А АНИСИМОВ
ГМУДЖШИШ
КАДРЫ
УН ПИЛ ЕН НЕ
ТРУД
В СТРАНАХ
ОПЛАТА ТРУДА
кап iiii.li
ПЕНСИИ

А. Л. АНИСИМОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
В СТРАНАХ
КАПИТАЛА
КАДРЫ, ТРУД, ОПЛАТА ТРУДА, ПЕНСИИ
«юридическая литература»
МОСКВА—1970

34 И
А 67
В книге рассматривается система органов уп¬
равления, занимающихся структурой государственно¬
го аппарата, подбором, расстановкой и учебой кад¬
ров, оплатой их труда в основных странах капита¬
лизма — США, Англии, Франции, ФРГ, Италии и
Японии. Излагаются организационно-методические
приемы рационализации управления, действующая
ныне система подготовки и переподготовки управ¬
ленческих кадров, порядок их использования, орга¬
низация труда, заработная плата и пенсионное обес¬
печение работников государственного управления в
капиталистических странах. В книге показывается,
с помощью каких приемов и методов обеспечивается
выгодный и угодный монополистическому капиталу
состав кадров органов управления.
1-10-4
27-БЗ-47-69

ГЛАВА I
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АППАРАТА
УПРАВЛЕНИЯ БУРЖУАЗНОГО ГОСУДАРСТВА
При анализе аппарата управления буржуазного го¬
сударства необходимо учитывать, что он состоит из четы¬
рех органических элементов в их динамическом сочета¬
нии: кадров, непосредственных материальных средств,
косвенных материальных средств и организационно-тех¬
нических методов. Кадры — главный и решающий эле¬
мент государственного аппарата.
Корпус чиновников и политических деятелей выраба¬
тывает организационно-технические методы и применяет
их к управляемым объектам в процессе своего функцио¬
нирования и реализации целей управления. Неживые
элементы управления без кадров не действуют. Любое
организационное и техническое совершенствование — де¬
ло рук людей. Все в управлении проходит через голову
и руки работников управления. Все отправляется от кад¬
ров, все приводит к ним.
К непосредственным материальным средствам как
элементу государственного аппарата относятся здания,
сооружения, оборудование, служебный транспорт, сред¬
ства информации, связи и т. п., а также фонд заработной
платы и пенсий лицам непромышленного персонала, за¬
нятого в гражданском управлении и в вооруженных си¬
лах.
Косвенные средства — главный материальный источ¬
ник обеспечения деятельности аппарата. К ним относят¬
ся прежде всего финансы как система материального
опосредствования процесса функционирования государ¬
ственного механизма. Государство имеет функции; их
реализация вызывает государственное потребление това¬
ров и услуг и колоссальные передвижения национально¬
го дохода через трансферные, перераспределительные
расходы. Всякое действие или бездействие работников
аппарата сопровождается расходами. Любая полезная
3

или бесполезная трата физической и умственной энергии
(или сохранение ее там, где требуется ее трата) вызы¬
вает расходы.
Огромные средства идут на военно-оборонную функ¬
цию буржуазного государства. Гражданское управление,
поддержание порядка, осуществление контрольных
задач и другое также порождают крупные расходы.
Воздействие на национальное производство через стиму¬
лирующие меры обусловливает громадные передвиже¬
ния средств. Управление просвещением, наукой, здраво¬
охранением и многими другими сторонами жизни совре¬
менного общества — все вызывает расходы из государ¬
ственного бюджета.
Косвенные материальные средства, а они в несколько
раз превышают непосредственные материальные затраты
государства, производны от его функций: чем шире и
интенсивнее функции, тем большая часть национального
дохода концентрируется в бюджете.
Дополнением и продолжением косвенных материаль¬
ных средств выступают действия массы управляемых —
в той мере, в какой они добровольно или под принужде¬
нием выполняют управленческие команды.
Организационные и технические приемы, методы и
средства как органический элемент государственного
аппарата выбираются, совершенствуются и применяются
его работниками соответственно политическим целям го¬
сударства, реальному соотношению сил в классовой
борьбе.
Буржуазный государственный аппарат включает в се¬
бя прежде всего армию, полицию и чиновничество 1 и яв¬
ляется орудием классового насилия над трудящимися.
Находясь в руках буржуазии, он обеспечивает ей поли¬
тическое и поддерживает тем самым ее экономическое
господство. Верхушка чиновничества и армии, указывал
В. И. Ленин, тысячами нитей связана с буржуазией1 2.
Чиновничество выступает как функциональный эле¬
мент классового господства буржуазии над трудящими¬
ся массами. «Обладая публичной властью,— отмечал
1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч.. т. 33, стр. 9.
2 В. И. Ленин. Поли. собр. соч.. г. 33. стр. 29
4

'Ф. Энгельс,— чиновники становятся, как органы общест¬
ва, над обществом»1. Власть, воплощенная в чиновни¬
честве, чужда большинству населения. Ф. Энгельс пи¬
сал, что чиновники выступают как «носители отчуждаю¬
щейся от общества власти»1 2.
Процесс расширения власти чиновничества связан с
падением роли законодательных органов. Все большая
концентрация государственных дел в руках исполни¬
тельного аппарата усиливает «чиновничье правление» в
любой капиталистической стране. Монополистическая
буржуазия правит теперь государственной жизнью через
чиновничество в еще большей мере, чем в начале века,
когда В. И. Ленин отмечал, что настоящую государ¬
ственную работу делают за кулисами и выполняют де¬
партаменты, канцелярии, штабы3. Это, конечно, не оз¬
начает полного отказа буржуазии от использования
парламентов и других представительных учреждений.
Характеризуя «чиновничье правление», В. И. Ленин пи¬
сал: «Смена министров значит очень мало, ибо реальная
работа управления лежит в руках гигантской армии чи¬
новников. А эта армия насквозь пропитана антидемокра¬
тическим духом, связана тысячами и миллионами нитей
с помещиками и буржуазией, зависима от них на всяче¬
ские лады. Эта армия окружена атмосферой буржуазных
отношений, дышит только ею, она застыла, «заскоруз¬
ла», окоченела, она не в силах вырваться из этой атмо¬
сферы, она не может мыслить, чувствовать, действовать
иначе как по-старому. Эта армия связана отношениями
чинопочитания, известных привилегий «государствен¬
ной» службы, а верхние ряды этой армии через посред¬
ство акций и банков закрепощены полностью финансо¬
вым капиталом, в известной степени сами представляя
из себя его агентов, проводников его интересов и влия¬
ния» 4-
За кулисами парламентов, за спиной назначаемых ими
премьеров и министров, армия чиновников, рассредото¬
ченная по министерствам, штабам, комитетам, департа¬
ментам, бюро, конторам, канцеляриям, комиссиям и т. д.,
1 К- Маркс, Ф. Э н г е л ь с, Соч., т. 21, стр. 171.
2 Т а м ж'е.
3 В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 33, стр. 46.
4 В. И. Л е и и н, Поли. собр. соч.. т. 34, стр. 202—203.
о

обладая огромной реальной властью, вершит государст¬
венные дела в соответствии с волей правящего класса,
камуфлируя его эгоистические интересы под «националь¬
ные» и «общественные». Чиновничество прикрывает ис¬
тинных хозяев капиталистического общества своим «ор¬
ганизационным корпусом», создавая у некоторой части
трудящихся ложное представление относительно глав¬
ных виновников социальной несправедливости, произво¬
ла и разгула реакции.
В рядах самих буржуазных авторов, изучающих со¬
циальную природу управления, учащается признание
факта усиления позиций чиновничества. Группа фран¬
цузских исследователей заявляет, например: «Во Фран¬
ции нет ничего сильнее чиновничьих канцелярий. Они
одни уже сами собой образуют Францию. Они думают
и действуют за сорок девять миллионов французов»1.
Чиновничество ненавистно народным массам своим
классовым назначением, реакционной ролью, тем, что
стоит на пути демократического движения трудящихся
по революционному переустройству жизни. Современное
буржуазное чиновничество олицетворяет ту власть, ко¬
торая причиняет обществу величайший вред и вызывает
бесцельную растрату сил и средств, поддерживая истори¬
чески изживший себя способ производства 1 2.
Положение чиновничества в капиталистических стра¬
нах определяется прежде всего его назначением как ин¬
ститута государственного управления, а не субъектив¬
ными стремлениями тех или иных представителей или
групп служащих. Часть чиновников могут в душе отзыв¬
чиво относиться к нуждам трудящихся и ненавидеть
существующий порядок вещей, но объективно и они ос¬
таются «винтиками» механизма господства класса бур¬
жуазии.
Соответственно социальному назначению чиновниче¬
ства действует порядок строгого отбора каждого, кто
поступает в ряды этого сословия. Установленные по во¬
ле господствующих классов правила и требования,
предъявляемые при назначении на руководящие и тем
1 «Traite de science administrative», Mouton a C°, Paris, 1966,
p. 348 (далее «Traite...»).
2 О классовой сущности капиталистического управлений с.м. В. Г.
Афанасьев, Научное управление обществом, Политиздат. 1968,
стр. 52—97.	'
6

более решающие посты государственной службы, на¬
глухо закрывают двери туда представителям трудящих¬
ся. Обычно чиновники в кастовых интересах сами ревни¬
во соблюдают эти требования.
Даже официально органические законы о государст¬
венной службе или соответствующие статьи конститу¬
ций часто делают невозможным поступление на ответст¬
венный пост в аппарате неимущему, какими бы личными
качествами он ни обладал. Это положение почти везде
звучит одинаково: на должности, предполагающие рас¬
поряжение государственным имуществом, назначаются
лишь лица, имеющие имущество или представившие ру¬
чательство лиц, обладающих им. Формально это моти¬
вируется благовидным предлогом: для того, чтобы при
растрате или ином материальном ущербе государству,
причиненном чиновником, наложить арест на его имуще¬
ство. Но по существу, по политической целенаправлен¬
ности это, казалось бы, безобидное и даже разумное
требование выступает на деле как классовый принцип
буржуазного управления. Богатство — хороший пароль
для входа в ряды чиновничества.
При поступлении на государственную службу нужно
преодолеть еще один, причем не менее высокий барьер —
требование о политической благонадежности и высокой
нравственности; все это, разумеется, с точки зрения гос¬
подствующего класса.
Много в буржуазных законах подобных «оборони¬
тельных» норм, предотвращающих проникновение в госу¬
дарственный аппарат лиц, не желательных для правящих
кругов. Не меньше и норм «наступательных» — для из¬
гнания из аппарата неугодных. Примером могут служить
в США «Закон о внутренней безопасности» 1950 года
(известныйпод названием «Закона Маккарэна — Вуда»)
и аргентинский закон 1967 года «О защите страны от
коммунизма». На основе первого закона (кстати ска¬
зать, частично дезавуированного Верховным судом США
в 1956 году) по стране после 1950 года прокатилась
волна увольнений прогрессивно мыслящих людей из го¬
сударственного аппарата. В 1967 году в Аргентине на¬
чалась кампания по изгнанию лиц, придерживающихся
демократических взглядов, изо всех звеньев государст¬
венного аппарата с «автоматическим лишением права
занимать государственные посты и работать на государ-
7

ствениых предприятиях». Буржуазное государство рас¬
правляется с теми служащими своего аппарата, которые
примыкают к прогрессивному движению.
Попытка организации забастовки в государственных
учреждениях карается обычно безоговорочным увольне¬
нием. Лишь в немногих странах стачки служащих раз¬
решаются «в установленных законом пределах». Даже
буржуазные исследователи управления иногда откро¬
венно заявляют, что в их странах главным критерием
допуска людей к чиновничьим постам служит приоритет
идеологии над деловыми качествами ’.
В дополнение ко всякого рода правовым преградам,
препятствующим поступлению выходцев из среды тру¬
дящихся на более или менее ответственные должности,
действуют обычаи. Одним из них является фактическая
наследственность чиновничества, особенно высшего. В
Англии половина всех студентов управленческих вузов
принадлежит к чиновничьим семьям. В Оксфорде, Кем¬
бридже, Бристоле учатся преимущественно лица из се¬
мей высшего чиновничества и буржуазии. В Англии, по
данным на 1950 год, три четверти всех чиновников, при¬
нятых на службу по конкурсу,— выходцы из буржуазных
кругов; лишь одну четверть должностей правящий класс
уступил другим слоям общества.
Во Франции в вузах, готовящих кадры для государст¬
венной службы, детей чиновников почти половина, в том
числе в Высшей школе государственного управления —
40%, в Высшей нормальной школе (она целиком занята
-'подготовкой государственных управленцев)—44%. А
именно им по окончании учебы предоставляются высоко¬
оплачиваемые должности. За 10 лет (1953—1963 гг.)
85% вновь принятых на службу составляют выходцы
из буржуазных семей1 2. Наследственное чиновничество,
выходцы из буржуазной среды практически держат в
своих руках все более или менее важные посты, за ис¬
ключением технических и вспомогательных. Дипломати¬
ческие, контрольные, административные, инспекционные
ведомства почти целиком укомплектованы представите¬
лями имущих классов.
1 «Ł* ideologie primela technique»,—говорит французский автор Пьер
Эскуб — «Traite...», р. 384.
2 «Traite...», р. 366—369.
8

Особо важную роль играет в буржуазном обществе
высшее чиновничество. Именно оно, занимая ключевые
посты в аппарате, проводит в жизнь политику господ¬
ствующих классов. Более того, сама эта политика фор¬
мируется при участии высших сановников. Консульти¬
руя правительства, подсказывая им решения по тем
или иным вопросам, вырабатывая законопроекты, кон¬
центрируя у себя широкую информацию, верхушка чи¬
новничества оказывает сильное влияние и на правитель¬
ства, и на парламенты.
Многие буржуазные авторы признают все возра¬
стающую роль привилегированной верхушки государст¬
венного аппарата. Французский философ Арон писал,
например, что во Франции наряду с «200 семействами»
(монополистическая буржуазия), господствуют «200 се¬
мейств» высшего чиновничества. Французский ученый
Брэндилляк проследил, как по мере роста влияния го¬
сударства на национальную экономику расширяется
власть обладателей кресел на верхних ступенях государ¬
ственной иерархии. Высшее чиновничество, отмечает он,
не прочь «поторговаться» с правительствами, может
упрятывать решения парламентов в департаментские
папки, сводить на нет прогрессивные реформы, на кото¬
рые иногда вынуждены идти правящие круги под дав¬
лением народных масс. В дебрях канцелярий погибло
немало таких реформ. Даже Папа Римский в своей
энциклике «Популорум прогрессио» (1967 г.) именем
Всевышнего призывает преградить путь чудовищной
бюрократизации, которая в технократическом облачении
«может стать источником не менее страшных зол», чем
вчерашнее «либеральное управление».
Несмотря на множество статей и параграфов, регла¬
ментирующих деятельность чиновников, они имеют ши¬
рокие возможности «свободного усмотрения» и активно
используют его в интересах правящих классов и своих
кастовых интересах. А произволу сопутствует ложь.
Успокоение населения всякого рода посулами преврати¬
лось в капиталистических странах в обычное явление.
Ложь циркулирует и внутри аппарата. При составлении
бюджетных смет чиновники стараются любой ценой по¬
ставить свое ведомство в относительно лучшие условия,
запрашивают ассигнований больше, чем нужно, требу¬
ют новых штатных единиц и как можно больше и т. д.
9

Доклады и донесения нередко извращают факты: цифры
умышленно увеличиваются или уменьшаются, сущест¬
венные обстоятельства опускаются, другие, маловажные,
выпячиваются. Отчеты полны дезинформации.
Французский специалист по вопросам управления
Р. Катерин пишет, что по цепной реакции ложь пере¬
дается из одних органов в другие и влияет на их реше¬
ния и что в целом «техника лжи в области экономики,
дипломатии, статистики, финансов...» расширяется и со¬
вершенствуется. «Не только процедура, но даже учреж¬
дения в целом держатся на лжи»,— заявляет этот фран¬
цузский исследователь ’.
Неотъемлемой чертой управления капиталистических
государств является бюрократизм, все шире охватываю¬
щий общественные отношения. Характеризуя монополи¬
стический капитализм, В. И. Ленин отмечал, что «бюро¬
кратизм везде бешено вырос (и в парламентаризме,
внутри его,— и в местном самоуправлении — ив акцио¬
нерных компаниях — и в тресте и т. д...)».1 2.
При капитализме бюрократизм — это спутник управ¬
ления. Он там не порок, который можно исправить, а
существенный элемент, без которого нет самой субстан¬
ции. Бюрократизм порожден оторванностью аппарата
управления от парода, привилегированным положением
высших слоев чиновничества. Сама обстановка толкает
служащих на путь бюрократизма. Карьеризм, чинопочи¬
тание, таинственность, круговая порука, формализм,
консерватизм, слепая дисциплина — вот характерные
черты государственного управления в буржуазных стра¬
нах, процветающие в условиях бюрократизма.
«Бюрократия считает сама себя конечной целью го¬
сударства,— писал К. Маркс,— она всюду вступает в кон¬
фликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому
выдавать формальное за содержание, а содержание —
за нечто формальное. Государственные задачи превра¬
щаются в канцелярские задачи... Бюрократия есть круг,
из которого никто не может выскочить. Ее иерархия
есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие кру¬
ги во всем, что касается знания частностей; низшие же
круги доверяют верхам во всем, что касается понимания
1 «Traite...», р.855—856
2 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 33, стр. 229.
10

всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг
друга в заблуждение» *.
Отношение трудящихся к бюрократам хорошо видно
из метких характеристик, ставших нарицательными:
«дармоеды», «конторские крысы», «блюдолизы», «кон¬
торские сивые мерины», «казенные плуты» и т. д.
Государственная машина, принимая нового работни¬
ка, стремится нивелировать его, лишить индивидуаль¬
ности, стандартизировать. Американский исследователь
управления социолог М. Вебер пишет, что «бюрократия
осуществляется тем успешнее, чем больше она обезличи¬
вается, т. е. чем более успешно она достигает того со¬
стояния, которое провозглашается ее отличительным
качеством,— исключение любви, ненависти и всякого
личного, в особенности иррационального и не поддаю¬
щегося учету чувства, из исполнения служебных обя¬
занностей... Современная культура требует... эмоцио¬
нально безразличного и, следовательно, «профессио¬
нального» специалиста; и чем более сложен и специали¬
зирован этот аппарат, тем более она требует такого спе¬
циалиста. Все эти элементы обеспечиваются бюрокра¬
тической структурой»1 2.
Требуя от чиновничества верного служения «общим
интересам», монополии и другие капиталистические
объединения, а также отдельные капиталисты стремят¬
ся в то же время повлиять на служащих аппарата, что¬
бы добиться для себя той или иной выгоды, в том чис¬
ле незаконными путями. Коррупция, мошенничество —
далеко не эпизодические явления. Это, конечно, не оз¬
начает, что все чиновники продажны. Но в целом для
управления в странах империализма характерны подкуп
в гигантских размерах, различные махинации.
Обладание политической властью способно дать боль¬
шую выгоду. Вот почему монополистические круги, как
свора борзых, набрасываются на любой важный чинов¬
ничий и политико-административный пост.
Высокие управленческие должности просто так не
предоставляются, за них обычно нужно платить в той
или иной форме. В США они на обиходном языке име¬
1 К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 1, стр. 271—272.
2 М. W е b е г, Law in Economy and Society. Mass., 1954, pp. 350—351
11

нуются охотничьим термином «спойлс» (добыча) и рас¬
пределяются среди «своих людей». В отношении несколь¬
ких тысяч (около восьми) высших федеральных постов
право «дележа добычи» принадлежит президенту;
в 30 штатах — губернатору (здесь даже формально нет
приема на государственную службу через систему кон¬
курсных экзаменов на все высшие, старшие и средние
должности). Многие теплые местечки и важные адми¬
нистративные позиции занимаются обычно ставленни¬
ками тех монополий, которые на выборах финансирова¬
ли партию, ставшую победителем. Причем все это обыч¬
но делается совершенно открыто, «по праву завоева¬
теля». В Англии премьеру принадлежит право раздачи
высших государственных постов; а мэрам, провостам и
другим местным высокопоставленным чинам — многих
постов в местных органах. Во Франции, как об этом пи¬
шут французские исследователи, «партии, победившие
на выборах, смотрят на министерства как на свою вот¬
чину» !.
Конкурсная система приема на государственную
службу применяется обычно лишь в отношении долж¬
ностей, не имеющих важного значения для правящих
кругов; там же, где она действует, эта система, по сви¬
детельству американских профессоров государственно¬
го управления М. Хамфри и В. Никса, «выступает как
ширма, за которой часто сохраняется и процветает «си¬
стема дележа»1 2.
Чиновник, занявший теплое местечко по протекция
или в результате темных махинаций, стремится отбла¬
годарить благодетелей, да и себя не забыть. В странах,
где господствует культ денег, многим кажется просто
нелепым находиться на «хорошем посту» и не делать из
этого бизнес. Продажа государственного имущества,
лицензий и концессий по заведомо заниженным ценам,
размещение государственных заказов по умышленно
завышенным ценам, дача разрешений на поставку негод¬
ной продукции или морально устаревших товаров — все
это приобрело широкий размах.
Конгресс США вынужден был даже учредить специ-
1 «Traite...», р.369.
2 «Public Finance», N. Y., 1959, p. 622.
12

альпый орган пересмотра цен по подрядным договорам
(так называемую ренегоциационную комиссию). Под
давлением общественного мнения в ряде стран офици¬
ально введена конкурсная система размещения государ¬
ственных заказов с участием всех фирм, желающих
принять участие в конкурсе. Но несмотря на это, все
бюджетные заказы достаются обычно нескольким круп¬
ным монополиям. Например, доля мелких и средних ком¬
паний в государственных заказах составляет в США
17—20%, а во Франции — 5%. Кроме того, под видом
секретности и сложности заказа, необходимости быстро¬
го освоения новой продукции (например, вооружения)
и соблюдения патентных прав органы финансового кон¬
троля часто санкционируют размещение заказов без
конкурса среди ведущих монополий.
Коррупция превращается во «второй закон стоимо¬
сти», ибо в прибылях ведущих монополий, занятых вы¬
полнением государственных заказов, львиную долю ча¬
сто занимают выгоды в ценах и других условиях поста¬
вок. Однородные предприятия, обойденные при распре¬
делении государственных заказов, нередко даже разо¬
ряются из-за неожиданного для них перелива капитала
через шлюзы, открытые подкупом.
Весомым элементом «второго закона стоимости» слу¬
жит также укрывательство доходов капиталистов от
налогового обложения. И здесь государственные чинов¬
ники и министры очень могут пригодиться. Например,
несколько лет тому назад в Италии было установлено,
что под покровительством самого министра финансов
в течение долгого времени орудовала шайка предприни¬
мателей по беспошлинному импорту табака из Швейца¬
рии (в 40 раз больше шло табака контрабандой, чем по
лицензии). Дельцы построили подводную лодку, курси¬
ровавшую по дну Луганского озера. Стаи обученных
собак с привязанным грузом незаконно переправлялись
через Альпы. Целые контейнеры с табаком, выстрели¬
ваемые ракетой из Швейцарии, опускались в Италии.
Однако министр финансов Трабукки, разоблаченный в
этих контрабандных махинациях, отделался парламент¬
ским обсуждением 16 июля 1965 г.
«Услуги»; оказываемые тем или иным фирмам, обычно
не забываются. После выхода в отставку крупных чинов¬
ников и генералов их часто в благодарность за прошло^
13

монополии берут в свои аппарат управления, назначая
повышенные оклады.
Казнокрадство превратилось в капиталистических
странах в настоящее бедствие для государственных фи¬
нансов. Материалы контрольных управлений полны при¬
меров «крупных нарушений» финансовой дисциплины.
В ежегодных докладах государственного контрольного
ведомства США и двухмесячных донесениях Конгрессу
приводятся на многих десятках страниц сотни примеров
подобных нарушений.
Как типичное явление, присущее капиталистическому
управлению, продажность прямо пропорциональна сте¬
пени экономического, политического и морального загни¬
вания капитализма. Уродливая власть монополий над
обществом приобретает в результате этого еще более
отвратительные черты. С новой силой звучат сейчас сло¬
ва Ф. Энгельса о том, что в буржуазной демократии
«богатство пользуется своей властью косвенно, но зато
тем вернее: с одной стороны, в форме прямого подкупа
чиновников —.., с другой стороны, в форме союза между
правительством и биржей»'.
Коррупция в странах капитализма приобрела такие
масштабы и вызывает такой общественный протест, что,
спекулируя на этом, лидеры буржуазных партий борьбу
против коррупции включают обычно в число главных
пунктов предвыборных обещаний.
Аппарат, предназначенный для подавления классовых
противников буржуазии, выполняя эту свою функцию
безжалостно, всеми находящимися в его распоряжении
средствами, открытыми и скрытыми, не в состоянии,
однако, выступать монолитно вследствие присущих ему
противоречий, все более обостряющихся. Это свойство
неизбежно присуще капиталистической системе управле¬
ния.
Производительные силы в условиях государственно¬
монополистического капитализма вполне созрели для
перехода к социалистическому способу производства. Но
производственные отношения и служащая им надстрой¬
ка находятся в вопиющем несоответствии с развитием
производительных сил. Логически исчерпавшая и мо¬
рально изжившая себя формация, охраняемая государ-
1 К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 21, стр. 172.
14

ством, продолжает свою мучительную стадию существо¬
вания. Это — основное противоречие, питающее осталь¬
ные.	•	.
Вторым следует назвать все более обостряющееся
противоречие между государственным аппаратом и на¬
родом. Коренное несоответствие целей управляющего
субъекта справедливым стремлениям управляемого
объекта — трудящихся масс приводит к функционально¬
му разладу в механизме капиталистического управле¬
ния.
Далее необходимо указать на противоречие, выросшее
в самих недрах этого управления. В силу специализации
современного управления по отраслям и колоссального
роста чиновничества оно все чаще вступает в конфликты
с высшими политическими управленцами, приходящими
в правительственный аппарат на срок до следующих вы¬
боров. «Профессионалы» пытаются навязывать свою во¬
лю и методы решения государственных дел правитель¬
ству и министрам.
Четвертое противоречие сводится к борьбе между выс¬
шим чиновничеством и массой низкооплачиваемого пер¬
сонала. Линия классовой борьбы буржуазии и трудя¬
щихся проходит в рамках государственного аппарата
между бюрократической верхушкой и низшими слоями
служащих.
Пятое противоречие — это постоянные трения между
административным составом с его привилегированным
статусом и широкими правами, с одной стороны, и ис¬
полнительским, научно-техническим, экспертным соста¬
вами, не наделенными такими привилегиями и права¬
ми,— с другой.
К шестому противоречию можно отнести вражду титу¬
лованных чиновников и нетитулованных служащих. Пер¬
вые обладают рядом преимуществ и проявляют касто¬
вые стремления. Сюда добавляются также конфликты
между обуржуазившимися выходцами из трудящихся
классов и служащими, верными традициям тех классов,
к которым они принадлежали.
Седьмое противоречие — это неприязнь между чинов¬
никами контрольных, карательных, разведывательных и
других чисто политических органов и остальной массой
служащих, особенно «технократов», занятых в произ¬
водственной, научно-технической и культурной сферах.
15

Работники центральных органов и периферийных, рас¬
положенные на разных этажах системы государственно¬
го управления, также смотрят друг на друга «косо» и
часто говорят «на разных языках». Таково восьмое про¬
тиворечие.
Далее, обостряются столкновения между старым чи¬
новничеством, уже занявшим важные и привлекающие
посты, и молодыми «новобранцами», претендующими на
эти должности. Это — девятое противоречие.
И наконец, можно указать на каждодневную «войну»
между угодниками, лизоблюдами, подхалимами и донос¬
чиками, обычно пользующимися покровительством обла¬
дателей важных кресел, и чиновниками, верными эле¬
ментарным принципам человеческой морали, гордыми
своим островком «суверенитета» — некоторой духовной
независимостью, обязанными в своей профессиональной
карьере лишь собственному труду. Царящий в аппарате
духовный смрад вынуждает таких немногочисленных
«гордых одиночек» уходить со службы или, продолжая
ее, вести неравную борьбу.
В буржуазном управлении много не только противоре¬
чий, но и всякого рода нелепостей. «Чего вы хотите? —
пишет французский автор Пьер Эскуб,—таково управ¬
ление. Это — нелогично. Это даже абсурдно. Но это —
управление, и не нужно ничему тут удивляться» ’.
Не об абсурдности ли говорят примеры, приведенные
в известном памфлете «Закон Паркинсона»1 2, написан¬
ном профессором Паркинсоном, много лет исследовав¬
шим нравы, царящие в английском государственном
аппарате.
Чтобы лучше разобраться в вопросе о государствен¬
ной службе в современных буржуазных странах, необ¬
ходимо учитывать те новые черты и тенденции развития,
которые присущи государственно-монополистическому
капитализму.
За последние десятилетия процесс превращения моно¬
полистического капитализма в государственно-монополи¬
стический ускорился. Все более широкое применение по¬
лучают различные формы прямого и косвенного государ¬
ственного регулирования, экономического программиро¬
1 «Traite...»,p.336.
2 См. «Закон Паркинсона», «Иностранная литература» 1959 г. № 6.
16

вания и прогнозирования. Система частных монополий
все теснее переплетается с системой государственного
предпринимательства. Современное буржуазное госу¬
дарство все активнее вмешивается в систему социально¬
экономических отношений, конечно, во имя сохранения
буржуазного строя и в интересах обогащения монопо¬
лий, а не в интересах народа.
Усиление государственного вмешательства в экономи¬
ку вызвало глубокие изменения в структуре капитализ¬
ма. В некоторых странах Западной Европы целые отра¬
сли хозяйства были в результате национализации изъя¬
ты из рук частных лиц. Сосредоточение крупных капи¬
талистических предприятий в руках буржуазного госу¬
дарства содействует преодолению некоторых препят¬
ствий на пути экономического развития (экономическое
отставание отдельных отраслей, техническая отсталость
некоторых из них и пр.), которые частные предпринима¬
тели не могли бы или не хотят устранить. В основных
странах капитализма в государственном секторе сосре¬
доточено (округленно) 40% национального дохода,
30% национального богатства, 20—25% работающих по
найму и 35—40% общей суммы оплаты трудовой дея¬
тельности в стране *.
Резко выросла роль непроизводственной сферы и ин¬
фраструктурных отраслей. Система государственных га¬
рантий предпринимателям от множества рисков, сохра¬
нения данных форм собственности, поддерживаемая го¬
сударством, обусловила обрастание частного капитала
толстой скорлупой государственного капитала и государ¬
ственных затрат. Этот государственный нарост на част¬
ном капитале тем толще, чем острее противоречия ка¬
питалистического способа производства. В условиях ра¬
стущей мощи рабочего класса, его организаций частный
капитал может функционировать только под прочным
покровом политико-организационных, военно-полицей¬
ских, судебно-прокурорских и тому подобных наслоений.
Капитализм превратился в самую дорогую и расточи¬
тельную для общества форму хозяйства.
Усиление государственного вмешательства в экономи¬
ку отражается на системе органов империалистического
1 Подробнее об этом см.: А. А н и с и м о в, Финансовый контроль в
капиталистических странах, изд-во «Финансы», 1966, стр. 14—17,
17

государства. В начале XX века в любом из государств
было не более дюжины правительственных ведомств (ми¬
нистерства обороны, иностранных дел, финансов, юсти¬
ций, связи, внутренних дел й некоторые другие). Во вто¬
рой половине XX века к ним прибавилось несколько де¬
сятков новых центральных органов, объектом деятель¬
ности которых являются отрасли общественных отноше¬
ний и национальная экономика. Это — министерства и
ведомства экономики, планирования, промышленности,
торговли, строительства, транспорта, авиации, судоход¬
ства, земледелия, рыболовства, продовольствия, мелио¬
рации, лесного хозяйства, энергетики, жилищного строи¬
тельства, коммунального хозяйства, труда, цен и зара¬
ботной платы, атомной энергии, патентного дела, внеш¬
ней торговли, экономического сотрудничества и др.
На управленческую область все шире начинает влиять
научно-технический прогресс. В капиталистических стра¬
нах сложилась целая система правительственных орга¬
нов по руководству наукой. Во всех звеньях аппарата
повысилась роль советников и экспертов. Если раньше
при составлении парламентских законов и правитель¬
ственных декретов главное слово принадлежало чиновни¬
кам-юристам, то теперь при обсуждении ряда государст¬
венных дел на передний план выдвинулись ученые мно¬
гих областей знаний. Более того, результаты научных
исследований своей убедительностью в какой-то мере
сужают рамки свободы при принятии решений по весьма
важным проблемам внутренней политики и международ¬
ных отношений. За любым ответственным шагом госу¬
дарства стоит не всегда зримая фигура ученого. Многие
заботы государства концентрируются теперь вокруг си¬
туаций, возникших в результате научных исследований.
Высшей государственной тайной является теперь область
научных исследований и созданных на их основе орудий
и средств военной и производственной мощи. Пожалуй,
главным объектом шпионажа стала наука. Величие дер¬
жавы во многом зависит теперь от уровня развития в ней
науки. Раньше такое величие создавали полководцы, ди¬
пломаты, теперь это прежде всего функция научных ла¬
бораторий. Это связано со значительным расширением
внешних функций империалистических государств, стре¬
мящихся использовать достижения науки в своих пре¬
ступных планах, направленных против человечества.
18

Империалистическое государство «полюбило» пауку.
При этом больше половины бюджетных ассигнований на
нее направляется в главных странах капитализма на
прямые военные исследования, а с учетом атомио-косми
веских и биологических работ, имеющих военное значе¬
ние,— до 90%. Колоссальные ресурсы тратятся на раз¬
витие «индустрии смерти». Особое рвение в этом прояв¬
ляют боннские реваншисты. Надеясь на получение ядер-
ного оружия «дипломатическим» путем, они одновремен¬
но ведут лихорадочные работы по модернизации обычно¬
го вооружения и развертывают исследования атомно¬
космических тем. Из четырех управлений Министерства
научных исследований ФРГ все причастны к во¬
енно-техническим проблемам. Первое управление, име¬
нуемое Центральным, ведает официально атомными ис¬
следованиями для мирных целей, но фактически работы
имеют военную направленность. Третье управление от¬
крыто именуется «Ядерным» (одна из его задач — про¬
тивоатомная оборонная техника). Четвертое управление
целиком занято космическими исследованиями. Второе —
Управление общенаучных проблем также поставлено на
службу Бундесверу.
За 20 лет существования (1949—1969 гг.) НАТО в его
рамках израсходовано на гонку вооружении почти
1350 млрд, долларов. Сейчас ежегодные расходы на
милитаризацию в системе этого агрессивного союза пре¬
вышают 100 млрд, долларов.
Соответственно растет доля военнослужащих в общей
численности государственного персонала. Опа составляет
в США и Англии 24%. Сюда добавляется состав граж¬
данских служащих военных ведомств, которые достига¬
ют в Англии 17% от числа гражданских служащих и
9% —в США. Таким образом, милитаризм в прямом его
виде взял на себя одну треть всех служащих. Прямым
выражением поворота буржуазии от демократии к по¬
литической реакции является колоссальное разрастание
военно-полицейской машины. Империалистические госу¬
дарства содержат многочисленную черную рать поли¬
цейских, вооруженных самыми современными средства¬
ми подавления массовых выступлений: 401 тыс. в США
(1964 г.), 131 тыс. в ФРГ (1965 г., без общинных поли¬
цейских), свыше 100 тыс.— во Франции.
19

На аппарат современного буржуазного государства
оказывают влияние не только изменения в области про¬
изводственных отношений и факторы политического ха¬
рактера. Происходящая сейчас научно-техническая ре¬
волюция в громадной степени увеличила потребность в
людях умственного труда, что предполагает широкое
развитие образования. Увеличение расходов на обучение,
медицину, ряд сфер культурного обслуживания стано¬
вится необходимым условием воспроизводства рабочей
силы*. Но в этом проявляется также стремление правя¬
щих кругов избегать крайних форм обострения клас¬
совой борьбы. Государство не может не считаться с тре¬
бованиями трудящихся об улучшении их положения.
Сильное влияние здесь оказывает пример социалистиче¬
ских стран, обеспечивающих трудящимся широкие со¬
циально-экономические права и возможности.
По этой причине за последние десятилетия в механиз¬
ме буржуазного государства значительно возросло чи¬
сло социально-культурных ведомств. Сейчас там почти
повсеместно имеются государственные органы просве¬
щения, культуры, спорта, туризма, здравоохранения, со¬
циального страхования, общественного призрения, на¬
родонаселения, информации и др.
В ваше время империалисты, чувствуя, что они не мо¬
гут остановить победоносное движение коммунизма ло¬
бовой атакой, пытаются любыми средствами ослабить
идейно-политическое его влияние на умы людей, укре¬
пить позиции буржуазной идеологии и морали, увести
массы от политики, подорвать единство трудящихся
стран социализма. Идеологическая борьба в паше вре¬
мя— это острейший фронт классовой борьбы, беском¬
промиссной, непримиримой. В постановлении апрельско¬
го (1968 г.) Пленума ЦК КПСС указывается, что «весь
огромный аппарат антикоммунистической пропаганды
нацелен сейчас на то, чтобы ослабить единство социали¬
стических стран, международного коммунистического,
движения, разобщить передовые силы современности,
попытаться подорвать социалистическое общество изну¬
три. Испытывая серьезные потрясения и сталкиваясь с
крупными провалами во внутренней и внешней полити-
1 «Учение В. И. Лепина об империализме и современность», тд-во
«Наука», 1968, стр. 61.
20

ке. империализм, и прежде всего империализм США,
наряду с авантюрами в военно-политическои области,
все больше усилий направляет на подрывную политиче¬
скую и идеологическую борьбу против социалистических
стран, коммунистического и всего демократического дви¬
жения». Для этого создаются многочисленные государ¬
ственные идеологические учреждения, широко использу¬
ются радио и телевидение.
Указанные выше процессы ведут к колоссальному раз¬
растанию государственного аппарата капиталистических
стран.
Так, из 241 центрального правительственного ведом¬
ства, действовавшего в США к началу 1964 года на фе¬
деральном уровне, были созданы *:
Годы
1814—1863
1864—419-13
1914—1963
Количество
ведомств
9
27
195
Динамика
роста
100
300
2:50
Примечание. 10 ведомств создано с 1789 по 1813 год.
Лишь за последние три года (1961 —1963 гг.) учреж¬
дено 46 новых органов — ровно столько, сколько за пре¬
дыдущие 124 года. Теперь темпы появления новых госу¬
дарственных управленческих центров в 40 с лишним раз
выше, чем в первое столетие существования американ¬
ского государства.
Аналогичное явление происходит и в других странах
государственно-монополистического капитализма.
Под крышей этой надстройки функционирует много¬
миллионная армия чиновников, военных, служащих и
иного государственного персонала. За последние 50 лет
армия всех государственных служащих увеличилась в
6 раз в Японии, в 4,5 раза в США, от 4 до 2,5 раз в Ан¬
глии, Франции, Италии и других крупных странах.
Удельный вес лиц, занятых в государственном секторе,
в общей численности трудоспособного населения состав-
1 Подсчет по данным — «United States Government Organization
.Manual» 1955—56,Washington, GPO.
21

лист 26,1% с США, 25,2% в Англин, 23,4% во Франции,
20,5% в Италии. С учетом государственных предприятий
и работ, выполняемых для государства и оплачиваемых
из бюджета, на государство работает каждый пятый в
Японии и ФРГ, каждый четвертый в Италии, каждый
третий в США, Англии и Франции.
Особенно быстро растет чисто управленческий персо¬
нал. Например, в Италии за 80 лет его численность
увеличилась в 13 раз, в США за 76 лет — в 21 раз,
в Японии за 80 лет — в 45,3 раза *. В США в настоящее
время работают в государственном секторе (без военно¬
служащих) 6 млн. человек управленческого персонала
(и 4 млн. человек в частном секторе). Рост управлен¬
ческих работников повсеместно обгоняет темпы общего
роста занятых. Так, в США с 1920 по 1966 год, т. е. за
46 лет, среднегодовой прирост производственников со¬
ставил 1,6%, а управленцев — 6,8% (т. е. в 4,2 раза бы¬
стрее) 1 2. Буржуазная литература считает законом опе¬
режающий рост управленческих кадров по отношению к
производственникам. Итальянский социолог по пробле¬
мам управления Марио Горини назвал его экономиче¬
ским законом роста управленцев3. В США наблюдаются
следующие показатели соотношения конторских работ¬
ников и непосредственно производственников: 1900 год —
1:40; 1940—1:10; 1960— 1:6; 1969 год—1:5 (поданным
национальной статистики). Аналогичная тенденция и в
других развитых странах.
Быстрый рост численности государственных служащих
сопровождается улучшением квалификации их состава.
Если непосредственно на государство работает в сред¬
нем каждый четвертый занятый, то из общего числа лиц
с вузовским дипломом на государственную службу по¬
ступает каждый второй. Одновременно идет процесс еще
более быстрого роста удельного веса чиновников высо¬
ких служебных и тарифных разрядов; доля низших раз¬
рядов относительно падает. Это отражает общее услож¬
нение функций государства в условиях обострения со¬
циальных противоречий как в национальных рамках, так
1 Энциклопедический словарь Гранат и К0, т. .16, стр. 215—218
(имеется в виду период до первой мировой войны).
2 «Statistical Abstract of the United States», 1967.
3 Mario G o r i n i, tegge economica dell’ acrescimento burocra-
tico, «24 Ore», 9 luglio 1958, Milano.
22

и в международном масштабе. Для их разрешения бур¬
жуазному государству. нужны теперь наряду с много¬
миллионными армиями, судебными и жандармскими чи¬
новниками социологи, психологи и высококвалифициро¬
ванные специалисты по многим другим наукам, как тех¬
ническим, так и общественным.
Но быстрый рост общей численности служащих в ус¬
ловиях государственно-монополистического капитализма
неминуемо приводит к изменениям в их социальном со¬
ставе. Вся масса низшего, младшего и среднего персона¬
ла и часть технических и иных специалистов (ученых,
инженеров, врачей, учителей и др.) рекрутируются те¬
перь и из рядов трудящихся, ибо воспроизводство клас¬
са буржуазии не поспевает за расширением рядов слу¬
жащих. Многие государственные служащие — это люди,
эксплуатируемые монополистическим капиталом, причем
подчас не меньше, чем остальные трудящиеся, и они все
чаще выступают как союзники рабочего класса в борь¬
бе за мир, демократию и социализм. Еще в 1917 году
В. И. Ленин отмечал, что в буржуазном государственном
аппарате «фактическую работу счетоводства, контроля,
регистрации, учета и счета выполняют... служащие,
большинство которых сами находятся в пролетарском
или полупролетарском положении» ’.
Развивая теорию слома буржуазной государственной
машины в ходе социалистической революции, В. И. Ле¬
нин подчеркивал, что помимо преимущественно угнета¬
тельского аппарата у современного буржуазного госу¬
дарства есть и аппарат банков, почты, транспорта и т. д.
Последний, указывал В. И. Ленин, разрушать не следу¬
ет, нужно лишь «отсечь то, что капиталистически уроду¬
ет этот превосходный аппарат, сделать его еще крупнее,
еще демократичнее, еще всеобъемлющее»1 2, «вырвать из
подчинения капиталистам, от него надо отрезать, отсечь,
отрубить капиталистов с их нитями влияния, его надо
подчинить пролетарским Советам...«3.
Эти указания В. И. Ленина имеют принципиальное
значение для правильного политического подхода рабо¬
чего класса к различным слоям государственных слу¬
жащих буржуазных стран.
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 34, стр. 307—308.
2 Та л же, стр. 307.
3 Т а м же.
23

ГЛАВ A I I
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, ВЕДАЮЩИЕ
ВОПРОСАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
П ридавая важное значение вопросам государствен¬
ной службы и расширяя работу в данной области, глав¬
ные капиталистические государства создали разветвлен¬
ную систему органов, сосредоточивающих в своих руках
повседневное руководство этим делом.
Следует различать общие и специальные органы, регу¬
лирующие государственную службу. К общим относятся
парламент, правительство и отраслевые министерства,
которые в разной степени решают в процессе повседнев¬
ного функционирования вопросы, касающиеся работы
государственного аппарата и занятого в нем персонала.
Предметом нашего рассмотрения будут специальные ор¬
ганы, занятые вопросами государственной службы как
главным объектом деятельности.
Среди специальных органов выделяются парламент¬
ские, правительственные, ведомственные, периферийные.
Парламентскими органами государственной службы
являются соответствующие комиссии верхних и нижних
палат парламентов. Состоят они из депутатов, лучше
других знакомых по прошлой своей работе со специфиче¬
скими проблемами построения и функционирования го¬
сударственного аппарата. Комиссии действуют на оди¬
наковых правах с другими отраслевыми комиссиями
(такими, как бюджетные, военные, промышленные,
транспортные, сельскохозяйственные и др.).
Количество их членов зависит, в частности, от общего
числа депутатов. Например, сенатская комиссия государ¬
ственной службы в США состоит из 13 сенаторов, ко¬
миссия палаты представителей (занимающаяся одновре¬
менно и вопросами почты) — из 25 депутатов ’.
1 «Organization and Activity of the U. S. Civil Service Commis¬
sion», 1955, Washington. GPO.
«United States’ Government Organizantion Manual», 1965—66.
Washington, GPO.
24

Комиссии заседают почти круглый год (за исключе¬
нием парламентских каникул). Через них проходят еже¬
годно сотни законопроектов, так или иначе касающиеся
проблем государственного аппарата, в том числе госу¬
дарственной службы — учреждения новых органов, уве¬
личения штатов, введения новых ставок и изменения су¬
ществующих, классификации должностей, изменения
пенсионного законодательства и т. д. Комиссии занима¬
ются также вопросами государственных архивов, прави¬
тельственных публикаций, официальной историографии
и некоторыми другими.
Большой объем работы рассматриваемых комиссий
объясняется и тем, что в буржуазных парламентах нет
специальной комиссии законодательных предположений,
а существуют лишь многочисленные (до четырех десят¬
ков) отраслевые комиссии, каждая из которых предва¬
рительно обсуждает законопроекты по соответствующей
отрасли. Поскольку большинство законопроектов так или
иначе касается вопросов построения и деятельности ап¬
парата, то почти все они согласуются с комиссией госу¬
дарственной службы.
В сфере правительственных учреждений вопросами
кадров, штатов, заработной платы, пенсий и другими
сторонами государственной службы занимается множе¬
ство органов, в том числе министерства бюджета, казна¬
чейства, финансов, государственные контрольные пала¬
ты. Но почти повсеместно существуют и специальные
центральные правительственные органы по вопросам го¬
сударственной службы (на уровне министерств), имею¬
щие различную структуру и компетенцию.
В США, Англии, Канаде и ряде других стран такое
ведомство именуется Комиссариатом государственной
службы, в Италии и Франции—Высшим советом госу¬
дарственного управления. Во Франции, кроме того, су¬
ществуют Управление государственной службы при пре¬
мьер-министре, Высший совет магистратуры, Государ¬
ственный совет и организованные по департаментам ко¬
миссии государственной службы Эти центральные ор¬
ганы имеют большой штат работников. Например, в Ко¬
миссариате государственной службы США занято 4 тыс.,
1 Le statut general des fonctionnaires — «Journal Officiel» 1946,
Loi, N. 46.
25

а и Комиссариате государственной службы Англии
свыше 400 человек
Такого рода органы выступают самостоятельно по
проблемам кадров государственного аппарата и совме¬
стно с бюджетно-казначейскими ведомствами — по во¬
просам штатов, политики заработной платы и пенсий. В
последнем случае эта совместная деятельность допол¬
няется контролем со стороны ведомства государственно¬
го контроля (Контрольной палаты или Главного конт¬
рольного управления), ибо роспись штатов и ставок жа¬
лованья ведет одновременно и орган государственного
контроля и без его регистрации и визы ассигнованные
фонды в счет новых штатов или повышенного жалованья
не могут быть выплачены учреждениями казначейства1 2.
Задачи рассматриваемых органов во всех странах в
принципе совпадают. Так, в США Комиссариат государ¬
ственной службы в соответствии с положением о нем
призван осуществлять следующие основные функции3:
определять совместно с Главным бюджетным управле¬
нием при президенте и Главным контрольным управле¬
нием при Конгрессе организационную структуру и шта¬
ты всех правительственных учреждений, организаций и
предприятий; осуществлять руководство и надзор за про¬
хождением государственной службы работающими чи¬
новниками и приемом нового персонала; руководить кон¬
курсами и конкурсными комиссиями при приеме персо¬
нала на государственную службу; добиваться лояльного
и эффективного с точки зрения государства осуществ¬
ления чиновниками возложенных на них задач; возглав¬
лять работу по соблюдению режима экономии в органах
управления и организовывать постоянное проявление
инициативы чиновничества, поощряя материально и мо¬
рально ценные для господствующего класса начинания;
организовывать внедрение рационализаторских предло¬
жений чиновников в общефедеральном масштабе; по¬
1 «The Budget of the United States Governement for Fiscal Year
ending 1967—68» —Civil Service Commission Estimates for 11965—66.
London HMSO— Civil Service.
2 См. подробнее А. Анисимов, Финансовый контроль в капи¬
талистических странах, изд-во «Финансы», 1966, стр. 40—41.
3 «United States’ Government Organization Manual», 1964—65;
Organization and Activities of the U. S., Civil Service
Commission, 1955, Washington, GPO.
26

стоянно следить за системой и уровнем заработной пла¬
ты; вести классификацию должностей и определение
точных служебных функций по ним; регулировать про¬
движение по служебной иерархии; проводить в необхо¬
димых случаях сокращение штатов; руководить делом
увольнения чиновников по решению органов дисципли¬
нарной юстиции; организовывать подготовку и перепод¬
готовку государственных служащих и другие мероприя¬
тия по повышению квалификации работников управлен¬
ческих органов; разрабатывать новые формы зарплаты,
внедрять их в практику; осуществлять совместно с Фе¬
деральным бюро расследований контроль над соблюде¬
нием государственной тайны в государственном аппара¬
те; вести картотеки и статистику кадров, личные дела
и т. п.; руководить делом выхода в отставку, пенсий и
коллективным страхованием жизни, организовывать про¬
ведение периодических медосмотров служащих; следить
за тем, чтобы чиновники не принимали активного уча¬
стия в деятельности политических партий, наблюдать за
их выступлением в печати, по радио и т. д. с тем, чтобы
«не нарушались интересы государства»; рассматривать
жалобы, проводить по ним расследования и принимать
окончательные решения и осуществлять иные возложен¬
ные на Комиссариат политические, организационные и
административно-технические функции.
При всей широте задач Комиссариата он в вопросах
совершенствования государственного аппарата все же
уступает первое место Главному бюджетному управле¬
нию, которое в лице его Организационного управления ве¬
дает основными проблемами модернизации управления
и внедрения новейших приемов и средств организацион¬
ной техники, координации в общефедеральном масшта¬
бе дела совершенствования государственного аппарата1.
Другими словами, во всем, что касается поддержания
установленного порядка организации работы аппарата,
решающее слово остается за Комиссариатом государст¬
венной службы. В вопросах же изменения этого порядка
и введения новых организационных средств ведущая роль
перешла к Главному бюджетному управлению. Три де¬
сятка его высококвалифицированных и широко эрудиро¬
’ «United States’ Government Organization Manual», 1964—65,
Bureau of Budget, 1955, Washington. GPO.
27

ванных «экспертов эффективности» постоянно заняты
разработкой и внедрением новых методов управления во
всем государственном аппарате.
В этих вопросах еще шире функции бюджетного ве¬
домства Англии. Высший финансовый орган в любом
капиталистическом государстве по своей природе неиз¬
бежно участвует в приспособлении управленческой
структуры в целом как в государственном аппарате, так
и в национализированной экономике, к интересам гос¬
подствующих классов и является центром, призванным
возглавлять не только модернизацию, но и повседневный
контроль за эффективным использованием действующей
организационной структуры.
Из капиталистических стран, пожалуй, раньше других
значение этого поняли в Англии1. Там произведено раз¬
граничение функций управления государственной служ¬
бой между двумя органами — Комиссариатом государст¬
венной службы и Казначейством. В отличие от США,
где упомянутый выше Комиссариат наделен большими
правами в области формирования и проведения политики
в отношении государственных кадров, в Англии это пра¬
вительственное ведомство занято лишь вопросами выра¬
ботки нормативных положений о прохождении государ¬
ственной службы, составлением программ и методики
проведения конкурсного приема на открывшиеся вакан¬
сии в аппарате, проведением самих конкурсов и отбором
кандидатов на чиновничьи посты. Короче говоря, дея¬
тельность Комиссариата ограничивается приемом на
государственную службу. Этот своеобразный «призыв¬
ной пункт» передает новобранцев в армию чиновников,
и здесь его власть кончается.
Дальше действует уже Казначейство. Нужно иметь в
виду, что оно по своему статусу выше обычного прави¬
тельственного финансового ведомства и выступает одно¬
временно как министерство финансов, центр экономиче¬
ской координации (когда нет самостоятельного мини¬
стерства экономики), центральный орган, ведающий во¬
просами кадров государственного аппарата, политиче¬
ский центр правящей партии (два представителя правя¬
щей партии являются партийными организаторами в пар¬
1 Britain, An Official Handbook, cd., London, HMSO— Civil
Service. Treasury.
28

ламенте, а министр по делам парламент — заместите¬
лем канцлера Казначейства) ’.
Непременный министр Казначейства* 2 (постоянный
глава ведомства, не сменяющийся при выборах) счи¬
тается официальным главой государственной службы (с
1919 года). Ему непосредственно подчиняется один из
четырех департаментов Казначейства — Департамент
государственных кадров, ведающий вопросами продви¬
жения по службе, повышения в чине, перевода из одного
класса (состава) в другой, установления и повышения
окладов, переводов из одного учреждения в другое, вы¬
движения, премирования, представления к награде,
увольнения в отставку, назначения пенсии и т. п.
Работу по вопросам кадров и государственной служ¬
бы, проводимую Казначейством под руководством его
непременного министра, можно разделить на три части:
контроль за соблюдением штатной дисциплины, регули¬
рование прохождения службы и заработной платы, со¬
вершенствование государственного аппарата и рациона¬
лизация труда служащих.
Применительно к первой задаче в настоящее время
Казначейство ограничивается лишь контролем над шта¬
тами в противоположность довоенному периоду, когда
оно непосредственно управляло штатным делом: само
устанавливало, увеличивало и сокращало штаты всех
министерств. В годы войны вопросы регулирования шта¬
тов были переданы самим министрам с сохранением за
Казначейством общего руководства и контроля относи¬
тельно штатов. После войны Казначейство попыталось
снова сконцентрировать у себя все эти функции, но они
тем не менее в основном остались за министерствами (с
образованием в них Управлений кадров и штатов). Если
до войны Казначейство решало вопрос по каждой штат¬
ной единице министерств (дополнительный наем на ра¬
боту даже уборщицы или помощника секретаря решался
в Казначействе), то теперь оно устанавливает для ве¬
‘Britain, An Official Handbook, ed. London, HMSO — Civil
Service. Treasury.
2 Он 'именуется также «постоянным министром». Таковым он на¬
зывается ввиду своей несменяемости после очередных выборов, ког¬
да на пост политического министра назначается деятель от победив¬
шей партии. Непременный министр—специалист отрасли, а министр
кабинета—как правило, пет.
29

домств лишь общие штаты по составам (административ¬
ный, исполнительский, секретарский, инженерно-техни¬
ческий, научный и т. д.) и соответствующий фонд зара¬
ботной платы без вхождения в детали внутреннего регу¬
лирования штатов в этих пределах.
Увеличение штатов без санкции Казначейства не до¬
пускается. В отношении должностей административного
состава (около 3 тыс. единиц во всем государственном
аппарате) Казначейство осуществляет непосредственное
управление. Они замещаются по указанию Департамента
государственных кадров, а назначение на посты непре¬
менных министров, заместителей министров, руководи¬
телей самостоятельных ведомств производится премьер-
министром по докладу непременного министра Казна¬
чейства. При назначении высших чиновников премьер
полностью использует свои права первого лорда Казна¬
чейства.
Все непременные министры (первые заместители ми¬
нистров) хотя и назначаются фактически премьером, но
считаются назначенными Казначейством. Это связано с
тем, что согласно английскому бюджетному праву глав¬
ным распорядителем кредитов во всех министерствах
является не министр (как в других странах), а непре¬
менный министр, который по вопросам бюджетным и
финансовым подчиняется парламенту и Казначейству, а
не своему министру и считается «лицом, приставленным
к данному министерству Казначейством».
В части заработной платы и общего регулирования
государственной службы за Казначейством сохраняют¬
ся самые широкие права. Классификация, должностные
оклады, надбавки, перевод в другой разряд — все эти
вопросы решаются только с одобрения Казначейства.
Непременные министры не имеют права повышать окла¬
ды сотрудникам и изменять их правовое положение. Счи¬
тается, что служащий, работая в данном министерстве,
не является, однако, его служащим, а находится на го¬
сударственной службе вообще (временных служащих во
все министерства набирает Управление назначений Ми¬
нистерства труда). В той мере, в какой Казначейство не
занимается конкретным регулированием заработной пла¬
ты и статуса служащих, ему принадлежит право конт¬
роля.
Рационализация труда служащих и работы государ-
3(1

ствепного аппарата в целом — одна из важных функций
Казначейства. Во всех крупных министерствах Англии
имеются научно-оперативные отделы, известные как
«О. и М.» («Оргэнайзейшн энд Методе»1). Это — отделы
научной организации труда, техники управления и со¬
вершенствования аппарата. Они представляют собой на¬
учно-исследовательские центры соответствующих отрас¬
лей управления. Общим центром научной организации
труда и управления является Департамент государствен¬
ных кадров1 2, точнее, его Отдел научной организации
труда в государственном аппарате во главе с заместите¬
лем непременного министра. Он координирует работу
всех министерств в области совершенствования государ¬
ственного управления, но в отличие от всех других ор¬
ганов Казначейства не имеет контрольных прав. Это —
консультативный орган, его разработки и предложения
не имеют обязательной силы для ведомств. Но когда на¬
чальник Отдела научной организации управления убеж¬
ден, что его предложения принесут пользу и дадут эко¬
номию, он вносит непременному министру соответствую¬
щий проект распоряжения, обязательного для всего ап¬
парата (поскольку непременный министр Казначейства
является, как уже отмечалось, официальным главой всей
государственной службы страны).
Функции правительственных органов, ведающих госу¬
дарственной службой, отчетливо раскрываются при рас¬
смотрении организационного построения их. аппарата.
В США Комиссариат государственной службы состоит
из: а) центрального аппарата; б) 11 периферийных уп¬
равлений; в) 700 инспекционных групп и г) 1900 местных
информационных точек3. В центральный аппарат входят
три возглавляющих его комиссара, пять управлений, два
департамента и три бюро.
Руководит Комиссариатом главный комиссар. С ним
по всем вопросам руководящих кадров федерального
правительства консультируется президент. Он — главный
1 «Revue internationale des Sciences administratives», 1965 N 3,
p. (1957, Bruxelles.
«Traite...», pp. 534—754.
2 В Англии теперь поставлен вопрос о выделении Департамента
государственных кадров в самостоятельное ведомство.
3 «Organization and Activity...», United States Civil Servis Com¬
mission, 1955.
31

его советник и докладчик по вопросам организационного
руководства аппаратом и расстановки кадров в феде¬
ральном управлении. Комиссар в США олицетворяет со¬
бой ту миссию, которую в Англии выполняет непремен¬
ный министр Казначейства.
Второй комиссар замещает главного в случае его от¬
сутствия, осуществляет координацию деятельности всего
аппарата Комиссариата, ведает кадрами центральных
его звеньев и поддерживает постоянную связь с Конгрес¬
сом, в частности с сенатом, который в соответствии с
конституцией утверждает назначение высших чиновни¬
ков. Если главный комиссар — консультант президента,
то второй комиссар — посредник между Конгрессом и
Комиссариатом.
Третий комиссар — главное лицо по выполнению при¬
нятых решений. В связи с этим он ведает всеми основ¬
ными вопросами деятельности Комиссариата. У него со¬
средоточиваются все материалы и документы данного
органа. Он же вносит на совместное решение трех ко¬
миссаров вопросы назначения или представления к наз¬
начению кадров правительственной номенклатуры. Он
же — председатель Межминистерской консультативной
коллегии, созываемой ежемесячно и состоящей из на¬
чальников управлений кадров министерств, самостоя¬
тельных главных управлений, комитетов и автономных
учреждений. Ему подчиняется Управление делами, ве¬
дающее всеми документами, поступающими свыше и из
управлений и других звеньев центрального аппарата.
В Управлении делами сосредоточена вся документа¬
ция, статистические сводки, обзоры, протоколы Комисса¬
риата и Межминистерской консультативной коллегии.
Управляющий делами и его аппарат консультируют чле¬
нов Конгресса, чиновников министерств и автономных
центральных ведомств, отделов найма, групп ветеранов
и других учреждений и организаций, занимающихся во¬
просами кадров.
Велика роль функциональных подразделений Комис¬
сариата. Так, Планово-координационное управление ве¬
дает разработкой программ исследований в области шта¬
тов государственного аппарата, проводит координацию
с целью недопущения дублирования и содержания лиш¬
него персонала, составляет проекты законов, распоряже¬
ний, инструкций и приказов по вопросам управления,
32

кадров и 'штатов, проводит работу по улучшению руко¬
водства кадровыми делами в министерствах и других
ведомствах, подсказывает новые методы руководства в
данной области, вносит улучшения в существующую
практику. Управление составляет также экзаменацион¬
ные программы по проведению конкурсов, руководит де¬
лом повышения квалификации сотрудников аппарата,
издает инструкции и наставления по классификации
должностей (а в государственном аппарате США их в
настоящее время 15 тыс. наименований). Это управление
поддерживает связь с предпринимателями и профсою¬
зами по вопросам труда и заработной платы служащих.
Управлению кадров центральных ведомств поручены
вопросы штатов и заработной платы всех мини¬
стерств и других центральных ведомств, расположенных
в столице и округе Колумбия, т. е. оно занимается толь¬
ко кадрами центрального федерального аппарата. Уп¬
равление действует как орган набора, организации кон¬
курсных экзаменов и централизованный стол личного со¬
става (выдача справок) в отношении чиновников, рабо¬
тающих в учреждениях, расположенных в Вашингтоне.
Но она занимается и множеством других дел, в частно¬
сти выдвижением служащих в пределах каждого мини¬
стерства, переводом из одного ведомства в другое,
подготовкой кадров для центрального аппарата, комп¬
лектованием коллегий экзаменаторов, коллективным
личным страхованием. Управление рассматривает и раз¬
решает жалобы служащих в Вашингтоне по вопросам
трудовых прав, ведает вопросами выхода в отставку, ме¬
дицинским освидетельствованием чиновников, картоте¬
кой и личными делами. Управление рассматривает также
жалобы и заявления служащих США, работающих за
границей.
На Инспекционное и контрольно-классификационное
управление возложен надзор за работой управлений
кадров в министерствах, за правильным отнесением ими
своих чиновников к соответствующим классам, проведе¬
ние ревизий и обследований с последующим докладом
комиссарам о результатах.
Управление периферийных органов руководит один¬
надцатью периферийными управлениями, координируя
свою работу с другими центральными органами. Каж¬
дое периферийное управление расположено в одном из
2 А. Анисимов
33

крупных городов четырех-пяти штатов и ведает вопроса¬
ми штатов и кадров государственных учреждений, рас¬
положенных в его географическом районе. Основная их
функция — надзор. Для этого они имеют свыше 700 ин¬
спекционных групп. Инспектора назначаются периферий¬
ными управлениями и утверждаются Комиссариатом.
Кроме групп, постоянно разъезжающих по территории
соответствующих штатов, в узловых почтовых конторах
созданы информационные центры государственной служ¬
бы— всего их 1100. Они в свою очередь опираются на
1900 информационных точек в муниципалитетах. Аген¬
ты этих точек совмещают работу там с исполнением
функций почтовых служащих. Главная задача информа¬
ционных точек — наблюдение за местными чиновниками,
прием жалоб от населения на местных служащих и сооб¬
щение об этом по инстанции. Агенты часто используют¬
ся как доносчики на «неблагонадежных» чиновников.
Административно-финансовое управление ведает коор¬
динацией работы чиновников Комиссариата по админи¬
стративным и хозяйственно-снабженческим вопросам,
удержанием налогов и взносов и т. п.
Апелляционный департамент рассматривает обраще¬
ния в Комиссариат по вопросам юридического характера
и представляет соответствующие доклады комиссарам
(в компетенцию департамента не входят вопросы недо¬
пущения участия чиновников в политических партиях и
дискриминации).
Департамент заграничных служащих следит за рабо¬
той и поведением американских служащих, занятых в ор¬
ганах ООН и других международных организациях, и
делает через Госдепартамент представления соответст¬
вующим органам по этим вопросам.
Юридическое бюро дает консультации комиссарам по
правовым вопросам политического характера и обеспе¬
чивает повседневной юридической консультацией весь
аппарат Комиссариата. Бюро консультирует также ми¬
нистерства, конгрессменов, прокуроров, имеющих дела
в Комиссариате. Оно, кроме того, составляет законо¬
проекты и дает заключения по законодательным предпо¬
ложениям, составленным другими органами. Бюро сле¬
дит за соблюдением «Закона Хатча» (запрет служащим
участвовать активно в деятельности политических пар¬
тий). Оно же представляет Комиссариат в судах.
34

Бюро соблюдения служебной тайны осуществляет ме¬
роприятия по недопущению разглашения сведений, от¬
несенных к разряду секретных, и докладывает о наруше¬
ниях в этой области Совету национальной безопасности.
Оно дает министерствам указания о порядке пользова¬
ния секретными материалами и их хранении.
Бюро общественной информации следит за публика¬
цией конкурсных объявлений в соответствующих изда¬
ниях, информирует в печати о работе Комиссариата и
его решениях, издает справочники, брошюры, дает ра¬
диообъявления и т. п.
В Англии Комиссариат государственной службы 1 воз¬
главляется первым комиссаром государственной служ¬
бы, которому подчинены остальные четыре комиссара
(комиссар-директор, комиссар-секретарь и два колле¬
гиальных комиссара). Кроме них в этом органе рабо¬
тают полсотни чиновников высокого ранга с распоряди¬
тельными функциями. Около 80 служащих являются
специалистами по отраслям управления и относятся к
исполнительному составу.
Комиссариат ведает в основном подборо,м и зачисле¬
нием кадров чиновников. В вопросах штатов и политики
заработной платы решающая роль принадлежит Казна¬
чейству, конкретнее — его Управлению государственных
кадров.
Организационно этот департамент имеет следующую
структуру: 1. Отдел кадров и штатов Казначейства. 2.
Отдел кадров и штатов гражданских министерств. 3. От¬
дел штатов военных ведомств. 4. Отдел кадров и штатов
ведомств, прямо подчиненных Казначейству. 5. Отдел
кадров и штатов иностранного и колониального ве¬
домств. 6. Отдел штатов полиции, судов и прокуратуры.
7. Отдел общих вопросов государственной службы.
8. Отдел пропорций в зарплате. 9. Отдел назначений.
10. Отдел перевода в отставку и пенсий. И. Отдел под¬
готовки и переподготовки кадров государственного ап¬
парата. 12. Научно-исследовательский отдел (институт).
В Италии с 1956 года функционирует Высший совет
государственного управления при председателе Совета
Министров. По закону во главе Совета стоит премьер-
1 «Estimates 1966—67», London, IIMSO — Civili Service Commis¬
sion.
35

министр или назначенный им министр1. В Совет входят
ординарные и чрезвычайные члены. Ординарные назна¬
чаются указом президента по представлению премьер-
министра в следующем составе: Генерального государст¬
венного казначея; двух юристов Государственного совета
(высшего совещательного органа правительства); двух
юристов Контрольной палаты в ранге не ниже советни¬
ка — по представлению председателей этих двух орга¬
нов; четырех чиновников, назначаемых премьер-минист¬
ром, в ранге не ниже генерального инспектора или ему
приравненного, двое из которых должны быть из пери¬
ферийных органов (области, провинции, коммуны); ге¬
неральных директоров (заместитель министра или на¬
чальник управления) от каждого министерства; двух
заместителей генерального прокурора, выдвинутых им;
двух ординарных профессоров университета, выдвинутых
министром просвещения; 15 государственных служащих
от всех отраслей, из них: три из среды руководяще-адми¬
нистративного и научного состава, три из экспертного,
три из исполнительского, три из вспомогательного со¬
става и три из числа государственных рабочих, выдви¬
нутых соответствующими профсоюзными организациями
путем выборов с выдвижением на каждый пост не менее
двух кандидатов.
За исключением генерального казначея, члены Совета
могут быть назначены через три года и на новый трех¬
летний срок. Во время нахождения в Совете они могут
быть переведены на пенсию, подвергнуты взысканию или
переведены на другую работу (по основной должности)
только по личной просьбе и с разрешения Совета.
Чрезвычайными членами Совета с решающим голосом
являются: начальник Генерального штаба — по вопросам
военной подготовки государственных служащих, предо¬
ставления льгот бывшим участникам войны, устройства
на гражданскую службу демобилизованных унтер-офи¬
церов; председатель Высшего совета санитарной служ¬
бы— по вопросам охраны санитарной гигиены в государ¬
ственных учреждениях; председатель Совета обществен¬
ных работ — по вопросам строительства зданий для
государственных учреждений; заместитель председателя
1 La formazione proffessionale del pubblico impigo, «.Mondo Eco-
mico», 1956, №r 2, p. 35—40.
36

Высшего совета просвещения — по вопросам, связанным
с подготовкой и переподготовкой государственных слу¬
жащих; начальник полиции, командующий корпусом
карабинеров; главнокомандующий «финансовой гвар¬
дии»— по вопросам сотрудничества полицейских сил с
аппаратом управления; председатель Пенсионной кассы
государственных служащих — по вопросам пенсий и по¬
собий; генеральный директор исправительно-каратель¬
ных учреждений — по вопросам этих учреждений; гене¬
ральные директора автономных государственных пред¬
приятии — по вопросам этих предприятий.
Высший совет государственного управления является
совещательным органом правительства по вопросам, об¬
щим для всех звеньев государственного аппарата (про¬
хождение государственной службы, организация, функ¬
ционирование и совершенствование аппарата). Одна из
главных забот Совета — вопросы правового положения
государственных служащих, системы их заработной пла¬
ты и пенсий. Совет собирается по предложению премьер-
министра и получает от пего задания обсудить тот или
иной вопрос и сформулировать свои предложения для
правительства. Рекомендации-решения выносятся боль¬
шинством голосов в присутствии не менее половины чле¬
нов Совета.
Во Франции главным специальным органом по вопро¬
сам государственной службы выступают Управление го¬
сударственной службы при премьер-министре и создан¬
ная в 1962 году Межминистерская комиссия во главе с
се президентом; по вопросам функционирования судеб¬
но-прокурорских органов — Высший совет магистрату¬
ры; во вопросам правового положения государственных
служащих — Государственный совет. Вопросами приема,
увольнения, определения классных чинов, регулирования
заработной платы занимаются департаментские комис¬
сии государственной службы '.
Для государственного аппарата капиталистических
стран характерно наличие в министерствах двух круп¬
ных управлений: Управления кадров и штатов и Финан¬
сового управления. Они задают тон всему министерству.
Несмотря на наличие общегосударственных органов по
кадрам и штатам, соответствующие управления в мини¬
1 «Journal Officiel», 1946, Loi № 46, р. 2294.
37

стерствах сохраняют свое высокое положение. Более
того, существование правительственного центра по кад¬
рам и штатам даже придает им дополнительную важ¬
ность. Правительственные и ведомственные органы по
кадрам и штатам дополняют друг друга. Правительствен¬
ный орган руководит, направляет, координирует и кор¬
ректирует их деятельность.
Начальники управлений кадров и штатов всех мини¬
стерств находятся в постоянном контакте. Например, в
США Межминистерская консультативная коллегия, со¬
стоящая из начальников управлений кадров мини¬
стерств, созывается ежемесячно на свои заседания, где
встречаются высшие чиновники по кадрам всех цент¬
ральных ведомств'.
В Англии координация по вопросам штатов и заработ¬
ной платы административного состава осуществляется
Казначейством, а по остальным вопросам кадров — Ко¬
миссариатом государственной службы.
В Италии в каждом министерстве функционирует Ад¬
министративный совет, состоящий из начальников уп¬
равлений министерства и возглавляемый статс-секрета¬
рем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже
одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и струк¬
туре штатов по управлениям, принимает решения по
конкурсному отбору на вакантные должности (решение
вопроса о выборе одного из трех первых прошедших по
конкурсу). Решения принимаются большинством го¬
лосов.
Местные органы государственной службы существуют
в штатах, департаментах, областях, провинциях и регу¬
лируют вопросы, касающиеся местного чиновничества.
В США такие органы, функционирующие на основе за¬
конодательства штатов, весьма различны как по построе¬
нию, так и по компетенции. Это обусловлено предостав¬
лением самим штатам права решать ряд вопросов сво¬
его чиновничества. В графствах также имеются комис¬
сии государственной службы.
Координации деятельности комиссий государственной
службы штатов и графств и местных органов федераль¬
ного Комиссариата государственной службы по сути де¬
1 «United States’ Government Organization Manual», 1964—65 —
Givil Service.
38

ла net. В штатах и графствах в систему комиссий госу¬
дарственной службы входят все местные служащие, за
исключением учителей школ штатов и графств. Во мно¬
гих штатах нет и комиссий, а вместо них учреждена
должность директора по кадрам. Это объясняется в зна¬
чительной мере тем, что там господствует система «побе¬
дителю— добыча»: с приходом губернатора от другой
партии сменяется большая часть высокооплачиваемых
служащих штата.
В дополнение к тому, что на ряд должностей в феде¬
ральных органах (в Вашингтоне) назначают представи¬
телей штатов, в самих штатах на местную службу при¬
нимаются только их жители. Некоторое исключение
делается только в отношении научно-технических долж¬
ностей, врачей, городских архитекторов-инженеров и
школьных инспекторов. Графства самостоятельны в
вопросах назначения на должности в свои и в муници¬
пальные органы.
В других буржуазных странах также функционирует
соответствующий аппарат на областном и муниципаль¬
ном уровне в отношении муниципальных и областных
служащих. В британских источниках указывается, что
взаимного «проникновения» между государственными и
местными служащими нет. Случаи перехода с местной
службы па государственную весьма редки. Эти службы
развиваются как бы параллельно.
Даже краткое описание органов управления, ведаю¬
щих вопросами штатов и кадров государственных служа¬
щих, их заработной платы и пенсий, показывает, что
буржуазные государства создали довольно сложную ма¬
шину по преимуществу централизованного регулирова¬
ния всех этих вопросов. Тем самым признается их важ¬
ность для совершенствования государственного аппарата.
Создание таких специализированных органов объяс¬
няется и стремлением господствующих классов придать
государственной службе большую относительную само¬
стоятельность, чтобы в обстановке обострения всех со¬
циальных противоречий на чиновничество меньше влия¬
ли отдельные политические группировки и оно лучше
служило общим интересам господствующего класса.
Учитывается также, что занятые множеством постоянно
возникающих текущих проблем внешнеполитического,
общенационального характера, правительства сами фак¬
39

тически почти не имеют возможности вникать во внут¬
ренние дела государственной службы, а это при отсутст¬
вии специальных органов привело бы к ослаблению конт¬
роля «верхов» за чиновничеством.
Создание центральных ведомств по вопросам государ¬
ственной службы отражает общую тенденцию центра¬
лизации управления, свойственную государственно-мо¬
нополистическому капитализму. В буржуазной управ¬
ленческой науке, как правило, всячески превозносятся
сложившиеся организационные основы и принципы по¬
строения аппарата, ведающего государственной служ¬
бой, как якобы полностью соответствующие выводам
теории и вытекающие из лежащих в их основе психоло¬
гических моделей. Унификация процедуры «управления
управленцами» и координация этой деятельности рас¬
ширяются. В целом попытки привлечения научных
средств в управление и здесь увеличиваются. Но в усло¬
виях обостряющихся противоречий, органически прису¬
щих капиталистическому управлению, наблюдаются и
процессы, дезорганизующие его систему и часто сводя¬
щие на нет усилия многочисленных научных и практиче¬
ских центров, занятых в данной области. Реально суще¬
ствующий механизм управления на поверку оказывается
далеким от тех оценок, какие обычно даются ему в бур¬
жуазной управленческой науке.
Учреждение независимых от министерств и стоящих
в известном смысле над ними самостоятельных органов
«управления управленцами» далеко не обеспечивает до¬
стижения того положения, к которому стремятся специа¬
листы в области управления. Сами организационные ос¬
новы, кажущиеся на первый взгляд отражением наибо¬
лее рационального решения проблем, используются как
средство удовлетворения эгоистических интересов пра¬
вящих групп или служат формой компромисса при «де¬
леже добычи» между победившими на выборах буржуаз¬
ными партиями. Более того, даже вполне разумные и
логичные установления нередко приобретают в условиях
современного капитализма превратную сущность и вы¬
полняют функции, прямо противоположные тому, что
предусмотрено в правовых актах.
Наличие единого центра по вопросам государственной
службы в лице коллегиальных комиссаров (комиссар-
ная система) на деле не достигает всех тех целей, кото¬
40

рые перед ним поставлены. Специализация, отраслевая
централизация, необходимость быстрой реакции на вновь
возникшие явления, ускоряющийся процесс «морального
износа» организационной техники в силу научно-техни¬
ческого и организационного прогресса делают комис-
сарную систему в ряде случаев не вполне пригодной. Она
связывает отраслевые министерства решениями комис¬
саров государственной службы, часто некомпетентных в
специфике отраслевого управления. Кроме того, она дей¬
ствует на замедленных скоростях (от подачи конкурс¬
ных заявлений до зачисления на должность проходит в
среднем шесть месяцев). Первое обстоятельство исполь¬
зуется победившей на выборах партией, второе — в
большей мере отвечает общим интересам капиталистов
как правящего класса.
Из-за такой противоречивости целей и средств в бур¬
жуазной управленческой науке за последние годы уча¬
стились требования об отмене или значительной реорга¬
низации комиссарной системы как устарелой. Государ¬
ственная исследовательская комиссия Канады по про¬
блемам организации государственного управления при¬
шла к выводу, что исключительно высокая ответствен¬
ность государственных органов в нынешних условиях
требует передачи всех важных вопросов государственной
службы самим министерствам как органам, наиболее
компетентным в специфических нуждах своих отраслей.
Существование Комиссариата государственной службы,
вмешивающегося в вопросы кадров отрасли, она считает
алогизмом'. Американские исследователи проблем уп¬
равления Корсон и Харрис считают, что большинство
комиссаров, назначаемых исключительно по соображе¬
ниям захвата важных политических постов партией, вы¬
двигающей этих лиц, имеют совершенно недостаточное
для выполнения своей функции образование, обладают
лишь поверхностными или даже не обладают никакими
знаниями в данной области1 2. Латиноамериканский спе¬
циалист по управлению Эктор Атилио Пухоль считает
совершенно неприемлемой комиссарпую систему, не под'
1 «Canada — Commission royale сГ enquetc sur 1’ organisation du
Gouvernemant», Ottawa, 1962., Vol. 1, Qestion de la Fonction nublique
pp. 278—285.	’
2 J. Corson and J. Harris, Public Administration in Morren
Society, N. J. .Me. Grow-Hill, 1963, , p. 42.
41

ходящей со всех точек зрения и называет ее «белым сло¬
ном» управленческой науки, т. е. логически порочной
моделью с позиции принципов организационной науки1.
Многими авторами признается неприемлемой и дру¬
гая система, действующая в качестве альтернативы по
отношению к комиссарной или действующая параллель¬
но с ней, а именно: руководство государственной служ¬
бой высшим бюджетным ведомством страны, ибо при
ней правительственный финансовый орган решает во¬
просы руководства государственным управлением пре¬
имущественно с позиции экономии бюджетных средств,
что далеко не всегда совпадает с высшими интересами
управления.
К этому следует добавить, что сама практика в бур¬
жуазных странах придерживается иной системы подбо¬
ра кадров на наиболее ответственные посты, задевающие
жизненные интересы правящей верхушки. Такие посты
изъяты из ведения специальных органов государствен¬
ной службы. Ими распоряжаются непосредственно пре¬
зиденты и премьер-министры — наиболее доверенные
лица господствующего класса. Сюда относятся посты
министров и начальников самостоятельных правитель¬
ственных ведомств, главных управлений и их заместите¬
лей, начальников ряда управлений, бюро и комитетов,
должности судей, послов, посланников, консулов и мно¬
гие другие.
Различные монополии, партии-победители стремятся
протащить на высокие государственные посты «своих
людей». Для этого в США используется, например, по¬
рядок подконтрольного распределения теплых мест в
госаппарате — одобрения Сенатом лиц, назначаемых
главой государства — президентом. Поскольку в Се¬
нате заседают многочисленные ставленники и хозяева
монополий, они решают кадровые вопросы с вполне по¬
нятных позиций. Когда президент США решил назна¬
чить на пост министра обороны президента гигантской
автомобильной компании Макнамару, Сенат легко и
быстро одобрил это назначение. Когда же в демагогиче¬
ских целях президент иногда рекомендовал на посты
своей номенклатуры представителей негритянских кру-
1 Hector Atilio Pujol, El establesimiento de la carrera ad-
ministrativa en el Servicio Civil de America Latina, Caracas, 1963, p. 13.
42

1'ов, Сенат или долго тянул с одобрением, или «застав¬
лял» президента «перерешить» назначение. В истории
США было много скандальных дел по поводу «дележа
добычи» в Сенате. Изучая систему сенатского утверж¬
дения назначений на ключевые посты в управлении,
французский ученый Конак приходит к выводу, что эта
система лишь «усиливает диктатуру «боссов» и корыст¬
ных группировок» *.
Совершенно несостоятельны попытки представить ор¬
ганы, ведающие вопросами государственной службы, не¬
политическими, надпартийными и общенациональными
учреждениями. На деле эти органы служат правящей
верхушке и, совершенствуя механизм современного бур¬
жуазного государства, исходят из интересов эксплуата¬
торских классов.
1 J. Conac, La fonction publique ans etats-Unis, Paris Colin
1958, p. 59.

ГЛАВА III
ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Порядок прохождения службы в государственном ап¬
парате во всех капиталистических странах почти одина¬
ков. Основные правовые нормы на этот счет содержатся
часто в конституциях. В их развитие издаются органи¬
ческие законы о государственной службе. Кроме того,
правительством принимаются декреты, постановления и
распоряжения по отдельным отраслям управления и
классам чиновников. Специальные органы, ведающие
вопросами государственной службы, разрабатывают под¬
робные инструкции и циркуляры по технике проведения
в жизнь нормативных актов о государственной службе,
изданных вышестоящими инстанциями. Вся эта совокуп¬
ность норм очерчивает статус чиновника и создает систе¬
му отношений, именуемую порядком прохождения госу¬
дарственной службы. Часто эти нормы объединяются в
Устав государственной службы. Издаются также «Спра¬
вочники чиновника» или «Памятки о государственной
службе», которые имеют немалое практическое зна¬
чение.
Определяя детально права и обязанности чиновников,
государство стремится направить их деятельность в нуж¬
ное для него русло. Знание государственными чиновни¬
ками и служащими своего правового положения способ¬
ствует «лучшей» организации работы буржуазного госу¬
дарственного аппарата, т. е. повышению его классовой
направленности. Наличие кодифицированных норм, ре¬
гулирующих государственную службу, облегчает конт¬
роль высокопоставленных сановников над основной мас¬
сой служащих, вербуемых из среды трудящихся. В то же
время оно облегчает изучение студентами, которые го¬
товятся к чиновничьей карьере, материала по этому
предмету.
Правовые нормы регулируют прежде всего прием на
44

государственную службу. Различается прием по конкур¬
су и без него. Принятый без конкурса обладает значи¬
тельно меньшими правами. Он может быть уволен со
службы с предупреждением, сделанным за определен¬
ный срок, и лишается права жаловаться по этому вопро¬
су в административном порядке. Он не может претендо¬
вать на такую же пенсию, как принятые по конкурсу,
и т. д. В основных капиталистических странах сейчас
лишь меньше одной трети государственных служащих
относятся к данной категории, свыше двух третей при¬
няты по конкурсу.
Необходимость конкурсного приема мотивируется
стремлением укомплектовать аппарат работниками вы¬
сокой эрудиции и деловых качеств, не допустить проник¬
новения на государственную службу лиц по приятель¬
ским и родственным связям. Но за этим скрывается дру¬
гая задача конкурсной системы — воспрепятствовать
поступлению на ответственные должности выходцев из
трудящихся классов.
Различаются два вида конкурса: широкий и ограни¬
ченный. В первом могут участвовать все желающие. При
ограниченном конкурсе выдвигаются предварительные
условия — наличие диплома о специальном образовании
(высшем или среднем) или ученой степени. По широко¬
му конкурсу принимаются на административные, секре¬
тарские и исполнительские должности. По ограниченно¬
му—на те, которые требуют специальных знаний: инже¬
неры, врачи, учителя и т. п. В отношении ряда более от¬
ветственных должностей повсеместно действует система
двух конкурсов, причем второй проводится через три —
пять лет после первого и только после второго конкурса
производится зачисление на основную должность. В про¬
межутке между первым и вторым конкурсом (период
конфирмации) происходит практическое всестороннее
изучение чиновником специфики службы и изучение ра¬
ботника вышестоящими инстанциями-
Во всех случаях о предстоящем конкурсе должно
быть сообщено в официальном вестнике (государствен¬
ном, областном, муниципальном). Когда вакантна долж¬
ность в муниципалитете, то объявление помещается, как
правило, лишь в вестнике муниципалитета — на доске
объявлений, если населенный пункт мал, и на печатном
регистре — в городах.
45

К широкому конкурсу допускаются обычно лишь лица
молодого возраста, а к ограниченному — и постарше. В
Англии, например, участвовать в широком конкурсе на
вспомогательно-секретарские должности могут лица
16—17 лет, на должности исполнителей— 18—19 лет, на
должности административной карьеры — 22—24 лет!.
Если на государственную службу поступает демобилизо¬
ванный, то к максимально предельному возрасту при¬
бавляются годы пребывания в армии. В континенталь¬
ных странах максимальный возраст для участия в кон¬
курсе на административные, исполнительские и секре¬
тарские должности доходит до 35 лет, в США предель¬
ный возраст— 53 года. Льготный возраст для бывших
военнослужащих действует почти во всех странах.
Установление возрастного предела для поступления
на государственную службу преследует цель использо¬
вать работника в аппарате возможно дольше и начать
это в молодом возрасте, когда человек имеет большое
рвение по службе. Одновременно возрастной предел
служит дополнительным фактором устройства на госу¬
дарственную службу выходцев из состоятельных семей,
получающих обычно образование (нередко домашнее)
уже в раннем возрасте.
Конкурсные комиссии образуются единым общегосу¬
дарственным центральным ведомством по кадрам и шта¬
там из проверенных и формально беспристрастных спе¬
циалистов, занимающихся в той отрасли, по которой
объявлен конкурс. В комиссию входят представители
данного министерства, других ведомств (университетов)
и центрального государственного органа по кадрам и
штатам. Комиссий таких множество. Например, в США
их около 800.
Конкурсные экзамены, приспособленные к програм¬
мам соответствующих факультетов университета, прово¬
дятся письменно и устно. Письменные применяются боль¬
шей частью к секретарскому, исполнительскому и адми¬
нистративному составу, а устные — к специалистам. По¬
чти по всем основным составам чиновников большая часть
экзаменов падает на правовые науки, в связи с чем
юриспруденцию приходится в капиталистических стра-
1 «Introductory Factual .Memorandum on the Civil Service», 1964,
London, HMSO.
46

нах изучать и экономистам, и инженерам, и психологам,
и бухгалтерам, и врачам, и учителям.
Чтобы судить о соотношении устного и письменного
экзаменов и перечне дисциплин, можно привести в ка¬
честве примера конкурсное объявление Главного конт¬
рольного управления Италии на замещение вакантных
должностей вице-референтов ^инспекторов-контроле¬
ров). В объявлении указана следующая программа:
а) письменные экзамены: гражданское и торговое право;
гражданское процессуальное право; конституционное
право; административное право; бюджетная бухгалте¬
рия; финансовое право; б) устные экзамены: уголовное
право и процесс; каноническое право; международное
публичное и частное право; финансы; иностранный язык
(один).
Знания оцениваются в баллах. Во многих странах быв¬
шим участникам войны и остальным военнослужащим
дается льгота (например, в США к общей сумме полу¬
ченных баллов прибавляется 10—для раненых и 5—для
остальных участников второй мировой войны и других
войн, которые ведут США). Результаты конкурса объ¬
являются в официальном вестнике с указанием суммы
полученных очков. При равенстве очков бывшие военно¬
служащие ставятся первыми, при равенстве их очков
перевес имеет орденоносец (с учетом важности ордена).
На одно вакантное место, имеющееся в министерстве,
центральный орган по штатам и кадрам направляет ту¬
да список первых трех абитуриентов. Из них министер¬
ство зачисляет на службу одного (по своему усмотре¬
нию). Остальные прошедшие по конкурсу остаются в
резерве, из которого заполняются затем вновь откры¬
вающиеся вакансии.
Законодательство многих стран делает исключения
в отношении приема на работу некоторой категории
лиц — они принимаются без конкурса. В США эта кате¬
гория делится на три группы. Группа «А» включает уче¬
ных, священников, врачей, фельдшеров, медсестер, сани¬
тарок, работников Комиссариата атомной энергии, вре¬
менных служащих, большинство должностей загранич¬
ной службы — всего свыше 200 тыс. (только федеральных
служащих, без штатных и графских служащих). К груп¬
пе «Б» относятся около 4 тыс. должностей гражданских
служащих — специалистов Военно-морского флота и
47

Военно-воздушных сил, а к группе «В» — около тысячи
должностей политических советников Госдепартамента и
Военного министерства. Всего в аппарате США работа¬
ют около 400 тыс. человек, принятых без конкурса, при¬
чем большинство — на основании закона, а остальные —
в качестве исключения, с разрешения Комиссариата го¬
сударственной службы, или работают там временно.
Из указанных выше внеконкурсных должностей не¬
сколько тысяч являются «добычей» победившего прези¬
дента. На них, как наиболее высокооплачиваемых, он
назначает в качестве помощников и советников прези¬
дента и руководителей военно-дипломатической службы
своих ближайших друзей, лично преданных людей, пред¬
ставителей правлений частных компаний, лиц, обеспе¬
чивающих творческое и находчивое оформление идей
президента.
Дополнением к конкурсу и средством исправления
возможных его «ошибок», т. е. удаления из аппарата
неугодного господствующему классу работника, приня¬
того туда по недосмотру приемно-экзаменационных ко¬
миссий,— является испытательный срок. Для впервые
зачисленного на должность чиновника он длится, как
правило, не менее шести месяцев (для основного соста¬
ва служащих), но не свыше трех лет. После истечения
установленного в приказе испытательного срока и при
наличии положительных данных работник зачисляется
на постоянную должность. В случае отрицательных дан¬
ных центральный орган по кадрам и штатам может раз¬
решить министерству уволить работника либо увеличи¬
вает ему испытательный срок. В течение этого срока «но¬
вичок» пользуется всеми правами государственного слу¬
жащего, за исключением права сохранения за ним
должности.
Увольнение лица, не выдержавшего испытательного
срока, если это санкционировано центральным органом
по кадрам и штатам, обжалованию в административном
порядке не подлежит. Жалоба правомерна, только если
кандидат в чиновники был уволен без санкции указан¬
ного органа. Следовательно, в определении пригодности
чиновника — широко поле для усмотрения и .произвола
администрации.
При зачислении с испытательным сроком служащий
дает торжественное обещание, а при переводе на посто¬
48

янную работу по истечении испытательного срока — при¬
нимает присягу. Текст ее краток и включает заверение
быть верным государству, дисциплинированным, соблю¬
дать служебную тайну и законы. Присяга принимается
перед начальником учреждения (министром) в присутст¬
вии двух свидетелей. Отказ от присяги влечет отчисление.
Продолжение работы без принятия присяги дает право
уволить такого служащего в любое время. Без указания
в деле работника о принятии присяги он не зачисляется
в регистр государственных служащих. Такова традиция,
хотя в принципе присягу относят к «мелочам».
Конкурс на занятие вакансии является одновременно
и конкурсом поступления на государственную службу,
причем второе обстоятельство даже важнее. Юридиче¬
ское оформление зачисления на службу производится
путем занесения фамилии человека (по истечении испы¬
тательного срока) в общегосударственный регистр госу¬
дарственных служащих, после чего принятый будет оста¬
ваться служащим независимо от сохранения той долж¬
ности, на которую он первоначально был зачислен. В
случае ее упразднения служащий остается в резерве, по¬
лучая заработную плату (полностью или частично). При
освобождении вакансии в другом месте или в том же
министерстве он зачисляется на новую должность. Госу¬
дарственный служащий походит на офицера, который
продолжает оставаться на военной службе и после рас¬
формирования его части или ликвидации данной долж¬
ности.
Это имеет определенные психологические и практиче¬
ские последствия. Общие профессиональные интересы
служащего при такой системе не замыкаются рамками
определенного ведомства. Поскольку служащий стоит на
учете в центральном правительственном ведомстве по
кадрам, оно и оперирует резервом чиновников при соз¬
дании новых учреждений.
Непосредственные обязанности для всех должностей
подробно регламентируются совместно центральным орга¬
ном по кадрам и штатам и соответствующим министер¬
ством. Служащий при поступлении па работу знако¬
мится с ними подробно. В каждом министерстве и само¬
стоятельном учреждении действуют положение и свод
обязанностей для конкретных управлений, отделов и по¬
49

стоянных групп. Эти акты лежат в основе определения
обязанностей служащего.
Обязанности, общие для всех государственных слу¬
жащих, подробно регламентируются в административ¬
ных кодексах и наставлениях по государственной службе.
Главными из обязанностей являются: а) посвящение
себя службе целиком; б) дисциплинированность; в) соб¬
людение служебной иерархии; г) преданность и инициа¬
тивность; д) хорошее поведение вне службы.
Из первого требования вытекает запрет заниматься
другой деятельностью, причем не только такой, которая
несовместима со службой, но и такой, которая может от¬
влечь часть внимания и усилий от нее (в том числе пред¬
принимательство, торговля, промышленность). Наруше¬
ние этого условия — достаточное основание для уволь¬
нения. Государственный служащий не вправе получать
другие доходы, кроме заработной платы в данном уч¬
реждении. Это не распространяется на акции, которые,
как известно, не могут быть контролируемы в силу са¬
мой природы — безымянные и т. п. Совместительство,
как правило, не разрешается. Исключение делается в
отношении преподавателей университетов, научных ра¬
ботников, врачей и некоторых других. Но это относится
только к постоянным служащим. К министрам и высшим
служащим, пришедшим на свои посты в результате «де¬
лежа добычи», эти запреты не относятся. Все они, как
правило, приходят в правительство из крупнейших част¬
ных фирм и сохраняют свой капитал и статус капита¬
листа.
Дисциплинированность предполагает аккуратное испол¬
нение всех служебных обязанностей, соблюдение пред¬
писанных требований и условий по службе и выполне¬
ние конкретных поручений и заданий. Считается, что
дисциплина должна быть органическим элементом рабо¬
ты чиновника, а не показной. Каждый чиновник должен
иметь план работы на определенный период и даже на
данный день — не утвержденный свыше, а собственный,
как личное организующее начало. Этот план, согласую¬
щийся с распорядком дня, должен исходить из функций
учреждения и не противоречить планам начальника. В
плане надлежит учесть склонности человека и манеру
его работы соответственно характеру (холерик, флегма¬
тик, сангвиник и т. п.).
50

Соблюдение иерархии сводится к подчинению служа¬
щих соответствующим начальникам, выполнению норм
о субординации. Но исполнение противоправного распо¬
ряжения начальника не освобождает полностью от от¬
ветственности. В странах с фашистским режимом дей¬
ствует принцип беспрекословности приказа и любого
распоряжения; вступать в рассуждение о законности чи¬
новник не вправе. В нацистской Германии на приказ на¬
чальника чиновник должен был смотреть как на волю
«фюрера».
Требование преданности обязывает служащего чест¬
но и лояльно относиться к своему учреждению, соблю¬
дать служебную тайну. Доктрина и закон почти во всех
странах придерживаются идеи преданности служащего
государству и нации в целом, а не данному правитель¬
ству или конкретному министру—министры и кабинеты
приходят и уходят, а чиновничество остается и функцио¬
нирует беспрерывно.
Отсюда вытекает другой формальный принцип — вне-
партийность чиновничества', преследующая цель не до¬
пустить чрезмерного использования аппарата одной пра¬
вящей буржуазной партией в ущерб другим и классу в
целом. Государственным служащим запрещается вне¬
служебная политическая деятельность. Многим (пожар¬
никам, спасателям, эпидемиологам, полицейским, ком¬
мунальным чиновникам, судьям, офицерам, погранич¬
ным служащим, таможенным агентам, консулам и пос¬
лам) запрещается всякая активная связь с политическими
партиями, даже если они в них состоят. Исключение де¬
лается для низших служащих, занятых на вспомога¬
тельных должностях (истопники, экспедиторы). Прин¬
цип политической нейтральности вытекает из официаль¬
ной доктрины надклассовости и надпартийности буржу¬
азного государства и идеи о том, что государственная
служба есть служение обществу в целом. Само собой
разумеется, что служащий не может быть нейтральным
по отношению к политике государства. К этому его обя¬
зывает сама должность. Иначе он будет удален из ап-
1 Из крупных капиталистических государств лишь США стояли в
этом отношении особняком. Там считалось довольно долгое время,
что более предан государственной службе тот, кто является сто'
ройником партии, пришедшей к власти.
51

парата. Конечно, разные должности имеют разную сте¬
пень «политичности».
Обязанность «хорошего поведения» вне службы тре¬
бует от государственного служащего вести себя и посту¬
пать в соответствии с нормами, господствующими в дан¬
ном обществе, а таковыми являются, как известно, нор¬
мы морали господствующего класса. Законодательство
некоторых стран устанавливает известные ограничения
даже на времяпрепровождение чиновников и служащих
после работы (например, запрет учителям заниматься
охотой).
В качестве одной из обязанностей первостепенной важ¬
ности выдвигается требование проявлять инициативу.
Наряду с общественно-моральной похвалой в приказах
министерства и ведомственных изданиях практикуется
материальное стимулирование инициативы в виде пре¬
мий. Чтобы они не зависели целиком от усмотрения
соответствующих министров, а чиновники имели уверен¬
ность в получении вознаграждения, в США, например,
законодательно установлена обязательность премирова¬
ния работников за высказанные им «полезные идеи» и
внесенные рационализаторские предложения в размере:
а) до 5000 долларов — министром или начальником ав¬
тономного учреждения или предприятия; б) от 5 тыс. до
25 тыс.— Комиссариатом государственной службы;
в) свыше 25 тыс.— президентом (по представлению ко¬
миссаров государственной службы). Но премий как та¬
ковых за добросовестную, хорошую работу в системе
правительственных учреждений нет. Считается, что рве¬
ние— не заслуга, а лишь подтверждение годности для
продолжения службы. Не позитивные меры, а сумма
негативных способов воздействия стимулирует хорошую
работу: возможность задержки повышения в чине, угро¬
за отказа в очередной надбавке за выслугу лет и т. д.
С порядком прохождения службы органически связа¬
на дисциплинарная ответственность. Основными ее ви¬
дами являются: а) порицание; б) снижение зарплаты;
в) понижение в чине; г) временное отстранение от ра¬
боты; д) увольнение.
Порицание (выговор, предупреждение и т. п.) выно¬
сится письменно начальником учреждения. Снижение
заработной платы производится начальником учрежде¬
ния на срок не более шести месяцев в размере не свыше
52

одной трети. Взысканные суммы идут, как правило, не
в бюджет (в Англии — в бюджет), а в фонд пенсий, до¬
полняя 6-процентные взносы служащих (в США, Фран¬
ции, Италии и др.).
Применение остальных мер взыскания (понижение в
чине, временное отстранение, увольнение) связано со
сложной процедурой. От решения вопроса о таком взы¬
скании отстраняется непосредственный или прямой на¬
чальник, и приводится в действие механизм особых ко¬
миссий, образуемых из проверенных и опытных чиновни¬
ков, лично беспристрастных и к наказуемому, и к ини¬
циатору наказания.
Понижение в чине как взыскание налагается за серь¬
езные служебные нарушения: дискредитация учрежде¬
ния, использование служебного положения в личных це¬
лях, разглашение важной служебной или государствен¬
ной тайны (если это не влечет уголовного наказания),
многодневный прогул без уважительных причин и т. п.
Временное отстранение применяется за аналогичные
и некоторые другие грубые нарушения по службе.
Увольнение как крайняя дисциплинарная мера дей¬
ствует за злоупотребление доверием, нарушение интере¬
сов государства, незаконное использование или присвое¬
ние государственного имущества (денег и пр.), за грубое
нарушение прав и интересов подчиненных, дискредита¬
цию власти при отягчающих обстоятельствах.
Но так охраняются лишь высшие чиновники. В отноше¬
нии рядовых чиновников и всех работников, принятых
по разряду служащих, увольнение и фактически, и фор¬
мально применяется за даже незначительные отступле¬
ния работника от установленного порядка службы.
Для применения последних трех взысканий в каждом
министерстве и самостоятельном ведомстве и в ряде уч¬
реждений созданы дисциплинарные комиссии, которые
по представлению управления кадров о совершенном
нарушении назначают следствие, выслушивают наруши¬
теля, дают ему определенный срок для представления
оправдательных материалов. Комиссия в целом и лицо,
проводящее расследование, должны быть лично беспри¬
страстными. Комиссия состоит обычно из трех высших
чиновников, в том числе заместителя министра или на¬
чальника управления (в чине генерального директора)
53

ii двух других лиц в чипе не ниже генерального инспек¬
тора. Секретарь комиссии подбирается из числа чинов¬
ников административного состава в должности не ниже
начальника отделения или отдела. Кроме того, назнача¬
ются заместители в том же числе и ранге. Состав комис¬
сий утверждается на один-два года. Свыше определен¬
ного максимального срока (три-четыре года) нельзя ос¬
таваться членом комиссии (в целях сохранения личной
беспристрастности).
Дисциплинарные меры не освобождают от уголовной
ответственности или гражданского иска за причиненный
ущерб. В этом отношении особняком стоит так называе¬
мая бюджетная ответственность — за незаконное или
неправильное использование ассигнований по государ¬
ственному бюджету. Дела о бюджетных нарушениях
(«контабельная» ответственность) входят в компетенцию
особых органов — государственных контрольных управ¬
лений (контрольных палат).
Институт дисциплинарной юстиции создает у государ¬
ственных служащих определенное чувство уверенности
в продолжении своей карьеры и некоторой неуязвимости
от возможного произвола со стороны непосредственного
начальника по мотивам личной неприязни или иных по¬
буждений. Дисциплинарная юстиция направлена к тому,
чтобы чиновник служил господствующему классу, а не
конкретным лицам. В то же время эта система, имея
классовый характер, не спасает от расправы над неугод¬
ными правящим кругам служащими. В случае надобно¬
сти она позволяет, не вынося «сора из избы», улаживать
скандалы в стенах самих министерств без широкой огла¬
ски. Формирование состава дисциплинарных комиссий
из высшего чиновничества дает ему дополнительную воз¬
можность держать в повиновении остальную массу слу¬
жащих.
Почти во всех капиталистических странах постоянные
государственные служащие, принимаемые по конкурсу
и имеющие классный чин, считаются зачисленными на
государственную службу пожизненно, с пребыванием
на действительной службе до 60—65 лет (затем они
уходят в отставку с получением пенсии по достижении
положенного возраста) и сохранением классного чина и
некоторых привилегий. За период нахождения в резерве
служащий получает определенное вознаграждение. Если
54

в течение срока, предусмотренного для пребывания в за¬
пасе, не будет вакансии, то служащий увольняется, и
ему назначается пенсия.
Служащий может быть уволен по болезни, приведшей
к постоянной потере трудоспособности, и за бездеятель¬
ность — во всех случаях с соблюдением довольно слож¬
ной процедуры. Совершение доказанного преступления
приводит к автоматическому увольнению.
В США, Англии и других странах, кроме того, за по¬
следние годы была широко распространена практика
увольнения за «неблагонадежность». По мотивам не¬
лояльности из государственного аппарата США были
уволены многие прогрессивно мыслящие служащие. Од¬
нако широко развернувшаяся борьба против проверок
«лояльности» привела к тому, что Верховный суд США
вынес 11 июня 1956 г. определение о том, что государст¬
венные служащие, занятые на несекретной работе, не
могут быть уволены по таким мотивам. 23 января 1967 г.
Верховный суд США формально признал антиконститу¬
ционными сами законы о «лояльности», и это явилось
определенной победой демократических сил. Однако
оговорка о занятых на секретной работе на деле оста¬
лась. Но у заправил государственной службы и в арсе¬
нале управлений кадров министерств имеется достаточ¬
ное количество параграфов для расправы с инакомысля¬
щими.
В среднем в США ежегодно увольняется «по непри¬
годности», включающей широкий диапазон «недостатков
служащих», имеющих в своей основе их политические
взгляды и классовую ориентацию, каждый 128-й служа¬
щий. Коэффициент текучести кадров по «непригодно¬
сти» — 0,7.
От увольнения отличается временное отстранение чи¬
новника по причине призыва на военную службу (на вой¬
ну или действительную службу), избрания в представи¬
тельный орган (парламент или местный орган), назна¬
чения на судебно-надзорную должность (срочную). В
этих случаях за временно отсутствующими служащими
должность сохраняется (отсутствие может длиться 10—
15 лет, например, при назначении на должности инспек¬
торов государственного контроля) до их возвращения,
а это время обязанности последних выполняются времен¬
ными служащими. Избрание в парламент или иной пред¬
55

ставительный орган (за исключением муниципалитетов
и округов) автоматически прерывает службу в соответ¬
ствии с принципом несовместимости одновременной
службы в двух должностях и в силу принципа «разделе¬
ния властей». Чиновник перед выставлением его канди¬
датуры уходит в отставку.
Наряду с правом сохранения на государственной служ¬
бе служащий пользуется правом на классный чин, на
преимущество за выслугу лет, на продвижение по слу¬
жебной лестнице.
Каждому зачисленному на постоянную службу дол¬
жен быть присвоен классный чин в соответствии с его
образованием, знаниями и опытом. Классный чин опре¬
деляется в США отнесением к соответствующему клас¬
су (от первого до восемнадцатого), в других странах —
присвоением соответствующего титула, который в Ан¬
глии по низшим чинам, как правило, соответствует дол¬
жности.
В ряде стран наряду с отнесением к цифровому классу
производится присвоение звания по табелю о рангах
(таких, как «советник», «мейстер», «статский советник»,
«тайный советник» и т. п.).
В соответствии с правами, вытекающими из статуса
государственной службы, у служащего в установленные
периоды — раз в 1, 2, 3, 5 лет — производится повышение
жалованья пропорционально стажу пребывания на
службе.	'
Право на продвижение по службе дает чиновнику воз¬
можность периодически добиваться повышения классно¬
го чина и выдвижения на вышестоящую должность в
соответствии с нормами Административного кодекса. Но
автоматическое повышение действует в ограниченной
мере. В большей части практикуется продвижение по
службе за заслуги в связи со сдачей экзамена на более
высокую должность или за заслуги и сдачу экзамена од¬
новременно.
В большинстве стран применительно к основному со¬
ставу служащих действует система периодической или
ежегодной аттестации, составляемой вышестоящим на¬
чальником в отношении технических служащих и комис¬
сией— в отношении специалистов и утверждаемой ру¬
ководителем учреждения (министром, начальником са¬
мостоятельного ведомства). Аттестация содержит дан¬
□G

ные о деловых качествах, продуктивности, степени при¬
лежания работника и, как результат, оценку: «отлично»,
«хорошо», «посредственно», «плохо». Закон подробно
регламентирует показатели и условия выведения соот¬
ветствующих оценок. Неправильные или пристрастные
аттестации по жалобе служащего пересматриваются
центральным органом по кадрам. Виновные в составле¬
нии явно пристрастных аттестаций подвергаются взыска¬
ниям.
Если служащий получил оценку ниже «хорошо», он
может быть повышен по службе лишь при условии сдачи
экзамена на более высокую должность, причем не рань¬
ше трех лет после получения последней такой оценки.
Оценка «неудовлетворительно» исключает выдвижение
в течение более длительного срока. В отношении служа¬
щего, получившего неудовлетворительную оценку два
года подряд, может быть поставлен вопрос о снятии с
занимаемого поста (по процедуре, предусмотренной за*
коном).
Кроме повышения по службе, применяются присвоение
звания «заслуженного чиновника» (на старости лет),
предоставление преимущества на официальных церемо¬
ниях, различные формы почестей и т. д.
Служащий имеет право на содержание, именуемое жа¬
лованьем или заработной платой. Размер зависит от
должности и стажа. Основное содержание дополняется
целым рядом надбавок, которые, однако, начинают дей¬
ствовать не сразу, а после истечения определенного сро¬
ка с момента поступления на государственную службу.
Государственный служащий имеет также право на го¬
сударственную медицинскую помощь.
В случае нарушения прав и законных интересов слу¬
жащего он может подать жалобу. Первой инстанцией
обжалования действий начальства является министр,
если служащий работает в центральном аппарате. При¬
каз министра может быть обжалован в течение установ¬
ленного срока (два-три месяца) в центральный орган
по кадрам. Решение последнего окончательно для тех
служащих, которые не были участниками войны. Ветера¬
нам войны законом предоставлено право обращения с
жалобой и к главе государства в течение не более шести
месяцев со дня вынесения последнего решения по жало¬
бе или получения уведомления об этом.
57

В Англии с. 1925 года функционируют так называемые
трудовые суды («индастриал корт»), которые разбирают
значительную часть трудовых споров государственных
служащих, главным образом низкооплачиваемых. Мно¬
гие споры, как, например, о размере заработной платы,
продолжительности рабочей недели, времени и продол¬
жительности отпуска, подсудны именно этим судам. В
США лишь в одном штате (Массачузетс) все виды тру¬
довых споров государственных служащих рассматрива¬
ются судами. В остальных штатах существует админи¬
стративный порядок.
Таковы основные официальные нормы прохождения
государственной службы в современных капиталистиче¬
ских государствах. Они охватывают жизнь чиновника с
момента зачисления на службу до ухода на пенсию. Но,
как это свойственно буржуазным учреждениям и про¬
возглашенным в формальных актах принципам, реаль¬
ность часто весьма отличается от них.
Взять, например, конкурсный прием на государствен¬
ную службу. Он был введен тогда, когда грамотность
была исключительной монополией состоятельных сосло¬
вий, служила синонимом принадлежности к господст¬
вующему классу.
Недопущение трудящихся на управленческие долж¬
ности предрешалось самим состоянием образования.
Но с тех пор произошли крупные изменения. Во-пер¬
вых, трудящиеся в индустриально развитых странах ка¬
питализма стали почти поголовно грамотными, часть из
них приобретают даже высшее образование. Во-вторых,
в процессе быстрого расширения государственно-моно¬
полистических отношений рост численности государ¬
ственных служащих начал значительно обгонять «расши¬
ренное воспроизводство» буржуазии. В связи с этим воз¬
никла надобность в приеме в госаппарат представителей
трудящихся (на нерешающие и технические должности).
В-третьих, организационный прогресс увеличил силы
господствующего класса в организационно-материальном
отношении (хотя резко ослабил их в духовно-моральном
отношении), что обеспечивает более широкую возмож¬
ность высшему чиновничеству из рядов буржуазии гос¬
подствовать над всей армией государственных служа¬
щих.
58

В составе государственных служащих капиталистиче¬
ских стран имеются теперь люди из всех классов и про¬
слоек буржуазного общества, ибо в экономическом отно¬
шении занятость в государственном управлении пред¬
ставляет собой крупнейшую отрасль национальной эко¬
номики. В госаппарате есть эксплуатируемое большин¬
ство и эксплуатирующие меньшинство, верхушка прави¬
телей и масса мелких служащих. В этих условиях
конкурсный механизм превратился в орудие поддержа¬
ния и развития такого положения, при котором на посты,
предназначенные для буржуазии, не допускались бы тру¬
дящиеся, а на все остальные принимались только те, кто
поддается «обузданию».
Решающим фактором в функционировании конкурс¬
ного механизма является состав конкурсных комиссий.
Оценку достоинств претендентов на пост делает не сле¬
пая электронно-вычислительная или иная счетная маши¬
на, а комиссии, образованные целиком из представите¬
лей буржуазии, оценивающих кандидатов на государст¬
венные должности через призму ее устоев, принципов и
воззрений. Если конкурсная система в абстрактном мо¬
делировании может представляться беспристрастной, не¬
зависимой от личного произвола и субъективных влия¬
ний, то при анализе конкретного ее действия никак нель¬
зя обойтись без вопроса: а судьи кто?
Кроме того, целая категория наиболее ответственных
и важных постов замещается не по конкурсу, а путем
прямого назначения — или под видом временных служа¬
щих, или «в силу самого закона», или на основании чрез¬
вычайных законов, которыми полна система буржуазно¬
го права. В США почти полмиллиона государственных
должностей замещается без конкурсной системы. В раз¬
ной степени это имеет место во всех капиталистических
странах.
И, самое главное, принимаемые по конкурсу работни¬
ки государственного аппарата осуществляют свою слу¬
жебную деятельность под непосредственным руководст¬
вом и неусыпным контролем чиновничьей аристократии,
ставленников боссов.
Конкурсная система, формально провозглашенная в
отношении приема на службу, на деле бывает нередко
лишь камуфляжем, прикрывающим раздачу государст¬
венных постов па основе кумовства, политического па¬
oj

тронажа, коррупции и т. п.— всего того, что действует
и процветает под названием «спонлс систэм» — системы
«дележа добычи». Английская исследовательница бри¬
танского управления Коэн показывает, что вся история
государственной службы в Англии есть история прямой
торговли государственными управленческими постами,
системы коррупции и всевозможных махинаций Фла¬
мандский ученый в области управления Вандендриес при¬
водит факты, из которых видно, что конкурсный прием
па практике сопровождается системой записок и реко¬
мендаций политических деятелей и других влиятельных
лиц1 2. Формально все капиталистические государства
присоединились к провозглашенной ООН Всеобщей де¬
кларации прав человека, в ст. 21 которой говорится, что
«все граждане имеют право на поступление на государ¬
ственную службу своей страны на условиях равенства».
На деле ни о каком равенстве не может быть и речи.
Фактами о превращении конкурсной системы в ширму,
прикрывающую махинации политических дельцов при
замещении вакантных мест в государственном аппарате,
полна управленческая литература капиталистических
стран. Разоблачение всевозможных сделок по распреде¬
лению управленческих постов систематически делает де¬
мократическая печать. И сами буржуазные исследовате¬
ли управленческих проблем считают существующую
практику тревожной. Американский ученый Уайт при¬
знает, что система «дележа добычи» создает низкую
производительность управленческого аппарата, обуслов¬
ливает падение престижа государственных органов и де¬
морализует управление3.
Но это не все. На тот случай, если по недосмотру бди¬
тельных администраторов, вербующих чиновников, было
принято на тот или иной пост нежелательное для бур¬
жуазии лицо, в арсенале юридических гарантий поддер¬
жания классовой кондиционности чиновничества имеется
институт испытательного срока как дополнительный вал,
возведенный вокруг крепости бюрократии. Этот «охла¬
1 Е- W. Cohen, The Growth of the British Civil Service 1789—'1939
London, «Allen and Unvin», 11941, p. 25.
2 «Revue internationale des Sciences administratives», 1958, p. 512.
3 D. White, Introduction to the Study of Public Administration
(4 ed.). N .Y„ Macmillan, 1955
60

дительный сенат» с правом вето всегда действует реши¬
тельно, когда речь идет об испытательном сроке для кан¬
дидатов из среды трудящихся: он по прошествии 1—3
лет (в зависимости от класса чиновничьих постов) уволь¬
няется без права апелляции. Если же принятый на служ¬
бу относится к представителям буржуазии, «чистиль¬
щик», как правило, начинает буксовать — чиновнику или
продлевается испытательный срок, или закулисные махи¬
нации приводят к дезавуированию отрицательной харак¬
теристики.
Чтобы реже встречаться со случаями, когда в гос¬
аппарат попадает политически непроверенное и классово
«ненадежное» лицо, широко практикуется выдвижение
на вышестоящие посты показавших свою лояльность чи¬
новников. Это так называемое внутреннее рекрутирова¬
ние лучше устраивает господствующие классы. Но борь¬
ба за государственные посты продолжает действовать.
Обойденные при раздаче постов правящие группы тре¬
буют «передела» и выступают за сохранение внутренне¬
го рекрутирования на возможно низком уровне (напри¬
мер, в ФРГ лишь 15% вновь открывающихся вакансий
заполняются путем выдвижения), за вливание в аппарат
«свежей крови».
О кричащем несоответствии формально провозглашен¬
ных институтов и фактического положения с назначени¬
ем на управленческие должности говорит также такая
«формальность», как присяга. Чиновник дает клятву в
честности и порядочности. На деле работа в буржуазном
государственном аппарате часто просто несовместима
с нормами элементарной нравственности. Ханжество,
притворство, двуличность, вероломство — иногда просто
неотъемлемый атрибут должности. Группа сотрудников
американского ФБР в своем поданном в августе 1968
года письме министру юстиции США сообщает, что в
ФБР работают клятвопреступники, лжесвидетели, шан¬
тажисты и алкоголики. Более того, сами руководящие
чиновники этого органа, инструктируя своих подчинен¬
ных, обязывают давать лжесвидетельства при рассмот¬
рении дел о государственных служащих в различных
государственных органах.
В неприглядном свете выступает капиталистическая
действительность и в части прав и обязанностей приме¬
нительно к служащим, которые относятся к трудящимся
61

слоям населения. Взять хотя бы формально гарантиро¬
ванное чиновнику право сохранения службы (но не дан¬
ного поста; пост может быть упразднен: нет работы в
данном учреждении; само учреждение может быть лик¬
видировано и реорганизовано, а право работать в госу¬
дарственном управлении сохраняется). Это право реали¬
зуется лишь тогда, когда чиновник остается лояльным
и соблюдает установленные для работы в государствен¬
ном аппарате требования, предъявляемые господствую¬
щим классом. В отношении же тех, которые своим пове¬
дением дают хотя бы намек на сомнительное отношение к
интересам правящих кругов, в арсенале «порядка про¬
хождения службы» имеется целый ряд средств сурового
наказания вплоть до изгнания из аппарата с «волчьим
билетом» — без права обратного приема на управленче¬
скую работу в системе какого-либо министерства. В Ан¬
глии эта операция, именуемая «лишением королевской
милости», висит как дамоклов меч над головами чинов¬
ников, которым из-за этого приходится духовно раздваи¬
ваться на фаустовский манер. И мысли, и думы, и тем
более дела чиновников буржуазное государство рассмат¬
ривает как свою собственность. Оно стало в этом отно¬
шении жестче монархов, которые все же признавали, что
душа чиновника принадлежит богу. Современное же
буржуазное государство требует от своих чиновников
не только «кесарево», но и «богово».
Всему миру известна «охота за ведьмами» в государ¬
ственных органах, затеянная сразу же после второй ми¬
ровой войны правительствами США и Англии и подхва¬
ченная в других государствах. Решение английского пра¬
вительства от 13 марта 1948 г., оформленное в виде за¬
явления главы правительства, предусматривает, что лю¬
бая форма идеологического отрицания капитализма и
приверженности к коммунистическим взглядам или про¬
явление сочувствия к ним объявляются враждебными
существующему строю и несовместимыми с пребыванием
на государственной службе. Это свое решение англий¬
ское правительство рьяно соблюдает в течение вот уже
свыше двух десятилетий как «меру по охране государ¬
ственной безопасности» ’.
1 Е. N. Gladden, Civil Service or Bureaucracy? «Staples Press», Lon¬
don, 1956, p. 152.
62

В США Конгресс и его комиссии, правительство и ве¬
домства, прокуратура и сыщики, вооружившись законом
от 23 сентября 1950 г. о «внутренней безопасности» и
дополнениями к нему, продолжают с разной степенью
интенсивности расправу с демократическими элементами
в госаппарате, особенно в министерствах и ведомствах,
располагающих государственными секретами. А так как
в наше время любое правительственное учреждение в
странах капитализма имеет секреты от населения и внеш¬
него мира, то применение этого закона, несмотря на дез¬
авуирование его Верховным судом США, продолжается.
Управление контроля над подрывной деятельностью
держит весь правительственный аппарат в состоянии
постоянной лихорадки, трубя о влиянии «коммунисти¬
ческих организаций» на американское чиновничество и
«просачивании» их представителей в аппарат. И с фор¬
мально правовой точки зрения в США преследование чи¬
новников имело и имеет место независимо от официаль¬
ного действия принятого Конгрессом закона. Апелляци¬
онный суд федерального округа Колумбия дал такое
толкование: все федеральные служащие могут быть ли¬
шены своего поста президентской, т. е. правительствен¬
ной, властью в случае, если «их лояльность представ¬
ляется недостаточной» *.
Атмосфера преследования инакомыслящих буквально
терроризирует служащих, приводит вопреки желаниям
правящих кругов к деградации чиновников в культурном
отношении, к развитию в их среде инфантилизма и поли¬
тического безразличия, к превращению их в граждан
«второго сорта». По исследованиям американских спе¬
циалистов— управленцев, государственные служащие
из-за страха прослыть политически неблагонадежными,
стали меньше читать, реже высказываться по политиче¬
ским вопросам, воздерживаться от всякого участия в об¬
щественной жизни, кроме выполнения чисто служебной
деятельности, и, что нежелательно для целей буржуаз¬
ного управления, «потеряли полное доверие ко всем сво¬
им коллегам по работе в аппарате» 1 2.
Господствующему классу очень важно, чтобы служа-
1 ...«CADC, 182»—2d, Washington, 1950.
2 R. S. Brown, 6000000 Second —Class Citizens— «The Nation»,
Yune 28, 1952, vol. 174, N 26.
63

щий данному режиму чиновник имел «правильное су¬
ждение» о событиях и действовал сообразно ему. А вме¬
сто этого, как напоминает один из специалистов амери¬
канской системы управления, «не только в Госдепарта¬
менте, но и во всем государственном управлении чинов¬
ники парализованы страхом, полагая, что их дела или
слова будут использованы против них в возможном про¬
цессе об их лояльности» '.
Постыдная погоня за «злыми духами» в управленче¬
ских органах англосаксонских стран встречает сильный
протест как в них самих, так и вовне. В частности, этим
можно объяснить отказ от рецепции англосаксонских
образцов в ряде капиталистических стран. Например,
федеральный суд Швейцарии вынес решение о том, что
преследование за идеи и политические взгляды неправо¬
мерно и что понятие лояльности чиновника по отношению
к существующему режиму следует ограничить фактом
его «физического служения государству», позитивностью
его деятельности1 2. Государственный совет Франции
(высший орган надзора за государственным аппаратом)
высказался в 1954 году о недопустимости преследова¬
ния чиновников за их философские и политические
взгляды3.
Так обстоит дело с правом на сохранение службы.
Аналогично положение с правом на классный чин. Фор¬
мально государственному служащему закон гарантирует
такое право. Но оно имеет весьма узкие границы — дей¬
ствует в пределах данного этажа иерархии государствен¬
ного чиновничества и предопределено системой класси¬
фикации государственного персонала. Чиновник, приня¬
тый на работу по классу технико-вспомогательного, ис¬
полнительского или иного состава, имеет право на чин
только внутри него. На чин административного состава,
куда относится чиновничья аристократия, вербуемая по¬
чти исключительно из рядов буржуазии, служащие ос¬
тальных составов претендовать не могут. Практически
1 «The New York Times», September 15, 1951.
2 «Recueil officiel des arrets du Tribunal federal suis‘'e».
vol. 65, p. 236.
3 «Recueil des arrets du Conseil d’ Etat»,annee 1954, p.308,
Paris, Sirey, 1955.
64

они вынуждены прозябать всю жизнь в своем составе —
в одном из нижних этажей иерархии.
И право на продвижение по службе обставлено теми
же условиями. Это — право на постепенное повышение
от низших тарифных разрядов к высшим. Но оно реали¬
зуется при условии полного подчинения чиновника
своему начальнику, непосредственному и особенно тому,
который принадлежит к лицам административного со¬
става.
Обязанности служащего предопределяются сущностью
государства. Поэтому он не должен делать ничего, что
в конечном счете не входит в функции данного типа го¬
сударства.
В то же время государство требует от служащего всех
его способностей и всего рабочего времени. С этим свя¬
зан формальный запрет занятия иной деятельностью,
кроме службы по должности. Оно требует от чиновника
беспрекословного выполнения всех его обязанностей.
Формальное право возражать против неразумных и не¬
правомерных распоряжений начальника на практике
почти не действует. Безоговорочное повиновение чинов¬
ника своему начальнику является всеобщим правилом,
оспаривание приказаний — редким исключением. Боязнь
оказаться «антиамериканцем» в аппарате (в США) или
очутиться за бортом «королевской милости» (в Англии),
страх возможного приклеивания ярлыка «нелояльный»
или «инакомыслящий» выжигают у чиновников желание
перечить своим начальникам.
Хотя, по заявлению многих буржуазных специали¬
стов по управлению, чиновники, отвечающие на любое по¬
ручение служебного начальства словом «да», «так точ¬
но», «будет сделано», опасны для общества, на деле дей¬
ствует слепое повиновение, безоговорочное подчинение
низших чиновников распоряжениям высших.
Хорошо знающий нравы американского чиновничест¬
ва и высших правительственных руководителей США
известный дипломат Р. Мэрфи пишет, что никакие воз¬
ражения чиновников, протесты, включая уход в отстав¬
ку, ничего не меняют в положении дел в аппарате США.
Он заявляет, что в капиталистических странах особенно
после второй мировой войны повсюду ставится один и
тот же вопрос: «Что должен делать государственный чи¬
новник, когда его правительство становится на путь по¬
3 А. Анисимов
G5

литики, которую он считает трагической ошибкой и его
совесть не позволяет с этим согласиться?». И отвечает,
что, вступая на службу, чиновник тем самым принимает
па себя обязанность беспрекословного следования поли¬
тике правительства, даже той, с которой он не согласен.
Следовательно, говорит он, чиновник не может не сог¬
лашаться с этой политикой в своих служебных действи¬
ях, т. е. он обязан делать даже противное своим взгля¬
дам и убеждениям. Поскольку подача в отставку не по¬
могает делу, остается единственный выход: честные лю¬
ди не должны становиться чиновниками, а выбирать
службу подальше от госаппарата, заключает этот зна¬
ток нравов буржуазного управления и опытный профес¬
сиональный чиновник *.
Желая «спасти» честных специалистов от ухода в мас¬
совую отставку или воздержания от поступления на
«бесчестную» службу, буржуазные юристы и управлен¬
цы пытаются установить разницу для чиновников меж¬
ду их верностью стране (нации), режиму (данному по¬
литическому строю) и правительству (данной правящей
верхушке), освобождая шм дорогу для неповиновения
некоторым комбинациям правящих клик, нередко забы¬
вающим интересы буржуазии в целом. Таких фактов
борьбы «пауков» в управленческой «банке» много. Но
они происходят внутри самой буржуазии.
Демократические организации в капиталистических
странах в противовес этому стремятся вывести борьбу
чиновников с реакционными режимами на арену клас¬
совых битв, единственно пригодных для создания усло¬
вий, когда можно будет устранить у служащих чувство
угрызения совести за свою работу, перейти, когда они
могут, от служения чередующимся друг с другом анти¬
народным кликам к служению действительным интере¬
сам общества.
С той же целью превращения чиновника в послушный
винтик механизма управления, автоматически реа¬
гирующий на волю и соответствующие ей указания и
распоряжения правящей верхушки, правила прохожде¬
ния службы устраняют государственных служащих от
участия в политических партиях, ассоциациях, отказы-
1 R. Murphy, Un diplomate parmi les guerriers, Paris, Lattont,
1965, p. 336.
66

вают им в праве выступать в печати, участвовать в заба¬
стовках ', иметь параллельное службе профессиональ¬
ное увлечение и тем более занятие.
Формально все это должно действовать ради беспри¬
страстного служения интересам страны, но на деле упо¬
мянутые запреты и императивы направлены на поддер¬
жание суровой дисциплины в государственном управле¬
нии в интересах укрепления власти господствующего
класса.
Рассматривая порядок прохождения службы в буржу¬
азном государственном аппарате, известный специалист
по проблемам управления Луи Фужер (один из руково¬
дителей Международного института управленческих
наук) признает, что эта «система бесспорно несовершен¬
на, но ее основное достоинство выражается в трудности
замены ее более хорошей системой»1 2. Но в рамках капи¬
тализма такая задача неразрешима.
1 Если кое-где формально разрешаются стачки, то и там действует
абсолютный запрет участия в них военнослужащим, полицейским,
судьям, дипломатам и многим другим чиновникам.
2 «La Fonction Publique, par Louis Fouger», Bruxelles, 1966,
p. 315—322
3*

Г Л АВА IV
КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ И ТАРИФИКАЦИЯ ДОЛЖНОСТЕЙ
Многомиллионная армия государственного персона¬
ла, используемая государственно-монополистическим ка¬
питализмом в интересах своего господства, разношерст¬
на как по классовому происхождению, так и конкретно¬
му роду своей деятельности. С учетом этого устанавли¬
вается классификация государственных служащих.
Прежде всего весь государственный персонал делится
на служащих гражданских, именуемых обычно государ¬
ственными служащими, и на военнослужащих. Послед¬
ние в ведущих странах капитализма занимают очень
большой удельный вес и составляют в США — 24%. в
Англии — 24%, в Италии—15%, ФРГ—10% всего го¬
сударственного персонала *. Помимо этого, там имеется
«вторая армия» — гражданские служащие военных ве¬
домств. В США их насчитывается свыше миллиона че¬
ловек (9% от общего числа гражданских служащих), а
в Англии— 17%. Почти третья часть всего государствен¬
ного персонала в упомянутых странах занята непосред¬
ственно в военном механизме.
При рассмотрении гражданского персонала в системе
управления государственно-монополистического капита¬
лизма нужно иметь в виду, что там понятие «государст¬
венный служащий» применяется иначе, чем в СССР. У
нас государственным служащим принято считать всякое
лицо, занимающее постоянно или временно должность в
государственном аппарате по выборам или назначению
и получающее вознаграждение за этот труд. В капита-
1 «Handbook of Basic Economic Statistic», 1966, № 7, p. 12—13;
«Central Statistical Office. Annual Abstract of Statistic», 1965,
№ 102, p. 107, London, HA1SO;
«Annuaire statistique de la France», Paris, 1965, p. 74—75.
«Wirtschaft und Statistik», 11966, № 5, S. 312;
«Compcndio Statistico Italiano», Roma, 1965, p. 273.
68

диетических же странах есть три группы работников —
«выборные», «назначенные» и «принятые на государст¬
венную службу». «Назначенные» и «принятые» отлича¬
ются друг от друга сроком пребывания в аппарате. Пер¬
вые приходят в аппарат по решению выборных предста¬
вительных органов власти, а «принятые» — специаль¬
ных коллегиальных органов по вопросам государствен¬
ных кадров. «Назначение» производится единолично, а
«принятие на службу» — коллегиально по специально
обставленной процедуре с обязательным введением в нее
состязательного элемента.
В связи с этим структурно государственный граж¬
данский персонал в капиталистических странах выгля¬
дит так. На самом верху находятся «выборные предста¬
вители власти». Сюда входят глава государства, глава
правительства и политические руководители ведомств —
министры, статс-секретари, начальники главных управ¬
лений и других самостоятельных ведомств. Вплотную к
ним примыкают «назначенные» политико-администра¬
тивные представители высших административных орга¬
нов, заместители министров, начальники ряда важных
управлений, советники и др.
И выборные, и назначенные находятся на посту в те¬
чение определенного срока, то есть имеют легислацион-
ный период — до следующих очередных выборов. И те,
и другие, как правило, не профессионалы, а политичес¬
кие деятели и к чиновникам как таковым не относятся.
Нормы права о чиновничестве на них не распространя¬
ются автоматически (надбавок за выслугу лет они не по¬
лучают, платных отпусков у них нет, пенсий за выслугу
лет — тоже). Оклады у них твердые годовые без каких-
либо стимулирующих надбавок.
Все остальные сотрудники государственного аппарата
делятся на постоянных и временных. Временными (или
нетитулованными) являются те, кто принят на постоян¬
ную государственную службу без конкурса или на пе¬
риод выполнения определенной конкретной работы, тре¬
бующей нескольких лет. Права служащих во многих от¬
ношениях (пенсии, защита от увольнений и т. п.) на них
не распространяются. Ввиду этого первоначальные став¬
ки их заработной платы при прочих равных условиях
выше, чем у постоянных работников. У нетитулованных
нет чина, есть лишь должность. Кстати сказать, их до¬
69

вольно много: в США они составляют две пятых, в
ФРГ — одну треть, в Италии и Англии — одну четверть
и во Франции —одну пятую общего числа служащих.
Но временные служащие часто временны лишь терми¬
нологически, а на самом деле, как правило, всю жизнь
работают в государственном управлении или государст¬
венном секторе хозяйства. Лет 50—70 назад их факти¬
чески не было. У государства эпохи свободной конкурен¬
ции для такой категории людей почти не существовало
предмета деятельности. Временные служащие — это ре¬
зультат прежде всего расширения функций буржуазного
государства, усиления его вмешательства в экономику
и другие сферы жизни общества. Первоначально такие
служащие появились в системе учреждений центрально¬
го правительства, а за последние годы ими обзавелись в
довольно больших масштабах и местные органы, ибо в
условиях усиления централизации наиболее важных
функций в буржуазном государстве происходит процесс
децентрализации ряда второстепенных функций. К тому
же с этой категорией служащих, права которых уже,
правящие круги могут вести себя свободнее.
Все государственные служащие соответственно иерар¬
хической системе рассредоточения власти делятся в
свою очередь на центральных и местных. Служащими
центрального правительства считаются и все работники
периферийных органов, подчиненных центральному ве¬
домству, и входящие в его штаты. К местным относятся
те служащие, которые входят в систему учреждений, ор¬
ганизаций и заведений местного подчинения.
В государствах с федеративной системой свыше трех
четвертей государственных служащих заняты в местных
органах и учреждениях федеральных единиц. Так, в
США здесь сосредоточено 75%, в ФРГ — 89% всех слу¬
жащих *. В некоторых унитарных государствах на долю
местных органов приходится половина всех работников
аппарата: 59% в Англии, 47% в Японии1 2. Лишь в «тра¬
1 «Statistical Abstract of the United States», Waschington, GPO,
1965, p. 440;
«Wirtschaft und Statistik», 4966, № 5, S. 310.
2 «Annual Abstract of Statistic», London, HMSO, >1965, № 102,
p. 117.
Kochi E m i, Government Fiscal Activity and Economic Growth
in Japan, 1868—1960, Tokyo, 1963, p. 5—7.
70

диционно» централизованной системе власти романских
стран местных служащих меньше: 35% во Франции,
27% в Италии
Постоянные работники аппарата подразделяются на
три основные группы — на чиновников, служащих и ра¬
бочих. Чиновники составляют две трети служащих аппа¬
рата и принимаются на государственную службу (не
только в данное конкретное министерство, а на государ¬
ственную службу вообще) по конкурсу, причем на по¬
стоянную работу (до достижения пенсионного возраста).
Они наделяются классными чинами, или разрядами, и
обладают целым рядом привилегий. Чиновника делает
таковым не важность поста (и швейцар, и посыльный —
чиновники), а форма приема на работу и правовой ста¬
тус. Человека делает чиновником не привязанность к
конторе или кабинету (в большинстве стран и учитель,
и врач, и инженер — чиновники), а только факт наделе¬
ния классным чином. Служащими считаются работники
технического характера со специальным образованием
и познаниями.
Различаются следующие типичные составы чиновни¬
ков: административный, исполнительский, профессио¬
нальный, секретарский и вспомогательно-технический.
В ряде стран профессиональный состав делится в свою
очередь по отраслям и специальностям.
Административный состав, занимающий менее одного
процента общего числа чиновников, включает в себя тех
из них, кто наделен правом принятия решений.
Исполнительский состав занят главным образом про¬
ведением в жизнь решений лиц административного со¬
става. Это — старшие и высшие чиновники, подготав¬
ливающие и реализующие решения. Сюда относятся и
лица, руководящие работой целой группы подчиненных,
но без права принятия административных решений. Ис¬
полнителями считаются все начальники, кроме лиц адми¬
нистративного состава, а также руководители групп, на¬
чальники секторов, отделений, отделов, специальных и
технических управлений министерств, ведомств и пери¬
ферийных учреждений.
Профессиональный состав (именуемый также экспер¬
1 «Annuaire Statistique de la France. Retrospects», 1961, p. 87;
«Compendio Statistico Italiano», Roma, 1965, p. 273.
71

тами или специалистами) охватывает всех специалистов
с высшим образованием, не относящихся к исполнитель¬
скому и административному составам.
Внутри этого состава в результате быстрого научно¬
технического прогресса за последние два десятилетия
образовался, а в 60-х годах отпочковался самостоятель¬
ный состав — научно-исследовательский, насчитывающий
сейчас несколько сот тысяч человек в США и по несколь¬
ку десятков тысяч в других основных странах капита¬
лизма. Процесс формирования этого нового состава еще
не завершился. Лишь в США и Англии и частично в ФРГ
он получил как таковой официальное оформление.
Состав, куда входит тот или иной чиновник, опреде¬
ляется при зачислении его на службу. По данному со¬
ставу он числится, работает, специализируется и строит
свою карьеру. Сами министерства не вправе переме¬
щать чиновника из одного состава в другой. Это — пре¬
рогатива органа, ведающего государственной службой.
Принадлежность к составу определяется в зависимо¬
сти от образования, личных данных и классовой принад¬
лежности чиновника. В административный состав при¬
нимают по особой рекомендации, после тщательной про¬
верки, конкурса и длительного испытания. Это — пре¬
имущественно выходцы из семей высшего чиновничества
и буржуазии. Учитываются также психологические ка¬
чества и физические данные кандидата: он должен обла¬
дать находчивостью в выборе наилучших вариантов ре¬
шения, искусством ладить с людьми и, как гласят по¬
становления, «приятной внешностью».
Все остальные составы «привязаны» к администра¬
тивному. На одного чиновника этого состава приходится
20—30 чиновников исполнительского, 40—60 профессио¬
нального (включая исследовательский), 45—55 секре¬
тарского, 50—70 — вспомогательно-технического соста¬
ва и 70—90 служащих связи. В «орбите» чиновника
административного состава вращается в среднем 200—
300 подчиненных ему работников, а чиновника исполни¬
тельского состава — 20—25 человек.
При всем разнообразии категорий и составов все чи¬
новничество соответственно функциональной роли раз¬
личных его частей в едином конвейере «государственных
услуг» делится на руководящую, консультирующую и
исполняющую группы.
72

Руководящая организует, направляет, распоряжается,
контролирует работу других чиновников и служащих и
представляет собой поэтому ведущую силу среди чинов¬
ничества. Юридически она черпает свои полномочия на
такую роль непосредственно от директивно-законода¬
тельных и высших распорядительных инстанций, находя¬
щихся за пределами чиновничества.
Консультирующая группа советует и подсказывает
руководящей целесообразность соответствующих распо¬
рядительных действий, обосновывает их статистически¬
ми данными и динамическими моделями, информирует о
новых тенденциях в управляемой области, предупрежда¬
ет о возможных нежелательных явлениях и рекоменду¬
ет меры по их устранению, критикует оказавшиеся пло¬
хими действия и решения, принятые руководящей груп¬
пой без ведома советников, и т. д. Рассматриваемая
группа консультирует и исполняющую группу в ходе
реализации принятого решения, в той или иной степе¬
ни «улучшает» при этом принятое решение, если в том
есть необходимость.
Исполняющая группа претворяет в жизнь решения
руководящей.
Каждая их трех групп имеет жизненно важные, неиз¬
бежные в технологии государственной службы функции.
Руководитель, как бы способен он ни был, не может
быть консультантом самому себе и исполнителем. Когда
он пытается действовать в обход консультанта, то рано
или поздно убеждается — если обладает чувством само¬
контроля— в ошибочности ряда своих действий. Если
руководитель захочет подменить исполнителя, пытаясь
непосредственно реализовать принятое решение или под¬
сказать, как надо технически его выполнять, то он в дан¬
ный момент перестает по сути дела быть руководителем,
хотя юридически и остается на руководящем посту. Если
у начальника 200 подчиненных, а он пытается непосред¬
ственно сам руководить хотя бы определенное время
независимо от того, будет это день или неделя,— обла¬
стью деятельности 20 из них, то коэффициент эффектив¬
ности его усилий будет в 10 раз ниже (он — руководи¬
тель лишь на 10%, ибо 180 других его подчиненных
практически выходят на это время из сферы его направ¬
ляющей и контролирующей деятельности). Считается,
что руководитель ценен не тем, что сам может делать
73

работу подчиненных, а способностью все время оста¬
ваться на руководящей высоте.
Очень важна «подсказывающая» функция. Если кон¬
сультант вместо того, чтобы добиться принятия адми¬
нистратором решений на основе предварительных сове¬
тов, будет низведен им до оправдывания пост-фактум ре¬
шений, принятых администратором, то он становится
служителем конкретного лица, а не государства. Счи¬
тается, что если между руководителем и консультантом
идет «здоровая война», государство в выигрыше. Офи¬
циальные наставления по государственной службе в ка¬
питалистических странах стремятся обеспечить такую
«конфликтную» деловую ситуацию.
В большинстве стран чиновники делятся по классным
чинам аналогично офицерам в армии (последние юри¬
дически тоже входят в состав чиновников как таковых).
Первоначально чины и ранги означали сами должности
в аппарате монархической власти, но постепенно начали
приобретать самостоятельное значение как титулы, не¬
зависимые от должности. В настоящее время чины и
ранги не связаны автоматически с занимаемым постом.
В США гражданских титулов нет (там, как известно,
никогда не было монархии). В других странах таких ти¬
тулов много — генеральный секретарь, постоянный сек¬
ретарь, подсекретарь, генеральный директор, департа¬
ментский директор, советник (от трех до пяти классов),
инспектора—-генеральные, правительственные, старшие
и др.; архивариусы, экзекуторы, экспедиторы, «мейсте¬
ры» многих дел (церемониймейстер, егермейстер, гоф¬
мейстер, шталмейстер, почтмейстер и т. д.) *.
1 В международной практике нередки трудности в связи с тем, что
высшие государственные чиновники в капиталистических странах
именуются в официальных документах по табелю о рангах, а не по
должностям. Поэтому, когда равнозначный деятель одного государ¬
ства едет в другое, где нет системы классных чипов, возникает слож¬
ность в вопросе о протоколе — кто его должен встречать и вести с
ним переговоры. Например, прибывает в такую страну из Англин
«секретарь кабинета». Ясны сами по себе термины «секретарь» и
«кабинет», но их сочетание многим не ясно. Оказывается, это — уп¬
равляющий делами правительства. В романских странах имеется
«генеральный секретарь» министерства, и может показаться, что
это — начальник канцелярии, а между тем это—первый постоянный
заместитель министра. Если встретится в официальном документе
«генеральный почтмейстер», то не исключено толкование его персо¬
ны как начальника почтовой конторы, а на деле он министр связи.
74

По своему положению и получаемым благам чиновни¬
ки делятся на пять групп: высшее чиновничество, стар¬
шее, среднее, низшее и вспомогательное. В трех главных
капиталистических странах они занимают следующий
численный удельный вес (в %) *:
США Англия Франция
Высшее

Старшее

Среднее

Низшее и вспомогательное
0,3	0,5	0,5
25	23	18
41	34	41
33,7	42,5	40,5
Высшее и часть старшего чиновничества относятся к
привилегированному слою.
Социальный состав чиновничества буржуазных госу¬
дарств довольно сложен. В нем нужно видеть различ¬
ные группы, причем особенно резко обозначается раз¬
ница между высшими и низшими слоями. Высшее чинов¬
ничество держит в своих руках командные высоты. Оно
тесно связано с монополистическим капиталом. Это в
основном выходцы из верхушки господствующих эксплу¬
ататорских классов. Средние и низшие слои, особенно
работники просвещения, здравоохранения и других сфер
социального обслуживания, а также государственного
сектора хозяйства по своей социальной сущности и ма¬
териальному положению часто сближаются с рабочим
классом.
При сходстве общих черт группировки служащих по
главным аспектам имеются расхождения в технических
деталях, связанные с историческими особенностями раз¬
личных стран.
Как уже отмечалось, в США, где не было монархии,
нет традиционных классных чинов. Титулы там разряд¬
ные, шедулярные (от слова шедула — разряд) —от пер¬
вого до восемнадцатого. Чиновник, именуемый в запад¬
ноевропейских странах генеральным инспектором, в Со¬
единенных Штатах фигурирует как чиновник 16 шедулы;
чиновника в ранге правительственного советника там
можно приравнять к шедулярному советнику 15-го клас¬
са и т. п. В США имеются две группы рангов — общая
1 «Salary Trends, Federal Classified Employees 1939—64», Wa¬
shington, 1965;
«Annual Abstract of Statistic», London, 1965, № 102, p. 119.
«Annuaire Statistique de la France», 1965, p. 77.
75

и специальная. К первой относится около двух третей
всех государственных служащих. Кроме этих обезли¬
ченных шедулярных групп, существуют две отраслевые:
1) учителя и преподаватели и 2) связисты. В результа¬
те система государственного управления в США знает
четыре тарифные сетки.
К общей группе (общей тарифной сетке) относятся
все основные общефедеральные государственные долж¬
ности (включая швейцаров, посыльных и истопников),
к специальной — вспомогательные служащие (хозяйст¬
венники, сторожа, охранники, государственные рабо¬
чие и др.). Служащие общей категории делятся на 18,
а специальной — на 10 классов. Первые часто называ¬
ются, даже в законодательных актах, «белыми воротнич¬
ками», вторые — «синими воротничками» (большинство
последних носят казенную форменную одежду, в том чи¬
сле синюю рубашку). С 1962 года «синие воротнички»
стали получать заработную плату на основе коллектив¬
ных договоров или по ставкам, определяемым периодиче¬
ски Министерством труда (через так называемую систему
Вэйдж Борд). В связи с этим их классификация на 10
разрядов повисла в воздухе. Фактически специальная
группа шедулярной тарификации как таковая исчезла
(с 1964 года).
К первым двум-трем классам общей категории отно¬
сятся конторско-вспомогательные служащие, машини¬
стки, телефонисты, вспомогательный состав государст¬
венных лечебных учреждений, комендантские служащие
и т. п. Должности последних трех классов включают
высших специалистов при правительстве и в министер¬
ствах по отраслям национального хозяйства, в том числе
постоянных глав ведомств, обеспечивающих преемствен¬
ность в их работе после выборов, экспертов по вопросам
экономики, политики, разведки, войны, науки, бюджета,
юридических советников президента, министров и дру¬
гих— всего 2400 должностей. В их числе 1800 постоян¬
ных, замещаемых по усмотрению президента лицами,
рекомендованными Комиссариатом государственной
службы. (С учетом назначаемых на высокие посты дея¬
телей на легислационный период, не относящихся к чи¬
новникам, общее число должностей «президентской до¬
бычи» составляет несколько тысяч.) Остальные 15 клас¬
сов замещаются по конкурсу, организуемому Комисса¬
76

риатом. Сюда президент и министры формально уже не
вмешиваются, но в действительности министры и выс¬
шие чиновники министерств распоряжаются и этими
должностями.
Из 18 классов первые 15 имеют внутри каждого клас¬
са по 9 разрядов жалованья, 16-й класс — 8 разрядов,
17-й класс — 4 разряда, 18-й класс разрядов не имеет.
Таким образом, при 18 должностных категориях служа¬
щие, размещенные в них, делятся по ставкам заработ¬
ной платы на 148 категорий. Это так называемая та-
рифно-внутриразрядная сетка. Иными словами, в США
только в общей группе должностных категорий суще¬
ствует 148 ступеней зарплаты. С учетом учителей, препо¬
давателей и связистов количество ступеней зарплаты
достигает нескольких сотен.
Учителя и преподаватели подразделяются в США на
12 классных чинов, а административно-инспекторский
состав государственных учебных заведений — на 17 клас¬
сов, следовательно, всего — на 29 классов. Внутри пер¬
вых 8 имеются 22 разряда жалованья. В остальных
класс соответствует тарифному разряду.
Говоря о разбивке должностей на классы, следует от¬
метить, что специальная комиссия Конгресса по совер¬
шенствованию государственного аппарата (Комиссия Гу¬
вера), созданная в июле 1953 года, в результате много¬
летней работы пришла, в числе прочих, к выводу о необ¬
ходимости сократить число классов и представила Кон¬
грессу в специальном подробном меморандуме свои
предложения. Однако их принятие затормозилось в свя¬
зи с появлением контрпроекта — предложения Комисса¬
риата государственной службы (проект Бамберга). В
1965 году правительство США представило в Конгресс
новый проект, предусматривающий увеличение шеду¬
лярных разрядов до 20 (вместо нынешних 18). Конгресс
отложил принятие этого проекта под давлением частных
компаний, так как они опасались, что в государственный
аппарат уйдут тогда многие высшие эксперты компаний,
поскольку по двум дополнительным шедулам предусмат¬
ривалось введение в аппарате новых должностей экспер¬
тов с высокими ставками. В настоящее время происходит
процесс увеличения числа специальностей, обусловли¬
ваемый научно-техническим прогрессом. «Тарифная гар¬
мошка» растягивается все шире.
77

В меморандуме, представленном в парламент в 1953
году, английское Казначейство дало формулу распреде¬
ления государственных служащих (для статистики), со¬
гласно которой общее их число слагается из непромыш¬
ленных служащих, минус аппарат МИД, плюс инженер¬
но-технический состав почтового ведомства и аналогич¬
ных предприятий. Но имеются и другие критерии. Раз¬
личается, в частности, «хоум сервис», что означает сово¬
купность государственных служащих, действующих в
самой Англии, и «сивил сервис», подразумевающий и за¬
граничных работников гражданской службы. Однако
строгого разграничения здесь нет. Лишь аппарат МИД
обособлен. Система набора в него неподведомственна
Комиссариату государственной службы.
Более стабильным и имеющим значение для практи¬
ки (в том числе, для определения заработной платы,
пенсионного обеспечения и порядка прохождения госу¬
дарственной службы) является деление работников го¬
сударственного аппарата Англии на «эстаблишт» и
«нонэстаблишт», т. е. на кадровых и некадровых, иными
словами — на постоянных и временных. К первой группе
принадлежит около четырех пятых всех служащих.
В рамках этого деления весь персонал государствен¬
ных учреждений делится на 19 составов1, а каждый из
них в свою очередь — на классы. Из 19 составов наибо¬
лее важными (около 93% всех служащих) являются
административный, исполнительский, секретарский, на¬
учный и инженерно-технический.
К административному составу относятся руководящие
чиновники — от начальника отдела (отделения) до пер¬
вого заместителя министра включительно. Они имеют
следующую иерархию классных чинов: постоянный сек¬
ретарь, подсекретарь, вице-секретарь, ассистент-секре¬
тарь, принципал и ассистент-принципал. Эти классные
чины соответствуют приблизительно второму — седьмо¬
му чинам по табелю о рангах, существовавшему в цар¬
ской России (надворный советник и выше до действи¬
тельного тайного советника включительно).
Для доходчивости можно указать, что чин непремен¬
ного секретаря носит почти всегда первый заместитель
1 «Estimates 1964—65, Memorandum by the Financial Secretary
to the Treasury», London, HMSO.
78

министра; подсекретаря — заместитель министра, на¬
чальник главного управления или управления; вице-сек¬
ретаря и ассистент-секретаря — заместитель министра,
начальник или заместитель начальника управления;
принципала — начальник отдела или помощник мини¬
стра; ассистент-принципала — начальник отделения или
помощник заместителя министра (не вообще помощни¬
ки, а ассистирующие помощники в период стажировки
или временного отсутствия вакансии административно¬
го поста).
Исполнительский состав (инспектора, бухгалтеры, хо¬
зяйственники, снабженцы и др.) делится на следующие
ранги: высший исполнитель, директор-исполнитель,
главный исполнитель, исполнитель, младший исполни¬
тель. Исполнители (экзекуторы) могут занимать самые
различные должности, имея указанные классные чины:
быть инспектором, начальником группы инспекторов,
старшим инспектором-ревизором, начальником исполни¬
тельского отдела, заведующим хозяйственным объектом,
начальником специального технического управления
(без права административного решения).
Аналогично построена классификация остального со¬
става: секретарского, научного, инженерно-технического
И т. д.
Чины объединяются таблицей приравниваемости. На¬
пример, научный состав соответствует:
младший научный сотрудник
научный сотрудник
старший научный сотрудник
второй главный научный
сотрудник
главный научный сотрудник
— ассистентппринципалу
— принципалу,
— ассистент-секретарю,
— 'вице-секретарю,
— подсекретарю.
У низших работников аппарата (машинистки, экспеди¬
торы, швейцары, сторожа, истопники, уборщицы) чип
в большинстве случаев просто соответствует должности.
Во Франции все служащие делятся па титулованных
(четыре пятых всех государственных служащих) и нети¬
тулованных. Титулованные делятся на 30 классных чи¬
нов *. Основными из них являются:
1 «Statistique cl Etudes Financieres», Paris, 1959, № 125, p. 355—356
79

Класс
Наименование чина
30
Генеральный секретарь
29
Генеральный директор
27
Генеральный инспектор
25
Гражданский администратор 1-го класса
21
Гражданский администратор 2-го класса
116
Гражданский администратор 3-го класса
12
Секретарь
9 Главный исполнитель по поручениям,
старший государственный рабочий и госу¬
дарственный рабочий
5	Агент по поручениям
2	Сторож
Между этими чинами соответствующим образом рас¬
положены профессора, офицеры, судебно-прокурорские
чиновники, учителя и преподаватели, почтовые служа¬
щие и т. д. Например, генеральному директору соответ¬
ствуют дивизионный генерал и прокурор при суде пер¬
вой инстанции. Между генеральным инспектором (27
класс) и гражданским администратором 1 класса стоят
ординарный профессор (26 класс) и бригадный генерал.
Директор и главный инженер почты принадлежат к
24 классу. Судебный следователь и профессор-агрежэ
(преподаватель лицея или гимназии) соответствуют
гражданскому администратору 2 класса. Финансовый
контролер и подполковник занимают 20 класс, мировой
судья—19 класс, майор—18, капитан—15, лейте¬
нант— И, унтер-офицер — 8 класс. Учитель начальной
школы отнесен к 11 классу.
В ФРГ весь персонал государственного аппарата де¬
лится на чиновников и служащих. Чиновники, состав¬
ляющие две трети всех работников аппарата, разбиты в
свою очередь на пять групп: чиновники пожизненные;
чиновники с испытательным условием; чиновники «до
увольнения»; чиновники на срок; почетные чиновники’.
Первые могут быть уволены только через суд и дисцип¬
линарную юстицию за совершенное преступление. Вто¬
рые могут быть сняты только по «неспособности» и за
совершенное преступление. Третьи увольняются мини¬
стром. Четвертые — это специалисты соответствующих
1 «Wirtschaft und Statistik», 1966, № 5, S. 310.
«Finanzbericht», 1965, S. 440—444.
80

ведомств, например члены Административного совета
государственных железных дорог, назначаемые на
пять лет (на высшие посты в контрольных и. финансо¬
вых органах федерации назначения делаются на 12 лет).
В течение этого срока они несменяемы, но по истечении
его подлежат освобождению в силу закона.
-Государственные служащие, относящиеся к разряду
чиновников, делятся на 16 классных чинов, в том числе:
министерский (Советник, правительственный директор,
старший правительственный советник, правительствен¬
ный советник, амтман, старший правительственный ин¬
спектор, старший инспектор, инспектор, старший теле-
графмейстер, министерский старший секретарь, обер-
веркмейстер, секретарь, ассистент, ассистент-секретарь
и т. д. Работники разряда служащих — специалисты рас¬
пределяются на 10 разрядов.
В Италии государственные служащие делятся на по¬
стоянных, или кадровых (ди руоло), которых в общем
числе служащих три четверти, и непостоянных, или слу¬
жащих по соглашению, составляющих одну четверть все¬
го персонала работников государственного аппарата'.
Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять
составов: административный, специалисты, исполнитель¬
ский, вспомогательный и специальный составы.
К административному относятся руководящие чинов¬
ники с административными функциями. К числу специа¬
листов принадлежит целый ряд самых различных слу¬
жащих: научные работники, инженерно-технический со¬
став, эксперты, переводчики, землеустроители, инспекто¬
ра, консультанты, типографские служащие, библиотеч¬
ные работники, бухгалтеры, кассиры, секретари и т. д.
В исполнительский состав входят помощники, дело¬
производители, контролеры, инспектора, архитекторы,
технический персонал, хозяйственные, складские и тому
подобные служащие.
К вспомогательному составу принадлежат агенты, тех¬
ники, охранники, регистраторы, секретари, мелкие слу¬
жащие по поручениям.
В специальный состав включены некоторые категории
периферийных служащих трех министерств — внутрен¬
них дел, финансов и казначейства: надзиратели, началь¬
1 «Compendio Statistico Italiano», Roma, 1965, p. 275.
81

ники специальных служб, инспектора, ревизоры, экспер¬
ты, секретари.
Административный состав имеет следующие классные
чины: генеральный директор, генеральный инспектор,
департаментский директор, директор, советник 1 класса,
советник 2 класса, советник 3 класса.
Специалисты (чиновники специального состава) мо¬
гут иметь следующие чины: главный эксперт; главный
секретарь; первый эксперт; первый секретарь; эксперт;
секретарь; вице-эксперт; вице-секретарь; помощник эк¬
сперта; помощник секретаря. Аналогичные звания по¬
лучают экономисты, ревизоры, бухгалтеры, кассиры, ин¬
женеры, архитекторы, землеустроители, топографы и др.
Пятиступенчатая иерархия чинов существует и среди
исполнительского состава.
Для определения заработной платы по должности в
бюджетных учреждениях действует очень подробная та¬
рификация, в связи с чем тарифных разрядов в государ¬
ственном секторе хозяйства в несколько раз больше, чем
в частном. Если в последнем почти все тарифные коле¬
бания укладываются в пределах дюжины, то в системе
государственного управления их насчитывается в Ита¬
лии 60, во Франции 56, в США 28, в ФРГ 26.
В основе тарификации лежит совокупность целого ря¬
да условий. Для определения места конкретного поста
или работы в ряду других учитывается прежде всего по¬
требность в специальных знаниях — образовании. За¬
тем берется во внимание государственная важность по¬
ста, необходимость длительного совершенствования на
данной работе, степень ее ответственности, напряженно¬
сти, секретности, вредности для здоровья и т. д.
Чисто экономические критерии для правильной тари¬
фикации должностей в аппарате, особенно в отношении
высших чиновничьих должностей, высших государствен¬
ных постов, не годятся. Государственная важность, от¬
ветственность, секретность и аналогичные факторы с
точки зрения экономической — категории ничего не стоя¬
щие.
Государственная важность поста приводит на первый
взгляд к несуразностям. Так, глава государства почти
повсеместно получает в три—шесть раз больше главы
правительства, хотя предполагается, что посты премьера
и президента требуют одинаковых способностей, а пре¬
82

мьер к тому же работает больше, чем глава государ¬
ства.
Так же выглядит ответственность. Министр, часто не
специалист отрасли, получает в полтора-два раза боль¬
ше других высших работников министерства — специа¬
листов, вложивших намного больше труда в изучение
специфики отрасли и имеющих большую реальную от¬
дачу. Но в наборе слагаемых при тарификации должно¬
сти министра лежит как доминирующий элемент ответ¬
ственность.
То же относится и к должностям начальника управле¬
ния, директора учреждения, которые получают, как пра¬
вило, больше экспертов того же управления, имеющих
квалификацию более ценную, чем его начальник.
Секретность как специфический аспект ответственно¬
сти тоже не поддается разглядыванию через призму эко¬
номической теории. Но психология — одна из несущих
колонн управленческой науки — дает свой ответ: допол¬
нительной затраты «труда» тут нет, но зато много нерв¬
ных усилий уходит на сохранение секретности, ибо бди¬
тельность — не дар божий.
Лишь по низшим должностям в государственном аппа¬
рате на первый взгляд возможно при тарификации долж¬
ностей руководствоваться экономическими критериями.
Но поскольку и там должности служат дополнением и
выражением важных и ответственных постов, их при¬
датками и окаймлением, в тарификации качественный
вес приобретает сумма этих особенностей, связанных с
привязанностью работы данных сотрудников к деятель¬
ности высокопоставленного начальника.
Франко-итальянская система тарификации — самая
новая. Она проста и легко применима на практике. В
качестве единицы (или индекса 100) здесь берется или
низшая должность, или минимальная гарантированная
заработная плата в народном хозяйстве в целом или в
промышленности. Отсюда начинается наращивание та¬
рифа от единицы (100) до установленного потолка: для
чиновников в пределах до 10,7 (или 1070) в Италии, до
10,0 (или 1000) во Франции1. При этой системе по низ¬
1 «Statistique et Etudes Financieres», Paris, 1959, № 1125, p. 544—557.
83

Шим тарифным разрядам шкала перехода от одного та¬
рифа к следующему составляет 10%, по средним и выс¬
шим— около 2,5%. Например, во Франции тарифные
индексы таковы: 100—НО—120—130... 400—410—420—
430... 905—925—950—975—1000. Соответствующий ин¬
декс присваивается каждый часто встречающейся долж¬
ности или специальностям, по которым общее число ра¬
ботников составляет не менее 100 по каждой во всем
государственном аппарате.
В Италии это выглядит следующим образом
,100 — низшая должность
139 — разнорабочий
148 — чернорабочий
180 — служащий по пору¬
чениям
202 — вице-секретарь
229 — советник 3-го класса
271 — советник 2-го класса
340 — главный почтовый
инспектор
402 — начальник отдела
500 — начальник управ¬
ления
670 — генеральный ин¬
спектор
900 — начальник глав¬
ного управления
970 — начальник поли¬
ции
1070 — заместитель ми¬
нистра
Индексы автоматически показывают амплитуду коле¬
бания основного тарифного жалованья чиновника любо¬
го разряда по отношению к исходному разряду.
Для всего состава федеральных чиновников США по
18-шкальной системе тарифов тарифные индексы равны
(100-минимальная ставка первого разряда):
1—J00
7—,180
13—360
2—109
8-197
14—122
3—119
9 -215
15—490
4—133
10—235
16-563
5—149
11—257
17—640
6—163
/12—305
.18—730
Вспомогательные служащие (не чиновники, а работни¬
ки с «синими воротничками» или служащие Си Пи Си)
в США делятся на 10 тарифных разрядов: от 100 до 252,
1 «Gazzetta Officiale», Roma, № 14, 1956.
84

где 252 соответствует 8-му разряду чиновников, т. е. ин¬
дексу 197.
Тарифная шкала в США на первый взгляд крутая,
особенно по высоким разрядам. Но в действительности
она почти такая же плавная, как во Франции. До 15-го
разряда включительно в США имеются по 9 промежуточ¬
ных переходов внутри каждого тарифного разряда (от
10 до 50 долларов в месяц, в интервале от первого до
пятнадцатого разряда). С учетом этого фактический
промежуток перехода от внутриразрядных ставок до
межразрядных равен 1—1,5%.
В ФРГ чиновники разбиты на 16 тарифных разрядов,
а служащие — на 10. В свою очередь действуют внутри-
разрядные деления — «а», «б», «в». В связи с этим фак¬
тически набирается до 78 разрядов. В отличие от США
в ФРГ разница между разрядами небольшая.
Множество тарифных разрядов — вот первая, бро¬
сающаяся в глаза особенность оценки труда в управлен¬
ческой области. Это — результат множества компонен¬
тов. Здесь, во-первых, действуют все те факторы оценки,
какие применяются в производственной сфере. Они сво¬
дятся к учету образования, специализации, квалифика¬
ции, опыта и умения. Но сумма этих компонентов
не является решающим обстоятельством в общей
оценке управленческого труда. Главными слагаемыми
выступают специфические элементы, присущие имен¬
но управленческой деятельности, а их огромное мно¬
жество.
В сфере управления наблюдается быстрое увеличение
количества тарифных разрядов, как следствие целого
ряда причин.
Научно-технический прогресс постоянно рождает но¬
вые специальности и углубляет информационный и твор¬
ческий багаж по имеющимся. В этих условиях специаль¬
ность часто остается прежней лишь по внешности. Адми¬
нистратор, управляющий, инженер-организатор, ученый,
учитель были и сто лет назад, но по существу это сейчас
совсем иные, почти совершенно новые специальности.
Кроме того, сама оргатехника, вытесняя некоторые ста¬
рые специальности, создает на месте каждой вытесненной
несколько новых.
Следует также учесть стремление правящих кругов
укрепить привилегированную верхушку чиновничества
85

и один из путей решения этой задачи — создание ряда
новых высоких должностей.
Наблюдается довольно интересное явление — «тариф¬
ный дрейф» чиновников. Стало всеобщим «переселение»
чиновников (не физическое, а статистическое) из низших
разрядов в высшие, передвижение не конкретных людей,
а чиновничества вообще. Другими словами, в условиях
общего быстрого роста численности работников аппара¬
та относительная численность чиновников средних,
старших и высших разрядов растет еще быстрее.
Например, в США к первому тарифному разряду при¬
надлежало в 1939 году 13,1% всех чиновников, а к 1964
году — лишь 0,1%. Лет 25 тому назад каждый седьмой
чиновник находился в этом разряде, а теперь — только
каждый тысячный. По своему удельному весу их число
сократилось в 131 раз. Чиновников 2-го разряда — соот¬
ветственно 18,1 и 2,7%. Зато резко увеличилось количе¬
ство старших и высших чиновников: 9—10-го разрядов —
с 6,8 до 12,5%; 11-го разряда — с 3,8 до 9,8%; 12—
13-го —с 3,9 до 12,7%; 14—15-го —с 0,5 до 3,8%. Спе¬
циалистом высокой квалификации в 1939 году был лишь
каждый 23-й чиновник, теперь — каждый шестой. Ква¬
лифицированность чиновничества в цифровом выраже¬
нии повысилась, если судить по тарифам, за четверть
века в 4 раза ’.
Причем это не следствие уменьшения доли женского
труда в управлении, относимого, как правило, к низшим
тарифным разрядам. Женский труд остается здесь как
минимум на стабильном уровне: 40—43% всех чиновни¬
ков— женщины. Доля женщин даже растет. Например,
во Франции в 1950 году их было 36% общего числа слу¬
жащих, а теперь — 43%, как это показывают данные о
переписи чиновников. Кроме того, в государственном
аппарате основных капиталистических стран формально
уже действует равная оплата за равный труд. Дискри¬
минация женщин в Англии, официально действовавшая
до 1955 года, устранена в 1956—1962 гг. С 1963 года и в
Англии, согласно закону, действует принцип равной оп¬
латы мужчин и женщин.
’■ «Salary Trends, Federal Classified Employees 1939—64», Wa-
chir.gton. 1965.
86

Указанное выше явление — следствие главным обра¬
зом научно-технического прогресса, в частности быст¬
рого освоения оргатехники, внедрения в систему управ¬
ления психологических моделей и т. д., а все это требует
часто наличия высокого образования.
Тарификация имеет такую особенность, как множест¬
во неповторяющихся должностей. Если несколько десят¬
ков лет назад в системе государственных органов, уч¬
реждений, организаций и заведений было всего немногим
больше тысячи самостоятельных должностей, то теперь,
по данным американских подсчетов,— свыше 15 тыс.
неповторяющихся типовых должностей.
Работу по спецификации должностей (описания ха¬
рактера операций, совершаемых по должности) и перио¬
дическому их уточнению осуществляют министерства
труда совместно с центральными органами государствен¬
ных кадров. В США, например, за последние 15 лет
опубликована в бюллетенях Министерства труда квали¬
фикация нескольких тысяч должностей и специальностей.
(Периодически, соответственно развитию организацион¬
ного прогресса как продукта научно-технической рево¬
люции, они уточняются). Аналогичная практика наблю¬
дается и в других странах.
Само описание должности подсказывает ее место в та¬
рифной шкале. Это — не разовая операция, которую
можно сделать за одну кампанию, а продукт многолет¬
него труда в рамках направляемой организации и си¬
стемы управления тарифами. Тяжеловесные тарифные
справочники объединяют в систематизированном виде
плоды нелегкой работы многих сотен тарификаторов в
продолжение десятков лет.
В классификации государственных служащих и тари¬
фикации их должностей, как видно из приведенных дан¬
ных, много порой весьма сложных, технико-организаци¬
онных моделей и деталей, кажущихся на первый взгляд
или пережитками исторического прошлого, или условно¬
стями, лишенными практического значения для надле¬
жащего функционирования государственного управле¬
ния. На самом деле это далеко не так. В управлении
решения принимаются и цели ставятся в классово-по¬
литическом плане, но претворяются они в жизнь техни¬
ко-организационными средствами. Непосредственного
политического решения управленческих проблем вне тех¬
87

нических «мелочей» не бывает. Всякая политическая
программа, любая важная государственная работа,
решение, принятое на самом высоком уровне, реализу¬
ются всегда техническими средствами и организацион¬
ными приемами. Ввиду этого все в классификации госу¬
дарственного персонала и тарифной градации выполняе¬
мых им функций и работ приобретает классово-полити¬
ческую окраску.
Господствующий класс, учитывая зависимость воз¬
можности достижения поставленных целей от выбирае¬
мых средств, пытается умножить и разнообразить эти
средства по мере усложнения социологических условий
функционирования системы управления, в первую оче¬
редь в связи с обострением классовой борьбы. Каждый
отдельно взятый институт классификации государствен¬
ных служащих при отвлеченной оценке весьма, каза¬
лось бы, далек от политико-классовой окраски, но при¬
менительно к государственному управлению современно¬
го капитализма любая, даже внешне, техническая ме¬
лочь в них имеет классовую направленность главным
образом из-за привязанности к организационно-полити¬
ческим задачам буржуазного государства.
При этом особую важность для буржуазии имеют фор¬
мальные разграничения служащих соответственно их
классовому происхождению и принадлежности. Неиску¬
шенному в иерархиях и составах служащих все они ка¬
жутся относящимися к интеллигенции. На самом деле в
корпусе государственных служащих представлены все
классы и прослойки — внутриклассовые и межклассовые.
По материальным условиям существования, выполняе¬
мой работе и ее оплате среди них имеются группы, со¬
ответствующие чернорабочим, неквалифицированным,
квалифицированным и высококвалифицированным рабо¬
чим. И среди государственных служащих можно найти
отверженных, нищенствующих, влачащих жалкое суще¬
ствование. Но есть в среде служащих, приравниваемых
к рабочим, своя «рабочая аристократия». Многочислен¬
ная по своему удельному весу прослойка служащих от¬
носится по общественному положению к инженерно-тех¬
ническому составу. И наконец, на верхних ступенях уп¬
равленческой структуры сосредоточивается, борясь за
власть и богатство, чиновничья элита.
Для дифференциации государственных служащих и
88

закрепления за ними соответствующих прав и обязан¬
ностей (горы обязанностей на основной состав и поболь-.
ше прерогатив чиновничьей верхушке) действует клас¬
сово-ориентированная классификация служащих, уста¬
новленная законодательными актами.
Особое место в этой классификации занимает админи¬
стративный состав — генералитет в гражданских мунди¬
рах. Это — опора современного капиталистического уп¬
равления, «административная аристократия», отожде¬
ствляющая себя с самой государственной властью. Ее
позиции в системе управления обществом расширяются
и укрепляются.
На посты административного состава ставятся пред¬
ставители имущих классов. Еще в прошлом веке один из
знатоков управления барон фон Штайн говорил о недо¬
пустимости занятия высших административных постов
лицами из неимущих сословий. Он писал, что чиновниче¬
ство, живущее только на жалованье, превращается в
безразличного наблюдателя к высшим интересам бога¬
тых, в незаинтересованного сохранять систему частной
собственности, так как, по его словам, «все революции
в отношении системы собственности его не касаются» ’.
Недопущение на высшие государственные посты не¬
имущих теперь почти во всех буржуазных странах за¬
креплено специальной нормой закона, устанавливающей,
что все должности, на которых чиновник распоряжается
материальными и денежными средствами, замещаются
только лицами с недвижимой собственностью или лица¬
ми, которые представят ручательство банков и других
подобных заведений. Административный состав сросся
с финансовой олигархией и промышленными магнатами,
соединяя бизнес и государственный аппарат. Кстати го¬
воря, как показывают данные, не последнюю роль в та¬
ком наведении мостов сыграли семейные узы — выдача
людьми бизнеса своих дочерей замуж «в государствен¬
ный аппарат».
Британский исследователь Сэмпсон называет чиновни¬
ков административного состава «мандаринами среди ман¬
даринов». В Англии многие из них сконцентрированы в
1 Botzenhart und I р s е n, Freiherr von Stein, Ausgewahlte
politische Briefe und DenKschriften, Stuttgart; A. Sampson,
Anatomic de 1 Angleterre, Paris, Lattont, 1963, p. 288; «Kohlhammer»,
1955, S. 398—399.
89

Казначействе — «правительстве внутри правительства»,
1400 чиновников которого ведают 630 тыс. государствен¬
ных служащих. Из этих 1400 чиновников 200 принадле¬
жат к административному составу, «распоряжаются
казной страны» и обладают большой реальной властью.
По словам Сэмпсона, они, образуя «интеллектуальную
элиту» и «посещая салоны высшего общества», вершат
делами .страны из-за «невидимой стены Уайтхолла»,
которую они воздвигли своим положением *.
Наряду с сосредоточением решающих постов в госу¬
дарственном аппарате в руках представителей буржуа¬
зии, что само по себе исключает возможность его служе¬
ния «нации» или «народу» в целом, характерной чертой
аппарата является «партийная однородность» служа¬
щих— почти полное или полное отсутствие в их составе
членов демократических и рабочих партий, ибо сами ор¬
ганические законы, дополненные специальными поста¬
новлениями о недопущении в аппарат коммунистов и
иных приверженцев демократической, прогрессивной
идеологии, почти исключают возможность поступления
последних на государственную службу.
«Свободный и равный доступ» всех на посты в госу¬
дарственном управлении, провозглашенный некогда
буржуазией,— не более чем миф. Еще Георг Вашингтон
вопреки своей известности либеральными взглядами в
области конституционного устройства говорил: «Я ни¬
когда не назначу на важный пост человека, политиче¬
ские взгляды которого находятся в противоречии с об¬
щими принципами правительства». Если предшественник
нынешних американских лидеров называл отступле¬
ние от этого принципа «политическим самоубийством»1 2,
то последние просто выгоняют из государственного ап¬
парата не только за нежелательные им взгляды, но даже
просто за подозрение в их наличии. Поэтому состав
ведущих чиновников в современном капиталисти¬
ческом управлении классово однороден и стерилен в от¬
ношении подлинно демократической партийной принад¬
лежности.
Поскольку в современном буржуазном мире большую
1 A. Sampson, Anatomie de L’ Angleterre. Paris, Lattont, 1963,
p. 288.
2 Gouzot, Introduction a la vie de Washington, Paris, Didier,
<1851, t. I, p. XXIII.
90

активность в борьбе за демократию и социальный про¬
гресс проявляет молодежь, в том числе даже часть мо¬
лодежи, принадлежащей к господствующему классу, ор¬
ганические законы о государственной службе тщательно
закрывают доступ, особенно на ответственные управлен¬
ческие посты, лиц молодого возраста: для занятия мно¬
гих должностей установлен возрастной ценз — от 30 до
45 лет. В результате состав государственных служащих
по сравнению со средними данными занятости в стране
значительно старше по возрасту. Это усиливает консер¬
ватизм аппарата.
Ведется также постоянная работа, причем в разной
форме и под разными предлогами, против «феминиза¬
ции» государственной службы — увеличения доли жен¬
щин, тем более что в силу ряда социологических причин
медленно, но все же заметно этот процесс имеет место.
Что касается тарификации служащих, то она полно¬
стью определяется классификацией. Тарифные разряды
и построенные на их основе сетки относят государствен¬
ных служащих или к низкооплачиваемым, каких в си¬
стеме государственного управления сотни тысяч, или
приравнивают их к положению работников частного сек¬
тора.
30—45% всех расходов бюджета капиталистического
государства идет на выплату жалованья занятому в уп¬
равлении и других государственных услугах персоналу:
30%—в США, 40—45%—в средних и малых странах.

ГЛАВА V
ПОДГОТОВКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ
КАДРОВ
О тношение капиталистического государства к подго¬
товке кадров вообще и управленческих в особенности
претерпело значительные изменения. Раньше государство
относилось в целом почти безразлично к проблеме кад¬
ров для управления национальной экономикой, так как
этим занимались преимущественно сами частные пред¬
приниматели— индивидуально, путем кооперирования
или на комиссионных началах, сотрудничая с универси¬
тетами и техническими вузами. Капиталистическое госу¬
дарство готовило специальные кадры только для воен¬
ной области, имея для этого кадетские школы, военные
академии и т. п.
В условиях быстрого роста государственно-монополи¬
стических отношений старое положение вещей уже не
устраивает буржуазию. Расширение функций капитали¬
стического государства, быстрый рост чиновничества,
возникновение сложных технических проблем в управле¬
нии страной, обострение классовых противоречий допол¬
нилось борьбой и соревнованием двух систем, в котором
одним из главных и решающих компонентов, по всеоб¬
щему признанию, является наличие высококвалифици¬
рованных кадров.
Если раньше в государственном аппарате преоблада¬
ли юристы, жандармские офицеры и военные, то совре¬
менное государственное управление требует специали¬
стов и по очень многим другим отраслям и областям
управления. Подготовку их государство постепенно и
начало сосредоточивать у себя, организуя управленче¬
ские вузы общего гражданского и отраслевого профиля.
Это и понятно — государственно-монополистическому
капитализму свойственно отнесение всех инфраструктур¬
ных затрат на государственный бюджет.
92

В результате возникла современная система подготов¬
ки управленческих кадров, действующая под эгидой
государства. Теперь, по словам генерального директора
Управления государственной службы Франции Марсо
Лонга, «длительному игнорированию государством под¬
готовки специалистов» в государственном управлении
пришел конец1. Комиссариат государственной службы
США заявляет, что, по мнению американского прави¬
тельства, «подготовка и совершенствование государст¬
венных служащих рассматривается как одно из решаю¬
щих условий функционирования действенного государ¬
ственного управления»1 2. Американский специалист по
вопросам управления Уайт полагает, что в ближайшие
годы правительству США предстоит создать аналогично
Вест Пойнту и Аннаполису (военные академии) акаде¬
мии по гражданскому государственному управлению3.
Об этом же часто говорят и в других странах4.
Тот факт, что буржуазное государство взяло в свои
руки дело подготовки управленческих кадров, придало
этому делу еще более классовый характер. Государство
исходит из того, что данный круг специалистов предназ¬
начается для работы в самом ответственном звене бур¬
жуазной надстройки — государственном аппарате. Они
готовятся буржуазной профессурой, по утвержденной
программе. Кандидаты на ответственные посты подбира¬
ются из рядов буржуазии и семей высшего чиновниче¬
ства. Классовые условия для принимаемых в управлен¬
ческие вузы соблюдаются не только в формально-орга¬
низационном отношении, но и материально.
Экономические условия, окружающие поступление в
управленческие вузы, создают почти непреодолимую сте¬
ну перед выходцами из семей трудящихся и автоматиче¬
ски предрешают минимальную возможность проникно¬
вения их в эти вузы. Следует иметь в виду, что в част¬
ных американских университетах годовая стоимость
1 Marcea u Long. La fonction publique en France, «Da I'onctioii
Publique», 1966, Bruxelles, p. 90.
2 «La fonction publique aux Etats-Unis»,
«La Fonction Publique», 1966, p. 26.
3 L. D. White, Introduction to the Study of Public Administra¬
tion (4 ed), N. Y., Macmillan, 1955, p. 378.
4 Y: M e n i e r, Observations sur les problemes de formation admi¬
nistrative en Afrique; Donald C. Stone et al., L’ enseignement
d’ administration publique, 1964, Bruxelles, p. 55.
93

обучения составила в 1968 году в среднем 2200 долларов
в год (в государственных она несколько ниже), в том
числе плата только за обучение и общежитие 1675 дол¬
ларов У трудящейся семьи в США возможности вы¬
ложить на стол университета 8800 долларов (учеба там
длится 4 года) 1 2 нет, тем более если учесть, что одну
треть заработной платы ей приходится вносить в счет
налогов в казну и квартплаты домовладельцу. Мате¬
риальный барьер, возведенный перед трудящимися, фак¬
тически не дает им возможности получить высокую спе¬
циализацию в области управления.
В буржуазной литературе приводятся данные о соци¬
альном составе управленческих факультетов. Из них вид¬
но, что половина студентов относится к семьям высоко¬
оплачиваемых чиновников, а другая половина принад¬
лежит к иным состоятельным слоям. По окончании обу¬
чения половина выпускников идет в систему государст¬
венного управления, а вторая половина — в частные ком¬
пании на посты менеджерского состава. Получается, что
чиновничество высшего состава воспроизводит себя поч¬
ти полностью. Отсюда наследственность высшего чинов¬
ничества. В США 92% всех студентов управленческих
факультетов принадлежат к семьям бизнесменов и выс¬
ших чиновников.
Такое явление специалисты по вопросам управления
считают там закономерным и неизбежным, заявляя, что
дети бизнесменов и чиновников, с детских лет наблюдая
за деятельностью отцов, изучая их повадки и манеры,
сами становятся естественными кандидатами в абиту¬
риенты управленческих факультетов. Французский фи¬
лософ Алэн говорит, что управлению нужны «диплома¬
ты, а не ученые» и поэтому, чтобы быть управленцем,
надо иметь прирожденные (воспринятые по наследству)
качества — быть щедрым на обещания, примиренцем и
усмирителем. «Страсть, зависть, соперничество, споры,
интриги, опровержения — вот предмет его действий»,—
подчеркивает этот автор. Он пишет далее, что чиновнику
нужно быть не специалистом, а знать «человеческий ме¬
1 «Statistical Abstract of the United States», 1966, p. 433 (пере¬
расчет данных за 11964 год с учетом индекса цен).
2 2200 долларов — средняя ставка. В лучших университетах плата
превышает 3500—4000 долларов в год.
94

ханизм». Управленца делает, по его словам, умение уп¬
равлять людьми; хорошего префекта делает не знание
юридических наук, хорошего директора телеграфной кон¬
торы — не знание им законов электричества, управляю¬
щего страховой конторой — не умение исчислять пенсии,
начальника железной дороги — не знание транспортных
наук и т. д.’. Французский министр Мишель Дебрэ ска¬
зал однажды, что осторожный чиновник делает бумагу,
а чиновник с амбицией — политику1 2. Властолюбивые
карьеристы в обилии водятся среди детей высшего чи¬
новничества и менеджеров, и ими заполнены аудитории
управленческих факультетов.
Помимо экономических препятствий и «организацион¬
ных установок», воздвигнутых на пути поступления детей
трудящихся в аппарат, на управленческих факультетах
действуют немало других, невидимых «отводных кана¬
лов». К ним относится, например, «принстонский тест» —
психологическое испытание поступающего «на одарен¬
ность». Оно обставлено такими требованиями, которыми
больше обладают именно дети из интеллигентных и со¬
стоятельных семей — знание искусства, музыки, литера¬
туры, правил обхождения, общий уровень воспитания и
т. п. Тут классовость маскируется под критерий личных
способностей.
При ознакомлении с системой подготовки специали¬
стов для государственного управления в странах совре¬
менного капитализма следует учитывать, что теперь там
исчезла имевшая раньше место поляризация и стабили¬
зация специалистов в частном секторе, с одной стороны,
и государственном управлении — с другой. В прошлом,
когда вмешательство государства в экономику было до¬
вольно ограниченным, чиновник, как правило, не мог
заменить промышленного специалиста и, наоборот, орга¬
низатор производства обычно не мог найти себе приме¬
нения в государственном аппарате. Каждая группа кад¬
ров вращалась в своей орбите. По сути дела не было ни
диффузии кадров, ни единого рынка кадров, во всяком
случае в отношении подавляющего большинства специа¬
листов.
1 Alain, Propos d\un Normand (3 ed.), Paris, Qallimard, 1956,
t. III, p. 276.
2 «Michel Debre, La mort de 1 Etat republicain , Paris, Galli-
mard, 1947, p. 111.
95

Сейчас положение иное. Достаточно, например, ска¬
зать, что в штатах аппарата управления монополий нет
лишь нескольких из 15 тыс. специальностей, имеющихся
в государственном аппарате (офицера, полицейского,
прокурора, посла, почтмейстера, фискального инспектора
и т. д.). В целом около 99% специальностей имеются од¬
новременно и в государственных ведомствах, и в част¬
ных предприятиях. Инженер, агроном, архитектор, тех¬
ник, ученый по всем прикладным наукам, преподава¬
тель, врач, специалист по управлению и тысячи и тысячи
других фигурируют в штатных расписаниях и государ¬
ственных учреждений, и частных фирм.
Причем наблюдается процесс диффузии специалистов
высших разрядов — из государственного аппарата в мо¬
нополии и обратно. Так, в США после каждых выборов
нового президента несколько тысяч высших постов за¬
полняются людьми, работавшими до этого в крупных мо¬
нополиях. После каждых выборов в органы власти шта¬
тов несколько десятков тысяч вчерашних деятелей част¬
ных фирм садятся в кресла государственных органов в
соответствии с системой «дележа добычи». В несколько
меньшей степени, но довольно интенсивно действует об¬
ратный поток — постоянный процесс «подачи в отставку»
назначенных чиновников государственного аппарата для
перехода в заманивающие их частные компании.
Единство «пула» ведущих кадров объясняется сходст¬
вом их предмета деятельности. Сейчас буржуазное госу¬
дарство, помимо огосударственных отраслей — транс¬
порт, связь, энергетика, часть машиностроения — обыч¬
но имеет министерства и иные ведомства по планирова¬
нию, экономической координации, внешней торговле,
вывозу капитала, научно-техническим исследованиям,
труду и трудовым резервам, природным ресурсам, стра¬
хованию, кредиту и др. Их чиновники, постоянные и вре¬
менные служащие, инженеры, техники и квалифициро¬
ванные рабочие — это кадры, могущие, как правило, дей¬
ствовать и в системе государственного управления, и на
частных предприятиях и переходить из одного сектора
в другой. С этим связано создание единой системы подго¬
товки и переподготовки управленческих кадров.
Старая система подготовки управленческих кадров для
государственного аппарата держала в центре внимания
юристов, военных, полицейских и т. п. Теперь на каж¬
96

дого юриста или жандармского офицера в аппарате ве¬
дущих капиталистических стран приходится 10—^дру¬
гих важных специальностей. Все больше внимания там
уделяется подготовке управленцев, специалистов широ¬
кого диапазона; управляющий — специалист широкого
профиля — не экономист, не инженер, не юрист. Он со¬
четает в себе довольно основательные познания одновре¬
менно в области социологии, экономики, права, психоло¬
гии, математики и способен занимать пост как в частной
экономике, так и в госаппарате.
От чиновничества современного капиталистического
государства требуется, в частности, широта кругозора,
хорошие знания. Взять для примера США. Там каждый
пятый гражданский чиновник — специалист управления
широкого профиля; каждый десятый относится к воен¬
но-производственному и дипломатическому управлению,
каждый двадцать пятый — к полицейскому управлению,
каждый тридцать третий — к финансовому управлению,
каждый семнадцатый — к управлению связи, каждый
семнадцатый — к управлению транспортом, каждый три¬
дцатый— к управлению естественными ресурсами, каж¬
дый десятый — к области здравоохранения, каждый тре¬
тий — к просвещению, культуре и науке ’.
За исключением кадров для здравоохранения и про¬
свещения, управленцев готовят юридические, социологи¬
ческие и производственно-управленческие факультеты.
Специалистов и управленческий состав для предприятий
связи, государственных железных и шоссейных дорог
и других государственных отраслей выпускают специаль¬
ные высшие учебные заведения.
Постановка юридического образования в капиталисти¬
ческих странах в целом остается без изменений, и она
широко известна. Управленческие факультеты — новое
явление. Это — настоящие инкубаторы управляющих для
частных предприятий и поставщики кадров для государ¬
ственного управления. Из них государство рекрутирует
столько же, сколько и частные монополии. Например,
в США ежегодный выпуск управленческих факультетов
составляет около 70 тыс. человек1 2. Во всем частном пред¬
1 «Statistical Abstract of the United States», Washington, 1965, p.440
2 «Fiihrungskrafte file die Wirtschaft», il962, Dusseldorf, S. 140;
«National Science Foundation», Washington, 1964, № 2.
«Statistical Abstract of the United States», 1965, p. 135.
4 А. Анисимов
97

принимательстве там работают 3,5 млн. человек, связан¬
ных с организацией и управлением производством, в том
числе около 350 тыс. управляющих. В государственном
аппарате США только в чисто управленческой области
занято 3,3 млн. чиновников.
Сейчас в развитых странах капитализма в области
подготовки управленческих кадров высшей квалифика¬
ции ведется усиленная конкуренция, поддерживаемая
психологическими и экономическими факторами. Там
доминирующей в числе специальностей, подготавливае¬
мых университетами, становится управление и организа¬
ция. В США просвещение и культура, инженерное дело,
медицина, право как отрасли специальных знаний усту¬
пают каждая в отдельности управленческому образова¬
нию. Каждый седьмой или восьмой специалист с выс¬
шим образованием приобретает знания именно в области
управления. 13% всех бакалавров — специалисты по
управлению. С 1939/40 по 1957/58 год общее число окон¬
чивших университеты в США увеличилось в области
просвещения на 11%, в юриспруденции — на 30%, в ме¬
дицине— на 60%, в инженерном деле — в 2,5 раза, а спе¬
циалистов по управлению и организации — в 3 раза. Еже¬
годный выпуск последних превышает 65 тыс. человек, в
том числе 89% бакалавров, 9% магистров и 2% докто¬
ров наук'.
Производство администраторов даже опережает по
темпам рост численности рабочих и инженерно-техниче¬
ского состава в связи с сильным отставанием роста про¬
изводительности труда в сфере управления (за послед¬
ние 100 лет производительность труда в промышленно¬
сти выросла в 15 раз, в то время как в управлении —
всего в 2 раза).
Притягательной силой для приобретения специально¬
сти управленца служат материальные выгоды. При про¬
чих равных условиях — при равенстве способностей, об¬
разования и таланта — лицо, оканчивающее высшее
учебное заведение в области управления, зарабатывает
больше, чем человек с дипломом о высшем образовании
в ряде других областей. Так, в 1964 году в США специа¬
лист по управлению имел жалованье в среднем в 2,2 раза
1 ^National Science Foundation», Washington, 1964, № 2.
98

больше, чем преподаватель средней школы, и в 1,8 раза
больше начинающего инженера.
Реклама специальности и общественное положение уп¬
равляющих вызывают у значительной части выбирающих
карьеру желание рискнуть именно на поприще управле¬
ния. В США более 70 тыс. высших администраторов
предприятий получают оклад выше министра 1 и стре¬
мятся подчеркнуть, что они по своему общественному
положению равны министру.
Государственно-монополистический капитализм наря¬
ду с единым рынком и биржей кадров в национальных
рамках создал целую систему межнациональных ассо¬
циаций, школ, институтов и издательско-информацион¬
ных центров по проблемам подготовки и переподготовки
специалистов управления.
И в Северной Америке, и в Западной Европе в вопросе
подготовки будущих администраторов для государствен¬
ного аппарата и бизнеса намечаются за последнее время
новые тенденции. Пересматривается цель образования,
изменяются учебные программы, перестраивается струк¬
тура обучения. Полным ходом здесь идет ломка многих
традиций.
Прежде цель факультетов организации и управления
сводилась к специализации студента для немедленного
включения в практическую работу сразу же после полу¬
чения диплома. Такая практика перестает отвечать зада¬
чам современного управления, составным элементом ко¬
торого является постоянное изменение подхода к реше¬
нию политических, социологических и организационно¬
производственных вопросов в связи с быстрым измене¬
нием условий. Раньше очень ценился опыт. Он всегда
выручал там, где события развивались в одном русле, в
раз и навсегда заданном направлении. Но там, где об¬
становка меняется с калейдоскопической быстротой,
нужны такие знания, которые позволяли бы быстро ори¬
ентироваться в ней и критически подходить к явлениям.
В управлении основная ставка делается теперь на зна¬
ния, причем чем выше пост, тем больше лицу, сидяще¬
му «на нем», нужно знать о многом, не застревая в по¬
пытках узнать все в частностях, и, наоборот, чем меньше
деятельность специалиста касается управления, тем боль¬
ше последний должен знать о частностях. Высокопостав¬
; Franklin G. Moore, Management, N. Y. 1964, p. 590.
99

ленному администратору нужно знать немного обо всем,
относящемся к управлению; узкому специалисту — все
о немногом.
По свидетельству зарубежных исследователей, узкий
специалист мало пригоден к руководящей работе; пре¬
успевает сейчас тот, у кого широкий кругозор, аналити¬
ческое мышление, критическое суждение, способность
быстро принимать нужные решения.
Для приспособления обучения к практическим нуж¬
дам новейшего времени в капиталистических странах
выдвигаются требования о подготовке кадров организа¬
торов и администраторов без узкой специализации. Уда¬
рение делается на широкую общую подготовку по воп¬
росам управления. Считается, что определенная узкая
специальность нужна лишь для начала, а затем для про¬
двигающегося по ступеням карьеры деятеля решающи¬
ми становятся общие аспекты знаний, широта представ¬
лений о вещах, полнота методологического арсенала.
Лицо, окончившее управленческий факультет, стано¬
вится руководителем в государственном или частном уп¬
равлении обычно лишь через многие годы после учебы.
Поэтому встает проблема образования с ориентиром.
Подчеркивается тезис, что для успешного вступления на
пост руководителя нужна способность видеть дальше и
глубже других, основательное знание смежных наук и
отраслей практики. Узкий специалист сначала бежит ус¬
пешно, потом начинает задыхаться, а затем и остановит¬
ся; «генералист» же, подготовленный на «длинные ди¬
станции», ускоряет бег там, где первый выдохся. Именно
тренировка на «длинные дистанции» ставится на первый
план «новой философией» подготовки руководящих кад¬
ров государственного аппарата и большого бизнеса.
В ФРГ правящие круги требуют от университетов вы¬
работать программу генерализации обучения специали¬
стов по управлению и организации взамен нынешней
«только специализации», которая облегчает старт, но за¬
тем превращается в препятствие. При составлении этой
программы рекомендуется иметь в виду, что студента
надо готовить не на первый пост, который он займет пос¬
ле университета, а на тот, который он, вероятно, получит
через 10—20 лет, и нужно в первую очередь вооружить
его теми знаниями, которые дадут ему возможность до¬
биться такой карьеры.
100

Американская ассоциация управления заявляет, что
следует обучать студента не только тому, что делается
сегодня, но и тому, что будет делаться завтра. При по¬
добной «генерализации» наряду с изучением проблем
организации и управления упор делается на такие дис¬
циплины, как психология, социология, политэкономия,
математика. Предлагается вместо нынешнего 4-летнего
обучения с присвоением степени бакалавра управления
ввести 6-летнюю подготовку, причем первые 4 года отве¬
сти под широкое изучение общественных и производст¬
венных курсов, а 2 последних года — под управленческие
дисциплины'.
Анкетный опрос, проведенный в США, показал, что в
наибольшей мере практику устраивает такой руководи¬
тель и организатор, который провел 6 лет в университе¬
те, причем первые 4 года обучался общественным и про¬
изводственным наукам и 2 последних года посвящал ор¬
ганизации и управлению. Почти так же расценивается
4-летнее инженерное образование, дополненное двумя
годами изучения организации и управления.
Проблема сочетания общего высшего образования с
основами управления сохраняется и широко дискути¬
руется. Практика же университетов в этом вопросе пока
такова, что в целях развития у будущих руководителей
широкого кругозора на факультетах организации и уп¬
равления читается много факультативных курсов, орга¬
низуемых по желанию самих студентов. Факультативные
предметы весьма многочисленны: в США по количеству
часов их столько же, сколько обязательных. В связи с
этим часто факультет фактически готовит много специа¬
листов с таким профилем, который значительно откло¬
няется от официального его названия.
Профилирующим курсом для студентов управленче¬
ских факультетов в связи с этими новыми тенденциями
стало «управление» (менеджмент) — новая прикладная
дисциплина, базирующаяся на выводах нескольких фун¬
даментальных наук (права, социологии, политэкономии,
психологии, математики и др.). В большинстве факуль¬
тетов цикл управления делится на 5—6 относительно са¬
мостоятельных курсов.
Эта дисциплина нова не только по названию, но и по
1 «Fiihrungskrafte...», S. 152.
101

существу. Она родилась в результате совершенствова¬
ния программ управленческих факультетов в соответст¬
вии с условиями современного капиталистического об¬
щества.
Если специалист управления готовится с экономиче¬
ским уклоном, то политэкономия изучается как рядовая
дисциплина в числе других сопутствующих. Когда же
происходит специализация, то по политэкономии она
происходит в англосаксонских странах на философском
факультете, а по организации и управлению производ¬
ством—-на экономическо-управленческом факультете
того же университета. Специалист по политэкономии по¬
лучает в США степень «Б. А.» (бакалавра общественных
паук), а студент, специализировавшийся по управлению
производством,— Б. Б. А.» (бакалавра управления про¬
изводством) или «Б. С.» (бакалавра естественных наук),
когда его готовили с уклоном инженера-экономиста. В
ФРГ, где политэкономия и экономика предприятия изу¬
чаются на одном факультете, специалист по политэконо¬
мии получает титул «дипломированного народнохозяй-
ственника», а специалист по производству — «дипломи¬
рованного экономиста». Во Франции и Италии, где эти
курсы изучаются на одном факультете (юридическом
или юридическо-экономическом), дается степень маги¬
стра или доктора права.
Ввиду такого различия статистика англосаксонских
стран не включает специалистов по политэкономии в
число экономистов, а экономическая наука в той мере, в
какой она выступает как конкретная наука о производ¬
стве, относится к несоциальным наукам. Управление про¬
изводством в масштабе страны признается предметом
общественной науки, а управление предприятием изы¬
мается из ее объектов и объявляется предметом «несо¬
циальной» науки об организации производства.
Организация и управление (менеджмент) — главный
профилирующий курс, причем преподаваемый при спе¬
циализации по всем отраслям государственного управ¬
ления или экономики: промышленной, сельскохозяйст¬
венной, транспортной и т. д. Но он соответствующим об¬
разом модифицируется применительно к каждой отрас¬
ли. В наиболее полном виде разработан курс промыш¬
ленного управления. Есть много вариантов этого курса
как в методическом, так и предметном отношении.
102

Студенту нужно знать материал в пределах учебника.
На экзаменах спрашивают только по вопросам, освещен¬
ным в нем. Поведение студента, лектора и экзаменатора
здесь предрешено учебником. Помимо учебников, до¬
вольно стандартных, издаются пособия-брошюры по
темам курса. Есть и учебники-гиганты для самообра¬
зования и совершенствования практиков Примером
является выпущенный в 1964 году в США шеститомный
курс управления производством. Это — настольная кни¬
га руководителя и администратора.
Организация и управление как учебная дисциплина
является аналитической. Ее части во многом имеют са¬
мостоятельное значение, что позволяет проводить из¬
учение данного курса по составным его элементам. Вот
почему в Гарвардском университете на факультете ор¬
ганизации и управления этот курс преподается в составе
четырех самостоятельных курсов: общего управления,
конторского управления, управления кадрами и большо¬
го курса экономики и организации производства.
Подготовку управленческих кадров в капиталистиче¬
ских странах осуществляют наряду с юридическими спе¬
циальные управленческие факультеты университетов.
Имеются государственные, штатные (в США), городские
и частные вузы этого типа. Государственные содержатся
за счет центрального бюджета, и их программа в изве¬
стной мере определяется правительственным ведомством
просвещения и Комиссариатом государственной службы.
Штатные в США и провинциальные в Канаде финанси¬
руются из соответствующего бюджета; они приспособле¬
ны для местных нужд. Городские имеются в крупных
индустриальных городах и подчиняются муниципальным
органам. Частные функционируют на коммерческой ос¬
нове. Отдельные гигантские частные компании создали
свои учебные центры типа университетских факультетов.
■В США в 1962 году 587 университетов содержали в
своей программе курс управления или организации и уп¬
равления производством, в том числе 157 самостоятель¬
ных факультетов, 6 инженерно-экономических и 424 не¬
самостоятельных факультета1 2.
В Англии по состоянию на 1965 год насчитывалось 432
1 «Executive Leadership Course», Prentice — Hall, N. Y. 4964.
2 «Fiihrungskrafte...», S. 39.
103

технических колледжа, в большинстве из которых препо¬
давался курс организации и управления. Из них 350 кол¬
леджей функционировали на местах и готовили руково¬
дителей низшего и среднего звена; 165 межрайонных,
выпускавших инженеров-экономистов и организаторов
среднего и старшего ранга; 25 областных, выпускавших
как инженеров-экономистов, так и управляющих пред¬
приятиями; 10 центральных, занимающихся подготовкой
управленческих кадров высшей квалификации и пере¬
подготовкой специалистов с дипломом, а также аспи¬
рантов и докторантов
В континентальных странах Западной Европы цент¬
рами подготовки руководящих кадров выступают как
университеты, так и специальные центры. Во Франции
главными центрами являются Высшее нормальное учи¬
лище, Высшая школа государственного управления, а так¬
же Юридический факультет Сорбоннского университета
(почти половина университетских студентов в стране
приходится на этот университет)1 2. Высшее нормальное
училище (Эколь нормаль суперьер) и Высшая школа го¬
сударственного управления занимаются исключительно
подготовкой государственно-управленческих кадров. В
ФРГ кроме университетских факультетов функциониру¬
ют управленческие академии.
За последние годы в области подготовки руководящих
кадров присходят структурные изменения. Соответствен¬
но концентрации в университетах крупных исследова¬
тельских работ национального значения эти учреждения
(их факультеты организации и управления) из чисто
учебных, готовивших специалистов с высшим управлен¬
ческим образованием, превращаются также и в центры
повышения квалификации и переподготовки управляю¬
щих для промышленных компаний. Так, в США из
157 самостоятельных факультетов организации и управ¬
ления лишь 46 ограничиваются обучением студентов, т. е.
готовят их на звание бакалавра управления, а 111 фа¬
культетов имеют потоки обучающихся по сверхунивер¬
ситетской программе — на подготовку бакалавров к по¬
1 «Britain. An Official Handbook», 1964 ed., London, HMSO, p. 175.
2 «Traite de science administrative», Mouton a C°, Paris, 4966,
p. 366—372, 407—410.
104

лучению степени магистра и доктора, в том числе 6 фа¬
культетов целиком состоят из аспирантско-докторант¬
ских курсов, а 105 — имеют и студентов, и аспирантов, и
докторантов одновременно.
Таким образом, лишь одна треть управленческих фа¬
культетов США отныне ассоциируется с понятием учреж¬
дений высшего образования в точном смысле слова, а
две трети включают и высшее, и магистерско-докторское
образование. Это соответствует общей тенденции амери¬
канского университетского образования. По данным пра¬
вительственного управления науки США, из общего ко¬
личества выпускаемых вузами специалистов 20—21%
ежегодно приходится на магистров и докторов, а выпуск
студентов как таковых составляет лишь 79—80%. Одна
пятая объема работы американских университетов па¬
дает на послеуниверситетское образование. Упрощенно
говоря, там университеты — это на 4/s учреждения выс¬
шего образования, а на 'А — центры совершенствования
кадров, уже имеющих высшее образование. Аналогично
положение в Англии и Канаде.
В континентальных странах Западной Европы органи¬
ческого единства в подготовке дипломников и лиц с уче¬
ной степенью нет. Там понятие факультета, как правило,
связано с подготовкой специалистов с высшим образова¬
нием, и деятельность факультетов ограничивается обуче¬
нием студентов, хотя за последние годы и здесь возника¬
ют факультеты послеуниверситетской подготовки управ¬
ленческого персонала.
Факультеты в англосаксонских странах именуются,
как правило, колледжами. Срок обучения в них обыч¬
но— 4 года. Но многие колледжи — самостоятельные
вузы, не входящие в университеты. Существуют юниор-
колледжи с 2-летним обучением (в США их около 600 с
числом учащихся до 700 тыс.; они отдаленно походят на
наши факультеты среднетехнического образования, ор¬
ганизованные при некоторых университетах в виде экс¬
перимента). По окончании этих колледжей выдается
диплом «кандидата общественных наук», т. е. техника
(«Ассошиэйт ин Артс» — «А. А.», по ошибке переводимое
у нас часто как «кандидат искусствоведения»). Есть кол¬
леджи с 3-летним и годичным сроком обучения. Но ти¬
пичен 4-летний колледж. Их в США насчитывается свы¬
ше 1900. Многотипность вузов объясняется удельным ве¬
105

сом частных учебных заведений. В США, например, в
1962 году из 2037 высших школ 1316 были част¬
ными.
Прием в колледж сопровождается довольно строгим
отбором, особенно в частных колледжах. Для сохране¬
ния своей репутации последние стараются принимать
лиц с хорошими способностями и, само собой разумеет¬
ся, с «хорошими» деньгами. Экзамены по математике,
логике, языку и литературе и, в зависимости от профиля
образования, по одному специальному предмету допол¬
няются испытанием психологическим («принстонский
тест»), В первом году студент именуется новичком, на
втором — софомором, на третьем — юниором, четвер¬
том— сениором, окончивший — бакалавром. Первые
2 года студент проходит программу «юниор студиум».
состоящую из общеобразовательных дисциплин; затем
2 года («сениор студиум») отводятся под специальные
предметы.
После каждого семестра устраиваются письменные
экзамены; при завершении курса лекций по предмету —
тоже экзамен. Выводятся баллы (единицы) за семестр и
отдельно за каждый сданный курс. При неудовлетвори¬
тельной отметке курс повторяется; при множестве тако¬
вых студент отчисляется. Выпускного экзамена нет —
вместо него производится подсчет баллов, полученных
по семестрам и курсам. При достаточном количестве
баллов окончившему выдается диплом бакалавра как
свидетельство о высшем образовании.
На этом высшее образование завершается, и четыре
пятых дипломников едут на работу по специальности, а
одна пятая остается в университетах для дальнейшей
учебы. Часто она начинается не сразу за получением
степени бакалавра, а после некоторой практики. Продол¬
жение учебы в университете после завершения универси¬
тетской программы зависит во многом от материального
положения бакалавров, так как плата за обучение очень
высока и посильна лишь студентам из состоятельных се¬
мей. Но поскольку факультеты организации и управле¬
ния кончают преимущественно сыновья бизнесменов и
крупных чиновников, то они продолжить образование мо¬
гут сразу же после того, как стали бакалаврами.
Послеуниверситетская учеба для кандидатов на госу¬
дарственно-административные должности становится не
106

только желательной, но и неизбежной. В условиях ус¬
ложнения управления по причинам социально-классо¬
вым и в силу научно-технического прогресса администра¬
торы высокого ранга, как правило, должны иметь зна¬
ний намного больше, чем бакалавр наук. Что касается
крупных частных фирм, то почти все они стремятся обес¬
печить своим законтрактованным бакалаврам возмож¬
ность продолжить научно-теоретическое совершенство¬
вание в течение срока, отведенного для подготовки ма¬
гистра (2 года) или доктора (3—4 года).
При подготовке бакалавра обучение идет сначала по
программе «общего высшего образования», куда входят
национальный язык и литература, история, математика,
физика, химия, иностранный язык (в англосаксонских
странах — обычно французский, в романских—англий¬
ский, в странах немецкого языка — английский или фран¬
цузский) *, политэкономия, социология, психология, фи¬
лософия, антропология и технические дисциплины, осо¬
бенно на инженерно-экономических факультетах, и не¬
которые другие науки.
После «общего высшего образования» начинается
специализация. Профилирующими тут являются право¬
вые дисциплины и курс организации и управления про¬
изводством, учет и балансоведение, статистика, финан¬
сы и кредит, торговля, экономика производства, эконо¬
мическая политика. Сердцевина специализации в отноше¬
нии «Б. Б. А.» — курс организации и управления.
На общих экономическо-управленческих факультетах
США (производственных и коммерческих) к ведущим
дисциплинам, в зависимости от специализации, относят¬
ся 4—5 из следующих: учет, бюджетно-бухгалтерский
учет, рекламное дело, экономика предприятия, коммер¬
ческий кредит, финансы предприятия, кредитное дело,
информация, управление предприятием, страхование, об¬
щее управление, торговля, психология кадров, гостинич¬
но-ресторанное дело, международный кредит и финансы,
внешняя торговля, инвестиционное дело, журналистика,
экономика труда, личное страхование, торговая инфор¬
мация, конторское дело, кадры и промышленная социо¬
логия, коммунальное хозяйство и транспорт, управление
1 За последние годы резко вырос интерес к русскому языку.
107

недвижимостью, розничная торговля, снабжение и сбыт,
статистика, кино, радио и телевидение *.
Последовательность «общего» и «специального» выс¬
шего образования в рамках учебной программы не всег¬
да соблюдается. В США распространена наряду с систе¬
мой «слойки» (2 года общее и 2 года специальное обра¬
зование) смешанная система — в течение каждого из
четырех лет преподаются и общие и специальные курсы.
В юниор-колледжах применяется только «слойка»: в
первом году даются общие предметы, во втором — спе¬
циальные.
Считается, что на факультетах организации и управ¬
ления 2 года специализации дают достаточно знаний,
чтобы стать «Б. Б. А.» (их дальнейшее совершенствова¬
ние предполагается). Это связано, во-первых, с тем, что
туда поступают почти исключительно сынки высокопо¬
ставленных людей — чиновников и предпринимателей,
а они еще до поступления в университет обычно имеют
достаточно широкое представление о службе или бизне¬
се. Во-вторых, там довольно высокая учебная дисципли¬
на, ибо «бизнесмен-младший», избравший путь специа¬
лизации в области управления производством, начинает
«конкурировать» со своими будущими соперниками еще
на университетской скамье; кроме того, велика плата за
обучение, а высокую плату надо «использовать спол¬
на»— это тоже считается показателем предприниматель¬
ских способностей. Если учесть, что почти все студенты,
идущие потом в частные компании ( половина всех сту¬
дентов), знают место будущей работы заранее (за 1 —
1,5 года) и целеустремленно изучают соответствующий
предмет, причем с частым выездом на место, то кажу¬
щийся чрезмерно сжатым срок оказывается на деле до¬
статочно оправданным.
Пребывание в колледже будущих организаторов и ру¬
ководителей преследует прежде всего цель — дать об¬
щий широкий кругозор о предмете и сфере управления
и общественного производства. Поэтому наряду с пра¬
вовыми науками и организацией производства студен¬
тов знакомят с внешними сторонами производства и со¬
циологическими условиями. Курсы финансов и экономи¬
ческой политики государства, входящие в перечень про¬
филирующих дисциплин, служат этой задаче.
1 «Fuhrungskrafte...», S. 43.
108

Производство и экономическая политика государства,
осуществляемая через финансовый механизм, теперь не¬
разрывны. Управляющий-производственник должен быть
и политиком, и социологом, и финансистом. Но и этого
недостаточно, ему ныне полагается быть и юристом, так
как повседневное функционирование производства связа¬
но с возникновением правовых отношений. Нормы за¬
кона в условиях конкурентной борьбы часто выступают
решающим орудием нанесения «удара» сопернику. По¬
этому в круг курсов для идущих в частные компании
входит хозяйственное право.
Распределение оканчивающих факультеты организа¬
ции и управления, изъявивших желание пойти на работу
в частные компании, начинается задолго до получения
ими дипломов и проводится через «бюро размещения»
при факультетах и через специальных агентов-вербов¬
щиков компаний. Государственные ведомства вступают
в переговоры лишь с теми, у кого уже есть диплом.
Механизм вербовки исполнительно-административно¬
го состава компаний превратился в огромную биржу
труда, рассредоточенную по студгородкам и клубам
предпринимателей. Вербуют в колледжах оканчиваю¬
щих, вербуют в клубах и конторах фирм лиц, уже ра¬
ботающих, переманивая их из одной компании в дру¬
гую. Главным местом вербовки являются все же кол¬
леджи. При этом успех здесь имеют наиболее мощные
компании, поскольку они могут предлагать лучшие усло¬
вия. Да и поле деятельности этих фирм шире. Они обыч¬
но ведут одновременные переговоры со многими канди¬
датами.
Процедура вербовки довольно сложна, длительна и
требует затраты больших средств. Но президенты и ди¬
рекции компаний считают эту работу серьезной, а затра¬
ты стоящими.
Еще до встречи вербовщика с кандидатом проводится
большая работа за его спиной. Агент компании негласно
собирает предварительные данные о нем путем перегово¬
ров в деканате и «бюро размещения», бесед с препода¬
вателями и студентами. Затем начинается открытая
часть процедуры из семи этапов: 1. Приглашение посе¬
тить компанию. 2. Выбор двух-трех из посетивших для
переговоров. 3. Повторные переговоры с приглашением
жены. 4. Психологическая проверка (тест). 5. Оконча¬
109

тельное установление предпочтения одному из двух-трех,
6. Окончательное формально-юридическое предложение
поста (подписание контракта). 7. Физическое обследо¬
вание (медосмотр). До пятой стадии переговорами ру¬
ководит вице-президент, окончательное предложение де¬
лает сам президент компании.
Американская компания предприятий счетно-вычисли¬
тельных и пишущих машин «ИБМ» обычно посылает в
студгородки трех руководящих представителей. Каждый
из них сначала беседует со «студентом на примете». По¬
том представители, переговорив между собой, выделяют
одного кандидата из нескольких для дальнейшего от¬
бора. Чтобы принять на работу одного, переговаривают
с 30—40 студентами. В Мичиганском университете, силь¬
но связанном с этой компанией, последняя на каждое
вакантное место выбирает одного из шести-семи «обго¬
воренных» студентов. Металлургическая компания-ги¬
гант США «ЮСКО» сообщает, что для заполнения каж¬
дого места она ведет длительные переговоры с четырьмя
студентами. Причем до окончательного выбора студент
или бакалавр в течение целого дня экзаменуется в том
отделе, где,возможно, он будет работать. При этом вы¬
являются дарования быть руководителем и навыки к
службе. В тот день отдел посещают главный психолог и
главный экзаменатор компании *.
При выборе кандидата и в государственном аппарате,
и в частном секторе учитываются и приобретенные зна¬
ния, и психологические качества. В знаниях, хотя о них
и свидетельствует диплом, еще раз удостоверяются сами
нанимающие. В отношении психологических качеств вы¬
являются общие склонности, интеллектуальное чутье,
«дар» руководить людьми и делом, умение управлять,
инициативность, рассудительность, находчивость, лов¬
кость, способность находить выход из трудного поло¬
жения, принимать новое решение при наступлении не¬
ожиданных событий и т. п. Учитывается, при прочих рав¬
ных условиях, внешность и, самое главное, происхожде¬
ние. Вручить бразды правления выходцам из трудящих¬
ся боятся. Классовый подход действует здесь полностью,
хотя обычно в скрытой форме.
Переговоры о приеме на работу в промышленную
1 «Fiihrungskrafte...», S. 77.
ПО

компанию, поскольку они ведутся еще в период учебы,
часто позволяют студенту обнаружить у себя пробелы
в знаниях, слабость в характере, недостатки в воспита¬
нии и тому подобное и приложить усилия к их своевре¬
менному устранению.
Форма размещения оканчивающих, процедура приема
и оформления на должности способствуют тому, что но¬
вый работник на пост руководителя, приступая к испол¬
нению обязанностей, с первого же дня знает предмет
своей деятельности, вышестоящих начальников и подчи¬
ненных ему исполнителей, сферу полномочии и задач и
тому подобное, что намного сокращает время, необходи¬
мое для освоения с новой обстановкой.
В государственном аппарате, где нет системы предва¬
рительных контрактов со студентами, «вхождение» в ра¬
боту занимает более длительный промежуток. Там спе¬
циалист по управлению с дипломом бакалавра прохо¬
дит учебу в течение нескольких месяцев независимо от
способностей, проявленных в университете.
Было бы заблуждением полагать, что все руководя¬
щие кадры в государственном аппарате и частном уп¬
равлении капиталистических стран обладают высшим
образованием. В государственном аппарате в среднем
лишь каждый второй чиновник имеет высшее образова¬
ние, а остальные — среднее и начальное. Лишь админи¬
стративный состав и состав специалистов за последние
годы почти целиком комплектуются из лиц с высшим
образованием. Но в частных компаниях среди управляю¬
щих одна треть не имеет высшего образования. И в ми¬
нистерствах у некоторой части администраторов дипло¬
ма о высшем образовании нет.

ГЛАВА VI
ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ
УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
3 адачи и методы переподготовки государственных
служащих всех составов, классов и специальностей, за¬
нятых в государственном управлении капиталистических
стран, определяются классово-политическими, организа¬
ционно-техническими и психологическо-доциологически-
ми 1 факторами.
Обострение классовых и других социальных противо¬
речий в современном капиталистическом мире как в на¬
циональных рамках, так и в отношениях между главны¬
ми империалистическими странами и между ними и ос¬
тальными странами, соревнование двух социальных си¬
стем ставят государственный аппарат буржуазного го¬
сударства перед лицом все новых трудностей, для орга¬
низационно-технического решения которых теперь явно
недостаточно одного служебного рвения и классовой
преданности чиновников. Нужны знания и способность
превращать их в умение — умение служить империали¬
стической буржуазии по-новому, быстро приспособляясь
к сложным и часто меняющимся условиям. Для этого
господствующий класс добивается, чтобы чиновники си¬
стематически вооружались данными многих ведущих
политических и технических наук — социологии, психо¬
логии, политэкономии, правоведения, истории, статисти¬
ки, демографии и т. д., а главное — приемами и моделя¬
ми, поставляемыми управленческой наукой. Это с одной
стороны.
С другой стороны, углубление социальных противоре¬
чий сопровождается появлением новых методов и
средств сопротивления властям со стороны трудящихся.
В этих условиях управленческая машина стремится со¬
вершенствовать средства подавления, оттачивать, умно¬
1 Доциология— наука об условиях m .методах приобретения и раз¬
вития знаний.
112

жать и разнообразить их, скрывать под маскировочными
«чехлами» социальной демагогии, короче говоря, буржу¬
азное государство проводит постоянный «текущий ре¬
монт» и модернизацию своего механизма, проверяет
«боеготовность» армии чиновничества.
Боеготовность вооруженных сил испытывают путем
периодических маневров. Государственный аппарат в це¬
лом, то или иное министерство в отдельности не могут
подвергаться такому способу проверки. Но ежегодная
планомерная и систематическая посылка руководителей
и ответственных исполнителей (а иногда и других слу¬
жащих) на различного рода конференции, семинары и
симпозиумы с участием в «управленческих играх» и «уп¬
равленческих театрах», на специальные курсы с диспута¬
ми и так далее дает возможность проверять знания
чиновников, повышать эти знания, обучать приемам
управленческого искусства.
Повышение эффективности буржуазного управления
означает более действенное претворение в жизнь воли
господствующего класса.
Измерителями эффективности здесь служат преиму¬
щественно косвенные показатели. Удержание трудящих¬
ся в покорности, обеспечение «классового мира» в стране
(отсутствие восстаний, или быстрое их подавление, или,
что еще более важно, предотвращение острых форм от¬
крытого конфликта путем гибкой, амортизирующей по¬
литики), темпы роста национального дохода и множе¬
ство других социальных, политических и экономических
факторов отражают в совокупности эффективность го¬
сударственного управления в этих странах с позиции гос¬
подствующего класса.
Повышение квалификации управленческого персонала
через переподготовку обусловливается также научно¬
техническим прогрессом. Развивающаяся управленческая
наука, внедрение в аппарат средств оргатехники вызыва¬
ют ускорение морального износа многих прежних орга¬
низационных моделей, форм, средств и даже некоторых
организационных принципов. Людям, занятым в управ¬
ленческой сфере, приходится в этих условиях стараться
быть в курсе достижений науки и развития орудий уп¬
равленческого труда. Формой «подгона» управленцев
под организационно-технический прогресс и служит их
переподготовка.
ИЗ

Затем —и это также является следствием научно¬
технического прогресса — действует процесс морального
износа приобретенных в вузах и школах знаний. Если
в начале XX века сведения, полученные там, «действова¬
ли» неизменно в среднем 15 лет, то теперь в технических
областях они сохраняют силу лишь приблизительно в
течение 5 лет, а в сфере общественных наук ■— от 7 до
15 лет. Считается, что инженер, окончивший вуз в 1965
году и ничего из приобретенных там знаний не забыв¬
ший, но ничего нового не приобретший, фактически
к 1970 году перестает быть инженером. Управленец-спе¬
циалист, получивший диплом о высшем образовании в
1960 году и не прошедший потом переподготовку, к 1970
году перестает отвечать предъявляемым требованиям
Кандидат наук в области управления, продолжающий
исследовательскую деятельность по проблемам управ¬
ления, почти уже доктор. Доктор управленческих наук,
порвавший с исследовательской деятельностью и пере¬
шедший на другую работу, в том числе чисто преподава¬
тельскую, уже даже не кандидат (управленческая наука
в настоящее время развивается быстрее других общест¬
венных наук). Таковы выводы доциологии. Вот почему
считается, что переподготовка есть, по существу, форма
сохранения приобретенных знаний на нужном уровне,
ибо сохранение только ранее приобретенных знаний оз¬
начает их выветривание. Попутной целью переподготов¬
ки может являться устранение «шероховатостей» вузов¬
ской подготовки
Признано, что главной доциологической целью пере¬
подготовки, а равно и подготовки кадров должно быть
вооружение служащих методом самостоятельной учебы,
самосовершенствования. В противном случае в перспек¬
тиве— из-за ускорения процесса обесценения неразви-
ваемых знаний — каждый второй, по расчетам доциоло-
гов, вынужден будет заниматься обучением тех, кто
должен сам учиться и совершенствоваться.
Правительства развитых капиталистических стран
предпринимают в своих классовых интересах переподго¬
товку занятого в управлении персонала в довольно ши-
1 Это моделирование в данном случае условно сделано в отрыве
от аспектов приобретения практических навыков, управленческого
опыта, также имеющих очень большое значение.
114

роких масштабах, действуя не только в национальных,
но и в межнациональных рамках. Например, X сессия
Международного института управленческих наук
(1956 г.) целиком была посвящена проблеме переподго¬
товки управленцев. Широко используются в этих целях
ЮНЕСКО (в ее рамках было несколько симпозиумов и
региональных конференций) и различные международ¬
ные ассоциации и центры.
То, что постоянное и систематическое повышение ква¬
лификации превратилось в насущную необходимость, из
капиталистических стран раньше других было замечено
в США, где выдвинута концепция пожизненной учебы,
то есть систематической переподготовки кадров. Если
в странах Западной Европы до недавнего времени ди¬
плом о высшем образовании расценивался как свиде¬
тельство завершенности учебы и достаточности знаний,
то в США на него стали смотреть лишь как на этап в
учебе. В Западной Европе образование человека в 25 лет
завершается, в США оно продолжается.
Вот данные об этом (число учащихся в процентах к
количеству населения данного возраста)
Возраст
США
ФРГ
20—24
13,1
0,7
25—29
4,9
1.6
30—34
2,4
0,3
В США в 25—29-летнем возрасте учится каждый два¬
дцатый, в ФРГ — лишь каждый шестидесятый, а в 30—
34-летнем возрасте —соответственно каждый сорок пер¬
вый и триста тридцать третий. Поскольку женщины в
этом возрасте почти не учатся, получается, что в США
каждый десятый мужчина в возрасте от 25 до 30 лет ре¬
гулярно учится. Значит, каждый третий работник умст¬
венного труда в этом возрасте продолжает в США со¬
вершенствование своих знаний.
Общее руководство совершенствованием государствен¬
ных управленческих кадров почти повсеместно осуществ¬
ляется правительством. Непосредственно этот участок
работы возглавляет один из заместителей премьера или
глава государственного ведомства по кадрам.
1 «1'uhrungskrafle...», S. 139.
115

Широко мероприятия по переподготовке чиновников
стали проводиться лишь в самые последние годы. Управ¬
ленческие академии, постоянные курсы и другие центры,
организованные в послевоенный период, развернули
свою деятельность на полную мощь только в конце пяти¬
десятых годов. Управления подготовки и переподготов¬
ки управленческих кадров непосредственно при прави¬
тельстве или при финансовом ведомстве также созданы
совсем недавно — в 60-х годах. Отделы подготовки кад¬
ров при крупных министерствах возникли в те же годы.
Отнесение организации постоянной регулярной учебы
чиновников во всех министерствах к числу важнейших
задач их руководителей получило официальное призна¬
ние тогда же, и этот вывод сопровождается соответст¬
вующими организационными мероприятиями.
Сейчас используются три канала повышения квали¬
фикации и переподготовки управленческих кадров:
а) обучение в университете; б) отраслевые курсы мини¬
стерств; в) учеба непосредственно в самих учреждениях.
Повышение квалификации через университеты осуще¬
ствляется в трех формах: органическая университетская
учеба; периодические специальные курсы переподготов¬
ки; регулярные краткосрочные занятия по совершенство¬
ванию знаний.
Первая сводится к продолжению обучения в данном
университете после получения диплома о высшем обра¬
зовании и организована как регулярные занятия по спе¬
циальной программе, разбитой по семестрам и годам. Эта
форма получила широкое распространение в США и яв¬
ляется прямым продолжением некогда начатой в универ¬
ситете учебы — между окончанием университета и на¬
чалом нового обучения, как правило, нет особого перио¬
да практики. Вчерашний студент снова (как после кани¬
кул) учится, но уже в качестве аспиранта и докторанта.
Эта учеба строго целевая: она готовит недавнего
студента с дипломом к получению ученой степени по
юриспруденции для успешного занятия соответствующе¬
го поста в государственном аппарате или бакалавра уп¬
равления производством, на магистра («М.Б.А.») или
доктора («Ф.Д.»).
Приему в аспирантуру для получения звания маги¬
стра и доктора предшествует экзамен. Чтобы быть допу¬
щенным к нему, требуется наличие диплома бакалавра,
116

рекомендации от известного ученого или кафедры и ан¬
кеты. Кандидат должен выдержать тест и общий всту¬
пительный экзамен на «академическое доверие». При
приеме дается предпочтение специалисту широкого про¬
филя. Срок обучения на магистра — 2 года, а на докто¬
ра — от 2 до 4 лет.
Магистр права для аппарата готовится по обширному
кругу управленческих дисциплин. Магистр управления
производством в некоторых университетах обучается
только по программе курса организации и управления
производством (там принимают на учебу лиц уже с ши¬
роким общим или инженерно-экономическим образова¬
нием). В данном случае речь идет о прохождении в два
года полной программы по курсу организации и управ¬
ления производством, но на более широкой основе, чем
при подготовке на звание бакалавра.
В большинстве университетов будущий магистр изу¬
чает в первый год общие политические науки — теорию
государства, государственное право, социологию, полит¬
экономию и другие предметы в зависимости от профи¬
ля. Второй год юрист полностью занят изучением ма¬
териала по административному праву соответствующей
отрасли и смежных государственноправовых тем, а кан¬
дидат в администраторы для промышленности — по кур¬
су организации и управления производством.
В течение двухлетней подготовки на ученую степень
юрист-управленец должен сдать экзамены по следующим
наукам: теории государства и права, государственному
праву, социологии, общему административному праву,
финансовому праву и по административному праву от¬
расли, по которой происходит специализация, и др. Ма¬
гистр управления производством обязан за это же время
изучить помимо курса организации и управления произ¬
водством финансы, экономику производства, экономиче¬
скую политику, учет и отчетность, статистику, промыш¬
ленную социологию, промышленную психологию, орга¬
низацию кадров, торговлю и некоторые другие дисцип¬
лины (применительно к местным условиям, например,
в Калифорнийском университете — транспортное дело).
Одновременно проходится много факультативных дис¬
циплин: почти столько же, сколько обязательных.
За время учебы будущий магистр сдает ряд экзаме¬
нов— устных и письменных. Перед окончанием учебы он
117

пишет небольшой реферат на заданную тему (диплом¬
ную работу). На этом учеба заканчивается, и каждому
набравшему за два года определенное количество бал¬
лов присуждается соответственно степень магистра пра¬
ва или магистра управления производством. Особой про¬
цедуры защиты нет.
Вся программа обучения кандидата в магистры пре¬
следует цель подготовить не лабораторного исследова¬
теля или эксперта-консультанта, а администратора с
глубокими знаниями проблем организации государствен¬
ного управления или управления производством и ши¬
роким кругозором по смежным проблемам. В течение
двух лет бакалавр как бы кончает второй университет
и в результате становится магистром.
Доктор права, доктор философии 1 и доктор управле¬
ния производством готовятся в течение двух — четырех
лет с расчетом, чтобы они стали потом высококвалифи¬
цированными правительственными экспертами или ор¬
ганизаторами производства или могли поступить на пре¬
подавательско-исследовательскую работу.
Специальность ученых различается не по степени, а
по званию: профессор или лектор политических наук или
права, профессор или лектор управления производством,
профессор или лектор экономики, профессор или лектор
финансов, профессор или лектор статистики и т. д.
Подготовка доктора состоит из двух этапов. В пер¬
вый, занимающий один-два года, идет обучение «канди¬
дата на степень». Докторант изучает специальный пред¬
мет: юрист-администратор — государственное и админи¬
стративное право, кандидат в управляющие — организа¬
цию и управление производством, математику, статисти¬
ку. Все будущие доктора должны овладеть двумя ино¬
странными языками (умение читать). В этот же период
докторант обязан показать способность к самостоятель¬
ной исследовательской работе. В конце первого этапа
устраивается проводимый специальный комиссией про¬
фессоров экзамен — церемониал подтверждения в каче¬
стве кандидата на степень.
Во втором этапе обучения пишется диссертация на
1 В капиталистических странах степень «доктор философии» при¬
суждается по физике, химии и другим естественным наукам, а также
по общественным наукам, за исключением правоведения, литературы
и языка и некоторых других наук.
118

предложенную комиссией или профессором тему. Тут
действуют разные системы. В континентальных странах
Западной Европы происходит двойная защита: на кафед¬
ре и на ученом совете. На кафедре идет только письмен¬
ная защита, которая дает одну из четырех оценок: «пре¬
восходно», «очень хорошо», «хорошо», «удовлетвори¬
тельно». Затем работа защищается устно на ученом со¬
вете, где действует также четырехбалльная оценка: «в
высшей степени похвально», «очень похвально», «пох¬
вально», «удовлетворительно».
Подготовка магистров и докторов управления происхо¬
дит в рамках органической университетской учебы по
регулярной программе. При прочих равных условиях
министерства или компании делают предпочтение маги¬
страм и докторам по сравнению с бакалаврами.
Совершенствование знаний чиновников и претенден¬
тов на государственную службу посредством универси¬
тетской учебы доныне остается господствующей формой
в США, хотя законом об учебе чиновников предусматри¬
вается и создание специальных высших управленческих
учебных заведений. В штатах такие заведения уже име¬
ются, причем, как правило, при их университетах.
В Англии Казначейством поставлен вопрос об учреж¬
дении специально высшего учебного заведения с четырех¬
летним обучением для подготовки кадров государствен¬
ного аппарата в дополнение к Хенлейскому администра¬
тивному колледжу. В соответствии с законом от 1962 го¬
да правительство ввело систему переподготовки
практиков, не имеющих диплома о высшем управленче¬
ском образовании, на занятие административно-органи¬
заторских постов с дипломом о высшем управленческом
образовании и выдачей окончившим курсы «высшего
государственного диплома об управленческом образова¬
нии». Это — «сэндвич курсы».
Учеба на них длится от трех до пяти лет, в течение
которых курсанты попеременно то учатся, то проходят
практику. Период беспрерывной учебы длится три —
шесть месяцев, после чего три—шесть месяцев курсанты
снова работают в учреждении или на производстве, ста¬
жируясь по подготавливаемой специальности. Затем
опять возвращаются на следующий период беспрерывной
учебы. Так, если учеба в целом длится три года, то в те¬
чение их при трехмесячных перерывах курсант шесть
119

раз отправляется на «сэндвич курсы» и столько же раз
возвращается на практику.
В 1963 году английское правительство ввело также
долгосрочные курсы для работников конторского труда
на диплом о конторском образовании.
В континентальных странах Западной Европы для по-
слеуниверситетского совершенствования кадров государ¬
ственного аппарата имеются административные акаде¬
мии, общеуправленческие и отраслевые. Во Франции
с 1945 года функционирует общеуправленческая акаде¬
мия. В ФРГ такая же академия учреждена в 1947 году;
кроме того, там действуют отраслевые академии. В 1958
году создана аналогичная академия в Испании, в 1962
году — в Италии. Они именуются по-разному, но у всех
функции едины: а) быть высшей школой подготовки и
совершенствования кадров государственного управлен¬
ческого аппарата, б) центром координации отраслевых
академий, школ и курсов, в) главным государственным
институтом прикладных исследований в области управ¬
ления.
Обучение в них длится два-три года. Главные предме¬
ты— политические и административные науки. Цент¬
ральным в учебе чиновников, пришедших с практики,
является ознакомление с управленческими проблемами
и методикой их решения на современном уровне научно¬
технического прогресса, включая новейшую оргатехнику.
Изучение зарубежного управленческого опыта стоит на
важном месте.
Часто чиновники государственных экономических ми¬
нистерств совершенствуют свои знания в общенацио¬
нальных государственно-частных центрах переподготов¬
ки хозяйственно-управленческих кадров. В Италии та¬
ким центром является основанный в 1952 году в Турине
(центре «ФИАТ») Институт послеуниверситетской под¬
готовки организаторов производства — «ИПСОА». Это —
крупный учебный и исследовательский комплекс по про¬
блемам управления производством. Главная его зада¬
ча— расширение и углубление знаний специалистов
(экономистов, инженером и юристов), имеющих универ¬
ситетский диплом. Диплом «ИПСОА» или получаемая
после учебы ученая степень открывают широкую дорогу
для занятия высоких постов в государственном аппарате
и частных монополиях. По согласованию с фирмами —
120

будущим местом работы — или с академическими цент¬
рами многие из окончивших «ИПСОА» посылаются за¬
тем на год в США для совершенствования.
В ФРГ действуют трехлетние академии управления
(6 отраслевых академий управления и 27 общих хозяйст¬
венных), где совершенствуют знания как специалисты
с университетским дипломом, так и практики. Там пре¬
обладает отраслевая форма подготовки. Во Франции
послеупиверситетское обучение идет преимущественно
через аспирантуру (докторантуру) при университете.
В Швейцарии широкую деятельность в этой области
развернул Центр промышленных исследований (с годич¬
ным сроком обучения).
Западноевропейские страны координируют свою ра¬
боту по расширению учреждений совершенствования
экономическо-управленческих кадров через созданную
ими Европейскую ассоциацию по подготовке управляю¬
щих. В 1961 году в Ассоциацию входили двадцать ин¬
ститутов девяти западноевропейских стран.
Помимо этого, университеты организуют совершенст¬
вование знаний чиновников и организаторов производ¬
ства через периодические краткосрочные курсы пере¬
подготовки— трехмесячные и полугодовые, программы
и методика которых разрабатываются с учетом пожела¬
ний министерств и компаний. Программы рассылаются
заранее за полгода и раньше с подробным изложением
тематики, методов и форм учебы. Например, Питсбург¬
ский университет в 1966/67 году учредил четырехмесяч¬
ные курсы переподготовки лиц, занимающих командные
посты в хозяйственных ведомствах, на тему: «Организа¬
ционно-управленческое обеспечение расширения произ¬
водства». Подробная тематика и план занятий были ра¬
зосланы за год до их начала. В программах указывается
стоимость обучения и бюджет расходов курсанта.
Университеты организуют субботне-воскресные семи¬
нары, которые посещаются административно-руководя¬
щим составом аппарата. На семинары ходят так¬
же чиновники, намеревающиеся сдать экзамен на выше¬
стоящие посты, что должно обеспечить им успешное про¬
хождение конкурса.
Правительственные’ведомства имеют постоянно дей¬
ствующие или периодические отраслевые курсы, причем
как по отрасли управления, так и по составу чиновни¬
121

ков. Например, курсы дипломатических работников, по¬
лицейских начальников, связистов, транспортников, фи¬
нансовых работников, специалистов и администраторов
прочих ведомств дополняются курсами соответственно
для административного, исполнительского и секретар¬
ского состава. Для молодых организуются обычные кур¬
сы, а для лиц среднего и старшего возраста — инструк¬
тажи, операционные разборы, расчеты эффективности,
изучение методов накопления информации, новых мето¬
дов управления и т. д.
Отраслевыми курсами руководят сами министерства.
Курсы административного состава организует прави¬
тельственный центр государственных кадров (так назы¬
ваемые интенсивные одно-двухнедельные курсы ежегод¬
но). Многие мероприятия по совершенствованию кадров
через курсы министерства проводят совместно с органи¬
зациями предпринимателей. Часто эти курсы функцио¬
нируют как центры совершенствования управленческих
кадров частных фирм. Но на них проходят учебу и вы¬
сокопоставленные чиновники правительственных ве¬
домств. В значительной мере такие курсы в разной фор¬
ме финансируются государством. Отраслевые управлен¬
ческие курсы преследуют прежде всего цель повысить
отраслевые знания и навыки.
Ввиду того, что доныне не было солидных учебных
центров по университетской подготовке специалистов-
управленцев отраслей, министерства восполняли этот
пробел и продолжают восполнять обучением «новобран¬
ца»— чиновника непосредственно на работе. Независи¬
мо от диплома о высшем образовании, полученном в ча¬
стном или государственном университете, правительст¬
венное ведомство пропускает недавно принятых чинов¬
ников через длительную учебу-стажировку.
В США законом об учебе чиновников установлен трех¬
летний его период, в Англии — шестимесячный для лиц
с высшим образованием и более длительный для лиц
без диплома. Учеба идет по плану. Ею руководят управ¬
ление учебы чиновников и правительственный центр по
кадрам. К организации учебы привлекается начальник
того управления, где будет служить чиновник. За вре¬
мя обучения стажер знакомится со всеми основными ра¬
ботами в министерстве — на руководящей (ассистент-
ство), исполнительской, хозяйственной, финансовой
122

и т. д. И лишь по окончании курса он допускается к ра¬
боте, на которую принят и по которой должна происхо¬
дить его специализация и строиться карьера.
Британский институт управления (БИМ) *, организо¬
ванный в 1947 году и присоединивший к себе в 1957 году
Институт промышленного управления, является обще¬
национальным центром отраслевого и общеуправленче¬
ского совершенствования государственных и хозяйствен¬
ных кадров Англии. Субсидировавшийся в первые годы
из бюджета, он превратился затем в хозрасчетную орга¬
низацию, финансируемую за счет государственных и ча¬
стных промышленных организаций и платы курсантов.
Он служит одновременно учебным и исследовательским
центром по управлению промышленностью. Помимо это¬
го, он снабжает государственные учреждения и промыш¬
ленно-торговые предприятия страны информацией о но¬
вейших достижениях в области управленческой практи¬
ки и техники.
БИМ организует собственные курсы переподготовки,
координирует и направляет деятельность университетов
в этом деле. В рамках БИМ проводится совершенство¬
вание знаний руководящих кадров всех степеней. В каж¬
дом потоке собираются практики-руководители одинако¬
вого ранга: отдельно администраторы по общим вопро¬
сам, начальники соответствующих функциональных от¬
делов (финансовых, снабжения, торговли, транспорта,
инженерных кадров и т. д.). Для этого в составе БИМ
есть специальные отраслевые институты: Институт уп¬
равления кадрами, Институт начальников строительства,
Институт управления торговлей, Институт сбыта. Руко¬
водители наиболее высокого ранга имеют свой центр
переподготовки при Бристольском университете. Продол¬
жительность курсов колеблется от нескольких дней до
года. При 12 университетах действуют годичные курсы
для руководителей функциональных отделов. Для высо¬
ких чинов продолжительность курсов — от трех дней до
двух недель.
С 1961 года в Англии введены курсы дипломирован¬
ных управляющих сроком от шести месяцев до двух-
трех лет1 2. Принимаются на курсы лица не моложе
1 «Britain, An Official Handbook», 1964 ed„ р. 275.
2 «Revue internationalc des Sciences administratives», Bruxelles,
1965, № 3, p. 195.
123

23 лет с небольшим опытом руководящей работы в про¬
мышленности и торговле и не моложе 27 лет — без опы¬
та руководящей работы. В первой стадии изучаются три
из следующих семи дисциплин: математика, хозяйствен¬
ное право, финансы, торговля, снабжение, статистика,
промышленная психология, а во второй стадии'—основы
управления, коммерческий контроль, промышленные от¬
ношения и управление кадрами. Казначейство в цирку¬
ляре, изданном в 1965 году, предложило министерствам
посылать чиновников учиться на эти курсы.
Американская ассоциация управления (АМА) в це¬
лях повышения квалификации административно-управ¬
ленческого и инженерно-экономического состава пред¬
приятий издает серию журналов и брошюр по технике
и методам управления, где печатаются вопросы и ответы
(в учебной форме). АМА организует также курсы и се¬
минары по вопросам планирования и организации про¬
изводства, экономическим проблемам технического про¬
гресса, научной организации труда и управления, кад¬
ров, «политэкономии управляющих» и т. д. Наряду с
АМА такую работу проводят в США Центр националь¬
ных промышленных конференций (НИКБ), Союз специа¬
листов по методам и приемам в Чикаго и др.
Для решения организационно-управленческих проблем
средних и мелких предприятий и учреждений, совершен¬
ствования их кадров в США государство учредило Уп¬
равление мелких предприятий', объединяющее около
4,5 млн. предприятий. 250 чиновников этого управления
организуют для небольших и средних предприятий и уч¬
реждений консультативные группы, устраивают семина¬
ры для их руководителей, публикуют информационно¬
учебные издания. Управление разослало, например, бес¬
платно инструкции — наставления по механизации уп¬
равленческих работ на мелких предприятиях и в учреж¬
дениях, по совершенствованию организации производ¬
ства, подбору руководящих кадров, совершенствованию
трудовых операций, что призвано способствовать заоч¬
ной переподготовке кадров этих предприятий и учреж¬
дений.
Союз западногерманских промышленников при значи¬
тельной финансовой поддержке федерального прави-
1 «Organisation in amerikanischen Unternehmen», :1963, Wiesbaden,
S. 82.
124

тельства, наряду с широкими мерами по подготовке ру¬
ководящих кадров через юридические и промышленно¬
экономические факультеты университетов, осуществляет
во все растущих масштабах переподготовку людей, по¬
ставляемых государственному аппарату и промышленно¬
сти университетами. Основным центром такой перепод¬
готовки стал созданный в 1950 году Кураторий (Совет)
рационализации западногерманской экономики — РКВ.
Непосредственно управленческими проблемами руково¬
дит Комитет управления хозяйством. Кураторий коорди¬
нирует свою деятельность с Научно-исследовательским
институтом труда. Кроме того, существуют центральные,
периферийные и кустовые курсы переподготовки отдель¬
но для высшего, среднего и низшего руководящего со¬
става. Различаются информационные, подготовительные,
основные, дополнительные и иные курсы.
Информационные (три—пять недель), проводимые ме¬
тодом лекций и докладов, способствуют расширению зна¬
ний руководителей в области научной организации тру¬
да. Основные курсы, которым предшествуют подготови¬
тельные (пять-шесть дней), имеют продолжительность
шесть—восемь недель и состоят из двух частей — инфор¬
мационно-теоретической и практической. В первой ча¬
сти курсанты слушают лекции крупных специалистов по
новейшим проблемам управления; во второй — решают¬
ся практические вопросы и происходит обмен опытом.
Устраиваются курсы по функциональным проблемам
управления и специальные курсы — по чисто техниче¬
ским его вопросам. Собираются также семинары, обыч¬
но восьминедельные, где изучаются актуальные аспекты
управления и научной организации труда.
Многие западногерманские специалисты по проблемам
управления, особенно управления производством, нахо¬
дят нынешний уровень постановки совершенствования
кадров в ФРГ не отвечающим современным требовани¬
ям, прежде всего в части подготовки кадров организато¬
ров хозяйства в университетах и в части методов пере¬
подготовки. РКВ направляло в США, начиная с 1961 го¬
да, группы ученых и специалистов, которые по возвра¬
щении на родину выдвинули целый ряд предложений по
реорганизации системы подготовки кадров руководя¬
щего состава в университете и их последующей перепод¬
готовки.
125

Большие усилия в этом деле предпринимаются во
Франции. Там применяются самые различные формы и
методы совершенствования управленческих кадров всех
степеней. При юридическо-экономических факультетах
университетов и вне их правительственными ведомства¬
ми совместно с Союзом предпринимателей создан целый
ряд центров исследования проблем управления и пере¬
подготовки государственных и хозяйственных кадров.
Среди них Центр совершенствования управления пред¬
приятиями и французский национальный комитет орга¬
низации. Они опубликовали серию работ по организации
управления в государственном аппарате и в промыш¬
ленности других индустриально развитых стран. Во
Франции сильный упор делается на совершенствование
ведущих администраторов. Издается множество общих
и специальных журналов по управлению. Читая их,
французские чиновники и предприниматели находятся в
курсе всех главнейших организационных проблем как
в своей стране, так и за рубежом.
Среди многочисленных курсов наибольшей популяр¬
ностью пользуются краткосрочные и тематические.
Краткосрочные проводятся по интенсивной программе,
курсант здесь занят с утра до ночи. Утром устраиваются
лекции, семинары и дискуссии, а после обеда и вече¬
ром — экскурсии в государственные учреждения, на
предприятия, обсуждения проблем, показ учебных филь¬
мов, решение задач и т. д.
Тематические курсы бывают двух видов: однотемные
и многотемные. В первом случае ставится одна актуаль¬
ная тема, которая разбивается на части и рассматри¬
вается в течение нескольких дней. Курсанты стараются
выяснить все интересующие их вопросы практическо-
организационного значения. При многотемной системе
курсы несколько дольше, а план занятий разрабаты¬
вается таким образом, чтобы каждые несколько часов
или дней составляли законченные курсы и прямо с ос¬
тальными занятиями не были связаны. Плата вносится
по темам. Свидетельства о прохождении курсов даются
также по темам. Поэтому курсанту нет надобности со¬
блюдать последовательность тем и ходить на все заня¬
тия. Учитывается, что административный персонал ве¬
домств и компаний располагает ограниченным време¬
нем.
120

Подготовка и переподготовка чиновников в самих ми¬
нистерствах и других учреждениях также получают все
большее распространение. Многие ведомства и компа¬
нии имеют постоянные школы и курсы переподготовки,
а некоторые гигантские компании в США — даже свои
собственные высшие учебные заведения, несмотря на
то, что многие государственные и частные университеты,
расположенные в районе предприятий этих компаний,
почти целиком работают на них же.
Переподготовка чиновников по месту работы или ку¬
стовым методом с привлечением чиновников ряда ве¬
домств, расположенных в данном округе, проводится
главным образом как техническая учеба для повыше¬
ния профессионального мастерства. Для верхушки ру¬
ководящего состава переподготовка сводится преимуще¬
ственно к расширению общего кругозора. Если для спе¬
циалистов условием успешного выполнения обязанно¬
стей является углубление знаний по своей прямой спе¬
циальности, то для руководителей таким условием слу¬
жит расширение багажа информации, прямо или косвен¬
но относящейся к принятию управленческих решений.
Как правило, административный состав министерств
ежемесячно собирается на день учебы. В этот день чи¬
новники данного класса (начальники отделов, управле¬
ний, бюро, постоянные заместители министра) слушают
приглашенных за высокую плату специалистов — иссле¬
дователей по организационно-управленческим пробле¬
мам, ученых по социологии или психологов по проблемам
современных управленческих и иных общественных от¬
ношений. Часто ставятся доклады с информационными
сообщениями о новых тенденциях и международной по¬
литике, о положении дел в других странах по профилю
данного министерства и о смежных проблемах. Инфор¬
мационные доклады в целом преобладают, так как руко¬
водителям важно знать о новом в той или иной отрасли;
как переводить новое на язык практической деятельно¬
сти, они знают сами не хуже докладчика. Но лекции и
доклады —не доминирующая форма. Проводятся так¬
же дискуссии, обмен опытом. Вопросы задаются не
только лектору, он сам узнает от практиков много но¬
вого.
Для среднего руководящего состава практикуются две
формы занятий: централизованные и децентрализован-
127

iiLie. Первые проводятся в рамках всего министерства
или ведомства для работников функциональных его под¬
разделений по отраслевым проблемам управления; вто¬
рые— по департаментам и бюро для изучения тем, рас¬
ширяющих общий кругозор. Организуется учеба и для
референтов, инспекторов, секретарей и других катего¬
рий чиновников.
Ассистентство — один из действенных видов совер-
шествования знаний чиновников и одновременно способ
быстрой и эффективной подготовки резервов руководя¬
щего состава для омоложения командных кадров. Счи¬
тается, что молодого способного организатора нужно
назначать на пост в годы рвения и увлечения, инициа¬
тивы и дерзания, а не тогда, когда «молодая смена» на¬
столько постарела, что потеряла эту склонность. Для
ускорения процесса выдвижения на ответственные посты
молодые кадры прикрепляются к руководителям, нахо¬
дящимся накануне пенсионного возраста, в качестве их
ассистентов. Последние не обезличиваются и не исполь¬
зуются на технических поручениях, им даются само¬
стоятельные участки работы с большими вариантами
решения вопросов. Для ассистента такая учеба весь¬
ма заманчива: она приближает к нему кресло на¬
чальника.
Одним из постоянно действующих факторов, благо¬
творно влияющих на подготовку и переподготовку руко¬
водящих кадров, служит связь университетов с практи¬
кой. Эта связь строится таким образом, что от нее вы-
игрывалэт обе стороны. Университеты заинтересованы в
знании реальной управленческой жизни, а министерства
и ведомства — в использовании университетов и их ис¬
следовательских лабораторий для совершенствования
управления на основе новейших научно-технических до¬
стижений. Связь университетов и ведомств превращает¬
ся в необходимый элемент нормального функционирова¬
ния как высшего образования, так и государственного
управления.
Имеется множество линий связи между университе¬
тами, правительственными ведомствами и промышлен¬
ными предприятиями. Это — исследовательские работы,
финансирование университетов, привлечение профессо¬
ров в качестве консультантов, университетская перепод¬
готовка управленческих кадров, участие практиков в
128

лекционной деятельности, союзы бывших студентов при
колледжах, бюро размещения дипломантов.
Повседневный контакт функциональных управлений
министерств и компаний с университетскими лаборато¬
риями заставляет ведущих специалистов этих учрежде¬
ний быть в курсе новых тенденций в организации управ¬
ления и производства. Чтобы сформулировать тему за¬
дания организационно-управленческого или техническо¬
го исследования университетской лаборатории или
институту, заключать договоры с ними, руководителям
функциональных управлений и отделов приходится под¬
ниматься до уровня определенных технико-организаци¬
онных знаний.
В настоящее время успешная деятельность отрасле¬
вых ведомств и промышленных компаний немыслима без
их связи с университетскими лабораториями, на кото¬
рых выполняется от одной девятой (США) до одной
трети (Япония) всех национальных исследовательских
работ.
Университеты в свою очередь не могут обойтись без
тесной связи с министерствами и технически передовыми
государственными и частными предприятиями. Три
четверти всех исследовательских работ в США и около
двух третей в Англии осуществляется теперь в промыш¬
ленных компаниях и государственных атомных, судо¬
строительных, авиационных, химических и транспорт¬
ных предприятиях. Многие университетские профессор^;
переходят на работу в государственные ведомства, лабо¬
ратории и частные компании, другие — имеют тем долж¬
ности по совместительству. Приработок от совместитель¬
ства составляет в США в государственных атомно-энер¬
гетических предприятиях от 7 тыс. долларов в год (для
преподавателей с 5-летним стажем) до 11—12 тыс. (для
преподавателей с 20-летним стажем) *.
Централизация государственного управления, кон¬
центрация производства и научно-технические потребно¬
сти привели к тому, что управленческий и инженерно¬
технический состав учреждений и предприятий в самом
процессе повседневной практики учится у работников
университетов, а профессора — у государственных ве-
; «National Science Foundation», Washington, 1963.
5 А. Анисимов	129

домсТв и промышленных компаний. Учеба превращает¬
ся в составной элемент службы на управленческом
посту.
Связь университетов с практикой поддерживается и
через систему государственных бюджетных субсидий, а
также пожертвований, даваемых частными и государ¬
ственными компаниями и учреждениями. Это делается,
конечно, не из меценатских побуждений, а по практиче¬
ско-политическим соображениям.
Университет вынужден приспосабливать свой про¬
филь под практические потребности субсидирующих его
ведомств и компаний, готовить кадры в первую очередь
для них, в большей мере учитывать нужды практики.
А ведомство, его управления и промышленная компания
становятся для университета экспериментальной базой
исследований и выработки наиболее рационального
учебного процесса. Для университетов, конкурирующих
между собой, важно иметь опору среди крупных прави¬
тельственных учреждений и производственных комплек¬
сов.
Профессора изучают практику, практики имеют воз¬
можность быть в курсе последних достижений органи¬
зационной и производственно-технологической науки.
Жизнь заставляет руководителей государственных уч¬
реждений и компаний, имеющих «у себя» универси¬
тет, поднимать свои знания, шире использовать науку
в интересах рационализации управления и произ¬
водства.
Преподаватели университетов должны хорошо знать
практику. Одних общих теоретических знаний для ус¬
пешного ведения курса недостаточно. В ряде стран, осо¬
бенно в США и Франции, президенты университетов и
деканы факультетов (колледжей) при приеме на рабо¬
ту предпочтение отдают, при прочих равных условиях,
знатокам практики. Связь с ней для профессоров обес¬
печена и организационно — через консультационный
день, трехмесячную работу в министерстве или компа¬
нии и «субботние годы» — раз в семь лет.
В США профессор кафедры еженедельно имеет один
день консультаций в государственном учреждении или
промышленной компании. Деканы факультетов в ряде
университетов рассматривают это как обязательное ус¬
ловие. На профессора без консультационной практики
130

смотрят обычно как на неполноценного преподавателя.
Считается, что он должен консультировать, но без из¬
влечения особых материальных выгод для себя.
В большинстве экономических факультетов частных
американских университетов профессор в свободное от
занятий со студентами время работает ежегодно по три
месяца на управленческой практике, причем девять ме¬
сяцев в году он получает полный оклад, а в течение трех
месяцев — частично. Это побуждает к работе непосред¬
ственно в сфере управления, которая дает заработок и
умножает знания практики.
В остальных англосаксонских странах институт про¬
фессоров-консультантов также имеет широкое распро¬
странение. Из континентальных стран Западной Евро¬
пы наиболее развита такая практика во Франции. Там
на юридических факультетах преподается курс органи¬
зации производства. Профессорами и доцентами являют¬
ся консультанты и другие специалисты учреждений и
компаний.
Если практическо-консультативная деятельность про¬
фессоров— это учеба практиков и совершенствование
знаний самого преподавательского состава, то курсы по
повышению квалификации при университетах являются
формой учебы для практиков. Сюда министерства и
предприятия направляют на совершенствование знаний
свой руководящий состав.
В течение определенного срока по программе, преду¬
сматривающей основные практические проблемы, воз¬
никающие в работе служащих, с курсантами проводят¬
ся занятия в наиболее действенной форме, обеспечиваю¬
щей в короткий срок усвоение преподаваемого материа¬
ла. Тут нет лекций, нет экзаменов. Методика курсов —
собеседования, в ходе которых обогащаются знания и
курсантов, и преподавателей. Обучающий учится, уча¬
щийся обучает.
Такое теоретическое перевооружение практиков и обо¬
гащение теоретиков знаниями практики служит средст¬
вом критического переосмысливания учебного процесса
и учебных программ. Здесь очевидна польза и для аппа¬
рата управления, и для университетов.
Во многих странах, особенно в США, Франции и Ка¬
наде, к педагогической работе на управленческих фа¬
культетах широко привлекают чиновников министерств
У 131

и служащих промышленных компаний — крупных спе¬
циалистов по вопросам организации управления и про¬
изводства, обладающих к тому же педагогическими дан¬
ными. Это применяется более широко при подготовке
лиц, окончивших факультеты, к получению ученой сте¬
пени магистра и доктора. В целом при преподавании
студентам соответствующих курсов университеты, за
исключением французских, обходятся собственными
профессорами, а при подготовке специалистов с ученой
степенью они часто обращаются к практикам.
Деканы факультетов назначают многих понравивших¬
ся им практиков на посты ординарных профессоров.
Поэтому в США нередко можно встретить профессора
без степени не только доктора, но даже магистра. Прак¬
тиков на управленческих факультетах так много, что
каждый четвертый преподающий в США, и почти все
во Франции являются привлеченными лекторами. Сами
практики охотно соглашаются на «гастрольные» лек¬
ции, так как они дают возможность завязывать связи
с учеными и студентами, которых можно будет потом
привлечь в правительственное ведомство или компанию,
позволяют повышать собственный кругозор, поднимают
их авторитет в кругу чиновников и в деловом мире. Си¬
стема таких лекций в то же время улучшает качество
подготовки управленческих кадров.
При университетских факультетах действуют органи¬
зации бывших студентов, которые, занимая посты в го¬
сударственном аппарате или производстве, продолжают
поддерживать связь с университетом. Эта связь действу¬
ет не на основе «вечеров встречи», а имеет практиче¬
ский характер. Находясь на крупных руководящих
должностях, выпускники совместно обсуждают теорети¬
ческие и практические вопросы организации управления,
издают журналы и бюллетени, снабжают университеты
учебными казусами, делают материальные пожертво¬
вания, составляют программы курсов переподготовки,
рекомендуют изменения учебной программы.
На приход эксстудента, занимающего крупный пост,
университет смотрит как на благо. Понятие «алюмнус»
(бывший студент) укоренилось в университетской и
управленческой практике как важный атрибут. На фа¬
культетах действуют «советы алюмнусов». Бывших сту¬
дентов нередко включают в факультетские советы,
132

они — участники вынесения почти любого текущего и
программного решения. «Алюмнус» — один из перекид¬
ных мостов между практикой и наукой.
В США, Англии и Канаде существуют постоянные
посреднические конторы, через которые фирмы, а иногда
и министерства вербуют к себе на работу лиц из числа
оканчивающих университеты. Эти конторы — органиче¬
ская часть университета, они входят в его структуру и
штатное расписание. 89% американских университетов
имеют такие бюро ■. У них есть постоянный штат со¬
трудников. Например, в Питсбургском университете он
насчитывает восемь человек: начальник (с докторской
степенью), три референта и четыре секретаря.
1 «Fiihrungskrafte...», S. 75.

ГЛАВА VII
МЕТОДЫ ПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ
КВАЛИФИКАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ
Многолетняя практика подготовки и повышения ква¬
лификации управленческих кадров в капиталистических
странах выработала богатый арсенал средств. Наряду
с такими классическими, как лекции, семинары и диспу¬
ты, все шире применяются новые формы обучения. К
ним относятся решение казусов, «управленческие игры»,
«игры в роли», головоломки, различные индивидуальные
методы подготовки.
В результате лекции и семинары, доминировавшие ра¬
нее, отходят на второй план. Новые формы обучения
управленченских кадров в совокупности занимают сей¬
час половину времени аудиторных занятий. На лекции
же приходится лишь одна треть его. От одной пятой до
четверти времени падает на конференции с докладами
студентов и семинары (последним отводится около 10%
всех аудиторных часов).
Дневное обучение в вузах дополнилось вечерним, а оч¬
ное — заочным. Профессора-лектора оттесняет совер¬
шенный учебник. В аудиториях все реже слышен препо¬
даватель, зато все чаще звучит голос студента — участни¬
ка диспутов, которому такой учебный процесс дает воз¬
можность и ошибаться, и самому или с помощью других
студентов исправлять ошибки.
Новые формы и методы подготовки, первоначально
возникшие в частных университетах и промышленных
компаниях, воспринимаются и совершенствуются теперь
в системе государственных университетов, специальных
правительственных академий и институтов управления.
Английское Казначество в директиве и инструкциях, ра¬
зосланных в 1965 году по министерствам, указало на
необходимость шире применить в государственных
учебных центрах весь оправдавший себя арсенал новых
форм обучения. Они уже взяты на вооружение и фран-
134

цузскнми высшими отраслевыми академиями и школа¬
ми. Высшая школа государственного управления в Ита¬
лии предложила в 1963 году всем государственным от¬
раслевым управленческим учебным центрам внедрять
новые средства и приемы подготовки чиновников и со¬
вершенствования их знаний.
Метод управленческих примеров является одним из
наиболее распространенных при обучении студентов и
курсантов в США, Англии, Канаде и ряде других стран ’.
Обычно он именуется казусным, а иногда — «методом
сосредоточения на студенте». Этот метод включает в се¬
бя описание на бумаге совокупности условий, с всесто¬
ронним учетом которых нужно предпринять администра¬
тивное действие по конкретному вопросу. Перед студен¬
том или курсантом ставится задача, с которой он может
встретиться на службе в аппарате управления. Примеры
берутся непосредственно из практики. Таким образом,
учащийся мысленно переносится в те условия, в которых
он окажется через несколько лет на работе.
Объем каждого казуса обычно большой — от 10 до
30—40 страниц описания условий. Тексты раздаются за¬
ранее по комнатам общежития. Обитатели нескольких
комнат образуют группу. Получив казус, студенты осно¬
вательно изучают его, тщательно готовясь к обсуждению
в университетской аудитории. Готовится и преподава¬
тель, ведь дискуссии проводятся под его руководством.
В большинстве американских университетов каждый
казус обсуждается в течение двух академических часов.
За это время выступают несколько человек, предлагая
свои решения, что развивает у студентов активность.
Дело часто доходит до азартных споров. Та же тема при
лекционной форме занятий обычно не вызывает такого
интереса — там активен лишь лектор. Казусный способ
способствует лучшему усвоению материала и ускоряет
учебу, сокращая ее общий срок. Активность и интерес
студентов обеспечиваются не только психологически. В
Гарвардском университете, например, действует прави¬
ло: каждый студент должен решить за четырехлетнюю
учебу 1000 казусов, при этом ведется их учет и выводят¬
ся оценки.
Преподаватели университета, поскольку они обычно
1 Carl Неу el, The Encyclopedia of Management. American
Management Association, Management Studies, N. Y., 1963.
135

связаны с министерствами и промышленными компа¬
ниями, берут из их практики наиболее интересные си¬
туации. Гарвардский университет составил сборники ка¬
зусов. Для их собирания и организации обсуждения он
расходует ежегодно 0,5 млн. долларов из общего семи¬
миллионного бюджета *. На факультете организации и
управления производством 25—35 преподавателей (из
150) целиком заняты казусами — добыванием новых и
их обработкой. Эксперт по казусам имеет нагрузку: один
казус в месяц, а по казусам экономической политики (го¬
сударственного воздействия на производство, планиро¬
вания, капиталовложений и т. п.)—еще больший срок.
Иногда используются и секретные материалы, но при
этом изменяются название министерства или фирмы и
наименование операции. 90% казусов, применяемых на
занятиях, взяты из жизни. Одна треть казусов берется
полностью без каких-либо изменений.
Вопросы, поставленные в казусах, затрагивают раз¬
ные стороны деятельности государственных учрежде¬
ний — реализация закона или декрета, принятие мини¬
стерством решения по конкретному делу, составление
проекта документа и т. п. Задачи последовательно ус¬
ложняются. Соответственно сокращаются учебные груп¬
пы. На первом курсе в решении одного казуса участву¬
ют обычно 80—100 студентов, 4—5 преподавателей и
1—2 ассистента; на втором курсе 20—25 студентов и
1—2 преподавателя.
В ряде университетов казусные группы заменяют се¬
минарские занятия. В Гарвардском же университете
последние проводятся только для докторантов. Этот уни¬
верситет— зачинатель казусного способа обучения в
США.
Довольно широкое распространение казусного метода
обучения управленческих кадров в англосаксонских
странах можно объяснить, помимо достоинств самого
метода, и некоторыми другими факторами — в этих стра¬
нах, как известно, действует система обычного права,
основанная на судебных прецедентах. Юридические фа¬
культеты, на которых давно применяется казусный ме¬
тод, повлияли и на экономические факультеты. Теперь
в континентальных странах Западной Европы тоже раз-
1 Carl Н е у е 1, op. cit. Case Methods.
13G

даются призывы к широкому применению этого метода,
причем не только на юридических факультетах, но и при
подготовке промышленных кадров. В рекомендациях
исследовательской группы западногерманских прави¬
тельственных и частных экспертов выдвигается, напри¬
мер, пожелание о максимально возможном распростра¬
нении казусного обучения в университетах и курсах пе¬
реподготовки кадров для управления. В академиях уп¬
равления ФРГ, в Высших школах государственного уп¬
равления Италии, Испании и других стран оно уже за¬
нимает значительное место. Американские и западно¬
европейские исследователи считают, что этот метод обу¬
чения дает положительный эффект только при высокой
квалификации преподавательского состава.
Вариант казусного метода—диспуты противостоящих
групп. Если при обычном казусном методе не все сту¬
денты успевают высказаться на каждом занятии, то при
диспуте все располагают такой возможностью. Этот ме¬
тод сводится к спору двух групп относительно наилуч¬
шего решения той или иной проблемы, якобы вставшей в
данный момент перед государственным органом или ад¬
министрацией промышленного объединения. Двум груп¬
пам (по 4—12 человек) раздается условие задачи, изло¬
женное обычно на одной странице машинописного тек¬
ста.
Сама дискуссия состоит из двух частей. Сначала она
ведется внутри группы. Каждый участник должен пред¬
ложить свой вариант решения в течение заданного ко¬
личества минут. Группой руководит ее председатель, из¬
бранный голосованием студентов из их же числа. После
того, как высказались все участники, голосованием оп¬
ределяется лучший вариант, предложенный кем-либо и
улучшенный другими. Затем обе группы собираются в
одной аудитории на вторую часть дискуссии. Здесь пред¬
седательствует уже преподаватель, перед которым и
остальными участниками диспута председатели групп
отстаивают свои варианты решения. При этом каждая
сторона должна уметь находить недостатки в решении
другой группы. Если председатель одной группы заме¬
тит явное преимущество решения «противника» и свое¬
временно модернизирует на ходу свое решение, это одоб¬
ряется. В конце дискуссии преподаватель дает решениям
и студентам оценку.	f
137

Преимущества данного метода, по сравнению с обыч¬
ным казусным, явные. Он вырабатывает навык к коллек¬
тивному решению управленческих и хозяйственных во¬
просов, конструктивному мышлению, доходчивому и
убедительному изложению аргументов, заставляет каж¬
дого думать, быстро находить решения и изменять их,
если «противник» предложит лучший вариант. Он хорош
не только как способ тренировки профессионального
мышления. Поскольку деятельность чиновников, особен¬
но местных, часто становится объектом критики со сто¬
роны оппозиционных партий, он начинает готовиться к
их умелому опровержению уже в университетских дис¬
куссионных баталиях.
«Управленческие игры» представляют собой форму
динамического обучения посредством использования мо¬
делей управленческих ситуаций. Он применяется как при
подготовке студентов, так и при переподготовке прак¬
тиков и преследует цель вооружить их приемами выра¬
ботки наилучшего решения в условиях конкретной сово¬
купности условий.
Излагается ситуация. Задачей студента (курсанта)
является найти выход из создавшегося трудного поло¬
жения, дать решение определенной текущей операции
или множества одновременных мероприятий. Во всех
случаях ставится один вопрос: как бы поступил участ¬
ник игр при данном сочетании конкретных жизненных
факторов, будучи начальником той или иной службы
министерства. Диспозицию обстоятельств излагает пре¬
подаватель, решение дает каждый слушатель самостоя¬
тельно или в составе группы. Варианты решений затем
обсуждаются, чтобы найти в них возможные упущения
и ошибки или развить дальше правильные решения. Ди¬
слокация факторов в виде логических и математических
моделей сначала берется в статике, а затем в ходе са¬
мого решения в отдельные или во все модели вносятся
динамические коррективы
«Управленческие игры» хороши тем, что поддаются
постоянному обновлению, оживлению и развитию. По
мере решения задачи преподаватель вносит в нее все
новые и новые моменты, создавая часто совсем иную
ситуацию: изменение положения дел в учреждении или
1 С а г 1 Н е у е 1, op. cit., Management Gaims.
138

инструкции, составление нового законопроекта и его
обоснование, введение правительственного контроля по
данному вопросу, появление ранее не предвиденных
внешнеполитических и внутренних факторов, вносящих
резкие изменения в условия деятельности министерства,
и т. д.
Положительная сторона «управленческих игр» заклю¬
чается и в том, что они легко подвергаются хронологи¬
ческому углублению и позволяют тренировать их участ¬
ников к принятию неотложных, текущих и перспектив¬
ных решении. Предлагается принять решение на день,
месяц и год. Последнее требует собирания информации
об основных тенденциях развития данного процесса за
последние годы, о внешних факторах, сопутствующих
или воздействующих на его будущее развитие, о новых
явлениях по данному вопросу в других странах, о пози¬
циях различных классов и партий в подходе к проблеме,
об общих перспективах технического прогресса, измене¬
ниях в политике (возможный исход выборов, вероят¬
ность забастовок и т. п.). Часто решение такой задачи
является для студента (курсанта) по сути дела написа¬
нием диссертации в миниатюре.
Если головоломки (о них подробнее речь пойдет даль¬
ше) тренируют мышление к принятию «блицрешений»,
то «управленческие игры» приучают к серьезному углуб¬
ленному обдумыванию административных проблем в их
комплексе в течение длительного срока. Сочетание логи¬
ческих, социологических, правовых и математических
моделей, причем в их динамике, при решении возмож¬
ных государственно-политических и экономическо-про-
изводственных вопросов служит формой обучения сту¬
дентов старших курсов, аспирантов и докторантов, кур¬
сов переподготовки высшего чиновничества.
Разновидностью «управленческих игр» является ме¬
тод «игры в роли» и «симуляции»Имеется множество
форм выступления будущих администраторов в роли от¬
ветственного лица того или иного учреждения или ком¬
пании. Их особенно рекомендует английское Казначей¬
ство. Простой формой этого метода служит «управлен¬
ческий театр»: на его «сцене» один студент играет роль
1 «La formazione professionale del pubblico impiego» («Mondo
Economico», 4956, N 8, p. 35).
139

директора департамента, другой — начальника функцио¬
нального отдела или директора департамента другого
министерства, а остальные—«зрители» наблюдают и
решают для себя, как бы они поступили в каждом дан¬
ном случае. Разыгрываются или решение внутренней
проблемы департамента или переговоры между двумя
правительственными ведомствами, между государствен¬
ным заказчиком и частным подрядчиком. Преподава¬
тель задает исходные условия, а «артисты» развивают
их перед аудиторией. Затем начинается обсуждение
плюсов и минусов различных вариантов решений и вы¬
движение иных вариантов.
Другой формой обучения служит коллегиальное об¬
суждение и решение студентами важнейших управленче¬
ских или производственных вопросов. Группа разбивает¬
ся на две подгруппы, одна из которых выступает в роли
коллегиального органа, а другая — экспертов функцио¬
нальной службы или нижестоящих администраторов.
Второй группе дается задание составить и доложить
план определенной операции, а первой группе — обсу¬
дить его и принять решение. «Представитель нижестоя¬
щего органа» обосновывает операцию, члены «админи¬
стративной коллегии» уточняют вопросы, выступают,
высказывают возражения и, наконец, принимают реше¬
ние. После одного из серии заседаний подводится итог,
выявляются достоинства действий групп и указываются
недочеты. Если первая «постановка» управленческого
«спектакля» прошла не на должном уровне, преподава¬
тель требует его переигровки при несколько измененных
условиях (чтобы не получилось простого повторения).
В результате студент (курсант) приучается к роли и
начальника, и подчиненного. У него вырабатывается на¬
вык коллективного решения вопросов, умение спорить,
идти на уступки под давлением тех или иных факторов.
«Игра в роли» — живая форма серьезного обучения.
«Симуляция» тут лишь кажущаяся, ибо студент гото¬
вится на управленческий пост, который, по всей вероят¬
ности, он получит через несколько лет, и студент должен,
опережая время, проверить свою пригодность к этой
роли. Как будущие хирурги сначала режут лягушек, так
кандидаты в администраторы тренируются в управлен¬
ческой «игре».
140

Головоломки — способ тренировки студента (курсан¬
та) к выработке идей, приводящих к принятию рацио¬
нального решения по вопросам управления ’. Применя¬
ются головоломки индивидуальные и коллективные. Но
чаще всего к ним прибегают в условиях группового обу¬
чения. Перед группой из 5—10 человек ставится опреде¬
ленная управленческая идея с ограничением времени ее
развития. Для наиболее сложной идеи дается, как
правило, час, а для «блицголоволомок» — несколько ми¬
нут. В отличие от казусов, над которыми студент (кур¬
сант) трудится несколько часов в общежитии, а затем —■
два часа в аудитории факультета, головоломки имеют
одним из важных условий быстроту ответа. Цель их —
подготовить кандидата на управленческий пост к реше¬
нию оперативных вопросов.
Преподаватель, ассистент или студент от имени пре¬
подавателя зачитывает условие идеи (в сжатом виде),
которую группа затем развивает. Каждый участник вы¬
сказывается, дополняя тот или иной вариант, предло¬
женный предыдущими ораторами, или отвергая его и
выдвигая совершенно новые идеи.
Одним из условий таких занятий является запрет кри¬
тиковать поставленную идею, осмеивать ее. Преподава¬
тель пресекает всякое комедиантство, на которое иной
вопрос может толкнуть студента. Его обязанность раз¬
вивать мысль, отказавшись на мгновение от личной
оценки вещей, как бы перевоплотиться. Но запрещается
лишь критика идеи, видоизменение же ее или увязка с
другой идеей поощряются. Чем больше идей, тем луч¬
ше. Учащемуся ставится высшая оценка, когда он вы¬
двигает одновременно много прямо противоположных
идей, умело обосновывая каждую из них. Одобряется
также умение мгновенно подхватить чужую хорошую
мысль и использовать ее для конструирования новой.
Однако любое решение должно опираться на реальные
условия. Идею нужно обосновать, доказать ее допусти¬
мость (юридически и морально) и практическую осу¬
ществимость.
Имеются и другие варианты обучения с помощью го¬
ловоломок. Например, одновременно большое количе¬
ство студентов «ломают голову» над одной проблемой в
1 С а г 1 Н е у е 1, op. cit., Brainstorming.
141

одно и то же время. Группа разбивается на множество
мелких. Каждая выбирает из своей среды председателя
и решает проблемы, представляя «ассамблее» свой наи¬
лучший вариант. Затем там продолжается обсуждение
достоинств различных решений. Оценку могут делать и
сами спорящие группы, и преподаватель.
Практикуется и метод «а также»: дается вариант ре¬
шения, а каждый последующий участник обязан совер¬
шенствовать этот вариант, добавляя что-либо новое, го¬
воря, что «то-то сделало бы данное решение лучше».
Есть и вариант «головоломна наоборот». Он основы¬
вается на методе опровержения. Той или иной сессии
или конференции предлагается выдвинуть все возможные
варианты провала какой-либо идеи или операции, а за¬
тем, после обобщения всех ее минусов, предложить пути
устранения или обхода препятствий.Этот метод застав¬
ляет, таким образом, направлять мыслительный процесс
сначала на поиски минусов, а затем на их нейтрализа¬
цию.
Лекционные занятия в управленческих вузах занимают
в континентальных западноевропейских странах около
половины бюджета аудиторного времени по изучаемому
курсу, а в США, Канаде и Англии — около одной трети.
В целом с учетом домашних и внеаудиторных занятий
студент тратит на лекции по курсу не больше одной пя¬
той общего учебного времени. Лекции практикуются
только при регулярной университетской подготовке уп¬
равленческих кадров, а при переподготовке и других спо¬
собах обучения практиков почти не используются.
Для студентов лекционная форма применяется по тео¬
ретическим дисциплинам, по прикладным и техническим
предметам к ней не прибегают. Так, при изучении кур¬
сов теории государства, государственного права, полит¬
экономии и социологии лекции — ведущая форма, а при
преподавании прикладных дисциплин (а из них главным
образом и состоят программы юридических, социологи¬
ческих и экономических факультатов) лекции даются
только по вводным курсам и узловым проблемам основ¬
ных курсов.
Учебные конференции, занимающие от одной десятой
до одной седьмой времени аудиторных занятий, прово¬
дятся для студентов и курсантов по важнейшим комп¬
лексным темам изучаемых курсов. Формы конференций
142

разные: доклад профессора или специалиста из мини¬
стерства, фирмы и выступления учащихся; обсуждение
части проблемы по группам и совместно — проблемы в
целом; постановка вопросов участниками — ответ док¬
ладчика— обсуждение; раздача заранее размноженных
докладов и обсуждение их прямо на конференции.
В отличие от лекций, которые независимо от таланта
профессора заставляют слушателей сохранять довольно
пассивное отношение к излагаемой теме, конференции
втягивают их в водоворот учебного процесса, готовят к
публичным выступлениям, устному обоснованию и дове¬
дению своих мыслей по данному вопросу до людей, себе
равных или вышестоящих. Конференции как метод уче¬
бы весьма близки к тому же по внешним формам к реаль¬
ному процессу решения важных административных и
производственных вопросов. Вот почему конференции
занимают прочное место в системе обучения управлен¬
ческих кадров.
Семинарские занятия, на долю которых приходится в
целом около 10% времени аудиторных форм учебы, про¬
водятся или для закрепления знаний, полученных на лек¬
циях (для студентов), или для обсуждения комплекса
важных управленческих проблем (для курсантов-прак¬
тиков). Для последних семинарская форма служит пре¬
обладающим методом обучения и занимает от 50 до 100%
бюджета времени аудиторных занятий.
На семинарах и курсах переподготовки встречаются
начальники департаментов, бюро и служб, вице-прези¬
денты компаний, начальники учреждений. Они обсужда¬
ют путем обмена мнениями основные технические прие¬
мы решения различных управленческих задач. Тут же
происходит обмен опытом и довольно откровенное об¬
суждение некоторых злободневных вопросов.
Поскольку в лучших частных университетах получают
образование сыновья крупных чиновников и бизнесме¬
нов,то в силу, как правило, хорошей довузовской общей
подготовки учащихся и довольно основательных позна¬
ний их в области управления к ним применяются в ши¬
роких масштабах индивидуальные формы учебы. Усло¬
вие развития таких форм — достаточное количество про¬
фессоров и преподавателей (в Колумбийском универси¬
тете на одного преподавателя приходится лишь 13 сту¬
143

дентов). Это позволяет применять и такие методы, как
коллоквиумы и индивидуальные проекты.
Коллоквиумы — собеседование профессора со студен¬
том по наиболее важным темам. Студент докладывает о
возникших у него трудностях, высказывает претензии и
ставит вопрос. Профессор дает ему методологические
рекомендации, берет на заметку пробелы в знаниях и
отвечает на поставленные вопросы. Студент и препода¬
ватель встречаются по желанию студента. Иногда кол¬
локвиум устраивается и по инициативе профессора в це¬
лях контроля и направления дальнейшего обучения.
Индивидуальные проекты применяются к особо успе¬
вающим студентам с учетом перспектив каждого (это
позволяет подробнее изучить предмет будущей деятель¬
ности). Для этих лиц вводится также индивидуальная
учебная практика.
К формам обучения относится и «участие». Так име¬
нуется комплекс учебно-тренировочных средств, приме¬
няемых помимо общей программы. Например, студент,
хорошо знакомый с программой первых курсов, может
ходить на занятия старших курсов, принимать участие в
дискуссиях преподавательского совета и т. д.
Особенно разнообразны формы занятий с практиками
(они организуются по программам и тематике соответ¬
ствующих ведомств и компаний). На курсах, устраивае¬
мых ими у себя, еще большая свобода в выборе методов
и средств обучения. Применяется также комбинирование
курсов при университетах с отраслевыми курсами. Сна¬
чала практик посылается на учебу «за партой» («деск
трейиинг»), а затем — на курсы при министерстве или
компании, причем «за партой» преобладает теоретиче¬
ская учеба, на отраслевых курсах — прикладная.
Каждый университет имеет договоры с фирмами и
министерствами о проведении у них учебной практики.
Такие связи существуют, как правило, в рамках общих
традиционных контактов университетов с ведомствами и
компаниями. Учебная практика применяется почти иск¬
лючительно для студентов, курсанты в ней не нужда¬
ются.
Цель первой практики — получить общее представле¬
ние об учреждении или предприятии, об их организации,
второй — ознакомление с функциональными отделами и
механизмом построения высших органов управления, а
144

последующих (специализация студента)—изучение то¬
го звена, с которым студент плохо знаком или которое
он хочет изучить еще более подробно.
Вузы часто привлекают для руководства студенческой
практикой чиновников управлений кадров министерств
или администраторов соответствующих компаний, с ко¬
торыми они находятся в договорных или иных деловых
отношениях. В США, Франции и других странах универ¬
ситеты приглашают практиков и для руководства студен¬
ческими занятиями. Так, в США каждый четвертый пре¬
подаватель управленческих факультетов — служащий ап¬
парата управления. Они-то часто и являются руководи¬
телями студенческой практики. Кроме того, постоянные
штатные преподаватели, работая определенное количе¬
ство дней в месяц и три месяца в году в министерствах
или правлениях компаний консультантами, выступают в
роли вузовских «толкачей» по организации практики сту¬
дентов.
На последнем курсе применяется ассистентство — са¬
мая плодотворная и эффективная форма студенческой
практики.
За последние годы активно внедряется система, име¬
нуемая «сандвичем». Она зародилась в Англии, но на¬
чинает распространяться и в других странах, особенно
в США. Суть ее состоит в том, что студент несколько ме¬
сяцев (3—6) учится, затем работает некоторое время
(3—6 месяцев) на практике, в назначенный срок снова
возвращается в университет и продолжает там учебу;
затем с более полным теоретическим багажом опять идет
на практику, далее — вновь на учебу и т. д. Эта «слой-
ная» система прочнее связывает обучение с практикой,
позволяя студенту оценить и практическую «кондицион¬
ность» аудиторных занятий и теоретическую обоснован¬
ность практики управления.
Все большее распространение получает самостоятель¬
ная учеба практиков. Регулярное чтение отраслевого ин¬
формационного бюллетеня, отраслевой газеты, журнала,
ознакомление с брошюрой, новой монографией по про¬
блеме управления и т. д.— все это превращает первые
30—40 утренних минут рабочего дня высокопоставлен¬
ного чиновника и менеджера в «университет в кабине¬
те». Такая учеба, никаким регламентом и формами не ог¬
раниченная, превратилась в важную составную часть
145

«вечной учебы» как чиновника, так и организатора про¬
изводства.
В странах Западной Европы и в США много теперь
говорят об учебе по радио и телевидению. Некоторые
правительственные ведомства и крупные частные компа¬
нии США организуют, например, телевизионные курсы
по проблемам управления для своих служащих. Нала¬
жены лекции по радио по социологическим, психологи¬
ческим, правовым и промышленно-торговым вопросам.
Эта форма учебы почти целиком финансируется из госу¬
дарственного бюджета.
За вечерним обучением (вечерние колледжи, вечерние
курсы и др.) признаются многочисленные плюсы, особен¬
но выходцами из недостаточно обеспеченных материаль¬
но слоев населения. Эти формы облегчают бремя платы
за учебу, способствуют укреплению связи теории с прак¬
тикой, позволяют служащим низшего ранга пополнить
свои знания без отрыва от работы. Лишь пожилым лю¬
дям вечерние курсы не рекомендуются, как неэффектив¬
ные для них.
В целом в капиталистических странах заочные и ве¬
черние обучения и переподготовка относительно растут.
Это, в частности, связано с нехваткой квалифицирован¬
ных кадров в управлении. В Англии, например, одна
четверть всех студентов учатся на вечерних факульте¬
тах, а одна десятая — заочно1. В США заочно учатся в
числе других юноши, призванные в армию. Те, кто решил
специализироваться в области управления, обычно офор¬
мляются на заочную учебу в соответствующий универ¬
ситет. Штатные университеты принимают их на льготных
условиях.
1 «Annual Abstract of Statistic», London, HMSO, 1965, № 102,
p. 90—106.

ГЛАВА VIII
РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Р егулирование труда в управленческих органах и
других бюджетных учреждениях капиталистических го¬
сударств обусловлено характером выполняемой служа¬
щими работы, положением этих людей в обществе, со¬
циально-классовой направленностью их деятельности,
ценой рабочей силы в частной промышленности, борьбой
широкой массы низших и средних служащих за свои ин¬
тересы и рядом других факторов.
Хотя большое число низкооплачиваемых государствен¬
ных служащих эксплуатируются наравне с рабочими и
служащими, занятыми в частном секторе, все же каче¬
ственная природа чиновничества в целом как особого
института от этого не изменяется: оно практически вы¬
полняет функции государства, действует по указаниям,
выражающим волю господствующих классов. Высшее
чиновничество к тому же пользуется целым рядом при¬
вилегий— материальных, моральных, организационно¬
трудовых и активно участвует не только в реализации,
но и в формировании воли господствующих классов.
Для чиновничества в целом устанавливается особый
режим труда, его оплаты и пенсионного обеспечения. Все
это делается для того, чтобы оторвать низших служащих
государственного аппарата от рабочих, превратить их в
надежную опору правящих классов. Вот почему в одну
орбиту законодательством искусственно включаются не
только привилегированные высшие чиновники, но и фор¬
мально вся масса мелких служащих '.
Правящие круги всячески стремятся насаждать и раз¬
вивать в аппарате отношения солидарности между выс¬
1 См. об этом; П. Стайнов, Л. Ангелов, Административ¬
ное право Народной Республики Болгарии, Госюриздат, 1960,
стр. 211 —212.
147

шим чиновничеством и остальной массой служащих, под¬
держивать атмосферу классового мира в разношерстной
среде людей, занятых в сфере управления. Эта попытка
«гармонизации интересов» и умиротворения проводится
обычно под лозунгом «человеческих отношений». Приме¬
нительно к государственному аппарату проповедь подоб¬
ных идей началась задолго до шума, поднятого идеоло¬
гами буржуазии, которые заняты в области «индустри¬
альной психологии» (в целях усыпления классового соз¬
нания трудящихся).
Сразу же после первой мировой войны началось соз¬
дание в государственном аппарате двух типов органов:
смешанных советов ассоциации служащих и администра¬
ции и паритетных комиссий. И те и другие формально
взяли на себя функцию защиты трудовых прав служа¬
щих.
Такие ассоциации возникли в общеуправленческом
масштабе и в рамках министерств, представляя каждый
из составов государственных служащих. В Англии сме¬
шанные советы именуются «советами Уитли» и «пред¬
ставляют» служащих своего состава, министерства или
всех служащих перед администрацией, министром или
правительством в вопросах трудовых отношений. На
равных правах туда входят представители администра¬
ции. В случае невозможности достижения договоренно¬
сти внутри совета представители служащих обращаются
в арбитражный суд. В Англии такой суд образуется из
представителей, включенных в два списка, которые ут¬
верждены министром труда: в один список фамилии
представителей сообщает Казначейство, в другой — ас¬
социация служащих.
В отличие от смешанных советов, рассматривающих
почти все трудовые аспекты государственной службы
(размер жалованья и надбавок, организация испыта¬
тельного срока службы, предоставление трудовых льгот
готовящимся к экзаменам на более высокую должность,
улаживание конфликтов на месте, предупреждение слу¬
жебных склок и сплетен и т. п.), паритетные комиссии
заняты рассмотрением только конкретных вопросов в
отношении конкретных служащих: присвоение титула,
включение в список подлежащих переводу в вышестоя¬
щий тарифный разряд, перевод в другое ведомство (в
связи с изменением места жительства — ближе к дому),
148

привлечение к дисциплинарной (за исключением конта-
бельной, т. е. финансовой, ответственности) и т. и.
Международная Организация Труда на специальном
заседании экспертов по проблемам трудовых отношений
государственных служащих в 1963 году признала тех¬
нически удобной эту вторую систему «витлеизма» (так
часто именуется система органов смешанного или пари¬
тетного представительства администрации и служащих).
Однако, как отмечает французский исследователь Гре¬
гуар, на заседаниях паритетных комиссий решающую
роль играют, естественно, высшие чиновники управлений
кадров правительственных ведомств, превращая тем са¬
мым эти комиссии в придаток механизма администра¬
тивного произвола, чинимого в отношении служащих
чванливым начальством ’.
Но в арсенале «управленческой психологии» и дема¬
гогии современных буржуазных правителей эти советы
и комиссии занимают важное место и часто пускаются
в ход для разрешения споров в недрах государственного
аппарата. «Сор из избы» не выносится; вопросы решают¬
ся при фактическом отсутствии равенства сил сторон,
объединенных в составе паритетных органов, и одновре¬
менно создается иллюзия «человеческих отношений»
между начальниками и подчиненными, их сотрудниче¬
ства.
А в это время высокомерие начальства, превышение
полномочий, оскорбление подчиненных, унижение чест¬
ных и скромных тружеников, расправа над непокорны¬
ми, травля талантов, выживание неугодных, пренебре¬
жительное отношение к населению, лицемерие, ложные
доносы, угодничество, подхалимство, карьеризм, прима-
зывание к чужой славе и т. д. процветают в государст¬
венном аппарате, что отражается на всей жизни буржу¬
азного общества.
Изучая проблемы регулирования труда в буржуазном
аппарате управления, сотрудник Международного ин¬
ститута управленческих наук Ниссен приходит к выводу:
атмосфера, созданная «администраторами и инспекто¬
рами, упорно отказывающимися признавать, что могут
быть люди, хотя и ниже их своим рангом, но пригодные
ответственно решать дела, способные думать и успешно
1 R. G г е g о i г с, La fonction publiqne, Paris, Colin, 1954, p. 103.
149

действовать», обусловила возникновение в государствен¬
ном управлении «конфликтных отношении», и все это
«не создает благоприятных условий для эффективной
работы» Далее Ниссен пишет, что «такого рода шефы»
постоянно отдают «грубые приказы» и «не внемлют» са¬
мым необходимым новым материалам, докладываемым
подчиненными. Во-первых, начальники расценивают
новое как унижение для себя (так как новые материалы
узнал раньше человек рангом ниже) и, во-вторых, вся¬
чески игнорируют эти новые данные, полагая, что если
прислушиваться к ним и обращать на них внимание, то
постепенно инициатива в решении вопросов перейдет к
подчиненным. По словам Ниссена, такие руководители
в обращении со своими подчиненными, подающими со¬
веты, действуют по принципу: «думать — это мое дело,
а вы совсем другого сорта люди — от вас требуется толь¬
ко одно — подчиняться».
Буржуазный аппарат заполнен, по свидетельству это¬
го исследователя, шефами автократических взглядов;
между ними и «государством, возглавляемым диктато¬
ром», полное сходство: и тут и там недоверие к подчи¬
ненным и неверие последних в своего руководителя. Осо¬
бое рвение автократическое руководство проявляет в мо¬
нополизации в его руках знаний и права распоряжения.
Как говорит этот автор, оно—«враг распространения
знаний и новых сведений». По его воле многие факты
бесцеремонно покрываются грифом «секретно», и боже
упаси, если кто-либо из подчиненных или оппонентов из
другого ведомства использует или воспроизведет пе-
чатно эту информацию. Отсюда, говорит Ниссен, «суро¬
вая цензура», в этих условиях многочисленные подчи¬
ненные, плохо информированные о новых явлениях, не
гарантированы от ошибок. Начальство же в своекорыст¬
ных целях пользуется этим, обвиняя подчиненных в том,
что их действия «не соответствуют данным». Подчинен¬
ные нередко становятся жертвами своих руководителей.
Такая «борьба с информацией», пишет Ниссен, порож¬
дает в аппарате порочный круг неосведомленности: свер¬
ху вниз нужные сведения не идут, а снизу вверх не сле-
• Н. Xissen, Some human aspects of Administration, Bruxelles,
Institut international des Sciences administratives, 1951, p .98.
150

дуют положенные действия — доклады, проекты, советы
и т. п. В результате колесо управления вертится вяло,
медленно, часто вхолостую. Видя вынужденное бездей¬
ствие и служебную «яловость» подчиненных, руководи¬
тели устанавливают за ними слежку. Вся эта создавае¬
мая высшими чиновниками-самодурами система порож¬
дает, по мнению Ниссена, круговорот подозрительности,
слухов, сплетен, шпиономании. Чувствуя, что руководи¬
мый таким шефом «управленческий корабль» сбивается
с курса и получает течь, сей «капитан», обвиняя всех в
недисциплинированности и бездеятельности, начинает,
как говорит Ниссен, искать козлов отпущения.
Другой деятель Международного института управлен¬
ческих наук бельгиец Фужер, исследуя причины нежела¬
тельных для господствующих кругов явлений в аппара¬
те, приходит к выводу, что неправильное «поведение вер¬
хов» в системе управления нельзя считать чем-то не¬
обычным, оно «отражает всеобщий образ мышления» *.
Фужер всячески призывает руководителей государствен¬
ного управления внедрять в аппарат «человеческие от¬
ношения», перестать бояться распространения инфор¬
мации среди подчиненных, не прибегать к излишней сек¬
ретности, так как это «или сильно ограничивает инициа¬
тиву служащих, или сводит ее к нулю».
Французский институт техники управления, разраба¬
тывая принципы «нормальной службы» и средства по¬
вышения производительности труда служащих, устано¬
вил, что автократические чиновничьи верхи все более
отдаляются от основной массы служащих и «большую
группу чиновников низшего ранга даже не признают за
своих подчиненных»1 2. Такое презрительное, высокомер¬
ное отношение к нижестоящим лицам, полное игнориро¬
вание их мнений при принятии решений порождает со
стороны последних полную апатию к делам аппарата,
говорит французский автор Гурней 3.
Одна из главных задач буржуазного государства в
области организации труда служащих■—повышение его
1 «La Function Publique», Bruxelles, 1966, p. 265.
2 «Les fonctionnaires jugent leur metier — Resultats d’ une enguete
effectuee par Г Institut technigue des Administrations Publiques»,
Paris, ITAP, 1955.
3 B. G o u r n a y, L’ Administration, Paris, Presses L'nivcr-
sitaircs de France, 1963, p. 75.
151

производительности. По этому вопросу проведено мно¬
жество исследований и дано немало рекомендаций. Но
с производительностью труда в аппарате дело обстоит
приблизительно так же, как с моралью его личного со¬
става, ибо производительность эта во многом зависит от
дисциплины, а она — продукт нравственности, органи¬
зационных условий и психологических побуждений са¬
мих работающих. То, что дисциплина среди чиновниче¬
ства «хромает», общеизвестно. Но о том, что дисципли¬
на, как правило, обратно пропорциональна служебно¬
му положению, в буржуазной литературе обычно не
принято говорить. Однако государственная комиссия по
исследованию организации правительственного аппарата
Канады однажды поведала, что «дисциплина и произво¬
дительность труда служащих обратно пропорциональны
рангу занятых в аппарате и относительно выше на пе¬
риферии, чем в центральных органах...»1. Иными слова¬
ми, было установлено, что чем выше стоит чиновник в
иерархии служащих, а государственное ведомство — в
пирамиде органов власти, тем обычно хуже дисциплина
и ниже производительность труда.
Такой парадокс индифферентности представителей
буржуазии к интересам своего же государства объяс¬
няется не только классовыми пороками этой категории
служащих (стремление к синекуре, склонность к туне¬
ядству, привычка «трудиться» чужими руками и т. п.),
но и отношением между конечными, промежуточными
и непосредственными целями. Буржуазное чиновниче¬
ство стоит горой за главные цели своего класса (сохра¬
нение и упрочение его политической власти и экономиче¬
ского господства), но когда встает вопрос о средствах
достижения этой цели, о повседневных непосредствен¬
ных действиях, то высокопоставленный сановник, как
правило, отключается от конечных, общеклассовых ин¬
тересов буржуазии и сосредоточивается прежде всего
на собственном положении в аппарате и обществе — на
прочности своего «кресла», на эгоистических побужде¬
ниях, на выгодах, извлекаемых им из службы. Тем са¬
мым он объективно подрывает устои, поддерживающие
конечную цель. Он может красть казенное имущество
(общеклассовое достояние), глушить инициативу под¬
1 «Canada — Commission royale d’ enquete sur Г organisation du
Gouvernement», Ottawa, 1962, Vol. I, p. 414.
152

чиненных (хотя от использования ее государство стало
бы сильнее), он боится реорганизаций, особенно подска¬
зываемых снизу, опасаясь лишиться поста и права да¬
вать безоговорочные указания вниз, умышленно сужает
доступ информации к подчиненным, пытаясь оставаться
единственным «всесведущим» и внушить нижестоящим
чиновникам чувство неуверенности (чем повышается
коэффициент «административного невежества»). Он ста¬
вит подножку другому, может быть, более способному
«верхолазу», обходящему его на лестнице карьеры (чем
опять-таки наносится вред общеклассовым интересам
буржуазии) и т. д. Организация труда государственных
служащих включает вопросы о формах учета и оплаты
труда, продолжительности рабочего дня, дополнитель¬
ных видах труда и его оплате, отпусках и т. п., а также
вопрос о психологических и оргатехнических средствах
рационализации трудового процесса с учетом специфики
управленческого труда.
Основной формой оплаты труда в государственном ап¬
парате является повременная плата; работа или служба
в связи с этим измеряется часами, днями, неделями, дву¬
мя неделями и месяцами, что, однако, не означает пол¬
ного отсутствия элементов сдельщины, поскольку фак¬
тически проделанная работа, особенно у вспомогатель¬
ных служащих и обслуживающего состава, обычно учи¬
тывается, а ее «низкая производительность» создает
основания для увольнения. Для многих категорий слу¬
жащих низшего состава действует настоящая потогонная
система.
Продолжительность рабочего дня зависит от рода
службы и характера функций. Но повсеместно установ¬
лена общая продолжительность работы для основного
состава государственных служащих. На нее сильное
влияние оказывает борьба основной массы служащих за
сокращение рабочего дня, причем эта борьба часто пере¬
кликается с борьбой промышленных рабочих за свои
права.
В недавнем прошлом работники государственного ап¬
парата и большинства других бюджетных учреждений
имели одинаковую продолжительность рабочего дня; ра¬
бота учитывалась помесячно, так как заработная плата
выплачивалась раз в месяц. Теперь дело обстоит иначе,
в частности после введения еженедельной или двухне¬
153

дельной выплаты жалованья для большой группы слу¬
жащих, особенно низкооплачиваемых. В связи с этим
стала действовать система учета времени работы по не¬
делям.
Лица, проходящие по разряду чиновников, имеют 36—
41-часовую рабочую неделю; те, кто относится к елужа-
щим, в большинстве стран приравнены к чиновникам
или имеют несколько удлиненную рабочую неделю; а
лица, классифицируемые как рабочие,— 40—48-часовую
неделю, т. е. продолжительность, как правило, совпа¬
дающую с продолжительностью рабочей недели в част¬
ной промышленности и торговле. Действует количество
брутто-часов, куда включаются обеденные перерывы,
время на чай, физзарядку, музыкальные минуты снятия
усталости и др. Время фактической работы (нетто-ча-
сов) соответственно ежедневно на 80—90 минут меньше,
т. е. около 6,5—7часов. Утверждается, что чиновники,
особенно ответственные, продолжают свою работу и в
нерабочее время.
В большинстве западноевропейских стран введено
«летнее время» и «двойное летнее время»— работа в
учреждениях начинается соответственно на час или два
раньше, что дает возможность продуктивнее использо¬
вать утренние прохладные часы для сохранения нормаль¬
ной производительности труда служащих и позволяет
им пораньше возвращаться домой, к детям (они в лет¬
ние месяцы, находясь вне школы, требуют больше роди¬
тельского внимания).
■В государственном аппарате есть такие виды работ,
которые не могут укладываться в единые для всех ча¬
сы: некоторые хозяйственные операции, служба комен¬
датуры, прием посетителей, выдача справок и т. п. Здесь,
если работа выходит за общую норму часов для сотруд¬
ников данного класса, применяется система сверхуроч¬
ных доплат, причем они делятся на регулярные и эпизо¬
дические. Работа в установленные дни отдыха и празд¬
ников оплачивается в США и Англии в размере 200%
ставки обычного дня, в остальных странах —от 150 до
250% (ФРГ).
Ночной считается работа от 6 часов вечера до 6 часов
утра, и она оплачивается, как правило, на 10—20% вы¬
ше дневной. Но в принципе ночная и даже вечерняя ра¬
бота для основной массы служащих не допускается и
154

рассматривается как показатель плохой организации
труда, низкого уровня руководства. Помимо очевидных
дополнительных материальных затрат, учитывается, что
ночная работа в течение короткого периода может на
время увеличить производительность труда, но затем
наступает резкое ее падение. Человек, проработавший
несколько вечеров подряд, «буксует» в дневные часы, от¬
дача его становится очень низкой. Подсчитано, что при
систематическом применении вечернего и ночного труда
служащий выходит из строя, проработав 15—20 лет
(вместо обычных 30—40). Иными словами, в целом об¬
щая реальная производительность труда такого служа¬
щего в два раза ниже нормы.
Отпуск определенной продолжительности (как прави¬
ло, один месяц) в государственном аппарате и других
бюджетных учреждениях предоставляется всем, но оп¬
лата его зависит от системы жалованья. Если оно годо¬
вое, отпуск любой продолжительности оплачивается чи¬
новникам и всем служащим, за исключением назначен¬
ных (временных). Если за масштаб ставки взят месяц,
отпуск оплачивается всем чиновникам, кроме высших
руководителей управлений, главных управлений, заме¬
стителей министров и министров. Только, если замести¬
тель министра относится к постоянным чиновникам, его
отпуск тоже оплачивается. Но если он назначен минист¬
ром или правительством на время нахождения у власти
партии, победившей на выборах, то отпуск ему не опла¬
чивается, ибо по статусу он не чиновник, а политический
деятель. В США нет платного отпуска у всех назначен¬
ных. Хотя масштабом жалованья там является год, но
высший руководитель, если он уходит в отпуск на месяц,
в том году получает жалованье лишь за 11 месяцев, а
не за 12. Не получает оплачиваемого отпуска там и чи¬
новник наивысшего (18) разряда.
Право на ежегодный отдых возникает через год служ¬
бы. Возмещение неиспользованного отпуска деньгами не
допускается. Это связано с системой бюджетных ассиг¬
нований по фонду заработной платы, которые даются на
основе сумм годовой заработной платы служащих.
Прерванный или недоиспользованный отпуск прибав¬
ляется к отпуску следующего года и может быть исполь¬
зован одновременно с ним, отдельно от него и даже ча¬
стями.
135

В дополнение к регулярному ежегодному отпуску или
отдельно, в зависимости от состояния здоровья чиновни¬
ка, ему предоставляется отпуск на лечение; продолжи¬
тельность регламентируется соответствующими зако¬
нами.
Служащим предоставляются предусмотренные граж¬
данскими и административными кодексами и специаль¬
ными законами отпуска по материнству и при рождении
детей, на женитьбу, похороны и в некоторых других слу¬
чаях.
К этому следует добавить, что работнику государст¬
венного учреждения предоставляется право посещать в
рабочие часы курсы, конференции, лекции, научные вы¬
ставки— в целях повышения профессиональных знаний
и расширения кругозора.
Буржуазное государство заинтересовано в том, чтобы
обеспечить максимальную производительность труда
своих служащих. В этих целях ведутся научные иссле¬
дования, результаты которых все шире внедряются в
практику.
Большое внимание уделяется, например, инженерной
психологии. Эта научная дисциплина исходит из того,
что работник как человек представляет собой объект
сложной психологической организаций и управления в
силу как биологической натуры, так и в качестве элемен¬
та социальной структуры общества, и что лучшие ре¬
зультаты дает такая организация труда служащего, ко¬
торая исходит из учета его эгоцентрических побуждений,
уважения к его человеческой личности и недвусмыслен¬
ного признания гражданских достоинств. Руководитель,
признающий эти требования при обращении с подчинен¬
ным, может смотреть на него с большей надеждой, чем
тот начальник, кому неведомы эти психологические «хит¬
рости».
Считается, что чем меньше вдохновенья у сотрудника
вызывает работа, тем больше начальник должен делать
ударение на уважение им своего подчиненного и что нет
особой нужды в этом там, где сам работник в силу оп¬
ределенных факторов искренне предан своей работе. То
же самое относится и к тем, кто прочно вошел в «русло
служения долгу» и имеет в этом утешение. Короче гово¬
ря, провозглашается, что не может быть единого подхода
ко всем подчиненным. Нужен учет характера, склонно¬
156

стей, индивидуальной психологической конституции каж¬
дого служащего. Во многих звеньях аппарата капитали¬
стических государств у руководства находятся админи¬
страторы с основательными психологическими познания¬
ми, причем их применение превратилось в обычное яв¬
ление.
Рабочий день складывается в конечном счете из часов
и минут, поэтому экономия времени и повышение тем
самым производительности труда достигаются на каж¬
дой, пусть даже мелкой, операции. Ведь НОТ есть в
итоге рациональное использование каждой минуты
работы.
Считается, что оптимальный режим труда в учрежде¬
нии нужно начинать создавать далеко до начала работы
основной массы служащих. Этому предшествуют уборка
помещения, проветривание, отопление до надлежащей
температуры воздуха. Как показали исследования, эко¬
номия на труде уборщиц и истопников превращается в
конечном счете в расточительство, так как снижает про¬
изводительность труда основных работников. Все боль¬
шее внимание уделяется кондиционированию воздуха,
которое намного повышает производительность труда
служащих.
Все шире применяется система предупреждения преж¬
девременной утомляемости. В этих целях рекомендуют¬
ся физические упражнения, специально подобранная му¬
зыка, кофе и т. д. Физическая зарядка прочно вошла в
быт служащих. Она проводится, как правило, через
2—2,5 часа после начала работы и за 2—1,5 часа до ее
конца. Польза от зарядки общепризнанна, уклонение от
нее физически здорового работника рассматривается
как нарушение трудового распорядка.
Музыка, подобранная для определенных видов работ,
получила широкое распространение в США, Англии,
Франции и других странах. Исполняется она беспрерыв¬
но, причем без слов в определенные периоды. Музыка
должна быть мелодичной, ритмичной, тонизирующей и
интересной настолько, чтобы работники, не слушая ее
специально, все же слышали ее. Есть специально разра¬
ботанные рекомендации по снятию утомляемости «функ¬
циональной» музыкой; на их реализацию мобилизованы
национальные радиовещательные системы. Кофе, креп¬
кий чай или иной слегка возбуждающий, но безвредный
157

напиток, поданный в надлежащее время, тоже служат
целям нейтрализации утомляющих процессов.
Меры, снимающие или предупреждающие охранитель¬
ное торможение, рекомендуются прежде всего на тех ра¬
ботах, где служащие выполняют одни и те же операции,
причем не требующие достаточного количества движе¬
ний разнообразного характера. Для тех, у кого работа
связана с переговорами — личными или телефонными,
эти средства не так важны, как для первых.
Решением вопроса обусловленности реагирования че¬
ловека на окружающую обстановку и приспособления ее
под цели повышения производительности труда зани¬
мается новая прикладная наука — эргономика, соеди¬
няющая в одну систему элементы и принципы таки':
наук, как психология, физиология, анатомия, механика
и др. Несколько лет тому назад эргономическая конфе¬
ренция в Англии выработала целую систему рекомен¬
даций для повышения эффективности усилий рабочих и
служащих. Для эргономики важно все до «мелочей» —
свет, цвет, шум, запах и т. п., т. е. весь комплекс вос¬
приятий, поставляемых окружающей обстановкой.
Яркие костюмы и острые духи, кричащая косметика и
молчаливая напыщенность — все это, утверждает эрго¬
номика, противопоказано на работе, как факторы, сби¬
вающие других сотрудников с позиций служебной сосре¬
доточенности. Чиновник, уставившийся в потолок, в гла¬
зах старомодного начальника бездельничает, а для эрго¬
номиста — он, вероятнее всего, думает, т. е. наиболее со¬
средоточенно трудится. Зевающий на работе чиновник
для администратора прошлого века — лентяй, для эрго¬
номиста такой работник испытывает момент физиологи¬
ческого переключения в новое состояние, нужное для
работы. Как утверждает эргономика, потягивающийся,
жующий, глядящий в окно или рисующий фигурки на
бумаге чиновник, кажущийся нарушителем трудовой
дисциплины, на самом деле часто находится в состоянии
самой напряженной умственной работы.
Рационализация режима дня направлена как на по¬
вышение производительности труда в данный конкрет¬
ный период (день, неделя, месяц, год), так и на созда¬
ние условий для более продолжительной трудовой жизни
работника. Первое подчинено второму, так как чрезмер¬
но высокое напряжение в течение короткого времени в
158

ущерб интересам длительной службы, как правило,
неэффективно. Считается, что чиновник, начинающий
полноценную службу в 30 лет, когда есть и специаль¬
ность, и минимум опыта в дополнение к общему доста¬
точному уровню знаний, при разумном его использова¬
нии может с успехом трудиться до 65—70 лет. В этом
случае капиталовложения в него продолжают свою от¬
дачу в течение 35—40 лет. При слишком же расточи¬
тельном обращении с этим «капиталом», он кончает от¬
дачу в 45—50 лет, а это, даже только при холодном эко¬
номико-математическом расчете, не оправдывает себя.
Рациональный режим предъявляет свои требования ко
всему: где и как происходит работа, как поставлен стол
и что на нем лежит, имеется ли достаточное количество
телефонных аппаратов, можно ли в буфете или столовой
быстро и без лишних волнений поесть, существуют ли
подходящие условия для кратковременного перерыва,
не раздражает ли обстановка в коридоре.
Механизация конторского труда, применение средств
и приемов оргатехники, налаженная информационно¬
справочная служба при учреждении, возможность бы¬
строго получения консультаций, «подгон» вспомогатель¬
но-технической службы под общий ритм работы испол¬
нителей и, наконец, возможность каждодневного
расширения знаний по данной специальности и приобре¬
тения необходимых сведений по смежным областям —
все это и многое другое входит в звенья единой цепи —
уплотненного режима работы.
В буржуазном государственном аппарате действует
система жесткого контроля за работой служащих. В ус¬
ловиях кажущейся их внешней самостоятельности часто
функционирует, как это видно уже из соответствующих
наставлений по государственной службе, механизм авто¬
матического контроля почти за каждым движением слу¬
жащего.
Сама система подчиненности построена таким образом,
что каждый работник постоянно находится в поле зре¬
ния начальника. В отношении низших чиновников суще¬
ствует та же система специальных контролеров (глав¬
ный контролер бюро, старший контролер, контролер).
Секретари-контролеры следят от имени начальника за
ходом бумаг и выполнением поручений.
Конечно, контроль сообразуется с общим режимом и
159

характером службы. В отношении тех, в деятельности
коих преобладает творческая сторона, работа непосред¬
ственно в процессе исполнения не контролируется, про¬
веряется лишь ее результат. Там же, где доминирует
чисто исполнительская сторона, контроль охватывает и
само содержание работы. Технические служащие почти
всегда находятся под обстрелом контроля: их труд ли¬
шен творчества, и «вдохновляющим» средством здесь
служит именно неусыпное око начальства и его уполно¬
моченных. Контроль далеко не всегда заметен и, как
правило, почти автоматичен. Ведь уже сама организация
работы втягивает чиновника в единый конвейер управ¬
ления.
Каждый начальник, независимо от ранга, обязан вести
схематический дневник-календарь заданий. Любой слу¬
жащий высшего и среднего ранга (до секретаря включи¬
тельно) должен иметь на столе две папки двух цветов: в
красной (условно) — материалы для доклада начальни¬
ку, в синей (условно) — для регистрации поручений под¬
чиненным.
Для высших чиновников даже обеденный перерыв яв¬
ляется своеобразным продолжением работы. Например,
в Англии постоянные заместители министров, началь¬
ники управлений и отделов, высшие исполнители и гене¬
ральные инспектора всех министерств и центральных уч¬
реждений Лондона обедают в шести клубах-ресторанах,
где, встречаясь за столом или во время краткого отдыха
в фойе с заинтересованными чиновниками других мини¬
стерств, обсуждают или согласовывают служебные дела,
сокращая тем самым телефонные разговоры и бумаж¬
ную переписку.
Нельзя не вспомнить ленинские слова о том, что в ка¬
питалистических странах бюрократический аппарат про¬
шел большую школу, где выжимают все соки, заставляя
делать дело, а не просиживать кресла.

ГЛАВА IX
СИСТЕМА СТИМУЛИРОВАНИЯ РОСТА
КВАЛИФИКАЦИИ И ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ
ТРУДА
Исследованиями доказано, что работник при прочих
равных условиях производит без системы стимулирую¬
щей организации труда 50—70% того, что он делает при
ее наличии. Иными словами, та же штатная численность
сотрудников при умелом стимулировании их усилий иде¬
ально увеличивается на 60—100%.
Имеются три вида стимулирования: организационное,
материальное и моральное. Главный вид—-первый. Сама
организация трудового процесса и условий труда вклю¬
чает в себя постоянное повышение квалификации и про¬
фессионального мастерства. Не менее 60% дополнитель¬
ной производительности приходится именно на этот, ор¬
ганизационный элемент и лишь около 40% на матери¬
альное и моральное стимулирование. Более того, без
умело поставленной организации работы материальный
и моральный факторы или вообще недейственны, или да¬
ют лишь ничтожный эффект. Поэтому организационное
стимулирование выполняет наряду с самостоятельной
своей функцией роль предпосылки для успешного при¬
менения остальных двух.
Материальное стимулирование (в самостоятельном
виде) как мера поощрения практически в государствен¬
ном управлении отсутствует. Системы премирования за
хорошую работу как таковую в основных странах капи¬
тализма нет. Хорошая работа, инициативность, добросо¬
вестность считаются не заслугой, а само собой разумею¬
щейся обязанностью. Премии в той мере, в какой они
существуют, строго регламентированы положениями о
государственной службе и даются лишь за такую ини¬
циативу, которая выходит за рамки служебных обязан¬
ностей. В США за подобную инициативу (рационализа-
6 А. Анисимов	]61

тирские предложения) чиновник имеет право па премию,
а соответствующие органы обязаны его премировать:
министр — до 5 тыс., комиссариат государственной служ¬
бы— 5—25 тыс., президент — свыше 25 тыс. долларов.
Во Франции в соответствии с законом о государствен¬
ной службе 1946 года премии чиновникам и служащим
выдаются за изобретения и рационализаторские предло¬
жения. Помимо этого, предусмотрено премирование за
другие нововведения, которые приводят к повышению
производительности труда (выразившемуся в перевы¬
полнении годовой нормы, плана или задания) и эконо¬
мии средств. Приказом министра, с санкции Высшего
совета государственной службы, иногда даются премии
и за успешное выполнение важного задания, сопряжен¬
ного с серьезными трудностями. Для выработки предло¬
жения министру о награждении за рационализацию при
каждом ведомстве действует комиссия по рационализа¬
торским предложениям.
В Италии при министерствах функционируют «адми¬
нистративные советы», задача которых — развитие ини¬
циативы сотрудников данного ведомства. Лицам, внося¬
щим рационализаторские предложения, выдаются по по¬
становлению Совета так называемые стимулирующие
премии (премио д’интерессаменто).
Материальное поощрение зависит во многом от субъ¬
ективного отношения служащего. Если работника
устраивает основная тарифная заработная плата, он не
проявляет прилежания к работе сверх обычного. Мо¬
ральное поощрение тоже зависит от него же: если чело¬
веку безразличны обещаемые моральные стимулы, он
продолжает трудиться в обычном для него темпе без
дополнительных усилий. Организационное же поощре¬
ние от субъективного отношения работника к делу не
зависит, но оно реально давит на работника, поскольку
само поступление на государственную службу предпола¬
гает вхождение в определенную систему организации
труда.
Элементы организационного стимулирования органи¬
чески включены в сам механизм прохождения службы.
Действует круговорот: если работник продолжает служ¬
бу, он не может не иметь надбавку за выслугу лет; по¬
следняя не дается без аттестации; аттестация работни¬
ка не может иметь места без совершенствования по
162

службе; совершенствование—без учебы; учеба — без си¬
стемы переподготовки; переподготовка же, пока человек
продолжает службу, неизбежна, ибо служба предпола¬
гает заранее установленную систему совершенствова¬
ния кадров. Попытка работника отказаться от действия
на него этой организационной системы, выйти из ее кру¬
говорота по своей воле сама по себе подводит к уволь¬
нению по установленной процедуре.
Первоначальный постоянный пост государственного
служащего зависит от приобретенной им квалификации;
продвижение по службе и назначение на более высокий
пост — от переподготовки и общего совершенствования
по работе. За постом автоматически следует ставка жа¬
лованья. Поэтому служащие бюджетных учреждений за¬
интересованы в повышении своих знаний и умения. По¬
скольку очередной надбавке за выслугу лет предшест¬
вует аттестация, а за ее основу берется, в частности,
повышение служащим своих знаний, то систематическое
повышение их превратилось в постоянное явление.
Периодически (раз в год для младших служащих, раз
в три года для средних и в больший срок для старших)
проводится аттестация служащих. Во избежание психо¬
логических коллизий и в целях нейтрализации субъекти¬
визма начальника комиссии образуются в отношении
специалистов в составе представителя Комиссариата го¬
сударственной службы, союза чиновников данного соста¬
ва, заместителя отраслевого министра и отдела кадров,
а в отношении технических служащих аттестацию даег
начальник. Комиссия дает оценку служебной деятель¬
ности чиновника, и эта оценка играет решающую роль
в установлении ему очередной надбавки за выслугу лет.
Оценка «удовлетворительно» дает право на очередную
надбавку; при отрицательной оценке по жалобе служа¬
щего вступает в действие механизм специального про¬
изводства.
Аттестационная комиссия при оценке чиновника свя¬
зана определенными объективными показателями, игно¬
рировать которые она не вправе. Это прежде всего объем
выполненной работы — что сделал аттестуемый за дан¬
ный период. Обязательным требованием является выяс¬
нение вопроса о том, какие другие равноценные работы
мог бы выполнять чиновник, если бы в силу обстоя¬
тельств ему можно было бы поручить другую работу.
163

Потенциальные возможности человека, вытекающие из
его образования, опыта и способностей, имеют при атте¬
стации такой же, а иногда и больший вес, чем выполнен¬
ная или выполняемая работа.
Затем оценивается качество самой работы. Но по¬
скольку оно точному измерению, как правило, не под¬
дается, вопрос рассматривается в связи с другими дан¬
ными. Образование и практическое совершенствование
чиновника, стаж работы выдвигаются на первый план
наряду с фактическим и возможным ее количеством и
качеством, поскольку последние во многом производны
от квалификации.
Государственный аппарат в капиталистических стра¬
нах призван по своему назначению проводить в жизнь
политику господствующего класса — буржуазии. Вот по¬
чему огромное значение там придается политической бла¬
гонадежности чиновника. Без этого все остальные по¬
ложительные качества повисают в воздухе. К благона¬
дежности примыкает, ио имеет и самостоятельное зна¬
чение лояльность. Она требует не безотчетной преданно¬
сти классу буржуазии (таких людей становится все
меньше), а лишь «терпения» к его власти: пусть даже
чиновник духом немного бунтарь, главное — что своим
трудом он верно служит заведенному порядку вещей,
умеет делать дело.
Формальные элементы дисциплины, поведения в быту,
отношения к государственному имуществу, инициатив¬
ность, общие способности, стремление к совершенство¬
ванию, происхождение жены, склонности и связи взрос¬
лых детей, культурные потребности, «хобби» и т. п.— все
это тоже берется на учет.
Составным элементом стимулирования повышения
профессионального мастерства и соответственно произ¬
водительности труда в системе бюджетных учреждений
капиталистических стран является надбавка за выслугу
лет. Она предполагает, что производительность труда
работника возрастает по мере расширения знаний и на¬
копления опыта. Надбавка за выслугу лет есть как бы
подгон заработной платы под произошедший рост произ¬
водительности труда. При прочих равных условиях в
среднем чиновник со стажем делает одну и ту же работу
быстрее и лучше, чем чиновник без стажа; офицер со
стажем — при прочих равных условиях руководит
1(54

воинской частью успешнее, чем офицер без ста¬
жа. Это — аксиома, и надбавка выступает как сама со¬
бой разумеющаяся часть зарплаты — цены рабочей си¬
лы. Причем размер надбавки увеличивается по мере ро¬
ста стажа, и происходит это почти до последних лет
службы работника бюджетного учреждения (во всяком
случае до 55 лет).
Количество периодических увеличений надбавки по
основным специальностям — от 7 до 10. Чем больше опы¬
та требует работа, тем больше ступенек повышения. До
каждого очередного повышения должно пройти 1—2 года
по низшим должностям и 4—5 лет — по высшим. Для
очередного повышения требуется наличие положительной
аттестации служащего.
Надбавка за выслугу лет начинает применяться после
достижения служащим определенного возраста. Никакой
•чиновник старшего разряда не получит надбавки, если
ему не исполнилось определенное количество лет, на¬
пример 36 или более; никакой секретарь, принятый на
работу по классу секретарского состава, не имеет над¬
бавки, пока ему нет 25 или 30 лет, и т. д. Это правило
действует в отношении всех работников бюджетных уч¬
реждений и является результатом действия возрастного
ценза для занятия важных постов (административных,
судебных, научных и др.). Более того, сама положенная
первоначальная ставка, к сумме которой начинает при¬
плюсовываться надбавка, вступает в действие только с
этого возраста. Молодежь в аппарате буржуазного госу¬
дарства явно не в почете.
Во многих странах действует система «надбавки на¬
оборот». Пока чиновник не достиг 30 лет или пока он
проходит процедуру конфирмации на предстоящий пост
(стажировка в течение 3—5 лет), из положенного ему
первоначального жалованья производится вычитание
определенного процента за каждый год моложе 30 лет
(23—17—12—8—5—3%) при прочих, конечно, рав¬
ных условиях. Но на технико-вспомогательные долж¬
ности данная мера не распространяется. Лишь 20—23%
всех служащих в государственном аппарате основных
капиталистических стран приходится на работников мо¬
ложе 30 лет, в том числе 10% —моложе 25 лет, причем
эти возрасты падают главным образом на технико-вспо¬
могательный персонал.
163

Но «надбавка наоборот» — все же частность. Главным
стимулирующим средством служит надбавка за выслугу
лет, органически вплетенная в систему оплаты труда
служащих. Размер такой надбавки, например, в США ра¬
вен в среднем 31% (27,5—32,2%) основного оклада.
Надбавка за выслугу лет действует почти во всех ка¬
питалистических странах, но применяется она только к
постоянным служащим. Временным служащим, состав¬
ляющим от одной пятой (Франция и Англия) до двух
пятых (США), надбавки не положено, но зато у них
выше первоначальный оклад.
Помимо надбавки за выслугу лет применяются и
другие надбавки: за овладение смежными профессиями
(изучение стенографии и машинописи) исполнительским
и секретарским составом, за основательные познания в
области смежных наук, за знание иностранных языков
и т. д. Своего рода надбавкой выглядит и повышение
тарифного разряда служащих, которые без отрыва от
работы совершенствуют свои знания в университетах на
вечерних факультетах, семинарах и курсах. В таком слу¬
чае служебный пост до поры до времени (до открытия
вакансии) остается без изменений, но тарифный раз¬
ряд повышается. Это делается в отношении экспертов,
консультантов, научных работников.
Поскольку штатное расписание не поспевает за повы¬
шением заработной платы, производимым таким мето¬
дом, министерства часто идут на разного рода манипу¬
ляции. Например, в Англии выдающихся ученых-иссле¬
дователей в государственных институтах и лаборатори¬
ях награждают титулом «директора» без выполнения
каких-либо директорских обязанностей (фактический
директор остается на своем месте). В результате в го¬
сударственном научно-исследовательском институте
иногда числятся несколько «директоров».
Целый ряд социальных надбавок (семейная, тран¬
спортная, на пояс цен, на изменение индекса цен и др.)
обычно вводится правительствами под давлением со
стороны низших и средних служащих, но в то же время
способствует удержанию государственных служащих от
перехода на работу в частную промышленность и сферу
услуг, а в этом удержании заинтересован господствую¬
щий класс в целом.
Буржуазное государство, поддерживая и развивая си-
165

етс.му стимулирования совершенствования управленче¬
ских кадров и повышения производительности их труда,
преследует две главные политико-организационные
цели: повышение эффективности управления и психоло¬
гической мобилизации служащих вокруг интересов гос¬
подствующего класса.
Выполнение усложнившихся, расширившихся и часто
почти не поддающихся удовлетворительному для бур¬
жуазии решению задач требует непрерывного роста
объема работы государственного аппарата, а это зна¬
чит или согласиться на увеличение числа служащих
главным образом за счет выходцев из трудящихся клас¬
сов и резко увеличивать управленческие расходы из бюд¬
жета за счет налогов со всеми вытекающими отсюда пос¬
ледствиями, или путем непрерывного повышения произ¬
водительности труда имеющейся численности служащих
добиться выполнения непрерывно растущего объема
работы аппарата.
Психологическая мобилизация служащих вокруг инте¬
ресов буржуазного государственного управления, т. е.
интересов господствующих классов, тоже преследует да¬
леко идущие политические цели. В условиях отхода от
монополистической буржуазии не только многих групп
мелкой буржуазии, но даже наиболее дальновидных
представителей средней буржуазии империалистическое
государство стремится восполнить процесс таяния своей
классовой опоры за счет все большего привязывания к
себе государственных служащих.
!В очерке о функциях и деятельности центральных ор¬
ганов управления, ведающих вопросами организации и
деятельности государственного управленческого аппара¬
та, Комиссариат государственной службы США (как
коллективный автор) проводит мысль о том, что госу¬
дарственные органы должны заинтересовать занятый в
них персонал в самосовершенствовании, рационализации
работы, модернизации своего учреждения, в прочном
привязывании чиновничеством себя к проблемам служ¬
бы, и требует от всех министерств всяческого стимулиро¬
вания начинаний служащих в данной области. Он заяв¬
ляет, что государство, создавая и поддерживая творче¬
ский климат для постоянного рождения новых идей и
их реализации, должно «совершенствовать управление и
извлекать всевозможные выгоды из идей и способностей
167

государственных служащих»1. Для этого Комиссариат
ввел в действие систему премирования деньгами и мо¬
рального поощрения приказами министров и начальни¬
ков учреждений в зависимости от важности сделанных
чиновниками услуг.
По подсчетам упомянутого органа, почин чиновников
дает в целом экономию, исчисляемую сотнями миллио¬
нов долларов. Здесь, конечно, не обошлось без саморе¬
кламы (перед общественностью, Конгрессом и др.), ибо
эта экономия (из-за «косвенности» воздействия управ¬
ленческих мероприятий на поведение управляемых, а
отсюда—на производство) не поддается точному учету.
Не следует к тому же забывать, что она существует на
общем фоне растранжиривания миллиардов долларов
народных средств на сохранение исторически изжившей
себя системы капиталистического господства.
Да и в самом стимулировании рационализации управ¬
ления чувствуется разнобой между провозглашаемым и
имеющимся на деле.
Комиссариат государственной службы США издал
циркуляр, разосланный всем ведомствам, выдержка из
которой лежит на столе каждого служащего в качестве
памятки. В ней говорится: «Если Ваша идея позволяет
проводить определенное мероприятие быстрее, больше и
дешевле, то она является хорошей. Все предложения,
способствующие рационализации функционирования
любого учреждения, или улучшению материальных и
моральных условий труда, одним словом, всего того,
что повышает производительность труда... приветству¬
ются. Лучшим отправным пунктом в этом является Ва¬
ша работа. Изучайте все фактические ее аспекты: все ли
в ней нужно; что можно, по Вашему мнению, из нее
устранить или совершенствовать. Вы, нам представляет¬
ся, являетесь тем лицом, которое может наиболее квали¬
фицированно представлять соображения по своей рабо¬
те. Так давайте ее совершенствовать!»1 2.
Это на словах. А на деле, как свидетельствует упомя¬
нутый выше Ниссен (сотрудник Международного инсти¬
тута управленческих наук), в буржуазном аппарате уп-
1 «La fonction publique aus Etats-Unis. Commission de la fon-
ction publigue des Etats-Unis» «La Fonction Publique», Bruxelles,
1966, p. 27.
2 «La Fonction Publique», Bruxelles, |1966, p. 269.
1G8

равнения часто консерватизм заглушает и подавляет все
новое из-за «почти религиозного преклонения перед ста¬
рыми ошибочными установлениями» Преданные кон¬
серваторам-администраторам и угождающие им совет¬
ники-эксперты отклоняют многие начинания, тысячу раз
повторяя одно и то же: «Это обойдется очень дорого»
или «Это не эффективно» и т. п.
1 Н. Nissen, Some human aspects of Administration, Bruxelles,
Institut international des Sciences administrat'ives, 1951, p. 114—115.

Глава X
СТРУКТУРА И УРОВЕНЬ
ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ И ПЕНСИЙ
Регулярно получаемое от государства вознагражде¬
ние государственного служащего выступает как его ок¬
лад. Окладом считается вся стабильная сумма этого де¬
нежного содержания. Ом включает и основную часть ре¬
гулярных надбавок. В результате штатный оклад по
должности обычно не соответствует тарифной заработ¬
ной плате по ней. Фактический оклад, как правило,
выше.
Должностной оклад государственного служащего в
большинстве крупных капиталистических стран состоит
из целой дюжины слагаемых и, согласно закону, зависит
от статуса служащего, прохождения им испытательного
срока и конфирмации, возраста, образования, от пояса
цен, транспортных условий, семейного положения, на¬
личия детей, от стажа, регулярной продолжительности
рабочего дня и т. д.
Учет многих из указанных выше факторов, в частно¬
сти географических и демографических, явился резуль¬
татом участия средних и особенно низших слоев государ¬
ственных служащих в общей борьбе трудящихся за свои
экономические права, за элементарную социальную спра¬
ведливость.
Статус служащего определяет частично структуру и
уровень его оклада. На одной и той же должности оклад
чиновника в целом выше ставки просто служащего,
хотя первоначальный размер жалованья у последнего
выше. Оклад работника административного состава при
прочих равных условиях выше оклада чиновника, при¬
нятого на ту же должность по конкурсу исполнительского
состава. В одном и том же управлении при равенстве
остальных факторов чиновник административного соста¬
ва на посту заведующего отделом имеет оклад выше, чем
170

лицо исполнительского состава, находящееся формально
на таком же посту.
Прохождение испытательного срока (до 2—3 лет) так¬
же влияет на жалованье: независимо от способностей и
объема выполняемой работы оклад у такого государст¬
венного служащего намного ниже того, который ему
полагается по штатному расписанию. Период конфирма¬
ции (стажерства между первым и вторым государствен¬
ным экзаменом) для особо ответственных специально¬
стей, включая судебно-прокурорские, дипломатические,
инженерно-технические и врачебно-медицинские, в тече¬
ние 5—7 лет (до достижения 30-летнего возраста) сни¬
жает размер получаемой заработной платы соответст¬
венно молодости чиновника (у 28-летнего она меньше,
чем у 29-летнего, и т. д.).
В случае удовлетворительного прохождения испыта¬
тельного срока и периода конфирмации положенный по
должности оклад вступает в действие только при нали¬
чии у чиновника минимального возраста, определенного
законом для вступления на данную должность. Для ряда
административных и судебных должностей (т. е. долж¬
ностей, от которых зависит принятие важных решений)
этот минимальный возраст — 35—40 лет.
Диплом о полученном образовании и специальности и
о периодической переподготовке и совершенствовании
знаний (со сдачей экзаменов или без таковых, но с полу¬
чением свидетельства о переподготовке) является одним
из решающих факторов, влияющих на размер оклада.
Диплом, звание, степень — главные гири на весах при
определении размера ставки по должности.
Из крупных стран территориальной разницы в зара¬
ботной плате чиновников формально нет лишь в США.
Но и там она есть в частной промышленности, что кос¬
венно влияет и на размер жалованья в государственном
аппарате. На равноценной работе в частной промышлен¬
ности ставки зарплаты в северных штатах выше в сред¬
нем на одну восьмую, чем в южных (лет 30—40 тому
назад разница составляла 55—57%). В федеральном
аппарате территориальной дифференциации нет. В сто¬
лице служащий получает столько же, сколько он полу¬
чил бы при аналогичной должности на Юге. Тот факт,
что среднее жалованье служащего в Вашингтоне выше
на одну седьмую, чем на периферии, объясняется кон¬
171

центрацией в столице чиновников высших разрядов.
Вообще же в США чиновник обычно с охотой принима¬
ет предложение о переводе на периферию, ибо он на
этом материале выигрывает: продает квартиру за хоро¬
шую цену, а приобретает на новом месте дешевле, полу¬
чает тот же оклад, но в условиях относительно более
низкой стоимости жизни (на 15—20% в ряде южных
штатов).
В Англии работники государственных учреждений
Лондона имеют столичную надбавку в размере 13—8%
оклада по низшим должностям, 6% —по средним и 4—
1% —по старшим и высшим в пределах радиуса в 5 км
от центра города. За этим кольцом до кольца в радиусе
26 км надбавка наполовину ниже по низшим должно¬
стям и на 10—20% — по высшим и средним L
.Профсоюзы государственных служащих стоят за от¬
мену этой надбавки ввиду ее нелогичности. Казначейст¬
во же утверждает, что в центре столицы стоимость жиз¬
ни на 2,5—5% выше, чем за городом. А между тем раз¬
ница в ставках находится в зависимости не от места жи¬
тельства, а от места работы (десятки тысяч лондонских
служащих живут за пределами второго кольца).
Во Франции при семи поясах заработной платы тер¬
риториальная разница за дороговизну в Париже состав¬
ляет по отношению к наинизшему поясу цен около 5%
для старших и высших должностей и 15—25% — по низ¬
шим должностям (47%—по самой низкой должности).
Лицам, работающим по совместительству (юристы, уче¬
ные, врачи), надбавка делается по основной должности
без надбавок на дороговизну1 2.
Семейная надбавка введена не во всех странах. Ее
нет в государственном аппарате США и Англии, хотя и
там в частной промышленности заработная плата семей¬
ного работника с двумя детьми выше зарплаты одиноко¬
го приблизительно на одну десятую или девятую часть.
Во Франции семейная надбавка довольно значительная
у низкооплачиваемых работников государственных уч¬
реждений: у самого низшего тарифного разряда она до¬
1 «Estimates 11964—65, Memorandum by the Financial Secretary to
the Treasury», London, HMSO p. 43.
2 «Annuaire Statistique de la Frande», 1965, p. 478;
«Journal Officiel», 1961, Decnet No. 61—900.
172

ходит до половины основного оклада (при двух детях)
и более чем удваивается при четырех детях. У высоко¬
оплачиваемых она ниже.
Кроме этих, стимулирующих и социальных, действу¬
ют и специфические надбавки: представительские, на
личного секретаря и некоторые другие. Их получают
высшие чиновники («специальные» — в Англии, «иерар¬
хические»— во Франции). Сюда же входят натуральные
надбавки (квартиры, дачи, бесплатные завтраки, маши¬
ны), беспроцентные -долгосрочные ссуды (сроком до
25—30 лет) на обзаведение семьей и жильем и т. д. Та¬
кого рода надбавки часто подвергаются критике со сто¬
роны демократической общественности.
Норма чистой заработной платы применяется из круп¬
ных государств во Франции, Италии и других романских
странах, а также во многих малых и средних государ¬
ствах. При этой системе одновременно с должностными
окладами со всеми надбавками к ним законом опреде¬
ляется и сумма чистой зарплаты по должности: индек-
сы-брутто и индексы-нетто. Во Франции в пределах та¬
ких индексов существует деление чистой зарплаты на
две категории: чистой зарплаты и чистой получки. Пер¬
вая равна сумме основного оклада и всех надбавок ми¬
нус взносы в пенсионный фонд и удержания в счет со¬
циального страхования; вторая равна чистой зарплате
минус подоходный налог.
Во многих средних и малых странах подоходные и все
остальные прямые налоги с государственных служащих
не взимаются (взимаются лишь налоги, поступающие
в местные бюджеты). Это мотивируется технической
неоправданностью операции—выплата из бюджета, а
потом обратное взимание денег в тот же бюджет.
Надбавки и удержания в разных странах имеют мно¬
го общего. Но есть и существенные различия. В условиях
существующей ныне сложной системы надбавок в каж¬
дой стране имеется своя формула определения получае¬
мой чиновником на руки заработной платы (получки).
Общей формулой, без учета периодических премий и
сверхурочных, является: основной оклад, плюс надбав¬
ки, минус удержания.
Структура окладов во многих западноевропейских
странах даже с технической точки зрения весьма сложна.
Этим объясняется начавшийся процесс повсеместной
173

конглобализации надбавок — органического слияния их
с основным тарифным окладом. Ведется работа по
объединению всех надбавок в один общий оклад, пре¬
вращению их в составную часть тарифного оклада
и т. д. Этот процесс только начался, но идет он полным
ходом. Тенденция такова: количество надбавок сокра¬
щается, структурно жалованье упрощается, унифици¬
руется. Но сейчас пока трудно сказать, когда этот про¬
цесс закончится.
В целом уровень заработной платы, вокруг которого
в капиталистических странах происходит постоянная
борьба, определяется прежде всего ценой рабочей силы
как совокупности физических и духовных способностей,
располагаемых работником и применяемых им при
производстве потребительных стоимостей — непосред¬
ственно, или через способствование этому, или пу¬
тем обеспечения общих внешних условий их произ¬
водства.
Основная масса служащих бюджетных учреждений
(военнослужащие, полицейские, судебно-прокурорские
чиновники, дипломаты, административные служащие
отраслевых министерств, учителя, врачи, ученые и мно¬
гие другие) тратит свою рабочую силу в конечном счете
на опосредствование капиталистического производства
как такового. Цена рабочей силы служащего историче¬
ски, классово и национально обусловлена и прежде все¬
го зависит от стоимости средств жизни и удовлетворения
духовных потребностей его самого и членов семьи. Ко¬
лебания уровня заработной платы основной массы слу¬
жащих происходят вокруг цены рабочей силы. Заработ¬
ная плата государственного персонала предопределяет¬
ся в конечном счете уровнем зарплаты в частной про¬
мышленности. Размер жалованья высшего чиновничест¬
ва предопределяется не ценой рабочей силы, а степенью
их участия в создании прибылей функционирующих ка¬
питалистов, прибылей, получаемых последними в про¬
цессе эксплуатации трудящихся в сфере производства.
Обеспечение высшему чиновничеству высокого жало¬
ванья— одна из основ буржуазного управления, ибо это
чиновничество служит «основным капиталом» буржуаз¬
ного управления. Отсюда «невозможно лучше содейство¬
вать достижению здорового государственного хозяйства,
чем посредством повышения жалованья высоким уп¬
174

равленческим чиновникам, научному и профессиональ¬
ному составу»'.
Между высшим чиновничеством и основной массой
низкооплачиваемых и среднеоплачиваемых служащих
имеется такая прослойка, которая или получает коррек¬
тируемую конъюнктурой цену рабочей силы, или участву¬
ет в прибылях функционирующих капиталистов, высту¬
пая тем самым в качестве соэксплуататоров.
При установлении уровня заработной платы государ¬
ственных служащих в каждый данный отрезок времени
наряду со степенью организованности служащих в борь¬
бе за свои интересы учитывается характер их труда как
труда, в целом весьма сложного и требующего специаль¬
ной подготовки. В расчет берутся время, необходимое
для обучения специалиста, позднее поступление на ра¬
боту, быстрая изнашиваемость организма и соответст¬
венно ранний выход в отставку. Прибавляются сюда и
такие факторы, как остающаяся после ухода на пенсию
средняя продолжительность жизни и размер будущей
пенсии. Активная служба длится в среднем не более
30 лет, и цена рабочей силы подлежит здесь исчислению
путем деления зарплаты на всю жизнь, т. е. на период,
в 2—2,5 раза превышающий продолжительность самой
службы.
Проблема уровня заработной платы служащих вооб¬
ще весьма сложна. Ведь речь идет об интенсивности
труда, степени его эксплуатации и об участии общест¬
венных классов и групп в распределении национального
дохода. А это — одна из главных проблем экономики и
политики капиталистических государств. В данном слу¬
чае берутся для сжатого сравнения только вертикальные
и горизонтальные соотношения зарплаты в системе бюд¬
жетных учреждений. Для этого следует предварительно
вспомнить о факторах, влияющих на относительный уро¬
вень зарплаты служащих.
Главным фактором является национальный доход.
Чем он выше, тем выше в целом при прочих равных ус¬
ловиях уровень заработной платы служащих в данной
стране. В свою очередь национальный доход зависит от
уровня производительности труда.
1 «U. S. President’s Committee on Administrative Management»,
Washington, 1937, p. 130, 425.
!75

Периодические (через каждые 2—3 года) пересмотры
ставок ввиду роста прожиточного минимума обусловли¬
вают их колебание в связи с тем, что в силу механизма
подвижной шкалы зарплата повышается не автоматиче¬
ски, а лишь при росте цен на 3%. В кризисные годы зар¬
плата государственных служащих оставалась на неиз¬
менном уровне. Ее ставки не изменяются и в условиях,
когда в частном секторе зарплата резко падает (лишь в
период кризиса 1929—1933 гг. Конгресс США дважды
снижал ставки окладов всех государственных служа¬
щих), а это — немаловажное для чиновников обстоя¬
тельство.
Объективные факторы, предопределяющие заработ¬
ную плату, дополняются субъективными: политикой го¬
сударств и борьбой низкооплачиваемых служащих за
свои интересы. Правительства стремятся сохранить в
привилегированном положении высшее и старшее чи¬
новничество. Их жалованье всегда поддерживается на
высоком уровне. Причем это рекламируется как
способ обеспечить неподкупность чиновников, предупре¬
дить взяточничество и подчеркнуть важность поста. Од¬
нако такое отношение государства к высшему и сред¬
нему чиновничеству питает почву для усиления борьбы
низкооплачиваемых служащих за повышение своей зар¬
платы. После второй мировой войны в течение полутора
десятков лет в результате усилий профсоюзов, известных
как «поход за максимальный минимум и минимальный
максимум», амплитуда колебания между предельными
ставками довольно сильно сузилась. Но за последние го¬
ды разница снова начинает расширяться.
Эта амплитуда отражает сложный комплекс объектив¬
ных и субъективных факторов. На нее влияет общий
рост специального образования и технической грамот¬
ности служащих, безработица среди части интеллиген¬
ции. Активную роль в установлении окладов играет по¬
литика монополий. Поскольку движение заработной пла¬
ты в государственном аппарате и частной промышлен¬
ности корреляционно и оклады в государственном ап¬
парате в целом следуют за ставками в частной промыш¬
ленности, монополии применяют все меры к тому, чтобы
не повышался уровень зарплаты в бюджетных учрежде¬
ниях, ибо в противном случае для профсоюзов возника¬
ет прецедент для требований об увеличении зарплаты в
176

частном секторе; во избежание этой «конкуренции» мо¬
нополии добиваются некоторого относительного сниже¬
ния потолка зарплаты в государственном аппарате во
имя удержания па неизменном уровне окладов в част¬
ной промышленности, восполняя «потери» высших го¬
сударственных чиновников иными путями.
В рамках экономической, исторической и социальной
обусловленности выявляются внутренние и внешние про¬
порции в заработной плате государственных служащих:
внутренние — в системе данного ведомства или отрасли,
внешние — между различными, отраслями управления.
В зависимости от определителя как выражения различ¬
ных аспектов сравнения зарплаты можно отметить раз¬
ные ее уровни: абсолютный уровень как производное от
прожиточного минимума (в рамках трех вариантов про¬
житочного минимума — «самого необходимого», «снос¬
ного» и «достойного»); относительный уровень как про¬
изводное от средней зарплаты промышленного рабочего;
иерархический уровень как производное от наинизшей
тарифной ставки; а также другие сравнительные уров¬
ни— межпрофессиональный, межотраслевой, междуна¬
родный, исторический и др. Ограничимся общими дан¬
ными по некоторым главным аспектам этого вопроса.
Иерархический уровень действует в пределах классных
чинов от самой низшей должности до постоянного заме¬
стителя министра (он почти повсеместно имеет самый
высокий тарифный разряд среди постоянных служащих
государства). Для выведения уровня в данном разрезе
жалованье самого высшего чиновника делится на ставку
самого низшего служащего. Единица относится к окла¬
ду последнего, а производное — уровень наивысшего чи¬
новника. Это и образует предельное колебание окладов
(во сколько раз наивысший оклад больше наинизшего).
В 1965—1966 гг. картина была такова: Англия — 21,2;
Франция—19,9; США—12,3; Япония — 9,3; Италия —
6,5; ФРГ — 5,1. С учетом жалованья главы государства
разрыв увеличивается до 280:1 в Англии, 190:1—в Япо¬
нии, 41:1—в США. В прошлом веке этот разрыв был
в 15—20 раз больше (например, американский президент
получал в 792 раза больше, чем самый низший чин в го¬
сударственном аппарате, и в 357 раз больше рабочего).
Данные об относительном уровне можно скомбиниро¬
вать с вертикальными (внутренними) пропорциями. В ре¬
177

зультате получается следующая картина (за единицу
принята зарплата рабочего в обрабатывающей промыш¬
ленности соответствующей страны):
К
Сч
к
3
t-
о.
н
о
Е
и
G
>-■*>
tx
Заместитель министра
5,5
8,4
3,4
5.1
4,5
I1ачальник отдела
3,6
2,8
2,2
12,8
2,1
Старший секретарь .
1,3
1,6
4,8
1,6
1,4
Экономист . . .
12,0
1,7
(1,6
1,2
1,1
Вспомогательный
служащий ....
0,82
0,58
0,80
0,9
0,6
Начгнизший служащий
0,45
0,44
0,68
0,68
0,31
Эти данные говорят о том, что относительно заработ¬
ной платы среднего промышленного рабочего жало¬
ванье самого низшего работника бюджетных учреждений
составляет от одной трети в Японии до половины в
США и Англии и двух третей в ФРГ и Италии. Жало¬
ванье основных специалистов (экономист, старший сек¬
ретарь) колеблется от 110 до 200% зарплаты рабочего,
а наивысшего чиновника — от 3,4 до 8,4 раза. Таков от¬
носительный уровень.
Межпрофессиональный уровень в сочетании с относи¬
тельным и интернациональным представлен в следующей
таблице (1= зарплата промышленного рабочего):
Инженер
Врач
Учитель
Офицер
в чине майора
США .
2,0
2,4
1.2
1,9
Англия
2,7
3,6
1.3
.2.3
Франция
2,9
3,4
2,0
2,6
ФРГ .
2,4
2,4
1,2
2,4
Италия
1,7
2,8
1,6
1,8
Различный уровень по одним и тем же специально¬
стям является здесь результатом ряда условий, прежде
всего наличия кадров. Быстрый рост спроса на врачей
и инженеров в ряде стран тоже влияет на уровень их зар¬
платы. Эти данные относятся к бюджетным учреждени¬
ям; в частном секторе ставки по основным специально¬
стям, включая инженеров и врачей, выше на 20—30%.
178

О горизонтальных соотношениях в странах с налажен¬
ной системой государственной службы говорит таблица
совпадающих по тарифным разрядам должностей, что
позволяет иметь полные тарифные справочники с эко¬
номным размещением должностей. Всех должностей в
государственном аппарате 15 тыс. Но поскольку на
каждую неповторяющуюся должность приходится в
среднем 930 постов (в такой крупной стране, как США;
из них около 200 в федеральном аппарате), то нет на¬
добности в тарифных справочниках перечислять много¬
миллионную армию чиновников, их можно уместить
внутри этих 15 тыс. должностей по соответствующей
классификации.
Совпадающие должности — это приравниваемость их
по тарифному разряду. Так, в США должности старше¬
го секретаря соответствуют: учитель, налоговый инспек¬
тор, бухгалтер, типограф, радиооператор, старший чер¬
тежник, старшая медсестра, техник-ортопед, зубной тех¬
ник, санинспектор, механик-лаборант, фотограф, поли¬
цейский регулировщик.
В Англии к начальнику отдела приравниваются:глав¬
ный исполнитель, старший научный сотрудник, инженер
высшего класса, главный страховой статистик, главный
юрисконсульт, квалифицированный психолог, экономист-
консультант Казначейства, начальник лесного округа,
начальник сигнальной службы на транспорте, директор
почтовой конторы 2-го разряда, подполковник.
Во Франции начальнику главного управления или ко¬
митета при Совете Министров соответствуют: полномоч¬
ный министр I ранга, главный советник государственно¬
го контроля, генеральный инспектор финансовой ин¬
спекции, директор научно-исследовательского учрежде¬
ния, префект 1 класса, советник кассационного суда,
председатель окружного административного суда, пред¬
седатель парижского городского суда, генеральный ин¬
спектор горных работ, дивизионный генерал.
Поддержание надлежащих горизонтальных пропорций
в окладах обеспечивает равномерную подготовку и ре¬
крутирование специалистов по всем основным отраслям
управления, с предпочтительной оплатой в тех областях,
которые в перспективе предъявят больший спрос на
кадры.
Государственная служба в буржуазных государствах
179

организована таким образом, что чиновник зачисляется
на нее с установлением обязанности активной службы
до определенного предельного возраста (60, 63, 65 лет)
и правом пребывания в «пассиве» в оставшиеся годы
жизни. Поскольку одним из главных формальных требо¬
ваний, предъявляемых к чиновнику, является несовме¬
стимость этого статуса с частным предпринимательст¬
вом, то возникает «моральная обязанность» государства
обеспечить чиновника материально и в период пребыва¬
ния в отставке. К тому же чиновничество — хранитель
многих государственных и не только государственных
секретов, и тянуть нежелательный для себя балласт пра¬
вящие классы вынуждены, несмотря на многочислен¬
ность армии «пассивного» чиновничества (в США она
превышает 700 тыс. человек, в том числе 300 тыс. феде¬
ральных чиновников).
Почти во всех капиталистических странах жалованье
и заработная плата государственных чиновников и слу¬
жащих неразрывно связаны с пенсией. Получение пен¬
сии и ее размер определяются стажем пребывания на
государственной службе, размером средней зарплаты
последних ее лет и системой формирования пенсии, а сам
факт получения жалованья и зарплаты автоматически
порождает право на пенсию. К тому же пенсионный
фонд почти везде является частью общего фонда жало¬
ванья и зарплаты государственных чиновников и слу¬
жащих. Выделение пенсионных отчислений из фонда жа¬
лованья и зарплаты происходит в силу страхования пен¬
сий '.
За исключением Англии, во всех крупных капитали¬
стических странах действует автоматическая система
страхования пенсии государственным чиновникам и слу¬
жащим. Наряду с чисто управленческими гражданскими
служащими эта система с некоторыми модификациями
распространяется и на офицеров армии и полиции, учи¬
телей и преподавателей, рабочих и служащих почты, те¬
лефона и телеграфа, государственных железных дорог,
1 Lewis Civil Service Preference Retirement and Salary Clas¬
sification Laws, N. Y. П954, «Superannuation, Royal Commission on
the Civil Service», London, HMSO, 1953—1955, pp. 170—192; Les
pensions, «Statistique et Etudes Financieres», Paris, 1955, № 81,
pp. 900—904; Statuto degli impiegati civili «Gazzetta Uf-
ficiale», (1956, № 14, p. 314.
180

предприятий и научно-исследовательских учреждений и
других работников бюджетных учреждений.
Существуют следующие виды страхования пенсий и
пособий: обязательное страхование пенсий за выслугу
лет, на случай старости и инвалидности; добровольное
страхование пенсий членов семьи и домочадцев; добро¬
вольное коллективное страхование жизни; добровольное
индивидуальное страхование пенсий и пособий. Все эти
виды страхования тесно связаны.
Основной вид пенсии — пенсия за выслугу лет — яв¬
ляется разновидностью личного страхования, проводи¬
мого Казначейством в роли страхователя (страховой ком¬
пании), поскольку накопление резерва по ней происхо¬
дит целиком за счет ежемесячных взносов (премий) са¬
мих чиновников или служащих из получаемого ими жа¬
лованья или заработной платы. Технически это произво¬
дится путем удержания из зарплаты еще в банке при
выдаче денег на уплату зарплаты раз в месяц.
В отношении остальных пенсий — по старости или ин¬
валидности — функционирует система социального стра¬
хования, по которому часть фондов образуется за счет
взносов самих страхуемых чиновников и служащих.
В виде социального обеспечения выступают пенсии за
выслугу лет в Англии, где нет ни пенсионного фонда, ни
взносов чиновников и служащих. Обязательное личное
страхование пенсии за выслугу лет, социальное страхо¬
вание пенсий по старости и инвалидности дополняется
широко развитой системой добровольного личного стра¬
хования, причем как коллективного, так и индивидуаль¬
ного.
По своей экономической природе пенсия в буржуаз¬
ных странах очень часто есть просто «отложенная зар¬
плата». В промышленности всех капиталистических
стран, а в государственном аппарате большинства из
них, в том числе США, Франции и Италии, пенсия вооб¬
ще и за выслугу лет в частности, является частью зара¬
ботной платы, отложенной застрахованным в период
работы (как вид принудительного сбережения).
Чиновники, учителя и преподаватели, работники госу¬
дарственных научно-исследовательских учреждений, ра¬
ботники связи, государственных железных дорог и дру¬
гих государственных предприятий, офицеры вооружен¬
ных сил и полиции в США, Франции, Италии и рядедру-
181

гих стран ежемесячно вносят G% получаемой заработной
платы или содержания в фонд пенсии за выслугу лет
(фонд существует при Казначействе). В дополнение к
этому многие делают взносы в счет пенсий по социально¬
му страхованию (2—2,5%) и почти все — взносы по до¬
бровольному личному страхованию (от 0,5 до 2,3%).
Таким образом, в основных странах капитализма около
10% получаемой зарплаты лиц, содержащихся на гос¬
бюджете, идет на пенсионное страхование.
Совпадение почти во всех странах процента удержания
из заработной платы в счет пенсии за выслугу лет не
случайно. Указанные проценты являются результатом
актуарно-статистических показателей средней продол¬
жительности жизни лиц, уходящих в отставку обычно
в 60 лет при поступлении на государственную службу
в 25—27 лет. Общая средняя продолжительность жизни
служащих мужского пола в странах Западной Европы —
64 года. С учетом этого общая сумма получаемой ими
зарплаты (с наращенными процентами от ежегодных
взносов соответственно механизму дисконтирующих
множителей) делится на средний срок службы, плюс
4 года.
Таким образом, пенсия за выслугу лет — это возвра¬
щение той части зарплаты, которая была ранее изъята в
виде пенсионных взносов. Такие взносы, весьма обреме¬
нительные для большинства служащих и работников
государственных предприятий,— довольно дорогая цена
за получение ими потом пособий на старости лет.
Основой исчисления пенсии за выслугу лет является
заработная плата последних лет, но с рядом оговорок
или коррективов. В США пенсия исчисляется из средней
заработной платы или жалованья последних пяти лет,
в Англии — последних трех, во Франции в расчет берет¬
ся основная зарплата, т. е. заработная плата без надба¬
вок на семью, квартирных и других специальных надба¬
вок к основной зарплате. В Италии за основу взяты
80% всей суммы заработка, причем она увеличивается
после 65 лет. Пенсия за выслугу лет выплачивается, как
правило, после достижения 60-летнего возраста (в неко¬
торых странах 63—65 лет). В случаях болезни и инва¬
лидности назначается или пенсия по социальному стра¬
хованию, или пенсия за выслугу лет соответственно об¬
щему стажу работы.
182

Минимальный стаж для получения пенсии за выслугу
лет различен. В Англии для этого требуется не менее
чем 10-летний стаж, во Франции—15-летний, в Италии,
как гласит закон, «нормально пенсия за выслугу лет вы¬
плачивается при наличии 20-летнего стажа службы». Но
в законодательстве этих стран делается оговорка о со¬
кращении срока до двух лет в случае ухода в оставку по
болезни. В случае увольнения по сокращению штатов
пенсия исчисляется при любом сроке службы.
Ставки пенсии за выслугу лет определяются путем
умножения установленного пенсионного процента на об¬
щий стаж работы в системе государственных учрежде¬
ний и предприятий. Служба в вооруженных силах вхо¬
дит в общий стаж. В каждой стране действует макси¬
мальная ставка, превышение которой запрещается.
В США пенсия за выслугу лет исчисляется по фор¬
муле: сумма зарплаты последних пяти лет, деленная
на 5, помноженная на 2%, помноженная на количество
лет службы (но не больше 30).
В Англии пенсия за выслугу лет дополняется едино¬
временным пособием, выдаваемым при уходе в отставку.
Сама пенсия равняется ’/зо средней зарплаты послед¬
них трех лет, умноженной на количество лет службы.
Она сопровождается дополнительным пособием в раз¬
мере 3/80 средней зарплаты трех лет, также помножен¬
ной на количество лет службы (но не выше 40). Чинов¬
нику выплачивается жалованье до 45-летнего срока
службы, если он после 40 лет службы добровольно ос¬
танется на ней. После этого ему выплачивается лишь
максимальная пенсия, даже если бы он и продолжал
служить дальше.
Во Франции при исчислении пенсии действует фор¬
мула: основная зарплата, деленная на 50%, умноженная
на 37,5 (максимум 40). При исчислении так называемой
пропорциональной пенсии, действующей в случае, когда
работник слишком поздно поступил на работу, приме¬
няется формула: основная зарплата, деленная на 25%,
умноженная на число лет службы. Таким обоазом, мак¬
симальная пенсия чиновника, вышедшего в отставку, не
может быть выше 80% основного оклада по службе.
В Италии размер пенсии равен всей сумме заработ¬
ка, минус 20%, деленной на 50 и умноженной на число
лет стажа работы в системе государственных учрежде¬
183

ний и предприятий (но не выше 40). Пенсия не должна
превышать 72% всей суммы заработной платы.
Как бы продолжением пенсии за выслугу лет являют¬
ся пенсии членам семьи и домочадцам после смерти чи¬
новника в отставке. Эти пенсии имеют множество ва¬
риантов. Одни служат прибавкой к пенсии чиновника;
другие существуют самостоятельно; третьи образуются
автоматически за счет определенного снижения основ¬
ной пенсии; четвертые — за счет различных видов до¬
полнительного страхования и т. д.
:В Англии вдове бывшего пенсионера дается одна
треть его пенсии, а если чиновник умрет раньше дости¬
жения 60 лет — в размере пенсии чиновника по болезни.
Детям до 16-летнего возраста или до окончания высше¬
го образования выплачивается в зависимости от мате¬
риального положения семьи дополнительно к пенсии
вдовы от ’/2 до ’/з пенсии чиновника. Если нет матери,
размер пенсии детям-сиротам увеличивается.
Пенсия самому чиновнику устанавливается как со¬
циальное обеспечение, пенсия же пережившей супруге и
детям страхуется наполовину, другая половина являет¬
ся видом социального обеспечения. Средняя сумма пен¬
сии вдове и детям чиновника образуется за счет прош¬
лых взносов самого чиновника путем; а) периодического
удержания из жалованья ’/во части, или б) снижения
суммы единовременного пособия, следовательно, без
удержания из жалованья, или в) за счет пособия по
смерти, выплачиваемого чиновнику в конце службы при
выходе в отставку в размере ’/во зарплаты, из которой
исчисляется его пенсия. Для всех содержащихся на бюд¬
жете чиновников, служащих и работников других учреж¬
дений, поступивших на работу после 14 июля 1949 г.,
уплата таких взносов обязательна, для остальных — по
их усмотрению.
Кроме этого обязательного личного страхования пен¬
сии существуют еще два вида пенсии членам семьи и
домочадцам на базе добровольного личного страхова¬
ния (коллективного или индивидуального). По первому
из них пенсионер страхует домочадцев, т. е. других
(кроме жены и детей) лиц, находящихся на его ижди¬
вении. По данному виду страхования производится вы¬
плата пенсии старикам и детям до 16-летнего возраста
(дети домработницы и др.). По второму виду доброволь-
184

noro страхования страхуется пенсия жене, детям или До¬
мочадцам при жизни самого чиновника, т. е. последний
ежемесячно получает ее в дополнение к своей пенсии.
После смерти чиновника сумма этой пенсии удваивается.
В Англии помимо обязательного и добровольного
страхования пенсии каждая семья имеет несколько по¬
лисов других видов личного страхования, по которым
члены семьи получают или единовременное возмещение,
или пособие в виде отсроченной ренты после смерти гла¬
вы семьи (например, дети в период получения ими обра¬
зования, специального среднего или высшего). По этим
полисам (2,6 полиса на каждого жителя) средняя стра¬
ховая сумма семьи равна объему зарплаты трех лет.
В семьях государственных чиновников, как относительно
лучше обеспеченных, эта сумма выше средченациональ-
ной.
Во Франции вдова пенсионера-чиновника получает
пенсию в половинном размере, если она была законной
женой пенсионера в течение не менее двух лет до выхо¬
да его в отставку. Это условие отпадает, если вдова име¬
ет детей, прижитых в период последнего замужества, или
если к моменту женитьбы на ней чиновник был инвали¬
дом. Право на пенсию возникает лишь через шесть лет,
если она вышла замуж за чиновника после его ухода
в отставку. Этот срок сокращается до трех лет, если она
имеет детей. Муж государственной служащей, оставший¬
ся вдовцом, имеет право на пенсию в случае, если он
женился на ней не позже чем за два года до ее выхода
в отставку, если он инвалид и если он не имеет дохода
выше индекса 100-го жалованья государственных слу¬
жащих.
На детей в возрасте до 21 года матери дается на
каждого из них по 10% от пенсии чиновника, но общая
сумма выплат не должна превышать пенсию чиновника.
В случае смерти матери сиротам пенсия выплачивается
в размере не ниже суммы семейных пособий, т. е. в раз¬
мере 22% жалованья чиновника на двух детей.
В США для обеспечения пережившей супруги пенсией,
чиновник уже при выходе в отставку «выбирает аннуи¬
тет» — вместо полной суммы полагающейся ему пенсии
(в размере 60% жалованья) он получает сниженную
пенсию. Она выплачивается ему при жизни и жене после
его смерти (но уже в размере 50%). Размер редуци-
185

ривапия пенсии чиновника здесь составляет 90% пола¬
гающейся ему пенсии. Этот процент снижается в зави¬
симости от возраста жены (но не ниже чем до 75% )•
По действующему закону о коллективном страхова¬
нии федеральных служащих (1954 г.) каждый такой
служащий младшего и среднего состава может застра¬
ховать свою жизнь по коллективному полису в размере
двухлетнего жалованья, остальные чиновники — до
20 тыс. долларов страховой суммы по 6,5 долларов еже¬
годно. Казначейство уплачивает за каждую тысячу стра¬
ховой суммы по 3,25 доллара. Практически почти все
федеральные чиновники и служащие, охваченные обяза¬
тельным личным страхованием пенсии, записаны в кол¬
лективных полисах. Страховая сумма по этим полисам
выплачивается (в зависимости от условий) как лично
страхователю-чиновнику, так и пережившим его членам
семьи. В случае поступления пенсионера на длительную
службу пенсия на время службы не выплачивается.
Если же работа носит временный характер (до одного
года), пенсия сохраняется, но здесь вступает в действие
весьма сложная процедура регулирования вопроса о пен¬
сии в зависимости от характера работы.
Таким образом, значительная дифференциация слу¬
жащих по их доходам сохраняется и при выходе на пен¬
сию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В. И. Ленин указывал, что главный источник совер¬
шенствования советского государственного управле¬
ния— это анализ собственного опыта и распространение
положительной практики. Сейчас к этому прибавляется
опыт других социалистических государств.
В то же время В. И. Ленин призывал изучать и крити¬
чески использовать теорию и практику наиболее разви¬
тых капиталистических стран, брать оттуда то, что может
быть с пользой для дела применено в условиях социали¬
стического государства. Он учил: «Осуществимость со¬
циализма определяется именно нашими успехами в соче¬
тании Советской власти и советской организации управ¬
ления с новейшим прогрессом капитализма»1. Касаясь
вопроса о научной организации труда вообще и труда
управленческого в частности, В. И. Ленин предлагал,
например, «послать нескольких подготовленных и добро¬
совестных лиц в Германию или в Англию для сбора ли¬
тературы и изучения этого вопроса». «Англию,— говорил
он тогда,— я называю на случай, если бы посылка в Аме¬
рику или Канаду оказалась невозможной»1 2.
За пятьдесят с лишним лет Советской власти у нас
накоплен огромный опыт организации управления. Но
это вовсе не означает, что теперь можно игнорировать
опыт других стран, в том числе наиболее развитых капи¬
талистических. Напомним, что, обязывая руководителей
министерств и ведомств обеспечить последовательно осу¬
ществление принципов научной организации производ¬
ства, труда и управления, постановление ЦК КПСС
(«Правда» 20 сентября 1967 г.) требует наладить
планомерное изучение и распространение достижений
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 36, стр. 189—.190.
2 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 45, стр. 395.
187

отечественной и зарубежной науки и практики в реше¬
нии всех этих проблем.
СССР является пионером применения норм НОТ в
сфере государственного управления. В основных странах
капитализма принципы научной организации труда в го¬
сударственном управлении начали внедряться в широких
масштабах лишь за последние 15—20 лет (хотя в про¬
мышленности учение Тэйлора и других авторов получило
распространение уже после первой мировой войны). Об¬
щегосударственные органы по научной организации тру¬
да в управлении возникли, как правило, только в начале
50-х годов и лишь в Англии—в 1942 году. В нашей же
стране система научной организации управленческого
труда в государственном аппарате оформилась на три
десятилетия раньше — уже в 1922 году в лице учрежде¬
ний СовНОТ, находившихся в ведении НК РКИ.
Эта система воплотила в себе все лучшее, что создано
в организационной науке за все предыдущее время. Ор¬
ганы и учреждения СовНОТ помогли разработать почти
оптимальную модель построения органов управления и
были призваны руководить делом рационализации тру¬
да, общественного производства и управления в их орга¬
ническом единстве.
Организация государственного аппарата и руководство
им — один из объектов высшей политики. Совершенство¬
вание аппарата должно идти в русле общей политиче¬
ской системы. Вот почему работу по улучшению аппара¬
та, по нашему мнению, нельзя сводить к формулирова¬
нию логическо-научных выкладок, поэтому и руководить
ею призван орган, наделенный высокой властью и поли¬
тическим авторитетом. Большая роль здесь будет, ко¬
нечно, принадлежать и ученым, и практикам-организа¬
торам.
Создание единого центра рационализации государст¬
венного управления автоматически положило бы начало
постановке и решению ряда аналитических проблем,
разработке конкретных мер в данной области, причем
проблем общих и наиболее крупных, на основе которых
можно было бы решать более конкретные задачи на от¬
раслевых уровнях.
Все аналитические проблемы улучшения управленче¬
ского дела в стране, по ряду которых предложения уже
внесены и будут, очевидно, вноситься, сводятся в основ¬
188

ном к четырем группам: организация, информация, кад¬
ры и труд. Поскольку последние три служат первому и,
по существу, производны от него, то все вопросы в ко¬
нечном счете упираются в организационные проблемы.
И не случайно. Корень почти любого, даже самого ма¬
ленького недостатка в управлении заложен в организа¬
ции. Причина любого успеха тоже лежит, как правило,
в ней. Организация — это мощное средство улучшения
всего управления. Система, порядок не имеют замени¬
теля.
Организационное совершенствование управления пред¬
полагает постоянное улучшение «управления управлени¬
ем», совершенствование самих совершенствующих. Для
организации аппарата первостепенную важность имеет
разграничение функций между органами. По мере соци¬
ального и научно-технического прогресса аппарат госу¬
дарства приобретает все новые и новые, ранее отсутство¬
вавшие, функции при одновременном углублении многих
прежних. Интенсивное и экстенсивное расширение уп¬
равленческих функций, сопровождаемое их модификаци¬
ей, требует постоянного «управления функциями». Вот
почему разграничение функций становится все более
важным средством повышения эффективности всего уп¬
равленческого механизма.
Определенная самостоятельность каждого органа в
пределах его компетенции призвана обеспечить такое
положение, чтобы на орбите одного органа не вращал¬
ся другой с теми же функциями. Средством предотвра¬
щения такой ситуации служат выработка Положений о
каждом управляющем органе и корректирование таких
актов соответственно изменению в управляемой среде.
Такая работа уже проводится. Что касается научной и
прикладной информации по проблемам управления, то
основным практическим мероприятием здесь должно
служить выполнение принятого в 1967 году постановле¬
ния ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию об¬
щественных наук и повышению их роли в коммунистиче¬
ском строительстве», которым предусмотрено создание
общесоюзного центра научной информации по общест¬
венным наукам.
Такая информация очень нужна для поддержания нор¬
мальной деятельности государственных органов. Важ¬
ным элементом управленческого процесса является, как
189

известно, обеспечение обратной связи. Именно она «ска¬
жет», действует ли управляемый объект в правильном
направлении, верны ли сами управленческие решения.
Отсутствие обратной связи ослабляет влияние среды на
механизм управления. Наша управляемая среда, если
брать ее в самом широком плане,— социалистическое
общество. Главным элементом управленческой информа¬
ции должно поэтому служить изучение управления в
СССР и других социалистических странах, хотя, как бы¬
ло уже отмечено, и информация об управлении в разви¬
тых буржуазных государствах ценна.
Удовлетворению информационных потребностей могли
бы служить журнал по управленческим проблемам, бюл¬
летень об организации и управлении (с разделом о зару¬
бежной управленческой информации), соответствующие
разделы в газете «Известия» и отраслевых изданиях.
Нужно'помнить, что 90% информации о новом в управле¬
нии аппарат получает через печатные издания, и лишь
около 10% — из других источников.
Одна из центральных проблем управления — пробле¬
ма кадров: их подбора, расстановки, подготовки и повы¬
шения эффективности их деятельности. Здесь было бы
полезным введение конкурсного приема на ряд должно¬
стей !, испытательного срока от одного до трех лет и вто¬
рого государственного экзамена по важнейшим специ¬
альностям, принятие Положения о прохождении государ¬
ственной службы, применение системы периодических
аттестаций, проводимых компетентными комиссиями, ус¬
тановление четких служебных обязанностей по каждой
должности (издание положений о каждом служащем или
должностных инструкций с вручением ее служащему под
расписку).
Все большее внимание будет привлекать подготовка и
переподготовка кадров управления, особенно админи¬
стративного и руководящего состава. В связи с научно¬
техническим прогрессом во всем мире убыстряется по¬
теря относительной стабильности знаний. Отсюда выте¬
кает задача текущей переподготовки кадров через семи¬
нары, курсы, конференции и особенно через самостоя-
1 «Правовые проблемы пауки управления», «Юридическая литера¬
тура», 1966, стр. 28
190

тельную учебу1. Таким же показателем квалификации,
как вузовский диплом, будет служить свидетельство о
переподготовке. Этому должны соответствовать учебные
программы, формы учебы, учебный материал (учебники,
пособия и др.) и, самое главное, всеобщая атмосфера
понимания необходимости совершенствования кадров,
поддерживаемая организационными методами.
Труд управленца и совершенствование управления
неразрывны. Поэтому четвертой группой аналитических
проблем будет научная организация управленческого
труда. Этот труд, некоторым кажущийся непроизводи¬
тельным (он действительно непосредственно материаль¬
ных ценностей не создает), тем не менее производителен
в социологическом смысле, поскольку активно участвует
в создании совокупного общественного продукта. Клас¬
сификация и тарификация служащих, «подгон» ставок
заработной платы к опыту и стажу (надбавка за выслу¬
гу лет), введение зависимости очередной надбавки от ре¬
зультатов аттестации (и прохождения переподготовки),
материальное и моральное стимулирование повышения
эффективности управленческого труда — все это могло бы
послужить делу совершенствования системы государст¬
венного управления, повышению ее эффективности.
1 «Правовые проблемы науки управления», «Юридическая лите¬
ратура», 1966, стр. 29.

СОДЕРЖА II И Е
Глава I.
Общая характеристика аппарата управления бур¬
жуазного государства
3
Глава II.
Органы управления, ведающие вопросами госу¬
дарственной службы
24
Глава III.
Порядок прохождения государственной службы
44
Глава IV.
Классификация государственных служащих и та¬
рификация должностей
68
Глава V.
Подготовка управленческих кадров
92
Глава VI.
Повышение квалификации управленческих кадров
112
Глава VII.
Методы подготовки и повышения квалификации
управленческих кадров
134
Глава VIII.
Регулирование труда государственных служащих
147
Глава IX.
Система стимулирования роста квалификации и
производительности труда
161
Глава X.
Структура и уровень заработной платы и пенсий
170
3а к люч в н
и е
187
Анис и м о в Алексей Анисимович
«ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СТРАНАХ КАПИТАЛА»
Кадры, труд, оплата труда, пенсии/
Редактор Б. М. Лазарев. Обложка художника В. Д. Грызлова
Художественный редактор Э П. Стулина
Технический редактор Н. Л. Федорова
Корректоры В. П. Лейбовская, В. Д. Рыбакова
Сдано в набор 8/VII 1969 г. Подписано в печать 31/XII 1969 г.
Бумага типографская № 3.	Формат 84X108',и. Объем: усл. печ. л. 10.08;
учет.-изд. л 10.08. Тираж 4000. Экз. А- 11227.
Издательство «Юридическая литература», Москва, д. 38-40
Заказ 11474
Типография изд-ва газ. «Коммунар», г. Тула. ул. Ф. Энгельса, 150.
Цена 61 коп.

®1 кон.
И