической ответственности, обусловливая изменение значения отдельных ее видов и появление новых отраслевых видов. В настоящее время к традиционно выделяемым видам юридической ответственности добавляют процессуальную313, международную314, юсу-
315 316
дарственно-правовую , конституционно-правовую , муниципально-правовую317, семейную31® и др.
Проб.тема отраслевой классификации осложняется еще и тем, что в настоящее время прогрессирует такое явление, как внутреннее расслоение отраслевых видов. Так, Д.В. Тютин в рамках административной ответственности выделяет финансовую и налоговую313, В науке финансового права в финансовой ответственности видят самостоятельный вид юридической ответственности320 либо отмечают реальные перспективы ее обособления321. Многие исследователи выделяют в ее составе налоговую и бюджетную ответственность322 Рассуждая о закономерностях формирования финансово-правовой ответственности, Ю.А. Крогинп указывает на более детальное законодательное оформление и научное
.. s' „ ,,
осмысление налоговой, оюджетнои и валютной ответственности . В законодательстве появились такие термины, как «налоговое правонарушение», «финансовые санкции», «бюджетная ответственность». Похожая картина складывается и с конституционной ответственностью Все это также обусловливает постановку вопроса о расширении перечня отраслевых видов юридической ответственности.
В-третьих, отраслевая классификация ответственности не всегда удачно используется представителями муниципалы го-правовой пауки. Так, применяя данный подход, авторы смешивают различные классификации отраслей права, а именно: деление права на частное и публичное и его деление на уголовное, гражданское, административное и т.п. Первая классификация является более общей и всеобъемлющей по отношению ко второй. Скажем, публичное право объединяет в себе такие отрасли, как конституционное (государственное право), административное право, уголовное и т.п. Частное же право охватывает такие отрасли, как гражданское право, семейное право и др.324 Поэтому выделение в один классификационный ряд уголовной, административной и публично-правовой ответственности, как это делает Л.А, Ревенко, представляется по меньшей мере логической ошибкой - делением ио разным основаниям. Специалисты, исследовавшие публично-правовую ответственность, справедливо настаивают на том, что эта категория более широкая по отношению к отраслевым видам ответственности. Так, И. А. Ужноеа считает, что категория публично-право вой ответственности охватывает не только отношения, регулируемые государственным правом, но и административным, хозяйственным, финансовым, природе ресурсным и иными отраслями, связанными с регулированием властной компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти325.
Это замечание, вероятно, указывает не столько на слабость и уязвимость самого методологического подхода - отраслевой классификации ответственности, сколько на уязвимость отмеченной выше позиции ЛА, Ревенко и аналогичных позиций.
Наконец, в-четвертых, отраслевая классификация юридической ответственности не всегда позволяет объяснить отраслевую принадлежность того или иного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, например ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, С «отраслевой» тючки зрения не сразу удается уяснить, к какому из отраслевых видов ответственности она относится - гражданско-правовой, конституционно-правовой или какой-либо еще.
Для 'того чтобы увязат ь отраслевые виды ответственности с ответственностью органов местного самоуправления перед населением, некото-рые авторы пошли по пути деления отраслевых видов юридической от- СО
ветственности на подвиды «В ст. 48 закона326, - пишут авторы учебника по муниципальному праву под род НС. Бондара - выделена также ствет-ственность перед местным населением - специфический вид конституционной ответственности»327. Такой подход в настоящее время характерен для пауки конституционного права, и в частности для исследований, посвященных конституционно-правовой ответственности. Мы уже отмечали, что, выделяя конститутдтонно-правовую ответственность в системе юридической ответственности, одни авторы исходят из приписываемого ей надотраслевого характера328* другие - и,з тего, что она являет собой сугубо отраслевой вид юридической о'гветственности329. Однако и те и другие дифференцируют конституционно-правовую ответственность на виды (подвиды, разновидности) по самым различным основаниям330.
Такой подход представляется малоэффективным, поскольку в рамках отраслевого подхода к классификации юридггческой ответственности авторы пытаются «конструировать» противоречащие ему схемы, наряду с О'граслевыми видами ответственности выделяя виды ответственности, которые объективно не могут быть обособлены по отраслевой принадлежности. Кроме того, он ведет к дроблению отраслевых видов юридической ответственности на подвиды, разновидности, а главное -не объясняет, по какому основанию производится такое деление и в чем его практическое значение.
Решение вопроса о количестве и наименовании видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления напрямую зависит от того* насколько буквально воспринимать отраслевой подход к классификации юридической ответственности. Если принять точку зрения тех авторов, которые считают, что юридическая ответственность, будучи одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, является категорией, свойственной всем 331
отраслям права, включая и конституционное , то такой перечень может совпадать с перечнем отраслей российского права. Однако данный подход представляется малоэффективным, поскольку он не учитывает ни метода принуждения, который определяет сущностные особенности отельных видов юридической ответственности, ни правового режима, который складывается при реализации отдельных видов ответственности, ни вида специализированного судопроизводства332, в рамках которого реализуется самостоятельный вид юридической ответственности. Кроме того* как отмечалось выше, система права с точки зрения отраслевой структуры не статична, поэтому перечень отраслевых видов ответственности может быть более или менее точным только в конкретный промежуток времени. В настоящее время практическое значение С» имеют такие виды ответственности органов и должностных лиц местно-го самоуправления, как конституционно-правовая, муниципально-пра
вовая, уголовная, административная, финансовая, дисциплинарная, гражданско-правовая и материальная.
II. Следующая классификация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления проводится по субъекту, перед ко-торым несут ответственности органы и должностные лица местного ссоуюуправлепш, Существует неразрывная связь между правовой наукой и законодательством, выражающаяся в том, что законодатель в своей деятельности руководствуется положениями правовой науки, в то время как правовая наука, формируя свой понятийно-категориальный аппарат, основывается на действующем законодательстве. Новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и в практике его применения, что, в ивою очередь, влечет изменение в предмете исследования и порождает новые научные воззрения. Законодательные новеллы вызывают изменение научного понятий но-категориального аппарата. Данный процесс является бесконечным, позволяя правовой науке развиваться. Вместе с тем описанный процесс создает и определенные трудности, связанные с нестабильностью понятий но-категориального аппарата. В данном случае мы говорим о 'гом, что именно законодатель ввел новую классификацию юридической ответственности и провозгласил отельные ее виды, ранее неизвестные правовой науке.
Закон от 28 августа 1995 г, закрепил новую для отечественной правовой науки классификацию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в основу которой положен такой признак, как субъект, перед которым несут ответственность соответствующие органы и должностные лица333. В соответствии со ст. 47 Закона органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами334. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления, содержащим обусловленную природой местного самоуправления ключевую идею, лежащую в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Он призван обеспечить: 1) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления
от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.
Комментируя ст. 47 Закона от 28 августа 1995 г., ученые указывают, что в этой статье определяются виды юридической ответствешюсти, которой подложат' органы мес тного самоуправления и должностные лица местного самоуправления335 Давая характеристику этим видам, правоведы связывают ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами с отраслевыми видами ответственности. Однако это не всегда получается удачно. Так, В.И. Бабичев пишет: «Рассмотрим случаи, когда в качестве субъекта ответственности выступают органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, действующие как от имени муниципального образования, так и от своего имени В зависимости от субъекта, перед которым наступает их ответственность, можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, муниципально-правовую и конституционно-правовую ответственность»336 Думается, что в данном случае мы можем наблюдать стремление автора увязать отраслевые виды ответственности с подходом законодателя к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по субъекту, перед которым несут ответственность соответствующие органы и должностные лица). При этом, как представляется, автор неоправданно подменяет основание отраслевой классификации юридической ответственности основанием, которое вводит законодатель, что ставит под сомнение ее научную состоятельность.
Среди авторов нет единого мнения по вопросу отраслевой адекватности ответственности перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Так, например, одни авторы определяют счита-юг конституционно-правовой - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением3 , другие - их ответст-33S венность перед государством , третьи полагают, что и ту и другую следует объединить в один вид - публично-правовую ответственность339 Предпринимались также попытки свести ответственность перед на се. пением, государством, физическими и юридическими лицами к одному отраслевому виду ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и рассматривать их в контексте ответственности либо ..340 муниципал ьно-пра вовои, л иоо конституционно- правовой ,
Следует отметить, что большинство приведенных точек зрения не сопровождается аргументами в их поддержку, поэтому достаточно с.ложно давать какие-либо оценки авторским суждениям, основаниям и мотивам, по которым они пришли к соответствующим выводам. При всем многообразии существующих точек зрения их объединяет одна общая идея, а именно: стремление интегрировать отраслевой подход к 04 классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и подход, при котором ответственность соответствую
щих органов и должностных .лиц классифицируется по субъекту, перед которым они несут ответственность. Такой подход импонирует не только своей нацеленностью на правоприменительную практическому, но и выходом на интегративное восприятие исследуемой материи.
Представляется, что научная классификация юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым в соответствии с законом соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, имеет право на существование. Рассмотрение таких видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как ответственность перед населением муниципального образования, государством в лице его органов, физическими и юридическими лицами, позволяет более подробно раскрыть содержание института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время, как подчеркивают некоторые авторы341, данная классификация не является исчерпывающей, поскольку она не дает полного представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности и санкций, установленных за совершение правонарушений, не учитывает ответственности, существующей реально, перед выборными органами и должностными лицами местного самоуправления (например, ответственность главы муниципального образования перед выборным представительным органом местного самоуправления), перед органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти и иными субъектами - общественными организациями, не имеющими статуса юридического лица, органами территориального общественного самоуправления и т.п. Поэтому авторы неизбежно сталкиваются с необходимостью обращаться к отраслевым видам ответственности при характеристике ответственности перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такой подход представляется целесообразным с той точки зрения, что обращение к традиционно выделяемым видам юридической ответственности (учитывая уровень их разработанности в юридической науке) способствует уяснению природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лица ми г условий наступления каждого конкретного вида ответственности, характера санкций и тех функций, которые выполняет институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время использование данной классификации, как оказалось, таит в себе опасность заблуждения по поводу механизма реализации отдельных видов ответственности, излишней абсолютизации основного принципа, положенного в ее основу. Так, некоторое авторы пришли к ошибочному выводу, что субъектами, наделенными правом применения санк
ций к органам и должностным лицам местного самоуправления за нарушение законов помимо органов государственной власти субъектов РФ и федеральных судов являются: юридические и физические лица - по отношению ко всем рассматриваемым субъектам (предъявление имущественных или неимущественных (личных) требований за нарушения, вытекающие из гражданско-правовых отношений) и население муниципального образования - по отношению к членам представительного органа и к выборным должностным лицам муниципального образования (досрочный отзыв за правонарушения, вытекающий из любых правоотношений)342 Представляется, что данное заблуждение обусловлено упрощенным пониманием как юридической процедуры реализации ответственности, так и правовой связи между органами и должностными лицами местного самоуправления, с одной стороны, и населением, физическими и юридическими лицами - с другой. Внимательный анализ процедуры реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и ее стадий приводит к другому выводу, в частности о том, что субъектом, уполномоченным применять соответствующие санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления, является не население (и тем более не юридические и физические лица), а государство в лице его органов. Утверждение, содержащееся в упомянутом выше выводе авторов, не выдерживает критики ни с точки зрения теории, ни с точки зрения законодательства. Названные в нем субъекты, а именно: юридические и физические лица, население муниципального образования, - выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе возникновения и реализации ответственности, но отнюдь не обладают правосубъектностью правоприменителя. Во избежание таких теоретических казусов ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ.пения следует классифицировать не по признаку инстанции ответственности (население, государство, физические и юридические лица), а по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных. местных публичных и частных интересов.
В современном понимании публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, защита которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Он является единым для некоторой социальной общности, обязательно признается государством и обеспечивается правом343. Эго своего рода усреднение личных и групповых интересов. Выделяют три вида публичного интереса - государственный, общественный и терри-ториальныи . Нод местным пу о личным интересом в данном случае понимается общий интерес большинства членов местного сообщества, связанный с решением вопросов местного значения.
Некоторые представители муниципально-правовой науки пытаются выстраивать иерархию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, однако не доводят свою идею до логического завершения. ограничиваясь одобрением «первоочередности» закрепления в Федеральном законе *06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственности перед населением и постановкой акцента на значимости этого вида ответственности. Так, В.В, Таисиин, отмечает: «Можно считать правильным юридическое установление первоочередности ответственности органов муниципального управления перед населением. В сущности, это политико-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед населением -основным субъектом властных отношений на 'территории муниципального образования... Это чисто конституционная ситуация»345. Аналогичные суждения высказывают и другие ученые. Таю авторы учебника по муниципальному праву под ред. НС. Бондаря подчеркивают: «Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч 2 ст. 3 Конституции РФ), Основу ЭТОЙ ответственности составляют нормы конституционного права. предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом в.ластеотношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер»346. Я. А. Игнатюк, АЛ, Золютоев. А,В. Павлушкин считают, что такая иерархия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Они, как и вышеназванные авторы, полагают, что указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому, с их точки зрения, необходимо прежде всего установление «эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением»347.
В то же время процитированные авторы не дают ответа на вопрос о 'ГОм, каким образом соотносятся другие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с точки зрения их значимости с ответственностью перед населением.
Постановка проблемы об иерархии видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 'гребует поиска ответов как минимум на три вопроса.
1. Существуют ли основания для самой постановки вопроса о таком (по степени значимости) ранжировании юридической ответственности рассматриваемых субъектов и возможно ли в принципе построение та-кой иерархии в системе юридической ответственности?
2. В чем практическое значение определения иерархии видов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц?
3. В какой последовательности должны быть расположены в такой иерархии соответствующие виды ответственности?
Думается, что .любая теоретическая конструкция иерархии видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления будет носить весьма условный характер. Среди отношений, складывающихся в процессе осуществления муниципальной власти, в принципе могут быть выделены наиболее значимые, основополагающие по своему характеру и содержанию отношения, как это сделано при определении предмета конституционного права. Однако практически невозможно произвести аналогичное действие с юридической ответственностью, поскольку ее различные виды обеспечивают и защищают от нарушении как наиболее значимые (основополагающие) отношения, так и те отношения, которые складываются на их основе, конкретизируют их. В конце концов неважно, какой по счету (порядковому номеру) выделять в законе статью, устанавливающую ответственность органа местного самоуправления или его должностного лица перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. На наш взгляд, гораздо продуктивнее четкое разграничение оснований и мер ответственности различных видов, процедур ее реализации, а также установление правил применения мер ответственности в случае конкуренции норм (и процедур), устанавливающих ответственность.
Приведенные выше за явления о первоочередности, особой значимости ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением уязвимы для критики еще и потому, что с точки зрения ее значимости она конкурирует с ответственностью перед личностью (выражаясь категориями муниципального права - ответственностью перед членом местного сообщества, жителем, членом муниципального образования)340. Ответственность власти перед личностью -это основной принцип функционирования современного конституционного государства349. Он положен в основу государственного строя и всего обществе иного устройства. Соблюдение и обеспечение прав и свобод личности (человека и гражданина) - один из основополагающих принципов функционирования государственной И муниципальной власти. Соответственно и ответственность органов этой власти, ее должностных лиц перед личностью должна иметь первостепенное значение. Ответственность перед личностью (жителем) - это принцип, в большей степени присущий осуществлению муниципальной власти, чем власти государственной, тем более что оценка поведения ответственного субъекта «перед населением* происходит реже. При этом оценивается деятельность в целом, осуществляемая на протяжении определенного времени. Оценка действий перед личностью имеет свои оценочные критерии применительно к каждому конкретному «акту* решения вопросов местного
значения и производится гораздо чаще членами местного сообщества. Из вышеизложенного следует, что ответственность органов и должностных лиц месггного самоуправления перед личностью - членом местного сообщества в силу закрепления и реализации ее приоритета как основного принципа местного самоуправления и института ответственности данных субъектов имеет не менее важное значение, чем их ответственность перед населением.
Некоторые правоведы, подвергнув критическому анализу рассматриваемую классификацию, предлагают уточнить и расширить перечень видов ответственности органов местного самоуправления на том основании, что указанный в законодательстве круг субъектов, перед которым несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления, не отражает всех тех отношений с участием органов местного самоуправления, которые складываются в муниципальном образовании, и не охватывает многих субъектов, заинтересованных в эффективном управлении на данной территории. Так, предлагаемая КГ, Ktubuoeoit классификация должна выглядеть следующим образом:
- ответственность перед местным сообществом350;
- ответственность перед государством;
- ответственность перед органами местного самоуправления других муниципальных образований и органами государственной власти;
- ответственность перед физическими и юридическими лицами;
-ответственность перед иными субъектами (общественными организациями, не имеющими статуса юридического лица, органами территориального общественного самоуправления и иными)35 ,
Приведенная классификация развивает и конкретизирует общий принцип, закрепленный в федеральном законе, Мы не имеем принципиальных возражений против такого подхода и ограничимся лишь ука^ни-ем на то, что установленный законом механизм ответственности органов местного самоуправления не предусматривает участия в соответствующей процедуре всех субъектов, объединенных Е.Г, Кольцовой в понятии «местное сообщество» (в частности, организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования). Следовательно, с формальной точки зрения правильнее говорить об ответственности перед населением, а не местным сообществом в понимании названного автора. В остальном же данная идея может быть поддержана, поскольку такой подход действительно позволяет полнее отразить отношения с участием органов местного самоуправления, складывающиеся в муниципальном образовании, и охватить более широкий круг субъектов, заинтересованных в эффективном управлении на его территории.
III. Во многих работах, посвященных проблемам муниципального права, высказывается идея о необходимости конкретизации субъекта ответственности и дифференцированного подхода к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от
ивдивидуальных особенностей правового статуса последних Так, НЛ. Лешин отмечает: «Применительно к органам местного самоуправления можно говорить ТОЛЬКО 0 таком спегцтфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа местного самоуправления, Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность»352, Л.А. Ревенко подчеркивает: «На федеральном уровне устанавливаются виды юридической ответственности, которым подлежат органы местного самоуправления и их должностные лица- В отношении органов местного самоуправления применяется административно-правовая, гражданско-правовая и публично-правовая ответственность; в отношении должностных .лиц местного самоуправления - уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, публично-правовая ответственность»353. Развивая эту идею, К.И. Амирбеков классифицирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъек’ту отпветпстпйенностпи, Логика его рассуждений следующая. Из числа различных органов местного самоу правде-ния субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.с. только те, которым власть делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. К ним кроме самого муниципального образования относятся представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могу г выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности урегулированы в рамках других отраслей законодательства. В связи с этим необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:
- муниципального образования в целом;
- представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;
- члена предсгавите льнете органа местного самоуправления (депутата);
- выборного должностного лица местного самоуправления, каковым обычно является глава муниципального образования;
- иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов* управлений, советов итл.;
- назначаемых должностных лиц местного самоуправления;
- иных работников местного самоуправления.
Характер и вид юридической ответственности каждого из перечне-СО ленных субъектов правоотношений зависят от специфики самого субъ-О\ екта. Например, применительно к первым двум субъектам правоотно
шений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.
Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, секретариаты, советы и т.п.) являются структурными подразделениями администраций и представительных органов, поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования, Пра воасношен ия по поводу их ответственности не имеют государственно-правовой регламентации.
Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборныс (назначаемые) должностные лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссии и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством354.
Такой подход объективно оправдан. Необходимость выделения в структуре органов местного самоуправления представительных органов, выборных должностных лиц и т.д. как самостоятельных субъектов юридической ответственности обусловлена тем, что указанные К, И, субъекты выполняют различные функции, отлича-
ются порядком формирования и взаимоотношениями с населением. Более того, одни субъекты подотчетны и подконтрольны другим. Например, ответственность исполнительных органов местного самоуправления как со стороны содержания, так и со стороны процедуры осуществления могут устанавливать только представительные органы, которые их формируют. Поэ тому априори существу юг серьезные различия в правовом статусе перечисленных субъектов. Следовательно, не могут’ быть одинаковы меры ответственности (санкции). основания и порядок их применения в отношении, например, представительного органа местного самоуправления и назначаемых должностных лиц местного самоуправления.
Кроме того, федеральное законодательство, законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований содержат’ нормы об ответственности, которые в большинстве случаев обращены к органам местного самоуправления в целом. Создается впечатление, что нормы, устанавливающие ответственность органов местною самоуправления, отличаются неконкретностью в определении своего адресата и поэтому требуют до-полнительного толкования, в процессе которого данный подход может
продуктивно использоваться. С принятием Закона от 6 октября 2003 г. соответствующие нормы стали более конкретными.
По этому же основанию некоторые авторы делят ответственность, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления, на коллективную и индивидуальную355, что также имеет определенное значения для системы народовластия в условиях функ г [локирования коллегиальных и единоличных органов власти и разграничения между ними функций и полномочий.
Нельзя, однако, не признать, что идея деления юридической ответственности в целом и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по этому основанию уязвима для критики по причине 'гого, что такое деление не отражает сущностных признаков самой ответственности Классификатщя ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъектам ответственности фактически представляет собой лишь перечень тех субъектов, которые несут эту ответственность, и должна быть дополнена классификацией ответственности каждого субъекта в отдельности, но уже по иным основаниям. Аналогичная претензия может быть высказана и в отношении идеи о подразделении ответственности на виды в зависимости от органа, возлагающего ответственность355.
IV. В юридической литературе была выдвинута идея о класс ифика-
О
ции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в aasuciLWOcmu от того, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта. Так, по мнению С. Цыпляева, необходимо констатировать разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами, и иных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В первом случае явно выражен частный интерес физических и юридических лиц в необходимости восстановления их первоначального (до нарушения их прав и законных интересов) состояния. Иначе говоря, ответственность носит характер частноправовой, в отличие от наступающей перед населением и перед государством публично-правовой ответственности, в которой прослеживаются последствия нарушения важных с точки зрения государства и общества правил поведения357. Подразделение ответственности в системе местного самоуправления на частноправовую и публично-правовую ответственность признают А.А. Сергеев353 и С.С. Мялховский353.
М.А. Краснов, не отрицая такого подхода в принципе, обратил внимание на то, ч'1ч>1 строго говоря, частноправовая ответственность не всегда связана именно с осуществлением местного самоуправления. В таких случаях речь идет об ответственности органов местного самоуправления как обычных властных структур, обычного субъекта права в рамках гражданского или административного законодательства. По мнению МА Краснова, федеральный законодатель вполне логично не пытался
выделять основания ответственности - частные и публичные, так как не всегда можно строго разграничить действия, связанные или не связанные непосредственно с осуществлением местного самоуправления360.
Рассматриваемая позиция представляет несомненный научный интерес, Однако при таком подходе упускаются из виду особенности ответственности за нарушения местных публичных интересов. Не лишне, однако, уточнить изложенную позицию и по вышеуказанному основанию классификации разделить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на три вида:
- ответственность за нарушение государственных интересов;
- ответственность за нарушение местных публичных интересов;
- ответственность за нарушение частных интересов.
Такой подход позволит учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и аффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или конкуренции процедур3 V
V . В зависимости от круга вопросов, за нерешение или ненадлежащее решение которых наступает ответственность органов местного самоуправления, Е,Г. Кольцова подразделяет ее на ответственность за нерешение или ненадлежащее решение вопросов местного значения и ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение переданных отдельных государственных полномочий362. При таком делении ответственности подчеркивается различная природа выполняемых органами местного самоуправления функций и полномочий, что делает данную классификацию пригодной дня решения определенных исследовательских задач, тем более что названный автор не претендует на универсальность такого подхода.
VI В.Е, Чиркин делит ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на общеправовую и специальную правовую. Он пишет: «Важно различать правонарушения со стороны государственных и муниципальных органов и должностных лиц, когда они действуют как предс тавители власти, осуществляя государственное или муниципальное управление, и, с другой стороны, когда они действовали как частные лица, в личном качестве, в гражданско-правовых отношениях. Ответст-венность будет разной: общеправовой, как гражданина, и специальной правовой, как должностных лиц или государственного муниципального органа»363. Цитируемый автор не уточняет основания, наложенного в основу данного деления. Очевидно, такое деление ответственности на виды возможно в зависимости от характера правоотношений, участниками которых являются органы и должностные лица местного самоуправления, и их правосубъектности в этих отношениях.
Думается, что такой подход к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, равно как и все рассмотренные выше, имеет право на существование. Бесперспективно спо
рить о том, какая из приведенных классификации ответственности является более истинной, единственно верной. На разных этапах научного познания, а также в целях эффективного правотворчества следует приветствовать разные подходы к классификации юридической ответствен юсти органов и даяжностных лиц местного самоуправления и стремление к их синтезу, особенно если это диктуется практической необходимостью С гносеологической точки зрения все они полезны. С учетом высказанных предостережений, критических замечании, а также конкретных задач, стоящих перед исследователем, законодателем или правоприменителем, они могут быть использованье для глубокого и всестороннего изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, для адекватною правовою реку дарования, правильной квалификации деяния и тд В то же время из множества оснований класеификацт-i ответственности необходимо выбирать те, которые отражают сущностные признаки самой ответственности. Возможны классификации ответственности и нс по основным признакам (в соответствии с мерами ответственности, субъектами правонарушений; в зависимости от субъектов, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправ-3&4
ления . в зависимости от органа, правомочного применять к правонарушителю санкции, и т.п.), но они будут носить второстепенный характер. Здесь мы вплотную подошли к проблеме соотношения эмпирического и теоретического уровней научного познания.
По некоторым вопросам, связанным с этой проблемой, ведется дискуссия. Б интересах дальнейшей разработки темы настоящего исследования следует остановиться на ряде узловых моментов. Прежде всего необходимо выделить следующее положение; «Теоретическое и эмпирическое -это равно необходимые и взаимообусловленные структурные составляющие научного познания, находящиеся между собой в сложной взаимосвязи, диалектические противоречия которой представляют собой важнейший движущий фактор науки»365. Связь эмпирического и теоретического уровней научного познания многоплапова и может быть исследована в различных аспектах. Нас прежде всею интересует катоториа. льно-содержательный аспект проблемы Именно его имеет в виду ПВ, Конкин, говоря: *.в эмпирическом мышлении объект отражен со стороны его внешних связей и проявлений, доступных живому созерцанию. Логической формой
эмпирического является отдельно взятое суждение, констатирующее факт, или их некоторая система, описывающая явление. Практическое
применение эмпирического знания ограничено, а в научном отношении оно является некоторым исходным пунктом в построении теории... Теоре-тггческое мышление отражает объект со стороны его внутренних связей и закономерностей движения, постигаемых путем рациональной обработки данных эмпирическою знания. Его логической формой является систома абстракций, объясняющая объект»366. Таким образом, в категориальносодержательном аспекте эмпирическое знание выступает как нечто опи
сывающее объект, имеющее основной функцией описание исследуемой реальности и выработку первичной концепции, позволяющей перейти к объяснению объекта, что составляет важнейшую функцию теории Теоретическое знание раскрывает сущность исследуемого, дает конкретное знание объекта, объясняет его через раскрытие закономерностей возникновения, функционирования и развигия3 .
Едва ли перечисление субъектов ответственности способно приблизить нас к познанию таких закономерностей, Очевидно, что большую теоретическую ценность имеют классификации ответственности, имеющие в своей основе сущностные, а не внешние отличия отдельных видов. В этой связи заметим, что представители муниципально-правовой науки недостаточно используют достижения общей 'теории права. В частности, на наш взгляд, принести позитивные результаты может обращение к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по характеру правонарушения и содержанию санкции за его совершение. На этом основании О.Э. Лейст. различает два вида юридической ответственности: штрафную (карательную) и правовосстановительную368. Каждый из них соответствует характеру правонарушения и содержанию санкции за его совершение363, «Поскольку выраженный в санкции способ правопорядка предопределяет порядок ее реализации, - отмечал О.Э, Лейст, - основным делением видов ответственности (как и санкций) является деление на правовое ста новител ь-ную и штрафную... При этом для правовосстановительной ответственности существенно важно точное определение уже существующих обязанностей правонарушителя и их, в случае необходимости, принудительное осуществление. Для пгграфной ответственности - правильная квалификация правонарушения, индивидуализация наказания гели взыскания, реализация примененных к правонарушителю мер принужде-
<- 370
ния, освооождение его от ответственности, когда ее цели достигнуты» , Этим определяется круг вопросов, решаемых в пределах соответствующего вида ответствен юсти с помощью процессуальной формы. Последняя зависит аг материальною основания еще и в том отношении, что чем строже санкция, тем более развита з га процессуальная форма (обширность нормативной детализации гарантий истины по де.пу и права на защиту прямо пропорциональна степени строгости санкции).
Исходя из деления санкций на правовосстановительные и штрафные (карательные) в пределах общего понятия юридической ответственности, разграничиваются две ее основные конструкции, различие между которыми связано с отраслевой структурой права, но не тождественно ей371. Все виды ответственности служат предупреждению правонарушений и борьбе с ними, но их нормативная организация, специальные функции и способ реализации различны, что даже позволяет некоторым исследователям игнорировать их правовую природу как 372 природу ответственности
о
Если попытаться в общем ваде сформулировать основание ответегвен-
ности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лигами, то оно может быть обозначено как несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления К таковым условиям относятся эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются
органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения, т,е. обязательность достижения определенньтх положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества, законность (в широком смысле слова) в дея'то.’шносги по осуществлению соответствующих полномочий; добросовестность исполнения обязательств перед участниками гражданского оборота373. Поэтому ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в сущности, носит договорной характер, аналогичный тому, который выражает политическую сущность конституции.
Договор (в данном случае - публично-правовой) носит трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления. Договорной ответственности свойствен правовосстановительный характер. Следовательно, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами носит правовосстановительный характер (за исключением случаев привлечения должностных лиц местного самоуправления к административной или уголовной ответственности)374 Нарушение условии соответствующей деятельности может выражаться в недостижении результата (неэффективной деятельности) и в правонарушении (совершении деликта). Поэтому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать в зависимости от ее целей и оснований на функциональную и деликтную ответственность. Первая имеет своим основанием недостижение результата, неэффективность деятельности - т.е. действия (бездействие), которые не могут быть квалифицированы как правонарушение и чаще всего формализуются как утрата доверия населения, а также ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, вторая - совершение ответственным субъектом правонарушения (деликта).
Такой подход к классификации ответственности органов и до.пжно-стных лиц местного самоуправления может быть продуктивно использован для решения гносеологических задач. Его практическая значимость состоит в том, что он позволяет учитывать особенности правовосстановительной ответственности (и ее оснований), для которой наличие вины не имеет принципиального значения375. При некоторой условности термина «функциональная ответственность» представляется целесообразным использование данной классификации в процессе
исследования ответственности органов и до.лжностных лиц местного самоуправления. Деление ответственности на функциональную и деликтную позволяет учитывать особенности оснований каждого из этих видов и специфику процедур их реализации.
В муниципально-правовой литературе помимо проблемы «внутренней» классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления поднимался вопрос о возможности и перспективах обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе юридической ответственности в качестве са-мостоятельного вида, охватывающего ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Представляется, что в данном случае правильнее говорить об относительной самостоятельности правового института - института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. совокупности правовых норм, регулирующих отношения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Этот институт является комплексным, в нем по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права376. Такая точка зрения в последнее время разделяется и некоторыми другими авторами377.
Рассмотрение вопроса об основаниях классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляется целесообразным завершить выделением некоторых принципиальных позиций.
В муниципально-правовой науке используются различные подходы к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, сформировавшиеся в общей теории права и в законодательстве. При всем многообразии существующих точек зрения по поводу оснований классификации ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления и выделяемых видов ответственности, их объединяет два момента:
-интегрирование различных подходов к классификации ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления на базе отраслевого подхода и позиции, при которой ответственность этих «лиц» классифицируется по субъектам, перед которыми они несут ответственность,
- конкретизация субъекта ответственности и дифференцированный подход к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от индивидуальных особенностей правового статуса последних.
Нельзя сказать, что существующие классификации ответственности названных субъектов безупречны, концептуально оформлены и методе
ю о
логически выдержаны С гносеологической точки зрения все они полезны С учетом высказанных предостережении и критических замечаний они могут быть использованы для глубокого и всестороннего изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления В то же время из множества оснований классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо выбирать те, которые отражают сущностные признаки самой ответственности.
В зависимости от целей и оснований ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть подразделена на функциональную и деликтную. Первая имеет своим основанием недостижение результата, неэффективность деятельности, т.е. действия (бездействие), которые не могут быть квалифицированы как правонарушение и чаще всего формализуются как утрата доверия населения, вторая - совершение ответственным субъектом правонарушения. При некоторой условности терминов «функциональная ответственность», «деликтная ответственность» представляется целесообразным использование данной классификации в процессе исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Такое деле-ние позволяет учитывать особенности оснований каждого из этих видов ответственности и специфику процедур их реализации.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления следует классифицировать не только по субъекту, перед которым несут ответственность соответствующие органы и должностные лица (население, государство, физические и юридические лица), но и по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных публичных и частных интересов. Такой подход позволит учитывать существование так на зыва емых«совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.
Теоретическая конструкция иерархии видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в принципе возможна, однако, на наш взгляд, она будет носить весьма условный xapaK'i'ep. Представляется гораздо более продуктивным не столько установить в теории или в законе первоочередность того или иного вида ответственности, сколько четко разграничить основания ответственности различных видов, мер и процедур ее реализации, а также установление правил применения мер ответственности в случае конкуренции норм и процедур, устанавливающих ответственность.
Подводя итог рассмотрению поставленных в данной главе вопросов, отметим следующие моменты.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой сложную систему, системный объект. Такой
подход к ее восприятию нужно отнести к оощим методологическим принципам исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью и устойчивостью. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования, принципах ответственности. Подробное рассмотрение данных системообразующих факторов позволяет выявить специфику системы в целом.
При всем многообразии существующих точек зрения по поводу оснований классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и выделяемых видов ответственности нельзя сказать, что существующие классификации ответственности названных субъектов безупречны, концептуально оформлены и методологически выдержаны. С учетом высказанных предостережений и критических замечай ий они буду]’ использованы для глубокого и всестороннего изучения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава 3
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
3,1, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
СО
Несмотря на очевидную значимость ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением до настоящего времени ни в юридической науке, нив законодательстве, ни в правоприменительной практике не получил должного разрешения вопрос ее отраслевой юридической природы, В юридической литературе ответственность перед населением авторы трактуют неоднозначно. Одни считают ее конституционно-правовой ответственностью379 либо ее разновидностью300; другие видят в ней специфический вид юридической ответственности, который не может быть отнесен ни к одному из су-381 шествующих видов юридической ответственности ; третьи, развивая идею о специфике ответственности перед населением, определяют ее как муниципально-правовую ответственность382; четвертые считают ее п О л итикО-Юри ди ческой ответст венноС'гью . не п ьггаясь « и дентифи! щ -ровать» ее с отраслевыми видами юридической ответственности; пятые полагают, что эту ответственность нельзя считать юридической ответственностью . При этом одни авторы в той или и нои мере аргументируют собственную позицию, другие просто воспринимают ранее заявленные точки зрения без лишних доводов и комментариев. Очевидно, что такое многообразие точек зрения на одну и ту же проблему имеет свои причины, среди которых далеко не последнее место занимает новизна исследуемого правового явления
В процессе развития муниципально-правовой науки и продвижения в познании ответственности органов и должностных лиц местного само-управления некоторые авторы пересмотрели свои взгляды . В этом нет ничего удивительного, поскольку процесс познания нового явления предполагает восхождение от эмпирического восприятия к теоретическому, от познания формы явления к познанию сущности306. Поэтому такое переос
мысление может рассматриваться как проявление ооъективного процесса познания и свидетельствует об определенных успехах и продвижении вперед в разработке теоретических знаний о новом для российской правовой действительности явлении. В то же время вопрос по сути своей остается открытым, требующим дальнейшего осмысления. Всякие попытки его решить, игнорируя уже имеюпдшся опыт, едва ли будут эффективными. Кроме того, будет нерациональным пытаться с «чистого листа» искать ответ па вопрос, по которому существует такое многообразие взглядов. Поэтому вполне логично подробнее рассмотреть перечисленные авторские позиции по данному вопросу, а главное - оценить аргументы, которые авторы используют для обоснования собственной точки зрения
Итак, согласно одной из приведенных точек зрения ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением является конституционно-правовой. В.В. Таболин считает ее таковой, поскольку речь идет об ответственности органов, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов ме-стного значения . «В сущности, - пишет он, - это политики-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед населением -основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер. Наглядным примером служит норма ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой ответственность органов и должностных лиц перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Это чисто конституционная ситуация»363
НМ. Колосова придерживается того же мнения в связи с тем, что нормативным основанием наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является нарушение ст. 48 Закона от 28 августа 1995 г. Фактическое основание для этого - утрата доверия, что носит неправовой характер. С ее точки зрения, это лишний раз свиде-тельствует о наличии конституционной ответственности, так как ее осно-
., -и 389
вания довольно часто имеют моральный или политический окрас .
А.А. Уваров полагает, что отраслевая принадлежность юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением определяется тем, что связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без правонарушения. Еще один его аргумент’ состоит в том, что данный вид ответственности уже имеет в этой отрасли права свои аналогии (ответственность Правительства РФ в результате выражения ему недоверия со стороны Государственной Думы - ст. 117 Конституции РФ). Единственным последствием в таких случаях может быть прекращение полномочий соответствующего орга-390 на или должностного лица
04 о
А.Р. Ерелшн связывает ответственность перед населением с конститу-ционно-правовой на том основании, что местное самоуправление представляет собой целостную и системную концепцию публичной власти в России391.
Авторы учебника по муниципальному праву под ред. Я. С. Бондаря усматривают в ответственности перед местным населением специфический вид конституционной ответственности392. Некоторые их коллеги считают, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-право вой. поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения393.
Обобщив доводы названных выше авторов, можно констатировать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является конституционно-правовой, поскольку:
- речь идет об ответственности органов местного самоуправления, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения;
- это. в сущности, политике-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед основным субъектом властных отношении на территории муниципального образования;
- санкции при реализации института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер;
- ее основанием является утрата доверия населения, а это основание носит неправовой характер и позволяет квалифицировать данную ситуацию как чисто конституционную. так как ее основания довольно часто имеют моральную или политическую окраску;
- связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без правонарушения;
- данный вид ответственности имеет в отрасли конституционное право права свою аналогию.
Приведенные авторами в поддержку изложенной точки зрения аргументы довольно слабые, и практически каждый из них нуждается в дополнительной аргументации. Возможно поэтому в муниципальноправовой литературе все больше сторонников приобретает другая точка зрения. Так, некоторые авторы считают, что Закон от £8 августа 1995 г. ввел специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности, в том числе и конституционно-правовой. Такого рода ответственность отнюдь не обязательно наступает в результате неправо-мерных действий органа местного самоуправления, и именно это отличает ее от иных видов юридической ответственности394. «Огветст-
венноеть органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, - пишет Б. Б, Измайлова, - является особым видом ответственности, поскольку в ней в целом отражаются наиболее существенные аспекты правовой природы местного самоуправления. Принцип ответст-венноети органов и должностных лиц местного самоуправления призван обеспечить эффективность решения местных задач, отнесенных к ведению местного самоуправления, а также учет и защиту интересов местного населения. Использование данного принципа предполагает использование населением муниципального образования различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования»395.
Такой взгляд на ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением лег в основу идеи об «автономном статусе», видовом обособлении «муниципально-правовой ответственности» и ее введении в понятийно-категориальный аппарат муниципально-правовой науки, теории юридической ответственности и общей теории права. Этой точки зрения придерживаются многие авторы, Так, например, В.И. Бабш^еб отметил: «В муниципальном праве появляются два новых вида ответственности, неизвестных в других правовых отраслях: конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность... Муниципально-правовая ответственность - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением муниципального образования, наступающая в результате утраты доверия населения, установлена ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»396. «Отличительной чертой муниципальной ответственности, - считает Б.В. Измайлова, - является весьма общий характер оснований ее наступления. В данном случае основание можно определить как деяние, которое причинило или могло причинить существенный ущерб населению муниципального образования независимо от того, происходит при этом нарушение правовой нормы или нет»397. Б.С. Шу-гргша определяет муниципально-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)395 По ее мнению, особенности муниципально-правовой ответственности и соответственно ее обособление как самостоятельного вида юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений, функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений, особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере, особой процедурой ее реализации399.
Проблема обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов состоит главным образом в решении вопроса
о наличии .либо отсутствии объективной возможности ее разграничения с конституционно-правовой ответственностью. Сторонники муниципально-правовой ответственности исходя'г в своих рассуждениях по данной проблеме из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (мунигдт-пальными правонарртениями), процедурам! реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присутт^ую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе400. Е.С. Шу грина разграничивает конституционно-правовую ответственность и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на 'Том основании, что первая наступает перед государством, вторая - перед населением муниципального образования «Следует отметить, - пишет КС. Шу грина, - что по этому признаку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности*401. Поэтому ей представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением к муниципально-правовой ответственности .
Данный подход, несмотря на определенную популярность, подвергается и достаточно резкой критике. Так, С.Д. Князев считает выделение муниципально-правовой ответственности искусственным403. Он упрекает сторонников муниципально-правовой ответственности в том, что все своеобразие муниципально-правовой ответственности они сводят, по существу, исключительно к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления4 (хотя в юридической литературе заметно стремление к тому, чтобы расширить перечень муниципальноправовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждении, заслушивания отчетов и т.н405). «Вряд ли, - пишет С.Д. Князев, - при 'гаком скудном, к тому же в значительной мере преимущественно гипотетическом арсенале «собственных» мер принуждения есть веские основания настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самостоятельного вида юридической ответственности»406. По его мнению, анализ законодательства и правоприменительной практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности. Во-первых, ни один из действу ю-щих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не со дер-жит упоминания о му ни ципально-правовой ответственности, в отличие
от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Во-вторых, ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и выси nix должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманной. В-третьих, рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее специфических санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны нс только для муниципально-правового регулирования. Они применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на региональном уровне. В-четвертых, такие меры ответственности, как расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий се членов с правом решающего голоса, тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом407, так как они закреплены в законодательстве о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий400.
Сторонники аналогичных взглядов подчеркивают, что при анализе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления усилия юридической науки должны быть сосредоточены не столько на отстаивании идеи обособления муниципально-правовой ответственности, сколько на изучении потребностей и пределов использования в соответствующих целях охранительного потенциала различных видов юридической ответственности и их адекватного законодательного оформления применительно к нуждам местного самоуправления. Ведь без надлежащей правовой per.ламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления публично-j ipa-409 вовои статус муниципальных ооразовании лишен завершенности , что, в свою очередь, актуализирует потребность совершенствования механизма юридической ответственности субъектов муниципальной 410 власти, причем прежде всего перед населением .
Поддерживать или оспаривать ту или иную точку зрения достаточно затруднительно. Во-первых, аргументы в пользу каждой из них представляются достаточно слабыми. Оппоненты черна Юг их в действующем законодательстве, превознося формальные моменты, и не пытаются проникнуть в сущность исследуемого явления. Так, например, отнесение ос
нований и порядка реализации ответственности перед населением к предмету регулирования уставов муниципальных образований нс может служить веским доказательством реальности особого вида ответственности, которую авторы называют муниципально-правовой. Равно как и тот факт, что ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности сам по себе не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности, поскольку конституционно-правовая ответственность, получившая практически всеобщее признание, также неизвестна действующему законодательству Отсутствие нормативного закрепления термина «конституционная ответсгвенность» компенсируется официальной его легализацией Конституционным Судом РФ, неоднократно признававшим наличие мер конституционной ответственности в различных федеральных законах411, В то же время отдельные судьи Конституционного Суда РФ используют для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятое «муниципальная ответственность»412
Во-вторых, несмотря на длительный период становления концепции конституционно-правовой ответственности в отечественной правовой науке до настоящего времени не сложилось четких, общепризнанных представлений ни по одному из ключевых вопросов теории конституционной ответственности413. Так, нет определенности в вопросах о понятии, сущности этой ответственности, ее предмете и пределах, целях, принципах и мерах ответственности, составе субъектов ответственности414, Те же самые вопросы требуют ответа и разрешения в отношении муниципально-правовой ответственности, если настаивать на ее реальности и объективной необходимости ее обособления в системе юридической ответственности.
В разработке проблематики конституционной ответственности сформировались два основных подхода (направления). Первый, «узкий», подход состоит в том, что его сторонники рассматривают конституционную ответственность с точки зрения традиционного понимания юридической ответственности - как ответственности за правонарушение415 Выделяя специфику конституционною правонарушения - конституционного деликта, конституционных санкций, процедуры реализации ответственности и т.п., сторонники этого подхода строго выдерживают главный методологический посыл: конституционная ответственность возникает из правонарушения пусть даже с усеченным составом (до настоящего времени не решен вопрос о вине в составе конституционного правонарушения, особенно когда субъектом правонарушения выступает коллегиальный орган сосударственной или муниципальной власти).
Второй, «широкий», подход заключается в обобщении (соединении) в одно явление (понятие) ответственности за правонарушение и ответствен
ности за ненадлежащее осуществление власти, неэффективное осуществление властных полномочий, недостижение позитивных результатов и гл 416 Он состоит в стремлении объединить ответственность за правонарушение и ответствешюсть, которую в ее сущности 0,3. Лейст определял как управленческую, имеющую природу позитивной ответственности417.
Несмотря на принципиальное отличие этих двух подходов, обусловливающее полемику по поводу оснований конституционной ответственности, состава субъектов ответственности и т.д., все же можно выделить те специфические черты, акцентируя внимание на которых представители обоих направлений (подходов) определяют особенности конституционной ответственности и настаивают на ее обособлении в системе юридической ответственности в качестве самостоятельного вида.
1. В первую очередь речь идет о специфике общественных отношений,
в которых она возникает и реализуется, т.е. о политических отношениях, возникающих по поводу осуществления государственной власти и составляющих предмет конституционного права. В этом смысле конституционная ответственность обладает ярко выраженным политическим характером по основаниям применения, кругу субъектов, видам санкций418,
2. Целью конституционной ответственности является охрана и защита Конституции419 и конституционно-правовых отношений420, обеспечение соблюдения основных конституционных принципов, защита прав и свобод граждан421. Ес инструментальная роль заключается в создании эффективного механизма действия права, позволяющего государству реально исполнить свои важнейшие обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, т.е. конституционные обязанности, закрепленные в гл. 2 Конституции РФ422* а также в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления 423
мер наказания
3. Конституционно-правовая ответственность как гарантия сохранения конституционного строя представляет собой прежде всего ответст
венность органов власти за ненадлежащее осуществление власти, в том числе за состояние конституционности и законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, должностных лиц, и, следовательно, она должна обеспечивать высокую со-
II 1 424
циальную эффективность функционирования власти ,
4. В конституционной ответственности на первый план выступает правовосстановительная функция ответственности, связанная с устранением нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормаль но-го функционирования государственного аппарата* деятельности депутатов, должностных лиц по осуществлению конституционных прав, свобод и обязанностей граждан425
о. Она применяется не только в тех случаях, когда имеются четко выраженные критерии для оценки поведения субъектов конституционно-правового отношения как нарушающего закон, но и тогда. когда формально такие критерии отсутствуют, однако поведение субъекта дает основания говорить о том, что оно противоречит целям и принципам действующего законодательства- В этих случаях в качестве оснований ответственности могут рассматриваться недостижение необходимого результата, нецелесообразность действия, нежелательное поведение субъекта и т,д 426
6. Санкции, применяемые к субъектам конституционной ответственности, отличаются своеобразием427 Их особенностью является то, что практически они все не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности423 Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов - органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами и др. - в отношении неподчи-
- *129
ценных и неподотчетных им субъектов
7. Наличие оснований ответственности не означает обязанности уполномоченного субъекта применить санкцию430. Таким образом,
принцип неотвратимости ответственности применительно к конституционной ответственности носит факультативный характер.
8. Существует специфика принуждения при реализации конституционной ответственности. Конституционно-правовая ответственность обеспечивается не только государственным принуждением, но и иным, приравненным к нему публичным (общественным) принуждением. Такое публичное (общественное) принуждение, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем. Цель принудительной деятельности достигается путем воздействия на политическую, моральную, организационную и имущественную сферу конкретного субъекта конституций! шо-правовьпс отношений431,
9. Конституционно-правовая ответственность может сопровождаться и какими-либо иными видами ответственности, использование которых связано с основополагающим характером общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, а также со спецификой санкции конституционно-правовой ответственности.
10. Для конституционно-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок. Например, процедура отрешения от должности президента иная, чем процедура отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного Органа.
11. Субъектами конституционно-правовой ответственности являются в первую очередь те органы (лица), которые наделены Конституцией
правами либо обязанностями (полномочиями, компетенцией). В круг субъектов конституционно-правовой ответственности включены государство б целом, субъекты Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица.
Причисляя органы местного самоуправления к субъектам конституционной ответственности, ДА, Липинский исходит из следующих соображений: 1) правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8); 2) государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст. 132); 3) Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ43 .
Ответственность органов местного самоуправления и их должностных .лиц перед населением, вероятно, может быть определена как конституционно-правовая, если принять точку зрения Н.З. Витрука, что конституционная ответственность имеет надотраслевую природу и характер433 Мы же разделяем взгляды тех авторов, которые рассматривают конституционное право как отрасль права, а не надотрасль и считают, что кон-ституционно-правовая ответственность носит именно отраслевой характер434, Относительно состоятельности тезиса о на дотраслевой природе конституционной ответственности сомнений добавляют справедливые, на наш взгляд, замечания того же Н.В. Витрука о необоснованности излишнего расширения предмета конституционной ответственности, а также о том, что конституционной ответственностью можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ, и что ее целью является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей Конституции435. Кроме того, трудно не согласиться с тем, что надо различать копституциошгые основы юридической ответственности и саму конституционно-правовую ответственность. Наряду с нормами о конституционной ответственности самой Консгп4тутгией РФ закрепляются основы юридической ответственности в целом, которые должны найти адекватное выражение, конкретизацию, развитие в нормах отраслевою законодательства, устанавливающих отраслевые виды ответственности435. Аналогичные сомнения присутствуют при попытке обосновать обособление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в системе юридической ответственности и определить ее как муниципально-правовую ответственность. Муниципально-правовая ответственность может быть выделена как самостоятельный вид, если мы выявим существенную специфику в ее цели, основаниях, характере санкций, статусе ответственных субъектов и статусе субъектов, участвующих в ее реализации, в ее процедуре и т.д.
В то же время, если строго следовать критерию отраслевой классификации юридической ответственности - отраслевой принадлежности норм, ее закрепляющей, то ответственность перед населением может быть определена как муниципально-правовая ответственность, поскольку именно нормами муниципа.пьного права устанавливаются конкретные основания этой ответственное™, ее меры и процедура их применения Она не только устанавливается нормами муниципального права, но и возникает, а также реализуется в отношениях, которые регулируются этими нормами, - отношениях, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления. В этом случае уместно вспомнить позицию С,Л, Лвакъя-на, который утверждает, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. «Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие»437, Однако в рассуждениях о муниципально-правовой ответственности естественно встает вопрос о белее убедительном обосновании самой постановки вопроса об обособлении муниципально-правовой ответственности в системе юридической ответственности, о выявлении ее специфики и разграничении с конституционной ответственностью, поскольку первая имеет некоторые признаки, традиционно выделяемые у конституционной ответственности.
По данному вопросу может быть развернута длительная полемика, которая может превратиться в спор о терминах и заслонить собой оценку сущностных различий или тождества конституционной и муниципальной ответственности. Некоторые авторы заявляют о том, что они нс имеют желания вести спор о терминах и готовы согласиться с любым наименованием рассматриваемого вида ответственности при условии признания единства правовой природы санкции в виде прекращения полномочий, применяемых за нарушающие публичный интерес неправомерные действия433. Заметим, однако, что единство правовой природы санкций еще не означает общности правовой природы рассматриваемой ответственности, единства сущностных признаков конституционной ответственности и ответственности перед населением, которую некоторые авторы именуют муниципальной (муниципально-правовой). Санкции (меры принуждения, меры ответственности, предусмотренные санкцией правовой нормы) являются далеко не самым определяющим критерием, позволяющим выделять отдельные виды ответственности либо, напротив, объединять в один и тот же вид ответственности различные правовые явления Для признания однородности конституционной и муниципально-правовой ответственности необходимо установить однородность их цели, оснований, существенных элементов процедуры реализации, статуса ответственных субъектов и статуса субъектов, участвующих в аэ их реализации, и т,п. Кроме того, авторы ограничивают предмет иссле-дования ответственностью за нарушающие публичный интерес непра
вомерные действия. При такой пос т ановке вопроса вне поля зрения ученых остается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия население которое может быть утрачено и без совершения ответственными субъекта ми правонарушения Ответственность перед населением явно выходит за рамки тех (угнетений, кагорые связаны с совершением органом местного самоуправления правонарушения Эта ответственность наступает не за правонарушение, а на основании юридически подтвержденного факта утраты доверия населения. Персонифицированным источником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Именно население прямо или косвенно уполномочивает органы местного самоуправления действовать в его интересах. Критерием, по которому население оценивает работу своих муниципальных органов, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения439.
Первостепенным, на наш взгляд, является решение вопроса не столько о наименовании ответственности перед населением, ее адекватности отраслевым видам юридической ответственности, сколько о том, есть ли основания рассматривать ее как ответственность юридическую и, следовательно, действуют ли в сфере взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления с населением общие закономерности возникновения и реализации юридической ответственности. Решение данного вопроса имеет принципиальное значение при разработке правовой конструкции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Поиски решения данной проблемы давно ведутся в науке конституционного права при разработке проблем конституционной ответственности, и в частности по вопросу о соотношении конституционной и политической ответственности Есть мнение, что конституционная ответственность яв-440
ляется разновидностью политическом ответственности , а также, что она объединяет в себе ответственность политическую, моральную и юридическую441. Многие авторы полагают, что конституционная ответствен-
м 442
ность есггь разновидность юридической ответственности
ИА. Кравец считает, что правомернее говорить о двух видах ответственности в современном конституционном нраве России - политической и юридической, поскольку, по его мнению, эти термины более адекватно отражают реальный процесс реализации конституционных норм и соответствуют стандартам мирового конституционного развития. Применение данных понятий в конституционном праве и понимание различии между ними (по основаниям, процедуре осуществления, последствиям) будут способствовать разработке непротиворечивой и последовательной доктрины конституционной ответственности в России443, Признавая в принципе неверным стремление объединить в рамках единого понятия конституционно-правовой ответственности по
0\
литическую и юридическую ответственность, 14 А. Кравец считает, что данный подход все же имеет под собой некоторые основания. Оба вида ответственности закрепляются нормами конституционного права, в отношении обеих предусматриваются юридические процедуры осуществления, реализация которых приводит' к смещению с должности и (или) лишению определенных прав. Однако он отмечает, что политическая ответственность и конституционно-правовая ответственность имеют различную природу, основания, порядок осуществления. Понятие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности применимо только к ответственности за правонарушения (деликты) в конституционном праве. Политическая ответственность носит принципиально иной характер, она наступает в результате у'граты отдельными министрами или правительстом в целом доверия парламентариев. При этом основанием политической ответственности является нс целесообразность деятельности должностных лиц, а нс совершение ими правонарушений. Политическая ответственность может наступить
также, по его мнению, в случае отзыва депутата в результате утраты доверия избирателей444. Таким образом, именно факультативный харак-тер факта нарушения правовых норм устраняет’ грань между политической и конституционно-правовой ответственностью и в целом не позволяет, по мнению сторонников данной точки зрения, выделить кон-
О
ституЩЮННО-правовую ответственность как юридическую среди других видов социальной ответственности445.
Рассматривая конституционную ответственность исключительно как разновидность юридической ответственности, Н.М. Колосова отмечает, что политическая ответственность - это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, а мерой политической ответственности является отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции445.
АЛ. Сергеев подчеркивает, что смешение конституций!пюй и политической ОтветственНОСти происходит’ и по об'ьективной причине политизированности самого конституционного права447. Соприкосновение политической ответственности и конституционной ответственности очень тесное, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция в одном случае может быть санкцией политической, в другом -конституционно-правовой. Поскольку конституционное право главным образом регулирует политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры носят политический характер. Конституционно-правовая ответственность выполняет функцию политико-правового воздействия на допустивших конституционные деликты субъектов, ЯВЛЯЯСЬ одним из методов регулирования общественных отношений, что дает основание иногда не вполне точно отождествлять конституционно-правовую от
ветственность с политической. Но не всякую меру публично-принудительного воздействия (в том числе организационную), имеющую политическое содержание, можно рассматривать как меру конституцией неправовой ответственности. Иначе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяки’ся, а ее функция стимулирования должного повеления столь же бессмысленно утрачивается Применение мер конституционно-правовой ответственности всегда сопряжено с наступлением неблагоприятных (невыгодных) политических последствий для субъекта, д отмстившего недолжное поведение в конституционно-правовой сфере440.
«Конституциошю-правовая ответственность есть политическая ответственности но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы», - подчеркивает В,О, Лунин . Она имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них450. Рассматриваемый вид ответственности предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на се своеобразие как относительно самостоятельного правового явления- Общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к конституционно-правовой ответственности Вместе с тем конституционно-правовая ответственность не может быть полным аналогом других видов юридической ответственности, поскольку содержание ответственности должно быть адекватно содержанию соответствующих общественных отношений - по крайней мере между ними нс должно быть несоответствий451. По своей сути конституционная ответственность наступает преаде всего за ненадлежащее исполнение ее субъектами своих конституционных обязанностей452.
Своеобразным компромиссом между сторонниками и противниками
признания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как одним из видов юридической ответственности выглядит попытка использования понятия публично-правовой ответственности453. Так, КИ. Алтрбеко^ при рассмотрении
вопросов ответственности органов местного самоуправления перед населением оперирует понятием «публично-правовая ответственность», которое, по его мнению, является обобщающим но отношению к конституционной и муниципальной ответственности. Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются, во-первых, в том, что в ней
сочетаются политические и правовые меры ответственности, и, во-вторых, в том, что, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением454. Исходя из ЭТОГО, Е.И. АиирбсКОв говорит О наличии КОнСтитуци-
онной и муниципальной ответственности, поглощаемой общим понятием публично-правовой ответственности455. Он также настаивает на том,
что несмотря на существенные различия видов ответственности пуо-лично-правовая ответственность имеет черты, общие для юридической ответственность всех видов. К таковым он относит отрицательную оценку государством деятельности государственного или муниципального органа, должностного лица, действие основных принципов и целей, общих для всех видов юридической ответственности, а именно' законности, однократного применения наказания, объективности наказания, презумпции невиновности, неотвратимости наказания, своевременности наказания, целесообразности и гуманизма455. Отличительной чертой этого вида юридической ответственности, по мнению К. И, А4ш.рбе?кова, является ее политический характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение юридической карьеры и т.д), а уже затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск Государственной Думы, отставка правительства и т.д ). Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что она не только не связана с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено нсраз-работанностью данною института в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности457. Принципиальное же отличие публично-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности (уголовной, гражданской, административной и дисциплинарной) состоит, по мнению цитируемого автора, прежде всего в ее содержании. Публично-правовая ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Огсюда вытекает специфический набор оснований для установления конкретной ответственности органа или должностного лица и перечень санкций, которые по своему характеру существенно отличаются от санкций, используемых в иных видах юридической ответственности. При этом публично-правовая ответственность теряет практический смысл, если в стране отсутствует система конгроля за деятельностью государственных и муниципальных орга-
v 458
нов, которая также имеет свои круг средств, приемов и методов .
В теоретическом плане данный вид ответственности близок к политической и включает целый ряд общих признаков:
- вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их социальных норм;
- возникает в процессе взаимоотношении между классами, нациями, иными социальными группами, государством и его органами;
-наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики459.
Можно заметить, что практически все авторы дают весьма похожую характеристику ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, выделяют одни и те же ее сущест
венные признаки и черты, одинаковым образом определяют ее специфику, с той лишь разницей, что одни называют ее ответственностью конституционной, другие - муниципальной, третьи - публично-правовой, четвертые - политической. В результате критического обобщения изложенных выше характеристик рассматриваемого вида ответственности МЫ Приходим к ВЫВОДУ о необходимости внесения ряда уточнений.
Трудно спорить с тем, что ответственность перед населением с точки зрения содержания носит ярко выраженный политический характер. Она имеет иную природу, нежели ответственность правонарушителя за совершенное правонарушение, преследует другие цели, выполняет другие функции, отличается основаниями и порядком осуществления. Определение ее как классическою вида юридической ответственности имеет в своей основе непонимание или нежелание признавать различия между юридической ответственностью и политической ответственностью, облаченной в правовою форму460. При любом другом подходе границы собственно юридической ответственности безосновательно расширяются, а ее специфические черты утрачиваются.
Действительно, эта ответственность обеспечена формализованными правовыми средствами прямого действия, имеет правовой механизм возникновения и реализации, обладает некоторыми признаками юридической ответственности (она сопряжена с претерпеванием ответственным субъектом определенных неблагоприятных последствий, предусмотренных нормами права). Придание этой ответственности правовой формы, которая постоянно совершенствуется и усложняется, обусловлено объективной необходимостью и стремлением законодателя превратить какую ответственность в подлинно демократический механизм народовластия. Однако эта ответственность носит принципиально иной характер, она наступает в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия населения и не является государственной реакцией на совершенное правонарушение. Таким образом, на наш взгляд, следует различать конституционную ответственность органов или должностных лиц местною самоуправления за совершение конституционного деликта и их ответственность за ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Как было показано выше, первая представляет собой деликтную ответственность, вторая -функциональную. Последняя удачно ложится в «схему» управленческой ответственности О.Э. Лейста461.
Постановка вопроса о необходимости обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена не только особенностями правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: предметом и методом регулирования соответствующих общественных отношений; функцией, выполняемой отраслью права в общей системе права: спецификой статуса субъектов правоотношений;
CM
юридической природой неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализации462, но и спецификой этой ответственности, которая наиболее ярко проявляется прежде всего в ее цели и процедурном (процессуальном46 ) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется эта ответственность.
Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении и защите права населения на местное самоуправление, в обеспечении зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от основного источника муниципальной власти, основного субъекта права на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования. Ключевым элементом в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного са моу г травле-464 ния - населения .
В данном случае мы наблюдаем несовпадение цели ответственности перед населением с целью конституционно-правовой ответственности. Основной целью конституционной ответственности, как было сказано выше, является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ес охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей Конституции465. Конституционная ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционную ответственность. Могут применяться и иные виды ответствен-ности: административная лиоо уголовная . <h o дает основание усомниться в справедливости отождествления ответственности перед населением и конституционной ответственности.
Ответственность перед населением предусматривается нормативными правовыми актами различного уровня: федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но не Конституцией, Конституционной ответственностью можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ. В противном случае необоснованно излишне расширяется предмет конституционной ответственности. Поэтому следует различать конституционные основы юридической ответственности и саму конституционную ответственность. Наряду с нормами, предусматривающими конституционную ответственность, самой Кон-
отиту цией закрепляются основы юридической ответственности в целом, которые должны найти адекватное выражение, конкретизацию и развитие в нормах отраслевого законодательства, устанавливающих отраслевые виды ответственности467.
Попытка разграничить конституционную ответственность и ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования может встретить возражение коллег на том основании, что ст. 3 Конституции РФ закрепляет следующее положение: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, когорый осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают данное конститутщонное положение как основной конституционный принцип, положенный в основу ответственности органов местного самоуправления перед населением. Однако, на наш взгляд, данный конституционный принцип может рассматриваться лишь в качестве конституционной основы ответственности органов местного самоуправления перед населением и нс более того. Кроме того, если эти конституционные наложения предполагают ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед источником власти, то как объяснить тот факт, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не предусматривают реальных правовых механизмов ответственности Государственной Думы РФ в целом и ее депутатов перед народом либо избирателями. Очевидно, что норма ст. 3 Конституции РФ может рассматриваться в качестве конституционной основы ответственности за захват или присвоение властных полномочий в Российской Федерации. Но в данном случае речь идет об ответственности за правонарушение, а не о той, кошрая возникает в результате утраты доверия, из ненадлежащего, неэффективного осуществления властных полномочий.
Каждому виду юридической ответственности, несмотря па совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса466 К числу основных элементов юридического процесса относится процессуальный (применительно к муниципально-правовой ответственности -процедурный) режим. 3w сложная синтетическая конструкция, состоящая из принципов, действующих в процедурной сфере, средств и способов их реализации и реально сложившихся гарантий, отражающих в своей совокупности качественные характеристики правовых форм дея-тельности уполномоченных суоъектов . Другими словами, процедурный режим представляет собой совокупность требований, обеспечивающих обстановку целесообразного благоприятствования процесса реал иза ции ответствен ности .
К числу специфических признаков процедурного режима прежде всего следует отнести его связь с конкретным отраслевым методом и
спосооом правового регулирования, которыми и порождаются элементы своеобразия в процессе реализации ответственности перед населением -муниципально-правовой ответственности. Регулирование общественных отношений материального и процедурного характера, связанных с реализацией ответственности органов и должностных лиц мест ного самоуправления перед населением, осуществляется императивным методом и с помощью способов обягзывания и запрещения. Реально это находит свое воплощение в конкретном процедурном режиме, который можно определить как юрисдикционный процедурный режим471. Основная особенность этого процедурного режима в том. что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности и требования конституционного, избирательного и муниципального права.
Говоря о принципах местного самоуправления, мы в данном случае
VO
имеем в виду самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению му-ниципального образования, их ответственность перед населением.
В числе прочих элементов, образующих процедурный режим муниципально-правовой ответственности, можно назвать следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов, от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суде; общественное (гражданское) наблюдение за голосо-
472
ванием и установление его результатов ,
Что же касается принципов юридической ответственности, то в данном случае речь идет о классических принципах: законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, а также о специфических принципах, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - муниципально-правовой ответственности. К последним могут быть отнесены:
- автономность реализации муниципально-правовой ответственности;
- ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;
- сочетание персональной и коллективной форм ответственности;
- гласность;
-взаимодействие отраслевых видов юридической ответственности - (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отрас-левого вида ответственности; так, вступление в законную силу обвини-
тельного приговора суда в отношении выоорного до.ухжностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий).
Специфику этому придают не столько особенное™ социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции - того. кто реи тает вопрос о применении санкгщи. Такое решение принимает население муниципального образования либо избиратели (когда ответственным субъектом является депутат выборного представительного органа). Однако, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе с использованием принуждения, т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности этой ответственности - в отличие от всех прочих видов реализуется она посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место бьпъ, но только в том случае, когда ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения, досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед теми, кто его ими в свое время наделил.
Из вышеизложенного можно сделать главный вывод: постановка вопроса о необходимости обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания. к которым прежде всего должна быть от несена специфика содержания и формы этой ответственности. Данная специфика определяется целью этой ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.
Современный уровень научного знания и состояние разработанности проблем ответственности в сфере местного самоуправления позволяют выделить следующие направления исследования, служащие раскрытию особенностей этого вида ответственности и признанию ее видового обособления в системе юридической ответственности:
1) развитие идеи о том, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и ме- к. ры ответственности; ответственность перед населением не только уста- 5* । на вливается нормами муниципального права, но и реализуется в
отношениях, которые регулируются нормами муниципального права, -отношениях, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления (муниципальной власти);
2) обоснование особенностей института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: предмета и метода регулирования общественных отношений; функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права: специфики статуса субъектов правоотношений; особенностей юридической природы неправомерного поведения в соогветствующей сфере; процедуры реализации;
3) разработка проблем муниципального юрисдикционного процесса, выявление специфики процедурного режима, особенностей правового статуса субъекта юрисдикции, формы реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
3. 2. ОСНОВАНИЯ И УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ лиц
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
В мировой практике сформировались три подхода к установлению оснований такой ответственности. Первый предполагает установление основанием ответственности утрату доверия населения (избирателей) или выражение им недоверия соответствующим органу или должностному лицу. Согласно второму - основанием ответственность считается только правонарушение. Третий подход сочетает первые два, когда ответственность перед населением может наступать как в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и в результате совершения им правонарушения. В практике организации местного самоуправления в Российской Федерации на разных этапах реализованы все три.
Закон от 28 августа 1996 г. в ст. 48 закрепил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Попытки детализировать это основание, сделать его более пригодным для юридической практики предпринимались законодателями субъектов РФ и нормо'гворцами муниципальных образований. К настоящему времени накоплен достаточно большой материал, который еще предстоит обобщить и осмыслить. Хотя федеральный законодатель отказался от использования данного понятия при формализации оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Законе от 6 октября 2003 г., все же представляется, что потенциал такого подхода к определению основания ответственности перед на селе-
нием еще не реализован и перспективы возвращения этой правовой конструкции в законодательство весьма значительны. Отнюдь не случайно многие отечественные ученые не раз отмечали, что правовая категория «утрата доверия^ является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народов л астия в целом473. Кроме того, та нормотворческая практика, которая сложилась за последние десять лет в части конкретизации «утраты доверия» в субъектах РФ и муниципальных образованиях, несомненно, будет востребована в условиях действия Закона от G октября 2003 г.
Ответственность перед населением в Законе связывается с отзывом депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа мес тного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Закон также не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления перед населением474.
В соответствии со ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г. основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (ч. 2 ст. 24 Закона).
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в практике «уставного» регулирования общественных отношений, связанных с отзывом депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления используются два подхода к установлению оснований для отзыва. Первый из них основывается на буквальном тол ковании нормы ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и предполагает точное ее воспроизведение в уставе муниципального образования С оговоркой о 'ГОм, что ОТЗЫВ ПО иным 475 основаниям не допускается ,
В основу второго подхода положено расширительное толкование упомянутой выше нормы Закона от 6 октября 2003 г. Он проявляется в 'гом, что в ус тавах ряда муниципальных образований дается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного до.пжно-стного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц. Причем в данный перечень нередко включаются действия (бездействие) ответственных субъектов морально-этического характе
ра, которые не могут быть квалифицированы как правонарушение и подтверждены в судебном порядке.
В обобщенном виде (при всем многообразии) «составы правонарушений», являющиеся основанием для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. закрепленные в уставах муниципальных образований, укладываются в следующую «схему».
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются подтвержденные в судебном порядке:
1) нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основною закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования;
2) невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами;
3) совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования;
4) утрата доверия избирателей;
о) возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей.
Каждое из этих оснований ггмеет свое содержание, наполняемое конкретными «составами правонарушений», поэтому рассмотрим их подробнее.
1. Нарушение (несоблюдение476) Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования477.
Объективная сторона данного правонарушения в уставах некоторых муниципальных образований сформулирована более детально. Так, в уставе муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края предусмотрено, что нарушение упомянутых выше актов должно быть «однократным грубым» либо «систематическим»478
Под грубым нарушением правовых актов понимается решение, действие (бездействие) депутата, главы муниципального образования, повлекшие нарушения прав и свобод значительного числа граждан.
Систематическим нарушением депутатом, главой муниципального образования правовых актов признается совершение в период текущего срока полномочий этих лиц двух и более нарушений, повлекших в со-гг 479
вокупности нарушения нрав и свооод значительного числа граждан
Рассматриваемым основанием охватывается целая группа составов правонарушении, закрепленных в уставах муниципальных образова-
ним в качестве самостоятельных оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, К таковым могут быть отнесены следующие составы правонарушений:
1) совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение
v у 480
прав л«/ниципалъ?юго ооразования ;
2) непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим а законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред481;
3) умышленное виновное совершение депутатом, главой муниципального образования в связи с осуществлением своих полномочий противоправных деяний, повлекших причинение муниципальному образованию материального ущерба.
В Уставе города Ставрополя определен размер такого ущерба - сум
ма, превышающая десять процентов от стоимости муниципального имущества, составляющего казну муниципального образования. Совершение этих деяний и причинение ущерба должны быть установлены вступившим в законную силу суде оным решением ;
4) разглашение депутатом, главой муниципального образования ставших ему известными в тоде выполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан433;
5) внесение и лоббирование принятия решений представительным органом местного самоуправления в корыстных целях434;
б) неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста435;
^неисполнение депутатом, главой муниципального образова-пиярешеиий представительного органа муниципального образования4™ либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на улучшение жизнеобеспечения на-48/ селения- ;
8) нарушение главой жунииипалъного образования срока издания
муниципального правового акта., необегодилюго для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения ,
несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ433.
2. Невыполнение депутатом своих полномочий, неисполнение гла
вой муниципального образования полномочий по занимаемой долж
ности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами*
Под невыполнением депутатских обязанностей понимается систематическое без уважительных причин уклонение депутата от осуществления своих обязанности, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комиссий (комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполнения их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от ведения приема избирателей, рас-смотрения их жалоо и заявлении
Приведенное определение охватывает различные «составы правона рушений» - невыполнение депутатских обязанностей, которые в уставах отдельных муниципальных образований выделены в качестве самостоятельных оснований для отзыва.
Уклонение депутата от участия в заседаниях' представителе юго органа муниципального образования, его комиссии, иныл? рабочих ор-491 гаиов .
Объективная сторона данного «состава» характеризуется дополнительными квалифицирующими признаками. Неучастие депутата в заседаниях представительного органа муниципального образования должно быть:
- систематическим (три и более раза);
- без уважительных причин;
- создавать неустранимые препятствия для осуществления полно-v 492
мочии представительного органа , а также для участия населения в осуществлении местного самоуправления493.
Перечень причин, признаваемых уважительными, устанавливается регламентом представительного органа. Как правило, уважительными причинами при условии документального подтверждения причины отсутствия депутата на заседаниях представительного органа муниципального образования являются: заболевание или увечье депутата, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состояние здоровья близких родственников (отца, матери, жены, мужа, сына, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки) либо участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в результате обстоятельств, не за вися г г [их от воли депутата; иные причины, признанные уважительными председателем представительного органа муници-" 494
пальнош ооразования
Отсутствие связи с избирателями495, отказ главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования от. ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений.
Неисполнение при наличии возможностей наказов избирателей49^
3. Совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования.
В уставах муниципальных образований к таковым действиям относятся как правомерные, так и противоправные действия. Например, в Уставе муниципального образования «Городское поселение Город Юх
нов» в числе оснований для отзыва депутата, главы муниципального образования названо «нарушение общепринятых норм поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан»^7, В данном случае речь идет о поступках упомянутых лиц, которые не обладают признаком противоправности и могут быть оценены только с точки зрения морали или нравственности.
В Уставе города Ижевска сделан акцент на противоправности такого рода действий. Так, основанием для отзыва является совершение противоправных поступков, порочащих статус депутата представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и умаляющих авторитет власти»4^.
4. Утрата доверия избирателей.
В уставах отдельных муниципальных образований в качестве одного из основании для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления предусмотрена «утрата доверия со стороны избирателей». Так, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Устава муниципального образования «Город Архангельск» основанием для отзыва депутата, мэра города может яв~ литься утрата доверия со стороны избирателей439.
Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения ггх жалоб и заявлений, совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа (ч. 4 ст. 12).
Формально это противоречит ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. Кроме того, в ч. 3 ст. 12 Устава муниципального образования «Город Архангельск» содержится норма, согласно которой основаниями для отзыва депутата, мэра юрода могут служите 'телько его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
5. В Уставе города Ижевска Удмуртской Республики содержится еще одно основание, связанное в отличие от всех вышеперечисленных с деятельностью лица в прошлом до момента его избрания депутатом: «Возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли был. существенными или решающими при определении выбора избирателей»500.
Перечисленные обстоятельства могут служить основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только в случае
их подтверждения в судебном порядке. Данное требование, закрепленное в Законе от 6 октября 2003 г., содержится в уставах всех муниципальных образований.
Отзыв по рассмотренным выше основаниям не освобождает депутата. выборное должностное лицо местного самоуправления от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством501.
Не могут являться основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:
1) его политическая деятельность;
2) позиция, выраженная при голосовании на заседании представительного органа местного самоуправления, его комиссий, иных рабочих органов;
3) факты, для которых предусмотрен иной порядок установления и которые являются в соответствии с федеральным законодательством самостоятельными основаниями для прекращения полномочий упомя-502 нутых лиц .
Депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении этих лиц. В этом случае вопрос об отзыве депутата, выборного должностного лица не возбуждается и голосование по отзыву не проводится503, Их полномочия прекращаются досрочно в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;
4) принятие муниципальных правовых актов во исполнение нормативных правовых актов более высокой юридической силы504.
Первые два основания, исключающие возможность отзыва названных субъектов, подкреплены правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституциейности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»505 согласно кто рой основа
нием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятель
ность, позиция при голосовании.
Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что включение в перечень оснований для отзыва «официально объявленною депутатом, выборным должностным лицом изменения своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при их избрании» является неправомерным.
Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата представительного орган муни-
ципального образования, выборного должностного лица местного само-„ 506
управления, создания препятствии их законной деятельности ,
Обобщая и оценивая существующую практику правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в части установления основания отзыва депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, выскажем некоторые соображения относительно содержания данной правовой конструкции.
По сравнению с практикой прошлых лет (в условиях действия Закона от августа 1У95 г), когда уставы содержали нормы-принципы об ответственности и бланкетные нормы, отсылающие к законам субъекта РФ, регулирующие общественные о тношения, связанные с о тзывом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в настоящее время роль (и содержание) уставов муниципальных образовании в регулировании соответствующих общественных отношений существенно изменилась. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом (ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г.). В зтой части устав муниципального образования занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемые общественные отношения
Данная позиция ранее была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г, № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского ав'гономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г, Злобина и Ю.А. Хнаева»507 В указанном Пос тановлении о тмечае тся, что исходя из нрава населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при прове
дении отзыва в муниципальном образовании Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федера гиги в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного само у прав, пения.
Такое основание для отзыва, как «нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования», вызывает много вопросов и сомнений. Во-первых, потому, что данная норма полностью воспроизводит ст. 72 Закона от б октября 2003 г., которая устанавливает основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (за исключением ответственности за ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий), Ответственность за нарушение Конституции и законов наступает перед государством, а не перед избирателями. Возникает вопрос о целесообразности установления одних и тех же оснований ответственности перед населением и перед государством при закреплении различных процедур реализации. Поиски ответа на него приводят к выводу о формальном противоречии нормам Закона от 6 октября 2003 г. положений рассмотренных уставов муниципальных образований.
Во-вторых, как отмечает КС. Шугрина, трудно рассчитывать, что депутата или выборное должностное лицо станут отзывать по этому основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при этом нарушит закон508. Поэтому связывать основания отзыва с нарушениями Конституции, законодательства и т.п. довольно сомнительно.
В-третьих. нелогично выглядит постановка в один порядковый ряд в уставах муниципальных образований таких оснований для отзыва, которые соотносятся между собой как общее - нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования и единичное _ совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования, непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред, неоднократные административные правонарушения и т.д. Первым из названных оснований охватываются все остальные составы правонарушений, предусмотренные
в уставах муниципальных образований в качестве оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В-четвертых, некоторые из приведенных выше составов правонарушений, объединенные общим наименованием «нарушение Конституции РФ, федеральных законов и т.д.» образуют состав преступления (например, ст. 2НЗ УК РФ «Разглашение государственной тайны»). Подтверждение факта их совершения в судебном порядке означает вынесение обвинительного приговора в отношении виновного лица. В то же время в уставах всех муниципальных образований содержится норма, согласно которой вопрос об отзыве не возбуждается в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку его полномочия в таком случае прекратт^аются по решению представительного органа местного самоуправления. В этой связи возникают серьезные сомнения в необходимости и целесообразности закрепления данных составов в качестве оснований для отзыва и соответственно в эффективности данных правовых норм.
; большинство составов правонарушении рассматриваемой группы мо-гут служить основанием для or решения главы муниципального образования от должности в порядке, предусмотренном ст. 74 Закона от 6 октября 2003 г., - «ответственности пред государством». Поэтому во избежание ненужного дублирования их следует отнести только к основаниям для отзыва депутата представительного органа муниципального образования.
Самостоятельное значение для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (из приведенных выше) может иметь:
- иегшполнеиие депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на решение вопросов улучшения жизнеобеспечения ншгеления;
- нарушение главой муниципального образования сроки издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, пршьятого путем прямого волеизъявления населения;
- несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии е федершитъини законами и законами субъекта РФ>
Что касается последнего из них, то в соответствии с ч. 6 ст 40 Закона от 6 октября 2003 г. выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муници
пальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправле
ния нс может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, уста нов легших Федеральным законом.
Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одно
временно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должност
ные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 7 ст. 40),
В законах субъектов РФ данная норма сформулирована белее конкретно. Так, в ч. 2 ст. б Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. К? 31-9-03 (в ред, от 7 февраля 2007 г.) «О статусе депутата представи-тельного органа местного самоуправления в Архангельской области»509 установлено, что депутат, работающий на постоянной (штатной) основе в представительном органе местного самоуправления, не вправе:
- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской или иной творческой деятельности;
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
- состоять членом органов управления коммерческой организации, кроме как по поручению представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством;
- участвовать в коммерческой рекламе товаров и услуг предприятий, организаций, распространяемой через средства массовой информации либо в иной публичной форме;
- получать от предприятий, организаций, учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, и физических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением депутатских обязанностей,
Д.пя выборных должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований данные ограничения определены более лаконично - так, как это сделано в ч. 7 ст, 40 Закона аг 6 октября 2003 г.
Несоблюдение перечисленных ограничений вполне логично должно повлечь прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица путем его отзыва.
Как отмечалось выше, депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления могут быть отозваны в связи с неисполнением своих
полномочий (обязанностей). Анализ законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований позволяет представить круг обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления: депутат обязан поддерживать связь с избирателями, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от избирателей предложения, заявления, жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующее органы государстве!пюй власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать правила депутатской этики, установленные представительным органом местного самоуправления; участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления и сто комиссий, нс допускать пропуска заседании представительного органа и комиссии без уважительных причин; выполнять поручения представительного органа и его комиссий, данные в пределах их компетенции. Это обобщенный перечень основных обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления. Он не является исчерпывающим. В ряде законов субъектов РФ. некоторых уставах муниципальных образований можно обнаружить и такие обязанности: следовать закону, морали, совести; уважительно относиться к избирателям, другим депутатам, к лицам, приглашенным на заседание представительного органа г-глг-г его комиссий; ценить доверие избирателей; выполнять иные требования, установленные соответствуют ним законом.
Обязанности депутата могут быть разделены на технологические и функциональные. Первые являюггся лишь вспомогательными, поскольку ориентированы не на результат, а на сам процесс, на форму. Они не выражают функции депутата, но являют собой «технологические» обязанности депутата. Вторые - функциональные - обеспечивают императивность депутатского мандата. К таковым относятся представление воли и защита интересов избирателей510.
Представление воли составляет смысл императивного мандата и характеризует мотивацию поведения депутата большей частью именно в органе власти (представительном органе местного самоуправления), В то же время такое представление возможно лишь по принципиальным, ключевым вопросам
Защита интересов избирателей характерна для взаимоотношений депутата с иными государственными, муниципальными органами, должностными лицами. Данное понятие охватывает защиту как обще-ственных инге ре сов, так и интересов от дельных изоирателеи
Депутат представительного органа муниципального образования должен нести ответственность не только за ненадлежащую реализацию
двух своих главных функций - представительских, но и за невыполнение (ненадлежащее выполнение) непосредственно юридических обязанностей, которые в совокупности также составляют значительную часть императивного мандата. Поэтому представляется вполне логичным установление в ус тавах муниципальных образований соответствующего основания для отзыва.
Некоторыми исследователями такое основание отзыва, как «дейст-
вия, порочащие звание депутата», справедливо ставится под сомнение из-за того, что само понятие является недостаточно определенным и в высокой степени субъективным512. Так, можно предположить, что мнения представительного органа местного самоуправления и населения по этому вопросу могут не совпадать. Вывод представительного органа или его комитета по этой проблеме должен носить рекомендательный характер и не может быть основанием для отказа в назначении дня голосования по отзыву депутата, если инициативной группой соблюдены все требования действующего законодательства по процедуре возбуж-•— 513
дения вопроса оо отзыве
Вызывает определенные сомнения целесообразность закрепления в числе оснований для отзыва пос тупков, «нарушающих общепринятые нормы поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан». Это основания морально-этического характера. Безусловно, сами избиратели должны решать, может ли человек с ущербной нравственностью представлять их в органе власти. В то же время это не согласуется с нормой ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 20С3 г., согласно которой основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие). К тому же остается неясным, как подобные действия могут быть подтверждены в судебном порядке. Анализ процессуального законодательства не дает ответа на данный вопрос.
Можно предположить, что под неуважением достоинства других граждан имеется в виду, например, «оскорбление» (ст. 130 УК РФ). Но тогда, как это было отмечено выше, установление данного факта в судебном (уголовно-процессуальном порядке) влечет прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица местною самоуправления не путем отзыва, а в более упрощенном порядке. Отсюда следует вывод о том, что норма, предусматривающая данное основание для отзыва, едва ли будет «работать», пока в федеральном законе сохраняется условие обязательного наличия признака противоправности в действиях подтверждения депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и установления факта совершения такового судом.
Наиболее проблематичным является такое основание для отзыва, как «утрата доверия избирателей». Как отмечалось выше, федеральный законодатель отказался от использования данной категории в За
коне аг 6 октября 2003 г. Однако в уставах некоторых муниципальных образований мы можем се обнаружить.
Очевидно, утрата доверия избирателей может служить основанием для отзыва депутата, выборного должностного лица лишь постольку, поскольку она связана с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены в судебном порядке.
В данном случае мы наблюдаем стремление нормотворцев муниципального образования обеспечить преемственность в правовом регулирован ирг отзыва выборных лиц местного самоуправления. В Уставе муниципального образования «Город Архангельск» использован опыт правовою регулирования соответствующих общественных отношений, накопленный в условиях действия Закона от 28 августа 1995 г.
Так, Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. (в ред от 4 декабря 2002 г.) «О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл»514 связывал «утрату доверия» с действием (или бездействием) выборного должностного лица, депутата, ставящим под сомнение доверие к нему населения и выразившимся в совершении конкретного правонарушения, факт которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. К таким действиям (бездействию) Закон относит издание правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Конституции и законам Республики Марий Эл, уставу муниципального образования, нормативным правовым актам Республики Марий Эл и органов местного самоуправления, принятым в пределах компетенции органов государственной власти Республики Марий Эл и органов местного самоуправления.
Сог.пасно Закону Тамбовской области от 18 октября 1998 г. «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области»515 утрата доверия населения к выборному должностному лицу проистекает из неисполнения или ненадлежащего исполнения им возложенных на нею полномочий по решению вопросов местною значения, а также из совершения действий, недосюиных звания выборною должностного лица местного самоуправления.
В Законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области»510 под утратой выборным лицом местного самоуправления доверия населения понимаются неудовлетворенность его деятельностью, сомнение в его добросовестности и искренности действий выборною лица местного самоуправления и основанное на этом отношение к нему. Закон устанавливает перечень оснований утраты доверия, которые могут быть закреплены в уставах муниципальных образований:
- невыполнение выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей:
- нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, муниципального образования;
- совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления;
- нетрудоспособность. препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий;
- иные основания утраты доверия населения, не противоречащие действующему за koi юда тель ству,
Приведенные положения законов субъектов РФ были отражены в уставах мунигдшальньтх образований, расположеннвтх на территории соответствующего субъекта РФ.
Как видим, практика регулирования общественных отношений, связанных с отзывом законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований отличается значительной преемственностью приемов, способов, юридических конструкций, несмотря на значительные изменения федерального законодательства.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2003 г.№7-П указал на недопустимость расширительной интерпретации оснований отзыва и невозможность отнесения к перечню обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей, общей негативной оценки деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, так как это противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3) и ст. 130 (ч. 1 и 2) Конституции РФ в силу того, что тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Конституционный Суд РФ также отметил, что в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которые ставят под сомнение доверие к нему населения и являются согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, могут сталъ известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом, что то шли иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места ши что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и петому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается Следовательно, суды, руководствуясь требованиями ст. 10, 46 и 133 Конституции РФ, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание.
Представляется, что сохранение в федеральном законе правовой конструкции, допускающей отзыв депутата, выборного должностного
лица местного самоуправления в результате «утраты доверия» изоира-тслсй позволило бы корректно решить вопрос о компетенции государства и населения (избирателей) в части привлечения упомянутых субъектов к ответственности и избежать конкуренции норм и процедур.
При этом утрату доверия нельзя связывать исключительно с правонарушением, подтвержденным в судебном порядке, равно как и с формальным по сути дела выполнением обязанностей. Ведь так может быть признана необоснованной постановка вопроса об отзыве депутата дисциплинированного, добросовестного, но потерявшего доверие из-за своей беспринципности, появившегося высокомерия, трусости и т.п., что не охватывается понятием «депутатские обязанности». Необходимо соблюдать баланс между защитой прав депутата и доступностью использования отзыва избирателями.
Мнения ученых правоведов по данному вопросу существенно разнятся. Так, И.В. Выдрин и А. И, Кокотов отмечали: «Единственное основание для привлечения органа местного самоуправления или выборного должностного лица к этому виду ответственности - утрата доверия. Следовательно, сто наличие или отсутствие становится в данном случае к ритерием отве ш тве н ности »517
Многие ученые-правоведы придерживаются на этот счет других взглядов. Так, по мнению М.М. Мокеева, категория «утрата доверия населения» нс может использоваться в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований. Из положении указанных нормативных актов должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением. Так, отзыв может инициироваться в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением выборным лицом своих полномочий, нарушением законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления (устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике и др.)51в.
«Возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей» как основание для отзыва также вызывает немало вопросов и сомнений. Остается неясным, каким образом в данном случае будет устанавливаться, какие именно обстоятельства или факторы были существенными или решающими при определении выбора избирателей.
В то же время нельзя лишать население (избирателей) права на пересмотр своего выраженного в ходе голосования решения в связи с вновь открывшимися обстоятельствами Однако приведенная конструкция мало что дает для этого вследствии установленного ограничения после слова «если». Следовательно, включение данной нормы в перечень основа
ний для отзыва мало что дает для реального обеспечения возможности отзыва ответственного лица.
Существующая практика формализагдп! оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления оставляет крайне незначительную возможность для его реализации в реальной ситуации. Рассмотренные основания влекут либо применение других механизмов ответственности данных лиц (например, отрешение главы муниципального образования от должности), либо более упрошенный порядок прекращения полномочий упомянутых лиц или не обладают признаком противоправности и не могут быть подтверждены в судебном порядке.
Объективная сторона большинства из рассмотренных составов правонарушений, служащих основанием для отзыва, ориентирована на статику - конкретное действие или бездействие (непринятие акта, невыполнение поручений представительного органа и т.п,), В то же время предметом оценки должны быть не только отдельные поступки ответственного субъекта, но и деятельность в целом, ограниченная определенными временными рамками. Депутаты, выборные должност-ные лица местного самоуправления несут ответственность за весь объем выполняемых функций и за всю совокупность юридически значимых действий, как нарушающих правовые нормы, так и соответствующих их предписаниям. Описать вес формальные составы невыполнения или ненадлежащего выполнения уставных функций практически невозможно.
Объективным основанием наступления неблагоприятных правовых последствий является несоответствие действий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления интересам населения, нецелесообразность действий. недостижение необходимого результата. Другими словами, объективным основанием наступления ответственности соответствующих субъектов является неэффективное осуществление своих полномочий, неэффективное управление местными делами. Причем эч'о далеко не субъективная категория. Понятие «неэффективное управление» может’ иметь и математическое выражение. Так, например. по оценкам специалистов, неэффективное управление ежегодно приводи'!’ к финансовым потерям - около 309г в расходной части местного бюджета и 30-409г в его доходной части519.
Из всего изложенного следует вывод, что основания отзыва депутата, выборного должностного лица должны сочетать как подтвержденные судом правонарушения, совершенные данными лицами, так и обстоятельства, не требующие такого подтверждения, а именно утрату доверия избирателей, совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования и др.
Утрата доверия избирателей - категория емкая, которая может охватывать и такие основания, как невыполнение депутатом своих полно
мочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, и т.п.
Такая правовая конструкция оснований ответственности указанных субъектов перед населением является наиболее соответствующей конституционной модели организации местного самоуправления в России, что обусловливает и необходимость закрепления соответствующей правовой конструкции в Законе от 6 октября 2003 г.
Закона от б октября 2003 г. устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44).
В уставах муниципальных образований предусмотрена возможность роспуска выборного представительного органа по основаниям и в порядке ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г. Таким образом, представительный орган муниципального образования оказался фактически исключенным из числа субъектов ответственности перед населением.
Подводя итог рассмотрению вопроса об основаниях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, можно сделать следующие выводы.
Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, Это проявляется, в частности, в том, что основания данной ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения. Иные основания, такие, как утрата доверия избирателей, фактическое невыполнение уставных функций и т.п., исключаются из перечня соответствующих оснований, что, на наш взгляд, существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления и на избранных должностных лиц местного самоуправления.
Такой подход не соответствует природе депутате кото мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления и народовластия в целом. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и процедуры ответственности перед государством.
Исправить данную ситуацию позволит закрепление в законодательстве и уставах муниципальных образований предложенной выше модели формализации оснований ответственности выборных лиг! местного самоуправления.
3.3. ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
Правовой механизм OTBCTCTBeHHOC'ITI органов И ДОЛЖНОСТНЫХ лиц местного самоуправления перед населением складывается из практической деятельности уполномоченных субъектов (избирателей, населения, избирательных, политических или общественных объединений, инициативных групп граждан, судебных органов, избирательной комиссии муниципального образования, территориальной избирательной комиссии, участковых комиссий по отзыву депутата, выборного должностного лица, представительного органа местного самоуправления) по реализации права на отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иных, предусмо-тренных уставом муниципального образования, мер ответственности в отношении этих лиц, а также выборных органов местного самоуправления.
Закон от 23 августа 1995 г., Закон от 6 октября 2003 г,, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта. Эта мера имеет рагзличные формы: роспуск представительного органа муниципального образования, отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления Каждая из них образует’ самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соогвегсгвующих санкций.
Закон 6 октября 2003 г, допускает установление соответствующей санкции для коллективного субъекта - выборного представительного органа местного самоуправления. Однако, как было отмечено в параграфе 2, в уставах муниципальных образований роспуск представительного органа предусмотрен только в порядке ст. 73 Закона.
Развитие регионального и муниципального нормотворчества в этой области сопровождалось оживленной дискуссией но проблеме, суть которой заключается в следующем: целесообразно ли одновременно устанавливать ответственность коллегиального представительного органа и сто членов (депутатов), коль скоро посредством института ответствен
ности последних население может влиять на представительный орган. Так, одни авторы заявляли о том, что необходимость и целесообразность установления ответственности представительного органа перед населением не вызывают сомнения520 Другие, напротив, настаивали на том, что представительный орган муниципального образования в целом не может являться субъектом ответственности перед населением. По их мнению, для реализации такой ответственности избиратели были бы обязаны дать оценку деятельности всего депутатского корпуса, в то время как принцип коллегиальности в деятельности представительного органа не дает возможности установления персональной ответственности за принятое в таком порядке решение521.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного само-управления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения522.
Рассматриваемая санкция должна быть сохранена в системе муниципально-правовых санкций523. В защиту этого тезиса приведем следующие аргументы.
Во-первых, опыт показывает, что через некоторое время после выборов у органа появляется определенное политическое лицо, которое практически невозможно изменить отзывом депутата.
Во-вторых, для самого населения соответствующей территории имеет принципиальное психологическое значение возможность влиять на орган власти непосредственно, а не опосредованно через депутатов.
В-третьих, мера ответственности, применяемая к представительному органу, может считаться показателем более радикального (негативного) отношения электората к происходящим или планируемым крупным реформам
В-четвергых, отзыв депутата связан в большей степени сего личными качествами, с уровнем его представительских возможностей. Представительный орган обладает иными качествами. Это орган, который на основе переработки мнений депутатов принимает властные решения, ооязательные для исполнения всеми членами местного сооощества
Необходимо отметить, что сама реализация этой ответственности носит чрезвычайный характер. Она применяется в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны525. Целью ее реализации является не столько наказание виновных, сколько формирование органа, способного эффективно
выполнять уставные функции. Для обеспечения реальной ответственности представительных органов муниципальных образований, контроля их деятельности очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов. их заинтересованность в решении вопросов местного значения . При этом представительный орган муниципального образования должен находиться под постоянным, деятельным контролем местного сообщества, так как если контролировать только конечный результат действия, то процесс его выполнения остается без надлежащей оценки527.
По мнению В, В, Пыл ина, ответственность представительных органов муниципальных образований перед населением не должна сводиться только к досрочному прекращению их полномочий, так же как и не должна быть единственным основанием для этой ответственности утрата доверия628. С его точки зрения, целесообразным является осуществление ответственности представительных органов муниципальных образований в виде двух мер:
- предупреждения о возможности роспуска;
- досрочного прекращения полномочий529.
В контексте данной проблемы поднимался вопрос и о саморостуске
представительного органа муниципального образования как самостоятельной конституционно-правовой санкции. Однако, по справедливому замечанию С.А Авакьяна, самороспуск противоречит идее представительного правления. Решение депутатов о саморос пуске, принятое поло
виной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочии. Возможность принятия подобного решения означала бы, что решение представительного органа о самороспуске обладает более высокой юридической силой, чем решение, принятое населением на местных выборах, что не согласуется с положениями
Конституции РФ и законодательства. Следовательно, данный институт
не может существовать на местном уровне воооще. а значит, и в качестве
530 г>
меры конституциоппо-правовои ответственности . В то же время само-
роспуск как форма досрочного прекращения полномочий представительного (законодательного) органа предусмотрен в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации*531. К тому же в уставах муниципальных образований содержится норма о возможности саморос-пуска представительного органа муниципального образования.
С. ле дующая санкция, которая применяется в рамках рассматриваемых отношений, - это отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Отзыв депутата _ это досрочное прекращение полномочий
депутата на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с соблюдением требований федеральных законов, за ко
нов субъекта РФ и устава муниципального образования. В общественном сознании ответственность депутата, выборного должностного лица связывается с отзывом. Именно институт отзыва делает ответственность этих субъектов практической категорией. И в общественном мнении, и в научной литературе утвердился взгляд на отзыв как на репрессивный акт. Этому не Приходится УДИВЛЯТЬСЯ, если учесть, ЧТО юридическая ответственность чаще всего понимается как охранительный институт, а порою опа и вовсе приравнивается к наказанию. Наказание есть средство самозащиты общества против нарушения условии его существования532. При отзыве доверенного лица вопрос ставится не о самозащите, а о лишении доверия представлять соответствующие интересы. По мнению некоторых а второв533, тут уместна аналогия с неиз-бранием кандидата в депутаты. «В данном случае речь не идет о наказании. Но природа отзыва в принципе такая же. Раз депутат представляет избирателей, значит, они могут в любое время сменить этого представителя и найти ему более достойную замену*534.
С такой логикой трудно согласиться. Отзыв имеет принципиальные отличия от нсизбрания кандидата, как минимум, по целям, основаниям и функциям, выполняемым в сис'теме правового регулирования местного самоуправления.
В настоящее время у правоведов отношение к институту отзыва далеко не однозначное. Так, по мнению КС. Шугриной, введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением. За короткое время избирательной кампании нс всегда просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества, необходимые для избрания, и качества, необходимые для принятия управленческих решений, - разные. Институт отзыва позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным535
Как демократическую меру рассматривают отзыв депутата представительного органа муниципальною образования и некоторые другие авторы. По их мнению, логично, что судьбу депутата решают те. кто его избрал. И тут не нужны посредники в лице каких-либо органов, которые могут более обоснованно, квалифицированно определить, годится депутат для продолжения осуществления депутатских полномочий или нет, В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они оолекли ответственными полномочиями . Если применительно к членам парламента эта мера концептуально не приемлема но причине отсутствия у парламентариев императивного мандата и в связи с тем, что парламентарии осуществляют волю всех гралщан, а не только избира-
талей соответствующего округа (если они набирались по одномандатным округам), то по отношению к депутатам представительного органа муниципального образования ее осуществление вполне оправданно. Местное самоуправление - это свободная самоорганизация населения городов и сел, и избиратели вольны в выборе путей и способов воздействия на тех, кому они доверяют вести дела местного сообщества.
С. А. Авакьян подчеркивает, что институт отзыва не следует оценивать только с политической точки зрения - в связи с императивным или свободным мандатом депутата. Надо подходить к ситуации с практической точки зрения: если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в этом качестве, совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, они могут поставить вопрос об отзыве данного депутата и избрании другого 537 своего представителя
В связи с тем, что Конституция РФ не содержит положений об инсти
о 1Л ♦—
туте отзыва, вопрос о конституционности закрепленньгк в законодательстве субъектов РФ и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В частности, в Постановлении от 24 декабря 1996 г. Л1? 21-П Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 г, «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», и признал установление института отзыва депутата в законах субъектов РФ не противоречащим Конституции РФ.
В Постановлении от 1 декабря 1998 г533 Центральная избирательная комиссия РФ отметила, что рассматриваемый институт является важной составной чащъю непосредственной демократии, организации и функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Право на отзыв депутатов, выборных должностных лиц является реальным проявлением принадлежащей пароду власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц
Противоположную позицию по отношению к отзыву депутата занимают некоторые судьи Конституционною Суда РФ. Так, судья Конституционного Суда РФ Т.П Морщакова в своем особом мнении на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П указывает, что действующее избирательное законодательство исходит не из обязанности, а из добровольности участия в выборах (с'т. 3 Федерального закона от б декабря 1994 п № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации») и потому не устанавливает’ высоких 'требований к явке избирателей для голосования. При таких условиях введение института отзыва депутата (равно как и члена выборного органа местного самоуправления) избирателями прак
тически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, считает Т.Г, Мор-щакова, смокли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении ПОЛНОМОЧИЙ СВОИХ политических противников. В ТО же Бремя институт отзыва не согласуется с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом общесгве и противоречит основам конституционного строя (а именно положению пЛ ст. 1 Конституции РФ, согласно которому Российская Федерация есть демократическое государство). Аргументы аналогичного содержания приводят в своих Особых мнениях судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук, М.В. Баглай и A.JL Кононов^39.
Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности обладает значительным потенциалом и должен быть предусмотрен в уставах всех муниципальных образований, Разумеется, закрепление данного института в уставах муниципальных образований не означает’ обязательной его реализации. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения . В то же время возможность отзыва, установленная в уставах муниципальных образований, должна быть реальной.
В настоящее время реализация отзыва затруднена, во-первых, в связи с ограничениями, введенными Законом от 6 октября 2063 г, в части необходимости подтверждения судом фактов, являющихся основаниями для отзыва, во-вторых, потому что основания для отзыва541, а 'также правовой механизм его реализации (как это будет показано ниже), предусмотренные в уставах муниципальных образований, в большей степени способствуют предотвращению отзыва, чем его реализации, в-третьих, но причине недостаточной активности населения в использовании возможности контроля в различных его формах за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления542, в-четвертых, из-за отсутствия в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву.
Право отзыва депутата является одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Оно не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности. Право отзыва используется в случаях, когда невозможны либо исчерпаны иные средства обеспечения законности деятельности депутата.
Процедура применения рассмотренных выше санкций предусматривает использование форм непосредственной демократии, таких, как референдум и голосование по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления
Референдум - это универсальная форма выявления вали народа или, как в данном случае, населения Процедурные вопросы назначения и проведения местного референдума определяются законом субъекта РФ о местном референдуме. Однако в соответствии с подп. «а» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №б7-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»543 вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.
В постановлении от 10 июня 1998 г, № 17-П «По делу о проверке конституционности положений п. б ст. 4, подп. «а» п, 3 и п. 4 ст, 13, п, 3 ст. 19 и п. 2 ст. 68 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации»»544 Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, состоящую в том, что запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления нс ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектев РФ.
Конституционный Суд РФ также разграничил институты референдума и отзыва в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П, указав, что институтом отзыва депутата не ограничиваются права избирать и быть избранными в органы власти, пос кальку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Голосование ио отзыву депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления достаточно подробно регламентируется уставами муниципальных образований, В Постановлении от 7 июня 2000 г. К? 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации»»545 Конституционный Суд РФ отметил, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных инсти
тутов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принт (ипы механизма О'гзыва с тем. чтебы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.
Конституционный Суд РФ также отметил, что без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. Без соблюдения этих условий отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован как нарушающий предписания Конституции РФ.
На основании анализа регионального законодате.пьства и уставов муниципальных образований в процедуре отзыва можно выделить пять этапов:
1) возбуждение вопроса об отзыве;
2) назначение голосования по отзыву;
3) подготовку голосования по отзыву;
4) проведение голосования по отзыву;
5) установление результатов голосования по отзыву.
Инициатива об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица может исходить от избирателей соответствующего избирательного округа (муниципальное образование «Город Калуга»546, муниципальное образование городское поселение «Город Боровск»547 и др,), населения (муниципальное образование «Город Юхнов», муниципальное образование «Город Архангельск» и др.), любого избирателя, проживающего на территории соответствующего избирательного округа, или г^биротпелъногообъединенил, выдвинувшего кандидата (муниципальное образование «Поселок Воротынск» и др.)5^, граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих па территории соответствующего избирательного округа и обладающих избирательным правом (Чувашская Республика549), поли-тпинеекого или общественного объедим иля, которые были зарегистрированы в период проведения выборов как избирательные объединения и не утратили этого статуса на момент возбуждения процедуры отзыва депутата (Кировская область550).
Иногда оговаривается количество граждан (избирателей), которые могут выступить с инициативой о назначении голосования по отзыву депутата, выборною должностного лица местного самоуправления.
Так, с инициативой о назначении голосования по отзыву депутата Ставропольской городской Думы вправе обратиться группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 200 человек, а по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления города Ставрополя - в количестве не менее 8000 человек551.
Возбуждение вопроса об отзыве включает следующие этапы и действия уполномоченных субъектов.
1. Проведение собраний избирателей по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.
Собрание проводится при соблюдении следующих условий:
1) собрание правомочно в случае участия (присутствия) в нем установленного количества граждан (избирателей). Их число определяется в уставах муниципальных образований в виде доли (в процентном соотношении) от числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, где был избран депутат, или от числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования, если речь идет об отзыве главы муниципального образования Как правило, эта доля составляет 5%552. В уставах некоторых муниципальных образований точно устанавливается необходимое количество граждан, присутствующих на собрании. Так, в Уставе городского округа «Город Хабаровск» содержится норма, согласно которой собрание избирателей по отзыву депутата правомочно при участии в нем не менее 100 человек. Собрание избирателей по отзыву мэра города Хабаровска правомочно при участии в нем не менее 500 человек- В Уставе города Ставрополя соответственно не менее 200 и 8000 человек;
2) лица, инициирующие отзыв, должны обеспечить уведомление депутата, выборного должностного лица о времени и месте проведения собрания по проведению голосования об их отзыве. Инициаторы отзыва заблаговременно сообщают о постановке вопроса об отзыве депутату или выборному должностному лицу в письменном виде с изложением мотивов постановки вопроса об отзыве и указанием места и времени проведения собрания по его рассмотрению.
Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления, в отношении которых возбужден вопрос об отзыве, вправе присутствовать на указанном собрании, представить свои объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве, выступать наравне с инициаторами отзыва и другими участниками собрания;
3) решение о проведении голосования по отзыву депутата, выборного должностною лица местною самоуправления принимается голосованием (открытым или тайным). Как правило, решение считается принятым, если за нею проголосовало более половины от общею числа участников собрания;
4) результаты собрания оформляются прото капом собрания.
Избирательное объединение принимает решение об инициировании процедуры отзыва на собрании (конференции) местною либо вышестоящею отделения.
2, Образование и регистрации инициативной группы граждан по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.
По результатам проведенного собрания создается инициативная группа. Численность данной группы определена в уставе муниципального образования. Например, в Уставе городского поселения «Город Юхнов» содержится норма, согласно которой численность данной группы составляет не менее 10 граждан, обладающих избирательным правом и зарегистрированных в избирательном округе, в Уставе городского округа «Город Барнаул» - не менее 10 человек, имеющих право на участие в отзыве, в Уставе Городского округа «Город Хабаровск» численность инициативной группы по отзыву депутата составляет не менее 10 человек, а по отзыву главы муниципального образования - не менее 50.
Регистрация инициативной группы граждан производится в избирательной комиссии муниципального образования. Чаще всею регистрация инициативной группы производится по ее ходатайству о проведении отзыва депутата, выборного должностного лица. В ходатайстве должны быть указаны обстоятельства, служащие основанием для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, и решение суда553, которым установлены эти обстоятельства.
В случае регистрации инициативной группы избирательная комиссия выдает ей регистрационное свидетельство и удостоверения ее членам, а также сообщает об этом в средства массовой информации (обнародует).
Избирательная комиссия муниципального образования извещает о принятом решении представительный орган муниципального образования и лицо, в отношении которого выдвинута инициатива проведения отзыва, а также, по просьбе указанного лица, представляет ему копии решения о регистрации инициативной группы, ходатайства о ее регистрации и приложенных к нему документов.
В случае отказа инициативной группе в регистрации ей выдаелея решение избирательной комиссии муниципального образования, в котором указываются основания отказа.
В случае принятия решения об отказе в регистрации иштциативпой группы члены соответствующей группы по проведению голосования об отзыве не могут в течение определенного времени со дня принятия указанного решения выступать с инициативой проведения голосованияпо отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления по тем же основаниям Такой срок, как правило, составляет 6 месяцев554.
3. Сбор подписей инициативной группой граждан в поддержку отзыва депутата, выборного должпостноголицажстногосамоуправления.
Инициаторы отзыва (инициативная группа, политическое общественное объединение) организуют сбор подписей граждан за проведение голосования по отзыву, который начинается со дня, следующего за днем получения ими регистрационного свидетельства. Все расходы, связанные со сбором подписей граждан, осуществляются за счет средств инициативных групп избирателей.
in in
in
Сбор подписей в поддержку отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления проводится в течение месяца со дня регистрации инициативной группы. Форма подписных листов утверждается избирательной комиссией муниципального образования.
В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву до.пжны бьпъ собраны подписи в количестве сп’ 1 до 10 /л Так, число подписей избирателей, поддержавших предложение об отзыве депутата, должно составлять:
- не менее l$i избирателей соответствующего избирательного округа или муниципального образования555;
- не менее З/t от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа556;
- не менее б% от числа участников голосования по отзыву, зарегистрированных на территории муниципального образования (избирательного округа)557;
- 10$i от числа участников отзыва, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа или му-558, ниципального ооразования ;
- нс менее числа подписей, требующихся для регистрации кандида-та в депутаты на соответствующих муниципальных выборах559.
Реже дополнительно оговаривается количество подписей в многомандатном избирательном округе. В многомандатном избирательном округе необходимое число подписей в поддержку инициативы отзыва должно быть не менее от средней нормы представительства избира-560 телеи на один мандат
Из приведенных вариантов установления количества подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву депутата в одномандатном избирательном округе, последний представляется наиболее логичным. Их количество должно определяться так же, как это установлено в соответствующем законе субъекта Российской Федерации о выборах относительно сбора подписей в пользу кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, выборного должностною лица местною самоуправления.
Период сбора подписей в поддержку инициативы проведения отзыва составляет 30 дней. Если в течение этого срока не было собрано необходимого количества подписей, дальнейший сбор подписей прекращается.
4. Направление инициативной группой граждан в избирательную комиссию муниципального образования протокола об итогах сбора подписей и подписных листов в поддержку отзыва.
э. Проверка достоверности подписей в подписных листах по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в избирательной комиссии муниципального образования.
б. Принятие решения избирательной комиссией муниципального образования о проведении голосования об отзыве депутата, выборного должностного лица местного салюуправления.
Данное решение избирательная комиссия принимаем при наличии необходимого числа достоверных подписей избирателей в поддержку отзыва и с учетом предсгавленных в избирательную комиссию отзываемым ли1 юм письменных объяснений и материалов, опровергающих мотивы отзыва.
7, Направление избирательной комиссией муниципального образования в представительный орган муниципального образования вышеназванного решения и поступивших ранее документов (подписные листы, экземпляр протокола об итогах сбора подписей, копию своего постановления).
Представительный орган муниципального образования принимает решение о начале процедуры голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, утверждает смету расходов из местного бюджета на финансирование процедуры отзыва депутата, определяет дату голосования.
Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении голосования по отзыву только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения отзыва нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение отзыва.
Со дня, следующего за днем принятия представительным органом муниципального образования данного решения, разрешается ведение агитации «за» и «претив» отзыва депутата, выборного должностного лица.
Агитация осуществляется на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий), посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, иными не запрещенными законом методами. Используя эти средства, отзываемое лицо вправе давать объяснения избирателям по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения вопроса об отзыве. Отметим, что инициативные группы граждан и политические общественные объедЕшения, возбудившие вопрос об отзыве, могут давать разъяснения но вопросам, связанным с отзывом депутата, выборного должностного лица уже с начала сбора подписей.
Отзываемое лицо должно быть проинформировано о времени и месте всех заседаний представительного органа, избирательной комиссии, на которых будет рассматриваться вопрос о его отзыве, а также в случае согласия данного лица должно быть обеспечено его присутствие на указанных заседаниях и выступление по любым вопросам, связанным с отзывом.
На всех этапах отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.
В уставах муниципальных образований оговариваются условия, при которых невозможно проведение голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, выборного должно
in
стного лица местного самоуправления. Так, предложение о проведении голосования нс может быть внесено ранее, чем:
- через год. шесть месяцев с момента избрания;
- через год, шесть месяцев с момента проведения голосования по отзыву, если в результате голосования выборное лицо сохранило свои полномочия.
Голосование не может быть проведено позднее, чем:
- за год, шесть месяцев до истечения срока полномочий депутата, выборного должностного лица;
- через б месяцев со дня совершения депутатом, выборным должностным лицом последнего правонарушения (в некоторых случая - со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда551), предусмотренного уставом в качестве основания для отзыва56^
В уставах отдельных муниципальных образований не допускается повторное выступление с инициативой проведения отзыва того же лица ранее чем через один год с последнего дня периода сбора подписей.
В случае принятия решения об отказе в проведении отзыва члены соответствующей инициативной группы не могут в течение одного года со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения отзыва того же лица по тем же основаниям.
В уставах некоторых муниципальных образований установлено более жесткое ограничение. Так, в Уставе города Ижевска содержится норма, согласно которой повторное выдвижение инициативы проведения голосования по отзыву депутата Городской думы по тем же основаниям невозможно, если отзыв депутата Городской думы был признан несостоявшимся или по результатам голосования депутат Городской думы не был отозван553.
Право отзыва не может быть использовано в период со дня инициирования вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования в порядке, установленном ст. 73 и 74 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ .
Позиция регионального законодателя и нормотворцев муниципальных образований в части установления ограничения возможности реализации права на отзыв в течение определенного времени после вступления в должность представляется вполне логичной и оправданной. Депутат либо выборное должностное лицо должны иметь достаточный срок для выполнения своей предвыоорнои программы . Б то же время вызывает сомнение установление такою ограничения на длительный срок перед истечением полномочий. По мнению Л.4. Нудиенко, если скомпрометировавший себя, не оправдавший доверия депутат либо выборное должностное лицо будут выполнять свои полномочия до окончания их срока, это будет негативно влиять на авторитет представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления566.
Подготовку и проведение голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица осуществляет избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»567 и Законом субъекта РФ о референдуме. Законы субъектов РФ подробно определяют порядок назначения голосования по отзыву, образования участков для голосования, составления списков участников голосования, деятельности комиссии по проведению голосования, гарантии для участников кампании по отзыву, порядок проведения агитации и финансирования в период кампании по отзыву, порядок голосования по отзыву, подсчета голосов участников голосования и обработки итогов голосования, а также порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву, и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву. Данные положения в целом аналогичны нормам избирательного законодательства субъектов РФ.
В случае выдвижения инициативы о назначении голосования по отзыву одновременно нескольких лиц, голосование по отзыву каждого из них Проводи'ГОя Отдельно.
Подготовка и проведение голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица возлагаются на:
- избирательную комиссию муниципального образования, действующую со дня обращения инициативной группы в качестве комиссии муниципального образования по отзыву;
- территориальную избирательную комиссию, действующую со дня обращения инициативной группы в качестве территориальной комиссии по отзыву;
- участковые комиссии по отзыву депутата, выборного должностного лица.
Деятельность комиссии по отзыву депутата, выборного должностного лица при подготовке и проведении голосования по отзыву, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов голосования по отзыву осуществляется открыто и гласно.
На всех заседаниях комиссии по отзыву, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении участковой, территориальной комиссиями по отзыву, комиссией муниципального образования по отзыву работы со списками избирателей, с бюллетенями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий по отзыву и работники их аппаратов, депутат, выборное должностное лицо, в отношении которого инициируется процедура отзыва, или его доверенное лицо, член или уполномоченный представитель, доверенное .лицо инициативной группы
Для присутствия на заседаниях комиссии по отзыву и при осуществлении ею работы с указанными документами по отзыву вышеперечисленным лицам не требуется дополнительное разрешение.
Соответствующая комиссия по отзыву обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в ко'гором проводится подсчет голосов избирателей, осуществляется работа с документами по отзыву. На всех заседаниях комиссии по отзыву и при осуществлении ею работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей вправе присут ствовать представители средств массовой информации.
Решения комиссий по отзыву, непосредственно связанные с подготовкой и проведением отзыва, публикуются в муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и сроки, которые установлены федеральным и областным законодательством при проведении местного референдума.
Голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица признается комиссией муниципального образования по отзыву, территориальной комиссией по отзыву состоявшимся в случае, если в нем приняло участие более половины избирателей, внесенных в списки избирателей в соответствующем избирательном округе.
Если голосование по отзыву признано комиссией муниципального образования по отзыву, территориальной комиссией по отзыву несосто-явшимся, повторное голосование не проводится.
Комиссия муниципального образования по отзыву, территориальная комиссия по отзыву признает итоги голосования по отзыву, результаты отзыва недействительными в случае:
- если допущенные при проведении голосования по отзыву или установлении и'гогов голосования по отзыву нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
“ если они признаны недействительными на части участков голосования по отзыву, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей па момент окончания голосования в соответствующем избирательном окру го;
- по решению суда.
Если результаты голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица признаны недействительными,
комиссия по отзыву, организующая отзыв, назначает повторное голосование в порядке и сроки, установленные областным законом, регулирующим подготовку и проведение местного референдума.
Результаты голосования при повторном голосовании определяются
в том же порядке.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2603 г. депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем муниципальном образовании (избира-
тельном округе). Данная норма воспроизводится в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Итоги голосования и принятое решение доводятся до сведения населения через местные средства массовой информации, а при их отсутствии - иным способом.
Порядок прекращения должностных полномочий отозванного депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица определяется уставом муниципального образования. Как правило, полномочия депутата, выборного должностного лица прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем установления соответствующей избирательной комиссией итогов и результатов голосования, если комиссией уста-новлено. что необходимым количеством юлосов депутат или выборное должностное лицо отозваны.
Решения и действия (бездействие) органов государственной в.пасти, органов местного самоуправления, избирательных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий по отзыву и их должностных лиц, нарушающие права граждан на участие в процедуре отзыва, могут быть обжалованы в суд
Определенным своеобразием обладает процедура отзыва выборного должностного лица, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. В обобщенном виде особенности данной процедуры следующие:
1) право инициативы проведения отзыва выборного должностного лица принадлежит депутатам представительного органа муниципального образования, из состава которого избрано выборное должностное лицо, а также избирателям, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования;
2) решение о назначении даты голосования принимается представительным органом муниципального образования и в трехдневный срок со дня принятия направляется выборному должностному лицу, в отношении которого назначено голосование об отзыве, а также уполномоченным лицам инициаторов отзыва и депутатам;
3) голосование об отзыве проводится на заседании представительного органа муниципального образования; отозванным считается выборное должностное лицо, если за его отзыв проголосовало не менее 2/3 от избранного числа депутатов, при этом выборное должностное лицо не участвует в голосовании;
4) проведение голосования об отзыве выборного должностного лица признается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее 2/3 от избранного числа депутатов.
Существующая практика закрепления института отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований подвергается критике со стороны некоторых исследователей. Так, АА. Сергеев от
мечает, что наличие или отсутствие института отзыва в правовой системе муниципального образования не должно определяться уставом данного муниципального образования, поскольку депутаты представительного органа местного самоуправления могут в любое время по конъюнктурным соображениям исключить из устава возможность отзыва566. Кроме того, предлагается на уровне федерального закона закрепит ь условия определения факта утраты доверия населения, четкие основания для отзыва, порядок и процедуры отзыва, правовые механизмы принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения и даже порядок роспуска населением всего представительного органа местного самоуправления565
В то же время Я,В, Витцрх/к в своем особом мнении на Постановление Конституционного Сула РФ от 24 декабря 19Уб г. № 21-П выразил точку зрения, которая может быть распространена, на наш взгляд, и на уровне местного самоуправления. Так, Я.В. Витрук считает, что институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, регу-лирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Необходимые правовые требования, касающиеся введения института отзыва и порядка его реализации, в достаточной степени определены в рассмотренных постановлениях Конституционного Суда РФ. К тому же необходимые положения, регулирующие общественные отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, содержатся в Законе от 6 октября 2003 г. Поэтому необходимость принятия специального федерального закона о порядке отзыва депутатов представительного органа и выборных должностных лиц, на наш взгляд, вызывает серьезные сомнения.
Оценивая эффективное гь рассмотренного парового механизма отзыва депутата, выборного должностного лица (избираемого населением), представляется необходимым обратить внимание на достаточно высокие требования к результатам голосования по отзыву. Как было отмечено, депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем муниципальном образовании (избирательном округе).
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П выразил правовую позицию, согласно которой процентные показате.ли, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопос
тавления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог бьггь осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, те голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинс тва. Следовательно, законода тель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами и выборными лицами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием но отзыву не умалялось значение выявлены ого в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае йена значения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Вместе с тем, чтобы процедура отзыва была реально осуществимой, законодательство и уставы муниципальных образований, на наш взгляд, не должны устанавливать и завышенных требовании к количеству участников голосования или числу голосов, поданных за отзыв. В настоящее время предусмотрен очень высокий показатель для волеизъявления граждан - более половины избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа (муниципального образования), который в современных условиях делает4 данный механизм неработающим. Так, необходимо снизить требования к признанию голосования по отзыву состоявшимся, предусмотренные положениями п. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г.57
Резюмируя н ы г i ip мял! лже н нре , отметим следующие принципиальные моменты.
1. Федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований предусматривают одну универсальную меру ответственности, посредством применения которой реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Речь идет о досрочном прекращении полномочий ответственного субъекта. Эта мера имеет различные формы, такие, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Каждая из них образуе т самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения данной меры.
2. Отзыв делу тагов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности обладает значительным потенциалом и должен быть предусмотрен в .'законодательстве всех субъектов РФ. Введение института отзыва выборного лица местного самоуправления направлено не столько на ограничение деятельности депутата или иных лиц, сколько на повышение их ответственности за принимаемые решения. Институт отзыва позволяет достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным.
3. В настоящее время реализация отзыва депутата, выборного должностного лица затруднена:
- жесткими требованиями к основаниям отзыва, степени участия избирателей в голосовании по отзыву, количеству голосов, необходимых для отзыва;
- недостаточной активностью населения в использовании возмож
ности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах;
- отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву.
4. Повышение эффективности правового регулирования отзыва выборного лица местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами и выборными лицами местного самоуправления.
5. С принятием Закона от 6 октября 2003 г. можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ местного самоуправления перед населением все более отчетливо прослеживается тенденция «криминализации» этого вида ответственности, на что указывают установление в качестве основания ответственности только правонарушения, участие суда в процедуре установления факта их совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности - от политической (в значительной степени) к собственно юридической.
6. Процедура отзыва должна включать шесть основных и одну факультативную стадии. Ее основные стадии следующие:
- возоуждение вопроса оо отзыве;
- назначение голосования по отзыву;
- подготовка голосования по отзыву;
- проведение голосования по отзыву;
- установление результатов голосования по отзыву;
- исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.
Факультативная стадия - повторное голосование по отзыву в случае признания итогов голосования недействительными.
Существующая практика правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований требует дополнения в части разработки и нормативного закрепления правовых механизмов принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения (избирателей).
Подводя итог решению поставленных в данной главе проблем, можно сделать следующие выводы
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправлс-ния перед населением имеет природу юридической ответственности, при этом она обладает значительной спецификой содержания и формы. Эта ответственность может быть обособлена в системе юридической ответственности в качестве самостоятельного вида - «муниципа льно-пра вовой ответственности».
Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к ограничению возможности применения мер данной ответственности. Закрепленная в законодательстве нормативная конструкция ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в целом не соответствует конституционным основам организации местного самоуправления. Главная причина этого кроется в несоответствии целей правового регулирования рассматриваемых общественных отношений по «оглашению» и ио «умолчанию»- Первая состоит в обеспечении и защите прав местного населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, вторая - в обеспечении стабильности функционирования в муниципальных образованиях публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления. Эти цели не являются взаимоисключающими, однако они не должны быть противопоставлены, как это есть в настоящее время.
Концепция правового регулирования органов и должностных лиц местного самоуправления должна предусматривать сбалансированное решение следующих задач:
- защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей, обеспечения охраны его результатов;
- обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений;
- защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления.
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является не менее проблематичным и еще более «нестабильным», С его развитием связано появление правовых новелл, коггорые обусловливают необходимость переосмысления некоторых «классических» положений не только теории муниципального права, но и общей теории государства и права. Следующая глава посвящена исследованию данного вида ответственности в теоретическом и прикладном аспектах.
Глава 4
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
4,1, ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
В трактовке и характеристике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством имеет место некоторая неопределенность. Исходя из «традиционного» понимания юридической ответственности любой ее вид есть по своей сути ответственность перед государством571. Государство обеспечивает охрану и защиту граждан и общества от правонарушений и соответствующим образом реагирует в случае совершения таковых. Поэтому некоторые авторы справедливо трактуют ответственность органов и до.лжностных лиц местного самоуправления перед государством достаточно широко, рассматривая ее как совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности, таких, как уголовная, административная, конституционно-правовая ответственность572 и даже дисциплинарная573. В данном случае трудно что-либо возразить, поскольку отраслевое законодательство действительно предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за совершение админист-ративных, уголовных и других правонарушений574, «Неправомерные действия органа местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству* и так) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ггменует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется нс обязательно непосредственно государству и его органам. Потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты»575
Вместе с тем в муниципально-правовой науке наиболее распространен другой подход, в соответствии с которым авторы рассматривают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправлении перед государством в узком смысле - как ответственность, предусмотренную ст. 72-74 Закона от 6 октября 2003 г. Речь идет об ответственности органов и должностных лиц месшого самоуправления за правонарушения в сфере муниципального правотворчества и ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий. Практически все представители муниципально-правовой науки, которые так или иначе затрагивают в своих работах проблемы ответственности в сфере местного самоуправления, пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности. Однако нельзя сказать, что в настоящее время этот вопрос решен однозначно.
Так, согласно одной из существующих точек зрения ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством определяется как конституционно-правовая, «Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством, - пишет В. И. Бабине, - наступает вследствие совершения ими конституционно-правового деликта и осуществляется в порядке, установленном п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»576, Под конституционно-правовым деликтом В.Я. Бабичев понимает нарушение Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, устава муниципального образования577. Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые другие авторы575 Так, НФ, Левин и С.Г. Пшш.пенко полагают, что характеристика местного самоуправления как формы народовластия, органов местного самоуправления как субъектов публичной власти, а также закрепление действующим законодательством оснований и мер их ответственности, аналогичных тем, кото
рые применяются к государственным органам, дают основания утверждать, что конституционную ответственность несут и органы, и должностные лица местного самоуправления, следовательно, их отвегет-
" ,,$79
венноеть перед государством является конституционно-правовой .
Разновидностью такого подхода является позиция авторов учебника по муниципальному праву под редакцией Н.С. Бондаря, которые считают, что в вышеназванном Законе предусмотрена специфическая кон-
ституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц ме-580
С'гного самоуправления перед органами государственной власти
В известном смысле к числу сторонников трактовки ответственнос-
ти органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как конституционной агветотвен ности можно отнести и тех авторов, которые рассматривают ответственность перед населением и государством как конституционную551 либо объединяют таким поняти
ем ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами ,
Представители другой точки зрения определяют ответственность перед государством как государственно-правовую563 Так, Е,М. Ковеш-ников пишет: «Раскрывая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ст\ 49 Федерального закона определяет следующие условия государственно-правовой ответственности.,.»504 «Необходимо иметь в виду, - отмечает К.И. Амирбе-ко8, - что юридическая ответственность представительного органа и выборного лица муниципального образования (главы и депутата) перед государством, предусмотренная в п. 3 ст, 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, также носит государственно-правовой характер, т.е. представляет собой государственно-правовой вид юридической ответственности, так как эти субъекты являются в муниципальных образованиях носителями народовластия... Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности состоит и в том, что субъекты гос у дарственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государсгвенной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти - перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица - перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица - перед избравшим их народом»580.
Наконец, сторонники третьей точки зрения трактуют ответственность перед государством как публично-правовую ответственность506. Так, МЛ, Кросшв пишет: «В пункте 1 ст. 49 говорится о наступлении ответственности органов местного самоуправления за нарушение определенных нормативно-правовьсх актов. Речь в зтом случае идет только о публично-правовой ответственности органов местного самоуправления за нарушение норм права. Такой вывод следует из доктринального толкования данной статьи Закона»507 При атом МЛ, Красное не считает необходимым дифференцировать ответственность органов И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ местного самоуправления по признакам публичной и частноправовой ответственности. По его мнению, отечественный законодатель поступил вполне логично, не пытаясь выделить в Законе от 28 августа 1995 г. основания ответственности - частные и публичные, так как не всегда можно строго разграничить действия, связанные или не связанные непосредственно с осуществлением местного самоуправления500. По мнению К.И, Алшрбе-понятое «публично-правовая ответственность» является обобщающим по отношению к конституционной и муниципальной ответственности (ответственности перед государством и перед населением)509.
Анализируя приведенные выше точки зрения, нетрудно заметить, что выводы процитированных авторов имеют в своей основе соотнесение особенностей ответственности (ее нормативной конструкции) орга
нов и до.пжностных лиц местного самоуправления за совершение правонарушения в сфере правотворчества с наиболее характерными чертами конституционно-правовой ответственности Ответственность же Этих субъектов за осуществление отдельных государственных полномочий остается вне поля зрения ученых. Автомат ическое отнесение такой ответственности к тому или иному отраслевому виду ответственности вслед за ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления за
правонарушение вызывает ряд вопросов, поскольку уже при первом рассмотрении возникают определенные сомнения в значительном сходстве и тем более тожестве отоетственности за правонарушение и отоетственно-сти за осуществление отдельных государственных полномочий. «Нельзя не заметить, - пишет М.А. Краснов - что в разных пунктах ст. 49 Закона речь идет о весьма различных видах ответственности, поскольку прежде всего неодинаковы ее основания (не говоря уже о том, что в одном случае основание ответственности сформулировано в негативной фооме «за нарушение», а в другом - в позитивной, «за осуществление»)» . В первом
случае речь идет о нарушении соответствующими органа ми и должностными лицами правовых актов. Ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления перед государством наступает только в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ. устава муниципального образования. Во втором случае говорится об ответственности за осуществление отдельных государственных полномочии в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Таким образом, возникает’ еще одна проблема - поиск ответа на вопрос, каким образом может быть «позиционирована» в системе юридической ответственности ответственность органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако прежде чем на него ответить, рассмотрим ответственность названных субъектов за правонарушение.
Российская Конституция 1993 г. и Закон от 28 августа 1995 г. провозгласили самостоятельность местного самоуправления. Это, конечно, не означает, что система местного самоуправления полностью обособлена от государственной власти. С одной стороны, государственная власть обязана содействовать развитию местного самоуправления, с другой -
местное самоуправление до.лжно осуществляться в рамках закона и нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Кроме того, принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством вытекает из требования единства всех частей государства59 .
Органы местного самоуправления являются органами публичной власти на территории соответствующего муниципального образования. Они реализуют посредством собственной компетенции, закрепленной
уставом муниципального ооразования, полномочия муниципального ооразования по предметам его ведения - вопросам местного значения592.
Специальным юридическим способом осуществления местного самоуправления органами местного самоуправления является издание (принятие) ими правовых актов по вопросам их ведения. Реализуя это полномочие, представительные органы местного самоуправления образуют локальную правовую систему, которая должна дополнять федеральное законодательство и законодательство субъекта РФ (а отнюдь не противостоять) и создавать вместе с ними целостную систему координат поведения на территории муниципального образования59 .
Любой вид юридической ответственности преследует общие цели -возмездие за совершенные правонарушения, предупреждение их совершения и обеспечение таким образом режима законности. В рамках каждого вида ответственности эти цели конкретизируются. Специальная цель конституционной ответственности состоит в обеспечении соблюдения Конституции и основных принципов, ею закрепляемых, защите конституционных норм, а также прав и свобод граждан. Применительно к органам местного самоуправления речь идет о защите верховенегва Конституции РФ, ее юридической силы (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ)594 и об их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ)595.
Несмотря на все многообразие взглядов на конституционную ответственность и соответствующих определении ее сущности, можно говорить о том, что конституционная ответственность в самом общем виде - это ответственность за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами595. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на конституционной обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы и на гарантиях их самостоятельности при осуществлении своих полномочий в установленных пределах597.
Представляется необоснованным разграничение «конституционной» и «государственно-правовой» ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, как это делают некоторые из процитированных авторов. Несмотря на обширную проблематику конституционной ответственности и активную полемику среди юристов, все авторы сходятся в одном: ее цель и функции состоят в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции, се охране, предупреждении нарушений конституционного правопорядка- Очевидно* что ответственность, которую авторы называют государственно-правовой и настаивают на том, что это самостоятельный вид ответственности, отличный от конституцией но-и разовой ответственности, преследует именно эти цели. Кроме того, между ними нет разницы с точки зрения оснований этой ответственности, ее мер (санкций), правового статуса
ответственных суоъектов и суоъектов, применяющих меры ответственности, а также процедуры и формы реализации. Поэтому есть все основания утверждать, что данный вид ответственности может быть определен как конституций!пю-правовая ответственность.
В разные годы авторы называли ее государствен но-правовой596, КОНСТИТУЦИОННО-Правовой или конституционной599 ответственностью. В значительной степени это связано с изменением наименования отрасли (от государственного права к копституциошюму праву), отраслевым видом которой она является, и переосмыслением ее места и роли в системе российского права. В настоящее время рассматриваемый вид ответственности называют конституционной (конституционно-правовой) в соответствии с названием основной отрасли российского права - «конституционное право» - и сформировавшимися в правовой науке представлениями о конституционно-правовой ответственности.
Следует отметить, что по этому вопросу существуют и другие точки зрения. Так, Л В. Витрук считает, что в настоящее время происходит необоснованное расширение предмета конституционного права (его содержание ограничивается содержанием Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, решениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов РФ, а также, возможно. конституционными обычаями) за счет государственного права, которое включает парламентское право, административное, регулятивное, судебное право. Соответственно в монографиях о конституционноправовой ответственности ее предмет расширяется за счет государственно-правовой ответственности министров, судей и т.д., хотя непосредственно здесь речи о конституционной ответственности нет и быть не может600. Таким образом, конституционной ответственностью, по мнению И. В. Витрука, можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ. Конституционная ответственность имеет надотраслевую природу и характер, что определяет специфику ее целей и функций - обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей конституции601.
Однако, даже приняв точку зрения Н.В. Bumpy кд, 'грудно согласиться с характеристикой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством как некоего самостоятельного вида ответственности - государственно-правовой ответственности, отличной от конституционно-правовой (конституционной).
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в меньшей степени вызывает интерес ученых, большинство из которых отмалчиваются по вопросу определения ее места в системе отраслевых видов юридической ответственности. Среди тех, кто все же пытается
найти ответ на этот вопрос, существу ют определенные разногласия Очевидно, что авторы пытаются решить сразу две проблемы Первая состоит в установлении тождества либо принципиальных различий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушение в сфере муниципального правотворчества и их ответственности за осуществление отдельных государственных полномочии Вторая ~ в определении места ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности. Так, М.А. Красное считает, что ответственность органов местного самоуправления перед государством за правонарушение и за осуществление отдельных государственных полномочий - различные виды ответственности, поскольку неодинаковы ее основания602 Данная ответственность не соответствует характеру и направленности ответственности за правонарушение. Речь идет не об ответственности органов местного самоуправления за нарушение законности в их деятельности, а об ответственности за эффективное осуществление делегированных им отдельных государственных полномочий, Критерием здесь выступает не законность, а целесообразность управленческой деятельности органа местного самоуправления, ее качество, Реализация этой ответственности предполагает особую процедуру контроля и оценки, критерии такой оценки и санкции в случае неудовлетворительного осуществления делегированных государственных полномочии, «Ответственность перед государством (в случае нарушения Конституции Российской Федерации, федерального, регионального законодательства), - пишет К.И. Амирбеков, - носит государственно-правовой характер, во втором случае (за неисполнение отдельных государственных полномочии) - управленческий, при котором нижестоящий орган несет ответственность перед вышестоящим как его структурное S03 подразделение или звено, входящие в единую систему» ,
Сторонники другой точки зрения полагают, что ответственность перед государством однородна. Опа наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий. В сочетании с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления ответственность этих органов в сфере своего ведения перед государством означает, что последнее отрицательно реагирует только на те проявления де-яте.пьности органов местного самоуправления, которые представляют собой правонарушение604. Поскольку делегирование полномочий оформляется законом, то их неисполнение образует’ состав правонарушения. Значит, условия наступления ответственности органов местного самоуправления за неисполнение делегированных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции605. Следуя этой логике, представители данной точки зрения рассматривают прекращение органом власти, делегировавшим другому
органу свои полномочия, такого делегирования в случае ненадлежащего осуществления полномочий как форму конституционно-правовой от-вещественности . Не отрицают возможности такого подхода и их оппоненты. Так, К.И. Алшрбекое пишет о том, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона, и это может являться предпосылкой констатации факта неисполнения предписаний закона607. Представляется, что в данном случае пет достаточных оснований вести речь о каком-то своеобразном отраслевом виде юридической ответственности. Налицо просто другое основание ответственности, другой состав (деликт). Мы же не говорим о самостоятельном виде ответственности всякий раз, когда рассматриваем различные составы преступления. Аналогичная позиция должна быть выдержана и в отношении конституционно-правовой ответственности, и в этой части поддержана точка зрения тех авторов, которые нс видят принципиальных отличий (с точки зрения отраслевой классификации юридической ответственности) между ответственностью органов местного самоуправления за нарушение Конституции и законодательства и ответственностью за осуществление (ненадлежащее осуществление) отдельных государственных полномочий. Соответствующие деликты образуют основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за осуществление отдельных государственных полномочий вытекает из особого характера взаимодействия государства и местного самоуправления. Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что вызывает необходимость закрепления некоторых специфических особен-ностеи этого взаимодействия .
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами либо законами субъекта РФ.
2. Наделение государственными полномочиями происходит с одновременной передачей муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов.
3. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соогветственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в 'гой мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна органам государственной власти. В состав делегируемых полномочий могут входить полномочия как представительного (законодательного) органа, так и исполнительного органа государственной власти. Органам местного самоуправления могут делегироваться права и обязанности органов государственной власти по одному или нескольким вопросам, а также отдельные полномочия, связанные с привлечением органов местного самоуправления к реализации программ социально-экономического развития региона. Органы местного самоуправления осуществляют в пределах своей компетенции указанные полномочия и соответственно несут ответственность за ненадлежащее их осуществление.
Порядок передачи указа иных полномочий установлен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) и Законом от 6 октября 2003 г. Конституционная норма адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать ото могут только представительные (законодательные) органы государственной власти и только одним актом - законом. Рассматривая понятие «наделяются», следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению и только отдельные609.
Реализация переданных полномочий происходи! ввиду их значимости в особом юридическом режиме. Органы государственной власти, делегировавшие П0.ШЮМ0ЧИЯ органам месгного самоуправления, осуществляют контроль как за законностью, так и за целесообразностью решений органов местного самоуправления, принимаемых для реализации переданных полномочий. Контроль за осуществлением переда иных государственных полномочий означает возможность санкционирования органами государственной власти субъекта РФ соответствующих действий органов местного самоуправления, оценку принимаемых ими решений с точки зрения целесообразности, материальной и финансовой обеспечен-s. 610 ности, возможность приостановления и отмены принятых решении , Таким образом, в рамках осуществления такого контроля орган государственной власти должен обладать полномочиями: отменять недостаточно обоснованные или противоречащие законодательству решения органов местного самоуправления, принимаемые в рамках переданных государственных полномочий; производить проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных им государственных полномочии; назначать уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением делегированных государственных пал-
in
номочий; запрашивать и получать в установленный срок, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, экологические катастрофы и др.) - немедленно необходимые документы и другую информат (ию об осуществлении делегированных государственных полномочии.
Недобросовестное осуществление указанных полномочий впечет наступление негативных правовых последствий для органа местного самоуправления. Однако Закон от 6 октября £003 г. устанавливает важное ограничение степени ответственности соответствующих органов за осуществление переданных им государственных полномочий: они несут ответственность за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти манориальными и финансовыми средствами. В рассматриваемой норме содержится условие реализации ответственности органов местного самоуправления, состоящее в адекватности их ответственности степени обеспеченности делегированных полномочий материальными и финансовыми средствами. По мнению некоторых авторов, простая и понятная на первый взгляд норма может вызвать определенные сложности при реализации ее на практике. Прежде всего для исключения ответственности по этому основанию из всей совокупное™ правонарушений, возможных при осуществлении делегированных полномочии, необходимо выде.лить только те, которые связаны с неисполнением обязанностей органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий. Правонарушения, которые выражаются, например, в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных полномочий, к данной конструкции основания освобождения от ответственности не относятся. Далее, при реализации отве'т’ственности на практике возникает вопрос о том, что следует понимать под обеспеченностью материальными и финансовыми средствами. Эго означает, что уполномоченные государственные органы не обеспечили предоставления этих средств в том объеме, в котором это предусмотрено соответствующим законом. Но если материальные и финансовые средства были переданы в полном объеме, в котором они определены эконом, то вопрос о том, достаточны ли они были для осуществления соответствуют фгх государственных полномочий, может быть решен только путем исследования всей совокупности связанных с этим обстоятельств. Кроме этого* нуждается в доказывании и то, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению делегированных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения, что возможно JWibKO б условиях Судопроизводства611.
Санкцией в данном случае является изъятие из компетенции соответствующего органа местного самоуправления ранее переданных государственных полномочий и возвращение в государственных! бюджет соответствующего уровня переданных для их осуществления материальных и финансовых средств. Основанием для их изъятия явля
ется решение суда о неисполнении ипи ненадлежащем исполнении представительными органами местного самоуправления переданных им полномочий. Изъятие государственных полномочий, ранее переданных законом, также осуществляется в законодательном порядке.
Изложенные обстоите льегва служат показателем того, что в данном случае нет достаточных оснований позиционировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление переданных отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности как самостоятельный специфический ее вид Все существенные признаки конституционнеправовой ответственности, о которых шла речь выше, могут быть распространены на рассматриваемую ответственность, что и позволило нам ранее прийти к соответствующему выводу.
Вместе с тем нельзя полностью отрицать позицию авторов, утверждающих, что ответственность органов местного самоуправления перед государством за правонарушение и их ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий - это различные виды ответственности612. Большинство их аргументов могут быть приняты с одним лишь уточнением: выделение этой ответственности в качестве своеобразного вида юридической ответственности возможно при делении последней не по отраслевой принадлежности, а в зависимости от ее целей и оснований на функциональную и деликтную ответственность, В этом смысле их позиция может быть полностью поддержана и разделена. Ответственность за правонарушение в сфере правотворчества представляет собой деликтную ответственность, а за осуществление Отдельных государственных ПОЛНОМОЧИЙ - функциональную.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может рассматриваться в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др. В узком смысле - это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72-74 Закона от 6 октября 2003 г. за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
2. Б узком смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством однородна. Она наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных. так и делегированных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на их конституционной обязанности соблюдать законы и на гарантиях их самостоятельности при осуществлении своих полномочий в установленных пределах и переданных отдельных государственных
полномочий. Соответствующие деликты образу юг основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, в системе аг рас левых видов юридической ответствен пости она может быть определена как конституционно-правовая ответственность.
4,2. ОСНОВАНИЯ И УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством ;за последние двенадцать лет неоднократно подвергался реформированию. Это свидетельствует о том, что на федеральном уровне идет поиск оптимальной модели правовой конструкции ответственности соответствующих субъектов перед государством, которая удовлетворяла бы нагреби ост и практики.
Изменения касались состава субъектов ответственности, оснований, а также механизма реализации ответственности органов и до.пжност-ных лиц местного самоуправления перед государством,
В настоящем параграфе мы попробуем проследить развитие правовой конструкции оснований ответственности названных субъектов перед государством.
В различных редакциях «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неизменно были предусмотрены два основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством:
1) нарушение ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования;
2) ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (в п. 2 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г, данное основание было сформулировано в позитивной форме: органы местного самоуправления несли ответственность за «надлежащее» осуществление отдельных госуд а рственных полнимо чий).
Первое основание в различных редакциях названного Федерального :5акона по-разному раскрывало обьективную сторону «нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования».
Так, в Законе от 28 августа 1995 г. ответственность перед государством предусматривалась за установленные судом нарушения органами местного самоуправления и выборными должностными лица mi-г местного самоуправления вышеперечисленных нормативно-правовых актов. При этом в законе не угочня.пось, какие именно действия (бездействие) названных субъекгов попадают под действие ст. 49 (и. 1 и 3).
Для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности требовалось:
- установление судом факта совершения названными субъектами нарушения, предусмотренного п. 1 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г,;
- оценка судом всей деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления на предмет соответствия законодательству.
Только судебное заключение о несоответствии их деятельности Конституции РФ, конституции (уставу), законам субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования могло стать основанием решения о привлечении органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления к ответственности в порядке, предусмотренном п, 3 съ 49 Закона от 28 августа 1995 г.
Однако возможность обращения органа государственной власти субъекта РФ в соответствующий суд (Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной или городской суд Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суд автономного округа) за подобным заключением не подкреплялась процессуальным законодательством. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных данной нормой, невозможно. Кроме того, заключение не предусмотрено как акт судебной власти гражданско-процессуальным законодательством, а его вынесение в рамках предусмотренной процедуры не согласовывалось с ochoboiюла-613 тающими нормами гражданского процесса
Федеральным законом от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗе14 (далее - Закон от 4 августа 2000 г.) в ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. были внесены существенные изменения и дополнения (в части ответственности по основаниям, предусмотренным п. 1 ст. 49).
В новой редакции ст. 49 Закона было определено конкретное действие, влекущее наступление ответственности - принятие (издание) нормативного правового акта, противоречащего указанным нормативным актам. Такое противоречие должно быть установлено судом. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской
федерации»615 и от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гранда неким делам Верховного Суда Российской Федерации»616 суд вправе признать обжалуемый акт недействуюпцш и не подлежащим применению. При этом орган или должностное лицо, издавшие данный акт, обязаны его отменить. Суд также определяет срок, в течение которого представительному органу речи должностному лицу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит дальнейшее применение мер ответственности.
Кроме того. в новой редакции ст. 49 Закона от 28 августа 1996 г. были конкретизированы субъекты ответственности: ими стали только пред-ставите.чьный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, поскольку именно они наделены полномочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов местного самоуправления.
В Законе от 28 августа 1995 г (с изм. от 4 августа 2000 г.) предусматривались такие санкции, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должное™ главы муниципального образования. Согласно положениям абз. 2 п. 3 ст. 49 Закона представительный орган местного самоуправления мог быть распущен, полномочия главы муниципального образования могли быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности в случае, если ими не отменен нормативный правовой акт течи отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции и законодательству и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.
Комментируя эту правовую норму, правоведы отмечали, что данное
положение не подлежит ни узкому, ни расширительному толкованию617. Следовательно, в Законе было установлено единственное основание для прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования. Роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от1 должности главы муниципального образования были возможны лишь при наличии двух обязательных условий:
1) в установленный судом срок не выполнена обязанность по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, признанных судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конс титуции (уставу) закону субъекта РФ, уставу муниципального образования;
2) данный акт или отдельные его положения повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина гели наступление иного вреда, причем данный факт также должен быть установлен (признан) судом.
Эго дает основание говорить о том, что в рассматриваемом Законе устанавливался материальный состав правонарушения. Данный вывод подкрепляется правовой позицией, выраженной Верховным Судом РФ в Постановлении от 23 июня 2000 г618, согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является доста
точным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ619 указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции РФ и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновид
ность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.
Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления, а муниципальным образованиям гарантирована защита аг необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел суду надлежит':
- рассмотреть установленные в судебном порядке нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий;
- проанализировать и от юниты в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими пол-
номочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношении, на урегулирование ко'терых были направлены впоследствии оспоренные в суде акты местного самоуправления), устраненными в результа-
-• ^620
те состоявшихся судеоных решении
Анализируя положения Закона аг 4 августа 2000 г, А.А. Сергеев справедливо отметил, что если изначально изменения Закона от 28 августа 1995 г. были призваны усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству, то на деле произошло обратное: Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством По его мнению, закон, во-первых, необоснованно сузил круг субъектов такой ответственности, вывел из-под ответственности главу администрации, избираемого или назначаемого по контракту; во-вторых, устранил возможность наступления ответственности при издании индивидуальных правовых решений; в-третьих, позволил«ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности^21. ТА. Козлова также отмечает, что для ущемления прав местного населения совсем необязательно издавать незаконные акты, достаточно бездействовать по ключевым вопросам жизнеобеспечения территории. Однако бездействие нс является в соответствии с законом основанием отрешения от г- 622
должности главы муниципального ооразования
Указанные недостатки в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством частично устранены в Законе от 6 октября 2003 г В данном Законе по-разному определяются основания ответственности представительного органа муниципального образования и выборных должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования и главы ме стно й а дм инист ра г щи),
Так, в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципа.дьного образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 'грех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит’ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч, 1 ст, 73 Закона от б октября 2003 г).
В тексте ст. 73 Закона речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования
принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных судебных решениях623.
Закон от б октября 2003 г, не требует1 судебного подтверждения того, что установленные действия представительного органа повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.
Ответственность представительного органа муниципального образования наступает, собственно, не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что комментируемый Федеральный закон предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органов муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет.
Закон также требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения.
В правоприменительной практике имеются примеры реализации норм ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г.
Так, законом Липецкой области от 18 апреля 2006 г. 288-O3524 был распущен представительный орган города Ельца Липецкой области -Елецкий городской Сове!1 депутатсв.
Фактическим основанием для применения данной меры ответственности стало бездействие Елецкого городского Совета депутатов, которое проявилось в следующем,
В соответствии с п. 8 ст. 85 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акгы органов местного самоуправления г. Ечьца. Однако Елецким городским Советом депутатов до уста нов. ленного Законом срока это сделано не было.
Прокурор г. Ельца в интересах муниципального образования г. Ельца и неопределенного круга лиц, проживающих на территории г. Ечьца, обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Закону от 6 октября 2003 г. и Законам Липецкой области стг 2 июля 2004 г. № 114-03 «О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения»625 и от 2 июля 2004 г. № 113-03 «О местном референдуме в Липецкой области»626 ряда положений Устава и недействующим в этой части Устав г. Ельца, и просил обязать Елецкий городской Совет де-
п у тагов привести в соответствие с требованиями указанных законов Устав г. Ельца.
Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. было установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Закону от 6 октября 2003 г. и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона, они были признаны противоречащими федеральному законодательству, законам субъекта и недействующими. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава г. Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу. Решение суда Елег^ким городским Советом депутаггов г. Ельца исполнено не было.
Решением Елецкого городскою суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города. Судом было установлено, что с момента избрания Елецкого городского Совета депутатов - 29 мая 2005 г. и до принятия областного Закона о его роспуске - 18 апреля 2006 г. представительный орган муниципального образования фактически даже не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его ис-ключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов.
Елецкий городской Совет депутатов не рассмотрел вопросы, отнесенные к сто исключительной компетенции: не привел в соответствие с требованиями Закона от 6 октября 2003 г. Устав г. Ельца; не утвердил бюджет г. Ельца на 2006 г., в связи с чем в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование на необходимые цели осуществлялся в размере 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал, а следовательно, не финансировался в полном объеме социальные программы; не принял нормативный правовой акт о порядке проведения публичных слушаний;
не принял нормы предоставления и учетные нормы социального жилья, порядок признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилья в соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ; не принял правовых актов о порядке и сроках обращения граждан в органы местного самоуправления, о порядке внесения проектов муниципальных актов, о порядке и условиях приватизации муниципального имущества, о порядке владения* пользования и распоряжения муниципальным имуществом, о порядке ведения реестра расходных обязательств, о порядке привлечения заемных средств и др.
Также не были рассмотрены проекты программ: социально-экономического развития г. Ельца, * Здоровые дети - будущее юрода Ельца», Положение о проведении конкурсного отбора инвестиционных проектов с целью оказания поддержки субъектам малого предпринимательства, не рассмотрены вопросы о принятии имущества в муниципальную собственность, не рассмотрены обращения предприятий о предоставлении льют по арендной плате и земельному налогу, не утверждены тарифы
на оплачу жилого помещения и коммунальных услуг, на вывоз оытовых отходов, а также ряд других нормативных актов по вопросам, направленным для рассмотрения и принятия по ним решений на сессиях Елецкого городского Совета депутатов.
Суд установил, что в результате такого бездействия происходило массовое нарушение прав и законных интересов населения целого муниципального образования. Так, ни один житель г. Ельца не был признан малоимущим с целью постановки на очередь и получения предусмотренных льгот, ни одно предприятие и организация не получили льготы по арендной плате и т.д
Решением того же суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения решения Елецкою городского суда от 19 января 2006 г. На основании данного судебного решения был принят вышеназванный Закон Липецкой области о роспуске Елецкого городского Совета депутатов.
Данный пример довольно показателен Интересно, что среди фактических обстоятельств дела фигурирует судебное решение, наличие которого для применения указанной меры ответственности к представительному органу муниципального образования нс требуется. Речь идет о решении Елецкого городского суда аг 28 февраля 2006 г., которым установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города. Необходимость принятия данного решения не предусмотрена ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г.
Статья 74 Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает возможность отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации. Учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 данного Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочие!, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.
В отношении главы муни г [и пильного образования и главы местной администрации ст. 74 Закона устанавливает более широкий круг оснований ответственности. Основанием для отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного правового акта, но и совершение иных действий, влекущих определенные негативные последствия.
Так, глава муниципального образования или глава местной администрации могут быть отрешены от должности в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правовою акта, прагиворечащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, ее-
ли такие противоречия установлены соответствующим судом, а это долж
ностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федеральною бюджета или бюджета субъекта РФ, если ато установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в преде.пах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Как и в ч. 1 ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г., в данной правовой конструкции акцент сделан на неисполнение судебного решения, т.е. фактически ответственность наступает не за те действия, которые перечислены в ч. 1 ст. 74 Закона, а за неисполнение в срок решения суда.
Вторым основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в соответствии со ст, 72 Закона от 6 октября 2003 г. является ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Данная норма взаимосвязана с положениями этого Закона, согласно которым в ведении муниципальных образований помимо вопросов местного значения находятся также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, иконами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Формулировка нормы ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г. вызывает сложности в применении ее па практике, В первую очередь остается неясным, что именно в данном случае образует конкретный состав правонарушения. Таковым может быть действие _ ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий либо бездействие - их неисполнение. По мнению А.Д. Убаробсь для исключения ответственности по данному основанию из всех правонарушений, возможных при осуществлении делегированных государственных полномочии, необходимо выделить только те из них, которые связаны с неисполнением обязанностей органами местною самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий. Он подчеркивает, что правонарушения, которые выражаются в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных государственных полномочий, не относятся к данной конструкции основания освобождения от ответственности627. Точку зрения, согласно которой основанием привлечения к
ответственности является именно недобро совестное осуществление ука-628
занных полномочии, разделяют и другие авторы ,
Важной гарантией от необоснованного привлечения к ответственности является закрепление в Законе положения, согласно которому ответственность органов местного самоуправления наступает лишь в той мере, в какой аг дельные государственные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме, АА Уварое считает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств629, В том числе необходимо установить, в какой мере действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий зависели от государственного материального обеспечения.
На наш взгляд, судебный порядок установления фактов недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен применяться во всех случаях совершения ими правонарушений, связанных с исполнением этих полномочий, включая их неисполнение.
Реашзация переданных полномочий подконтрольна государству, а условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми должны устанавливаться порядок привлечения органов местною самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности Проект федера.пьного закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», содержащий нормы об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, был принят Государственной Думой 27 окгября 1999 г., но отклонен Советом Федерации. В ст. 19 законопроекта устанавливалось, что в случае использования не по целевому назначению финансовых средств, переданных в местный бюджет из бюджетов иных уровней для осуществления указанных полномочий, должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством об административных правонаруше
ОЭ oo
ниях. а при наличии состава преступления - предусмотренную Уголовным кодексом РФ уголовную ответственность. Кроме того, проект предусматривал, чго за конодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе установить административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий субъекта РФ, которыми наделены органы местного самоуправления
Модельный закон субъекта РФ «Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации», предложенный О. В. Бсргсш630, содержит норму об ответственности за неисполнение государственных полномочий, подобную установленной в Законе от 6 октября 2003 г., с некоторой конкретизацией. Согласно ст. 16 модельного закона органы местного самоуправления, которым поручено осуществление делегированных муниципальному образованию государственных полномочий, и их должностные лица несут установленную законом ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) соответствующих государственных полномочий в той мере, в которой делегированные государственные полномочия были обеспечены необходимыми материальными ресурсами и финансовыми средствами, в том числе возмещают в соответствии с законом ущерб, нанесенный Российской Федерации, субъекту РФ, организациям и гражданам.
В настоящее время законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приняты в ряде субъектов РФ, однако вопросы ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий урегулированы в них в недостаточной степени. Как правило, законы субъектов РФ предусматривают, что ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий наступает в соответствии с законодательством в той мере, в какой эти полномочия обеспечиваются органами государственной власти соответствующего субъекта РФ материальными ресурсами и финансовыми средствами. Подобные положения содержатся в законах Республики Марий Эл631, Удмуртской Республики632, Алтайского края633 Белгородской634, Кировской635, Оренбургской636, Пензенской637, Самарской , Свердловской639, Тульской областей640.
Законы некоторых субъектов РФ закрепляют дополнительные нормы, более подробно определяющие порядок установления такой ответственности. Так, Закон Алтайского края от 10 сентября 1999 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» предусматривает, что Закон А.птанекого края о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать положение об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ
ления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочии, а виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих полномочий устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, принятым в соответствии с данным Законом и Законом Алтайского края о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. Аналогичные нормы закреплены в законе Пензенской области.
Согласно Закону Пензенской области от 23 декабря 2002 г, «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий губернатор Пензенской области вправе внести в представительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования мотивированное представление об ответственности должностных лиц муниципального образования, не обеспечивших реализацию государственных полномочий.
Закон Алтайского края аг 10 сентября 1999 г, «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» и Закон Саратовской области от 30 января 1998 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными госу-641
да рственными полномочиями» пре ду с матри ва ют возможность при -менение к органам местного самоуправления мер дисциплинарной ответственности. Так, в соответствии с Законом Ал'гайского края при обнаружении фактов неисполнения шли ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления шли должностными лицами местного самоуправления обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий уполномоченный орган администрации края вправе обратиться к главе муниципального образования (главе администрации) с предложением о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления (за исключением выборных). Закон Саратовской области устанавливает конкретный перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть наложены губернатором области на главу администрации муниципального образования в установленном законом порядке в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнительными органами местного самоуправления переданных им на основании закона государственных полномочий: замечание, выговор и строгий выговор.
Вместе с тем Закон Пензенской области наделяет органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления правом уведомления органов государственной власти области о том, что переда иные отдельные государственные полномочия обеспечены матери
CO
альными ресурсами и финансовыми средствами не в полной мере. При этом согласно Закону Пензенской области, представительный орган местного самоуправления муниципального образования или уполномоченный им орган местного самоуправления, или должностное лицо местного самоуправления вносят представление в Правительство Пензенской области о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере и о необходимости выделения дополнительных материальных ресурсов и финансовых средств. В некоторых субъектах РФ представительный орган местного самоуправления наделен правом законодательной инициативы об отмене закона о наделении органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с Законом от б октября 2003 г. в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Закон также определил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Однако ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий, как отмечает О. В. Берг, может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц: дисциплинарная (для невыборных должностных лиг! местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления)642.
На наш взгляд, нет достаточных оснований для исключения из Фе
дерального закона рассматриваемого положения, поскольку оно, кроме прочего, является еще и общим принципом организации местного само
управления.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
1. Сравнительный анализ правовых конструкций ответственности органов и до.пжностных лиц местного самоуправления перед государством, закрепляемых Федеральным здконом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в различных редакциях) приводит к выводу о том, что федеральный законодатель не
последователен в реформировании данного правового института, в частности в установлении оснований ответственности. На это указывают:
- переход от установления любых действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве объективной стороны правонарушения, являющегося основанием данного вида ответственности, к ее ограничению принятием (изданием) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, законодательству и уставу муниципального образования, и обратно - к расширению объективной стороны правонарушения (помимо названных) действиями (бездействием), включая издание органами и должностными лицами местного самоуправления актов ненормативного характера,
- переход от установления формального состава правонарушения в сфере мунигдшального правотворчества к материальному и обратно; речь идет об установлении и исключении из текста закона такого квалифицирующего признака, как нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, которое повлекло за собой принятие (издание) нормативного правового акта органом или должностным лицом местного самоуправления, признанного судом противоречащим Конституции РФ, законодательству или уставу муниципального образования.
В то же время закрепленные в разных редакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовые конструкции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством при всем разнообразии мнений о них являются важными звеньями в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного соблюдения Конституции РФ и федеральных законов.
2. Федеральный законодатель последовательно проводит лишь уточнение субъекта рассматриваемого вида ответственности: от органов и должностных лиц местного самоуправления вообще (в Законе от 28 августа 1995 г,) к представительному органу, главе муниципального образования и главе мес тной администрации (в Законе от 28 августа 1995 г (в ред от 4 августа 2090 г,) и Законе от б октября 2003 г.),
3. Институт ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий является одним из наименее разработанных как в правовой науке, так и в законотворческой практике Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на то, что Закон от 6 октября 2003 г. более детально регламентирует соответствующие общественные о тношения, неко торые вопросы остаются нерешенными. В целях преодоления существующих проблем в правоприменительной практике представляется логичным включение суда в механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
4-3. ПРАВОВОЙ механизм ответственности
ОРГАНОВ и должностных лиц
местного самоуправления перед государством
Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством складывается и,з практической деятельности уполномоченных субъектов (суда, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, законодательного органа субъекта РФ) по применению установленных законом санкций в отношении этих лиц, а также выборных органов местного самоуправления.
В ст. 73~74 Закона or б октября 2003 г. закреплены правовые механизмы роспуска представительного органа муниципального образова-ния, отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации,
В случае возникновения оснований, предусмотренных ст. 73 Закона от 6 октября 2063 г., представите л ьный орган муниципального образования может быть распущен законом субъекта РФ (возможность применения данной меры предусматривалась и Законом от 28 августа 1995 г.).
Конституционность досрочного прекращения полномочии органов местного самоуправления по решению органов государственной власти была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»543 отмечалось: чтобы обеспечить реализацию конституционных положении, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том лиспе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может СЧ рассма три вать ся как нет гравоме рное вмешательство орга нов госуда рст-04 венной власти в деятельность местного самоуправления. Таким обра-
зом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ также указал, что «порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной в.пасти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.)».
В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным констгтгуци-онным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе нс отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в 'течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования {ч. 1 с г. 73 Закона от 6 октября 2003 гф
Основные отличия между правовыми механизмами роспуска представительного органа муниципального образования, предусмотренными Законами 1995 (в ред. от 4 августа 2000 г.) и 2003 гт, сосгонт в следующем. Закон от 6 октября 2003 г,:
1) увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;
2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
3) не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к
ответственности вынесение письменного предупреждения представи-
тельного органа о возможности привлечения к ответственности;
4) требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
о) предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при при-
нятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вс тупления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Порядок вступления в силу законов субъектов РФ определяется самими субъектами РФ.
Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. Поскольку под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного
представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоре-- - 644
чит оощеи теории права ,
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 г. Ку 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»645 указал, что из Конституции РФ не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия за кон ода'гель ной и исполнительной власти субъекта РФ или по крайней мере принятого квалифицированным большинством голосов решения его законодательного органа. Поэтому предписание ч. 3 ст. 73 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции РФ.
Мера ответственности, предусмотренная данной статьей, носит факультативный, т.е. необязательный характер. Как следует из содержания ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г. высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) не обязано внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать. Это свидетельствует о дополните льном характере данной меры646. Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкции.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи (ч, 3 ст. 73 Закона от б октября 2003 г.).
Данные положения вступают в противоречие с нормами Закона РФ от 27 апреля 1993 г, № 4866-1 (с изм, и доп, от 14 декабря 1995 к) «Об обжаловании в суд действии и решений, нарушающих права и свободы граждан»647 и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»64®, Так, согласно ст. 5 Закона РФ аг 27 апреля 1993 г. граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении права. По мнению ТА. Козловой, установленный в Законе от 6 октября 2003 к десятидневный срок недостаточен для анализа ситуации, осмысления произошедшего и сбора каких-либо документов. С ее точки зрения, в данном случае законодатель пошел на умышленное ограничение прав граждан на судебную защиту649.
На наш взгляд, в соответствие с нормами Закона РФ аг 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (с изм, и доп, от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действии и решении, нарушающих права и свободы граждан» и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должны быть приведены не только сроки обращения в суд, установленные Законом от 6 октября 2003 г., но и порядок их исчисления, который не может основываться на дне опубликования решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа или главы муниципального образования, поскольку сроки, в которые гражданин узнал о нарушении права, могу]’ быгь не связаны с датой публикации соответствующего решения. В такой редакции данные положения необходимо включить в текст Закона от 6 октября 2003 г.
Порядок отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации определен в ст, 74 Законом от 6 октября 2003 г. В случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 74 Закона, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
in
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в сипу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в 2 месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения иуда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации), исходя из ч. 2 ст. 74, не может быть привлечен к ответственности ранее чем через 1 месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководите.ля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или распоряжением,
В ст. 74 Закона от 6 октября 2963 г. определяетея минимальный и максимальный срок для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципа.пьного образования (местном администрации) - соответственно 1 и 6 месяцев.
В отличие от Закона 1995 г. новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ.
В г юл ом Закон от 6 октября 2093 г. заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (глав местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ.
В отличие от Закона 1995 г. Закон от 6 октября 2093 г. нс предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена?
Отрешение аг должности главы муниципального образования может привести к ограничению функционирования муниципальной власти и даже кризису власгп4 в муниципальном образовании, поэтому федеральный законодатель счел необходимым ввести соответствующее регулирование.
По смыслу п. 7 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы должно было производиться в порядке, определенном уставом муниципального образования. Если такой порядок не был закреплен в уставе муниципального образования, то временно исполняющего обязанности главы муниципального образования назначали соответственно высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо Президент РФ,
По мнению некоторых авторов, подобное положение противоречит ст. 12 Конституции РФ и п. 3 ст, 17 Закона от 28 августа 1995 г,, которыми безоговорочно запрещается назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами650.
Рассмотренные нормы Закона аг 28 августа 1995 г. не нашли закрепления в Законе от 6 октября 2003 г., однако, по нашему мнению, их следовало бы сохранить в Законе, поскольку они позволяют гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать правовой пробел, допущенный в уставе муниципального образования.
Срок обжалования решения об отрешении от должности главы муниципального образования (местной администрации) и рассмотрения этого вопроса - 10 дней. Однако в данной статье говорится лишь о возможности такого обжалования самим главой муниципального образования (местной администрации), но не другими лицами. Представляется, однако, что это право имеется и у любого другого заинтересованного лица в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 254 ГПК РФ.
Как видим, правовой механизм роспуска представительного органа муниципального образования является бал ее сложным, чем отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации. Это связано с тем, что, во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта РФ как коллективный орган, представляющий ин
тересы всего населения* может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будут приниматься во внимание651.
В Законе от 2В августа 1995 г. (с изм. от 4 августа 2000 г.) были предусмотрены случаи применения рассмотренных санкций федеральными органами государственной власти. Значительная роль в данной процедуре принадлежала Президенту РФ. Так, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления либо главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а на уровне субъекга РФ не приняты соответствующие меры, то Президент РФ был вправе отрептитъ главу муниципального образования от должности, а также внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
АР. Еремин считает, что в данном случае Федеральное Собрание наделяется своего рода контрольными полномочиями в отношении законодательных органов субъектов РФ, что не соответствует его правовой природе как органа конодательной власти и основным функциям. По его мнению, Федеральное Собрание вряд ли обладает достаточным временем, а депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации - должным интересом к данному вопросу, чтобы качественно оценить необходимость роспуска представительного органа местного самоуправления. К тому же рассмотрение такого вопроса в Государственной Думе и в Совете Федерации неминуемо приобретет политический характер652.
Рассматриваемые нормы не включены в 'текст Закона от б октября 2003 г. Однако, на наш взгляд, данные положения следует рассматривать как исключительную, вынужденную, но необходимую меру* направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства* прекращение и предотвращение нарушении прав и свобод человека и гражданина. В этой связи мы разделяем точку зрения тех авторов, котрые считаю]; что при всей сложности рассматриваемого механизма в настоящее время он не нуждается в упрощении653
Закон от 6 октября 2003 г. вводит новую меру принуждения - временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. В ч. 1 ст. 75 Закона, определяющем основания применения данной меры* устанавливается, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в следующих случаях:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действии (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов.
Отметим, что в ст. 75 Закона от 6 октября 2003 г. речь идет не об изъятии из компетенции органов местного самоуправления отдельных полномочий, отнесенных законом к их компетенции, а о временном исполнении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ.
Возможность принудительного изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочии вступает в противоречие с постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2090 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»»654 В данном Постановлении указывается, что из прямого предписания ч. 1 ст, 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.
Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ также в постановлениях от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»»655 и от 15 января 1998 г, № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 89, 92, 93 и 94 Консгитуции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»»556. На органы же государственной власти воз.пагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
В связи с этим Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ, се ч. 1 ст, 132 и 133 положения п. 3 и 5 ст, 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
С целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления в ст, 75 Закона от 6 октября 2003 к включены следующие гарантии права граждан на местное самоуправление: не могут временно осуществляться органами государстве иной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.
В первом из отмеченных выше случаев временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ соответствующее решение принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемых большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В ч. 3 ст. 75 Закона от б октября 2003 к устанавливаются также требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ о временном осу-ще с тв лен и и ис по л н ите л ьн ы ми орга на ми государстве нн ой власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
В случае отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации, безусловно, является оправданным, тем более что соответствующее решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления, однако не может быть признано мерой ответственности, поскольку имеет иную правовую природу, основания, цели применения и выполняет иные функции.
Во Блюром из отмеченных выше случаев, определенном в и, 2 ч. I ст. 75 Закона от б октября 2003 г,, предусматривается введение временной финансовой администрации, которая в целях восстановления платежеспособности муниципального образования принимает меры ио реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального об-
200
ратования на текущий финансовый год. проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год. вносит их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает кон троль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом. Анализируя данные положения, О. В. Берг отмечает, что ограничение прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета в форме введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации на всей территории Российской Федера г щи может согласно ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ быть обоснованным то.пько в случае, если население муниципального образования самостоятельно не может решить вопрос о снижении просроченной задолженности муниципального образования, Исходя из этого, он предлагает закрепить в Законе положения, согласно которым условием введения данного института является отрицательный результат голосования об отзыве главы муниципальной:) образования, возглавляющего администрацию муниципального образования, или голо-
сования представительного органа местного самоуправления о расторжении контракта с главой местной администрации, назначаемым по представлению высшего должностного лица субъекта РФ657.
С этим предложением трудно согласиться, поскольку в данном случае процедура отзыва отложит на какое-то время решение самой проблемы задолженности муниципального образования, а также потребует значительных финансовых затрат. Кроме того, отзыв выборного лица местного самоуправления не может быть инициирован органами и 658 должностными лицами государственной власти ,
В ч. 4 ст. 76 Закона от 6 октября 2003 г. предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой администрации: во-первых, временная финансовая администрация может вводиться но ходатайству представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования; во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда; в-третьих, она может вводиться на срок до одного года; в-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одною года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
Последним основанием для временного возложения полномочии органов местного самоуправления на органы государственной власти является нецелевое расходование органами местного самоуправления бюджетных средств либо нарушение ими Конституции РФ, Федерального
о см
гог
закона, иных нормативных правовых актов при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. В данном случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
В соответствии с ч. 6 ст. 75 Закона от 6 октября 2003 г. решения органов государственной власти субъектов РФ могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Представляется, что отмеченные меры государственного принужде-ния способны сыграть значительную роль в поддержании необходимой финансовой самостоятельности муниципального образования, а также в укреплении финансовой дисциплины в муниципальных образованиях и предотвращении совершения должностным! лицами местного самоуправления правонарушений в бюджетной сфере. В то же время из положений ст. 70, 72-74 Закона от 6 октября 2003 г. не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является мерой ответст-венноети. По своей природе это мера защиты .
Важными условиями обеспечения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются отлаженный механизм оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Одним из механизмов государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина, является административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, адмипистративньпй контроль может устанавливаться в данном случае только в определенных узких пределах660. Федеральный закон от 6 октября 1999 п № 1Й4-ФЗ «Об обтгщх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»661 в ст. 21 фактически предусмотрел возможность административного контроля за законностью местного правотворчества, наделив высший исполнительный орган власти субъектов РФ правом предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие и законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также обратиться в суд Ука
зывая на несомненную практическую ценность данного положения, В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев справедливо отмечают, что оно предоставляет субъектам РФ возможность наладить paooiy по проверке законности местного правотворчества. При этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор . В то же время они предлагают наделить правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы государственной власти субъектов РФ, поскольку, во-первых, депутаты предетавительньтх органов власти субъектов РФ, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно облеживать появление на муниципальном уровне незаконных решении, ущемляющих права граждан, а во-вторых, наделение их этим правом вытекает из положений Закона от 6 октября 2003 г., предусматривающих возможность прекращения полномочии представительного органа местного самоуправления по решению именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
По мнению А А Сергеева, рассматриваемые положения нуждаются в развитии: Закон от 6 октября 2003 г мог бы быть дополнен специальной статьей, устанавливающей пределы и возможные процедуры административного контроля за законностью на муниципальном уровне663. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления в ст. 8: 1) любой административный контроль над органа ми местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен .лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов; тем не менее он может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; 3) административный контроль должен осуществляться таким образом, чт обы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые посредством этого вмешательства могли быть защищены.
Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»664 государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Закон от 6 октября 2603 г. закрепил функцию по государственной регистрации уставов муниципальных образований за органами юстиции. Это позволяет унифицировать процедуру контроля за законностью уставов муниципальных образований и повысить качество этого контроля, а кроме того, послужит дополнительной гарантией самостоятольно-сти местного самоуправления.
Регистрирующий орган:
- проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
- проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципальною образования;
- присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
- выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
- включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Устав муниципального образования не относится к числу нормативных правовых актов, принятие которых может повлечь за собой возбуждение процедуры привлечения органа или должностного лица местного самоуправления к ответственности. Данное положение объясняется тем, что федеральный законодатель во всех редакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включая Закон от 6 октября 2003 г,, предусматривал обязательную государственную регистра г дно устава муниципального образования. которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного документа, проверку его на соответствие Конституции РФ и законодательству. Таким образом, если устав муниципального образования прошел процедуру государственной регистрации, значит он не противоречит законодательству6 5
Вместе с тем по поводу необходимости контроля за соблюдением органами местного самоуправления собственных уставов могут возникнуть определенные сомнения, поскольку принятие устава муниципального образования относится к компетенции самого населения либо представительного органа муниципального образования. Однако регулируемые уставом отношения связаны с осуществлением публично-правовой в.пасти, поэтому государственный контроль за его соблюдением просто необходим666. В этой связи можно утверждать, что государственная регистрация придает официальный статус уставу муниципального образования, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения о&ьема прав граждан на территории муниципальною образования.
Наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества является в настоящее время прокурорский над
зор667. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Органы прокуратуры наделены широкими паяномочиями в сфере надзора за законностью в сис теме местного самоуправления. В соответствии со ст\ 1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 4 ноября 2005 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»660 органы прокуратуры осуществляют надзор: за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами; за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местно го самоуправления и их должностными лицами. По результатам проводимых проверок прокурор вправе по своему усмотрению вынести протест либо обратиться в суд. Объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты.
В случае неисполнения органом местного самоуправления требования прокуратуры либо отклонения предложения высшего органа исполнительной власти субъекта РФ о приведении акта в соответствие с ;$аконодательством возникает’ необходимость судебного разбирательства, которое может длиться несколько месяцев. Таким образом, возможность оперативного устранения нарушений законодательства на уровне местного самоуправления с помощью административного контроля и прокурорского надзора существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению.
Признавая недопустимость отмены правовых актов местного самоуправления во внесудебном порядке, В.Г. Розенфельд и А. А. Сергеев видят4 выход из сложившейся ситуации в том, чтобы закрепить в федеральном законе возможность приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения судом. Предлагается два варианта подобного правового механизма:
1) подача прокурором или руководителем высшею иснолниюльного органа государственной власти субъекта РФ в суд заявления о признании недействительным правового акта местного самоуправления (как противоречащего закону) автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом;
2) прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ при обращении в суд наделяются правом просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта; суд мог бы принимать такое решение в короткий срок (например, в течение суток) при наличии веских аргументов, показывающих, что реализация незаконного акта способна привести к серьезным нарушениям публичных интересов, ущемлению прав и свобод человека и 669 гражданина
СОЕ
На наш взгляд, второй вариант более логичен, поскольку предполагает судебное решение. Правом обращаться с подобным заявлением во избежание возможных злоупотреблений со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ следует наделить только прокурора. В таком виде, по нашему мнению, данный правовой механизм может' стать важным инструментом предотвращения нарушения прав граждан и причинения иного вреда, вызванных применением правовых актов местного самоуправления, противоречащих законодательству.
Завершая рассмотрение правового механизма ответственности органов и должностных лип местного самоуправления перед государством можно сделать следующие выводы
1. Установленный законом порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством показывает, что такие меры ответственности, как роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, носят факультативный, т.е. необязательный, характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами, Нес маг ря на судебный акт, решение принимается политическое. Уполномоченные субъекты не обязаны именно таким образом реагировать на факт неисполнения решения суда и игнорирование органом или должностным лицом местного самоуправления письменного предупреждения о возможности применения этих мер.
2. Досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования в виде роспуска или отрешения от должности как форма реализации правовой ответственности носит чрезвычайный характер независимо от того, какое отношение ответственности реализуется посредством ее применения -перед населением или перед государством. Она должна применяться только в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на агветственный орган или должностное лицо исчерпаны Целью применения соответствующей меры ответственности является не сто.пько наказание виновных, сколько формирование органа (избрание должностною лица), способного эффективно и в режиме законности выполнять возложенные на него функции.
3. Участие федеральных органов государственной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения аг должности главы муниципального образования следует рассматривать как исключительную, вынужденную, но необходимую меру, направленную на обеспечение соблюдения законодательства, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина, которую следует сохранить в Законе от 6 октября 2003 г.
206
4. Назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае отрешения последнего от должности) уполномоченными государственными должностными лицами на период до вступления в должность вновь избранного главы позволит гарантировать непрерьшность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсирует пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования. В этом смысле соответствующие положения Закона от 28 августа 1995 г. следует включить в текст Закона от 6 октября 2003 г,
5. Требуется привести в соответствие с нормами Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред, от 14 декабря 1995 г,) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений Закона от 6 октября 2003 п, устанавливающих порядок, обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления.
6. Наряду с задачей совершенствования механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. не менее важное значение имеет формирование отлаженного механизма оперативного контроля законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Такой механизм образуют административный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления и прокуроре кий надзор. Эффективное осуществление административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.
7. Установление государственного контроля и ответственности перед государством за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лит! местного самоуправления представляется целесообразным и правомерным. Государственный контроль следует рассматривать не как ограничение автономии местного само у нрав, пения, а как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы местным сообществам.
8. Генезис института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством показывает, что федеральный законодатель активно воспринимает достижения и рекомендации отечественной правовой науки, в частности в отношении конкретизации субъекта ответственности. формулирования ее оснований, расширения роли суда в процессе ее реализации, что, в свою очередь, позволяет поставить вопрос о признании за правовой доктриной роли
207
источника российского права. Такая постановка вопроса вызвана к жизни в первую очередь практикой Конституционного Суда РФ.
Подводя итог рассмотрению поставленных в данной главе вопросов, можно сделать следующие выводы
Ответственность органов и должностных лиц мес тного самоуправления перед государством носит’ конституционно-право вой характер и базируется на конституционной обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы и па гарантиях их самостоятельности при осуществлении собственных полномочий в установленных пределах и переданных отдельных государственных полномочий.
Совершенствование правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством требует внесения в Закон от б октября 2003 г. изменении и дополнении в виде:
- закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширения его объективной стороны:
- устранения факультативного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы мест-ной администрации, обеспечив тем самым неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований;
- наделения Президента РФ и Федерального Собрания РФ полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии оснований, установленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- наделения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Президента РФ полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае отрешения последнего от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсирова'тъ пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;
- приведения в соответствие с нормами Закона РФ от 27 апреля 1993 г. Ко 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений Закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муници
208
пального образования от до.пжнос'ги в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления;
- расширения роли суда в механизме ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий;
- исключения из гл* 10 Закона ОТ 6 октября 2003 г. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст, 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы.
При используемом подходе к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления следующим видом в системе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является ответственность перед физическими и юридическими лицами. Как и первые два вида ответственности этот вид обладает значительной спецификой и заслуживает особого внимания.
Глава 5
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
5,1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Закон от 6 октября 2003 г. (как и Закон от 28 августа 1905 г.) содержит бланкетную норму об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В соответствии со ст 76 Закона ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном Федеральным ;?а коном. Данная норма требует систематического толкования, поскольку она не содержит конкретики в части оснований и содержа™я такого рода ответственности, за исключением «статуса» нормативно-правового акта (федеральный закон), в соответствии с которым эта ответственность наступает.
В муниципально-правовой литературе утвердилось мнение, что в ст. 76 Закона устанавливается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Основанием для такой ответственности могут стать нарушение прав юридических и физических лиц, причинение им личного или имущественного вреда в результате незаконных действий (бездействия) или принятия незаконных решений органами или должностными лицами местного самоуправления. Восстановление нарушенного права, а также возмещение вреда осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ (ГК РФ). Тот факт, что соответствующие отношения регулируются нормами гражданского права, обычно является главным аргументом в поддержку тезиса о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юри-670 д ическими л и г ia ми имеет гра жл а нско - пра вову ю природу -
Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами носит характер частноправовой, поскольку в
ней явно выражен частный интерес физических и юридических лиц в необходимости восстановления их первоначального (до нарушения их прав и законных интересов) состояния Эгим, по мнению некоторых авторов, она отличается от публично-правовой ответственности перед населением и государством, в которой просматриваются последствия нарушения важных с точки зрения государства и общества правил поведения671.
В поддержку тезиса о гражданско-правовом характере ответственности перед физическими и юридическими лицами приводятся также положения Закона от 6 октября 2003 г. и ГК РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица, в результате чего становятся субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах и иными участниками гражданского оборота - юридическими и физическими лицами (ст. 124,125 ГК РФ), что влечет применение к отношениям между ними гражданско-правовых норм, в том числе регулирующих ответственность участников гражданско-правовых отношений.
Предположение и том, что законодатель в данном случае ведет речь о гражданско-правовой ответственности, имеет в своей основе еще, как минимум, два очевидных обстоятельства.
Во-первых, законодатель использует гражданско-правовую терминологию при определении субъектов, перед которыми в соответствии с законом несут ответственность органы местного самоуправления (уполномоченной стороны, инстанции ответственности). Таковыми выступают субъекты гражданско-правовьгх отношений - физические и юридические лица.
Во-вторых, то, что субъектами, перед которыми в соответствии с законом несут ответственность органы местного самоуправления, выступают физические и юридические лица (а не государство), указывает на одну из существенных особенностей гражданско-правовой ответственности: эта ответственность является ответственностью нарушителя перед потерпевшим.
Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местно го самоуправления имеет следующие особенности, обусловленные спецификой гражданского права.
1. Поскольку гражданское право регулирует главным образом имущественные отношения, то и гражданско-правовая ответственность рассматриваемых субъектов имеет имущественное содержание, а ее меры (гражданско-правовые санкции) носят имущественный характер. Применение гражданско-правовых санкций всегда влечет возложение на правонарушителя (в данном случае на органы местного самоуправления) всех неблагоприятных, невыгодных имущественных последствий его поведения572 Тем самым гражданско-правовая ответственность выполняет функцию имущественного (экономического) воздействия на органы местного самоуправления и становится одним из методов экономического регулирования соответствующих общественных отношений673.
см
2. Гражданское право регулирует отношения равноправных и независимых товаровладельцев, в которых нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого. Такая взаимная связанность участников гражданского оборота имеет следствием то положение, что ответственность в гражданском праве является ответственностью одного контрагента перед другим, ответственностью нарушителя перед потерпевшим. Поэтому имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя - орган местного самоуправления, здесь взыскиваются в пользу потерпевшей стороны - физического или юридического лица. Это отличает меры гражданской ответственности от имущественных по характеру мер ответственности, используемых в отраслях публичною права (например, в уголовном или административном праве), где они взыскиваются в доход казны (публичной власти). Лишь немногие предусмотренные ГК РФ случаи взыскания имущественных санкций в доход государства (в частности, ст 169 ГК РФ) связаны с особо злостным нарушением публичных интересов и представляют собой исключение, не характерное для гражданско-правового (частноправового) регулирования.
3. Регулируемые гражданским правом товарно-денежные отношения носят эквивалентно-возмездный характер. В связи с этим и гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправ.пения направлена на эквивалентное возмещение физическим и юридическим лицам причиненного вреда или убытков, а ее применение имеет целью восстановление имущественной сферы потерпевшего от правонарушения. Отсюда вытекает компенсационная природа гражданско-правовой ответственности. Размер компенсации должен в принципе соответствовать размеру понесенных потерпевшим убытков, но не превышать его674.
Ответственность органов местного самоуправления построена на концепции полного возмещения ущерба, причиненного в результате принятия этими органами решений с превышением их компетенции. Этот принцип означает возмещение не только реального, материально выраженного вреда, который повлекло принятие решения, но и возмещение ущерба, который неизбежно возникнет в будущем в связи с принятием данного решения675.
4. Поскольку в сферу гражданского нрава включены и определенные неимущественные отношения, правонарушения в этой области также могут повлечь неблагоприятные для органов местного самоуправления имущественные последствия. Гражданское право предусматривает случаи имущественною возмещения моральною вреда, в том числе за причиненные гражданам определенными правонарушениями физические и нравственные страдания (ст. 151, 1099-1101 ГК РФ), которые тоже являются мерами гражданско-правовой ответственности676
5. Основная функция гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления - компенсаторно-восстановительная. Она от
ражает соразмерность применяемых мер ответственности и вызванных действиями (бездействием) органов местного самоуправления убытков, а также направленность взыскания на компенсацию имущественных потерь потерпевшего677.
Норма, устанавливающая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за вред, прггчиненный их незаконными действиями (бездействием), закрепляется в ст. 1069 ГК РФ, развивая положения ст. 13, 16 данного акта. В теории гражданского права вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, называется вредом, причиненным актами власти678. Особенность возложения ответственности за этот вред заключается в специфике ее основания: противоправность деяния органов и должностных лиц местного самоуправления оценивается не с точки зрения гражданского права, а с позиций административного, конституционного и других отраслей права, нормы которого были нарушены Применение норм гражданского права связывается с фактом причинения имущественного вреда. Тем самым для возложения гражданско-правовой ответственности важно проследить два момента: во-первых, факт совершения незаконного деяния (при этом незаконность определяется с точки зрения норм административного, конституционного и иных отраслей права) и, во-вторых, причинение имущественного вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности .
6. Существенной особенностью данного вида ответственности является то, что она наступает в судебном порядке, В случае нарушения прав и законньк интересов физических и юридических лиц, а также причинения им вреда органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, форма и содержание, пределы и размеры которой определяются судом в соответствии с действующим законодательством.
Рассматривая вопрос о гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц мес тного самоуправления, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой их дели кто способности в сфере гражданского оборота (гражданско-правовой деликтоспособности). Ее разрешение имеет как теоретическое, так и прикладное значение.
Должностное лицо не является субъектом гражданского права и, следовательно, не может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности за совершение гражданского деликта в связи с осуществлением им собственных полномочий. За неправомерные действия (бездействие) должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой. Эго дало основание некоторым авторам говорить о том, что ст. 50 Закона от 28 августа 1995 г., которая воспроизведена в Законе от 6 октября 2003 г. (ст. 76), не совсем корректно сформулирована в
части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами680
В муниципально-правовой литературе является общепринятым утверждение, что всю полноту гражданско-правовой ответственности (ответственности перед физическими и юридическими .лицами) несу г органы местного самоуправления. Между тем вопрос о гражданской деликтоспо-собности органов местного самоуправления не так прост, как это может показаться на первый взгляд. Анализируя нормативные правовые акты федерального уровня, мы приходим к выводу, что в них не всегда адекватно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке предметов отраслей права, особенно конституционною и гражданского, где требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм соответствующих отраслей.
В ряде нормативно-правовых актов содержатся нормы, наделяющие органы публичной власти правами юридического лица. Согласно другим нормам данные органы являются юридическими лицами в организаци-онно-правовой форме учреждения681, В этой связи наиболее показа -те льны нормы п. 2 и 3 ст. 41 Закона от б октября 2003 п ко'Юрые объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) «О некоммерческих организациях»662 В указанных нормах сфокусированы практически все аспекты рассматриваемой проблемы. Для се разрешения следует прежде всего рассмотреть соотношение общей и гражданско-правовой правоспособности муниципальных образований .
Общая правоспособность муниципальных образований закреплена нормами публичного права (Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с ними правовыми актами). Муниципальные образования осуществляют основную деятельность в рамках публичного права и только для решения публичных вопросов вступают в гражданский оборот. Условием такого вступления служит наделение их соответствующей правоспособностью. Гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований, таким образом, базируется на двух началах - частном и публичном. Будучи достаточно широкой по содержанию, все же она носит специальный, а не общий (ун иве реальных!) характер. Муниципальные образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют цели их существования - осуществлению публично-правовых «х. полномочий. Поэтому некогорые авторы называют правоспособность муниципальных образований целевой, т.е. соответствующей целям их 04 создания и деятельности684
В част неправовых отношениях муниципальные образования не выступают как носители публичной власти. Это одна из гарантий соблюдения интересов иных участников гражданского оборота, взаимоотношения которых с муниципальными образованиями построены на равенстве и других основополагающих принципах гражданского права. В случае нарушения гражданских прав или неисполнения обязанностей к муниципальным образованиям в судебном порядке могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности. Такое правовое положение муниципальных образований (как и других публично-правовых образований - Российской Федерации, субъектов Российской Федератдш) является залогом нормального функционирования гражданского оборота.
В п. 2 ст. 124 ГК РФ закреплено правило, согласно которому к муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное нс вытекает из закона или особенностей данных субъектов*. Буквальное толкование данного положения подводит к однозначному выводу, что, участвуя в гражданском обороте, муниципальные образования не становятся юридическими лицами - к ним лишь «применяют’Ся нормы, определяющие участие юридических лвд„». А оговорка «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов* является проявлением признания особенностей правового статуса муниципальных образований в гражданских правоотношениях, наряду с указанием на то, что при его рассмотрении именно публично-правовая природа таких лиц является первостепенной.
Муниципальные образования в соответствии с подразд. 2 разд Л ч. 1 ГК РФ являются одними из лиц наряду с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, что уже само по себе делает невозможным отождествление муниципальных образований и юридических лиц. Неприменение гражданско-правовой нормы, адресованной юридическим лицам, к отношениям с участием муниципальных образований возможно в двух указанных в п. 2 ст. 124 ГК РФ случаях: если иное вытекает из закона или из особенностей данных субъектов. Таким образом, ГК РФ однозначно не определяет правоотношения, в которых могут участвовать муниципальные образования, предусматривая два случая, когда 'такое участие ограничивается. Избранный законодателем подход представляется оправданным: при существующем многообразии гражданско-правовых отношений невозможно закрепить правовой нормой перечень отношений, в которых могут участвовать данные субъекты права. В этой связи особое значение приобретает правильное применение нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ с учетом особенностей правового положения муниципальных образований.
Исходя из этого к ним не могут быть применены, в частности, нормы некоторых статей гл. 4 ГК РФ «Юридические лица*: ст. 49 «Правоспособность юридггческого лица», ст. 50 «Коммерческие и некоммерческие
организации», ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц», ст. 54 «Наименование и место нахождения юридического лица», ст. 61-65, посвященных ликвидации юридического лица.
Одновременно в ГК РФ и других изданных в соответствии с ним нормативных правовых актах закреплены особенности участия муниципальных образований в гражданском обороте. Например, гражданское законодательство выделяет правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные в главе 5 ГК РФ субъекты, устанавливая для них особый правовой режим: ст, 16 - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому ли1^ незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц; ст. 115 - о субсидиарной ответственности муниципального образования по обязательствам муниципального унитарного предприятия при недостаточности его имущества; ст. 215 - о праве собственности муниципальных образовании и т.д.
Важным условием является также обращение к нормам других отраслей права, уточняющим особенности участия муниципальных образований в конкретных правоотношениях (например, финансового права - в Кредитных правоотношениях и т.д.)
Регулируемые гражданским законодательством отношения, о которых идет речь в п. 2 ст. 124 ГК РФ, перечислены в п. 1 ст. 2 ГК РФ. В числе прочего здесь говорится об определении гражданским законодательством правового положения участников гражданского оборота. В соответствии с п 1, 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления от имени муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Юридические же .лица согласно п, 1 ст. 48 ГК РФ от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права, несут обязанности.
Поскольку муниципальное образование признается ГК РФ самостоятельным лицом, которое реализует свою правоспособность через органы публичной власти, то на основании использованной в тексте ст. 125 ГК РФ формулы «от имени» можно прийти к заключению, что в результате действий органов местного самоуправления участником гражданских правоотношении становится муниципальное образование в целом.
В научных кругах по вопросу гражданской правоспособности органов местного самоуправления существуют различные точки зрения. Некоторые ученые полагают, что органы местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени муниципального образования, об.падая правами финансируемых собственником муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и субсидиарной ответственностью учредителя -
муниципального образования по их обязательствам. В этой связи различают деятельность органа местного самоуправления, наделенного гражданской правоспособностью от имени муниципального образования, и деятельность органа местного самоуправления, наделенного ею от собс твенного имени. В первом случае при заключении договора от имени муниципального образования права и обязанности возникают у муниципального образования, во втором случае носителем прав и обязанностей становится сам орган местного самоуправления. Так, например, он заключает договор для удовлетворения собственных «учрежденческих» нужд при аренде помещения, он же несет ответственность при совершении деликта. В подобных ситуациях муниципальные образования несу'г субсидиарную ответственность как собственники учреждения в порядке, предусмотренном ст. 120 и 399 ГК РФ686 Другие ученые считают, что органы местного самоуправления могут вступать в гражданский оборот, действуя и как нсобособленные юридические лица, являясь особыми представителями муниципального образования, и как юридические лица. Главное, что их действия обязывают муниципальное образование и они действуют в пределах своей компетенции687
Общей чертой приведенных позиций является фактическое «расщепление» правового положения органа местного самоуправления на два лица: «властное» и «не властное» в зависимости от осуществляемой им деятельности. Отсюда их неопределенность, поскольку, как и законодательство, они оставляют без ответа многие вопросы Например, если орган местного самоуправления обладает правами юридического лица (учреждения), то может ли он при совершении деликта нести самостоятельную ответственность денежными средствами, учитывая, что его финансирование ведется на основании нормативного правового акта муниципального образования о бюджете. В связи с тем, что органы местного самоуправления создаются специально для реализации полномочии муниципального образования, являются его составной «частицей», действуя от его имени, а также принимая во внимание содержание нормы и. 1 ст. 126 ГК РФ, становится неясным, на чем основано утверждение о том, что орган местного самоуправления обладает правом выступать в гражданском обороте от своего имени - ведь тем самым признается наличие у этого органа некоторой обособленной от муниципального образования правоспособности. Полагаем, что признание какой-либо двойственности правового положения органов местного самоуправления не имеет правового обоснования: любые действия органов местного самоуправления являются действиями самого муниципального образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа местного самоуправления и статусом муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции608.
00
Сравнивая правовые статусы органов местного самоуправления и юридических лиц, можно заметить ряд отличий:
1. Органы местного самоуправлениями создаются муниципальными образованиями как участниками публично-право вых отношений. Юридические лица создаются субъектами гражданского права.
2. Органы местного самоуправления создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта -акта муниципального образования. Орган местного самоуправления приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую силу соответствующего акта о его создании, теряет ее с утратой актом юридической силы6ВЭ
Правоспособность юридического .лица возникает с момента его юсу-дарственной регистрации и прекращается с момента внесения в реестр юридических лиц соответствующей записи: п. 2 ст. 51, п. 8 ст. 63 ГК РФ, Федеральный закон ст 8 августа 2001 г К? 129-ФЗ (в ред. от 2 июля 2005 г.) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных п ред п ринимате л ей»690
Согласно законодательству государственная регистрация предусмот-рена исключительно для юридических лиц и граждан-предпринимателей, следовательно, для муниципальных образовании необходимость в такой регистрации отсутствует. Повторимся - в соответствии сп.2ст. 124ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В нем не говорится о том, что органы местного самоуправления, вступая в гражданский оборот, приобретают статус юридического лица (какую-либо из организационно-правовых форм юридических лиц). Цели же, которым служит государственная регистрация юридических лиц (проверка соответствия учредительных документов требованиям законодательства и т.д), в случае с органами местного самоуправления достигаются с помощью закрепления полномочии муниципальных образований в законах и уставе муниципального образования и указанием в этих актах на то, какой орган местного самоуправления исполняет те или иные полномочия от имени муниципального образования. Законность этих правовых актов строго контролируется органами юстиции и прокуратуры691.
3. Юридические лица создаются для участия в гражданском обороте, для осуществления любого вида деятельности, не запрещенного законом (ст. 49 ГК РФ). Органы местного самоуправления создаются для исполнения полномочий, закре! тленных за муницш тальным образованием публично-правовыми нормативными актами. Причем в этих актах указываются система таких органов и их полномочия. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа местного самоуправления.
4. В отличие от органов юридических лиц, властные полномочия которых ограничены рамками их организации, властные полномочия ор
ганов местного самоуправления распространяются на широкий круг подвластных им субъектов, Для осуществления управленческих функций может быть создано и учреждение (ст. 120 ГК РФ), однако при этом оно будет юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения. а не органом местного самоуправления,
5. Важной особенностью гражданской правосубъектности органов местного самоуправления является порядок привлечения их к гражданско-правовой ответственности. Юридические лица несут гражданско-правовую ответственность самостоятельно, и лишь в предусмотренных законодательством случаях ответственность по их обязательствам несут иные лица {ст. 56,115 и др. ГК РФ), В случае с органами местного самсу правления всю полноту гражданско-правовой ответственности, связанной с их деятельностью, в установленном порядке несет создавшее их муниципальное образование (ст. 16, 126, 1069, 1071 и др. ГК РФ)692. В то же время через органы местного самоуправления реализуется ответственность муниципального образования. Пункт 2 ст, 125 ГК РФ допускает следующий механизм ответственности. Органы местного самоуправления своими действиями приобретают и осуществляют права и обязанности от имени муниципального образования, которое как субъект гражданских правоотношении возлагает бремя ответственности за все происходящее на органы местного самоуправления. Право и обязанность нести ответственность в данном случае имеют делегированный, опосредованный характер. Ответственность возлагается на органы местного самоуправления. В то же время для юридического лица, понятие которого дастся в частном праве, ответственность является неотъемлемым его признаком. Оно несет ответственность непосредственно своим имуществом. Как видим, механизм гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления не совпадает с механизмом ответственности юридического лица693
Итак, правовые статусы органов местного самоуправления и юридических лиц различаются, и весьма существенно. Не учитывать это различие в правотворчестве и правоприменительной практике - значит, неточно следовать нормам ГК РФ о частноправовой правоспособности органов местного самоуправления, а в целом подменять публично-правовую природу органов местною самоуправления частноправовой, лишать такие органы самой основы их существования - осуществления публичной власти.
Теоретическое обоснование именно такого разрешения данного вопроса имеет место в 'грудах советских ученых-юристов. Так, А.В. Венедиктов и С.Н. Вратусъ (которые по объективным причинам не видели принципиальной разницы между органами государственной власти и органами местного самоуправления) четко разграничивали административную и гражданскую правосубъектность государственных органов. Поэтому они строго различали регулируемые гражданским законода
220
тельством отношения, в которых участвуют предприятия и организации в качестве юридических лиц, и властно-организационные отношения, в которых выступают органы управления, наделенные определенной компетенцией. Классическими можно признать теоретические положения о том, что не только хозрасчетное предприятие, выпускающее товар (в терминологии ГК РФ - коммерческая организация), может быть четко отграничено от органа управления (в современной терминологии - органа государственной власти и органа местного самоуправления). В такой же мере по другим признакам разграничиваются бюджетные предприятия и организации (в терминологии ГК РФ - государственные и муниципальные учреждения), представляющие собой самостоятельный комплекс Правовой формой их выступления в правоотношениях является форма юридического лица. Государственные же органы выступают в соответствующих правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме. Предприятия и организации (здесь -коммерческие и некоммерческие организации) выступают в качестве участнггков правоотношений как единое целое.
Специальные положения об органах юридических лиц и о предпринимательстве устанавливают, чьи действия и в каких пределах означают выступление данного предприятия или организации в качестве участников правоотношения Лишь во внутренних отношениях предприятия или организации могут выступать отдельные должностные лица, Инос дело -государственный орган. Правоотношения, в которых он участвует, в большинстве случаев являются отношениями власти и подчинения (публичные правоотношения). В этих отношениях государственный орган может’ участвовать либо как целое (что бывает редко), либо в лице своих структурных подразделений и отдельных должностных лиц69*. Разделяя эти идеи, некоторые авторы справедливо заявляют о том. что в силу прямого указания п, 2 ст. 125 ГК РФ в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках
695
института законного представительства
Гражданско-правовая ответственность органов местното самоуправления неоднородна. В теории гражданского права ее традиционно дифференцируют на отдельные виды по различным основаниям. Так, в зависимости аг особенностей конкретных гражданских правоотношений (т.е, по основаниям ответственности) выделяют ответственность за причинение имущественного вреда (совершение имущественного правонарушения) и ответственность за причинение морального ереда (вреда, причиненного личности). Первый вид ответственности наиболее распространен в гражданском праве и применяется к подавляющему большинству гражданских правонарушений в отношениях между .любыми субъектами. Основания такой ответственности могу г предусматриваться как законом (в некоторых случаях подзаконным актом), так и соглашением сторон (договором). Второй вид ответственности возникает
только в отношении физических лиц и лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Ответственность за причинение морального вреда, как правило, возни кает независимо от вины причинителя, состоит в денежной (но не в иной материальной) компенсации и осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда, т.е. сверх него(ст. 1099-1101 ГК)8Э6.
Ответственность органов местного самоуправления за имущественные правонарушения может быть подразделена на договорную и bi ^договорную. Договорная ответственность органов местного самоуправления представляет собой ответственность за нарушение договорного обязательства. Основанием ее наступления служит нарушение договора, т.е. соглашения самих сторон (контрагентов). Поэтому такая ответственность может устанавливаться и за правонарушения, прямо не обеспеченные санкгщями в действующем законодательстве, а в ряде случаев - увеличиваться или уменьшаться по соглашению участников договора в сравнении с размером, предусмотренным законом. Внедоговорная ответственность имеет место тогда, когда орган местного самоуправления (правонарушитель) не состоит в договорных отношениях с потерпевшим. Она может использо-ваться только в прямо предусмотренных эконом случаях и размерах на императивно установленных им условиях. Внедоговорная ответственность возникает при причинении .личности или имуществу физического или юридического лица вреда, нс связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления обязанностей, лежащих на нем в силу договора с потерпевшей стороной.
В теории гражданского права внедоговорную ответственность нередко называют деликтной, связывая ее в основном с обязательствами из причинения вреда (деликтами)697, которые, по мнению некоторых авторов690, представляют собой форму гражданско-правовой ответственности. Но сфера применения такой ответственности в действительности шире и охватывает все случаи возникновения гражданской ответственности в силу наступления обстоятельств, прямо предусмотренных законом (при отсутствии договора).
Законодательство различает общие и спегшальные условия привлечения к ответственности органов местного самоуправления за причинение вреда. К общим условиям относят наличие вреда699, противоправ-700
ность поведения причинителя вреда , причинную связь между 701 702
вредом и противоправным поведением , вину причинителя вреда .
Для решения вопроса о возложении ответственности необходимы следующие специальные условия.
1. Действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть облечены в форму акта власти703. В данном случае речь идет не обязательно о каком-либо правовом документе общего либо индивидуального характера: под актом власти необходимо понимать любого рода деятельность указанных лиц, которая вытекает из их право-
см CM
ггг
вого статуса и может связываться в том числе с фактом издания правовых актов, а также с иной деятельностью, направленной на реализацию ч. л- 704
целей и задач, спящих перед муниципальным ооразеванием
2. Акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или группой лиц, образующих коллегиальный орган. Акты власти связываются с определенного рода деятельностью, осуществляемой указанными лицами, носящей организационно-распорядительный характер. Вполне логично, что данные лица должны обладать определенным объемом властных полномочий.
3. Должностные лица органов местного самоуправления в соответствии со ст, 1069 ГК РФ, издавая эти акты власти, должны действовать в рамках своих служебных обязанностей. Эти обязанности предусматриваются законодательством Российской Федерации и субъектов РФ и конкретизироваться в актах местного самоуправления .
Юридическое значение разграничения договорной и внсд оговоркой ответственности органов местного самоуправления состоит в том, что формы и размер внедоговоркой ответственности устанавливаются только законом, а формы и размер договорной ответственности определяют-с я как законом, так и условиями заключенного договора- При заключении договора стороны могут установить ответственность за правонарушения, за которые действующее законодательство не предусматривает какой-либо ответственности, или ввести иную форму ответственности, отличную от той, которая за данное правонарушение предусмотрена законодательством. Стороны по договору вправе также повысить гглг-г понизить размер ответственности по сравнению с размером, установленным законом, если в нем не указано иное.
Необходимость разграничения договорной и внедоговорной ответственности органов местного самоуправления обусловлена также тем, что они (виды ответственности) подчиняются различным правилам. Так, если вред причинен органом местного самоуправления, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, он возмещается в соответствии со ст. 1084-1094 ГК РФ. В случае же причинения вреда неисполнением обязанности, принятой на себя органом местного самоуправления по договору, он возмещается в соответствии со ст. 393-406 ГК РФ и законодательством. регулирующим это дошворное правоотношение.
В зависимости от характера распределения гражданско-правовой ответственности нескольких лиц различают долевую, солидарную и субсидиарную ответственность. На такие виды может подразделяться как договорная, так и внедоговорная ответственность органов местного самоуправления.
Долевая ответственность означает, что орган местного самоуправления совместно с другими ответчиками несет ответственность в точно определенной доле, установленной законом или договором. Правила о долевой ответственности применяются, когда иной вид ответственности
для нескольких субъектов не предусмотрен законом (иным правовым актом) или договором. Если при этом законодательство или договор нс определяют доли сторон, они считаются равными, т.е. орган местного самоуправления несет ответственность в одинаковом с другими ответчиками размере (ст. 321,1080, л. 2 ст. 1081 ГК РФ). Долевая ответственность имеет значение общего правила и применяется тогда, когда законодательством или договором не установлена солидарная или субсидиарная ответственность органов местного самоуправления.
Солидарную ответственность органы местного самоуправления несут в случаях, если она прямо предусмотрена договором или установлена законом. При солидарной ответственности кредитор вправе предъявить требование, как ко всем ответчикам совместно, так и к любому из них, включая орган местного самоуправления, если последний является одним из ответчиков. Причем такое требование может быть предъявлено как в полном объеме нанесенного ущерба, так и в любой сто части. Нс получив полного удовлетворения от одного из солидарных ответчиков, кредитор может по тем же правилам требовать недополученное с остальных, которые остаются перед ним ответственными до полного удовлетворения его требований (ст. 323 ГК РФ). Солидарная ответственность органов местного самоуправления может применяться при неделимости предмета неисполненного обязательства (п. 1 ст. 322 ГК РФ) и при совместном причинении вне договор ного вреда (ч. 1 ст. 1080 ГК РФ),
Субсидиарная ответственность является дополнительной по отношению к ответственности, которую несет перед потерпевшим основной правонарушитель (п. 1 ст. 399 ГК РФ), Она призвана дополнить его ответственность, усиливая защиту интересов потерпевшего. При этом орган местного самоуправления, несущий такую дополнительную ответственность, совсем не обязательно является сопри чините л ем имущественного вреда, нанесенного потерпевшему - физическому или юридическому лицу, а во многих случаях вообще не совершает каких-либо правонарушений.
Субсидиарная ответственность для несущего ее орщна местною самоуправления наступает в случае, когда основной ответчик отказался удовлетворить требование потерпевшего либо последний в разумный срок не получил от него ответа на свое требование (абз. 2 и. 1 ст. 399 ГК РФ). Поэтому по общему правилу не требуется, чтобы основной ответчик вначале ответил перед потерпевшим всем своим имуществом, и только при его недостатке (т.е, во многих случаях, по сути, при банкротстве ответчика) к ответственности должен привлекаться субсидиарный ответчик (должник).
С точки зрения условий наступления субсидиарной ответственности она, в свою очередь, может быть разделена на несколько видов. В договорных отношениях она обычно наступает при отказе основного ответчика от удовлетворения предъявленных к нему требований (независи-
223
N
N
mo от наличия или отсутствия у него неооходимого для удовлетворения кредиторов имущества). Таковой, например, в силу условий договора может быть ответственность органа местного самоуправления, выступившего в качестве поручителя (п. 1 ст. 363 ГК РФ) 06
Во вне договорных отношениях, например при банкротстве юридических лиц, субсидиарная ответственность органов местного самоуправления как уч родителей юридических лиц наступает лишь при недостатке у банкротов какого-либо имущества, способного удовлетворить интересы кредиторов (п, 3 ст. 56, п. 1 ст, 75, абз. 3 п. 2 ст. 105, п. 2 ст. 1074 ГК РФ), и, следовательно, предполагает предварительное обращение взыскания на такое имущество. Такова же в принципе ответственность органов местного самоуправления - как собственников имущества муниципальных унитарных предприятий. Особый случай представляет собой субсидиарная ответственность собственников созданных и финансируемых ими учреждений, поскольку она наступает уже при недостатке находящихся в их распоряжении денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Она предполагает необходимость предварительного обращения взыскания только на этот вид имущества70 .
В муниципально-правовой науке предпринимаются попытки разработки проблем субсидиарной и солидарной ответственности органов местного самоуправления и государственных органов. В числе важнейших принципов, на которых строятся взаимоотношения и взаимодействие между государственными органами и органами местного самоуправления, являются принципы субсидиарности и солидарности. В условиях, когда местными сообществами и их органами нс только решаются вопросы местного значения, но и осуществляется определенная часть государственных полномочий, к тому же когда невозможно точно разграничить местные и государственные дела, решаемые на местах в интересах населения, их успешная реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности всех трех уровней власти и управления (федеральной, региональной и муниципальной) в целях содействия сбалансированному развитию территорий.
Принципы субсидиарности и солидарности предусматриваются в Европейской хартии местного самоуправления как основополагающие и подлежащие соблюдению с учетом как европейской интеграции, так и внутреннего устройства государств, входящих в Совет Европы. Этим двум принципам должны соответствовать и два вида ответственности: субсидиарная и солидарная, причем в сфере нс только гражданско-правовых, но и властно-административных отношений.
Гражданский и Бюджетный кодексы РФ не предусматривают случаи субсидиарной ответственности Российской Федерации и субъектов РФ за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно федеральных органов государственной власти или органов
государственной власти субъектов РФ. Этот пробел в правовом регулировании взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления противоречит системе правовых гарантий местного самоуправления и нарушает основополагающие принципы их взаимодействия и сотрудничества - субсидиарности и солидарности.
Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки и вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту органа, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в случае причинения убытков и вреда органами местного самоуправления в сфере властно-административных отношений граждане в отличие от юридических лиц могут требовать компенсацию морального вреда. Но в ряде случаев убытки либо вред гражданам или юридическим лицам могут быть причинены органами местного самоуправления или должностными лицами этих органов вследствие ненадлежащего исполнения со стороны органов государственной власти правовых гарантий местного самоуправления либо установленных законом обязанностей.
На практике нередки случаи, когда органы местного самоуправления не полностью обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством посредством обеспечения муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов, Бывает так, что гражданам или юридическим лицам причиняются убытки вследствие увеличения расходов или уменьшения доходов местного бюджета, возникающих в результате решении, принятых федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъекта РФ. При этом органы государственной власти, принявшие такие решения, не полностью компенсируют дополнительные расходы муниципальным образованиям, что является нарушением действующего законодательства.
Немало подобных коллизий происходит при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не обеспеченных в необходимых размерах материальными и финансовыми средствами. Закон устанавливает, что в этих случаях органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Однако законодательство не устанавливает, кто обязан возместить причиненные убытки или вред.
Вопрос о том, кто конкретно в указанных случаях несет ответственность и возмещает убытки в сфере властно-административных отноше-
in см CM
225
ним, является принципиальным. По общему правилу Российская Федерация, сс субъекты, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, за исключением случаев принятия ими на себя соответствующих гарантий (поручительств). Однако в соответствии с конституционными (ст. 132, 133 Конст итуции РФ) и иными правовыми гарантиями местного самоуправления имеются все основания квалифицировать вышеперечисленные случаи в качестве гарантий (поручительств), принятых Российской Федерацией либо ее субъектами на себя по обязательствам муниципальных образований.
Представляется, что если законом или иным правовым актом предусмотрена обязанность муниципальных образований (органов местного самоуправления) возмещать убытки либо вред< причиненные им вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей или обязательств органами государственной власти, а имеющихся в их распоряжении средств недостаточно, то субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных образований либо органа местного самоуправления должны нести в зависимости от вины соответственно органы государственной власти Российской Федерации или ее субъекта. При возмещении в подобных случаях убытков или вреда муниципальным образованием оно должно быть наделено правом регресса соответственно к Российской Федерации или ее субъекту.
Аналогичных взглядов придерживается К.И. А.шфбекое, С его точки зрения, все три уровня власти и управления в Российской Федерации несут перед гражданами солидарные обязанности в части удовлетворения основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Исходя из принципа солидарности, в законодательстве следует урегулировать принципы и порядок солидарной ответственности органов всех 'грех уровней власти и управления перед физическими и юридическими лицами в сфере властно-административных отношении708. Солидарная ответственность должна применяться во всех случаях, связанных с совместным причинением убытков или вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их до.пжностных лиц. Установление солидарной ответственности будет способствовать реальной защите прав граждан и юридических лиц, а также повышать ответственность перед ними государственных органов и органов местного само-управления, делать их солидарные ооязанности оолсе надежными .
В нас тоящее время в правовой науке обсуждается проблема соотношения гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности публично-правовых образований и органов пуб.ничной власти (государственных и муниципальных) перед физическими и Юридическими лицами. Так, по мнению Г.А. Гаджиеащ ответственность за причинение вреда, предусмотренная конституционным правом (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16,
1069 ГК РФ), имеет самостоятельное юридическое содержание и основания возникновения710. В поддержку этой идеи приводятся правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Во-первых, основания и условия конституционно-правовой ответственности государства перед частными лицами отличаются от оснований гражданско-правовой ответственности711. В Постановлении от1 9 июня 1992 г. № 7-П Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что основанием возникновения ответственности государства в конституционном смысле является прежде всего нарушение принципов конституционной государственности712.
Во-вторых, сам ущерб, вызванный незаконными действиями органов государственной власти, в конституционном и гражданском праве характеризуется различными признаками713. В Постановлении от 1 декабря 1997 г.№ 18-П714 Конституционный Суд РФ отметил, что, в отличие от гражданского права, в котором действует принцип исчисляемос-ти ущерба, вред, причиненный государством, может быть реально неисчииляемым вредом.
Г.А Гаджиев считает, что разграничение конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности необходимо осуществлять и применительно к таким институтам, как несостоятельность субъектов РФ и муниципа льных образований715 В Определении от 14 января 2000 г. № 2-О716 Конституционный Суд РФ из содержания норм ст. 8, 35, 55 Конституции РФ вывел конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования. Защита этих ценностей оправдывает существование таких институтов, как несостоятельность (банкротство) публичных правовых образований.
Аналогичных взглядов придерживается Н.М. Колосова. С ее точки зрения, в тех случаях, когда правоотношения имеют не частноправовой, а публично-правовой характер, можно поставить вопрос об отнесении возмещения причиненного ущерба к конституционным санкциям717
Резюмируя приведенные выше авторские позиции, можно прийти к выводу о том, что различие гражданско-правовой ответственности и конституцией но-правовой, возникающих из причинения вреда, состоит в основаниях и условиях ответственности, ее правовом режиме718, санкциях и целях. В основу ответственности органов местного самоуправления как органов публичной власти перед физическими и юридическими лицами положен общий конституционный принцип судебного обжалования любых властных решений.
Реализацию идеи о разграничении гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности за причинение вреда физическим и юридическим лицам мы можем наблюдать в законах некоторых субъектов РФ. Так, в законе Белгородской области от 19 августа 1996 г. № 75 (в ред, от 27 ноября 2001 г.) «Об ответственности органов местного само- СМ упра в лен ия и должное тных лиц мести ого са моупра вл ен ия»71 3 фактиче - 0^
228
ски воспроизводятся основные положения ГК РФ (ст. 16) в части возмещения ущерба, В соответствии со ст. 5 Закона убытки, причиненные в результате неправомерных решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, совершения ими неправомерных действий, возмещаются ими в паяном объеме тем предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинены эти убытки, на основании решения суда или арбитражного суда за счет средств органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, возместившие убытки, причиненные их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в соответствии с законом.
В Законе Калужской области от 8 июня 1996 г. № 34 «О месгном самоуправлении в Калужской области»720 {в ред. от 26 июня 2003 г.) дополнительно предусмотрена гражданско-правовая ответственность перед местным сообществом В соответствии со ст. 60 Закона жители муниципального образования вправе предъявить иск к органам местного самоуправления в случае невыполнения этими органами и должностными лицами установленных федеральными законами и законами Калужской области обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом. На первый взгляд, законодатель субъекта РФ, осуществляя собственное гражданско-правовое регулирование (закрепляя нормы гражданского права в законе субъекта РФ), вышел за пределы своей компетенции, фактически вторгнувшись в предметы ведения Российской Федерации (ст. 71-73 Конституции РФ). Однако сторонники разграничения гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности за причинение вреда считают, что в подобных случаях следует юридически грамотно учитьгеать предметы правового регулирования и содержание норм отраслей права721. В конституционном и муниципальном праве существуют нормы, которые можно назвать смежными с нормами иных отраслей права. Так, ст. 76 Закона от 6 октября 2003 г. об ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами основана на ст. 53 Конституции РФ, которая посвящена ответственности за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц. Но эта норма имеет иной смысл, чем аналогичные статьи ГК РФ. Они родственны, но не тождественны: смешанные нормы, являясь «гомогенными» (родственными), не могут быть тождественными722. В силу их смежности встает проблема разграничения граж-723 да нс ко- г гравовои и конституционно- г гравовои ответственности -
Приведенные аргументы позволяют снять сомнения в конституционности рассматриваемых положений законов Белгородской и Калуж-’. '-724
с ко и ооластеи .
В свете изложенного подчеркнем, что трактовка ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими
лицами исключительно как гражданско-правовой ответственности представляется узкой и односторонней. Ответственность органов власти перед физическими лицами - гражданами относится прежде всего к сфере публичных правоотношешш и носит публично-правовой характер, в данном случае - конституционно-правовой В то же время эго не исключает воз-м 725
можнос™ их привлечения к граждански-правовой ответственное™ .
5.2. ОСНОВАНИЯ И УСЛОВИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в случае совершения действии, наруша-ЮГГЦ1Х их права и свободы, причиняющих имущественный и иной ущерб. В большинстве случаев эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. К ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действии (бездействия) или должностых лиц местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или уставу акта местного самоуправления, подлежа'г возмещению муницит та льным образованием.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в следующих случаях.
1. Принятие органами или должностными лицами местного самоуправления незаконных актов, нарушающих права и свободы граждан72.
2. Причинение имущественного или иного вреда противоправными действиями органа или должностного лица местного самоуправления. Возмещение ущерба в этом случае регулируетоя ст. 1069 ГК РФ. Норма данной статьи сформулирована с учетом требований ст. 16 ГК РФ. В ней, в отличие от общих правил деликтной ответственности, предусмотрены властно-административный характер действий органов местного самоуправления и их должностных лиц и причинение вреда как следствие противоправных действий указанных субъектов.
Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах соответственно их компетенции или должностных полномочий. Под незаконным действием понимаются действия, выходящие за указанные пределы, a также бездействие, т.е, неосуществление (или отказ от осуществления) органами местного самоуправления, а также их должностными лицами Aj
своих обязанностей. В то же время вред, причиненный в ходе хозяйственной или технической деятельности указанных субъектов, не связанный непосредственно с реализацией ими своих властных полномочий, подлежит возмещению на общих основаниях.
Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению. Нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие - за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред727. Его возмещения граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия является неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.
Возмещение вреда производится не за счет должностных лиц, чьи действия или бездействие вызвали причинение вреда, а за счет казны муниципального образования, от имени которой в соответствии со ст. 1071 ГК РФ выступают его финансовые органы.
3. Причинение вреда органами или должностными лицами местного самоуправления в результате хозяйственной и технической деятельности, Органы местного самоуправления согласно ст, 41 Закона от 6 октября 2003 г. наделяются статусом юридического лица. Они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. Ответственность этих органов может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).
В данном случае речь идет о внедоговорной имущественной ответственности за вред, причиняемый физическим или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления (ст.53 Конституции РФ; сг. 16, 1069 ГК РФ). Основанием возникновения такой ответотвенности, как и других видов юридической ответственности, является состав правонарушения. Применительно к обозначенным отношениям состав правонарушения, предс тавляющий собой совокупность элементов или условий ответственности, включает помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, также условия специальные, присущие только ответственности органов публичной власти. Это подчеркивается в актах Высшего Арбитражного Суда РФ, который, в частности, указал, что «ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (ст. 1064 ГК РФ) и специальных (ст.1069 ГК РФ) условий»720. Данная позиция может быть распространена и на органы местного самоуправления. Однако при этом не было уточнено, какие условия
относятся ко второму типу. В советском юридической науке к специальным условиям ответственности органов публичной власти относили причинение вреда: а) в области административного управления; б) действиями должностного лица; в) противоправными служебными действиями729 С минимальными терминологическими коррективами эти условия называются в качестве спег сальных и в современной литературе730.
С нашей точки зрения, текст закона дает основания для вычленения двух специальных условий вне договорной ответственности органов местного самоуправления. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру его деятельности. Изменение традиционных названый специальных у еловый ответственности органов местно го самоуправления не означает’ отказа от результатов ранее проводившихся исследований, но обусловлено несколько иным подходом к их анализу. Рассмотрим каждое из условий подробнее.
L Условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда. Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ указывает на то, что первое специальное условие ответственности органа местного самоуправления относится к субъекту. Вред возмещается за счет казны, если он причинен органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.
Легальное определение органа местного самоуправления дано в Законе от 6 октября 2003 г. Органы местного самоуправления - это органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Закона), Закон определяет структуру органов местного самоуправления, которую в соответствии со ст. 34 Закона составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполните ль но-распорядительный орган муниципального образования), контрольньпЙ орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, орган местного самоуправления квалифицируется в качестве такового в уставе муниципального образования.
Не совсем понятен статус избирательной комиссии муниципального образования. Закон от 6 октября 2003 г. не называет ее, перечисляя органы местного самоуправления. Однако очевидно, что избирательная комиссия в большей или меньшей степени обладает некоторыми признаками, присущими органу местного самоуправления, в том числе, что самое важное, публично-правовой компетенцией по решению вопросов местного значения. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, ^-т местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выбор- Ю ного органа местного самоуправления, выборного должностного лица 0^
местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст\ 39 Закона аг б октября 2003 г.). В связи с этим возникает вопрос: если этот субъект, осуществляя публично-правовые функции с нарушением закона, причиняет вред, например, гражданину, должна ли ответственность наступать по правилам ст.1069 ГК РФ (за счет казны) или ее обязан нести субъект, причинивший вред, за собственный счет? Вероятно, па этот вопрос предстоит найти ответ судебным органам в процессе разрешения конкретных дел. Нам же представляется, что по общему правилу на избирательную комиссию должен распространяться общий режим имущественной ответственности органов публичной власти, Разумеется, речь идет об ответственности за вред, который причинен в результате осуществления данными субъектами их властных полномочий. Обоснованию предлагаемого подхода служат следующие доводы.
ГК РФ регулирует отношения между юридически равными субъектами. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство нс применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Вред, причиненный административно-властными действиями указанных субъектов, нельзя возместить на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, нс были юридически равными, а, напротив, имели административно-властный характер. Вместе с тем если придерживаться строго буквального толкования ст. 1069 ГК РФ, то привлечь избирательную комиссию муниципального образования к имущественной ответственности за причинение вреда также нельзя, ибо последняя формально не наделена статусом органа местного самоуправления. Такое толкование может привести к фактической безот-
С!
ветственности этого института, что, на наш взгляд, не соответствует смыслу закона и принципу справедливости права. Поэтому в данном случае норма ст. 1069 ГК РФ подлежит расширительному толкованию. Муниципальное образование должно агвечагь за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его функции. Для целей ответственности не до.пжно являться существенным, квалифицированы эти субъекты в законодатегьегве как органы местною самоу! травления или нет. В соответствии с предлагаемым толкованием наличие в силу закона у муниципального института (не являющегося формально органом местного самоуправления) властных полномочий - это достаточное условие применения ст. 1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении указанных полномочий731. При этом не имеет значения, в какой организационно-правовой форме юридического лица создана избирательная комиссия. Определяющим фактором является наличие публично-правовой компетенции, проявляющейся во властных полномочиях,
- 732
которыми в силу закона наделен данный субъект
Из изложенного следует* что доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления должно признаваться второе специальное условие - относящееся к характеру деятельности субъекта.
Or рассмотренных случаев следует отличать ситуации причинения органами местного самоуправления имущественного вреда при осуществлении делегированных полномочий. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого субъекта или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия733. Делегированные полномочия - это полномочия, переда иные государственным органом, на который возложено их осуществление, органу местного самоуправления. Орган, получающий делегированные полномочия, обретает право на их осуществление в результате передачи ему данных полномочий органом государственной власти, который по закону обязан их реализовывать.
Делегирование полномочий подразумевает передачу определенных властных функции органом власти одного уровня органу власти другого уровня. Вопросы о допустимости, условиях и порядке делегирования полномочий слабо разработаны как в российской юридической науке, так и в российском законодательстве, что затрудняет исследование проблемы ответственности за вред, причиненный физическим и юридическим лицам при незаконном осуществлении каким-либо лицом или институтом делегированных ему полномочий, В связи со сказанным целесообразно обратиться к зарубежному опыту, В Германии, например, выработан подход, в соответствии с которым имущественную ответственность за вред, причиненный лицом, которому были переданы властные полномочия, несет государства У последнего при виновном нарушении обязанности есть право регрессного требования. Если за нарушение обязанности несут ответственность несколько носителей в.пасги, то каждый из них отвечает за весь ущерб, а в совокупности они рассматриваются как солидарные должники. По законодательству Франции лицо, которому делегированы определенные полномочия, само несет ответственность за совершенные им в связи с осуществлением этих иалномочий правонарушения Но если это лицо докажет, что причиной совершения правонарушения было недостаточное финансирование или иная вина государства, тс ответственность возлагается на государство.
Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. В судебной практике примеры такого рода дел до настоящего времени отсутствуют. В соответствии с законодательством общее правило состоит в том, что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится орган власти, причинивший вред. Из этого общего правила закон не предусматривает исключений для случаев причинения вреда при осуществлении делегированных полномочий. Однако поскольку вина является условием ответственное-
233
ти. если указанный орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, определенные действия не были совершены вследствие недостаточного финансирования осуществления переданных полномочий из государственного бюджета соответствующего уровня), то обязанность возмещения может быть возложена на казну того уровня, к которому относится орган, делегировавший полномочия. К участию в деле истцу следует привлекать не один, а оба органа, объединенные отноше-w 734 ниями по делегированию полномочии ,
Для развития отечественного законодательства в этой части может быть использована германская модель. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших. Казна, отвечающая ;sa орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствую!цал казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, свя-занных со степенью виновности каждого из причините л ей вреда . Правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.
Должностные лица органов власти называются в числе возможных причинителей вреда, поэтому необходимо определить, какие субъекты относятся к данной категории. Большинство у1 юных отвергают возможность использования уголовно-правового определения должностного лица736 Поскольку в основании ответственности органов местного самоуправления лежит административная деятельность, при отсутствии общеотраслевого понятия должностного лица737 логично использовать его административно-правовое определение. Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия730. При этом юридические последствия понимаются как действия, влекущие установление, изменение или прекращение прав и обязанностей третьих лиц.
Помимо должностных лиц среди работников муниципальных органов выделяют оперативный и вспомогательный составы. В оперативный состав входят специалисты муниципальных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридические акты в качестве средства управления людьми (это юристы, экономисты и др., чья работа связана с подготовкой решений, проработкой различных вопросов и т.д.). Деятельность служащих, составляющих вспомогательный состав муниципальных органов, не предполагает совершения действггй, не то что влекущих юридические последствия, но и вообще влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность направлена на создание необходимых условии для служебной деятельности должностных лиц и оперативного состава (технические секретари, водители итд.)739
В специальной литературе часто можно встретить суждение о том, что ответственность органов публичной власти может наступить только тогда, когда вред причинен в результате действий (бездействия) должностного лица740. Данная точка зрения представляется спорной. Дело в гом, что невозможность совершения юридических действий лицами, не относящимися к должностным, предполагает идеальное положение дел, необходимой чертой которого является правомерное поведение указанных лиц. Обязательства же из причинения вреда возникают в результате правонарушений, которые наряду со всем прочим могут быть связаны и с нарушением круга служебных обязанностей. Практика свидетельствует, что вред может причиняться в результате незаконной деятельности как должностных лиц, так и работников оперативного и даже вспомогательного составов. Например, бездействие органа местного самоуправления на обращение гражданина или юридического лица может быть вызвано поведением секретаря или другого сотрудника, но, поскольку оно связано с осуществлением органом его административных функций, ответственность должна наступить по ст. 1069 ГК РФ.
Как правило, юридически значимая деятельность органа власти проявляется через деятельность должностных лиц. Однако, как следует из излаженного, это правило не является жестким и допускает исключения. Таким образом, для возникновения ответственности органов местного самоуправления нс имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование, чтобы действия муниципальных служащих были связаны с осуществлением органом местного самоуправления публично- в л а стной деятель ности.
2. Условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреди Данное специальное условие имеет два аспекта: во-первых, оно ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением вреда, причиненного при осуществлении только публично-властной деятельности, и, во-вторых, вреда, причиненного только служебными действиями. Конституция РФ и ГК РФ не уточняют, каким актом - административным или иным - должен бъггь причинен вред, чтобы за него наступала ответственность органа публичной власти. Если ранее в законодательстве (Основах гражданскою законодательства 1961 г. и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.) прямо указывалось, что речь идет о вреде, причиненном «в области административного управления», то теперь эта формулировка из правовых норм исчезла. Таким образом, при установлении принципа о'гвегсгвенноста органов публичной власти закон текстуально исходттг только из субъектного критерия Вместе с тем логическое и систематическое толкование приводит к выводу, что возмещению за счет казны по-ирежнему подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерной властной деятельности. В тех случаях, когда вред причиняется действиями органа местного самоуправления, не связанными с админист-
235
ративной компетенцией, ответственность за причинение вреда до.пжна наступать на общих основаниях. Введение специальной статьи обусловлено общим запретом на применение гражданского законодательства к отношениям, основанным на администратавном подчинении одной стороны другой. Именно публичный характер действий органов местного самоуправления предопределяет специфический подход законодателя к регулированию условий и порядка ответственности. Таким образом, по смыслу закона орган местного самоуправления принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением им властной деятельности.
В административных отношениях орган местного самоуправления (должностное лицо) выступает аг имени муниципальною образования, реализует административные функции последнего, осуществляя (правомерно или с нарушением) свои нормативно закрепленные полномочия, Важным признаком административной деятельности является властность. При всем многообразии взглядов на понятие власти наиболее распространено следующее толкование данного понятия: наличие возможности распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других741.
Властные отношения подразделяются на внутренние и внешние. Внутренними (или внутриорганизационными) являются отношения, складывающиеся внутри органа местного самоуправления или внутри системы этих органов (по поводу назначения на должности, организации работы, распределения обязанностей, поощрения и ответственности и т,д,). Внешними считаются отношения, которые складываются между органом местного самоуправления и другими субъектами. Наличие определенного объема властных полномочии, направленных вовне, т,е. за пределы данного органа, является важнейшим элементом муниципальной власти. Возможность в силу закона воздействовать на права и обязанности лица, находящегося за пределами структуры самого органа местного самоуправления, определяет квалификацию его действий как субъекта публичной власти, осуществляющего административную деятельность. Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность органа местного самоуправления может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности других субъектов. Вопрос определения природы действий должностного лица (публично-правовая или частноправовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред {отвечает орган или само лицо). В качестве методологического приема для решения этого вопроса могут использоваться сформулированные критерии административной деятельности.
Помимо изложенного рассматриваемое специальное условие призвано исключить из сферы ответственности органов местного самоуправления
ответственность за вред, наносимый частной, неслужебной деятельностью муниципальных служащих742. Во французском праве разработана доктрина разделения противоправных действий чиновников на faute de service (служебная вина) и faute personnelle (личная вина)743.
Понятие служебной ошибки не имеет точной дефиниции (выделят шесть категорий таких ошибок). По словам /7. Сандевуара, «в качестве служебной вины можно рассматривать любые предосудительные действия, совершенные госслужащим, за исключением случаев личной вины»744. К категории личных ошибок причисляются только действия: а) совершенные вне службы и никак не связанные со службой (всевозможные правонарушения, имеющие отношение к личной жизни служащею, а не его служебной деятельности); б) совершенные на службе, но являющиеся результатом недопустимого (в психологическом и эмоциональном плане) поведения; в) непростительные действия, имеющие исключительно тяжелые последствия (например, выдача поддельных талонов или ордеров, расхищение средств, использование служебного положения (личных связей с министром) с целью добиться отказа в разрешении на строительство, убийство, совершенное таможенником в форме с помощью табельного оружия, но исключительно из личной мести, и т.п.)745. В этих случаях налицо личная вина, к которой администрация не имеет никакою отношения. Однако при применении критериев отграничения служебной ошибки от личной в каждом конкретном случае останется определенная деля относительности (формулировки недопустимое поведение», «непростительное действие» весьма расплывчаты).
Обобщенно можно сказать, что во Франции наличие хотя бы отдаленной связи между содержанием правонарушения и служебными обязанностями влечет ответственность органа публичной власти. Российская же правоприменительная практика ориентируется на необходимость более тесной связи - при совершении правонарушения лицо должно действовать именно как должностное, быть при исполнении должностных обязанностей. В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции ио вопросу 0 служебных действиях продуктивным представляется учет французского и общеевропейского подходов в области разграничения действии по службе и вне ее.
Завершая рассмотрение вопроса об основаниях и условиях ответственности органов местного самоуправления перед физически ми и юридическими лицами, отметим следующие моменты.
1. Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ даст основания для вычленения двух специальных условий внедоюворной ответегвенности органов местного самоуправления. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру его деятельности Последнее из названных условий является доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления. Данное условие ограничивает ответственность органа местного самсуправле-
ния возмещением вреда, причиненного при осуществлении только пуолич-но-властной деятельности и тальки служебными действиями.
2. Для возникновения гражданско-правового ответственности органов местного самоуправления не имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование, чтобы действия муниципальных служащих были связаны с осуществлением органом местного самоуправления публично-властной деятельности.
3. Вопрос определения природы действий должностного лица (публично-правовая или частноправовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред (отвечает орган или само лицо). Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность органа местного самоуправления может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности других субъектов.
4 В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по вопросу о служебных действиях продуктивным представляется использование французского и общеевропейского подходов в области разграничения действий по службе и вне ее.
а. Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочии. Для развития отечественного законодательства по данному вопросу может быть использована германская модель, согласно которой казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших. Соответственно правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.
5.3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ
И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Процессуальна особенности рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из публично-правовых отношений, ответчиками в которых выступают органы местного самоуправления. В настоящее время органы судебной власти - Консгитуционный Суд РФ,
суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых агно!пений. Большая их часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.
В научных публикациях нередко используется термин «дела, возникающие из административно-право вых отношений». Этот термин, ранее использовавшийся в названии под разд 2 разд. II ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», был достаточно условен, поскольку суды общей юрисдикции рассматривали и рассматривают споры, вытекающие как из административных, так и из конституционных, налоговых. финансовых, таможенных и других правоотношений. Поэтому многие авторы отмечали, что название этого вида судопроизводства «носит до некоторой степени условный характер»745 Речь надо вести о делах, возникающих из публично-правовых отношении Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, с другой - участие в гражданском деле носи'голя властных полномочий (должностного лица, государстве иного служащего, органа государственной власти или местного самоуправления. органа общественного объединения)747.
Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях; во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых де.лах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям745. Более правильно, на наш взгляд, было бы говорить не о «специфической» функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий администрации749. Отметим и то, что способ возбуждения дел рассматриваемой категории тоже имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (обжалования), а не иска.
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданской) судопроизводства на основе применения норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения
239
240
в суд, поста ди иное развитие процесса, возможность отказаться аг продолжения процесса и прекратить производство по делу, применимы к л- 'л 750
расе мотрен ию дел, возникают i щх и з пуолич но-п ра вовых othoi 1 юн ии
Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, следующие:
- предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых присущи императивный (властный) характер, участие муниципального образования в лице его органов или должностных лиц;
- суд разрешает спор не о гражданском праве, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;
- в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает орган местного самоуправления;
- в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ВВИДУ отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от него.
В соответствии со ст, 22 ГПК РФ751 суды рассматривают и разрешают:
- исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
- дела по указанным в ci\ 122 ГПК РФ требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
- дела, возникающие из публичных правоотношении и указанные в ст. 245 ГПК РФ;
- дела особою производства, указанные в ст. 262 ГПК РФ;
- дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение их решений;
- дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений,
В соответствии с п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные ч, 1 и 2 этой статьи, за исключением экономических споров и других дел, огне сенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
Ценное нововведение ГПК РФ - это распределение обязанностей по доказыванию в делах, возникающих из публичных правоотношений, Так, ст. 249 ГПК РФ устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нор
ма гибкого правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности, В ч 4 ст. 246 ГПК РФ установлено, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом МРОТ, В свою очередь, ч, 2 ст. 249 ГПК РФ предусматривает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполнившие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти МРОТ.
Таким образом, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, судами общей юрисдикции в исключение из общих правил искового производства:
1) не принимаются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам гл, 22 ГПК РФ;
2) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение дяя их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица иля неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу в размере до десяти МРОТ (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ);
3) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;
4) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти. органом местного самоуправления или ДОЛЖНОСТНЫМ лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ч. 3 ст, 252 ГПК РФ), вследствие чего суду надлежит независимо от такого признания выяснить все об
стоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
Следует отметить, что многие акты органов местного самоуправления могут оспариваться посредством не только производства из административно-правовых отношений, но и возбуждения искового и особого лроиз-водсгва. Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. У ГК РФ гражданские права и обязанности возникают (помимо других оснований) из актов органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера и т.п.
Особенности рассмотрения бел о признании недействителънъши (полностью или частично) ненорштивных актов органов местного самоуправления арбитражными судами. Для защиты прав физических и юридических лиц все чаще используется такой способ, как признание недействительным акта государственного органа или органа ме-стного самоуправления. Законодательство в данном случае не оговаривает вид такого акта: им может быть предписание индивидуального характера или нормативный правовой акт, призванный регулировать ту или иную сферу общественных отношений. Это процессуальный способ защиты права, поскольку реализовать его можно только путем обращения в соответствующий юрисдикционный орган - арбитражный суд или суд общей юрисдикции (данное положение было закреплено еще в ГК РСФСР 1922 г.). Признание недействительным акта органа местного самоуправления в результате предъявления соответствующего иска пли подачи жалобы - это особый, самостоятельный способ защиты субъективных прав, который имеет гражданско-правовой, а не государственно-правовой или административно-правовой характер752,
В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ753 (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. К числу дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, относятся следующие:
- о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке,
- об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации иди гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;
- о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осу-
щес'гвляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;
- о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;
- о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.
Споры последней категории - наиболее распространенные. Способом защиты прав физических и юридических лиц является не только само признание незаконным и не подлежащим применению нормативного правового акта органа местного самоуправления (поскольку это означает возврат субъектов права в положение, существовавшее до издания данного акта), но и возмещение убытков, причиненных изданием акта, В п. 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснялось, что основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Российское законодательство не содержит определения правовых актов, в 'гом числе нормативных и ненормативных. АПК РФ указывает на два основных признака таких актов. Во-первых, они не должны носить нормативного характера. Ненормативный акт не содержит общеобязательных правил поведения, он имеет конкретные предписания и обращен к конкретному лицу. Во-вторых, акты юсу дарственных и иных органов, подведомственные арбитражному суду, должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права организации, обращающейся с заявлением в арбитражный суд. Однако этого недостаточно: решение указанных органов должно содержать предписание, влекущее юридические последствия. В ст. 22 АПК РФ этот признак не конкретизирован. Разъяснение по данному вопросу дал Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 27 апреля 1993 г. № б (ред. от 21 декабря 1993 г.) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»754. В it 2 Постановления отмечалось, что правовые акты могут носить нормативный характер (т.е, устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом), а также индивидуальный характер (т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц).
Суды общей юрисдикции также рассматривают споры по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону. В п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. ЛЬ 5 указало, что правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Для решения вопроса о подведомственности суд должен оценить документы с точки зрения нарушения ими прав и охраняемых законом интересов истца, от которых и зависит право на обращение за судебной защитой.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. №12/12*0 некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в арбитражном суде требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами. Такие требования рассматриваются в суде общей юрисдикции (п. 4)755
Болес подробная характеристика отличительных признаков нормативных правовых актов и актов не имеющих нормативного характера, или индивидуальных актов дается в общей теории государства и права. Нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:
- содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;
- содержат общие предписания в виде норм права;
- рассчитаны на многократное применение;
- адресованы неопределенному кругу лиц;
- охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или нет конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом.
Акты, не имеющие нормативного характера, или индивидуальные акты, также имеют особенности:
- содержал’ обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;
- не содержат норм права, а содержат лишь предписания индивидуального характера;
- обращены к строго определенным лицам или кругу лиц и издаются по вполне определенному поводу;
- рассчитаны на строго определенный вид общественных отношений;
- действие ненормативного акта прекращается с прекращением существования конкретных общественных отношений75 .
В арбитражном суде предметом рассмотрения являются только те правовые акты, которые в соответствии со ст. 22 АПК РФ имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан, причем для обращения в арбитражный суд необходимо наличие одновременно всех перечисленных условий.
Обпцте правила подведомственности дел арбитражному суду установлены в ст. 4, 22 АПК РФ. Подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов суду определяют следующие критерии:
1) субъектный состав участников спорного правоотношения;
2) экономический характер административного правоотношения.
Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 11 АПК РФ), Рассмотрению в арбитражном суде подлежат только акты, которые вытекают из предпринимательской и иной экономической деятельности.
Сторонами в деле являются истец и ответчик. Истцами по делам о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов являются граждане и организации, чьи права и законные интересы нарушены соответствующим ненормативным актом. В качестве истцов могут также выступать прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (напри мер, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов).
Ответчиками становятся те органы, которые приняли ненормативный акт, нарушающий права и законные интересы конкретных лиц. В качестве ответчиков могут выступать органы местного самоуправления. В судебной практике нередки случаи, когда, например, исковое требование предъявляется не к тому лицу, которое должно отвечать по иску. В этом случае арбитражный суд, применяя ст. 36 АПК РФ, может с согласия истца заменить его надлежащим ответчиком, а при несогласии истца на замену ответчика другим лицом суд может с согласия истца привлечь эго лицо в качестве второго ответчика. Так, ОАО «Ростовэнерго» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Комитету по управлению государственным имуществом г. Ростова-на-Дону о признании недействительным постановления администрации г. Ростова-на-Дону «О регистрации права собегвенности на строения». Определением суда в качестве ответчика привлечена администрация города.
В делах о признании недействительными ненормативных актов органов местного самоуправления возможно участие третьих лиц. Так, Иркутским областным комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов был предъявлен иск к главе администрации г. Братска о признании недействительными ряда постановлений и свидетельств, касающихся права собственности на землю, выданных на основании оспариваемых актов гражданам Романенко. Моргуновой и др. К участию в деле в качестве третьего лица было привлечено АООТ «Братский алюминиевый завод», которому согласно одному из оспариваемых актов глава администрации г. Братска предоставил в аренду сроком на один год земельный участок. Согласно другому из указанных актов часть этого земельного участка была изъята и предоставлена в собственность упомянутым гражданам.
С точки зрения подведомственности данное дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку названным физическим лицам земельные участки были предоставлены для индивидуального строительства, а не для предпринимательской деятельности. Указанные граждане не являются предпринимателями, поэтому постановлен нием Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ производство по делу было прекращено.
Определенные особенности рассмотрения дел о признании ненормативных актов недействительными имеются на стадии судебного разбирательства. Согласно ст. 14 АПК РФ дела о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов рассматриваются судом коллегиально. Коллегиальное рассмотрение дела означает, что в состав суда должно входить трое или иное нечетное количество судей. Поскольку данная категория дел связана с выяснением взаимоотношений предпринимателей, организаций с государством, с органами власти и управления, акты которых, как правило, существенно затрагивают права и интересы различных организаций и граждан757, постольку таким делам закон придает особое значение* и они рассматриваются в коллегиальном составе судей, в то время как другие дела рассматриваются арбитражным судом по первой инстанции единолично, и только по решению председателя суда дело может быть рассмотрено коллегиально.
В соответствии со ст, 75 АПК РФ обеспечение иска допускается на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта. В случаях, когда подается исковое заявление о признании недействительным акта, на основании которого списываются денежные средства или продается имущество, согласно п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 г. № 13 «О применении норм Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» по заявлению истца
может оыть решен вопрос о запрещении ответчику списывать средства или продавать имущество (п, 2 ч. 1 ст 76 АПК РФ) .
При рассмотрении дела арбитражный суд исследует представленные сторонами доказательства. Согласно ст. 53 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Приведенное общее предписание не применяется, когда обязанность доказывания по закону возлагается на определенную сторону либо когда при отсутствии прямых указаний в законе данная обязанность возлагается на ту сторону, которая могла и должна была обеспечить себя доказательствами в соответствии со своими интересами759. В ст 53 АПК РФ содержится прямое указание, в силу которого при рассмотрении споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт. Лицо же, обращающееся в иуд с иском о признании недействительным ненормативного акта государственных и иных органов, должно доказать факт нарушения своих прав и законных интересов.
Если в заявлении, подаваемом в арбитражный суд, указывалось только на незаконность акта и в ходе судебного разбирательства не обнаруживалось каких-либо нарушений прав и интересов истца, то арбитражный суд не вправе вынести решение о признании ненормативного акта государственного и иного акта недействительным, поскольку предъявление гражданином или юридическим лицом в суд требования о признании акта недействительным рассматривается именно как способ защиты гражданских прав обратившегося лица, а не как способ контроля за законностью принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления решении.
Судебное разбирательство заканчивается вынесением решения по делу, которое излагается в письменной форме председательствующим в судебном заседании или другим судьей состава, рассматривающего дело, и подписывается всеми судьями, участвующими в деле.
Завершая рассмотрение вопроса о процессуальных особенностях ответственности органов местного самоуправления перед физическими и
юридическими лицами, можно сделать следующие выводы.
1. Процессуальные особенности привлечения к ответственности органов местного самоуправления обусловлены публичным характером правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участием в гражданском деле носителя властных полномочий -должностного лица, органа местного самоуправления. К таковым могут быть отнесены:
- способ возбуждения дел рассматриваемой категории;
- предмет судебного рассмотрения;
- состав участников процесса;
- установленную презумпцию вины органов местного самоуправления, принявших нормативный правовой акт, оспариваемые решения или совершивших оспариваемые действия (бездействие);
- возможность применения мер процессуальной ответственности за неявку в судебное заседание к представителю органа местного самоуправления или должностному лицу;
- обязанность суда проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела;
- в данном производстве не используется заключение мирового соглашения;
- дела такой категории нс могут быть переданы на разрешение третейского суда;
- по делам данной категории не применяются правила договорной подсудности;
- в делах э'юй категории не может быть предъявлен встречный иск, а также не могут быть совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска;
- при рассмотрении и разрешении дел данной категории не применяются правила заочного производства;
- признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не освобождает суд от обязанности выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
2. Процессуальные особенности рассмотрения дол о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов органов местного самоуправления арбитражными судами состоят в следующем;
- в арбитражном суде предметом рассмотрения являются только те правовые акты, которые имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан;
- критериями, определяющими подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов органов местного само-управления суду, являются субъектный состав участников спорного правоотношения и экономический характер административного правоотношения;
- в качестве истцов могут также выступать прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы власти;
- в делах данной категории возможно участие третьих лиц;
- такие дела рассматриваются судом коллегиально;
- обеспечение иска допускается на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта;
- решение арбитражного суда подписывается всеми судьями, участвующими в деле.
3. Рассмотренные особенности ответственности органов местного самоуправления перед физическими, юридическими лицами и обозначенные проблемы, которые в настоящее время существуют в правоприменительной практике, позволяют говорить о том, что основные проблемы ее осуществления обусловлены содержанием процессуальных норм. Именно в сфере процессуального права имеется возможность для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
Подводя итог рассмотрению поставленных в данной главе вопросов, можно сделать следующие выводы.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими липами неоднородна. В силу особенностей правового статуса органов местного самоуправления она может возникать ИЗ публично-правовых и из частноправовых отношений, При этом в первом случае органы местного самоуправления и их должностные лица выступают как носители властных полномочий, во втором - как равноправные участники (или представители муниципального образования) гражданского оборота (субъекты гражданско-правовых отношений).
Утвердившееся в муниципально-правовой науке мнение, согласно кого рому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью. представляется заблуждением, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами является в значительной степени общим принципом организации их деятельности, реализация которого обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности.
Эффективное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения и реализация отдельных государственных полномочий должны основываться на солидарности и субсидиарности всех трех уровней власти (федерального, субъектов РФ и муниципального), которые должны нести перед гражданами солидарные обязанности в части удовлетворения их основных жизненных потребностей на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. В целях обеспечения и защиты прав граждан и юридических лиц. во всех случаях причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате неисполнения солидарных обязательств государственных органов и органов местного самоуправления должны применяться общие правила солидарной ответственности, причем нс только в сфере гражданско-правовых, но и властно-административных отношений.
249
Проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами обусловлены содержанием гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм. Именно в этих отраслях процессуального права имеется возможность для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в целях обеспечения надлежащей защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц от неправомерных действий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Проведенное исследование ответственности перед населением, государством, физическими и юридическими лицами позволило выявить проблемы правового регулирования рассматриваемых общественных отношений и правоприменительной практики, установить современные тенденции в этих процессах, проследить взаимодействие теории юридической ответственности с законе дате, пьной и правоприменительной практикой и разработать предложения по совершенствованию соответствующей практики.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование показало* что формирование теоретического знания о юридической ответственности в муниципально-правовой науке находится пока еще на начальной стадии. С настоящим исследованием может быть связано начало нового этапа в его построении, который характеризуется переходом от некритического обобщения выводов общей теории права и отраслевых юридических наук к собственному теоретико-правовому исследованию, исходя из собственных отраслевых целей и задач. Для продвижения вперед в разработке теории ответственности в муниципально-правовой науке в настоящей работе решались прежде всего методологические проблемы. Центральное место среди них занимает проблема понимания юридической ответственности, В процессе ее решения автором был сделан вывод, что определение понятия юридической ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов не способствует решению практических задач. Позитивная ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования Она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из аспектов. Позитивная ответственность и юридическая ответственность должны иметь свою понятийную шщивидуалыюсть и квалифицироваться как автономные явления и дефиниция Узкий, негативный подход к определению юридической ответственности является более пригодным, более практическим, который в то же время не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное восприятие.
Юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Его законность и неотвратимость обеспечиваются с помощью таких юридических средств, как правоотношение, юридическая обязанность, меры принуждения, правоприменение- Поэтому данный юридический инструментарий и соответствующая терминология неизбежно используются наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности в праве. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за не должное поведение. Такое понимание юридической ответственности было положено в основу определения понятия ответственности в муниципальном праве, разработанного автором. Ответственность в муниципальном праве представляет собой воз-
никновенме и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления протерпеть меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы, в виде лишений (ограничений) личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенгдш в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодное гы ip ед ложе иной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления муниципальной реформы.
На основе обобщения и осмысления существующего в муниципально-правовой науке опыта решения проблемы определения состава субъектов юридической ответственности сделан вывод, что нет достаточных правовых основании для выделения местного населения в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности. Категория «под свою ответственность» - ответственность населения - представляет собой правовой принцип организации местного самоуправления, который предопределяет организационное и функциональное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, ио признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления.
Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц носит, по сути, договорный характер, аналогичный тому, которым выражается политическая сущность конституции. Договор в данном случае имеет трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления.
Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, к каковым относятся: эффективность осуществления властных полномочии, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в ин тересах населения (т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества )< законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий, добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.
Формирование и функционирование института правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривают использование всей сложившейся в российском праве системы юридической ответственности, включая отраслевые виды. Поэтому совокупность видов юридической ответственности органов и должностных лиг! местного самоуправления образует систему, элементы которой находятся во взаимной связи и взаимодействии. Автор пришел к выводу, что такой подход к ее восприятию нужно отнести к общим методологическим принципам исследования ответственности органов и должностных лиг! местного самоуправления.
Система юридической ответственности органов и должностных лиц местною самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования, принципах ответственности.
Особенности предмета и метсда правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: спецификой общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления; общим правовым положением субъектов ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; характером юридических мер воздействия, основаниями, способами и процедурой применения санкций.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление воз.ложечных функций, презумпции невиновности, дифференциации ответственности, автономности осуществления ее некоторых видов, сочетания персональной и коллективной ответственности, гласности, взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности.
Отмеченные принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным положением и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития российского общества, его правовой культуры Эти принципы находятся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.
В процессе решения теоретических проблем классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного само
253
управления в работе обобщен, уточнен и упорядочен понятийно-категориальный аппарат, позволивший обеспечить фундаментальность исследования и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений. Центральное место в системе категорий классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления занимает катсгория «вид ответственности».
Под видом юридической ответственности автор исследования понимает подразделение ее системы, обособленное путем выделения особенностей содержания и формы отдельных элементов данной системы. Обобщение специфических черт содержания юридической ответственности и ее формы создает понятие «вид юридической ответственности».
Содержание понятия «вид юридической ответственности» определяется его «теоретическим окружением», его связью с другими понятиями. такими, как «форма ответственности», «мера ответственности», «санкция». Приводя в систему перечисленные понятия, автор пришел к некоторым выводам, имеющим важное теоретическое и методологическое значение. В частности, был сделан вывод о том, что существует иерархия форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. а также система форм составляющих ее элементов -правовых средств и технологии. Правовая форма ответственности охватывает материальную (такую, в которой выражаются государственное осуждение и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя) и процессуальную формы юридической ответственности орга-
нов и должностных лиц местного самоуправления.
«Мера юридической ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой соотношение количественных и качественных параметров государственного принуждения. Категория меры выражает такое взаимоотношение между этими сторонами государственного принуждения, при котором его качество основано на определенном количестве, а последнее есть количество определенного качества. Мера юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - это индивидуализированное, справедливое, соразмерное правовое последствие юридической оценки конкретного деяния (деятельности) последних.
Существуют также основания для постановки вопроса о выделении нормативной и институциональной форм меры юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Нормативной формой меры юридической ответственности выступает санкция. Необходимость правовой регламентации практической реализации (применения) соответствующей санкции приводит к формированию правового института, к возникновению институциональной формы ме-ры ответств енн ости органов и должностных ли ц местного са моу I j ра в ле -t/Л ния - формы, охватывающей не только саму меру ответственности (ме-04 ру принуждения), но и «технологию» ее применения.
В муниципально-правовой науке используются различные подходы к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, сформировавшиеся в общей теории права и законодательстве. Несмотря на значительное многообразие авторских точек зрения по поводу оснований классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и выделяемых видов ответственности, их объединяют два момента:
- интегрирование различных подходов к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на базе отраслевого подхода и позиции, при которой ответственность этих «лиц» классифицируется по субъектам, перед которыми они несут ответственность;
- конкретизация субъекта ответственности и дифференцированный подход к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от индивидуальных особенностей правового статуса последних.
В ходе анализа содержания различных подходов к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления автор пришел к выводу, что существующие классификации ответственности названных субъектов далеко не безупречны, концептуально и методологически не выдержаны. Рассмотренные подходы были уточнены и дополнены, а также была предложена авторская классификация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Предложено классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных и частных интересов. Именно такой подход позволяет учитывать существование так называемых«совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.
Решая вопрос о возможности видового обособления ответствен ности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе видов юридической ответственности, автор пришел к выводу, что правильнее говорить об относительной самостоятельности, обособлении правового института - института ответственности органов и должностных лиц ме-
стного самоуправления как совокупности правовых норм, регулирующих отношения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Этот институт является комплексным, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат’ нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. 0^
VO
О!
По ходу раскрытия теоретико-правовых характеристик от дельных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления автор пригнел к следующим выводам и умозаключениям.
Постановка вопроса о необходимости обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном механизме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.
В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления в его соотношении с государственной властью применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, а не на общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица нс обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но отнюдь не обладают п ра восубъектнос тью пра во п римениге ля
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может рассматриваться в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституциошю-правовой и др. В узком смысле - это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72—74 Закона от б октября 2003 г. за правонарушения в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
В узком смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством однородна. Она наступает при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также на гарантиях самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими в установленных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий. На
этой основе сделан вывод, что нет' достаточных оснований для обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве ее самостоятельного и специфического вида. Она обладает всеми существенными признаками конституционно-право вой ответственности.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами неоднородна. В силу особенностей правового статуса органов местного самоуправления она может возникать из публично-правовых и из частноправовых отношений, При этом в первом случае органы местного самоуправления и их должностные лица выступают как носители властных полномочий, во втором - как равноправные участники (или представители муниципального образования) гражданского оборота (субъекты гражданско-правовых отношений).
Утвердившееся в муниципально-правовой науке мнение, согласно которому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью, является заблуждением Принцип ответственности перед физическими и юридическими лицами обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Различия гражданско-правовой и конституционной ответственности, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов местного самоуправления, состоят в основаниях, условиях ответственности, правовом режиме, который возникает при реализации каждого из этих видов ответственности, санкциях и целях.
Механизм гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не совпадает с механизмом ответственности юридического лица. Юридическое лицо несет ответственность непосредственно своим имуществом. В случае же совершения органом местного самоуправления гражданско-правового деликта ответственность несет муниципальное образование, ибо взыскание обращается на его (муниципального образования) казну. Поскольку в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления имеет делегированный, опосредованный характер.
Проведенное исследование правовых механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами позволило выявить проблемы правового регулирования рассматриваемых общественных отношений и правоприменительной практики, установить современные тенденции в этих процессах, проследить взаимодействие
tn О!
теории юридической ответственности с законодательной и правоприменительной практикой и разработать предложения по совершенствованию соответствующей практики.
Институт ответственности органов и должностных лиц местного само у прав, тения является одним из самых нестабильных инсгиту'гов российского муниципального права, сравнительный анализ нормативных конструкции этой ответственности, закрепляемых различными редакциями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показывает, что федеральный законодатель крайне непоследователен в реформировании данного правового института.
Развитие федеральною [Законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов РФ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к ограничению возможности применения мер му-н и ци пал ьно -пра вово й ответе тв енн ости, «крим и на л иза ци и» ее оснований и процедуры, изменению содержания рассматриваемого вида ответственности от в значительной степени политической к собственно юридической. Закрепленная в законодательстве нормативная конструкция ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования является отражением подхода законодателя, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой вьтборными органами и выборными лицами местного самоуправления, противопоставляется такому основополагающему принципу организации местного самоуправления, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Такой подход законодателя не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат' представительного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения как основного субъекта права на осуществление местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления. Он противоречит' конституционным основам местного самоуправления в Российской Федерат щи.
Совершенствование правового регулирования отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти,
осуществляемой в том числе выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления.
По мнению автора, необходимо преодолеть несоответствие целей правового регулирования рассматриваемых обществе иных отношений по «оглашению» и по «умолчанию». Первая состоит в обеспечении и защите прав местного населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, вторая - в обеспечении стабильности функциониро-вапия в муниципальных образованиях публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления, Эти цели не являются взаимоисключающими, однако они не должны быть противопоставлены, как это есть в настоящее время
Для этого следует закрепить в Законе от 6 октября 2003 г правовую конструкцию основания ответственное та депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, предусматривающую в качестве такового «утрату доверия» населения, а также расширить пределы правового регулирования соответствующих общественных отношении - процедуру отзыва следует дополнить стадией исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
Автор также считает необходимым внесение в Закон от 6 октября 2003 г, изменений и дополнении в виде:
- закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны;
- устранения факультативного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, обеспечив тем самым неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом основании;
- наделения Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности г.павы муниципального образования при наличии оснований, ус тановленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента Российской Федерации полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в
260
муниципальном ооразовании, а также компенсировать просел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования:
- приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993п№4866-1 (вред.от 14 декабря 1993п) «Обобжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений Закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления;
- исключения из главы 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Закона от б октября 2003 г. ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы;
- расширения роли суда в механизме ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
Эффективное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения и реализация отдельных государственных полномочий должны основываться на солидарности и субсидиарности всех трех уровней власти (федерального, субъектов РФ и муниципального), которые должны нести перед гражданами солидарные обязанности в части удовлетворения их основных жизненных потребностей на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. В целях обеспечения и защиты прав граждан и юридических лиц во всех случаях причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате неисполнения солидарных обязательств государственных органов и органов местного самоуправления должны применяться общие правила солидарной ответственное™, причем не только в сфере гражданско-правовых, но и властно-административных отношений.
Исследование развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволило установить, что федеральный законодате.ль активно воспринимает достижения и рекомендации отечественной правовой науки, причем в значительной мерс посредством их отражения в актах Конс титуционного Суда РФ. На этом основании в работе поставлен вопрос о признании за правовой доктриной роли и значения формального источника российского права.
СНОСКИ
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 3506.
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3322.
Шиодяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. - М/ Книжный мир, 1998. С. 9.
Галаган И.А. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности по советскому праву // Уголовная ответственность: проблемы содержания, установления, реализации. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. Ю; Тархов В.А. Ответственность по советскому и гражданскому праву. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1973. С. 7.
Первоначально развитие получили теории уголовной ответственности и имущественной (гражданско-правовой) ответственности, и только в последующем юридическая ответственность стала предметом изучения общей теории права и рзда других отраслевых правовых наук, прежде всего административного и трудового права.
Иоффе О. С., Шаргородский м.д Вопросы теории права. - м.: Госюриздат, 1961. С. 314-318; Яаич Л С. Общая теория права. - Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1976.0.276.
Слободчиков НА Юридическая и общесоциальная ответственность в системе мировоззренческих качеств сотрудника органов внутренних дел // Мировоззренческая культура личности сотрудника Органов внутренних дел и пути ее формирования: Сборник научных трудов. - Минск: AM МВД РБ, 1992. С. 68-69; Косолапов Р.И.. Марков В. С. Свобода и ответственность. - М.; Политиздат, 1969. С. 68.
Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1981. С. 121,218-222.
Следует отметить, что даже сторон ники одн ого и з указа иных воэзрен ий по - разн о -му видят сущность юридической ответственности и порой по данному вопросу находятся ближе к выводам Сторонников противоположной точки Зрения.
МД. Шаргородский впоследствии отказался отданного понимания юридической ответственности и воспринял другое ее определение, которое состоит в рассмотрении юридической ответственности как обязанности правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения в форме лишений личного или имущественного характера. (Шаргородский м.д. Детерминизм и ответственность // Правоведение. 1968. № 1. С. 46}
Иоффе О. С., Шаргородский М.Д. Указ. соч. С. 314-318.
Самошенко И. С.: Фарукшин М.Х. Сущность юридической ответственности в советском обществе. - М.: Юридическая литература, 1974. С. 6.
Спиридонов Л.И. Теория права и государства. - М.: Проспект, 1996. С. 285-286.
Халфина РО. Общее учение о правоотношении. - М.: Юридическая литература, 1974. С. 320.
Гоймзн- Червонкж 8. И. Очерк теории государства и права. - М.: Роспедагенство МКМ 1996. С. 307-308.
Денисоа Ю.Д. Общая теория правонарушения и ответственности. - Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1983. С. 130.
Иоффе О. С. Вина и ответственность по советскому праву// Советское государство и право. 1972. №9. С. 38-39; Иоффе О. С. гражданское право: Избранные труды. - М.: Статут, 2000. С. 502-504.
братусь С. И Юридическая ответственность и законность. - М.: Юридическая литература, 1976. С. 4.
Там же. С. 4-5.
м
N
20 ЯвичЛС. право и социализм. - М.: Юридическая литература, 1982. С. 136.
21 Лейст О, Э. Указ, соч. С. 102-103,
22 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР - Свердловск: Изд-во Уральского ун-та, 1989. С. 24.
23 Сангалов А.И. Теоретические вопросы уголовной ответственности. - Л.; Изд-во Ленинградского ун-та, 1982. С. 18; Галаган И.А Указсоч. С. 18-21.
24 Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. - (И.: Статут, 1999. С. 74.
25 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. - Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1972. С. 381-382.
23 Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. - Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 95-96.
27 Там же.
23 Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. С. 7.
2^ Самощенко И. С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. - м.: Юридическая литература, 1971. С. 67-68.
30 Брайнин Я.М, Уголовная ответственность и ее основание в советском уголовном праве. - М.: Юридическая литература, 1963. С. 11.
31 Бедбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. - Львов: Изд-во Львовского ун-та. 1959. С. 99.
32 Богданова М.С. Юридическая ответственность: основание, виды, субъекты: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1998. С. 21.
33 Агарков ММ, Обязательства по советскому гражданскому праву. - М.: Госюриз-дат, 1969. С. 44.
34 Братусь С.н. Указ соч. С. 4-5.
35 Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодатель' ству. С. 53.
36 Иоффе О.С. Гражданское право: Избранные труды. С. 473-475.
37 Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. - М.: Юридическая литература, 1985. С. 135.
зе Там же. С. 134-136.
39 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. - Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1964. С. 184-189.
40 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. - М : Юридическая литература, 1981. С. 277.
41 Косолапов Я, Марков 8. Свобода и ответственность. - М,: Политиздат, 1969. С. 68.
42 Краснов М. А. Ответственность в системе на родного представительства. - М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 14.
43 МатузоаН.И. Личность и право. -Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989, С. 196,
44 Недбайло Г7.Б. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50-51.
45 Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. № 10. С. 29.
46 Пятаков Л В. Ответственность по советскому трудовому праву // Советское государство и право. 1981. № 12. С. 31.
47 Тархов 8. А. Ответственность по советскому гражданскому Праву. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1973. С. 4-7.
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. № 10. С. 29.
Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. №6. С. 59,
Кудрявцев В.Н.. Лазарев Б.М Дисциплина и ответственность: пути укрепления // Советское государство и право. 1981. № 6. С. 69.
Кобец Н.Г. Социальная ответственность в системе предупреждения правонарушений на предприятии // Советское государство и право. 1978. № 3. С. 88.
СтрогоаичМ.С, Сущность юридической ответственности //Советское государство и право. 1979. №5. С. 72, 74-75.
Масленников 8.А. Ответственность в Структуре правового статуса личности // Правопорядок и правовой статус личности. 1979. №5. С. 166,
Крылова З.г. Ответственность при поставках продукции и товаров // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 56.
Малеин H.G. Указ. соч. С. 134.
Богданова М.С. Указ. соч. С. 35.
Ковалев М,И. Понятие преступления в советском уголовном праве. - Свердловск: Изд-во Уральского ун-та, 1987. С. 16,153.
Варул П.А., Грязин И.Н. Некоторые характеристики правовой ответственности // Ученые записки Тартуского ун-та. Вып. 609. Принцип ответственности в социальном управлении. -Тарту: Изд-во Тартуского ун-та, 1982. С. 91-92.
Лейст О.Э Санкции и ответственность по советскому праву. С. 228-229.
Там же. С. 218-223.
ЕигрукН.З. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «круглый стол» // Государство и право. 2000. № 3. С. 21.
Краснов М.А Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). - 2-е изд. - М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 26.
Бигрук Н.8. Основы теории правового положения личности в социалистическом Обществе. - М.: Наука, 1979. С. 9.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Юристъ, 1996. С. 101.
Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. - М.: Финансы и статистика, 2004. С. 40.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 242.
Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория npaea. - М.: Изд-во “Зерцало», 1998. С. 600.
Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 6.
Сорос Дх, Алхимия финансов. - М.: ИНФРА-М, 1998. С. 50-51.
Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 122.
Краснов М.А Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 10.
Постовой Н.6. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998.
С. 322.
Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 109-111.
<0 см
264
74 Кос гкжов АН., Коль/СОва С.Г М уници л ал ьн о -правовые отношения. -Омск: Изд-80 Омского гос. ун-та, 2001. С, 172-183,
75 йь(дринИ.8. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Норма, 2004. С. 22-25.
76 Мялкоаский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург; 2004. С. 6-7.
77 Князев С.Д. Конституционная ответственность 8 муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 82.
78 Лешин НЛ Муниципальное право. Схемы и комментарии: Учебное пособие. - М.: Статут, 2001. С. 240.
79 Там же. С 241.
80 Там же. С. 242.
е1 Там же. С. 243.
82 Там же. С. 244.
83 Краснов М.А Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 26.
84 Бабичев в.и. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - м.: ЗАО Издательский дом * Восточный рубежу 2000. С, 162.
85 там же. С. 162.
86 Там же. С. 162.
87 Там же. С. 162-163.
88 Красное МА. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 26.
89 Дмирбекое К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дис.... канд. юрцд. наук. - М., 2001. С. 8.
90 Там же. С. 13.
91 Тамже. С. 23-24.
92 Тамже. С. 78.
93 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред НС. Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 529.
94 Тамже. С. 529.
95 Тамже. С. 531.
96 Лешин Н.Л. Указ. соч. С. 243.
97 Тамже. С. 248.
98 Лешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - М,: Формула права, 2000, С. 97.
99 Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. AM. Никитина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2000. С. 380.
100 Там же. С. 375-380,
101 Дмирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12. См. также: Лосговой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998. С. 322-233.
102 Колосова W.M, Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - м.: Горо-дец, 2000. С. 93.
ЮЗ Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под рея НС. Бон-даря. С. 531.
Ю4 йитрук Н.8. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции //Государство и право. 2002, № 2. С, 115.
Богданова н.А Там же. С. 115
Ю6 Гончаров И. В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. - М.: Академия управления МВД России, 2004. С. 85.
107 Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государствен но-правовые вопросы. - М.: Юриспруденция, 2003. С. 113.
Авакьян С.А Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
103 Витрук Н.В. Там же. С. 117.
110 Гончаров И. 8. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2004. С. 24.
1 *1 Муниципальное право Росси некой Федерации: Учебн ик для вузов / Под ред. Н. С. Бондаря. С 531; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. С. 378.
112 Библер Б.С. Понятие как процесс // Вопросы философии. 1965. № 9. С. 48.
1Арсеньев А. С.. Библер В.С., Кедров Б.М. Анализ развивающегося понятия. - М.: Наука, 1967. С. 53.
И4 Зотов А Ф. Структура научного мышления. - М.: Политиздат, 1973. С. 131.
1 Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999. С. 7.
иб Фадеев Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юрист, 1994. С. 143,
117 Там же. См. также: Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997. С. 404.
118 Таболин 0.0. Муниципальное право. - М.: Академия МВД России, 1997. С. 158; Пылин Б.В. Представительные органы местного самоуправления: Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 1996. С. 133; МокеевМ.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. С. 56.
119 В данном случае понятие «процессуальные нормы» мы используем в широком
смысле этого слова, что означает понимание под процессуальными нормами не только правовых норм, регулирующих порядок судопроизводства, но и норм, Определяющих внесудебную процедуру наступления неблагоприятных правовых последствий для органов или должностных лиц местного самоуправления. Речь идет, например, о процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности главы муниципального образования и т.п. Процессуальные нормы регулируют в этой части порядок инициативы применения соответствующих мер, условия и сроки совершения необходимых процедурных действий, гарантии прав субъектов ответственности и т.д.
120 О роли и значении технологии принуждения в юридической ответственности см.: Братусь С.Н, Юридическая ответственность и законность (очерк теории). - М.: Юридическая литература, 1976. С. 80,81; Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. МН. Марченко. Т 2. Теория права. - М,: Изд-во «Зерцало», 1998. С. 594.
ш
<0 СМ
ко VO О!
121 Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998. С. 322,
122 Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. А. С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. - 3-е изд., пере раб. и доп. - М.: Ю НИТИ -ДАНА, Закон и право, 2004. С. 271,
123 Кольцова ЕГ. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики}: Дне. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2006. С. 7.
|24 ПешинН.Л Муниципальное право. Схемы и комментарии. - М.: Статут, С. 240. См. также: Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. ДМ. Никитина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 373.
|2^ Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С 529.
126 Подробнее об этом пойдет речь в параграфе 3.2 настоящего исследования.
127 Измайлова Е.8. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 72.
126 Маяковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург 2004. С. 5.
129 Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. - М.: Новый Юрист, 1997. С. 163.
120 Выдрин И. В., Кокотов А.Н. Муниципальное лраео России: Учебник. - Екатеринбург: Изд-во Уральской гос. юрид. академии, 1997. С. 119.
131 Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 366.
132 Уваров д.А. Там же. С. 366.
133 Шугрина ЕС. Муниципальное право: Учебник. - М.: ТКВелби. Изд-вО «Проспект», 2004, С. 292.
134 Комаров с. А. общая теория государства и права. - м.: юристы 1997. с. 361.
135 Шугрина ЕС. Указ СОч. С. 292.
13еТамже.
137 Там же.
136 Там же.
139 Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 39.
140 /ригорьев В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис.... канд. юрид. наук. -И, 2004. С. 136-137.
141 Краснов МА Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление. Современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М.: Институт государства и права РАН, 1998. С. 188-189.
142 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: Институт государства и права РАН, 1999, С. 317.
143 Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис.... канд. юрцд. наук. - Тюмень, 2005. С. 10.
144 эТ0Т термин используется е литературе для обозначения субъекта; перед которым надо держать ответ (см., например: Грядунова Л,И. Социальная ответственность личности в условиях развитого социализма. - Киев: Общество «Знание», 1979. С. 32). МА Краснов трактует его шире. Например, гражданин в случае нарушения правовой обязанности держит ответ перед определенным государственным органом, но юридически он несет ответственность перед государством в целом за выполнение своих обязанностей (Краснов МА Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 25).
t45 Краснов МД. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы) С. 25.
146 Тимофеев НС. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С А Авакьяяа. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 444-452.
147 Тимофеев Н.С, Указ. соч. С. 445,
14а Костюков АН. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Дис. ...д-ра Юрид. наук. - Омск, 2003. С. 90.
149 £?ьщри^ И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург: Изд-во Уральской гос. Юрид. академии, 1998. С.81; Комментарий к Федеральному закон у «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Издательская группа ИНфРА-М - НОРМА, 1996. С. 12.
150 Шадрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Норма, 1999. С. 34-35.
151 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^. С. 12,
^2 гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 46. Ст. 4957.
153 Леем В. Ф., Пилилеико С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» а юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д. Авакьяна. - м.: Изд-во Московского ун-та. 2001. С. 379-380.
154 6ь(дрин И. S., Кокотов А К Муниципальное право России. - М.: Норма, 1999. С. 34-35. Вьщрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). С. 81.
156 Краснов М.А Введение в муниципальное право. - М.: Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, 1993. С. 13-14.
157 Там же.
Кутафин О.Е., Фадеев 8.И Указ соч. С. 99.
159 Краснов МА Введение в муниципальное право, С. 15.
1б0 там же.
161 Тамже.
^62 Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. №6. С. 85-89.
Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 32.
164 Кольцова ЕГ. Указ соч. С. 51.
165 Там же.
CO
VO
О!
i66 Овчинников и. и. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 317.
187 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. В.Д. Четвернин. - М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1997. С. 529-530.
168 Белкин А. А., Бурмистров А.С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996-1998} // Известия вузов. Правоведение. 1999. № 1. С. 199-207.
169 Тимофеев НС. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт за рубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та. 2001, С. 445.
проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под. ред. м.н Марченко. - М.: Проспект, 1999. С. 472.
171 См. подробнее: Постовой н.б. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Новый Юрист, 1995. С. 258-259; Основы Европейской хартии местного самоуправления. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 42.
172 Левин В.Ф.. Пилипенко С.Г. Указ. соч. С. 380.
173 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: (государственное и материально-правовое исследование). - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1970. С. 4.
174 КеримовД.А. Философские проблемы права. - М.: Мысль, 1972. С, 278.
175 Афанасьев в.г Научное управление обществом (опыт системного исследования). -М.: Политиздат, 1973. С. 7.
176 Щербак А. И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. - Киев: Наукоаа думка, 1980. С. 31.
177 Петелин А. И. Проблемы правовой ответственности в социалистическом обществе: Учебное пособие. - Омск: ОВШМ МВД СССР, 1976, С. 39.
178 Алексеев с.С. Структура советского права - М.: Юридическая литература, 1975. С 49
179 Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Указ. соч. С. 5.
160 Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. - М,: Госюриздат, 1961. С. 61-70.
181 Алексеев с.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 1. - Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1972. С. 134-135.
Iе2 Ле гелия А. И. Указ. соч. С. 41.
183 общая теория права классифицирует юридические факты по различным основаниям. Одна из классификаций подразделяет юридические факты на простые, сложные и альтернативные (см., например: Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1974. С. 107; Исаков В. Б. Юридические факты в российском праве: Учебное пособие. - М.: Юридическая литература, 1998. С. 26}.
184 Маркова Е.И. Административная ответственность должностных лиц в СССР: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1976. С. 12.
185 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. С. 244-246.
186 Маркова Е.И. Указ. соч. С. 12.
187 Самощенко И. С., ФйрукшинМ.Х. Указ. соч. С. 125.
18В Алексеев С.С. Структура советского права. С. 90.
Iе9 Там же. С. 49.
t90 Ранее мы уже обращали внимание на то; что в настоящее время в специальной литературе наблюдается достаточно вольное обращение с правовыми категориями, в результате чего нередко термины «виды ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления и «формы ответственности» используются как Синонимы.
191 В учебной литературе часто не проводится различий между методами и приемами познания. Классификацию и другие приемы часто называют всеобщими методами познания {см., например: Теория государства и права / Под ред. Н.И, Мату-зоваиА.В. Мальке. - М.: Юрист, 1997. С. 26-27).
192 Денисов GA, Смирное Г7.Л. Теория государства и права: Курс лекций. Ч. 1. - Тюмень; Издательство «Вектор БУК», 1999. С. 8.
193 Колосова Н.М Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. С. 109.
i9^ Нередко деление ответственности на виды подменяется подразделением на виды санкций. Так, например, авторы учебника по гражданскому праву под ред. АГ7. Сергеева и Ю.К. Толстого, подразделяя гражданско-правовую ответственность на договорную и внедоговорную ответственность (такое деление является общепризнанным в гражданско-правовой науке), пишут: «Договорная представляет собой санкцию за нарушение договорного обязательства. Внедоговорная имеет место тогда, когда соответствующая санкция применяется к правонарушителю, не состоящему в договорных отношениях С потерпевшим». Предпосылкой такого отождествления является понимание юридической ответственности как санкции, применяемой к правонарушителю в виде возложения на него дополнительной гражданско-правовой обязанности или лишения принадлежащего ему гражданского права (Гражданское право. Т. 1: Учебник. - 4-е изд., лерераб. и дол. / Под ред. АЛ. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: Проспект, 1999. С. 532, 534).
195 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. £.£?. Лазарева. С. 246.
193 Лейст О Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 130.
197 Краснов МА Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 188-189; Умнова ИА Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Изд-во «Дело», 1998. С. 219-220.
196 Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. С. 85; Су-чшшн А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственно-правовые вопросы. С. 113.
199 Гражданское право, т 1: Учебник. - 4-е изд, перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, К1К. Толстого. С, 534-548; Гражданское право: В 2 т. Т 1: Учебник / Сне. ред. НА Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство «БЕК», 1998. С. 433-438.
200 речь идет прежде всего о нормотворческой практике муниципальных образований. Так, в ст. 66 Устава города Тулы закреплено: «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением города реализуется в виде права последнего на выражение недоверия соответствующим органам и выборным должностным лицам. Формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются отзыв депутата Тульской городской Думы, досрочное прекращение полномочий Тульской городской Думы или Главы города» (Устав города Тулы от 13 марта 1997 с // Тула вечерняя. 1997.26 марта). См. также ст. 273 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145 -ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
201 Философский энциклопедический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2000. С. 66.
202 Колосова НМ Указ. соч. С. 26; 31.
203 Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. С. 50.
204 8. С Муниципальное право: Учебник. - М.: ТК «Велби», Изд-во «Про-
спекъ>, 2004. С. 293.
205 Общая теория права и государства: Учебник /Под общ ред. в.в. Лазарева, с. 241.
206 Краснею М.А Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 170; 137-188.
207 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Ю. А Тихомирова. С. 215.
208 философский энциклопедический словарь. С. 422.
209 фгель г. Энциклопедия философских наук, т 1. Параграф 133. примечание.
210 Денисов Ю. А. Общая теория правонарушен или ответствен ности. - Л.: Изд-во Ленинграде кого ун-та, 1983. С. 34.
211 Тамже. С. 132.
212 Лейст 0.3. Санкции и ответственность по советскому праву. С. ЮЗ.
213 Философский энциклопедический словарь. С. 489.
214 Гражданское право. Т. 1: Учебник. - 4-е изд., лерераб. и доп. / Под ред. АЛ. Сергеева. Ю.К. Толстого. С. 534.
215 Там же.
216 Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садикое. -М.: Юристь, 2001. С. 671.
217 См. параграф 1.2 настоящей работы.
216 См. также: Конституционное право; Учебник / Отв. ред. 8.8. Лазарев - 2-е изд. пе-рераб. и доп. -М.: Юристь, 2004. С. 141.
2Ю Устав города Тулы от 13 марта 1997 г. //Тула вечерняя. 1997. 26 марта. Обратим внимание на то. что в данном случае в один порядковый ряд поставлены явления различного порядка, которые могут быть соотнесены, как общее и частное, как явление и форма. Так, отзыв депутата есть не что иное, как досрочное прекращение его полномочий. Поэтому в рассматриваемой статье, в сущности, речь одет об одном неблагоприятном правовом последствии - досрочном прекращении полномочий, которое имеет различную форму - для депутата - отзыв, для представительного органа - роспуск.
220 Дмирбекое К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц. С. 36.
221 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 130.
222 Галаган и. А Указ. соч. С. 11.
223 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 158.
224 Денисов Ю.Д. Общая теория правонарушения и ответственности. С. 132.
225 ЛэйсгО.Э, Санкции и ответственность по советскому праву. С. 130.
226 Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под общ. ред. /7.Е. Нед-байлог 8.М. Горшенева. - М.: Юридическая литература, 1976; Теория юридического процесса / Под род. В.М. Горшенева. - Харьков: В ища школа: Изд-во при Харьковском ун-те, 1985; Протасов 8. К Основы обще право вой процессуальной теории. - м.: Юридическая литература, 1991.
227 Горшенев 8.jV., Шахов И. В. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юридическая литература, 1987. с. 65.
226 Алексеев С С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. - Свердловск: Изд-во Свердлове кого юридического и нети гута. 1964. С. 190.
229 Шиндяпина МД. Указ. соч. С. 30.
230 Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. А. И. Ре-рога, - М,: Юристъ, 2004. С. 73,
231 Шиндяпина м.д. Указ. соч. с. 64.
232 Заднепровская M.S. Осуществление юридической ответственности и социалистическая законность: Дис. ... канд. Юрид. наук. - М., 1934. С. 77.
233 шмндяпина МД. Указ. соч. С. 54.
234 Горшенев 2.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М.: Юридическая литература, 1972. С. 100-104.
235 Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. AJ4. Papera. С. 74.
236 Ковешнжов Е.М. Муниципальное право. - М.: Изд-во «НОРМА”, 2000. С. 235.
237 Краснов М.Д. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). С. 93.
233 £ д Цишховский именует их «способами реализации» Щишювсхий Е.А. Позитивная и перспективная ответственность в механизме социального контроля: Дис.... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород. 2003. С. 48).
239 Липинский ДА. Формы реализации юридической ответственности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. С. 4. 5;ЛипинскийД.А. Формы реализации юридической ответственности. - Тольятти: Изд-во ВУиТ 1999.
240 Догель л. С. Уголовная политика и проблема позитивной ответственности // Проблемы советской уголовной политики / Л. С. Далель, В.Д. /Чомоконов. - Владивосток, 1985. С. 71.
241 Липинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. №4. С. 21.
242 Емельянов А. С., Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 152.
243 Базылев Б. Т. Указ. СОч. С. 90.
244 Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. - М.: Юридическая литература, 1976. С. 296.
245 Здднепровская M.S. Осуществление юридической ответственности и социалистическая законность: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1984. С. 68, 89.
246 Шиндяпина МД. Указ. соч. С. 63-64.
247 Базылев БЛ, Указ. соч. С. 96.
248 Шиндяпина М.Д. Указ. СОч. С. 118.
249 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. - М.: Изд-во АН СССР, 1958. С. 519-520; ЧельцовМ.А. Советский уголовный процесс. -М.: Юридическая литература, 1951. С. 417; Перлов ИД. Исполнение приговора в советском уголовном процессе. - М.: Юридическая литература. 1963. С. 10-11.
250 СтручковН.А Курс исправительно-трудового права: проблемы общей части. - М.: Юридическая литература. 1984. С. 47.
251 Аврах Я. С. Исп ол н ен ие п риговоров по У П К РСФСР // Новое уголовное и угол о вн о -процессуальное законодательство РСФСР - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1961.С. 190-191.
252 3TQT термин использует м.д. Шицдяпина, рассуждая о юридическом процессе и юридической процессуальной форме (Шичдяпича м.д. Стадии юридической ответственности. С. 48-64). О теории юридического процесса и юридической процессуальной форме См. подробнее: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под общ. ред. П.Е. Недбайло, в.М. Горшенева. - м.: юридическая литература, 1976; Бутнев S.S. Гражданский процесс как одна из форм реализации юридической ответственности в эпоху развитого социализма: Дис.... канд. юрид.
наук. - Ярославль, 1981; Теория юридического процесса/Под ред, В.М. Горшене-ва. - Харьков: Вища школа: Изд-во при Харьковском ун-те, 1985: Протасов fl. Н. Основы общеправоаой процессуальной теории. -М.: Юридическая литература, 1991, 253 Шиндяпина МД. Указ. СОч. С. 132.
254 Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред. М Н. jWap-ченко. т 2. Теория права, с. 613.
255 Общая теория нрава и государства: Учебник / Под ред, В.В. Лазарева. С. 247. См, также: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред. M.W. Марченко. Т. 2, Теория права. С. 613.
256 Строгович МС. Сущность юридической Ответственности //Советское государство и право. 1979. № 5. С. 72-77.
237 Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.и. Коваленко, с. 163.
253 Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его Органов и должностных лиц. С. 78.
259 Говоря о плюрализме подходов к пониманию права, В. В. Лазарев пишет: «В процессе познания всегда существует возможность увлечься какой-то одной стороной явления, превознести ее, не заметить или пренебречь другими. Отсюда разные определения права, что само по себе даже неплохо, если при этом не искажается общая картина, если такое одностороннее определение не претендует заменить все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего* (Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 8 В Лазарева. С. 101). Думается, что аналогичные процессы свойственны и общей теории юридической ответственности.
260 Цишковскии Е.А Указ. соч. С. 74.
261 Юридическая ответственность нередко рассматривается в качестве комплексного правового средства, т.е. юридического механизма, состоящего как из средств-установлений (инструментов), так и из средств-деяний (технологий). См.: Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.М Марченко. - М.: Проспект, 1999. С. 321 и др.
262 Емельянов А. С., Черногор НХ Указ. соч. С. 75-76.
2^3 там же. С. 77.
264 Шиндяпина М.Д. Указ соч. С. 25.
265 Емельянов А. С., Черногор ИХ Указ. соч. С. 87-88.
266 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 184-189.
267 Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т 1. С. 277.
263 Ардашкин В.Д О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. №7. С. 37.
26Э5азь£лев Б. Г. Указ. соч. С. 95-96.
270 Кожевников с.н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. 1978. № 5. С. 52-53.
2^1 Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // Сборник ученых трудов. Вып. 27. - Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1973. С. 11.
272 Малеин Н.С. Указ. соч. С. 135.
272 Самошенко И.С., Фарукшин MX Ответственность по советскому законодательству. С. 58.
274 Братусь С.Н. Спорные вопросы юридической ответственности // Советское государство и право. 1973. № 4. С. 33.
275 Шиндялина М.Д. Указ. соч. С. 21.
276 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966. С, 150.
277 там же.
27а Кожевников О.Н. Государственное принуждение: особенности и содержание. С. 52-53.
279 ПылинВ.В. Указ. соч. С. 134.
289 СучилинАС. Указ. соч. С. 18-19.
281 Идею разграничения ответственности и иных мер государственного принуждения отстаивают и представители конституционно-правовой науки (Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. №2; ОвселянЖ.и. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. с. 12-20}.
262 Лейст О.3. Санкции в советском праве. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1962. С. 25.
283 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: русский язык. 1986. С. 297.
284 Шиадядина МД Указ. соч. С. 16.
288 Сдцварь иностранных Слов. - М.: Русский язык, 1964. С- 575.
286 Бабаев В.< Нормы права / Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. - н. Новгород: ВШ МВД РФ, 1993. С. 300.
287 Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. С. 68. в этом значении термин «санкция» употребляется и в действующем российском законодательстве.
288 Гражданское право; В 2 т. Т. 1; Учебник / Отв. ред. Е.А Суханов. С. 427.
289 Гражданское право. Т 1; Учебник. - 4-е изд., перер. и доп. / Под ред. АП. Сергеева, /О.К. Толстого. С. 533; Полон ЯЛ, Шергин А/7. Управление. Гражданин. Ответственность. -Л,: Изд-во Ленинградского ун-та, 1975. С. 38,
299 Пиголкин А.с. Нормы советского социалистического права и их Структура //Вопросы общей теории советского права. - М.: Госюриздат, 1960. С. 185; Овсепям Ж.И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность, с. 19-20.
291 Самощеико И. С. Охрана режима законности советским государством. - М.: Юридическая литература, I960. С. 72; Колосова Н.М. Указ. сон. С. 110, 112-113.
292 Лейсг О. Э. Санкции в советском праве. С. 28.
293 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. С, 134-189; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 60-72.
294 Кудрявцев В. И Закон, поступок, ответственность. - М.: Наука, 1986. С. 295-296.
298 Лейст О Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 60-72, 96.
296 Кудрявцев 8.Н. Указ. соч. С. 296.
297 Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. - М,: Юридическая литература, 1971. С. 378; Малеин НС. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. С. 148-149.
298 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 188.
299 Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. - М.: Юристь, 2001. С 191.
300 Шиндяпмна М.Д. Указ. соч. С. 50.
891 Курылев С. В. Санкция как элемент правовой нормы // Советское государство и право. 1964. №4. С. 49.
302 далеко не всякая санкция устанавливает меру юридической ответственности; не говоря уже о том, что значительное количество действующих правовых норм не имеет классической трехчленной структуры (гипотеза - диспозиция - санкция). Санкцией может быть даже норма в целом, а во многих нормах санкции отсутствуют. что само по себе еще не означает отсутствия юридической ответственности за их нарушение.
303 Бахаева О.Ю. Финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности за нарушение таможенных правил // Юрист. 2004. № 11. С. 46.
304 Подробнее об атом см.: Лейст 0.3. Санкции и ответственность по советскому праву. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1981.
30-5 несколько реже юридическая ответственность подразделяется на виды в зависимости от метода принуждения, используемого при ее реализации. При этом указываются те же самые виды ответственности (БахрахД.Н. Административная ответственность. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 4.). Данное совпадение видов ответственности при классификации, казалось бы, по разным основаниям происходит потому, что одним из признаков отдельных методов принуждения указывается отрасль права, определяющая порядок применения его мер.
306 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. в.в. Лазарева. С. 246.
307 Ревенко ла Указ. соч. с. 76.
зоа м униципал ьное п раво Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н. С. Бондаря. С. 531.
205 Шугрмна Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: ТК «Велби», Изд-во * Проспект’^, 2004. С. 293.
ЗЮ Бабичев 8.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 162.
311 Мокеев М.М. Указ. соч. С. 76.
ЗЮ Табоаин 8.8.г Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4. С. 9-12.
313 Чечина М.Д, Элькина Л. С. Об уголовно-процессуальной и гражданской ответственности //Советское государство и право. 1973. №9. С. 34.
3'4 курке П.М., Скакунов Э.и. к теории ответственности государств в международном праве // Правоведение. 1973. № 2.
Зю Авакьян С. А. Государствен но-правовая ответственность// Советское государство и право. 1975. № 10; Зражевская ГД. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. №3; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1980.
316 /Тучин 0.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1994. № 1; Шон Т.Д. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности// Государство и право. 1997. №2.
317 Бабичев в.и. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 163; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. С. 118; Шугрина ЕС. Муниципальное право: Учебник. -М.: ТК«Велби», Изд-во «Проспект», 2004. С. 293.
ЗЮ Борожейкин ЕМ. Последствия правонарушения в семейном праве // Советское государство и право. 1973. № 3.
319 Тютин Д. В. Правовые проблемы юридической ответственности налогоплательщиков: Автореф. дис. ... канд. Юрид. наук. - М., 2003. С. 17.
320 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юрист, 1999. С. 181; Юстус О.И. финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-
организаций: Автореф, дис. канд. юрид, наук. - Саратов, 1997, С. 12-13; Вин-ницкмйд.б. Субъекты налогового права. - М.: НОРМА, 2000. С. 53; Сердюкова н.в. Финансово-правовая ответственность: становление и развитие: Автореф. дис, „. канд. юрид. наук, - Тюмень, 2003. С. 13: Бакаева О,Ю, Финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности за нарушение таможенных правил // Юрист. 2004. № 11. С. 48; Емельянов АС., ЧерногорН.Н. финансово-правовая ответственность. - М.: Финансы и статистика, 2004.
•321 Золотухин А. В. Теоретические аспекты развития института ответственности за налоговые правонарушения в науке российского права // Законодательство и экономика. 2003, №8.
322 Разги/адиеваМБ. Налоговая ответственность в системе юридической ответственности // Правоведение. 2002. №5. С. 130; Богыроа С.Е, Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2003, С. 20; Поветкина НА Проблемы правового обеспечения бюджетной ответственности // Финансовое право. 2003. №4; Липинский Д. А. Карательная и восстановительная функции налоговой ответственности // Юрист. 2003. № 8.
323 Крохина /О. А Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. № з. С. 88.
324 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 8.8. Лазарева. С. 176-177.
325 Умнова ИА Указ. соч. С. 219-220.
326 Речь идет о Законе от 28 августа 1995 п
32? Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. КС. Бондаря. С. 531.
323 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. с. 115.
323 Богданова на. Там же. С. 115.
330 Об этом уже шла речь в параграфе 2 главы 1 настоящей работы. См. с. 63-64.
331 Козлова ЕИ, Кутафин О.Е Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристы, 2002. С. 42-43.
332 В Российской Федерации ответственность, налагаемая в судебном порядке, реализуется в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В рамках этих видов судопроизводства реализуются не только одноименные виды ответственности, но и те, которые не обеспечены таковым судопроизводством (финансовая, таможенная, водная, эемел ьн ая и т. п.).
333 В юридической литературе встречаются заявления о том, что федеральный закон систематизирует ответственность в сфере местного самоуправления в зависимости от субъектов, чьи права нарушены (Ярошенко ДА. Конституционная ответственность в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность; проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. -М.: Изд-во Московского ун-та. 2001. С. 386). Не отрицая самой идеи в принципе, отметим, однако, что такой вывод не следует напрямую из текста Федерального закона.
334 В законодательстве субъектов РФ круг таких субъектов выглядит иначе. Так, например, Устав иркутской области в числе таких субъектов называет государственную власть и местное сообщество (Устав Иркутской области от 19 января 1995 г Ст. 42).
335 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 213; Ревенко Л.А. Полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации по законодательному регулированию организации местного самоуправления // Местное самоуправление. Современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное посо
см
бие / Под ред. К.Ф. Шеремета. И.И. Овчинникова. - М,: Институт государства и права РАН, 1998. С. 76.
336 Бабиев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 162.
337 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Я С. Бондаря. С. 531.
338 Бабичев В.И Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 162-163.
339 Власть. 1995. № 10. С. 37.
340 Емельянов Я. А., Емельянова 7. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Курс лекций. - М.: Гриф, 2001. С. 322, 327.
341 Фокеев М.М. Указ соч. С. 76; Кольцова ЕГ Указ. соч. С. 63.
342 Дмирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор// Право и жизнь. 2000. №31. С. 12.
343 Бырладяну В.И. Публично-правовые интересы населения в системе социальных приори тето в // htt р; //confе гепсе. rsuh. ru/barI ed. htm (на 10.01.2006).
344 Тихомиров Ю.Д. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. №4, С. 70-79.
345 Таболин В.В. Муниципальное право. С. 158-159.
346 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Я С. Бондаря. С. 531. См. также: Муни ципальное право: Учебн ик для вузов / Под ред. А М. Никитина. - М.: ЮНИТУ1-ДАНА, Закон и праве, 2000. С. 375.
347 Ипчалск ЯД., Замотаед А.Д., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебник. -М.: ЗАО Юстицинформ, 2004. С. 29-295.
348 g законах субъектов РФ и актах местного самоуправления используется различная терминология для обозначения круга лиц, которые составляют местное сообщество (местное население, население муниципального образования).
349 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Юрист. 1999. С. 76-126: Проблемы конституционно-правовой ответственности (поматериалам конференции на юридическом факультете) //Вестник МГУ. Серия 11. «Право». 2001. №3. С. 124.
350 е.Г. Кольцова считает основным субъектом местного самоуправления не местное население, как определил законодатель, а местное сообщество, которое представляет собой совокупность физических лиц, проживающих на территории муниципального образования, и (либо) владеющих недвижимым имуществом на праве собственности на территории муниципального образования, и (либо) уплачивающих налоги в местный бюджет, и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования, уплачивающих налоги в местный бюджет (Кольцова £Г. Указ. соч. С. 63).
351 Кольцова Е.Г. Указ. соч. С. 78.
352 Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. С. 248.
353 Ревежо ЛА. Указ. соч. С. 76.
354 AWWjr)i5eK0S к. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор //Право и жизнь. 2000. №31. С. 12.
355 Колосова НМ. Указ. соч. С. 24.
356 нм. Колосова подразделяет юридическую ответственность на виды по органам, возлагающим ответственность. На этом основании она выделяет: а) ответственность, возлагаемую органами государственной власти; б) ответственность, возлагаемую Судебными и иными Юрисдикционными Органами; в) ответственность, к которой правонарушитель привлекается административными органами (Колосова Н.М. Указ. соч. С. 24).
357 власть. 1995. №10. С. 37.
358 Сергеев ДА Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. СА Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 359.
353 Мялковский С С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург 2004. С. 7.
360 Краснов МА Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 188-189.
361 Например, одна и та же мера ответственности - роспуск представительного органа местного самоуправления - может быть применена по процедуре «ответственности перед государством» или «ответственности перед населением».
332 Кольцова £Г. Указ. соч. С. 146.
363 Чиркин 8.F. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Юристь, 2004. С. 310.
364 Сиаицкий 8А Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция. 2004. С. 288-289.
365 Шаырев 8. С. К анализу категорий теоретического и эмпирического в научном познании // Вопросы философии. 1975. № 2. С. 3.
366 Копним П. В. Д иалекти ка как логика и теория познан ия. - М.: Наука, 1973. С. 132-133.
367 Денисов /о. А Общая теория правонарушения и ответственности, с. 14-15.
368 некоторые авторы подразделяют юридическую ответственность на виды: компенсационную и репрессивную ло «способу воздействия». По сути, речь идет о тех же видах, о которых писал 0.3, Лейст, однако основание, которое авторы кладут в основу такой классификации, иное (Духно ЧА, Иеакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 15).
369 Лейст О.Э. Понятие и виды юридической ответственности / Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Изд-во «Зерцало», 1997. С. 464.
373 Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 130.
371 Там же. С. 131.
372 Здесь речь идет о теории административно-восстановительных мер, авторы которой не признают восстановительные меры мерами ответственности (Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 8.}
373 Черногор НН. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Учебное пособие. - Благовещенск, 1999. С. 11.
37^ Такой вывод противоречит некоторым, уже ранее высказанным на страницах юридической литературы точкам зрения по данному вопросу. Так, АР. Еремин, рассуждая о конституционной ответственности в сфере местного самоуправления, исходит из того, что «в юридической науке сложилось разделение всех видов юридической ответственности на репрессивные и материальные». Он приходит к выводу О том, что конституционная ответственность не может быть отнесена ни к одному из этих видов, а это значит, что она - особый вид юридической ответственности (Ерёмин АР Проблемы определения конституцией НО-правовой ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та. 2001. С. 375).
375 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 117.
376 Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории). - Благовещенск, 2000. С. 64.
277
37? Актуальные проблемы конституци он но- правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право, 2002. № 2. С. 119.
373 Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
379 Заболим В. В. Муниципальное право. С. 160; Авакьян С.А Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. -М.: Изд-во Мос ко вс кого ун-та, 2001. С. 17 -18; Левин В. Ф., Пилипенко С. Г. Соотн о -шение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 384: Мокеев М.М. Указ. соч. С. 77,
330 Муниципал ьное п раво Росси йской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. я. С. Бон -даря. С. 531; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. Д.М. Никитина, С. 378.
зз 1 Емельянов я.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. ...д-ра, юрид. наук. - М., 1998, С. 290; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С, 215; ПешинЛ.Н. Муниципальное право: Схемы и комментарии. С. 243.
332 segues в. и. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 163; Измайлова Е.В. Указ. соч. С. 118; Шуфина ЕС. Муниципальное право. - М,: ТК«Велби», И эд-вс «Проспект», 2004. С. 293, 295-298,311-315; Соловьев С. Г Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 2. С. 5-8.
333 Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. № 30. С. 18.
334 шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского унта, 1995 С.24
335 ТаК> например. ЕС. Шуфина ранее высказывала точку зрения, согласно которой ответственность органов местного самоуправления перед населением, по существу, не является ответственностью юридической и, более того, институт данной ответственности не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации (Шуфина ЕС. Муниципальное право. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995. С. 24). Впоследствии она все более последовательно стала отстаивать идею о введении в отраслевую классификацию юридической ответственности нового вида - муниципал ьно-правовой ответственности, которую она рассматривает как ответственность перед населением (Шугрина ЕС. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 109-111; Шугрина Е С. Муниципальное право. - М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2004. С. 293, 295-298: 311-315; Шугрина Е.С. Особенности конституцией неправовой и муниципалы^-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5).
ЗЗЗ^еборйн А.М. Философия и политика. - М.: Изд-во АН СССР 1961. С. 581.
337 Газолин В.В. Муниципальное право. С. 160.
338 Там же. С. 158-159.
369 Колосова Я.М. Указ. соч. С. 55.
390 Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 368.
391 ЕреминД.р Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та. 2001, С. 376,
392 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 531.
393 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. НС. Бондаря. С. 531; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. ДМ. Никитина. С. 378.
394 Емельянов Н.А Местное самоуправление в Российской Федерации: конституцией но-правовой и институциональный анализ. С. 290; Комментарий к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 215; Лешин Л.Н. Муниципальное право: Схемы и комментарии. С. 243.
295 Измайлова £6. Указ, соч, С. 114.
296 Набичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. С. 163.
397 Измайлова ЕВ. Указ СОч. С. 118.
398шу,грИна £ £ Муниципальное право: Учебник. - М.: Юристь, 1999. С. 296.
399 Там же. С. 295.
400 Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37-41.
401 Тамже. С. 293.
402 См. также: Мокееа М.М. Указ. соч. С. 77,
4С)3 Князев с.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики //Журнал российского права. 2005. № 6. С. 84.
434 Ваганова Н.Д. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: Авто-реф. дне,... канд. юрид. наук. - Пермь, 2004, С. 13-14.
405 Чеботарев гн. Указ. соч. с. 41.
406 Князев С.Д. Указ. соч. с. 82-83.
407 Шгурнев д.Б. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. - Иркутск: Институт законодательства и правовой политики, 2004. С. 101.
403 Князев С.Д. Указ. соч. С. 82-84.
409 Вяткин Д.Ф. Правовые проблемы определения статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург 2005. С. 11.
41° Ломаное АН. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. С. 17,
411 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П *По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
412 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.Б. Витрука по делуо проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О поряд
280
ке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления^ и Закона Корякского автономного Округа “0 порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» // 03 РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
413 При более глубоком анализе можно выявить некоторые различия в понятиях «кон-ституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность», * ответственность в конституционном праве*.
414 См. подробнее: Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2.
415 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1; Кравец И.А. Формирование российского конституционного конституционализма (проблемы теории и практики}. - Москва - Новосибирск: Юридический центр «Пресс», 2002.
416 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и ДОП. - М.: юристь, 2002.; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000; МокеевМ.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ,.. канд. юрид. наук, - Саратов, 2003; ШонД.Г Конституционная ответственность// Государство и право. 1995. №7.
417Лейст ОЭ. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 218-223.
41& Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юр и дичее ком факультета МГУ}. С. 125; ШонД.Т. Указ. соч. С. 36-37.
419 Зражевская Т.Д, Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «круглый стол=> // Государство и право. 2000. № 3. С. 26.
420 Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 2.
421 ЛевинВ.Ф., Пилипенко С.Г. Указ. соч. С. 332.
422 Гончаров И.В. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - М.: Академия управления МВД России, 2002. С. 7.
422 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: НОРМА-ИНФРА’М, 1999. С. 31; Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «круглый стол” // Государство и право. 2000. №3. С. 26.
424 Виноградов 8.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 2.
425 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. СОч. С- 43, 46.
42е Козлова ЕМ., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 63,
427 Там же. С. 48.
42е Колосова Н.М. Указ. соч. С. 110.
429 Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 2.
430 Колосова Н.М. Указ. соч. С. ЮЗ.
1 Виноградов В.Л. Указ. соч. С. 2.
432 Липинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. №4. С. 21.
433 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
434 Там же. С. 115.
435 Там же. С. 115.
436 Там же. С. 115.
437 Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ Серия 11. «Право». 2001. №3. С. 124.
433 Сергеев4.4. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001.С. 360.
433 Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001 .С. 366-367.
443 Пискотин м.и. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах// Ответственность сотрудника государственной администрации: Доклад на международной научной конференции -Варшава, 1975.
441 Боброва Н.А., Зражееская ГД. Указ. соч. С. 84.
442 Колосова НМ. Указ. соч. С. 21.
443 Кравец И.А. Указ. соч. С. 257-258.
444 Там же. См. также: Несмеянова С.э. к вопросу О конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право, 2002. № 4. С. 20.
443 Виноградов 8. А. Основание конституци он но-правовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. 2003. № 2. с. 55.
443 Колосова Н.М. Указ. соч. С. 16, 21.
447 Сергеев А.А. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. №4. С. 23-24.
443 Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 3.
443 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации конституции // Право и жизнь. 1992. № 1.С. 34.
433 Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность. С. 4.
451 Там же. С.З.
432 Гончаров ив. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Автореф, дис.,.. д-ра юрид. наук. - М., 2004. С. 20.
433 Умнова И.А. Указ. соч. с. 218-221; Амирбёков К.И Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ml., 2001. С. 30-47.
434Амирбеков К. И. Указ. соч. С. 8-9.
433 Там же. С. 30.
436 Там же. С.8-9,47.
CO
CM
4-57 Именно такую характеристику дает М.Д. Шиадяпина конституционной ответственности (Шиндялига МД Указ, соч. С, 23).
468 Дмирбеков к.и. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц, С. 48.
459 там же. С. 8-9.
460 Смешение этих явлений приводит к тому, что происходит подмена ответственности за ненадлежащее осуществление власти ответственностью за правонарушение. Данная тенденция отчетливо проявляется в законодательстве и муниципальных нормативно-правовых актах, когда единственным основанием отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления становится только совершение этим субъектом правонарушения. В результате население муниципального образования лишается возможности непосредственно влиять на положение дел в муниципальном образовании в случае недобросовестного, неэффективного осуществления властных полномочий органами и должностными лицами местного са моуп равлен ия.
461 Лейст О'Э. Санкции и ответственность по советскому праву. С. 218-223.
462 Шугрина ЕС. Муниципальное право: Учебник: - М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2004. С. 295.
463 Термин '«процессуальный режим» в научный оборот ввел М.Д. Перлов (Перлов МД. Процессуальный режим рассмотрения уголовных дел на пленумах Верховных судов//Совете кое государство и право. 1972. № 1.С, 101-108).
4^4 Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. А. С. Прудникова, лроф. ДМ. Никитина. С. 271.
465 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
466 Авдеенкова М.г Дмитриев Ю. Конституцией но-правовая ответственность в России / По материалам сайта htt: www.ydrnitrier.ru/txt/0007.htrn.
467 Актуальные проблемы! конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
466 м.д Шидапина согласно отраслевой классификации юридической ответственности выделяет конституционный, гражданский, трудовой, административный и уголовный процесс (Шиадяпина М.Д. Указ. соч. С. 50).
469 Теория юридического процесса / Под ред. ЯМ Горшенева. С. 153.
470 Щиндяпинз М.Д. Указ соч. С. 51.
471 Там же. С. 52.
472 Подробнее о принципах избирательного права см/ Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. АД. Вешняков, - М/ НОРМА, 2003, С. 23, 33-43.
473 Кутафин О.Е, Фадеев В,И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 2’ё изд. - М.: Юристь, 2002. С, 541.
474 Закона от 6 октября 2003 г устанавливает, что в уставе муниципального образования могут Определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в ТОМ числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44).
475 См. например: Устав городского Округа Орехово-Зуево Московской Области (принят решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 22 марта 2006 г, № 512/42) // «Ореховские вести». 2006. № 19. 24 мая.
282
476 Закон Кировской области от 4 ноября!999 г. № 144-30 (в ред. от 29 ноября 2006 г.) «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» // Вестник Кировской областной думы и администрации облас-ти. 1999. №7(25). 25 дек.
477 Устав городского округа «Город Хабаровск» (принят решением Хабаровской городской Думы от 13 июля 2004 г. № 509) (в ред. От 29 ноября 2006 г., с изм. от 23 января 2007 г.). Зарегистрировано в Законодательной думе Хабаровского края 28 июля 2004 с № 1434) // “Хабаровские вести». 2004. № 152. 8 окт
478 Устав муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края (в ред. от 27 фе враля 2006 г.) (п ри нят Барнаульской городской думой 10 и юня 2005 г)//«Вечерний Барнаул». 2005. № 118.11 авг.; 2005. №120.16авг.;2005. № 121. 17ааг; 2005. № 122.18авг.
479 Там же.
489 устав муниципального образования городского Округа «Сыктывкар15 (в ред. От 6 Октября 2006 г.) (принят Советом муниципального образования городского Округа «Сыктывкар5518 января 2006 г.) // «Панорама столицы». 2006. № 7. 22 февр. (спецвыпуск).
461 Устав городского округа Ивантеевка Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области от 20 марта 2006 г № 248/25 // «Пульс Ивантеевки». 2006. №49. 16 мая.
482 Решение Ставропольской городской думы от 29 июня 2005 г. № 67 «Об Уставе города Ставрополя»//«Вечерний Ставрополь». 2005. № 218-219. 30 кояб.
489 устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов» (в ред. от 14 декабря 2006 г.) (принят решением городской думы городского поселения «Город Юхнов» от 16 октября 2005 с № 10) // «Юхновские вести», 2005. № 139.12 нояб.
484 Там же.
485 решение Екатеринбургской городской думы от 30 июня 2005 г. № 8/1 (в ред. от 26 сентября 2006 г.) «О принятии Устава муниципального образования «Город Екатеринбург»» // «Вечерний Екатеринбург». 2005. № 131.16 июля.
486 Устав городского округа Ивантеевка Московской области.
487 Устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов».
466 Устава муниципального образования «Город Екатеринбург».
489 Устав г. Ставрополя.
499 устав городского округа Ивантеевка Московской области.
491 Решение городской думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 г. № 333 «О принятии Устава муниципального образования «Город Ижевск» (Устава города Ижевск)5> // «Известия Удмуртской Республики». 2005.1 июля (спецвыпуск).
499 Устав сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области (принят решением Совета депутатов сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области от 7 декабря 2005 г. № 2/1)//«Новые рубежи». 2006. 21 янв. (спецвыпуск).
499 Устав городского округа Ивантеевка Московской области.
494 См. например: Решение Совета депутатов Рузского района Московской области от 21 декабря 2005 г. № 205/31 «Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов Рузского муниципального района» // «Красное знамя». 2005. № 75. 30 дек.
495 устав муниципального образования «Городское поселение Город Юхнов».
496 Там же.
497 Там же.
кч
СО см
устав г. Ижевска.
499 устав муниципального образования «ГородАрхангельск'’ (в. ред. от 31 августа 2006 г) (принят Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г.) // «Архангельск. 1998, № 187. 1 окт. Устав зарегистрирован Управлением Министерства юстиции РФ по Севере-Западному федерально му о кругу 4 декабря 2006 г. См. также: Устав муниципального образования «Поселок ВорОтынСк» Калужской области (в ред. от 28 декабря 2006 г.) (утв. постановлением Собрания представителей муниципального образования «Поселок Воротынск»от 28 июля 2005 г № 38) // «Воро-тынок». 2005. №26.
500Уставе Ижевска.
501 Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г №42-03 {в ред. от 4 октября 2005 с) «Кодекс о выборах, референдуме и отзы ее аыборн ых ли ц» //«Коммуна». 2003 ,№111. 29 июля
502 Устав г. Ижевска.
503 Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. № 144’30 (в ред. от 29.11.2006 г.) «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области».
504 Решение городской думы Краснодара от 19 июля 2003 г. № 37. П. 1 (в ред. от 21 декабря 2006 г.) «О принятии Устава муниципального образования Город Краснодар11 //«Краснодар*. 2003. №31. 25июля.
508СЗрф, 1997. №2, Ст. 348.
506 устав муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края.
507 сз РФ 2002. № 14. Ст. 1374.
508 шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1997. С. 68.
509 Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. № 31 -9 -ОЗ (в ред. от 7 февраля 2007 г) «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» // «Волна». 1997. № 27. 8 июля.
5Ю Краснов м.д. Ответственность в системе народного представительства. С. 171-174.
511 Там же. С, 174.
512 Руденко RR Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования //Журнал российского права. 2000. №4. С. 11.
513 НудненкоЛ.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 2000. С. 215.
5^«марийская правда». 2002. 10 дек.
515 «'Тамбовская жизнь», 1996. 31 окт,
516 Закон Тюменской области от 26 февраля 1999 г. «<о порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области» // «Тюменские известия». 1999.1 апр.
517Выдрин И.В.. Кокотов АН Указ. соч. С. 120; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 215.
Мокеев М.М. Указ. соч. С. 102.
519 Доклад заместителя министра РФ по делам национальностей и федеративным от ноше ния мА. г. Воронина на международной конференции «практика деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, пути ее совершенствования. Участие органов местного самоуправления в решении экономиче
284
ских и социальных проблем». Москва, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. 22-24 апреля 1998 г. См. стенограмму заседаний.
520 Пылин В.В. Указ. соч. С. 134.
521 McFees М.М. Указ. соч. С. 116; Муниципальное право / Под ред. А.М Никитина. С. 378.
522 сз рф 2Q02 № 14 Ст 374.
523 ЕС. Шугриеа использует это понятие {Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 38-39).
524 Краснов МА. Ответственность в системе народного представительства. С. 90-91.
525 там же. С. 93.
525 Кутафин О.Е., Фадеев 8. И. Указ. соч. С. 407.
527 Селюков Ф.Г. Происхождение действующего права. - М.. 1997. С. 28.
528e.fi. Пылин. Указ. соч. С. 134.
529 там же.
530 Авакьян С.А Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности /,/ Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, Опыт зарубежных Стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 20-21.
531 СЗРФ 1999 №42 Ст 5005
532 Маркс К.. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. I 8. С 531.
533 Краснов М.Д. Ответственность в системе народного представительства. С. 198.
534 там же.
535 шугрина ЕС. Организационные основы местного самоуправления. С. 71.
536 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 113.
537 Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1999. № 1(67). С. 37.
538 Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11(65).
539 СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 348.
540 Шурина Е. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственное управление. 1998. № 8. С. 14
541 Об атом шла речь в параграфе 2 главы 3 настоящей работы.
542 Поданным Центральной избирательной комиссии РФ, наибольшая активность по инициированию отзыва на уровне местного самоуправления наблюдалась за период с 1996 по 1998 г. В этот период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах РФ. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах РФ инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 Случаях, отозваны 2 депутата.
543 сз РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
544 сз рф, т998. № 25. Ст. 3002.
545 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
546 устав муниципального образования «Город Калуга» (в ред. от 8 ноября 2006 г.) (принят постановлением городской думы муниципального образования «Город Калуга» от 23 декабря 1997 г. № 215) // СПС «Консультант Плюс: Калужский Выпуск».
547 устав муниципального образования городского поселения «Город Боровск» (в ред. от 16 августа 2006 г.) (принят решением городской Думы муниципального образования «Город Боровск» от 29 августа 2005 г. N- 5) // «Боровские известия». 2005. № 144-145. 9 дек.
54В Устав муниципального образования «Поселок Воротынск».
549 Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г № 2 {в ред. от 2 апреля 2006 г.) «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного органа местного самоуправления» //«Республика». 2004. № 18. 6 мая.
550 Закон Кировской области от 4 ноября 1999 с № 145-30 (в ред. от 29 ноября 2006 г) «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Кировской области».
551 Устав г. Ставрополя.
552 См., например: Устав муниципального образования «Город Калуга».
553 в уставах отдельных муниципальных образований в качестве самостоятельного этапа в процедуре отзыва предусмотрено обращение инициативной группы в суд с заявлением о подтверждении осноаания отзыва депутата (см.; Устав городского поселения «Город Юхнов»). В этом случае подтверждение судом основания отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления направляется инициативной группой граждан в избирательную комиссию вместе с протоколом об итогах сбора подписей и подписными листами в поддержку отзыва.
554 См. например: Устав муниципального образования «Город Ижевск».
555 Устав муниципального образования «Город Архангельск».
556 устав муниципального района «Куйбышевский район» (Калужская область) (в ред. от 29 октября 2006 г) (принят решением районного Собрания муниципального района «Куйбышевский район» от 29 июня 2005 г. № 32) // «Бетлицкий вестник». 2005. № 66. 24авг.
557 Закон Хабаровского края от 27 ноября 2002 г. № 74 (а ред. от 26 апреля 2006 г.) Ю местном референдуме в Хабаровском крае» //Собрание законодательства Хабаровского края. 2003 г №4(1 часть).4янв.
558 устав муниципального образования городского округа - города Барнаула.
559 устав муниципального образования «Город Калуга».
550 Устав муниципального образования «Город Архангельск».
561 уСтав муниципального образования «Город Ижевск».
552 устав муниципального образования городского округа - города Барнаула.
563 устав муниципального образования «Город Ижевск».
564 Устав муниципального образования города Краснодара.
565 Нудненхо л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. С. 204-205.
566 тЭм же. С. 206.
567федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67*ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г„ 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5. 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта, 20. 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
568 Сергеев4.А. проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы
России, опыт зарубежных стран / Под ред. С,А Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 362.
569 Захаров И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. № з. С. 50; Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. NM.C. 19.
Мокееа М.М. Указ. сон. С. 113.
571 исключение составляет гражданско-правовая ответственность. Гражданское право регулирует отношения равноправных и независимых товаровладельцев, в которых нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого участника. Такая взаимосвязанность участников гражданского оборота имеет следствием то положение, что гражданско-правовая ответственность является ответственностью одного контрагента перед другим, ответственностью нарушителя перед потерпевшим. Поэтому имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя, здесь взыскиваются в пользу потерпевшей стороны. Предусмотренные гражданским законом случаи взыскания имущественных санкций в доход государства (в частности, ст. 169 гк РФ} связаны с особо злостным нарушением публичных интересов и представляют собой исключение, не характерное для гражданско-правового (частноправового) регулирования. Такое представление о природе гражданско-правовой ответственности, широко распространенное в науке «гражданское право», не мешает, однако, ее представителям определять гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, состоящую во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего (Гражданское право: В 2 т. Т 1; Учебник/Отв. ред. ЕА Суханов. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во '«БЕК», 1998. С. 431).
572 Бабичев В. И. Указ. соч. С. 162-163.
573 НА Емельянов и 7. С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами как конституционно-правовую ответственность. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность (Емельянов W.A, Емельянова гс. Местное самоуправление в Российской Федерации. С. 322; 327).
574 При этом следует иметь в виду, что не все из перечисленных видов ответственности в разной мере несут индивидуальные и коллективные субъекты в силу различий в их деликтоспособности. Так, например, субъектом уголовной ответственности в соответствии с действующим уголовным законом могут быть только должностные лица местного самоуправления, но не коллегиальные органы.
575 комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^. С. 218.
Бабичев в. и. Указ. соч. с. 162-163.
577 там
578 Щуфина £С. Муниципальное право: Учебник. - М.: ТК '<ВелбИ'>, Изд-во «Про-спекТ”, 2004. С. 293; Колосова Н.М. Указ. соч. С. 55: Ярошенко А А Конституционная ответственность в системе местного самоуправления // Конституци он но-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 388.
579ЛевинВ,Ф., ПилипенкоС.Г, Указ. соч. С. 381-382: Ярошенко АА Указ, соч, С. 388.
580 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
КС. Еондаря. С. 531. См. также: Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой
ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 359-360.
1 мокеев м.м. Указ. соч. с. 77.
562 Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Указ. соч. С. 322: 337.
583 Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А. И. Коваленко. С. 164; Ковешиик'ов ЕМ. Муниципальное право. - М.: НОРМА, 2000. С. 235; Амирбекое К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12.
584 /(Свешников ЕМ. Указ. СОч. С. 235.
565 Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 12. К.И Амирбеков необоснованно ограничивает (сужает) состав субъектов такой ответственности. Из него фактически исключаются выборные должностные лица местного самоуправления, которые, выражаясь языком автора, несут ответственность перед государством в лице руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ {ч. 3 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. с изм. от 4 августа 2000 г.; ст. 74 Закона От 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ).
5В6 Краевое МА Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 194.
567 Там же.
588 там же. С. 188-189.
569 Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его Органов и должностных лиц. С. 30.
599 Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 194.
591 Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Москва-Тула; Издательский центр «ТИГИМУС». 1997. С. 439.
592 Горожанин В. А. Проблемы правового статуса органов местного самоуправления в Российской федерации // Материалы 35-й Международной научной студенческой конференции ^Студент и научно-технический прогресс»: Управление. Государство и право. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1997. С. 108.
593 комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 74.
Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Указ. соч. С. 382.
595 Амирбекоа К.И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц. С. 108.
596 Колосова Н.М. Указ. соч. С. 8.
597 Амирбеков К.И. Указ. соч. С. 108.
598 Двакьян с.Д Государствен но-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.
599 Шон ГД. Конституционная ответственность// Государство и право. 1995. № 7. С. 35-43. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности /,/ Государство и право. 1997. № 2. С. 86-91.
600 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
601 Тамже. С. 115,
692 Краснов МА Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 194,
503 Дмирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2001. № 31. С. 12.
288
604 у^ров АД. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д. Авакьяна. - М.: Изд*во Московского ун-та, 2001. С. 369.
605 Там же. С. 369.
606 Авакьян С.Д. Актуальные проблемы конституционно-правовой Ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 120.
607 Дмирбекое К. Указ. соч. С. 12.
606 Дмтягкоаскмй МП Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис.... канд. юрид. наук. - Омск, 2001.
609 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. 8 8 Лазарева. - М.: Спар к, 1997. С. 565.
610 Там же. С. 566.
6*1 Увароа АД. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д. Авакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 369-370.
б*2 Красное М.Д. Проблема ответственности в местном самоуправлении. С. 194.
6*3 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 222-223.
614 Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
6^СЗРФ. 1998 №25 Ст 2304
616 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
617Деми^ 0. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 25.
6*8 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 9. С. 9.
6^9 там же.
620 Там же.
621 Сергеев АД. Федеральное законодательство нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001 .№10-11. С. 3-4.
622 Козлова т.Д. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 33.
623 лазерная и.В. Комментарий Конгресса муниципальных образований к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции** // Местное Право. 2000. № 7. С. 35.
624 Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г № 288-03 «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов» // «Липецкая газета». 2006. № 75.19 апр.
625 «Липецкая газета». 2004. № 131. 8 июля.
626 «липецкая газета». 2004. № 132.9 июля.
627 ударов ад Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран/Под ред. С.Д. Авакьяна. - м.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 369.
628 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 221.
682
629 Уваров А. А. Указ. соч. С. 370.
бзо Берг О.в. правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999, №4. С. 11.
631 закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. * о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл»//Марийскаяправда. 1997.4 дек.
632 Закон Удмуртской Республики от 3 мая 2001 г. (в ред. от 28 сентября 2001 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями” // И ПС * Кодекс11 Удмуртский региональный выпуск.
633 Закон Алтайского края от Ю сентября 1999 г. (в ред. от 15 марта 2002 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края» // ИПС «Кодекс» Алтайский региональный выпуск.
634 Закон Белгородской области от 31 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 18.
635 Закон Кировской области от 26 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полномочиями Кировской области» // Вестник Кировской областной думы и администрации области. 1998. № 1.
636 Закон оренбургской области от 7 мая 2001 г. «О наделении органов местного самоуправления Отдельными государственными ПОЛНОМОЧИЯМИ” // Южный Урал. 2001, № 92,
637 закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «о порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 2002. №6.
636 Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями11 // Волжская коммуна. 2000. № 75.
639 Закон Свердловской области от 24декабря 1996 г. (в ред. от 21 декабря 2001 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» // ИПС «Кодекс» Свердловский региональный выпуск.
646 Закон Тульской области от 27 ноября 1997 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» // Вестник Тульской областной Думы. 1997. № 8-9.
641 Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 1998. № 18.
642 Берр Qg, Некоторые вопросы концепции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”//Государственная власть и местное самоуправление, 2003. № 2. С. 17.
643 03 РФ. 1997. №42. Ст. 4902.
644 Уводов А.А. Об Ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, Опыт зарубежных Стран / Под ред. С.А. Ааакъяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 372.
645 сз РФ 1997. №42. Ст. 4902.
646 Захаров И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления// Муниципальное право. 2002, №З.С. 50; Уваров А. А. Об ответственности ор
290
ганов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под РОД. С.Л. 4едкьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та. 2001, С. 371,
647 Ведомости СИД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
648 сз рф, 2006. № 19. Ст. 2060.
649 Козлова 7.4. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 34-35.
650 Козлова 7.4. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 34; Соляник Н. Три поправки в закон // Российская Федерация сегодня. 2000. № 12. С. 39.
651 Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 26.
652 Еремин АР Реализация права человека и грааданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. 8.7. Кабышева1. -Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2003. С. 148-149.
653 Демин 8. Указ. соч. С. 26.
654 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
655СЗРФ. 1997. №5, Ст. 708.
656СЗРФ. 1998. №4. Ст. 532.
657 Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих при н ци пах органи зации местного самоупра вле н ия в Росс ийс кой Феде рации»// Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 16-17.
658 Мокеев М М. Указ, соч. С. 155.
659 q разграничении мер ответственности и мер защиты подробно велась речь в параграфе 2.2 настоящего исследования.
ббОррзенфеладВ./-, Сергеев4.4. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов, правоведение. 2000. № 6. с. 70-71; Берг О. Развитие взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Городское управление. 2002. № 11. с. 20.
661 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5006.
662 Розеифелад §.7, Сергеев 4.4, Указ. соч. С. 73.
663 Сергеев 4.4. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нужда-
ется в разумном реформировании //Местное право. 2001. № Ю-11, С. 15.
664 сз рф 2Q05. № 30 (часть I). Ст. 3108.
665 Захаров И. Указ. соч. С. 50.
666 Уваров 4.4. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д. Двакьянз. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 368.
667 Беркович £ Местное самоуправление и прокурорский надзор //Законность. 199В. № 11. С. 3-4.
666 Ведомости СИД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
669 Розенфелвд 8.7.. Сергеев Д.Д. Указ. соч. С. 74; Сергеев АД. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. № Ю-11. С. 15.
670 Согласно Ст. 16 и Ю69 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или Юри-дич ескому ли цу в результате незаконн ых дей стви й (без дейст вия) органо в мести о го самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате О\ издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа мест
СМ
ного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляют физические или юридические лица, права которых нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления,
671 Цыпляев С, Указ, соч. С, 37.
672 Гражданское право: В 2 т. Т, 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. -2-е изд,, пере-раб. и доп. С. 430.
673 Эго дает основание иногда не вполне точно называть гражданско-правовую ответственность экономической. в некоторых юридических работах понятию «экономическая ответственность^ пьггалисьтакже придать особый смысл как самостоятельной разновидности административно-правовой (публично-правовой) ответственности организаций («хозорганов”). имеющей имущественное содержание или влекущей для них неблагоприятные последствия (штрафы, взимаемые в доход государства (бюджета), принудительную корректировку отчетных данных путем исключения из них определенных сведений о выполнении заданий, уменьшение бюджетного финансирования и т.п.). Такой подход, характерный для представителей концепции «хозяйственного права» и некоторых их современных последователей, теряет смысл в условиях рыночной экономики.
674 Из этого общего правила имеются отдельные исключения, связанные с возможностью увеличения размера ответственности (например, при возмещении внедо-говорного вреда в соответствии с абэ. 3 п. 1 ст. 1064 ГК РФ) либо его ограничения (прямоустановленные законом на основании правила п. 1 ст. 400 гк РФ). Они объясняются стимулирующей направленностью гражданско-правового регулирования, которое, по общему правилу, регламентируя нормальные экономические отношения, призвано прежде всего побуждать участников имущественного оборота к добросовестному выполнению своих обязанностей.
675 Пешин ИЛ Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - м.: Формула права, 2000. С. 97.
676 Гражданс кое п раво: В 2 т. Т. I: Уч ебни к / Отв. ред. Е. А. Суханов. -2-е изд., пе ре раб. и доп. С. 430-431.
677 Наряду с этим гражданско-правовая ответственность выполняет также стимулирующую (организационную) функцию, поскольку побуждает участников гражданских правоотношений к надлежащему поведению, и п редуп редител ьно-воспита-тельную (превентивную) функцию (см., например, п. 2ст. 1065 ГК РФ). Кроме того, она, как и всякая юридическая ответственность, осуществляет штрафную (наказа-тельную) функцию в отношении правонарушителей.
678 Примерами таких незаконных актов власти могут быть решения о лишении гражданина или организации права пользоваться земельным участком, о сносе строения, об изъятии какого-либо имущества и т.п. Это могут быть и фактические действия, направленные на реализацию принятых решений.
679 Кун АЛ. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. №3. С. 92; Деревяго В.М. Государственное управление и гражданско-правовая ответственность // Советское государство и право. 1985. № 1. С. 121-131.
6В0 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^. С. 224.
1 Статьи 4, 20 и др. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ, 1999. № 42. Ст. 5005.
682СЗРФ, 1996, №3, Ст 145; 1998. №48. Ст. 5349; 1999. № 28. Ст. 3473; 2002. № 12. Ст. 1093, № 52(4. II). Ст. 5141; 2003. №52(4.1). Ст. 5031; 2006. № 6. Ст. 636.
683 Бабичев В. И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М.: ЗАО Издательский дом «Восточный рубеж», 2000; Братусь C.W. Субъекты гражданского права. - М.; Госюриздат. 1950; Горожанин 8.А Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1997; Григорьев 3.2. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты); Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. - СПб.: Типография М.М. Стасюлевича Вас. Остр.. 1903; Локровсмй И.А. История римского права. - 2-е изд. - Петроград: Изд. юрид. кн. склада «Право», 1915: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1894; Постовой МВ. Местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: Юриспруденция, 2002.
684 гражданское право: Учебник / Под ред. АП Сергеева, Ю.К. Толстого. 4.1. - М.: Проспект, 1997. С. 172.
бе5 Бюджетный кодекс Российской Федерации {ст. 76, 77} // СЗ РФ, 1998, № 31. Ст. 3823 с изм и доп.
686 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Руководитель авт. коллектива и отв. ред. О.Н. Садиков. - М.: Контракт Инфра, 1997. С. 261; Гражданское право: В 2 т. Т, I: Учебник/Отв. ред. Б. А. Суханов. - М.: Издательство «БЕК1998. С. 283.
687 гражданское право: Учебник, ч. I / Под ред. АП. Cepreesar /О.к. Толстого, с. 175.
688 Савин В.И,. Медолазов КЛ К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право, 2005. № 1. С. 41.
689 Об арбитражной процессуальной правоспособности органов публичной власти см.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, мх Оюва. - м.: ООО«Городец-иэдат», 2003. С. 143.
690 СЗ РФ. 2001. №33 (4.1). Ст. 3431.
691 Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №49. Ст. 4826; приказ Минюста России от 29 Октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста России. 2003. № 11.
692 Такой подход нашел отражение в правоприменительной практике: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ». Пункт 12 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 мая 1997 г. № 2703/96 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. № 8.
6" Постовой Я. В. Местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: Юриспруденция, 2002. С. 87.
694 8еденковА 8. Государственная социалистическая собственность. - М.: Изд-во АН СССР 1948. С. 621 -654; Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. - М.; Госюриздат, 1950. С. 95-115.
695 Горожане 2.4. Указ. соч. С. 21.
293
Ch
696 исключение составляет возмещение морального вреда гражданам-пот ребите -лям. которое допускается только при наличии вины контрагента-услугодателя и возможно как в денежной; так и в иной материальной форме, но сверх причиненного им имущественного вреда (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 (ред. от 17 я н варя 1997 г.)«О практи ке рассмотрен ия суда ми дел о защите прав потребителей” // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 7; 1997. № 1. № 3).
697 О деликтных обязательствах см. подробнее: Агарков М.М, Обязательство по советскому гражданскому праву. - М.: Госюриздат, 1969; Смирнов 3.7, Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. - Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1983; ФлейшицЕ.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. - М.; Юридическая литература, 1951.
69е Гражданс кое л раво; В 2 т. Т. I; Уч ебни к / От в. ред. Е. А. Суханов. -2-е изд., пе ре раб. и доп. С. 434.
699 понятие вреда раскрывается в ст. 15 гк РФ, а в ст. 151 гк РФ - морального вреда. Вред как условие наступления гражданско-правовой ответственности М.М. Агарков характеризовал как «всякое умаление того или иного личного или имущественного благам (Гражданское право / Под ред. М.М Агаркова, ДМ. Генкина. - М.: Юридическое изд-во НКЮ CCCR 1944. Т. I. С. 328).
700 при этом под противоправностью поведения понимается нарушение нормы права и субъективного права потерпевшего.
701 В данном случае речь идет об объективной, последовательной, юридически значимой взаимосвязи между фактом противоправного поведения и наступившим вредом. Кроме этого, существенной чертой данной взаимосвязи является то, что существует непосредственная причина - противоправное поведение, которая вызывает конкретное следствие - наступление вреда.
702 Подробнее О содержании ЭТИХ категорий СМ.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. - М.: Статут, 1997. С. 570-613.
7^3 в соответствии СО Ст. 1096 ГК РФ вред, причиненный не только гражданину, но также и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, при этом речь идет как о незаконных действиях (бездействии), так и об издании актов, не соответствующих закону или иному правовому акту. Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ дали соответствующие разъяснения по поводу субъекта ответственности, в п. 12 Постановления от 1 июля 1996 г. № 6/8 указано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган, при удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств -за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.
704 Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке, примером такого бездействия является неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.
705 Измайлова £3. Указ. соч. С. 139.
706 так, например; Мэрия г. Оренбурга поручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен, и суд по иску банка арестовал счета поручителя - Мэрии г. Оренбурга.
707 в теории Гражданского права от субсидиарной ответственности принято отличать ответственность должника за действия третьих лиц, которая имеет место в тех случаях, когда исполнение обязательства возложено должником на третье лицо (ст, 313 ГК РФ). В отличие от субс идиарного должни ка третье л ицо не свя зано с кре -дитором гражданским правоотношением. В силу этого кредитор по общему правилу может предъявлять свое требование, вытекающее из неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, только к своему должнику, но не к третьему лицу, которое не исполнило или ненадлежащим образом исполнило обязательство. В таких случаях должник несет ответственность перед кредитором за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьим лицом (ст. 403 ГК РФ).
766 Дмирбеков К. И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц. С. 98.
709 Там же.
710 /аджиев ГА К вопросу о разграничении конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.Д Двакьяна. - М.: Изд-во Московского ун-та, 2001. С. 61.
7И тамже. С. 60.
712 Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июня 1992 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности Постановления Совета Министров Российской Федерации от 17 июля 1991 года № 403 |4О мерах по реализации Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР и председателя Совета Министров РСФСР от 8 июля 1991 г № 1554-1 Ю дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 году51 и Постановления правительства Российской Федерации от 24 января 1992 года №43 "Об упорядочении торговли легковыми автомобилями ло целевым чекам и целевым вкладам на территории Российской Федерации4'» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2-3.
713/аджИев^Д. указ, С0Чв с, 61,
714 Постановление Конституционного Суда РФ От 1 декабря 1997 г. № 18-Л «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"”// СЗ РФ. 1997. №50. Ст. 5711.
715ГдджиеаГА Указ. соч. С. 62.
716 Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. № 2-0 «По запросу Московского областного суда О проверке конституционности Отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"». Текст определения официально опубликован не бью.
717 Колосова Н.М. Указ. соч. С. 121.
71г3 О правовом режиме ответственности за вред, причиненный органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами, см. подробнее: Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций/Отв. ред. О.Н. Садиков. ~ М/ Юристь, 2004. С. 802-808.
7*9 Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.
720 Весть. 1996.13 июля.
295
Ch
721 Савин В. И, Медолазоа К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 39.
722 Гаджиев г.А Указ. соч. С. 60.
723 Актуальные проблемы конституци он но-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и Право. 2002. № 2. С. 115.
72^ в то же время заметим, что анализ нормативных правовых актов различного уровня показывает, что в них не всегда правильно соотносятся нормы публичного и частного права. Неточности присущи, как правило, правовым актам, нормы которых регулируют правоотношения на стыке отраслей права, особенно конституционного и гражданского, где Требуется юридически грамотно учитывать предметы регулирования и содержание норм отраслей.
725 Цылляев С, Указ, соч. С, 37.
7 2Ё> Как свидетельствует судебная практика, большинство дел, в которых обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный жилищный фонд, и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий органов местного самоуправления нарушаются права граждан. Кроме того, большую группу составляют дела об обжаловании решений органов местного самоуправления, выразившихся либо в предоставлении, либо в изъятии земельного участка, об обжаловании решений, направленных на изъятие у п редл рин имателей денежных средств и иного имущества, о взыскан ии с органи -эаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств.
727 Типичным примером такого рода является дело по иску ч. к администрации поселка Фирсановка о возмещении убытков, ч. принадлежал на правах собственности дом в поселке. В результате пожара дом и все имущество, находившееся в нем, были уничтожены. Решением Химкинского городского суда требование Ч, было удовлетворено на основании того, что администрация поселка не построила специальные пожарные резервуары и не выполнила ряда других требований СНиП, что позволило бы предотвратить либо уменьшить последствия пожара.
723 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 декабря 1998 г. № 5656/93 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. № 3.
729 кун АП. Специальные условия возмещения вреда, причинен но го гражданин у актам и власти //Правоведение. 1986. № 2. С. 41-46; Мирошнико&э Н.И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М.. 1975. С. 11.
730 Грааданское право /Под ред. А. П. Сергеева, Ю.К, Толстого. Ч. II. - М.: Проспект, 1999. С. 717-710.
731 Схожее мнение было высказано я.м. Магазинером, который утверждал, что ответственность государства должна устанавливаться «не по субъекту, а по существу акта, причинившего вред», что «надо пользоваться не субъективным, а объективным критерием существа акта, а не характера лица-причинителя», С точки зрения АЛ. Маковского, применение к какому-либо образованию гражданской ответственности за акты власти зависит не от наименования соответствующего образования и не от его организационно-правовой формы,., а от наличия или отсутствия у него {пусть даже не вполне в соответствии с природой этого образования) функций публичной власти (Магазинер Я.М. Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный его должностными лицами //Ученые записки Свердловского юрид. ин-та. - Свердловск, 1945. Т 1.С. 151; Маковский АЛ Граж
данская ответственность государства за акты власти. - М,: Международный центр финансово-экономического развития, 1993. С. 103).
732 Оговоримся, что обосновываемый подход является общим правилом. Исходя из соображений целесообразности законодатель может избрать различные режимы ответственности указанных образований (например, субсидиарную ответственность за счет казны). Однако возможность изменения такого общего правила следовало бы оговорить в ГК РФ.
733 исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. Д.Ф. Ноадрачева, ЮА. Тихомирова. - М.: Изд-во «БЕК», 1996. С. 32,
734 Рилинскж С.Ю. Специальные условия ответственности государства за причинение вреда предпринимателям //Законодательство. 2002. № 10.
735 Это правило должно применяться как в случае делегирования, предусмотренного законом, так и при осуществлении делегирования в нарушение действующего законодательства.
736 В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ к должностным относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Это определение без существенных изменений воспроизводит определение, содержавшееся в примечании к ст. по УК РСФСР.
737 Существует мнение о бесперспективности выработки единого межотраслевого поняти я должн ост н ого л ица (Эоронгов А. 8. Поняти е должностно го л и ца в адм ин и -стративном праве //правоведение. 1999. № 1. С. 55).
738 Там же. С. 60. Отметим, что в примечании к ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. также дается определение понятия должностного лица. Несмотря на общее сходство с уголовно-правовым толкованием, оно имеет свою Специфику: в нем формулируется такой важный признак должностного лица, как «наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него». Вместе с тем данное определение служит для привлечения дОлжн ОСт н ых ли ц к адм ин ист ративной Ответствен ности, что обусл о вл ивает его со -держательное наполнение. Поэтому мы используем определение, выработанное наукой административного права.
739 Алехин А.П., Кврмолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации /Отв. ред. АП. Алехин. - М.: Зерцало, 1998. С. 189-191.
740 Данный подход в свое время нашел отражение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР От 23 Октября 1963 г (ныне Оно утратило Силу), где было разъяснено, что действие ст. 89 Основ не распространяется на случаи причинения вреда работниками государственных организаций, не являющихся должностными лицами.
741 Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. АФ. Ноэдрачеаа, Ю.А. Тихомирова. С. 1.
742 В соответствии с традиционной классификацией специальных условий ответственности за причинение вреда «противоправными служебными действиями» выделяется в самостоятельное специальное условие ответственности. На наш взгляд, этот вопрос правильнее рассматривать как аспект, относящийся ко второму условию Ответственности, поскольку он также Связан с Отграничением административной деятельности от иной.
743 Необходимо указать на то, что понятие вины во французском праве фактически тождественно понятию противоправности. Таким образом, речь здесь идет о пра
во нарушен иях, связанных со службой, и о правонарушениях личного характера, со службой не связанных.
744 Саодевуар Л. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. - М.: Издат. группа «Интратэк-Р», 1994. С. 74.
745 Там же.
746 Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шакарин. -М.: Былина, 1996.
747 Гражданский процесс: Учебник для вузов/Под ред. М.К. Треушникова. -2-е изд., испр. идол. - М.: Юриспруденция, 1998.
746 ЧечотДМ. Административная юстиция. - М,: Юридическая литература, 1973; Рязановский В.А. Единство процесса, - М.: Юрид. бюро «Городе^, 1996.
749 Минашкин А. В. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из публично-правовых отношений // Законодательство и Экономика. 2003. № 4.
750 Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. - 2-е издч испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 1998.
751 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
752 Суханов £4. Лекции о праве собственности. - Мл Юридическая литература, 1991, С. 210.
753 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ//СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012.
754 Бюллетень Верховного Су да РФ. 1994. №3.
755 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. № 11.
7^6 Теория государства и Права: Курс лекций / Под ред. М.Я. Марченко. - М.: Изд-вр "Зерцало^, 1996. С. 344-345.
737 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, м.к. Осова. - м.: ООО «Городец-издат», 2003. С. 334.
7^8 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. № 1. С. 25.
759 Авдюкоа М.Л Распределение обязанностей по доказыванию в гражданском процессе // Советское государство и право. 1973. № 5. С. 50.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
3
Глава 1 Теоретико-методологические основы ответственности в муниципальном праве
1.1. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности.............................6
1.2. Современное состояние и тенденции в формировании теории ответственности
в муниципально-правовой науке ...............................24
13. Определение понятия ответственности в муниципальном праве........................................34
1.4. Субъекты юридической ответственности в муниципальном праве .......................................47
Глава 2 Система юридической ответственности Органов и должностных лиц местного самоуправления
2.1. Юридическая ответственность органов
и должностных лиц местного самоуправления как системный объект исследования ..........................58
2.2. Предпосылки классификации
юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления ..................67
2.3. Основания классификации юридической
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления ....................................86
Глава 3 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
3.1. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением ............................
3.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением ...........................................
, - ,108
о
...128
3.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением ....................146
Глава 4 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
4.1. Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед государством ..........................................167
4.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством ......................................********178
4.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством ..............................................192
Глава 5 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
5.1. Юридическая природа ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами ...................................* * * *210
5.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами ............******** *229
5.3. Процессуальные особенности привлечения органов
местного самоуправления к ответственности перед физическими и юридическими лицами .......................238
Заключение ..................................................251
Сноски ......................................................261