МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
Г.Ф. Скрипкин
Взаимодействие
органов государственной власти
и местного самоуправления
Рекомендовано Учебно^яетодичесншл центров
«Профессиональный учебник' в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальностям «Юриспруденция»
и «Государственное и муниципальное управление»
Закон и право • Москва *2012
УДК 342.25(07)
БЬК 67.400.7Я7
С45
кандидат крнлич-скнч наук, доктор экономических наук, профессор.
Скрипкин, Григорий Федорович.
С45 Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления' учеб, пособие для студентов вузов, обучаю-
щихся по специальности «Юриспруденция» и «Государствен-
ное и муниципальное управление» / Г.Ф. Скрипкин. — М_'
ЮНИТИ-ДАНА Закон и право, 2012. — 176 с. — (Серия
«Муниципальное право России»)
ISBN 978-5-238-01558-3
Агентство С1Р РГБ
Комплексное исследование посвяшено анализу теоретических, методо.то-
венной власти и м стного самоуправления Проанализированы сЛпктирстн-
жду ними Комплексно рассмотрено юлпипкиие взаимолейсгеия государст-
тетов. а также для студентов, обучающихся по специальности «Государствен-
ное и муниципальное управление»
ББК 67.400.7я7
ISBN 978-5-238-01558-3
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИП1-ДАНА, 2008
@ Оформление «ЮНИТИ-ДАНА». 2008
Взаямц» йствие органов государственной власти
и местного самоуправлежя
Авторская редакция, Корректор С А Сержант
теахя заключение М 7739.60.953Л.005315 05.07 от 08.05.20071
Подписано в печать 06.11.2008 (с готовых ps-файлов). Изд. tfe 1420. Формат 60x90 1/16
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Генеральный директор
123298, Моооы.у.1. Ирины Левченко, I Тел.. К-499-740-60-14
Введение
Демократическая организация государства предполагает, что но-
сителем суверенитета и единственным источником власти в стране
выступает ее народ- Он осуществляет свою власть в различных
формах и различными средствами, в том числе как непосредствен-
но, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конститу-
ции РФ). Конституционное закрепление в ст. 12 того, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государст-
венной власти, фактически приводит к существованию в России
двух в определенной степени независимых и взаимодействующих
друг с другом систем социального управления государственной
власти и местного самоуправления.
В то же время отсутствие в Конституции РФ определения поня-
тия «местное самоуправление» порождает не только теоретические
споры о его государственно-правовой природе, но и затрудняет ре-
шение проблемы положения местного самоуправления в вертикаль-
ной системе отношений власти. В России государственные органы
всегда относились к земству, городскому самоуправлению и мест-
ным советам как к второстепенным элементам власти в государст-
венной системе, государственности «второго сорта». Такой подход
не изжит до настоящего времени. Консппгуиня РФ и федеральное
законодательство, включая в себя в том числе Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» от 16 сентября 2003 г. Ns 131-ФЗ, регламенти-
руют организацию государственной власти и местного самоуправ-
ления по отдельности, не создавая механизм их взаимодействия.
Различные аспекты взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления в основном решаются на региональном
уровне, при этом сами подходы к решению вопросов, содержащиеся
в законах и иных нормативно-правовых актах, принимаемых субъ-
ектами Федерации, отличаются разнообразием
Процесс преобразования местного государственного управления
в местное самоуправление в России начался в начале 1990-х годов
Однако в настоящее время состояние взаимодействия государст-
венной власти и местного самоуправления далеко от совершенства
и требует своей дальнейшей законодательной конкретизации. Обь-
4
ясняется это множеством объективных факторов, среди которых
можно выделить историческую неразвитость местного самоуправле-
ния и отсутствие традиции местного самоуправления у населения,
патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятель-
ной финансово-экономической основы местного самоуправления,
что приводит к его зависимости от органов государственной власти.
К числу специфических особенностей становления местного само-
управления в России следует отнести прежде всего то. что оно вне-
дряется в общество государственной властью сверху, в силу осозна-
ния его необходимости и целесообразности высшей политическом
властью страны.
В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вы-
зывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия
его с органами государственной власти. Эго касается прежде всего
разграничения предметов ведения и полномочий между Россией,
субъектами Федерации и муниципальными образованиями в сфере
местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о тер-
риториальной основе местного самоуправления, делегировании го-
сударственных полномочий органам местного самоуправления, со-
вместном осуществлении ряда полномочий Не отрегулированный
механизм взаимодействия органов государственной власти с орга-
нами местного самоуправления привадит к тому, что на местах ор-
ганы государственного управления зачастую подменяют деятель-
ность органов местного самоуправления.
Демократизация государства и общества должна проводиться
комплексно, а не по отдельным направлениям Так, успешная реа-
лизация федеративной и административной реформ невозможна без
становления местного самоуправления В этих условиях назрела
необходимость создания особого механизма взаимоотношений госу-
дарственной власти и власти местного самоуправления, что должно
стать основой для реализации права населения на самоуправление
и повышения эффективности управления государством.
Взаимоотношения государства и местного самоуправления, их
формы взаимодействия между собой всегда привлекали и привле-
кают к себе научное внимание В разное время этим вопросам по-
святили свои научные труды такие известные современные россий-
ские ученые, как С.А Авакьян, Н.Г Александров, С.С. Алексе-
ев, ВС. Афанасьев. М В. Баглай, Г.В Барабашев, А.В. Безрукова,
Л Ф Болтенкова. В Н Бутылин, В И. Васильев, В В. Володин,
Н В Витрук, ИВ. Выдрин. Б.Н. Габричидзе, НЛ. Гранат, В.В. Гошу-
ляк, В В. Еремян, Д.А Керимов, Т.Д. Зражевская, АН Кокотов,
Е.И Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.Н. Курдявцев, О Е. Ку-
тафин, В.В. Лазарев, А.М. Лимонов, Е.А. Лукашева, В.Н Лысен-
ко, А.Ф. Малый, Д.Н. Миронов, Н А. Михалева, Г.В. Марченко,
А.В. Мицкевич, С.И. Некрасов, В.С. Нерсесян ц. Б.Н. Топорнин,
В.В. Оксамытный, С. В. Поленика, Н.В. Постовой, И.П. Умнова,
5
Я Т. Хабриева, Е С. Четвертакова, В И Фадеев, Л Т. Чихладзе,
В Е. Чиркин, А.Ф Шебанов, К.В. Шеремет, ЕС. Шугрина, Б.С. Эб-
зеев, Ю В. Ярыгин и др.
Большой вклад в развитие теоретических основ взаимодействия
местного самоуправления с государством (земского и городского
управления) внесен в XIX — начале XX в. известными российскими
учеными и государственными деятелями В.П. Безобразовым, А.О. Ва-
сильчиковым, ЛА. Велиховым, АД. Градовским, И.Н Евтихеевым,
Н.М Корнуковым, И.И. Лазаревским, В.Н. Лешковым, МИ. Свеш-
никовым, М М. Сперанским, А.А. Яриловым, чьи работы и в на-
стоящее время не утратили своей актуальности.
Однако, несмотря на глубокую изученность проблемы, многие
аспекты взаимодействия государственной власти с местным само-
управлением рассматривались лишь в общем виде либо посвящены
отдельным аспектам взаимодействия государства и местного само-
управления. В России активно проводится реформа органов госу-
дарственной власти как по вертикали, так и по горизонтали (в фе-
деративном аспекте), а также реформа местного самоуправления.
Необходимо выявить теоретико-правовые особенности взаимо-
действия государственной власти и власти местного самоуправле-
ния, перспективы его дальнейшего развития и совершенствования.
Настоящее издание представляет собой комплексное, моногра-
фическое исследование, посвященное анализу теоретических, мето-
дологических. правовых и организационных вопросов взаимодействия
государственной власти и местного самоуправления. Проведенный
анализ позволяет переосмыслить существующий опыт, принципы
и правовые формы взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления, в том числе по вопросам разграниче-
ния предметов ведения и делегирования полномочий. Проанализи-
рованы общетеоретические и практические проблемы, касающиеся
соотношения государства и местного самоуправления, способы и фор-
мы взаимодействия государства и местного самоуправления, право-
вого механизма реализации взаимодействия между ними. Целесооб-
разно совершенствовать «]х>рмы взаимодействия между государст-
вом и местным самоуправлением, наделив муниципальные органы
правом на обращение в Конституционный Суд РФ; применив
принцип разделения властей на уровне местного самоуправления;
закрепив в Законе об общих принципах возможность взаимного
делегирования полномочий органов государственной власти и ме-
стного самоуправления, назначение глав администраций (мэров)
административных центров субъектов Федерации по представлению
Президента РФ.
В сфере правового регулирования взаимодействия государства
и местного самоуправления существуют недостатки, проявляюшие-
6
ся в нечетком определении принципов взаимодействия органов го-
сударственной власти и местного самоуправления, смешении пра-
вовых понятий по вопросам компетенции и др.
Государственная класть и местное самоуправление представляют
собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основ-
ными способами реализации публичной власти народа. Являясь по
своей природе неполитической, власть местного самоуправления
основывается на сочетании государственных и общественных начал.
Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсо-
лютной независимости от государства. В то же время не следуег ого-
сударствлять местное самоуправление, вклю'1ая исполнительные
органы местного стмоуправления в систему органов государственной
власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного са-
моуправления и замене его государственным управлением на местах
Не следует вносить изменения в ст. 12 Конституции РФ, уста-
навливающей организационное разделение государственной власти
и местного самоуправления, поскольку конкретизация статуса ме-
стного самоуправления в федеральном законодательстве должна ос-
новываться на идее органического единства местного самоуправле-
ния и государственной власти. Одну из основных причин неудач
в деле строительства местного самоуправления следует искать в от-
сутствии развитого механизма взаимодействия органов местного
самоуправления с государством, в силу чего оптимальным являет-
ся не внесение изменений в ст. 12, а выработка организационно-
правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства
и местного самоуправления.
Организации местного самоуправления в России в большей ме-
ре соответствует государственная концепция местного самоуправ-
ления, основанная на невозможности отделения местного само-
управления от государства. Исходя из особенностей отечественной
правовой системы и традиции взаимодействия государства и мест-
ного самоуправления, можно утверждать, что развитию местного
самоуправления отвечает континентальная муниципальная модель.
В реальности проводится российский вариант становления системы
местного самоуправления сверху, по решениям центра, без необхо-
димого учета интересов субъектов Федерации Кроме того, станов-
ление местного самоуправления в стране взаимосвязано со становле-
нием федеративных отношений, реформированием системы органов
государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной
реформой, реформой образования, здравоохранения и др, требую-
щих адекватного комплексного правового регулирования
Формы взаимодействия органов государственной власти и орга-
нов местного самоуправления классифицируются на формы, уста-
новленные Конституцией РФ и федеральным законодательством.
прежде всего Законом об общих принципах, и формы, содержащие-
ся в законах субъектов Федерации и в заключаемых ими договорах
с органами местного самоуправления
Взаимодействие государства и местного самоуправления пред-
полагает не только одностороннее влияние государственных орга-
нов на муниципальные, но и наличие между ними двусторонней
(«обратной») связи. Между тем возможности оказания влияния на
государство со стороны органов местного самоуправления незначи-
тельны, что проявляется прежде всего в отсутствии закрепленных
в законодательстве форм воздействия органов местного самоуправ-
ления на решения, принимаемые государственными органами и за-
трагивающие вопросы местного значения.
Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-
дарственными полномочиями следует рассматривать как функцио-
нальную форму взаимодействия между органами государственной
власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое органи-
зационное и компетенционное разведение государства и местного
самоуправления Наделение органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями должно происходить
только на основе принятия закона субъектом Федерации. При этом
передачу отдельных государственных полномочий субъектов Федера-
ции целесообразно дополнять договором между органами исполни-
тельной власти субъектов Федерации и исполнительными органами
местного самоуправления для определения механизма реализации
и контроля исполнения переданных полномочий
Организация местного самоуправления в городах федерального
значения и крупных городах имеет особенности, связанные с опас-
ностью разрушения единого социохозяйственного механизма посред-
ством разделения единых по своему значению и характеру общего-
родских вопросов и функций межау многочисленными внутриго-
родскими муниципальными образованиями.
В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов
Федерации необходимо предусмотреть создание механизма совме-
стной реализации смежных государственных полномочий и полно-
мочий органов местного значения. В этой связи целесообразно ус-
тановление института совместного ведения органов государственной
власти и органов местного самоуправления как способа более тес-
ного сближения деятельности этих органов при сохранении их вза-
имной конституционно установленной самостоятельности
Территориальной основой взаимодействия государственной вла-
сти с местным самоуправлением выступают муниципальные районы
и городские округа, являющиеся опорой и проводником государст-
венной власти в системе местного самоуправления. Именно на
этом уровне решаются наиболее важные экономические, сониаль-
8
ные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседнев-
ные интересы насечения Поскольку территория муниципального
района представляет собой одновременно государственную (адми-
нистративную) территорию, на этом уровне пересекается практиче-
ская деятельность государственных органов с деятельностью орга-
нов местного стмоуправления. На муниципальные районы и город-
ские округа возложена обязанность осуществления передаваемых
им отдельных государственных полномочий, что, как следствие,
означает и контроль со стороны органов государственной власти за
надлежащее осуществление этих полномочий
В течение переходного периода становления местного само-
управления в России оправданным является развитие местного са-
моуправления, главным образом с помощью государственного ме-
ханизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не
в непосредственном участии в решении отдельных вопросов мест-
ного значения, а в усилении его роли в координации всех про-
цессов государственного строительства, оказывающих влияние на
развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпи-
зодических мер государственной поддержки развития отдельных
муниципальных образований к системному реформированию в на-
правлении создания необходимых условий развития местного са-
моуправления.
7*аёа 1
Теоретические и законодательные
основы взаимодействия
органов государственной власти
и местного самоуправления
1.1.	Политико-правовая природа
взаимодействия государственной власти
и власти местного самоуправления
В ходе своего развития государство и общество выработали различ-
ные формы самоорганизации. Но современное управление социумом
основывается на взаимодействии двух основных (]х>рм и способов
управления: государственного управления и местного самоуправле-
ния. В развитых демократических странах местное самоуправление
воспринимается прежде всего как неотъемлемая часть в системе
разделения властей по вертикали, обеспечивающее оптимальное
распределение власти на всех уровнях управления обществом.
Система органов государственной власти неустойчива до тех пор,
пока не будет эффективно взаимодействовать с территориальным
механизмом самоуправления Человек прежде всего является членом
общества, в котором он преследует свои личные интересы, и лишь
потом — гражданином, участником политических процессов. Боль-
шинство решений, принятых государственными органами власти, за-
трагивающих права и законные интересы личности, в дальнейшем
реализуется посредством действий и решений местных органов власти.
В процессе осуществления органами государственной власти
и органами местного самоуправления своих функций происхо/цгг
неизбежное взаимодействие между ними. Для понимания того, ка-
ким образом должно осуществляться наиболее эффективное и оп-
тимальное взаимодействие между органами государственной власти
и местного самоуправления. необходимо выяснить их политико-
правовую природу и социальную сущность. Для этого необходимо
ответить на следующие основные вопросы:
I)	что представляют собой государственная власть и власть ме-
стного самоуправления по своей природе, каково их соотношение;
10
2)	что первично — государственная власть или власть местного
самоуправления;
3)	впасть местного самоуправления производна от государствен-
ной власти либо самостоятельная?
Особый вид публичной власти — государственная власть, посред-
ством которой осуществляется управление государством и Общест-
вом. Рассматривая такую власть в качестве важнейшего, определяю-
щего признака государства в отличие от организации ее в родовом
обществе, ф Энгельс обращал внимание на то, что это «особая
публичная власть»1.
В советской литературе местные органы власти (советы и изби-
раемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как орга-
ны государственной власти Такой подход был связан с тем, что со
времен К. Маркса и Ф. Энгельса считалось, что публичная власть —
это только государственная власть.
В современной государственно-правовой науке начинает преоб-
ладать другой подход: публичная власть имеет различные организа-
ционные формы и не сводится только к государственной власти.
Как отмечает В.Е. Чиркин, изменения, происходящие в механизме
власти, связанные с увеличением многообразия ее форм, объектив-
но связаны с происходящими процессами диффузии власти, т.е. ее
рассредоточения в обществе2
Закрепленная в современных конституциях развитых государств
вертикальная децентрализация государственной власти с выделени-
ем местного самоуправления в качестве негосударственного элемен-
та публичной власти подразумевает различение категорий «публич-
ная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно
отождествлялись*. Современный механизм публичной власти со-
вмещает власть, осуществляемую органами государственной власти,
местного самоуправления и непосредственно населением
Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов
ведения — вопросов местного значения) существует в муниципаль-
ном образовании. Ее реализуют население муниципального образо-
вания непосредственно и его органы от имени населения По своей
сути это публичная власть территориального общественного кол-
лектива. Органы такой публичной власти не входят в систему орга-
нов государства, но могут выполнять передаваемые им отдельные
полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с орга-
нами государства в решении «смежных» вопросов — на стыке во-
просов местного значения и государственной компетенции, высту-
пают с инициативами по вопросам государственного значения. * 3
’ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21 С. 170
- См.: Уиркои ЙЕ Публичная власть. М., 2005 С. 171.
3 См ПрчЛников А.С., Еремин В.В.. Личное А М. Муниципальное право России'
Курс лекций 2-е изд., перераб и доп. М., 2005 С. 26
11
Термин «власть» обусловливает наличие термина «управление».
Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчи-
ненность воли одних людей воле других для получения определен-
ных результатов. Понятие «самоуправление» указывает на вид за-
крепляемой в понятии «местное самоуправление» социальной ак-
тивности, разновидности социального управления вообще.
Управление — один из необходимых видов человеческой дея-
тельности наряду с производством и потреблением, распределением
и перераспределением, религией, наукой, искусством, семейными
и иными общественными связями. В.Г. Афанасьев отмечает, что
это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновид-
ность, которая связана с выработкой решений, с организацией, на-
правленной на претворение решений в жизнь, с регулированием
системы в соответствии с заданной целью, подведением итогов дея-
тельности, систематическим получением, переработкой и использо-
ванием информации1.
А.Е. Козлов полагает, что в широком смысле управление озна-
чает руководство чем-либо (или кем-либо) и по своей сути сводился
к управляющему воздействию субъекта на объект, содержание ко-
торого — упорядочение системы, обеспечение ее функционирова-
ния в полном соответствии с законохтерностями ее существования
и развития2.
Разновидностью управления является государственное управле-
ние — исполнительно-распорядительная деятельность, осуществ-
ляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства
хозяйственным, социально-культурным и административно-полити-
ческим строительством Систему органов местного управления со-
ставляет совокупность государственных органов, осуществляющих
государственно-управленческую деятельность на местном уровне
В России существуют около 155 тыс. поселений (от крупных, мил-
лионных городов до деревень с населением 30—50 человек), а также
различные админгкщйтивно-территориальные единицы (например,
десять административных округов в Москве). В крупных поселени-
ях (городах, районах и др.) существуют территориальные управле-
ния министерств и служб, которые являются представителями ис-
полнительной ветви государственной власти, осуществляют ее на
местах В то же время поселения являются муниципальными обра-
зованиями, где осуществляются местное самоуправление — пуб-
личная власть населения, народа муниципального образования по
вопросам местного, а не государственного значения3. * 5
2 См.: Козлов А.Е. Конституционное право. М. 1996 С. 388
5 Во многих адл<инистр;1тивно-территорнальиь1е единицах в субъектах Федерации
местное самоуправление не создано ло сих пор. Так. в 2003 г муниципальные
образования сущеспумяпи лишь в 11 субъектах Федерации (см. РГ. 2003. 17 окт.}.
12
Самоуправление — разновидность управления, обладает всеми
его признаками В литературе отмечается, что нельзя четко провес-
ти грань между местным самоуправлением и местным управлением,
так как оба вида управления имеют общие задачи и цели*.
Отличием местного самоуправления от местного управления яв-
ляется необходимость и сам факт участия населения в решении
различных задач Важнейшая предпосылка, необходимая для ус-
пешной реализации самоуправления, — развитие инициативы насе-
ления, отсутствие которой может привести к превращению само-
управления в управление.
Не всякое управление на местном уровне можно назвать само-
управлением. Самоуправление в отличие от управления предполага-
ет самостоятельность и определенную независимость от государст-
венного управления. В.Е. Гулиев отмечает, что самоуправление пред-
ставляет собой единство самоорганизации, саморегуляции, само-
контроля, способ коллективного существования объединения людей1 2.
Все эти проявления самоуправления исходят из совпадения управ-
ляющих и управляемых, т.е. из совпадения субъекта и объекта управ-
ления. Демократическое управление — это управление, в котором
люди управляют своими делами сами, сами себя организуют. Такого
же понимания самоуправления придерживается и Ю.А. Тихомиров3.
Возможность решения всех местных проблем самим населением
вызывает ряд вопросов. Так, А.Н. Кокотов обращает внимание на
то, что буквальное понимание самоуправления как самостоятельного
решения людьми всех собственных проблем противоречит естест-
венно идущим процессам специализации человеческой деятельно-
сти, поскольку специализация в равной мере необходима и уп-
равлению, и самоуправлению. Общество нуждается в качественном
управлении, которое могут обеспечить только профессиональные
управленцы, люди, специализирующиеся на данном виде деятель-
ности Соответственно управление людьми со стороны особого круга
профессиональных управленцев нельзя всегда оценивать в качестве
антипода самоуправления Предпочтительнее пытаться найти пра-
вильную пропорцию сочетания элементов самоуправления и управ-
ления в обществе. При таком сочетании управления и самоуправ-
ления общество тем не менее можно и нужно рассматривать как
самоуправляемое4.
. канд. юрид н»ук М . 2002. С. 12
1 См.: Гушее В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления //
Сов. гос-во и право. 1986 № 2. С 7
3 См: Тихо трос Ю.А. Диалектика управления и самоуправления Ц Вопросы
философии. 1983. № 8. С. 21.
4 См.: Шжотов А.Н. Местные общественные организации граждан как субъекты
советского государственного права: Автореф. лис. .. канд. юриа. даре Сверд-
ловск. 1988. С 67.
13
Самоуправление предполагает сочетание и взаимодействие де-
мократически организованного управления в лице специалистов-
управленцев (назначаемых чиновников) с самореализацией людьми
своих интересов. Самоуправление направлено на упорядочение об-
щественных отношений во всех сферах жизнедеятельности населе-
ния, гармоничное согласование совокупности интересов индивидов.
Главное в самоуправлении — интересы народа, органично над-
страивающиеся над интересами групп, организаций, а в конечном
счете — отдельных людей. Следовательно, главный субъект само-
управления — народ Противопоставление в управлении интересов
общества и отдельных групп, индивидов свидетельствует об отсут-
ствии демократического правления, отсутствии самоуправления.
Понятия «самоуправление» и «управление» связаны с особенно-
стями двухуровневой организации (типологии) муниципальных об-
разований, что является одной из основных правовых новелл Феде-
рального закона «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
(далее — Закон о местном самоуправлении 2003 г.).
Деятельность муниципальных образований, создаваемых на уров-
не поселений, многие из которых небольшие по плошали и чис-
ленности населения, по сути, сводится к территориальному общест-
венному самоуправлению, поскольку соответствующие образования
не в состоянии решать комплекс вопросов местного значения. В ре-
зультате такие вопросы решаются создаваемыми на местах (обычно
на уровне районов) органами государственной власти1. И наоборот,
в создаваемых муниципальных образованиях на районном уровне
и в крупных городах регионального значения местное самоуправле-
ние оказывается излишне отдалено от населения и не способно
эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жиз-
нью поселений (например, благоустройство территории, комму-
нальное хозяйство) Деятельность органов местного самоуправления
в таких образованиях по своему характеру ближе к государственно-
му управлению.
Термин «самоуправление» многозначен В толковом словаре се-
мантическое значение этого слова определяется, во-первых, как
право на внутреннее управление своими местными силами; во-
вторых, как право решать дела внутреннего управления по собст-
венным законам, в пределах национально-территориальной едини-
цы, автономии2. Однако отсутствует единый подход к пониманию
этого термина, его социальной сущности и политико-правовой
природы как в российской юридической науке, так и в зарубежной
1 См Чабры ва ТЛ, Сивчцкг 7 В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад
заксноплепей в ра витое российского федерализма и местного самоуправления //
Журнал российского права. 2003. № 12. С 14.
2 См.: Ожегов С И Толковый словарь русского языка. М.. 1985. С. 287.
14
Имеющиеся в различных государствах законодательные определе-
ния понятия местного самоуправления, как правило, зависят от того,
какой теории местного самоуправления придерживается государство.
Теория местного самоуправления формируется на основе практиче-
ского опыта. В то же время все теории местного самоуправления
направлены на решение основного вопроса о соотношении государст-
венной власти и местного самоуправления и об их взаимодействии1.
В основе выработанных наукой концепций местного самоуправ-
ления лежит именно проблема соотношения местного самоуправ-
ления и государства, их взаимодействие Местное самоуправление
может признаваться самостоятельным, автономным и отделенным
от государственного управления либо рассматриваться как продол-
жение государственной власти и государственного управления на
местах. Соответственно в первом случае местное самоуправление
наделяется полной автономией и на него законодательно не воз-
лагается выполнение государственных функций. Во втором случае
в законодательстве государства отражена идея признания местного
самоуправления как части системы органов государственной вла-
сти, совместно с ним выполняющего функции общегосударствен-
ного и местного значения
Обобщение зарубежного и отечественного опыта взаимодейст-
вия государственной власти и местного самоуправления позволяет
сделать вывод о том, что теория и практика развитых зарубежных
государств склоняется к идее организационного сближения госу-
дарственных и муниципальных органов власти.
В отечественной научной литературе понятие «местное само-
управление» также понимается по-разному. Так, Е.И Козлова и
О.Е. Кутафин под местным самоуправлением понимают систему
организации и деятельности граждан, т.е. совокупность организа-
ционных форм и институтов прямого волеизъявления, а также вы-
борных и других органов местного самоуправления, посредством
которых обеспечивается самостоятельное решение вопросов мест-
ного значения2 Е.С. Шугрина и А.Н. Писарев понимают под мест-
ным самоуправлением самостоятельную форму народовластия, т.е.
способ осуществления народом принадлежащей ему власти3.
Местное самоуправление — многозначное понятие, что отража-
ет его политико-правовую природу и социальную сущность.
1 См. Чичерин Б. Курс госул рственноП науки. М., 1894; Лазаревскии ПИ Само-
управление Мелкая земская единица. СПб. 1903, Безобразов В.П Государство
и общество. Управление и стмсупритснис и судебная власть. СПб., 1882, Вмим-
ских и общественных утреждений. СПб., 1891, Веынюе В.И Опыт деятелытосги зем-
ства и его земских учреждений по Положению 1864 г января первого. М. 1865
2 См. Попова Е.И, Кутглрин О.Е. Конституционное право России М, 1999 С. 492
3 См  Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1999 С. 13, Ьлзанчев ЮЛ. Пи-
сарев АН Муниципальное право России. М., 1998. С 77.
15
В юридической литературе, как правило, правовая природа ме-
стного самоуправления рассматривается в трех аспектах: I) как пра-
во граждан и местного сообщества на самостоятельное управление
местными делами; 2) как одна из основ конституционного строя
и основополагающий принцип организации власти, который наряду
с принципом разделения властей (деление власти по горизонтали)
определяет систему управления (деление власти по вертикали); 3) как
форма народовластии
Можно, однако, сформулировать более полно все его проявле-
ния. Местное самоуправление — это:
•	одна из основ конституционного строя;
•	форма организации публичной власти, своего рода муници-
пальная власть, дополняющая принцип разделения властей по
вертикали и определяющая систему управления демократиче-
ского правового государства;
•	субъективное право граждан, населения данной территории
на самостоятельное управление местными делами;
•	практическая деятельность граждан по самостоятельному раз-
решению вопросов местного значения;
•	форма народовластия
Рассмотрим основные проблемные вопросы, связанные с раз-
личными аспектами природы местного самоуправления Согласно
ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется мест-
ное самоуправление, самостоятельно осуществляемое в пределах
своих полномочий и создаваемое в городских, сельских поселениях
и на других территориях. Нахождение этой статьи в главе, устанав-
ливающей основы конституционного строя, свидетельствует о про-
возглашении местного самоуправления одной из таких основ.
Констатуционное признание местного самоуправления госу-
дарством означает, что последнее видит в нем некий социаль-
ный инсттуг, не обладающий свойствами государственной струк-
туры. В механизме управления государством местное самоуправ-
ление начинается там, где заканчивается функционирование ор-
ганов государственной власти
Сущность местного самоуправления заключается в автономно-
сти от других органов государственной власти, стмостоятельности
населения в решении местных проблем. Поскольку органы местно-
го самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, соответственно последние не мотуг давать обязательных
указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправле-
ния лучше разбираются в своих проблемах и смогут найти опти-
мальные пути их разрешения*.
«четвертой щтастью», существующей в нашем обществе (см Капанина ТВ..
Kmm-кш А В. Основы российского права. Учебник. М., 2000 С. 181).
16
Как субъективное право граждан местное самоуправление также
нашло отражение в Конституции РФ. Граждане России имеют право
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2
ст. 32) Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре-
шение населением вопросов местного значения, владение, пользова-
ние и распоряжение муниципальной собственностью (ч 1 ст. 130)
Рассматривая местное самоуправление как субъективное право
граждан на управление местными делами, правомерно поставить
вопрос о том, могут ли граждане его не использовать? Иными сло-
вами, могут ли граждане не создавать органы местного самоуправ-
ления и не реализовывать другие его формы? Возможен ли отказ
граждан от местного самоуправления?
Субъективное право выражается как возможность, осуществле-
ние которой зависит от правообладателя. Возможно принуждение
к использованию права (как это встречается при установлении в за-
конодательстве некоторых стран обязательной явки избирателей на
выборы), но такая ситуация не очень логична. Между тем вопрос
о том, возможен ли отказ от права на местное самоуправление и по-
следствия такового отказа, заслуживает отдельного анализа.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправле-
ние именно как право. Но регулирующее сферу местного самоуправ-
ления федеральное и региональное законодательство, практика реа-
лизации местного самоуправления подразумевают нечто иное — тре-
бование организовать муниципальные органы, например, обязатель-
ное образование представительного органа самоуправления В том
случае, если эти органы не сформированы1, усилия по исправлению
создавшегося положения прикладываются не столько со стороны
самих граждан, сколько проявляются упорные старания представи-
телей публичной власти разного уровня создать муниципальные
образования во что бы то ни стало2.
Определение юридической природы права граждан на местное
самоуправление во взаимосвязи с ответом на вопрос о территори-
альных основах местного самоуправления стало предметом рассмот-
рения Конституционного Суда РФ. Из позиции Конституционного
Суда РФ вытекает, что в ряде случаев местное самоугравление явля-
ется не только правом граждан, но и их обязанностью. Граждане да-
же на референдуме не могут отказаться от местного самоуправления
и перейти, например, к местному государственному управлению
1 См • Князев С.Л, Арановский К В. Рецензия на монографию ЕВ. Гриненко
«Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного го-
сударства значение опыта ФРГ для России». Иркутск, 2001 // Государство и пра-
1 Подобная ситуация имела место, в 1
17
через государственные органы субъекта Федерации Отказаться от
местного самоуправления могут только жители первичных админи-
стративно-территориальных единиц субъекта Федерации, т.е. еди-
ниц, на которые территория субъекта Федерации делится непосред-
ственно Соответственно субъекты Федерации могут создавать свои
органы на местах только в первичных административно-терри-
ториальных единицах, но не ниже. В большинстве субъектов Феде-
рации первичными административно-территориальными единица-
ми являются районы, города с правами районов
Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стала
курская модель местного самоуправления*. Согласно п. 3 ст. 81 Ус-
тава (Основного Закона) Курской области население было наделено
правом самостоятельно и добровольно через референдум решить
вопрос о необходимости организации местного самоуправления на
своей территории. Согласно п. 4 той же статьи в случае, если насе-
ление самостоятельно и добровольно отказалось от реализации пра-
ва на организацию местного самоуправления, на данной террито-
рии осуществляется государственная власть Курской области Ис-
полнительную власть на территории муниципального образования
в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положе-
ниями Устава (Основного Закона) Курской области n I его ст. 18
осуществляли «сельские и поселковые администрации, входящие
в единую систему органов исполнительной государственной власти
Курской области-. Таким образом, положениями п. 3 и 4 ст 81 Уста-
ва (Основного Закона) Курской области допускалось упразднение
местного самоуправления на территории определенного муниципаль-
ного образования и его замена органами государственной власти, если
решение отказаться «от реализации права на организацию местного
самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через ре-
ферендум» большинством голосов населения данного муниципаль-
ного образования, обладающего активным избирательным правом.
Между тем, по мнению Конституционного Суда РФ, из ст. 3
(ч 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление
является необходимой формой осуществления власти народа и со-
ставляет одну из основ конституционного строя России. По смыслу
ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 граждане имеют право на осуществление
местного самоуправления и реализуют его путем референдума, вы-
боров, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и дру-
гие органы самоуправления. Эго означает, что граждане имеют право
по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основно-
го Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 г «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Кур-
ской обатстио
18
на участие непосредственно или через своих представителей в осу-
ществлении публичной власти в рамках муниципального образова-
ния. Само муниципальное образование и право проживающих на
его территории граждан на осуществление местного самоуправле-
ния возникают на основании Конституции РФ и закона, а не воле-
изъявления населения муниципального образования. Любое изме-
нение территориальных основ местного самоуправления не может
приводить к отказу от него. Возможность полного упразднения ме-
стного самоуправления на определенной территории, предусмот-
ренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области
и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления
на всей территории России как необходимого элемента конститу-
ционного механизма народовластия, нарушает волю многонацио-
нального народа России, закрепленную в Конституции РФ (ч. I и 2
ст. 3, ст. 12, ч. I ст. 131).
Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось
от реализации на своей территории права на организацию местного
самоуправления, на данной территории осуществляется государст-
венная власть, законодатель Курской области исходил из возмож-
ности создания сельских и поселковых органов государственной
власти Мелау тем в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу
о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Респуб-
лике» и от 15 января 1998 г по делу о проверке конституционности
ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми «Об органах ис-
полнительной власти в Республике Коми» Конституционный Суд РФ
констатировал, что территориальные органы исполнительной вла-
сти субъекта Федерации могут создаваться в административно-тер-
риториальных единицах, непосредственно входящих согласно кон-
ституции (уставу) субъекта Федерации в его состав. Из этой право-
вой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредст-
венно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село,
поселок), органы государственной власти в силу требований Кон-
ституции РФ создаваться не могут; на указанных территориях
должно осуществляться местное самоуправление.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ о запрете допус-
тимости «самоограничения местного самоуправления» наглядно
показывает сложную природу местного самоуправления. К ответу
на вопрос о местном самоуправлении как о праве, от которого
можно отказаться, нельзя подходить упрощенно, по схеме «или —
или»; а если от местного самоуправления отказаться невозможно,
то это не право, а обязанность. В основе вывода Конституционного
Суда РФ о неконституционное™ «самоликвидации» местного само-
управления лежит понимание его природы, в конституционной ха-
19
рактеристике которой сочетаются как институты прав и свобод
граждан, так и организация публичной власти, а также институты
гражданского общества и основ конституционного строя*
Под публичной властью следует понимать общую власть, т.е.
власть, которую осуществляет все общество, в том числе население
муниципального образования. С этой точки зрения и власть мест-
ного самоуправления (муниципальная власть), и государственная
власть являются лишь разновидностями публичной власти
Вывод о том, что по своей сути деятельность государства и орга-
нов местного самоуправления однородна, был сделан еще Н М. Кор-
куновым в XIX в. Такой вывод еще не означает тождества их право-
вой природы. Речь идет о том, что и государство, и местное само-
управление осуществляют одну и то же публичную власть1 2.
Впервые официально термин «муниципальная власть» как раз-
новидность публичной власти использован в п 4 и 7 мотивировоч-
ной части постановления Конституционного Суда РФ от 24 января
1997 г №3-11 по делу о проверке конституционности Закона Уд-
муртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов госу-
дарственной власти в Удмуртской Республике», а также в п. 2 моти-
вировочной части постановления от 15 января 1998 г. N° 3-П о про-
верке конституционности ст 80, 92, 93 и 94 Конституции Респуб-
лики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г.
«Об органах исполнительной власти в Республике Коми»
В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.
по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Консти-
туции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 ок-
тября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Ко-
ми» указано, что местные представительные органы власти согласно
Закону Республики Коми являются органами власти, но это не сви-
детельствует об их государственной природе. Публичная власть мо-
жет быть и муниципальной3 Согласно позиции Консппуционного
Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не госу-
дарственную, а муниципальную впасть, т е. их природа не является
государственной.
В постановлении Конституционный Суд РФ не приводит ника-
кого обоснования своей позиции. Таким обоснованием может слу-
жить толкование нормы, содержащейся в Ч. I ст. 3 Конституции РФ
«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Рос-
1 См.: ВаЮарь Н.С. Комментарий к постановлению Конституционного Сула РФ
от 31) ноября 2000 г № 15-П // Комментарий к постановлениям Конституцион-
ного Суда РФ / Пол ред, Б.С Эбзеева В 3 т М, 2002. Т 3 (2000—2001). С 138.
2 См.: Коркунов Н М Русское государственное право. СПб.. 1897 Т 2 С. 351.
3 В.И. Васильев считает. что понятие «муниципальная власть» — это, пожалуй,
вполне адекватное определение власти местного самоуправления (см - Васильев
В.И. Местное самоуправление М . 1999. С. 24).
20
сийской Федерации является ее многонациональным народ». В этой
норме подразумевается «власть» вообще, те отсутствует указание
на то, что народ является источником власти государственной, по-
добно тому, как это было закреплено в ч. 1 ст. 2 Конституции
СССР 1977 г («народ осуществляет государственную власть...»)
В литературе встречается и противоположная позиция, являю-
щаяся отражением государственной теории местного самоуправле-
ния. Существует точка зрения, что органы местного самоуправле-
ния также осуществляют власть государства, поскольку какой-либо
иной, кроме государственной, разновидности публичной власти
просто не существует*. Однако с этим утверждением согласиться
нельзя, поскольку очевидно, что понятие «органы власти» само по
себе не свидетельствует об их государственной природе, а публич-
ная власть может быть и муниципальной
Таким образом, наряду с государственной публичной властью
существует муниципальная публичная власть.
Если осуществляемая органами местного самоуправления муни-
ципальная власть является особым видом публичной власти, то для
ее реализации необходимо наличие специфически властных полно-
мочий. С.А. Авакьян полагает, что управлять территорией, не имея
властных начал, просто немыслимо3.
Реализация публичной власти в форме власти местного само-
управления (муниципальной власти) имеег ряд общих признаков,
сближающих ее с властью государственной К их числу следует
отнести:
•	самостоятельность и структурную обособленность местного
самоуправления как общеобязательного социального инсти-
тута3 Это подтверждается правом самостоятельного форми-
рования собственного бюджета, наличием муниципальной соб-
ственности и другими гарантиями самостоятельности местного
самоуправления4;
•	наличие собственного механизма осуществления функций.
Власть выполняют жители, органы местного самоуправления
и должностные лица путем принятия управленческих решений;
•	наличие специфически обособленного аппарата, осуществ-
ляющего муниципальную власть. Муниципальная власть пре-
творяется в жизнь прежде всего органами местного само-
управления;
1 См.: Багыпкиков В.Б. Государственная власть г - См. Авакьян С.А. Мес и перспективы. М.. 1994	Государственная природа местного самоуправления // । местное самоуправление 1998. № 1 С. 2. тное самоуправление в России состояние, проблемы С. 44.
3 См. Ковазенко А.И. Конституционное право Российской Федершии. М , 1998.
С. 179
* См.: Шугрина Е.С Указ. соч. С 16.
21
•	непрерывность, означающая, что властные полномочия реа-
лизуются непрерывно как жителями, так и органами местно-
го самоуправления Постоянно проводятся выборы органов
местного самоуправления и должностных лиц, организуются
и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и тл.;
•	правовой характер ее деятельности. Муниципальная власть
осуществляется в рамках законов и иных нормативных пра-
вовых актов. Правовая форма — основная форма внешнего
выражения власти местного самоуправления;
•	общеобязательность, означающая осуществление власти на
территории муниципального образования и в равной степе-
ни распространение ее на всех лиц, находящихся в пределах
этой территории1;
•	принудительный характер муниципальной власти Муници-
пальная власть имеет возможность использовать средства при-
нуждения и обладает для этого специальным аппаратом,
•	установление местных налогов и сборов и их мобилизацию в
доходную часть бюджета.
Местное самоуправление — зто муниципальная публичная
власть, имеющая основные признаки, присущие государственной
власти. В то же время основные признаки не столько подчеркивают
государственную природу местной власти, сколько отражают ее
публичный характер
Муниципальная власть, как власть особого рода, отличается от
государственной власти следующими признаками:
•	территориальной ограниченностью3;
•	более широким спектром форм непосредственного участия
населения в управлении своими территориями;
•	особой системой принуждения в местном самоуправлении;
1 См.: Коваленко А.И. Указ, соч С. 179
3 Местное самоуправление не всегда связано с территорией, поскольку его реа-
лизация на основе лишь терр*ггсриального принципа не всегда позволяет учесть
потребности нкепения, проживающего на определенной территории Местное
местного самоуправления. Территориальная форма местного самоуправления
неизбежно яолжнт дополняться корпоративной Деятельность органов местного
самоуправления, осуществляемая в определенных территориальных границах,
будет эффективнее в том случае, сели опирается на корпоративное самоуправле-
ние (в рамках отдельных организаций, союзов, асишгтиий организаций по
профессиям и иным признакам). Корпор.ттивный аспект самоуправления. в том
числе м .стного итмоуправления, отечественным законодателем до сих пор в пол-
ной мере не учитывается.
22
•	законодательным ограничением прав местной власти со сто-
роны государства;
•	подконтрольностью государству при реализации передавае-
мых местной власти государственных полномочий;
•	преобладанием в сфере полномочий местного самоуправле-
ния хозяйственной составляющей, а не властной. Сама воз-
можность принимать общеобязательные решения местному
самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения
обеспечивают функционирование муниципального хозяйства
и способствуют созданию благополучных условий прожива-
ния граждан в данном муниципальном образовании
Отмеченные выше ограниченность территории и полномочий ме-
стного самоуправления являются, по сути, лишь наиболее яркими
проявлениями основного сущностного отличия между природой
местной и государственной власти.
В юридической литературе существуют и другие точки зрения
по поводу отличительных признаков местной власти. Так, Ю.Л. Кру-
зе выделяет в качестве единственного обязательного и отличитель-
ного признака муниципальной власти отсутствие суверенитета, при-
сущего исключительно государственной власти1.
По мнению Л.А. Велихова, своеобразие местного самоуправле-
ния обусловлено особенностями управления на местах. Местное
самоуправление отличается от государственной (центральной) вла-
сти следующими универсальными признаками (чертами):
•	различием в характере самой власти Центральная государст-
венная власть — власть суверенная, верховная, могущая себя
реформировать, тогда как власть местного самоуправления —
власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, ука-
занных ей верховной властью, в силу чего муниципальные
органы не обладают полномочиями устанавливать собствен-
ную компетенцию;
•	разграничением сфер компетенции центральной и местных
властей;
•	более или менее самостоятельными источниками финансовых
средств, достаточными для осуществления своих полномочий;
•	наличием выборных органов местного самоуправления2.
Дополнительно выделяются следующие признаки, отражающие,
по мнению некоторых авторов, специфику муниципальной цласти:
•	отсутствие в системе органов местного самоуправления стро-
гой иерархии и соподчиненное™;
См.. Крузе ЮЛ. Проблемы теории муниципального права' Автореф. дис.
канд. юрид наук. М. 1997 С. 15
2 См Велихов Л.А. Основы городского хозяйства В 2 ч М.; Л. 1928. Ч 2. С. 244.
23
•	решение вопросов местного значения с учетом особенностей
развития своей территории;
•	наличие муниципальной собственности и муниципального
бюджета как материально-финансовой базы местной власти1.
Однако, поскольку эти признаки присуши системе органов го-
сударственной власти, ничего специфически присущего только вла-
сти местного самоуправления они не образуют.
Местное самоуправление является неотъемлемой составной ча-
стью гражданского общества и одновременно механизмом его фор-
мирования2 Местное самоуправление занимает «центральную» по-
зицию между государством и обществом. Именно в данной пози-
ции, как отмечает В.С. Мокрый, этот общественно-политический
институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении госу-
дарственности3.
Для избежания относительного противостояния гражданского
общества и государства необходима активизация гражданского об-
щества посредством институциализации его основных звеньев.
Именно такой путь представляет собой единственную реальную
форму обеспечения эффективного контроля общества над органами
власти4 Особая роль местного самоуправления в становлении гра-
жданского общества была нормативно закреплена в Основных по-
ложениях государственной политики в области развития местного
самоуправления в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от
15 октября 1999 г.
В организационно-правовом плане местное самоуправление
опосредует систему взаимосвязи между государством и обществом,
соединяя их. Это еше раз подтверждает то, что местное самоуправ-
ление в своей сути заключает одновременно и государственные,
и общественные начала, а процесс становления местного само-
управления одновременно является процессом становления граж-
данин // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993 № 3. С 25, Козлов Ю.М Исполни-
№ 2. С И—22, Шуг ина Е С Организационные основы местного самоуправле-
ния Автореф. дис... канд юрид наук. М, 1997. С 12. Она же Муниципальное
1 См Тимофеев НС. О сущности и территорииьной основе местного само-
управления //Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Мат-лы на-
3 См Мокрый В.С Местное самоуправление. пути становления и развития //
Журнал российского права. 2002. № 10. С 3
4 См.: Мигранян А М. Взаимоотношения индивида, общества к государства в поли-
тической теории марксизма и проблемы демократизации социалистического
общества //Вопросы философии. 1987. № 8. С 86.
24
дакского общества В отношениях с государством институт местно-
го самоуправления выражает интересы территориальных сообществ
В отношениях с сообществами он является проводником интересов
государства, так как отстаивает целостность социально-территори-
ального пространства и его развитие Ослабление одной из этих
составляющих местного самоуправления приводит к дисбалансу
интересов государства и общества, который, как правило, заверша-
ется кризисом государственности1.
Самоуправление, являясь продуктом конкретной территориаль-
но обособленной системы, выражает ее способность самоорганизо-
вываться и обеспечивать связь всех ее компонентов между собой.
Органы государственной власти, являясь определяющим элементом
системы управления государством, осуществляют внешнее воздей-
ствие на систему органов власти местного самоуправления, тем са-
мым интегрируя их в общую метасистему государственного управ-
ления. В реальной жизни оба института существуют, взаимопрони-
кая и взаимодействуя2.
Являясь элементом единой системы публичной власти, местное
самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, во мно-
гом аналогичных государственному управлению. Некоторые виды
государственной и муниципальной деятельности образуют единую
систему (например, в сфере финансовой деятельности, обеспечения
общественного порядка). Несмотря на то что система органов ме-
стного самоуправления не входит в систему органов государственной
власти, она подчиняется тем же закономерностям, что и последняя3
Гражданское общество невозможно без местного самоуправле-
ния, представляющего собой его продукт и одновременно средство
его построения и развития4.
В России только формирующееся местное самоуправление, во-
первых, не может быть выше уровня еще не сформировавшегося
гражданского общества, а во-вторых, в условиях недостаточной раз-
деленности собственности и власти, гражданского общества и госу-
дарства смысл местного самоуправления извращается, и оно под-
меняется деятельностью местных органов государственной власти.
Гарантируя местное самоуправление. Конституция РФ тем самым
2 См Денисов All. Барыгин И Н Становление системы местного самоуправле-
ния в Российской Федерации. СПб., 1999 С 10, Чеботарю ГН Развитие кон-
ний- проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муници-
пальное право. 2004. Ms 6. С. 37
4 См? Крлтиаю А.В. Местное самоуправление в России несбываюшийся проект //
Полис. 2004. № 6. С. 55
25
способствует становлению гражданского общества, закрепляя то,
чего пока нет1.
Стремясь подчеркнуть организационную обособленность органов
местного самоуправления от системы государственной власти, за-
конодатель породил неясность в вопросе о правовой природе местно-
го самоуправления, формулируя его как самостоятельный, не зави-
симый от государства институт политической системы и форму на-
родовластия. Формулировка ст. 12 Конституции РФ возродит точку
зрения, согласно которой местное самоуправление является институ-
том гражданского общества, принципиально отличным от государства.
Вопрос о том, какие начала — государственные или обществен-
ные — преобладают в природе местного самоуправления, в теории
конституционного и муниципального права является одним из наи-
более дискуссионных. Поскольку не существует единого подхода
к пониманию природы местного самоуправления, различные госу-
дарства при его организации придерживаются теорий, основанных
на анализе практического опыта Относительно природы местного
самоуправления сложились следующие основные теории, различаю-
щиеся отношением местного самоуправления к государству. Соглас-
но общественной теории местное самоуправление отделено от госу-
дарственной власти, наделяется полной автономией и не задейство-
вано на выполнение государственных функций. Сторонники теории
свободной общины отстаивают независимость обшины от государ-
ства и доказывают, что право обшины заведовать своими делами
имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права,
свободы человека, ибо община исторически возникает раньше го-
сударства. которое должно уважать свободу общинного управления2.
Согласно государственной теории власть местного самоуправле-
ния рассматривается как продолжение государственной власти, за-
висит от органов государственной власти и совместно с ними осу-
ществляет функции общественного и местного значения.
Взгляды и борьба сторонников различных теорий местного са-
моуправления отражаются на правовом регулировании местного
самоуправления в России на современном этапе.
Согласно одной точке зрения, смысл местного самоуправления
состоит в том, что оно является как институтом, так и способом
построения гражданского общества, в силу чего от формирования
местного самоуправления зависит устойчивость российской демо-
кратии3 Местное самоуправление является той сферой обществен-
ной жизни, в которую непозволительно вмешиваться госуларствен-
:нтарий М, 1997
2 См Лазаревский Н.П Указ, соч
ний М.. 1889 Т I С. 51-52,84.
3 См‘ Богданова Н.А. К вопросу
управления М. 1996. С. 23
С. 7, Аманов КС. Полное собрание сочине-
о конституционной природе местного само-
26
ной власти. Тем самым устанавливаются пределы осуществления го-
сударством его властных функций, которые ограничиваются иного
рода публичной властью — властью общества, его частей, террито-
риальных коллективов1. По самой своей природе такая власть явля-
ется самоуправленческой и не имеет характера государственной.
В науке имеются и противоположные взгляды ученых, не разде-
ляющих восторженного отношения к идее политизации местного
самоуправления и превращения его в одну из основ гражданского
общества. Так, С.А. Авакьян считает, что провинциальная община
не может быть основой ни государственности, ни политического
климата в стране2 Схожую позицию занимает Б.Н. Топорнин, от-
мечая, что если понятие «система органов государственной власти»
носит отчетливое политическое содержание, то задачи местного
самоуправления иные3.
Публичная впасть местного самоуправления отличается от госу-
дарственной власти прежде всего своим неполитическим характе-
ром Ее органы не обладают правом законодательства, местное са-
моуправление призвано заниматься делами местного значения, т.е.
сфера деятельности местного самоуправления ограничена местными
делами. Такой подход дает возможность определить впасть местного
самоуправления как ограниченную законодательством государства
(а в России как федеративном государстве — также законодательст-
вом субъектов Федерации) публичную негосударственную и непо-
литическую власть по вопросам местного значения4 5
Различия между государственной властью и местным самоуправ-
лением не только не исключают, а, наоборот, предполагают возмож-
ность осуществления последним ряда государственных функций
Местное самоуправление в силу объективного положения в со-
циуме объективно выступает в качестве противовеса региональному
сепаратизму. Это особенно актуально для нашей страны, где про-
цесс формирования подлинного федерализма, так же, как и местно-
го самоуправления, находится в начальной стадии3.
1 См.: Конституционное Совещание. 29 апреля — |0 ноября 1993 г Стенограм-
мы Материалы Документы М. 1995 Т 1 С. 91
2 См.: А окьял С.А. Рецензия на монографию АЛ Сергеева «Федерализм и мест-
ное самоуправление как институты российского народовластия» М. 2005 С 48.
3 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. То-
порника. Ю.М Батурина. Р Г Орехова. М . 1994. С. 103
4 С.м.: Чиркин В.Е. Указ соч С 48.
5 По мнению Ю.Е Самарина, места, прежде всего выросшие на торговле и реместах
города, заинтересованы в едином общегосударственном политическом и экономи-
ческом пространстве без множества внутренних административных и тому подсб-
ных границ. Регионы, обладающие, как правило, какими-то природными запасами
и соединяющие в себе города и сельскую местность, в силу их очооостаточности.
наоборот, объективно тяготеют к возведению новых внутригосударственных гра-
ниц и ограничению ввоза, вывоза товаров, услуг и лр. для обеспечения собствен-
ного монополыюго контроля над имеющимися у них ресурсами (см.: Проблемы
регионального управления и законодательства // Российский юридический жур-
27
Рассмотрение в историческом аспекте вопроса о генезисе госу-
дарственной власти и местного самоуправления сводится к двум
подходам: 1) государственная власть первична по отношению к ме-
стному самоуправлению; 2) местное (общинное) самоуправление
существовало в догосударсгвенный период. Суть второго подхода
заключается в понимании местного самоуправления не как специ-
фического публично-правового института, обладающего рядом фор-
мальных юридических признаков и производного в силу этого ис-
ключительно от государства, а как естественной формы самоорга-
низации населения с целью непосредственного управления общест-
венными, прежде всего хозяйственными, процессами.
Некоторые ученые связывают начало развития местного само-
управления с догосударственным периодом Так, В.С. Нерсесянц
считает, что «первые исторические формы самоуправления не были
привязаны к территории, а представляли собой исключительно
управление людьми»1.
Этот подход до бесконечности раздвигает границы понятия ме-
стного самоуправления, поскольку в него включаются общественное,
территориальное, производственное, сословное, корпоративное само-
управление, т.е. все возможные формы самоорганизации населения.
Такой подход представляется достаточно обоснованным, одна-
ко догосударственные формы организации общества, в том числе
у древних славян, все же не являются местным самоуправлением
в современном его понимании. В.В. Наумкина в этой связи отмечает,
что наличие разных подходов относительно точки начала отсчета
развития местного самоуправления связано с тем, что ранее суще-
ствовавшее местное самоуправление не соответствует современным
понятиям2.
Идея местного самоуправления в современном понимании по-
лучила соответствующее терминологическое обозначение на рубеже
XVIII — XIX вв., когда понятие «самоуправление» стало приме-
няться именно в связи с местным самоуправлением2. В тог период
в различных странах Европы, а потом и в других странах начали
формироваться органы местного самоуправления. Во многих госу-
дарствах местное самоуправление то возникало, то исчезало, объем
его полномочий был неодинаков, различной была и степень зави-
симости местных органов самоуправления от государства.
Таким образом, власть местного самоуправления представляет
собой ограниченную законодательством государства публичную не-
государственную и неполитическую власть, направленную на реше-
1 ЛЬштфо-правовые ценности: история и современность/ Попрел ВС. Нер-
сесянца. М.. 2000 С. 196—197
2 См  Научкинс В.В. Указ, соч С. 13
2 См.:	Г., ШвиерХ. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.
28
ние вопросов местного значения Самостоятельность местного са-
моуправления относительна и проявляется в наличии у муници-
пальных образований самостоятельных предметов ведения и пол-
номочий.
Местное самоуправление представляет собой форму самооргани-
зации гражданского общества и, с одной стороны, находится в ав-
тономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно свя-
зано с ним. Несмотря на возможность некоторого противостояния
между государством и местным самоуправлением, ни государство,
ни местное самоуправление не могут по объективным причинам
полностью изолироваться и самоустраниться друг от друга.
Природа местного самоуправления не является в чистом виде
ни государственной, ни общественной. Правильнее считать, что
местное самоуправление — это самостоятельный вид социального
управления, разновидность публичной власти. Двойной статус ме-
стного самоуправления, сочетающий в себе государственные и об-
щественные начала, важен в практическом плане, поскольку их
единство позволяет решать следующие важнейшие задачи:
•	сохранение и укрепление государства и местного самоуправ-
ления;
•	совместное осуществление публичной власти исключает ее
раздвоение;
•	создание возможности для большей части граждан принимать
участие в управлении делами общества и государства;
•	государство в большей степени оказывается вовлеченным
в решение местных проблем, что совпадает с интересами на-
селения;
•	возникает общий интерес для граждан и государственных ор-
ганов, сущность которого состоит в повышении благосостоя-
ния каждого человека и общества.
1.2.	Правовые основы взаимодействия органов
государственной власти
и местного самоуправления
Осуществляемая в современный период развития российской го-
сударственности реформа местного самоуправления (начавшаяся
с 1989 г.) характеризуется попытками возрождения местного само-
управления путем реформирования местной власти, исходя из прин-
ципов децентрализации и местной автономии.
В 1989 г. принят первый Закон СССР «Об общих началах мест-
ного самоуправления и местного хозяйства», устранивший сопод-
чиненность местных исполнительных органов по вертикали. Закон
РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении
29
в РСФСР» частично восстановил эту соподчиненность, разграничил
полномочия представительных и исполнительных органов, ввел вы-
борность глав администраций Закон послужил базой реформиро-
вания местных органов государственного управления и превраще-
ния их в органы местного самоуправления
На начальном этапе реформирования местного самоуправления
(1989—1991 гг.) задача формирования местного самоуправления как
таковая не ставилась. Местные органы власти, в том числе выбор-
ные, до 1992 г оставались в системе органов государственной вла-
сти, однако расширение их полномочий и самостоятельности соз-
давало благоприятные предпосылки для создания современной
формы местного самоуправления Формирование благоприятных
условий для развития местного самоуправления стало результатом
решения двух более общих задач: политической (отказ от партийно-
го управления) и децентрализации государственного управления.
Политический кризис 1993 г. разрешился революционными по
сути изменениями — полной ликвидацией системы Советов народ-
ных депутатов. Поскольку фактические отношения отстают от иде-
альных правоотношений, моделируемых правовыми нормами, фак-
тический переход от единой системы советов к системе органов
местного самоуправления осуществляется постепенно и далек от
завершения.
Современное российское законодательство привнесло в органи-
зацию местного самоуправления некоторые особенности, среди ко-
торых следует выделить две важнейшие: 1) определение населением
стмостоятельно структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Кон-
ституции РФ): 2) невключение органов местного самоуправления
в систему государственной власти (ст. I2)1.
Принятие в 1993 г. Конституции РФ явилось важнейшим эта-
пом в развитии местного самоуправления. В литературе отмечается,
что в Конституции РФ получила закрепление классическая, иде-
альная модель местного самоуправления, трудноосушествимая в се-
годняшних условиях2.
Конституционная констатация того, что органы местного само-
управления не входят в систему органов государственной власти,
означает прежде всего полный государственно-правовой разрыв
с советским принципом «демократического централизма», в соот-
ветствии с которым местные Советы народных депутатов были про-
должением единой государственной власти на местах, «агентами»
сверхцентрализованного государства В то же время конституцион-
ное исключение органов местного самоуправления из системы го-
сударственной власти необходимо трактовать не как потерю ими
1 См: Выдрин И.А. Муниципальное право России. М.. 2005. С. 81
2 См.: Каюотна Т.В., Кшивяин А.В. Указ. сом. С. 181.
30
государственно-властной природы, а как установление своеобразно-
го разделения государственных функций по вертикали
В рамках конституционной реформы 1993 г. одновременно ус-
танавливалось, что местное самоуправление должно иметь:
•	выделенную компетенцию (вопросы местного значения);
•	финансово-экономическую самостоятельность в решении во-
просов местного значения на основе права иметь собствен-
ный бюджет, формирующийся посредством передаваемых ме-
стному самоуправлению доходных и расходных полномочий;
•	широкую самостоительность в выборе организационных форм
местного самоуправления*.
В дальнейшем усилиями сторонников местного самоуправления
Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об обших
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — Закон о мест-
ном самоуправлении 1995 г.), хотя его принятие не является пря-
мым требованием Конституции РФ. Позднее в дополнение к нему
был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.
М» 126-ФЗ. Эти Законы признали и гарантировали самостоятельное
решение населением вопросов местного значения и определили
основные принципы местного самоуправления в России
Правовую основу взаимодействия органов государственной вла-
сти и местного самоуправления составляют международно-
правовые акты. Конституция РФ, федеральные законы, конститу-
ции (уставы) и законы субъектов Федерации, постановления (опре-
деления) Конституционного Суда РФ и конституционных (устав-
ных) судов субъектов Федерации. К числу правовых основ взаимо-
действия следует также отнести систему разнообразных норматив-
ных правовых актов подзаконного уровня, которая включает в себя
как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты
органов исполнительной власти, так и акты местного самоуправ-
ления. К их числу относятся уставы муниципальных образований,
а также решения, принимаемые на местных референдумах и сходах
граждан, иные муниципальные правовые акты.
Устав муниципального образования подлежит государственной
регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федера-
ции. Основанием для отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования может бьггь только противоречие его
Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации мо-
управления непосредственно после принятия Конституции РФ не произошло
В соответствии с Конституцией РФ до принятия Закона об обших принципах
организации местного самоуправления было избрано только девять пав местно-
го самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.
31
жет быть обжалован гражданами и органами местного самоуправле-
ния в судебном порядке1.
Федеральное законодательство призвано лишь правильно уста-
новить основные принципы организации местного самоуправления,
включая принципы и (|юрмы взаимодействия местного самоуправ-
ления с государством Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин обращают
внимание на то, что государство создает правовые рамки деятель-
ности местного самоуправления, но само не вправе его осуществ-
лять2. Более детально вопросы организации и деятельности местно-
го самоуправления должны регулироваться законами и иными ак-
тами субъектов Федерации. Формы взаимодействия конкретного
муниципального образования с органами власти также определяют
правовые акты муниципального образования.
Конституция РФ закрепляет в гл. 8 полномочия местного само-
управления в отношении собственности, финансов, управления му-
ниципальной экономикой на подведомственной территории, охра-
ны общественного порядка и т.д. Конституционные положения со-
ответствуют Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.3
Европейской хартии местного самоуправления принадлежит
особое место среди правовых источников, регулирующих взаимо-
действие местного самоуправления с органами государственной вла-
сти. Хартия содержит принципиальные положения об организации
местного самоуправления, ряд из которых странами, ратифици-
рующими Хартию, обязательно должны вводиться в национальное
законодательство, остальные носят рекомендательный характер.
В числе положений Европейской хартии местного самоуправле-
ния, касающихся взаимодействия местного самоуправления и госу-
дарства, можно перечислить следующие:
•	принцип местного самоуправления должен быть признан во
внутреннем законодательстве и, по возможности, в конститу-
ции государства (ст. 2);
•	основные полномочия органов местного самоуправления ус-
танавливаются конституцией или законом, что не исключает
предоставления органам местного самоуправления и иных
полномочий для выполнения конкретных задач (ст. 4);
•	любой административный контроль над деятельностью орга-
нов местного самоуправления, как правило, преследует лишь
цели обеспечения соблюдения законности и конституцион-
1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Феперщни: Учебник.
М . 1997. С 713.
3-е изд., перераб. и доп М . 2003 С. 557—558
3 Как отмечает Д.Н. Козак, Конституция РФ не содержит механизма реализации
указанных положений (см .• Отшишкае И И Местное самоуправление в системе
народовластия. М, 1999. С. 9—10)
32
ных принципов. Административным контроль может вклю-
чать в себя контроль целесообразности, но в отношении за-
дач, выполнение которых поручено органам местного само-
управления. Следовательно, контроль целесообразности дей-
ствий органов местного самоуправления со стороны государ-
ства может осуществляться только в пределах переданных им
государственных полномочий (п 2 ст. 8);
•	органы местного самоуправления должны иметь право на су-
дебную защиту для обеспечения свободного осуществления
ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в кон-
ституции или внутреннем законоштеяьстве принципов мест-
ного самоуправления (ст. II).
Многие федеральные законы в той или иной мере регулируют
взаимодействие государства и местного самоуправления. К их числу
можно отнести Гражданский кодекс РФ (ГК), ст. 124 которого гла-
сит, что муниципальные образования выступают в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством, на равных началах
с иными участниками этих отношений — гражданами и юридиче-
скими лицами. Часть 2 ст. 125 определяет, что от имени муници-
пальных образований своими действиями могут приобретать и осу-
ществлять имущественные и личные неимущественные права и обя-
занности, вышутить в суде органы местного самоуправления в рамках
их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов. Статья 212 среди субъектов права собственности называет
муниципальные образования, развивая конституционное положение
о выделении муниципальной собственности.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-
рации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ является основой не только
для выборов в органы государственной власти, федеральных и ре-
гиональных референдумов, но и муниципальных выборов и рефе-
рендумов. В сфере муниципальных выборов дегктвует еще один
Федеральный закон — «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в ор-
ганы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г N? 138-ФЗ.
Правовые основы взаимодействия местного самоуправления и го-
сударственной власти регулируются также различными кодексами:
Бюджетным кодексом РФ (БК), Итоговым кодексом РФ (НК),
Земельным кодексом РФ (ЗК), Лесным кодексом РФ (ЛК), Водным
кодексом РФ (ВК), Трудовым кодексом РФ (ТК). Большое значе-
ние для становления муниципально-финансовой сферы сыграло
принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления
(утратил силу с 1 января 2006 г. — ст. 86 Закона о местном само-
управлении 2003 г.).
33
Закон о местном самоуправлении 2003 г. не имеет приоритета
в случае противоречия с кодексами, а также иными федеральными
законами, регулирующими собственные самостоятельные предметы
правоотношений, в том числе в муниципально-правовой сфере,
поскольку имеет место коллизия специальных норм с общими.
Важным источником взаимодействия государственной власти
и местного самоуправления, опосредующим Конституцию РФ и Ев-
ропейскую хартию местного самоуправления, является Закон о местном
самоуправлении 2003 г Закон определяет роль местного самоуправ-
ления в осуществлении народовластия, правовые, экономические
и финансовые основы местного самоуправления и государственные
гарантии его осуществлении, устанавливает общие принципы мест-
ного самоуправления в стране. Закон по своему содержанию носит
комплексный характер и играет роль своеобразных основ законода-
тельства о местном самоуправлении или обшей части законодатель-
ства о местном самоуправлении.
Уже через год после принятия Закона о местном самоуправле-
нии 1995 г. ученые начали отмечать, что исполнительные органы
государственной власти тормозят становление местного самоуправ-
ления в субъектах Федерации. В этом процессе резко обозначилось
противоречие между интересами различных уровней организации
публичной власти Несмотря на то, что Закон положил начало ре-
формированию местного самоуправления в России, учеными отме-
чалась его невостребованность. Так, по мнению А. А. Безуглова, Кон-
ституция РФ «закрепила ряд ми^хзв, одним из которых является ме-
стное самоуправление», а Е.И. Колюшин отметил суперреволюци-
онность, а потому утопичность норм Конституции РФ. закрепивших
местное самоуправление. Практические работники усмотрели дефект
Закона в его регламентации организационно-правовых основ мест-
ного самоуправления и, в меньшей степени, вопросов финансовых
и муниципальной собственности Кроме того, возникали проблемы
формирования одних муниципальных образований внутри других1.
Причины малоэффективное™ Закона о местном самоуправле-
нии 1995 г. носили в основном объективный характер. Эго прежде
всего отсутствие в России местного самоуправления как уровня ор-
ганизации единой публичной власти
Современный процесс становления местного самоуправления
в какой-то мере повторил ситуацию проведения реформы местного
самоуправления в России во второй половине XIX в., когда шла
борьба между сторонниками государственной и общественной тео-
риями местного самоуправления.
Констатация вот 12 Конституции РФ отделения местного са-
моуправления от системы органов государственной власти позволя-
ет утверждать о признании общественной теории местного само-
1 См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 24—31—35.
34
управления и, соответственно, конституционном закреплении анг-
лосаксонской модели местного самоуправления Однако в целом
дефиниция отечественной модели местного самоуправления более
сложна, поскольку определяется правовой системой общества и сис-
темой права государства. Исходя из этого и учитывая особенности
федеративного устройства, национальные, экономические и иные
факторы, можно констатировать, что российской модели местного
самоуправления в большей мере соответствует континентальная
муниципальная модель. Подобный вывал подтверждает анализ За-
кона о местном самоуправлении 2003 г
Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет
говорить о победе государственной теории в конструировании со-
временного местного самоуправления, поскольку в нем публично-
правовая природа местного самоуправлении выражена весьма от-
четливо. Закон существенно усиливает воздействие государственной
власти, фактически включая, по мнению некоторых авторов, орга-
ны местного самоуправления в систему государственной власти1 2.
Так, по мнению И.В. Выдрина, в Законе неприкрыто сквозит со-
ветский опыт, который проявляется во всем: в стремлении к цен-
трализации, в характере правового регулирования, в идеях и даже
особенностях законодательной техники*
В Законе о местном самоуправлении 2003 г нашло свое отраже-
ние конституционное положение о том. что органы местного само-
управления не являются частью системы органов государственной
власти. В то же время Закон в определенных случаях и ограниченных
пределах позволяет участвовать государственным органам и госу-
дарственным должностным лицам в формировании органов местного
самоуправления, что, безусловно, следует рассматривать как одну из
форм взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления. Эго касается, например, их участия в конкурсной
комиссии, отбираюшей кандидатуры на замещение должности гла-
вы местной администрации, где одна третья часть ее членов назна-
чается законодательным (представительным) органом субъекта Фе-
дерации по представлению высшего должностного лица субъекта
Федерации (ст. 37)J.
1 См: Васильев В.Н. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок //
2 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: соврс-
1 В настоящее время дискутируется вопрос сб увеличении количества представи-
телей субъекта Федерации (половина членов конкурсной комиссии) В таком случае
тельного органа, так как окончательное решение за муниципальным представи-
тельным органом. В то же время такая норма будет нацеливать участников кон-
курсной процедуры на сотрудничество государственной н муниципальной власти
(см Xafyuvo ТЯ Современная конституция и местное самоуправление //
Журим российского права. 200$. № 4. С 15).
35
В Законе о местном самоуправлении 2003 г- обозначены усло-
вия, при которых полномочия органов и должностных лиц местно-
го самоуправления переходят к органам государственной власти
(что следует рассматривать как одну из форм взаимодействия госу-
дарства и местного самоуправления). Одно из них — крупная про-
сроченная задолженность муниципального образования (свыше 3045
собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов
государственной власти субъекта Федерации и при соблюдении ус-
тановленного Законом порядка может вводиться временная, сроком
до одного года, финансовая администрация в целях восстановления
платежеспособности муниципального образования. Очевидно, что
такая форма взаимодействия государства и местного самоуправле-
ния фактически включает в себя органы местного самоуправления
муниципального образования в систему органов государственной
власти, что сомнительно с точки зрения соответствия ее Конститу-
ции РФ, устанавливающей обособленность органов местного само-
управления по отношению к органам государственной власти.
В Законе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в За-
коне 1995 г, содержатся не только общие принципы организации
и функционирования системы местного самоуправления, но и ино-
гда вполне конкретные правовые нормы
На следующем уровне в иерархии нормативных правовых актов
(среди законов), регулирующих взаимодействие местного само-
управления и государства, находятся законы субъектов Федерации.
Среди них основополагающее значение, конечно, имеют конститу-
ции (уставы) и законы, принятые субъектами Федерации.
В настоящее время субъекты Федерации на основе федеральных
законов, собственных конституций, уставов принимают две группы
актов, специально направленных на регулирование муниципальных
отношений. Во-первых, это комплексные региональные законы о
местном самоуправлении, играющие на уровне субъектов Федера-
ции ту же роль, что на федеральном уровне играет Закон о местном
самоуправлении 2003 г. Комплексные региональные законы в раз-
ных субъектах Федерации имеют несовпадающий предмет правово-
го регулирования, что отражается прежде всего в их названиях1.
Во-вторых, это принимаемые на базе комплексных законов спе-
циальные региональные законы, регулирующие отдельные аспекты
муниципальной жизни. Эго законы о порядке регистрации уставов
1 В большинстве субъектов Федерации они называются традиционно законами
ской областях — законы об организации местного самоуправления. в Алтайском
крае — закон об основах местного самоуправления, в Республике Чувашия —
закон об основах организации местного самоуправления. в Республике Хакасия —
закон об српнзк местного сагюупртБления
36
муниципальных образовании, о муниципальных выборах, о статусе
депутатов представительных органов местного самоуправления, о нор-
мативных актах органов местного самоуправления, о порядке обра-
зования, преобразования, упразднения муниципальных образований,
о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправ-
ления отдельными государственными полномочиями. Кроме того,
некоторые отношения между государством и муниципалитетами ре-
гулируются некоторыми другими региональными законами, ре-
шающими эту задачу не в качестве основной
Особое положение среди источников, регулирующих взаимо-
действие государства и местного самоуправления, принадлежит ре-
шениям Конституционного Суда РФ Значительное количество нор-
мативных правовых позиций содержится в его постановлении от
30 ноября 2000 г № 15-П по делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области
в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении
изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».
Поскольку Конституция РФ допускает делегирование отдельных
государственных полномочий сргантм местного самоуправления, воз-
никает вопрос: возможен ли двусторонний обмен полномочиями?
Иными словами, вправе ли также органы местного самоуправле-
ния передавать органам государственной власти вопросы местного
значения?
В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г.
№ 15-П был рассмотрен механизм делегирования государственных
полномочий органам местного самоуправления, а также на введен-
ный в Курский области механизм добровольного делегирования ор-
ганами местного самоуправления вопросов местного значения ор-
ганам государственной власти
Согласно п 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской облас-
ти органы государственной власти района (т.е территориальные
органы государственной власти области) были вправе делегировать
отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.
Между тем из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что
органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель-
ными государственными полномочиями с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых средств, по
мнению Конституционного Суда РФ, следует, что наделение орга-
нов местного самоуправления отдельными государственными пол-
номочиями может осуществляться только законодателем — феде-
ральным или законодателем субъекта Федерации и только в форме
закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения
предметов ведения и полномочий России и субъектов Федерации
(ст. 71,72 и 73)
37
Таким образом. Конституционный Суд РФ признал п. 2 ст. 2]
Устава (Основного Закона) Курской области не соответствующим
Конституции РФ.
Практика наделения органов местного самоуправления государ-
ственными полномочиями не законом, а, например, договором ме-
жду органами государственной власти субъекта Федерации и орга-
нами местного самоуправления была широко распространена1.
Согласно п. 3 и 5 ст. 21 (Основного Закона) Курской области
органы местного самоуправления были вправе в соответствии с ре-
шением представительного органа местного самоуправления или
непосредственно населения на основании договора передавать часть
своих полномочий органам государственной власти Курской облас-
ти Форма и порядок передачи полномочий органами местного са-
моуправления органам государственной власти Курской области
определялись законодательством Курской области
В теории также допускается возможность договорной передачи
органам местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий2. Очевидно, что после решения Конституционного Су-
да РФ такая практика не может иметь места.
По мнению же Конституционного Суда РФ, из прямого пред-
писания ч. I ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что мест-
ное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение насе-
лением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного
значения могут и должны решать именно органы местного само-
управления или населения непосредственно, а не органы государст-
венной власти3
По мнению Конституционного Суда РФ. конституционный прин-
цип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих
полномочий обеспечивающий решение населением вопросов мест-
ного значения (ст. 12 и ч. I ст. 130 Конституции РФ), не может
быть ограничен законодателем субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76 Кон-
1 См. Сотка НИ Взаимоотношения органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации и органов местного самоуправлении Автореф. дис.
. канд. горид. тук. Екатеринбург, 1999 С. 23.24.
модельного закона субъекта Российской Федерации «О делегировании части
полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации
органам местного самоуправления» //Российская Федерация 1996. № 24. С. 21—24;
Jbianrmoeaau МЮ Проблемы нтлепения органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями Автореф. дис канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2001. С. 7—8
сги Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти
в Удмуртской Ftaiynnr.ee» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конститу-
ционности ст 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст 31 Закона
Республики Коми «Об органах исполнительной влтстн в Республике Коми».
38
ституции РФ) Положения же п. 3 и 5 ст 21 Устава (Основного За-
кона) Курской области по их буквальному смыслу не исключают
возможности передачи органам государственной власти Курской
области полномочий по решению вопросов местного значения в лю-
бом объеме. Эго, в свою очередь, может не только ограничить во-
преки требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ право граждан на
осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу
само его существование на части территории Курской области
Подход Конституционного Суда РФ не бесспорен С одной сто-
роны, органы государственной власти не вправе вмешиваться в дея-
тельность местного самоуправления, беря на себя исполнение функ-
ций местного самоуправления. Но с другой — органы государст-
венной власти и органы местного самоуправления могут и должны
взаимодействовать между собой, помогая друг другу, передавая друг
другу часть своих полномочий У них реально существует сфера так
называемых общих дел. Конституционной модели местного само-
управления не соответствуют действия государственных органов по
исполнению вопросов местного значения лишь тогда, когда сами
органы местного самоуправления не дают на это согласия Получа-
ется, что Конституционный Суд РФ, защищая местное самоуправ-
ление, ограничивает при этом его возможности, запрещая органам
местного самоуправления делегировать свои полномочия государст-
венным органам и (или) исполнять их совместно. В строгом соот-
ветствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ и мест-
ные налоги могут собирать только муниципальные органы, а не
налоговые органы государства.
Рассматривая курскую модель местного самоуправления, Кон-
ституционный Суд РФ сформулировал подход, согласно которому
субъекты Федерации не вправе определять срок полномочий депу-
татов представительных органов местного самоуправления. Эта пра-
вовая позиция имеет и более широкую интерпретацию — субъекты
Федерации не вправе законодательно определять все, что относится
к структуре органов местного самоуправления
Много внимания в постановлении Конституционный Суд РФ
уделил вопросам государственного контроля деятельности органов
местного самоуправления. На практике это представляет собой один
из труднейших вопросов, в частности, для законодателей субъектов
Федерации. Правовая позиция Конституционного Суда РФ позволяет
уточнить законодательные положения о государственном контроле
местного самоуправления на федеральном и региональном уровне
Таким образом. Закон о местном самсупраалении 2003 г. рас-
крывает юридическое содержание конституционных норм, касающих-
ся роли местного самоуправления в государственно-политическом
системе современной России. Эго имеет особое значение в услови-
ях переходного периода от одной системы организации публичной
39
власти к другой, формирующейся в условиях плюрализма форм
собственности и создания социально ориентированной рыночной
экономики.
Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. свидетель-
ствует о том, что законодатель избрал путь концентрации правового
регулирования местного самоуправления на федеральном уровне
и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов»,
обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на феде-
ральном уровне права населения на местное самоуправление.
1.3.	Конституционно-правовая модель
взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления
Демократическая организация государства предполагает, что носи-
телем суверенитета и единственным источником власти в стране
выступает ее народ, осуществляющий свою власть в различных фор-
мах и различными средствами как непосредственно, так и через
органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ),
Основная роль в организации публичной власти народа принад-
лежит органам государственной власти. Организация и деятельность
государственной власти в России определяются такими исходными
факторами, как ее народная природа, федеративное устройство стра-
ны, единство государственной власти, сочетание распространения
государственной власти сверху н власти населения снизу, со сторо-
ны граждан и их различных объединений, прежде всего в форме
местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления
направлена в том числе на совершенствование организации форм
и методов деятельности самой государственной власти.
Местное самоуправление осуществляетсч населением, которое
в этих целях использует как институты непосредственной демокра-
тии (местные референдумы и выборы), так и представительные ор-
ганы При всем различии, касающегося территории и населения,
органы местного самоуправления обособлены от органов государст-
венной власти и не входят в их систему, основываясь на общем
принципе: местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно.
В соответствии с Конституцией РФ публичная власть осуществ-
ляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и му-
ниципальном, хотя источник власти — народ у них единый Первые
два уровня представляют собой государственную власть. Власть ме-
стного самоуправления также является сложноструктурированной
и состоит из нескольких уровней — высшего и низшего.
Необходимость распределения властных полномочий с учетом
многочисленности и сложности решаемых задач, величины терри-
40
тории России и большого разнообразия исторических, культурных
и других особенностей населяющих ее народов обусловливает раз-
нообразие видов публичной власти, каждая из которых решает
стоящие перед ней задачи.
Основную роль в организации публичной власти народа играют
органы государственной власти. Их организация и деятельность
определяется такими конституционными факторами, как народная
природа, федеративное устрактво страны, единство государствен-
ной власти, взаимодействие государственной власти и власти мест-
ного самоуправления.
Федеральная власть обеспечивает прежде всего проведение цен-
трализованной государственной политики в целях сохранения
единства и целостности России. Субъекты Федерации призваны
решать все остальные вопросы, относящиеся к ведению государст-
венной власти, применительно к своим региональным условиям.
Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную
ему область, которая существует объективно, обеспечивает жизне-
деятельность населения в местах его компактного проживания. При
этом местное самоуправление предполагает'
•	самостоятельное решение населением вопросов местного зна-
чения;
•	организационное обособление в системе управления общест-
вом и государством;
•	многообразие организационных форм;
•	соразмерность полномочий местного самоуправления матери-
ально-финансовым ресурсам.
Деятельность местного самоуправления также направлена не
только на удовлетворение общественных потребностей и интересов
населения на локальном уровне, но в том числе на совершенство-
вание управления государством, оптимизацию форм и методов дея-
тельности самой государственной власти, включая в себя федера-
тивный аспект ее организации.
Система собственно государственной власти функционально
объединяет государство в единый организм Государственная власть
в виде федеральных и региональных властных структур обеспечива-
ет государственный суверенитет, установленный конституционный
строй, несет ответственность перед обществом Понятие «система
органов государственной власти» имеет отчетливое политическое
содержание.
Задачи местного самоуправления сводятся в основном к обеспе-
чению жизнедеятельности населенных пунктов, обслуживанию по-
вседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском пони-
мании. На этом уровне государственные начала властной деятельно-
сти проявляют (во всяком случае, должны проявлять) себя в гораздо
меньшей степени, чем на федеральном и региональном. В местном
41
самоуправлении в его конституционном понимании активно прояв-
ляются общественные, самодеятельные начала.
Сегодня любое развитое общество невозможно представить без
местного самоуправления1 Демократические государства давно при-
знали достоинство местного самоуправления и отвели ему особое
место в структуре власти. Местное самоуправление выступает в ка-
честве формы оптимизации управленческих процессов и в этом
смысле является важнейшей формой самодеятельности граждан.
Конституция РФ проводит грань между системой государствен-
ной власти и системой местного самоуправления. Местное самоуправ-
ление в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не
входят в систему органов государственной власти. Фактически это
означает наличие двух относительно самостоятельных взаимозави-
симых систем власти: государственной и местного самоуправления.
Проведено подобное размежевание и потому, что слишком специ-
фичны задачи и функции этих систем, а следовательно, характер
взаимоотношений с человеком и государством
Конституционно-правовая модель местного самоуправления
в России характеризуется тем, что, во-первых, местное самоуправ-
ление признается самостоятельной формой народовластия и в этом
качестве является одной из основ конституционного строя (ст 3
и 12 Конституции РФ), а во-вторых, провозглашено организацион-
ное разделение органов государственной власти и местного само-
управления. Конституционное указание на то, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной вла-
сти, означает ориентацию на свободную (общественную) модель
местного самоуправления, существующую в странах с англосаксон-
ской правовой системой.
В основе такой радикальной конституционной переориентации
модели местного самоуправления лежит целая комбинация причин
и условий, объясняющих существование ст. 12 Конституции РФ.
Одна из причин заключается в стремлении выработать качественно
новые принципы государственности, основанные в том числе на
возрождении прежде традиционной для России демократии малых
территорий. Другая причина тесно связана с первой и отражает же-
лание авторов Конституции РФ полностью отказаться от советского
принципа демократического централизма, в соответствии с кото-
рым местные Советы народных депутатов были продолжением еди-
ной системы государственной власти
Существует, однако, еще одно обстоятельство, связанное с эконо-
мическими проблемами, объясняющее избранный в Конституции РФ
подход: отделение местных органов от государственных диктуется
1 См.;Хабриева ТЯ.Указ. соч С. 10.
42
стремлением государства дистанцироваться от местных социально-
экономических забот и тягот1.
В правовой литературе можно встретить утверждения о том, что
Конституция РФ в ст. 12 закрепляет концепцию негосударственно-
го местного самоуправления, базирующуюся на устаревших запад-
ных конструкциях. Согласно этой концепции необоснованно про-
тивопоставляются понятия «государственное руководство», «управ-
ление», «местное самоуправление». С помощью категории «местное
самоуправление» предпринята попытка превратить органы, стоящие
ближе всего к населению, в негосударственные, т.е. вывести их за
пределы государственного механизма. Как считает С.А. Авакьян,
более удачной было бы принятие конституционной формулировки,
давно предложенной многими отечественными учеными: характе-
ризовать органы в муниципальных образованиях как органы госу-
дарственной власти и местного самоуправления2.
Имеются и более радикальные подходы. Так, А.А. Макушин от-
мечает: «Списанные с различных зарубежных конституций детали
организации государственной власти зачастую являются препятст-
вием для осуществления самим государством данной ему человеком
и обществом единой и неделимой по своей сути государственной
власти. К чему, например, объявлять в конституции о разделении
власти как по вертикали — на государственную и местного само-
управления, так и по горизонтали — на законодательную, исполни-
тельную и судебную, если эта историческая имитация чуждого опы-
та только вводит общество в состояние самообмана и вносит пута-
ницу в осуществлении государственной власти»3.
Отделение местного самоуправления от государственной власти
является одним из концептуальных положений теории местного
самоуправления в России Однако, несмотря на организационную
обособленность, государственная власть и местное самоуправление
являются разными формами единой власти народа II государст-
венные органы, и органы местного самоуправления наделены пуб-
личной властью, являются подзаконными и имеют один источник
власти — народ. Поэтому, как отмечается в юридической литерату-
ре. противопоставление местного самоуправления и органов власти
необоснованно и нецелесообразно4.
1 По мнению А.Г. Воронина (зам стигеля министра РФ по делам национально-
стей и федеративным отношениям), «верх властное вертикали начинает сбрасы-
вать функции, требующие затри, только тогда, когда он не в состоянии с ними
и перспективы. С 12—13
' Макушин А.А Логика и конструкция конституции // Конституционное и му-
ниципальное право 2005 №7 С 8
43
Согласно конституционном норме признание местного само-
управления государством означает, что последнее видит в нем не-
кий социальный институт, не обладающий свойствами государст-
венной структуры Местное самоуправление, занимающее в меха-
низме управления государством особое место, начинается там, где
заканчивается функционирование органов государственной власти.
Сущность местного самоуправления рассматривается в автономности
его от других органов государственной власти, самостоятельности
населения в решении местных проблем. Поскольку органы местно-
го самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, соответственно последние не могут давать обязательных
указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправле-
ния наверняка лучше разбираются в своих проблемах и смогут най-
ти лучшие пути их разрешения1.
Подобные подходы основываются на признании местного само-
управления и государственной власти диалектически противополож-
ными категориями. С этой точки зрения местное самоуправление
носит исключительно общественный характер, в силу чего централь-
ная власть теряет право законодательно регулировать самруправ-
ленческие процессы.
Однако более обоснованной является точка зрения о том, что
местное самоуправление как автономия малых территориальных
единиц в рамках общих для всего государства законов означает все-
гаки не свободу от государства, а свободу внутри него2
Местное самоуправление, представляющее собой форму само-
организаций гражданского общества, с одной стороны, находится в
автономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно
связано с ним Более того, возможно и некоторое противостояние
между государством и гражданским обществом. Однако ни государ-
ство, ни гражданское общество, несмотря на свою относительную
автономность, не могут по объективным причинам полностью изо-
лироваться друг от друга и самоустраниться.
Местное самоуправление не может быть оторвано от государст-
ва, поскольку такой подход противоречит интересам как местного
самоуправления, так и самого государства. Деятельность местного
самоуправления немыслима без государственной поддержки и госу-
дарственных гарантий. Вся деятельность местного самоуправления
развивается на основе и в соответствии с законами, действующими
на территории государства В отношениях между государственной
лизаиии. а распределение власти по вертикали представляет собой качественно
иной способ организации публичной власти
2 См Тимофеев НС Местное самоуправление в России. Аоимни Е.И Консти-
туционное (государственное) право России Курс лекций М. 1999. С. 349.
44
властью и местным самоуправлением это означает, что все государ-
ственные органы, должностные липа, организации, граждане и их
объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.
Более того, государство своими актами может наделять местное са-
моуправление дополнительными полномочиями, переносить на них
часть функций своих органов, передавать в муниципальную собст-
венность новые объекты
Понимание власти местного самоуправления как феномена об-
щественной жизни, противоположного государственной власти, про-
истекает из нечеткого представления о соотношении понятий госу-
дарственной и муниципальной власти. Общепризнанным считается,
что государственная власть, будучи разновидностью публичной вла-
сти, осуществляется непосредственно самим государством, делеги-
рована или санкционирована им, т.е. проводится от его имени, по
его уполномочию и при его поддержке1 Характерной чертой госу-
дарственной власти является возможность государственного прину-
ждения Тесная взаимосвязь местной и государственной власти обу-
словливается единым источником — народом 9ги разновидности
публичной власти реализуются через различные органы — соответ-
ственно через органы местного самоуправления и органы государ-
ственной власти. При этом деятельность органов местного само-
управления не изолирована, поскольку государственная власть мо-
жет влиять на нее многими способами В процессе своей реализа-
ции государственная и муниципальная власть взаимодействуют.
Одна из основных форм такого взаимодействия закреплена в Кон-
ституции РФ — это возможность наделения органов местного само-
управления отдельными государственными полномочиями.
Часть 2 ст. 3 Конституции РФ указывает на то, что народ осу-
ществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу-
дарственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130
уточнено, что непосредственно народ осуществляет свою власть
в сфере местного самоуправления путем референдума, выборов и дру-
гих форм прямого волеизъявления
Конституционная модель местного самоуправления прямо уста-
навливает его публично-правовую природу- Конституция РФ выделя-
ет два канала осуществления публичной (территориальной) власти —
государственную впасть и муниципальную власть, представляющие
собой не противоречащие друг другу составные части единого кон-
ституционного механизма власти2.
Л.Н. Недокушева при этом уточняет, что муниципальная власть
функционирует в рамках государственной территории, находящейся
1 См.. Ипвииие теории местного самоуправления в России. СПб, 1996 С 81—85.
1 См TcfiuenKO АЛ Муниципальное право Российской Федерации- Курс лек-
ций. Екатеринбург, 1994. Вып I.C. 5.
45
под юрисдикцией органов государственной власти. Ее реализация
должна протекать в соответствии с законами государства, в русле
общегосударственной политики. Вместе с тем эта власть самостоя-
тельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муници-
пальной власти организационно обособлены и не подчиняются ор-
ганам государственной власти, территория муниципального образо-
вания не может быть изменена без согласия местного населения.
При этом Л.Н. Недокушева считает муниципальную власть суве-
ренной в рамках закрепленных за ней полномочий1 2.
Однако в данном случае следует говорить о самостоятельности
муниципальной власти в рамках полномочий, отведенных ей госу-
дарством, но никак не о ее суверенитете. Суверенитет — это каче-
ство верховной государственной власти, обладающей международ-
ной правосубъектностью. Суверенитетом не обладают субъекты Фе-
дерации, а тем более местное самоуправление3.
Местное самоуправление по своей природе является одним из
видов публичной власти, который составляет альтернативу государ-
ственной власти, не обладает суверенитетом и вследствие этого не
ограничивает полномочия органов государственной власти, продол-
жая их в других правовых формах. При конституционно установлен-
ной самостоятельности местное самоуправление должно действо-
вать в соответствии с принципом законности. Последнее означает,
что власть местного самоуправления должна иметь четкие правовые
пределы, определенные законами России и субъектов Федерации*
Не все республики в составе России строили свои отношения
с органами местного самоуправления в соответствии с конституци-
онной формулой. Взгляд на местное самоуправление как на низшее
звено государственной власти привел к тому, что во многих регио-
нах не соблюдались положения Конституции РФ, устанавливающие
независимость органов местного самоуправления от органов госу-
дарственной власти. В середине 1990-х годов в субъектах Федера-
ции нередко принимались законодательные акты, фактически лик-
видировавшие систему органов местного самоуправления путем их
замены органами государственной власти При этом создавалась
единая вертикаль исполнительной власти до районного уровня, ко-
1 См НеЛкивева ЛИ. Муниципалыия власть. правовые проблемы теории и прак-
тики- Автореф. лис. канд. юрид наук. Екатеринбург, 1999 С 7
2 В конституционном праве Германии для обозначения независимости местного
самоуправления используется понятие •коммунальный суверенитет», под кото-
рым профессор Мюнтснского университета Д. Элерс поничкт «суверенитеты
управление в Германии // Гос-во и право. 2002 N? 3. С 70).
См Куашева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного само-
управления Российской Федерации- Автореф. лис канд. юрид. наук Саратов,
46
торая действовала, порой игнорируя решения органов местного са-
моуправления. Такая ситуация сложилась в Ставропольском крае.
Курской, Новосибирской, Московской и Пензенской областях, где
были приняты соответствующие законы1 2 *.
В Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. был
закреплен отказ от принципа отделения органов местного само-
управления от государства. Аргументировалось это тем, что местное
самоуправление является одним из публичных институтов государ-
ства, осуществляется на основе Конституции РФ и законов России,
а значит, есть часть государства, функционирующая по его законам*.
Законодательством Республик Ингушетии, Кабардино-Балкарии,
Татарстана и др. предусматривалось создание органов «местной го-
сударственной власти», что не соответствует Конституции РФ (ч. 1
ст. 12, ч 1 ст 130, ст. 131). Подобного рода попытки создать «местные
органы государственной власти* вместо органов местного само-
управления свидетельствуют о полном непонимании его сущности*.
Трудности становления местного самоуправления, независимого
от государства, во многом обусловлены, как отмечает И.В Выдрин,
психологическими особенностями менталитета российского обще-
ства, не имеющего прочных традиций местного самоуправления
в нашей стране4
Конституционной норме, отделяющей органы местного само-
управления от системы органов государственной власти, не соот-
ветствуют другие нормы Конституции РФ, которые закрепляли бы
не только принцип разделения, но и принцип сотрудничества, осно-
ванного на наличии общих задач государства и местного самоуправ-
ления как двух разных форм единой власти народа. Как пишет В.Н.
Васильев, конституционные принципы самостоятельности привели
не только к отделению местного самоуправления от государства, но
и, к сожалению, к отделению государства от самоуправления5.
Конституционное исключение органов местного самоуправления
из системы государственной власти необходимо трактовать не как
потерю ими государственно-властной природы, а как установление
своеобразного разделения государственных функций по вертикали.
Определение места местного самоуправления в системе государ-
ства в значительной мере определяется функциями местного само-
1 См Елисеев Б.П Система органов государственной власти в Российской Фе-
дерации Автореф. лис. . л-ра юрид. наук. М . 1999 С. 43.
2 См.: Конституционное право Российской Федерации / Под ред. МЛ. Кукуш-
кина Екатеринбург, 1995. С 357
4См Выдрин ИВ. Местное самоуправление в Российской Федерации: От идеи
к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998 С 23.
5 См - Вйситкв В.Н. Государственная власть и местное самоуправление- перспективы
взаимоотношений//Конституционное и муниципальное право 2004 С. З.С. II.
47
управления и его компетенцией, выраженной прежде всего в нали-
чии собственного предмета ведения Общепризнанное основное
отличие местного самоуправления от государственной власти, про-
являющееся в более высокой степени использования в местном са-
моуправлении форм непосредственной демократии, не влечет за со-
бой его принципиальных отличий от государственной власти
М.А. Краснов отмечает, что, разграничивая в теории сферу го-
сударственной власти и сферу местного самоуправления, надо
иметь в виду не природу органов местного самоуправления, а спе-
цифику их функций1
Многие ученые прямо указывают на сходство осуществления
власти, реализуемой в форме государственной власти и местного
самоуправления. А. Васильчиков, исследовавший российское земст-
во, писал, что «отыскать черту, отделяющую государственные инте-
ресы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом;
они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются
и противопоставляются Те же предметы ведения, которые в одних
государствах заведываются с полным успехом обывателями, собра-
ниями, выборными людьми, в других поручаются администрации,
центральной власти, коронным чиновникам»2 *
Эта точка зрения разделяется многими российскими конститу-
ционалистами В частности, С.А. Авакьян отмечает: «Юридическое
лишение государственных начал для органов местного самоуправ-
ления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую»-*.
По мнению С В Поленикой, в российских условиях решение о
разгосударствлении местного самоуправления представляется доста-
точно спорным4
Государственная природа местного самоуправления признается
многими учеными. IS.A. Баранчиков отмечает, что даже в Британии,
характеризующейся минимальным контролем государства над мест-
ным самоуправлением, все же никем не оспаривается государствен-
ная природа местного самоуправления5.
2 Васильев В.И. Местное самоуправление С. 17.
Местное самоуправление в России состояние, проблемы и перспективы. М.
4 Помнила С В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления
в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России содержание,
техника, эффективность. М. 2002
5 См.: Бара пиков В. Правовое регулирование организации и деятельности му-
шинстве стран принята та же концепция местного самоуправления, что и в России:
местное самоуправление — это публичная впасть, существующая наряду с госу-
дарственной (см - Актуальные проблемы формирования местного самоуправле-
ния в Российской Федерации (круглый стол) //Гос-во и право. 1997. № 5. С. 33).
48
Многие ученые утверждают, что модель организации местного
самоуправления, предусмотренная в Конституции РФ, утопична
и не может быть реализована КФ Шеремет предлагает вернуть
местное самоуправление в лоно государственного управления, счи-
тая, что местное самоуправление по своей сути — это всего лишь
децентрализованное государственное управление1.
О О. Миронов также утверждает, что формулировку ст 12 Кон-
ституции РФ следовало бы исключить из текста Конституции РФ
в силу того, что «невозможно себе представить, чтобы миллионные
по численности города (Новосибирск, например), иные крупные
областные и краевые центры жили и управлялись вне системы ор-
ганов государственной власти»2.
Подобного мнения придерживается В.Л. Шейнис, который, го-
воря о проблемах изменения Конституции РФ, пишет: «Должен быть
также однозначно решен деликатный вопрос о распространении ис-
полнительной вертикали на уровень местного самоуправления»3.
Н.С. Тимофеев, в целом разделяя эту позицию, предостерегает
против излишне широкого толкования самостоятельности местного
самоуправления: «Определенная самостоятельность в решении ме-
стных дел не может проводиться вне направленной единой государ-
ственной экономической, социальной, идеологической и др. поли-
тики. Разве могут жизненные интересы людей, повседневные забо-
ты жителей городских и сельских поселений быть поставлены вне
интересов государства, провозгласившего, что высшей ценностью яв-
ляется человек (ст 2 Консппуции РФ), его права и свободы, а при-
знание, соблюдение и зашита прав и свобод — обязанность государ-
ства. Не может вызвать никаких возражений вывод о том, что местное
самоуправление не может находиться вне системы государственно-
властных отношений и быть абсолютно независимым от государст-
ва». Тогда содержание ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что
«органы местного самоуправления не входят в систему органов го-
сударственной власти», можно рассматривать как скрытую попытку
устраниться от решения проблем местного значения, переложить
всю ответственность за состояние местных дел на «негосударствен-
ные органы»4.
Одной из главных причин необходимости корректировки ре-
формы местного самоуправления и принятия Закона о местном са-
моуправлении 2003 г. является то, что муниципальная реформа.
1 Варатилх/е В. Указ. соч.
Гос-во и право. 1998
1 Шейнис В.Л Конституция и жизнь. Когда, как и что нано изменять в Основ-
ном законе страны //Независимая газета. 1999.27 янв.
4 Тимофеев НС. О сущности и территориальной основе местного самоуправле-
49
проводимая с 1993 г органами государственной власти сверху, стала
пробуксовывать, не находя должной поддержки и понимания как
со стороны населения, так и со стороны руководителей субъектов
Федерации Другой причиной этого, по мнению Н.С. Тимофеева,
является искусственное отделение местного самоуправления от го-
сударственной власти, не имеющее ни теоретического обоснования,
ни аналогов в истории нашей страны1
Практика реализации конституционной реформы местного са-
моуправления показала, что идея самостоятельности местного управ-
ления, не подкрепленная соответствующими финансовыми и ма-
териальными ресурсами, а также государственным контролем над
деятельностью органов местного самоуправления, приводит к факти-
ческому отделению органов местного самоуправления от государст-
ва, нецелевому и неэффективному использованию муниципальных
ресурсов и невыполнению их основной обязанности по непосредст-
венному обеспечению жизнедеятельности населения. В условиях пе-
реходного периода взаимоотношения государственной власти и ме-
стного самоуправления должны основываться на централизованной
модели организации публичной власти.
Ни теоретически, ни практически конституционное положение
об отделении местного самоуправления от государства себя не оп-
равдывает. Европейская хартия местного самоуправления также не
требует жесткого организационного разделения органов государст-
венной власти и местного самоуправления. Поэтому, по мнению
О В. Берга, оптимальным решением проблемы взаимодействия го-
сударственной власти и власти местного самоуправления в России,
те определения роли местного самоуправления в системе пуб-
личной власти, было бы законодательное включение местного само-
управления в систему государственной власти в качестве ее нижне-
го уровня2.
Однако, несмотря на наличие государственных элементов в при-
роде местного самоуправления, нельзя отождествлять органы мест-
ного самоуправления с государственными органами, и соответст-
венно, муниципальную власть и власть государственную.
При организации местного самоуправления в федеративных го-
сударствах возможны два варианта: либо правовое регулирование
основ организации и деятельности местного самоуправления в сво-
ей основе остается за федерацией, либо ее субъекты получают пре-
имущественное право в организации механизма местного само-
управления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. основан на
преобладании федеративного правового регулирования местного
1 Тимофеев НС Местное самоуправление в России. С.356
2 См - Берг ОБ Местное самоуправление в системе публичном власти федера-
тивного государств"»: Автореф. дис д-ра юрид. наук. Воронеж. 2003. С. 28—29
50
самоуправления и создании системы гарантий местного самоуправ-
ления на федеральном уровне Закрепление права правовой регла-
ментации основ местного самоуправления за субъектами Федерации,
как показала практика реализации Закона о местном самоуправле-
нии 1995 г, привело к тому, что ими не только не предпринима-
лись необходимые меры для своевременного регулирования этого
института, но и искажалось его предназначение*.
Организация местного самоуправления в России должна быть
основана на интеграции государственной власти и общественного
самоуправления. Важно делать акцент не на отделении органов ме-
стного самоуправления от органов государственной власти, а на их
сотрудничестве и взаимной поддержке1 2 3 *. Территориальное само-
управление должно развиваться главным образом с помощью госу-
дарственного механизма, привлекая на службу государству инициа-
тиву мест5.
Навряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что со-
вершенствованию взаимоотношений между органами государствен-
ной власти и органами местного самоуправления способствовало
бы исключение из текста ст. 12 Конституции РФ указания на то,
что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Централизованная организация публичной
власти привела бы к улучшению финансового обеспечения полно-
мочий местного самоуправления, повышению уровня директивно-
сти решений этих органов, расширению возможностей государст-
венного контроля над их деятельностью. Признание за органами
местного самоуправления возможности выполнения государствен-
ных полномочий повысило бы статус органов местного самоуправ-
ления и способствовало бы эффективному его функционированию.
Слабость местного самоуправления не связана непосредственно
с редакцией ст 12 Конспггуцин РФ. Статус местного самоуправле-
ния в любом случае нуждается в конкретизации, прежде всего в фе-
деральном законодательстве. Последнее должно основываться на
идее органического единства местного самоуправления и государст-
венной власти.
Одну из основных причин неудач в деле строительства местного
самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма
взаимодействия органов местного самоуправления с государством.
См постановление Констптуиионного Суда РФ от 24 января 1997 г № 1-П по
1 См Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России теория
и практика. Ярославль, 1996. С 55
3 См Конституционное право Российском Федерации / Под рел М И Кукуш-
кина С. 357.
делу о проверке нонспоуиионности Законл Удмуртской Республики от 17 апре-
ля 1996 г <0 системе организации государственной власти в Удмуртской Рес-
51
а не в организационном разделении органов государственной вла-
сти и органов местного самоуправления. Оптимальным является не
внесение изменений в ст. 12 Консппуции РФ. а выработка органи-
зационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия
государства и местного самоуправления
Реализация такого подхода обозначена в Законе о местном са-
моуправлении 2003 г. Так, обязательное представление органами
местного самоуправления отчетов об исполнении бюджетов муни-
ципальных образований органам государственной власти — сигнал
о том, что последующее движение на сближение будет идти в дан-
ном направлении. Подобный подход существенно усиливает воз-
действие государственной власти на местное самоуправление
Как считает В.И. Васильев, механизм правового регулирования,
созданный Законом о местном самоуправлении 2003 г., фактически
включает органы местного самоуправления в систему государствен-
ной власти, что противоречит Конституции РФ1.
Взаимодействие государственной власти и местного самоуправ-
ления носит не абстрактный, а конкретный характер. Взаимодейст-
вие государственной власти и местного самоуправления выражается
во взаимодействии вполне конкретных государственных и муници-
пальных органов и их должностных лиц Население муниципально-
го образования и наделенные властными полномочиями должност-
ные лица и органы местного самоуправления представляют собой
разные субъекты общественных отношений2.
Не следует абсолютизировать самостоятельность местного само-
управления без учета того, что реализуется оно в основном во вла-
стной деятельности органов и должностных лиц, а не самого насе-
ления. Органы государственной власти, равно как и органы местно-
го самоуправления, не существуют разрозненно или обособленно.
Действуя в единстве и взаимодействии, они образуют определенную
систему. Взаимодействие государства и местного самоуправления
практически реализуется путем взаимодействия системы органов
местного самоуправления с системой государственных органов ис-
полнительной власти
Различия в полномочиях и функциях государственных органов
не устраняют их общих признаков: все эти органы наделены власт-
ными полномочиями и имеют общественно значимые функции; их
деятельность строго регламентирована законодательством; они дей-
ствуют от имени государства или от имени муниципальных образо-
ваний, но не от частных лиц. Орган местного самоуправления так-
же является публично-правовым лицом, наделен установленной
1 См Васильев В.И. Закон о местном >
2 См. Сергеев А.А Федерализм и местное самоуправление как институты рос-
сийского наропомчстия М., 2005. С. 134.
52
компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную ор-
ганизационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность
на конкретной территории, его деятельность является подзаконной
Таким образом, органы местного самоуправления имеют много об-
щего с органами государственной власти, используя в своей дея-
тельности аналогичные с органами государственной власти формы,
средства и методы
Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из
системы органов государственной власти, не могут выступать от
имени государства, при этом выражая интересы местного населе-
ния. Иная природа и у властных полномочий органа местного са-
моуправления: органы местного самоуправления обладают не госу-
дарственно-властными, а юридически властными полномочиями.
Интересна проблема организации местного самоуправления в го-
родах федерального значения Решая вопрос о принадлежности го-
родских органов власти, московские городские власти первоначаль-
но пошли по пути установления собственного «двойного статуса»
Согласно редакции Устава г Москвы 1995 г. Московская городская
Дума являлась представительным и законодательным органом госу-
дарственной власти субъекта Федерации — города федерального
зна<№ния Москвы и одновременно исполнительным органом город-
ского (местного самоуправления).
Подобный подход к решению проблемы существует в западно-
европейском опыте организации власти. Такие города, как Берлин.
Бремен, Вена, Мюнхен, Париж, являются одновременно субъекта-
ми и местного и регионального самоуправления. Однако подобное
механическое копирование зарубежного опыта применительно к ор-
ганизации власти в городах федерального значения явно не соответ-
ствует Конституции РФ.
Как отмечает ЮЛ. Дмитриев, в этом случае невозможно непро-
тиворечиво доказать необходимость вхождения органов власти Мо-
сквы (в качестве органов государственной власти) во всероссий-
скую систему органов государственной власти, как того требуют
нормы Конституции РФ (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), и одновременно
соблюдения требования ст. 12 о недопустимости вхождения мос-
ковских Думы и мэрии (в качестве органов местного самоуправле-
ния) в ту же самую систему органов государственной власти. К со-
жалению, для разрешения этого очевидного противоречия потребо-
валось решение Верховного Суда РФ1.
Кроме того, из Конституции РФ вытекает необходимость фор-
мирования российской системы публичной власти от имени трех
территориально несовпадающих видов сообществ (федерального,
региональных и местных), «Двойной статус* органов власти преду-
1 См.: Мукищнапяое право/Под ред. ЮЛ Дмитриева. М., 2005 С. 1021.
53
сматривает совпадение регионального и местного сообществ, что
снижает уровень адекватности отражения интересов населения ор-
ганами публичной власти, действующими на такой территории
Создание в Москве и Санкт-Петербурге одновременно двух
кон^рирукдцнх систем общегородских органов публичной власти
(органов государственной власти и общегородских органов местно-
го самоуправления), решающих одни и те же общегородские вопро-
сы жизнеобеспечения населения, также не имеет смысла. Органи-
зация местного самоуправления в городах федерального значения
имеет особенности, связанные с опасностью разрушения единого
социохозяйственного механизма через разделение единых по своему
значению и характеру функций и вопросов общегородского значе-
ния между многочисленными внутригородскими муниципальными
образованиями1.
Проблему организации публичной власти в городах федерально-
го значения следует решать путем принятия законов субъектов Фе-
дерации «Об организации местного самоуправления в городе Сиде-
рального значения Москве» и «Об организации местного само-
управления в городе федерального значения Санкт-Петербурге»
В этих законах вопросы общегородского значения должны быть
обозначены как вопросы не местного (муниципального) значения,
а государственного. Соответственно решаться эти общегородские
вопросы будут органами государственной власти субъектов Федера-
ции — городов федерального значения Для повышения качества
разграничения предметов ведения между городом федерального
значения и внутригородскими муниципальными образованиями
каждый из предметов ведения необходимо разделить на ряд более
конкретных вопросов. Кроме того, соответствующему перераспре-
делению должны быть подвергнуты источники доходов местных
и региональных бюджетов и объекты государственной и муници-
пальной собственности. При подобном подходе правовое регулиро-
вание всех вопросов в городах федерального значения на городском
уровне будет осуществлять государственная власть, а на уровне внут-
ригородских территорий — местное самоуправление.
Отвечая на вопрос о том, действует ли на уровне местного са-
моуправления принцип разделения властей, многие ученые дают
отрицательный ответ, указывая, что на уровне местного самоуправ-
жаших решению исключительно через деятельность органов местного само-
управления. указаны, в частности, комплексное социально-экономическое раз-
витие муниципальных образований, организации транспортного обслуживания
живания. организация электро-, тепло- гаю-, водоснабжения населения, орга-
низация утилизации и переработки бытовых отходов
54
ления нет законодательных органов, отсутствует самостоятельная
судебная власть1
Такая то'цса зрения имеет под собой определенные основания.
Конституция РФ не распространяет принцип разделения властей на
местное самоуправление. Однако из ее норм не вытекает и запрета
на подобное применение. Неприменение принципа разделения функ-
ций позволяет главам многих муниципальных образований сосредо-
точивать в своих руках огромную власть, что при отсутствии контроля
со стороны населения муниципального образования и эффективно-
го контроля над хгесгным самоуправлением со стороны государства
создает благоприятные условия для всякого рода злоупотреблений.
Несмотря на то что на уровне местного самоуправления нет за-
конодательных органов и отсутствует самостоятельная судебная
власть, по отношению к местному самоуправлению следует приме-
нять принцип разделения функций. Можно согласиться с мнением
Б.Н. Топорника, считающего, что, несмотря на то что о разделении
власти в местном самоуправлении можно говорить лишь с очень
большой натяжкой2 *, в этой сфере допустимо использование общих
подходов, характерных для принципа разделения властей и связанных
с предотвращением возможного монополизма-’. Точку зрения о не-
обходимости применения принципа разделения властей на уровне
местного самоуправления также разделяют ряд российских ученых4.
Можно выделить юридические, политические и экономические
гарантии взаимодействия государственной и муниципальной власти.
Юридические гарантии, в свою очередь, можно разделить на
конституционные гарантии и законодательные. Последние нашли
закрепление в Законе о местном самоуправлении 2003 г., конститу-
циях (уставах) субъектов Федерации, другом федеральном и регио-
нальном законодательстве.
К числу конституционных гарантий можно отнести норму о том,
что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя-
тельно (ст. 12 Конституции РФ). Конституция РФ гаранпзрует ме-
стному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых
шин закон. Не лощспгть бы ошибок //Россмиская Федерация 1994. № 13. С. 17:
ииэашюнные основы местного самоуправления. С. 53. БараИаи в ГВ. Совет и мэр
в «упрялке» самозпришения// Народный депутат 1991 №11 С. 38
2 См Топорная Б.Н Вступительная статья к комментарию к Конституции Рос-
сийской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации /
деление властей и парламентаризм М. 1992. С 14.
4 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И Муниципальное право Российской Федерации.
М . 1997. С. 201, Бе^уеяов A A., Coi&moe С. А. Конституционное право России
М., 2003. С 875.
55
органами государственной власти. Органы государственной власти
не вправе вмешиваться в провесе реализации местным самоуправле-
нием собственных полномочий, если эти действия не вступают в про-
тиворечие с законом. В то же время органы государственной власти
вправе оказывать содействие местному самоуправлению в решении
вопросов местного значения. Детально запрет на ограничение прав
местного самоуправлении как наиболее общая гарантия развит в За-
коне о местном самоуправлении 2003 г. и другом законодательстве.
Общая гарантия конкретизируется в ряде более частных. Тах,
обращения органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению
органами государственной власти, государственными должностны-
ми лицами, к которым эти обращения направлены
Представительные органы местного самоуправления обладают
правом законодательной инициативы в законодательном (предста-
вительном) органе субъекта Федерации.
Важной гарантией является право на судебное обжалование
должностными лицами органов местного самоуправления и граж-
данами. проживающими на территории муниципального образова-
ния, актов органов государственной власти и государственных
должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.
Возможна также судебная форма защиты прав муниципального об-
разования в случае отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования.
Как отмечает В.В. Максимов, реализация принципа судебной
зашиты прав местного самоуправления имеет один существенный
изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены
правом на обращение в Конституционный Суд РФ ни с жалобой,
ни с запросом либо с ходатайством1.
Политической гарантией взаимодействия государства и местно-
го самоуправления является прежде всего единство власти народа.
Хотя у жителей муниципальных образований есть местные частные
интересы, принципиальные интересы всего многонационального
народа едины, власть народа осуществляется и в масштабах России,
и в субъектах Федерации, и в муниципальных образованиях Чем
прочнее будет положение муниципальных образований, тем успеш-
нее будет развиваться страна2.
Экономические гарантии взаимодействия обусловлены наличием
у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета,
своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных
налогов и налогов субъектов Федерации Местное самоуправление
реально только тогда, когда обеспечено экономикой, ибо «корни
1 См Макашов В.А Проблемы местного сгмотправления в решениях Консти-
туционного Сула Российской Федерации М. 1999 С 180—182.
2 См.: Уьрлыг В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 450
56
самоуправления в экономике»1. О.Е. Блинкова и Е.О. Филатова также
отмечают, что муниципальная собственность служит интересам ком-
плексного социально-экономического развития муниципального
образования, увеличению его экономического потенциала. Местное
самоуправление без экономической независимости безжизненно2.
Муниципальная собственность, в том числе на финансовые ре-
сурсы, является ядром самостоятельности местного самоуправле-
ния. Конституционное закрепление, признание и зашита муници-
пальной собственности — важнейшая гарантия самостоятельности
местного самоуправления. В ст. 130 Конституции РФ указывается,
что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владе-
ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Институт муниципальной собственности в Законе о местном само-
управлении 2003 г включен в круг вопросов местного значения
(ч. I ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16).
Экономические гарантии взаимодействия местного самоуправ-
ления с государством в настоящий момент слабы, их только пред-
стоит развивать и усиливать.
Таким образом, норма, закрепленная в ст 12 Конституции РФ
о том, что органы местного самоуправления не входят в систему ор-
ганов государственной власти, означает лишь организационное обо-
собление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее
реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно ре-
шать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправле-
ния от государства.
Несмотря на наличие государственных элементов в природе ме-
стного самоуправления, нельзя отождествлять органы местного са-
моуправления с государственными органами и соответственно му-
ниципальную власть и власть государственную Перевод муници-
пальных органов в разряд органов государственной власти противо-
речит самой концепции местного самоуправления. Оптимальным
представляется другой подход, связанный с выработкой организа-
ционно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия
государства и местного самоуправления.
В целях усиления гарантий местного самоуправления целесооб-
разно наделить муниципальные органы правом на обращение в Кон-
ституционный Суд РФ.
Организация местного самоуправления в крупных городах имеет
особенности, связанные с опасностью разрушения единого сониохо-
зяйственного механизма посредством разделения единых по своему
значению и характеру общегородских вопросов и функций между
многочисленными внутригородскими муниципальными образованиями.
1 Самоуправление от теории к практике / Под ред Ю.А. Тихомирова. Г X. Шах-
назарова. М, 1988. С. 41
2 См Башков О.Е., Физиков Е.О. Осуществление права муниципальном собст-
венности- проблемы выбора форм // Государственная власть и местное само-
управление. 2003. № 3 С. 23.
V-ta&a 2
Основные формы взаимодействия
органов государственной власти
и местного самоуправления
2.1.	Механизм и формы правового регулирования
взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления
Взаимодействие органов государственной власти и местного само-
управления осуществляется не стихийно, а через правовой меха-
низм взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления. Четкая правовая регламентация этого механизма
способствует повышению эффективности взаимодействия государ-
ства и местного самоуправления.
Правовой механизм взаимодействия органов государственной
власти и местного управления включает в себя следующие основ-
ные элементы:
•	порядок формирования системы органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
•	их компетенцию,
•	принципы, на которых основывается взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления;
•	правовые нормы, регулирующие взаимодействие, и правовые
отношения, возникающие в этой сфере;
•	правовую ответственность органов государственной власти
и местного самоуправления друг перед другом по взаимным
обязательствам.
Взаимоотношения между государственными органами и органа-
ми местного самоуправления представляют собой общественные
отношения, регулируемые как нормами права, так и другими соци-
альными нормами. Основная масса правоотношений, возникающих
между органами государственной вхкти и местного самоуправле-
ния, должна строиться преимущественно на диспозетивных нача-
лах, т.е. органы государственной власти и местного самоуправления
должны выступать как равноправные субъекты. В то же время часть
58
разнообразных конкретных правоотношении может строиться на
императивной основе властеподчинения.
Особенностью правоотношений, складывающихся между госу-
дарственными органами и органами местного самоуправления, яв-
ляется их разноуровневый характер. Правоотношения могут возни-
кать между органами местного самоуправления как непосредствен-
но, так и через союзы и ассоциации муниципальных образований
с федеральными органами государственной, органами государствен-
ной власти субъектов Федерации, а также с их функциональными
и территориальными государственными органами. Правоотношения
могут складываться между органами местной администрации и со-
ответствующими их функциональными и территориальными госу-
дарственными органами1. Эти правоотношения должны основы-
ваться на определенных правовых принципах, которые, кроме регу-
лятивной функции, помогали бы устранять пробелы в праве и слу-
жить критериями для оценки правоотношений.
Законодательство России фактически не регламентирует взаи-
модействие федеральных органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления напрямую, устанавливая в этой сфере толь-
ко общие принципы, о чем свидетельствует само название закона
Однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. не содержится
отдельной нормы, посвященной принципам взаимодействия орга-
нов государственной власти и местного самоуправления. Конкрет-
ное правовое регулирование подобного взаимодействия, включая
выработку принципов взаимодействия, по-прежнему регламенти-
руют и осуществляют сами субъекты Федерации
Для повышения эффективности взаимодействия органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления необходимо прежде
всего определить основные принципы взаимоотношений между
ними. Принципы представляют собой основополагающие подходы,
задающие общие основы взаимодействия между государством н ме-
стным самоуправлением и обеспечивающие необходимую меру
единства такого взаимодействия в масштабах страны
Сложность проблемы о том, на основе каких принципов осуще-
ствляется взаимодействие между органами государственной власти
и местным самоуправлением, заключается в необходимости разли-
чения принципов организации и деятельности органов государст-
венной власти и местного самоуправления и тех принципов, на ос-
нове которых должны быть организованы их взаимоотношения.
Между ними имеется как определенное сходство, так и различие.
Можно а|юрмулировать следующие основные принципы взаи-
модействия органов государственной власти и местного само-
управления.
1 См.: Мукициназыюе право / Пол ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005 С. 1004.
59
Принцип законности, безусловно, является основополагающим
во взаимоотношениях между любыми органами государственного
и негосударственного управления В содержание этого принципа вхо-
дит также необходимость детальной правовой регламентации обще-
ственных отношений, возникающих в процессе взаимодействия ор-
ганов государственной власти и местного самоуправления.
Принцип целесообразности отражает направленность на достиже-
ние общеполезных целей и включает в себя принцип соблюдения
общегосударственных интересов, соотносясь с ним как общее к ча-
стному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии
органов государственной власти и местного самоуправления, на
пример, при необоснованной передаче органам местного самоуправ-
ления отдельных государственных полномочий, которые они не мо-
гут успешно реализовывать, должно служить основанием для отме-
ны соответствующих нормативных актов и соглашений.
Принцип самостоятельности местного самоуправ гения является
конституционным (ст. 12 Конституции РФ) и носит универсальный
характер, поскольку касается всех сторон организации и функцио-
нирования местного самоуправлении. Органы государственной вла-
сти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои
полномочия в рамках своих предметов ведения. В то же время со-
держание этого принципа не исключает контроль со стороны госу-
дарственных органов других органов над деятельностью органов
местного самоуправления. Самостоятельность органов пк-ударст-
венной власти и местного самоуправления означает их юридиче-
скую, организационную и финансовую самостоятельность.
Принцип равноправия органов государственной власти и местного
самоуправления заключается в том, что, во-первых, эти органы всту-
пают во взаимоотношения как равные субъекты права, а, во-
вторых, органы местного самоуправления различных муниципаль-
ных образований равноправны между собой. Принцип равноправия
предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанно-
стей местного сообщества и возможность приобретать и осуществ-
лять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Рав-
ноправие муниципальных образований — это не что иное, как соз-
дание режима их равных правовых, организационных и финансо-
вых возможностей.
Принцип недопустимости ограничения интересов муниципальных
образований нацелен на создание оптимальных условий и системы
гарантий при осуществлении полномочий муниципальными обра-
зованиями.
Принцип согласования интересов государственных органов и орга-
нов местного самоупраиения связан с пределами их компетенции
Каждый из взаимодействующих участников обязан считаться с пра-
вами и интересами другого, содействовать нормальному функиио-
60
пированию как органов государственной власти субъекта Федера-
ции, так и органов местного самоуправления. Этот принцип особо
нуждается в дальнейшей правовой конкретизации, на его основе
должен быть создан качественно иной механизм взаимодействия ме-
жду органами государственной власти и местного самоуправления.
В целях избежания коллизий правовых актов органов государст-
венной власти и местного самоуправления, а также конкретных дей-
ствий органов власти всех уровней принцип согласования интересов
должен быть дополнен принципами координации и сотрудничества.
В Основных положениях государственной политики в области
развития местного самоуправления в РФ, утвержденных Указом
Президента РФ от 15 октября 1999 г., в качестве механизма реали-
зации государственной политики в области развития местного са-
моуправления названа необходимость широкого использования со-
гласительных процедур при решении проблем, возникающих в про-
цессе взаимодействия федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Федерации и органов
местного самоуправления.
На практике подобное сотрудничество достигается путем ин-
формирования друг друга о планах работы, проводимых мероприя-
тиях. разрабатываемых документах, а координация — путем согла-
сования планов, действий государственных органов и их структур-
ных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления
этих функций органы государственной власти и местного само-
управления создают специальные согласительные или координаци-
онные комиссии либо сами берут на себя их осуществление. Важ-
ную роль играет контроль выполнения согласованных мероприятий,
в ходе которого дастся оценка проделанной работе и устанавливает-
ся соответствие сделанного принятым решениям и достигнутым
соглашениям По результатам контроля устраняются отклонения от
заданного состояния или корректируется решение, определяющее
это состояние1.
Принцип обеспеченности ресурсами направлен прежде всего на
обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им
ресурсами для реализации возложенных на них полномочий, как
переданных им государственных, так и относящихся к их предме-
там ведения. Этот принцип обычно закрепляется во всех законах
субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что
речь должна вестись не только о выделении необходимых финансо-
вых, но и иных ресурсов — материальных, человеческих и тд.
законсшательных и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации (на примере города федерального значения Санкт-
Петербурга и Ленинградской области) Автореф. лис канд юрид наук СПб,
61
Принцип взаимной носкости и информированности во взаимоот-
ношениях органов государственной вмети и местного самоуправления
призван гарантировать защищенность прав муниципального обра-
зования. Особенно важно соблюдать этот принцип при заключении
договоров, поскольку полноценная информация обеспечивает невоз-
можность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обя-
занности и ответственность, установленную в договорном порядке
Принцип взаимной ответственности охватывает не только ответ-
ственность органов местного самоуправления перед государствен-
ными, но и ответственность самих государственных органов. Этот
принцип, по сути, ключевой во взаимоотношениях органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления.
На системе основных принципов должно строиться взаимодей-
ствие между органами государственной власти и местного само-
управления Представляется, что в целях повышения эффективно-
сти государственного и муниципального взаимодействия система
этих принципов должна быть закреплена законодательна
С понятием «формы взаимодействия» тесно связано другое по-
нятие — •методы воздействия». Методы воздействия государственных
органов на муниципальные образования можно определить как спо-
собы воздействия на них федеральных и региональных органов го-
сударственной власти в целях обеспечения эффективного функциони-
рования местного самоуправления. С помощью различных методов
управления практически реализуются цели, задачи, функции госу-
дарственной политики в области развития местного самоуправления.
Между формами и методами воздействия существует прямая
связь, поскольку методы управления выражаются в различных фор-
мах. а форма, в свою очередь, выступает внешним выражением ме-
тодов управления1.
В Законе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в За-
коне 1995 г, указаны некоторые формы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления. Однако в За-
коне 2003 г они не обозначаются как таковые, не систематизиру-
ются и регламентируются поверхностно.
В законах субъектов Федерации, регулирующих местное само-
управление, имеются попытки более отчетливо выделить формы
взаимодействия органов государственной власти и местного само-
управления путем перечисления их в отдельной статье. Так, в Зако-
не Красноярского края от 10 января 1996 г. № 8—209 «О местном
самоуправлении в Красноярском крае» указаны следующие формы
взаимодействия:
•	правовое регулирование местного самоуправления,
•	государственный контроль деятельности местного самоуправ-
ления;
1 См.: Мзкицимяыюе право /Под ред. Ю АДмитриевч. С 1015.
62
•	предоставление информации;
•	финансовое регулирование;
•	содействие органов государственной власти местному само-
управлению (оказание методической помощи местным сооб-
ществам, в частности разработка примерных проектов актов,
принятие которых входит в компетенцию органов местного
самоуправления, направление специалистов для оказания ор-
ганизационной, технической и иной помощи)
Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. № 12-03 «О ме-
стном самоуправлении в Свердловской области» предусматривает
следующие формы взаимодействия
•	наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственными полномочиями;
•	заключение договоров и соглашений по решению вопросов
местного значения;
•	создание координационных, консультативных, совещательных
и иных органов;
•	право законодательной инициативы;
•	участие исполнительных органов государственной власти Сверд-
ловской области в принятии решений, касающихся муници-
пальных образований.
Закон Тульской области от 18 декабря 1996 г. № 36-3TO «О ме-
стном самоуправлении в Тульской области» закрепляет следующие
формы взаимодействия:
•	государственное регулирование местного самоуправления за-
конами области;
•	заключение договоров и соглашений;
•	создание для организации постоянного взаимодействия со-
вместных координационных, консультативных, совещатель-
ных и иных рабочих органов, как временных, так и постоян-
но действующих,
•	право законодательной инициативы представительных орга-
нов местного самоуправления в областной Думе;
•	разрешение споров и разногласий между органами государст-
венной власти области и местного самоуправления посредст-
вом согласительных процедур или судом.
Мировой практикой взаимодействия государства и местного са-
моуправления выработаны разнообразные формы такого взаимо-
действия. В заключительном документе X съезда Лиги местных авто-
номий, преходившем в апреле 1989 г в Перуджи, сформулированы
предложения по реформированию местного самоуправления, в чис-
ле которых следующие*
•	учреждение Национальной постоянной конференции област-
ных и местных властей;
63
•	учреждение в парламенте и областных советах постоянных
органов, которые должны рассматривать все законодательные
мероприятия в отношении областей и муниципалитетов на
предмет их соответствия конституционным положениям;
•	принятие закона о финансовой автономии провинции и коммун1 2 * *.
В декабре 1996 — январе 1997 г Новосибирским областным
общественным Фондом содействия становлению и развитию мест-
ного самоуправления проводился опрос в Кемеровской, Новоси-
бирской и Томской областях. Республиках Бурятия и Тыва, посвя-
щенный проблемам правового регулирования местного самоуправ-
ления. Опрашивались главы городских и сельских администраций,
депутаты органов местного самоуправления, юристы местных ад-
министраций В итоге 43% опрошенных из Новосибирске»! области
и 36% представителей других регионов отметили, что во взаимоот-
ношениях органов местного самоуправления с государством доста-
точно часто возникают проблемы.
По мнению представителей органов местного самоуправления,
органы государственной власти могут помочь органам местного са-
моуправления:
•	финансовой поддержкой — 97%;
•	предоставлением материально-технических средств — 52;
•	консультированием — 47;
•	методической и методологической помощью — 42;
•	психологической поддержкой — 12;
•	помощью в решении кадровых вопросов — 6%.
В качестве основных форм взаимоотношений органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления назывались кол-
легии и совещания-.
Анализируя взаимоотношения органов государственной власти
и местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет следующие
формы взаимодействия:
•	наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственно-властными полномочиями,
•	заключение договоров и соглашений;
•	создание координационных и консультативных, совместных
рабочих групп;
•	направление предложений и обращений органам государст-
венной власти5.
Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-
ного самоуправления поддаются классификации на формы взаимо-
1 См Васильева ТА. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы
местного самоуправления в странах Западной Европы. М.. 1993 С. 53.
2 См. Hfyfma ЕС, Счетные Ю.Л Модели местного самоуправления в Сибир-
ском и Дальневосточном регионах Новосибирск 1997 С. 40—4)
1 См.: Шугуина Е С Муниципальное право. С. 287—300
64
действия, установленные федеральным законодательством, прежде
всего Законом о местном самоуправлении 2003 г, и формы взаимо-
действия, установленные законодательством субъектов Федерации
и договорами субъектов с органами местного самоуправления.
В Законе о местном самоуправлении 2003 г указаны следующие
основные формы взаимодействия органов государственной власти
с органами местного самоуправления:
•	правовое регулирование местного самоуправления федераль-
ными органами государственной власти и органами власти
местного самоуправления (ст. 5 и 6);
•	наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственными полномочиями (гл. 4);
•	участие при определенных условиях государственных органов
и государственных должностных лиц в формировании орга-
нов местного самоуправления (ст. 37);
•	переход полномочий органов и должностных лиц местного
самоуправления к органам государственной власти (напри-
мер, в случае крупной просроченной задолженности муници-
пального образования);
•	отчеты органов местного самоуправления перед органами го-
сударственной власти об исполнении местных бюджетов (ч. 4
ст. 52);
•	заключение договоров и соглашений (в том числе в форме
муниципального заказа — ст 54)
Формами взаимодействия органов государственной власти и ме-
стного самоуправления, закрепленными в законах субъектов Феде-
рации и договорах, в дополнение к вышеперечисленным, могут вы-
ступать:
•	предоставление в пользование государственного и муници-
пального имущества на безвозмездной основе;
•	обмен информацией;
•	заключение договоров и соглашений;
•	право законодательной инициативы представительных орга-
нов муниципальных образований в законодательном (пред-
ставительном) органе субъекта Федерации;
•	создание временных или постоянно действующих консульта-
тивных и координационных органов;
•	совместное финансирование и проведение различных меро-
приятий;
•	разрешение споров и разногласий между органами государст-
венной власти области и органами местного самоуправления
посредством согласительных процедур.
Отличительным признаком взаимодействия между органами го-
сударственной власти и местного самоуправления является актив-
ность обоих сторон в правоотношении, что позволяет различать
65
понятия «взаимодействие» и «воздействие». К последнему следует
отнести разнообразные формы контроля государства над деятельно-
стью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль деятельности органов местного самоуправления осу-
ществляют органы государственной власти, полномочные обеспе-
чивать защиту и учет интересов местного самоуправления при осу-
ществлении государственной политики во всех сферах жизни
Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного
самоуправления и их должностных лиц, выявления случаев нару-
шений федеральных законов, законов субъектов Федерации и уста-
вов муниципальных образований осуществляет прокуратура. Поми-
мо органов прокуратуры, важную роль в этом сфере играет Минюст
России, на который возложено проведение юридической эксперти-
зы правовых актов, принимаемых органами государственной власти
субъектов Федерации, в том числе по вопросам местного само-
управления. Если правовой акт, принятый органом местного само-
управления, не соответствует Конституции РФ или федеральному
закону, Минюст России представляет мотивированное заключение
в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший
акт, а также в установленном порядке в соответствующие феде-
ральные органы государственной власти
Согласно ч 2 ст. 132 Конституции РФ государство осуществляет
контроль над органами местного самоуправления в части использо-
вания ими материальных и финансовых средств, выделенных для
реализации переданных им государственных полномочий. Государ-
ственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию
в виде денежных средств, вправе проконтролировать их расходова-
ние При выявлении фактов нецелевого использования денежных
средств орган государственной власти вправе их изъять. Государст-
венные органы контролируют расходование финансовых средств,
объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с
органами местного самоуправления
Органы государственной налоговой службы контролируют также
деятельность муниципальных предприятий в части уплаты налогов
и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.
В философском словаре под взаимодействием понимается про-
цесс взаимного влияния тел друг на друга путем переноса материи
и движения, универсальная форма изменения состояний тел Взаи-
модействие определяет существование и структурную организацию
всякой материальной системы, ее свойства, ее объединение наря-
ду с другими тепами в систему большего порядка. Без способности
к взаимодействию материя не могла бы существовать1.
1 См  Фи оаярский словарь / Поя ред. 11 Т Фролова 6-е изд., иерераб. и доп.
М., 1991. С 65.
66
В кратком политическом словаре взаимодействие определяется
как процесс непосредственного или опосредованного воздействия
объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимную
обусловленность и связь1.
Характер взаимодействия может быть различным и не всегда
подразумевает равную активность взаимодействующих сторон Пред-
ставляется возможным предложить следующую классификацию
взаимодействия органов государственной власти и местного само-
управления:
I	) формы взаимоотношений, в которых основная активность
исходит от органов государственной власти России;
2	) формы взаимоотношений, в которых активность исходит в рав-
ной мере как от органов государственной власти, так и от органов
местного самоуправления;
3	) формы взаимоотношений, в которых основная активность
исходит от органов местного самоуправления.
К первой группе относятся следующие формы взаимодеиствия:
•	правовое регулирование местного самоуправления федераль-
ными органами государственной власти и органами власти
субъектов Федерации. Государство в пределах своих полно-
мочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов ме-
стного значения. На практике увеличение количества вопро-
сов местного значения означает возрастание расходов бюдже-
тов муниципальных образований и их решение, а сужение —
соответственно их уменьшение;
•	осуществление контроля органами государственной власти над
решениями и деятельностью органов местного самоуправле-
ния (включая средства прокурорского надзора и судебного
контроля, направленные на предотвращение принятия орга-
нами местного самоуправления решений, противоречащих фе-
деральным и региональным законам и общегосударственной
политике) Какого-либо комплексного нормативного право-
вого акта, регламентирующего все стороны контрольно-
надзорного воздействия государства на муниципальные обра-
зования, до сих пор не принято, хотя необходимость в нем
назрела давно. Принятие такого акта в виде федерального за-
кона либо части Муниципального кодекса позволит четко
определить принципы и правовые пределы вмешательства го-
сударства в деятельность местного самоуправления и, следо-
вательно, позволит упорядочить эту группу отношений, при-
дать качественно новую форму взаимоотношениям государст-
ва и муниципальных образований, увеличить их прозрачность
для государства и граждан;
1 См Краткий политический словарь / Лол ред. Л.А. Оникова, Н В Шишлина
6-е изд. лоп М . 1989. С. 51
67
•	предоставление финансовом, организационной, информаци-
онной, методической и иной помощи органам местного са-
моуправления;
•	предоставление в пользование государственного и муници-
пального имущества на безвозмездной основе.
Применительно к последним двум пунктам следует добавить,
что государство передало в собственность муниципальных образо-
ваний соответствующее имущество и регулярно оказывает финан-
совую поддержку органам местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны
государства обусловлена недостаточностью собственных материальных
ресурсов местного самоуправления. Решение этой проблемы зани-
мает важнейшее место в системе реформирования местного само-
управления, поскольку без финансового наполнения муниципалите-
ты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения.
Особенность этой формы взаимодействия заключается в непо-
средственном перераспределении части федеральных и региональ-
ных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований
Ко второй группе следует отнести:
•	наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственными полномочиями;
•	заключение договоров и соглашений;
•	создание консультативных и координационных органов;
•	согласование нормативных актов и действий (включая опре-
деление системы нормативных правовых актов, распростра-
няющих действие на территорию муниципального образова-
ния при условии обязательного одобрения органами местного
самоуправления):
•	обмен информацией.
Третью группу образуют следующие формы взаимодействия-
•	право законодательной инициативы в законодательном орга-
не субъекта Федерации, обсуждение проектов нормативных
правовых актов населением Перспективным направлением
взаимодействия является предоставление общероссийскому
объединению муниципальных образований права законотвор-
ческой инициативы на федеральном уровне по вопросам, за-
трагивающим право граждан на местное самоуправление;
•	право на обращение органов местного самоуправления в ор-
ганы государственной власти. К это*! форме можно отнести,
например, изменение границ муниципального образования
путем принятия по инициативе населения закона субъекта
Федерации (ст 12 Закона о местном самоуправлении 2003 г),
а также внесение предложений в органы государственной вла-
сти об утверждении плана застройки областного центра.
Воздействие местного самоуправления на государственную власть
осуществляется главным образом в косвенных формах.
68
Из всего многообразия договорных взаимоотношений, являю-
щихся существенной формой взаимодействия органов государст-
венной власти и местного самоуправления. Закон о местном само-
управлении 2003 г. отдельно выделяет муниципальный заказ. По-
следний представляет собой право органов местного самоуправле-
ния и уполномоченных им муниципальных учреждений выступать
заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание
услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуще-
ствлением отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления (ч I ст. 52).
Заключение договоров и соглашений может осуществляться не
только в гражданско-правовой сфере, но и в сфере государственно-
правовых и административно-правовых отношений. Они классифи-
цируются на гражданско-правовые и публично-правовые, а послед-
ние, в свою очередь, подразделяются на государственно-правовые
и административно-правовые1.
В сфере взаимоотношений органов государственной власти субъ-
ектов Федерации и органов местного самоуправления следует выде-
лить следующие виды публичных договоров:
•	о передаче полномочий. Предметом такого договора являются
де1ютвия органов государственной власти по передаче орга-
нам местного самоуправления каких-либо полномочий;
•	о сотрудничестве (совместной деятельности). Предметом это-
го договора является взаимодействие и координация органов
государственной власти и местного самоуправления в сфере
совместных интересов.
Основной правовой формой наделения органов местного само-
управления согласно ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.
является соответствующий закон субъекта Федерации Вместе с тем
договор о передаче полномочий может и должен являться вспомо-
гательной формой правового регулирования передачи таких полно-
мочий Достоинством договорной формы регулирования передачи
полномочий является добровольный характер волеизъявления двух
сторон, в связи с чем органы местного самоуправления по своей
инициативе и с согласия государственных органов смогут испол-
нять полномочия последних.
Заключаемые договора о совместной деятельности позволяют
сотрудничать органам государственной власти и местного само-
управления в сфере их совместного ведения. Так, в соответствии со
ст. 43 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении
в Свердловской области» одной из форм взаимодействия органов
государственной власти Свердловской области и органов местного
1 См Бахрах ДН Администр пивное право Российском Федерации. Екатерин-
бург. 1993. Демин Л В. Нормативный договор как источник административного
права //Гос-во и право. 1998. № 2. С. 15—21.
69
самоуправления муниципальных образовании является заключение
между ними договоров и соглашений по решению вопросов мест-
ного значения.
Заключаемые между органами местного самоуправления и госу-
дарственной власти договоры, носящие гражданско-правовой ха-
рактер, могут быть самыми разнообразными Так, на основании
постановления Правительства Свердловской области от 17 марта
1999 г. № 330-П Минфин Свердловской области заключает с ис-
полнительными органами местного самоуправления договоры о пре-
доставлении займов.
Заключение договоров и соглашений между органами местного
самоуправления и государственной власти является важной и пер-
спективной формой развития взаимоотношений между ними
Таким образом, взаимодействие государства и местного само-
управления представляет собой систему правоотношений, склады-
вающихся по множеству направлений Эта система, призванная
обеспечивать единство публичной власти и самостоятельность ме-
стного самоуправления, реализуется с помощью правового меха-
низма взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления.
Структурно механизм взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления включает в себя следующие эле-
менты: порядок формирования системы органов государственной
власти и местного самоуправления; процесс разграничения их ком-
петенции; принципы, на которых основывается взаимодействие
органов государственной власти и местного самоуправления; право-
вые нормы, регулирующие взаимодействие. и правовые отношения,
возникающие в этой сфере, а также правовую ответственность ор-
ганов государственной власти и местного самоуправления друг пе-
ред другом по взаимным обязательствам.
Взаимодействие между системами государственной власти и ме-
стного самоуправления должно основываться на следующей систе-
ме принципов, нуждающейся в законодательном закреплении: за-
конности, целесообразности, самостоятельности органов местного
самоуправления в пределах их компетенции, равноправия, недопус-
тимости ущемления интересов других муниципальных образований,
согласования интересов, обеспеченности материальными и финан-
совыми ресурсами, взаимной гласности и информированности,
взаимной ответственности.
Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-
ного самоуправления можно разделить на формы взаимодействия,
установленные федеральным законодательством, прежде всего Кон-
ституцией РФ и Законом о местном самоуправлении 2003 г., и
формы взаимодействия, устанавливаемые законодательством субъ-
ектов Федерации и договорами субъектов с органами местного са-
моуправления.
70
2.2.	Законодательное регулирование разграничения
предметов ведения и полномочий
органов государственной власти
и местного самоуправде] шя
Сложным вопросом взаимодействия государства и местного само-
управления является проблема оптимального разделения предметов
ведения и полномочий между органами государственной масти
России и субъектов Федерации, с одной стороны, и органами мест-
ного самоуправления — с другой. Необходимость четкого отграни-
чения сферы деятельности местного самоуправления от сферы дея-
тельности государственной власти является важным условием и га-
рантией эффективной реализации местным самоуправлением своих
полномочий и организации надлежащего уровня взаимодействия
с органами государственной власти.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления складывались бы не
столь конфликтно, если бы можно было провести четкую границу
между сферой деятельности государства и местного самоуправле-
ния. В свою очередь, это было бы возможно в том случае, если бы
ту или иную функцию можно было однозначно отнести либо к ор-
ганам местного самоуправления, либо к органам государственной
власти. Однако, к сожалению, сделать это невозможно, поскольку
местные органы обычно осуществляют не только сугубо локальные
функции, но и решают определенные задачи, являющиеся частью
государственных дел. И наоборот, функции органов государствен-
ной власти трудно отделить от местных проблем.
К формам взаимодействия следует относить не саму сферу дея-
тельности и вопросы местного значения, но постоянно идущие про-
цессы их разграничения. При этом органы государственной власти
субъектов Федерации и местного самоуправления вынуждены вто-
рично разграничивать вопросы местного значения путем их разделе-
ния на ряд более частных вопросов, а также практически постоянно
разграничивать полномочия между органами государственной вла-
сти и органами местного самоуправления по решению этих вопросов.
К полномочиям органов государственной власти России в об-
ласти местного самоуправления относятся наиболее важные и
принципиальные вопросы, например принятие и изменение Зако-
нов о местном самоуправлении 1995 и 2003 г_ контроль их соблю-
дения, обеспечение соответствия законодательства субъектов Феде-
рации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному
законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмот-
ренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства
в области местного самоуправления.
71
Только федеральная власть осуществляет регулирование зако-
нами порядка передачи объектов федеральной собственности в му-
ниципальную собственность и отношений между федеральным и ме-
стными бюджетами Важной частью полномочий России является
регулирование и зашита прав граждан на осуществление местного
самоуправления и установление федеральных гарантий избиратель-
ных прав граждан при выборах органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирова-
ние основ муниципальной службы. Как отмечает М.В. Баглай, эти
и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены
на создание единообразных основ местного самоуправления и га-
рантий его самостоятельности.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Фе-
дерации в сфере местного самоуправления относятся вопросы, не
менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают
законы о местном самоуправлении для своей территории и осуще-
ствляют контроль над их соблюдением. Региональная власть регу-
лирует порядок передачи объектов собственности субъектов Феде-
рации в муниципальную собственность и отношения между бюдже-
том субъекта Федерации и местного бюджета, а также обеспечивает
гарантии финансовой самостоятельности местного самсуправления
Органы субъектов Федерации обеспечивают права граждан на осу-
ществление местного самоуправления, устанавливают порядок об-
разования. объединения, преобразования или упразднения муници-
пальных образований, их границы и наименования. Они вправе
регулировать законами особенности организации местного само-
управления с учетом исторических и местных традиций, принимать
законодательство о муниципальной службе
Поскольку на федеральном уровне закрепляются только пред-
меты ведения органов местного самоуправления, конкретные пол-
номочия каждого муниципального образования должны быть опре-
делены законом субъекта Федерации на основе и в соответствии
с федеральным законом. К сожалению, на практике это не всегда
происходит, в результате чего органы местного самоуправления ос-
таются наделенными своими предметами ведения, но без конкрет-
ных полномочий
Признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его
статус в системе народовластия. Конституция РФ использует, в ча-
стности, такое понятие, как «полномочия местного самоуправле-
ния», признавая тем самым за муниципальными образованиями
определенную совокупность полномочий, необходимую для реше-
ния вопросов местного значения, реализации задач и функций ме-
стного самоуправления Полномочия местного самоуправления —
это «закрепляемые нормами муниципального права за населением,
выборными и иными органами местного самоуправления права и обя-
72
занности, необходимые для осуществления задач и функции мест-
ного самоуправления на территории муниципальных образований»'.
Полномочия определяют способность муниципальных образо-
ваний самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов
ведения местного самоуправления Полномочия местного само-
управления реализуются как непосредственно населением муници-
пальных образований, так и органами и должностными лицами ме-
стного самоуправления. Полномочия местного самоуправления оп-
ределяют пределы самостоятельного решения населением вопросов
местного значения, владения, пользования и распоряжения муни-
ципальной собственностью.
Исходя из своеобразия задач, решаемых местным самоуправле-
нием. его полномочия могут быть разделены на три группы:
I)	собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те,
которые признаются за ним государством и обеспечивают само-
стоятельное решение населением вопросов местного значения;
2)	отдельные государственные полномочия, которыми согласно
закону может наделяться местное самоуправление;
3)	полномочия по предметам совместного ведения.
Собственные полномочия местного самоуправления необходи-
мы муниципальным образованиям для решения вопросов местного
значения, что способствует децентрализации государственного управ-
ления и более эффективному их решению. Определяя сферу вопросов
местного значения, следует исходить прежде всего из принципа со-
размерности материально-финансовых возможностей местного са-
моуправления и целесообразности решения основных вопросов жиз-
необеспечения на уровне федерации и регионов, т.е. в общих инте-
ресах населения. Широта полномочий местного самоуправления
сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных
и региональных законов.
Конституция РФ использует для характеристики предметов ве-
дения местного самоуправления понятие «вопросы местного значе-
ния». В Законе о местном самоуправлении 2003 г. законодателем
также употреблена конструкция «вопросы местного значения», под
которыми следует понимать вопросы непосредственного обеспече-
ния жизнедеятельности населения муниципального образования,
решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом
о местном самоуправлении 2003 г осуществляется населением и (или)
органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2).
В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., кото-
рый устанавливал единый перечень вопросов местного значения
для всех муниципальных образований. Закон 2003 г. более подроб-
но определяет вопросы местного значения, относящиеся к ведению
1 Кучафм О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 251—252.
73
различных видов муниципальных образовании (ст. 14—16). Муни-
ципальное образование каждого типа — поселение, муниципальный
район, городской округ — решает свой круг вопросов местного зна-
чения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований
различных уровней должны были разграничиваться законами субъ-
ектов Федертции (чего на практике почти не встречалось), то те-
перь их исчерпывающие перечни закреплены Законом 2003 г.
В определении круга вопросов местного значения Закон о ме-
стном самоуправлении 2003 г. исходит из принципа субсидиарно-
сти — в ведение муниципальных образований разных уровней
включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться
наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Объем вопросов
местного значения, возложенный на поселенческие муниципалите-
ты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские
округа. Участвуя в реализации федеральных и региональных программ
развития местного самоуправления, органы местного самоуправле-
ния не вправе снижать установленные государственные социальные
стандарты, но в то же время могут обеспечивать их гражданам на
более высоком уровне.
Содержащийся в Законе о местном самоуправлении 2003 г. об-
ширный перечень вопросов местного значения, отнесенных к веде-
нию муниципальных образований. не является исчерпывающим
Он может быть расширен «аконами субъектов Федерации путем
отнесения к вопросам местного значения и иных вопросов, кото-
рые муниципальные образования вправе принимать к своему рас-
смотрению. Для этого необходимо соблюдение трех условий’
I)	эти вопросы не должны касаться компетенции других органов
государственной власти и местного самоуправления (принцип оста-
точной компетенции);
2)	на решение этих вопросов органами местного самоуправле-
ния не установлен прямой запрет федеральными законами и зако-
нами субъектов Федерации;
3)	решение вопросов возможно только за счет собственных
средств муниципальных образований (ст. 50 и 51 Закона о местном
самоуправлении 2003 г.).
Последнее ограничение касается возможности включения му-
ниципальными образованиями в свое ведение дополнительных во-
просов местного значения лишь при условии наличия у них собст-
венных материальных ресурсов и финансовых средств (ч, 2 ст 14,
ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Такой подход к регулированию предметов ведения муниципальных
образований позволяет характеризовать российскую модель органи-
зации местного самоуправления как континентальную, в которой
в отличие от англосаксонской модели круг вопросов местного зна-
74
чения определяется по негативному принципу правового регулиро-
вания («разрешено все. кроме прямо запрещенного»)1
Отдельные полномочия органов местного самоуправления за-
крепляются непосредственно в отраслевом федеральном законода-
тельстве, например в Федеральных законах «Об образовании», «О жи-
вотном мире», «О ветеранах», где также упоминается об участии
органов местного самоуправления в решении различных вопросов.
Необходимо кодифицировать федеральное законодательство в час-
ти определения предметов ведения и конкретных полномочий ме-
стного самоуправления Таким документом может стать Муници-
пальный кодекс, в котором должны закрепляться предметы ведения
и полномочия местного самоуправления во всех сферах жизнедея-
тельности. Принятие любых новых законов, устанавливающих или
изменяющих предметы ведения и полномочия местного самоуправ-
ления, должно сопровождаться внесением изменений в Кодекс
Только таким способом можно избежать ситуации, коша сами орга-
ны местного самоуправления зачастую не знают о своих полномо-
чиях в какой-либо сфере в условиях постоянного принятия новых
законодательных актов, во многих случаях к тому же противореча-
щих друг другу. Тем более это касается интересов граждан, затраги-
ваемых данными нормативными правовыми актами.
В решении значительной части вопросов, отнесенных гл. 3 За-
кона о местном самоуправлении 2003 г. к предметам ведения муни-
ципальных образований, органы местного самоуправления могут
наделяться всеми необходимыми полномочиями Однако к вопро-
сам местного значения отнесены и те, решение которых связано
с реализацией конституционных прав населения, с осуществлением
общегосударственной социальной политики К таким вопросам
следует отпеепг
•	комплексное социально-экономическое развитие муниципаль-
ного образования;
•	начальное общее, среднее (полное) общее образование2;
1 См: Шугриха Е С Муниципальное право. М.. 2000. С. 399—400.
образованиям в сфере образования, решены по-другому. В Законе 1995 г. была
закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образо-
ваний организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения до-
школьного, основного общего и профессионального образования. В Законе 2003 г.
из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами
и гсропскими округами, организация профессионального образования исключена.
ным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата учите-
лям). отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов
Федерации.
75
•	здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия на-
селения;
•	социальную поддержку и занятость населения;
•	охрану общественного порядка;
•	контроль над использованием земель на территории муници-
пального образования;
•	охрану окружающей среды на территории муниципального
образования;
•	противопожарную безопасность.
И ранее отмечалось, что Закон о местном самоуправлении 1995 г.
безо всяких оговорок отнес к вопросам местного значения многие
направления общественной жизни, не являющиеся чисто местны-
ми: социально-экономическую деятельность, вопросы образования,
здравоохранения, социальной зашиты, зашиты прав граждан, эко-
логии и др.1 В этих сферах правоотношений в силу их специфики
невозможно разделить пр'дметы ведения между государственными
органами и органами местного самоуправления. Точнее, подобное
разделение возможно только в теории, тогда как на практике —
в принципе невозможно. Как. например, можно отнести к исключи-
тельной государственной или местной компетенции задачу зашиты
прав человека, когда любой человек одновременно является и гра-
жданином России, и членом местного сообщества?
По сути, обшей сферой деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления является вся социальная сфера
деятельности Применительно к этой сфере нельзя утверждать о ре-
альной самостоятельной реализации органами местного самоуправ-
ления «вопросов местного значения». В этой сфере имеются такие
вопросы, решение которых во многом определяется деятельностью
органов государственной власти2.
Поскольку социальная защита населения — в целом государст-
венная функция, на органы местного самоуправления может быть
возложено осуществление дополнительных мероприятий, помимо
государственных, по социальной поддержке и занятости населения
в пределах собственных ресурсов Возложение этих вопросов на ор-
ганы местного самоуправления убедгггельно показывает, что местное
самоуправление не может рассматриваться иначе как в совокупно-
сти с общей системой всего государственного управления, в состав
которого местное самоуправление входит как часть единого целого
В отношении этих вопросов в Законе о местном самоуправле-
нии 2003 г. использованы неопределенные термины «организация».
ние государственности и местного самоуправления в регионах России (на при-
мере Саратовской области). Саратов. 1997 С. 120.
2 См Фейгин М 3. Конституционные основы местного самоуправления' Авто-
реф дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1999 С. 18.
76
«развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно уста-
новить объем полномочий органов местного самоуправления Оче-
видно, в тех сферах общественной жизни где требуется одновре-
менное участие органов государства и органов местного самоуправ-
ления, речь должна идти не столько о разграничении абстрактных
«предметов ведения», сколько о распределении конкретных полно-
мочий, т.е. прав и обязанностей между органами государственной
власти и местного самоуправления. По этим вопросам необходимо
уточнить полномочия органов государственной власти и органов
местного самоуправления, что может быть реализовано в законода-
тельстве субъектов Федерации. Для целесообразного разделения
полномочий между различными уровнями власти следует учитывать
фактор реальной способности тех или иных органов обеспечивать
свои обязанности перед населением.
Необходимо предпринять следующие шаги в направлении ре-
шения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления. На
первом этапе следует кодифицировать предметы ведения местного
самоуправления, рассредоточенные в настоящее время во множест-
ве нормативных актов.
Вторым этапом должно быть принятие на основе Муниципаль-
ного кодекса субъектом Федерации собственных законов о разгра-
ничении полномочий между органами государственной власти и ме-
стного самоуправления Законы должны, естественно, не противо-
речить федеральному законодатеаьству, но вместе с тем учитывать
особенности разграничения таких полномочий в регионе. Законы
субъектов Федерации должны содержать конкретные полномочия
органов местного самоуправления во всех сферах деятельности, где
это возможно, указать с достаточной степенью точности.
Между тем анализ состояния законов субъектов Федерации о ме-
стном самоуправлении показывает, что часто региональные законо-
датели отождествляют понятия «предметы ведения» и «вопросы ме-
стного значения» с понятием «полномочия местного самоуправле-
ния». При этом последние вообще не ндходят правового закрепле-
ния в нормативных актах, что, безусловно, затрудняет деятельность
местного самоуправления1.
В качестве противоположных и положительных примеров мож-
но привести Закон Московской области от 13 мая 1999 г. № 24/99-03
«О местном самоуправлении в Московской области», в котором
ской области от 8 июля 1996 bfe 32-02-3MO «О местном самоуправлении в Мур-
манской области». Закон Орловской области ст 18 декабря 1996 г. № 17-03 «О ме-
стом самоуправлении в Орлокко i области». Закон Челябинской области 16 ок-
тября 1995 г. № 08-03 «О местном самоуправлении в Челябинской области».
77
четко определяются полномочия местных сообществ по реше-
нию вопросов местного значения (ст. 7) Закон Приморского края
от 9 февраля )99б г № 28-КЗ «О местном самоуправлении в При-
морском крае» также определяет полномочия органов местного са-
моуправления в различных сферах (ст IJ—17) Закрепление именно
полномочий органов местного самоуправления позволяет не только
ограничивать произвольное толкование органами государственной
власти компетенции органов местного самоуправления, но и более
четко определять их ответственность.
После принятия региональных законов в качестве третьего эта-
па должно последовать заключение договоров между органами го-
сударственной власти субъектов Федерации с каждым конкретным
муниципальным образованием. Учитывая, что закон и договор как
разные источники права не должны противоречить друг другу, за-
ключение договоров с конкретными муниципальными образова-
ниями будет в большей мере способствовать учету местной специ-
фики, способствуя эффективности механизма взаимодействия госу-
дарства и местного самоуправления.
Содержательно договор может включать в себя следующее:
•	конкретизацию предметов ведения и полномочий, установ-
ленных Конституцией РФ, федеральными законами, консти-
туцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Фе-
дерации;
•	условия и порядок осуществления разграниченных договором
предметов ведения и полномочий,
•	формы взаимодействия и сотрудничества органов государст-
венной власти субъекта Федерации и органов местного само-
управления при исполнении положений договора;
•	механизм реализации полномочий и контроля над их испол-
нением;
•	иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.
При этом договор мог бы заключаться:
•	при прямом указании в законах органов государственной вла-
сти субъектов Федерации на необходимость и допустимость
заключения договоров о разграничении предметов ведения
и полномочий;
•	в случае отсутствия прямого указания в законах и других
нормативных актах субъектов Федерации, при неурегулиро-
вании конкретных полномочий органов местного самоуправ-
ления и органов государственной власти в решении вопросов
местного значения;
•	при отсутствии законов н других нормативных актов органов
государственной власти субъектов Федерации с условием
приведения заключенного договора в соответствие с законами
и иными нормативными актами после их принятия;
78
•	по вопросам, не исключенным из ведения органов местного
самоуправления и не отнесенным к ведению других муници-
пальных образований и органов государственной власти субъ-
екта Федерации
Договор о разграничении полномочий между органами государ-
ственной власти и местного самоуправления должен обязательно
ратифицироваться представительными органами государственной
власти и местного самоуправления, что придаст ему достаточную
юридическую силу и позволит избежать конфликтов с федеральным
законодательством.
Как показывает опыт, наиболее часто принимаются договоры,
а не законы о разграничении полномочий, при этом происходит
нарушение принципа равноправия органов государственной власти
и местного самоуправления. Во многих субъектах Федерации орга-
ны государственной власти исходят из того, что договоры о разгра-
ничении полномочий между органами государственной власти и ме-
стного самоуправления должны разрабатываться только органами
государственной власти, а органы местного самоуправления долж-
ны соглашаться с любыми включенными в них условиями.
Нередки случаи, когда при заключении подобных договоров ор-
ганам местного самоуправления предлагается включать в них усло-
вия, направленные на ущемление их имущественных и иных прав.
Примерами могут являться передача объектов из муниципальной
собственности в государственную, передача в бюджет субъекта Фе-
дерации средств местного бюджета, уступка части территории.
Поскольку органы государственной власти и местного само-
управления выступают как равные договаривающиеся стороны,
инициатива заключения договора может исходить как от органов
государственной власти, так и от органов местного самоуправления.
Именно такая норма закреплена в п I ст. 8 Закона Тюменской об-
ласти <0 принципах разграничения полномочий по предметам со-
вместного ведения между органами государственной власти области
и муниципальными образованиями и порядке наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномо-
чиями». Проект договора может разрабатываться как органами го-
сударственной власти, так и органами местного самоуправления,
однако оптимальным вариантом является форма совместной разра-
ботки договора о разграничении полномочий, что позволяет учиты-
вать интересы государства и местного самоуправления.
В процессе совместной работы неизбежно будут возникать
сложности в различного рода переговорах и согласованиях между
органами государственной власти и местного самоуправления. Со-
гласование — это способ взаимодействия субъектов управленческой
деятельности, наделенных равными правами в отношении опреде-
ленного вопроса, целью которого является принятие единого реше-
79
ния, удовлетворяющего обе стороны и достигаемого путем перего-
воров и консультаций
На практике часто ведение переговорных процессов не закреп-
лено юридически и основывается исключительно на неформальных
договоренностях Между тем согласование представляет собой оп-
ределенную управленческую процедуру, которая должна иметь пра-
вовое закрепление1
При разработке законодательства должна учитываться процессу-
альная сторона согласования: сроки согласования; порядок согласо-
вания (правомерность органа, отправившего вопрос на согласова-
ние, перечень органов или должностных лиц местного самоуправле-
ния, которые в обязательном порядке должны участвовать в согла-
совании, создание различного рода комиссий или рабочих групп
в процессе согласования глобального вопроса и др.); порядок рас-
смотрения споров в случае, когда органы местного самоуправле-
ния отказываются согласовать тот или иной вопрос; сроки передачи
средств в случаях, когда процесс согласования при обсуждении ка-
ких-либо глобальных вопросов требует дополнительных затрат от
местного самоуправления.
Проблема согласований во взаимоотношениях органов государ-
ственной власти и местного самоуправления возникает в случае,
когда полномочия по отдельным предметам ведения в силу своей
специфики не поддаются разграничению даже на договорном уровне
Так, Закон Тюменской области от 25 декабря 1997 г № 123 «Об ад-
министративном центре Тюменской области» предусматривает со-
вместное участие органов государственной власти Тюменской об-
ласти и органов местного самоуправления Тюмени в реализации
таких полномочий, как проведение областных, федеральных и меж-
дуняродных мероприятий; разработка и осуществление целевых об-
ластных программ развития города как административного центра
области; проведение совместных природоохранных мероприятий.
Основной формой взаимодействия в таких случаях выступ-зет
долевое финансирование различного рода мероприятий как из ре-
гионального бюджета, так и из местных бюджетов. При этом ос-
новная финансовая тяжесть по-прежнему падает на местные бюд-
жеты. Более того, во многих случаях органы государственной вла-
сти вопреки взятым на себя обязательствам и закону вообще не
финансируют совместные программы. Во избежание возникновения
таких ситуаций объемы финансирования должны закрепляться еже-
ния. как эго предлагают отдельные авторы (см.: Исиаткж Н.А. Правовые про-
блемы взаимоотношений органов исполнительной власти cj6lcktob Российской
Федерации с органами местного самоуправления- Автореф. лис. канд юрид.
наук. М., 1997. С 19).
80
годно в договорном порядке на основе переговоров между органами
государственной власти и местного самоуправления Такие догово-
ры должны, помимо прочего, содержать нормы об ответственности
как органов государственной власти, так и местного самоуправле-
ния, за их невыполнение или нецелевое расходование предусмот-
ренных договором средств.
Насущной проблемой все же предетавяяется необходимость
четкого законодательного разграничения полномочий по предметам
совместного ведения и заключение на этой основе договоров, кон-
кретизирующих процесс реализации полномочий в каждом муни-
ципальном образовании с учетом его экономических, демографиче-
ских, территориальных и других особенностей Правовой механизм
взаимодействия органов государственной власти и местного само-
управления выступает как система правовых средств регулирования
общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодей-
ствия органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, исходной основой взаимодействия между орга-
нами государства и местного самоуправления является проблема
разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующих
материальных и финансовых ресурсов между этими органами. Ак-
туальной остается разработка и совершенствование законодательст-
ва, более конкретно регулирующего компетенцию органов местного
самоуправления, что достижимо в том числе путем разделения
предметов ведения на ряд более конкретных вопросов, а также раз-
граничение полномочий между органами государственной власти
и местного самоуправления. Последнее обязательно должно быть
увязано с разграничением соответствующих материальных и финан-
совых ресурсов.
2.3.	Законодательное регулирование наделения
органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
В процессе осуществления органами государственной власти своей
деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими
полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень
субъектов Федерации Ряд отношений (государственная регистра-
ция актов гражданского состояния, воинский учет, совершение но-
тариальных действий и т.п.) крайне затруднительно осуществлять
органам государственной власти субъектов Федерации, не говоря
уже о федеральных структурах.
Возможны два пути решения этой проблемы 1) создание на тер-
ритории местного самоуправления государственных структур; 2) на-
деление отдельными государственными полномочиями органов ме-
81
стного самоуправления на основе федеральных и региональных за-
конов. Оба нуги используются на практике, у каждого из них име-
ются свои достоинства и недостатки
Очевидный недостаток первого пути — это необходимость соз-
дания в системе управления новых структур. что неизбежно вызовет
массу коллизий, связанных с дублированием органов управления,
их неоправданной конкуренцией Недостаток второго пути — не-
возможность построить эффективную систему исполнительной вла-
сти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления
юридически отделены от государственных органов власти, и воз-
можность давать указания органам местного самоуправления у го-
сударственной власти ограничена.
Как отмечает В.Е. Чиркин, попытки перенести на уровень му-
ниципальных образований социальные нужды населения даже при
сопутствующей передаче материальных ресурсов не всегда оказы-
ваются удачными. Попытка разгрузить федеральный бюджет и бюд-
жеты субъектов Федерации зачастую приносит новые тяготы гражда-
нам из-за слабости финансовой базы муниципальных образований1.
Достоинства первого пути:
•	возможность создания единой системы вертикальной испол-
нительной власти;
•	приближение государственной власти к населению,
•	более полное и глубокое информирование органов государст-
венной власти о ходе дел в местных сообществах;
•	возможность комплексного социально-экономического раз-
вития территорий, более широких, чем территории местного
самоуправления, т.е. внутриобластных регионов, на террито-
рии которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, не-
сколько или даже несколько десятков таковых.
В отдельных субъектах Федерации пошли именно по пути соз-
дания территориальных органов государственной власти, осуществ-
ляющих государственные полномочия в управленческих округах —
территориальных структурах, более крупных, чем отдельное муни-
ципальное образование, но меньших, чем весь регион. Так, в Сверд-
ловской области в 1996 г подписан указ губернатора «О структуре
исполнительных органов государственной власти», в котором пре-
дусматривалось деление области на шесть управленческих округов.
Само по себе создание таких округов не требовало законодательно-
го оформления, так как речь шла лишь о перераспределении госу-
дарственных полномочий, не затрагивая полномочия органов мест-
ного самоуправления. Тем не менее формирование новых управ-
ленческих структур было решено закрепить законодательно, для
1 См Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации М.. 2001.
С. 462.
82
чего принят Закон от 24 декабря 1996 г №58-03 «Об исполни-
тельных органах государственной власти Свердловской области», в ко-
тором прописывались возможность создания округов и примерные
их полномочия. В настоящее время в процессе законодательного
оформления находится каждый из вновь созданных управленческих
округов — по каждому из них должен быть принят отдельный нор-
мативным акт.
По пути создания территориальных органов государственной
власти пошли в некоторых других субъектах Федерации, в частности
в Республике Карелия, где такая система самоуправления закрепле-
на даже в республиканском законе о местном самоуправлении, в Тю-
менской области — в районах созданы органы государственной вла-
сти — территориальные подразделения областной администрации.
Возможность параллельного создания территориальных органов
государственной власти для осуществления государственных пол-
номочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком
уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве
временной меры, допустимой, пока не окрепнет, прежде всего фи-
нансово. местное самоуправление1.
Однако все достоинства данного пути не перевешивают главно-
го недостатка — необходимости создания дублирующих управлен-
ческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации
всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на граж-
данах, платящих налоги на содержание государственного аппарата.
Неплохая перспектива у второго пути — наделение отдельными
государственными полномочиями органов местного самоуправле-
ния. Такая возможность закреплена в Конституции РФ и Законе
о местном самоуправлении 2003 г.» которые относят к предметам
ведения органов местного самоуправления также отдельные госу-
дарственные полномочия, которыми они могут наделяться в соот-
ветствии с законодательством.
Реализация органами местного самоуправления полномочий го-
сударства имеет под собой определенные исторические основы: в Рос
сии органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый
объем государственных полномочий и государственных обязанно-
стей К ведению земских учреждений согласно Положению о гу-
бернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г под-
лежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение
возложенных на земство потребностей воинского и гражданского
управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела,
которые вверялись на основании особых уставов, положений или
постановлений2
1 См: Магуаская И. Государственные полномочия местного самоуправления //
Федерализм 1998 №3. С 177.
2 См. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями орга-
нов местного ««управления //Гос-во и право. 1999 № 9 С. 15.
83
В настоящее время во многих государствах с развитым местным
самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к со-
кращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая
50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципа-
литетах. продолжает увеличиваться Подобная эволюция местного
самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усили-
ла государственную природу муниципальных институтов, срастив
местные дела с общегосударственными и поставив выборные муни-
ципальные учреждения в сильнейшую административную и финан-
совую зависимость от правительства и министров»1.
Аналогичных позиций придерживаются ученые Р. Граверт (Гер-
мания), П.М. Споу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Ма-
хешвари (Индия) и др. Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее
втягиваются местные территориальные единицы в осуществление
конституционно-правовых принципов социальной государственно-
сти, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных осо-
бенностей и следовать единым для всей страны принципам госу-
дарственной политики»2.
Принцип передачи власти, выдвинутый и обоснованный Евро-
пейским союзом и закрепленный Европейской хартией местного
самоуправления, находит все большее распространение в государст-
вах — ее участниках. Так, в Швеции, Нидерландах, Германии, Испа-
нии такая практика получила наибольшее применение. Реализация
принципа передачи государственных полномочий местным органам
обусловила во Франции переход от начал централизации к относи-
тельной децентрализации управления
По мнению Д.И. Черкасова, общая для большинства стран со-
временного мира тенденция заключается в сокращении собственно
коммунальных дел и расширении обязательных и порученных Та-
кая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов
в государственный механизм, их приспособление к решению задач,
имеющих прежде всего общегосударственное значение Показатель-
но, что в Германии обязательные и порученные дела составляют
80—90% общего объема дел, выполняемых местными органами3.
Во многом схожая ситуация наблюдается в России Как отмеча-
ет Л.А. Лукашов, не менее 70% работы местных органов занимает
решение вопросов, связанных с осуществлением государственных
функций в различных отраслях хозяйства4
1 Варебашев Г В. Муниципальные органы современного государства (США. Ве-
в ФРГ //
Гос-во и право. 1992. N? 10. С. 107.
3 См.. Сравнительное местное самсуиравление: теория и практика. М., 1998.
84
Эффективном является юридическая практика законодательного
наделения органов местного самоуправления отдельными государ-
ственными полномочиями, так как многие муниципальные образо-
вания в соответствии с федеральными и региональными норматив-
ными актами выполняют десятки таких полномочий (делегируются,
как правило, полномочия, связанные с организацией и содержани-
ем энерго-, газо- и теплоснабжения, некоторые вопросы здраво-
охранения, социального обеспечения и др.).
В теории муниципального управления предусматриваются сле-
дующие две основные формы наделения государственными полно-
мочиями
I) передача полномочий — способ регулирования полномочий
органа местного самоуправления, при котором какое-либо полно-
мочие органа государственной власти исключается из его компе-
тенции и включается в компетенцию органов местного самоуправ-
ления. Срок такой передачи, как правило, не оговаривается;
2) делегирование полномочий — представление органам госу-
дарственной власти принадлежащего ему права решения какого-
либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на
определенный срок или бессрочно1.
Следует обратить внимание на различия в содержании понятия
«передача полномочий», которая происходит на постоянной и без-
условной основе, расширяя перечень вопросов ведения муници-
пального образования, и «делегирование полномочий», которое
осуществляется на временной основе с соблюдением определенных
требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципаль-
ных органов. Между тем в законодательстве субъектов Федерации
эти понятия зачастую смешиваются. Так, Закон Вологодской облас-
ти от 9 июля 1997 г. «О наделении органов местного самоуправле-
ния отдельными государственными полномочиями» регулирует «от-
ношения, возникающие в связи с передачей (делегированием) от-
дельных государственных полномочий, осуществляемых органами
государственной власти Вологодской области, органам местного
самоуправления». Понятия «наделение», «передача» и «делегирова-
ние» выступают в вологодском законе как тожества, хотя на самом
деле передача и делегирование являются формами наделения пол-
номочиями2.
Целесообразность возложения на органы местного самоуправ-
ления исполнения отдельных государственных полномочий дикту-
1 Правильнее было быт сформулировать эту норму следующим образом- 'отно-
шения, возникающие в связи с передачей или делегированием отдельных госу-
дарственных полномочий, осуществляемых органами государственной власти
Вологодской обласга, органам местного самоуправления*.
85
ется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их
непосредственная реализация органами государственной власти*
Принцип делегирования полномочий в Европейском хартии мест-
ного самоуправления рассматривается как принцип соответствия
данного уровня власти определенному уровню ответственности
Иначе говоря, любые полномочия, которые могут быть эффективно
осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на
этот уровень.
В.В. Комарова справедливо отмечает, что делегирование отдель-
ных государственных полномочий органам местного самоуправле-
ния позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муни-
ципальных образований, но и для региона, государства2. Это, в ча-
стности:
•	содействие централизации государственной власти, развитию
самоупранленческих начал в жизни общества;
•	обеспечение участия народа в осуществлении властных пол-
номочий,
•	повышение эффективного реагирования на разнообразные
интересы и устремления местных сообществ, отдельных гра-
ждан;
•	осуществление более качественного и компетентного руково-
дства социальными процессами, процессами принятия и осу-
ществления административных решений, реализации задач ме-
стного значения;
•	создание рычагов более гибкого реагирования на требования,
формулируемые характером переходного этапа в стране.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для
осуществления органам местного самоуправления, — это полномо-
чия органов местного самоуправления, установленные федеральны-
ми законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не от-
несенным Законом о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам
местного значения (ч. 1 ст. 19).
Несомненным достоинством Закона о местном самоуправлении
2003 г. является то, что он внес по сравнению с предыдущим отно-
сительную ясность в вопрос разграничения полномочий органов
местного самоуправления и государственных полномочий, которы-
ми могут наделяться органы местного самоуправления. Закон пре-
дусматривает, что наделение органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями России осуществляется 1
1 См  fifimuuna. ъное право Российской Федеравии / Под ред. Ю А. Дмитриева
екгов Российской Федерации и органами местного самоуправления- Авгореф.
86
федеральными законами, отдельными государственными полномо-
чиями субъектов Федерации — законами субъектов Федерации На-
деление органов местного самоуправления отдельными государст-
венными полномочиями иными нормативными правовыми актами
не допускается (ч. 2 ст. 19).
Как отмечает В.И. Васильев, таким образом ставится заслон так
называемым федеральным и региональным мандатам, те устанав-
ливаемым сверху социальным обязательствам, не обеспеченным
соответствующими финансовыми и материальными ресурсами1.
Возможность наделения отдельными государственными полно-
мочиями предусмотрена, как правило, для крупных муниципальных
образований: муниципальных районов и городских округов, высту-
пающих в качестве связующего звена между государственной и му-
ниципальной властью. Сельские и городские поселения освобож-
даются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их
ограниченных возможностей.
Восполняя правовой пробел, существовавший в Законе о мест-
ном самоуправлении 1995 г.. Закон 2003 г. определяет порядок на-
деления органов местного самоуправления отдельными государст-
венными полномочиями, обязательный как для федеральных, так
и для региональных органов государственной власти. Защищая ор-
ганы местного самоуправления от возможного произвола федераль-
ных и региональных органов государственной власти. Закон 2003 г.
указывает на то, что несоблюдение порядка наделения органов ме-
стного самоуправления государственными полномочиями, при-
знанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их
исполнения.
Закон о местном самоуправлении 2003 г объединил в себе ряд
законопроектов, в том чнсте законопроект федерального закона
«Об общих принципах наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями в Российской Феде-
рации», необходимость принятия которого отпала.
Одна из практических трудностей, связанных с наделением ор-
ганов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, связана с нечетким разграничением полномочий
между органами государственной власти и местного самоуправления.
До тех пор, пока четко не будет установлено, какие полномочия
являются государственными, а какие местными, ответ на вопрос
о передаче или делегировании полномочий будет связан с различ-
ными затруднениями
Как справедливо отмечает В.И. Васильев, в нормативных пра-
вовых актах, устанавливающих полномочия органов местного само-
1 См Ваичьев В.И Местное самоуправление закон четвертый // Журнал рос-
сийского права 2004 М? 1. С 8
87
управления, обычно не определяется, к какой категории полномо-
чий они относятся — к государственным или к тем, которые связа-
ны с решением вопросов местного значения1. Нечеткость и неопре-
деленность затрудняет деятельность органов местного самоуправле-
ния, порождает различные коллизии в их взаимоотношениях с го-
сударственными органами.
В настоящее время можно утверждать о нескольких группах го-
сударственных полномочий, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления. И.И Овчинников считает, что законода-
тельство позволяет говорить о двух группах государственных пол-
номочий в сфере местного самоуправления* полномочия, принад-
лежащие России, и полномочия, признаваемые за органами госу-
дарственной власти субъектов Федерации2. И. Мачульская выделяет
три группы таких полномочий: федеральные, совместные (России
и субъектов Федерации) и региональные (полномочия субъектов
Федерации)1
Не любые полномочия мотуг передаваться органам местного
самоуправления, и Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен
содержать перечень таких ограничений. Так, в Законе Ставрополь-
ского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»
указано, что не могут быть переданы на договорной основе сле-
дующие государственные полномочия:
•	относящиеся к ведению России и Ставропольского края;
•	которыми органы местного самоуправления наделены законом;
•	осуществление которых органами одного муниципального
образования ставят в подчинение этим органам органы друго-
го муниципального образования (если второе не расположено
в границах территории первого);
•	по вопросам исключительной компетенции органов государ-
ственной власти
Пока перечень федеральных полномочий, переданных органам
местного самоуправления именно федеральными законами, неве-
лик. Эго опека и попечительство, гражданская оборона, воинский
учет, мобилизация и мобилизационная подготовка и др.
Значительное количество государственных полномочий переда-
ются органам местного самоуправления законами субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления наделяются отдельными государ-
ственными полномочиями следующими региональными законами
о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями и от-
дельными законами о порядке передачи отдельных полномочий. * 3
1 См.: Коннектора к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправлении в Российской Федерации». М., 1997 С 240.
1 См * Овчинников И И Указ, соч С. 244.
3 См.: Мачулская И. Указ соч С. 177
88
Некоторое количество государственных полномочии передаются
органам местного самоуправления в соответствии с законами субъ-
екта Федерации о местном самоуправлении. Так, четко прослежи-
вается разделение полномочий органов местного самоуправления
на собственные и переданные в законах о местном самоуправлении
Самарской и Нижегородской областей.
Зачастую законы субъектов Федерации включают государствен-
ные полномочия в статьи законов, закрепляющих компетенцию или
полномочия органов местного самоуправления, однако при этом
в нарушение Конституции РФ не определяют финансовые и мате-
риальные ресурсы для их осуществления. Эго характерно для зако-
нов о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской и Чуваш-
ской Республик, Приморского края. Астраханской, Брянской, Ива-
новской, Ленинградской, Мурманской, Пензенской, Рязанской и
Тверской областей.
Отдельные государственные полномочия передаются в соответ-
ствии с законами субъектов Федерации о порядке наделения орга-
нов местного самоуправления такими полномочиями. В качестве
примера можно привести закон Свердловской области «О наделе-
нии органов местного самоуправления муниципальных образова-
ний в Свердловской области отдельными государственными полно-
мочиями».
При установлении государственных полномочий, которыми мо-
гут наделяться органы местного самоуправления, региональные за-
конодатели используют принципы как позитивного, так и негатив-
ного регулирования. Так, Закон Приморского края «О местном са-
моуправлении в Приморском крае» содержит перечень государст-
венных полномочий, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления (ст. 4). Попытка составления списка полномочий
целесообразна, так как позволяет определить конкретный перечень
полномочий, несмотря на то, что п. 12 той же статьи устанавливает,
что органы местного самоуправления могут наделяться и иными
государственными полномочиями. Более плодотворным, однако,
представляется использование принципа негативного регулирова-
ния, т.е указание в законе полномочий, которые органам местного
самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся,
в частности, в законах Тульской и Саратовской областей. Эвенкий-
ского автономного округа.
Наибольшая группа полномочий передается органам местного
самоуправления в соответствии с отдельными законами о передаче
конкретных полномочий Подобным образом обычно передаются
следующие государственные полномочия
•	государственная регистрация актов гражданского состояния
(см., например, Закон Ханты-Мансийского автономного ок-
руга от 9 ноября 1999 г. № 67-03 «О наделении органов ме-
89
стного самоуправления муниципальных образовании отдель-
ными государственными полномочиями Ханты-Мансийского
автономного округа по государственной регистрации актов
гражданского состояния в Ханты-Мансийском автономном
округе*);
•	предоставление льгот по уплате государственной пошлины
(см, например, Закон Алтайского края от 11 марта 1997 г.
№ 8-ЗС «О наделении органов местного самоуправления пол-
номочиями по принятию решения об освобождении вынуж-
денных переселенцев от уплаты государственной пошлины (та-
рифа) за удостоверение отдельных нотариальных действий»);
•	создание и руководство учреждениями государственной служ-
бы медико-социальной экспертизы (см., например. Закон
Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 апреля 1999 г.
№7-ЗАО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями по созданию и руково-
дству учреждениями государственной медико-социальной экс-
пертизы»);
•	комплектование, хранение, учет и использование документов
архивного фонда субъекта Федерации (см, например. Закон
Иркутской области от 20 октября 1999 г. «О наделении органов
местного самоуправления областными государственными пол-
номочиями по комплектованию, хранению, учету и использо-
ванию документов архивного фонда Иркутской области»);
•	порядок пользования отдельными природными ресурсами (см.,
например, Закон Читинской области от 4 февраля 1998 г.
№ 114—340 «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями по предоставлению участ-
ков лесного фонда в пользование») и др.
Наиболее сложная проблема во взаимоотношениях между орга-
нами государственной власти и местного самоуправления по реали-
зации последними переданных им государственных полномочий —
финансирование Остро сформулировал проблему недофинансиро-
вания президент конгресса муниципальных образований России О
Сысуев «Проблема заключается в том, что сегодня у органов мест-
ного самоуправления обязательств примерно в 3 раза больше, чем
финансовых возможностей Для выполнения всех поставленных
задач нужно около 6 трлн руб., а реально из бюджета на эти цели
пока может быть выделено не более 2 трлн. В такой ситуации как
ни дели полномочия, как ни пытайся развить местное самоуправ-
ление — все равно эффективно функционировать оно не будет»1.
В Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что
финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий.
1 Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // РГ. 2002. 22 окт.
90
переданных органам местного самоуправления, осуществляется толь-
ко за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соот-
ветствующего бюджета Органы местного самоуправления имеют
право дополнительно использовать собственные материальные ре-
сурсы и финансовые средства для осуществления переданных им
отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, пре-
дусмотренных уставом муниципального образования (ч 4 ст 19).
Необходимость передачи соответствующих финансовых средств
в случае наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями была также предусмотрена в За-
коне о финансовых основах местного самоуправления. В нем было
определено, что при наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями России и отдельны-
ми государственными полномочиями субъектов Федерации им од-
новременно передаются материальные и финансовые ресурсы, не-
обходимые для осуществления этих полномочий (п. 2 ст. 4).
Положения БК определяют, что финансовые средства, необхо-
димые для осуществления отдельных государственных полномочий,
передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются
в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид
расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому виду расхо-
дов. Средства, переданные местному бюджету в качестве обеспече-
ния отдельных государственных полномочий, должны учитываться
как доход в форме безвозмездных перечислений (ст 60, 69, 86).
Между тем на уровне субъектов Федерации не проводится серьезный
анализ ни потребности органов местного самоуправления в финан-
сировании переданных им отдельных государственных полномочий,
ни реализации ими этих полномочий
Кроме того, многие федеральные законы возлагают на органы
местного самоуправления государственные полномочия, так ска-
зать, скрыто, т.е. не указывая прямо их государственную природу,
что позволяет в нарушение всех конституционных норм не произ-
водить их финансирование. В конечном счете страдает население,
не получающее гарантированного государством обеспечения той или
иной сферы жизнедеятельности. Такая ситуация имеет место пото-
му, что ни на федеральном, ни на региональном уровнях не преду-
смотрен механизм ответственности органов государственной власти
за недофинансирование переданных органам местного самоуправ-
ления отдельных государственных полномочий Не работает также
механизм ответственности самих органов местного самоуправления
за неэффективную реализацию этих полномочий
Для решения этой проблемы необходимо произвести монито-
ринг уже осуществляемых органами местного самоуправления госу-
дарственных полномочий. Первым шагом должно стать выявление
потребности органов местного самоуправления в финансировании
91
переданных им отдельных государственных полномочий. Такой ана-
лиз должен быть проведен за несколько лет с целью выявления ос-
новных тенденций изменения расходов на выполнение государст-
венных полномочий в сторону их увеличения или уменьшения
Вторым шагом должен стать анализ реализации органами мест-
ного самоуправления переданных им полномочий с целью опреде-
ления эффемивности использования ими переданных средств. Должен
быть составлен план финансирования государственных полномо-
чий, реализуемых органами местного самоуправления, с указанием
норм расходов по отдельным статьям. Необходимо передавать ин-
дексируемую в соответствии с инфляцией сумму в виде ежегодных
трансфертов муниципальным образованиям
Реализация этих положений должна обеспечиваться четко нала-
женным механизмом взаимной ответственности органов государст-
венной власти и местного самоуправления. В этих целях в Законе
о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что органы госу-
дарственной власти и после передачи отдельных государственных
полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возмож-
ность влиять на их исполнение. Они наделяются правом издавать
обязательные для исполнения органами местного самоуправления
нормативные правовые акты и осуществлять контроль над их ис-
полнением (ч I ст. 20)
Гарантией органов местного самоуправления является норма
Закона о местном самоуправлении 2003 г., устанавливающая, что
признание в судебном порядке несоответствия федеральных зако-
нов, законов субъектов Федерации, иных нормативных правовых
актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправ-
ления отдельными государственными полномочиями, требованиям,
предусмотренным Законом в части, касающейся порядка наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями (ст. 19), является основанием для отказа от испол-
нения этих полномочий
В целях создания механизма взаимной ответственности органов
местного самоуправления и государственной власти оправданным
является включение в Закон о местном самоуправлении 2003 г.
нормы о том, что органы местного самоуправления несут ответст-
венность за осуществление отдельных государственных полномочий
в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели
материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20). В каче-
стве меры ответственности можно рассматривать подл. 3 п. 1 ст. 75,
предусматривающий возможность временного осуществления пол-
номочий органов местного самоуправления органами государствен-
ной власти субъектов Федерации в случае, если при осуществлении
отдельных переданных государственных полномочий за счет пре-
доставления субвенций местным бюджетам органами местного са-
92
моуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных
средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона,
иных нормативных правовых актов, установленных соответствую-
щим судом.
Иные меры ответственности могут также устанавливаться зако-
нодательством субъектов Федерации. Так, Закон Иркутской области
от 9 сентября 1998 г N° 42-03 «О наделении органов местного са-
моуправления отдельными государственными полномочиями Иркут-
ской области» в качестве санкции за неисполнение или ненадлежа-
щее исполнение государственных полномочий, которая может быть
применена к органам местного самоуправления органами государ-
ственной власти, называет возмещение ущерба органами местного
самоуправления, причиненного в результате нецелевого использо-
вания объектов областной собственности и переданных финансо-
вых средств (ст. 17).
Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает огра-
ничение степени ответственности органов местного самоуправления
и их должностных лиц за осуществление переданных полномочий:
они ответственны за осуществление только тех полномочий, воз-
можность реализации которых полностью обеспечена органами го-
сударственной власти материальными ресурсами и финансовыми
средствами. В любом случае органы местного самоуправления не
могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее
исполнение государственных полномочий, переданных им с нару-
шением требований Закона
С учетом проблем в финансировании передаваемых органам ме-
стного самоуправления государственных полномочий актуальным
является вопрос: требуется ли согласие органов местного еамоуп^ш-
ления для передачи им государственных полномочий? В Законе о ме-
стном самоуправлении 2003 t не предусматривается необходимость
согласия в каком-либо форме органов местного самоуправления
относительно передачи им отдельных государственных полномочий.
В законодатепьстве субъектов Федерации этот вопрос решается
по-разному Можно выделить три существенных основания наделе-
ния органов местного самоуправления отдельными государствен-
ными полномочиями: волевым решением органом государственной
власти; только с согласия органом местного самоуправления; с со-
гласия населения муниципальных образований
Передача отдельных государственных полномочий вообще без
согласия органов муниципального образования противоречит прин-
ципам взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления, в частности таким, как равноправие, согласование
интересов, координация и взаимодействие, взаимная ответствен-
ность органов государственной власти и местного самоуправления.
93
Наиболее правильным представляется второй вариант, посколь-
ку нереально требовать получения согласия на передачу органам
местного самоуправления государственных полномочий от населе-
ния муниципальных образований Между тем следует согласиться
с И. Мачульской, считающей, что, по крайней мере, на современ-
ном этапе согласие органов местного самоуправления на осуществ-
ление отдельных государственных полномочий не является излиш-
ним. Причем передача этих полномочий должна происходить по-
степенно. Для начала было бы достаточно передать только 10—15
наиболее важных функций. Потом, в зависимости от того, как ме-
стное руководство справляется со своими обязанностями, количест-
во полномочий может увеличиваться1.
Необходимость получения согласия органов местного само-
управления на реализацию ими отдельных государственных полно-
мочий связана с проблемой возврата (изъятия из компетенции) пе-
реданных полномочий. Многие законы субъектов Федерации пре-
дусматривают в качестве меры ответственности органов местного
самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение
возврат переданных им отдельных государственных полномочий их
изъятие. Подобное положение содержится. например, в Законе
Пермской области от 14 сентября 1998 г 219-22 «О порядке на-
деления органов местного самоуправления Пермской области от-
дельными государственными полномочиями». Однако действен-
ность этой санкции представляется сомнительной с учетом того,
что отдельные государственные полномочия передаются органам
местного самоуправления без их согласия.
Возвращение государственных полномочий, переданных или де-
легированных органам местного самоуправления, допустимо в лю-
бой ситуации и не требует каких-либо оснований Органы государ-
ственной власти могут в любой момент вернуть себе переданные
полномочия, если это будет способствовать повышению эффектив-
ности их реализации. Подобный возврат полномочий предусмотрен,
в частности, в Законе Тульской обптсти от 27 ноября 1997 г. № 66-ЗТО
«О наделении органов местного самоуправления отдельными пол-
номочиями органов государственной власти Тульской Области».
Финансовые ресурсы, выделенные для осуществления этих полно-
мочий, могут изыматься в порядке уточнения соответствующих ста-
тей бюджета субъекта Федерации.
Передачу отдельных государственных полномочий, закреплен-
ную в законе, целесообразно дополнять заключением договора (со-
глашения), конкретизирующего подобную передачу и определяю-
щего механизма реализации переданного полномочия. По мнению
1 См.: Мачучккая И. Указ. соч. С. 177
94
И Мачульскои, такой способ имеет право на существование при
наличии следующих условий
•	должно иметь место законодательное закрепление с указани-
ем процедуры такой передачи;
•	такая форма передачи полномочий уместна, если передача
полномочия имеет срочный характер (от одного года до пяти
лет). Если же полномочие передается на неопределенное время,
целесообразно оформлять такую передачу только законом1.
В законе субъекта Федерации о передаче полномочий необхо-
димо предусмотреть все значимые условия наделения, в том числе
объем финансирования, взаимную ответственность органов госу-
дарственной власти и местного самоупфвления. Если в силу раз-
личного экономического, демографического, социального положения
муниципальных образований единые для всех нормы установить не-
возможно. целесообразно дополнительно к закону подписывать до-
говоры с каждым муниципальным образованием или с их группами.
В.Н Васильев и А.Е. Постников в модельном законе «О делеги-
ровании части полномочий органами государственной власти субъ-
екта Российской Федерации органам местного самоуправления»
выделяют следующие существенные условия договора о делегиро-
вании государственных полномочий-
•	цели делегирования;
•	сроки осуществления полномочий;
•	порядок материально-финансового обеспечения делегируе-
мых полномочий;
•	формы и меры ответственности органов местного самоуправ-
ления за неисполнение договора;
•	условия расторжения договора, а также возврата делегиро-
ванных полномочий2.
Во всяком случае существенными условиями договора о переда-
че полномочий являются:
•	конкретно определенные передаваемые полномочия;
•	финансовое обеспечение (источник финансирования) переда-
ваемых полномочий;
•	порядок и формы контроля над осуществлением переданных
полномочий.
Сторонами соглашений о передаче полномочий являются орга-
ны исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные
органы местного самоуправления. Соглашения, подписанные во ис-
полнение регионального закона, необходимо ратифицировать пред-
ставительными органами субъекта Федерации и местного само-
управления для придания ему достаточной юридической силы.
1 См.: Мочумская И Указ. соч С 176.
2 См.- Мукицит. ьное право: Учебник / Пол ред. А.И Коваленко. М. 1997.
С. 283-321.
95
Предметом соглашения могут быть:
•	условия и порядок осуществления полномочий;
•	материально-финансовая основа передачи осуществления
части полномочий;
•	формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении
положений соглашения;
•	механизм реализации полномочий.
•	иные вопросы, связанные с исполнением положений согла-
шения.
Эти договоры и соглашения могут заключаться с органами ме-
стного самоуправления муниципального образования любого уров-
ня. При этом должны учитываться организационные, кадровые,
информационные и иные возможности органов местного само-
управления соответствующего уровня.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.
№ 3-П указано на недопустимость передачи органам местного са-
моуправления не отдельных, а совокупности государственных пол-
номочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе
и без предварительного выделения материального выделения мате-
риальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-
дарственными полномочиями не должно быть чрезмерным, ото-
двигающим решение вопросов местного значения на второй план
и тем самым угрожающим социальному назначению местного са-
моуправления.
В отличие от наделения органов местного самоуправления от-
дельными государственными полномочиями возможность обратной
передачи не закреплена в Законе о местном самоуправлении 2003 г.
Не предусматривалась подобная возможность и в Законе 1995 г.
Более того, вопрос о возможности делегирования органами местно-
го самоуправления вопросов местного значения органам государст-
венной власти являлся предметом рассмотрения Конституционного
Суда РФ. Последний в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П
по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава
(Основного Закона) Курской области признал такую возможность
противоречащей Конституции РФ как нарушающую право граждан
на местное самоуправление.
Тем не менее существует необходимость подобной передачи
полномочий, что нашло отражение в законах о местном самоуправ-
лении некоторых субъектов Федерации. Так, согласно ст 43 Закона
Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской облас-
ти» органы местного стмоуправления в случае невозможности вы-
полнения ими отдельных полномочий по решению вопросов мест-
ного значения вправе передавать их по решению представительного
органа местного самоуправления органам государственной власти
на договорной основе.
96
Кроме того, региональное законодательство может регулировать
не только взаимную передачу полномочий, но и передачу при этом
объектов региональной собственности в обеспечение передаваемых
полномочий. Так, Закон Липецкой области от 4 декабря 1998 г. «О по-
рядке приема и передачи объектов государственной (областной) и му-
ниципальной собственности» специально регламентирует взаимоот-
ношения областных государственных органов и органов местного
самоуправления при безвозмездной передаче Объектов собственно-
сти области в муниципальную, и наоборот. Закон устанавливает
порядок оформления перехода права собственности в соответствии
с федеральным законодательством
Возможность передачи полномочий органов местного само-
управления органам государственной власти субъектов Федерации
критикуется исходя из следующего основания. Органы государст-
венной власти субъектов Федерации могут искусственно создать
органам местного самоуправления такие условия, при которых по-
следние будут вынуждены передавать часть своих полномочий в ве-
дение органов государственной власти, лишая себя установленной
федеральным законом компетенции.
Критикуя нормы региональных законов о возможности переда-
чи полномочий местных органов органам государственной власти
в случаях, когда из-за отсутствия материальных и финансовых ре-
сурсов органы местного самоуправления не в состоянии самостоя-
тельно выполнять эти полномочия, М.З. Фейгин справедливо счи-
тает, что практическое применение этих норм может привести
к ситуации, когда власти субъектов Федерации будут до минимума
урезать финансовую помощь местным бюджетам, не оставляя орга-
нам местного самоуправления иного выхода, кроме передачи своих
неотъемлемых полномочий государству, которое обязано обеспе-
чить местному самоуправлению достаточную финансовую базу для
их осуществления*.
Новеллой Закона о местном самоуправлении 2003 г. является
установление возможности временного осуществления отдельных
полномочий органов местного самоуправления органами государст-
венной власти субъектов Федерации. Практика показывает, что без
прямой организационной помощи органам местного самоуправле-
ния со стороны государственной власти они не в состоянии выйти
из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъ-
ективными факторами. В этих условиях существует необходимость
закрепления в Законе возможности взаимного делегирования пол-
номочий хотя бы в течение ограниченного определенным временем
переходного периода становления местного самоуправления.
Передача полномочий органов местного самоуправления орга-
нам государственной власти допустима в тех случаях, когда послед-
1 См.: Феигин М.З. Указ соч С. 26.
97
ние способны более эффективно их реализовать. В Европейской
хартии местного самоуправления указывается, что «осуществление
государственных полномочий, как правило, должно преимущест-
венно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»
(п. 3 ст. 4). Общим принципом управления государством должно
быть возложение полномочий на те органы, которые способны
наиболее эффективно их выполнять. В различных случаях это могут
быть органы государственной власти и местного самоуправления.
Не всегда это возможно определить на федеральном уровне, поэто-
му органы государственном власти и местного самоуправления
субъектов Федерации должны быть наделены правом самостоятель-
но решать вопрос о взаимном делегировании полномочий. Причем
определение эффективности, ее критериев могло бы быть отражено
в договорах (соглашениях) по поводу передачи полномочий.
В настоящее время законодательство предоставляет муници-
пальным образованиям для исполнения своих функций право (но
не обязанность) иметь собственные налоговые службы, казначейст-
ва, другие финансово-кредитные организации, милицию, земельные
службы, экологические органы и тл., создание которых в большин-
стве муниципальных образований нецелесообразна В.В. Пылин пред-
лагает решить эту проблему за счет делегирования отдельных муни-
ципальных полномочий соответствующим территориальным госу-
дарственным органам. Такой подход избавил бы муниципальные об-
разования от лишних финансовых и материальных затрат, от ничем
не оправданного расширения аппарата муниципальных служащих,
а гражданам позволил бы лучше ориентироваться в системе органов
власти и управления, точнее судить об их характере и о статусе1.
Необходимо принять норму о взаимном делегировании полно-
мочий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Однако эта ста-
тья должна содержать и определенные ограничения в отношении
передачи местных полномочий органам государственной власти.
Последние содержатся, например, в Законе Ивановской области от
14 марта 1996 г «О местном самоуправлении в Ивановской облас-
ти»: «Не могут быть переданы исключительные полномочия пред-
ставительного органа местного самоуправления» (абз. 2, ч. 3 ст. 12).
Часть 4 этой же статьи устанавливает альтернативные варианты при
передаче полномочий: «В случае, когда отсутствие материальных
и финансовых ресурсов является единственной причиной невыпол-
нения органами местного самоуправления отдельных полномочий
по решению вопросов местного значения, органы государственной
власти Ивановской области обязаны рассмотреть вопрос о создании
необходимых материально-финансовых условий либо принять ука-
занные полномочия к своему исполнению, если создание необхо-
димых материально-финансовых условий находится в их исключи-
тельной компетенции».
1 См.: Пылин В.В. Указ, соч С. 25
98
Передача полномочии органов местного самоуправления госу-
дарственным органам должна обязательно оформляться соглашени-
ем между этими органами, ратифицируемым представительными
органами субъекта Федерации и муниципального образования и под-
писываемого их высшими должностными лицами, что будет гаран-
тировать соблюдение прав местного самоуправления.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями следует рассматри-
вать как функциональную форму взаимодействия между органами
государственной власти и местным самоуправлением, смягчающую
жесткое организационное и компетенционное разведение государ-
ства и местного самоуправления, обусловленную положением ст. 12
Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не
входят в систему' органов государственной власти
Гарантиями органов местного самоуправления в сфере наделе-
ния их отдельными государственными полномочиями являются:
передача не всех, а только отдельных государственных полномочий;
актом передачи является федеральный или региональный закон при
условии одновременного предоставления необходимых ресурсов и
сохранения государственного контроля При этом органы местного
самоуправления исполняют и несут ответственность за осуществле-
ние переданных государственных полномочий в пределах предос-
тавленных материальных и финансовых ресурсов.
Даже при соблюдении конституционного требования о необхо-
димости обязательного ресурсного сопровождения передаваемых
органам местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий остается опасность перегрузки муниципалитетов государ-
ственными полномочиями. Важной является задача нахождения
оптимальной меры законодательного урегулирования допустимого
объема государственных полномочий, передаваемых органам мест-
ного самоуправления.
Опорой и проводником государственной власти в системе мест-
ного самоуправления являются муниципальные районы и городские
округа. Именно на них возложена обязанность осуществления пе-
редаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как
следствие, означает и контроль со стороны органов государствен-
ной власти над надлежащим осуществлением этих полномочий
2.4.	Пути и направления дальнейшего
совершенствования взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления
В любом государстве на том или ином этапе его развития соотно-
шение институтов (систем) государственной власти и местного са-
моуправления непостоянно. Периоды сотрудничества зачастую сме-
99
няются периодами отчужденности. Такая цикличность объективна
и закономерна, поскольку в основе взаимодействия этих систем объ-
ективно лежат процессы централизации и децентрализации власти,
являющиеся ключевыми в деле ее организации Так, во Франции
в 1960—1970-х годах обострились вопросы децентрализации В Ве-
ликобритании, наоборот, все 1980-е годы прошли под знаком цен-
трализации власти консервативным правительством, что значитель-
но сузило степень автономности местных властей. Чуть позднее
острое противоборство между различными политическими силами
по проблемам реформы местного самоуправления разгорелось в Поль-
ше и Венгрии. Аналогичные события, как отмечает В.В. Выдрин,
имели место и в России. К счастью, они не привели к отставке
правительства, не спровоцировали политического кризиса, хотя про-
тиводействие муниципальной реформе было ощутимым1.
В настоящее время в России активно проводится реформа ме-
стного самоуправления. Процесс формирования муниципального за-
коькюлельства охватил все уровни правового регулирования: феде-
ральный, региональный и местный. В него включены не только
законодательные (представительные) органы власти этих уровней,
но и президентские и правительственные структуры, главы субъек-
тов Федерации, главы местных образований2.
В то же время процесс становления местного самоуправления
сопряжен со значительными трудностями. Политическая неста-
бильность второй половины 1990-х годов не позволила сосредото-
читься на этом стратегически важном направлении государственно-
го строительства, в силу чего одна из важнейших реформ России
фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал,
так как организационная поддержка местного самоуправления была
неадекватной масштабу преобразований3.
В сфере взаимодействия системы государственной власти и вла-
сти местного самоуправления одним из центральных является во-
прос о соотношении федерального и регионального законодатель-
ства о местном самоуправлении и их взаимодействии. До настояще-
го времени отсутствует должное разграничение полномочий России
и субъектов Федерации в сфере правового регулирования организа-
ции и деятельности местного самоуправления.
1 См.: Фр&цузаак органы и сп'ого стмсулравлення и закон о децентрализации //
Теория и практика государственного управления в разг;—г:	:::::::
странтх М., 1983. С. 149; Мшаые органы власти и возрождение текальной
2 См Костюков А.Н Муниципальное право как отрасль российского права
(предает, принципы. режимы, конструкции, система) Автореф. дис ... д-ра
юрид наук. М . 2003 С. I.
100
Конституция РФ закрепляет, что в совместном ведении России
и субъектов Федерации находится установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. «н» ст. 72). По мнению А.А. Замотаева, редакция
этой статьи позволяет утверждать о шести вариантах ее прочтения*
Правовая позиция Конституционного Суда РФ, затрагивавшего
в своим постановления проблемы общих принципов организации
местного самоуправления при рассмотрении дел о проверке кон-
ституционности п. I ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона о местном само-
управлении 1995 г, о проверке конституционности Закона Удмурт-
ской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государ-
ственной власти в Удмуртском Республике», сводится к тому, что
на федеральном уровне должны быть законодательно установлены
именно общие принципы организации местного самоуправления.
Эту задачу призван был решить Закон о местном самоуправле-
нии 1995 г Однако ряд его норм имел отсылочным характер, пред-
полагающий принятие множества других федеральных законов, ка-
сающихся отдельных вопросов местного самоуправления. Эти зако-
ны также должны содержать основные принципы регулируемых
ими институтов, например принципы муниципальной службы, фи-
нансовой деятельности местного самоуправления, а конкретизацию
этих положений должны осуществлять принимаемые на их основе
и в их развитие законодательные акты субъектов Федерации2.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. наделял граждан и ор-
ганы местного самоуправления широкими полномочиями в реше-
нии практически всех вопросов местного значения. Органы местно-
го самоуправления должны были самостоятельно управлять муни-
ципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять
местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осущест-
влять хозяйственную деятельность. Предусматривалась возможность
передачи органам местного самоуправления отдельных государст-
венных полномочий с обязательной компенсацией расходов на их
осуществление. Разрыв с предшествующей традицией надзора и кон-
троля государства за местным самоуправлением был настолько глу-
боким, что специалисты квалифицировали этот Закон как «муни-
ципальную революцию»3.
1	См • Захта.е М, 1999. С 4-6. 2	Подробный ан; общих принципе Шеремет К.Ф. С1 с кой Федерации законсшатеиьного И И Овчинвико! 3	См.- Рыженков 1 изменении по гне	А.А Местное самоуправление: основные понятия и термины, ализ различных точек зрения по поводу содержания и видов в местного самоупртвл-ния осуществлен К.Ф. Шереметом (см.: гановдение правовом базы местного самоуправлении в России- // Местное самоуправление, современный российский опыт регулирования- Учеб, пособие / Под ред К.Ф Шеремета. за С. 38—55). С.. Винник Н Реформа местного ечтоупраатения в региональном гериыты из 21 региона Российской Федерации М . 1999. С 7
101
Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостат-
ком Закона о местном самоуправлении 1995 г был отказ от поэтап-
ного введения местного самоуправления. Закон вводил местное са-
моуправление по историческим меркам практически мгновенно (в те-
чение трех месяцев). Ощутимого эффекта такая стратегия не при-
несла, а лишь вызвала раздражение региональных элит, которые
в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также
видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились при-
ступать к его реализации. Федеральное правительство действовало
только формально, не стремясь решить проблему реализации Закона.
На практике получилось так, что для реализации Закона о ме-
стном самоуправлении 1995 г в полном объеме не было создано
необходимых условий, часть которых на момент принятия Закона
не была осознана. В частности, не вполне осознавались следующие
моменты
•	территориальной основой местного самоуправления оставалась
система административно-террцорнального деления, на кото-
рой ранее строилась система государственной власти и управ-
ления. Не было принято во внимание, что административно-
территориальное деление создавалось под другие цели и пло-
хо приспособлено для «размещения» системы муниципальных
образований, а установление оптимальной территориальной
основы без участия государства произойти не может;
•	не осознавалась проблема взаимодействия государства и мест-
ного самоуправления на качественно новых основах, т.е. необ-
ходимость выстраивания новых отношений между системой
органов государственной власти и местного самоуправления *;
•	не осознавалась роль государства в процессе становления ме-
стного самоуправления Концепция Федеральной программы
государственной поддержки местного самоуправления отво-
дила государству по отношению к местному самоуправлению
роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдате-
ля, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Про-
грамма не содержала каких-либо существенных мер по ста-
новлению местного самоуправления, при этом слабо финан-
сировалась. В результате даже те меры, которые были преду-
смотрены, не были осуществлены в полном объеме1 2.
Государство в период становления местного самоуправления, по
существу, подвергло его испытанию на прочность. Эго выразилось
в создании таких условий, при которых дефицит консолидирован-
ного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бкыжет-
1 Ярким примером является опережающее по отношению к НК принятие Феде-
рального закона «О финансовых основах местного сачсуправления в Россий-
ской Федерации», в результате чего Закон остался практически нереализованным
102
ной системы — в муниципальных бюджетах. Такая политика не
могла долго продолжаться — к 2000 г. коммунальное хозяйство ис-
черпало свой ресурс. Недооценка центром важности реформы ме-
стных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных
отношений, способствовала постоянному сокращению доходов ме-
стных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном счете приве-
ло к коммунальному кризису (в наиболее яркой форме он проявил-
ся в Приморском крае)
Как отмечает М.В. Баглай, становление местного самоуправле-
ния проходит в России весьма медленно вследствие недостаточного
усвоения населением негосударственного характера этих органов
и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. В то
же время дело тормозят некоторые органы власти субъектов Феде-
рации, не согласные с передачей собственности и полномочий фор-
мирования бюджета на места, а также с введением выборности
нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося верхам.
В ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извра-
щающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль
региональных органов*.
К другим факторам, обусловившим кризисное состояние мест-
ного самоуправления, относятся следующие:
низкая подготовка муниципальных кадров;
•	незнание нормативных правовых актов, действующих в сфере
местного самоуправления и современных управленческих
технологий;
•	сложность управления большими регионами;
•	отсутствие поддержки федерального центра, и т.д
В Послании Федеральному Собранию РФ 2002 г. Президент РФ
отметил длительное отсутствие внимания федеральной власти к про-
блемам местного самоуправления К причинам сложившейся ситуа-
ции Президент РФ отнес низкое качество законодательной базы
местного самоуправления, нечеткое разграничение полномочий меж-
ду уровнями власти, проблемы формирования доходной части ме-
стных бюджетов, не работающие механизмы ответственности в сфе-
ре местного самоуправления
В Послании к Федеральному Собранию РФ 2003 г. Президент РФ
констатировал некоторые положительные результаты государствен-
ной политики: юридическое и фактическое восстановление единства
страны, восстановление единого пространства России по разграни-
чению полномочий между центром и регионами, начало строитель-
ства дееспособной власти на местах.
1 См • Баглай М В. Конституционное право Российской Федерации Учебник.
М., 1997. С 710-711.
103
Сложности возникают с практическом реализацией в России
идеальной конституционной модели местного самоуправления*.
Конституция РФ, по сути, юридически закрепила не существующие
отношения между местным самоуправлением и государством, сво-
его рода нормы-цели, которые только предстоит реализовать. В на-
стоящее время существует много негативных оценочных суждений
о ст 12, принадлежащих различным правоведам Так, по мнению
Г.В. Атаманчука, местное самоуправление в России не состоялась,
поскольку в стране создан уровень власти, отдаленный и от людей,
и от системы государственного управления1 2.
Принятие соответствующего законодательства не означает мо-
ментального перехода к новому' режиму деятельности территори-
ального коллектива. Оно может создать лишь условия для длитель-
ного процесса самоорганизации народа. А пока у большинства со-
граждан отсутствуют самоупрэвленческие навыки, территориальные
коллективы только начинают складываться.
Поскольку в России становление местного самоуправления про-
текает одновременно со становлением федеративного государствен-
ного устройства, можно отметить взаимосвязанность этих институ-
тов, прежде всего в вопросах децентрализации власти и оптималь-
ного ее распределения по различным уровням.
В настоящее время местное самоуправление пребывает в убогом
состоянии. Оно несостоятельно экономически Выборы глав мест-
ного самоуправления в условиях тотального контроля над средства-
ми массовой информации и финансовыми ресурсами со стороны
органов власти субъектов Федерации превращаются в большинстве
случаев в формальность. На уровне субъекта Федерации по-прежнему
действует административно-командная система управления Зачас-
тую между губернатором и мэром областного центра разворачивает-
ся настоящая борьба (как правило, при условии, что последний су-
мел заручиться поддержкой центра и крупного капитала)
Обладая «декларативной» автономией, местные органы власти
являются преимущественно лишь агентствами, проводящими «об-
щенациональную» политику, политику центра и регионов. Муни-
ципалитеты не могут четко планировать программу социально-
экономического развития муниципального образования, рассчиты-
вать бюджет очередного года, так как из-за хрони'теского недостат-
ка финансовых ресурсов главы муниципальных образований втяну-
ты в постоянный процесс отстаивания средств финансовой помо-
щи: дотаций, субвенций, трансфертов. Взаимоотношения органов
местного самоуправления с региональными органами власти, в ос-
1 См.: Кашанина ТВ., Каманин А.В. Основы российского права Учебник М .
2000 С. 181
2 См Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская
Федерация сегодня. 2001. № 6 С. 34—35.
104
новном связанные с финансовой помощью, налогами и исполнени-
ем государственных полномочий, основываются на механизме
взаимовлияний и образуют модель взаимодействия без четкого раз-
граничения ответственности'. Местная власть несет двойную ответ-
ственность — за исполнение вопросов местного значения (при ре-
форме жилищно-коммунального хозяйства, исполнении социальных
обязательств государства и др.) перед населением каждого муници-
пального образования, а также за решение общенациональных про-
блем (например, экологии, здоровья населения, охраны обществен-
ного порядка), решение которых тормозится проблемами уровня
субъекта Федерации
Таким образом, в рамках российского федерализма относитель-
ная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замас-
кированным авторитаризмом на региональном уровне. Эта диспро-
порция во многом девальвирует идею федерализма, поскольку для
преодоления сопротивления региональных элит центральная власть
сама вынуждена постоянно выходить из правовых федеративных
границ, прибегая к недемократическим методам давления.
Решение этой проблемы лежит в плоскости проведения ради-
кальной административной реформы на федеральном уровне и пе-
ресмотре концепции местного самоуправления.
Процессы децентрализации управления государством, учитывая
федеративную реформу, выраженную в принятии поправок к Феде-
ральному закону «Об общих принципах организации органов госу-
дарственной власти субъектов федерации* от 29 октября 2004 г, от-
меняющие прямые выборы глав исполнительной власти субъекта,
далеки от своего завершения.
Логическим продолжением федеративной реформы государства
и реформы местного самоуправления является вопрос, связанный
с избираемостью либо назначаемости мэров 1фупных городов. По
мнению Б Грызлова, муниципальное управление должно быть из-
бираемым гражданами напрямую, поскольку местные органы мак-
симально должны быть приближены к гражданам, и граждане
должны непосредственно участвовать в их формировании* 2. Д. Рого-
зин, напротив, полагает, что мэр миллионного города не может
считаться «главой местного самоуправления» и во избежание ти-
пичного для всех регионов страны противостояния с назначенным
губернатором его тоже следует назначать3.
При назначаемости мэров по одному варианту реформ право
назначения мэров будет принадлежать губернаторам. По второму —
канл юрка. наук. М.. 2004. С 12—13
2 См.: Грызлов Б. Порядок демократии не повредит // АиФ 2004. № 43 С. 3.
3 См.: Рогозин Д Либо Россия будет неделимой, либо ее не будет вовсе // АиФ
2004. №43. С. 6.
105
мэров крупных городов будет также назначать Президент РФ, что
предпочтительнее.
Зачастую на органы местного самоуправления возлагается зада-
ча реализации не присущих им функций, причем такая ситуация
закреплена законодательно в правовых актах субъектов Федерации
Далеко не во всех из них приняты законы о разграничении предме-
тов ведения и полномочий муниципальных образований и органов
государственной власти субъектов Федерации Учитывая, что их
подобное разграничение явно не является прерогативой органов
местного самоуправления, они осуществляют все, что делали до них
местные Советы (в том числе осуществляют воинский учет, нотари-
ат, производят записи актов гражданского состояния).
Предоставленными Законом о местном самоуправлении 2003 г-
правами муниципальные образования сегодня практически не поль-
зуются. Н.А. Игнатюк отмечает, что система органов местного са-
моуправления сейчас практически такая же, что и у Советов: «Коэф-
фициент полезного действия» их деятельности не только не повы-
сился, но по некоторым показателям даже понизился Эго касается
взаимодействия с предприятиями различных форм собственности,
действующими на территориях муниципальных образований, соби-
раемости местных налогов, содержания объектов социальной ин-
фраструктуры и т. д.»1.
Естественно, что по данным всероссийского опроса 1600 чело-
век, проведенного фондом «Общественное мнение» в 39 субъектах
Федерации в июне 1997 г, можно сделать вывод о том, что преоб-
ладающая часть опрошенных не вшит разницы между государст-
венным и негосударственным управлением
Как отмечает В.П. Шанцев: «Местное самоуправление — доро-
гая власть. У нас любят ссылаться на Швецию и Швейцарию. Но
в этих странах не потому хорошо живут, что у них есть местное са-
моуправление. Наоборот, они могут себе его позволить, потому что
живут хорошо ...Провозглашаемая в условиях хронического безде-
нежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачас-
тую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправле-
ния в глазах населения Ожидания, возлагавшиеся гражданами на
местную власть, не оправдываются, что приводит к падению пре-
стижа не только местных и региональных, но и федеральных вла-
стей. Если бы какая-нибудь социологическая служба взялась про-
вести опрос граждан России, согласны ли они, чтобы местное са-
моуправление было ликвидировано, а государственная власть —
достроена, так сказать, «до самого низа», — думаю, что сторонники
такого самоуправления оказались бы в меньшинстве»2.
1 Нмяпкк Н.А Система органов местного самоуправления // Журнал россий-
ского права 1998 М?6. С 17—18
2 Шанцев В.П О реформе местного самоуправления // Местное самоуправление
в России: Сб. ст. / Под ред. В.Б. Зотова М. 2003. С 11—12
106
Единственным практическим достижением прошедшего периода
реформы местного самоуправления конца 1980-х — начала 1990-х го-
дов стало создание правовых и организационных основ местного
самоуправления. Принято считать, что в настоящее время форми-
рование в стране системы местного самоуправления в основном за-
вершено. Так, к I сентября 2002 г. в Росст насчитывалось 11 482 му-
ниципалитета. 11 175 из них имели утвержденные границы, 11 446 —
выборные органы. 11 001 — местные бюджеты, 10 634 — муници-
пальную собственность. Численность занятых в муниципальном
секторе в 2000 г составила 10 541 тыс. человек. Это третий по ве-
личине сектор экономики после частного и государственного.
В то же время приведенные цифры не в полной мере отражают
реальное положение дел Дело в том, что в конце 2003 г. из 11,5 тыс.
муниципалитетов реально функционировали лишь 4 тыс.1 По оцен-
ке некоторых экспертов, на 70<t территорий России местное само-
управление вообще не действует Как отмечается в аналитической
записке Комитета по вопросам местного самоуправления Государ-
ственной Думы, выработанные европейским опытом принципы де-
централизации управления, субсидиарности, самоорганизации гра-
ждан для решения вопросов местного значения еще не вполне аде-
кватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже
отходит от представления о местном самоуправлении как институте
гражданского общества. Зачастую она сводится к организации ре-
жима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интере-
сы, следовательно, искажает саму демократическую природу мест-
ного самоуправления
Остальные основополагающие конституционные гарантии мест-
ного самоуправления не были обеспечены. Созидательный потен-
циал местного самоуправления остался неиспользованным. Более
того, в кругах политической элиты укреплялось мнение, что введе-
ние местного самоуправления было ошибкой. Такой подход привел
к тому, что гарантии независимости местного самоуправления оста-
лись закрепленными лишь юридически, но не были реализованы.
Региональные власти нередко игнорируют или нарушают права ме-
стного самоуправления
Анализ практики взаимоотношений органов власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления позволяет выделить
следующие наиболее часто встречающиеся нарушения:
•	нарушение норм Конституции РФ и Закона о местном само-
управлении 2003 г. при принятии собственных нормативных
правовых актов в субъектах Федерации;
’ Сокращение численности муниципальных оораюваний показывает следующая
официальная статистика’ если в 1994 г муниципальных образований было около
28—30 тыс., то в 1997 г — 13,3 тыс., в 2000 г. — 12.2 тыс., в 2003 г — 11,5 тыс.
кип В. Сегодня, завтра . и навсегда //Муниципальная власть. 2000 №2 С 41)
107
•	узурпация органами государственной власти субъектов Феде-
рации права решать вопрос об организации органов местного
самоуправления (их системе, структуре, количестве, границах
И тл),
•	введение разрешительной системы формирования муници-
пальных образований;
•	навязывание муниципальным образованием уставов, наруше-
ние порядка их утверждения;
•	произвольная, без учета мнения населения, «нарезка» терри-
торий муниципальных образований;
•	вмешательство в процесс выборов органов местного само-
управления. назначение должностных лиц муниципальных
образований;
•	передача муниципальным образованием некоторых государст-
венных функций без компенсации расходов на их исполнение.
Поспешность, а также желание учесть интересы самых разных
социальных и политических сил породили многочисленные неувяз-
ки между нормами федеральных законов, определявших направле-
ния реформы местного стмоуправления, и актов, принятых в их
развитие органами государственной власти субъектов Федерации,
Положения Конституции РФ о том, что местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной вла-
сти, рассматривалось раньше и рассматривается до сих пор как
важнейшие демократические завоевания Однако жесткое отделение
местного самоуправления заложило основы системного конфликта
между муниципальным и региональным уровнями власти.
Еще одним негативным следствием конституционного подхода
стал фактический запрет на осуществление надзора и контроля со
стороны государственных органов за деятельностью местных орга-
нов власти. Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципаль-
ного либерализма создал благоприятную среду для коррупции и дру-
гих правонарушений
Сегодня вопрос о способах контроля государства над местным
самоуправлением остается без ответа. Необходимость установления
определенного контроля местного самоуправления подтверждает
следующая статистика: из 11,5 тыс муниципалитетов, действующих
сегодня, контрольно-счетные органы сформированы лишь в 84. У ос-
тальных для формирования соответствующих структур нет ни средств,
ни квалифицированных кадров Более того, с 1 января 2006 г. кон-
трольные органы государственно) власти в регионах лишены права
проверки местных бюджетов. В местном самоуправлении неподкон-
трольно будет обращаться почти 2/5 федерального бюджета.
Местное самоуправление должно согласовывать с органами го-
сударственной власти субъектов Федерации свои основные эконо-
108
мические и финансовые решения Доведя самостоятельность мест-
ного самоуправления до предела, можно тем самым довести ее до
абсурда, поскольку органы местного самоуправления начинают за-
частую злоупотреблять самостоятельностью- В этой ситуации орга-
ны государственной власти ^юрмально могут воздействовать на
принимаемые акты местного самоуправления только посредством
судебного контроля В переходный период становления местного
самоуправления государству следовало бы в большей мере разви-
вать и поддерживать кооперативные начала в модели взаимодейст-
вия органов государственной власти и местного самоуправления
Актуальным является вопрос об ответственности за издание
противоречащих Конституции РФ, федеральному и региональному
законодательству нормативных актов как органами и должностными
лицами государственной власти, так и муниципальными органами
и их должностными лицами, а также вопрос об ответственности за
неисполнение изданных в соответствии с законом нормативных актов.
С учетом положений КоАП законодательными актами субъек-
тов Федерации возможно установление административной ответст-
венности для должностных лиц органов местного самоуправления,
не исполняющих муниципальные правовые акты, изданные (приня-
тые) ими. К сожалению, Закон о местном самоуправлении 2003 г
не предусматривает реального механизма ответственности за неис-
полнение и принятие противоречащих федеральному законодатель-
ству муниципальных правовых актов, в то время как они зачастую
допускают волокиту и затягивают решение многих вопросов мест-
ного значения Так, отсутствует ответственность органов местного
самоуправления за непринятие правового акта, регулирующего оп-
ределенные общественные отношения, тогда как его принятие входит
в обязанность этого органа. Статьей 143 ТК установлено, что та-
рифная система оплаты труда работников муниципальных учреждений
и порядок ее применения устанавливаются органами местного са-
моуправления. Непринятие соответствующего правового акта органом
местного самоуправления влечет за собой существенные нарушения
прав на получение заработной платы педагогическими работниками,
работниками культуры и т.д. Только средствами прокурорского реа-
гирования и решениями судов можно обязать органы местного само-
управления и их должностных лиц в полном объеме выполнять свои
обязанности, ответственность же за их невыполнение не закреплена.
Процесс становления местного самоуправления не может осуще-
ствляться вне рамок общего процесса государственного строительства
в отрыве от других направлений развития российской государствен-
ности. Развитие местного самоуправления не может ограничиваться
рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном
самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу
развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире.
Учитывая роль и место местного самоуправления в развитии госу-
109
.царственности, становление местного самоуправления должно стать
одной из приоритетных задач государственного строительства Про-
цесс должен осуществляться в рамках специальной государственной
программы федерального уровня.
Условием развития местного самоуправления должно являться
наличие обшей стратегии государственного строительства и пред-
ставлений о роли и месте местного самоуправления в системе пуб-
личной власти и управления. Центр должен очень to'iho выстраи-
вать свои взаимоотношения с местным самоуправлением, т.е. найти
ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной
мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с дру-
гой — создать условия для формирования целостной системы пуб-
личной власти и управления.
Инициатива проведения муниципальной реформы изначально
исходит от центра. Наиболее последовательными ее оппонентами
являются должностные лица органов власти субъектов Федерации
(прежде всего главы исполнительной власти субъектов Федерации)
Их негативное отношение к реформе объясняется тем, что одно-
временное укрепление федеральной власти и власти местного само-
управления автоматически означает ослабление их собственной
власти. Кроме того, в известной мере оно продиктовано и другими
причинами- трудностями с взаимодействием с еще не отлаженной
системой местного самоуправления; убеждением, что только кон-
центрация власти позволит добиться оптимального эффекта от ис-
пользования ресурсов, которых, как правило, не хватает1 2
Отношение глав местного самоуправления в крупных городах
(мэров) к реформе местного самоуправления носит двойственный
характер: с одной стороны, они пытаются ограничить права муни-
ципальных образований, находящихся на территории мэрий, а с дру-
гой — стремятся расширить объем собственных полномочий. Не за-
интересована в реформировании местного самоуправления и часть
руководителей органов местного самоуправления, поскольку неза-
висимость местного самоуправления от государства позволяет им
бесконтрольно расходовать муниципальные средства.
На ход реформы местного самоуправления оказывают влияние
и полюттческяе партии. В последние годы присутствие партий в по-
литической жизни регионов стало возрастать, что следует считать
положительным явлением — борьба партий за избирателя, за руко-
водство муниципалитетами может оживить обшественно-политичес-
ческую жизнь муниципальных образований, ослабить доминирова-
ние региональной бюрократии3
1 См Гачам-Гоцпеина О В. Региональные элиты России- персональный состав
и тенденции эволюции //Полис. 2004. Ms 2. С. 56
2 См Корчуннж Ю.Б. политические партии и проблемы местного самоуправле-
ния И Политип 2004.1*4. С 42.
НО
Степень участия собственно муниципальных образований в от-
стаивании своих интересов в целом незначительна. Это не случайно,
поскольку их влияние действительно крайне мало и они лишены
возможности напрямую выходить на властные структуры региона
или центра. Теоретически они могли бы отстаивать свои права и ин-
тересы коллективно, тем более, что создание муниципальных объе-
динений предусмотрено Законом о местном самоуправлении 2003 г.
Однако подобные объединения если и создаются, то опять-таки по
инициативе государственной власти и под ее контролем. К сожалению,
низшее звено местного самоуправления — поселковые, районные,
сельские муниципальные образования, которые больше всего нужда-
ются в защите, редко фигурируют в числе членов этих организаций.
Самую массовую группу интересов в сфере местного самоуправ-
ления составляют граждане России — жители ее городов и сел. Од-
нако пока что мало кто из наших соотечественников связывает со-
стояние местного самоуправления со своей гражданской активно-
стью. Мешает психология «советского человека», выросшего в убе-
ждении, что о нем должно заботиться государство. Отсюда — без-
различие граждан ко всему, что касается местного самоуправления
и его реформы. Результаты проведенного опроса показывают, что
только 15—20% россиян понимают, что такое самоуправление, и осоз-
нают себя хозяевами в своем населенном пункте. Явка избирателей
на выборы в органы местного самоуправления колеблется по Рос-
сии от 7 до 60%, причем высокий уровень достигается, как правило,
путем совмещения выборов в местные органы с выборами Прези-
дента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собра-
ния РФ либо областного законодательного (представительного) ор-
гана власти субъекта Федерации.
Роль государства по отношению к местному самоуправлению
должна возрасти. Причем усиление государственного воздействия
должно осуществляться не в направлении непосредственного участия
в решении вопросов местного значения, а в направлении увеличения
его роли в координации всех процессов государственного строитель-
ства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований
Необходимо переходить от эпизодических мер государственной
поддержки развития муниципальных образований к системной ра-
боте по управлению реформой в направлении создания необходи-
мых условий развития местного самоуправления. Это нужно пото-
му, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый
срок не могут бьггь решены. К ним, в частности, относится вопрос
о формировании оптимальной территориальной основы местного
самоуправления. Ответ на этот вопрос предполагает преобразование
существующего административно-территориального деления в направ-
лении его адаптации к природе муниципальных образований Оче-
видно, что без участия государства этот вопрос не может бьггь решен.
Ш
Следует переходить от политики государственной поддержки
местного самоуправления к государственной политике в отношении
муниципальных образований (как социально-экономических цело-
стностей в соответствии с их типологией и государственной страте-
гией — демографической, региональной, и др.).
Поскольку вопросы взаимодействия органов государственной
власти с органами местного самоуправления являются наиболее
проблемными, основной стратегической задачей центральной вла-
сти в ближайшей перспективе должно являться обеспечение фор-
мирования и юридического закрепления механизмов взаимодейст-
вия двух систем власти и управления. Для этого необходимо:
•	провести административную реформ}' и реформу администра-
тивно-территориального деления;
•	осуществить тнполопвагшю муниципальных образований и вы-
строить в отношении конкретных типов муниципальных об-
разований государственную политику поддержки их развития;
•	установить оптимальную систему распределения полномочий
по уровням власти и механизм ее коррекции и совершенство-
вания в соответствии с реальными возможностями конкрет-
ных типов муниципальных образований, создавая тем самым
стимулы социально-экономического развития;
•	обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе
нормативного определения объемов финансирования госу-
дарственных социальных гарантий;
•	обеспечить государственный и муниципальный контроль над
соблюдением законодательства и создание системы взаим-
ной ответственности органов местного самоуправления и го-
сударства;
•	создать правовые механизмы повышения контроля над дея-
тельностью органов местного управления;
•	усилить роль представительных органов местного самоуправ-
ления, особенно в части контроля над муниципальными фи-
нансами и деятельностью исполнительных органов местного
самоуправления, с постепенным переходом к контрактной
системе назначения глав местных администраций;
Как основной источник федерального законодательства о мест-
ном самоуправлении Закон о местном самоуправлении 2003 г. со-
держит положения о правовой основе местного самоуправления,
принципах его территориальной организации (территориальная ос-
нова) и об экономической основе местного самоуправления. Одна-
ко непродуманная в полной мере редакция Закона может повлечь
за собой целый ряд непредсказуемых и негативных последствий.
Так, в результате преобразований должны возникнуть новые грани-
цы муниципальных образований. Численность органов местного
самоуправления увеличится в 2,5 раза с 11,5 тыс. до 28 тыс., изме-
нится структура управления ими. Обновленные муниципалитеты
112
должны получить значительную часть государственных полномо-
чий, большой объем материальных и финансовых ресурсов — до
40% консолидированного бюджета России, или свыше 2 трлн руб.
В то же время ситуация в сфере местного самоуправления мо-
жет измениться не к лучшему, а к худшему, поскольку органам ме-
стного самоуправления придется выполнять множество функций,
ранее выполнявшихся органами государственной власти По Закону
о местном самоуправлении 2003 г органы местного самоуправления
наделяются большими полномочиями и скудным бюджетом. Орга-
нам местного самоуправления придется самостоятельно разбираться
с проблемами транспорта, медицинских услуг, образования, жи-
лищно-коммунального хозяйства, из собственных средств оказывать
поддержку социально незащищенным слоям населения Не исклю-
чается развитие ситуации, когда из-за нехватки денежных средств
муниципальные власти будут закрывать больницы и детские сады.
Межбюажетные отношения в настоящее время строятся таким
образом, что основная часть налогов и сборов поступает в консоли-
дированный ^«деральный бюджет, затем в определенных пропорциях
перераспределяется между центром, регионами и муниципалитетами.
Главный источник доходов муниципальных образований — местные
налоги, которых в большинстве случаев недостаточно для решения за-
дач, возложенных на местное самоуправление. Только 2—3% муници-
пальных образований могут обойтись без финчнсовпй помощи извне.
Финансовое благополучие основной массы муниципальных об-
разований зависит от средств, поступающих из центра и регионов в
виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций
и субвенций, нормативы которых устанавливаются ежегодно. В по-
следние годы доля субъектов Федерации в консолидированном фе-
деральном бюджете сокращается, и регионы пытаются компенсиро-
вать свои потери за счет местного самоуправления. Это позволяет
им делать существующий механизм обеспечения бюджетной само-
стоятельности и перераспределения средств, элементами которого
являются государственные минимальные социальные стандарты
Последние представляют собой единые требования к объему и ка-
честву бесплатных социальных услуг, мерило минимально необхо-
димых расходов, которые должны бьггь предусмотрены в бюджетах
муниципальных образований для надлежащего выполнения ими
возложенных на них обязательств. Установление государственных
минимальных стандартов относится к компетенции федеральных
органов, а обеспечение сбалансированности минимальных местных
бюджетов — органов власти субъектов Федерации1.
По Закону о местном самоуправлении 2003 г. при передаче му-
ниципалитетам государственных функций им должны выделяться
1 См? К/япнюв А.В. Местное самоуправление в России несбываюшийся проект //
Полис. 2004. № 6. С. 60
ИЗ
и необходимые для их выполнения ресурсы. В действительности
функции передаются, а средства — нет. За счет местных бюджетов
покрывается почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на
здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, жилья и ком-
мунальные услуги Не имея достаточных собственных средств, ор-
ганы местного самоуправления накапливают кредиторскую задол-
женность хозяйствующим субъектам без ясных перспектив на ее
покрытие. Это ухудшает их финансовое положение и ведет к за-
держкой выплаты заработной платы муниципальным работникам1.
В сложившейся ситуации последствия стремительного перехода
на новую систему организации местного самоуправления могут быть
сравнимы с результатами шоковых экономических реформ, в резуль-
тате чего пострадают наименее защищенные слои населения, а функ-
ционирование местного самоуправления окажется парализованным.
Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-
дарственными полномочиями следует рассматривать как функцио-
нальную форму взаимодействия между органами государственной
власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое органи-
зационное и компетенционное разведение государства и местного
самоуправления. Последнее вытекает из указания в ст. 12 Консти-
туции РФ на то, что органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Эго конституционное
положение, верное само по себе, сформулировано так, что говорит
только о разделенности, но не упоминает о сотрудничестве, общих
задачах органов государства и местного самоуправления, о единых
целях и направлениях деятельности органов государства и местного
самоуправления как разных фермах единого целого — власти народа2
Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что за-
конодательное наделение полномочиями должно сопровождаться
одновременной передачей материальных и финансовых средств.
Речь идет не о компенсации расходов, понесенных органами мест-
ного самоуправления при исполнении государственных полномо-
чий, а о бюджетном планировании соответствующих расходов. Од-
нако в ряде слугаев федеральные законы закрепляют за органами
местного самоуправления государственные полномочия как их соб-
ственные полномочия, не указывая на то, что полномочия переда-
ются в порядке наделения, не вводя при этом механизма передачи
материальных и финансовых средств из федерального бюджета
(казны) на исполнения этих полномочий.
Очевидно, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. может
начать действовать в полную силу лишь в случае выполнения пред-
писаний, содержащихся в его «Переходных положениях», преду-
1 По данным Госкомстата, на коней 2003 г задолженность муниципальных ор-
ганов по мртботной плате составил i около 40 млрд руб.
2 См totjwrea ЯТ Современная конституция и местное самоуправление Ц
Журшл российского права. 200$. № 4. С 13.
114
сматриваюших необходимость внесения изменении в БК и НК. Хо-
тя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности
ресурсам местного самоуправления предоставленным им полномо-
чиям, этот принцип заложен в идеологии Закона Смысл поправок
в БК и НК не может сводиться только к передаче в региональные
бюджеты средств на выплату заработной платы учителям, вохложе-
нию на субъекты Федерации ряда других социальных обязательств
и освобождению от них муниципальных образований. Они будут
оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить реше-
ние вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон
о местном самоуправлении 2003 г. При этом муниципальные образо-
вания должны хотя бы частично обладать реальными финансовыми
средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмот-
рению, поскольку очевидным является невозможность существова-
ния местного самоуправления только на дотациях и субвенциях.
Реализация принципа бюджетного федерализма возможна путем
равномерного распределения доходов между тремя уровнями пуб-
личной власти (Россия — субъект Федерации — местное само-
управление), закрепленного нормами БК в соотношении 1 : 3.
В «Переходных положениях» Закона о местном самоуправлении
2003 г. установлена, в частности, обязанность Правительства РФ
подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения
в федеральные законы, которые наделяют органы местного само-
управления отдельными государственными полномочиями. Речь идет
либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми
ресурсами «федеральных мандатов», либо об их дополнительном
обеспечении этими ресурсами Однако, даже если наделение орга-
нов местного самоуправления будет, как этого требует Конститу-
ция РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г., обязательно
сопровождаться передачей необходимых для их осуществления
средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государ-
ственными полномочиями. Реальной эта опасность становится для
органов местного самоуправления муниципальных районов и го-
родских округов, которые в соответствии с замыслом Закона долж-
ны стать опорой государственной власти в системе местного само-
управления. Выполняя государственные полномочия, они оказывают-
ся под стропы контролем, предполагающим, что им будут даваться
обязательные указания сверху, и означающим особую ответствен-
ность за ненадлежащее осуществление этих полномочий Отсюда
вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной ме-
ры, допустимого объема государственных полномочий, передавае-
мых органам местного самоуправления
Запрет передачи органами местного самоуправления своих пол-
номочий государству не снимает вопроса о необходимости совмест-
ного решения смежных государственных полномочий и вопросов
115
местного значения, объединенных между собой функциональным
единством. Между тем в федеральном и региональном таконода-
тельстве не предусмотрен механизм согласования смежных государ-
ственных полномочий и вопросов местного значения, а также госу-
дарственных полномочий, осуществляемых государственными орга-
нами и переданных органам местного самоуправления в порядке
наделения Подобный механизм должен быть предусмотрен в зако-
нах субъектов Федерации о местном самоуправлении.
Требует более детальное исследование вопроса о разработке ин-
ститута совместного ведения органов государственной власти и ме-
стного самоуправления как способа более тесного (кооперационно-
го) сопряжения деятельности этих органов при сохранении их вза-
имной конституционно установленной самостоятельности.
Без ответа остается вопрос о формах и средствах взаимодейст-
вия государства и местного самоуправления. Так, в Законе о мест-
ном самоуправлении 2003 г. нашла закрепление достаточно спорная
идея о том, что местное самоуправление должно получить импуль-
сы для развития при активизации местного нормотворчествт Одна-
ко широкое создание на местах уставов и иных нормативных актов
отнюдь не всегда стимулирует местное самоуправление. При отсут-
ствии необходимых специалистов в этой сфере это приводит тому,
что различные органы местного самоуправления, а тем более сель-
ские поселения, переписывают свои акты либо с типовых проектов,
созданных субъектами Федерации, либо с документов своих соседей.
Основная масса районов, городов, сельских поселений и других
населенных пунктов принимала свои уставы по заранее разрабо-
танному и обязательному для них проекту, подготовленному право-
выми отделами субъектов Федерации* 1. В результате такого «право-
творчества» в органах местного самоуправления появились тысячи
стереотипных (и ненужных) документов2.
Затягивание процесса принятия целого ряда необходимых феде-
ральных законов приводит к тому, что законодательные органы го-
сударственной власти субъектов Федерации вынуждены заниматься
собственным, опережающим правотворчеством по ряду вопросов
местного самоуправления. При этом они нередко допускают нару-
шения общих принципов местного самоуправления; ущемляются
законные права и интересы муниципальных образований и их ор-
ганов. Все это не способствует повышению качества законодательно-
1 Так, в Алайском крае Упр:
1423 проктиче-
ситуаиия с 179 уставами муниципальных образований
1 См Авакьян С.А Рецензия на монографию А.А. Сергеева (Федерализм и ме-
стное самоуправление как институты российского народовластия» М. 2005 //
Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3 С. 48.
116
го регулирования местного самоуправления, противоречит принци-
пу его системности Насущной потребностью становится разработка
теоретических вопросов концепции федерального законодательства
о местном самоуправлении, обеспечивающих его системность и со-
гласованность, учитывающих реальные потребности и специфику
правового регулирования различных аспектов организации и дея-
тельности местного самоуправления.
Федеральное и региональное законодательное регулирование
местного самоуправления нуждается в совершенствовании. Необхо-
димо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной
регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи
разграничения компетенции по установлению правовых основ ме-
стного самоуправления. Главная задача — добиться эффективности
местного самоуправления с точки зрения граждан*. Это предполага-
ет предварительное решение некоторых принципиальных вопросов
конституционного уровня: о характере власти местного самоуправ-
ления, об отношениях его органов с органами государственного
регулирования местного самоуправления и др.
Таким образом, степень необходимого воздействия государст-
венной власти на местное самоуправление по-разному оценивается
исследователями. Необходимым и оправданным в современных ус-
ловиях становления местного самоуправления является увеличение
такого воздействия Государство должно устанавливать основные
параметры организации и функционирования местного самоуправ-
ления и одновременно гарантии его развития.
Логическим продолжением федеративной реформы государства,
в ходе которой были отменены прямые выборы глав исполнительной
власти субъекта Федерации, и реформы местного самоуправления
является вопрос, связанный с избираемостью либо назначаемостью
глав местного самоуправления (мэров) административных центров
субъектов Федерации Предпочтительным является вариант, свя-
занный с назначением мэров крупных городов Президентом РФ.
Необходимо пересмотреть закрепленный в БК принцип пере-
распределения доходов между Россией, субъектами Федерации и ме-
стным самоуправлением путем их равномерного распределения
тремя уровнями публичной власти в соотношении 1 : 3.
Целесообразно закрепить в Законе о местном самоуправлении
2003 г возможность взаимного делегирования полномочий органов
государственной власти и местного самоуправления хотя бы в тече-
ние ограниченного определенным временем персходюго периода
становления местного самоуправления.
1 См. Сергеев А А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления Ц
Муниципальная власть. 2000. № 6
Заключение
Современное управление обществом основано преимуществен-
но на взаимодействии двух основных форм и способов управления:
государственного управления и местного самоуправления Местное
самоуправление в развитых демократических странах воспринима-
ется прежде всего как неотъемлемая часть в системе разделения
властей по вертикали, обеспечивающее оптимальное распределение
власти на всех уровнях управления обществом Не является исклю-
чением и Россия. Существование и функционирование на одной
и той же территории нашей страны федеральной власти, власти
субъектов Федерации, местного самоуправления нескольких уров-
ней (высшего и низшего) также соответственно обусловливает не-
обходимость решения вопросов их взаимодействия.
Организации местного самоуправления в большей мере соответ-
ствует государственная (континентальная) концепция местного са-
моуправления, основанная на невозможности отделения местного
самоуправления от государства.
По своей природе местное самоуправление является одним из
видов публичной власти, ее первичным уровнем организации, до-
полняющим систему государственной власти Власть местного са-
моуправления, будучи в максимальной степени приближена к насе-
лению, одновременно институт гражданского общества и механизм
реализации общегосударственных задач Обоснованным является
включение местного самоуправления в качестве основы конститу-
ционного строя в Конституцию РФ.
Местное самоуправление не может быть оторвано от государст-
ва, поскольку такой подход противоречит интересам как самого
местного самоуправления, так и государства. Деятельность местного
самоуправления невозможна без системы мер государственной под-
держки и государственных гарантий Вся деятельность местного
самоуправления развивается на основе и в соответствии с закона-
ми, действующими на территории государства. В отношениях меж-
ду государственной властью и местным самоуправлением это озна-
чает. что все государственные органы, должностные лица, органи-
зации, граждане и их объединения обязаны соблюдать права мест-
ного самоуправления.
Несмотря на имеющуюся аргументацию о необходимости изме-
нения редакции ст. 12 Конституции РФ и включении органов ме-
стного самоуправления в систему органов государственной власти.
118
слабость и неразвитость местного самоуправления не связана на-
прямую с конституционной нормой Статус местного самоуправле-
ния в любом случае должен детализироваться в Сидеральном зако-
нодательстве, которое, в свою очередь, должно быть основано на
идее органического единства местного самоуправления и государст-
венной власти.
Более обоснованно одну из основных причин неудач в деле
строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии
развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправ-
ления с государством, а не в организ'шнонном разделении органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Нор-
ма, закрепленная в ст 12 Конституции РФ о том, что органы мест-
ного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, означает лишь организационное обособление этого уровня
власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключаю-
щейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но от-
нюдь не отделение местного самоуправления от государства. В Рос-
сии институт местного самоуправления органически интегрирован
в общую систему публичного управления федеративным государст-
вом. Несмотря на наличие государственных элементов в природе
местного самоуправления, не следует отождествлять органы местно-
го самоуправления с государственными органами и соответственно
муниципальную власть и власть государственную.
Вопрос о переводе муниципальных органов в разряд органов го-
сударственной власти не обоснован, поскольку это противоречит
самой концепции местного самоуправления. Оптимальным являет-
ся другой подход не внесение изменений в ст. 12 Конституции РФ,
а выработка организационно-правовых средств, усиливающих фор-
мы взаимодействия государства и местного самоуправления.
Являясь элементом единой системы публичной власти, местное
самоуправление осуществляет свою деятельность средствами и ме-
тодами, аналогичными существующим в государственном управле-
нии Несмотря на то что органы местного самоуправления не вхо-
дят в систему органов государственной власти, государство оказы-
вает воздействие на местное самоуправление в формах, во многом
схожих с формами воздействия вышестоящих государственных ор-
ганов на нижестоящие.
Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-
ного самоуправления можно классифицировать на формы взаимо-
действия, установленные федеральным законодательством, прежде
всего Законом о местном самоуправлении 2003 г., законодательст-
вом субъектов Федерации, а также договорами субъектов Федера-
ции с органами местного самоуправления.
119
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. формами
взаимодействия являются:
•	правовое регулирование местного самоуправления;
•	наделение органов местного самоуправления отдельными го-
сударственными полномочиями;
•	участие при определенных условиях государственных органов
и государственных должностных лип в формировании орга-
нов местного самоуправления;
•	переход полномочий органов и должностных лиц местного
самоуправления к органам государственной власти,
•	заключение договоров, и др.
Кроме того, решение исключительно важного вопроса о разгра-
ничении предметов ведения и полномочий органов государствен-
ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправле-
ния должно осуществляться этими органами совместно, т.е. в фор-
ме взаимодействия.
В законах, принимаемых субъектами Федерации, и в заключае-
мых договорах могут также находить закрепление следующие фор-
мы взаимодействия между органами государственной власти и ме-
стного самоуправления*
•	принятие совместных нормативных актов;
•	предоставление в пользование государственного и муници-
пального имущества на безвозмездной основе:
•	обмен информацией;
•	создание временных или постоянно действующих координа-
ционных органов;
•	совместное финансирование и проведение различных меро-
приятий, разработка и осуществление региональных про-
грамм развития, и др.
Взаимодействие государства и местного самоуправления пред-
ставляет собой систему правоотношений, складывающихся по мно-
жеству направлений. Эта система, призванная обеспечивать единст-
во публичной власти и самостоятельность местного самоуправле-
ния, реализуется с помощью правового механизма взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления. Дан-
ный механизм взаимодействия предполагает не только односторон-
нее воздействие государства на органы местного самоуправления,
но и наличие обратной связи.
Между тем в настоящее время возможности влияния муници-
пальных органов на государственные весьма незначительны Про-
является это прежде всего в отсутствии закрепленных в законе пра-
вовых средств влияния органов местного самоуправления на реше-
ния, принимаемые государством по вопросам местного значения.
Действенными являются две формы воздействия местного само-
управления на государство: судебная, включающая в себя конститу-
ционную юстицию, и общественно-политическая.
120
Самостоятельность местного самоуправления относительна и про-
является в наличии у муниципальных образований самостоятельных
предметов ведения и полномочий Важнейшей проблемой взаимо-
действия органов государственной власти и местного самоуправле-
ния является необходимость более конкретного разграничения
предметов веления, полномочий и соответствующих материальных
и финансовых ресурсов между этими органами
Для России характерно сочетание как континентального, так
и англосаксонского способов разграничения предметов ведения и пре-
доставления полномочий органам местного самоуправления. В то
же время в реальности скорее проводится российский вариант ста-
новления системы местного самоуправления сверху, по решениям
центра при непосредственном участии правительственных органов
без необходимого учета интересов субъектов Федерации. Кроме то-
го, становление местного самоуправления взаимосвязано со станов-
лением федеративных отношений, реформированием системы ор-
ганов государственной власти, а также земельной, жилищно-
коммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения
и др., требующих адекватного правового регулирования.
Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. показыва-
ет, что законодатель избрал путь концентрации правового регули-
рования местного самоуправления на федеральном уровне и, по
сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосно-
вывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном
уровне права населения на местное самоуправление. Поскольку ме-
стное самоуправление не автономно, а является частью системы
публичной власти и управления, вопросы «местного значения» сле-
дует рассматривать как продолжение вопросов «государственного
значения», в силу чего государство просто обязано помогать мест-
ному самоуправлению в их решении. Более того, государство свои-
ми актами может наделять местное самоуправление дополнитель-
ными полномочиями, переносить на них часть функций своих ор-
ганов, передавать в муниципальную собственность новые объекты
Даже при соблюдении конституционного требования о необхо-
димости обязательного ресурсного сопровождения передаваемых
органам местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий останется опасность перегрузки муниципалитетов государ-
ственными полномочиями. Отсюда вытекает задача законодатель-
ного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема госу-
дарственных полномочий, передаваемых органам местного само-
управления.
Составной частью механизмы взаимодействия органов государ-
ственной власти и местного самоуправления должны выступать ко-
ординация и сотрудничество органов государственной власти и ме-
стного самоуправления в отношении решения обших вопросов Не-
121
обходимо более широко использовать согласительные процедуры
при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия фе-
деральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц государственной
власти и местного самоуправления должна носить обоюдный харак-
тер. Органы государственной власти должны нести ответственность
за принятие незаконных нормативных актов о местном самоуправ-
лении, а также за недофинансирование переданных им полномочий
в тех случаях, коша это повлекло за собой ущемление прав и за-
конных интересов граждан, в том числе права на местное само-
управление.
Взаимодействие между органами государственной власти и ме-
стного самоуправления осуществляется не только в функциональ-
ном, но и в территориальном аспекте. С точки зрения территори-
ального взаимодействия государства и местного самоуправления
основой и проводником государственной власти в системе местного
самоуправления являются муниципальные районы и городские ок-
руга. Именно на них возложена обязанность осуществления переда-
ваемых им отдельных государственных полномочий, что, как след-
ствие, означает и контроль со стороны органов государственной
власти за надлежащее осуществление этих полномочий.
В современных условиях становления местного самоуправления
необходимым и оправданным является увеличение степени государ-
ственного воздействия на местное самоуправление. Анализ истори-
ческого опыта взаимодействия государства и местного самоуправле-
ния в России позволяет сделать вывод о том, что будущее местного
самоуправления в решающей мере определяется центром. Именно
от него зависит успех реформы местного самоуправления и активи-
зация механизма построения гражданского общества.
Государство должно устанавливать основные параметры органи-
зации и функционирования местного самоуправления и одновре-
менно гарантии его развития. Конституционно-правовые гарантии
местного самоуправления, обеспечение его финансовой и иной ав-
тономии и независимости от государственного аппарата позволят
ускорить формирование и развитие гражданского общества в Рос-
сии, повысить жизненный уровень народа и, что очень важно,
сблизить государственную власть с народом.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства,
а именно:
•	для усиления гарантии местного самоуправления целесооб-
разно наделить муниципальные органы правом на обращение
в Конституционный Суд РФ;
•	при решении вопроса, связанного с формированием должно-
сти глав местного самоуправления (мэров) крупных городов.
122
предпочтительным является вариант, связанный с назначени-
ем глав местного самоуправления административных центров
субъектов Федерации (мэров) представительным (законода-
тельным) органом субъекта Федерации по представлению
Президента РФ;
необходимо пересмотреть закрепленный в БК принцип пере-
распределения доходов между Россией, субъектами Феде-
рации и местным самоуправлением путем их равномерного
распределения тремя уровнями публичной власти в соотноше-
целесообразно закрепить в Законе о местном самоуправлении
2003 г. возможность взаимного делегирования полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления
хотя бы в течение ограниченного определенным временем
переходного периода становления местного самоуправления;
повышению эффективности организации и деятельности ме-
стного самоуправления будет способствовать принятие Му-
ниципального кодекса, кодифицирующего полномочия орга-
нов местного самоуправления и содержащего раздел, по-
священный взаимодействию органов государственной власти
и местного самоуправления.
Приложение
Анкета
для дасжностных яиц органов государственной
вчасти и местного самоуправления
I.	Должны ли органы местного са
государственной власти?
ить в систему органов
2.	Какие начала (отнош
ного самоуправления?
а)	государственные;
б)	общественные
3.	Что является более эффекги иым на местном уровне:
а)	государственное управление;
б)	местное самоуправление
4,	На каком уровне пубшчной власти должно осуществляться основное
правовое регул» ропате оргатзацт и деятельности местного самоуправления?
а)	федеральный центр.
б)	субъекты Федерации,
в)	органы местного самоуправления.
5.	Действует ли принцип разделения властей (раздел ва функций) в орга-
от в деятельности (природе) мест-
лия?
б.	Возможен ли отказ иаселегия муниципального образования от осущест-
вления местного самоуправления?
числа i
7.	Как Вы оиетваете тветит
генов местного самоуправлетя?
а)	положительно;
б)	отрицательно
8.	В каком порядке должна формироваться должность главы местного са-
моуправления (мэра) крутого города?
а)	избираться населением города,
б)	избираться представительным органом власти;
6)	назначаться главой исполнительной власти субъекта Федерации,
в) назначаться Презццентом РФ;
г) другие варианты
уазований и ор-
124
9.	Допустима ли передача органам гису^рсгеенной власти предметов ве-
дения, относяиихся к сфере местного самоуправления?
10,	Как должно проявляться отношение государства к местному самоуправ-
лению?
а)	государство должно меньше регулировать сферу местного само-
управления,
б)	государство должно больше регулировать сферу местного само-
управления;
в)	государство вообще не должно вмешиваться в сферу местного са-
моуправления.
11.	Какие предметы ведения образуют общую (совместную) компетенцию
органов государстве™»] власти и местного самоуправления?
12.	Какие формы взаимодействия органов государственной власти н местно-
го самоуправлешя Вы можете назвать?
Результаты анкетирования
Анкетирование производилось в 2005—2006 гг среди наиболее подго-
товленных должностных лиц органов государственной власти и местного
самоуправления Москвы, Санкт-Петербурга, Тульской. Рязанской. Орлов-
ской. Курской и Белгородской областей
Общее число опрошенных — 68 человек
2 а) государственные — 39%; 6) общественные — 61%.
3. а) государственное управление — 40%, 6) местное самоуправление — 60%.
4 а) федеральный центр — 52%; 6) субъекты Федерации — 27%; в) ор-
ганы местного самоуправления — 15%.
6 а) да — 25%; б) нет — 75%
7 а) положительно — 30%, 6) отрицательно — 70%
8.	а) избираться населением города — 42%, б) избираться представи-
тельным органом власти — 25%; б) назначаться главой исполнительной
власти субъекта Федерации — 16%, в) назначаться Президентом РФ — 17%;
г) другие варианты — 0%.
10.	а) государство должно меньше регулировать сферу местного само-
управления — 32%; б) государство должно больше регулировать в сферу
местного самоуправления — 62%, в) государство вообще не должно вмеши-
ваться в сферу местного самоуправления — 6%
11.	а) здравоохранение — 35%. б) образование — 27%; в) культура — 40%;
г) социальная зашита населения — 42%, д) жилищно-коммунальное хозяй-
ство — 44%, е) дорожное хозяйство — 25%.
12	а) взаимодействие при разграничении полномочий органов государ-
ственной власти и местного самоуправления — 38%. 6) наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями —
46%, в) издание совместных правовых актов — 35%, г) организация совме-
стных мероприятий — 45%.
Библиофафический список
I.	Европейская хтртия местного самоуправления 1985 г
2	Конституция РФ 1993 г
3	Бюджетный кодекс РФ
4.	Гражданский кодекс РФ.
5.	Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-
тов Российском Федерации» от 6 октября 1999 г N? 184-ФЗ.
6.	Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Фмсртции» от 6 октября 2003 г. № 131-Фо
7.	Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г N? 154-ФЗ.
в Российской Федфшии» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ
9.	Федеральный закон «Об основах мунициптльном службы в Российской
Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ
и органами государственной власти субъектов Российском Федерации» от 24 июня
1999 г N» 119-ФЗ.
№ 124-ФЗ.
12 Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государст-
венной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации» от 15 октября 1999 г N 1370
по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября
1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Рос-
сийском Федерации» и п 2.3 Положения о главе администрации трал, области.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г № 15-П
по делу о проверке конституционности отдельных пооожений Устава (Основно-
1999
15 Авакьян С А Местное самоуправление в России: состояние, проблемы
и перспективы. М.. 1994.
ской Федерации. Учеб, пособие. М , 2002
17	Аристотель. Сочинения В 4 т Т I Метафизика: О душе. М.. 1975.
18	. Ба:юй М В. Конституционное право Российской Федерации’ Учебник.
М. 1997.
19	. Бацай М В.. Габричидзе Б.Н Конституционное право Российской Феде-
рации М. 1996.
126
20	. Баранчиков И Правовое регулирование организации и деятельности му-
ниципальных образований в Великобритании //Реформы управления в странах
Западной Европы. — М., 1993
самоуправления в Российской Федерации — М , 2005
22	Бахрах Д Н Административное право. Общая часть. Учебник. М., 1993.
23	Беюбразов В.П Земские учреждения и самоуправление М. 1874.
24	Безусое А А.. Соедатж СА. Конституционное право России — М, 2003
25	Васшъчинов АНО самоуправлении: сравнительный обзор русских и ино-
странных земских и общественных учреждений СПб. 1871.
26	Во юдин В В. Субъект Российской Федерации- проблемы власти, управле-
ния и правотворчества Саратов. 1995
27	Выдрин И В. Местное самоуправление в Российской Фепертции: От идеи
к пртктмке (конституционно-правовой аспект) Екатеринбург, 1998
28	Выдрин ИВ. Муниципальное право России М. 2005
29	Гюдыыее А.Г Правовые основы местного самоуправления М. 1996
30	Гойман-Чсрвонюк В.И Очерк теории государства и права. В 2 ч Ч 1:
Теория государства. М.. 1996.
31	Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-
тематичесьии сборник. — М , 1998
32	Гриценко Е В. Местное самоуправление в системе публичного управления
федеративного государства: значение опыта ФРГ для России Иркутск, 2001
33	. Лиль В.И. Толковый словтрь живого вел икорусского языка: В 4 т М., 1999
34	Дейков А.И, Бауман И.Н Становление системы местного самоуправле-
ния в Российской Федерации СПб.. 1999
35	Ej-шнчс Г Общее учение о государстве СПб, 1908.
36	Клкт-в ЮЛ, Писарев А.Н Муниципальное право России М, 1998.
37	. Каш шма Т.В., Кашам г А.В. Основы российского права: Учебник. М, 2000
38	Кмие т>А.И Конституционное право Российской Федерации. М, 1998.
3-е изд., псрсраб. и доп. М.. 2003.
41 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.. 1996
ции местного самоуправления в Российской Федерации» Постатейный / Под
рея С Е Чаянова М . 2004
44 Конституционное (государственное) право зарубежных стран Общая
45 Конституционное право зарубежных стран / Под ред М.В. Баглая,
46	Конституция Российском Федерации Комментарий / Пол ред. Б Н То-
порника. Ю.М Батурина, Р.Г Орехова М. 1994.
47	Конституция Российской Федерации Энцикл. словарь / Под ред СА Шах-
рая М. 1995.
48	Кринов М. А Введение в муниципальное право. М. 1993.
49	Кутофин О.Е. Фадеев В.И Муниципальное право. М , 1997
50	Лазаревский М И Теория местного самоуправления М, 1903.
51	Лейков В.И Опыт деятельности земства и его земских учреждений по
Положению 1864 г. января первого М , 1865.
52	Лукашов Л.А.. Подсу жова А А. Словарь основных понятий и терминов по
местному самоуправлению Саратов 1999
53	Максимов В.А Проблемы местного с тчоуправления в решениях Консти-
туционного Суда Российском Федерации. М., 1999
127
54	. Местное самоуправление в России Сб. ст / Под ред В Б. Зотова. М . 2003
55	Местное самоупрпирние: современный российский опыт законодатель-
ного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета. И.П. Овчинникова. М.. 1998.
Ю.А. Дмитриева. М.. 2005.
57	Муниципальное право. Учебник / Под ред. А.М Никитина. М., 2000.
58	Овсянка В М Административное право М . 1997
59	Постовой НВ. Муниципальное право России: Учебник. 2-е им., испр.
и доп М . 2000
60	. Прудников А С, Еремян В.В., Ложное А.М. Муниципальное право России:
61	. Пылик В.В. Представительные органы местного самоуправления. М, 1998.
62	Развитие местного самоуправления в России СПб.. 1996.
63	Лгжеяков С., Винник Н Реформ» местного саиоупршпения в региональ-
ном изменении по матержстам из 21 региона Российской Федерации М . 1999
64	Сергеев А.А Федерализм и местное самоуправление как институты рос-
65 Социальная защита населения в регионе. Екатеринбург. 1999.
следование Воронеж. 1996.
67	Стрекозов В.Е, Казоннев ЮЛ. Конституционное право России М. 1997
68	Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н И. Матузова,
А В. Малько. М. 2000
69	Территориальное общественное самоуправление, опыт деятельности. М ,
1999
70	Тшофаж НС О сущности и территориальной основе местного само-
управления М, 1996.
71	Фадеев В.Н Муниципальное право России М. 1994.
72	Чеботарев ГН. Принципы разделения властей в государственном устрой-
стве Российской Федерации Тюмень. 1997
73	Чиркин В.Е Конституционное право России. Учебник 3-е изд., перераб.
и доп М . 2004.
75	Штимпфл Г.. lUoi. ер X. Местное самоуправление. М . 1995.
76	. Шу^рина Е.С Муниципальное право М. 2000.
77	Щербакова Н В., Егорова Е.С Местное самоуправление в России- теория
и практика Ярославль, 1996.
78	Ясюнас В.Л Основы местного самоуправления М . 1998
Оглавление
Введение
Глава 1. Теоретические и законодательные основы
взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления	10
1.1.	Политико-правовая npiijwia взаимодействия государственной
власти и власти местного самоуправления
1.2.	Правовые основы взаимодействия органов государственной
власти н местного самоуправления
1.3.	Копс пну циоино-ирюишя модель взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления
10
29
40
Глава 2. Основные формы взаимодействия органов
государственной власти и местного
самоуправления
2.1.	Механизм и формы ii|mboboix> регулирования
взаимфг-нствия органон государственной власти
и местного с ггклнртвле НИЯ
2.2.	Законодательное регулирование разграничения предмгтов
ic кипя п полномочий органов nicy MpciKituoii власп!
и местного самоуправления
2.3.	Законодательное регулирование наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями
2.4 Пути и uaii|(явления дальнейшего сонсршенсгнов;
riiaiiMoociicTBiin органов государственной власти
и местного омоуправленпя
Заключение	118
Приложение. Анкета для должностных тип органов
государственной власти и местного
самоуправления
Библиографический список
124
126