Автор: Мухаев Р.Т.
Теги: объекты и задачи государственного административного управления государство и право юридические науки менеджмент административное право издательство москва система муниципального управления
ISBN: 978-5-238-01733-4
Год: 2012
Текст
СИСТЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО и МУНИЦИПАЛЬНОГО
Р.Т. Мухаев
УЧЕБНИК
ВТОРОЕ ИЗДАНИЕ
Р.Т. Мухаев
СИСТЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО
1/1
МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» (080504},
«Юриспруденция» (030501) и «Политология» (030201)
Москва 2012
УДК 351/354(075.8)
ББ К 67.401 (0)я73-1+63.3(2)64-33я73-1
М92
Рецензенты:
доктор политических наук, профессор А И Сиювъев
uokiop юридических наук, профессор ИЛ" Шабшнский
Главный редактор издательства Н^Д Эрианвши^
кандидат юридических наук, доктор экономических наук профессор
jaypear премии Правительства РФ в области науки i..jhkh
Мухаев, Рашид Тазитдииович.
М92 Система государственного и муниципального управле-
ния: учебник для студентов вузов, обучающихся по специ-
альностям «Государственные и муниципальные финансы»,
«Юриспруденция». «Политология» / Р.Т. Мухаев. - 2-е изд.,
перераб и доп. - М : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 687 с.
ISBN 978-5-238-01733-4
Агентство CIP РГБ
В учебнике раскрыты основные категории и проблемные комплексы
курсл Изложены теория и практика государственного управления в США.
Великобритании. Франции, Германии. Италии. Японии. Китае и России.
В контексте сравнительного анализа рассматриваются специфика и меха-
низмы функционирования административной системы различных стран.
Государственное и муниципальное управление интерпретируется как сис-
тема принятия и реализации властных решений на разных уровнях, приоб-
ретающая структурную, организационную и процедурную специфику» об}
словленную страновыми различиями культурных принципов и стереотипов
организационного повеления
Для студентов. обучающихся по специальностям «Государственное и
муниципальное управленце*, «Юриспруденция*, «Политология* и «Меж-
дународные Отношения*, аспирантов, преподавателей, специалистов го-
сударственной и муниципальной службы, а также политических и госу-
дарственных деятелей.
ББК 67АО I (0)я73-1+63.3(2)64-33я 73-1
ISBN 978-5-238-01733-4
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 2007, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ГФ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г )
Воспроизведение всей книги иди любой ее частя иобыми средствами или в ка-
кой-либо форме, в том числе в интсрнст-сети. 1апрсшастся без письменного
разрешения издательства
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010
Оглавление
Предисловие .1
Раздел I. Введение в теорию государственного управления 5
Тема 1. Предмет и метод теории государственного управления 8
1 I Понятия «руководство» и «управление».
Соотношение теории государственного
управления и политической науки 9
1.2 Соотношение понятий «государственное управление».
«исполнительная класть* и «административная власть» 12
1 ! Что изучает теория государственного управления
точки зрения на предмет 17
I 3 I Западные теории административно .государственного
управления 18
1.3 2 Незападные интепрегации административной
1еятсльности 2|
1.4 . Методология теории государственного управления 23
1.4.1 Системный подход 24
1.42 Структурно-функциональный подход 26
1.4.3 Институционализм и неоинеппушюнализм 27
1.4.4 Рыночный подход 29
1.4.5 Ситуационный полхол 31
I Л.6. Сетевой подход 32
1.4.7 Синергетический подход 34
15 Основные категории науки государственного
управления 37
I 5 1 Категории «управление» и «государство» 38
1 6 Муниципальное упрадаение отличительные черты
и признаки 41
1.7 Теория государственного управления как самостоя-
тельный комплекс знаний 45
I 7 1 Объект анализа — управляющее воздействие 46
172 Предмет теории государственного управления 47
I 7 J Теория государственного управления
и административное право 48
Тема 2. Предыстория теории государственного управлешя 51
2 1 Древний Восток истоки управленческой мысли 51
2 2. Античная мысль об упрааяении 53
2 3 Управленческая мысль Средневековья и Возрождения 56
2 3.1 1ндерская концепция управления Н Макиавелли 5В
2 4 Управленческие идеи Нового времени 59
2 4-1. Правовые концепции управления 59
2 4.2 Волюнтаристские теории управления 62
2 5 Новейшая история управленческой мысли 65
2 5.1. Теория рациональной бюрократии Макса Вебера 66
2.52 Теория «алминистоэтнвной эффективности»
Вудро Вильсона 67
26. Этапы развития государственного управления
как науки 69
Тема 3. Основные парадигмы теории государствемюго
управления 73
3 I Административная (классическая) школа 73
3 2. Школа человеческих отношений 76
3 3 Эмпирическая школа 78
3.4 Школа социальных систем 80
3.5 Сетевая концепция управления.
Теория политических сетей 82
3 5.1. Понятие «политические сети» 85
3 52. Политизация госуд. рственного управления 8i
36. Школа поведенческих наук в управлении
Теория рационального выбора 90
Раздел II. Основные направления деятельности в системе
государственного управления — политическое
и административное 93
Тема 4. Политическое угцгавлегие 96
4 I Правительственные учреждения кто принимает
решения’ 96
4 2. В чьих интересах принимаются решения’
Идеология власти 97
4 3 Конституция — процедурные аспекты упрааяения 99
4.3 1 Конституция понятие, формаг внесение поправок 99
4.3 2 Конституция и процесс принятия решения 102
44, Законодательные органы в механизме государственного
управления НИ
4 4.L Функини н типы законедтгельных органов 1и5
4,4.2 Структура и порядок работы законодательных органов 10?
4 5 Политические исполнительные органы: классификация
и функции 110
4 5 1 Роль кабинета министров 114
4 5 2 Функции исполнительной власти 116
4 53 Рекрутирование злит 1IF
4 6. Государственная администрация (бюрократия) 119
4 6.1 Функции алминисгрттнвных органов государства 121
46.2 Бюрокрпия как форма организации |22
4 7 Судебная власть и ее функции 126
4 8 Взаимодействие правительственных учреждена
в механизме государе г венного управления 127
4411 Функциональное разделение правительственны
полномочий 127
4.82. Территориальное распределение правительственных
полномочий 130
44! 3 Способы ограничения исполнительной власти 132
Тема 5. Государственная политика 137
5.1. Государственная политика и ее модели 137
52. Виды государственной политики 141
5 2 I Экономическая политика 141
5.2 2 Социальная политика 142
5 22 Культурная (символическая) политика 149
5 3 Критерии оценивания государственной политики 150
Тема 6. Государственное администрирование 154
6 I Обособление административной деятельности
в структуре государственного упрааяения 154
6 2. Публичная администрация* атрибутивные признаки
и отличительные черты 156
6J Публичная администрация: принципы организации
и деятельности 160
6.4. Основные направления современных влмин истратив ных
реформ 164
6 5 Концепции предупреждения и пресечения коррупции
в системе государственной службы (зарубежный опыт) 169
Тема 7. Административная система (институциональный,
функционаиьй и организационмлй анализ) 173
7.1 Современные административные системы: страновые
различия 173
12 Централизованная публичная администрация 175
72.1 Аппарат правительства |75
122 Министерства 181
7 2 3 Ведомства 193
7.3 Функциональная деценгрализовлнная администрация |9б
7.3.1. Децентрализованные учреждения статус, структура,
функции 196
Тема 8. Система муниципального управления 207
8 I Местное самоуправление в структуре публичного
управления 207
82. Модели взаимоотношения государственной
и муниципальной власти 208
8 3 Органы местного самоуправления, классификация 211
8 4 Компетенция органов местного самоуправления 215
8.5 Системы местного самоуправления 220
Раздел III. Система государственного и муниципального
управления в ведущих странах мира 223
Тема 9. Система государственного и муниципального управления
Великобритании 226
9 I Британская модель государственного упрааяения
специфика и механизм 226
9 2. Политическое управление место и роль высших
органов власти в механизме принятия решений 230
9 2 1 Монарх — глава государства 230
9 2*2 Ьртанскии парламент 233
9 2*3 Центра ьные органы исполнительной власти 243
9 2*4 Делегированное законодэтепьство 249
9 2 5 Административная юстиция 251
9 2*6, Судебная и правовая системы 252
9 3 Регион ильное и местное управление 256
9-3.1 Региональное управление 256
9-3 2 Местное управление 258
9.4 Государственная служба 262
9 4.1 Реформы системы гражд шской службы в XIX—XX вв 263
9 4.2. Правовой статус и классификация гражданских
служащих 268
9 4.3 Институт омбудсмена 272
Тема 10. Система государственного и муниципального
управления США 274
10 1 Американская модель государственного упрааяения.
структура и механизм 274
102 Политическое управление место и роль высших
органов власти в принятии решений 279
10.2 I Конгресс США и его полномочии 279
10 2.2 Президент США 287
10 2.3 Вице-президент 294
10.24 Администрация Президента США 295
10.2 5 Центральная правительственная администрация 2у6
10 2 6 Судебная система 300
10 2.7 Правовая система США 303
103 Региональное и местное управление 305
103.1 Система органов управления штатами 306
10.32 Местное самоуправление 311
10.4 Государственная служба 313
Тема 11. Система государственного и муниципального
управления франции 317
11.1. Французская модель государственного упрааяения
специфика, структура и механизм 319
11 2 Политическое управление место и роль высших
органов государственной аяасти в механизме принятия
решений 333
I U I Центральные органы исполнительной власти 333
112.2 Законодательная власть 344
112.3 Судебная система 351
11.3. Административная система Франции: специфика,
структура, механизм функционирования 356
1| 3 I Государственная администрация- уровни, отряктура,
полномочия 361
1132 Формы подготовки и механизм принятия
правительственных решений 374
113 3 Региональное и местное управление 375
11.34 Реформа дЦмнниС|ративной сисгсмы Франции 38|
11 4 Государственная служба 384
11.4.1 Институт государственной службы во Франции*
доктрина истоки и современность 384
11.4 2 Чиновник н категории государственных служащих 391
11.4 3 Карьера чиновника* сибор и этапы прохождения
службы 394
11.4 4 Правовой статус французских чиновников 402
Тема 12. Система гюсудярствегпюго и муниципального
управления Германии 408
12.1 «Боннская модель» государственного управления 408
12 2 Политическое управление* место и роль высших
органов власти в принятии решений 410
12 2 1 Парламент: структура и полномочия 410
12 2 2 Центральные органы исполнительной власти 414
123. Публичная влминистрапия 421
12 3 I Федеральная и региональная администрация 421
2 3 2 Немецкая бюрократия и се партизанил 423
12 4 Публичная служба 425
12 5 Региональное упрааяение 429
12.6. Местное управление и самоуправление 433
12 6.1 Четыре модели обшины 434
12 6 2 Коммунальная реформа 435
Тена 13. Система государственного и муннцнпвльного
управлешя Италии 442
13.1. Итальянская модель государственного управления:
структура и механизм 442
133 Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятии решений 446
13 2 1 Парламент* структура и порядок формирования,
полномочия 446
13.2 2 Организация работы парламента и его руководящие
органы 450
133 3 Центральные органы исполнительной власти 454
13 2.4 Вспомогательные органы 46|
13 2.5 Судебная система 464
133. Местное упрааяение 467
|3 3.1 Политико-административное устройство 468
1332 Региональное управлени! 469
13 4 Государственная служба 473
13 4.1 Реформа государственной службы 4Т4
13 4.2 Подготовка государственных служащих. Администра-
тивная юстиция 478
13 4 3 Магистратура 479
Тена 14. Система государственного и муниципального
управления Японии 482
14 1 Японская модель государственного управлении 484
14.2. Политическое управление: место и роль высших
органов государственной власти в механизме
принятия решений 500
14.2 I Парламент: структура и функции 501
14 2 2 Император 507
14.2 3 Центральные органы исполнительное власти
Кабинет министров 508
4.24 Вспомогательные органы правительств; 511
14.3 Судебная система 512
14.4 . Административная система Японии 514
14.4 1 Специфика административной системы в Японии 514
14.4.2 Система государственного управления уровни
и структура 518
14.4 3 Механизм принятия управленческих решении
принципы и технологии 528
14.4.4 Национальная специфика ал министр пивной реформы
в Японии прагматизм, концептуальность,
традиционализм 533
14.5 Местное самоуправление и управлении 536
14.5 I Структура и полномочия органов
местного самоуправления 537
14.6 Государственная служба 541
14.6 I Институт государственной службы история
возникновения и современное состояние 542
14.6.2 Структура бюрократии и категории государственных
служащих 550
14.6 3 Карьера чиновника 552
14.6.4 Правовой статус Государстве иных служащих 555
Тема 15. Система государственного и муниципального
управления Китая 559
15.1. Партийно-государственная модель управления 559
15 2 Политическое управление место и роль высших
органов luiacTM в принятий решений 563
15 2.1 Законодательная власть 564
15.22 Центральные органы исполнительной власти 567
153 3 Судебная власть 574
153. Региональное управление 576
15 3.1 Административная автономия 578
53 2 Местное самоуправление 580
15.4 Доминирование партии в механизме управления 581
585
Раздел IV. Система государственного и муниципального
управления России: история, теория, практика
Тема 16. Управяенч ская мысль в России 589
16.1 Концепции исполнительной власти в России
в досоветский период 589
16Л I Правовая модель управления М М Сперанского 590
|6.1 2 Модель государственного управления
Д И Менделеева 593
16.2. Теории местного самоуправления в России 596
Тема 17. Эволюция государственного и муниципального
управления в России 605
17.1. Система государственного управления Российской
империи в XIX в. 605
17.2 Советская модель исполнительной власти в России 624
Тема 18. Современная российская модель государствемюго
управления 627
18.1. Политическое управление место и роль высших
органов власти в принятии решений 629
18 I I Законодательная власть 629
18 I 2 Центральные органы исполнительной власти 631
18 I 3 Судебная власть 63ч
18 I 4 Административная реформа 635
18.2 Политико-территоривльная структура государственного
управления в Российской Федерации 638
18 3 Государственная служба 642
18.3 I Доктрина и принципы государственной службы РФ 642
18 3 2 Карьера государе I пенного служащего 647
8.3 3 Координация деятельности по реализации щач
государственной службы 655
18 3 4 Борьба с коррупцией Б56
18 4 Современное состояние местного самоуправления
в России 665
18 5 Государственная политика в области развития
местного самоуправления 673
Заключение 678
Предисловие
Курс «C/crrcw tf ^nrntfmtiwttKo ъпри&кгшя» занимает важное
место Б структуре подготовки государственных служащих высшей квалифика-
ции. Он призван познакомить студентов с мировым опытом публичного адми-
нистрирования, раскрыть специфику научных школ н многообразие националь-
ных практик государственного управления в различных странах, выявить тен-
денции их эволюции в принципиально новых условиях функционирования
современного государства Раскрывая содержание новой идеологии и технологии
администрирования, эта научная и учебная дисциплина формирует как основы
управленческой культуры н мышления будущих менеджеров, так н навыки пуб-
личного администрирования
Процессы, происходящие в сфере государственного управления в начале
XXI в , закономерно привлекают пристальное внимание как ученых-теоретиков,
так и управлениев-практиков. Они нуждаются в глубоком осмыслении, поскольку
их нсрсшснность порождает негативные поевдюгеия как для мирового сообщества,
так и для отдельных стран Необходимо концептуальное переосмысление поведе-
ния и форм социальных практик в условиях глобального кризиса 2008—2009 гг. и
смены базовой (англос-жсонскои) модели капитализма — произошло осознание
того непреложного факта, как справедливо зчмечтли еще авторы одного из докла-
дов Римского клуба, что
усгой твое общество никогда не возникает в рамках мировой экономики, которая
спирается на действие только рыночных сил далеко не всемогущих, несмотря на
всю их важность для осуществления инмгиш энного процесса Рыночный меха-
низм крайне восприимчив к самым незначительным явлениям сегапняшнего дня,
нс вряд ли может быть надежным компасом для решения долгосрочных задач..
Управление является попыткой привнести хотя бы подобие иечесоо'ризности в
субъективное, ирртнональное и порой противоречивое поведение политических
деятелей, экономистов и всех остальных членов нашего общества1
Для России поиск новой управленческой парадигмы, способной адекватно
интерпретировать новые реалии, органично связан с практической реализацией
задачи поддержания социальной системы в состоянии динамического равнове-
сия в условиях радикальной трансформации Данная проблема является акту-
альной для России последние четверть века Административные реформы 199-8 г
и 2001 г в России, опиравшиеся нз мировой опыт, были призваны преодолеть
несостоятельность организационного мехичизма в управлении делами общества
и государства в условиях системного кризиса Практика реформ показала, что
попытки решения кризисных проблем только через смену лозунгов, политиче-
ские перестановки или ситуационное управление без концептуального осмысле-
ния коренных вопросов управления делами обществу только углубляют крилю и
ведут к распаду общества Не менее опасно некритическое заимствование запад-
ного опыта, которое преимущественно свелось к перенятию внешних атрибутов
и формальных процедур системы демократического государственного управления
1 Яииг /4, ZZ/jffwttep £. Первая глобальная революция Доклад Римского клуба
М Прогресс, 1991 С 232-233.
4
Дело в том, что западная институциональная структура натолкнулась на инород-
ную культурную среду, которая отторгала и препятствовала эффективному функ-
ционированию формирующиеся институтов управления Стало очевидным, что
поиск механизма адаптации мирового опыта, накопленного теорией админист-
ративно-государственного управления, к условиям рсфомнрусмого российского
общества становится ключевой теоретической и прикладной проблемой государ-
ственного администрирования
В условиях неопределенности переходного периода в России настоятель-
ных! требованием времени стала гкигитовка современных управленцев. Нарас-
тающая динамика угроз н вызовов на рубеле веков востребовала ог профессио-
нальных государственных служащих и руководителей принципиально новых
качеств и навыков В первую очередь они должны быть вооружены фундаменталь-
ными знаниями в области политики, управления г конфликтологи и г политического
анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования: кроме того,
в совершенстве владеть современными методами и средствами государственного
администрированияг обладать креативным мышлением и способностями к инно-
вациям, позволяющим преодолевать социальную и организационную инертность
бюрократических структур
Решению сформулированных выше задач призван способствовать настоящий
учебник Методология и логика учебника опираются на ряд теоретических тючоАе-
ний, позволяющих проанализировать доктринальные и органютцмочные основы
государственного управления в различных странах в их доюдодедеаг) перспективе.
В качестве основополагающих принципов анализа систем государственного
и муниципального управления следует рассматривать следующие утверждения:
(I) проблемы государственного управления необходимо рассматривать в контексте
развития общества и его соотношения с системой государственной власти на
различных этапах эволюции
(2) понять логику развития институциональной структуры и технологию государ-
ственного управления можно лишь в контексте социокультурной традиции,
определявшей формы и способы управляющего воздействия власти и зада-
вавшей механизмы приспосабливания институтов управления и их функций
к нуждам конкретного общества;
(3) необходима ясность идеологии государственного управления, обрстеюшля
формы нормативного закрепления целевых установок государственной власти,
(4) точкой опоры развития страны и ее властных структур, включая исполни-
тельную в часть, является человек и граждане страны — субъекты управления
и государствен но-властных отношений
Американский социолог И Всшлерствйн справедливо заметил
Мы живем в несовершенном мире, он всегда Будет несовершенен, я поэтому
в нем всегда будет несправедливость Но перед jtoh реальностью мы вовсе не
беспомощны. Мы можем сделать мир менее несправедливым, мы можем сделать
его более прекрасным, мы можем углубить наше познание его. Нам нужно всего
лишь строить его, а для того чтобы его строить, нам нужно всего лишь разгова-
ривать друг с другом и стремиться получить друг от друга то особое знание ко-
торое каждый сумел приобрести1
Предлагаемый вниманию читателя учебник представляет собой разговор
об актуальных проблемах госуд врственного управления, который позволит
углубить представления о современном мире, а следовательно, сделать его лучше
и справедливее
Во/ icpcmaiiH М Конец знакомого мира. Социология XXI в М . 2004 С. 333.
Раздел I
Введение в теорию
государственного
управления
6
I Введение в теорию государственного управления
Термин «теория» происходит от греческого «theoiein», что означает
«рассматривать, созерцать, размышлять» В соответствии с ним теория
государственного управления как наука содержит основные интерпрета-
ции процесса принятия и реализации управленческих решений, поздо-
ляюших логически правильно отражать глубинные основания и приро-
ду управляющего воздействия государства и его органов. Содержание
процессов, происходящих в сфере публичного администрирования, тео-
рия государственното управления раскрывает посредством осмысления
и выявления значении ключевых понятий, проблемных комплексов,
призванных дать концептуальное и нормативное обоснование эффек-
тивности государственной политики и организационных механизмов ее
реализации на общенациональном и местном уровнях
В качестве самостоятельной отрасли знания административно-
государственное управ сение (public administrative management) возникло
в Западной Европе и США на рубеже XIX—XX вв Термин «public
administrative management» впервые был использован в 1886 г в про-
грамме Республиканской партии США для обозначения деятельности
компетентного правительства, владеющего научными методами управ-
ления и способного осуществлять эффективное регулирующее воздей-
ствие в условиях нарастающей нестабильности1. Позднее этот термин
дал название одноименной научной дисциплине, возникновение ко-
торой было обусловлено необходимостью государственного вмеша-
тельства в экономическую и социальную сферу перед лицом растуще-
го могущества монополий Динамика социальных и экономических
изменений потребовала переосмысления либерального представления
о государстве как «ночном стороже» и осознания необдодимости госу-
дарственного регулировании, а вместе с ней и учреждения самостоя-
тельной административной власти, которая не зависела бы от полити-
ческой конъюнктуры В результате возник новый подход к управлению,
в основе которого лежала идея уходе сепия политических и управленче-
ских функций, некогда сосредоточенных в представительных учреж-
дениях и политическом руководстве Уяснение важности оперативно-
го разрешения возникающих социальных конфликтов потребовало
четкого понимания не только растущего значения функции государст-
венного регулирования, которую должна осуществлять публичная ад-
министрация (бюрократия), но и знания того, как и при каких условиях
она может эффективно функционировать.
В условиях новой реальности, сложившейся в результате противоре-
чивого взаимодействия глобальных и региональных факторов в первое
десятилетие XXI в . потребность в переосмыслении традиционных подхо-
дов к организации государственного администрирования и формирова-
нии новой модели администрирования существенно возрастает. «Разно-
1 См -Ьдттитт Public Administration Past. Present. Future /Ed by FC Mosner.
The Univ. оГ Alabama Press 1975 P 12.
7
направленные действия многих преобразующих факторов, — как спра-
ведливо отмечали А. Кинг и Б Шнайдер, — придодят к тому, что будущее
устройство мира для нас пока еще покрыто туманом неопределенности»1
Однако контуры новой социальной реальности уже просматриваются
Ее основу составляет формирующееся iiHtpcp.wiuuoHHoe овицствп и гло-
бальное xonovuwtuie пространство, разрывающее принципы государст-
венного суверенитета как основы государственности в условиях индуст-
риального общества. В этой ситуации вес национальные системы госу-
дарственности и современного права начинают ощущать признаки
кризиса разных институтов власти Прежде всего потому, что радикально
изменился объект управления — им стало информационное общество, в
котором «информация становится важнее самой вещи» Институт собст-
венности, который некогда цементировал экономику индустриального
общества, его социальную структуру и всю систему управления, уступает
место интессеяпцальиой еобстненности В условиях нового информаци-
онного общества именно обладание информацией и контроль за ней ста-
новятся важнейшим административным ресурсом, основанием соцалвно-
го неравенства и деления общества на страты (слои) Эго требует нового
взгляда на государство, переосмысления основных принципов и методов
организации государственного управления в ромктх современной инфор-
мационной реальности
Еше более актуальной данная проблема оказывается нля России,
осуществляющей глобальную модернизацию. Интеграция России в миро-
вую экономику происходит в условиях стремительно нарастающей дина-
мики глобальных угроз, которые дополняются процессами внутренней
трансформации экономической сферы, формирования институтов поли-
тической демократии и новой социальной структуры Решение задач,
доставшихся ст разных исторических этапов, предполагает конструиро-
вание модели управления, обладающей значительным мобилизационным
потенциалом и высокими адаптивными возможностями В этих условиях
задача государственного управления состоит в том. чтобы быть динамич-
ной системой, способной адаптировать институты государственной вла-
сти, и прежде всего исполнительной, к потребностям общества, которые
стремительно изменяются в процессе структурных реформ. Поиск новой
теории организации государственной власти, объясняющей изменения
природы публичного администрирования, оказывает влияние на форми-
рование системы государственного управления в постиндустриальных
условиях В связи с этим задача адаптации системы государственного
управления к состоянию общества начала XXI в приобретает жизненно
важное значение и не может быть решена без опоры на теорию госу-
дарственного управления как нчуку.
1 См. Кинг А, Шнанбер £. Указ. соч.
Тема 1
Предмет и метод теории
государственного управления
Теория гнсударапвснниео управления представляет собой самостоятельный
комплекс знаний, формулирующий законы функционирования и раз-
вития системы nyotuunoeo адлншксирароеания Несмотря на существен-
ные трансформации природы и методов публичного властвовования и
управления в XXI в., государство и его институты по-пр-хнему остаются
самым универсальным механизмом организации и регуляции совмест-
ной Деятельности людей и основным фактором социального прогресса
Согласовывая разнородные интересы индивидов, групп и социальных
общностей (народностей, этносов), государство призвано выражать об-
щезначимые потребности своих граждан. Свои функции государство
осуществляет через систему административно-государственного управ-
ления, являющуюся комплексным социальным институтом
Как процесс практической реализации целей и воли государства в
геятельности органов и должностных лиц, публичное администрирова-
ние выступает Тем властным механизмом, который обеспечивает функ-
ционирование общественной системы, ее безопасность и процветание.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи
лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятель-
ности системы административно -государственного управления Она воз-
можна в том случае, если система государственного управления опиро-
ется на науку публичного администрирования, которая позволяет меха-
низму государственного властвования ориентироваться в меняющейся
социальной реальности, формулировать ii осуществлять актуальные по-
требности общества
Как самостоятельный комплекс знаний Теория государственного
управления обладает рляом свойств, которые отличают ее ст других дис-
циплин об управлении*
(I) предмет исследования - те свойства, связи, отношения объективной дей-
ствительности которые включены в процесс познания;
(2) методы норки — принципы познания, познавательные приемы н способы,
с помощью которых исследуется предмет науки.
(3) категории норки (язык науки) - понятия, в которых выражается содер-
жание познанного,
(4) формы знания — законы, теории, описания, в которых выражаются суж-
дения об объективной реальности,
(5) фрнкилт — основные направления деятельности, связанные с удовлетво-
рением актуальных потребностей чедавека и благодаря которым наука
оказывается востребованной в обществе
1. Предмет и метод теории государственного у л рае пенин
9
1.1. Понятия «руководство» и «управление».
Соотношение теории государственного
управления и политической науки
На рубеже XX—XXI вв феномен управления как упорядочивающей
деятельности представлялся достаточно научно разработанным, а сам
термин «управление» имел более сотни определений Однако при
всей своей кажущейся очевидности понятие «управление» относится
к сущностно оспариваемым явлениям, вызывающим неоднозначные
интерпретации Это обусловлено диверсификацией форм управ-
ляющих воздействий как по субъектам, так и с точки зрения дина-
мично меняющихся содержания, целей, средств и способов управ-
ленческой деятельности, адекватных состоянию общества на различ-
ных этапах его развития.
Для начала нам необходимо выявить соотношение и взаимо-
связь понятий «руководство» и «управление», поскольку они объяс-
няют характер взаимоотношений теории государственного управле-
ния и политической науки
Сравним два английских термина «public administration- и «gover-
nance». Первый термин вполне сносно переводится как государст-
венное управление, а второй не поддается однозначному переводу
на русский язык и имеет множество значений* руление, управление
на высших уровнях организации, руководство, общее управление,
политическое управление. Очевидно, все значения термина «gover-
nance» связаны друг с другом, но это слово обладает и более широ-
кой коннотацией. Его часто используют в ряду других категорий,
объясняющих способы координации взаимодействия людей в обществе,
таких, например, как иерархия и рынок Названные способы коор-
динации взаимодействий предполагают различные модели органи-
зационного поведения в условиях индустриального общества, ие-
рархия — это отношения субординации, подчинения более слабого
требованиям сильного, а рынок — торг, целью которого является
согласование частных интересов равноправных субъектов путем обмена
Особенность публичного управления в постиндустриальном обще-
стве выряжается во включении в процесс принятия решений внеш-
них общественных и частных акторов (субъектов), а следовательно,
в развитии отношений общественной коммуникации, дискурса, до-
говора. Дискурс (общение) выступает третим способом координации
взаимодействия людей в обществе. Современное управление харак-
теризуется системами принятия решений на разных уровнях, в ко-
торых территориальные и функциональные дифференциации пре-
образуют эффективную организацию разрешения проблем в набор
-|Q I Введение в теорию государственного управления
взимосвязанных акторов со специальными задачами и ограничен-
ной компетенцией и ресурсами
Понятие «руководство» в нашем случае используется в смысле
общего политического управления, который включает многие значе-
ния других толкований термина. Следует отметить, что понятие
«руководство» в современной политической науке и науке государ-
ственного и публичного управления приобретает концептуальное
значение. Не случайно XVIII конгресс Международной ассоциации
политической науки, который проходил в августе 2000 г в Канаде,
избрал тему «Worid Capitalism, Governance and Commimiiy Toward a
Corporate Millennium» («Мировой капитализм, власть и общество на
пороге нового тысячелетия»). Однако перспектива использования
понятия «руководство- для описания новой (постиндустриальной)
ситуации в государственном управлении делает теорию государст-
венного администрирования непосредственно связанной с полити-
ческой наукой
Концепция руководства является главным образом политологи-
ческой концепцией и в определенной мере восстанавливает значе-
ние теории государственного управления в политической науке
Государственное управление предстает здесь не столько исполни
тельской функцией государства, очень отдаленно связанной с непо-
средственным общественным влиянием, сколько одним из субъек-
тов политического процесса по выработке согласованного полити-
ческого решения совместно со структурами гражданского общества.
Понятие «руководство-, которое описывает политическое влияние,
осуществляемое через диффузные сети производителей решений,
заменяет собой понятие «правительство» как осуществление инсти-
туциональной власти
Однако единство мнений относительно интерпретации содер-
жания руководства отсутствует Некоторые исследователи рассмат-
ривают «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду
с государственным менеджментом, институциональной концепцией
управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают
ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движе-
ниями Другие ученые используют понятие «руководство» для ха-
рактеристики процесса налаживания отношений между участника-
ми политических сетей и принятия политических решений Как
отмечает Гай Питерс.
Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государст-
венную службу Здесь перспектива состоит не столько в том. чтобы го-
сударственная служба стремилась принять философию и идеи общест-
венного сектора, преобладающий взгляд состоит скорее в том. чтобы
общественные институты в качестве выразителей общественного инте-
1. Предмет и метод теории государственного управления 11
реса могли и должны были играть лидирующую роль в межсектораль-
ной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок Родь
политических институтов в различных типах управления может сильно
различаться,, поскольку имеется определенная значительная вовлечен-
ность в руководство, постольку в (политическом) процессе представле-
ны также коллективные цели1
Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных,
но взаимосвязанных элементов (статутов, политических мандатов,
организационных, финансовых и программных структур, админист-
ративных правил и директив, институциональных правил и норм),
которые в комбинации определяют цели и средства государственно-
управленческой деятельности Любая специфическая конфигурация
элементов политического руководства, осуществляемая в определен-
ной сфере политики (например, защиты экологии), в отношении
типа государственно-управленческой деятельности (например, регу-
ляция), внутри особой юрисдикции (например, земля, штат или
город), в особой организации (например, отдел социальной заши-
ты) или в организационной отрасли (например, департамент обра-
зования), является результатом динамического процесса, который
мы определяем как -чогику руководства* Этот процесс связывает
ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполни-
тельные и организационные структуры и роли, а также юридиче-
ский надзор способом, который предполагает взаимоотношения,
значительно влияющие на эффективность деятельности
По содержанию руководство отличается и от простого адми-
нистрирования, когда источником политических решений высту-
пает политическая верхушка иерархической лестницы государст-
венной власти и управления, а общественные структуры лишь
оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыноч-
ной модели государственного управления с ее акцентом на торго-
вой сделке, в которой каждый участник пытается максимизиро-
вать свой особый интерес Руководство осуществляется способом
организации общих переговоров между государственными и негосу-
дарственными структурами по осуществлению взаимного интере-
са совместными усилиями, а следовательно, для принятия поли-
тического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения.
Руководство не только отличается от рыночных и иерархических
моделей управления, оно более эффективно, как считается, для
удовлетворения общественных потребностей, те. выработки ре-
шения по общим вопросам
1 Peten G Governance Mithoul GovermenP RctnmKing Public Administration //
Journal or Public Adinintsiralion. Research and Theoiy 1998 P 229
12
I Введение в теорию государственного управления
1.2. Соотношение понятий
«государственное управление»,
«исполнительная власть»
и «административная впасть»
Теперь нам следует определиться с содержанием термина «государ-
ственное управление» и субъектами, которые осуществляют функцию
администрирования, поскольку в качестве самостоятельной ветви
административная власть в современном конституционном законо-
дательстве не прописана, она рассматривается как функция испол-
нительных органов
Известно, что любая социальная общность, даже самая прими-
тивная (род, община, племя), где существует взаимодействие хотя
бы двух человек для решения общей для них цели, нуждается в
управлении В основе управления лежит власть. Власть представляет
собой способность и возможность оказывать решающее воздействие
на поведение людей с помощью различных средств" принуждения,
авторитета, права, морали, богатства, знания и тл Обладание властью
в разных ее видах позволяет конкретному лицу, группе или органу вы-
ступать субъектом управления, формировать и реализовать управляю-
щие воздействия Только опора на власть обеспечивает реализуемость
управляющих воздействий По этой причине власть и управление яв-
ляются парными, тесно взаимосвязанными по сути своей терминами
Одной из форм проявления властной воли, повседневным выра-
жением функции властвования является управление. Управление —
это совокупность организующих и регулирующих воздействии лю-
дей и их общественных институтов, в том числе государственных,
на сознание, поведение и деятельность других людей для достиже-
ния определенной цели Чтобы цель была реализована, необходимо
организовывать действия людей, определить, кто, что и как должен
делать по ее достижению Следовательно, управтющее воздействие
непременно должно включать в себя организационный механизм
практического осуществления взаимодействия людей, направлен-
ный на осуществление поставленной цели.
Государе таенное управление — наиболее важный, всеохватываю-
щий и властный вид управления. Его субъектом выступает государ-
ство, представляющее собой политическую форму организации об-
щества, охватывающую всех своих граждан и выступающую от их
имени. Государственное управление есть властное организующее и
регулирующее воздействие государства на общественную жизнедея-
тельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преоб-
разования
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
13
Однако в западной науке государственного управления тер-
мин «public administration» (государственное управление) имеет два
значения — узкое и широкое. В узком смысле он означает про-
фессиональную деятельность государственных чиновников и на
русский язык буквально переводится как государе поенное админи-
стрирование Американская энциклопедия определяет государст-
венное администрирование как «все виды деятельности, направ-
ленные на осуществление решений правительства»1 В широком
смысле термин «public admninistration» означает не только профес-
сиональную деятельность чиновников, но и всю систему админи-
стративных институтов и их властных полномочий, посредством
которых они выполняют государственные решения. В русском языке
этому значению соответствует понятие «адмннвстрапшвно-государ-
ственное гпратенне»
Методологическая трудность состоит в том, что институцио-
нальная структура механизма (аппарата) государства не совпадает с
функциональной Известно, что государственная власть осуществ-
ляется на основе разделения на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны, и каждая из ветвей единой государственной
власти выполняет в системе государственного управления опреде-
ленную функцию. Государственное властвование является основным
системным качеством государства Функция алвствования обеспе-
чивается:
(I) путем издания законов и других нормативно-правовых актов,
устанавливающих общеобязательные правила поведения,
(2) повседневной исполнительно-распорядительной деятельностью
специального аппарата по управлению обществом;
(3) осуществлением правосудия, контроля за исполнением право-
вых предписаний;
(4) применением в соответствии с законом государственного принуж-
дения и санкций в случае несоблюдения общепринятых правил
Б функции властвования проявляется решающая роль государ-
ства в реализации общезначимых потребностей населения, обеспе-
чении стабильности и устойчивости общественного развития Оче-
видно, что не все органы государственной власти заняты выработ-
кой и принятием важнейших политических решений, но все они
связаны с государственным управлением, т.е реализацией целепо-
лагаюших, организующих и регулирующих воздействий на общест-
во и индивида по обеспечению стабильного и поступательного раз-
вития социума Возникает вопрос- существует ли самостоятельная
1 Public Administration // Encyclopedia Americana 1999 Isfe 22
14 I Введение в теорию государственного управления
адлшнпстрапп1вная власть, которая прямо и непосредственно зани-
мается управлением?
Согласно теории разделения властей такого вида власти не су-
ществует. Однако практика реализации функции государственного
властвования оказалась более гибкой и постепенно конституирова-
ла административную деятельность в качестве самостоятельного
вида государственного управления наряду с исполнительной вла-
стью, которой вменялась данная задача Действительно, в аппарате
государства выделяются собственно политические институты, при-
нимающие политические решения и играющие руководящую роль,
и административные, управленческие структуры, исполняющие ре-
шения политиков. Хотя разделение политических и управленческих
структур в известной мерс условно, поскольку нет очевидной рез-
кой границы между политикой и текущим управлением, все же на
современном этапе в западных странах назначение и статус полити-
ческих и административных органов различны. Политические дея-
тели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они
ответственны перед избравшим их народом; решения политических
органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они
не включаются в систему жестких иерархических связей Админист-
ративные органы, напротив, образуются, формируются или назнача-
ются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими
органами или подконтрольны им Органы публичной администрации
подчинены главе государства, главе правительства, правительству
Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические
органы и непосредственно подчинена правительству.
Точки зрения на проб чему Соотношение понятий власть и управление
позволяет развести термины «вело тительная власть» и «государст-
венное управление» В истории развития государственной власти эти
термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись
один посредством другого. Существует несколько точек зрения на
данную проблему
1. Во многих странах понятия исполнительной и администра-
тивной власти разграничиваются Считается, что в исполнительной
власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты поли-
тического характера Они регламентируются нормами конституци-
онного прав г, например, выборы главы государства или ответствен-
ность правительства перед парламентом. Нормами административно-
го права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения
законов, такие, как порядок назначения на должности государствен-
ных служащих или ответственность должностных лиц за вред, при-
чиненный ими при исполнении служебных обязанностей.
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
15
Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда испол-
няются законодательные акты прямого действия Административная
деятельность вторична по отношению к исполнительной власти, она
реализует не только предписания законов, но и указания исполни-
тельных органов, причем в повседневной деятельности публичной
администрации последние играют подчас определяющую роль. Ад-
министрация преобразует политические предписания в конкретное
управленческое действие, она не столько исполняет закон непо-
средственно, сколько обеспечивает его исполнение
Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут
осуществлять как исполнительные, политические по своему значе-
нию, так и административные, управленческие функции Так, прави-
тельство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в
качестве органа исполнительной власти, организуя реализацию при-
нятой программы, правительство осуществляет административные
функции Так же и министры как члены правительства реализуют
политические функции, а как руководители министерства осущест-
вляют наряду с политическими и административные полномочия.
Не случайно поэтому научные исследования и учебники по адми-
нистративному праву одних стран (например, Италии или Испа-
нии) начинают описание органов публичной администрации с ор-
ганов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру,
Великобритании) — с министров.
2. Согласно другому подходу исполнительная и административ-
ная власти считаются синонимами Так, традиция французской адми-
нистративистики использует термины «публичная власть», ♦админист-
ративные органы» как однопорядковые понятию «исполнительная
власть» Суть последней состоит в том, что она, с одной стороны,
наделена правом прямого и исключительного обладания организо-
ванным принуждением, а с другой — в том, что деятельность ис-
полнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и
к ней не применимы нормы частного права1
3. В советской науке понятия «исполнительная влвсть» и «адми-
нистративная власть» использовались как парные категории. В од-
них случаях они противопоставлялись, а в других — рассматривались
по принципу дополнения. Так, термин «исполните сдоя власть» дол-
гое время не Признавался в научном обиходе по идеологическим
соображениям, поскольку считался категорией буржуазной теории
разделения властей Вместо этого использовалось понятие «государ-
ственное управление», через которое осуществлвлся выход на ис-
1 См * Ведел Ж Административное право Франции Пер с франц М Проспект,
1473 С. 26
16
I Введение в теорию государственного управления
полнительские функции государственной власти В одном из изданий
замечалось, что «государственное управление СССР — исполни-
тельно-распорядительная деятельность органов советского государ-
ства, состояшая в практическом осущесталении задач построения
коммунистического общества»' В 1980-е годы понятия «исполни-
тельная власть» и «государственное управление» стали различаться
по содержанию, хотя термин «исполнительная власть» законода-
тельно по-прежнему не признавался и сохранял политическую ок-
раску Будучи по-прежнему категорией буржуазной теории разделе-
ния властей, исполнительная власть уже в 1984 г. в «Юридическом
энциклопедическом словаре» определялась как «власть правопри-
менительная, на которую возлагается функция исполнения при-
нимаемых парламентом, т е законодательной властью, законов»1 2
В свою очередь, там же термин «управление государственное в со-
циалистическом обществе» интерпретировался как «осущесталяемая
на основе законов и других законодательных актов организующая
исполнительная и распорядительная деятельность органов социали-
стического государства»3.
Впервые признание термина «исполнительная класть» в рос-
сийской науке и законодательстве произошло в начале 90-х годов
В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г
упоминалось о разделении государственной власти на традицион-
ные ветви: законодательную, исполнительную и судебную В Указе
Президента РФ от 30 сентября 1992 г официально был использован
термин «центральные органы федеральной исполнительной власти».
Конституция РФ (1978 г ) в редакции 1992 г в ст 3 закрепила прин-
цип разделения власти, в ст 121 Президент РФ наделялся полномо-
чиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти;
Совет Министров РФ — Правительство РФ в соответствии со ст. 122
являлось органом исполнительной власти Одновременно в литера-
туре появилось определение исполнительной власти как админист-
ративной власти, аппарат которой квалифицировался как аппарат
государственного управления4. После этого, следует заметить, на
уровне законодательства (в том числе и в тексте Конституции РФ
1993 г) понятие «государственное управление» не употребляется
С принятием Конституции РФ 1993 г и в научном обиходе термин
«государственное управление» перестал использоваться как парный
и также не применяется для объяснения содержания исполнитель-
1 словарь. М * Юриздат, 1953 С 120.
2 энциклопедический словарь. М Советская энциклопедия. |984
С 128
3 Там же С 386
4 См.» Бахрах JJ.H. Административное право М. БЕК. (9% С 76.
1. Предмет и метод теории государственного управления 17
ной власти Вместе с тем примечательно, что после этого долгое
время отсутствовала развернутая интерпретация термина «исполни-
тельная власть* Лишь в фундаментальной работе Института государ-
ства и права этот пробел был частично восполнен*.
Проанализировав содержание термина «государственное управ-
ление», мы теперь должны отметить: (I) объем управляющего воз-
действия государства (тотальная регламентация или оказание услуг
в реализации общезначимых потребностей) всегда зависел от зрело-
сти гражданского общества; (2) институциональную и организаци-
онную структуры механизма властвования и управления, оптималь-
ные для формулирования и адекватного отражения интересов и по-
требностей различных групп населения, определял доминирующий
тип культуры Многообразие национальных систем государственно-
го управления янлянляется следствием различного соотношения
государства и гражданского общества. В каждом конкретном случае
это соотношение формировалось на основе несовпадающих пред-
ставлений о политическом порядке и средствах его поддержания
путем управляющего воздействия публичной администрации. Следо-
вательно, специфику национальных систем государственного управ-
ления в значительной мере определяли социокультурные различия,
на основе которых складывались научные традиции и националь-
ные школь, публичного администрирования Они существенно раз-
личвлись как по способам интерпретации актуальных проблем ад-
министративно-государственного управления, так и адекватности
восприятия научной терминологии
1.3. Что изучает теория государственного
управления: точки зрения на предмет
Предмет теории государственного (публичного) управления предпо-
лагает поиск ответа на вопрос, кто, когда, как принимает важней-
шие решения и каким образом их реализует? Однако оказывается,
что ответ на данный вопрос не всегда очевиден в силу многоуров-
невое™ управляющей системы К тому же государственное управ-
ление как деятельность государства, направленная на организацию
и регулирование общественной жизни людей посредством принятия
решений (властное распределение ценностей) и совершения дейст-
вий по их осушесталению, выступает объектом целого комплекса
наук — философии и экономической теории, политологии и социо-
логии, административного права и теории управления, психологии
и антропологии, истории и логики и тл. Все эти науки исследуют
1 См* Исюзнитемноя власть в Российской Федерации Проблемы развития /
Отв. ред И.Л Бачило. М., 1498
18
I Введение в теорию государственного управления
разные аспекты государственной деятельности, политические и
юридические, социальные и организационные, аксиологические и
психологические Заметим, что любая наука имеет свой объект ис-
следования, который представляет собой часть объективной ревль-
ности, находящейся во взаимодействии с субъектом познания Од-
нако специфика любой науки обусловлена тем, что она имеет свой
предмет, то есть некоторую целостность явлений, процессов объек-
тивной действительности, выделенную из мира объектов в процессе
познания В предмет науки входят лишь главные, наиболее устой-
чивые связи, свойства, признаки, выражающие природу, сущность
изучаемых явлений и процессов
1,3,1, Западные теории
администрати вно-государственног о управде нин
В зарубежной теории административно-государственного управле-
ния в качестве объекта рассматривается адлтш1стратцвно-государ-
ственная деятельность. В материалах Второго Совещания экспертов
ООН было сформулировано определение административно-государ-
ственной деятельности как «процесса достижения национальных
целей и задач через государственные организации»* 1 В понятие «ад-
министративно-государственная деятельность» включались админи-
стративные службы исполнительных, законодательных и судебных
органов.
Предметом теории административно-государственного управле-
ния является совокупность понятий, посредством которых она опи-
сывает процесс достижения оптимальных целей государственного
управления путем организации. В западной науке преобладающей
является точка зрения, которая связывает предметное поле админи-
сгртгивно-государственного управления и государственного адми-
нистрирования с организацией деятельности трех ветвей власти —
законодательной, исполнительной и судебной.
Государственное администрирование, — по мнению американских
исследователей Ф. Нигро и Л Нитро, — означает скоординирован-
ные групповые действия в государственных делах: (1) связанные с
тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судеб-
ной — в их взаимодействием, (2) имеющие важное значение в фор-
мировании государственной политики и являющиеся частью поли-
тического процесса; (3) значительно отличающиеся от администри-
ровании в частном секторе; (4) тесно связанные с многочисленными
частными группами и индивидами, работающими в различных ком-
па ниих и общинах7
'Dimock М PhilosophyоГAdministration NY, 1978 Р 21
1 Nigro Г., Nigro L. Modem Public Administration N Y , 1970 P 25
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
19
Несмотря на то что предметное поле западной теории государ-
ственного управления достаточно однородно, существуют извест-
ные различия в интерпретации природы, содержания и границ го-
сударственного управления (public administration) Можно выделить
два направления в интепретации проблем, составляющих предмет-
ное поле теории административно-государственного управления
Первый подход — форма гьный, или структурный Он акценти-
рует внимание на статусе административных учреждений, вторич-
ном характере их деятельности по отношению к политической алите.
В соответствии с ним предметом теории государственного админи-
стрирования выступает совокупность органов, подчиненных прави-
тельству и выполняющих решения, принятые политической вла-
стью. Этот подход широко применяется в континентальной науке
управления, в частности во Франции Ряд авторов, которые исполь-
зуют формальный подход при определении понятия публичной ад-
министрации, обычно ссылаются на ст. 20 Конституции V Респуб-
лики. «Правительство определяет и проводит политику Нации. Оно
распоряжается администрацией и вооруженными силами. »[
Формвльнвл (органическая) интерпретация админ истрати оно -
государственного управления не чужда и англо-американской науке,
акцентирующей внимание преимущественно на вычленении его
структурных элементов. Например, английские политологи Дж Грин-
вуд и Д Вильсон включают в содержание административно-госу-
дарственного управления наряду с управленческой деятельностью
также целеполагание, структуру и деятельность институтов, предме-
ты их изучения1 2.
Второй подход — материаяъный^ или функциональный, опреде-
ляющий предмет государственного управления через анализ специфи-
ческих фукций и задач административных органов. При использова-
нии материального подхода в определении содержания государствен-
ного администрирования как упрааленческой деятельности основной
акцент делается на специфические адлиашетиратнвные функции, вы-
полняемые этими органами Ряд авторов ограничивают содержание
предмета теории государственного управления администриративной
деятельностью бюрократии Они акцентируют внимание на субъекте-
носителе и характере реализуемых им функций государственного
управления. Так, по мнению французского политолога Р. Грегори,
административно-государствен ное управление является «особой соци-
альной функцией, направленной на упорядочение развития в интере-
сах асего общества, где госуда|х:твснный чиновник выступает специ-
альным агентом власти»3.
1 См, например Vefiet G, Delvolve Р Droit adnimistrai if Vol t Pans, J 992 P 33
3 Cm CreennooilJ, IHfan 2). Public Administration of Britain. Winchester, 1984 P 1.
3 Gregoire ft The French Civil Service Brussels, 1974. P 15—22
20
I Введение в теорию государственного управления
Другой французский ученый, Ж Гримо, конкретизирует пере-
чень задач и специфических черт публичной администрации" (I) ад-
министративные органы нацелены на поддержание общественного
порядка и предоставление общественных услуг; (2) для выполнения
своих функций административные органы имеют в распоряжении
необходимые юридические средства — административные акты и
административные договоры; (3) кроме того, в распоряжении ад-
министративных органов находятся людские ресурсы (публичная
служба) и материальные ресурсы (экспроприация, общественные
работы, государственное имущество)1
О разграничении публичной и частной администрации Во второй половине
XX в. по мере складывания социального государства и значительного
расширения сферы вмешательства администрации оказалось недос-
таточным ограничивать предмет науки государственного управления
описанием специфических административных функций и задач. Дело
в том, что подобные функции могут осуществляться как юридиче-
скими лицами публичного права, так и юридическими лицами част-
ного права Различия между ними состоят в том. что администрация
берет на себя задачи, которые отвечают потребностям, носящим об-
щественный характер лишь в силу политического выбора, и отказыва-
ется в отношении ряда задач от применения авторитарных методов, в
го время как частные лица содействуют реализации публичных
(общих) интересов, применяя подчас средства, которые, считалось
ранее, должны использоваться только государственным аппаратом1 2 3
В связи с этим, как замечают некоторые авторы, особое знамение
имеет разграничение публичной и частной адм и нис грации. Если дея-
тельность пудтчной администрации направлена исключительно на
обеспечение общих (публичных) интересов, то частная администра-
ция преследует цель достижения максимальной выгоды для конкрет-
ного юридического лица частного права1.
Следует заметить, что разночтения в интерпретации предмета
современной западной теории государственного администрирования
вполне объяснимы, поскольку она формировалась на основе идеи раз-
деления политики и администрирования (управления), сформулиро-
ванной примерно в одно и то же время американским исследовате-
лем В. Вильсоном (впоследствии Президентом США) и французским
ученым Л Шардоном В соответствии с ней обосновывалась необхо-
димость самостоятельного изучения как политической власти, пред-
1 См Ж Организация административном власти во Франции М 1994. С 11
2 См * Обшае сведения об административном праве во Франции М., 1995 С 5.
3 ЛАетгндо Я Otganisaiion administrative. Pans, 2000 Р 15
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
21
ставленной парламентом и другими представительными учрежде-
ниями. твк и власти административной в липе правительственных
учреждений. При этом подчеркивалось, что административная
власть должна быть профессиональной, независимой от идеологи-
ческих предпочтений политической элиты, смены правящих пар-
тий Однако осуществить на практике подобное разделение полити-
ческих и административных функций не представляется возмож-
ным. Более того, сегодня происходит политизация управленческой
деятельности, что обусловлено растущей динамикой угроз и вызо-
вов, нуждающихся в оперативном разрешении
1.3.2. Незападные интепрегации
административной деятельности
В российской науке идея дуализма политических и административ-
ных функций государственного управления, подчеркивающая поли-
тическую нейтральность государственном службы, не получила рас-
пространения. Это касается как советского, так и постсоветского
периода. На первом этапе она противоречила базовому принципу
государственного управления — принципу руководящей и направ-
ляющей роли Коммунистической партии в жизни общества. На
практике это означало концентрацию власти в руках монопольно
властвующей партии — КПСС, которой принадлежало исключитель-
ное право (прерогатива) принятия важнейших политических реше-
ний Саганы государственного управления были исключены из про-
цесса принятия решений, и их функция сводилась преимущественно
к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений В совре-
менной России в 90-е годы XX в. наука административно-государ-
ственного управления получила права гражданства, правда, ее статус
и предметное поле понимаются неоднозначно. В значительной мере
это связано с неоднозначным восприятием западной теории и прак-
тики государственного управления, которое выражается в попытках
их полного игнорирования либо, напротив, в абсолютизации и авто-
матическом заимствовании зарубежного опыта Следует еще раз за-
метить, что в русском языке сложился устойчивый перевод термина
«public administration» как «государственное управление»
Первое направление — *ар/подокса.1ьное» Его последователи ак-
центируют внимание преимущественно на национальных формах и
традициях административно-государственного управления и пытают-
ся обосновать специфику административно-государственной науки в
России. Сторонники згой точки зрения не признают за теорией го-
сударственного управления статуса самостоятельного комплекса зна-
22 I Введение в теорию государственного управления
ний, а рассматривают ее либо в качестве элемента обшей теории
управления1, либо относят к политике,-правовым наукам1 2
Второе направление — «имитативное*. Его сторонники полага-
ют, что необходимо использовать уже отработанные эффективные
современные формы управления, сложившиеся в западных странах,
и перенести их в нашу жизнь. Разногласия касаются лишь опреде-
ления того, какую модель лучше использовать: американскую, не-
мецкую, французскую и т.д3 При этом, опираясь на западный
опыт, некоторые отечественные исследователи расчленяют теорию
государственного управления на два самостоятельных комплекса
знаний — теорию политического упрощения и теорию администра-
mi/вно-гасударс-пвенного управления. Так, О.Ф Шабров считает, что
предметом политического управления выступает разработка стратеги-
ческих политических решений Поэтому политическое управление за-
нимает специальную предметную область на пересечении пол|гп>погии
и теории управления4 Напротив, БД Граждан и Ф Шамхалов са-
мостоятельность теории административно-госу-дарст венного управ-
ления связывают с тем, что ее предметом выступает деятельность
государственной службы5
Однако появляются работы отечественных авторов в этой об-
ласти, стремящиеся преодолеть крайности указанных подходов и
ориентированные на взвешенный анализ современного состояния
государственного управления как в России, так и за рубежом*
Нельзя игнорировать того очевидного факта, что теория и прак-
тика управления в границах трех основных цивилизаций (индо-
буддийской, арабо-исламской и к итайско-конфуцианской) в странах
Востока имели иную логику развития, чем на Западе В русле неев-
ропейской религиозно-философской и этической традиции были
выработаы и сформулированы главные жизненные принципы, наи-
более общие ценностные ориентации, задававшие основные формы
социальной организации и методы государственного управления
В странах Востока управление отличается ярко выраженным нацио-
1 См Радченко А И. Основы государственного и муниципального управления.
Ростов н/Д. 1997 С 21 Граждан ВД Теория управления М 2004 С 237
2 См Зеркнн Д.П. Легатов В.Г. Основы теории государственного управления.
М 2000 С. 12
э См.: Шабров О.Ф. Политическое управление М . 1997.
4 См Там же С 12
5 См.' Граждан ВД Указ соч. С 259: Шанхаю» Ф. Основы теории юсуд рствен-
ного управления М , 2003 С 56
* Вааиенко И.А Государственное и муниципальное управление. М Гарларика,
2005, Пронкин С В, Петрунина О Е Государственное управление зарубежных
стран М МГУ. 2005: Рой ОМ. Система государственного и муниципального
управления СПб Питер, 2005.
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
23
нальным своеобразием, основано на национальных традициях и
обычаях Система традиционных ценностей и обязательств опреде-
ляет принципы мотивации и критерии принятия управленческих
решений Национальная специфика предопределила возникновение
оригинальных форм и методов государственного управления, отли-
чающихся невысокой степенью формализации, гибкостью и пре-
имущественной ориентацией на людей, а не на организационные
структуры Это, в свою очередь, приводит к аморфности и услож-
ненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу
управленцев и управляемых. Традиции делают процесс управления
более близким к искусству, чем к науке
Несмотря на различия культурного основания либеральной и
незападной систем государственного управления, их не следует рас-
сматривать как взаимоисключающие механизмы администрирова-
ния На практике административно-государственное управление в
них сталкивается со схожими проблемами, решение которых воз-
можно при условии организационного синтеза политических и ад-
министративных функций, возложенных на органы исполнительной
власти. Искусственное разделение политического и административ-
ного уровней государственного управления, те. процесса принятия
политических решений и их реализации, препятствует формированию
целостного представления об административно-государствен ном
управлении Более того, только системное понимание предмета го-
сударственного управления может способствовать как созданию
эффективного механизма выявления и формулирования актуальных
проблем, перевода их во властные решения, так и умелой коорди-
нации и руководства деятельностью государственной службы по их
реализации (т е. государственного администрирования).
1,4, Методология теории
государственного управления
Знания об исследуемом предмете получают с помощью системы
познавательных принципов, приемов, средств и способов, именуе-
мых wemorfanvufii Арсенал исследовательских средств и инструмен-
тов теории государственного управления включает все многообразие
основных принципов научного исследования, позволяющих опи-
сывать различные стороны управленческой деятельности. Ста-
бильность механизма государственного управления и адаптивность
структур государственной власти к актуальным проблемам раскры-
ваются посредством разнообразных методов Они описывают сферу
публичного управления с разных сторон, акцентируя внимание на
те ее аспекты, осмысление которых было востребовано познаватель-
24
I Введение в теорию государственного управления
ними или прикладными задачами Следует отметить, что все они
концентрируются вокруг следующих основных тем, или «верных
дилемм», теории государственного управления и по-разному отве-
чают на них (I) Где должны пролегать границы между публичным
и частным секторами? (2) Где находятся границы между политикой
и управлением’7 каковы собственно ограничения на административ-
ную свободу’ (3) Как должны быть спроектированы общественные
институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и ин-
тересы социальных и культурных меньшинств7 (4) Каков по сути
баланс между централизацией и децентрализацией? (5) Является ли
наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному
начальнику? (6) Как можно эффективно скоординировать работу
множества формально автономных и функционально независимых
организаций, которые составляют общественный сектор? (7) Как
можно измерять эффективность деятельности исполнительных орга-
нов власти7 (8) В чем заключается долг и ответственность государ-
ственных служащих?
Условно можно выделить несколько групп познавательных
средств и методов в методологии теории государственного управления
Первая группа подходов была ориентирована на описание сис-
темы государственного управления как иерархически организован-
ной целостности институтов и процедур принятия властных реше-
ний, авторитарного распределения ресурсов в обществе и наличия у
государства права на легитимное насилие. Это системный и струк-
турно-функциональный подходы, а также институционализм и нео-
и нстнту ционализм.
Вторую группу методов составляют познавательные средства,
ориентированные на описание системы государственного управления
как механизма артикуляции групповых и частных интересов путем
обмена ресурсов и предоставления услуг населению. Это рыночный,
сетевой и синергетический подходы
Третью группу методов составляют познавательные приемы, ис-
пользуемые для анализа поведения управленческой системы в усло-
виях постиндустриального, информационного общества, формирую-
щего новую социальную реальность, не основанную на детерминист-
ских принципах и зависимостях.
1.4.1. Системный подход
Важную роль в методологии науки государственного управления
играет системный подход Сторонники системного подхода стреми-
лись сформулировать универсальные функщюн-тльные закономерно-
сти, в которых скрыты истоки устойчивости тех или иных систем
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
25
Наиболее широкая интерпретация методологии системного подхода
принадлежит австрийскому профессору Л фон Берта чанфи (1901 —
1972) Согласно ему, основой мировоззренческой позиции является
восприятие мира как организации Системный подход в исследова-
нии организаций исходит из того, что любая организация есть сис-
тема, каждый элемент которой имеет свои определенные и ограни-
ченные цели В соответствии с этим задача управления сводится к
интеграции системообразующих элементов, которая может быть дос-
тигнута при условии, что каждый рукововодптепь в решении вопро-
сов, относящихся к сфере его компетенции, станет подходить с
точки зрения системного анализа
Главная задача системного подхода состоит в оптимальном повыше-
нии эффективности работы организации в целом, что не обязательно
означает оптимизацию деятельности асех без исключения ее элемен-
тов. Поэтому система государственного управления должна исследо-
ваться не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвя-
занных элементов, в рамках которой каждый элемент занимает вполне
определенное место и выполняет конкретную функцию Кроме того,
систему государственного управления необходимо рассматривать
одновременно как функционирующую и, следовательно, обладающую
известной устойчивостью и как развивающуюся, изменяющуюся бла-
годаря способности реагировать на внешние и внутренние импульсы.
Введение в обществознание современного системного подхода
связано с именами американских социологов Т Парсонса (1902—
1979) и Э. Шшгза (1911—1995). Они обосновали существование сис-
темы действий, которая может анализироваться с точки зрения
внутренней интеграции, сохранения структур, которые определяют
и контролируют систему, приспособления к общим условиям сре-
ды; целеориентании, связанной со средой Система сохраняет свои
свойства при условии адаптации с внешним объектом, целедости-
жения, интеграции (достижения бесконфликтности между элемен-
тами). воспроизводства структуры Важнейшее свойство системы —
устойчивость, поэтому все необходимые функции выполняются
системой, хотя структура в каждой системе разная
Одними из первых системный подход к сфере государственного
управления стали использовать американские политологи Д Истон и
Г. Аиюнд в 1950—1960-х годах. Методологическая специфика сис-
темного подхода определяется тем, что он ориентирует исследова-
теля на выявление взаимосвязи элементов и действий, а также на
поиски механизма поддержания социального порядка. В качестве
конкретных механизмов, которыми система государственного адми-
нистрирования поддерживает баланс интересов в обществе и обеспе-
чивает добровольное принятие гражданами решений органов власти,
26
I Введение в теорию государственного управления
они рассматривали не только организационные структуры, но и раз-
нотипные связи в структурах административно-государственной сис-
темы, характер взаимодействия их с «внешней средой» (по принципу
«входа и выхода»), а также сознание, идеи, традиции, мировоззре-
ние людей, работающих в системе государственного управления.
Сущность системного подхода применительно к сфере публич-
ного управления сводится к следующему Во-первых, к формулиро-
ванию древа целей и выявлению их иерархии до начала какой-либо
деятельности, связанной с управлением и принятием решений При
этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с уче-
том последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений,
включая и альтернативные пути достижения цели. Во-вторых, к
получению максимального эффекта, т.е. достижению поставленных
целей при минимальных затратах, путем сравнительного анализа
вльтернативных вариантов. В-третьих, к всесторонней количествен-
ной оценке целей, методов и средств их достижения
В рамках системного подхода стал разрабатываться инструмен-
тарий системного анализа, который рассматривается как методоло-
гия уяснения и упорядочивания (или структуризации) проблемы,
которая уже затем решается с помощью математических методов и
ЭВМ Системный анализ представляет собой исследование, цель
которого — помочь руководителю, принимающему решение, в вы-
работке курса действий путем систематического изучения его дей-
ствительных целей, количественного сравнения затрат, эффектив-
ности и риска, которые связаны с каждой из альтернатив политики
или стратегии достижения целей, а также путем формулирования в
случае необходимости дополнительных альтернатив. Наиболее су-
щественным недостатках системного подхода является ориентиро-
ванность на бесконфликтность и устойчивость развития, которая в
практике достаточно редко встречается
1.4.2. Структурно-функциональный подход
Выявить природу дисфункций, напряжений и противоречий, возни-
кающих в социальной реальности в результате расхождения целей и
результатов, и тем самым компенсировать недостаток системного
анализа пытались сторонники структурно-функционального подхо-
да. Этот подход более эмпиричен и ориентирован на решение прак-
тических задам Что должна делать система управления, т.е какие
функции должна выполнять9 Как она это делает, при помощи каких
структур и с какой эффективностью? По их мнению, сфера управле-
ния представляет собой структурно расчлененную целостность, где
каждый элемент имеет строго определенное функциональное назна-
1. Предмет и метод теории государственного управления 27
чение Под структурой они обычно понимали совокупность элемен-
тов (статусов, ролей и групп), связанных между собой функциональ-
ными отношениями (отношениями зависимости или влияния) и
составляющими целостное образование Понятие «структура», напри-
мер, английский философ и социолог Герберт Спенсер (1820—1903)
приравнивал к понятию «организация». Функция рассматривалась
как способность совершать действия, отвечающие основным потреб-
ностям системы, или круг обязанностей, которые выполняет социвль-
ный институт по отношению к целому
Сторонники данного подхода исходили из того, что прежде
всего следует определить, каковы те основные функции, которые
выполняет система управления в целом, какими структурами они
обеспечиваются Применительно к сфере публичного управления
структурно-функциональный подход позволяет позиционировать
каждый элемент в механизме государственного управления и вы-
являть функционвльные зависимости между ними, которые влияют
на конечный результат Практический эффект этого метола со-
стоит в возможности устанавливать зависимости, например, между
внутренней структурой управления и выполняемыми функциями
как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами Бо-
лее того, он позволяет определять оптимальную структуру органа
управления, численность управленческого персонала, увязывая их
с характером осуществляемых функций. Однако связь между раз-
личными факторами управления носит не жесткий и однозначный,
а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления
тех или иных событий С помощью структурно-функционального
подхода можно описать регулятивные возможности различных эле-
ментов механизма административно-государстве иного управления с
точки зрения того, насколько они успешно выполняют возложен-
ные на них функции. Ведь невыполнение каким-либо элементом
возложенной функции приводит к дисфункции, т е состоянию, про-
тивоположному нормальному фукиионированию всей системы
1.4.3. Институционализм
и неоинституционализм
По мере нарастания глобадьных угроз и вызовов социальное разви-
тие характеризуется возрастанием неопределенности, размытостью
координат и смыслов. Попытки понять природу новой социальной
реальности и создать систему управления, способную поддерживать
общество в состоянии динамического равновесия, предпринимались
с помощью различных методов ее интерпретации Одним из них был
институциона/ьный подход. Еще в начале XX в. понятие «институт»
2g I Введение в теорию государственного управления
было заимствовано из юриспруденции французским ученым Л/ Ориу
и применено к политической науке Под институтом Ориу понимал
определенную идею, осуществленную в конкретной социальной
среде, причем реализуемую правовыми средствами Для конструиро-
вания социального института необходимы два элемента: (I) коллек-
тивные представления, верования, идеалы, общая идея, (2) структура
(организация), включающая людей и необходимая для реализации
общую идею1 По мнению Ориу, социальным группам, заинтересо-
ванным в ревлизации данной идеи, государствен нал власть предос-
тавляет свои органы и полномочия, одновременно предписывая им
действовать в рамках установленных правил.
Иначе понимал институт французский государствовед Морис
Дюверже (р 1917), который рассматривал политические институты
как модели человеческих отношений Причем, по его мнению, сле-
дует изучать не только инеппутн, урегулированные правом, но и те,
которые полностью или частично игнорируются им, существуют
помимо права (группы давления, пропаганда, общественное мне-
ние, партии и тл.).
В современных условиях нарастающей нестабильности роль
институтов заметно возросла и привела к становлению неоннстшпу-
щюнал1 ши Однако понятие «институт* приобрело достаточно широ-
кий и расплывчатый характер По определению нсоинституиионвли-
стов, институты (среди наиболее важные из них — государство, ры-
нок, партия, бюрократия, семья) представляют собой логически
последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к
которым люди и организации производят и воспроизводят свое ма-
теривльное существование и организуют время и пространство1 2 3
Иными словами, общественные институты — это ограничительные
рамки, которые своим относительным постоянством упорядочивают
взаимоотношения между людьми, организациями, государствами,
оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений,
снижая порог неопределенности в человеческой жизни
Применительно к теории государственного управления данный
подход позволяет сформулировать рад выводов. Во-первых, при вы-
боре институциональной структуры управления необходимо начинать
с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения це-
лей, идеологии упрааления, которые формулируются в политическом
курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень инсти-
1 См.: Наигюи М La lheorie institution et formation, essai de viiahsme sociale //
Caluevs de la Nouvelle Joumee 1925 № 4 P 29
3 Cm ' Friedland R.. Alford RR Bringing Society // Ed by March 1G and Olsen J P
N Y Free Press. 1989 P 242.
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
29
туционадьной автономии, которая лежит в основе распределения
власти между различными уровнями управления (национальным,
региональным и местым), характерна для консенсусной модели, где
институты обречены на поиски согласия в принятии решения. Сле-
довательно, автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть
свойство децентрализованных систем управления В-третьих, он
предполагает оценку институтов на основе национального и миро-
вого опыта Мировой опыт показывает, что эволюция форм управ-
ления, несмотря на известную страновую специфику, имеет обшую
тенденцию По мнению Дж. Марча и И Олсона,
хотя конституционная история западных демократий отличается от
страны к стране, трансфер!! щия многих стран от либерально-демокра-
тических государств со скромной публичной повесткой дна в госувар-
ства всеобщего благоденствия сложилась в модель конституционного
управления, которую можно определить как корпоративно-договорное
государство... Б нем стабильный, институциональный политический
процесс характеризуется сокращением роли, отводимой парламентам,
передачей власти сети палат и комитетов, в когорьгх главными участни-
ками являются бюрократы и представители организованных интересе,
политической повесткой дня с преобладанием технических вопросов
и низким уровнем конфликтности, упором на компромисс1
Но сами по себе институты — это относительный гарант устой-
чивого развития Со временем стало очевидно, что не все сонивль-
ные изменения влекут перестройку институтов
1.4.4. Рыночный подход
Его суть можно определить стремлением ответить на вопрос" «Как
создать правительство, которое работает эффективно и лучше, а стоит
меньше?»
В связи с рядом экономических, социальных и политических
обстоятельств в конце 1970-х — начвле 1980-х годов потребность в
проведении административных реформ становилась все более на-
стоятельной. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских
странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теорети-
ческие идеи и практический опыт. Прежде всего потребность адми-
нистративных перемен определвлась экономическими и социальны-
ми причинами, которые были поняты консервативными правитель-
ствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран
Пожвлуй, основной причиной выступило растущее давление на го-
сударственные рэсходы комбинации факторов социального порядка.
1 См /Serftsaneing InstiMkms The Organizational Basis of Politics // Ed By March J.C
and Olsen J.P. N.Y Free Press. 1989. P. 112.
3Q I Введение в теорию государственного управления
вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом
снижении экономически активного населения, ростом безработицы
и постоянным ростом потребительских ожиданий населения отно-
сительно не только стандартов жизни, но и стандартов обществен-
ных услуг, оказываемых государством. На первый план в западных
странах были выдвинуты вопросы экономические и социвльные,
связанные с потребностями населения и финансовыми, организа-
ционными возможностями государства по их удовлетворению
Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях
заставлял правительства идти на решительные меры по реформиро-
ванию государственного управления в целях более рационального
расходования ресурсов и повышения эффективности их использо-
вания В основу модернизации системы государственного админи-
стрирования был положен рыночный (экономический) подход к
государственному управлению и государственной службе. В центр
реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее фор-
мах — экономической, социальной, организационной. Экономиче-
ским подход к административным реформам выразился в принятии
перехода от государственного администрирования к государственному
менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории
и практике государственного управления Хотя реформы по пути го-
сударственного менеджмента принимаются не всеми и не везде ра-
ботают, тем не менее в западных странах менеджер иазьная риторика
и менеджершыьные средство управления в публичной сфере явно
доминируют Каковы же основные цели и направления админист-
ративных реформ в западных странах9
Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного
управления вновь выступили на первый план и породили серьезную
дискуссию среди специалистов. При всем множестве выдвинутых
конкурирующих концептуальных схем доминирующим остался все
же иенеджериаяьньнс подход, ориентированный на глобальное по-
вышение эффективности и производительности в публичном секто-
ре. Этот подход получил наименование нового государственного ме-
неджмента (new public management), в основе которого лежат пред-
посылки теории рационального выбора и рыночных установок в
целом Хотя имеются его различные иенеджнриальные интерпрета-
ции (количественно-аналитический, политический, либеративный,
рыночно-направляемый менеджмент), но каждый из них находится
под влиянием менелжеристской идеологии, или "менеджеризма». Со-
гласно ей государственный менеджмент связан с процессом принятия
исполнительных решений и с осущесталением политики Вместо
фокуса на практической мудрости он сосредоточивается на выра-
ботке «наияуншес! практики».
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
31
1.4.5. Ситуационный подход
В современных условиях быстротекущих изменений для эффективного
управляющего воздействия возрастает значение ситуационного подхо-
да. Его суть состоит в учете всех (устойчивых и временных, объектив-
ных и субъективных) условий и обстоятельств, создающих социальную
реальность, конкретный процесс, положение. В отличие от системного
подхода, стремящегося выявить закономерности в организации и
функционировании сферы государстве иного управления, ситуаци-
онный подход основывается на предположении, что конкретные
ситуации и конкретные условия, в которых функционирует система
управления, настолько разнообразны, что не сушестаует универ-
сальных принципов и методов администрирования.
Конкретная ситуация, в которой принимается решение, пред-
ставляет собой известный набор факторов (ситуационных перемен-
ных), имеющих различную dtame/ыюсть (глобальная, средняя и сию-
минутная), направленность и степень воздействия Поэтому формули-
рование и интерпретация актуальной проблемы, как и выбор средств
ее решения, во многом зависят от управленца, несущего ответствен-
ность за ее осушесталение Прежде чем практически решить актуаль-
ную проблему, руководитель должен, (а) выбрать одну или несколько
парадигм анализа ситуации; (б) правильно истолковать ситуацию (в
частности, определить значимость тех или иных факторов, характер
и длительность их воздействия, возможные сценарии развития си-
туации, включая и самые неблагоприятные), (в) сформулировать
несколько вариантов решения проблемы, просчитав возможные
последствия, наступающие в каждом случае, соотнося затраты и ре-
зультат, сохраняя всякий раз вероятность при определенных условиях
перейти на другой, менее болезненный вариант решения.
Конечно, это идеальная цепочка мыслительных операций, которые
необходимо совершить руководителю организации Их выделение дос-
таточно условно, поскольку на практике происходит уплотнение всех
этих стадий, что вызвтно обстоятельствами. Перманентные сдвиги в
структуре мотиваций индивидуального и группового поведения насе-
ления вынуждают административную элиту на всех уровнях асякий раз
осуществлять структурные, процедурные и кадровые инновации, что-
бы сохранить эффективность управляющей системы. По этой причине
успех ситуационного подхода во многом зависит от правильного вы-
бора тех факторов (переменных), которые реально формируют тенден-
ции управленческого процесса в данных условиях. Именно здесь су-
ществует метало логическая сложность, связанная с тем, что невоз-
можно исчепывающим образом определить и структурировать по
степени влияния асе многообразие факторов, действие которых вся-
32 I Введение в теорию государственного управления
кий раз меняется Поэтому все классификации их достаточно условны
Среди основных ситуационных переменных внутри самих государст-
венных органнзтцпй многие авторы выделяют цели, задачи, структу-
ры, технологию и сотрудников Напротив, экономическое положе-
ние страны, характер политического процесса, научно-технический
прогресс, социокультурная динамика, влияние заинтересованных
групп относятся к ситуационным переменным внешней среды1.
Главная заслуга ситуационного анвлиза в развитии методологии
государственного администрирования состоит в вычленении основ-
ных видов факторов (ситуационных переменных), которьге влияют
на процесс принятия решений, а также понимания роли лидеров и
поведения организационных структур в принятии решений. От их
поведения во многом зависит способность управляющей системы
обеспечивать адаптацию целей и структур администрирования к
постоянно меняющемуся состоянию общества. Однако они вынуж
деиы по большей части выступать в роли «пожарных®, которые ло-
кализуют дисфункции системы государственного управления и ее
неэффективность Поэтому методология ситуативного анализа дей-
ствует по принципу eJ hoc и не в состоянии вырабатывать концеп-
туальные решения Хотя для частных корпораций она может быть
достаточно эффективной
1.4.6. Сетевой подход
Новая, постиндустриальная, реальность констатирует, что для про-
изводства общественных благ государство все более и более зависит
от других акторов и субсистем В этой ситуации взаимозависимости
между общественными и частными акторами (ни иерархия, ни ры-
нок) не являются эффективными структурами для координации ин-
тересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс про-
изводства политических решений. Как результат доминантной мо-
делью упраадения становятся политические сети (policy network)
Кризис бихевиорализма и структурного функционализма на рубеже
1960—1970-х годов привел к смене методологических принципов,
обусловленных реалиями постиндустривльного общества Присмат-
риваясь к ним, специалисты в области государственного упраале-
ння стали развивать концептуальное направление, в основе которо-
го лежит понятие «политическая сеть».
Выделяют две основные школы, которые используют сетевой
подход в качестве методологии исследования государственного управ-
ления и политики.
1 См.. Drucker Р Мапа^ищ m Turbulent Times N Y Harper and Row, 1980
1. Предмет и метод теории государственного управления 33
Англосаксонская школа считает плодотворным использование се-
тевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинте-
ресованных групп Здесь концепция политических сетей противо-
поставляется плюралистическому и корпоративистскому подходам,
используемым для описания посредничества интересов Концепт
«политическая сеть» обеспечивает связь между микроуровнем ана-
лиза, который имеет дело с ролью интересов и правительства в от-
ношении к особым политическим решениям, и макроуровнем, ко-
торый концентрируется на более широких вопросах относительно
распределения власти в современном обществе
Ненецкая школа обращает внимание на сети в политике как со-
временную форму государственного управления, отличную от ие-
рархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей
стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный
менеджмент: современному государству не удается обеспечить удов-
летворение общественных потребностей, есть настоятельная по-
требность изменить иерархическое администрирование на новую
форму упрадления. Но если государственный менеджмент в поис-
ках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то тео-
рия политических сетей пытается обосноваться, учитывая коннуни-
кативные процессы постиндустриального общества и демократиче-
скую практику современных государств
В механизме государственного управления постепенно начина-
ет преобладать новый принцип организации управленческого про-
странства по сетевому признаку Именно сети составляют новую
управленческую морфологию (структуру) современных обществ, а
принадлежность к той или иной сети определяет важнейшие источ-
ники власти Это позволило известному испанскому политологу
М. Кастельсу охарактеризовать современное общество как «общество
сетевых структур», главным признаком которого является домини-
рование политической морфологии над политическим действием1.
Сетевая структура — это децентрализованный комплекс взаи-
мосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно
расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что при-
дает сети гибкость и динамичность. Яркие примеры — информаци-
онная сеть Интернет, сеть финансовых потоков, сеть средств мас-
совой информации, сеть мафиозных структур. Сетевую структуру
имеет управление Европейским Союзом" сегодня им руководит сеть
советов министров различных европейских государств По сетевому
признаку организованы транснациональные корпорации, многие
бизнес-структуры и финансово-промышленные группы Важным
1 См CasleOs М The Rise оГ the Network Society Oxford" Blackwell Publishers, 1996.
P 469—470.
34
I Введение в теорию государственного управления
законом сетевых структур является ускорение времени и уплотне-
ние пространства в рамках одной сети" любая информация макси-
мвльно быстро распространяется именно по сетевому признаку
Расстояние, интенсивность и частота взаимодействий между двумя
управленческими акторами короче, когда оба они выступают в ка-
честве узлов одной управленческой сети, нежели когда они принад-
лежат к разным сетям.
Сетевой подход к исследованию государственного управления
включает в качестве базовых некоторые идеи, которые часто не яв-
ляются самоочевидными и не лежат на поверхности Они должны
быть прояснены, чтобы провести четкую линию между концепцией
политических сетей и иными политическими и управленческими
аналитическими подходами Некоторые из этих идей являются ста-
рыми, и в этом отношении концепция политических сетей действи-
тельно возникла не на пустом месте. Так, например, уже в 1950—
1960-е годы выработка государственной политики в США исследо-
валась в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимодейст-
вуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы Но
именно в Великобритании концепция политических сетей выросла
из теории межорганизационных отношений.
Концепция политических сетей в качестве основания имеет ряд
источников и отправных точек — это организационная социология
и академическая теория бизнес-администрирования; социальный
структурный анализ, институциональный анализ, теория общест-
венного выбора и менеджеризм.
Некоторые исследователи выделяют различные подходы в рам-
ках концепции политических сетей, которые определяются господ-
ствующим основанием, подход с позиций рационального выбора,
подход с точки зрения персонального взаимодействия, формвльный
анализ сетей, структурный подход к сетям Но в современных усло-
виях смысловые значения многих высказанных в предыдущих теори-
ях идей становятся принципиально новыми, так как они включены в
новый «текст» политической и управленческой науки XXI в.
1.4.7. Синергетический подход
Современная социальная реальность носит лабильный (неустойчи-
вый) характер, она перестала быть набором устойчивых тенденций,
на которые можно прямо влиять и получать конкретный результат
Как замечают основатели синергетического направления И. Пригожин
и И. Стенгере,
современная научная кчргина мира претерпевает радикальные изменения
в сторону множественности, темпоральное г и и сложности... По своему
1. Предмет и метод теории государственного управления 35
характеру наша Вселенная плюралистична, комплексна. Структуры могут
исчезать, но могут возникать. Одни процессы при существующем уров-
не знании допускают описание е помощью детерминированных уров-
ней, другие требуют привлечения вероятностных соображении1
Гетерогенность форм существования повседневной реальности
рассматривается ими как важное условие развития современного мира,
а всякое нивелирование этого многообразия ведет к серьезным иска-
жениям в картине научного исследования. На практике подобное уп-
рощение приводит к ошибкам при формулировании целей и задач
государственной политики и выборе средств ее реализации. Последняя
четверть XX в. сформировала принципиально новый тип рациональ-
ности — снифжтпческую рациональность, основанную на вероятност-
ных, а не причинно-следственных зависимостях. В условиях нарас-
тающей неопределенности и вероятностного характера развития про-
изошло изменение природы организационных механизмов управления
делами общества Неопровержимым фактом является вызревание ме-
ханизмов саморегуляции, самоорганизации общества, которые дейст-
вуют наряду с государственными
По этой причине одновременно с ситуационным анализом в госу-
дарственном управлении стал широко применяться синергетический
метод. Отличие и достоинство синергетического подхода в анвлизе
государственного управления состоят в акцентированном внимании
на сложные механизмы самоорганизации. Синергетика (от греч. syner-
getikos — совместный, согласованно действующий) — это наука,
изучающая связи между элементами структуры, которые образуются
в открытых системах благодаря интенсивному обмену веществом и
энергией в неравновесных условиях. При этом саморазвивающиеся
системы характеризуются преобладанием нелинейных обратных свя-
зей. В таких системах наблюдается согласованное поведение под-
систем, в результате чего возрастает ее упорядоченность, следователь-
но, уменьшается энтропия.
В контексте синергетической методологии процесс публичного
управления рассматривается одновременно как действие механизма
власгвов|ния, ето компонентов и как результат опосредованного воз-
действия на общество случайных факторов (экономических, экологи-
ческих, культурных, социальных, геополитических, географических,
демографических), оказывающих влияние на общественное развитие.
Многообразие факторов, противоречивый характер их связи, раз-
нонаправленность их действия формируют кризисный, нестабиль-
ный характер современного общественного развития Тем самым
это позволяет понять и объяснить специфику стабилизирующего
1 Пригожин И, Сненгерс И Порядок из хаоса Новый диалог человека с приро-
дой. М., I486 С. 35—34.
3Q I Введение в теорию государственного управления
воздействия государственного аппарата, меняющуюся природу ме-
ханизма его регуляции
С позиции синергетики государственное управление предстает
как нелинейный процесс, в котором периоды стабильного развития
сменяются зонами кризисов, или бифуркации, после которых возни-
кает набор альтернатив в государственном регулировании общест-
венного развития и выбор моделей «пилотирования» общества ап-
паратом государства к скорректированным целям. Применительно к
государственному управлению процесс бифуркации означает период
катастрофической перестройки всего механизма государственного
регули|х>вания и тем самым высгупает одним из важнейших меха-
низмов самоорганизации Он наиболее вероятен в точках бифурка-
ции, когда происходит качественная перестройка свойств системы
государственного упрааяения Не следует рассматривать точку бифур-
кации как некий пункт или собьгтие, за которыми государственное
управление радикально трансформировалось В действительности
точка бифуркации представляет протяженный во времени процесс,
имеющий известную динамику. Приближаясь к точкам бифуркации,
государственное регулирование теряет устойчивость, а затем пере-
ходит в новое состояние.
Такой переход осу шест аляется за счет влияния случайных фак-
торов, за с'гет флуктуации, случайных отклонений от заданного
«маршрута». В режиме бифуркации роль случайностей имеет решаю-
щее значение, поскольку они формируют набор альтернатив после-
дующего развития. Возрастание влияния случайностей происходит в
результате утраты способности системы государственного упраале-
ния активно противодействовать флуктуациям в состоянии неста-
бильности, неустойчивости. Тем самым учет роли случайных фак-
торов составляет важную отличительную особенность синергетиче-
ской парадигмы государственного управления
Различают структурные бифуркации {ияи кризис роста) и сис-
темные бифуркации (или кризис упадка). Структурный кризис в го-
сударственном управлении означает ситуацию, при которой отдель-
ные компоненты системы после прохождения точки бифуркации не
вполне способны распознавать новые вызовы и реагировать на них.
Однако они в состоянии это сделать после структурной перестрой-
ки государственного управления, повышающей ее функциональньге
возможности. Системный кризис государственного управления оз-
начает, что публичная администрация в целом не воспринимает
новую ревльность и не может ориентировать общество Он пред-
ставляет ситуацию хаоса, когда за порогом бифуркации государство
уже не в состоянии выполнять какие-либо функции, происходит
его распад и на его месте возникает принципивльно новое образо-
вание. Функционально очень важно правильно различать структур-
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
37
ные и системные кризисы, поскольку их распознание позволяет
формировать стратегию поведения управляющей системы Выбор
альтернативных сценариев за порогом бифуркации может происхо-
дить спонтанно, но синергетическая методология предусматривает
возможность прогнозирования будущего развития В этом случае
процесс прохождения зоны бифуркации должен быть взят под кон-
троль, чтобы сознательно подтолкнуть переход к оптимвльному по-
литическому сценарию
Выбор политического сценария зависит от учета регулировочных
параметров развития, особенно в бифуркационные периоды Пра-
ввльная оценка роли и значения социальных, социокультурных, эко-
логических, экономических, природно-географических, технических
факторов, которые прямо и косвенно влияют на государственное
управление, позволяет научно планировать и прогнозировать воз-
можные сценарии и их последствия Например, адекватность целей
управления и ожиданий населения всегда коррелируется социокуль-
турными факторами" набором ценностей, традиций, культурой и
ментальными свойствами этноса, социокультурной идентичностью
Следовательно, синергетический подход позволяет интерпрети-
ровать государственное управление как набор альтернатив, возни-
кающий всякий раз как следствие разнонаправленного действия
различных факторов. Выбор и реализация сценария будущего раз-
вития в значительной мере зависят от элиты, принимающей поли-
тические решения. Это окажется возможным лишь при наличии
высокого уровня управленческой культуры административных слу-
жащих, строгого учета постоянно меняющейся комбинации различ-
ных факторов, разработки альтернативных сценариев и оценки по-
литических рисков по каждому из них
1.5. Основные категории науки
государственного управлении
Содержание полученных знаний о способах и результатах управляю-
щего воздействия государства выражается с помощью категари//, т е.
наиболее общих понятий, отражающих устойчивые внутренние и
внешние взаимосвязи в системе «субъект — объект» упрааяения
Следует заметить, что терминологическая четкость при изложении
проблем государственного управления имеет немаловажное теорети-
ческое и практическое значение С одной стороны, она отражает
уровень научного понимания и определения процессов в данной
области, с другой — при всей неустойчивости самого процесса раз-
вития отношений власти — управления в системе часто некоррект-
ное использование научных терминов превращается в консерватив-
3g I Введение в теорию государственного управления
ный элемент и не позволяет уловить суть изменений Рассмотрение
административно-государстве иного управления в контексте эволю-
ции общества позволяет выстроить категориальный ряд, позволяю-
щий адекватно описать параметры и ресурсы властного воздействия
институтов исполнительной власти с учетом состояния самого об-
щества, которое оказывает целеполагаюшее обратное алияние на
эти институты и механизмы их реализации. Категориальный ряд
формируется на основе синтеза политической науки и менеджмен-
та, предполагающего понимание специфики управленческой дея-
тельности в контексте организационного решения ею общезначи-
мых потребностей и целей
1.5.1. Категории «управление» и «государство»
Наиболее универсальная категория — управление
Управление — это процесс организационного воздействия на состояние
социальных, экономических, культурных и иных отношений в сбшестве
со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного
функционирования всех подсистем общества и упорядочения социаль-
ных процессов через постановку целей и рсализацио механизмов их
организационного достижения
Однако специфика упорядочивающего воздействия связана с
особым субъектом управления, в качестве которого выступает
государство
Государство — есть особая форма организации политической аласти в
обществе, обладающей суверенитетом, осуществляющей управление
обществом на основе права с помощью специального механизма (аппа-
рата) и монополии на легитимное насилие.
Назначение государства как особой организации публичной
власти выражается в его способности осущесталятъ общесоцивль-
ные функции сохранения и жизнедеятельности общества, достиже-
ния «общего блага», единства, установления общественного и пра-
вового порядка, регулирования взаимоотношений государства и
общества. Первичной «клеточкой» государственного механизма яв-
ляется государственный орган (например, парламент, правительство,
суд). Орган государства — это самостоятельная структурная единица
в системе государственной аласти, наделенная государственно-власт-
ными полномочиями, необходимыми для реализации функций оп-
ределенной ветви государственной власти
Государственное управление и испогмпщвная власть Центральное место
в системе государственной власти и государственного управления
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
39
занимает исполнительная вгасть, которая ссущесталяет реальное
управляющее воздействие благодаря системе соответствующих ор-
ганов, людей и ресурсов. Следовательно, важной категорией теории
управления является понятие «исполнительная власть*
аспо1кш№1ьнвя вюапь — самостоятельная ветвь государственной аяа-
сти. осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в
целях управления в определенных сферах (предметах) путем реализации
государственно-властных полномочий методами и средствами публич-
ного и преимущественно административного права
Государственное управление ревлизуется через систечу испол-
нительной власти — совокупность органов государственной власти,
наделенных компетенцией в области государственного управления,
кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и
иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности
методами и формами, определенными для данной ветви власти в
конституции страны.
Самостоятельность и целостность этой системы определяются
конституционным порядком ее организации и целями деятельности
этих органов на основе государственной политики Разнообразие
организационных форм органов в системе исполнительной власти
определяет ее внутреннюю структуру.
Орган испо щителыюк власти — самостоятельная структурная
единица в системе исполнительной власти, реализующая функции
государственного управления в пределах предоставленных ему пол-
номочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного
ведения Наиболее общие признаки органа исполнительной власти"
(I) выполнение публичных, государственных функций на основе
государственно-властных полномочий, включающих регулятив-
ные, координационные, исполнительные и иные формы управ-
ленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;
(2) оформление правого статуса этого органа положением, которое
утверждается вышестоящим органом государственной власти или
законом;
(3) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной
деятельности управленческие решения в форме правовых актов,
виды и порядок принятия которых установлены законами, ко-
торые соответствуют действующему законодательству и обяза-
тельны для исполнения в сфере ведения данного органа;
(4) сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из струк-
турных подразделений {иногда включает и другие органы) и слу-
жащих государственной службы в соответствии со штатным рас-
писанием данного органа;
дд I Введение в теорию государственного управления
(5) финансирование из государственного бюджета — федерального
и субъекта федерации. Орган и его служащие не могут зани-
маться какой-либо хозяйственной или коммерческой деятель-
ностью;
(6) включение органа в систему соподчинения в системе исполни-
тельной власти и отчетность перед органом государственной
власти, учреждающим его.
Государственное управление можно характеризовать как целена-
правленное организующее воздействие органов государственной
власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом
экономических, политических и социальных характеристик государ-
ства на определенных этапах его исторического развития. В отли-
чие от юридической в политической науке государственное управ-
ление следует понимать как систему принятия политических и
административных решений, которые реализуются на практике с
помощью административно-государственного аппарата (публичной
администрации).
Государственное управление включает два уровня организацион-
ного воздействия на общество:
(I) политическое управление — формулирование стратегии развития
в политическом курсе и механизм принатия политических ре-
шений, а также разработка государственной политики и госу-
дарственных программ по всем приоритетным направлениям
государственного развития;
(2) административно-государственное управление — ревлизация госу-
дарственной политики и решение текущих, повседневных задач,
которое осуществляется государственными служащими (адми-
нистрацией или бюрократией).
Б социальных науках понятие ^бюрократия* обозначает крупномас-
штабную организацию профессиональных служащих, чья основная обя-
занность состоит в гом, чтобы осуществлять политику тех, кто прнни-
млет решения Гт с. политической элиты).
Публичное управление Одной из наиболее общих категорией является
понятие «публичное управление», которое по объему шире, чем тер-
мин «государственное управление».
Публичное управсение — это процессы и результат интеграции всех акто-
ров управленческой деятельности, субъектов государственного, общест-
венного характера во всех сферах гражданского общества, осуществляе-
мой на основе законодательства н соблюдения обычаев, традиций
нравственных основ, признаваемых национальным и международным
нравом
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
41
1.6. Муниципальное управление:
отличительные черты и признаки
Эффективность государственного управления во многом зависит от
распределения властных полномочий между центром и периферией,
способных обеспечить баланс интересов государства как целого и ето
частей (ге. адмнннстративно-герригоривльных единиц). Важным
субъектом публичного управления является территориальная общность
(городское или сельское поселение), осуществляющая чес иное само-
управление, т.е деятельность населения по решению вопросов мест-
ного значения прямо или через органы местного самоуправления
Термин «муниципальный» (от лат. municipium —самоуправляющаяся
община) обычно применяется в отношении органов местного само-
управления В современном законодательстве понятия «местный» и
«муниципальный» используются как тождественные
Хотя традиции независимого общинного и городского управ-
ления восходят к древности, понятие «местное самоуправление» в
его соаременном понимании стало складываться в Европе со вре-
мен средневекового сословного государства Так, в Англии мест-
ное управление изначально рассматривалось как самостоятельное
функционирование органов управления на местах, осуществляе-
мое на основании дарованных Короной хартий вольности После
буржуазных революций конца XVIII в понятие местного само-
управления стало широко использоваться во многих западных го-
сударствах Оно охватывало организацию и деятельность таких
должностных лиц, органов и учреждений, которые функциониро-
вали относительно самостоятельно, формировались населением
административно-территориальных единиц и не находились в пря-
мой зависимости от центра. Существенно расширилась сфера дей-
ствия местного самоуправления в конце XIX — начвле XX в. в связи
с обострением социальных и жономических проблем, затраги-
вающих все слои населения Тогда местное самоуправление полу-
чило всестороннее закрепление в законодательстве и начвло скла-
дываться как самостоятельный юридический феномен
Во второй половине XX в стремительный рост городов, необхо-
димость социвльно ориентированной политики государства, демо-
графические и экологические проблемы привели к новому периоду
развития управления на местах. Понятие местного самоуправления
стало общепризнанным, и его характерные черты были определены
как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (например,
в ст. 28.2 Основного закона ФРГ), так и в международно-правовых
документах.
42
I Введение в теорию государственного управления
В 1985 г Комитетом министров Совета Европы была принята
Европейская хартия местного самоуправления, определившая обще-
европейские стандарты местного самоуправления, ценность кото-
рых признается во всем мире. В соответствии со ст. 3 Хартии
честное салкцправгенче характеризуется как «право и способность ме-
стных властей в рамках закона ретушировать и управлять значительной
частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность
и в интересах местного населения»1
Местное самоуправление можно определить как самостоятель-
ную деятельность населения по решению вопросов местного значения
От иных видов публичного администрирования, в том числе и от го-
сударственного, местное управление отличает ряд признаков и черт
I. Создание и действие от имени честного насекния С одной
стороны, органы местного самоуправления в отличие от министерств
и ведомств не выступают от имени государства и не включаются ни
в государственную, ни в централизованную публичную админист-
рацию С другой стороны, в отличие от публичных корпораций и
других децентрализованных учреждений они действуют не от своего
имени, а от имени и в интересах определенной социальном общно-
сти В связи с этим местное самоуправление является институтом
публичного права, имеющим особый правовой статус Наиболее
четко указанная черта местного самоуправления выражена в праве
Франции и США. Во Франции, как и в некоторых других странах
континентальной правовой семьи, субъектом самоуправен ия при-
знается территориальный коллектив, имеющий статус юридического
лица, территориальную подведомственность и общее целевое назна-
чение. Территориальными коллективами по Закону 1982 г. признаны
коммуны, департаменты и регионы Органы местного самоуправления
должны представлять интересы соответствующего территориального
коллектива. В США субъектами самоуправления являются местные
общины жители любого поселения могут получить право на само-
стоятельное местное управление
Местное самоуправление устанааливаст особые связи с населением
Законодательство предусматривает гарантии прав граждан контроли-
ровать деятельность местных властен. Так, во Франции любой на-
логоплательщик может затребовать полный протокол заседаний му-
ниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к админи-
стративной документации; в некоторых штатах США допускается
отзыв депутатов местных советов
1 Бдопейжля хартия местного самоуправления // Комментарий к Федеральному
закону «Об обшнх принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации* М , 1997. С. 3
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
43
2, Территориальная подведомственность — местное самоуправ-
ление ограничено соответствующей территорией Обычно основой
формирования местного самоуправления является adMUHiicnipatniie-
но-терршпорпамное деление, поскольку местные органы создаются в
законодательно установленных административно-территориальных
единицах Административно-территориальное деление отсутствует
лишь в самых малых по территории и количеству населения странах
(например, в Сингапуре, таких островных государствп, как Науру).
В соответствии с количеством различных видов администра-
тивно-территориальньгх единиц выделяются разные уровни местного
управления. Система административно-территориального деления
может быть двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии,
Венгрии, Польше, Японии, Новой Зеландии), грехзвенной (в Ита-
лии. некоторых штатах Индии. Монголии, Колумбии); четырех-
звенной (в Германии, Ираке, Сирии, Камеруне) и даже пятизвенной
(во Франции, Заире) Наиболее распространена — двух- и трехзвен-
ная система административно-территоривльного деления Ее низо-
вым звеном признаются города, деревни, поселки, в наиболее
крупных городах — городские районы, иногда — группы деревень.
Средним звеном являются более крупные территориальные едини-
цы — провинции, префектуры и т.д. Самым крупным звеном адми-
нистративного деления территории обычно становятся регионы или
области. В некоторых странах (США, Великобритания, Венгрия,
Чехия, Бразилия, Колумбия) органы местного самоуправления об-
разуются во всех административно-территориальных единицах. В
других право самоуправления предоставлено населению лишь неко-
торых определенных законом территорий Например, в Турции ор-
ганы местного самоуправления создаются только в самых крупных
административно-территориальных едини па х-провинциях (илах) и
в городах В Китае органами самоуправления называются народные
правительства в районах национальной автономии Органы само-
управления не образуются в округах земель Германии (за исключе-
нием земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц),
во французских кантонах и округах, в польских воеводствах Муни-
ципвльные органы обычно всегда создаются в городах, поскольку
местное самоуправление основывается на традициях управления есте-
ственно сложившимися территориальными общностями, прежде
всего городскими поселениями
Административно-территориальное деление является наиболее
стабильным элементом государственной организации и модифици-
руется крайне редко. Однако потребности социально-экономичес-
кого развития второй половины XX в. вынудили многие государства
44
I Введение в теорию государственного управления
провести административные реформы, изменившие соотношение
между различными уровнями управления на местах Во многих
странах, в том числе в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Германии,
Скандинавских государствах, было сокращено количество наиболее
мелких административно-террнторивльных единиц, проведено ук-
рупнение первичных местных сообществ. Так, в Швеции количест-
во коммун было уменьшено почти в четыре раза, в Дании Закон
1970 г. сократил количество общин в пять раз. Были образованы
новые админисгртгивно-герригоривльньге единицы — регионы Это
наиболее крупные территориальные образования, призванные учесть
и отразить современные потребности экономического и социально-
го развития страны, например, во Франции, Бельгии, Греции, Перу
и др Населению регионов были предоставлены права самоуправле-
ния В последние десятилетия создание регионального уровня
управления в европейских государствах стимулировали органы Ев-
ропейского Союза — ведь многие европейские программы предпо-
лагают нвличие третьего уровня управления на местах
Возможен иной вариант построения органов местного самоуправ-
ления, не связанный непосредственно с общим административно-
территориальным делением страны Так, в США право образовывлть
органы местного самоуправления имеют не только административно-
территориальные единицы, но и честные (муниципальные) корпорации,
которыми признается определенным образом организоланное насе-
ление. Получение статуса местной корпорации предполагает прохо-
ждение в большинстве штатов довольно длительной и сложной про-
цедуры. Прежде всего, 20—25% избирателей, которые проживают в
поселении, добивающемся статуса муниципвльной корпорации, долж-
ны подписать петицию, которая затем подастся в надлежащей форме
органам штата Кроме того, в поселении проводится всеобщее го-
лосование — местный референдум, решение которого считается
положительным, если за самоуправление проголосовали не менее
половины участвующих в голосовании Наконец, секретарь штата
должен официально удостоверить итоги референдума
3. Организационная и функциональная самостоятельность. Орга-
ны местного самоуправления, с одной стороны, действуют под соб-
ственную ответственность и вправе самостоятельно решать дела
местного значения, а с другой — они обладают определенной неза-
висимостью во взаимоотношениях друг с другом и с центральными
властями Компетенция местного самоуправления должна опреде-
ляться законом, а не актом управления, что является важнейшей
гарантией независимости самоуправления. Причем из всей массы
публичных дел закон должен выделить вопросы местного значения,
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
45
которые муниципальные органы вправе решать сачостоятемно.
Определение вопросов местного значения — необходимое условие
самого существования местного самоуправления как юридического
феномена
Каждая страна решает этот вопрос по-своему, но обычно мест-
ными вопросами считаются обустройство территории, поддержание
чистоты, организация социвльно-культурных мероприятий и охрана
общественного порядка. Решая эти вопросы, органы местного са-
моуправления отвечают только перед населением
Юридически муниципальные органы не подчинены центральной
администрации Они имеют финансовую самостоятельность и соб-
ственные службы Центральные власти не вправе ни давать им обя-
зательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни ан-
нулировать или изменять их решения в административном порядке
Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реали-
зацию принципа территориальной децентрализации. Степень само-
стоятельности органов местного самоуправления может быть раз-
личной. В странах, провозглашающих автономию местного само-
управления, местные власти, как правило, наиболее независимы от
центра В государствах англосаксонской системы самостоятельность
местного управления традиционно была выше, чем в странал кон-
тинентальной правовой семьи Но в настоящее время эти различия
сглаживаются В развитых странах фактическая самостоятельность
местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах,
в которых становление гражданского общества зависит от полити-
ческой позиции центра
Итак, местное самоуправление характеризуется тем, что это
(I) управление в интересах местного населения, (2) управление ме-
стными делами и (3) управление самостоятельное, под свою ответ-
ственность.
1.7. Теория государственного управления
как самостоятельный комплекс знаний
Теория государственного управления представляет собой самостоя-
тельный комплекс знаний, включающий различные уровни анализа
государственного и публичного управления: национальный, регио-
нальный и местный. Это не единственная наука, изучающая адми-
нистративную деятельность как вид публичного управления, — су-
ществуют и иные науки об управлении Значение теории государст-
венного управления в современных условиях обусловлено рядом
факторов.
4g I Введение в теорию государственного управления
1.7.1. Объект анализа — управляющее воздействие
Особый статус теории государственного управления как самостоя-
тельного комплекса знаний обуслоален ее способностью понимать
тенденции современного развития, объяснять их возможное течение
и управлять ими. Объектом анализа теории государственного управ-
ления является воздействие органов государственного администри-
рования и должностных лиц нв сознание, поведение и деятельность
людей с целью приведения их в соответствие с общезначимыми
интересам и потребностями Государственное администрирование
как управмиощее воздействие объективно присуще обществу в силу
неоднородности интересов и асимметрии возможностей людей,
взаимодействующих друг с другом для реализации повседневных и
общезначимых целей Они нуждаются в иерархической организации
своей совместной жизнедеятельности для того, чтобы более рацио-
нально и эффективно использовать ресурсы, воспроизводить обще-
ственные процессы и собственную жизнь. В современных условиях
потребность в управлении как упорядочивающей деятельности го-
сударства многократно возрастает в силу нарастающего многообра-
зия интересов, их изменчивости и конфликтогентности В этой си-
туации прогресс общества не может осуществляться без четких со-
циально осознанных целей и предпосылок Управлять возможно
процессом, который имеет определенный ресурс, параметры и тен-
денции В условиях неопределенности и растущей динамики угроз
и вызовов формируется новое понимание феномена управления.
Как отмечают А Кинг, Б Шнайдер, управление — это
командный механизм общественной системы и ее функционирование,
целью которой является обеспечение ее безопасности, процветания, це-
лостности. упорядоченности и устойчивого существования При этом
обязательно подразумевается господствующая идеология, в зависимости
от которой может формироваться (в условиях йсмократии) иди нс фор-
мироваться (в условиях авторитаризма) механизм учета воли народа к
степени ответственности властей1.
Анвлиз политической практики позволяет утверждать, что про-
блема адаптации системы современной исполнительной власти к
состоянию общества в начвле XXI в. стала первостепенной задачей,
требующей глубокого осмысления и опреативиого решения Госу-
дарство и его институты остаются пока единственным всеобъем-
лющим арсеналом средств организационного воздействия на упоря-
дочение социальных процессов, на постановку целей и реализацию
механизмов их достижения Однако неопровержимым фактом ста-
Кинг А, Шнайдер Б. Указ. соч. С. 232—233.
1. Предмет и метод теории государственного у прав пения
47
новится вызревание ннряду с государственными механизмов саморе-
гуляции (инициатив, ассоциаций, движений) гражданского общества.
Мир стоит на пороге изменения природы организационных меха-
низмов управления делами общества Выживание государственных
методов и механизмов регулирования в соревновании с этим новым
инструментарием гависит от степени адаптации государственных
структур к потребностям общества Соединение этих механизмов
влечет формирования новых, не чисто государственных, но право-
вых средств администрирования процессами общественного разви-
тия на международном и национальном уровнях Новые процессы не
означают сокращения потребности в механизме государственного
властвования. Устойчивость и необходимость эффективной государ-
ственной власти все больше определяются ее способностью не ус-
ложнять их, а формулировать и решать проблемы Причем решать
их в союзе с другими социальными механизмами, а не путем про-
тивостояния последним Поэтому государственное управление сле-
дует рассматривать как механизм властвования, ориентированный
на консенсус общественных сил, основанный на балансе интересов,
который поддерживается благодаря разнообразию механизмов и
форм организации государственной власти, помноженный на про-
фессионализм ее служащих Напротив, ориентация на стабилиза-
цию государственного механизма управления и структур государст-
венной власти как способ ее самосохранения чревата негативными
последствиями для общества в целом и влечет не только стагнацию.
Государственная власть перестает реагировать на требования обще-
ства, что порождает конфликты, социальную напряженность и со-
стояние хаоса. Следовательно, механизму властвования, и в первую
очередь системе исполнительной власти, необходима должная мера
динамики и движения, адекватная изменениям интересов и потреб-
ностей различных групп общества
1.7.2. Предмет теории
государственного управления
Механизм государственного властвования и управления обществен-
ной системы нуждается в постоянном изучении с целью понимания
процессов, происходящих в нем, и определения тенденций его раз-
вития Иначе говоря, существует потребность в самостоятельном
комплексе знаний о нем Таким комплексом является теория госу-
дарственного управления.
|Под гморией госу&фственного уцроетелия поничзстся комплекс взлкаов.
идей, концепций, направленных на толкование и объяснение структур-
ных. функциональных и когнитивных компонентов системы админ истра-
48
I Введение в теорию государственного управления
тнвно-государственного управления, дающих целостное представление
об организационных механизмах согласования разнородных интересов
общества и формулирования их в политическом курсе и государственно-
политической моле ли развития
Предметом теории государственного управления являются кон-
цептуальные интерпретации систем Организации и функционирова-
ния государственной власти, ее стратегических, политических и
оперативных, административных функций, направленных на стаби-
лизацию общественного развития Круг проблем, составляющих
содержание предмета теории государственного управления, как уже
отмечалось, включает две основные сферы — политическое госу-
дарственное управление и административно-государственное управ-
ление. Политическое управление состоит в формулировании государ-
ственной политики и реализации ее через систему административных
учреждений. Стратегические функции политической государствен-
ной власти осуществляют депутаты парламента, руководители ис-
полнительных органов государственной власти (президент, премьер-
министр, министры), судьи на всех уровнях (федеральном, регио-
нальном и местном).
В основном функция разработки государственных программ
возложена на кабинет министров (правительство) и министерства.
Административно-государственное управление включает деятельность
профессиональных государственных служащих по осуществлению
государственной политики и оказанию услуг населению Функции
государственного администрирования — преимущественно опера-
тивные и состоят в осущесталении текущих управленческих задач,
исполнении решений правительства. Их выполнение возложено на
государственные учреждения и государственных служащих всех вет-
вей и уровней государственного управления
1.7.3. Теория государственного управления
и административное право
Наиболее близка к теории государственного управления наука ад-
министративного права. Обе дисциплины имеют один объект —
административную деятельность государства, однако исследуют ее
различные стороны. Теория государственного управления стремится
раскрыть содержание управленческой деятельности, те выявить
объективно существующие причинно-следственные связи в облас-
ти государственного администрирования между целями, идеологией
и организационными механизмами, определяющими его эффектив-
ность, и на этой основе сформулировать свои рекомендации
1. Предмет и метод теории государственного управления 4g
Наука административного права в качестве предмета рассматри-
вает совокупность административно-правовых норм, принципов и
институтов, которые регламентируют управленческую деятельность,
те. регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной
администрации в отдельных сферах управления — административ-
но-политической. хозяйственно-экономической или социвльно-
культурной. Тем самым административное право выполняет по отно-
шению к нвуке государственного управления служебную функцию,
упорядочивающую управленческую деятельность Причем опреде-
ление предмета административного права зависит, с одной сторо-
ны, от понимания места данной правовой отрасли в системе права
конкретной страны и уровня развития административного права, а
с другой — от постоянно изменвюшегося содержания администра-
тивной деятельности государства Так, в странах континентальной
правовой семьи предмет административного права определен четко —
он включает все вопросы публичного управления" создание, струк-
туру, функции, организацию деятельности административных орга-
нов и учреждений, административные акты, административные
процедуры; публичную службу, контроль за административной дея-
тельностью, в том числе организацию административных судов и
административного судопроизводства Напротив, весьма своеоб-
разное представление об основных институтах административного
права и их упорядоченности сложилось в странах англосаксонской
системы. Например, в Великобритании в административном праве
изучаются деятельность исполнительной власти и контроль за ней,
при этом главное внимание уделяется формам, методам и средст-
вам судебного контроля за администрацией В США в круг про-
блем, составляющих предмет административного права, включают
лишь административное нормотворчество, административную ква-
зисудебную деятельность и контроль судов за административными
учреждениями При этом все явления, структуры и процессы в об-
ласти государственной деятельности, которые можно объяснить с
помощью теории разделения властей, относят к предмету конститу-
ционного права.
По своему содержанию современная теория государственного
управления является междисциплинарной нвукой По мнению аме-
риканского политолога М Даймока, современная теория админист-
ративно-государственного управления — эго «новый научный син-
тез, имеюший необходимое отношение ко всем областям знания, ко
всем вопросам, которые входят в осуществление официальной по-
литики и программ»1. Подобный синтез был вызван растущей взаи-
1 Dimock М. Philosophy of Admmistralion N.Y , 1978 P. 21
gQ I Введение в теорию государственного управления
мос вязью >1 взаимозавимостью разнонвправленных факторов повсе-
дневной жизни, нуждающихся в упорядочивании и согласовании.
Как самостоятельное научное направление теория государственного
управления в известной степени действительно представляет собой
синтез политической науки и менеджмента, обогащенный достиже-
ниями других социальных наук — психологии, философии, социо-
логии. Заимствования познавательных принципов и концептов по-
литической теории, конституционного и административного права,
социологии, конфликтологии, психологии, экономики существенно
обогатили исследовательский инструментарий теории государствен-
ного управления, однако не изменили границ ее предметного поля
Дальнейшее развитие теории государственного управления свя-
зано с осмыслением набора проблемных комплексов, решение ко-
торых существенно позволит оптимизировать способность общества
реагировать на новые угрозы и вызовы. Перечислим эти проблем-
ные комплексы
(1) Формулирование идеологии властвования, ориентированной на
демократию, которая закрепляла бы набор служебных функций
государства, достаточный, чтобы быть восприимчивым к чаяни-
ям и нуждам общества, степень учета воли народа и определяла
меру ответегвенносги управляющих структур. В гранипах этой
идеолог ни должно происходить формирование политической
стратегии государства, принятие политических решений, разра-
ботка государственных программ, стратегического государствен
ного менеджмента.
(2) Оптимизация организации государственного управления на раз-
ных уровнях — национальном, региональном и местном — и соз-
дание эффективного механизма принятия государственных ре-
шений, методов административно-государственного управления
в кризисных и конфликтньгх ситуациях, выработка технологии
политического прогнозирования
(3) Выработка управленческого стиля, ориентированного на дости-
жение максимальных задач при минимальных затратах, опти-
мальной структуры штатного состава чиновников государствен-
ного аппарата, внедрение современных методов управления
персоналом государственных организаций, создание эффектив-
ной системы контроля за бюрократией
Нельзя сказать, что данные проблемы являются новыми" на раз-
ных этапах человечество решвло их с переменным успехом Однако
они имеют свойство возвращаться, только уже в новых формах и
масштабах. Как они осмысливались и решались в разных странах —
предмет последующего повествования.
Тема 2
Предыстория теории
государственного управления
Становление теории государственного управления в качестве самостоя-
тельной науки 3iu длишльный процесс. раС|Янутыи ни времени Он
происходит по мере обособления и монополизации функции публично-
го управлении и административной деятельности в руках относительно
огрантенного круга лиц. приобретших позднее монопольное право на
принятие решения Можно предположить, что упрааление возникло
вместе с появлением первобытных обществ, которые объективно нуж-
дались в управленческих воздействиях, направленных на выживание и
удовлетворение шсмснтарных потребностей человека Их реализация
требовала распределения хозяйственных функций, организации коллек-
тивного труда общинников, распределения результатов производства,
создание системы стимулов и наказаний. Следовательно, классические
управленческие функции планирования, организации, координации,
учета н контроля возникли в глубокой древности Представления о
наиболее рациональных фермах хозяйственной организации с целью
выживания, воспроизводства человека постепенно фиксировались в че-
ловеческой памяти, а позже в письменных источниках, передавались из
поколения в поколение и тем самым способствовали формированию
самостоятельной области знания — науки об управлении. Правда, пре-
жде чем она станет самостоятельной. Пройдет немало времени
2.1. Древний Восток:
истоки управленческой мысли
Представления о модели эффективного управления государствен-
ными делами и хозяйством первоначально зародились на Востоке,
где впервые появляется государство Они развивались в рамках ми-
фологического мировоззрения, которое трактовало государство как
абсолютное благо, без которого человек не в состоянии выжить.
Представления об управлении носили по большей части фрагмен-
тарный характер и акцентировали свое внимание на добродетелях
правителей, от которых зависит процветание государства. По спо-
собу правления это были деспотические государства
Первые источники, содержащие простые правила управления,
носяшие форму советов относительно целей и методов управления,
дошедшие до наших дней, были найдены в Египте Так, в «Поучениях
52
I Введение e теорию государственного управления
Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара» (XXII в. до н.э.)
акцент сделан на взаимоотношениях верховного правителя, которо-
го обожествляли, и высших сановников Автор поучения Ахтой III
наставлял своего сына: «Велик царь своими вельможами.. Уважай
твоих вельмож Возвышай твоих вельмож, чтобы они поступали
по твоим законам». Главным фактором эффективного управления
Ахтой 111 считал мудрость и знания. Так, он полагал, что «мудрость —
это прибежите вельмож Не нападают на мудреца, зная его муд-
рость». Условием привлечения люден к управлению царь считал зна-
ния: «Создается мудрость знанием . Разворачивай свитки свои, сле-
дуй премудрости, тот, кто обучается, станет искуссным» Не менее
важным компонентом гармонии и порядка в государстве Ахтой [[1
считал цет управления' «Не будь злым, будь доброжелательным.
Умножай богатство горожан своих.. Твори истину.. Сделай, чтоб
умолк плачущий, не притесняй вцову... Не делай различия между
сыном человека (знатного) и простолюдина. Заботься о людях..
Не причиняй страданий».
Конечно, все эти представления носят фрагментарный характер,
уповают на добродетель фараона и его сановников, управлявших
провинциями.
Прагматическая, рационалистическая традиция в понимании
управления была заложена в Древнем Китае Важную роль в ее раз-
витии сыграло конфуцианство. Конфуций (551—479) исходил из по-
стулата, что управление государством есть управление людьми
Управление людьми должно осуществляться с помощью ритуалов и
морали, а не посредством законов и наказания Идея естественного
неравенства была перенесена Конфуцием из природы на общество
и приобрела форму возрастной градации, которая переходит в со-
циальную: иначе говоря, деление между пожилыми и молодыми
приобретает форму отношений между высшими и низшими — бла-
городными и простолюдинами. Представления о почитании стар-
шего поколения, бытовавшие в общинах, Конфуций преобразовал в
патриархальную модель государства Государство он понимал как
огромную семью, в которой правитель как глава семьи заботится о
своих детях, а те отвечают ему покорностью Авторитет руководителя
обусловливается обладанием им высокими добродетелями, и под-
тверждать это он должен как каждодневным трудом на благо дру-
гих, так и соблюдением ритуала, соответствующего его должности
Для конфуцианства характерна меритократическая модель го-
сударственного управления, которая предполагает назначение на
должность не по родству, а на основании заслуг и способностей
Критерием при этом служили успешная сдача государственных эк-
заменов на должность. Подобная модель страдает утопичностью
2. Предыстории теории государственного управление 53
Иную версию эффективного управления предложил государст-
венный деятель эпохи Кинь Шан Ян (390—338 до н.э ) Она реали-
стична, поскольку опирается на систему законов и суровых наказа-
ний, которые осуществляет аппарат полицейского государства. Он
осуществил реформу государственного управления в соответствии
со своими взглядами.
Главное, что может объединить всех в государстве, — это еди-
ная цель. Если государь смог ее предложить, значит, подобное го-
сударство может долго просуществовать. Управлять эффективно
можно только с помощью наказаний Адресность наказаний может
быть основана на оперативной информации, которую получает пра-
витель о том, что происходит у него в государстве. С згой целью
была создана система тотального доносительства, при которой каж-
дый сообщал о том, что делал его сосед. Система доносительства и
контроля распространялась и на чиновничество.
Первый специализированный трактат по управлению — Арт-
хашастра («Наука о политике», или «Наука о пользе»} встречается в
Древней Индии. Его автором считается Каутнлья, советник царя
Чандрагупты I (317—293 до нэ.) Государственное управление пони-
мается инструментально как средство, с помощью которого можно
«обладать тем, чем не обладаем, дяя сохранения приобретенного, для
увеличение сохраненного, и она распределяет среди достойных при-
ращенное добро» По его мнению, управление государством должно
соответствовать достижению трех целей: (в) законности (религии},
(б) пользе (или богатству) и (в) любви (или наслаждениям} Отстаивая
тезис о том, что только гармония трех целей обеспечивает процветание
государства, Каутнлья отдает предпочтение пользе, полагая, что она
лежит в основе всего. В трактате существуют указания относительно
того, если использовать современную терминологию, как управлять
персоналом Прежде всего, министров и советников необходимо под-
бирать на основе личных и деловых качеств (ум, честность, мужество,
преданность), на основе сведений осведомителей, продемонстриро-
ванных правителю в трудную минуту Назначению на должность
предшествует испытательный срок, когда кандидата испытывают хит-
ростью. Государственный аппарат должен эффективно контролиро-
ваться с помощью всех надзирателей на предмет результативности их
работы. За свою работу чиновники получали жалованье согласно Та-
бели о рангах, где указаны 17 разрядов государственных служащих.
2.2. Античная мысль об управлении
Античная управленческая мысль была сконнетрирована на поиске
идеального государства и совершенной модели управления, с помощью
которых можно обеспечить согласие и порядок в полисе, преодо-
дд I Введение e теорию тосударственного управления
деть постоянные столкновения интересов, конфликты, смягчить при-
родное и социальное неравенство людей. Государство-полис понима-
лось античными мыслителями как самая совершенная форма челове-
ческого общежития, а государственное управление — единственным
средством достижения гармонии и порядка. Различия между мыслите-
лями касались ответа на вопрос, как обеспечить общее благо и совер-
шенную жизнь не отдельным группам, а обществу в целом, учитывая
неравенство людей Единственное, в чем они были солидарны, так это
в том, что это можно сделать с помощью государства. Поэтому основ-
ная тема, которую развивали античные мыслители, — роль государ-
ственного управления в достижении общего блага
Признавая неравенство людей по природе, Платон (427—347 до
н э) обращает внимание на нормативную (ценностную) интерпре-
тацию государственного управления. Его высшую цель он видит в
достижении целостности общества через обеспечение согласия асех
общественных сословий на основе принципа справедливости, когда
каждый занимается своим делом Поскольку человек от природы
предрасположен к выполнению лишь одного дела, то каждый дол-
жен получать свою долю пропорционально природным способно-
стям Справедливость — это принцип, когда каждый занимается
своим делом (концепция разделения общественного труда). На этом
принципе Платон строит государство. В соответствии с разделением
труда он выделяет три сословия — философов, стражей и земле-
дельцев-ремесленников. Модель идеального государства — это по-
лицейское государство, в котором существует равенство, препятст-
вующее возникновению конфликтов и войн Гармоничное целое из
разнородных частей достигается благодаря управлению государст-
вом разумным сословием — философами. Самой опасной тенден-
цией, разрушающей государственное управление, Платон считал
стремление некоторых общественных групп отходить от служения
общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения
личной выгоды В идеальном государстве Платона стражи, ведающие
безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром,
не могли даже прикасаться к ним, украшаться ими или пить из зо-
лотых и серебряных сосудов. Платон предупреждал:
...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же
из стражи станут они хозяевами и землевладельцами, из союзников ос-
тальных граждан сделаются враждебными или владыками, ненавидя са-
ми и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, бу-
дут они все время жить в большем страхе перед внутренними врагами,
чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство
устремятся к своей скорейшей гибели1
1 См Платан Сон в 4 т. 1994. Т. 3 С 339
2. Предыстории теории государственного управление 55
Наибольшим злом для государственного управления Платон
считал олигархию, где на трон возведены алчность и корыстолюбие
и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почи-
тания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все,
что к этому ведет1 Олигархический порядок основан на имущест-
венном цензе, власть сосредоточена у богатых, а бедняки не участ-
вуют в управлении общественными делами. Олигархическое госу-
дарство опирается на вооруженную силу
Аристотель (384—322 до н.э) продолжает тему государственно-
го управления, пытаясь определить его место и роль в механизме
обеспечения общего блага. По его мнению, это возможно только
при одном условии, когда вся общественная жизнь ставилась на
службу государству:
Поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как
средствами и, кроме тога, законодательно определяет, какие поступки
спедует совершать и от каких воздерживаться, то се цель включает, ви-
димо. цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим Бла-
гом для людей1 2
Аристотель полагал, что люди объединяются в государство для
того, чтобы преодолеть страсти и пороки, которым подвержен че-
ловек, и достичь общего блага. Развивая патриархальную теорию, в
которой государство рассматривается как большая семья, Аристо-
тель отождествлял отношения правителя и его подданных с отно-
шениями патриарха — главы рода и членов его семьи. Первона-
чально люди объединились в семьи, затем несколько семей образо-
вали селение, а на завершающей сталии этого процесса возникло
государство как форма общежития граждан, использующих полити-
ческое устройство (оно включает три ветви власти — законодатель-
ную, административную, судебную) и подчиняющихся власти зако-
на {«беспристрастному разуму»). Государственное управление вы-
ступает единственным средством достижения стабильности и
надлежащего равенства. Мыслитель предложил классификацию
форм правления на основе двух критериев* количество правящих и
цели правления Лучшим способом государственного правления он
назвал политик — умеренную форму правления, исключающую
крайности и недостатки олигархии и демократии, осуществляющую
управление в интересах среднего класса. Государственное управле-
ние впервые интерпретируется аналитически, опираясь на обобще-
ния и сравнения достоинств и недостатков практики управления в
158 городах-полисах.
1 См* Пюпюн Соч в 4т 1994 Т 3 С С 335-339
2 Аристотель. Политика // Соч В 4 т М., 1975—1981. Т. 4. С 321
56
I Введение e теорию тосударс i uci и юге управления
2.3. Управленческая мысль
Средневековья и Возрождения
Средневековье характеризуется противоречивыми тенденциями,
оказавшими влияние на развитие управленческой мысли Не ран-
них этапах политической раздробленности феодального государства
произошло возвышение католической церкви, ее притязаний на
политическое господство Однако в XIV в победили светские мо-
нархи. Установившиеся абсолютные монархии представляли собой
модель полицейского государства. Складывание централизованных
национальных государств обусловило потребность в квалифициро-
ванном аппарате управления и формировании принципов его орга-
низации и деятельности.
Поскольку в период феодальной раздробленности доминирую-
щую роль играла католическая церковь, претендовавшая на поли-
тическую гегемонию в мире, вопросы государственного управления
интерпретировались в рамках теологической доктрины государства
Католицизм рассматривал государство и его учреждения как часть
глобального божественного порядка, созданного Богом и не подле-
жащего каким-либо изменениям. Классическое истолкование кано-
нической доктрины о государстве дал Фома Аквинский (1225—1274).
Ответ на вопрос о том, как управлять подданными, для иерарха ка-
толической церкви был очевиден, только на основе божественного
права и под патронажем папской курии В духе христианского уче-
ния и признавая дуализм миров («отдавайте кесарево кесарю, а Бо-
жие Богу»), он развивал концепцию «двух градов* — земного, где пра-
вит порок, и божиего, живущего по христианской морали Конечно,
идеальной формой правления для Фомы Аквинского являлась тео-
кратическая монархия, однако реально возможной была абсолютная
монархия По этой причине он выступал за централизованную
власть государства, связанную божественными законами, и призы-
вал людей к повиновению государственной власти
2.3.1. Лидерская концепция
управления Н. Макиавелли
Новый этап в осмыслении государственного управления характерен
для эпохи Позднего Возрождения и связан с именем итальянского
мыслителя Никколо Макиавегли (1469—1527). К анализу государст-
венного администрирования он впервые подходит прагматично, рас-
сматривая управление как набор технологий по осуществлению го-
сударственной власти. Рекомендации по достижению эффективного
государственного управления в первую очередь адресованы «новому
2. Предыстории теории государственного управление
57
государю», стремящемуся удержать аласть, которую постоянно ос-
паривают новые соискатели Он замечал, что
трудно удержать власть новому государю И даже наследному государю,
присоединившему новое владение — так что государство становится
как бы смешанным, — трудно удержать над ним власть прежде всего
всеелсгвие той же естественной причины, какая вызывает перевороты
во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель
окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте
убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается
хуже старого1
Теория государственного управления дяя Макиавелли была
связана с решением одной практической задачи — как должен вес-
ти себя правитель, чтобы удержать аласть надолго. Государственное
управление он рассматривает сквозь призму технологии властвова-
ния, мотивацию целедостижения, стратегию планирования, технику
управления, которые сох|У1НЯЮТ свою актуальность и сегодня. По-
нимая, что государственная аласть может менять своих алидельцев,
переходить из рук в руки, он предлагает полезные практические
советы соискателям государственной власти, которые вместе со-
ставляют, как мы говорим сейчас, теорию эффективного менедж-
мента. Она основана на ряде принципов: (I) аласть правителя ко-
ренится в поддержке его сторонников, (2) подчиненные должны
знать, что они могут ожидать от своего лидера, и понимать, что он
ожидает от них; {3) правитель должен облипать волей к выживанию;
(4) правитель — всегда образец мудрости и справедливости дяя сво-
их сторонников
Инструментальный (техно магический) подход к управлению
ориентирован на достижение конкретных целей и предполагает со-
отнесение затрат и результатов. Критерий эффективности властво-
вания Макиавелли ставит выше моральных норм и правил. Техно-
логическая интерпретация процесса государственного управления у
Макиавелли приводит его к убеждению, что цель оправдывает сред-
ства Умножая зло, замечает он, не бойтесь упреков совести за со-
деянное. потому что победа не вызывает позора, какой бы ценой
она ни одержана, ведь победителей не судят. В значительной мере
наука управления основана на знании человеческой психологии По
Макиавелли, все люди независимо от того, нравственны они или
нет, стремятся к одной и той же цели — к славе и богатству. Хотя
каждый выбирает свой путь, одни поступают осмотрительно, другие
берут смелостью, одни прибегают к хитрости, другие — к насилию;
одни терпеливы, другие — решительны — но все они способны до-
биться успеха, несмотря на то что образ действий их противополо-
1 Макиавени Н Государь М , 1998. С 52—53
58
I Введение e теорию тосударственного управления
жен. Однако, несмотря на противоположность, и тот и другой образ
действий соответствуют конкретным обстоятельствам, конкретной
ситуации То, чго хорошо в одно время, можегбыгь дурно в другое
Это составляет содержание принципа относительности в управле-
нии. Поэтому правитель не должен следовать заповедям морали,
если нужно — отступать от добра и пользоваться этим умением в
зависимости от обстоятельств. По мнению Макиавелли, для осуще-
ствления своего господства «новый государь» может использовать
любые средства, «по возможности не удаляться ог добра, но при на-
добности не чураться и зла.» Для завоевания и удержания государст-
венной власти он оправдывал широкое использование вероломных
средств (убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления).
Технология принятия решения основана на понимании круго-
ворота событий, создающего единую цепь взаимосвязи явлений в
природе и обществе. Рассматривая деятельность человека, Макиа-
велли приходит к выводу, что никогда нельзя устранить одно не-
удобство, чтобы из этого не возникло другого. Если правитель хочет
сделать народ сильным и великим, то придется воспитывать в нем
такие качества, как свободу и независимость, благодаря которым уже
нельзя будег управлять им по желанию. Поэтому, принимая реше-
ния. следует всякий раз взвешивать выбранную альтернативу с точки
зрения возможных выгод и неудобств. В теории управления Макиа-
велли сам процесс воздействия сводится к управлению людьми их
надо либо ласкать, либо угнетать, поступая очень осмотрительно.
Добрые дела и благодеяния следует расточать по капле, чтобы под-
данные имели достаточно времени дяя благодарной оценки. Напро-
тив, наказание лучше осуществлять сразу и в больших дозах
Правитель не обладает всеми добродетелями одновременно
Поэтому важно не го, какой он есть, а каким он кажется поддан-
ным Мудрый правитель соединяет в себе качества льва и качества
лисицы: «...из всех зверей пусть государь уподобится двум, льву и
лисе. Лев боится капканов, а лиса — волков, следовательно, нвдо
быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы
отпугнуть волков*1 Однако соединение этих достоинств редко, по-
этому Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и
бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности. Поэтому
в государственном управлении больше преуспевают лисы, великие
мистификаторы, изрядные обманщики и лицемеры Они являются
в глазах людей сострадательными, верными слову, милостивыми,
искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность
проявлять прямо противоположные качества, если это необходимо
1 См Мпкиаве ип Н. Указ соч С. 57—58.
2. Предыстория теории государственного управлений
59
В целом теория государственного управления Н. Макиавелли
следует принципу относительности" выбор средств относителен си-
туации, а оценка результата — относительна средств, наконец, асе
вместе — цель, средства, ситуация — должны соотноситься между
собой
2.4. Управленческие идеи
Нового времени
Новое время характеризуется возникновением национальных госу-
дарств и гражданского общества, где нет сословных перегородок и
предрассудков, установлено формальное равенство всех и каждого
Государство понимается уже иначе, оно не рассматривается как аб-
солютное благо, а понимается как неизбежное зло, без которого
нельзя обойтись. В загон ситуации управленческая мысль развивает-
ся в рамках идеологий, стремящихся внятно сформулировать разно-
родные интересы различных групп
2.4.1. Правовые концепции управления
Управленческая мысль раннего Нового времени преимущественно
развивалась на основе теории естественного права, которая породи-
ла различные модели государственного управления Универсальным
инструментом ограничения и упорядочивания деятельности аппара-
та государственного управления рассматривалось право Можно вы-
делить неколько правовых моделей управления
1. Концепция либерального государственного упрек гения была ос-
нована на теории естественного права, в соответствии с которой
каждый индивид от рождения наделен неотчуждаемыми правами, а
само государство представляет общественный договор, гарантирую-
щий соблюдение и защиту неотъемлемых прав и свобод. Автором
концепции ограниченного правления, где государство понималось
как «ночной сторож», был английский философ Джон Локк (1632—
1704) По его мнению, гражданское общество как ассоциация сво-
бодных индивидов учреждает государство с единственной целью —
«для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить,
спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей
безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества»1.
Главный принцип либерального государстве иного управления со-
стоит в определении того, кто кому служит' государство обществу и
1 См " Локк Л'к Два трактата с правлении // Антология мировой политической
мысли В 5т М„ 1997 Т I С. 361
gQ I Введение e теорию тосударстеенного управления
индивиду иди наоборот Государство понимается либералами как
неизбежное зло, необходимое для того, чтобы гарантировать три
неотъемлемых права граждан — право на жизнь, свободу и собст-
венность. Все остальное расставит по своим местам рынок и конку-
ренция Чтобы избежать узурпации аласти со стороны государства,
Дж Локк предложил идею ограниченного правления и выразил ее в
принципе разделения аластей на две ветви — законодательную и
исполнительную Эффективность государственного управления
оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и
эффективно оно выражает интересы личности, признаваемой абсо-
лютной ценностью Как показала практика, реализация либеральной
модели государства привела к росту конфликтов, ставших следствием
имущественного неравенства и социального расслоения.
2. Концепция конституционного государства. Эпоха Просвещения
принесла с собой неистребимую веру в человеческий разум, гума-
низм и демократию, предложила гармонизировать баланс индивияу-
альных и групповых интересов в основном законе — Конституции,
четко прописав в ней то, «что запрещено государству». Так родилась
концепция конституционного государства, основаная на принципах
ограниченного правления (разделения аластей и их взаимного
сдерживании) и судебной защите прав человека Французский фи-
лософ Шарль Монтескьё (1689—1755) полагал, что свободное развитие
может быть гарантировано лишь в том случае, если власть в госу-
дарстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из ко-
торых станет сдерживать и уравновешивать другие. В работе «О духе
законов» Монтескьё сформулировал теорию разделения аластей на
три равные ветви Он обосновывал ее необходимость эгоистической
природой человека:
Политическая свобода может быть обнаружена только там, где кяждый
чс вовек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать
в своих руках власть до последней возможности Для того чтобы пре-
дупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вы-
текает аз самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую.
Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном
и том же органе не может быть свободы С другой стороны, не можег
быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и
исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или
орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осущест-
влять все три вида власти1
3. Теория правового государства. В научный оборот термин «пра-
вовое государство» ввели немецкие юристы Р Моль и К Велькер в
первой трети XIX в Базовый принцип правового государства —
1 Монтескьё U1 О хухе законов // Избр. произв. М , 1455 С. 154—гбО
2. Предыстория теории государственного управлений
61
верховенство закона. XX век обогатил характеристику правового
государства новыми чертами приоритет прав человека; свободный,
независимый суд; принцип верховенства конституции (основного
закона) по отношению ко всем другим законам, взаимная ответст-
венность гражданина и государства: принцип разделения властей,
приоритет норм международного права. Идея правового государства
закреплена в конституциях современных государств. Так, современная
Конституция Российской Федерации (ст. I) свидетельствует: «Россий-
ская Федерация — Россия есть демократическое федеративное пра-
вовое государство с республиканской формой правления».
Основные постулаты теории правового государства были
сформулированы еще в XIX в немецким философом Иммануиюи
Понтом (1724—1804). По Канту, правовое государство само ограни-
чивает себя определенным комплексом постоянных норм и правил,
устанавливает равный масштаб свободы для всех граждан Содер-
жание его раскрывается в ряде определений. (I) Правовое государ-
ство предписывает равную ответственность аласти и граждан перед
законом. Государство, издавшее закон, обязано у в гжать этот закон
до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно
правомерно его пересмотреть и даже отменить. (2) Правовое госу-
дарство устанавливает свободу каждому повиноваться тому закону,
на который он дал свое согласие. Праву отводится основополагаю-
щая роль в определении границ свободы Отстаивая свои права,
человек желает их признания и соблюдения со стороны других лю-
дей Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и
соблюдать права других. (3) В правовом государстве гарантировано
формальное равенство всех и каждого, а в правовых делах граждан-
ская личность не может быть представлена никем другим Любой
может признавать стоящим выше себя только того, на кого общест-
вом возложены такие же правовые обязанности, какие индивид
может налагать на него (4) В правовом государстве только законно
избранное правительство имеет право применить силу в качестве
принуждения Монопольное право на легитимное насилие принад-
лежит правительству, что обеспечивает единый, обязательный для
всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав, кото-
рые зависели бы от социального, наследственного или иного стату-
са. Правовое государство опирается не на угрозу применения санк-
ций, а на согласие большинства граждан добровольно исполнять
предписания законов.
Реализация идеи верховенства закона во всех областях челове-
ческой жизни предполагает наличие определенных экономических,
социальных, политических и культурных условий, которые форми-
ровались по мере прогресса общества В XX в с развитием между-
62
I Введение e теорию тосударственного управления
народной интеграции классическая концепция правового государ-
ства была обогащена рядом положений. Среди них важнейшим яв-
ляется принцип верховенства норм международного права по отноше-
нию к национальному Многие государства включили данное поло-
жение в Конституцию и обязали суды в случае расхождения закона
страны с международным договором руководствоваться последним.
Во второй половине XX в. правовое государство в большинстве
стран Западной Европы трансформировалось в социальное, в котором
созданы не только судебные гарантии зашиты прав человека, но и
экономические, социальные, политические, культурные и тл
Система государственного управления в правовом государстве
ориентирована на обеспечение гарантий прав и свобод, масштаб
которых определяет закон Аппарат государства строился в соответ-
ствии с принципом разделения аластей на законодательную, испол-
нительную и судебную. Каждая ветвь аласти реализует управляю-
щее воздействие в соответствии со своей функциональной принад-
лежностью и строго в соответствии с законом
2.4.2. Волюнтаристские теории управления
Набор этих разнородных теорий государственного управления (ис-
торицистской, марксистской, консервативной, фашистской), противо-
стоящих либеральной традиции, объединяет одно обстоятельство —
они ориентированы на активную роль государства и интервенционист-
ские методы управления.
1. Этатистская теория управления получила свое развитие в
Новое время, идеологически она также опиралась на принципы есте-
ственного права и общественного договора, но иначе их интерпрети-
ровала. Она рассматривала государство как блато и предусматривала
его активное вмешательство в жизнь общества и индивида Так,
французский мыслитель Ж-Ж. Руссо (1712—1778) предложил тео-
рию общественного договора, при котором индивиды жертвуют всеми
своими правами в пользу государства, заключая договор объедине-
ния Именно соглашение людей — основа законной аласти* каждый
из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время вы-
ступает одним из участников этой воли Тем самым искореняется
главная причина всех конфликтов и войн — частная собственность,
неравенство возможностей и как следствие столкновение интересов.
В этих условиях человек является составной частью государства, его
интересы совпадают с общественными, как и с интересами других
граждан. Управление носит вертикально организованный характер,
когда аласть спускает все команды и инициативы сверху, а граждане
их реализуют. Решение по актуальным проблемам государство может
осуществлять с помощью плебисцита.
2. Предыстория теории государственного управлений
63
Следует заметить, что, формулируя волевую природу государст-
венных институтов, Руссо стал основоположником доктрины поли-
тического радикализма, в соответствии с которой любой класс может
использовать эти институты для зашиты своих интересов.
2. Марксистская теория управления Одной из разновидностей
радикализма стал марксизм. В противовес либерализму, видевшему
приоритеты государственного упрааления в развитии гражданского
общества, марксистская теория рассматривала государство как по-
литическую организацию экономически господствующего класса,
как аппарат для подавления сопротивления его классовых против-
ников Согласно К Марксу (1818—1883) и Ф Энгетсу (1820—1895),
государство возникло на определенном уровне развития производи-
тельных сил, когда общественное разделение труда привело к воз-
никновению частной собственности, имущественного неравенства
людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономи-
коцснтризм марксистской концепции государства состоит в том,
что экономический базис общества — совокупность общественных
отношений — признается первичным и определяющим, а политичес-
кая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним Основу
развития общественно-экономических формаций составляют сме-
няющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и
буржуазный способы производства, которым соответствуют опреде-
ленные типы государственного устройства. Высшей общественно-
экономической формацией провозглашался коммунизм, при дости-
жении которого государство отмирает, сменяясь общественным са-
моуправлением.
3. Манипулятивная надет управления Одним из авторов ее был
немецкий философ Ф. Ницше (1844—1960). В центре внимания этой
консервативной теории упрааления — поведение лидера и свойст-
венные ему методы руководства, его представления о ведомых По-
требность в управлении Ницше выводит из низменной и порочной
природы человека Она стала следствием потери первоначальных
смыслов Основная драма индустриальной цивилизации, по мнению
Ницше, состоит в нивелировании исторических различий, установ-
лении единообразия жизни, утрате личностного начала Индивид
вынужден бороться против давления массовой жизни, диктата обще-
го и обезличенного.
Ницше исходит из очевидного для него факта, что по своей при-
роде человек — хищное, «властолюбивое животное®, стремящееся к
власти и господству над более слабыми людьми. Безграничный эго-
изм человеческой натуры дополняют иные пороки ненависть, гнев,
зависть, желчь и злость. Животный эгоизм, управляющий поведе-
нием любого человека, приводит к тому, что он с величайшей лег-
I Введение e теорию государственного управления
костью нарушает границы права Основополагающим мотивом че-
ловеческих поступков является водя к в-ккти, коренящаяся в глу-
бине человеческой психики Он полагал, что именно воля к аласти
имеет созидательный характер и люди могут добиться нового уровня
существования Всех людей Ницше делит на два класса — «сверх-
людей» и «недочеловеков» Он создал концепцию сверччеювека —
«великого человека толпы», способного осуществлять государствен-
ное управление, используя самые низменные человеческие страсти
и пороки. Ницше был убежден в том, что государственное управле-
ние должно опираться на насилие и использовать технологии про-
паганды и манипуляции общественным сознанием. Рекомендации
Ницше по управлению сводились к набору манипуляций, которыми
необходимо умело пользоваться «сверхчеловеку» Во-первых, при
всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно,
или сначвла «вбить ей в голову», что то или иное было бы приятно,
и затем дать ей это. Однако не сразу, няоборот, следует завоевывать
это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь.
Во-вторых, у толпы должно создаваться впечатление, что перед ней
могучая и даже непобедимая сила воли. Сильной волей восхищает-
ся всякий, потому что ни у кого ее нет. В-третьих, следует помнить,
что человеческое общество ищет того, кто повелевает. По мнению
Ницше, «лучшее должно господствовать и лучшее хочет господ-
ствовать’». Подобная «философия жизни» порождает элитистскую
систему управления, основанную на иерархии групп, способности
которых не равны, как не равны их права и обязанности.
4. Модель корпоративного управ тения. Многие положения соци-
ал-дарвинистской «философии жизни» Ф. Ницше были заимство-
ваны теоретиками фашизма, которые создали модель корпоратив-
ного государства. Основатель и глава итальянской фашистской пар-
тии Б. Муссолини в работе «Доктрина фашизма» замечал.
Фашистское государство является воплощенной волей к власти и управ-
лению Римская традиция здесь — идеал силы в действии Согласно
учению фашизма, правительство представляет собой не столько то, что
выргжено в территориальных и воснаых терминах, сколько то, что вы-
ражается в терминах моральности и духовности О нем надо думать как
об империи, те как о нации, которая прямо или косвенно правит дру-
гими нациями, не имея желания завладеть ни единым каадрщным ярдом
территории Для фашизма польем империи, те расширение напив. яв-
ляется сущностным проявлением жизнеспособности и противополож-
ностью признакам упадка Люди, которые возвышаются или поднима-
ются вновь после периода упадка, — всегда импсриалвсты; любое от-
ступление есть признак улаяка и смерти1
1 №осошно Б. Доктрина фашизма // Антология мировое политической мысли*
В 5т М.. 1997 Т 2 С. 251
2. Предыстория теории государственного управлений
65
Система государственного упрааления в фашистском государстве
основана на идее единства наци и-государства и социальном партнер-
стве труда и капитала Труд и предпринимательство рассматрива-
лись как социальный долг, охраняемый государством С помошью
разветвленной сети корпоративных и воспитательных учреждений,
массовых собраний и шествий государство стремилось полностью
преобразовать самую сущность человека, дисциплинировать его,
контролировать его дух, сердце, волю, разум, формировать его соз-
нание и поведение
2.5. Новейшая история
управленческой мысли
Развитие управленческой мысли Новейшего времени (XX в) харак-
теризуется двумя отличительными особенностями' (1) оформлением
теории государственного управления в качестве самостоятельной
научной дисциплины, отпочковавшейся от политической науки;
(2) появлением большого количества научных школ и направлений,
ориентированных на решение прикладных проблем и часто напо-
минавших «джунгли в науке управления» Интенсивное развитие
исследований в области управления происходило преимущественно
в Западной Европе и США. Оно было обусловлено необходимостью
переосмысления политики невмешательства государства в экономи-
ческие и социальные процессы (те модели государства «ночного
сторожа») в качественно новых реалиях монополистической стадии
капитализма и формулирования новой стратегии государственного
регулирования, основанной на интервенционистской модели государ-
ственного администрирования Большинство научных школ и на-
правлений развивали концепцию административного государства,
рассматривая различные аспекты повышения его эффективности.
Процесс преращения фрагментарных знаний об управлении,
накопленных предшествующим развитием, в самостоятельную нау-
ку государственного управления связан с именами М. Вебера и
В. Вильсона. Их идеи оказали решающее воздействие на становле-
ние теории государственного упрааления как научной дисциплины.
В их работах были сформулированы три основополагающие идеи
науки государственного упрааления.
(I) государственное управление делится на две основные сферы —
политическое управление и государственное администрирование;
(2) государственная администрация (бюрократия) осуществляет вспо-
могательную роль и находится в подчинении у политического
руководства;
(3) кандидаты на политические должности в цдминистративном ап-
парате избираются или назначаются на определенный период
66
I Введение e теорию государственного управления
времени, а все государственные служащие должны отбираться
на основе конкурсных экзаменов и служить на постоянной ос-
нове (принцип пожизненного найма)
2.5.1. Теория рациональной
бюрократии Макса Вебера
В Западной Европе развитие государственного управления как са-
мостоятельного комплекса знаний связано с именем Макса Вебера
(1864—1920) Заслуга немецкого социолога состоит в том, что он
первым сформулировал универсальные принципы организации и
функционирования административных учреждений, которые могут
успешно работать везде. В своей работе «Хозяйство и общество» он
сформулировал принципы рациональной бюрократии- (I) каждое уч-
реждение имеет свою собственную область компетенции; (2) граж-
данские служащие назначаются, а не выбираются на основе про-
фессиональной квалификации, в соответствии с дипломом или по
результатам экзаменов; (3) гражданские служащие получают зара-
ботную плату в соответствии с рангом, (4) для гражданского слу-
жащего эта работа представляет профессию или валяется основным
занятием: (5) служащий не аладсст учреждением, в котором работает,
(6) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем,
(7) смещение с должности основывается на решении вышестоящих
инстанций1
Опираясь на политическую практику Германии, Вебер различает
функции политика и бюрократа. Сфера деятельности политика — это
борьба за впасть и процесс принятия решений, замешаные на стра-
стях и эмоциях Деятельность политика всегда подчиняется принци-
пу личной ответственности В противоположность этому подлинной
профессией настоящего чиновника не должна быть политика, борьба
за аласть и ее сохранение Чиновник должен исполнять решения,
принятые политиками, управлять без гнева и пристрастия. Дело чес-
ти чиновника выполнять приказ вышестоящего учреждения (может
быть, даже ошибочный с его точки зрения) пол ответственность при-
казывающего, исполнить добросовестно и точно. Он полагал, что без
такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат.
В ситуации неэффективности институтов парламентской демо-
кратии Веймарской республики М Вебер отчетливо понимал, что
именно бюрократия является идеальной моделью государственного
управления Эта модель управления построена на жестких бюрокра-
тических принципах* авторитарной аласти руководителя, который
1 См * И'еЛч- М The Theory of Social and Economic Organization N Y Oxford
Univ Press, 1446 P 333—334.
2. Предыстория теории государственного управлений
67
принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контро-
лирует их исполнение Задача служащих государственной администра-
ции при этом заключалась только в том, чтобы применять упрааленче-
ские принципы к конкретным ситуациям С этой целью и разрабаты-
вались определенные правила государственного администрирования.
Вебер представлял государственных служащих как квалифициро-
ванных специалистов, с высокой профессиональной подготовкой, с
сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению,
без этого возникзй бы роковая опасность чудовищной коррупции и
низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техниче-
скую эффективность государственного аппарата1.
Однако Вебер не мог не видеть того очевидного факта, что в
современных демократиях практически все властные решения го-
товит бюрократия и она же их ревлизует Властное положение бю-
рократии по отношению к зависимому от нее населению обуслов-
ливает се групповую сплоченность и превращает в замкнутое сосло-
вие с особыми интересами и атрибутивными свойствами Среди
них* повышенная социальная оценка «чина», защищенного адми-
нистративными и уголовными нормами; ранговая иерархия на
принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»),
пожизненный статус «чина» и «службы» регулярное денежное воз-
награждение в соответствии с рангом; карьерный принцип пере-
мещения в ранговой иерархии Господство бюрократии связано с
ее монополией на знание всех «тайн» управления. Прежде всего,
бюрократия владеет специальными знаниями, полученными в ре-
зультате подготовки в соответствующих областях государственного
упрааления. Кроме того, она обладает знанием правил процесса
принятия и ревлизации решений в ведомствах. Все это объективно
привадит к тому, что по мере роста самостоятельности бюрокра-
тия обнаруживает тенденцию не только руководствоваться в своей
деятельности функциональными обязанностями, но и стремиться к
реализации политических функций Сдержать усиливающую роль
бюрократии, по Веберу, может харизматический лидер, апелли-
рующий к поддержке населения в случае конфликта интересов
бюрократии и политиков (парламентариев).
2.5.2. Теории «административной эффективности»
Вудро Вильсона
В США начвло теоретической разработке вопросов государственно-
го упрааления положил будущий президент США профессор Вудро
Вильсон в своей работе «Изучение администрирования» (1887), где
1 См Вебер М Политика как призвание и профессия // Избр. произв. М.. 1990
6В
I Введение е теорию государственного управления
определил, что «наука администрирования должна будет искать
способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу
менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»1
Анализируя практику американской системы государственного управ-
ления, Вильсон стремился разработать модель государственной бю-
рократии, которая была бы эффективной в условиях демократии,
органично сочетала бы принцип профессиональной государствен-
ной службы с рыночными механизмами.
Вильсон заново переосмыслил роль и место администрации в
условиях частой смены политического руководства в результате
всеобщих выборов и растянутости парламентских процедур, кото-
рые не позволяли оперативно принимать политические решения.
Он обосновал идею раздемгшя политических и административных
функций в механизме государства, прагматично исходя из постула-
та, что смена политического руководства не должна алиять на дея-
тельность несменяемого административного аппарата. В этих усло-
вих задача государственной администрации заключалась в компе-
тентном проведении в жизнь решений той группы политических
лидеров, которая победила на выборах. Повышение эффективности
публичной администрации Вильсон связывал с введением рыноч-
ных механизмов и установок в систему государственного админист-
рирования, основанную на разделении и специализации управлен-
ческих функций и высокой профессиональной компетентности го-
сударственных служащих
Согласно Вильсону, отношения между государственной адми-
нистрацией, исполняющей законы, и политической аластью, соз-
дающей законы, «составляют самую сущность правительственной
системы»2 Поэтому эффективность управляющей системы зависит
от характера отношений между политической элитой и публичной
администрацией Адекватность политических решений актуальным
интересам и потребностям населения, реализация решений и при-
менение законов, проводимых администрацией, обнаруживают
мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов.
В свою очередь, законодательство и подитическое руководство опре-
деляют основное направление деятельности администрации Следо-
вательно, политики и администраторы должны эффективно взаимо-
действовать, соблюдая субординацию и разделения управленческого
труда, чтобы обеспечить реализацию избранного политического
курса. Вильсон проводил четкое разграничение между политиками
1 Wilson W The Study of Admimsrrslion // Political Science Quarterly 2 1687 June.
P. 197
1 Batoam В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений
М.. 1905 С 508
2. Предыстория теории государственного управлений
69
и администраторами По его мнению, развитие демократии неизбеж-
но связано с созданием эффективной системы контроля за деятель-
ностью администраторов со стороны политиков. Такая субординация
должна быть определена на индивидуальном и коллективном уров-
нях Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в по-
литику они просто будут следовать указанным напраалениям, за-
данным для них политическими лидерами
2.6, Этапы развития государственного
управления как науки
После своего признания в конце XIX в. теория государственного
управления прошла достаточно длительную эволюцию, в течение
которой происходили накапливание информации, выработка новых
методов анализа сферы государственного управления и изменение
угла зрения на систему государственного управления в условиях
структурной перестройки различных сфер общества, которые порож-
дали разные способы координации и регуляции взаимодействия
людей. На наш взгляд, развитие теории государственного управле-
ния было связано с осмыслением трех способов согласования ин-
тересов в обществе — иерархией, рынком и дискурсом, которые
порождали различную институциональную конфигурацию управ-
ляющих структур и надлежащих процедур их административной
деятельности В этом случае управление можно предстввить как
процесс взаимодействия государства и общества, представленного
заинтересованными группами, процесс посредничества между ин-
тересами в политике, который может быть основан на подчине-
нии, торге и коммуникации
Первый этап (конец XIX в. — 20-е годы XX в.) — период ин-
ституционализации и оформления теории государственного упраале-
ния как самостоятельного научного направления. Этот период в ос-
новном связан, как отмечалось, с работами М Вебера и В Вильсона
Его особенность — преимущественное внимание теоретико-методо-
логическим аспектам науки. С 1900 г государственное администри-
рование изучается в ведущих университетах США и Западной Ев-
ропы, а прикладные проблемы управления становятся предметом
деятельности многочисленных исследовательских центров в США и
Западной Европе Преимущественное развитие получила плюрали-
стическая концепция посредничества, которая рассматривает процесс
управления как давление различных групп интересов на государство
и распределение соответственно власти в обществе Плюрализм есть
система представительства интересов, в которой составляющие ее
элементы организованы в неопределенное множество сложных.
70
I Введение e теорию тосударственного управления
добровольных, конкурирующих, иеиерархпчных и самоопределяю-
щихся (как относительно типа, так и сферы интересов) образова-
ний, которые специально не лицензируются, не признаются, не
субсидируются или каким-либо образом не контролируются (в от-
ношении выбора лидерства и выражения интересов) государством и
которые не стремятся к монополии ре презентационной активности
среди соответствующих образований
При данном подходе упрааление представляет собой аластное
распределение правительством дефицитных ресурсов под даалением
заинтересованных групп, которые являются активным фактором по-
литического процесса, тогда как государство в пице правительства
выполидет в целом пассивную функцию реагирования на деятель-
ность заинтересованных групп Правительство обеспечивает сохране-
ние баланса интересов в определенное время, принимая то или иное
решение относительно комбинации интересов и ресурсов, В то время
как заинтересованные группы постоянно предъяаляют требования к
правительству (и такое предьяаление может даже стать институциа-
лизированным), правительство остается независимым от заинтересо-
ванных групп Эффективность деятельности заинтересованных групп
определяется наличием ресурсов давления, которые они используют
для получения хороших политических результатов Вместе с тем, кон-
цепция ресурсов здесь не исполняется для описания взаимодействия
групп давления. Плюралистический подход ограничен также в том
отношении, что он акцентирует внимание скорее на правительстве,
чем на государстве в целом. Он не учитывает очень важного обстоя-
тельства, что участники политической деятельности со стороны госу-
дарства имеют свои собственные интересы, которые включаются в
процесс формирования политики. Следовательно, плюралистический
подход не позволяет исследовать политику как систему взаимосвя-
занных отношений государства и общества, в которой государство
является не просто агентом ответа на вызовы групп давления, а актив-
ным участником кооперации
Второй этап (1920—1950-е годы XX в.) — период интенсивного
развития теории государственного управ гения, возникновения боль-
шого количества школ и направлений Происходит сближение науки
административно-государственного управления и науки упрааления
частными предприятиями Специфика развития тгого этапа —
прикладная ориентация исследований, что было обусловлено по-
требностями практики Структурная перестройка индустриальной
экономики востребовала практических рекомендаций по совершенст-
вованию государственного управления, где главным объектов внима-
ния выступали процедуры и мотивация управленческого поведения
В этот период наиболее известными направлениями в теории госу-
2. Предыстории теории тосударственного управление
дарственного управления были классическая школа и школа чело-
веческих отношений
Преобладающей в данный период становится аналитическая мо-
дель корпоративизма, которая по-своему решает проблему взаимо-
отношений между общественными интересами и государственными
структурами. Она возникла отчасти как критический отклик на не-
достатки плюралистического подхода к посредничеству интересов.
В отличие от плюрализма корпоративизм рассматривает государство
в качестве важнейшего конституирующего элемента отношений
между группами интересов и политикой. В соответствии с концеп-
цией корпоративизма в политике действует ограниченное число
сингулярных, принудительных, неконкурирующих, иерархически
упорядоченных и функционально различных образований, которые
получают одобрение или лицензируются государством и стремятся
к монополии на представительство интересов в соответствующей
области Здесь основное внимание уделяется экономическим груп-
пам, монополизирующим процесс выражения интересов в соответ-
ствующем секторе общества, которые тесно связаны с государством
и с точки зрения своего формирования, и с точки зрения возмож-
ностей оказывать алияние на государство, поддерживать его в обмен
на участие в принятии политических решений Как правило, рас-
сматриваются наиболее влиятельные группы — бизнес и труд, ос-
тавляя в тени множество других участников политического процес-
са, которые сегодня противостоят корпоративизму в политике и
которые строят свои отношения с государством, не руководствуясь
иерархическими отношениями.
Третий этап (1950 — начвло XXI в.) — этап реф/ексии, переос-
мысливания теоретического наследия, поиск выхода из лабиринта
•джунглей» шкод и направлений в контексте новых реалий постин-
дустриального общества, связанных с развитием информационной
революции Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости- ин-
формационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в разви-
тых странах мира Возник дифер иги(«оняыЛ сектор экономики, вклю-
чающий в себя передовые отрасли материального производства,
обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую
услуги коммуникации и связи, производство информационных тех-
нологий и программного обеспечения, а также различные области
образования. Расходы современных государств на информационные
технологии увеличиваются в геометрической прогрессии, если в
1990 г. они составляли 3% ВВП США, то в 1995 г. — 5%, а в 2005 г.
прогнозировалось 12%. При этом при помощи информации уже се-
годня производится около трех четвертей добавленной стоимости1.
1 См Stewart Т Intellectual Capital N Y., 1997 P 14
72
I Введение e теорию тосударственного управления
Новая реальность востребовала новые интерпретации государст-
венного упрааления Произошло переосмысление механизма власт-
вования, его ресурсной базы. Возник новый гип государства — ин-
формационное государство, под которым принято понимать сферу
публичного упрааления, опирающегося преимущественно на ин-
формационные технологии регуляции, упорядочивания, стабилиза-
ции общественных отношений Информация и знания превраща-
ются в стратегические активы государственного упрааления. Доступ
к новой информации становится важным ресурсом государственной
аласти, который она может использовать в своих интересах. Осо-
бенность данного этапа — акцентированное внимание к анализу
конкретной управленческой деятельности и формирование системы
оценивания ее результатов Для этого используются достижения
современной социальной психологии и социологии, позволяющие
объяснить реальное функционирование административных служб
сквозь призму поведения работающих в них индивидов и групп.
Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно
считать поведенческий, системный, ситуационный и сетевой под-
ходы В частности, сетевой подход к управлению строит свою ис-
следовательскую стратегию исходя из нового характера отношений
между государством и обществом, между публичной и частной сфе-
рами общественной жизни Общее кредо «сетевиков» состоит в том,
что сетевой подход в отличие от плюрализма и корпоративизма спо-
собен схватить сложность и текучесть современного процесса при-
нятия политических решений и формирования политики Полити-
ческая сеть предстает в качестве аналитического инструмента ана-
лиза неустойчивости и открытости взаимодействия множества
политических акторов, объединенных общим интересом, взаимоза-
висимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием. Важ-
но отметить, что концепция политических сетей, будь то в версии
англосаксонской или германской школ, модифицирует понимание
властно центрированной политики в направлении политики взаим-
ной ответственности и обязательств.
Тема 3
Основные парадигмы теории
государственного управления
Современная теория государственного управления представляет собой
мозаику школ и направлений, акцентирующих внимание на различных
аспектах публичного администрирования Для того чтобы понять логику
ее развития, представим эволюцию теории государственного управления
как смену парадигм, как чередование теорий и концепций, выдвигаемых
теми или иными авторами. Она была задана меняющейся ролью государ-
ства в условиях индустриального и постиндустриального обществ
Понятие «парадигма» ввел в оборот американский ученый Т Кун в
работе «Структура научных революций» Парадигма представляет класси-
ческую научную разработку, которая воспринимается представителями
дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной
традиции В качестве модели теоретического истолкования проблемы
она задает логику организации знаний и формирует у исследователя
определенное понимание управленческих явлений Косца возникают
проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках па-
радигмы. тогда возникает кризис парадигмы и начинает фпрыировагься
новая парадигма В теории государственного управления парадигмы
именуются школами и направлениями
Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного
управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений
к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на пред-
мет, а иногда и самого предмета. Практика государственного управления
различных стран на протяжении XX в существенно трансформировала
традиционные представления об управлении как иерархически органи-
зованном процессе принятия решений Стремление повысить способ-
ность системы государственного управления адекватно отвечать на вы-
зовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем. позво-
ляющих выявить возможные пути совершенствования се реагирующей
и адаптационной функций
3.1. Административная
(классическая) школа
Классическая шкода включает в себя цва направления Первое —
школа научного менеджмента (1903), представители которой про-
водили специальные эксперименты в области управления произ-
водством и организации труда Эта теория была разработана в на-
74
I Введение e теорию государственного управления
чале XX в. Ф Театром {1856—1915). Г Эмерсоном (1853—1931) и
Г. Фордов {1863—1947), которые рассматривали управление как ме-
ханизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с
помощью которых можно добиваться определенных целей с мак-
симальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов
Затем в 1916 г возникло второе напрааление — административная
шкот упраекния Ее целью была разработка ведущих принципов
организации профессионального государственного упрааления Она
достаточно удачно использовала теорию научного менеджмента
(или теорию факторов), заимствованную из организации управле-
ния в бизнесе, и перенесла ее на организацию государственного
администрирования. Сторонники административной школы верили
в универсальность этих принципов, поэтому полагали, что следова-
ние им приведет к успеху государственного администрирования в
разных странах Их не беспокоили социальные аспекты государст-
венной деятельности Они стремились взглянуть на организацию
управления с точки зрения широкой перспективы, пытались опре-
делить общие характеристики и закономерности государственной
организации.
Родоначальником административной школы считается фран-
цузский ученый Анри Файояь (1841—1925), возглавлявший создан-
ный им Центр административных исследований в Париже (1916)
Его «теория администрации» изложена в книге «Общий и промыш-
ленный менеджмент». Он доказывал, что сформулированные им
принципы упрааления являются универсальными и применимы
практически повсюду' в экономике, правительственных службах и
учреждениях, в армии и на флоте. Файоль дал классическое опре-
деление научному управлению:
Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, коор-
динировать в контролировать; предвидеть, то есть учитывать гридущее
и вырабатывать программу действии; организовывать, то есть строить
двойной — материальный и социальный — организм учреждения; рас-
поряжаться. то есть заставлять персонал надтежице работать, коорди-
нировать. то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия
и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совер-
шалось согласно установленным правкаам и отданным распоряжениям1
Согласно Файолю, управление любой организацией (и государ-
ственным учреждением в том числе) включает шесть основных
групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страхо-
вые, учетные и административные. Упрааление, или менеджмент,
он рассматривает как последовательный ряд операций по обеспече-
1 См J'ymxw — это наука и искусство / А Фаволь. Г Эмерсон. Ф Тендер.
Г Форд. М . 1542 С 12.
3. Основные парадигмы теории государственного управлении
75
нию оптимального достижения целей Причем административные
функции являются главными, определяющими Ни в одну из пере-
численных выше функций не входит задача выработки обшей про-
граммы работы учреждения, подбора его рабочего состава, коорди-
нирования усилий, гармонизации действий Все это составляет за-
дачу административных функций Их реализация опирается на
набор принципов Файоль выделяет 14 общих принципов управления
14 принятое управления Файлы
I Разнесение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые
должно быть направлено внимание и действие, что способствует повы-
шению количества и качества производства при затрате тех же усагмй.
2 . Власть — как право отдавать распоряжений и сила, принуждающая им
подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е без санкции —
награды нам кары, — сопровождающей ее действие. Ответственность
есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.
3 Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать
себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно уста-
новленному между предприятием и его служащими соглашению.
4 Единство распоряЛ1ггеяьстэа — служащему может давать два прика-
зания относительно какого-либо действия только один начальник
5 Единство руководства — один руководитель и одна программа аля
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
6 Подчинение частных интересов общим — в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интере-
сов предприятия, интересы государства должны быть выше интере-
сов гражданина или группы граждан
7 Вознаграждение персонала — должно быть справедливым и По воз-
можности удовлетворять персонал и предпрвитне. нанимателя слу-
жащего, поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.
8 . Централизация — должна быть принята или отвергнута в зависимости от
тенденций руководства н от обстоятельств, дело сводится к нахождению
степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия
9 Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кон-
чая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют
бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей
10 Порядок — определенное место для важдого лица и каждое лицо на
своем месте
II Справедливость — чтобы поощрять персонал к исполнению своих
обязан нос ген с полным рвением и преданностью, надо относиться
к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания
благожелательности с правосудием
12 Постоянство состава персонала — текучесть кадров является одно-
временно причиной и следствием плохого состояния дел.
13 Инициатива — свобода предложения и осуществления планов
14 Единение персонала — сила предприятия в том. чтобы использовать
способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармо-
нии отношений
76
I Введение e теорию государственного управления
Разработанные административной школой принципы управле-
ния затрагивают два основных аспекта Один из них — обоснование
рациональной системы государственного упрааления, другой — по-
строение структуры организации. Наиболее важные постулаты клас-
сической теории можно резюмировать следующим образом" наука
вместо традиционных навыков, гармония — вместо противоречий,
сотрудничество — вместо индивидуальной работы, максимальная
производительность — на каждом рабочем месте
В рамках классической школы система государственного управ-
ления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая
организация линейно-функционального типа с четким определением
функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что
такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной соци-
альной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций Она
до сих пор находит свое применение на различных уровнях госу-
дарственного управления
В целом сильные стороны классического подхода заключаются
в научном осмыслении всех управленческих связей в системе госу-
дарственного упрааления, в повышении производительности труда
путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на
эффективность управления оказывает решающее алияние человече-
ский фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
3.2. Школа человеческих отношений
Вслед за административной школой в 30-е годы XX в. в теории го-
сударственного упрааления возникла школа человеческих отношений
Она подвергла критике классическую школу за механицизм и игно-
рирование роли человека, его потребностей, невнимание к пробле-
мам мотивации работников как факторов эффективности управле-
ния производством, организацией.
Первоначально многие идеи были высказаны Мэри Паркер
Фоллет (1868—1933) Она впервые обращается к природе человека
и мотивам его поведения в процессе упрааления, описывая его в
терминах власти и авторитета. В качестве базовой категории она
использует понятие гсовиестная бисиы как результат интеграции
усилий всех звеньев организации. Власть есть функция организа-
ции, которую нельзя делегировать или распределять, как настаива-
ли геретики классической школы, ведь в этом случае она не сможет
выполнять управленческую функцию. Напротив, авторитетом либо
наделяют, либо отчуждают В своих исследованиях она обратила
внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удов-
летворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспе-
3. Основные парадигмы теории государственного управлении
77
риментов удалось добиться повышения производительности труда в
результате улучшения психологического климата и усиления моти-
вации. Фодлет придавала особое внимание психологической реак-
ции лиц, получающих приказы. Доминирование приказной формы
обязательно вызывает в качестве ответной реакции сопротивление
В качестве решении проблемы она предложила обезличить отдачу
распоряжений и объединить всех заинтересованных лиц для изуче-
ния той или иной ситуации Тем самым подчиненный и начальник
будут следовать тому, что требует ситуация, а не приказ.
Основателем направления считается американский психолог и
социолог Э.ШЮИ Мэйо (1880—1954) Он сформулировал базовый прин-
цип, лежащий в основе теории человеческих отношений — прин-
цип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в
управлении. По его мнению, индивиды имеют уникальные нужды,
потребности, цели и мотивы. Положительная мотивация требует,
чтобы с рабочими обращались как с личностями
Жесткая иерархия подчиненности, формализация организаци-
онных процессов несовместимы с природой человека Следователь-
но, все проблемы производства и управления должны рассматри-
ваться сквозь призму человеческих отношений, с учетом социаль-
ного и психологического факторов
Правда, как показали последующие исследования, хорошие от-
ношения между служащими автоматически не ведут к росту эффек-
тивности административных организаций, и мотивация, ориенти-
рующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет
более важное значение, чем простая удовлетворенность работой.
Конечно, фирма или завод несопоставимы с государством и
процессом упрааления в нем Однако существует возможность адап-
тации выводов и рекомендаций школы человеческих отношений
применительно к теории государственного упрааления, хотя она
достаточно избирательна Многие методы, разработанные школой
человеческих отношений, эффективны лишь в такой узкой сфере
государственного администрирования, как упрааление персоналом,
где важно личное воздействие руководителя на сотрудников для
своевременного принятия решений и их успешной реализации
К области оперативного и стратегического государственного управ-
ления они малоприменимы. Вполне операциональны и актуальны
для теории государственного упрааления различные мотивационные
модели поведения, которые можно применять в процессе выработ-
ки и принятия государственных решений Здесь важно учитывать
фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребно-
стей и установок, на что ориентируют теории человеческих отно-
шений При этом в качестве критерия целесообразности принима-
7g I Введение e теорию государственного управления
ется не эффективность как таковая, а соответствие решения ожида-
ниям групп, общества Вероятно, можно использовать основные
приемы упрааления человеческими отношениям (приказ, консуль-
тации, убеждение, конфликт, лидерство, компромисс), позволяю-
щие разрешить проблемы и мобилизовать рядовых сотрудников на
участие в принятии решений
3.3. Эмпирическая школа
Менеджеризм. Менеджмент, или искусство управления людьми Сторон-
ники этой школы (Д К. Мидлер, У.Г. Фард, Г. Сайминдс) претендова-
ли на роль создателей всеобщей науки упрааления, или менедже-
ризма При этом в их работах просматривалась прикладная ориента-
ция в анализе упрааления предприятием с целью формулирования
конкретных практических рекомендаций. Они изучали трудовые от-
ношения, взамоотношения предпринимателя и рабочего, организа-
цию производства Несмотря на большое разнообразие точек зрения
относительно теории и практики упрааления, почти все представите-
ли менеджеризма сходятся в том, что менеджмент, или искусство
упрааления людьми, — это специфическая, самостоятельная об-
ласть деятельности и знания. Авторы известной книги «Бизнес —
организация — менеджмент» (1953) Э. Петерсен и 9 Плоумен пишут:
В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является
техникой или методом, развиваемым в результате свойственной челове-
ку тенденции к формированию групп Примерами таких групп яаляют-
ся правительства, клубы различных видов и деловые предприятия. Ка-
кой бы ни была группа, она должна иметь свой собственный менедж-
мент В этом смысле менеджмент можно определить как совокупность
методов, с помощью которых устанавливаются, выяснаются и реализу-
ются цели и задачи той или иной человеческой группы
Эта общая концепция упрааления, отмечали авторы, варьирует
в деталях применительно к различным видам человеческих групп,
однако в основе своей остается неизменной. В связи с этим Петер-
сен и Плоумен различали шесть основных видов менеджмента, со-
ответствующих определенным социальным группам
Шесть видов менеджмента по Петерсену и Пюумену
I Правительство Хотя обычно понатие менеджмента не применяется к
деятельности правительства, его деятельность во всех отношениях
соответствует общему определению менеджмента
2 Государственный менеджмент Организация любого государственного
учреждения и осуществление власти над его служащими.
3 Военный менеджмент Особый вид государственного менеджмента
Организация вооруженных сил и командование ими
3. Основные парадигмы теории государственного управлении
79
4 Асицивчаонныи, или клубный, менеджмент Как и в государственных
учреждениях, здесь необходимы организация деятельности группы
служащих и руководство ею
5 Бизнес-менеджмент Особый вид менеджмента деловыми или ком-
мерческими предприятиями, отличающийся от правительственного и
государствен ного.
6 Менеджмент в гпсударственной собственности. Специальный вид
бизнес-менеджмента На характер этого вида менеджмента влияют
также государственные и социальные проблемы
Все указанные разновидности менеджмента, как отмечали Петер-
сен и Плоумен, в одинаковой мере базируются на основополагающих
выводах о человеческом характере и поведении Главные принципы
менеджмента, говорят они, безусловно, применимы к человеческим
ассоциациям, существующим для любых целей, группам любых раз-
меров Менеджмент можно определить как психологический процесс
осуществления руководства подчиненных!и, посредством которого
удоалетворяются главные человеческие стремления Он обеспечивает
логическую основу индивидуального разделения труда и специали-
зации в рамках определенной группы Менеджмент осуществляет
руководство путем принятия на себя впасти, распределения обязан-
ностей и установления подотчетности за все действия людей в дан-
ной организации
Менеджмент — искусство угфадлеимя бизнесом Иную точку зрения
высказывал известный теоретик и консультант упрааяения Питер
Друкер (1909—2005). Менеджмент — это искусство, или способ
упрааяения бизнесом По Друкеру, менеджмент — это принципы и
методы упрааяения деловым предприятием, ибо искусство, компе-
тенция, опыт менеджмента не могут быть как таковые перенесены
и применены к организации других институтов и управлению ими
Друкер полагал, что менеджмент никогда не станет точной наукой
Критерием качества менеджмента всегда будет практический успех в
деловой деятельности. Иными вдовами, менеджмент является скорее
практикой, чем наукой или профессией, хотя содержит в себе эле-
менты того и другого. Друкер акцентировал внимание на творческой,
созидательной стороне деятельности менеджера, стремясь доказать,
что именно она и есть основная движущая сила всякого делового
предприятия Менеджер, согласно Друкеру, выполняет две специ-
фические обязанности, которых нет ни у кого из других работников
делового предприятия. Первая обязанность состоит в том, чтобы
создать из имеющихся ресурсов подлинно целое, производственное
единство В этом отношении менеджер подобен дирижеру оркестра.
Но дирижер имеет перед собой партитуру, написанную композито-
ром, и лишь интерпретирует се, менеджер же яаляется одновременно
80
I Введение e теорию государственного управления
и композитором и дирижером Вторая обязанность менеджера, по
Друкеру, состоит в том, в каждом решении и действии, учитываю-
щих требования настоящего момента, помнить и о будущем, о пер-
спективах предприятия.
Эта эмпирическая конкретизация понятия применительно к де-
ловым организациям типична для более современных теоретиков
менеджеризма. Такую точку зрения в той или иной мере поддержи-
вали (и до пор поддерживают) большинство теоретиков бизнеса
Например, профессор Высшей школы бизнеса Колумбийского уни-
верситет У Ньюмен, известный как специалист по демократическому
деловому предприятию, в своей работе «Административное действо*
(1956) назвал упрааление главной социальной техникой. Искусные
управляющие, писал он, жизненно необходимы для всякого дина-
мического, преуспевающего предприятия Другие факторы, такие
как капитал и технические знания, также являются необходимыми,
однако без компетентных управляющих никакая компания не смо-
жет долгое время сохранять ведущее положение. Эти люди должны
планировать, направлять и контролировать деятельность бизнеса.
У. Ньюмен определил увраемние как направление, руководство и
контроль усилий группы индивидуумов для осущесталения какой-
либо общей цели «Очевидно, что хороший управляющий — тот,
кто добивается, чтобы группа достигла своих целей при минималь-
ных затратах ресурсов и усилий»
3.4. Школа социальных систем
Теоретики этой школы рассматривали организации как социальное
целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторите-
та и власти, коммуникаций в организации, принятия решения че-
ловеком, моделируя внутриорганизационные процессы и их комби-
нации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с
точки зрения целей организации Духовным отцом школы социаль-
ных систем считается Честер Барнард (1886—1961) Среди наиболее
видных се представителей профессора Института Карнеги — науч-
ного центра школы социальных систем Г. Саймон (лауреат Нобе-
левской премии по экономике), И Ансофф, Р Caitepm, Дж Марч,
Ф Селзшас и А. Этцаони.
Ч Барнард был не только теоретиком, но и успешным админи-
стратором в промышленных фирмах. Наиболее известна его книга
«Функции руководителя» (1938), которая до сих пор считается клас-
сическим произведением для руководителей по администрированию.
Барнард: первейппя обязчпюсть администратора — упрааление экономикой
стимулов На основе системного подхода Барнард стремился создать
3. Основные парадигмы теории государственного управлении
81
целостную теорию организации управления Все организации (за
исключением государства и церкви) Бернард характеризовал как
частные случаи больших систем, поскольку они зависят от этих
больших систем Существуют и объемлющие формальные организа-
ции, которые включаются в неформальную незавершенную и туман-
ную систему, обычно именуемую обществом Наиболее характер-
ным для формальной организации Барнард считал так называемый
склтрный, или иерархический, тип, где координация достигается
посредством подчинения частей единой центральной аласти. Такой
тип системы позволяет, по мнению Барнарда, снизить число дис-
функций, уменьшить трения внутри организации, укрепить и со-
хранить ее мощь, пусть даже ценой уменьшения свободы. Другой
тип формальной организации — латеральный В отличие от скаляр-
ного типа координация в материальной системе достигается лишь
посредством соглашения. Латеральная система организации не об-
ладает собственными формальными средствами для предотвраще-
ния трений, споров и дезорганизаторских действий Заметим, что
по мере становления постиндустриального общества именно этот
тип связей доминирует, что меняет предстааления об управлении
публичным сектором
В анализе механизма функционирования организации Барнард
значительное внимание уделял вопросам мотивации деятельности
людей, в частности проблеме равновесия между вкладом и удовле-
творением Индивид, внося свой вклад в функционирование орга-
низации, хотя и обладает, как правило, ограниченной свободой вы-
бора, делает это эффективно лишь тогда, когда обеспечены макси-
мальное личное удовлетворение и выгода Поэтому-то Барнард и
подчеркивал, что первейшей обязанностью администраторов яаля-
ется vnpaa /енче экономикой стимулов внутри организации
Он выступил с критикой концепции экономического человека,
отмечая ее ограниченность. Барнард признался, что «начал пони-
мать человеческое поведение в организации лишь тогда, когда пе-
реставил экономическую теорию и экономические интересы на
второе, хотя и незаменимое, место* Рассматривая множественность
различных видов удовлетворения человека в организации, Барнард
выделяет четыре группы конкретных побуждений (стимулов) к дея-
тельности в организации*
(I) материальные стимулы (деньги, вещи или физические условия);
(2) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и
личной аласти,
(3) желаемые физические условия работы,
(4) духовные побуждения (гордость мастерством, чувство соответствия,
альтруистическое служение семье или другим целям, лояльность
82
I Введение e теорию -государственного управления
по отношению к организации, патриотизм, эстетические или
религиозные чувства и т п )
Анализируя эффект этих конкретных стимулов, Барнард пришел
к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее
значение лишь до определенного предела. Коль скоро достигнут оп-
ределенный минимум, необходимый для существования человека,
само по себе материальное вознаграждение становится явно недос-
таточным стимулом, те не обеспечивает дальнейшего повышения
эффективности индивидуальной деятельности Кроме конкретных
стимулов, Барнард выделял четыре типа обмр/х стимулов, влияющих
на поведение человека в организации' (I) привлекательность, при-
сущая работе, (2) условия труда и их соответствие взглядам и навы-
кам работы данного лица; (3) возможность ощущать личное участие
в ходе события; (4) возможность общения с другими лицами, соот-
вие условий работы представлениям данного лица относительно
норм товарищества и взаимной поддержки. Данное положение ак-
туально для эффективной организации и управления государствен-
ными служащими.
На основе представлений о формальной и неформальной органи-
зациях Барнард исследовал проблему авторитета в организации, для
чего ввел понятие принятого авторитете Считая приказы в фор-
мальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард
подчеркнаал, что атрибут авторитета вносится в приказы нс лицами,
отдающими приказы, а, напротив, теми, кому приказы адресованы.
Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета явля-
ется принятие или непринятие индивидами адресованных им прика-
зов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные, продолжает
Барнард, они должны быть: (а) понятны; (б) соответствовать цели
организации, (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех,
кому они адресованы, и (г) осуществимы
3.5. Сетевая концепция управления.
Теория политических сетей
Сетевой подход к публичному управлению является ответом на из-
менения условий, в которых осущесталяются политика и управле-
ние общественными делами. Философия публичного управления за
последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет ис-
кать новые модели управления помимо рыночных и иерархических
административных Возросшая плюрализация общественных струк-
тур, сложность взаимоотношений между различными группами на-
селения, высокий уровень общественных потребностей и ожида-
ний, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влия-
3. Основные парадигмы теории государственного управлении gg
ние международного фактора на внутреннюю политику государства,
информатизация общества, падение доверия населения к централь-
ным органам управления — все это и многое другое привели к пе-
ресмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех,
где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в но-
вом государственном менеджменте, который получил даже наиме-
нование неотейлоризма. Учитывая это, эксперты ООН считают, что
сегодня к государственному управлению необходим новый подход
Принципиальное 1начение приобретает «более широкое участие
общественности в определении целей развития, разработке планов
и принятии решений по государственным программам и проектам,
а также по их осуществлению». Для того чтобы государственное
управление было успешным, оно должно приводить к изменениям
в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан
Базовые концепты сетевой теории управления Попыткой осмысления
новых вызовов и угроз, стремления разрешить вечные дилеммы
упрааления стала теория политических сетей. Набор базовых кон-
цептов сетевой теории упрааления сводится к следующему
(I) Теория политических сетей реконструирует отношения между
государственным упраалением и современным обществом Вме-
сто попытки редукции сложности общества для эффективного
управления она включает рост сложности в качестве необходи-
мой предпосылки выработки политики и осуществления управ-
ления Что является более значимым: политические сети откры-
вают правительство перед обществом Концепция политических
сетей раскрывает не отношения между собственно обществом и
государством, а между управленческими структурами, общест-
венными и бизнес-ассоциация ми
(2) Теория политических сетей восстанавливает связи между управ-
лением и политикой Новый государственный менеджмент объ-
являл свое безразличие к политике Подход с позиций полити-
ческих сетей к государственному управлению проявляет интерес
к политической сцене Очевидно, что политика и управление не
могут быть разделены по различным причинам, включая потерю
ясности в определении государственной службы и потерю со-
гласия относительно того, кто уполномочен на подобные услу-
ги. Некоторые защитники нового государственного управления
доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответст-
венности, чем подход к упраалению с позиции государственной
бюрократии, так как он предполагает, что индивид должен об-
ладать большими полномочиями и быть более ответственным
перед потребителем. Открытая демократическая полития требует
84
I Введение e теорию государственного управления
большего, чем удовлетворенных потребителей. Концепция по-
литических сетей в этом отношении включает в рассмотрение
широкий спектр политических проблем Не случайно, что мно-
гими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с
политической наукой, а внутри нес — с теорией демократиче-
ского принятия политических решений и выработки политиче-
ской стратегии.
(3) Ученые, разрабатывающие теорию политических сетей, вклю-
чают в свои размышления моральное измерение управления и
процесса производства политического решения. Это означает,
что данная теория государственного управления близка к по-
литической философии и ценностно-ориентированному под-
ходу Идеи, верования, ценности и консенсуальное знание об-
ладают объяснительной властью при изучении политической
сети. Тем не менее критика рационалистических институцио-
налистских подходов к политическим сетям пропускает фун-
даментальную позицию, идеи, верования, ценности, идентич-
ность и доверие действительно не только имеют значение для
политических сетей, они являются конструктивными для логи-
ки взаимодействия между членами сети.
(4) Хотя понятие «институт* играет значительную роль в теории
политических сетей, однако не институты, а связи и отношения
составляют ключевой пункт рассмотрения. На первый план вы-
ходит значимость структурных отношений между политически-
ми институтами в качестве решающего элемента политической
сети, а не межперсональных отношений внутри институтов.
В сетях выделяются реляционное содержание и форма Содер-
жание отношений отсылает к существу возникших связей (транс-
акционные, коммуникационные, инструментальные, сентимен-
тальные, аластные, родственные и др.), а реляционная форма
означает интенсивность и силу связей, а также уровень взаим-
ной вовлеченности в одну и ту же деятельность
(5) В теории политических сетей проблема эффективности упраале-
ния рассматривается не в аспекте отношения «цели — средства»,
а в аспекте отношения «цели — процессы» Хотя и здесь оценка
эффективности политических сетей, служащих удоалетворению
каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по
качественным параметрам этого удовлетворения, однако полити-
ческие сети можно оценивать и по такому параметру, как тран-
сакционные издержки, те по затратам на переговоры, на инте-
грацию и координацию своей деятельности Ключевой пункт ад-
министративных ценностей относится к качеству коллективного
выбора или совместному выбору решения
3. Основные парадигмы теории государственного управлении g§
3.5.1. Понятие «политические сети»
По вопросу определения понятия «политическая сеть» между иссле-
дователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие мо-
жет быть сформировано путем определения участников, составляю-
щих сеть, и характера отношений между ними В отличие от понятий
«система» или 'Структура» здесь акцент делается на активном и осоз-
нанном взаимодействии акторов, формирующих политическое реше-
ние и участвующих в его выполнении Вместе с тем и рынок, и тра-
диционное иерархическое управление не исключают згой активности
и осознанности участников формирующихся связей Следовательно,
политические сети должны обладать какими-то качествами, кото-
рые отличали бы их как новую форму управления.
Политические сети формируются в различных секторах полити-
ки современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство,
индустрия, образование и т-Д.) и предстааляют собой комплекс
структурных взаимоотношений между политическими институтами
государства и общества Решающее значение имеет институциональ-
ный компонент политической сети, ее ограниченность определен-
ными секторальными интересами, а также обмен ресурсами между
членами сети в процессе налаживания отношений Политическая
сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоот-
ношений по природе неиерархических и взаимозависимых, связы-
вающих многообразие акторов, которые разделяют относительно
политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для
того, чтобы продвинуть зги интересы, признавая, что кооперация
является наилучшим способом достижения общих целей. Важно,
что участники политическом сети преследуют не сепаратные, а об-
щие интересы и что они выбирают для их достижения кооператив-
ные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участ-
ников множество и они различны
В более конкретном смысле сети включают межагентские коо-
перативные ставки, межуправленческие структуры программного
менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-
частное партнерство. Они также включают системы предоставле-
ния услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может
включать публичные агентства, фирмы, неприбыльные и даже уком-
плектованные волонтерами организации, все из которых связаны
взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной
совместной программой. Здесь проведено различие между элемен-
тами сети, которые связаны с принятием решений по политиче-
ским вопросам, и теми элементами, которые на основе этих ре-
шений предоставляют услуги.
86
I Введение e теорию тосударственного управления
Таким образом, политические сети обладают рядом характери-
стик, которые отличают их от иных форм управленческой деятель-
ности в сфере публичных потребностей и интересов.
(1} Сети представляют собой такую структуру управления публичны-
ми делами, которая связывает государство и гражданское общест-
во Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически опи-
сывается как множество разнообразных государственных, част-
ных, общественных организаций и учреждений, которые имеют
некоторый общий интерес.
(2) Политическая есть складывается для выработки соглашений в
процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это озна-
чает, что существует взаимная заинтересованность участников се-
ти друг в друге Ресурсы могут быть распределены неравномерно,
но независимо от степени их концентрации и определенного до-
минирования ряда участников сети последние вынуждены всту-
пать во взаимодействие Между участниками сети существует ре-
сурсная зависимость.
(3) Важной характеристикой политической сети выступает общий
кооперативный интерес Многие исследователи подчеркивают эту
черту особенно, так как она отличает данную регулятивную сис-
тему от рынка, те каждый участник преследует прежде всего
свои собственные интересы.
(4) С точки зрения выработки политических решений участники сети
не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо органи-
зация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции.
Все участники сети равны с точки зрения возможности формиро-
вания совместного решения по интересующему вопросу. Здесь
наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения
(5) Сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из
набора контрактов, возникающих на основе согласованных фор-
мальных и неформальных правил коммуникации. В политиче-
ских сетях действует особая культура консенсуса. В целом поли-
тическая сеть представляет собой систему государственных и не-
государственных образований в определенной сфере политики,
которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной за-
висимости с целью достижения общего согласия по интересую-
щему всех политическому вопросу, используя формальные и не-
формальные нормы
3.5.2. Политизация государственного управления
Важным изменением в практике государственного управления стала
его политизация Произошло существенное сближение политиков и
администраторов в государственном управлении Классическая мо-
3. Основные парадигмы теории -государственного управлении
87
дель государственного управления подразумевала четкое разделение
политических и административных функций государственного управ-
ления: политики принимали решения, чиновники должны были
оставаться политически нейтральными и эти решения исполнять,
не вмешиваясь в политический процесс. Сегодня административ-
ные функции упрааления значительно политизироеа шсъ. Современ-
ные государственные чиновники на высоких политических постах
вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и счи-
таться с мнениями в парламенте. В современных условиях стала оче-
видным фактом тенденция растущей политизации административно-
го процесса, следствием чего стала меняющаяся роль бюрократии и
трансформация структуры государственных служб во многих стра-
нах Для индустриального общества, система государственного
управления которого была основана на иерархии и разделении
управленческих и политических функций, был необходим рациональ-
ный тип бюрократии, основанный на приоритете деювых качеств и
политической нейтральности государственного служащего
Усложняющееся постиндустриальное общество востребовало но-
вый тип бюрократии. Среди качеств современной бюрократии стали
доминировать политическая лояльность, а для тех, кто занимает вы-
сокие посты в административном руководстве и управлении, — ак-
тивное политическое участие. Расширяющаяся масштабность и тех-
ническая комплексность государственного упрааления предполагают,
что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое
значение Бюрократия стала ориентироваться на различные поли-
тические группы и партии Функции старших администраторов пе-
рестали быть просто управленческими, они приобрели политиче-
ский характер, что выражается в праве самостоятельного принятия
важных решений. Административная элита в разных странах стала
рекрутироваться преимущественно из партийных функционеров и
членов партии
Обобщая подобные сдвиги в развитии государственной службы,
немецкие политологи Г. Шмидт и X. Трайбер, используя матрицу
М. Вебера, разработали идеальный тип современной «политической
бюрократии». По их мнению, деятельность «политической бюрократии*
задана иными установками, среди которых: (I) ориентация на различ-
ные политические интересы и цели, (2) убеждение в том, что пробле-
мы должны решаться в процессе политических переговоров путем дос-
тижения компромиссов; (3) плюралистическая политическая полоса
обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т.д ) признает-
ся необходимой для проведения в жизнь государственных решений;
(4) в принципе одобряется политическая активность; (5} интенсивное
взаимодействие между политиками и чиновниками, (6) незначитель-
88
I Введение e теорию тосударстеенногс управления
ная элитная солидарность, (7) ориентация на программные и про-
блемные методы деятельности (участие в разработке и оценке госу-
дарственных программ, принятие решений}
Возросшая политизация административного процесса вызывает
опасения у ряда ученых, они полагают, что современная бюрократия
пытается руководить политиками. Английский политолог Б. Хидеи
замечает:
Как минимум чиновники осуществляют значительное влияние на поли-
тику министра. Они принимают решения, которые министр лишь ви-
зирует или о которых ему деже не докладывают На более высоком
уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планиру-
ют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее мини-
стру Они мечут даже проводить обструкцию политике министра, ве-
пользуя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или выдвигая
технические аргументы, или находя союзников в других министерствах
или среди групп давления Наконец, самая мрачная интерпретация сво-
дится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая
администрация выступает сплоченно за определенную политику и пы-
тается ее диктовать правительству1
Существенно изменился также стиль государственного управ-
ления. В начале XX в. чиновники избегали рискованных действий,
не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они
были административно наказуемы. Административные реформы и
новации XXI в. изменили стиль государственного управления. Они
потребовали от государственных служащих приспособиться к но-
вым условиям и выработать новый управленческий стиль — дина-
мичный и новационный. Информационная революция в управлении
привела к усилению децентрализации. дсмассификации и фрагмен-
тации управленческого процесса, что создало сетевой принцип ор-
ганизации Эти перемены ознаменовали переход к системе гибкой
специализации, призванной быстро отвечать на новые запросы об-
щества и включающей в себя такие элементы, как оперативное из-
менение управленческих структур, подвижная кадровая политика,
быстро меняющаяся специализация, технологические процессы и
организационные формы По существу, информаиионнаи «револю-
ция управления» означает переход от централизованного управления
к модульной организации, в основе которой дежат небольшие струк-
туры, соединенные во временные конфигурации Эго позволяет быст-
ро адаптировать государственные институты к новой, гибко меняю-
щейся информационной среде Прежде всего сетевая форма упраале-
ния дала возможность наиболее полно использовать стремление
1 Heater В. The Civil Services as an Elite m Britain ano Germany ll International of
Admin isi ml ive Science. Brussels, 1972 Vol 38, No I P 41
3. Основные парадигмы теории государственного управлении gg
творческих работников к нововведениям и инициативам в ответ на
новые вызовы аремени, позволила перенести принятие ответствен-
ных управленческих решений на низовые уровни управления.
Важные преимущества новых структур: разделение процесса
принятия решений, укрепление капитала общественного доверия
внутри сетевых структур, рост корпоративной солидарности. Оказа-
лось, что небольшая мобильная группа предоставляет наилучшие
возможности для интерперсонального взаимодействия творческих
личностей, внутри нее легче возникает чувство коллективного дейст-
вия, формируются обшие этические ценности, складывается мо-
ральный консенсус, что способствует быстрому и эффективному
принятию и исполнению управленческих решений. Сетевая форма
управления подразумевает, что мотивы деятельности в значитель-
ной степени вытесняют стимулы единства мировоззрения и ценно-
стей, становится самодостаточной основой саморазвития корпораций1.
Сама система государственного управления строится по прин-
ципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональ-
ный или профессиональный принцип представительства в прави-
тельстве и парламенте Например, парламентские силы формируются
по функциональному принципу, представляя районы, провинции,
города или отдельные финансово-промышленные группы (ФПГ).
Система функционального представительства органично вписы-
вается в государственное управление, позволяя поддерживать кон-
сенсус в обществе по ключевым проблемам общественного развития.
В зарубежных странах эта система имеет разные модели, «социаль-
ный контракт» в Великобритании, «национальное соглашение» в
США, «социальное программирование» в Бельгии, «концернов дей-
ствие» в ФРГ. Влияние государства на корпоративистские соглаше-
ния в такой системе осушесталяется косвенно, что позволяет пере-
ложить бремя ответственности за исполнение важных решений на
всех членов переговорного процесса. Многие современные исследо-
ватели считают самоуправляющуюся креативную ассоциацию выс-
шей формой управленческой деятельности и подчеркивают, что зга
форма организации творческой активности станет основой бли-
жайших десятилетии2 Во всех высокоразвитых странах государст-
венные организации, ранее представлявшие собой вертикальные
структуры, все чаще превращаются в горизонтальные сетевые сово-
купности коллективов, каждый из которых представляет собой фак-
тически завершенную организацию со своими целями, ценностями,
мотивами и лидерами
1 С.ч. Fukuyama F Trusl. N.Y.: Free Press, 1596. P. 26.
1 См DnKk.irPF The Age of Discomimihy NY - Hurper-Collins Publishers. 1996.
P 176
90
I Введение e теорию тосударс i uci и юге управления
3.6. Школа поведенческих наук в управлении.
Теория рационального выбора
Эта шкала представляет широким спектр направлений — от бихе-
виоризма ло теории рационального выбора Значение поведенче-
ского подхода для теории государственного управления состояло в
стремлении превратить се в «точную науку» двумя способами
(I) Бихевиористы предлагали анализировать только наблюдаемое по-
ведение, не принимать в расчет субъективные намерения лично-
сти и ценностные ориентации и рассматривать типы реакций че-
ловека на воздействия внешней среды Для этого из психологии
была заимствована формула поведения человека «еггшщч — ре-
акцря», которая была трансформирована применительно к поли-
тическим и управленческим наукам в формулу «стимул — орга-
низм — человек».
(21 Другой способ связан с перенесением из экономической науки в
сферу политического исследования таких понятий, как обмен,
рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и тд , кото-
рые позволяют точно описать поведение человека в публичной
сфере. Хотя определение «политика и управление как обмен» на-
поминает определение «экономика как обмен» (если не брать и
другие составляющие экономического процесса), тем не менее
экономическое понимание политики не является тем же самым,
что и экономическое понимание экономики.
На этом основании возникла теория рационального выбора, ко-
торая строится на ряде предпосылок, позволяющих при всем кри-
тическом к ней отношении говорить о ее логичности и прорабо-
танности Можно спорить о степени реалистичности этих предпо-
сылок, об их заданности западной рационалистической культурой,
о соответствии предпосылок и сделанных на их основе выводов и
тш, но они достаточно весомы, чтобы сформировать работающую
концептуальную модель человеческого поведения То, что они воз-
никли в сфере экономической теории, не меняет сути, представ-
ленная модель поведения инвариантна. Теория рационального вы-
бора отличалась от предшествующих тем, что человек превращался
из «пленника» структурных факторов и партийной идентичности в
актора, осознанно принимающего решения. В основе згой модели
лежат три постулируемых принципа: (I) индивид всегда стремится к
определенной цели, или результату, определяемому в терминах по-
лезности или выгоды; (2) он способен адекватно, рационально оце-
нивать информацию о ситуации, в которой он находится, (3) он
выбирает те способы достижения цели, которые являются наиболее
оптимальными в данный момент, которые максимизируют получе-
ние им необходимого результата.
3. Основные парадигмы теории -государственного управлении
91
Как любая 'хорошая» теория, теория рационального выбора
позволяет объяснить как рациональное поведение индивида, так и
принимаемое людьми за иррациональное
Теория рационального выбора строится на следующих основных
предпосылках
1. Метода югический ннднвадгсиизя означает, что исследование
должно начинаться не с общества или структуры, а с живого и дей-
ствующего индивида Общество и структуры вторичны по отноше-
нию к индивиду, который именно и производит в своей деятельно-
сти отношения и институты Действуют не структуры, а индивиды
Теория рационального выбора рассматривает интересы индивидов
как данные и определенные ими самими. Индивид сам устанавли-
вает порядок своих предпочтений, которые являются дискретными,
недвусмысленными и транзитивными
1. Рациональность индивидов. Индивид действует всегда рацио-
нально, т е при всевозможных обстоятельствах он пытается макси-
мизировать свою выгоду. Теория рационального выбора не рассмат-
ривает то, как индивид оправдывает свое поведение, но говорит о
том, что индивид имеет предпочтения, располагает их в определен-
ном порядке и действует в соответствии со своей максимальной
выгодой
Отметим, что понятие рациональности принимается в данном
теории прежде всего как «субъективная рациональность*, т.е сам
индивид рассматривает свое поведение рациональным, если, с его
точки зрения, удалось или уменьшить затраты на достижение цели,
или при тех же затратах получить больший результат. «Объективная
рациональность* включает оценку и с позиции того, кто обладает
большей информацией о ситуации. Но она вступает в противоречие
с предпосылкой суверенности индивида, осуществляющего рацио-
нальное поведение Так как для оценки рациональности своего по-
ведения человек должен обладать максимально полной информаци-
ей, достижение которой связано с повышением общих затрат, то
говорят об «ограниченной рациона гьности» поведения человека, ко-
торая связывается больше с процедурой принятия решений, чем с
существом самого решения Поведение считается рациональным,
если решение было принято рациональным образом в данных кон-
кретных условиях.
3. Оптимальность выбора Предпосылка оптимальности выбора
связана с рациональностью человеческого поведения, но имеет от-
носительно самостоятельное значение Оно определяется заложен-
ным в данной предпосылке содержанием, относящим рациональный
выбор, т.е. нацеленность человека на максимизацию собственного
интереса к условиям оптимизации социальных взаимодействий
92
I Введение e теорию тосударственного управления
4. Обмен деятельностью. Для социальной науки важной предпо-
сылкой является взаимная деятельность индивидов или обмен дея-
тельностью Индивид в обществе действует не один. Соответствен-
но существует ожидание, что и другие индивиды будут поступать
рациональным образом Индивиды согласны свободно взаимодей-
ствовать, а следовательно, существует взаимная зависимость выбо-
ров. Да, каждый индивид пытается максимизировать свою выгоду,
но при этом каждый осуществляет эту цель при некоторых условиях,
которыми выступают правила, или нормы, совокупность которых
выражается понятием «институт» В этом смысле люди осуществ-
ляют рациональный выбор в инстчтуцнона 1ьных условиях. Инсти-
туциональные условия создаются людьми, но исходным здесь явля-
ется такое условие, как согласие осуществлять обмен
Существует различие в акцентах между различными школами
теории рационального выбора применительно к проблеме взаимо-
связи рационального поведения актора и институтов" Чикагская
школа делает акцент на рациональном выборе в условиях сущест-
вующих институтов; Вирджинская школа — на рациональном вы-
боре самих институтов Но обе школы исходят из двух взаимосвя-
занных идей.
(I) Индивиды, преследующие свои интересы в особых институцио-
нальных структурах, скорее не приспосабливаются к ним, а пы-
таются их изменить в соответствии со своими интересами.
(2} Между институциональными структурами и интересами сущест-
вуют отношения взаимодействия индивиды пытаются изменить
институты, а институты могут изменить порядок предпочтений,
но последнее означает лишь то, что измененный порядок оказался
выгодным при данных условиях
Теории рационального выбора очень многогранны. Но их мно-
жество можно свести к двум основным видам: институциональные
теории рационального выбора и политико-экономические. Инсти-
туциональные теории отличает интерес их авторов к системе норм,
правил, которые рассматриваются как объективные ограничители
рационально действующего актора (политика, бюрократа, избирателя).
Политико-экономические теории призваны объяснить поведение че-
ловека в политике на основе методов, выработанных для анализа
действий homo economicus. Оба подхода взаимно дополняют друг
друга
В американской политической литературе теория рационального
выбора одна из ведущих
Раздел II
Основные направления
деятельности в системе
государстве нн ого
управления — политическое
и административное
94
Il Основные направления деятельности е системе гос. управления
Кто, как, когда принимает политически значимые решения и каков ме-
кпнизм их реализации — это основное сццержзние государственно-адми-
нистративного управления как реального отношения, как практики.
Сфера государственного управления представляет собой процесс взаи-
модействия между правительством и гражданами, имеющий двухсто-
ронний характер С одной стороны, общество через партии, группы ин-
тересов, общественные организации стремится донести до власти свои
нужды и чаяния. В ответ правительство, обобщив интересы и требова-
ния населения, преобразовывает их в политический курс, принимает
политические решения и реализует их на практике. Тем самым государ-
ственная управленческая деятельность на практике обнаруживает себя
на двух уровнях организационного воздействия на общество- политиче-
ском и административном
На ишиетческом уровне, уровне политического управления, регу-
лирование социальных отношений осуществляется в двух главных на-
правлениях
(I) формулирование моштическпго Kipcu — правительственные дейст-
вия. направленные на выработку целей и задач, отражающих требо-
вания общества,
(2) выработка государственной политики — принятие властных решений
по реализации политического курса в конкретных сферах жизни
общества, предполагающего определение эффективного сочетания
целей и средств, а также выбор наиболее оптимального варианта
деятельности
На административном уровне, уровне государственного админист-
рирования. управляющее воздействие выражается в организации про-
цесса претворения в практику властных решений в деятельности госу-
дарственных служащих
Определяющим элементом в механизме управления по-прежнему
остаются цели управления, которые интегрируют компоненты системы
и направляют их действие В иерархии современных актуальных целей
управления значатся безопасность, процветание, целостность, упорядо-
ченность и устойчивость социальной системы Их достижение предпо-
лагает создание адекватной институционвльной, организационной и
процедурной структуры Механизм государственного управления как
система представляет собой набор процедурных, институциональных,
функциональных и организационных факторов, устойчивое взаимодей-
ствие которых ориентировано на созидание и поддержку жизнеобеспе-
чения и поступательного движения общества Совокупность этих прин-
ципов, их сбалансированность при организации системы позволяют го-
ворить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы
и предъявлять определенные требования к элементам, которые состав-
ляют эту систему
Успешное решение подобных задач нуждается в четкой правовой
регламентации и наличии эффективной инсттпуцнончльной структуры
Правила, на основе которых происходит формулирование и реализация
95
полшкческсто курса, как и стуктура высших органов власти, непосред-
ственно занятых в этом процессе, прописаны в конституции страны
Именно конституция определяет модель взаимодействия властей, за-
крепляет за ними функции по выработке и реализации политического
курса, предоставляет особым группам или институтам возможность вы-
ступать с предложениями относительно политического курса и наделяет
других правом вносить в них поправки, отклонять или санкциониро-
вать их, принимать окон»1ательное решение, воплощать его, следить за
его исполнением и применять судебные санкции в случае его наруше-
ния. Влияние политических партий, экономических, социальных и ин-
дивидуальных акторов на процесс принятия решения правительствен-
ными институтами также должно осуществляться в соответствии с ус-
тановленными правилами Претензии и требования групп интересов на
различные льготы и преференции, чтобы стать легальными (правомер-
ными), должны быть доведены до власти и трансформированы государ-
ственными чиновниками в законы или политический курс на основе
соблюдения общепринятых правил, а не вопреки им с помощью шан-
тажа. запугивания, вооруженных и насильственных акций
Тема 4
Политическое управление
Ключевым моменте” политического управления является выработка
лаиипдоескдоо курса, т е определение стратегический целей и задач раз-
вития общества на длительный период. Формулирование политического
курса — это прочесе преобразования социальных интересов и требова-
ний населения во властные государственные решения; законы, указы,
ордонансы, постановления После их обнародования начинается про-
цесс претворения в жизнь политического курса.
4.1. Правительственные учреждении:
кто принимает решения?
В процесс выработки политического курса вовлечены различные
субъекты (акторы). Среди них выделяются политические партии,
группы интересов, общественные организации и три типа правитель-
ственных институтов. (I) законодательные собрания (ассамблеи),
(2) выборные или назначаемые исполнительные органы, (3) публич-
ная администрация (высшие слои бюрократии) Важность каждого из
этих институтов в определении политического курса варьируется в
зависимости от формы правления, формы государственного устрой-
ства и политического режима На процесс принятия решений илияет
как структура высших органов аласти и порядок их формирования,
так и режим взаимодействия между ними
Центральную роль в выработке политического курса играют
правительственные учреждения В это понятие мы включаем органы
государственной аласти: законодательные, исполнительные и судеб-
ные Совершенно очевидно- для того чтобы понять политику госу-
дарства, необходимо знать, кто и как принимает политические ре-
шения В каких государственных органах сосредоточена реальная
аласть и от каких должностных лиц зависит принятие политических
решений’ Что нужно для изменения политического курса?
В современных демократиях ветви власти различаются главным
образом по тем формальным функциям, которые они выполняют в
процессе опредаления и осушествления политического курса Зако-
нодательная ветвь формулирует политический курс, ислочншпепная —
проводит и претворяет его в жизнь, судебная - контролирует про-
цесс его исполнения и выносит решения по возникающим в связи
4. Полигическое управление
97
с Этим спорам Однако подобное деление существует только в идеа-
ле, а на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и
не так просто их развести между собой Например, в парламентских
демократиях исполнительная власть нередко несет значительную до-
лю ответственности за инициирование и формулирование политиче-
ского курса, даже если официально эти функции принадлежат зако-
нодательному органу К тому же информация о том, какие функции
в области определения политического курса выполняет тот или
иной политический институт (например, парламент), дает лишь об-
щее предстанление относительно того, как этот курс вырабатывается
Не менее важно знать, каким образом принимаются решения внутри
данного института. Каковы правила принятия решений и функции
в области определения политического курса таких правительствен-
ных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть,
государственная администрация (бюрократия) и суды?
4.2. В чьих интересах принимаются решения?
Идеология власти
Решающее значение в формулировании системы координат поли-
тического курса и распределении функций между различными пра-
вительственными учреждениями имеет господствующая нде&югия
агасти, ориентированная на демократию или на авторитаризм. В со-
ответствии с ней строится и функционирует система государствен-
ного управления, поскольку она определяет политические ориенти-
ры во взаимоотношениях аласти и общества Смысл этой идеологии
определяет степень учета «воли народа», степень отчужденности от
гражданского общества, которое представляет собой всю совокуп-
ность социальных структур и межличностных отношений в их свя-
зи, взаимодействии, противостоянии и зависимости Идеология вла-
сти определяет и степень ответственности управляющих структур
перед обществом Это позволяет проводить различия между демо-
кратической и авторитарной системами
В переводе с греческого языка демократия означает «пранление
народа» В небольших политических системах типа местных обшин
(полисах) «народ» может быть способен непосредственно участво-
вать в обсуждении, определении и воплощении своей политики.
В крупных политических системах, к каковым относятся современ-
ные государства, демократия должна осуществляться преимущест-
венно за счет непрямого участия в выработке политического курса.
Выборы, состязательные политические партии, свободные средства
массовой информации и собрания представителей — те политиче-
ские структуры, которые делают возможными определенный уро-
gg IL Основные нвпревленнн деятельности в системе гос, управления
вень демократии, определенную степень «правления народа» в
крупных политических системах. Подобную непрямую демократию
нельзя назвать ни полной, ни идеальной Но чем сильнее граждане
вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их реше-
ния, тем демократичнее система, В демократических системах кон-
курентные выборы позволяют гражданам участвовать в формировании
политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц,
которым принадлежит ключевая роль в его определении В крупных
обществах необходимым условием сколько-нибудь реального «прав-
ления народа» являются состязательные выборы вместе со всеобщим
избирательным правом для совершеннолетних, В условиях автори-
тарного режима круг лиц, которые формулируют политический курс,
определяют военные хунты, правящие династии, доминирующие
политические партии и т и Мнение же граждан либо игнорируется,
либо они принуждаются к символическому одобрению правитель-
ственного курса
Основной чертой мировой политики последних 25 лет етало
движение к демократии Данный процесс начался в Южной Европе,
распространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захва-
тил Восточную Европу и бывший Советский Союз, Это движение к
демократии — третья волна всемирного процесса демократизации1.
После двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число де-
мократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в
XIX в и достигла своего пика с появлением множества новых де-
мократий после победы Антанты в Первой мировой войне Вторая
волна демократизации началась с окончанием Второй мировой вой-
ны и затронула немало бывших колониальных стран, которые обре-
ли независимость, а также ряд разбитых в ходе войны авторитарных
держав. Начиная с 1975 г, И особенно после крушения Советского
Союза в 1991 г поднялась третья волна демократизации, подор-
вавшая легитимность авторитарных режимов по всему миру Ио не
следует забывать опыт Нигерии, где попытки установить граждан-
ский демократический режим дважды терпели крах вследствие во-
енных переворотов (1966 и 1983 гг ) и где очередной переход к де-
мократии снова был прерван военными в 1993 г. Пример Нигерии
отнюдь не уникален Практика показывает, что далеко не просто
консолидировать демократический режим, особенно в бедных обще-
ствах Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немило
откатов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии В таких
странах, как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоре-
нилась. В переходных (транзитных) обществах открываемые демокра-
1 HamingKi S The Third Wave- Democratization m the Twentieth Cenliny Norman.
1991,
4. Полигическое управление
99
тией возможности обычно привлекательны для образованных алит или
лая тех, кто проживает вблизи правительственных центров и не имеет
практически никакого отношения к жизни простого провинциала.
4.3, Конституция —
процедурные аспекты управления
Политические управ кипе как процесс формулирования общезначи-
мых целей и задач, а также принятия иластных решений, направлен-
ных на их достижение, должен быть организован и осуществляться
по определенным правилам Набор основополагающих правил, кото-
рые определяют порядок принятия решений и распределения аласти
в механизме государства, структуру высших органов власти, объем
их полномочий и режим взаимоде11ствия, содержится в конституции
страны, В конституции прописаны фундаментальные процедурные
аспекты управления В условиях демократии любая конституция по
существу предстаиляет собой такие институциональные рамки, ко-
торые обеспечивают утверждение основных принципов принятия
политических решений и создают системы стимулов, имеющих от-
ношение к формированию правительства, условиям, в которых пра-
вительство может управлять страной, а также условиям, при кото-
рых возможен роспуск правительства демократическими методами
На практике конституция не просто один из многих элементов лю-
бой демократической системы, она создает значительную часть об-
щей системы побудительных мотивов и организаций, в пределах
которой строятся и развиваются все остальные политические ин-
ституты, характерные для демократической системы управления
4.3.1, Конституция: понятие, форма,
внесение поправок
Понятие «конституция» относится к сущностно оспариваемым.
Иногда термин «конституция» используется для обозначения кон-
кретного документа, где изложены соответствующие принципы (на-
пример, документ, принятый отцами — основателями Соединенных
Штатов в 1787 г) Однако конституция не всегда прслстааляст собой
кодифицированный акт, содержание которого формильно закреплено
в одном документ. На практике подобное встречается довольно ред-
ко. Поэтому конституцию следует рассматривать как набор правил и
принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и
прецедентов или, как оно чаще всего бывает, и то и другое одно-
временно Даже военная иди иная диктатура обычно устанавливает
процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и пр ин я-
'IQQ IL Основные напревленнн деятельности в системе гос, управления
тия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно
важны в политических системах, основанных на верховенстве права.
Последнее предполагает, что правительство не вправе предприни-
мать никаких акций, если те не санкционированы законом, а граж-
дане метут быть наказаны только за действия, нарушающие сущест-
вующий закон. Под кодифицированной конституцией пони мнется
высший свод законов Несколько особняком в этом отношении
стоит Великобритания, которая не имеет формальной писаной кон-
ституции, действуя на основе давно устоявшегося и детально разра-
ботанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обыч-
ными законодательными актами Это отражает британский опыт
постепенных, частичных и в целом мирных политических транс-
формаций.
Разработка конституции является важнейшим политическим ак-
том, посредством которого создаются либо модифицируются правила
принятия решений. Обычно пересмотр конституции или конститу-
ционные реформы следуют за значительным социальным изменени-
ем, радикально меняющим систему общественных отношений. Кон-
ституция выступает «общественным договором» относительно новых
«правил игры», которые она учреждает Новые правила принятия
решений должны соответствовать новым реалиям и учрежденным
аластным структурам Большинство ныне действующих конститу-
ций возникли в результате мирного или насильственного разрыва с
прошлым (мировых и национальных войн, социальных революций).
Например, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Вто-
рой мировых войнах, и пришедшие им на смену государства при-
няли или были вынуждены принять новью конституции. Даже непи-
саная британская конституция менялась вслед за периодами граж-
данской войны или беспорядков, переход власти от короны к
парламенту в XVII в . парламентские реформы 1832 и 1867 гг, поло-
жившие начало партийному и кабинетному правительству и суще-
ственно расширившие право голоса, привели к пересмотру в прави-
лах принятия политических решений
Прошедшие после окончания Второй мировой войны во мно-
гих странах конституционные реформы создали различные типы
конституционного устройства, которые оказались в разной степени
успешными и восприимчивыми к различным угрозам. В государствах,
проигравших войну (Япония, Германия, Италия), новые конституции
создавались под контролем и по указанию победивших союзников.
Они учредили в них новые политические порядки, и эти установле-
ния продемонстрировали свою жизнеспособность За тот же период
Франция приняла две конституции, вторая из них (Конституция
Пятой республики 1958 г) оказалась устойчивее всех предыдущих
4. Полигическое управление
101
французских конституций. Новый импульс конституционным ре-
формам придали два события: окончание холодной войны и распад
Советского Союза (1991 г.). Новые конституционные порядки,
учрежденные в Восточной Европе, России и иных постсоветских
государствах, а также в Южной Африке и других регионах, выяви-
ли достоинства и недостатки различных типов конституционного
устройства.
Все писаные конституции предусматривают возможность внесе-
ния конституционных поправок. Большинство разработчиков кон-
ституций сознавали, что базовые правила принятия решений долж-
ны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них мотут
оказаться потенциально двусмысленными или неэффективными, а
также поскольку мотут поменяться установки граждан либо возник-
нуть какие-то непредвиденные обстоятельства Вместе с тем, если
конституцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие кон-
ституционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафик-
сировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, напри-
мер в США — конституционное положение о равном представи-
тельстве штатов в Сенате
Страновые различия в процедурчх внесения конституционных
поправок весьма значительны в некоторых странах соответствую-
щие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По
всей видимости, наиболее простыми они яаляются в Великобрита-
нии, где обычный парламентский закон может изменить конститу-
цию Так, парламентский акт 1911 г свел полномочия Пилаты лор-
дов к праву предлагать поправки к законопроектам и откладывать
принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным
образом нынешние попытки полностью лишить наследственных
пэров аласти осуществляются посредством обычного законодатель-
ства Поскольку за Палатой лордов сохраняется отлагательное пра-
во, для проведения новых реформ могут потребоваться две парла-
ментские сессии.
В некоторых странах для внесения изменений в конституцию
необходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети
голосов, в других — устаноалено правило, по которому для приня-
тия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя
третями голосов, причем второе голосование проводится по прошест-
вии определенного промежутка времени В ряде случаев конституци-
онные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная
формальная процедура изменения конституции действует в США
Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя
третями членов обеих палат (или общенаиионильным съездом-кон-
вентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая про-
102
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
цедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями
голосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назна-
ченных представителей штатов на съезде). Конституции, которые
предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа аме-
риканской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, —
«гибкими» Однако здесь опять же следует различать закон и
практику Некоторые гибкие конституции, например Конституция
Дании, почти не подвергались модификациям, тогда как жесткие
(в частности, американская и шведская) неоднократно претерпева-
ли изменения.
4.3.2. Конституция и процесс
принятия решения
Конституция включает в себя совокупность правил принятия реше-
ний — фундаментальных принципов, которые определяют, каким
образом должны приниматься решения, учреждаться институты и
ведомства, наделенные конкретными властными полномочиями,
устанааливаться территориальная и функциональная сфера компе-
тенций таких институтов и ведомств и тд.
Сравнительный анализ конституций показывает прежде всего,
что в каждом государстве существует свой набор правил принятия
решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными В од-
них политических системах существует лишь ограниченный набор
правил, которые используются в разнообразных обстоятельствах, а
в других — их количество весьма велико. Например, в Конгрессе
США действует множество особых правил применительно к раз-
личным ситуациям, тогда как британская Палата обшин обходится
значительно меньшим их числом (главным образом, правилом про-
стого большинства). Неодинакова и степень четкости и формализа-
ции таких правил Большинство законодательных собраний опи-
рается на формализованные и тщательно разработанные правила
принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие ис-
полнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и
гибким правилам. Возможно, наиболее важными из вводимых кон-
ституциями правил являются те, которые управляют процессом вы-
работки политического курса
Конституции устанавливают правила, на основе которых про-
исходит определение политического курса, то есть преобразование
социальных интересов и требований во властные государственные
решения Они предоставляют особым группам или институтам (пре-
имущественно псламптельным органам власти) возможность вы-
ступать с предложениями относительно политического курса, других
(в основном законодательные собрания) наделяют правом вносить в
4. Политическое упрааление
103
них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать
окончательное решение, третьих (бюрократию) — воплощать его, а
судам — следить за его исполнением и применять судебные санк-
ции в случае его нарушения На практике, однако, функции от-
дельных встаем аласти не так просто идентифицировать и развести
между собой Например, в парламентских демократиях исполни-
тельная власть нередко несет значительную долю ответстаенности
за инициирование и формулирование политического курса, хотя
официально эти функции принадлежат законодательному органу.
Кроме того, в рамках каждого конкретного правительственного
учреждения или другого политического института действуют много-
численные правила, которые существенно влияют на процесс выра-
ботки политического курса Самыми важными из них являются
правича гочосования В большинстве современных законодательных
палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные пра-
вила голосования, согласно которым действует принцип один че-
ловек — один голос. Следовательно, голоса каждого из членов за-
конодательного или судебного органа равны, лишь в случае равен-
ства голосов председательствующие должностные дина, например
спикер британской Пвлаты общин, наделены правом решающего
голоса Напротив, в правительственных департаментах (министер-
ствах) подобная процедура не используется В них процесс приня-
тия решений носит иерархический характер, причем предполагается,
что каждый поступает согласно указанию своего вышестоящего на-
чвльника. В чисто иерархических системах в расчет принимается лишь
голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра).
Однако даже в случаях, когда решения принимаются посредст -
вом голосования, все равно нужны правила, позволяющие опреде-
лить его результат Многие институты действуют на основе правила
относительного большинства, согласно которому при выборе между
двумя вльтернативными предложениями побеждает получившее наи-
большее число голосов Правило абсочютнсео большинства предпо-
лагает, что принимается то решение (например, законопроект), за
которое высказалось большинство (50'S + один голос), обладающих
правом голоса (включая воздержавшихся) Для принятия особо
важных решений иногда требуется квалифицированное большинст-
во в 3/5 либо 2/3 или даже 3/4 голосов. Так, в соответствии с Кон-
ституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления
президентского вето необходимы две трети голосов в обеих пвлатах
конгресса Крайним вариантом такого правила является принцип
консенсуса (единогласия), кота один участник голосования в со-
стоянии заблокировать решение. У каждого из правил голосования
есть свои достоинства В частности, применение правила квалифи-
104
II. Основные направлении двительности в системе гос. управления
цированного большинства способно защитить от опрометчивых ре-
шений, а также от решений, которые игнорируют мнение значитель-
ной части избирателей. Вместе с тем такое правило может дать не-
значительному меньшинству возможность блокировать предложения,
которые поддерживает внушительное большинство: и чем более ог-
раничительными яаляютея правила голосования, тем меньше шансов
на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще.
Правила принятия решений алияют на улрааленческую деятель-
ность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и ис-
пользовать Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на полити-
ческий курс, вынуждены действовать в рамках таких правил В феде-
ративной и децентрализованной системе, подобной США, группам
дааления часто приходится оказывать воздействие и на законода-
тельную и на исполнительную ветви власти и проявлять активность
как на региональном, так и на общефедеральном уровне Если же,
напротив, решения принимаются декретом командующего воору-
женными сипами или постановлением политбюро, перед группами
встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключе-
вую роль в определении политического курса
Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и
стабильными. В противном случае граждане не будут знать, что им
ждать от правительства Это, в свою очередь, может ослабить их до-
верие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать
на себя какие-то иные обязательства Следствием такой ситуации
бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете прави-
тельство может сложить свои полномочия, а решения станут при-
ниматься силовыми методами. О необходимости предсказуемых
правил принятия решения говорил один из отцов — основателей
Соединенных Штатов Томас Джеферсон во введении к первому
Наставлению палате представителей" «Лучше плохие законы, чем
отсутствие законов вообще».
4-4. Законодательные органы
в механизме государственного управления
В основе демократической системы политического упрааления лежит
идея самоупрааления народа и ответственности народных представи-
телей за свои действия По этой причине законодательный орган,
представляющий народ и действующий в его интересах, составляет
стержень демократического правления Тот факт, что законодатель-
ные собрания существуют почти повсеместно, позволяет предполо-
жить, что в современном мире народное представительство — это
обязательный формальный компонент легитимного правительства
4. Политическое управление
105
В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают
подобными органами управления Как правило, они избираются
народным голосованием и потому, по крайней мере номинально,
ответственны перед гражданами Для принятия важнейших решений,
касающихся политического курса государства, обычно требуется
формальное одобрение с их стороны
Законодательные органы возникли в далекой древности Прав-
да, в античных обществах Греции и Рима они представляли интере-
сы только полноправных граждан Истоки современного народного
представительства восходят к средневековым парламентам, среди
которых наиболее древними из действующих ныне законодательных
собраний является исландский альтинг, впервые созванный в 930 г.,
и британский парламент (1295 г.).
Практически во всех современных государствах существуют за-
конодательные органы, которые именуются по-разному конгресс,
сенат, пвлата, дума, законодательное собрание и тд
Каково же конкретное назначение законодательного собрания и
какова его роль в государственном управлении и разработке поли-
тического курса’ Вероятно, она определяется набором функций,
которые выполняет законодательная ассамблея Оксфордский словарь
английского языка определяет законодательный орган как «группу
Лиц, наделенных полномочиями разрабатывать згконы страны или
штата». Но это определение охватывает лишь мвлую часть обязанно-
стей и видов деятельности законодательного органа Поэтому было
бы неаерным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган
Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важное
отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в
нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется
не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими поли-
тических функций
4.4.1. функции и типы
законодательных органов
Среди основных функций, которые присущи законодательным орга-
нам во всех демократических системах, можно выделить следующие.
(I) Предс-паватеяьная — олицетворяет изначвльную и непосредствен-
ную связь с народом и является законным органом для выраже-
ния воли народа
(2) Законотворческая — означвет разработку, обсуждение и принятие
общеобязательных правил поведения (законов) Для принатия за-
конов в большинстве стран обычно требуется санкция законода-
тельных органов, хотя сами законы реально формулируются дру-
106
II. Основные направлении двительностм в системе гос. управления
гимн институтами, преимущественно политической исполнитель-
ной властью или высшими слоями бюрократии.
(3) Политическая — законодательный орган — коллективный орган
для принятия решений. Его члены, численность которых варьи-
руется от нескольких десятков до более чем тысячи человек, об-
суждают политические вопросы, взвешивают, принимают либо
отвергают посредством голосования представленные на их рас-
смотрение политические курсы. Большинство важнейших поли-
тических решений и действий, прежде чем обретут силу закона,
должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены эти-
ми органами
(4) Контрольная — законодательные органы обычно контролируют
решения правительства в различных сферах. Однако главным
объектом внимания парламента является расходование бюджет-
ных средств (бюджетная политика).
(5) Судебные и учредительные полномочия — некоторые законода-
тельные органы наделены важными полномочиями в сфере пра-
вительственных назначений, а часть из них выступает в качестве
апелляционного суда, как, например, британская Палата лордов
в уголовных делах
(6) Функция рекрутации злит и политической социализации. Законо-
дательные органы нередко играют ведущую роль в рекрутации
(отбора) элиты, прежде всего в парламентских системах, где
премьер-министр и министры кабинета обычно проходят через
школу парламентской деятельности Законодательные собрания
выполняют и функцию политической социализации. Слушания
законодательных комитетов и общепарламентскис дебаты бы-
вают важными форумами для артикуляции и агрегации интере-
сов, особенно при отсутствии сплоченной партии большинства
Парламентские прения могут быть источником формирования
мнения обшественности о политической жизни и тем самым
вносить свой вклад в политическую социализацию граждан во-
обще и в особенности элит
Назначение законодательных органов в жизни общества и вы-
работке политического курса во многом обуслоалено типом поли-
тической культуры, традициями, которые определяют их место в
различных политических системах, перечень доминирующих функ-
ций Так, например, в обычной ситуации Пвлата общин в Велико-
британии почти не оказывает самостоятельного алияния на выра-
ботку политического курса, поскольку этот процесс контролируется
принадлежащим к правящей партии большинством Вместе с тем
эта Палата и проходящие в ней дебаты существенным образом ска-
зываются на дискуссиях в обществе и тем самым реализуют одну из
4. Политическое управление
107
важнейших ее функций — подготовку политиков для занятия выс-
ших постов в исполнительной власти. Напротив, Конгресс США че-
рез свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и при-
нятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской
системы вынужден делить остальные функции со множеством других
институтов Наконец, очень ограниченный набор политических
функций осуществляет Всекитайское собрание народных предста-
вителей, что объективно обусловлено типом культуры и политиче-
ским режимом.
Можно выделить три типа законодательных органов с точки
зрения их участия в разработке политического курса.
(I) Парламент-арена. Примером может служить британский парла-
мент. представляющий собой форум, на котором правительство
демонстрирует свою алаеть Парламент не использует аластных
функций непосредственно, поскольку контролируется прави-
тельством, он выступает ареной, на которой обнародуются и от-
рабатываются различные политические решения. В британской
Палате общин обычные парламентарии иногда выступают там с
законодательными предложениями или вносят в них поправки,
однако государственный курс, как правило, инициируется и вы-
двигается членами кабинета (которые, разумеется, были избра-
ны из состава депутатского корпуса) Тем самым алюгь осуще-
ствляется не парламентом, а правительством через парламент.
(3) Поръамент-преобраэователь. Так, Конгресс США обладает и актив-
но использует свои алаетные полномочия. Он играет весьма ак-
тивную роль в трансформации идей и предложений в государст-
венную политику, в формулировании и введении в силу законов.
(3) Паркмент-легитимнлатор. Так, функции Всекитайского собра-
ния народных представителей (КНР), которое редко собирается,
в основном сводятся к тому, чтобы заслушивать заяаления пар-
тийных лидеров и легитимировать решения, принятые ЦК КПК
Не всегда роль парламента в формулировании политического
курса определяется набором властных полномочий в процессе при-
нятия решений, которые закреплены в конституции Не менее важ-
ным оказывается степень доверия к законодательным органам со
стороны общественности. Заключения ученых-экспертов относи-
тельно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оцен-
ками граждан, выявляемыми в ходе опросов общественного мнения.
Например, хотя, по экспертным оценкам, итальянский парламент
занимает первое место в Еаропе по объему властных полномочий,
ни в одной другой европейском стране, как показывают опросы,
этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии.
В свою очередь, британский парламент по уровню влияния на вы-
'I Qg II- Основные направлении двительностм в системе гос. управления
работку политического курса ставится экспертами на третье место
от конца, но высоко котируется в обществе Аналогичным образом
ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами,
приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно
предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране от-
ражает не столько уровень ее влияния на выработку политического
курса, сколько степень общего уважения граждан к правительст-
венным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии сни-
жают общественное доверие к правительству, хотя именно они соз-
дают возможность для парламентских инициатив в области полити-
ческого курса и повышают роль данного органа в формировании и
смешении кабинетов1.
4.4.2. Структура и порядок работы
законодательных органов
Законодательные органы варьируются не только по обьему власт-
ных полномочий и функциям, но и по своей организации. Они мо-
гут состоять из одной (однопвлатный) или из двух палат (двухпалат-
ный) В большинстве двухпалатных легислатур палаты различаются
как по своим полномочиям, так и по принципам формирования.
В Европе палаты парламентов выросли из «сословий» (статусных
социальных групп) — органов, время от времени созывавшихся ко-
ролями и другими наследственными правителями для консультаций
и фискальных сборов. Во Франции существовали три сословия —
духовенство, высшая аристократия и так называемое третье сосло-
вие, представлявшее остальные классы. До 1866 г. шведский парла-
мент насчитывал четыре пвлаты — в отличие от других государств
там была отдельная палата для крестьянства, составлявшего основ-
ную массу населения. В Англии сословия были изначвльно органи-
зованы в две пвлаты. лорды — духовные (епископы) и светские
(знать) — заседали в Палате лордов, а нетитулованные даоряне и
бюргеры — в Пвлате обшин В 2000 г. последняя крупнейшая на-
следственная палата парламента — британская Палата лордов —
подверглась радикальной трансформации, которая привела к ликви-
дации наследственной титулованной аристократии
В большинстве современных государств вействуюг двухпалатные,
бнкапераяъные, ассамблеи Бикамерализм широко распространен как
в федеративных, так и унитарных государствах, реализуя различное
предназначение. В федеративных государствах бикамерализм обыч-
но предусматривает одновременное существование двух форм прел-
1 См Norton Ph Conclusion LcxMatures in Perspective // West European Politics.
July 1990 Vol 13. P. 146. Eurobarometer. Apr 1989. P 110.
4. Политическое управление
109
ставительства интересов: как правило, одна палата обеспечивает
представительство населения, а другая — территориальных единиц
В унитарных государствах, подобно Франции, бикамерализм имеет
иное назначение: там функция второй палаты заключается не в
представительстве субнационвльных единиц, а в контроле над про-
цессом определения политического курса.
Пвлаты парламента могут иметь равные полномочия, а могут и
разаичаться Пример равного статуса палат характерен для прези-
дентской республики, например США. Двухпалатный Конгресс
США состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената,
которые обладают примерно равными полномочиями Конгресс вы-
рос как из федерализма, так и из стремления рассредоточить власть
федерального правительства. Нижняя пвлата непосредственно пред-
ставляет граждан, а избирательные округа равны по численности
населения. В свою очередь, в Сенате все 50 штатов страны имеют
одинаковое представительство. Палаты Конгресса обеспечивают
сдержки и противовесы как друг другу, так и остальным ветвям вла-
сти Так, Сенат должен утверждать заключенные президентом дого-
воры и сделанные им назначения на высшие государственные долж-
ности; для объявления войны требуется согласие как Сената, так и
Палаты представителей, которая, кроме того, должна инициировать
все меры, связанные с налогообложением и ассигнованиями.
Однако в большинстве партачентских и смешанных республик
статус палат различен одна палата доминирует, а другая (как Совет
Федерации Федерального Собрания России иди Сенат Франции)
наделена более ограниченными полномочиями, часто сводящимися
к защите региональных интересов. В парламентских системах ми-
нистры кабинетов обычно избираются из числа членов или лидеров
партии, которая имеет большинство в палате, в наибольшей степе-
ни представляющей население. В такого рода системах правитель-
ства, как правило, ответственны только перед одной палатой, кото-
рая в связи с этим занимает более важное положение в процессе
принятия решений, чем другая
Ассамбжи также различаются по своей внутренней организации,
причем эти различия часто имеют важные последствия для выра-
ботки политического курса. Известны две важнейшие формы внут-
ри парламенте кой организации — формильные подразделения ас-
самблеи (председательствующие должностные лица, комитеты, ко-
миссии и т п ) и партийные группы. Между силой партийных групп
и влиянием других субъединиц законодательного собрания (напри-
мер, комитетов) часто существует обратная зависимость: чем сильнее
партии, тем слабее комитеты, и наоборот. Члены британского пар-
ламента проявляют большую склонность голосовать в соответствии
с партийной линией, чем американские конгрессмены.
110
II. Основные направлении двительности в системе гос. управления
В Великобритании, как и во многих других парламентских сис-
темах, парламентарии редко голосуют в противовес инструкциям,
полученным от лидеров своих партий Поскольку кабинеты обычно
остаются у власти лишь до тех пор, пока располагают поддержкой
парламентского большинства, отклонение от партийной линии чре-
вато падением правительства и новыми выборами В США прези-
дент и законодатели избираются раздельно и на фиксированный
срок. Поэтому судьба правящей партии там прямо не зависит от
голосования по законодательным мерам. В американских легисла-
турах партийная дисциплина действует главным образом при реше-
нии процедурных вопросов, таких, как определение состава коми-
тетов и председательствующих должностных лиц. По сущностным
проблемам политического курса конгрессмены — демократы и рес-
публиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в ходе голосо-
вания со своими партийными лидерами или нет.
Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие
парламентские процедуры, обеспечиваюшие разделение труда зако-
нодателей, чтобы те могли специализироваться на особых проблем-
ных областях Без такой внутри парламентской организации было
бы невозможно регулировать широкий поток законодательной дея-
тельности Однако значимость комитетов в разных легислатурах не-
одинакова В некоторых законодательных собраниях, например в
Конгрессе США, комитеты обладают серьезным влиянием Частич-
но это объясняется тем, что они высокоспециализированы, имеют
значительные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает
со сферой полномочий отдельных департаментов исполнительной
власти Сильные комитеты обычно действуют на основе четкого,
законодательно оформленного разделения труда, соответствующего
разделению труда в рамках исполнительной аласти, и нередко пред-
ставляют собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции
Британские парламентские комитеты заметно слабее своих американ-
ских аналогов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме
того, они располагают меньшими штатами и назначаются лишь для
подготовки конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии
аккумулировать экспертные знания в какой-то особой области по-
литики Комитеты Германии и Японии сильнее британских, но сла-
бее соответствующих образований в американском конгрессе
4.5. Политические исполнительные органы:
классификация и функции
В современных государствах исполнительная власть представляет
собой самую мощную и наиболее разветаленную отрасль упраале-
ния. Она включает широкий спектр органов исполнительной вла-
4. Политическое управление
111
сти, построенных иерархически На вершине нередко колоссвльной
исполнительной ветви находится правительство, куда, как правило,
входит небольшое число высших руководителей и должностных
лиц. Такие высшие руководители по-разному называются, имеют
разные титулы, обязанности и полномочия. Некоторые из них име-
нуются президентами, другие — премьер-министрами, канцлерами,
государственными или же генеральными секретарями, третьи —
председателями или председательствующими. Имеются даже монар-
хи, которые все еще обладают реальной аластью Официальный
титул может ввести в заблуждение относительно функций, выпол-
няемых тем или иным высшим должностным лицом, однако асе
они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществ-
лении политического курса государства.
Структура и эффективность исполнительной власти зависят от
формы правления. В соответствии с ней классификация исполнитель-
ных органов (достаточно условная) может осущесталяться по двум
основаниям" (1) в зависимости от способа принятия решения —
или /а>иеь.тивные; (2) в зависимости от порядка фор-
мирования и объема аластных полномочий — реальные или церемони-
альные Власть политического исполнительного органа может счи-
таться реальной только в том случае, когда этот орган наделен дей-
ствительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь
законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших
правительственных назначениях. Если же он лишен таких полно-
мочий, его власть является символической или церемонивльной.
Высшее руководство исполнительной аласти может быть как
индивидуальным, так и коллективным — либо исполнительная власть
сосредоточена в одних руках или разделена. В монархиях (абсолют-
ных или дуалистических) исполнительная аласть принадлежит вер-
ховным правителям, которые осущесталяют ее посредством каби-
нетного правления (ответственных перед ними министрами) На-
пример, король Саудоаской Аравии и наследственные аластители
ряда других арабских сгран по ссй день пользуются реальной вла-
стью В парламентских монархиях Европы и Азии короли почти
или полностью лишены реального политического влияния. В парла-
ментских монархиях на плечи королей и королев падают церемони-
альные функции Так, британская королевская семья олицетворяет
собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев,
требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разде-
ляют с ним эту обязанность.
Монархи, вроде английской королевы или скандинавских ко-
ролей, выполняют преимущественно символические и церемони-
альные функции, и им крайне редко приходится осуществлять по-
литическую власть. Они живые символы государства и нации и их
112
II. Основные направлении двительности в системе гос. управления
исторической преемственности. Английская королева может жало-
вать награды или возводить в звание пэра прикосновением своего
скипетра Она открывает парламент и делает заявления по случаю
важнейших праздников и годовщин После выборов или падения
правительства она формально назначает премьер-министра Однако,
как правило, она лишена возможности действовать здесь по собст-
венному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост занимает
лидер партии большинства в Палате общин Традиционно облаго-
раживается и возвеличивается и японский император, играющий
важную роль в качестве национального символа Напротив, монархии
Скандинавских государств и стран Бенилюкса более приземлены.
В республиках исполнительная власть может быть сосредоточена
в одних руках или разделена. Для президентской республики типич-
но наличие единого главы исполнительной власти, в то время как в
пар юментских системах верховная исполнительная власть разделена
между двумя должностными лицами: главой государства, высту-
пающим преимущественно как представительное должностное лицо
и исполняющим главным образом церемониальные функции, и
главой правительства, который принимает и осуществляет властные
решения
В президентских республиках церемониальные и реальные функ-
ции практически всегда исполняются одним лицом — президентом.
К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной вла-
стью относится президентство в США — пост, обладание которым
предполагает осуществление множества реальных функций Хотя
исполнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и
коллективные органы, такие как кабинет и Совет национальной
безопасности, они выступают не столько в качестве органов кол-
лективного принятия решений, сколько как советники президента
В президенпгско-парюментской республике (Франция) президент
также является влиятельным главой исполнительной власти, кото-
рый назначает премьер-министра и может распустить законода-
тельное собрание и объявить новые выборы.
Значительно сложнее классифицировать политические системы
по шкале индивидуальное — коллективное руководство. Классиче-
ским примером камекидвного исполнительного органа может быть
правительство Швейцарии — Федеральный Совет (из семи человек),
глава которого избирается ежегодно и исполняет почти исключи-
тельно председательствующие функции Напротив, в Великобрита-
нии премьер-министр, опираясь на парламентское большинство,
казалось бы, оказывает решающее влияние на свой кабинет и обыч-
но играет доминирующую роль в формулировании политического
курса. Однако исполнительная власть по большей части осуществ-
4. Политическое управление
113
дяется коллективно Кабинет, куда входят около 20 ведущих мини-
стров правительства, собирается регулярно и принимает важнейшие
общеобязательные решения Хотя органы верховной исполнитель-
ной власти могут подразделяться на индивидуальные и коллектив-
ные, на практике подобное деление условно Дело в том, что все
подразделения этой ветви управления включают в себя множество
членов — избранных или назначенных должностных лиц, обладаю-
щих определенными полномочиями в выработке политического
курса Так, в США вступающему в должность президенту приходится
делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на ключевые
с точки зрения выработки политического курса посты в исполни-
тельных органах. Британский премьер-министр назначает порядка
ста министров и младших министров, примерно столько же назна-
чений делает канцлер ФРГ.
Дуализм церемониальных и властных функций исполнительных
органов часто вводит в заблуждение относительно того, кто прини-
мает властные решения Например, в парюпентских республиках
церемониальные функции исполняют президенты, в то время как
реальная власть принадлежит премьер-министру Так, германские
президенты произносят речи по случаю важнейших годовщин и
назначают премьер-министров после выборов или отставки прави-
тельства Подобно парламентским системам, коммунистические
режимы склонны также разводить церемониальные и реальные ис-
полнительные функции Церемониальным должностным лицом яв-
ляется, например, Председатель КНР. Он встречает и приветствует
высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собранна народ-
ных представителей и председательствует на его заседаниях Наибо-
лее могущественной политической фигурой в стране и индивиду-
альным главой исполнительной власти предстает Генеральный сек-
ретарь Компартии Китая (КПК)
Системы, где церемониальные исполнительные органы отделе-
ны от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный
исполнительный орган символизирует единство и преемственность
и может стоять над политическими курсами Совмещение же подоб-
ных функций может порождать различные угрозы. Так. Президент
США, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции,
с одной стороны, может использовать церемониальную и символи-
ческую власть для усиления своей реальной политической власти.
С другой стороны, чрезмерно активное участие в политической жиз-
ни может ослабить его интегрирующую функцию — способность вы-
ступать в качестве символической или объединяющей фигуры.
114
II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
4.5.1. Роль кабинета министров
Во многих политических системах кабинет министров является важ-
нейшим коллективным органом принятия решений. По ряду при-
чин его власть особенно велика в парламентских системах В каби-
нет обычно входят руководители (их нередко называют министрами
или государственными секретарями) всех основных департаментов
(министерств) исполнительной ветви власти Кабинет довольно
часто собирается (иногда по несколько раз в неделю), а его членов,
как правило, отбирает глава правительства (президент в президент-
ских системах и премьер-министр — в парламентских), который и
руководит его работой Кабинет формируется по-разному в парла-
ментских и президентских системах правления.
В президентских системах выбор членов кабинета обычно со-
ставляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в США)
требуется и одобрение законодательного органа (в США — Сената).
Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению
смещать членов кабинета, тогда как полномочия законодательного
органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко огра-
ничены.
В парламентских системах процесс отбора членов кабинета но-
сит совсем иной характер, поскольку кабинет должен пользоваться
доверием парламентского большинства Поэтому формирование
кабинета зависит от результатов парламентских выборов и состава
законодательного собрания Когда мажоритарная партия, т.е партия
единолично контролирующая парламентское большинство, получает
парламентское большинство, она может самостоятельно сформиро-
вать кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и
воплощать в жизнь свой политический курс Вопрос о том, кто будет
контролировать большинство в парламенте, решается непосредст-
венно в ходе выборов и зависит от типа партийной системы Там,
где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуа-
ция, партия большинства практически всегда самостоятельно форми-
рует однопартийный кабинет большинства.
Совершенно иначе формируется большинство в партийной ми-
норитарной системе, т.е. нет доминирующей партии, а существуют
несколько равных по политическому весу партий. Чем больше в дан-
ной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из
них сможет самостоятельно завоевать большинство. В этом случае
происходит «распыление» партийных лояльностей избирателей, и в
результате ни одна из партий не набирает большинства голосов
Для многих многопартийных систем типичным является такой ре-
зультат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не распола-
гает парламентским большинством, т.е создается миноритарная
4. Политическое управление
115
ситуация Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три,
а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалицион-
ный кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии
предвидят необходимость формирования коалиции еще до начала
выборов В этом случае они могут заключить между собой формальное
соглашение и объявить избирателям, чго собираются править совмест-
но, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие
соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех
членов коалиции Кроме того, в ряде стран (например, ФРГ, Фран-
ция) они пользуются определенными преимуществами, специально
предусмотренными в избирательном законодательстве В подобных
случаях избиратели имеют право прямо участвовать в выборе буду-
щего кабинета почти так же, как это бывает при двухпартийной
системе В итоге им предоставляется ведущая роль в определении
направления политического курса правительства
Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглаше-
ния. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована
поддержка, необходимая для приобретения парламентского боль-
шинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не
получает контроля над законодательным органом в ходе выборов,
они могут вести торг после завершения избирательной кампании
иди же в межвыборный период, если речь идет о формировании
нового кабинета Если при парламентской системе межпартийный
торг происходит До или после выборов, то обычно существует мно-
жество альтернативных вариантов состава кабинета В миноритарных
ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшин-
ства, либо мажоритарная коалиция нескольких партий. В случае,
когда в стране правит правительство меньшинства, партии кабинета
должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы
добиться одобрения своего политического курса и даже просто ос-
таться у власти При мажоритарной коалиции торг происходит пре-
имущественно между партнерами по коалиции, представленными в
кабинете Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку
сформировать кабинет меньшинства Обычно такое происходит,
когда острота разногласий между другими партиями исключает воз-
можность какой-либо альтернативы
Парламентские правительства, основанные на сочетании мно-
гопартийной системы с избирательной системой проропорциоиаль-
ного представительства, сталкиваются с рядом проблем. Первая
проблема — частые правительственные кризисы, являющиеся след-
ствием коалиции политически разнородных миноритарных партий.
В миноритарной ситуации правительственные кабинеты нередко
оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении
116
II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в
среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают
отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы, они
основаны на коалиции даух партий (например, либо ХДС — ХСС или
СДПГ — «Зеленые») и уже в преддверии выборов ставят перед из-
бирателями четкие вльгернативы. Вторая проблема — искажение
воли большинства, порожденное миноритарной ситуацией Партий-
ная система с миноритарным призванием приводит к тому, что из-
биратели лишаются возможности прямо определять, кто будет кон-
тролировать исполнительную ветвь. В результате партии могут ре-
шить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов Иногда это
приводит к парадоксальным результатам, партии, казалось утратив-
шие поддержку избирателей на выборах, путем межпартийных пере-
говоров добиваются включения себя в правящую коалицию.
4.5.2. функции исполнительной власти
В плане определения политического курса исполнительная власть
обычно представляет собой наиболее важную структуру. Именно
она, как правило, инициирует новые политические меры и решения.
Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разде-
ления полномочий между законодательными и исполнительными
органами, она во всех случаях бывает значительной Так, Конститу-
ция Португалии выделяет три разновидности компетенции прави-
тельства- политическую (ст 200), законодательную (ст 201) и адми-
нистративную (ст. 202)
Политические инициативы и новые программы обычно рож-
даются в недрах исполнительной власти. В президентских системах
глава исполнительной власти в своих посланиях не только иниции-
рует формирование политического курса, но и обладает последним
словом в его формулировании, поскольку часто наделен правом
вето В парламентских системах у исполнительной аласти меньше
возможностей для реализации такого права. Кроме того, политиче-
ские исполнительные органы нередко осущесталяют контроль за
проведением в жизнь политического курса и могут призывать под-
чиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия.
Решение президента, премьер-министра, кабинета о проведении
нового внешне- или внутриполитического курса обычно сопровож-
дается структурными изменениями (назначением энергичного ми-
нистра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального
комитета и т.п.). Наряду с этим в ситуации внешнеполитического
кризиса основное решение, как правило, принимает также глава
исполнительной власти президент (например, Джордж Буш во время
кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (как, напри-
4. Политическое управление
117
мер, Тони Блэр в Иракском кризисе) Однако подобное возможно
только в том случае, если система исполнительной власти полити-
чески ориентирована и эффективна. Там, где политическая испол-
нительная власть слаба и расколота, как, например, в современной
Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициа-
тива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влия-
тельным группам интересов, а общезначимые интересы и проблемы
нередко оказываются в забвении
Существенно снижает эффективность исполнительной власти
принцип ^разделенного проекция», согласно которому в системах,
основанных на разделении властей, например в США, пост главы
государства (Президент) и Конгресс контролируются разными пар-
тиями В этом случае даже сильный президент может лишиться
возможности проводить эффективную политику, поскольку вынуж-
ден действовать строго в рамках конституционных полномочий
Законодательный орган в этой ситуации редко способен восполнить
недостающую законодательную активность президента. При отсут-
ствии эффективного исполнительного органа и политически моти-
вированных министров инициатива переходит к бюрократии, кото-
рая, скорее, будет проводить старый политический курс, а не ини-
циировать новый
Кроме того, политические исполнительные органы выполняют
иные важные управленческие функции. Политическая исполни-
тельная власть играет центральную роль в политической коммуни-
кации, в разъяснении сути новых инициатив и выстраивании им
поддержки, а также в совершенствовании различных сф>ер общест-
венной и экономической жизни. Крайне велика роль политической
исполнительной власти в рекрутировании элит Президенты и пре-
мьер-министры обладают широкими и важными полномочиями,
связанными с назначением не только членов кабинета или минист-
ров правительства, но и нередко судей, высших государственных
служащих, послов и генералитета. Обычно политические исполни-
тельные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия
членам правительства и простым гражданам Кроме того, повеление
глав исполнительной власти — президента, премьер-министра, ко-
роля или королевы, политической исполнительной власти оказыва-
ет существенное влияние на процесс политической социализации
общества начиная с детского возраста Не секрет, что первой поли-
тической ролью, которую осваивают дети, является роль президента
или премьера. Не менее важно, что уровень доверия и уважения
молодежи ко всей политической системе связан с отношением (не-
гативным или позитивным) к первым липам государства, и этот уро-
вень доверия и уважения сохраняется после вступления людей во
взрослый возраст.
118
II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
4.5.3. Рекрутирование элит
Для того чтобы политические функции выполнялись эффективно,
политические посты должны быть заполнены компетентными
людьми, поскольку именно от них во многом зависит то, как эти
функции выполняются Поэтому способы отбора (или рекрутирова-
ния) индивидов на политические должности занимают одно из ре-
шающих мест среди способов структурирования правительства. Из-
вестны четыре главных механизма отвара индивидов на правитель-
ственные посты* выборы, назначение, наследование и аукцион
Выборы и назначение обычны для любой современной демокра-
тии Мвло того, выборы — определяющая черта демократии. Во всех
демократических системах граждане непосредственно избирают за-
конодательное собрание или хотя бы наиболее влиятельную его па-
лату (например. Палату общин в Великобритании). В большинстве
президентских систем непосредственно избирается и глава испол-
нительной власти. Наряду с этим в США и большинстве остальных
демократий существует множество других выборных должностей —
губернаторы, судьи и тл Столь же распространен механизм назна-
чения Во аеем мире посредством назначения заполняется множество
исполнительных постов отраслевого уровня, равно как и большинст-
во судебных должностей
Наследование и аукцион как способы отбора претендентов на
правительственные посты, очевидно, менее демократичны Хотя и
эти механизмы сыграли важную роль в истории и используются и
сегодня. Сторонники наследственного принципа отбора среди его
достоинств традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает пра-
витепям долгосрочную перспективу. Король, который рассчитывает,
что его место унаследует старший сын или какой-то другой родст-
венник, скорее будет заботиться о долгосрочных интересах страны,
нежели политик, избранный на короткий срок и ожидающий, что
на смену ему придет его политический соперник. Большинство со-
временных монархий являются наследственными Вплоть до ре-
форм 2000 г. таким образом приобретали право на занятие своего
поста большинство членов британской Палаты лордов.
Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предло-
жит за него наивысшую цену Подобный способ отбора на прави-
тельственные должности широко практиковался на протяжении
всего Средневековья, вплоть до реформы государственной службы.
Сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качест-
ве специфической демократической практики Вместе с тем во всем
мире нередко используются механизмы заполнения политических
должностей, весьма напоминающие аукцион Если вы хотите, скажем,
стать послом США в каком-то небольшом тропическом островном
4. Политическое управление 119
государстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться
высокий взнос в избирательный фонд победившего президента.
Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительствен-
ный пост, решается не только посредством механизмов отбора, та-
ких, как выборы и назначение. В дополнение во всех конституциях
установлены различного рода обязательные требования к претенден-
там Одним из них может быть формвльный диплом о высшем об-
разовании. Например, претенденты на должность судьи должны
иметь ученую степень по юриспруденции Наличие ученой степени
иногда требуется и от юристов вообще Еще одним непреложным
критерием часто бывает возраст. В большинстве политических сис-
тем правительственным чиновником можно стать лишь по дости-
жении как минимум официально установленного совершеннолетия.
В США президенту должно быть не меньше 35 лет. В число других
обязательных условий могут входить, половая принадлежность (хотя
подобный ценз встречается сегодня существенно реже, чем в про-
шлом), вероисповедание или церковная принадлежность (в странах
с государственной религией) и гражданство Иногда требуется, что-
бы претендент родился на территории данной страны и не привле-
кался к уголовной ответственности
4,6, Государственная администрация
(бюрократия)
Известный французский политолог профессор Европейского инсти-
тута (Флоренция) Ж Бюнде/ь замечал, что в правительстве можно
выделить ясно видимое ядро, состоящее из высших руководителей
и министров, а также «серую зону», границы которой не имеют
четких очертаний и которая образует некий «правительственный тыл».
Как и структура любой социвльной организации, структура прави-
тельства может варьировать от очень простой до очень сложной, но
всегда существует, отмечает Блонде ль, некий аппарат, задачей ко-
торого является обеспечение функционирования всей структуры
исполнительной власти1 Постепенно произошло разделение поли-
тических и административных функций исполнительных органов и
законодательное закрепление последних на конституционном уровне
Такая административная функция правительства прописана в Кон-
ституции Португалии (ст. 202).
В государственном аппарате наиболее важное место среди бю-
рократии занимает высококвалифицированный и опытный персо-
1 См tjicyefopediti оГGovernment and Politics. L, N Y, 1992 p 267—278.
120
II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
нал высших звеньев государственной службы. В британское пра-
вительство — высший исполнительный орган страны — входят по-
рядка 100 парламентариев — «переднескамеечников», из которых
около 20 являются членами кабинета, тогда как остальные имену-
ются министрами, младшими министрами и парламентскими сек-
ретарями. В подчинении у этой относительно небольшой группы
политиков, определяющих государственный политический курс,
находятся примерно 3 тыс постоянных сотрудников высшей госу-
дарственной службы, которые по большей части набираются непо-
средственно из университетов. Эти государственные чиновники
проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, пере-
ходя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и
ухолят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобрета-
ют все большее значение в процессе выработки политического курса.
Ступенькой ниже находится другая категория постоянных государ-
ственных чиновников — обширная группа (насчитывающая более
полумиллиона человек} обычных государственных служащих, орга-
низованных примерно в 20 департаментов и ряд других правительст-
венных органов.
Высшая государственная служба, состоящая из постоянных со-
трудников, играет весьма важную роль не только в Великобрита-
нии, хотя именно здесь она наиболее институииализирована Влия-
тельные специалисты широкого профиля, которые могут исполь-
зовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при
решении поставленных перед ними конкретных задач, задействова-
ны и в высшей государственной службе Франции В США многие
руководящие должности закреплены не за постоянными госслужа-
щими, а за липами, назначаемыми президентом Несмотря на это
различие и на больший упор на техническую специализацию, там
тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые
посты, которые по своей значимости уступают только постам руко-
водителей Государственного налогового управления, Федерального
бюро расследований, Центрального разведывательного управления.
Национального института здравоохранения и всех департаментов,
представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначен-
цами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в конкретной
области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, экономиста-
ми, инженерами) и оказывают огромное влияние на формулирова-
ние и осуществление политического курса в рамках своей специа-
лизации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода
государственных служащих, те в этой сфере было занито около
15% всей рабочей силы страны Во многих европейских странах
доля государства еще выше.
4. Политическое управление
121
4.6.1. функции административных
органов государства
В большинстве современных обществ бюрократия приобрела ог-
ромное значение. Одна из причин такого положения заключается в
том, что практически только она занимается проведением и пре-
творением в жизнь законов и нормативных установлений, причем
при исполнении данной функции обладает определенной свободой
действий Современное законодательство имеет по большей части
общий характер и может эффективно осуществляться только в том
случае, если чиновники проработают его детали и определят пути
воплощения. Задачи, которые осуществляет современная админист-
рация, весьма разнообразны и многочисленны Условно функции
государственного управления можно разделить на (1) политические
и (2) административные
Политические функции связаны с разработкой политического
курса или политической стратегии (общее направление деятельно-
сти государства, определение целей, задач и принципов обществен-
ного развития на длительный исторический период) Как уже отмеча-
лось, разработка и принятие политических решений, а затем контроль
за их исполнением составляют главные политические функции в
системе государственного управления. Приоритет политики в госу-
дарственном управлении — важный системообразующий принцип
регулирования государственного управления в целом Именно по-
литика определяет основные структурные рамки деятельности ад-
министративных органов государственного управления
Среди адл!инистративных функций органов государственного
управления выделяются: исполнение решений, обслуживание, peiy-
лирование, лицензирование, сбор информации, дискреционная дея-
тельность и экспертиза
Государственная бюрократия на любом уровне осуществляет раз-
ный набор этих базисных функций
Первичную функцию государственной администрации состав-
ляют исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики,
провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собственно
администрирование, и зависит оно обычно от того, как будет проин-
терпретировано бюрократией, а также от того, насколько активно и
эффективно бюрократия будет реализовывать этот курс на практике
Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением
и воплощением принципов, выработанных другими. Более того, бю-
рократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы.
Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, соци-
ального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу
тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес.
122
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
Бюрократия активно включена в политическую коммуникацию.
Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные,
строят многие свои решения на информации, полученной из госу-
дарственной администрации. Аналогичным образом от этой инфор-
мации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-
элиты и общественность Большинство ключевых органов в совре-
менных правительствах имеют своих пресс-секретарей, в чьи функ-
ции входит информирование средств массовой информации и влия-
ние на них. Учитывая рост влияния массмедна в современных обще-
ствах, высшие государственные руководители стремятся представить
им свою версию событий. Вместе с тем широкий размах приняли
утечки секретной или конфиденциальной информации, причем
значительная часть журналистов постепенно отказываются призна-
вать какие-либо ограничения в публикации сведений как приватно-
го, так и политического характера В результате политическая ис-
полнительная аласть и бюрократия уже не могут столь же плотно
контролировать информацию, как это было прежде В общении с
массмедиа высшие администртторы должны сегодня прибегать к
более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профес-
сионалов Опора на сортировку информации и «привилегии испол-
нительной власти» уступают место искусству «управления инфор-
мационными потоками».
4.6.2. Бюрократия как форма организации
Обычно термин «бюрократия» употребляется для обозначения всех
типов государственной администрации Однако, строго говоря, этот
термин характеризует особую форму организации таких учрежде-
ний, практику, которая получила распространение в последней чет-
верти XIX — начале XX столетия Классик немецкой социологии
Макс Вебер отмечал такие черты, свойственные бюрократической
организации: (I) принятие решений основано на фиксированных
должностных компетенциях, правилах и инструкциях, (2) установ-
лены формальные и специализированные образовательные или ква-
лификационные требования, соответствие которым необходимо для
занятия той или иной должности, (3) действуег иерархическая сис-
тема упрааления; жестко упорядоченная система руководства и
подчинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения
спускаются сверху вниз, (4) решения принимаются на основе стан-
дартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, простран-
ные письменные отчеты; (5) позиции должностных лиц обусловлены
профессиональным стагусом, (6) назначения на должность и про-
движение по служебной лестнице определяются заслугами челове-
ка, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде
4. Политическое управление
123
всего в связи с тем, чго их работа носит постоянный характер. Если
исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в
полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и уни-
верситеты довольно близко подходят к идеальному образцу.
Отмеченные Вебером свойства бюрократии придают системе
принятия решений позитивные свойства Они способствуют компе-
тентности, последовательности, беспристрастности, независимости
от политических манипуляций До появления бюрократии государ-
ственные чиновники часто являли собой жалкое зрелище. Некото-
рые из них получвли свою должность по наследству, другие приоб-
ретали ее благодаря семейным или политическим связям
Но нередко посты просто покупались и использовались для са-
мообогащения или обретения социального статуса (либо и того и
другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное
занятие и уделяли мало времени своим обязанностям Поэтому не-
удивительно, чго государственные чиновники часто бывали неком-
петентными, равнодушными к делу, продажными или и теми, и
другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои
полномочия, создавая преимущества для своих друзей и соседей и
дискриминируя остальных Поскольку же нс было четких правил и
установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможно-
стей отстоять свои права.
Но негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия»,
наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и
слабые стороны Бюрократические организации имеют тенденцию
становиться громоздкими, приверженными букве инструкций, ко-
стными, безучастными к нуждам своих клиентов Во многих случа-
ях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить
инновации и эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя
предполагается, что бюрократия политически и идеологически ней-
тральна, на практике она нередко испытывает влияние господ-
ствующих идеологий своего времени, проявляет склонность к кон-
серватизму и преследует собственные институциональные интере-
сы1. Проблема бюрократии приобретает особую остроту в периоды
крупных социальных трансформаций Когда в 1917 г большевики
захватили власть в России, они оказались в зависимости от офице-
ров и чиновников царского режима, и эта зависимость сохранялась
до тех пор, пока им не удалось воспитать собственную бюрократию
В посткоммунистических обществах 1990-х годов сопротивление и
инерция старой правительственной и экономической бюрократии
1 См Aberbach J. Ри/псп В D. Rochton В. A Bureaucrats ano Politicians in Western
Democracies. Cambridge. 1981.
'124 Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
затруднили проведение государственных реформ и переход к демо-
кратии и экономической свободе
Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположен-
ность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит
отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периоди-
ческих попытках реформировать правительства Политологи Марк
Нейдег и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредст-
вом которых правительственные и социетальные органы могли бы
влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри1.
(I) Важнейшим органом внешнего правительственного контроля
над бюрократией выступает политическая паю шишельная власть.
Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально
руководят находящимися у них в подчинении чиновниками и
имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обя-
занностями, на практике исполнительные органы и бюрократия
зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной
власти обычно пытаются убедить своих подчиненных и редко
прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения
в должности
(2) Другой формой контроля исполнительной аласти над бюрокра-
тией является центра гизованная (нодисетная политика и админи-
стративная реорганизация Угроза отобрать ресурсы или аласть
может заставить бюрократию в большей степени руководство-
ваться в своей деятельности целями политической исполни-
тельной аласти.
(3) Осуществлению контроля над бюрократией способствуют также
законодательные собрания и суды. Слушания парламентских ко-
митетов и судебные расследования способны привести деятель-
ность чиновников в соответствие с политическими замыслами
Для предотвращения незаконных и несправедливых действий
бюрократии по отношению к простым гражданам используется
институт ол1будсменов, впервые введенный в Швеции, а затем
скопированный рядом других стран1 2. В Скандинавских странах,
Великобритании, Германии и некоторых других государствах
омбудсмены рассматривают заявления граждан по поводу нане-
сения им ущерба вследствие правительственных акций и неза-
конных действий чиновников Омбудсмены, как Правило, не
наделены собственными полномочиями по решению подобных
1 См Naifel М У. Rourke F Bureaucracies // Сгеепчегп F, Polsby F reds.) Handbook
of Political Science. Vol 5 Reading. 1975 P 373—440.
2 Cm -Starcey F Tne British Ombudsman Oxford. |97l. Gre&rv R.. Pntdassrn P The
Partramenlary Ombudsman A Study in I he Control of Administrative Action. L., 1975.
4. Политическое управление
125
вопросов, но обращаются к законодательным органам с пред-
ложениями о корректирующих мерах. Рассмотренные ими дела
редко ведут к уголовному осуждению, однако вследствие широ-
кой огласки правительственные чиновники часто меняют свою
политику Таким образом, институт омбудсменов представляет
собой более удобную и дешевую процедуру, нежели судебное
вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничи-
вающих бюрократию, относятся общественное мнение, средства
массовой информации, а также всевозможные группы интересов
Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют
внешний характер Назначаются и внутренние контролирующие ор-
ганы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за
беспристрастностью ее деятельности Еше один способ контроля над
бюрократией — децентрализация, приближающая различного рода
учреждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответст-
венность чиновников алияют их собственные пора зъные установки
Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную
службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать,
имеют огромное значение для функционирования бюрократии
Все описанные выше формы контроля над государственными
служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за преде-
лами развитых демократий В авторитарных системах отсутствуют
многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией
(например, выборная исполнительная и законодательная аласть. не-
зависимые суды, средства массовой информации и группы интере-
сов) Поэтому для них особенно характерны бюрократические не-
эффективность и инертность. Во многих не доиндустриальных и
частично индустриальных странях в политической жизни участвуег
лишь незначительное меньшинство граждан, массмедиа лишены как
независимости, так и адияния, а государственные служащие слабо
подготовлены и получают нищенскую зарплату Все это способствует
взяточничеству, вымогагельству и злоупотреблениям со стороны бю-
рократии Болезни бюрократии, в том числе неэффективность и кор-
рупция, пандемичны. Это действительно ставит ученых в крайне за-
труднительное положение, ибо представляется маловероятным, что
можно изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномас-
штабные социальные задачи без организации, разделения труда и
профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии бюро-
кратии могут быть только смягчены Искусство современного поли-
тического руководства состоит не только в определении адекватных
целей и политических курсов и информировании о них общества, но
и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и
сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как
126
II. Основные направления деятельности в системе гос. управления
надавить на чиновничество и принудить его. где и как его реоргани-
зовать, наградить или же поучиться у него.
4.7. Судебная власть и ее функции
В системе государственного упрааления судебная аласть занимает
особое место Судебная система — самостоятельная ветвь аласти,
учрежденная в качестве альтернативы насилию с целью разрешения
конфликтов, перманентно возникающих в обществе (как между
частными лицами, так между гражданами и властью) относительно
законности решений и действий органов государственной власти
Судебная власть создавалась в качестве гаранта демократических
свобод путем предотвращения концентрации аласти в государст-
венных структурах. Она играет жизненно важную роль в поддержа-
нии баланса между различными ветвями государственной аласти.
Регулирующее и упорядочивающее воздействие на общественные
отношения судебная власть осущесталяет посредством выполнения
ряда функций
Главное назначение судебной аласти — отправление правосудия.
В осуществлении правосудия выражается функция гарантии граж-
данских прав и демократических свобод, реализуемая посредством
института судебной защиты Гражданские права, такие как право на
беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, пети-
ций, печати и собраний, ограждены от правительственного вмеша-
тельства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Беспристра-
стность яаляегся одной из основных целей в деятельности судов
Большинство демократических правительств стремятся поддержи-
вать объективность своих судебных систем путем ограждения их от
внешнего вмешательства других государственных систем (законода-
тельной, исполнительной или административной аласти) или част-
ных интересов, пытающихся оказывать давление на судей Неза-
висимость судов очень важна для их целостности и доверия к ним
в рамках государственного механизма Эта независимость основы-
вается на двух компонентах:
(I) независимости в принятии решений, которая определяется как
уважение к решениям судов и их исполнению,
(2) конструктивной независимости, означающающей свободу от вме-
шательства политических руководителей в отбор, продвижение по
службе, оплату труда и повседневную деятельность судей До при-
нятия решений, разрешающих конфликты, суды должны прежде
асего определить, какой закон должен быть применен Эта роль
суда особенно важна в конституционной демократии, где законы
творят избранные народом представители, обязанные выражать
волю большинства при соблюдении прав меньшинства.
4. Политическое управление
127
Суды осуществляют и функцию контроля и надзора за осуществ-
лением правовых предписаний. Формулу конституционного контро-
ля сформулировал председатель Верховного суда США Дж Маршалл
по делу «Мирберри против Мэдисона» — «акт, противоречащий
Конституции, недействителен» (1803 г.}. Для демократий характер-
ны определенного рода ограничения на отправление власти, зафик-
сированные в законе или устаноаленные обычаем. Режимы, в кото-
рых полномочия различных правительственных органов определены
и ограничены писаными конституциями, сводами законов или тра-
дицией. называются конституционными. С точки зрения ограниче-
ния правительственных полномочий выделяются: (1) системы госу-
дарственного упрааления, где суды практически не ограничивают
принудительную власть правительств по отношению к гражданам,
и (2) политические системы, где суды не только защищают права
граждан, но и следят за гем, чтобы иные ветви управления долж-
ным образом осуществляли свои функции.
4.8. Взаимодействие
правительственных учреждений
в механизме государственного управлении
Эффективность и результативность политических решений в раз-
личных системах государственного упрааления. принимаемых на
основе общепринятых правил, во многом зависят от режима взаи-
модействия властей в механизме государственного упрааления Его
функционирование в различных формах правления и государствен-
ного устройства отличается по трем важным измерениям
(I) разделение полномочий между отдельными ветвями упрааления,
(2) территориальное распределение компетенции между центральным
(национальным) правительством и правительствами более низко-
го уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов;
(3) ограничения правительственной власти.
4.8.1. Функциональное разделение
правительственных полномочий
Первый уровень структурной дифференциации правительственной
власти в системе государственного упрааления связан с разделени-
ем политических ролей и функций по горизонтали Огевидно, что
чрезмерная концентрация полномочий по принятию решений в
руках одного органа аласти (главы государства, парламента или
правительства) опасна установлением произвола и беззакония и в
конечном счете диктагуры. Для того чтобы предотвратигь концен-
128
II. Основные направлении двитетьностм в системе гос. управления
грацию властных функций и обеспечить их баланс, стал использо-
ваться принцип разделения полномочий между различными ветвя-
ми центрального (национального) правительства. Основы теории
разделения властей были разработаны еще в работах Дж. Локка и
Ш -Л Монтескьё, в которых доказывалось, что разделение властей
способно предотвратить нарушения справедливости, возникающие
вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных
органов* 1. В дальнейшем теория разделения властей была дополненя
Мэдисоном и А Гамильтоном в «Федералисте», где обосновывались
институциональные установления. обретшие форму «механизма
сдержек и противовесов»2
Последующее осмысление опыта двух успешных примеров
представительной демократии (Великобритании и США) в XIX —
первой половине XX в. позволило сформулировать две чистые формы
представительного демократического правительства — президент-
скую и парламентскую, а позже смешанную — пол у президентскую
(Франция, Португалия)
Президентская система правления основана на режиме жестко-
го разделения властей и предполагает наличие двух независимых
друг от друга правительственных органов — исполнительного и за-
конодательного. Законодательная и исполнительная ветви аласти
самостоятельно избираются и санкционируются народом, имеют
свой собственный источник легитимности Каждая ветвь аласти
наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избира-
ется на определенный срок, причем ни одна из них не может с по-
мощью обычных средств сместить другую
Парламентский режим правления представляет собой систему из
двух взаимозависимых ветвей власти — исполнительной и законо-
дательной, взаимодействующих на принципе сотрудничества При
таком устройстве непосредственно избирается только законодатель-
ная аласть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполни-
тельной власти) вырастает из легислатуры. В кабинете председа-
тельствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным
канцлером), который и отбирает министров кабинета. Как правило,
ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномо-
чий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством во-
тума недоверия, и в большинстве случаев го же самое относится и к
законодательному органу (парламенту). Важнейшим фактором, обу-
1 См Loehe J Two Treatises оГ GovemmeiB Cambridge. I960; Миаълкье W -Л О духе
законов. М.. 1999
1 См The fedenilnr a Commentary on the Constitution or the United States. Wash-
ington. 1937
4. Политическое управление
129
слоаливающим функционирование данной системы, валяются от-
ношения доверия между кабинетом и парламентским большинст-
вом При парламентском режиме премьер-министр и его кабинет
должны постоянно пользоваться доверием парламентского большин-
ства. Если по каким-то причинам последнее демонстрирует утрату
доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством
вотума недоверия), те должны уйти в отставку Премьер-министр со
своей стороны обычно наделен правом в любое время распустить
парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полномочий —
право парламентского большинства низложить кабинет и право
премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаимоза-
висимость двух ветвей аласти Такое устройство побуждает их к со-
гласию, заставляя исполнительную аласть прислушиваться к мне-
нию парламентского большинства Иными словами, парламентская
демократия не знает обычной для президентских систем формы раз-
деленного правительства, когда контролирующая вост президента
партия лишена контроля над легислатурой и наоборот. Напротив,
исполнительная власть (кабинет) является органом парламентского
большинства и в подавляющей части парламентских систем состоит
преимущественно из членов парламента. В результате уменьшается
вероятность конфликтов между парламентом и исполнительной
ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается
более эффективным, нежели при президентской системе Посколь-
ку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви прави-
тельства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении по-
литического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим
влиянием, чем при президентском устройстве
Сметанный тип демократического правления {президентско-
парчачентский, или пачупрезидентский) основан на принципе двой-
ной инвеституры правительства Такого рода смешанные системы
совмещают в себе черты обоих «чистых* образцов, например, пре-
зидент и законодательный орган избираются раздельно (как при
президентской системе), но президент наделен властью распускать
легислатуру (как при парламентской системе), кабинет назначается
президентом (как при президентской системе), но парламент наделен
правом смешать его (как при парламентской системе) М. Шугарт и
Дж Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных»)
систем с независимо избираемым президентом, наделенным значи-
тельными полномочиями в определении политического курса1.
Существует множество механизмов подобного двойного контроля.
1 См Shunort М. CoreyJ Presidents and Assemblies: Constitutional Design and
Electoral Dynamics. Cambridge. 1992.
130
II. Основные направлении двительностм в системе гос. управления
причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того,
какая партия или коалиция контролирует президентский пост и
легислатуру Конституции многих недавно возникших демократий
Восточной Европы и Третьего мира относятся к этому смешанному
типу Их привлекательность, похоже, определяется тем, что они
обеспечивают общенародный выбор главы исполнительной ала-
сти, наделенного как реальными, так и церемониальными полно-
мочиями и способного выступать в качестве символа националь-
ного единства
4.8.2. Территориальное распределение
правительственных полномочий
Второй уровень структурной дифференциации правительственной
власти в системе государственного упрааления связан с разделением
политических ролей и функций по вертикали между ее различными
уровнями — центральным и местным. Государство яаляется терри-
ториальной организацией общества, целостность которого обеспе-
чивается посредством либо централизации или децентрализации
государственной аласти В зависимости от этого используются раз-
личные способы и приемы согласования общенациональных и ре-
гиональных интересов. Они опираются на разные принципы поли-
тико-территориальной организации — конфедерализм, унитаризм и
федерализм Зги принципы определяют разные модели отношений
«центра и периферии», в основе которых лежит распределение вла-
стных полномочий по вертикали
Наиболее неэффективную модель согласования интересов и фор-
мулирования политического курса представляет собой конфедерация —
объединение суверенных государств, созданное для решения какой-
то актуальной задачи (отражение внешней угрозы и обеспечение
экономического развития) Даже учреждение конфедерацией общих
органов упрааления не позволяет оперативно принимать и реализо-
вывать политические решения, поскольку они нс являются обяза-
тельными для стран — участниц сообщества и нуждаются в утвер-
ждении национальными парламентами. Так, США во времена дейст-
вия первой Конституции — Договора об образовании конфедерации
тринадцати английских колоний в Северной Америке 1781 г. —
представляли собой конфедерацию. Верховная власть принадлежала
штатам Центральное правительство было наделено полномочиями
в области внешних отношений и обороны, однако зависело от фи-
нансовой и иной поддержки со стороны штатов. В результате стали
обостряться противоречия между штатами и возникла опасность
распада государства. После принятия Конституции 1787 г. в США
была установлена федеративная система, где центральное правитель-
4. Политическое управление
131
ство и правительства штатов получили собственные сферы компе-
тенции и средства реализации своих полномочий
Большинство государств мира — унитарные В унитарных сис-
темах (к ним относятся, например, Великобритания, Франция, Ки-
тай, Япония и Египет) аласть и полномочия сконцентрированы в
руках центрального правительства. Региональные и местные едини-
цы располагают только теми полномочиями, которые специвльно
делегированы им центральным правительством. Центр вправе пере-
смотреть объем этих полномочий либо вообще отобрать их При
этом централизация власти и ресурсов позволяет унитарным прави-
тельствам адресно в случае необходимости перераспределять ресур-
сы из богатых регионов в более бедные Кроме того, в унитарных
системах, несмотря на формальную концентрацию власти в центре,
региональные и местные единицы могут обладать широкими пол-
номочиями, которые центральное правительство редко оспаривает
Федерациями сегодня яаляются только 25 государств, что состав-
ляет менее 10% от их обшего числа Хотя федеративных государств
относительно немного, однако они занимают 41% территории плане-
ты. где проживает более трети населения Земли. Следовательно, фе-
дерации, как правило, учреждаются в крупных государствах, где су-
ществует неоднородность интересов, которые нуждаются в согласо-
вании и реализации В настоящее время федеративные системы
действуют в США, Германии, России, Индии, Мексике и Брази-
лии. Центральные и региональные единицы обладают автономией в
определенных областях государственной политики, но распределе-
ние сфер компетенции и объема полномочий между центром и ре-
гионами там далеко не одинаково.
Федеративное устройство признает плюральное™ националь-
ных и региональных интересов и обладает рядом преимуществ в
обеспечении их баланса (I) В многонациональных или иным обра-
зом расколотых обществах федерализм помогает защитить этниче-
ские, языковые иди конфессиональные меньшинства, особенно если
те проживают на географически компактных территориях (2) Феде-
рализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и
тем самым охранять гражданские права и свободы. (3) Федерализм
открывает перед субъектами (землями, штатами) возможность экс-
периментировать в области политического курса, чго позволяет од-
ним правительствам учиться на опыте других. (4) В федеративной
системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политиче-
ское окружение, в наибольшей степени отвечающее их предпочте-
ниям Однако, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает
это за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные
правительства вправе проводить собственные политические курсы.
132
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
нередки устойчивые различия между отдельными субъединицами с
точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния.
Однако на практике реальные различия между федеративными
и унитарными системами могут оказаться значительно менее серьез-
ными, нежели предполагается их формальным устройством. Напри-
мер, в унитарных системах (Италия, Испания) сегодня устойчивой
тенденцией валяется регионализация — стремление центра передать
часть полномочий провинциальным и местным правительствам
Это ответ на демократические запросы снизу, на требования усилить
алияние рядовых граждан В федеративных системах прежняя тен-
денция к концентрации власти у центра сменилась децентрализа-
цией Так, в США в последние годы под лозунгом нового федера-
лизма предпринимаются усилия, направленные на возвращение вла-
сти от федерального правительства к штатам Следовательно, при
сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитарных систем
необходимо учитывать различие между формальным и реальным рас-
пределением компетенций.
4.8.3. Способы ограничении
исполнительной власти
В отличие от авторитарных режимов демократии предусматривают
легальные механизмы ограничения на отпрааление власти, которые
зафиксированы в законе или устаноалены обычаем. В конституци-
онных демократиях полномочия различных правительственных орга-
нов определены и ограничены писаными конституциями, сводами
законов или традицией
Серьезным контролирующим инструментом демократического
устройства яаляются периодически проводимые конкурентные выборы.
Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот глав-
ный механизм, который вынуждает политиков отзываться на нужды
и требовтния граждан. Однако этот механизм глубоко несовершенен.
Иногда бывает трудно определить, когда выборные должностные
лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы
Сложность и запутанность процесса выработки политического курса
способны сделать тщетными попытки даже подготовленных наблю-
дателей определить, кто несет ответственность за успехи и провалы
По этой причине предусмотрены и иные способы влияния населе-
ния на процесс выработки политического курса и формы контроля
за элитами
1. Конституционные гарантии против злоупотреб/ения. Анализ
политической практики показывает, что принудительная аласть пра-
вительств по отношению к гражданам первоначально может быть
ограничена уже в типе конституционного устройства. Дело в том, что
4. Политическое управление
133
конституции способны концентрировать правительственную аласть
или рассредоточивать ее по нескольким измерениям. Выбор между
этими конституционными альтернативами неизбежно требует ком-
промиссов. Наверное, никто из тех, кто выступает за демократию и
свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию
аласти в руках всемогущего диктатора. Тем не менее конституци-
онные демократии, которые предусматривают несколько меньшую
степень концентрации аласти, например британская система, обла-
дают рядом важных достоинств. Их правительства обычно бывают
действенными и эффективными и, поскольку опираются на прин-
цип большинства, как правило, одинаково относятся ко всем граж-
данам Никакая малочисленная группа не в состоянии не подчи-
ниться решению, принятому устойчивым большинством В свою
очередь конституции, рассредоточивающие власть, имеют собст-
венные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы
ограничивать потенциальные злоупотребления власти, в частности
тиранию большинства, и их политический курс менее подвержен
изменениям во времени
Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил
демократические системы на две основные категории, выделив ма-
жоритарные и консенсусные режимы1. Институты мажоритарной
демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наде-
лять аластью представителей большинства избирателей Полномо-
чия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как
при системе разделения аластей Выборы происходят по правилу
простого большинства в одномандатных округах и часто порождают
двухпартийную систему Со своей стороны консенсусные демокра-
тии призваны разводить и ограничивать аласть Они обычно созда-
ют условия для совместного осущесталения полномочий в рамках
исполнительных органов, иногда предусматривая представительство
этнических и конфессиональных групп в кабинете Для них также
характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представ-
ляет штаты, регионы или этнические группы Прекрасным приме-
ром консенсусной демократии валяется Швейцария, тогда как Ве-
ликобритания — классический образец мажоритарной системы.
Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в куль-
турном отношении стран, в то время как консенсусная демократия
чаще встречается в конфессионально, лингвистически и этнически
гетерогенных обществах США присуши некоторые черты как мажо-
ритарной {выборы по правилу простого большинства), так и консен-
1 См LijphorfA Democracies: Patterns of Majonranan and Consensus Governments
in Tweniy-One Countries New Haven, 1484 Chs 1,2
134
II. Основные направлении двительнослт в системе гос. управления
сусной (федерализм и двухпалатный парламент с полномочным се-
натом) системы. Однако в целом консттггуционные полномочия там
скорее рассредоточены, чем сконцентрированы.
2. Судебный контрой, за правитегъственными по1но«тняыи Клю-
чевую роль в ограничении правительственной аласти играют суды.
Они следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом
осуществляли свои функции и не превышали своих полномочий.
С точки зрения форм ограничения правительственных полномочий
выделяются судебный контроль и судебный надзор. Наилучший
пример системы, где политическая власть ограничена средствами
судебного контроля, представляют США. Судебный контроль позво-
ляет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения
правительственными институтами своих полномочий, напрямую от-
менять их неконституционные действия и решения.
В других конституционных режимах осуществляется судебный
надзор: независимые суды, которые защищают граждан от непра-
вильного применения законов и норм, но не вправе отменять поста-
новления законодательных собраний или исполнительных органов.
Так, конституционные суды Германии и Японии наделены правом
осуществлять надзор за решениями, принятыми другими правитель-
ственными органами Во Франции судебный надзор существует с
1958 г, когда в Конституцию Пятой республики было включено
положение о Конституционном совете, часть членов которого на-
значается президентом, а часть — двумя палатами законодательного
собрания Президент, премьер-министр или парламент могут напра-
вить законопроект (до его вступления в силу) в Конституционный
совет В этом случае Совет вправе принять решение относительно
того, соответствует ли данный законопроект конституции За послед-
ние годы зги полномочия по судебному надзору превратились в важ-
нейший конституционный ограничитель законодательных действий
3, Импичмент. Если политические дилеры утратили доверие
граждан, проводят неэффективную социально-экономическую по-
литику или преступили закон, в демократических системах сущест-
вуют легальные и институционализированные механизмы их смеще-
ния. Они варьируются в зависимости от типа системы. В парламент-
ских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку
парламента, через вотум недоверия может быть смещен в любое вре-
мя. В президентских системах, несмотря на фиксированный срок
полномочий главы государства, допускается отстранение президен-
тов от должности до истечения установленного срока Основанием
для этого яаляется совершение тяжкого уголовного или иного пре-
ступления Процедура, посредством которой это происходит, назы-
4. Политическое управление
135
вается импичментом. В большинстве стран, за исключением Японии
и Китая, предусмотрен тот или иной вариант импичмента Сущест-
вует мнение, что процедура импичмента характерна скорее для пре-
зидентской, нежели для парламентской системы. Тем не менее ее
современные истоки лежат в Великобритании Создатели Консти-
туции США позаимствовали импичмент из британского институ-
ционального наследия.
Из > стип₽т ' * мпичмента
В английской конституционной традиции процедура импичмента при-
менялась по отношению к высшим чипенникам правительства и госу-
дарственной службы, обвиненным в «тяжких преступлениях и судебно
наказуемых проступках*, которые наказывались смешением с должно-
сти. Импичмент был особой процедурой, никак не связанной с судеб-
ным контролем над преступным поведением. Показательное дело по
импичменту разбиралось в британском парламенте в отношении гене-
рал-губернатора Индии (1774—1784) Уорена Хастингса, который был
обвинен и осужден за «тяжкие преступления и судебно наказуемые
проступки» партией вигов, которая тогда контролировала парламент.
Палата лордов рассматривала это дело свыше семи лет (1787—1795), ио
так и не смогла признать Хастингса виновным. Впоследствии, когда в
Великобритании полностью сложилась система парламентского правле-
ния, зга практика вышла из употребления
При парламентской системе члены кабинета и министры сохра-
няют свои посты только до тех пор, пока пользуются доверием пар-
ламентского большинства. Они могут быть отстранены от аласти в
любое время и по любой причине посредством вотума недоверия
Поэтому парламенту гораздо проще сохранять подотчетность выс-
шей политической элиты через угрозу вотума недоверия, нежели
через процедуру импичмента
В президентской системе разделения властей утверждение про-
цедуры импичмента было элементом механизма экстраординарных
сдержек и противовесов, способных предотвратить злоупотребления
властью со стороны высших руководителей. Создатели американ-
ской конституции считали, что обычные сдержки и противовесы
яаляются недостаточной зашитой от серьезных извращений аласти
Импичмент, как правило, объединяет законодательную и судебную
аласть в борьбе против злоупотреблений исполнительной аласти
Правда, в США он применялся преимущественно против нару-
шивших закон судей Позитивное значение импичмента заключает-
ся в том, что это достаточно эффективный способ мобилизации
политической аласти в случае возникновения угрозы конституци-
онному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность,
что он будет использован для решения менее насущных задач Копта
136 II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
при системе разделения аластей исполнительная и законодательная
ветви контролируются разными партиями и особенно когда эти
партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть
соблазн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным сообра-
жениям Для того чтобы предотвратить злоупотребления импичмен-
том, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ
перед обвинением Импичмент часто предстааляет собой весьма
громоздкую процедуру, и для признания виновным, как правило,
требуется квалифицированное большинство — две трети голосов в
Сенате США
В США процедура импичмента может быть использована про-
тив лиц, занимающих высшие правительственные посты, включая
президента (так было в случае с Р. Никсоном и Б. Клинтоном),
а также против судей Верховного суда, если их действия вышли
слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должно-
стные лица также могут быть смещены или понижены в должности
за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой
пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процеду-
ры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными ала-
стью, своих обязанностей, являются неотъемлемыми компонентами
системы политического рекрутирования. Хотя импичмент ассоцииру-
ется с устройством, предполагающим сильную президентскую власть
с фиксированным сроком полномочий, данная процедура была
принята и в полу президентских, и даже в чисто парламентских систе-
мах Был накоплен определенный опыт использования этой политико-
юридической формы контроля над высшими должностными лицами
государственной службы и судебной аласти. Процедура импичмента,
как правило, включает в себя три компонента- (а) преступления,
которые могут поалечь за собой импичмент, общественно опасные
деяния, представляющие особую угрозу безопасности, обществен-
ному благу и морали, (б) санкцию — отстранение от должности и
иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть нало-
жено после отстранения виновного от государственной должности
по приговору суда; (в) особую процедуру вынесения — решение об
импичменте («статьи импичмента») принимается законодательным
органом квалифицированным большинством Наряду с этим для
импичмента может также потребоваться та или иная форма судеб-
ного заключения.
Тема 5
Государственная политика
Категория ^государственная нопн-шкае используется гля обозначения
всех властных решений, направленных на выполнение тех политиче-
ских целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе.
Властные решения спедует рассматривать как результаты функциониро-
вания системы государственного управления Политический курс или
программа избираются с определенной целью и должны придодить к
определенному политическому результату. Их реализация возложена
преимущественно нВ органы испомнн teiwtoii власти Дли достижения
целей они могут использовать различные методы, более или менее эф-
фективные. Государственная политика как раз и предполагает осущест-
вление выбора наиболее эффективного способа сочетании целей и
средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при ми-
нимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей
и средств в политике задача трудно реализуемая Хотя назначение
государственного механизма властвовании состоит в выработке и про-
ведении политики, ориентированной на достижение общезначимых ин-
тересов, но это довсе не означает, чго предложенный политический
курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает
общественным запросам его граждан Оценить политический результат
можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса,
которые именуются политическими бгагами и ценностями Хотя и поли-
тики. и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том. какие
социальные результаты им нужны, при изучении государственной поли-
тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно
влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.
5.1. Государственная политика
и ее модели
Понятие ^государственная политика* достаточно многогранно и нуж-
дается в содержательном анализе его различных аспектов В контек-
сте упрааления государственная политика включает определение кол-
лективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилиза-
цию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения
этих целей. Их реализация осуществляется посредством публичной
аласти Набор функций публичной аласти варьируется — от обес-
печения безопасности ю тотальной регламентации Некогда основ-
ной обязанностью аласти была оборона и безопасность государства
138
II. Основные направлении двительности в системе гос. управления
Однако с развитием общественных потребностей перечень обязан-
ностей аласти существенно расширился и стал включать цели, свя-
занные с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека Реализация обозначенных целей пред-
полагает осуществление адресной политики по нескольким направ-
лениям. Многие стратегические направления «государственной по-
литики» полностью или частично призваны их решать.
Очевидно, что набор государственных политик начинается с
выстраивания шкалы политических приоритетов, которые задают
инстшпу циана юную иойеи> государственного упрааления В качестве
приоритетных современных целей упрааления значатся безопас-
ность, процветание, создание благоприятных условий развития, це-
лостность и солидарность общества, защита демократии и прав че-
ловека, упорядоченность и устойчивость социальной системы. Дос-
тижение заявленных целей предполагает приоритетное развитие
определенных функций государства, а вместе с ними объем и спо-
собы государственной регламентации разных сторон общественной
жизни Доминирующий набор функций позволяет выделять раз-
личные виды государства, «ночной сторож*, «полицейское», «все-
общего благоденствия». Они различаются степенью вмешательства
в жизнедеятельность общества Одни из них прямо участвуют в
производстве подавляющей массы товаров и услуг, но почти не за-
нимаются регулированием, другие — наоборот Иные государства
активно занимаются извлечением и распределением ресурсов, но
при этом практически полностью уходят из экономики, передавая
производство товаров и услуг частному сектору.
В соответствии с тем, как сочетаются в государстве различные
виды деятельности, их можно разделить на три вида.
Либеральное государство (государство «ночной сторож»), которое
существовало в XIX в, ограничивало свое участие в жизни общест-
ва главным образом регулированием, напрааленным на поддержа-
ние законности и порядка, создание нормальных условий для тор-
гоали и обеспечение безопасности граждан от агрессии извне.
«Полицейское-, государство, к которому относят государства с
нацистскими, фашистскими, коммунистическими режимами, втор-
гается в жизнь своих граждан значительно сильнее и изалекает ре-
сурсы в более жесткой форме Фашистские и коммунистические
режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане каждодневно
прояаляли различные формы лояльности и поддержки режиму
Государства «всеобщего благоденствия», возникшие в высокораз-
витых западно-европейских странах в XX в., берут на себя распре-
деление ресурсов, предназначенных для здравоохр! нения, образова-
ния, жилищного строительства, занятости трудоспособного населе-
ния и обязательства финансовой поддержки своих граждан в виде
5. Государственная политика
139
социальных выплат и пособий. Для выполнения этих задач они и
ресурсы должны извлекать {те. взимать налоги) более экстенсив-
ным путем. XX век характеризовался беспримерным расширением
сфер применения дистрибутивной политики в индустриальных об-
ществах. Первые социальные в современном смысле слова про-
граммы, которые можно назвать политикой государства «всеобщего
благоденствия», возникли в Германии в 80-е годы XIX в , когда в
отаст на стремительную урбанизацию и индустриализацию страны
правительство стало предлагать программы социального страхова-
ния, защищавшие рабочих от безработицы, нес<1астных случаев,
потери трудоспособности по болезни или старости В XX в., особенно
со времени «Великой депрессии» 30-х годов и вплоть до 70-х годов,
большая часть иидустриильно развитых государств приняла и зна-
чительно расширила эту политику В 80—90-е годы эта политика
продолжалась в развитых капиталистических странах, хотя темпы ее
реализации несколько снизились
Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные кате-
гории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые
правительственные субсидии соответствующим ведомствам и службам
Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже
среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные
различия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других,
а различные политические системы особое внимание уделяют раз-
ным программам и направлениям. Во всех этих странах аласти
стремятся оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и
безработным, однако различия в том, куда именно направляются
наибольшие средства, отражают исторический опыт и политические
«пристрастия», сложившиеся в каждом конкретном государстве.
Так, например, в США упор делается на предоставление всем
гражданам равных возможностей, что достигается общедоступной
системой образованнн В западно-европейских странах, напротив,
социальное обеспечение и здравоохранение превалируют над обра-
зованием. США значительно раньше большей части европейских
стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и разви-
тию системы массового образования, и эти усилия были более зна-
чительными С другой стороны, американцы, позднее европейцев
начав выделять правительственные средства на социалвное страхо-
вание, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от евро-
пейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможно-
стей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению ус-
ловий жизни неимущих*
1 См Priianstng Peace of Mu id // The Economist October 24. 1998. P. 4.
140
II. Основные направленна двительностм в системе гос. управления
Кроме того, следует иметь в виду, что в США подобной деятель-
ностью, помимо государства, занимаются частные фонды, церкви и
другие религиозные организации, а также частные липа В 1997 г
американцы пожертвовали некоммерческим организациям более
143 млрд долл. Свыше 3/4 этих средств были не зааещаны, а пере-
даны в дар частными лицами, причем многие из них обладают
весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор американ-
ской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г эта
пропорция увеличилась более чем вдвое Он предоставляет рабочие
места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше,
чем дают в совокупности центральное правительство и правитель-
ства штатов1. Некоммерческий сектор существует также и в других
развитых странах, но, как правило, его доля там значительно мень-
ше В то же время государство увеличивает финансирование других
социальных программ Одна из важнейших — развитие системы
образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия,
направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам
хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых про-
изошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования
Еще несколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих
европейских стран могли продолжить обучение в университете или
колледже. Ныне их количество состааляет или даже превышает 30%.
В большинстве этих стран высшие учебные заведения являются го-
сударственными, и, следовательно, расходы государства на среднее
и высшее образование возросли в весьма значительной степени.
По мере того как бюджетные расходы на социальные програм-
мы в индустриально развитых демократических странах увеличива-
лись, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать
целый ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост на-
логов, большая часть которых идет на социальное обеспечение, по-
родил серьезные опасения относительно того, во что будут в даль-
нейшем обходиться подобные программы и «по карману» ли они
придутся следующим поколениям"’ Одна из наиболее острых про-
блем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старше-
го поколения получают вес белее высокие пенсии и пособия, а рас-
ходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется
и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или
слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением
В ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах
(и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрас-
тать, это означает, что все меньше и меньше работающих граждан
1 См The Economist. 1998 May 30. Р 19
Б. Государственная политика
141
будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых пра-
вительство финансирует системы здравоохранения и социального
обеспечения В США обеспокоены тем, что медицинское и социаль-
ное страхование приведет к бюджетному дефициту.
5.2, Виды государственной политики
Заметим, что для современной политики характерны противоречия
между общезначимыми, корпоративными и индивидуальными ин-
тересами Посредством многообразных направлений своей политики
государства призваны согласовывать разнородные интересы. Однако
вряд ли из этого можно сделать вывод о том, что все предприни-
маемое демократическим государством осуществляется в интересах
его граждан Выделим некоторые важные направления государст-
венной политики
5.2.1. Экономическая политика
Ее содержание составляют все виды деятельности, связанные с
производством и оборотом потребительских товаров Правда, в раз-
витых странах функция производства товаров и услуг не относится
к числу важнейших, поэтому в них роль государства не сводится к
этому производству Конечно, экономические программы более
актуальны для развивающихся стран Они призваны обеспечивать
экономическое и социальное развитие и распределять его плоды
более или менее широко В Советском Союзе и других коммуни-
стических странах государство владело и управляло львиной долей
промышленных предприятий, производя, таким образом, все — от
военной техники и вооружения до таких потребительских товаров,
как одежда и обувь. В одних высокоразвитых странах, как, напри-
мер, в США, государство производит значительно меньше товаров
этой категории В других индустриально развитых странах Западной
Европы государство производит значительно больше, чем в США,
но сущестаенно меньше, чем эго было в СССР. Во многих странах
государство контролирует различные сферы производства, но сте-
пень этого контроля существенно варьируется в каждом конкрет-
ном случае. По данным одного исследования, в США «на прави-
тельство* работал только 1% всех занятых в горно-добывающей и
обрабатывающей промышленности и 28% всех занятых в системах
газо-, водо- и электроснабжения. Во Франции же соответствующие
значения составляли 8 и 71%. В странах с рыночной экономикой
государство менее активно, чем в социалистических, однако не бы-
вает стран, где государство вообще не производило бы никаких то-
варов и услуг, как не бывает стран, где все они производятся госу-
142
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
.царством Даже в Советском Союзе в частных руках находилась из-
вестная доля агропромышленного сектора и сферы услуг С другой
стороны, и в США, и других капиталистических странах государст-
во также производит определенный набор товаров и уедут
5.2.2. Социальная политика
Социальная политика представляет более актуальную сферу деятель-
ности государства Оно вовлечено в различные формы социальной
политики В соответствии с теми действиями, которые предпринима-
ет государство для выполнения своих намерений, социальную поли-
тику можно разделить на несколько направлений
Экстракционная политика Это все виды деятельности государства,
связанные с извлечением ресурсов (денег, товаров, людей и услуг)
из внутренней и внешней среды. В этом проявляется экстракционная
способность любой системы управления, которая должна черпать из
внутренней и внешней среды ресурсы, необходимые для своего
функционирования Все системы публичного управления извлекают
ресурсы из внешней и внутренней среды разными способами.
Налоговая политика Наиболее распространенной формой изалечения
ресурсов является наяогообюмсеные — процесс сбора государством
денег или товаров у физических и юридических лиц Нвлоговая по-
литика направлена на достижение множества разнообразных целей,
которые иногда могут входить друг с другом в противоречие. С од-
ной стороны, государство для финансирования различных нужд
стремится собрать со своих граждан максимальное количество на-
логов. С другой стороны, оно не стремится делать ставку подоход-
ного налога максимвльно высокой. Чем выше налогообложение,
тем меньше у граждан стимулов к работе, а если налоговое бремя
становится невыносимым, у них может возникнуть стремление по-
кинуть страну В налоговой политике спедует также соблюдать рав-
новесие между эффективностью и справедливостью Эффективность
означает извлечение максимально возможной налоговой прибыли
при минимальной стоимости продукта. Справедливость предполагает
такой порядок налогообложения, при котором никто не несет чрез-
мерное налоговое бремя В большинстве стран налоговая система
призвана перераспределять богатство в пользу менее имущих. По-
этому подоходный налог высчитывается, как правило, по прогрес-
сивной шкале, т е процент налогообложения зависит от величины
дохода. Здесь, однако, возникает опасность того, что чрезмерно вы-
сокие ставки подоходного нвлога отобьют у людей желание работать
и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формировании капитала,
окажутся неэффективными.
5. Государственная политика
143
Налоги бывают прямые и косвенные. Индивидуальные и кор-
поративные подоходные налоги и налоги на прибыль называются
прямыми Они, так же как и налоги на собственность, исчисляются
по прогрессивной шкале. Однако корпорации часто стремятся ук-
лониться от уплаты, либо занижая прибыль, либо перенося свою
деятельность в те страны, где налоговый «климат» благоприятнее.
Подобное может произойти и с частными лицами, если ставки по-
доходного налога возрастут чрезмерно К косвенным налогам относят-
ся налоги с продаж, налоги на добавленную стоимость, акцизные
сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная эффективность
зависит от того, кто пользуется основными услугами и удобствами"
поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одежду большую
часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги с продаж
и налоги на добавленную стоимость становятся регрессивными.
Вместе с тем косвенные нвлоги на предметы роскоши могут быть и
прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драгоцен-
ностей или личных самолетов Налоги на заработную плату, благо-
даря которым финансируются пенсии (например, система социаль-
ного страхования в США), сильнее всего затрагивают средний
класс, поскольку богатые люди большую часть своего дохода полу-
чают в форме денежной рейты или прибыли. Этот вид налогов бьет
также и по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсио-
нерам и домохозяйкам.
Системы государственного управления, видящие основной ис-
точник пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в на-
логах на заработную плату, обычно не склонны к расширению про-
грессивной налоговой структуры С другой стороны, эти виды нало-
гов менее «ззметны» по сравнению с подоходным налогом, а
потому они вызывают не столь сильное желание уклониться от их
уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем
прямые. Следует учитывать также, что чем мобильнее объект нало-
гообложения, тем труднее получить с него налоги Финансовые ин-
вестиции, будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются на-
логообложению, тогда как налоги на землю и на недвижимость —
объекты не мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются
многие государства
Помимо перераспределения средств налоговая политика ставит
целью установление определенных социальных ценностей — таких
как благотворительность, энергосбережение, приобретение недви-
жимости Правительства многих стран, понимал, что владение собст-
венным домом повышает стабильность семьи, которая будет способ-
ствовать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов
путем предоставления скидки с выплаты процентов под закладные
144
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
Однако такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным
размахом и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс.
Подобные налоговые послабления способны побудить семьи к слишком
крупным инвестициям в жилищное строительство, что, в свою оче-
редь. приведет в этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимо-
го для роста и развития Кроме того, скидки с выплаты процентов
под закладные составляют привилегию прежде всего среднего класса,
поскольку бедные люди редко являются домовладельцами Таким
образом, подобная политика может увеличить имущественный разрыв.
Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зави-
сит от видов налогообложения, от распределения дохода и богатст-
ва, от структуры потребления в различных группах населения и от
степени мобильности капитала и рабочей силы В Германии и Бри-
тании большая часть доходов поступает из системы социального
страхования и доходных налогов, в Индии и Мексике — от косвен-
ных налогов
По мнению американских исследователей1, налоговую систему
развитых капиталистических стран, входящих в Организацию эко-
номического сотрудничества и развития (ОЭСР), условно можно
разделить на три категории: (I) такие государства, как Германия,
Австрия, Нидерланды, Франция и Италия, получают от одной трети
до половины дохода от налогов на социальное страхование, более
или менее равномерно распределяемое работодателями и работни-
ками, (2) США и Япония находятся намного ниже среднего уровня
в общем налогообложении и извлекают основной доход от прямых
налогов, а не от налогов с продаж и налогов на добааленную стои-
мость; (3) такие страны, как Швеция и Норвегия, где уровень нало-
гообложения самый высокий среди всех стран, входящих в ОЭСР,
и где одинаково эффективно действуют все три вида налогообложе-
ния — прямые, косвенные налоги и выплаты по социальному стра-
хованию (основные тяготы в последнем случае несут работодатели).
С начала 1980-х годов в запад но-европейских странах при уве-
личении общего налогового бремени снижались темпы роста подо-
ходных налогов. Это объясняется переносом центра тяжести с пря-
мых подоходных налогов на менее заметные косвенные налоги,
взимаемые в сфере потребления За период с 1975 по 1990 г темпы
роста подоходного нвлога снизились в Британии на 43%, в США —
на 42% (хотя в пору правления президентов Буша и Клинтона они
возросли примерно на 13%), в Шаеции — на 35% и в Японии — на
25%. Снижение по всем странам — членам ОЭСР составило в сред-
1 См.. Flora Р.. Heute ifieaner A. The Development of Welfare States m Europe and
America NY" Transactton Books. I9RI: Hiaknheimer A. Htcto U. Adann CT
Comparative Public Policy. 3rd ed N Y., 1990
Б. Государственная политика
145
нем 18% Этот процесс начался благодаря широкому распростране-
нию экономической доктрины, подчеркивающей значение предпри-
нимательской инициативы для роста производительности труда. По-
нижение темпов роста подоходных налогов стимулирует экономиче-
скую активность и уменьшает стремление граждан уклониться ст
уплаты налогов, однако способно привести к возрастанию неравен-
ства в уровне доходов
Дистрибутивная политика Включает все формы распределения средств
(денег, товаров, услуг) Дистрибутивная способность системы госу-
дарственного управления связана с распределением ею благ, услуг,
знаков отличия отдельным лицам или группам. Дистрибутивная
политика заключается в том, что правительственные ведомства пре-
доставляют отдельным лицам и общественным группам деньги, то-
вары, услуги, возможности, воздают им почести Классифицировать
и сопостаалять дистрибутивную политику, проводимую разными
странами, можно по разным критериям" по количеству распреде-
ляемого, по тому, какие именно области человеческого бытия она
затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу
или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений между по-
требностями граждан и государственным распределением, которое
призвано >ти потребности удовлетворить Расходы центрального
правительства (в % к ВНП) на такие сферы, как здравоохранение,
образование и оборона, в значительной степени зависят от уровня
экономического развития той или иной страны. Развитые страны,
как правило, тратят от половины до двух третей бюджета на здраво-
охранение, образование и оборону Великобритания, Германия,
Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюдже-
тов, тогда как США на образование тратят менее половины сово-
купного дохода штатов муниципалитетов Развиваюшиеся страны
(Индия и Нигерия) тратит очень малые средства на здравоохране-
ние и несколько большие — на образование Государства с низким
доходом оказываются в весьма затруднительном положении Необ-
ходимость срочного повышения уровня квалификации своей рабо-
чей силы наталкивается в них на недостаточность инвестиций в
сферы образования и здравоохранения Это обуслоалено тем, что
данные сферы в большинстве развивающихся стран финансируются
«по остаточному принципу*
Напротив, именно в слаборазвитых странах расходы государства
на обеспечение национвльной безопасности чрезмерно высоки и
зависят как от их международного окружения, так и от их обще-
экономического положения. Государства, находящиеся в условиях
постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это ха-
рактерно дяя стран Ближневосточного региона), а также государства.
146
II. Основные направлении двитешьности в системе гос. управления
претендующие на усиление своего международного влияния, прила-
гают значительные усилия для укрепления своей обороноспособно-
сти. Например, Египет тратит на оборону больше, чем США, хотя в
последние годы эти расчеты в США значительно сократились, не-
смотря на взятые ими обязательства по обеспечению безопасности
в глобальном масштабе Однако сели брать соотношение размеров
национальной экономики, то Япония же, которая не уступает запад-
ноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосхо-
дит все государства мира в расходах на образование (на душу населе-
ния), выделяет на оборону относительно незначительные средства
До рубежного 1989 г Советский Союз и социалистические страны
Восточной Европы расходовали на социальное обеспечение, здргво-
охранение и образование меньше, чем страны Запада По мере того
как бывшие государства «социалистического блока® входят в ры-
ночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах
будет все больше напоминать западноевропейские модели
Сравнивая социвльную политику 64 государств по целому ряду
параметров. Гарольд Вилснски утверждает, что бедные страны с
ограниченными возможностями и многочисленными задачами, тре-
бующими неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реа-
лизацию таких программ1 В абсолютных и в относительных значе-
ниях расходы бедных стран на социальное обеспечение граждан
незначительны, однако престарелые и нетрудоспособные члены
общества получают, как правило, помощь благодаря своим разветв-
ленным семейно-родственным связям. В большинстве развивающих-
ся стран система социального обеспечения осталась такой, как в до-
и иду сериальную эпоху Виленски также обнаружил, что масштаб-
ность программ социального обеспечения напрямую зависит от того,
насколько централизовано правительство, хорошо организованы пар-
тии и движения рабочего класса и низки расходы на оборону
Регулятивная политика Регулирующая способность власти касается
управления, координации поведения индивидов и групп Эта спо-
собность может реализовываться путем введения норм, посредством
действий администрации, судов. Она ориентирована на обеспече-
ние индивидуальных прав и свобод, достижения каждым законо-
послушного повеления Под регулированием понимается осуществ-
ление политического контроля за поведением отдельных членов и
групп общества У государства есть много способов воздействовать
на жизнь своих граждан Хотя обычно регулирование ассоциируется
1 См: Hlfcnslnr //. The Welfare Slate and Equality Berkeley Unnersny or California Press,
1975: Hif-njfv H. Luebbert G. Hahn S. Janie on A. Compar five Soei-1 Policy Theories,
Methods. Findings. Berkeley. CA. Institute of Iriernauonal Studies. 1985
Б. Государственная политика
147
с угрозой применения санкций, существуют и иные пути Власти
могут контролировать поведение граждан, предлагая материальные
или финансовые стимулы, используя методы убеждения, систему
моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран
стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию
методов (I) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных
изделий; (2} высокие налоги на «грешную» продукцию, (3} инфор-
мационные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в
том, что курить вредно для здоровья.
Государственное регулирование обусловлено рядом причин
Сторонники теории общественного договора (Т. Гоббс и Дж Локк}
считали, что государстаенное регулирование может облегчить мно-
гие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности Например,
производство и торгоаля нуждаются в том, чтобы благодаря регуля-
торной деятельности государства устанавливались и защищались
права собственности и выполнялись взаимные договорные обяза-
тельства В то же аремя граждане и потребители ищут в государст-
венном регулировании защиту от жульничества, мошеннического
манипулирования и таких неприятных крайностей, как истощение
и загрязнение окружающей среды Национальные правительства и
международные организации (в частности, Европейский Союз) с
каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении обших
стандартов, касающихся в первую очередь таких видов продукции,
как лекарства и продовольствие. Государство защищает своих граж-
дан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и
иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется так-
же на животных и окружающую среду.
На протяжении минувшего века государство значительно рас-
ширило свою регуляторную деятельность, что объясняется как но-
выми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившими-
ся потребностями граждан. Индустриализация и урбанизация поро-
дили сложности в организации дорожного движения, они пагубно
влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост про-
мышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производ-
ственный травматизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окру-
жающей среды Развитие науки и укоренившаяся убежденность в
том, что человечество способно подчинять себе природу и управ-
лять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить
роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут
вызвать необходимость новых видов регулирования. В последние
десятилетия в США оно коснулось таких сфер, как контроль над
продажей огнестрельного оружия, защита прав избирателя, запрет на
дискриминацию при устройстве на работу, экологическая безопас-
ность и т п. Одновременно в большинстве развитых стран уменьши-
148
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
лась степень регулирования в вопросах контроля над рождаемостью,
абортов, разводов, сексуального поведения
Несмотря на наличие общих черт, регулятивная политика в
конкретных государствах характеризуется целым рядом отличий.
Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации
или урбанизации данного государстве, но и доминирующей системой
ценностей Национальные различия моделей регулятивной политики
касаются"
(I) сферы применения государственного регулирования;
(2) инструментария или механизмов регулирования;
(3} субъектов регулирования
Очевидно, что все современные государства используют санк-
ции, но степень этого использования отражает различия в укоре-
нившихся ценностях, в преследуемых целях и стратегических сред-
ствах их достижения. Наиболее важный аспект государственного
регулирования составляет контроль правительства над участием
граждан в политической деятельности и над средствами коммуни-
каций. Известно, что наличие политической конкуренции опреде-
ляет, насколько демократична та или иная система управления
Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ставящих
под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и сво-
боду информации, до демократических, где эти права соблюдаются
и защищаются Государственное регулирование в этой сфере оказы-
вает, таким образом, решающее воздействие на демократию
Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию,
те к подавлению прав Объективно достижения современной ци-
вилизации также зависят от государственного регулирования, по-
скольку это касается таких сфер, как неприкосновенность личности
и собственности, экологическая безопасность (в гом числе хране-
ние и переработка токсичных отходов}, адекватная медицинская
помощь, охрана труда, предоставление равных возможностей для
получения образования и приобретения собственного дома. На ос-
новании экспертных оценок можно выявить уровень политических
прав и гражданских свобод в различных странах. Политические
права — это возможности граждан участвовать в выборе политиче-
ских лидеров, те. право избирать и претендовать на ту или иную
должность. Понятие гражданские свободы» относится к защите зна-
чительных сфер человеческой деятельности и поведения (свободы
слова, печати, собраний, совести} и к соблюдению процессуальных
гарантий (имеются в виду право на суд присяжных, гарантии про-
тив произвола и жестокого обращения}. Политические и граждан-
ские права не существуют в отрыве друг от друга. Нет государства,
в котором уровень участия граждан в политической деятельности
5. Государственная политика
149
был бы высок и где при этом не соблюдались бы гражданские пра-
ва, как нет государства, где при соблюдении гражданских прав уро-
вень участия граждан в политической деятельности был бы низок
Это соотношение предполагает прочную связь между участием гра-
ждан в политической деятельности и верховенством закона, а также
равенством всех граждан перед законом, которое обеспечено соот-
ветствующими процедурами Все развитые демократические страны
имеют высокий рейтинг и по гражданским, и по политическим
правам, хотя США намного опережают остальных по уровню граж-
данских свобод Рейтинг США вырос благодаря прокатившемуся по
стране в 1960-е годы движению за гражданские права. Находящиеся
на другом «полюсе» Китай, Египет и Нигерия жестко подавляют как
политические, так и гражданские права населения Особенно Китай
старается установить всеобъемлющий контроль ная средствами мас-
совой информации, безграничное государственное регулирование
всего, что касается личности Военное правительство, пришедшее к
власти в Нигерии в 1990-е годы, повинно в многочисленных нару-
шениях гражданских прав и свобод. Мексика и Россия находятся в
середине списка Разумеется, показатели постоянно меняются за
несколько десятилетий они падали и поднимались соответственно
тому, как военные режимы чередовались с гражданскими.
5.2.3. Культурная (символическая) политика
Она направлена на укрепление национального самосознания и духа
общности, солидарности и социального доверия. Для этого разраба-
тываются масштабные политические программы, которые преду-
сматривают повышение роли национального языка или культуры, а
также пропаганду верности обшему политическому наследию Об-
ращаясь к своим согражданам, политические лидеры часто затраги-
вают такие моральные категории, как мужество, отвага, мудрость и
великодушие, воплощенные в историческом прошлом государства,
или такие ценности и идеологемы, как равенство, свобода, дух общ-
ности, демократия, коммунизм, либерализм, религиозная традиция
или обещания трядуших «воздаяний» и награя Причины подобного
обращения различны (например, стремление одержать победу на вы-
борах или провеет нужный законопроект) Однако весьма часто це-
лью таких призывов и «символической политики» является построе-
ние единой общности, и достигается эта цель путем апеллирования к
национальным чувствам народа, к гражданственности или доверию
к власти Одновременно эти призывы служат и другим целям, на-
пример побудить траждан исправно и честно платить налоги, не-
укоснительно соблюдать закон, быть готовыми к жертвам, опасно-
стям и лишениям. Подобные призывы приобретают особую важ-
150
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
ность в кризисные моменты Наиболее яркими примерами могут
служить речи Перикла в Афинском собрании во время Пелопонес-
ской войны, речи Франклина Д. Рузвельта в наиболее тяжкий пе-
риод «Великой депрессии», У. Черчилля в ту пору, когда после па-
дения Франции Британия в одиночку сражалась Гитлером Однако
«символическая политика» имеет немалое значение и не в столь
экстремальных обстоятельствах Распространенной антитиинфляци-
онной мерой является призыв к предпринимателям и профсоюзным
лидерам не взвинчивать цены и зарплаты Строительство обществен-
ных зданий, возведение памятников, проведение праздничных шест-
вий и гуляний, воспитание школьников в духе гражданственности и
патриотизма — все это призвано укреплять в населении сознание
легитимности власти и уверенности в том, что она справится с за-
дачами государственной политики
5.3. Критерии оценивания
государственной политики
Корректность сравнения и оценивания государственной политики
различных стран требует определения критериев, которым должна
соответствовать деятельность государства Набор этих ценностей и
благ в большей степени выявляет назначение власти, перечень тех
целей, которым она призвана служить. Система государственного
управления должна соответствовать по крайней мере трем важным
измерениям.
(I) Политика, проводимая правительством, должна была cnpueedni-
eoii Правда, разные люди по-разному определяют понатие
«справедливость», что порождает известные трудности в оцени-
вании и самой политики В представлении одних групп спра-
ведливость отождествляется с равенством и предполагает, чтобы
власть относилась ко всем гражданам одинаково и каждому
предоставляла блага в равных количествах По мнению других,
справедливость означает, чтобы каждому гражданину воздавали
пропорционально его заслугам или в соответствии с его вкла-
дом Третьи — связывают справедливость с воздаяниям власти в
соответствии с нуждами и потребностями граждан. Следова-
тельно, понятие справедливости охватывает и одинаковое от-
ношение к гражданам, и награду по заслугам (пропорционально
вкладу в общее дело}, и отклик на их потребности и нужды.
В значительной мере многие аспекты дистрибутивной политики
(например, системы пенсионного обеспечения, социального и
медицинского страхования) могут представлять собой некую
комбинацию этих критериев. Однако представления о спрааед-
Б. Государственная политика
151
ливости в разных культурах существенно разнятся. Хотя суще-
ствуют ситуации, при которых понятие «справедливость* одно-
значно исключает такие прояаления человеческого поведения,
как произвол или ирис прмтие. Вряд ли кто-нибудь из нас сочтет
справедливым, если должностные лица будут бросать жребий,
определяя, кому сидеть а тюрьме или получать пенсию, или если
подобные решения они будут принимать, основываясь исключи-
тельно на личных связях или собственных умозаключениях
(2} Государственная полигика не может быть набором мечтаний,
она должна быть результативной и эффективной. Предпочтения
граждан на стороне той политики, которая действительно ведет
к намеченной и желанной цели, а не политике, которая этой
цели не достигает Эффективность означает, что власть должна
реализовывать свои планы с наименьшими затратами и издерж-
ками. Граждане скорее желают иметь правительственные ведом-
ства с четкой структурой и небольшим бюджетом, нежели гро-
моздкие и дорогостоящие организации.
(3) Конечный критерий, позволяющий оценить итоги политического
курса, — это способность государства отстаивать и гарантировать
свободу. Признание, утверждение и зашита свободы, гражданских
и политических прав человека — первостепенная задача государ-
ственной политики Из двух одинаково справедливых и продук-
тивных политических программ население выберет ту, которая в
большей степени уважает права и свободы граждан
Соотношение свободы, справедливости и эффективности всегда
противоречиво, их значимость для разных групп населения нерав-
ноценна, что затрудняет их однозначный выбор Если эти ценности
представить как своеобразные политические блага, в которых нуж-
даются граждане, то можно определить, чему они отдают предпоч-
тение — порядку, предсказуемости и стабильности
Очевидна уровневая дифференциация этих ценностей. На уров-
не функционирования системы властвования в целом граждане чув-
ствуют себя более свободными и способны поступать более рацио-
нально, если живут в условиях стабильного и предсказуемого обще-
ства Эти условия для них создает эффективно функционирующая
система государственного управления. Очевидно, что политическая
нестабильность (конституционные кризисы, частая смена прави-
тельств, беспорядки, демонстрации и т.п } нарушает душевное равно-
весие граждан и может привести к гибели людей и разорению страны.
На уровне политического процесса, те собственного участия граждан
в политической жизни и управлении, предпочтительной окажется де-
мократия, открывающая равные возможности участия в политики,
одинаковые процедуры и равенство асех перед законом
152
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
В отношении результатов политического курса формируется
иная система предпочтений, главными благами для граждан явля-
ются экономическое благосостояние, качество жизни, личная без-
опасность. Система государственного управления, обеспечивающая
процветание и безопасность, устраняющая неравноправие, заботя-
щаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом неза-
висимо от того, какой политический процесс (авторитарный или
демократический) привел к подобным результатам.
В каждом конкретном случае вля индивида актуальны все виды
политических благ Системные ценности имеют отношение к исправ-
ному функционированию и предсказуемости политических систем с
их способностью приспосабливаться к внешним изменениям. Процес-
суальные ценности гарантируют легальные формы участия граждан в
политической деятельности, поддержку власти и процедурное право-
судие (суд присяжных, неприкосновенность личности, недопустимость
жестокого или необычного наказания) Участие граждан в политиче-
ской деятельности ценно не только как средство воздействия на
власть, но и само по себе, поскольку оно способствует формированию
гражданской зрелости и достоинств. Согласие с властью и поддержка
ее также могут быть признаны ценностями, ибо индивидуум отвечает
на побуждение служить другим Ожидания от реализации той или
иной политики включают в себя такие блага, как материальное благо-
получие, ли'гная и национальная безопасность, известная степень сво-
боды от вмешательства в частную жизнь, и прямо соотносятся с пред-
ставлениями индивида о желаемом обществе. Приоритетным среди
них является ценность свободы, понимаемая как нечто большее, чем
запрет на государственное регулирование или иное вмешательство,
поскольку частные лица и организации также способны вторгаться в
частную жизнь и таким образом посягать на свободу В этих случаях
именно вмешательство государства оберегает ее Так, в США был
принят целый ряд з «конов, направленных против расовой сегрегации
и дискриминации Свобода действовать, создавать организации, полу-
чать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эффек-
тивного участия граждан в политической деятельности, равно как и
важный фактор влияния на социальное, политическое и экономиче-
ское равноправие
Продукт государственной политики в конкретной сфере склады-
вается как результат воздействия объективных факторов и субъек-
тивной деятельности политиков Хотя непросто ппрой бывает пред-
сказать, какое воздействие окажут те или иные политические меры
на жизнь граждан, поскольку в этот процесс вмешиваются непредви-
денные, случайные факторы Например, эффект от снижения нало-
гов, призванного увеличить потребление и стимулировать рост эко-
номики. сводится к нулю повышением цен на нефть. Для того что-
бы оценить эффективность государственной политики, необходимо
5. Государственная политика
153
определить, насколько учитываются в ее проведении известные ус-
тойчивые зависимости и тенденции. Доказано, что существует связь
между экономическим ростом и структурой потребления Амери-
канский экономист Саймон Кузнец в своих работах, посвященных
истории экономики в Европе, показал, что ид ранних стадиях ин-
дустриализации распределение дохода происходит менее равномер-
но, а на поздних этапах оно вновь вплотную приближается к рав-
номерному. «Кривая Кузнеца» объясняется общими тенденциями
экономической и политической модернизации На ее начальных
этапах происходит рост промышленности и коммерческого сельско-
го хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает На более высоких
уровнях экономического развития он сокращается в размерах по
сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того, когда
в демократических странах профсоюзы и политические партии дос-
тигают определенной степени зрелости, они провалят законы, кото-
рые посредством нвлогов, заработной платы и дистрибутивной по-
литики оказывают воздействие на распределение доходов.
Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финанси-
рование системы здравоохранения, на оборудование медицинских
учреждений. улучшение санитарных условий, на возможность поль-
зоваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему
миру благодаря дорогам и связи В 90-е годы XX в на здравоохра-
нение из бюджета экономически развитых стран приходилось в
среднем 469 долл на душу населения, тогда как в развивающихся
странах — лишь 11 долл. В развитых странах один врач обслуживал
в среднем 398 человек, в развивающихся — 2043. В развитых странах
97% населения имели доступ к безопасным источникам водоснабже-
ния, в более отсталых их число сокращалось до 53% Опережающий
рост населения в бедных странах сводит на нет эффект роста эконо-
мики. Соотношение между уровнем экономического развития и здо-
ровьем населения ярко демонстрируют данные по Нигерии: лишь
39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в этой стра-
не высокий уровень рождаемости (5,4 на 1000 человек), а средняя
продолжительность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как
в индустриально развитых государствах — 70—80 лет Едва ли не каж-
дый десятый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач
приходится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нягерийских
детей в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания
Правда, проведение эффективной государственной политики,
как показывают данные по Китаю и Индии, может в известной мере
нивелировать этот разрыв Хотя обе страны имеют примерно одина-
ково низкий ВНП на душу населения, средняя продолжительность
жизни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33 человека
на тысячу новорожденных, а в Индии эти показатели равны соот-
ветственно 62 и 65.
Тема 6
Г ссударственное
администрирование
В системе государственного упрааления наряду с принятием политиче-
ских решений огромное значение имеют управленческие действия по
руководству, организации и реализации принятых решений. Термин
«администрациям, определяющий назначение данной деятельности,
происходит от латинского «adinunslrate*. что означает служить длим.
Адиинис нрирование — специфический вид управленческой деятельно-
сти, связанный с ответом на вопрос: как можно или следует делать? По
определению классика французской алминистративистики Анри Фаиоля,
«администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться,
руководить и контролировать^1
Следовательно, администрирование (управление), или администра-
тивная деятельность, связано с организацией и функционированием го-
сударственной власти в деятельности бюрократического аппарата и пред-
полагает выполнение специальных функций: (I) программирования
выработки конкретных программ действий, (2) ортшизоцшт — определе-
ния структур и кадров для выполнения поставленных задач- (3) распо-
ря&ипемства — выдачи конкретных аластных предписании, (4) коорди-
нации гармонизации всех действий и усилий, (5) кюнпфоы - провер-
ки соответствия результатов поставленным целям.
6.1. Обособление административной
деятельности в структуре
государственного управления
Несмотря на то что государственная управленческая деятельность
возникла одновременно с появлением публичной власти, однако
вплоть до периода позднего Средневековья (XVII в) администра-
тивная деятельность не была отделена от политического руковод-
ства и не обладала самостоятельным статусом Системное форми-
рование профессионального упрааленческого аппарата, оптимиза-
ция его структуры, рационализация и правовое упорядочивание его
деятельности начинаются в эпоху абсолютных монархий В этот пе-
1 (piHcinA Обшее и промышленное управление // Управление — это наука и
искусство / А. Фтноть и др М , 1992. С. 12.
6. Государственное администрирование
155
риод государство с помощью разветвленного бюрократического ап-
парата детально регламентировало жизнь подданных, определяло
способы получения финансовых средств, устанавливало формы
контроля за общественной нравственностью. Логика управления
определялась верховенством интересов государства по отношению
к индивиду и стремлением власти к тотальной регламентации его
жизнедеятельности посредством норм полицейского (от греч.
police — город) права, которое закрепляло права государства и уста-
нааливало обязательные предписания для граждан и государствен-
ного принуждения.
Осознание самостоятельности администрации и необходимости
учреждения специальной судебной системы (административной юс-
тиции) для контроля за государственной административной дея-
тельностью было связано с идеями правового государства, с призна-
нием неотчуждаемости и верховенства естественных прав человека
и гражданина Либеральные представления о целесообразности ми-
нимального государства в роли «ночного сторожа», ставшие лозун-
гами буржуазных революций XVII—XVIII вв., привели к необходи-
мости ограничения государственной упрааленческой деятельности
жесткими рамками права. В большинстве стран континентальной
Европы, где в конце XVIII — начале XIX в. уже сложилось нацио-
нальное государство, ставшее единственной всеохватывающей орга-
низацией, уникальной по масштабам властвования, формулируются
идеи о необходимости особого правового статуса государства и его
органов, выступающих от имени всех граждан и реализующих пуб-
личный интерес. Так, например, во Франции после Великой фран-
цузской революции эти идеи воплощаются в доктрине юридического
лица публичного права, воспринятой другими государствами Европы.
В конце XIX в. необходимость конституирования государственного
управления в качестве самостоятельного вида административной
деятельности была обоснована в США и Великобритании.
Теоретической основой формирования нового подхода к управ-
лению стала идея раздегення политики и управления Обосновыва-
лась необходимость самостоятельного изучения как политического
упрааления, осушесталяемого парламентом и другими представи-
тельными учреждениями, так и государственного адх|инистрирования
(административной власти) в лице правительственных учреждений.
При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть
профессиональной, независимой от политических изменений. Ут-
верждению дуализма политических и административных функций в
государственном управлении способствовал ряд причин
(I) Благодаря введению всеобщего избирательного права, свободно-
го от имущественных цензов, управление государством перестало
*156 " Основные направления деятельности в системе гос. управления
быть делом исключительно элитарным, что привело в политику
широкие социальные слои Одновременно в условиях перехода
от стадии свободной конкуренции к монополистической (в кон-
це XIX — начале XX в.) произошло обострение социальных
проблем западного общества, которые выявили неэффектив-
ность системы представительной демократии в их разрешении
и востребовали новые механизмы обеспечения стабильности
государственной власти
(2) Процессы монополизации экономики привели к усложнению
государственного управления и вызвали потребность государст-
венного вмешательства в экономическую и социальную сферы.
Концентрация финансовой и экономической власти в обществе,
появление монополий заставили пересмотреть традиционные
представления о государстве — «ночном стороже» и начать по-
иски форм сотрудничества государства с другими публичными
структурами Реализация производительных и социальных задач
государства была передана администрации. Регулирование эконо-
мики и решение социальных конфликтов потребовали примене-
ния принципиально новых методов и создания управленческих
органов, выходящих за рамки традиционных представлений об
исполнительной власти Необходимость изменения подходов го-
сударства к упраалению привела к новому этапу развития теории
и практики публичного администрирования в странах Западной
Европы и США. Более быстрыми темпами эти процессы прохо-
дили в США, что вынудило прцнвть Закон о междуштатной
торговле (1887 г.), который учредил первое независимое агент-
ство — Комиссию по междуштатной торговле. В отличие от фе-
деральных департаментов Комиссия наделялась не только ис-
полнительными, но также нормотворческими и квазисудебными
полномочиями. Подобные органы получили весьма широкое
распространение в США, хотя это противоречило конституци-
онному принципу жесткого разделения властей.
6.2. Публичная администрация:
атрибутивные признаки
и отличительные черты
Выявить место и роль административной деятельности в структуре
государственного управления позволяет понятие «публичная адми-
нистрация» Государственное администрирование как девтельность
по обеспечению исполнения политических решений осуществляется
специально подготоаленными людьми, занятыми в структурах управ-
ления Эти органы и учреждения, а также формы и акты деятельно-
6. Государственное администрирование
157
сти служащих этих органов именуются понятием «пуби/чная адми-
нистрация' (admuhstralion piiblique, administration publica, public
administration и т.д ) Термин «публичная администрация» был разра-
ботан в теории административно-государственного управления Фран-
ции, а затем был воспринят административно-государственной наукой
подавляющего большинства стран мира. Несмотря на длительное ис-
пользование этого термина, за ним не закрепилось однозначного
понимания. Он относится к сущностно оспариваемым понятиям,
что обусловлено сложностью управленческой деятельности, много-
образием форм ес проявления
Наиболее распространена структурно-функциональная интепре-
тация публичной администрации как совокупности органов, учреж-
дений и организаций, осуществляющих административные функции.
Английский политолог и историк С. Файнер определял админист-
рацию как «правительственную машину, с помощью которой осу-
ществляется политика». Большинство ааторов при использовании
понятия «публичная администрация» акцентируют внимание на ее
структурных элементах — на организации различных звеньев госу-
дарственного аппарата
Другие исследователи под публичной администрацией понимают
саму административную деятельность, которая осуществляется в об-
щественных интересах Так, классик германского права А. Меркль
определяет публичную администрацию как планируемую человече-
скую деятельность, направленную на достижение определенных
общественных целей А известный специалист по проблемам управ-
ления, долгие годы проработавший в ООН, И Чэпел определяет
публичную администрацию как «процесс достижения национальных
целей посредством публичных организаций»1.
Еще одно значение термина «публичная администрация» связано
с использованием его вля обозначения сферы управ гения «публичным
сектором» В науке упрааления и современном законодательстве по-
добная интерпретация этого понятия менее распространена
На наш взгляд, указанные три смысла понятия «публичная админи-
страция» могут быть вполне совместимы, поскольку характеризуют
его с различных сторон
Позиционирование административной деятельности в структуре
государстве иного упрааления и выявление ее специфики возможно
путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт.
1, В системе государственного управления публичная админист-
рация подчиняется политической власти. Следовательно, публичная
администрация занимает подчиненное положение Следует опрсдс-
1 Adnanistnime management Гог developmenl / Ed. by Y Cnapel Bnissei, t947. P 40
^158 Основные направления ^витальности в системе гос. управления
лить, кому подчиняется и кому служит администрация. Известный
французский административист Ш Деббаш рассматривал публич-
ную администрацию как аппарат управления публичными делами,
занимающийся реализацией целей, которые были определены по-
литической властью*
В аппарате государства выделяются собственно политические
институты, играющие руководящую роль, и nd.vumic противные, управ-
ленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя раз-
деление политических и управленческих структур в известной мере
условно, поскольку нет очевидной резкой границы между полити-
кой и текущим управлением, все же на современном этапе в запад-
ных странах назначение и сгатус политических и административных
органов различны. Политические деятели получают свои полномочия
в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим
их народом; решения политических органов не может отменить ка-
кои-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жест-
ких иерархических связей. Административные органы, напротив, об-
разуются, формируются или назначаются политическими структура-
ми, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им.
Органы публичной администрации подчинены главе государства,
главе правительства, правите пьству. Строго говоря, публичная ад-
министрация обслуживает политические органы и непосредственно
подчинена правительству
2. Публичная администрация обеспечивает исполнение и вриие-
нение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью
власти и отделена от законотворчества и судопроизводства Ведущий
мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает опреде-
ление публичной администрации как организации, «которая осуще-
ствляет любую государственную деятельность и которая не находит-
ся под руководством ни гаконодательной, ни судебной аласти»1
Конечно, основной массив административных органов входит в
орбиту исполнительной власти. Однако в аппарате как законода-
тельной, так и судебной власти есть органы и учреждения, органи-
зующие деятельность парламентов и судов. Они также осуществ-
ляют административную деятельность, обеспечивая исполнение
законов
Во многих странах понятия исполните тыюй и адютцстратнвной
власти разграничиваются Понятие «исполнительная власть* рас-
сматривается как конституционно-правовое, а «административнад
власть* — кик административно-правовое Считается, что в испол-
1 См . Debbach Ch Science adminislnitive Dnlioz. 1971 P. I
1 Camilo Flares A La cvolucion del derecho administrative, meucano en el sigio XX //
LXXL ano£ de evotiicion jnndico en el mundo. Vol 6 Mexico, 1980 P 87
6. Государственное администрирование
159
нительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть ин-
ституты политического характера. Они регламентируются нормами
конституционного права, например выборы главы государства или
ответственность правительства перед парламентом Нормами адми-
нистративного права регулируются технико-управленческие вопросы
исполнения законов, такие как порядок назначения на должности го-
сударственных служащих или ответственность должностных лиц за
вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.
Такой подход представляется наиболее корректным; как правило,
он отражает более высокий уровень развития административного
права по сравнению с тем. когда исполнительная и административ-
ная власти считаются синонимами.
Испонштельная власть реализуется в тех случаях, когда испол-
няются законодательные акты прямого действия. Адлтн1<стра1П1<вная
деятельность вторична по отношению к исполнительной власти:
она ревлизует не только предписания законов, но и указания испол-
нительных органов, причем в повседневной деятельности публичной
администрации последние играют подчас определяющую роль. Ад-
министрация преобразует политические предписания в конкретное
управленческое действие, она не столько исполняет закон непо-
средственно, сколько обеспечивает его исполнение
Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществ-
лять как исполнительные, политические по своему значению, так и
административные, управленческие функции Так, правительство,
разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качест-
ве органа исполнительной аласти; организуя реализацию принятой
программы, правительство осущесталяет административные функ-
ции Также и министры как члены правительства реализуют поли-
тические функции, а как руководители министерства — осуществ-
ляют наряду с политическими и административные полномочия. Не
случайно поэтому научные исследования и учебники по админист-
ративному праву одних стран (например, Италии или Испании) на-
чинают описание органов публичной администрации с органов, под-
чиненных правительству, а других государств (к примеру, Велико-
британии) — с министров
3. Публичная администрация, занимаясь организацией и урегу-
лированием публичных дел, действует в тбшчных интересах Ее ос-
новная цель — воплощение политической воли во всеобщее благо
Концепция публичного интереса валяется основополагающей для
современного административного права подавляющего большин-
ства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой,
пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не
160
II. Основные направления деятельности в системе гос. управления
содержит ни законодательного, ни однозначного доктринального
определения этого абстрактного и емкого понятия. Такое положение
не случайно: оно дает возможность определять понятие публичного
интереса применительно к конкретной ситуации, используя лишь
общие критерии. Задачу формулирования публичного интереса прак-
тически взяли на себя политические государственные органы: они
сами определяют, в чем состоит публичный интерес Назначение
публичной администрации — реализовать публичные интересы во
взаимоотношениях с частными лицами Принимая конкретные ме-
ры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в
каждом правоотношении найти баланс между публичными и част-
ными интересами
Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной
администрации многомерно, и административные учреждения, всту-
пая в правоотношения, не всегда предстааляют публичные интересы.
Порой они действуют от собственного имени, в частных интересах
(например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения,
а также пользования и распоряжения им) В таких случаях возника-
ют не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с
этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений пуб-
личной администрации подлежит административно-правовому ре-
гулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением их
основных функций, с реализацией публичных интересов.
4, Публичная администрация наделяется прерогативами пуошч
ной eiacrmi' т.е. властными полномочиями, позволяющими от име-
ни общества давать обязательные указания частным лицам. В связи
с этим устанавливается особый порядок предоставления компетен-
ции административным структурам
Таким образом,
пубшчную аймиактрацию можно определить как организацию и дея-
тельность органов и учреждении, подчиненных политической аласти,
обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных инте-
ресах и наделенаых прерогативами публичной аласти.
6.3. Публичная администрация:
принципы организации и деятельности
Организация публичной администрации в зарубежных странах ос-
новывается на основополагающих идеях, разработанных в каждой
стране и прописанных в законодательстве. Так, в ч. I ст. 103 Основно-
го закона Испании закреплены следующие принципы деятельности
публичной администрации: беспристрастная служба общим интере-
6. Государственное администрирование
161
сам; эффективность, иерархия; децентрализация; де концентрация;
координация; подчинение закону и праву.
Обычно выделяют две группы принципов организации и деятель-
ности публичной администрации, которые регламентируют различные
Уровни структурной организации* (1) вертикальные и (2) горизон-
тальные Принципы централизации и децентрализации, концентра-
ции и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована
публичная администрация и специвлизированы функции ее органов,
что позволяет ей быть эффективной. При этом в ряде стран их до-
полняет принцип единства it недетмости пубтчноц администрации
1. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной админист-
рации между ее различными уровнями определяют принципы цен-
трализации и децентрализации
Централизаций предполагает, что система административных
органов строится по иерархическому принципу* нижестоящие ор-
ганы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать
и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной
компетенции и компетенции нижестоящих органов Вышестоящие
органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осу-
ществлять контроль за исполнением решений, требовать устране-
ния недостатков, отменять решения нижестоящих органов, пере-
носить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию На основе
централизации строятся взаимоотношения между правительством
и министерствами, между министерствами и подчиненными им
ведомствами.
Децентрализация предполагает передачу части функции публич-
ной администрации на места, закрепление относительной само-
стоятельности децентрализованных органов, имеющих право окон-
чательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализа-
ция, как указывают английская и французская государственно-
правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные
органы не должны подчиняться ни друг Другу, ни центральным
властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои
действия в суде. При этом их полномочия строго определены в со-
ответствии с доктриной intra vires (в рамках прав)* децентрализо-
ванные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предпи-
сано в законе В противном случае вступает в силу принцип ultra
vires (против прав), действия, предпринятые вне предписанных
полномочий, считаются совершенными с превышением аласти и
потому незаконными.
Особые взаимоотношения складываются у органов центральной
публичной администрации с децентрализованными учреждениями.
Как отмечал профессор Ноттингемского университета Д. Гарнер,
162
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
при децентрализации каждый орган существует независимо и по
закону наделен полномочиями самостоятельно принимать решения
и даже имеет право на ошибки в пределах предоставленных ему
полномочий. Центральное правительство контролирует только спо-
соб, которым органы власти осуществляют свою деятельность На
основе децентрализации создаются такие функциональные органы,
как независимые агентства в США, публичные учреждения во
Франции, кванго и публичные корпорации в Великобритании
Кроме того, принцип децентрализации кладется в основу местного
самоуправления
На современном этапе большинство государств мира использует
оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным,
а как к взаимодополняющим" если децентрализуется упрааление в
одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответству-
ет более строгая централизация в других областях.
2, Горизонтальный характер взаимоотношений складываются меж-
ду органами упрааления одного уровня или между органами, отно-
сящимися к одной структуре управления. Отношения с различными
элементами единой административной структуры регулируются в со-
ответствии с принципами концентрации и деконцентрации.
Концентрация предполагает, что все властные полномочия со-
средоточены у одного органа и другие управленческие структуры не
могут принимать решения вопреки его воле. Так, все полномочия
по принятию решений от имени муниципалитета в Англии скон-
центрированы в руках представительного органа — совета. Прин-
цип концентрации в современном администрировании утратил зна-
чение универсального и используется для организации управления
в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функ-
ции или в исключительных, строго определенных случаях Ограни-
ченное действие принципа концентрации определяется многими
причинами, но прежде всего возросшей сложностью публичного
упрааления
Принцип деконцентрации обеспечивает специализацию управ-
ленческих функций и представляет собой технический прием
упрааления При деконцентрации властные полномочия рассредо-
точены между различными органами таким образом, что властный
орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за
собой всю полноту ответственности Происходит делегирование
полномочий, в соответствии с чем вышестоящий орган передает на
нижестоящий уровень административные задачи для самостоятель-
ного выполнения При этом различные органы одной иерархиче-
ской системы, которые специализируются на выполнении отдель-
ных функций, действуют от имени вышестоящего органа В случае
6. Государственное администрирование
163
конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий
орган, а нс административное учреждение, фактически реализовав-
шее полномочия
Применение принципов концентрации и деконцентрации во
многом связано с традициями управления в той или иной стране
Так, публичная влминистрация в США практически во всех сферах
управления строится на началах деконцентрации, когда полномо-
чия по принятию и реализации решений вверяются различным ад-
министративным учреждениям
Принцип законности является ведущим для определения границ
и основных направлений деятельности публичной администрации
С одной стороны, влминистрация связана существующими законами,
должна руководствоваться законодательными предписаниями и не
может предпринимать действия, противоречащие положениям закона.
С другой стороны, парламент и суды контролируют публичную адми-
нистрацию с точки зрения законности
Администрация все же должна иметь определенную свободу
действий, иначе детальная регламентация не позволит ей эффектив-
но работать В связи с этим полномочия администрации могут быть
разделены на две основные группы* императивные (связанные) и
дискреционные (по усмотрению) полномочия.
(I ) Императивные полномочия жестко связаны нормами закона, их
администрация обязана исполнить так, как это предписано в
законе Если при этом используемые в законе понятия не опре-
делены однозначно четко, у администрации появляется право
учитывать особенности каждого конкретного случая, но она обя-
зана принять только одно предписанное законом решение
(2 ) Дискреционные полномочия предполагают, что администрация
вправе выбрать по своему усмотрению любое допускаемое зако-
ном решение, причем она сама оценивает не только решение,
но и его последствия Принимая дискреционные решения, ад-
министрация более свободна, чем при принятии связанного
решения Однако и для этого внаа решений есть определенные
ограничения Администрация должна учитывать: действительное
положение вещей, все обстоятельства дела, весь спектр общест-
венных интересов, действовать в соответствии с общеприняты-
ми ценностями и общими принципами права.
Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное
требование, предъявляемое к администрации. Политические власти
не контролируют администрацию по мелочам, но в конечном итоге
требуют от нее профессионвльных, эффективных, целесообразных и
по возможности оптимальных действий. В теории государственного
управления разрабатываются критерии оценки эффективности адми-
164
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
нистртгивной деятельности, такие как достижение поставленных целей
и разрешение социальных проблем
6.4. Основные направления
современных административных реформ
Интенсивный поиск новых моделей административно-государ-
ственного управления в 70-е годы XX в. затронул практически все
западные страны Он был обусловлен комплексом причин, средн
которых кризис государства всеобщего благосостояния и растущий
объем публичного сектора, неустойчивость экономического и соци-
ального развития, интернационализация и глобализация процессов
развития, рост информационных потоков и технологий, резкое па-
дение доверия со стороны населения к государству и бюрократии,
переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни
Потребность в проведении административных реформ станови-
лась все более настоятельной в конце 1970-х — 1980-е годы в связи
с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств,
которые были поняты консервативными правительствами, при-
шедшими к власти в это время в ряде западных стран Наиболее
очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в даль-
нейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практи-
ческий опыт. Основной причиной выступало растущее давление на
государственные расходы комбинации факторов социвльного по-
рядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофи-
ческом снижении экономически активного населения, ростом без-
работицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населе-
ния не только относительно стандартов жизни, но и относительно
стандартов общественных услуг, оказываемых государством На
первый план в запвлных странах были выдвинуты вопросы эконо-
мические и социальные, связанные с потребностями населения и
финансовыми, организационными возможностями государства по
их удовлетворению Растущий дефицит государственного бюджета в
этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры
по реформированию государственного управления в целях более
рационального расходования ресурсов и повышения эффективности
их использования.
Следствием этого стали административные реформы в 1980—
1990-е годы, начатые консерваторами. Доминантой их политики
реформирования стал рыночный (экономический) подход к государ-
ственному управлению и государственной службе. В центр реформ
была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — эко-
номической, социвльной, организационной Экономический подход
6. Государственное администрирование
165
к административным реформам выразился в переходе от государст-
венного администрирования к государственному менеджменту, что
повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике госу-
дарственного управления
Если охарактеризовать направления общих перемен в государ-
ственном управлении, которые нашли выражение в менеджернвль-
ной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведе-
ны к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и уста-
новок в организацию и деятельность современного государства
Кризис административного государства, выразившийся в потере
управляемости общественными делами, неэффективном использо-
вании денег налогоплательщиков, понижении качества предостав-
паемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости
при принятии решений, резком падении доверия со стороны насе-
ления к органам государственной аласти и государственной службе,
усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т.д.,
привел к пересмотру идеологии государственного управления и
концепции государства. Концепция административного государства
стала замешаться концепцией эффективного государства
Так, в Великобритании «менеджериальная революция» начвлась
в 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, на-
правленными пришедшим к власти консервативным правительст-
вом на экономию и повышение эффективности Исследовательская
программа (1979), руководимая сэром Дереком Райнером, была на-
правлена на формирование модели эффективного государственного
управления Был принят ряд программ, определяющих основные
направления реформы «Действенность и эффективность граждан-
ской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Граж-
данская хартия» (1993). Административная реформа проходила в
три этапа и включвла следующие основы: приватизация, внедрение
менеджеривльных элементов (сокращение численности государст-
венных служащих, проверка эффективности, различие между поку-
пателем и провайдером при поставке государством, делегирование
функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость
государственной службы На первом этапе реформы (1979—1982)
акцент делвлея на экономии государственных расходов, сокраще-
нии государственных служащих и государственных программ Од-
нако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия,
сколько повышение эффективности является главной задачей ре-
формы. Второй этап реформы (1983—1986) проходил под лозунгом
«трех Е» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производи-
тельность, эффективность). На этом этапе политическая программа
правительства включала широкую приватизацию предприятий госу-
166
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
дарственного сектора, развитие финансового менеджмента в госу-
дарственном управлении, совершенствование оценочной функции
центральных министерств и высшего управленческого персонвла
На третьем этапе реформы (1987—1993) основные изменения каса-
лись культурных и структурных компонентов государственного
управления Ставились задачи широкого развития рыночно ориен-
тированных механизмов управления, углубления организационной
и пространственной децентрализации управления и производства
услуг (но не обязательно их финансирования и выработки полити-
ки), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на
нужды потребителя В правительстве Тони Блэра административные
реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и на-
правления Если ранее основное внимание уделялось экономиче-
скому подходу к государственному управлению, то сейчас не только
рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекаю-
щихся факторов административных реформ; учитываются не только
экономические, но и политические издержки. Основные централь-
ные вопросы — возрождение и развитие местного управления и
парламентская модернизация
Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ
отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возмож-
ность сформулировать в известной мере некоторые общие и необ-
ходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно,
обозначить реформаторские принципы и тенденции
(I) Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в госу-
дарственной сфере. Административные реформы были направ-
лены на повышение ценности общественных денег, экономию
государственных финансов и повышение заинтересованности
государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не
просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая ор-
ганизация стремилась получить как можно больше денег при
формировании государственного бюджета, должно было быть
заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на
стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за
счет повышения эффективности и продуктивности деятельности
государственных организаций и органов
(2) Реформа была направлена на повышение значимости оценки
деятельности государственных служащих, организаций и органов
по результатам, а не по активности или количеству действий.
При этом результат включает в себя не экономию средств дос-
тижения целей, но и качество оказываемых населению услуг
(3) Реформа стремилась изменить отношение между государствен-
ным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к госу-
6. Государственное администрирование
167
дарству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается
стремление повысить служебную роль государства, его исполни-
тельных структур Оказание услуг населению, развитие системы
услуг, повышение их качества становится целью администра-
тивных реформ, Следует отметить, что экономический подход к
этой проблеме ставит опрос об уровне эффективности оказания
услуг государством по сравнению с частным сектором и о необ-
ходимости определения границ экспансии государства в сферу
услуг. Из-за ориентации на уелуги и их качество важное значе-
ние придается отношению к потребителю этих услуг как к кли-
енту, интересы которого должны стоять на первом месте
(4) Серьезной критике подвергся традиционный принцип монопо-
лии в организации и деятельности государственных органов и
организаций по оказанию ряда услуг и выполнению piuia функ-
ций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как
частного и публичного секторов, так и самой структуры государ-
ственных органов и организаций Административная реформа
направляется на внедрение в систему государственного управле-
ния принципа конкуренции. Этот принцип используется и при
формировании государственной службы. Наряду с этим в госу-
дарственное управление вводятся и другие рыночные элементы,
такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др
(5) Рыночный подход к государственному управлению был направ-
лен против бюрократической иерархичности в его организации
Поэтому реформирование государственной организации управ-
ления включило в себя тенденции децентрализации и деконцен-
трации структур и функций Плюрализация входит составным
элементом в административные реформы и предполагает созда-
ние множества новых агентств с относительно большей свободой,
чем прежние структурные элементы государственной организа-
ции. В связи с этим меняется отношение между различными
уровнями управления: национальным, регион ильным и местным.
Значительное ннимание уделяется развитию местного самоуправ-
ления
(6) Важное значение в процессе реформы государственного управ-
ления придается усовершенствованию подотчетности и контро-
ля за деятельностью государственных структур, организаций и
государственных служащих, хотя реформа направлена на повы-
шение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема
решается как формирование новых отношений между государ-
ством и гражданским обществом Отношения с общественно-
стью превращаются по смыслу реформы в постоянную функ-
цию государства, его органов, организаций и служащих.
168
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
(7) Административная реформа включает трансформацию механиз-
ма принятия управленческих решений и проведения политики
государства путем повышения степени подвижности структур и
функций, развития их адаптивной способности реагировать на
постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной
культуры и формирования ориентации на развивающую страте-
гию и политику. В целом реформа направлена на изменение ха-
рактера и стиля управленческой деятельности в соответствии с
проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений
рыночных ориентиров и оценок
Таким образом, общие менеджериальные установки на государ-
ственное управление привели к изменению ряда традиционных по-
стулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации.
Вместе с практическими шагами по реформированию государствен-
ной администрации растет понимание необходимости подкрепить их
новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной
практики административных переходных процессов.
Как показал опыт, признание подобного общего направления
тем не менее не позволило сформулировать одинаковую стратегию
Например, изучение административных реформ 1980-х годов в восьми
странах ОЭСР (Австралии, Британии, Франции, Германии, Япо-
нии, Норвегии, Швейцарии и США) показывает, что риторика не
была универсально принятой и что не было волны реформ пуб-
личного сектора Значительные различия связаны с недовольством
публичным сектором, с ощущением потребности радикальной ре-
формы в изучаемых странах Тогда как некоторые правительства
приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво
или только небольшие модификации существующего порядка. Там,
где общие идеи и реформистские установки развились, они появи-
лись в различных странах в различное время Саедует, наверное,
согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной вол-
ны в проведении административных реформ, вместе с тем некото-
рый общий знаменатель может быть найден. Тот факт, что практи-
чески все правительства пошли на частичную или более ради-
кальную перестройку системы управления публичным сектором,
говорит о том, что административные реформы явились общей по-
требностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они
осушесталялись правительствами, формируемыми политическими
силами различной направленности: консерваторами, либералами,
социалистами. Везде они находились под воздействием двух основ-
ных факторов — рынка и демократии Административные реформы
еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается
второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетель-
6. Государственное администрирование
169
ствует об их основательности. Более того, есть убедительные дово-
ды, что административные реформы превращаются в постоянный
элемент государственного управления в условиях нестабильногоп-
стиндустривльного общества
6.5. Концепции предупреждении
и пресечения коррупции в системе
государственной службы (зарубежный опыт}
Индустриально развитые государства имеют эффективную госу-
дарственную службу, а также должным образом работающие ад-
министративно-правовые средства предупреждения и пресечения
коррупции в ее системе. Многие из этих государств сформировали
идентичные административно-правовые средства предупреждения
и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной
специфики. Содержание концепций предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы зарубежных Госу-
дарств преимущественно сводится к дета юному определению ад-
министративно-правового положения государственного служащего
Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего
с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом ад-
министративных процедур, которые сужают рамки необоснован-
ного административного усмотрения со стороны государственного
служащего.
Важным административно-правовым средством предупреждения
и пресечения коррупции в системе государственной службы многих
зарубежных государств являются административные процедуры, обу-
слоаливаюшие прохождение государственной службы (аттестации,
квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры
позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государст-
венной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стре-
мятся использовать государственную службу в личных или корпора-
тивных интересах
Следует отметить, что зарубежный опыт работы с кадрами на-
чинает использоваться и в Российской Федерации Так, в ходе кон-
курсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседо-
вание, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов,
тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных
обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на за-
мещение которой претендует кандидат.
Во многих зарубежных государствах большое внимание уделяется
нормам административной этики или этики служебного поведения
170
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
государственных служащих Нарушение как этических стандартов,
закрепленных законом, так и корпоративных этических норм являет-
ся серьезным должностным проступком
И в России в 2008 г. был принят Федеральный закон (№ 273-ФЗ)
«О протимдейсптии коррупции» Закон устанавливает основные прин-
ципы противодействия коррупции, правовые и организационные
основы предупреждения коррупции и борьбы с ней. Закон обязует
государственных и муниципальных служащих представлять сведе-
ния о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-
рактера (ст 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к
совершению коррупционных правонарушений (ст 9), ст 10 и 11
посвящены конфликту интересов на государственной и муниципаль-
ной службе.
Этические стандарты на государственной службе, должным об-
разом организованный механизм отбора и подготовки кадров для
государственной службы, административно-правовая защита госу-
дарственных служащих являются важными средстчтми предупреж-
дения и пресечения коррупции в системе государственной службы
индустривльно развитых зарубежных государств В Великобритании
порядок приема на государственную службу определяется Руковод-
ством по приему на государственную службу, административно-
правовая защита обеспечивается нормами положения *О служебной
защите государственных служащих»
Но, даже несмотря на высокую заработную плату, администра-
тивно-правовую и социальную защищенность государственного
служащего, время от времени в индустривльно развитых государствах
происходят скандалы, связанные с коррупцией на государствен-
ной службе Такие прецеденты вызывают необходимость прини-
мать специальные законы, направленные на борьбу с коррупцией
Говоря о практике предупреждения и пресечения коррупции в сис-
теме государственной службы Германии, необходимо отметить, что
в связи с ростом коррупции в этой стране в 1997 г был принят Закон
*О борьбе с коррупцией». Согласно этому Закону весьма прин-
ципиально была ограничена возможность для государственных слу-
жашна заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью,
ужесточены меры наказания за недекларированне получаемых
доходов и подарков
Административно-правовое регулирование поведения государст-
венных служащих обеспечивается с помощью контроле за их дея-
тельностью, связанной с исполнением должностных обязанностей
О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность.
Необходимо сказать,, что администрация органа, в котором осуще-
ствляется государственная служба, обязана вести непосредственное
6. Государственное администрирование
171
наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресе-
чением коррупции, определять наиболее реальные в коррупцион-
ном плане должности государственной службы, а также проводить
мероприятия по предупреждению возможных коррупционных пра-
вонарушений Следует сказать, что набор на такие должности осуще-
ствляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы
в морально-психологическом плане. Таких служащих, как правило,
через пять лет меняют
Одно из действенных административно-правовых средств пре-
дупреждения и пресечения коррупции в системе государственной
службы ведущих зарубежных государств — материальное обеспечение
государственных служащих. Высокая заработная плата позволяет
сохранять на службе профессиональные и честные кадры
В США. Германии, Великобритании, Франции и некоторых
других государствах важная роль в механизме предупреждения и
пресечения коррупции в системе государственной службы отводится
налоговой администрации. Если же говорить о России, в ст 31 НК
РФ целесообразно вернуть положение о праве нвлоговых органов
контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их
доходам, а также создать механизм реализации данного положения.
Формирование механизмов нвлогового контроля за соответствием
крупных расходов государственных служащих их доходам также
может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в
системе государственной службы РФ. Генеральная прокуратура РФ
лишний раз подтвердила тезис о том, что предписания закона о
представлении сведений о доходах и имуществе в налоговые органы
и обязательствах имущественного характера со стороны государст-
венных служащих целого ряда федеральных органов исполнительной
власти не исполняются. Для усиления механизмов финансового кон-
троля за доходами и расходами государственного служащего целесо-
образно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за не-
представление или представление неполных сведений о доходах
и имуществе государственного служащего в ваде увольнения либо
дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа
увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью
В этом аспекте интересен опыт США. Законодательство этой
страны требует, чтобы должностные лица представляли декларацию
о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся
на иждивении членов семьи, и это обеспечивается соответствующим
механизмом контроля1
1 См Имиепнк ВМ Правовое регулирование этики Сирии нал ьных тип в США Ц
США. Экономика Политика Идеология. 1998. № 5. С 88
Основные направлении деятельности в системе гос. управления
Отдельно следует сказать о запретах, связанных с резкачоч госу-
дарственной службы Запрет на занятие предпринимательской дея-
тельностью лично или через доверенных лиц достаточно часто не
работает. В этой ситуации для усиления антикоррупционной со-
ставляющей законодательства о государственной службе целесооб-
разно закрепить положение о том, что государственному служащему
запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим
именем (псевдонимом), с использованием подставных лиц Данные
сделки в соответствии с законом должны признаваться судом не-
действител ьн ы м и
Интересен опыт Канады Государственная служба Канады при-
знается одной из самых коррупционно независимых. Принятый
еще в 1985 г Кодекс поведения государственных служащих Канады
предоставил возможность отдельным категориям государственных
служащих заниматься определенными видами предприниматель-
ской деятельности параллельно с государственной службой. Между
тем законодательство о государственной службе Канады содержит
комплекс административных запретов, связанных с совместительст-
вом на государственной службе Запреты касаются тех аспектов со-
вместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на го-
сударственной службе1
В Канаде придается также большое значение этическим стан-
дартам на государственной службе, в этой связи с точки зрения
коррупции государственная служба в этой стране является наиболее
чистой1 2.
Опыт индустриально развитых зарубежных государств в деле
реализации административно-правовых средств предупреждения и
пресечения коррупции в системе государственной службы заслужи-
вает самого внимательного изучения и частично может быть ис-
пользован в законодательстве о государственной службе Российской
Федерации
1 См Ерпыин И. Законен, ттельство Канады что такое «конфликт интересов*? //
Советская юстиция 1990 № 23 С 28
2 См Обоюнская А.В. Мораль и право в политике и управлении М , 2(3(36. С. 110
Тема 7
Административная система
(институционапьный, функциональный
и организационный анализ)
Административная система в начале XXI в. стала значительной, властной
политической силой, аккумулирующей колоссальные ресурсы и прини-
мающей важные решения Высокий уровень специализации функций го-
сударственного управления в условиях нарастающей динамики социаль-
ных изменений заметно повышает роль государственной администрации
в осуществлении принципиально новых задач Усложнение функций со-
временного государственного управления приводит к тому, что служащие
государственной администрации должны действовать преимущественно
самостоятсяьно в своей узкой области управления, когда нм даны лишь
самые общие политические решения от президента или парламента.
Принимаемые ими решения опираются на детальный анализ проблемы,
требующий знания своей области государственного администрирования,
которого нет у политических лидеров. Происходит экспансия админист-
ративных функций ил новые области политического управления Госу-
дарственная администрация активно участвует в разработке государст-
венных программ и принятии важных политических решений В разных
странах используются различные институциональные, функциональные и
организационные механизмы
7.1, Современные административные системы:
страновые различия
Современные административные системы в западных странах су-
щественно разнятся Однако для лучшего понимания специфики
организации и функционирования систем государственного адми-
нистрирования их можно сгруппировать на основе сходства по ряду
критериев культурного, правового, исторического и политического
порядка, касающегося устройства и способа функционирования
государственного и публичного управления различных стран
К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Вели-
кобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия}, где ве-
лико политическое влияние администрации, в которых доминирует
174
II. Основные направлении деятельности в системе тос. управлении
культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к эко-
номической эффективности государственного управления, развито
местное самоуправление.
Вторая группа — наполеоновские страны (Франция, Италия,
Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция).
В ее основе лежит французская модель административной системы.
Государственное администрирование в этих странах отличает силь-
ное влияние центра ни развитие страны, детальное правовое разде-
ление и регулирование полномочий между различными уровнями
государственного управления, правовой рационализм, сильное по-
литическое влияние бюрократии, относительно стабильная государ-
ственная служба Хотя французская модель государства присутствует
в этой группе стран в различной степени, но основные ее признаки
так или иначе характерны для всех из них. Обычно выделяют сле-
дующие характеристики этой модели: (I) общественная автономия,
которая выражается в четкости контуров государства и его беспере-
бойном функционировании (органическая автономия); в употреб-
лении правил его функционирования, занимающих особое место в
общем праве (легальная автономия); в представлении государством
себя как воплощения общественного интереса, который доминиру-
ет особыми интересами частной сферы (символическая автономия);
(2) социальное доминирование, проявляющееся в укорененной
французской традиции интервенционизма, те проникновении госу-
дарства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противо-
речие между двумя тенденциями в политической культуре- установок
на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии
К третьей группе западных стран относятся так называемые
германские страны (Германия, Австрия и частично Швейцария)
Правовая культура этих стран определяет многие составляющие
государственного управления и положение бюрократии. Здесь на-
блюдается значительное регулирующее влияние центра на развитие
территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами ор-
ганизации управления территориями и значительной свободой в
эффективном осуществлении собственных обязанностей. Админи-
стративное поведение здесь понимается как комбинация строгости
и гибкости при применении публичного права. На местном уровне
не отрицается значение эффективности деятельности посредством ис-
пользования рыночных механизмов в публичном управлении. Значи-
тельное влияние на государственное упрааление оказывает политика
социального государства в сочетании с этикой правового государства
Четвертую группу стран составляют северные страны (Дания,
Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция). Для них характерно
7. Административная система
175
сочетание «менеджериальных», правовых и «переговорных* управ-
ленческих культур и признаков на всех уровнях государства. Управ-
ленческая власть центра сочетается со значительными полномочия-
ми местных органов и активным участием населения в процессе
принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими страна-
ми можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные
со степенью проявления различных управленческих культур.
7.2. Централизованная
публичная администрация
Централизованную публичную администрацию составляют органы,
работающие непосредственно под руководством правительства, ему
подотчетные и несущие перед ним ответственность за свою деятель-
ность В конечном итоге работа централизованной администрации
нацелена на обеспечение политического единства и стабильности
государственного управления. Важнейшие звенья централизованной
администрации — аппарат правительства, министерства и ведомства
7.2.1. Аппарат правительства
Правительство находится в центре политической жизни страны,
решает преимущественно государственно-политические задачи и
аследствие подверженности различным политическим потрясениям,
как правило, крайне нестабильно Помимо государствен но-поли-
тических правительство выполняет и административные функции,
связанные прежде всего с общим руководством публичной админи-
страцией Для реализации административных функций правитель-
ства и создается его аппарат.
За минувшие несколько десятилетий аппарат правительства в
большинстве зарубежных стран претерпел разительные изменения,
превратившись из аморфного, организационно не оформленного
административного образования в орган, играющий оареде тющую
роль как в осуществлении административной власти, так и в меха-
низме принятия важнейших государственно-политических решений.
В последнем случае аппарат правительства становится предметом
конституционно-правового и политического исследования Участие
аппарата правительства в осуществлении административной власти
изучает наука административного права.
Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия
политических и административных решений приводит к изменению
характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важ-
ного звена публичной администрации. Все чаще основы деятельности
аппарата правительства закрепляются на конституционном уровне
'176 Ч-Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
Так, вступившая в силу I января 2000 г. новая Конституция Швей-
царии одну из своих статей посвящает Федеральной канцелярии.
В соответствии со ст 179 Федеральная канцелярия исполняет функ-
ции общего секретариата Федерального совета (правительства Швей-
царии) и возглавляется Федеральным канцлером. В ряде стран статус
аппарата правительства определяется в законах о публичной админи-
страции. В Мексике, например, эти вопросы урегулированы в Орга-
ническом законе о Федеральной публичной администрации 1976 г.
(ст. I, 7, 8). Организация аппарата правительства может сгать пред-
метом одного или нескольких законов (в Японии это Закон об ор-
ганизации государственного управления 1948 г. и Закон о создании
канцелярии кабинета 1999 г.). В некоторых странах сохраняется
практика регулирования данного вопроса подзаконными актами,
принимаемыми главой государства (главой правительства), и даже
конституционными или политическими обычаями.
В начале своей эволюции аппарат правительства представлял
собой небольшую по численности группу личных помощников,
секретарей и советников главы правительства Усиление вмеша-
тельства государства в управление социально-экономическими про-
цессами в обществе привело к значительному росту численности
бюрократического аппарата, что, в свою очередь, потребовало обес-
печения большей согласованности и скоординированности дейст-
вий публичной администрации. Правительство, сориентированное
на выполнение преимущественно политических задач, для того что-
бы справиться со всевозрастающим объемом административных
дел, создает постоянно действующий орган публичной администра-
ции — аппарат правительства Следует заметить, что во многих
странах создаваемые аппараты правительств выполняли не только
административные, но и отдельные политические функции Укреп-
лению позиций аппарата правительства в механизме публичной ад-
министрации содействовало усиление противоречий между полити-
ками (премьер-министром, министрами) и карьерными чиновника-
ми (бюрократическим аппаратом)1
Как известно, при смене правительства меняется только вер-
шина управленческой пирамиды (премьер-министр, члены прави-
тельства) Групповые интересы приходящих к власти политических
лидеров очень часго не совпадают с интересами карьерных чинов-
ников, долгое время работающих в одном и том же административ-
ном органе. Карьерные чиновники благодаря своей численности и
1 Подробнее об этом см.- Сковежж-Л А. Вспомогательные государственные органы
зарубежных стран: Конституционно-правовой аспект. М , 1998 С 13—15, Он же
Вспомогательные органы в системе исполнительной власти западноевропейских
стран // Исполнительная власть, ерлвищельно-правовое исследование М , 1495
7. Административная система
177
профессионализму получали реальные возможности отстаивать свои
интересы в противостоянии с политическими назначенцами Ра-
зобщенность чиновников становилась одним из серьезнейших пре-
пятствий для создания информационной базы, необходимой для
нормальной деятельности центральных органов государственного
управления Органы, принимающие решения, оказываются лишен-
ными необходимой информации, которая исходит от нижестоящих
органов, а также иных стоящих вне системы учреждений, обязан-
ных предоставлять информацию на основе координации1
Формируя собственные аппараты, политические лидеры обес-
печивают поступление независимой, объективной информации,
проведение комплексных аналитических исследований и тем самым
создают реальный противовес карьерному чиновничеству, существен-
но ослабляя его влияние Аппарат правительства помогает политиче-
ским руководителям, действующим в системе исполнительной власти,
наладить взаимодействие не только с карьерными чиновниками пуб-
личной администрации, но и с другими ветвями государственной
власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа
разделения власти (через взаимное информирование, поиск ком-
промиссов при принятии правительственных решений и т.л.).
Аппарат правительства — понятие собирательное Состав аппара-
та, организационно-правовые формы его деятельности зависят от
формы правления, сложившейся в конкретной стране, политического
режима, утвердившегося там, и рала иных факторов, отражающих на-
циональную и историческую специфику административной деятельно-
сти в данном государстве. В странах с президентский формой правле-
ния и в немногочисленных сохранившихся до наших дней абсолютных
монархиях аппарат главы государства, сосредоточившего в своих руках
асю полноту исполнительной власти, является ключевым звеном в
мехчнизме публичной администрации и наделяется значительными
дискреционными полномочиями (т.е. полномочиями, реализуемыми
по собственному усмотрению) В государствах с парламентский фор-
мой правления аппарат правительства также играет заметную роль в
механизме публичной администрации, однако он обладает меньшими
полномочиями, выполняя, как правило, совещательные и консульта-
тивные функции. В позупрезидентамх республиках сильный аппарат
имеется как у президента, так и у премьер-министра
Отчетливо проявившаяся тенденция централизации власти в
XX в нашла свое выражение в концентрации основных полномочий
в руках единоличного главы правительства (президента, премьера.
1 См Крылова И С Аппарат госупфственного управления современной Франции
М. 1482 С 30
'178 " Основные направлении деятельности в системе гос. управления
канцлера и тл.}. Это привело к тому, что в государственном аппарате
появились структурные подразделения (штабы), подчиняющиеся не-
посредственно плаве исполнительной власти- Ведомство Федерального
канцлера в Германии, Кабинет Президента Франции, Секретариат
премьер-министра Великобритании и др
Аппарат правительства заметно разросся за последние десяти-
летия практически во всех странах Так, Иаюшшпелыюе управление
Президента США, по данным на начало 1990 г, включало адвое боль-
ше «субкабинетных структур»1 (так в американских научных публи-
кациях называются структурные подразделения аппарата правитель-
ства), чем на момент его создания в 1939 г.
Иаю/нитеоное управите Президента США
Исполнительное управление включает Управление Белого дома. Совет
национальной безопасности. Административное и бюджетное управле-
нае. Экономический совет, Уцравлснае по развитию политики. Аппа-
рат спевиального представителя США по торговым переговорам. Совет
по качеству окружающей среды, Управлснас политики в области науки
и техники и др Кроме перечисленных учреждений, осуществляющих
свою деятельность на постоянной основе, в состав Исполнительного
управления алодит также штат личных помощников, отобранных пре-
зидентом для выполнения функций советников. Функции помощников
определяются каждым президентом в соответствии с его собственными
потребностями и методами работы
В Великобритании функции общего руководства и координации
деятельности публичной администрации осущесталяют Секретариат
премьер-министра и Секретариат кабинета
Секретариат пречьер-ytfu cmpa ВешкоЯрипигши
Секретариат премьер-министра представляет собон небольшой по чис-
ленности орган, состав которого формируется непосредственно пре-
мьер-министром сообразно его потребностям. Как правило, в него вхо-
адт секретарь по связям с общественностью, советники по иностран-
ным делам, по вопросам обороны и экономики и др
Секретариат кабинета является органом, координирующим деятель-
ность кабинета и правительства Великобритании Общее руководство
работой Секретариата осуществляет премьер-минастр, а непосредст-
венное руководство — глава Секретариата В состав Секретариата каби-
нета входят чиновники в ранге постоянных секретарей, их заместители
и помощники Одни из них являются постоянными сотрудниками Сек-
ретариата, другие — «прикомандированными» из министерств для вы-
полнения определенных задач сроком на несколько лет
1 См , например lowi С L , Gtnsberg В American Governmenl Freedom and Power
N.Y, L., 1990
7. Административная система
179
Сложившаяся в Германии «канцлерская демократия», наделяю-
щая главу правительства обширными полномочиями, предопредели-
ла особый статус Ведомства Федерального канцлера — органа, на-
ходящегося в непосредственном его распоряжении и отвечающего
практически за все направления деятельности правительства.
Ведонапво Федерального канцлера Германии
Руководит работой этого органа статс-секретарь, исполняющий одно-
временно функции статс-секретаря федерального правительства. О той
роли, которую Ведомство Федерального канцлера играет в механизме
государственного управления, можно супить по полномочиям его статс-
секретаря, закрепленным в Регламенте федерального правительства
Германии Он, например, готовит проекты ответов на обращения к
канцлеру федеральных министров, программу координационных сове-
щаний федерального канцлера с главами правительств земель и др Под
руководством статс-секретаря Ведомство Федерального канцлера обес-
печивает «единую лнаию» в деятельности правительства.
Сложность и разветаленность структуры аппарата правительст-
венной власти во Франции обусловлены дуализмом в организации
правительственной власти в президентско-парламентских республиках.
Аппарат Прешделпа франции
Аппарат Президента Франции включает «дом президента» (кабинет
президента), в котором состоят чиновники высшего ранга, выпол-
няющие функции помощников по особым поручениям, а также ге-
неральный секретариат, контролирующий деятельность министерств
и ведомств и помогающий главе государства выполнять функцию
арбитра в системе государственного управления Аппарат премьер-
министра структурно воспроизводит аппарат президента и также со-
стоит из кабинета и генерального секретариата. Наряду с «граждан-
скими» кабинетами и президент и премьер-министр имеют «воен-
ные» кабинеты, состоящие из военного персонала, консультирующе-
го руководство правительства при принятии решений по вопросам
обороны. Конкретные формы работы личного аппарата главы госу-
дарства и премьер-министра достаточно персонифицированы и кон-
фиденциальны, покрыты ореолом секретности
Можно выделить следующие основные направления деятельности
аппартга правительства
(|}сбор и оценка информации, подготовка проектов административ-
ных, а в ряде случаев и политических решений и тл;
(2} оказание широкого спектра экспертно-аналитических усчуг Через
создание спецг|вльнь!Х совещательных органов (Национальный
совет экономики и труда в Италии, Экономический и социвль-
-|gO II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
ный совет во Франции, Совет экспертов по развитию нацио-
нальной экономики в Германии и др.), проводящих экспертно-
аналитическую работу К принятию административных решений
оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных
социальных слоев- предприниматели, ученые, профсоюзные ли-
деры и Т.Д.;
(3) координация деятальности различных органов исполнительной
власти и правительственных институтов Эту функцию штабы
президента и премьер-министра выполняют совместно с созда-
ваемыми правительственными комитетами, межминистерскими
советами и комитетами;
(4) контроль за публичной администрацией
Несмотря на существование специализированных контрольных
органов, руководители правительственной власти предпочитают ра-
ботать с информацией, поступающей из собственных правительст-
венных источников Для ее получения в системе правительственных
учреждений стали появляться «контраппараты» — относительно дол-
говременные правительственные органы, главная 1алача которых
состоит в контроле, критике и тем самым содействии улучшению
результатов деятельности остальных правительственных органов.
Межяммктерские органы (отраслевые кабинеты) Во многих странах
работу по координации аппарата государственного управления вы-
полняют различные межминистерские органы (межминистерские
советь! и комиссии, правительственные комитеты и др.) Они обес-
печивают координацию на основе обмена мнениями непосредст-
венно между министрами под эгидой главы правительства или дру-
гого члена правительства Межминистерские органы представляют
собой кабинеты министров в миниатюре, специализирующиеся на
какой-то одной крупной проблеме социвльно-экономнческого и
политического развития государства — финансы, экономика, обо-
рона, экология и т.д. В научной литературе их иногда называют
отрасаевыми кабинетами1.
Создание межминистерских органов может быть предусмотрено
непосредственно в конституции. Например, в соответствии с п. 2
ст. 187 Конституции Португалии «закон может учреждать специали-
зированные советы министров для рассмотрения отдельных вопро-
сов». Эта проблема может стать предметом законодательного регу-
лирования Межминистерские органы усиливают горизонтальные
межотраслевые связи при решении наиболее сложных комплексных
1 См Gmikv ГУТ ¥r Counieibtireaucracies iti Theory and Practice // Adannistration
and Society 1996 N» 3. P. 275—298
7. Административная система
181
вопросов государственного управления, позволяют преодолеть ве-
домственную разобщенность и в некоторой мере компенсировать
узкую специализацию отдельных министерств.
Особую привлекательность предварительному согласованию важ-
ных административных решений на межминистерском уровне при-
дает то обстоятельство, что работа межминистерских комитетов и
комиссий (в отличие от заседаний правительства), как правило, выво-
дится из-под действия парламентского и общественного контроля
Для достижения единства публичной администрации недоста-
точно обеспечить координацию работы всех ее звеньев — необхо-
димо установить устойчивые прямые связи с другими элементами
политической системы (политических!и партиями, церковью и др.),
с представителями наиболее влиятельных социальных групп (торго-
во-промышленными кругами, руководством профсоюзов, научной
элитой и др.). В этих целях формируются различные советы и ко-
митеты с расширенным составом участников. Экономический и
социальный совет во Франции, Национальный совет экономики и
труда в Италии и др. В некоторых странах создание таких органов
предусмотрено на конституционном уровне Перед ними поставле-
на одна из важнейших задач — подготовка легитимных администра-
тивных решений, т е таких решений, которые имели бы поддержку
среди различных социальных слоев, в том числе в деловых кругах.
Они дают заключение по важнейшим правительственным програм-
мам, участвуют на начальном этапе в формировании правительствен-
ной политики по основным социально-экономическим вопросам, не
осуществляя при этом собственно исполнительно-распорядительных
функций Помимо этого, такие органы осуществляют активную
околоправительственную лоббистскую деятельность.
12.2.. Министерства
Понатме и фугжшм Министерство — орган специализированного управ-
ления Практически во всех зарубежных странах в основании пуб-
личной администрации находится министерская система, которая
строится, как правило, в соответствии с отраиевым принципом с
тем, чтобы охватить важнейшие сферы госухарственного упраале-
ния и основные направления общественного развития. Отраслевой
принцип позволяет создать профессиональный специализирован-
ный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни,
которые правительство считает постоянным объектом правового
регулирования; дает возможность «увязать» разрозненные инстигуты
в единую систему в рамках одной управленческой области. Мини-
стерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли
-|g2 " Основные направлении деятельности в системе гос. управления
управления, руководят подчиненными им предприятиями, учрежде-
ниями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью
всех субъектов права в подведомственной им отрасли
Западная теория управления исходит из того, что задачей каж-
дого министерства является осуществление власти, управление и
вмешательство, т.е. изменение организации и направления деятель-
ности объектов управления. Для решения этой зщачи министерство
должно располагать руководящим центром в лице министра, ква-
лифицированным управленческим персоналом и материальными
возможностями, которые предусматриваются в бюджете
Совокупность трех составных частей министерского звена —
министр. персонал » бюджет — приводит в движение орган государ-
ственного управления, позволяет ему эффективно функционировать,
реализовывать закрепленные за ним полномочия Несмотря на раз-
нообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмот-
реть много общего.
Западные ад министра™ висты обычно выделяют следующие ос-
новные функции министерства-
(I) трансформация общенациональной политики в конкретное
управленческое действие — выработка форм и методов деятель-
ности по достижению цели, для осуществления которой было
создано министерство,
(2) управление службами министерства — реализуется по трем ос-
новным направлениям установление бюджета, подбор и пере-
мещение личного состава, а также организация министерства,
те. определение его структуры и распределение компетенции
министерства между его структурными подразделениями;
(3) координация означает регулирование повседневной управленче-
ской деятельности и координацию деятельности ведомств.
Следует отметить, что есть и другие наименования министерств.
В США центральные органы отраслевого управления называются
департаментами, а их руководители — секретарями Президентская
форма правления, сложившаяся в США, обусловила существование
ряда специфических особенностей, отличающих американские де-
партаменты от министерств в государствах с парламентарной фор-
мой правления В Швеции и Норвегии центральные органы отрас-
левого управления именуются департаментами, а министерством
официально называется лишь ведомство, занимающееся иностран-
ными делами1
В Великобритании законодательство признает лишь должность
министра, но не само министерство. Похожая ситуация существует
1 См - Maevwea М А Скандинавские государства- вентральные органы власти
М., 1975 С 178
7. Административная система
183
и в некоторых других странах Например, законодательство Польши
в качестве органа государственной администрации признает самого
министра, а не министерство в целом; последнее рассматривается
как ведомство соответствующего министра1
Активизация социальных и экономических функций государст-
ва в течение XX в. привела к значительному увеличению его адми-
нистративных задач и, как следствие, росту числа министерств.
В министерской системе наряду с «классическимио министерствами
иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов
стали создаваться «новые» министерства, что было обусловлено
различными обстоятельствами: (а) необходимостью решения ост-
рых, неотложных государственных задач (министерство по делам
беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства,
министерство водоснабжения и др.), (б) результатами научно-техни-
ческого прогресса (министерство воздушного транспорта, министерст-
во атомной энергетики и др.); (в) появлением «новых» функций госу-
дарства (министерство охраны окружающей среды и др.).
С известной долей условности существующие в настоящее время
министерства могут быть разделены на три группы (I) министерства,
создаваемые в административно-политической сфере (обороны, внут-
ренних дел и др); (2) министерства, создаваемые в финансово-эко-
номической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промыш-
ленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и др); (3) мини-
стерства, создаваемые в социально-культурной сфере (образования,
культуры, здравоохранения и др).
Комплексный характер решаемых министерствами задач приво-
дит к тому, что одно и то же министерство может быть отнесено сра-
зу к нескольким перечисленным группам Так, созданные во многих
развивающихся странах министерства туризма, очевидно, могут быть
отнесены к министерствам хозяйственно-экономического блока
В то же время эти министерства решают и социально-культурные
задачи. В литературе по упраалению разработаны различные класси-
фикации министерств Выделяют, например, министерства отрасле-
вого упрааления, которые руководит подчиненными им объектами
(министерства энергетики, транспорта и др.), и министерства функ-
ционального управления, реализующие определенные функции
управления (министерства планирования, финансов и др), а также
суперминистерства, занимающиеся управлением ряда отраслей в оп-
ределенной сфере или области (министерство экономики) и др.
Кроме того, в зависимости от принципа, положенного в основу их
создания, выделяются министерства, создаваемые по: (1) проблемно-
1 См Про-итепагво, министерства и ведомства в зарубежных странах М , 1994
С. 81.
184
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
отраслевому принципу (таких министерств большинство, министерст-
ва обороны, окружающей среды, внутренних дел и др.); (2) принципу
обслуживаемой клиентуры (министерства по делам потребителей,
ветеранов и молодежи, мвлото бизнеса и др )
Министерская система, сложившаяся в конкретной стране, за-
висит от различных национальных, исторических, политических,
географических и иных факторов. Так, в странах, где сильны пози-
ции религии и церкви, создаются министерства, курирующие дела
религиозных культов В государствах с монархической формой прав-
ления могут учреждаться министерства королевского (императорско-
го) двора В развивающихся странах, в которых еще не завершен
процесс национальной консолидации, появляются министерства, на
которые возлагаются задачи «строительства нации» (борьба с этни-
ческой рознью, развитие национальных культур и др ) В отдельных
случаях возможно создание министерства для решения конкретной
задачи, после чего такое министерство обычно упраздняется. Одним
из примеров подобного министерства ad hoc может служить сущест-
вовавшее в Германии Министерство для преодоления внутри гер-
манского раскола, которое на разных этапах истории называлось
по-разному Министерство воссоединения, Министерство по обше-
германским вопросам, Министерство внутри германских отношений.
В 1986 г в Канаде дяя реализации на практике правительственного
курса на свертывание государственного сектора в экономике было
создано Министерство денационализации. Для выравнивания уров-
ней развития отдельных территорий министерства могут создавать-
ся по территоривльно-региональному принципу (например, Мини-
стерство по делам индейцев и северных территорий в Квиаде, Ми-
нистерство по проблемам развития Юга в Италии). «Регионвльные»
министерства существуют в Великобритании. Министерство по де-
лам Уэльса, Министерство по делам Шотландии, Министерство по
делам Северной Ирландии
Страновая специфика может проявляться и в функциях от-
дельных министерств. В некоторых развивающихся странах, напри-
мер, министерство местного самоуправления занимается вопросами
применения норм обычного права В Великобритании на Министер-
ство по делам Северной Ирландии возлагается функция упрааления
судебной системой этого региона, а в Министерстве по делам Шот-
ландии создано специальное подразделение, ответственное за орга-
низацию правосудия в Шотландии
Определение оптимального числа министерств, как показывает
опыт зарубежных государств, — весьма непростая задача Повышение
оптимальной границы делает правительственный аппарат громозд-
ким и негибким, а крайнее ограничение количества министерств
7- Административная система
185
неизбежно ведет к разрастанию министерского аппарата управле-
ния При всех колебаниях просматривается все-таки общая тенденция
к ограничению числа министерств
Министерская система, как правило, соответствует характеру и
масштабу основных задач, стоящих перед государством Подобно
барометру, она чутко реагирует на малейшие изменения в приорите-
тах государственной политики, когда одни министерства создаются, а
другие упраздняются. В некоторых странах приход к власти нового
правительства сопровождается перестройкой системы министерств
Таким образом, система центральных органов отраслевого
управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью
Лишь в немногих зарубежных государствах число министерств оста-
ется неизменным в течение длительного периода Это связано ияи с
традициями государственного управления в конкретной стране (так,
в Финляндии со времени обретения независимости, на протяжении
более чем 60 лет, было создано всего лишь одно новое министерст-
во — охраны окружающей среды), или с тем, что система мини-
стерств получает свое закрепление на уровне конституции или ино-
го законсщлеявного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др )
Количество министерств предопределяется в основном объек-
тивными нуждами государственного управления, но в некоторых
случаях определяющую роль играют субъективные факторы, свя-
занные с политической конъюнктурой. При создании министерств
определяющими могут стать идеологические и политические сооб-
ражения. запросы ведущих партий, необходимость предоставления
министерских портфелей соратникам по правительственной коали-
ции (в государствах с парламентской формой правления), реализа-
ция предвыборных обещаний и др.
Тенденция развития — дифференциация и интеграция Министерская
система в зарубежных странах развивается под определяющим влия-
нием двух основных тенденций, как одновременно проявляющихся,
так и сменяющих друг друга, — дифференциации министерского
управления и интеграции (укрепления) министерского звена.
Дифференциация министерского управления стала исторически
первой тенденцией развития системы отраслевого государственного
управления Так, на начальном этапе государственной реформы в
Пруссии Министерство внутренних дел функционировало как ор-
ган управления, охватывающий все основные сферы общественной
жизни. Затем постепенно от него стали отпочковываться отдельные
направления государственной политики, по которым создавались
специальные министерства образования, здравоохранения, торговли,
сельского хозяйства, труда, науки и др В Бельгии этот процесс про-
исходил следующим образом: сначала из сферы деятельности Мини-
*136 II- Основные направлении деятельности в системе гос. управления
стерства внутренних дел были выведены вопросы труда, затем —
железные дороги и связь, в копие XIX в — промышленность и
сельское хозяйство, в первой половине XX в — вопросы колоний,
экономики и здравоохранения1
Тенденция дифференциации в настоящее время проявляется,
например, в дальнейшей специализации управления и разделении
функций отдельных министерств Так, в Италии из Министерства
финансов выделилось Министерство по бюджетным проблемам В
Канаде из Министерства финансов выделилось Министерство на-
циональных доходов, занимающееся сбором федеральных налогов,
регулированием таможенных тарифов и контролем над импортом
Иногда создаются сразу несколько министерств, курирующих раз-
ные ступени образования (начальное, среднее и высшее) Во мно-
гих развивающихся странах существует несколько министерств,
осуществляющих управление сельским хозяйством, что непосредст-
венно связано с аграрным характером их экономики
Интеграционная тенденция, напротив, привадит к укрупнению
министерств, к появлению суперминистерств, объединяющих не-
сколько ранее существовавших министерств со сходными функция-
ми Прежние министерства превращаются, как правило, в департа-
менты вновь образованного «большого» министерства
Во Франции таким суперминистерством по праву считается
Министерство экономики, финансов и промышленности, полномо-
чия которого распространяются на все вопросы, представляющие
интерес для государственной экономики. Благодаря той важной ро-
ли, которую играет это министерство в подготовке проекта бюджета,
оно имеет возможность ориентировать расходование средств публич-
ной администрации. Более того, министр экономики, финансов и
промышленности должен скреплять своей подписью все регламен-
тарные акты, имеющие финансовые последствия Наконец, кон-
троль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное на-
блюдение за ходом дел во всех других министерствах
В 1984 г в Канале было создано Министерство регионального
промышленного развития, которое объединило аппараты трех ранее
существовавших министерств" промышленности и торговли, регио-
нального экономического развития и экономического развития
Суперминистерствами во многих развивающихся странах явля-
ются важнейшие органы управления экономикой* в Саудовской
Аравии — Министерство финансов и национальной экономики, в
Ливане — Министерство экономики, торговли, промышленности и
нефти, в Мексике — Министерство торговли и промышленного
1 См ЛчуЛткимеииси служба Исполнительная власть, структура, функции Зару-
бежный опыт. Выл 16 М-, 19// С. 94
7- Административная система
187
развития. Иногда тенденция укрупнения министерского звена про-
является в реорганизации правительственной системы, нацеленной
на механическое слияние министерств с целью уменьшения их ко-
личества Такие изменения отличаются обычно крайней недолго-
вечностью и непоел вдов стельностью.
Обозначенные тенденции развития министерской системы не
являются взаимоисключающими; на практике они скорее дополняют
друг друга. Каждая из них имеет как свои очевидные преимущества,
так и существенные недостатки Укрупнение министерского звена
содействует преодолению ведомственной разобщенности и прове-
дению единой политики в определенной сфере управления. В поль-
зу подобных реформ приводят и другие аргументы, снижение рас-
ходов на государственное управление, уменьшение численности
правительства, сохранение количества межминистерских координа-
ционных органов, ослабление опасности доминирующего давления
различных групп интересов и т.д
К числу нереализованных ожиданий и недостатков реформ по
укрупнению министерств следует отнести: отсутствие реального уско-
рения принятия административного решения (по-прежнему сохраня-
ется потребность в координации, однако теперь она должна прохо-
дить в рамках одного «большого» министерства); увеличение вероят-
ности ошибки при принятии управленческого решения вследствие
удаления центра принятия решений от объекта управления и др
Однако, несмотря на отмеченные недостатки, создание укруп-
ненных министерств стало основной тенденцией развития централи-
зованной публичной администрации Поэтому, приступая к реорга-
низации системы центральных органов государственного управления,
правительство, принимая решение о реформировании структуры
исполнительной власти, должно видеть возможные последствия при-
менительно к конкретной общественно-политической и экономи-
ческой ситуации.
Структура и компетенштя Вопросы организации работы и структуры
каждого министерства регулируются в специальном акте о его соз-
дании — законе* нормативном акте, издаваемом главой государства,
правительством или министром, в соответствии с закрепленной за
ними компетенцией. В некоторых странах принимаются типовые
положения о министерстве.
Во главе министерства стоит министр, который по общему пра-
вилу руководит работой вверенного ему государственного органа в
соответствии с принципом единоначалия Министр выполняет функ-
ции как политического, гак и административного характера Такое же
объединение политических и идминистративных функций наблюда-
ется и в статусе министра. Как член правительства, он наделен по-
1 gg II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управлении
литической властью, а в качестве руководителя министерства бла-
дает полномочиями административного характера
В ряде зарубежных стран предпринята попытка распределить
политическое руководство и оперативное управление отраслью ме-
жду министром и генеральным (постоянным) секретарем министер-
ства В странах англосаксонского права соответствующая должность
называется «постоянный секретарь*. Самим названием подчеркивает-
ся несменяемость этой должности в случае отставки политического
руководства министерства Огромный объем документации, которую
приходится прочитывать министру, необходимость часто присутство-
вать на заседаниях правительства и парламента, обшение с избирате-
лями — эти и многие другие причины оставляют министру мало
возможностей для того, чтобы вникнуть в детали работы своего ми-
нистерства В этом случае фактическое руководство министерством
осуществляется генеральным (постоянным) секретарем, который в
отличие от министра назначается, как правило, из профессиональ-
ных чиновников, является знатоком соответствующей сферы управ-
ления, выполняет исключительно административные функции и
свободен от каких бы то ни было политических обязательств
Получила известность ветория об одном молодом депутате канадского
парламента, который просил премьер-министра доверить ему пост в
кабинете и получил в ответ, что для этого требуется уйма опыта, масса
знаний и бездна ума. Депутат возразвл «Господин премьер, вы, должно
быть, ие разобралвеь в моей просьбе Я прошу сделать меня не замес-
тителем министра, а только министром»1
Кроме того, генеральный (постоянный) секретарь обеспечивает
непрерывность и преемственность работы министерства при частых
отставках министра. Смена министра в большинстве зарубежных
стран не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министер-
ства Например, в Великобритании вместе с министром уходят
только его политические заместители (государственные министры и
политический советник) Лишь в некоторых развивающихся странах
смена администрации фактически означает полную злмену прежнего
аппарата (вплоть до секретарш и переводчиков) и заполнение вакан-
сий сторонниками победившей партии (система «раздела добычи»).
Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителя-
ми министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-
министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях пра-
вительства, именуются министрами без портфеля. В связи с рас ши -
1 См Даннми! С Ю, Шим BE Политико-государственный механизм современ-
ной Канады. М . 1991 С 123
7- Административная система
189
рением сферы полномочий исполнительной власти министрам без
портфеля в последнее время все чаше стали давать не временные,
как ранее, а постоянные сферы ответственности При этом минист-
ры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут
и осуществлять функции координации деятельности различных ми-
нистерств, тем самым занимая более высокое положение в прави-
тельственной иерархии Иногда в правительстве учреждается долж-
ность министра-координатора или главного министра, курирующего
группу родственных министерств, а также л пиастра, ведакяцего управ-
лением крупными регионами государства
В отдельных правительствах статус министра присваивается не-
которым высокопоставленным чиновникам, которые, как и министры
без портфеля, не являются руководителями министерств (председатель
казначейства, генеральный прокурор, лидеры правительственных
фракций в парламенте и др)
Су шественной страновой спецификой отличается понятие
«государственный министр*: во Франции — это почетное звание, оп-
ределяющее главенствующее место этого лица среди других минист-
ров, в Великобритании — первый заместитель министра, в Японии —
министр без портфеля, а в Норвегии — премьер-министр
В ряде стран англосаксонского права в правительстве выделяют
должности министров Короны (те обычных министров) и младших
министров Так, в Канаде министры Короны подчиняются непосред-
ственно премьер-министру и руководят основных!и министерствами
(финансов, иностранных дел, регионального и промышленного раз-
вития и др ). Младшие министры возглавляют второстепенные ми-
нистерства и подчинены не главе кабинета, а соответствующим ми-
нистрам Короны, которых они освобождают от части второстепен-
ных обязанностей
Как правило, в развивающихся странах есть должность министра-
дсгегата. Учреждение поста министра-делегата вызвано тем обстоя-
тельством, что в отдельных государствах президент или премьер-
министр сосредоточивают в своих руках ключевые министерские
посты Очевидно, что высшие должностные лица не в состоянии
лично заниматься оперативным управлением всех органов, находя-
щихся в их распоряжении, а потому от их имени в министерствах
действуют делегаты, имеющие статус министра и представляющие
главу государства или премьер-министра. Министр-делегат осуще-
ствляет полномочия, делегированные ему официальным руководи-
телем министерства1.
1 Подробнее см.: Юдин Ю.А Высшие органы государства Б странах Тропической
Африки М, 1980 С 117; Шыапшна М А. Административное право развиваю-
щихся стран М., 1989 С. 36.
190
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
Несмотря на наличие многочисленных особенностей организа-
ции министерств (страновая, отраслевая специфика), в их структуре
можно выделить некоторые общие элементы кабинет, внутренние
подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и ко-
митеты консультативного характера, органы инспекции и перифе-
рийные (территоривльные) службы.
Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он со-
стоит из сотрудников, которых подбирает министр лично" директор
кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, раз-
личные технические советники, специальные уполномоченные, ат-
таше и тл Члены кабинета пользуются особым доверием министра
и тесно связаны с ним: они остаются на своих должностях столько,
сколько это нужно министру: с уходом министра уходят, как пра-
вило, и они, если новый министр не посчитает целесообразным
оставить их в кабинете
Для любого министерства характерно распределение его функ-
ций между различными структурными подразделениями, основны-
ми из которых являются" дирекция (Франция), amdei (Великобрита-
ния, Германия), департамент (Польша) и тщ Наиболее крупная
административная единица министерства состоит из более мелких
подразделений (отделы, секции, бюро и т.д) Все внутренние под-
разделения министерства подчиняются центральной администрации
(кабинет, генеральный секретариат) и только через них — минист-
ру Соблюдается принцип иерархии основных звеньев отраслевого
министерства каждое нижестоящее звено ответственно перед вы-
шестоящим и подотчетно ему, обязано выполнять его распоряже-
ния и обращаться через него к вышестоящему руководству Функ-
ции министерства распределяются между его основными структур-
ными подразделениями. Каждая дирекция (отдел, департамент)
предназначена для реализации какой-либо функции министерства.
Компетенция министерства как бы складывается из компетенции
его важнейших структурных подразделений1
В структуре министерства выделяют вертикальные, горизон-
тальные и технические службы. Вертикальные службы (производст-
венные или отраслевые) направлены на реализацию основных функ-
ций министерства Например, в Министерстве юстиции Германии
созданы следующие отраслевые отделы" упрааление юстицией" су-
допроизводства, гражданского права, уголовного права; торгового и
хозяйственного права, вопросов конституции и административного
права; международного права и европейского законодательства. От-
раслевыми подразделениями Департамента финансов (казначейства)
1 См Правите гьство, министерства и ведомстве в зарубежных странах. С IOO
7. Административная система
191
США являются, бюро внутренних государственных доходов; бюро
пошлин на табак, алкоголь, взрывчатые вещества и огнестрельное
оружие; бюро таможенных и торговых сборов, бюро расчетов; бюро
публичного долга, бюро операций с золотом и серебром; бюро финан-
сирования промышленности и инвестиций, офис контролера за обра-
щением национальной валюты и функционированием банковской
системы; отдел подготовки проекта федерального бюджета, разработки
мероприятий по развитию финансовой системы и фсдервльного фи-
нансового законодательства; бюро чеканки, гравировки и печатания
Горизонтальные службы (функциональные) оказывают опосредо-
ванное воздействие на осуществление министерством его основных
функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающие-
ся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества,
научных исследований.
Технические службы министерства в своей деятельности связаны
с •'управленческой техникой» архивы, подразделения, занимающиеся
систематизацией документации, планированием, отчетностью, ста-
тистикой и т.Д.
При министерствах создаются различного рода вспомогательные
органы — советы и комитеты, автономные отделы Как правило, они
выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключе-
ний, внесение предложений и т.д) В порядке исключения они могут
наделяться некоторыми квазисудебными полномочиями (например.
Высший совет национального образования во Франции) Почти
каждое министерство располагает собственными органами инспек-
ции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы нацио-
нального образования, контролеры вооруженных сил и военно-мор-
ского флота и т.д.) Руководство их деятельностью осуществляет,
как правило, министр.
Некоторые министерства, помимо центрального, имеют регио-
нальный аппарат и офисы на местах. Территориальные {периферий-
ные) службы министерства могут осуществлять свою деятельность
как в пределах определенных округов национальной территории, так
и за рубежом.
В США за проведение в жизнь федеральных законов на местах
отвечают региональные подрадцепения департаментов, получившие
в американской литературе название «полевых» подразделений Эти
органы департаментов, хотя структурно и не связаны с органами
штатов, все же осуществляют свою деятельность в тесном сотруд-
ничестве с ними. Региональные подразделения департаментов так-
же контролируют использование штатами федеральных субсидий
Место и роль министерства в системе государственного управ-
ления определяются его компетенцией, которая может быть опреде-
1Q2 И- Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
лена как в нормативном акте, принимаемом специально для регули-
рования деятельности данного министерства, так и в законодатель-
стве, определяющем правовое положение всех центральных отрас-
левых органов государственного управления: конституции, законы о
правительстве и публичной администрации (Закон об администра-
тивной процедуре в США, Закон о федеральных министерствах в
Австрии, Органический закон о федеральной публичной админист-
рации в Мексике и т.д ), типовые положения о министерстве
Западные администрагивисты рассматривают компетенцию ми-
нистерства, как правило, сквозь призму правомочий министра. Вы-
деляют несколько основных направлений, по которым министр
реализует свои юридические полномочия
(1) Министр предпринимает меры общего значения Так называемые
меры общего значения фиксируются в различных правовых актах-
приказах, постановлениях и др. В странах англосаксонского права
министры на основе делегирования конкретного полномочия пар-
ламентом издают акты нормативного характера, которьге непо-
средственно касаются прав граждан В странах континентальной
системы права такие акты издаются министром согласно предпи-
саниям закона или на основе регламентарной власти (декреты,
ордонансы) Законодательство многих зарубежных стран при-
знает тем не менее за министрами отдельные дискреционные
полномочия в сфере нормотворчества, оно подтверждает право
министров принимать постановления общего значения, не затра-
гивающие кого-либо персонвльно, даже при отсутствии четко вы-
раженного законодательного разрешения, если эти постановления
касаются исключительно организации подчиненных им служб, т е
действуют только в отношении служащих и клиентов этих служб1
Министры издают циркуляры, в которых обычно разъясняют со-
держание закона, декрета или другого нормативного акта (реже
астречается практика издания нормативных циркуляров, в которых
норма не разъясняется, а непосредственно закрепляется) Распро-
странена практика направления министрами своим подчиненным
директив, где заранее указываются направление и характер, кото-
рые подчиненные министров будут принимать по просьбе лиц, ко-
торых затрагивают их действии
(2) Министр руководит служащими своего министерства Он назна-
чает на должности государственных служащих, решает вопросы
продвижения по службе, принимает в отношении подчиненных
меры дисциплинарного характера при условии соблюдения по-
1 См . например: Грима Ж Организация административной власти во Франвии
М.. 1994 С S3
7. Административная система
193
добных прав, предоставленных другим органам и должностным
лицам. Кроме того, он дает своим подчиненным инструкции,
следит за принимаемыми ими решениями
(3) Министр принимает индивидуальные административные решения
(дополнительно к тем, что были упомянуты в связи с управле-
нием персоналом) в каждом случае, кота это предусмотрено
правовым актом общего значения (например, министр культуры
принимает решение об объявлении здания историческим па-
мятником, министр финансов принимает решение о предостав-
лении отсрочки (рассрочки) уплаты налогов, министр внутрен-
них дел принимает решение о высылке из страны иностранца,
присутствие которого на территории данного государства угро-
жает интересам охраны общественного порядка и тл )
(4) Министр наделяется полномочиями в финансовой сфере Ежегодно
он готовит проект бюджета своего министерства. После утверж-
дения его парламентом министр управляет процессом использо-
вания предоставленных средств, являясь главным распорядите-
лем бюджетных кредитов
(5) Министр представляет государство во всех вопросах, относя-
щихся к компетенции его министерства: подписывает от имени
государства международные соглашения, административные до-
говоры в соответствии с установленной компетенцией, пред-
ставляет государство в органах правосудия и тл. Министр не
обязан лично выполнять все закрепленные за ним полномочия
Часть своих полномочий он может передать в порядке делегиро-
вания начальникам центральных служб министерства нии долж-
ностным лицам, возглавляющим периферийные службы
7.2.3. Ведомства
В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются мини-
стерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства
(государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государ-
ственные комиссии и др ) Как уже отмечалось, министерское звено
управления представляет собой несущую конструкцию целостного
организма публичной администрации Все другие центральные
управленческие органы специвльной компетенции образуются, что-
бы восполнить пробелы в единой структуре упрааления, устранить
недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить
проблемы, которые министерства в силу объективных или субъек-
тивных причин в данный момент решить не в состоянии.
Понятие «ведомство» не характерно для юридического лексико-
на зарубежных стран (за исключением Германии). Преимущественно
" Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
его используют государства, правовые системы которых формирова-
лись под влиянием советского права (Россия и другие бывшие рес-
публики СССР) Зарубежное законодательство, как правило, не
употребляет для обозначения разнообразных центральных органов
государственного упрааления какого-то собирательного понятия
Это объясняет то, почему в литературе не существует единого, об-
щепринятого определения ведомства. Одни авторы относят к ве-
домствам органы управления, находящиеся в подчинении мини-
стерств, другие — включают в это понятие ведомства, составляю-
щие аппарат главы государства, премьер-министра, правительства, а
также межминистерские советы и комитеты
Неоднозначно решается и вопрос о соотношении понятий «ве-
домство» и «министерство» Наиболее распространенной является
позиция, в соответствии с которой ведомство создается в той об-
ласти, которая не охвачена министерским управлением. Встречается
и иная точка зрения, сторонники которой считают, что понятие
«ведомство» является родовым и включает как сами министерства,
так и другие ведомства, не имеюшие статуса министерства В этом
случае министерство рассматривается как такое ведомство, во главе
которого стоит министр, являющийся членом правительства1. От-
дельные ведомства мотут создаваться путем отпочкования от мини-
стерств, выделяясь из состава последнего либо получая значитель-
ную автономию и становясь независимыми административными
управлениями, пополняя число органов децентрализованной пуб-
личной администрации. Подобная практика вызывает на Западе
ожесточенные дискуссии.
Классифицировать ведомства крайне сложно по причине их зна-
чительного числа и большого количества переданных им функций.
Увеличение числа ведомств, с одной стороны, содействует усилению
специализации государственного регулирования обшественных от-
ношений, обеспечению лучшей межведомственной координации пу-
тем установления горизонтальных связей между существующими ми-
нистерствами и ведомств 1ми. Однако, с другой стороны, это негатив-
но сказывается на управляемости системы центральных органов
исполнительной алаети.
Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего
ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных
случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг мини-
стра. Руководители ведомств, не действующие на правах министра,
могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению
и с правом совещательного голоса.
1 См , например. Лазарев К Административное право. София, 2000 С. 48,
7. Административная система
195
Федерапные вед&нсгпва /Германии
Федеральное ведомство по охране Основного закона
Федеральное финансовое ведомство
Федеральное ведомство по грузовым перевозкам
Федеральное ведомство здравоохранения
Федеральное ведомство по обеспечению безопасности полетов
Федеральное статистическое ведомство
Федеральное ведомство для ремесленного хозяйства
Федеральное ведомство по охране от радиации
Федеральное ведомство страхования
Федеральное ведомство картелей
Федеральное ведомство гражданской обороны
Федеральное ведомство по окружающей среде
Федеральное верховное морское ведомство
и другие
Центральные всдочапва в Веылсовританан
Центральное ведомство информации
Департамент по юридическим вопросам
Управление таможенных и акцизных сборов
Упрааление государственных доходов
Департамент по гарантиям экспортных кредитов
Управление по делам библиотек и искусству
и другие
В некоторых государствах создаются так называемые правитель-
ственные ведочипыг, руководители которых, не будучи министрами,
входят в состав правительства Например, в Польше Малая Консти-
туция в ст 53, посвященной составу Совета министров, устанавли-
вает, что в него наряду с председателем Совета министров, вице-
председателем и министрами входят также и руководители опреде-
ленных законом комиссий и комитетов, осуществляющих функции
высших органов государственной администрации, назначенные в
порядке, предусмотренном для формирования правительства. В част-
ности, к числу таких органов относится образованный в соответст-
вии с Законом от |2 января 1991 г Комитет научных исследований,
определенный в ст. I Закона как «высший орган государственной
администрации по вопросам научной и научно-технической поли-
тики государства»1
Вопросы образования новых ведомств, их компетенции и структу-
ры в зависимости от национального законодательства могут регулиро-
ваться (I) приказами министра соответствующей отрасли: (2) реше-
1 Правыпенлтво, министерства и ведомства в зарубежных странах С 81.
196
II. Основные направлении двительноспт в системе гос. управления
ниями правительства; (3) специальными законами (в Германии,
например, ведомства создаются специальными законами в качестве
самостоятельных высших учреждений при соответствующем феде-
ральном министерстве)
Применительно к ведомствам, входящим в состав централизо-
ванной публичной администрации, может быть применена одна из
двух основных моделей административного подчинения
(I) ведомство подчиняется министр!, руководящему соответствую-
щей сферой управления, в этом случае руководитель ведомства
может иметь ранг заместителя министра,
(2) ведомство выводится из административного подчинения мини-
стру и напрямую подчиняется правительству; тогда, если руко-
водитель ведомства не имеет ранга министра, на одного из чле-
нов правительства может быть возложено общее руководство
работой данного ведомства.
В первом случае министр осуществляет руководство отраслью в
полном объеме, а во втором случае он руководит только министер-
ством, при этом различные ведомства (агентства, бюро, управления
и др.) считаются независимыми от министерства и подчинены не-
посредственно правительству.
7.3. Функциональная децентрализованная
администрация
Публичная администрация в современном мире представляет собой
сложный разветвленный механизм, в котором наряду с правитель-
ственными министерствами и ведомствами функционирует множе-
ство относительно самостоятельных, пользующихся администра-
тивной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти
децентрализованные учреждения приобретают в современном мире
все большее распространение и алияние, поскольку они выполняют
задачи, которые не способна реализовать централизованная госу-
дарственная администрация.
7.3.1. Децентрализованные учреждения:
статус, структура, функции
Причнвы создания и правовой статус Нередко перед государством встают
вопросы, требующие быстрого реагирования и специализированного
подхода, а жесткая министерская система не способна найти адек-
ватные решения чрезвычайных проблем. В связи с этим в большин-
стве стран мира образуются специальные пвтоночные структуры,
призванные самостоятельно выполнять определенные функции и
решать конкретные вопросы. Основными причинами создания ав-
7. Административная система
197
тономных ведомств западные ученые считают: необходимость обес-
печения социально-культурного обслуживания, свободного от пря-
мого политического воздействия; целесообразность неполитического
регулирования хозяйственных отношений, предоставление населе-
нию технических услуг; регулирование деятельности лип свободных
профессий — юристов, врачей и др.1
История существования децентрализованных государственных
органов насчитывает по меньшей мере несколько столетий Напри-
мер, в Англии возникновение органов, непосредственно не подчи-
ненных центральным властям, относится еше ко временам Тюдоров.
Позже, в XVIII — начале XIX в , английский парламент создал спе-
циализированные независимые органы, которые должны были по-
мочь решению социальных проблем, связанных с индустриальной
революцией Так были образованы, в частности, управления здра-
воохранением. Каждый исторический период требовал образования
особых форм децентрализованных учреждений Однако наибольшее
распространение специализированные децентрализованные органы
получили в начале XX в., когда появление монополий стало серьез-
но ограничивать конкуренцию и видоизменять основы рыночной
экономики. Новые социальные явления привели к вынужденному
расширению сферы управленческой деятельности западных госу-
дарств, к активному государственному регулированию экономики и
социальных процессов Нетрадиционные сферы управления требо-
вали применения гибких методов регулирующего воздействия, а
министерства влядели лишь командными способами воздействия.
Не случайно поэтому в начале XX в. юридическое закрепление по-
лучили новые формы деятельности государственной администра-
ции, такие, как независимые агентства в США, публичные корпо-
рации в Великобритании, независимые административные органы и
публичные учреждения во Франции
Автономные учреждения во многих странах стали инструментом
выхода из «Великой депрессии» конца 1920-х — начала |930-х го-
дов. Их число значительно увеличилось прежде всего за счет органов
управления национализированными отраслями. После Второй миро-
вой войны продолжалось развитие автономных административных
структур. Они повсеместно применялись в качестве удачной формы
для учреждений смешанной экономики и постепенно становились
главным связующим звеном между государством и частным секто-
ром. В настоящее время общепризнанно, что эти парагосударствен-
ные недомства наиболее успешно функционируют в социальной и
экономической сферах
1 См Aider Z. Consntiilional and AdminiSiralive Law L , 1989. P. 225
198
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
На современном этапе в большинстве зарубежных государств
децентрализованные учреждения приобрели характер самостоятель-
ной децентрализованной публичной администрации Они представ-
ляют собой важное звено административной системы зарубежных
государств, своеобразную параллельную администрацию, порой ус-
пешно противостоящую министерской системе управления В Велико-
британии, например, в 1980 г около половины всех работников госу-
дарственного сектора были заняты в автономных органах функцио-
нальной администрации В таких странах Латинской Америки, как
Колумбия и Венесуэпа, количество децентрализованных учреждений
превысило 100, в Мексике — 800. Во франции 34 независимых адми-
нистративных органа и более 4,5 тыс. публичных учреждений.
Ни в законодательстве, ни в практике государственного управ-
ления зарубежных стран пока не выработано единого наименования
этих своеобразных административных структур Они могут назы-
ваться публичными корпорациями, квази- или полуавгономными
органами, вне министерски ми учреждениями, независимыми или
публичными агентствами, комиссиями, кассами, бюро, управле-
ниями и т.п. В Великобритании и бывших английских колониях
единственно определенным, имеющим точное правовое содержа-
ние, яаляется понятие •корпорация» Но и оно отражает всего лишь
одну характерную черту этих учреждений — их статус юридического
лица, дающий им возможность от своего имени выступать в суде.
Во Франции и других странах французского языка административ-
ные структуры такого рода объединяются понятиями •независимые
админис противные органы» (ies autorites administrative; independantes)
и «публичные учреждения» (etablissements publics), используемыми
как законодателем, так и административными судами. В Мексике
понятие «децентрализованная администрация» закреплено Консти-
туцией 1917 г., в Италии и Бразилии примениется термин «непрямая
публичная администрация».
Правовое положение децентрализованных органов специфично
в каждой стране, и, кроме того, каждое государство создает несчет-
ное количество разнообразных вариантов их статуса. Правовой ре-
жим каждого конкретного автономного учреждения фиксируется
обычно в специальном акте о создании нового децентрализованно-
го учреждения
Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех
независимых ведомств
(I) Децентрализованные учреждения являются автоночными струк-
турами публичной администрации Они не подчиняются ни пра-
вительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по
стратегическим вопросам упрааления В оперативную, текущую
деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе
7. Административная система
199
В основу работы этих учреждений положены принципы децен-
трализации, административной и финансовой автономии. Неза-
висимые ведомства обладают административной автономией,
означающей их самостоятельность в решении вопросов собст-
венной компетенции Они сами определяют внутреннюю органи-
зацию и принимают регламент своей деятельности, сами создают
свои службы и другие подведомственные структуры. Руководите-
ли децентрализованных органов имеют право самостоятельного
подбора кадров Законодательство определяет методы и формы
комплектования служб, но сам набор осуществляется руководи-
телями децентрализованных учреждений на основе дискрецион-
ных (по собственному усмотрению) полномочий. Независимые
ведомства наделяются также и финансовой автономией, ведь они
имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от
имущества и бюджетов центральной и местной администрации.
При этом степень финансовой самостоятельности децентрализо-
ванных учреждений может быть различной. Органы управления
национализированной промышленностью обычно находятся на
самофинансировании, в то время как другие автономные струк-
туры хотя бы частично получают средства от центральных вла-
стей и более жестко контролируются финансовыми органами.
(2) Децентрализованные учреждения являются органами управле-
ния специальной компетенции — они вправе выполнять лишь те
функции, приобретать права и нести обязанности, которые пря-
мо указаны в акте об их создании Следолатепьно, на них распро-
страняется принцип «разрешено лишь то. что прямо закреплено*.
(3) Децентрализованные учреждения яаляюгся субъектам/ пубщч
кого права — органами управления, которые обязаны выражать
не частные, а общественные интересы Они обладают распоря-
дительными полномочиями по отношению к частным лицам,
предприятиям и организаиним государственного и частного сек-
торов Эти органы вправе не только давать рекомендации другим
субъектам публичного права, но и принимать акты управления.
С другой стороны, большинство децентрализованных учрежде-
ний, подобно частным корпорациям, в вопросах внутреннего
управления и во взаимоотношениях с третьими лицами высту-
пают от своего имени и могут быть субъектами частного права
Итак, децентрализованные структуры имеют специфический
правовой статус. Несмотря на это, они являются составной частью
государственного аппарата. Ведь все свои полномочия они получа-
ют от государства, которое и определяет как методы, так и границы
их деятельности Децентрализованные органы не включаются в
иерархическую административную структуру, но находятся в ведении
центральной или местной публичной администрации, либо в ведении
200 И- Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
главы правительства (например, во Франции в ведении премьер-
министра находятся Комиссия по допуску к административным до-
кументам и Высший совет по аудиовизуальным средствам), либо су-
перминистра или отраслевого министра (так, министр экономики,
финансов и промышленности Франции контролирует деятельность
Сонета по конкуренции), либо в ведении местных органов само-
управления Административные учреждения несут ответственность
перед контролирующими органами за законность своих действий.
Образование. Состав и структура Поскольку образование децентрализо-
ванных учреждений осложняет координацию действий государствен-
ного аппарата, ученые считают необходимым внести точные крите-
рии, определяющие необходимость создания децентрализованных
структур Но лишь немногие государства ввели юридические ограни-
чения, препятствующие быстрому росту автономных органов.
Независимые административные учреждения образуются, как
правило, высшими органами государственной власти главой госу-
дарства, парламентом или правительством Реже полномочия по
созданию децентрализованных учреждений предоставляются мини-
стерствам или центральным ведомствам. В странах англосаксонской
системы независимые административные ведомства образуются, как
правило, на основе актов парламента. Так, в Великобритании в на-
чале XX в публичные корпорации создавались Короной на основе
Королевской хартии Таким образом была учреждена в 1926 г все-
мирно известная Британская радиовещательная корпорация (ВВС)
Но в настоящее время британские публичные корпорации создают-
ся только статутами парламента Независимые агентства США уч-
реждаются лишь актами Конгресса.
В странах континентальной системы более широкие учредитель-
ные полномочия предоставлены правительствам и органам местного
самоуправления Во Франции, например, на основании ст. 34 Кон-
ституции 1958 г. и решений Конституционного и Государственного
советов закон должен определить лишь правила, касающиеся кате-
горий публичных учреждений Вопрос создания каждой конкретной
децентрализованной структуры решается либо советом министров
(если речь идет о государственном учреждении), либо генеральным
или муниципальным советом (если признано необходимым создать
новое местное административное учреждение).
Иногда децентрализованные ведомства могут образовываться на
основе договора или соглашении между административными органа-
ми и профессиональными организациями Таким образом образуют-
ся, например, органы по рассмотрению дисциплинарных споров в
Великобритании.
Состав автономных административных органов определяется с
учетом внепартийного и координирующего характера их деятельно-
7. Административная система
201
сти, поскольку они призваны согласовывать работу государственного
и частного секторов экономики В связи с этим членами децентрали-
зованных учреждений могут быть представители исполнительной и
законодательной власти, общественных организаций и частных струк-
тур Состав каждого из органов децентрализованной администра-
ции, как правило, строго фиксирован в акте о его создании Так,
самостоятельные административные власти Франции (советы и ко-
миссии) имеют от 5 до 21 члена В Национальной комиссии по
контролю за избирательными кампаниями работают пять человек, а
в Паритетной комиссии по публикациям прессы и агентствам — 21.
Руководителей децентрализованных учреждений, как правило, на-
значают центральные или местные органы власти. Так, в Италии
руководящие органы децентрализованных структур определяются
президентом страны или председателем Совета министров. В Кана-
де право назначать руководство децентрализованных учреждений
предоставлено правительству, а иногда и отраслевым министрам Во
Франции члены Высшего совета по аудиовизуальным средствам на-
значаются частично президентом страны, частично председателями
Сената и Национальной ассамблеи. Ведущие члены французской
Национальной комиссии по информатике и свободам определяются
декретом Совета министров.
Децентрализованные структуры обычно образуются как ко.пегн-
альные органы, хотя иногда допускается и еднноначальная форма их
работы. Например, независимые агентства США, как правило, воз-
главляет совет, состоящий из 5—II членов. Причем из числа руко-
водителей немногим более половины мотут представлять одну по-
литическую партию. Тем самым подчеркивается публичный и вне-
партийный характер деятельности этих ведомств.
Руководители независимых ведомств мотут быть смешены со
своих постов, как правило, лишь в исключительных случаях — не
по административным или тем более политическим соображениям, а
в случае серьезного нарушения закона. Так, руководители Комиссии
междуштатной торговли США могут быть отстранены Президентом
США лишь за серьезные проступки, прямо указ тнные в законе.
Классификация Существует множество классификаций, в основу которых
положены разные критерии организации и деятельности автономных
ведомств" сфера деятельности, срок полномочий, выполняемые функ-
ции, территориальная компетенция, формы участия в управленче-
ской деятельности
1, В зависимости от сферы деятельности можно выделить три
вида независимых административных учреждений функционирую-
щие в (I) хозяйственно-экономической, (2) социально-культурной
и (3) административно-политической области.
202
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
Большинство децентрализованных органов образуются в хгъяй-
ственмо-эконочичеекой обкстп и являются промышленными, тор-
говыми или транспортными (например. Банк Италии, промышлен-
ные палаты в Германии, депозитная касса во Франции, Управление
британских железных дорог. Федеральная торговая комиссия США)
Множество независимых административных учреждений созда-
ется и в сонаалько-кулыпурной об юани (Национальное управление
здравоохранением Великобритании, Комиссия по обеспечению рав-
ных возможностей для трудоустройства США, рабочие советы в Гер-
мании, Институт социального обеспечения в Италии, Национальное
агентство занятости во Франции, а также университеты, жилищные
корпорации и др.).
Некоторые действуют в адлнтжтратиено-палитическои обюспяг
Центральное разведывательное управление и Комиссия по граждан-
ским правам в США, Национальная комиссия по контролю за из-
бирательными кампаниями во Франции
В странах Латинской Америки децентрализованные структуры,
создаваемые в административно-политической управленческой сфе-
ре, не наделяются административно-политическими полномочиями
Так, при Министерстве национальной обороны Колумбии действуют,
жилишное упрааление, военный клуб, ротационные фонды армии,
военно-воздушных сил, национальной полиции. Эти учреждения
вправе заниматься только социально-экономическими, а не адми-
нистративно-политическими проблемами
2. В зависимости от срока полномочий децентрализованные уч-
реждения подразделяются на постоянные и временные. Постоянные
ведомства образуются без указания на конкретный период времени,
в течение которого они будут действовать Определяется лишь срок
полномочий их руководящих органов. Временные органы создаются
для решения конкретной задачи, после выполнения которой они
прекращают свое существование. Обычно законодательство предос-
тавляет децентрализованным учреждениям специальные полномо-
чия для реализации конкретной правительственной программы —
полномочий ad hoc. В таком случае ведомство действует по принципу
«каждой программе — своя команда» Нередко временные децентра-
лизованные учреждения работают более эффективно по сравнению с
постоянными. После решения поставленных перед ними задач они
могут быть ликвидированы Но если была доказана эффективность
новой формы управления, то возможно преобразование временного
ведомства в постоянную функциональную децентрализованную
структуру
Законодательство обычно не столько предоставляет автономным
ведомствам конкретные иошочочия, сколько предписывает им вы-
7. Административная система
203
поднять определенную функцию (например, контролировать исполь-
зование электроэнергии всеми предприятиями, организациями и
частными лицами) Не случайно поэтому независимые учреждения
считаются воплощением функциональной децентрализации" они чаще
всего создаются как функциональные органы для осуществления
преимущественно одной или нескольких управленческих функций.
3. С учетом выполняемых ими функции можно выдалить следую-
щие виды децентрализованных органов.
(I) Регулирующие — полномочные принимать акты упрааления нор-
мативно-правового характера и осуществлять контроль за соблю-
дением законности частными лицами и компаниями (такие как
Комиссия по здравоохранению и социальному страхованию или
Управление по вопросам добросовестной торговли в Великобри-
тании. Федеральная энергетическая регулирующая комиссия в
США, Национальная комиссия по использованию сельскохозяй-
ственных земель Танзании).
(2) Координирующие — призванные обеспечить согласованность дей-
ствий предприятий, учреждений и организаций раздичных секто-
ров (например, комиссии по контролю за ценами в Бразилии,
Перу и Эквадоре). Эти структуры могут и не иметь собственных
материальных средств, а выполнять чисто управленческие функ-
ции. Их фактическое положение максимально приближается к
статусу функциональных органов централизованной публичной
администрации.
(3) Распреде тю/цие — осуществляющие финансовую и иную под-
держку частных лиц и компаний (например. Жилищная корпо-
рация Великобритании, Администрация фермерского кредита в
США, Нигерийское управление по развитию национального пред-
принимательства) Законы, на основе которых они действуют,
проводят разграничение между представителями различных соци-
альных слоев (богатыми и бедными, молодыми и старыми).
(4) Клиентские — оказывающие услуги всем обратившимся к ним
(туристические упрааления Великобритании).
(5) Примирительные — рассматривающие конфликтные ситуации и
предлагающие общие пути их решения (Комиссия по расовому
равноправию Великобритании, Национальный арбитражный со-
вет в США).
4, Учитывая территориальную компетенцию, можно выделить
национальные, региональные и местные децентрализованные учреж-
дения. Во многих странах независимые ведомства повалялись как
местные органы, деятельность которых была ограничена пределами
конкретной админисгртгивно-территориальной единицы. Например,
в 1920-х годах предприятия, находившиеся в ведении органов мест-
2Q4 " Основные направлении деятельное™ в системе гос. управления
него самоуправления в Великобритании, были переданы публичным
корпорациям С тех пор публичные корпорации стали Еелущими ор-
ганами управления государственным сектором на местах. Националь-
ные публичные корпорации получили широкое распространение
Значительно позже — уже после Второй мировой войны.
В настоящее время ученые и политики возлагают большие на-
дежды на региональные децентрализованные учреждения. В частности,
успешен опыт их работы в развивающихся странах. Региональные ав-
тономные ведомства «отдаются там как органы, координирующие
деятельность различных секторов экономики, направляющих и обес-
печивающих комплексное развитие территории. Так, в Венесуэле кор-
порация развития региона Зулиана координирует работу центральных
и местных органов по составлению регионального бюджета, финан-
сирует их и оказыиает материальную помощь при создании новых
предприятий и в работе уже действующих, обеспечивая рациональ-
ное использование региональных ресурсов, а также оказывает техни-
ческую помощь в экономическом развитии региона, стимулирует
кооперацию различных секторов частной экономики. Использование
формы децентрализованных учреждений для управления территори-
альным развитием по праву рассматривается в современной админи-
стративно-правовой науке как одно из крупнейших организацион-
ных достижений XX в.
5. И наконец, по формам участия в управленческой деятельности
различаются: (а) властные децентрализованные учреждения, имею-
щие право принимать самостоятельные решения по вопросам своей
компетенции, и (б) коясу/ьтативные, обладающие совещательными
полномочиями и помогающие правительству или министерству в
рассмотрении спорных вопросов (например. Комиссия по сельской
местности Великобритании)
Контроль за леценгрализовагшьии учреждемим! Обобщая все известные
формы контроля, можно выделить административный, финансо-
вый, судебный и парламентский контроль за децентрализованными
учреждениями Как правило, централизованная администрация более
жестко контролирует независимые ведомства, выполняющие социаль-
ные функции Степень самостоятельности у торгово-промышленных
учреждений значительно выше Но более всего автономны в запад-
ных странак ведомства, координирующие работу средств массовой
информации.
Административный контроль обычно осуществляют правитель-
ство и отраслевые министры Так, в Канаде регламенты автоном-
ных органов, в которых устанавливаются структура децентрализо-
ванных учреждений, режим работы и процедуры принятия реше-
ний, вступают в силу только после их утверждения кабинетом или
7. Административная система
205
отраслевым министром В Гондурасе контролировать деятельность
децентрализованных учреждений уполномочены Президент Респуб-
лики, Министерство народного хозяйства и кредитов, Высший совет
экономического планирования. Во всех странах центральная ад-
министрация оставляет за собой право осуществлять кадровые на-
значения руководителей децентрализованных учреждений и таким
образом направлять и контролировать деятельность автономных
ведомств. Президент США, кроме того, устанавливает требования,
которым должны соответствовать лица, поступающие на работу в
государственные ведомства, в том числе и в независимые агентства
В англосаксонских странах (в Великобритании и Канаде) отрас-
левые министры обычно могут давать публичным корпорациям ука-
зания по общеполитическим вопросам Однако эта форма взаимо-
действия между структурами публичной администрации используется
нечасто. Если ведомство действует на основе указания общеполити-
ческого характера, то ответственность за такие действия вынужден
принять на себя министр. Не случайно поэтому министры предпо-
читают неформальные контакты официальным директивам В США
Департамент юстиции контролирует ведение независимыми агент-
ствами дел в судах. Публичные корпорации Великобритании обяза-
ны ежегодно предстаалять соответствующему отраслевому министру
отчеты о своей деятельности, которые тот в свою очередь передает
парламенту
Во Франции осущесталяется последующий контроль за дея-
тельностью автономных учреждений. Институт административной
опеки, предполагающий предварительный контроль, на независи-
мые административные органы не распространяется. Но в других
странах континентальной системы административная опека по от-
ношению к децентрализованным ведомствам применяется весьма
широко и успешно. Административная опека — особая форма госу-
дарственного контроля за не подчиненными министерству структу-
рами, но находящимися в его ведении Административная опека
предполагает предварительную проверку актов и контроль за осу-
щесталснием полномочий должностных лиц Например, в Италии и
канадском Квебеке отраслевые министры осуществляют админист-
ративную опеку над актами и лицами автономных административ-
ных учреждений
Государства, создающие независимые ведомства, в обязательном
порядке устанавливают финансовый кантрозь за их деятельностью. И
не случайно среди всех контрольных методов главными считаются
финансовые — они не нарушают принципов автономии децентра-
лизованных структур, косвенным образом регулируют их деятельность,
стимулируя их эффективную работу. В Великобритании, например,
206
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
финансовые органы предоставляют осуди и субсидии самостоя-
тельным ведомствам, утверждают их заявки по займам и важнейшим
расходам Центральные органы, как правило, имеют право изучать,
утверждать или отказывать в утверждении бюджета автономных учре-
ждений. контролировать его выполнение В Коста-Рике, к примеру,
эти полномочия вверяются Генеральному контрольному управлению.
В Канаде бюджет автономных учреждений подлежит утверждению
правительством, а кредиты, получаемые ими, должны быть одобрены
парламентом. В Италии отраслевые министры осущесталяют финан-
совую опеку например, министр финансов контролирует деятельность
Банка Италии Пределы бюджетного контроля строго определены
законодательством и обычно ограничиваются вопросами финансо-
вой дисциплины
Децентрализованные учреждения являются также субъектами
судебного контроля. Они могут выступать истцами и ответчиками в
суде, и на них распространяются все общие принципы судопроиз-
водства. В том случае, если возникает конфликт между админист-
рацией и автономным учреждением, он не может быть решен в ад-
министративном порядке Центральный или местный орган должен
обратиться в суд. В странах континентальной системы эти вопросы
находятся в юрисдикции судов административной юстиции В стра-
нах англосаксонской системы возможно обращение и в суд общего
права. Суды решают вопросы, насколько правомерны действия де-
централизованного учреждения с точки зрения соответствия их зако-
ну и установленной специальной компетенции, насколько обосно-
ванно, справедливо и беспристрастно действовало это учреждение.
Полномочия по контролю за независимыми ведомствами ос-
тавляет за собой и высший законодательный орган, прибегая к раз-
личным формам парпзчентского контроля. Во многих странах де-
централизованные учреждения обязаны ежегодно представлять пар-
ламенту проекты годового бюджета, а порой и отчеты о своей
деятельности — либо через своих руководителей, как в США, либо
через соответствующих отраслевых министров, как в Великобрита-
нии. Парламент определяет, целесообразно ли само существование
того или иного ведомства, и зачастую он вправе как продлить пол-
номочия, так и решить вопрос о ликвидации ведомства, издав соот-
ветствующий акт
Таким образом, административная аатономия децентрализован-
ных учреждений не означает их полной независимости. Напротив,
она существует лишь при условии действия правовых механизмов
контроля за автономными образованиями.
Тема 8
Система муниципального
управления
Место муниципального самоуправления п структуре публичного управ-
ления. характер взаимоотношении с центральном администрацией., а
также институциональная структура местного самоуправления в разных
странах существенно различаются ^о обусловлено влиянием разных
факторов: системой права, традициями г историей„ культурой „ размера-
ми территории, формой государственного устройств и тл
В.1. Местное самоуправление
в структуре публичного управлении
Следует признать, что органы местного самоуправления облапают
пубтчной правосубъектностью. Правда, на ее объем независимо
алпяет тип правовой системы. В континентальном праве местное са-
моуправление считается институтом административного права, а в
англосаксонской системе — объектом регулирования конституцион-
ного права или самостоятельной правовой отрасли муниципального
права Однако и в том и в другом случае органы местного само-
управления наделены публично-аластными полномочиями, от имени
населения приобретать права и обязанности, заключать договоры,
выступать в суде, иметь собственные материальные и финансовые
ресурсы, свой штат служащих. Конечно, аластная природа органов
местного самоуправления может повышаться или понижаться в зави-
симости от правовой системы, определяющей ее статус. Так, в госу-
дарствах континентальной Европы, где всегда были сильны центра-
листские тенденции, господствовавшие многие десятилетия, местное
самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под
жестким контролем со стороны центра. Поэтому в государствах кон-
тинентальной правовой семьи организация и деятельность органов
местного самоуправления, их связи между собой и с центральной
администрацией определялись центральной властью. Напротив, в
странах ангиосаксонской правовой семьи муниципалитеты обладают
высокой степенью автономии и строят свои отношения с центром в
качестве самостоятельных публично-правовых институтов.
208
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
На определение правового статуса местного самоуправления
влияет также форма государственного устройства. Органы местно-
го самоуправления не обладают компетенцией устанавливать соб-
ственную компетенцию — это полномочие центральных аластей
или властей субъектов федерации. В унитарных государствах пра-
вовое положение местного самоуправления определяется централь-
ными властями. Основы местного самоуправления закрепляются в
конституциях. Даже постсоциалистические государства, ранее отка-
зывавшиеся от принципов независимости местных органов, консти-
туционно признали идею местного самоуправления Лишь Консти-
туция Румынии не применяет термина «местное самоуправление»,
заменив его «местной автономией»
Как правило, в каждой стране принимается специальное зако-
нодательство, посвященное организации местного самоуправле-
ния Оно дополняется многочисленными договорами центральной
администрации с местными властями, а порой также актами деле-
гированного и регламентарного законодательства. В федеративных
государствах определение статуса органов местного самоуправле-
ния нередко относится к исключительной компетенции субъектов
федерации Так, в США данное положение было сформулировано
еще в 1868 г. В некоторых федеративных государствах централист-
ские начала весьма сильны, и федерация сама устанавливает осно-
вы организации и деятельности органов местного самоуправления.
Например, в Конституции Австрии подробно регулируются струк-
тура органов местного упрааления и полномочия отдельных долж-
ностных лиц. Однако детальная регламентация упрааления на
местах центральными властями все же более характерна для феде-
ративных государств Латинской Америки и Азии.
В,2. Модели взаимоотношения
государственной и муниципальной власти
Природа муниципальной аласти является предметом дискуссий в
науке. Чаще всего в центре внимания оказывается проблема соот-
ношения муниципальной аласти с государственной, позволяющая
выявить сущностные признаки первой и ее статус. Правда, единст-
во мнений в данном вопросе отсутствует, что обусловлено различ-
ными интерпретациями соотношения двух видов публичной власти.
1. Органы местного самоуправления waeiom негосударственный
статус. Многие выдающиеся исследователи континентальной пра-
вовой семьи, подобно французскому государствоведу и политологу
М. Орну, поддерживают теорию свободной общины, которая была пер-
8. Система муниципального управления
209
воначально разработана французскими и бельгийскими учеными, а
затем получила поддержку многих немецких и латиноамериканских
исследователей. Эта теория провозглашает концепцию собственных
естественных прав местного самоупрааления, утверждающую, что
органы общины имеют особый, негосударственный статус, а права
общины в вопросах местного значения первичны по отношению к
полномочиям государства, неприкосновенны и неотчуждаемы Обос-
новывается существование естественных прав местного самоупраале-
ния тем, что община возникает раньше государства и уже потому
должна иметь неотчуждаемые права Кроме того, ее права обусловле-
ны естественной общностью населения, проживающей на опреде-
ленной территории В каждом населенном пункте стоят проблемы
обустройства территории, поддержания чистоты, организации куль-
турных мероприятий и охраны общественного порядка В решении
этих вопросов заинтересованы все жители независимо от их соци-
ального положения или политических пристрастий Общие интересы
и предопределяют существование той морально-социальной общно-
сти населения, которая яаляется подлинной первоосновой управле-
ния. Концепция естественных прав местного самоупрааления полу-
чила законодательное закрепление во многих странах континенталь-
ной правовой семьи. Например, в Испании Устав муниципалитета
1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозглашали муниципалитеты —
естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями со-
седства, имеющие широкие автономные пращ с учетом местных реа-
лий. Однако эту теорию нигде не удалось последов печьно провести
в жизнь.
2, Органы местного самоуправления являются частью государст-
ва Подобная интерпретация получила распространение в государ-
ственное теории самоуправления, основы которой были сформули-
рованы немецкими учеными Лоренцо.» фон Штейном и Рудольфом
Гнейстом В соответствии с этой концепцией все полномочия орга-
нов местного самоупрааления предоставлены государством. Они
всегда фиксируются высшими ор га нам и-парламентом или главой
государства. И только в таком случае их осуществление ревльно
гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни граж-
данами, ни организациями, ни государственными органами Госу-
дарство может не только предоставить определенные полномочия,
но и изъять их из ведения местных аластей в случае необходимости.
Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инст-
румент центральной администрации. Государственная теория само-
упрааления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть
раздробленность государства, объединить его звенья общими мето-
210
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
дами управления. Столь разные государства — феодальная Пруссия,
революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Вели-
кобритания и стремящиеся к созданию национального государства
Соединенные Штаты Америки — по-своему реализовали на прак-
тике и в законодательстве эту теорию Государственная концепция
местного самоуправления была господствующей в юридической науке
многих западных стран в XIX — начале XX в.
3. Властная природа муниципальных органов возникает в случае
делегации полномочий. В англосаксонских странах государственная
теория самоуправления нашла широкую поддержку и была допол-
нена доктриной делегированных полномочий Считается, что местные
органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия
лишь в тех случаях, когда парламент делегирует им осущссталение
своих функций, четко определяя их конкретные полномочия и во-
просы, которые они вправе решать.
4. Природа органов местного самоуправления бинарна (двойст-
венна) На современном этапе наиболее распространенной яаляется
синтезная концепция — теория дуализма местного самоуправления.
С одной стороны, она признает естественные и первичные права
местных аластей, с другой — учитывает их реальную зависимость от
центральной администрации. Известный французский государствовед
Ж. Бюрдо (1851—1894) указывал, что территоривльные коллективы
имеют собственные естественные права, которые, однако, приобре-
тают юридическую значимость только в случае освящения их зако-
нсдатеаем Эта теория более точно отражает современное правовое
положение муниципалитетов в большинстве западных стран.
В конце XX в практика и законодательство демократических
государств доказтли, что традиционное противопостааление органов
местного самоупрааления государственным структурам устарело.
После Второй мировой войны в подавляющем большинстве запад-
ных стран завершился процесс фактического подключения органов
местного самоуправления к единому механизму публичной админи-
страции они стали не только выполнять функции, имеющие мест-
ное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосу-
дарственной значимости Не случайно поэтому местным аластям
предоставляется своеобразный Правовой статус: с одной стороны,
обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой —
предусматривающий участие местных органов в осуществлении еди-
ной общенациональной политики. Если осуществление собственной
компетенции местного самоупрааления еще может изучаться кон-
ституционным правом, то участие муниципалитетов в общенацио-
нальной политике во всех странах попадает в сферу административ-
но-правового регулирования
8. Система муниципального управления
211
В.З. Органы местного самоуправления:
классификация
На одной самоуправляющейся территории обычно действует сис-
тема органов местного самоупрааления представительный коллеги-
альный орган (совет), отраслевые и функциональные комитеты совета,
коллегиальный исполнительный орган (исполнительный комитет),
глаиа исполнительного аппарата (мэр), отраслевые и функциональные
исполнительные департаменты, отделы, бюро, службы. В законода-
тельстве зарубежных стран существует множество классификаций
органов местного самоупрааления. Основные из них — классифи-
кации органов по их функциям, способу формирования, объему
полномочий и порядку принятия решений
Представительные и исполнительные органы С точки зрения выполняе-
мых функции выделяются два вида органов местного самоуправления,
представительные и исполнительные
Предапавителънылги валяются такие органы, как советы, собра-
ния жителей и их представителей. Они выступают от имени насе-
ления соответствующей самоупрааляющсйся единицы и представ-
ляют интересы его различных социальных групп Представительные
органы обычно имеют решающие полномочия и считаются необхо-
димым. неотъемлемым звеном местного самоупрааления
llcno нштельные органы призваны претворять в жизнь решения
представительных учреждений Прежде всего, это глава исполни-
тельного аппарата местного самоупрааления — мэр, бургомистр, аль-
кальд в Испании и Латинской Америке. В некоторых странах он мо-
жет иметь также полномочия председателя соответствующего совета
В последние годы все шире распространяется система «совет — ме-
неджер*, при которой функции руководителя исполнительной ала-
сти совет передает профессиональному управленцу — менеджеру
К исполнительным органам относятся также коиесиальные испол-
нительные органы: исполнительные бюро, постоянные или исполни-
тельные комитеты, джунты Они подчинены советам, координируют
работу исполнительного аппарата местного самоупрааления, в пе-
рерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые пол-
номочия представительных учреждений. Исполняют решения мест-
ных советов также специализированные административные органы, в
которых работают муниципальные служащие, — департаменты, ин-
спекции, службы, отделы
Взаимоотношения между представительными и исполнительны-
ми органами в разных странах различны В одних разделение властей
на местном уровне не признается и представительные органы обда-
212
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
дают всей полнотой власти, предоставленной местному самоуправ-
лению Официальный глава муниципалитета избирается советом,
может действовать только от его имени и во исполнение его функ-
ций (как в Дании, Финляндии, Австралии или в тех местных сооб-
ществах США и Великобритании, в которых применяется система
гсгабый мэр — совет»). Исполнительные органы в таких случаях
подчинены представительным.
В других странах (в Германии, странах Северной Европы, Япо-
нии, в местных сообществах США, где применяется система «силь-
ный мэр — совет») проводится четкое разделение властей на местах
Там исполнительные органы облвлаюг огносительной самостоя-
тельностью и могут успешно противостоять политике представи-
тельных учреждений. Например, в Бельгии исполнительные коми-
теты муниципальных совегов следят за текущим управлением мест-
ными делами, выполняют решения совета, наблюдают за сбором
доходов, управляют общественной собственностью и руководят ком-
плектованием кадров муниципальных служб.
В большинстве государств допускается многообразие форм мест-
ного самоуправления и присутствует как первый, так и второй ва-
риант взаимоотношений представительных и исполнительных орга-
нов. Однако в подавляющем большинстве государств возобладала
тенденция четкого разграничения полномочий между предсгави-
тельными и исполнительными органами местного самоуправления.
Даже в Великобритании, традиционно отказывавшейся от разделе-
ния властей на местах, Закон о местном управлении 2000 г обязал
все совегы сформировать самостоятельный орган исполнигельной
власти, в который будут входить избранный населением мэр и либо
его помощники, либо управляющий, назначенный советом. Весьма
широкими собственными полномочиями наделен также мэр Боль-
шого Лондона, избранный после длигельного перерыва в 2000 г
Законом 1985 г. был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 по
2000 г крупнейшая городская агломерация Европы не имела офи-
циального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет
и своего мэра Была сохранена должность лорд-мэра Лондона, но он
выступвл мэром не всего города, а только одного из его округов —
лондонского Сити (центрального квартала столицы)
Органы общей, отраслевой и функциональной компетенции В зависи-
мости от объема пре доставленных полномочий выделяются органы
местного самоуправления общей, отраслевой и функциональной ком-
петенции
Общей компетенцией обладают представительные органы, им
вверены полномочия по решению самых разнообразных вопросов
8. Система муниципального управления
213
местного значения, независимо от того, какой сферы или какой
функции местного самоуправления они касаются. Обшей компе-
тенцией обычно наделяются также коллегиальные исполнительные
органы (исполнительные комитеты, бюро) и их руководители (мэры,
губернаторы, бургомистры, влькальды).
Отраслевая и функциональная компетенции предоставляются
специвлизи рован ным структурам местного самоуправления, подчи-
ненным либо представительным, либо исполнительным органам.
Так, советы обычно создают разветвленную систему комитетов или
комиссии В состав комитетов (комиссий) входят исключительно
или преимущественно депутаты совета. Образуются как отраслевые
(например, комитеты образования или здравоохранения), так и функ-
циональные комитеты (финансов, кадров, юридический) Город-
ские советы Норвегии, например, образуют постоянные комитеты
по строительному развитию, образованию, социальному обеспече-
нию, членами которых являются как депутаты совета, так и мест-
ные служащие В странах континентальной системы комитеты и
комиссии представительных органов обычно осуществляют подго-
товительные и контрольные функции, действуя в рамках делегиро-
ванных им полномочий и не выходя за пределы компетенции сове-
тов. В англосаксонских государствах они нередко наделяются также
и распорядительными полномочиями
Наряду с комитетами или комиссиями советов действуют спе-
циализированные органы, подчиненные исполнительным органам
общей компетенции, — отделы, департаменты. Они также строятся
как по отраслевому, так и по функциональному принципу В горо-
дах Нидерландов, например, образуются департаменты обществен-
ных работ, городской недвижимости, пространственного планирова-
ния, жилищного строительства. В отделах и департаментах работают
местные гражданские служащие Исполнительные органы общей,
отраслевой и специальной компетенции составляют исполнитель-
ный аппарат местного самоуправления — его администрацию
Органы избираемые и назначаемые В зависимости от порядка форми-
рования органы месгного самоуправления подразделяются на изби-
раемые и назначаемые.
Главные органы, представляющие местное сообщество, как пра-
вило, являются избираемыми Посредством всеобщих выборов при тай-
ном голосовании формируются представшпесысые органы В большин-
стве государств мира они избираются непосредственно населением
соответствующей территории, реже — путем многостепенных выборов.
Один из немногих примеров многостепенных выборов — избрание
членов областных советов Венгрии на собраниях делегатов сельских
214 Основные направлении деятельности в системе гос. управления
и городских представительных органов. Глава местного админист-
ративного аппарата (мэр, бургомистр, влькальд) обычно избирается
либо населением, либо советом
Как выбирают главу местного ытошшпепного аппарата
В таких странах, как Япония. Бразилия, Перу, Колумбия, Бангладеш,
во многих штатах США. в германских землях Баден-Вюртемберг и Ба-
вария главу местного исполнительного аппарата избирает население.
С 1993 г в Италии глава исполнительной власти коммуны (с и на и к) из-
бирается прямыми всеобщими выборами
В большинстве стран Европы, в частности в Австрии. Дании, Испании,
Норвегии. Франции, главы муниципальных образований, в том числе и
мэр, избираются советом из числа муниципальных советников.
В Португалии мэром становится первый по списку кандидат гой поли-
тической партии, которая получила большинство голосов на местных
ныбортх Иногда порядок избрания главы исполнительного аппарата
зависит от числа жителей самоуправляющейся единицы.
Как назначают ывепипю in.no ааяпемтю власть
Однако главы местной исполнительной власти в некоторых странах
(главным образом, монархических) мотут и назначаться
В Бельгии мэр назначается Короной по рекомендации муниципального
совета из числа депутатов — представителей сильнейшей политической
партии
В Нидердаияах бургомистры в общине и королевские комиссары в про-
винциях назначаются центральным правительством после согласования
соответственное представительными органами общин и провинций
Главы местного всполннтельного аппарата во многих странах сами
назначают своих помощников. Так, в муниципалитетах греческих горо-
дов с населением более 10 гыс жителей действует мэрия, состоящая из
трех — шести человек, назначаемых мэром
Отраслевые и функциональные органы административного ап-
парата, как правило, комплектуются путем набора местных служа-
щих. Если местный совет приглашает профессионального менедже-
ра для руководства исполнительным аппаратом (эта практика наи-
более распространена в США, Канаде, некоторых землях Германии,
Скандинавских государствах, странах Латинской Америки), то ме-
неджер заключает контракт на службу в местном самоуправлении.
Исполнительные комитеты и бюро муниципальных советов обычно
формируются представительными органами из своего состава или
путем привлечения специвлистов. Пожалуй, лишь в Португалии
исполнительный орган такого рода — муниципальная пвлага — из-
бирается непосредственно населением Традиции выборности орта-
8. Система муниципального управления
215
нов местного самоуправления различны в разных странах. Так. в
Великобритании избираются только местные советы и мэры, а в США
даже должностные лица самоуправляющихся единиц, такие, как шериф,
клерк, казначей и атторней, обычно избираются непосредственно
населением.
По порядку принятия решений выделяются коллегивльные и
единоначвльные органы местного самоуправления Представитель-
ные органы ко 1 гегтыьны, исполнительные — чаще едчноначалъны.
8.4. Компетенции органов
местного самоуправления
В большинстве государств полномочия органов местного само-
управления подразделяются на две большие группы, собственные
полномочия и делегированные. Такой подход к компетенции мест-
ных властей был закреплен и в Европейской хартии местного само-
управления (п. 2, 4, 5 ci. 4)
Попнопютмя собственные и делегировчнше. Совместная компэтевция
Местными властями собственные полномочия осущесталяюгся само-
стоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они
не пересматриваются в административном порядке, не могут ни за-
трагиваться, ни ограничиваться государственным и органами иначе
как в случтях, специально предусмотренных законом.
В финансово-экономической сфере органы местного само-
управления, как правило, полномочны принимать местный бюджет,
разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципаль-
ное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное дви-
жение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружаю-
щей среды и т.д. Например, в Греции муниципалитеты ответствен-
ны за такие объекты муниципального хозяйства, как водоснабжение
и системы дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки,
зоны отдыха и заповедники, рынки, детские и молодежные центры,
городской транспорт. В социальной сфере органы местного само-
управления обычно отвечают за строительство школ, библиотек,
больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помошь семье,
детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам Так, в
Великобритании к предметам ведения муниципальных органов от-
носятся" забота о детях, семье, престарелых и инвалидах, организа-
ция досуга (парков, зон отдыха, спортплощадок), вопросы просве-
щения (от детских садов до колледжей). В административной сфере
органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать
216
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управления
вопросы охртны общественного порядка и установления правил
поведения в общественных местах. В сферах собственных полномо-
чий органы местного самоуправления имеют полную свободу дей-
ствий и связаны только положениями закона
В странах англосаксонской и континентальной систем приме-
няется разная юридическая техника определения вопросов местного
значения
В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавли-
вает подробный перечень конкретных полномочий местных властей,
а также объектов, за которые они ответственны. При этом исполь-
зуется принцип позитивного регу трования. считается, что органы
местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, ко-
торые непосредственно предписаны законом Любые действия, со-
вершенные местными властями с нарушением предписанных им
полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются
недействительными — применяется принцип ultra vires (превыше-
ние правил). В США, например, судебная практика неукоснительно
придерживается так называемого правила Диплома в соответствии с
которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в
наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия
трактуется против органа местного самоуправления. Если местный
орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия,
прямо не зафиксированные в законе, он должен специально доби-
ваться их предоставления В Великобритании ему следует обра-
титься либо в парламент с просьбой о принятии частного закона
(Adoptive Act) о конкретном муниципалитете, либо к секретарю
соответствующего министерства с ходатайством об издании указа,
впоследствии подлежащего утверждению парламентом
В странах континентальной системы акты парламента опреде-
ляют главным образом сферы и основные направления деятельно-
сти местных органов самоуправления. Законодательные положения
впоследствии конкретизируются регламенгарным законодательст-
вом. При этом определяющим является принцип негативного регу-
лирования. органы местного самоуправления наделяются обшей
компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо
не запрещенные законодательством. За местными властями обычно
закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципа-
литеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные зако-
ном к другим органам и институтам.
Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу
полномочий органов местного самоуправления. Они имеют обще-
государственное значение, но справляться с их реализацией более
8. Система муниципального управления
217
успешно могут местные, а не центральные власти Парламент, пра-
вительство, министерства и ведомства вправе передавать местным
органам вопросы своего ведения. В некоторых странах возможно
делегирование полномочий не только со стороны центральных
властей, но и со стороны органов местного управления более высо-
кого уровня. В Италии, например, центральные власти при необхо-
димости могут делегировать областям свои полномочия, а области,
в свою очередь, вправе выполнять административные функции,
делегируя их провинциям или коммунам либо используя их служ-
бы. Одни полномочия передаются органам местного самоуправле-
ния для постоянного, а другие — для временного исполнения Так,
Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам
постоянные полномочия по организации и содержанию отделов
гражданской регистрации, проведению переписей населения, реги-
страции иностранцев, выполнению обязанностей по организации
и проведению избирательных кампаний, помогли в охране обще-
ственного порядка В Скандинавских странах делегируются такие
полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные
полицейские функции, призыв на военную службу Делегирование
предполагает также передачу необходимых финансовых средств и
кадровых ресурсов
При осуществлении делегированных полномочий свобода дей-
ствий муниципалитетов крайне ограниченна, они обязаны прово-
дить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенно-
сти. но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и
отчитываясь перед ней Интересно, что в некоторых странах (на-
пример, в Японии) полномочия делегируются не представительным
органам, а только главе исполнительной власти на данной террито-
рии- его значительно проще проконтролировать и в случае необхо-
димости призвать к ответу. Контроль со стороны центра предусмат-
ривает проверку не только правомерности, но также политической
и административной целесообразности деятельности местных вла-
стей Кроме того, государство может вмешиваться в дела органов
местного самоуправления, осуществляющих делегированные полно-
мочия, мотивируя это интересами деда. Таким образом, по вопросам
реализации делегированных полномочий органы местного само-
управления действуют как часть единой системы публичного управ-
ления, подчиняясь нормам административного права.
На современном этапе все менее заметной становится грань
между собственными и делегированными полномочиями органов
местного самоуправления, поскольку центральная и местная адми-
нистрации на практике постоянно взаимодействуют, зачастую ис-
218
II. Основные направлении деятельности в системе гос. управлении
пользуя неформальные методы. Это нашло отражение и в законода-
тельстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию
центральных и местных властей. В Нидерландах такой принцип
правового регулирования широко распространен, и его реализация
на практике называется системой совместного властвования. В Мек-
сике местные органы и штаты совместно решают вопросы транс-
порта, содержания парков, снабжения населения питьевой водой.
В большинстве западных стран основные сферы управленческой
деятельности рассматриваются как совместные для центральных и
местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо
по полномочиям, либо по объектам регулирования Так, во Фран-
ции в сфере образования действуют и центральные органы, и тер-
риториальные коллективы Управление учреждениями начального
образования осуществляют коммуны, колледжами — департаменты,
а лицеями — регионы Центральная администрация отвечает за пе-
дагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры1
В пределах совместной компетенции органы местного само-
управления должны координировать свою работу, а порой и подчи-
няться централизованной администрации Муниципалитеты Вене-
суэлы, например, наделены совместной с центральными органами
компетенцией в сфере здравоохранения" они наряду с периферий-
ными структурами министерства занимаются охраной и оздоровле-
нием окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площа-
дей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских
служб. Эта сфера деятельности муниципалитетов координируется,
регламентируется и контролируется Министерством здравоохране-
ния Венесуэлы
Полномочия обязательные и факультативные Наряду с выделением
собственных и делегированных полномочий органов местного само-
управления зтконодательство многих стран предусматривает подраз-
деление полномочий местных властей на обязательные и факульта-
тивные (вспомогательные)
Обязате имымн признаются те полномочия, которые предписаны
законом и должны исполняться органами местного самоуправления
в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ
их реализации. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением
основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей
территории — с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой
улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными
вопросами Так, в Финляндии обязательными полномочиями ком-
1 См Ли by J -В.г ЛиЪу J -F Droil des colleclivines locales. P. 1590. P. I lb—117.
8. Система муниципального управления
219
муны являются: вопросы образования и культуры, охраны здоровья,
социального обеспечения, охраны окружающей ереды, обеспечения
местного населения рабочими местами, опеки нал инвалидами1
Обязательными могут быть признаны и собственные полномо-
чия местного самоуправления, делегированные же полномочия все-
гда считаются обязательными для местных властей В большинстве
стран законодательством устанавливаются нормы охвата населения
и минимум расходов, связанных с выполнением конкретных обяза-
тельных полномочий. Необходимый уровень расходов, как правило,
обеспечивается государством административными и финансовыми
механизмами — через государственные субсидии и дотации Мест-
ные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязатель-
ных полномочий. Исключение составляют специально указ!иные в
законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления
справиться с постваленными задачами очевидна Тогда обязательные
полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления
либо государству. Если муниципальный орган не реализует обяза-
тельную компетенцию, центральная администрация может в судеб-
ном (реже — в административном) порядке ставить вопрос о дос-
рочном прекращении его полномочий. До окончания судебного
разбирательства государство вправе назначить своих служащих для
реализации обязательных функций, имеющих важнейшее значение
для обеспечения жизнедеятельности населения.
Факультативные полномочия могут осуществляться органами ме-
стного самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от
финансовых возможностей муниципалитетов К ним относятся пре-
жде всего некоторые социальные полномочия, такие, как содержа-
ние парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья
и т.д. Естественно, что основной объем вопросов, решаемых мест-
ной администрацией, составляет реализация обязательных полно-
мочий (в Германии — до 80—90%, в Финляндии — до 75%) Законода-
тельство некоторых стран объединяет две основные классификации
полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и
делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет три
группы функций Например, в Финляндии различают' (I) добро-
вольные функции коммун, огносящиеся к общей сфере их деятель-
ности, (2) функции, вытекающие из закона, определенные специ-
альными актами парламента, (3) «агентские» функции, основанные
на делегированных полномочиях Близкий к финскому подход про-
слеживается также в законодательстве Германии и Японии
1 См Евйокнипе В.Б., Спорнее Я Ю Местные органы власти зарубежных стран
Правовые аспекты. М., 2001 С. 202
220
II. Основные направления деятельности в системе гос. управления
8.5. Системы органов
местного самоуправлении
В зависимости от того, каковы полномочия органов местного само-
управления, как соотносятся органы управления на местах друг с
другом и с центральными властями, различают несколько основных
систем местного самоуправления. В настоящее время ведущими
ствли (англосаксонская) и биполярная (романо-гер-
манская) системы местного самоуправления Кроме того, в постсо-
циалистических и развивающихся странах складываются своеобраз-
ные модели организации местного самоуправления. Более подробно
рассмотрим классические модели самоуправления
Му вицинальная (англосаксонская) система Эта система возникла в
Великобритании, а затем быта заимствована многими странами мира,
прежде всего бывшими колониями Великобритании Муниципальная
система имеет следующие характерные черты.
(I) совет (коллегиальный представительный орган), избираемый на-
селением, признается главным органом муниципальной единицы,
имеющим право принятия окончательных решений, руководства
и контроля;
(2) руководитель совета <мэр, председатель, лидер.) может избираться
либо населением, либо советом;
(3) полномочия муниципального совета считаются специальными и
строго определены в законе по принципу intra vires (в рамках
прав)* муниципальным органам разрешается делать лишь то, что
непосредственно закреплено в законе;
(4) никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных
административно-терригоривльных единицах, не устанавливает-
ся, каждый из них призван решать строго определенные для не-
го местные вопросы и как бы замыкается на своем уровне;
(5) деятельноегь местных органов контролируют’ по вопросам
осуществления собственных полномочий в рамках закона —
специальное министерство; по вопросам делегированных пол-
номочий — соответствующие отраслевые министерства, любой
совет может напрямую обращаться в министерства — террито-
риальная подведомственность в этом отношении никакой роли
не играет;
(6) отменить решения органов местного самоуправления в админи-
стративном порядке нельзя, действия органов местного само-
управления могут быть оспорены в судах по инициативе как го-
8. Система муниципального управления
221
сударственных органов, так и частных лиц, суды общей юрис-
дикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным
Существуют две основные разновидности англосаксонской сис-
темы. британская и североамериканская модели. Для британской,
унифицированной, модели характерны: признание субъектами ме-
стного самоуправления муниципальных органов; отсутствие на ме-
стном уровне строгого разделения властей, унификация правового
статус! алминистритивно-терригоривльных единиц и органов мест-
ного управления одного уровня.
Для североамериканской, диверсифицированной, модели харак-
терны" признание субъектом местного самоуправления населения,
особым образом организованного, многообразие форм и методов
организации и деятельности муниципальных властей
Бнюпярная (романо-германская) система Эта система местного само-
управления характеризуется следующими чертами.
(I) в одной административно-территориальной единице функциони-
руют как система местного самоуправления, так и система пря-
мого государственного управления,
(2) субъектами местного самоуправления признаются местные со-
общества, наделяемые правами юридического липа публичного
права,
(3) органами местного самоуправления являются, коллегиальный
представительный орган, глава исполнительной власти и кол-
легиальный исполнительный орган, распределяющие между
собой полномочия представительной и исполнительной власти
на местах;
(4) компетенция территориального сообщества считается общей,
определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;
(5) деятельность органов местного самоуправления контролирует на-
значаемый ня места представитель центральной власти
Романо-германская система имеет множество разновидностей,
среди которых выделяются романская, германская, скандинавская и
латиноамериканская модели
Романская модеме наиболее ярко представлена во Франции и
Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции Для
нее характерны унификация правового статуса алминистротивно-
территориальных единиц и органов местного самоуправления одно-
го уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов мест-
ного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в
Италии)
222 Основные направлении рентельносги в системе гос. управлении
Германская .юде^ь успешно функционирует в Германии, Авст-
рии, Бельгии, Швейцарии. Она характеризуется многообразием
форм и методов организации местного самоуправления; тщатель-
ной и детализированной регламентацией статуса местных органов,
выделением обязательных и факультативных полномочий местного
самоуправления.
Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Фин-
ляндии, характеризуется следующими специфическими признаками:
(а) компетенция между различными уровнями управления распреде-
ляется с учетом единой для нации целесообразности, (б) местным
сообществам передаются основные социальные функции государства,
(в) контроль за органами местного самоуправления осуществляют
децентрализованные структуры
Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Ла-
тинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу
и др.), отличают' дифференцированный подход к организации управ-
ления в городской и сельской местностях; применение традици-
онных форм местного управления; провозглашение принципа по-
литического единства и административной автономии, означаю-
щего, что политическое единство обеспечивается представителями
центральной власти на местах, в то время как административная
автономия предоставляется муниципальным органам для решения
местных проблем
Раздел III
Системы государственного
муниципального управления
в ведущих странах мира
224
III. Системы roc. и мун управления в ведущих странах мира
Системы государственного и муниципального упрааления в разных
странах существенно различаются Это касается структуры органов
управления, принципов их формирования и функционирования, пра-
вил и процедур принятия ими властных решений, организации публич-
ной администрации и отбора на государственную службу, эффективно-
сти и контроля за деятельностью бюрократии.
Институциональные, функциональные, процессуальные и организа-
ционные особенности административной деятельности позволяют
выделять различные национальные модели государственного управ-
ления, обусловленные историческими, социокультурными, полити-
ческими. экономическими факторами Термин «модель» (от франц
nodele и лат modules — образец, аналог) используется для обозна-
чения упрошенной картины системы государственного упрааления.
которая позволяет структурировать и идентифицировать ее важные
компоненты и выявить их специфику в рахзичных странах Модели
государственного и муниципального управления сравниваются по
следующим основаниям*
(1) специфика механизма государственного управления, базовые прин-
ципы его организации и функционирования и правила принятия ре-
шений. которые заданы формой правления и закрепленные в кон-
ституции страны;
(2) высшие органы государственной власти (законодательные, испол-
нительные, судебные), осуществляющие принятие политических
решений, их исполнснсние и контроль за их реализацией;
(3) публичная администрация, ее институты, включая, государственную
службу, обеспечивающие организацию разработки, принятия и реа-
лизации политических решений;
(4) система органов регионального и мсстпого управления и самоуправ-
ления, которая определяется формой государств-иного устройства
Оценивание эффективности системы управления любой страны
позможно лишь в контексте соотношения пропозпашенных целей и
достагнутых результатов Определяющим элементом в механизмах управ-
ления по-прежнему остаются цели управления. Сегодня они представ-
лены набором таких благ, как безопасность, процветание, целостность,
упорядоченность и устойчивость социальной системы. Институцио-
нальная структура управления должна быть ориентирована на созида-
ние и поддержку жизнеобеспечения и поступательного движения обще-
ства Вместе с тем, государственный механизм предусматривает сущест-
пованне господствующей идеологии, ориентированной на демократию
или на авторитаризм. Характер идеологии власти определяет степень
учета волн народа, его нужд и меру ответственности управляющих
структур перед гражданским обществом
Однако более объективно состояние государственных институ-
тов власти на современном этапе в целом в любой стране определяет
225
пупшчная администрация г прямо и непосредственно осуществляющая
реализацию упрааленческих целей По этой причине в структуре ме-
ханизма государствен кого властвования первостепенное внимание
уделяется анализу деятельности органов пспогнитемной власти, прин-
ципам их организации, процедурам принятия ими важнейших реше-
ний, механизмам реализации и контроля за их осуществлением. Важно
понять идеологию упрааления. ради чего и по отношению к кому
осуществлялся административная деятельность, реализуются ее функции
и что должно получаться в результате их осуществления
Публичная администрация рассматривается во взаимодействии с
органами законодательной и судебной иласти, которые также заняты
выработкой и реализацией цслсполагающих, организующих и регули-
рую! и их воздействий, связаных с государственным управлением
Тема 9
Система государственного
и муниципального управления
Великобритании
Система государственного и муниципального упрааления Соединенного
Королевства Великобритании и Северной Ирландии развивалась в рам-
ках пар итентарноа монархии, что н определило структуру, принципы и
механизм государственного аластвованих и управления. В трезыент-
схой системе исполнительная власть и руководители административно-
го аппарата выбираются парламентским большинством и подотчетны
ему. В британской системе исполнительная власть (премьер-министр) и
законодательная власть (парламент) связаны между собой и контроли-
руются одной и той же партией Поэтому необходимость и возможность
кардинальных преобразований в политической сфере уменьшается.
Власти взаимодействуют скорее на принципе сотрудничества, нежели
разделения властных фунцицпп Парламент, по существу, выступает
ареной, на которой обнародуются различные политические варианты в
ходе дискуссии, причем внутрипартийные конфликты, серьезные ком-
промиссы и личная инициатива практически отсутствуют. Характер
распределения власти между центром и территориями определяется
принципом унитаризма. По форме государственного устройства Соеди-
ненное Королевство Великобритании и Северной Ирландии является
унитарный государством, состоящим из четырех провинций* Англии,
Шотландии. Уэльса, Северной Ирландии, где сильны традиции местного
самоупрааления.
9.1, Британская модель государственного
управления: специфика и механизм
Современная модель государственного и муниципального управления
Великобритании, ее институциональная, функциональная и проце-
дурная специфика обусловлены влиянием различных факторов,
главные из которых следующие.
1. Система государственного упрааления в Великобритании фор-
мировалась эволюционно и «органично», что позволило выработать
особый механизм адаптации общества к новым вызовам и угрозам.
Его смысл состоял в том, что новое содержание целей и задач адми-
нистративной деятельности вкладывалось в привычную внешнюю
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 227
форму центральных и местных учреждений. Причем новые органы
и учреждения, востребованные практикой, возникали самопроиз-
вольно не на основе закона, а как результат конституционного согла-
шения (convention) Некоторое время эти учреждения существовали
«нелегально», пока в результате неоднократного единообразного при-
менения не приобретали нормативного характера и не приводились
в соответствие с содержанием общепринятых конвенциональных
норм {конституционных соглашений), которое могло даже противо-
речить формально продолжавшему действовать закону, по крайней
мере его духу
Причем система государственного управления Великобритании
формировалась в ситуации отсутствия официвльной конституции.
Это обусловлено прецедентным характером английского права, от-
носящегося к «семье общего права». Ее главная особенность — вы-
дающаяся роль судебных прецедентов в формировании правовых
норм Несмотря на то что в ннсгоящее время государственные ин-
ституты в своей деятельности опираются преимущественно на акты
парламента (законы-статуты конституционного свойства), однако
статутное право носит фрагментарный характер, а сами статуты не
кодифицированы и не консолидированы в одном акте — Конститу-
ции По этой причине конституционное право Великобритании,
которое регулирует взаимоотношения между государственными ин-
ститутами, состоит из двух видов источников: (1) актов парламента,
те статутов (составляющих писаную часть Конституции) и (2) су-
дебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных
источников (труды выдающихся юристов), относящихся к неписа-
ной чисти права.
2, Консенсусный тип политической культуры, который сформи-
ровал представления британцев о желаемой модели государственного
управления Они придерживаются представления о государстве как
о «ночном стороже», не имея традиции сильной публичной власти,
стоящей над интересами индивида и обязанной преследовать общее
благо Этому в немалой степени способствовало островное положе-
ние британского государства, которое обеспечивало относительную
внешнюю безопасность и снижало потребность в сильной централи-
зованной власти. Этатистское сознание чуждо британцам, поскольку
они не граждане государства, а подданные монарха, пользующиеся
свободами, которые их предки отвоевали у прежних королей. Бри-
танская политическая культура основана на принципе, что прави-
тельство правит только с общего согласия граждан Легитимность
режима покоится на уверенности граждан, что властью не будут
злоупотреблять, а будут пользоваться ею в соответствии с устояв-
шимися традициями и законами. Согласие граждан с законами и
228
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
нормативная поддержка режима сформировали лояльное отноше-
ние граждан к политическим институтам и единому государству
Британскую политическую культуру отличает постепенность и ор-
ганичность включения новых элементов в традиционные политиче-
ские структуры, стремление к компромиссу и терпимость.
3. Монархическая форма правления. Место монарха в системе вла-
сти определяет формула «король царствует, но не правит» Однако
именно монархию британцы считают самым важным государственным
институтом Конституционный монарх обладает важной функцией
выступать в качестве арбитра или посредника в ситуации межпартий-
ных разногласий, не предусмотренных традицией или законом Бу-
дучи символом единства нации, преемственности ее исторического
развития и верховным государственным служащим, монарх являет-
ся фактором стабильности государственного строя.
4, Вестминстерская модель политической системы, в основе
которой лежит принцип верховенства парламента Великобритания
представляет классический пример парламентского государства, где
правительство формируется парламентским большинством и ответ-
ственно перед парламентом. Смысл парламентского праиления вы-
ражается и в том, что министры не только могут, но и обязаны
быть членами парламента. Это объясняется необходимостью давать
личные объяснения в парламенте, доступ в который посторонних
лиц ограничен. До XX в. министры в равной степени могли при-
надлежать как к верхней, так и нижней палате парламента Сейчас
в большинстве своем они каммонеры (члены Палаты общин) Ими
обязательно должны быть глава правительства и министр финансов.
Однако если премьер-министр желает привлечь в свой кабинет не
члена парламента, он может или найти для него вакантный округ,
где избиратели традиционно голосуют за данную партию, или до-
биться от монарха назначения его лордом
Доктрина парламентского верховенства является одним из аргу-
ментов против составления формвльной конституции Англия не
знает иерархии законов по их важности, когда наиболее значимые
из них приобретают определенную *жесткость», их принятие и изме-
нения обставлены дополнительными процессуальными условиями
С точки же зрения английских правоведов, подобная практика на-
рушала бы суверенные права парламента и противоречила бы прин-
ципу его верховенства Поэтому формально все законы равны по
своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенст-
ва вытекает также отсутствие в Соединенном Королевстве системы
конституционного контроля
5. Классическая двухпартийная система, зародившаяся еше в
XVII в. и окончатадьно сложившаяся в начале XX в Созданию двух-
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
229
партийной системы способствовала мажоритарная система относи-
тельного большинства, смысл которой заключается в попеременном
нахождении у власти двух партий.
В XX в. в Великобритании были завершены реформы избира-
тельного права, действительно превратившие его во всеобщее и рав-
ное. Так, в 1918 г. избирательное право получили не только мужчи-
ны, достигшие 21 года (с 1969 г. — 18 лет), но и женщины, вля ко-
торых, правда, до 1928 г. действовал небольшой имущественный
ценз В 1948 г. были отменены типичные для английского избира-
тельного права плюральные (множественные) вотумы — право вла-
дельцев недвижимости голосовать в нескольких местах нахождения
их собственности Вовлечение в политическую жизнь практически
всего взрослого населения страны привело к росту влияния поли-
тических партий, поскольку в условиях массовых избирательных
кампаний только организованные и дисциплинированные партии
могли успешно бороться за голоса избирателей и проводить в пар-
ламент своих кандидатов. Основная масса избирателей предпочита-
ла голосовать за крупные традиционные партии, поэтому мелкие
политические группы имели мало шансов выдержать конкуренцию
с ними и собрать в округах относительное большинство. Главными
из них стали Консервативная (тори) и Лейбористская, оттеснившие
на политическую периферию Либеральную (вигов) Одна из двух
ведущих партий всегда получает в Пвлате абсолютное большинство
и формирует правительство. Двухпартийная система стала одной из
причин стабильности государственного строя и мягкой смены по-
литического курса в этом государстве В Палате общин представле-
ны некоторые маргинальные политические группы — либеральные
демократы, социал-демократы, шотландские, валлийские, северо-
ирландские региональные партии
6. Механизм «партийно»/' деяократии и режим сотрудничества
властей Возникновение классической двухпартийной системы при-
вело к перераспределению политического влияния между парламен-
том и кабинетом в пользу последнего Важной причиной смешения
политического центра в пользу кабинета является свойственный
всем современным странам резкий рост функций и ответственности
органов административной власти, возглавляемых правительством
Объективно он вызван нарастающей динамикой угроз и вызовов в
XX в., требовавших оперативного реагирования и обусловивших
потребность в более эффективных механизмах принятия и ревлиза-
ции политических решений. Другим не менее значимым обстоятель-
ством, приведшим к падению роли парламента и усилению позиций
кабинета (правительства), стал механизм «партийной» демократии
Согласно ему партия, победившая на выборах, формировала каби-
нет. В правительство входили лидеры партии, обладающей дисцип-
230
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
пикированным Большинством в Палате обшин Теперь именно ка-
бинет фактически руководил работой пвлат, направлял их законо-
дательную деятельность. Правительство стало выступать в качестве
органа, координирующего деятельность как исполнительной, так и
законодательной илисти. Разделение властей при этой системе взаи-
моотношений стало достаточно условным.
7. Понимая опасность установления «диктатуры кабинета», ко-
торая могла превратиться в «диктатуру* премьер-министра, англий-
ская политическая элита создала механизмы сдерживания «тирании
большинства» и укрепления позиции парламента перед лицом адми-
нистрации, оппозиции — перед правительственным большинством.
В 1937 г. приобрел государственный статус лидер официальной оппо-
зиции (Акт о министрах Короны) Ему наряду с министрами было
назначено жалованье В 1967 г. появился парламентский уполномо-
ченный {омбудсмен) В 1979 г. была проведена крупная реформа пар-
ламентских комитетов, которая позволила им лучше контролировать
деятельность центральных правительственных учреждений
Все эти реформы были направлены на создание механизмов по-
литического контроля за деятельностью кабинета и системы ком-
муникации между населением и правительством (олицетворяющим
определенную политическую партию и ее программу).
Таким образом, британская модель управления характеризуется
равновесием между сильной правительственной властью и ограни-
чениями, налагаемыми на нее общепринятыми «правилами игры»,
среди которых наличие оппозиции в парламенте, подотчетность силь-
ной исполнительной власти парламенту и иные механизмы сдержек
и противовесов
9.2, Политическое управление: место и роль высших
органов власти в механизме принятия решений
Британская модель государственного управления представляет со-
бой вполне устойчивую систему институтов и процедур, посредст-
вом которых вырабатывается политический курс и формулируется
государственная политика, реализующаяся в деятельности админи-
стративных органов В парламентской монархии Великобритании
разделение управленческих функций достаточно специфично, как
неоднозначны место и роль центральных органов государственной
власти в принятии политических решений
9.2.1. Монарх — глава государства
Первое место в системе органов государственной власти, согласно
британской конституционной доктрине, занимает монарх, который
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
231
является главой государства и источником суверенной власти.
С 1952 г трон занимает 42-й монарх Великобритании Елизавета //
из династии Виндзоров. Понятие «Лсро«о* — одно из наиболее слож-
ных в английском государственном праве. Это одновременно и мо-
нарх, и правительство, и государственный аппарат в целом
Участие монарха в управлении определяется не набором его
властных полномочий, а его политической ролью. Несмотря на то
что английский монарх лишен дискретной, принудительной власти,
он обладает заметным политическим влиянием. Институт монархии
в Великобритании выступает символом единства нации, преемст-
венности в ее развитии, гарантом стабильности в обществе В сере-
дине XIX в. известный английский правовед Уоипер Беджгот писвл
о трех основных правах конституционного монарха — «праве сове-
товать, праве поощрять и праве предостерегать» Он имеет право
получать информацию о наиболее важных государственных дедах,
которые рассматриваются в кабинете и парламенте, давать полити-
ческим деятелям советы, выражать свою озабоченность по опреде-
ленным проблемам и тл. Следует учитывать огромное нравственное
воздействие на общество позиции монарха как верховного главы
нации, стоящего над партийной борьбой
Формально британский монарх и сегодня обладает очень широ-
кими правами, которые ограничены не столько законами, сколько
конституционными соглашениями. В отличие от других стран, где
полномочия монарха ограничены законодательно, в Великобрита-
нии прерогативы Короны постепенно выходили из употребления,
но прямо отменялись только в том едучае, если король пытался со-
хранить их за собой Полномочия монарха сущсстауют в форме ко-
ролевских прерогатив — исключительных прав, не исходящих от
парламента. Они делятся на два вида: личные и политические.
К числу личных относятся право на атрибуты монаршей влнети (ко-
рона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), право на содержа-
ние по цивильному листу, право иметь королевский двор. Полити-
ческие прерогативы монарха весьма обширны, хотя на практике он
ими не пользуется. Политические прерогативы можно классифици-
ровать в зависимости от сферы их ревлизации, т е. взаимоотноше-
ния монарха с различными органами алнети
Во ваимоагношениях с парламентом полномочия короля ха-
рактеризуются тем, что он является его составной частью, хотя и не
может посещать заседания парламента без специвльного приглаше-
ния Законодательная власть обозначается понятием «король в пар-
тдиенте», т.е. король, действующий в согласии с лордами и общи-
нами. Монарх является равноправным участником законодательного
процесса. Пвлаты лордов и общин (вместе иди раздельно) не имеют
232
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
права законодательствовать без участия монарха, который обладает
правом налагать абсолютное вето на законопроекты и распускать
парламент (Палату общин). Сессии парламента открываются трон-
ной речью монарха, в которой излагается программа законсагателв-
ной работы. Единственный случай, когда монарх лично посещает
парламент, — это открытие сессии парламента, на которой он про-
износит тронную речь Формально данный состав парламента и
сейчас действует только до тех пор, пока это угодно королю Пар-
ламентарии, приступая к исполнению своих обязанностей, кля-
нутся в верности коралю и его преемникам
Монарх также продолжает считаться главой исполнительной
власти, он назначает и смещает премьер-министра и министров, а
также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе
Его Величества» Король имеет полномочия верховного главноко-
мандующего, назначает высших должностных лиц в армии, при-
сваивает воинские звания. Вооруженные силы страны еств армия
и флот «Его Величества».
Судебные полномочия конаруа выражаются в том, что он назна-
чает судей, от его имени объявляются амнистия и помилование,
выносятся приговоры и ведутся уголовные дела.
В официалвный титул английского монарха входит понятие «за-
щитник веры», со времен Генриха V(I1 он яалястся светским главой
англиканской и пресвитерианской церкви, назначает ее служителей.
Внешнеполитические полномочия монарка определяются тем, что
именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает между-
народные соглашения
Наконец, король возглавляет Британское Содружество Наций.
В 18 бывших английских доминионах из 49 (таких как Канада и
Австралия) его признают своим верховным главой
На деле же сложившиеся в течение веков конституционные со-
глашения привели к тому, что в большинстве случаев палнох|очия
короля действуют лишь номинально. По этой причине их принято
называть «спящими прерогативами» Все акты, исходящие от Коро-
ны, подлежат контрассигнации премьер-министра В соответствии с
конституционным обычаем монарх не может издаватв ни одного
акта без согласия премьера Ныне кораль обязан подписывать за-
конопроекты, утвержденные палатами. Портфель премьера монарх
вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского боль-
шинства, а министров назначать по его рекомендации Управление
администрацией и вооруженными силами также осуществляется
«по советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие
судви давно уже ствли несменяемыми они занимают свои посты,
«пока ведут себя безупречно», их можно сместитв талвко в хове
процедуры импичмента
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
233
9.2.2. Британский парламент
Место и роль парламента в управлении страной определяются док-
триной парии/ентского верховенства, лежащей в основе британской
политической системы В соответствии с ней парламент обладает
абсолютно неограниченными полномочиями: он может принимать
к рассмотрению любой вопрос, издавать или отменять любой закон,
не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить
его акты
Согласно исторически сложившейся политической доктрине
парламент включает в себя три элемента монарха, лордов и общи-
ны Однако на практике он является бикамеральным учреждением,
состоящим из Пвлаты лордов и Пвлаты общин Более того, из-за
падения политического значения верхней палаты (Пвлаты лордов)
сейчас под парламентом все чаще подразумевают только Пвлату
общин
Палата общин Современный англиискии парламент — эго преимуще-
ственно Пвлата общин (House of Commons). С 1911 г. срок полно-
мочий парламента — пять лет, хотя парламент редко вырабатывает
полный срок, поскольку правящая партия в лице правительства
может объявить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее
выгодный для себя момент и тем самым продлить свое нахождение
у власти
1. Основная сфера деятельности Палаты общин — законода-
тельство, т.е разработка и принятие законов (статутов) По юри-
дической силе все акты парламента имеют равный статус, а следо-
вательно, все акты (билли), принятые парламентом, в формальном
смысле яаляются законами Однако нс все из них содержат универ-
сальные нормы и регулируют общезначимые вопросы. Они разли-
чаются по кругу регулируемых вопросов и порядку их рассмотре-
ния Все английские статуты делятся на три группы, для каждой из
которых установлен свой порядок рассмотрения Основным видом
законопроектов яаляются пубшчные Oilihi, устанавливающие прави-
ла общего характера, регламентирующие наиболее значимые вопро-
сы и действующие на всей территории Великобритании. Поэтому
голько публичные билли соответствуют понятию «законе в материаль-
ном смысле. Вторая категория статутов — частные билли, они каса-
ются отдельных местностей, юридических и физических лиц или их
групп Третья группа — гибридные билли, которые содержат нормы
как общего применения, так и затрагивающие отдельные лица
Законодательный процесс в британском парламенте включает
традиционные процедуры разработки нормативных актов, принятые
и в других странах: законодательная инициатива, несколько чтений
234
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
в Палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопро-
екта Пвлатой, преодоление разногласий между пвлатами (если они
возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте,
подписание закона монархом и его опубликование для введения в
действие (промульгация) Билли могут вноситься в любую из палат,
но на практике большинство законопроектов, особенно важней-
ших, вносится в нижнюю палату. Сюда обязательно вносятся фи-
нансовые билли В Палату лордов передаются мелкие, рутинные
вопросы. Задача верхней палаты состоит в освобождении от данных
проблем перегруженной Палаты общин Если билль касается при-
вилегий одной из палат, он вносится именно в нее
Процесс прохождения законопроекта в парламенте зависит от
характера билля. Любой публичный билль, внесенный в нижнюю
палату, должен пройти пять стадий
(I) Внесение законопроекта и первое чтение, которое носит фор-
мальный характер. Спикер называет фамилию депутата, кото-
рый намерен внести законопроект, зачитывает название билля и
тех депутатов, выступающих в качестве поручителей (не менее
12 членов Палаты), отдает распоряжение об ознакомлении с
ним депутатов и назначает день второго чтения
(2) Второе чтение — обсуждение законопроекта в целом Именно
на этой стадии впервые начинается публичное обсуждение билля
Главная задача этого этапа — определение целесообразности его
рассмотрения. Следует отметить, что в отличие от других стран,
где законопроект сначала обсуждается в профильном комитете,
в Великобритании это происходит на пленарном заседании Па-
латы Итогом данной стадии яаляется голосование по вопросу
должна ли Палата продолжить над ним работу или отвергнуть9
Если поступило предложение перенести слушание на шесть ме-
сяцев, то оно считается вежливой формой отказа. На практике
это означает отвержение билля, к нему не вернутся, даже если
через полгода Палата будет продолжать свою работу Однако
подобная ситуация скорее исключение, чем правило.
(3) Стадия комитета Если билль быв одобрен во втором чтении,
он передается в постоянный комитет либо рассматривается па-
латой, преобразованной в комитет всей Палаты Задача этой
стадии состоит в детальной постатейной проработке законопро-
екта. Во время дебатов вносятся поправки, которые отбираются
и ставятся на голосование председателем комитета Чтобы обес-
печить их одобрение, авторы поправок часто заранее согласовы-
вают их с правительством вли инициатором билля. Комитет свя-
зан решением Палаты, одобрившей билль во втором чтении.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
235
поэтому должен только уточнять его, но не вносить концептуаль-
ных изменений Комитетская стадия завершается составлением
доклада по законопроекту, направляемого Палате общин.
(4) Доклад комиссии о результатах своей работы Задачей доклада
комиссии становится ознакомление Палаты с поправками, ко-
торые внес комитет. Пвлата обсуждает их и определяет, как бу-
дут сформулированы те или иные спорные статьи На практике
голосуются только поправки. Если комитет вернет проект без
замечаний и поправок, то в этом случае билль сразу проходит
третье чтение
(5) Третье чтение Это формвльный этап в обсуждении билля, по-
скольку по существу билля все было сказано раньше. На этой
стадии возможны лишь технические и редакционные поправки,
а затем происходит голосование Пвлаты по законопроекту в це-
лом в его кончательном варианте
Утвержденный проект передается в Пвлату лордов, где он про-
ходит, с небольшими отличиями, те же стадии рассмотрения, что и
в нижней палате Если лорды принимают его без поправок, он пере-
дается на подпись монарху Если же вносятся поправки, они зачиты-
ваются и голосуются в нижней палате, которая в случае несогласия с
ними представляет свои возражения Подобное согласование теоре-
тически может длиться долго, но обычно стороны стремятся к ком-
промиссу. Кроме того, как уже отмечалось, лорды могут затягивать
принятие биллей только в течение определенного срока
После завершения обсуждения в парламенте билль получает
санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус
закона — акта парламента
2. Важнейшая функция Палаты обшин согласно принципу ответ-
ственного правительства — контроль над правительством и отдель-
ными министрами. Правда, при существующей в Великобритании
организации власти парламентский контроль над правительством
не яаляется достаточно эффективным поскольку парламентскому
большинству приходится контролировать своих же министров Од-
нако парламентский контроль способствует эффективному функ-
ционированию правительства и препятствует развитию коррупции.
Он осуществляется в нескольких формах
(I) Вотум недоверия — правительство само ставит вопрос о доверии.
Согласно конституционному соглашению правительство, лишив-
шееся поддержки палаты, должно уйти в отставку Подобное
случалось нечасто (1924 и 1979 гг)
(2} Резолюция порицания* оппозиция регулярно вносит предложение
о выражении недоверия правительству, однако оно регулярно
отклоняется парламентским большинством. Резолюция порица-
ния никогда не применялась и существует только формально
236 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
(3) Процедура импичмента в отношении отдельных министров
(41 Работа специализированных комитетов, которые были созданы
для контроля над правительственными ведомствами, на них
приглашаются министры для дачи показаний
(5) Вопросы министрам, для которых ежедневно выделяется время
(«час вопросов») Это наиболее часто используемая процедура
парламентского контроля- каждый министр выступает раз в ме-
сяц, премьер — два раза в неделю Различаются устные и пись-
менные вопросы Все они подаются в письменном виде, но на
первые из них министры отвечают устно, ответы же на вторые
публикуются в официальных изданиях.
(6) Внесение предложения — проект резолюции по определенному
вопросу, что вызывает активные парламентские дебаты Пред-
ложения вносятся как правительственным большинством, так и
представителями оппозиции
(7) Институт парламентского уполномоченного по делам админист-
рации (омбудсмена) — от имени депутатов проводить расследо-
вание различных нарушений органов исполнительной власти.
Уполномоченный рассматривает поступающие от населения жа-
лобы по поводу неудовлетворительной работы центральных ад-
министративных учреждений
Институт амбудечена
Институт омбудсмена был заимствован из Скандинавских стран и вве-
ден в 1967 г Поскольку он встраивался в с полившуюся систему парла-
ментского правления, полому он не приобрел должной независимости.
Согласно Акту о парламентском комиссионере (1967), омбудсмен на-
значается монархом, те правительством, но. как и высшие судьи, яв-
ляется несменяемым и сохраняет свой пост, «пока ведет себя безупреч-
но». но только до 65-летнего возраста. Б чрезвычайном случае он может
быть отстранен решением обеих палат парламента, т.е через своеобраз-
ный импичмент.
Для положения омбудсмена в Великобритании характерно, что жалобы
должны быть обращены не к нему, а х одному из членов парламента
Комиссионер (парламентским уполномоченный) не имеет принуди-
тельной власти, его роль сводится к составлению регулярных и cd hoc
докладов, обращенных к парламенту и правительственным учреждениям.
Главный из них — ежегодный доклад, представляемый специальному
парламентскому комитету.
3, Порядок форчарованоя tt регючепт Памты общм Состав Па-
латы насчитывает 650 депутатов (коммонеров)1, выбранных по прин-
ципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур
по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосова-
1 Коммонер (commoner) — член нижней палаты английского парламента.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 237
нием Депутатский мандат получает кандидат, набравший в округе
относительное большинство голосов.
Активным избирательным правом (правом голосовать) облада-
ют граждане Великобритании, достигшие IS лет Пассивным изби-
рательным правом (правом избираться) наделены британские граж-
дане, достигшие 21 года Однако некоторые категории граждан могут
лишаться избирательных прав или ограничиваться в них. В британ-
ском праве содержится перечень негативных условий, при которых
исключается приобретение депутатского мандата. Существует также
список должностей, занвгие которых несовместимо с депутатским
мандатом Это высшие судьи, гражданские чиновники, военные,
находящиеся на действительной службе.
Деятельность Палаты определяет регламент, который включает
как прецеденты, так и статуты Во многом работа Пвлвгы регулиру-
ется «практикой и процедурой», а не официальными документами,
чго соответствует прецедентному характеру английского права Со
временем прецеденты стали формально закрепляться и приобретать
характер постоянных правил Палаты общин. Они определяли наи-
более обшис процессуальные правила, которые тем не менее могут
пересматриваться простым большинством голосов.
Поспмиимые правн ю Палаты общим
(1) Кворум Палаты общин составляет 40 человек
(2) Коммонер (депутат) не может выступать дважды по одному вопросу,
он не может читать речь, но только заглядывать в заметки
(3) Запрещается называть во время дебатов другого члена парламента
по имени, делать персональные выпады.
(4) Во время заседания запрещается читать книги и газеты
(5) Если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств)
встает, дебаты следует прекратить, а в Палате должна установиться
тишина
(6) Спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть
Палату; ему в этом помогает сержант
Наряду с ними существуют также сессионные правила, утверждае-
мые в начале сессии
Наиболее важные стороны парламентской деятельности посте-
пенно были урегулированы статутами. В первую очередь это коснулось
избирательного права (Акты о народном представительстве 1832, 1867,
1884, 1918, 1928, 1949, 1969, 1983 гг и др ) и взаимоотношения палат
(Акты о парламенте 1911 и 1949 гг.).
4. Руководящие органы. Высшим должностным лицом Палаты
является спикер Эта должность была введена еще в XIII в Значение
и традиционно высокий престиж спикера подчеркивается рядом
внешних отличий.
238 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Сгьящг Па юты общин
Спикер, облаченный в парик и мантию, руководит заседаниями. сидя в
высоком кресле. Все выступления начинаются с обращения к «госпо-
дину спикеру» Депутаты и министры при встрече с ним обязаны кла-
няться. Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком
его избрания, которое производится в начале деятельности нопого пар-
ламента и основано на конституционных соглашениях (обычых) Так,
он не должен принадлежать к какой-либо партии Как и другие парла-
ментарии, руководитель Палаты должен подтверждать свой парламент-
ский мандат в ходе выборов В этом случае в округе, где он баллотиру-
ется, основные партии не выставляют альтернативных кандидатур. В
случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым членом
нижней палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лоряд и
место в верхней палате Если прежний спикер в новом составе парла-
мента желает продолжить свою деятельность, он обычно сохраняет свой
пост Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата,
после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц,
имеющих большой опыт парламентской деятельности. Согласно сло-
жившемуся конституционному соглашению выборы носят безальтерна-
тивный характер
Полномочия спикера включают три главные функции- (I) пред-
ставляет Палату во взаимоотношениях с монархом, другими госу-
дарственными учреждениями, гражданами; (2} руководит дебатами
в Палате, (3) является высшим руководителем аппарата ее служа-
щих Наиболее важная функция спикера — это руководство заседа-
ниями Паланы, наблюдение за соблюдением принятых процедур-
ных правил, причем роль его в этих вопросах очень весома. Главное
требование к спикеру — политическая беспристрастность Он рас-
сматривается как представитель всей Палаты, а не партии, которая
в свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания
он выходит из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосу-
ет только тогда, когда голоса разделились поровну Даже на выборы
он идет как спикер, а не как представитель определенной партии.
Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность
аппарата парламента. В осуществлении обеих функций ему помога-
ет заместитель - «председатель путей и средств*.
Клерк и сержант
Важную роль в организация работы Палаты общин играет клерк — ее
высшее постоянное должностное лицо Он выступает советником спи-
кера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедур-
ных норм, руководит штатом гражданских служащих Палаты Его стол
находится прямо перед креслом спикера, он заседает также облаченный
в парик и мантию.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
239
Еще одно традиционное должностное лицо — сержант, отвечающий за
порядок в здании парламента, руководящий службой охраны, контро-
лирующий допуск журналистов и посетителей, он же исполняет функ-
ции «завхоза».
5. Система комитетов. Важным структурным элементом Пвлаты
общин являются парламентские комитеты Палата состоит из общего
собрания и комитетов, которые, в свою очередь, делятся на комитет
всей Пвлаты, выборные (специальные) комитеты, постоянные коми-
теты, соединенные комитеты.
Комитет всей Палаты — самая старая форма комитета Пвлата
может объявить себя комитетом в том случае, если полагает, что
данный вопрос лучше обсудить без соблюдения тех процессуальных
формальностей, которые необходимо соблюдать при обычном ее
режиме Так, разрешается выступать по одному вопросу несколько
раз Обычно на рассмотрение подобного комитета выносятся или
наиболее важные вопросы, или бесспорные, которые не должны
вызвать острые дебаты Однако комитет всей Пвлаты может только
обсуждать вопросы, окончательное решение принимает Палата как
таковая. Внешним символом того, что Пвлата заседает в режиме
комитета, являются оставление спикером своего кресла и передача
полномочий по ведению заседания своему заместителю, который
при этом сидит в кресле не спикера, а клерка.
Выборные (специальные) комитеты наиболее многочисленны.
В их обязанности входит главным образом контроль над деятельно-
стью правительства, а также собирание сведений для парламента,
проведение расследований В этих целях специальные комитеты
имеют право вызывать на свои заседания свидетелей и специали-
стов, что делает их похожими на своеобразные суды, заседающие за
полукруглыми столами
Постоянные комитеты. По мере нарастания объема законода-
тельной работы парламент стал испытывать недостаток времени для
рассмотрения биллей всей Палатой. Поэтому еще в XIX в. здесь
появились постоянные комитеты, призванные предварительно об-
суждать вносимые законопроекты Исходя из этой задачи, они как
бы в миниатюре повторяли Пвлату, воспроизводя существующую в
ней расстановку партийных сил. Даже форма заседания здесь по-
вторяет парламентскую — представители правящей партии и оппо-
зиции занимают места соответственно справа и слева от председа-
теля комитета, который играет роль спикера.
Несмотря на свое название, только некоторые из комитетов
действитсчьно постоянны и функционируют от парламента к пар-
ламенту. Другие — работают в течение сессии и создаются в коли-
честве, необходимом для обеспечения предполагаемого объема за-
240
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
конодательных работ. Они обозначаются буквами А, В, С, D и т.д.
Создаются также комитеты, предназначенные для рассмотрения
конкретных биллей (ad hoc)
Соединенные комитеты Комитет одной из палат может объеди-
ниться с комитетом другой падаты для рассмотрения законопроекта
или какого-либо иного вопроса. Соединенный комитет создается из
равного числа членов обеих палат, председателем может быть пред-
ставитель любой из них Некоторые соединенные комитеты функ-
ционируют постоянно
6. Партийная структура. Решающую роль в деятельности Пала-
ты и организации законодательного процесса играют фракции по-
литических партий. В Великобритании существует классическая
двухпартийная система, хотя в действительности партий более де-
сятка, но самыми влиятельными в политическом отношении валя-
ются Консервативная и Лейбористская. Они периодически сменяют
друг друга в качестве правящей и оппозиционной партий Оппози-
ционной считается партия, имеющая после правительственной наи-
большую численность в Палате Лидер оппозиции получает жалова-
нье как государственное должностное лицо
Партии в Пар шменте
Парламентарии располагаются в палате соответствующим образом Де-
путаты правительственной партии располагаются справа от спикера, а
официальная оппозиции — слева. Передние скамьи и у правительст-
венной партии, и у оппозиции занимают их лидеры Поэтому лидеры
политических партий называются «переднескамеечни ками», а рядовые
парламентарии — «заднескамеечниками» В первом случае — это мвии-
стры, во втором — лидер «оппозиции Ее Величества» и члены «теневого
кабинета»
«Теневой кабинет» состоит из руководителей оппозиционной партии,
каждый >13 которых специализируется на проблемах определенного
минвстерства и ведет в Палате полемику со своим визави из прави-
тельства Существование «теневых» министров выгодно тем, что по-
зволяет не только компетентно вести парламентские дебаты, но и за-
ранее готовить программу действий в случае прихода оппозиционной
партии к власти
Правительственная партия, имеющая в Пвлаге общин большин-
ство, контролирует и направляет ход парламентских дебатов Тра-
диции требуют, чтобы в руководящих структур™ Палаты и ее коми-
тетах партии были представлены примерно пропорционально чис-
ленности их фракций. Поэтому правящая партия преобладает во
всех структурных подразделе ни их парламента. Руководит работой
парламентского большинства лидер Палаты Им яаляется премьер-
министр, который из-за своей загруженности может возложить дан-
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
241
ные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации работы
партийных фракций играют их парламентские организаторы —
ткнуты* (whips). Они должны поддерживать связь между руковод-
ством партии и «заднескамеечниками», следить за явкой депутатов,
их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях,
рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской
недели (она также называется «кнут»), аести переговоры с «кнутами»
противоположной партии для поиска компромиссных решений.
Палата лордов Палата лордов (House of Lords) яаляется более древней
палатой британского парламента Прообразом парламента был ко-
ролевский совет как место совещания монарха с духовными и свет-
скими тордами Первоначально этому представлению о парламенте
и соответствовала наследственная и назначаемая монархом верхняя
палата — Пвлатой лордов
1, Полномочия Палаты Современный статус Пвлаты лордов сло-
жился в результате парламентских реформ 1911 и 1949 гг Согласно
Актам о парламенте 1911 и 1949 гг компетенция верхней палаты
была радикально ограничена' некогда наиболее влиятельная пвлата
парламента превратилась из законодательного в консультативный
орган. Политическое назначение верхней палаты усматривалось в
том, что она, мвло связанная партийной дисциплиной, должна бы-
ла выступать в качестве свободного и компетентного сообщества
экспертов, сдерживающего радикализм нижней пвлаты
(I) Были существенно урезаны законодательные полномочия верх-
ней палаты Ее реальная роль в формулировании политического
курса свелась, во-первых, к редактированию законопроектов,
принятых Пвлатой общин, во-вторых, к рассмотрению второ-
степенных биллей, с тем чтобы разгрузить от них нижнюю па-
лату, так как лорды сохраняют право законодательной инициа-
тивы; в-третьих, к преимущественному рассмотрению актов
консолидированного законодательства
(2) Более реальный характер носят различные судебные полномочия
лордов. Во время процедуры импичмента верхняя палата осуще-
ствляет правосудие на основании обвинения, выдвинутого об-
щинами. Праада, процедура импичмента в настоящее время
стала экзотической Последний раз ее пытались применить про-
тив министра в 1806 г. Импичмент в отношении министров
вышел из употребления в связи с возникновением системы
формирования правительства парламентским большинством,
которое может алиять на его состав, не прибегая к данной чрез-
вычайной и скандальной процедуре. Импичмент продолжает
применяться к высшим судьям, которые являются несменяемы-
ми. Палата продолжает исполнять также роль Верховного суда
242
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Великобритании, но не в полном составе, а через свой апелля-
ционный комитет В его состав входят «судебные лорды»' лорд-
канцлер и специально назначенные ординарные лорды по апел-
ляции. Формально они не выносят окончательного приговора,
но только разъясняют палате существующие законы и представ-
ляют свое заключение по делу, тем не менее лорды должны со-
гласится с ним
2, Структура Палаты. Палата лордов состоит из наследственных
и назначаемых пэров До 2000 г. в ее состав входили около 1200 чле-
нов (пэров), которые делились на несколько групп, духовные лорды,
предстааляюшие верхушку англиканской церкви; наследственные
лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых
было около 800, ординарные чорды по апеыяцнч» (20 человек), на-
значаемые пожизненно из числа представителей высших англий-
ских судов, пожизненные пзры — более 300 человек, назначаемые в
соответствии с Актом о пожизненных пэрах (1958) за выдающиеся
заслуги перед государством
Парламентская реформа 1999 г, проведенная лейбористским
правительство и Блэра, лишила наследственных лордов права засе-
дать в Палате лордов («Никто не должен быть членом «Платы лор-
дов в силу наследственного пэрства» — Акт о Палате лордов) В ней
остались только лорды, назначенные или заседающие по праву своей
должности.
3. Регюмент Палаты. Совокупность правил и процедур, опре-
деляющих организацию деятельности Палаты лордов и порядок
принятия решений в ней, называется регламентом Исторически он
формировался как нябор прецедентов, которые затем формально
закреплялись. Они аналогичны парламентским процедурам, суще-
ствующим в нижней палате, за некоторым исключением Руководит
заседаниями Палаты лорд-канцлер, который является одновременно
членом кабинета министров и исполняет функции министра юсти-
ции. Его роль значительно скромнее, чем у спикера Палаты общин.
Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно
вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему,
а к коллегам-милордам В Палате лордов также существует деление
на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства,
партийные «кнуты», но данное деление имеет здесь меньшее значе-
ние, чем в Палате общин.
Заседания проходят в более торжественной и одновременно в
более свободной обстановке В особых случаях лорды облачаются в
средневековые мантии Именно в Палате лордов стоит парламент-
ский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 243
Статус пэров неодинаков. Апелляционные лорды работают в Палате
на профессиональной основе и получают жалованье, остальные пэ-
ры исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только
на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской
деятельностью
9.2.3. Центральные органы
исполнительной власти
Специфика организации исполнительной власти в Великобритании,
ее правовой статус во многом определяются особым статусом Ко-
роны. Термин «Лрроид- означает общую сумму всех правомочий
органов упрааления и может применяться как синоним термина
«исполнительная власть*.
До XVIII в вся исполнительная аласть была сосредоточена у
короля и его консультативного органа — Тайного совета Это самый
многочисленный правительственный орган Великобритании, его
численность колеблется от 300 до 400 человек. В его состав входят
члены правительства, бывшие министры, судьи Апелляционного
суда, архиепископы англиканской церкви, почетные члены. В на-
стоящее время в полной составе Тайный совет собирается в исклю-
чительно редких торжественных случаях, например, при коронации
монарха или инвеституре наследника престола Кворум на его засе-
даниях — всего гри человека. В последующем почги все аластные
полномочия переходят к его комитету — Кабинету, который стано-
вится единственной активно действующей структурой Совета.
Правитешгтео Великобритании Организация системы высших органов
исполнительной власти в Великобритании основывается на конститу-
ционном принципе ответственного правите и>ства. Он подразумевает,
что правительство формируется парламентским путем — партией, по-
лучившей большинство мест в Палате обшин, и находится у аласти,
пока пользуется поддержкой нижней палаты. Вопрос о доверии прави-
тельству может быть постаален как Палатой, так и самим правительст-
вом Вследствие вынесения Палатой вотума недоверия правительство
выходит в отставку или же имеет место роспуск Палаты общин и про-
водятся новые парламентские выборы Юридически данные решения
выносит Корона, но на практике — премьер-министр
Правительство Великобритании имеет своебразную структуру,
состав кабинета (собственно правительства) и официального прави-
тельства не совпадает Англосаксонской системе правительства свой-
ственно разграничение понятий «кабинета и «правительство»
Квопнет существует благодаря конституционному обычаю и
включает только министров (большинство из них именуются госу-
244
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
дарственными секретарями). Каждый из них руководит одним или
двумя министерствами Исключение состааляет лорд — председа-
тель Совета, в подчинении которого нет министерства Численность
кабинета в настоящее время — 19—20 человек. Кабинет собирается
на заседания не реже раза в неделю Кабинет участвует в формиро-
вании и реализации государственной политики Здесь обсуждаются
и согласовываются программы действий правительства в различных
областях Кабинет определяет основное содержание законодатель-
ной деятельности парламента. Исключительным правом кабинета
остается подготовка всех бюджетно-финансовых и налоговых зако-
нопроектов Наиболее близкие и пользующиеся доверием премьер-
министра члены кабинета (три — пять человек) входят в так назы-
ваемый «внутренний кабинет*, состав которого может варьировать-
ся по усмотрению премьера. Принятое ими решение затем оформ-
ляется как решение кабинета Правительство формируется премье-
ром из депутатов правящей партии В правительство входят члены
кабинета (т.е. ключевые министры), министры без портфеля (вы-
полняющие отдельные функции), заместители министров наиболее
крупных министерств (их называют государственными министрами)
а также так называемые ъшдшие министры (парламентские секрета-
ри — депутаты, которые помогают министрам в нижней палате
парламента) Британскому министру можно иметь от одного до че-
тырех парламентских секретарей, в зависимости от министерства.
Численность британского правительства достигает 75—80 человек
В полном составе оно собирается редко
Руководитель кабинета — премьер-министр Согласно сложив-
шемуся конституционному обычаю королева назначает на эту долж-
ность лидера партии, которая получила большинство мест в Палате
общин Великобритании присуща проявляющаяся и в других странах
тенденция усиления роли правительства в противовес правительству
как коллегиальному органу.
Премъф-ишаетр правительства
Пост премьер-министра существует с 1721 г , круг его прав и обязан-
ностей законодательно не определен, что остааляет ему широкую сво-
боду действий Мнение премьер-министра, выраженное на заседании
кабинета, принимается независимо от позиции остальных членов ка-
бинета. Тем самым оно становится решением кабинета и частью по-
литики правительства Все члены правительства связаны им и несут
ко иьктивную ответственность за решение. Поэтому отставка главы
правительства — премьер-министра — влечет за собой немедленную
отставку всего правительства. Являясь главой кабинета и всего прави-
тельства, премьер-министр одновременно возглавляет Министерство
гражданской службы и имеет титул первого лорда Казначейства
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
245
В системе государственного упрааления Великобритании в на-
стоящее время значительно возросла роль секретариатов премьер-
министра и кабинета. Еще в первой половине XX в. они выполняли
исключительно технические функции (протоколировали решения
кабинета, отвечали за текущую правительственную документацию).
Однако во второй половине XX в. круг полномочий чиновников сек-
ретарнята заметно расширился- они занимаются долгосрочным пла-
нированием деятельности кабинета и правительства, анализируют
общеполитическую ситуацию в стране и за ее пределами, составля-
ют речи премьер-министра, поддерживают связь со всеми мини-
стерствами
Решения о числе министров и центральных ведомств, о разгра-
ничении их ведомственных полномочий, об упразднении прави-
тельственных постов и центральных ведомств принимаются по су-
ществу премьер-министром, но юридически решение оформляется
в форме приказа в Совете. Создание же новых центральных ведомств
и правительственных постов, требующее дополнительных ассигнова-
ний, нуждается в рассмотрении и утверждении парламентом.
Британские министры делятся на министров Короны (старших)
и государственных лшнистров (младших) Все ключевые министерст-
ва возглавляются министрами Короны, некоторые из них руководят
двумя министерствами каждый Высшим по рангу министрам Ко-
роны — государственным секретарям — предоставлено право прямо-
го обращения к королеве. Государственный министр обычно руко-
водит второстепенным министерством, а некоторые министерства
(промышленности и торгоали, образования и занятости) управля-
ются сразу несколькими государственными министрами, подчинен-
ными министру Короны Отдельные государственные министры
(например, транспорта) имеют ранг членов кабинета Наименова-
ния некоторых британских министерств имеют мало общего с про-
филем служебной деятельности возглааляющих их членов кабинета.
Так, министр — канцлер герцогства Ланкастерского (не сущест-
вующего с XVI в.) в правительстве Блэра руководил секретариатом
премьер-министра, а лорд — хранитель печати управляет Мини-
стерством по делам женщин
В период правительства Блэра окрепла долгосрочная тенденция
к сокращению количества министерств Если в середине прошлого
века оно колебалось от 25 до 35, то в настоящее время в стране на-
считывается 17 центральных министерств. Британское правительство
отказывается ог узкопрофильных министерсгв и на основе их слия-
ния и укрупнения создает министерства с более широкими полно-
мочиями
Правительственные реформы проводились как консерваторами,
так и лейбористами В целом за последние 50 лет консерваторы ак-
246
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
тивнее реформировали правительство, министерства и их аппарат
Если лейбористы за 15 лет провели 39 изменений, то консерваторы
за 35 лет правления — 60 изменений.
Центральные гфавительственные учреждения
1. Министерства Основные принципы организации и деятель-
ности многих министерств (иностранных дел, внутренних дел, обо-
роны, гражданской службы, ведомства лорд-канцлера) сложились в
XIX — первой половине XX в. и с тех пор остаются стабильными.
Другие министерства, особенно осущесталяющие экономическое и
социальное регулирование, а также региональные министерства на
рубеже XX—XXI вв претерпевают почти непрерывные администра-
тивные реформы. Меняется количество министерств, реорганизует-
ся их внутренняя структура.
В последнее время ряд британских министерств реорганизован в
функционально-отраслевые супериинистерства с широким кругом
разноплановых полномочий. В их числе, например, созданное в
1990-х годах Министерство образования и занятости, которому пе-
реданы функции Министерства труда. Министерство упрааляет на-
чальным и средним образованием, профессионально-техническим
обучением (включая переквалификации рабочих и служащих), а так-
же отвечает за политику в сфере занятости. К суперминистерствам
относятся также министерств! культуры, средств массовой информа-
ции и спорта, окружающей среды, транспорта и регионального разви-
тия; промышленности и торгоали Каждому из них законодательными
актами переданы полномочия ряда других упраздненных министерств
Номинально в Великобритании нет министерства финансов.
Оно традиционно именуется Казначейством, а его глава — канцле-
ром Казначейства Титул первого лорда Казначейства носит премьер-
министр Казначейство — старейшее британское министерство, су-
ществует с XI в
Высокое положение среди британских министерств сохраняет
Министерство внутренних дел, существующее с 1782 г. Предшест-
венником министра внутренних дел в Средние века был секретарь
короля Глава МВД традиционно считается старшим среди государ-
ственных секретарей На министерство издавна возложен ряд функ-
ций в управлении юстицией, в контроле нал иммиграцией и мно-
жество обязанностей в области внутренних дел, не подпадающих
под юрисдикцию прочих министерств (в том числе управление
тюрьмами, наблюдение за проведением парламентских и муници-
пальных выборов, принягие петиций, направленных монарху или
парламенгу, общее руководсгво Британской радиовещагельной
корпорацией и др.)
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 247
Полномочия, свойственные в других государствах Министерству
юстиции, в Великобритании разделены между несколькими централь-
ными ведомствами Это Ведомство лорда-канцлера. Министерство
внутренних дел. Ведомство генерального атторнея. Ведомство гене-
рального солиситора. Ведомство лорда-адвоката Их главы — члены
правительства, а первые два — члены кабинета
Лорд-канцлер — традиционно один из самых высокопостаален-
ных членов кабинета и правительства. Будучи членом кабинета,
лорд-канцлер в то же время яаляегся предсиитепем Палаты лордов,
одним из судей Верховного суда и председателем Апелляционного
суда Он имеет статус «главного советника правительства и премьер-
министра по конституционным и юридическим вопросам». В общей
сложности он занимвет свыше десяти официальных постов* 1
Генеральный атторней и генеральный солиситор Великобрита-
нии имеют ранг членов правительства и Тайного совета, но не
кабинета Подобно лорду-канцлеру они считаются «юристами Ко-
роны» В обязанности генерального атторнея входят консультиро-
вание правительственных департаментов по правовым вопросам,
защита интересов Короны в судах Под его общим руководством
действует директор публичных преследований, назначаемый ми-
нистром внутренних дел Генеральный солиситор считается замес-
тителем генерального атторнея
По обычаю, впервые утвердившемуся в Великобритании и рас-
пространившемуся на ряд других стран, министр — это партийно-
политический деятель, остальной же штаг министерства состоит из
гражданских служащих, которые официально стоят вне партий и
могут быть уволены только при совершении ими противозаконных
деяний. Повседневное руководство мистерством находится в руках
постоянного секретаря и заместителей министра2
В число их ближайших сотрудников входят: юридический со-
ветник министерства, главный финансовый чиновник, заведующий
отделом персонала (калров).
В свою очередь, министр — политический руководитель мини-
стерства опирается на государственного министра, парламентских
секретарей и специальных помощников. Подобно министрам, все
они — политики В последнее время в упраалении многими мини-
стерствами возросла роль специальных помощников. Если госу-
дарственные министры и парламентские секретари назначаются и
смещаются премьер-министром, то специальные помощники —
самими министрами
1 Подробнее см Симные системы j шздвых государств. М., 1991. С. 1(13. 116—123
1 См Цеит/клтыя аппарат управления капиталистических стран М , 1984
С 144-46
248
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Реформы, проводившиеся правительством М Тэтчер, привели
к выделению в составе министерств ключевых департаментов (core
departments). Главы этих департаментов выступают как заказчики
выполнения отдельных этапов работ отраслевыми отделами (next-
step agencies) министерств и соответственно берут их под свой кон-
троль. Под контроль же ключевых департаментов и отраслевых от-
делов, в свою очередь, подпадает деятельность так называемых по-
лу неправительственных организаций — кванго (quango), яаляющих-
ся непосредственными исполнителями упрааленческих решений
«внизу» системы. Примечательно, что методы контроля в последних
случаях носят преимушсственно экономический характер
2. Регулирующие агентства. Это новая правительственная струк-
тура, которая возникла в ходе административной реформы конца
XX в Регулирующие агснства работают под контролем министерств
и обладают наблюдательными, совещательными и координирующими
функциями. Таковы, например. Комиссия здравоохранения Англии и
Уэльса, Главный преподавательский совет. Жилищная инспекция —
все при Министерстве окружающей среды, транспорта и регионов.
Регулирующие агентства работают в постоянном контакте с органами
местного самоупрааления В отличие от министерств в агентствах
работают не только гражданские служащие, но и общественные дея-
тели Агентства освобождают министерства от немалой части ру-
тинной упрааленческой работы, позволяя им тем самым сосредото-
читься на более крупных политико-правовых задачах Создаются и
упраздняются регулирующие агентства, как правило, приказами в
Совете, поскольку их обычно образуют одновременно с упраздне-
нием тех или иных министерств или с сокращением министерских
штатов Своим статусом регулирующие агентства Великобритании
напоминают независимые агентства США, по образцу которых они
созданы
3, Публичные корпорации. Если регулирующие агентства подчи-
нены только министерствам, то публичные корпорации находятся в
двойном подчинении. В первую очередь публичные корпорации
официально подчинены и подотчетны парламенту. Они создаются,
наделяются полномочиями, распускаются актами парламента, в силу
которых, как правило, обладают той или иной степенью упрааленче-
ской самостоятельности В частности. Английский банк самостоятель-
но регулирует учетную ставку. Почтовое упрааление — цену почтово-
телеграфных услуг, количество почтовых отделений на территории
страны. Британская радиовещательная корпорация (ВВС) не только
определяет тематику политических и разалекагельных передач, но и
снимает телефильмы, распределяет бесплатное эфирное время между
партиями во время предвыборных кампаний Однако общий курс
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 249
деятельности публичных корпораций и объем их полномочий в глав-
нейших чертах предопределяются кабинетом. Их рукодители назна-
чаются и увольняются премьер-министром, обычно по рекомендации
отдельных министров. Корпорации делятся на три категории.
(I) Департаментские корпорации, которые располагают наимень-
шей управленческой самостоятельностью. Они облечены только
совещательными и рекомендательными полномочиями, реже —
координационными Их персонал, условия труда и заработная
плата находятся в сфере юрисдикции Министерства гражданской
службы К таким корпорациям относятся Британская транс-
портная комиссия. Британский совет. Публичный архив. Стати-
стическая служба. Комиссия добросовестной торговли. Инфор-
мационный центр правительства, Королевский монетный двор.
(2) Корпорации-агентства со значителвной внутренней автономией
Их руководство нанимвет персонал с разрешения Министерства
гражданской службы, но условия труда и размеры заработной
платы определяет самостоятельно. Корпорации-агентства юри-
дически независимы от кабинета. Физические и юридические
лица вправе возбуждать против них судебные дела. В числе таких
публичных корпорщий ВВС, Комиссия лесного хозяйства. На-
циональный балет. Национальный космический центр
(3) Корпорации-собственники Они заняты в сфере производства, тор-
гоали и услуг и непосредственно конкурируют с частным пред-
принимательством К ним относятся Британская сталелитейная
корпорация. Управление государственной торговли, Упрааление
национальных железных дорог, Комитет морских исследований и
технологии Некоторая чисть их активов принадлежит частному
капиталу Количество корпораций-собственников к нястоящему
времени заметно сократилось в связи с уходом государства из
ряда сфер экономики.
Следует подчеркнуть противоречивость тенденций, прояаляю-
щихся в развитии британских правительственных учреждений, не
имеющих ранга. Если количество регулирующих органов продолжа-
ет возрастать, то количество публичных корпораций и общее число
публичных служащих за последние 25 лет уменьшилось по крайней
мере на 30%’.
9.2.4. Делегированное законодательство
Традиционной функцией исполнительной аласти является админи-
стрирование, но в последние десятилетия в Великобритании, как и
1 См.. Hood С, James О., Scon С. Rendition of Government // Public Admmisirairon.
(Oxford) 200(1 Ms 2. P 285—2R6; Marsh D.. Kvhords D. Smith M ReawesMiig the
Role of Departmental Cabinet Ministers // Ibid P. 310—321.
250
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
в других странах, большое распространение получило делегированное
законодательство В Англии теоретическим обоснованием данной
практики яаляется принцип парламентского верховенства Парламент
имеег право поручить кому-либо, например правительству, издавать
акты законодательного свойства
Объективная причина распространения практики делегирован-
ного законодательства — усложнение и расширение сферы государ-
ственного упрааления. В Англии XVI—XVII вв. английский король
в Тайном совете сохранял право издавать законодательные акты.
Это стало восприниматься формирующейся парламентской оппози-
цией как проявление произвола. Поэтому после «Славной револю-
ции» 1688 г парламент сосредоточил все законодательство в своих
руках. Одняко даже при относительной простоте государственной
жизни того времени вскоре обнаружились неудобства подобного
порядка Объем законодательной работы постоянно возрастал, и
парламент со своими сложными процедурами не мог с ним спра-
виться. Стали пояаляться социально-экономические законы, со-
державшие многочисленные параметры, которые приходилось часто
пересматривать Поэтому уже в XIX в. начинается обратный про-
цесс — постепенная передача парламентом мелких законодательных
вопросов ня усмотрение правительства Еше более широко подоб-
ная практика распространилась в XX в., особенно в годы мировых
войн, когда она оправдывалась необходимостью максимальной
срочности в принятии законодательных актов, необходимостью со-
блюдения при этом максимальной конфиденциальности. Именно
через делегированное законодательство сейчас обычно разрешаются
вопросы, являвшиеся прежде предметом регулирования посредст-
вом частных биллей.
Для Англии делегированное законодательство облегчается суще-
ствованием системы парламентского прааления. Так как правитель-
ство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко
может добиться от него полномочий на издание подобных актов
Таким образом, именно правительство решает, какие акты ему про-
вести через парламент, а какие решить самому Делегированное
законодательство — объективная необходимость, хотя у подобной
практики есть немало критиков, которые указывают на сложность
контроля над ней Парламентский акт о делегированном законода-
тельстве 1946 г. определил процедуру их разработки, публикации и
предстаалення парламенту подобных документов, объединенных
понятием statutory instruments Они должны были публиковаться в
серийном сборнике «Statutory Instruments Acts» и представляться в
специально созданные комитеты парламента, которые, в случае
возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 251
палат. Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки
зрения принципа ultra vires — превышения правительством своих
полномочий Однако парламентский контроль при существующей
организации аласти нельзя признать эффективным, так как и в Па-
лате общин, и в ее комитетах преобладают представители правящей
партии
Контроль над актами делегированного законодательства осуще-
ствляется и судами, которые более независимы и имеют право тре-
бовать подтверждения действенности законов. Вместе с тем в Анг-
лии отсутствует конституционный контроль, поэтому суды делают
запросы, только столкнувшись с проблемой в ходе конкретного дела
9.2.5. Административная юстиция
Правительственные учреждения обладают не только некоторыми
законодательными, но и (квази) судебными полномочиями, кото-
рые осуществляются двояко: через расследования и административ-
ную юстицию. Эти полномочия регулируются Актом о трибуналах и
расследованиях, впервые принятом в 1957 г. (в редакции 1971 г.).
Рассждования, практика которых сложилась под алнянием админи-
стративной процедуры в США, проводятся, когда министерство
готовит решение, имеющее существенное общественное значение и
способное вызвать конфликт сторон В этом случае ведомство
должно заранее предупредить о готовящемся решении, разъяснить
его смысл, выслушать мнения заинтересованных сторон, независи-
мых экспертов и тд Для проведения расследования министр на-
значает из числа чиновников специального уполномоченного —
инспектора, который, завершив работу, предстааляет свои предло-
жения Окончательное решение принимает министр, который в
данном случае выступает в качестве своеобразного судьи.
Административные трибуналы получили в последние десятиле-
тия очень широкое распространение Специалисты насчитывают
около 40 их видов Развитие административной юстиции в Англии
связано с тем, что суды общей юрисдикции слишком медлительны,
дороги и малочисленны, чтобы справиться с огромным количеством
мелких конфликтов между административными органами и населе-
нием Кроме того, им бывает трудно разобраться в тех специальных
вопросах, которые становятся причиной данных конфликтов (спо-
ры о налогах, социальных пособиях, квартплате, трудовые кон-
фликты и тл)
Не существует полного единства в составе трибуналов, их процес-
суальных нормах. Обычно трибуналы возглавляют профессиональные
юристы, работающие здесь по совместительству. Им помогают два
252 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
заседателя-непрофессионала, часто работающие безвозмездно. В со-
став суда могут входить и представители заинтересованных сторон
Председатели административных судов назначаются министрами из
списка, который подготовил лорд-канцлер (министр юстиции), од-
нако действуют они вполне независимо, являясь своеобразными
посредниками между гражданами и административными органами.
Как и в судах обшей юрисдикции, процесс здесь носит открытый и
соревновательный характер. Общий надзор за деятельностью адми-
нистративной юстиции осущесталяет Совет ко трибуналам Их ре-
шения можно пересмотреть как в специальных апелляционных ин-
станциях (если они есть), так и в обычных судах
Учреждения административной юстиции существенно расшири-
ли возможности граждан в отстаивании своих интересов, затрону-
тых правительственными учреждениями, тем не менее большая
численность трибуналов, запутанность системы административной
юстиции создают определенные трудности, требующие ее упроще-
ния и консолидации.
9.2.6. Судебная и правовая системы
Прецедентный характер английского права Это *право судей», которые
его создавали в процессе рассмотрения конкретного дела. В Англии
судебная практика получила развитие раньше, чем король и парла-
мент выступили в качестве активных законодателей по гражданским
и уголовным делам В результате судьям приходилось ориентиро-
ваться на прежние судебные решения или, реже, следовать собст-
венному усмотрению, создавая новые прецеденты К моменту, ко-
гда законодатели объективно оказались готовыми расширить свою
деятельность по созданию правовых норм, уже сложилась система
права, которая с трудом поддавалась реформированию. Значение
законов в судебной практике постоянно возрастает, но и сейчас
суды предпочитают ссылаться не на них, а на существующие су-
дебные решения, «разъяснившие» правоприменение этих статутов.
У подобной правовой системы есть свои сильные и слабые стороны
Считается, что она обеспечивает большую определенность судебных
решений, оставляет меньше места судейскому усмотрению и одно-
временно обеспечивает лучшее юридическое качество и достаточ-
ную гибкость новых правовых норм, гак как они вырабатываются
самими судьями, а не парламентариями. Правда, при этом возника-
ет угроза юридического застоя, архаизации права, ставится вопрос о
допустимости вынесения судебных решений на основе прецедентов,
сложившихся в иную историческую эпоху. Данные трудности анг-
лийские юристы пытаются решить при помощи ряда правил.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 253
Они различают «суть» (ratio decidendi) ранее принятого судеб-
ного решения и «попутно сказанное» (obiter dictum). Прецедентом
считается только его «суть». Существует специальная техника ее вы-
яаяения в обстоятельствах дела, внимательно изучаются судебные
отчеты, где судьи аргументируют свой приговор. Прецеденты делят-
ся на обязательные и необязательные (убеждающие). Решения выс-
ших судов обязательны для низших Напротив, решения низших
судов являются для высших только убеждающими. К последним
относится и «попутно сказанное» в вынесенном приговоре Судьи
должны также следовать только разумным прецедентам, так как
допускается возможность прошлых судебных ошибок Главными
создателями новых прецедентов выступают высшие суды, решения
которых преимущественно и публикуются Они считаются связан-
ными своими собственными решениями. Однако Палата лордов в
1966 г объявила себя не связанной ими, тем самым облегчив воз-
можность создания новых прецедентов
Кроме того, действует специальная комиссия по консолидации
английского права Этим занят и ряд парламентских комитетов.
Они не создают права, смысл их деятельности заключается в систе-
матизации правовых норм, рассыпаных по многочисленным стату-
там, путем их объединения в консолидированном законодательстве.
Система английского права В становлении современных форм право-
судия судебная система Великобритании сыграла не меньшую роль,
чем ее политические институты Именно здесь возникли такие ны-
не общепринятые принципы, как открытость судебных заседаний,
презумпция невиновности, независимость и несменяемость судей,
развились адвокатура, институт присяжных и тл. Система англий-
ского права состоит из трех исторически сложившихся его видов-
общее (common), справедливости (equity) и статутное.
Статутное право возникло в конце XIII — начале XIV в., когда
парламент приобрел законодательные права, но до XIX в. статуты-
законы не влияли заметно на судебную практику, так как касались
преимущественно вопросов государственного и административного
права. Они не были достаточно авторитетными и для судей, которые
могли их не применять, находя противоречия существующим обыча-
ям и прецедентам Тем не менее в настоящее время большинство но-
вых норм устанааяивается именно законами. Кроме государственного,
статуты играют преобладающую роль в тех отраслях права, которые
возникли сравнительно недавно: трудовом, экологическом и тл.
Общее право является наиболее древним и влиятельным видом
английского права. Оно стало формироваться во второй половине
XII в. при Генрихе II, проводившем политику укрепления и центра-
лизации государственного упрааления Ее важным Элементом стало
254
UI Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
создание права, «общего» для всего королевства Для преодоления
политической и правой раздробленности раннефеодальной Англии
Генрих [] ввел институт разъездных судей (justices in eyre) Они, при-
езжая в подконтрольную им местность (страна была разделена на
шесть округов), решали дела, опираясь как на местные обычаи, так
и на практику центральных королевских судов в Вестминстере. Их
юрисдикция, первоначально узкая, постепенно расширялась (пре-
имущественно за счет манориальных судов) Разъездные судьи обла-
дали не только судебными функциями, но и финансовыми, админи-
стративно-полицейскими (охрана мира).
Следовательно, общее право формировалось преимущественно
судьями, но, несмотря на это, они рассматриваются не как создате-
ли законов, а как «обнаружители» того, что всегда было таковым,
что основывалось в исконных прецедентах Формирующееся общее
право в первый период своего существования было достаточно гиб-
ким. При обнаружении правовых пробелов король имел право лик-
видировать их, издав соответствующее распоряжение-приказ, но по
мере накопления прецедентов и усложнения процессуальных норм
общее право стало коснеть.
Дополнить общее право и исправить его ошибки было призвано
право справедшвоетн. Оно основывалось на праве каждого поддан-
ного обращаться к королю с просьбой «из милости и справедливо-
сти» выступить в качестве высшего судьи, в том числе изменить
приговор суда общего права. Подобные дела рассматривал высший
сановник короля — его канцлер. Первоначально его роль сводилась
к докладу коралю содержания поступивших петиций, решение же
принималось монархом, однако постепенно канцлеры начинают
решать дела самостоятельно. Суд лорда-канцлера не имел опреде-
ленной компетенции, но занял особенно прочные позиции в тех
сравнительно новых сферах, где отсутствовали прецеденты общего
права (траст, банковское дело) Суп канцлера проходил без присяж-
ных, носил «инквизиционный» характер, где судья играл активную
роль, широко привлекал письменные документы Сфера действия
права справедливости расширялась. Особенно активно оно приме-
нялось в эпоху Тюдоров, которые благоволили суду канцлера как
наиболее близкому королевской власти. В результате возникла кон-
куренция между двумя видами права, вылившаяся в начале XVII в
в острый конфликт относительно того, какое право имеет приоритет.
В 1616 г специальная комиссия под руководством Ф Бэкона реко-
мендовала признать приоритет суда канцлера над общими судами
Современная судебная система Судебная система современной Вели-
кобритании крайне запутанна и архаична Недовольство рядовых
граждан вызывают излишняя специализация судов и одновремен-
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
255
но смешение их подсудности, сложность и формализм процессу-
альных норм, трудность подачи апелляции, дороговизна юстиции
и коррупция. Избавиться от них в процессе неоднократных ре-
форм не удалось
Для современной Англии характерно жесткое деление на низ-
шие и высшие суды. Состав высших судов элитарен и немногочис-
лен В большинстве своем здесь работают мужчины почтенного
возраста. Вместе с тем в нижних судах правосудие могут осуществ-
лять непрофессионалы, работающие без надлежащего вознагражде-
ния Судьи осущесталяют свою деятельность от имени монарха и
формально назначаются им, но высшие из них давно уже несме-
няемы и могут быть заменены только в результате процедуры им-
пичмента или по достижении определенного возраста.
Низшие суды (суды магистратов и графств) занять| рассмотрени-
ем незначительных, маловажных дел Здесь применяется упрошен-
ная процедура судопроизводства, дело рассматривается без присяж-
ных и часто без адвокатов, с использованием как профессиональ-
ных, так и непрофессиональных судей Это обеспечивает быстрое и
дешевое правосудие. Суды магистратов (бывшие мировые) разби-
рают мелкие уголовные дела, а также такие вопросы, как квартпла-
та, налоги, долги. Здесь рассматриваются и дела, касающиеся несо-
вершеннолетних, проводится следствие по крупным уголовным делам,
передаваемым затем в высшие суды. Они могут лишать свободы на
срок до 6 месяцев или налагать штраф до 5000 ф ст. Суды графств
касаются исключительно гражданско-правовых вопросов. В них
работают только профессиональные судьи Огромное большинство
возникающих гражданских и уголовных дел (80—90%) рассматри-
ваются именно низшими судами.
Выа/itiii суд включает три судебных учреждения" Суд Короны,
Высокий суд и Апелляционный суд.
СуЭ Кароны (создан в 1971 г ) рассматривает в первой инстан-
ции сложные уголовные дела Он является также апелляционной
инстанцией для судов магистратов Дела здесь часто слушаются с
участием присяжных. В прошлом институт присяжных широко ис-
пользовался в судах общего права Так называемое Воимюе жюри в
ходе предварительного слушания определяло возможность привле-
чения обвиняемого к суду, а иа.юе жюри, состоявшее из 12 человек,
решало в ходе процесса вопрос о виновности подсудимого (суд
факта). Для вынесения обвинительного приговора требовался их
единогласный вердикт, пересмотреть который в порядке апелляции
было крайне трудно. Постепенно большое жюри перестало функ-
ционировать, а малое сохранилось только в Суде Короны при рас-
смотрении уголовных дел Причем и здесь пошли по пути упроще-
256
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ния процессуальных норм" обвинительный приговор может быть
вынесен голосами 10 присяжных из 12.
Высокий суд занимает центральное место в судебной системе
Великобритании. Он состоит из трех отделений, которые рассмат-
риваются как части единого судебного учреждения Таковыми счи-
таются и созданные в последнее время его региональные отделения.
Наиболее важным в Высоком суде является отделение королевской
скамьи Здесь в первой инстанции рассматривается большинство
тех гражданских дел, которые традиционно относятся к общему праву
Сюда возможно внесении апелляций на приговоры судов графств. На-
конец, в отделении существует апелляционное присутствие, которое
рассматривает приговоры Суда Короны Отделение канцлера на осно-
вании норм права справедливости ведет те гражданские дела, которые
традиционно к нему относятся (наследство, траст, залог, банкротство,
иски к акционерным обществ im и тл ). Оно выступает также как опе-
кунский суд в отношении имущества несовершеннолетних и умали-
шенных Наконец, отделение по семейным делам, как это видно из
его названия, занимается матримониальными вопросами
Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделе-
ний. В его состав входят судьи Палаты лордов и специальные апел-
ляционные лорды. На практике дела рассматривают преимуществен-
но последние, они могут привлекать к работе и судей Высокого суда.
В Англии не существует правильной иерархии апелляции, поэтому в
Апелляционньш суд дела могут поступать из различных инстанций.
Высшей судебной инстанцией и главным создателем судебных
прецедентов является Палата лордов, точнее — ее Судебный коми-
тет, в состав которого входят 13 лордов-судей, а также действую-
щий и прежний лорд-канцлеры Лорды-судьи (ординарные лорды
по апелляции) назначаются из числа наиболее заслуженных членов
Апелляционного суда. Значение Палаты в судебной иерархии Вели-
кобритании заключается еще и в том, что она является высшей
апелляционной инстанцией для судов не только Англии, но и дру-
гих территорий Соединенного Королевства, обеспечивающей его
правовое единство Лорды-судьи образуют также Судебный комитет
Тайного совета — высшую судебную инстанцию для тех стран Бри-
танского Содружества, которые признают его юрисдикцию. В Судеб-
ный комитет входят также юристы данных стран.
9,3, Региональное и местное управление
9.3.1. Региональное управление
По форме государственного устройства Великобритания является
унитарным государством, состоящим из четырех провинций — Анг-
лии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (Ольстера) Система
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
257
регионального упрааления составными частями Великобритании
подверглась за последние четверть века существенной трансформа-
ции, смысл которой состоял: (I) в планомерной децентрализации
государственной яласти и передаче ее от центра на места (политика
деволюции), (2) унификации самой структуры органов местного
управления, которая долгое время была крайне запутанной
Начиная с 1997 г. лейбористское правительство Т Блэра во
взаимоотношениях с регионами проводило курс на постепенную и
выборочную передачу полномочий общегосударственных органов
власти местным органам аласти и управления. Политика деволюции
законодательно закреплена в актах о Шотландии, Уэльсе и Север-
ной Ирландии, принятых британским парламентом в 1998—1999 гг.
(Акты о местном управлении 1999 и 2000 гг. ). Согласно Этим актам
многие функции центральных ведомств шаг за шагом передаются
регионам
В настоящее время в Шотландии и Северной Ирландии рабо-
тают местные законодательные органы (ассамблеи) и правительства,
а в Уэльсе — только ассамблея Существующее с 1998 г. правитель-
ство Шотландии насчитывает шесть департаментов (министерств).
Среди них — департаменты юстиции, общего развития, образования,
предпринимательства, здравоохранения При правительстве дейст-
вуют также Совет изящных искусств, Театральная комиссия, Исто-
рический комитет. Совет финансирования вузов, Бюро студенческих
стипендий, Служба правовой помощи. Среди органов исполнитель-
ной власти Северной Ирландии, образованных в 1999 г, департа-
менты финансов, общеэкономического развития, природного на-
следия, образования, социальнь1х услуг, а также Комиссия прав че-
ловека, Комиссия равных возможностей. Служба омбудсмана, Бюро
местной инициативы и др При ассамблее Уэльса свыше десяти
специализированных структур, в том числе Лингвистическая ко-
миссия, Управление жилищного строительства. Комиссия границ
Уэльса, Ведомство генерального аудитора. Агентство общего разви-
тия, Совет изящных искусств.
Одновременно с этим правами регионального упрааления на-
деляется собственно Англия В соответствии с положениями Акта о
местном управлении 1999 г Англия в настоящее время разделена на
восемь приблизительно равновеликих регионов, каждый из которых
охватывает пять-шесть графств. Такими регионами стали Лондон,
Восточный Мидлендс, Западный Мидлендс, Восточная Англия,
Йоркшир — Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запая Регио-
ны наделены широкими автономными правами, сходными с совре-
менными полномочиями Шотландии и Северной Ирландии. Регио-
нальные органы избираются муниципальными советами графств
Англии из числа муниципальных советников всех уровней
258
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
В настоящее время административно-территориальное деление
страны — Это четыре провинции. (I) Англия (включающая столицу —
Лондон с 32 районами, шесть городов-графств, 38 графств, 296 ок-
ругов); (2) Уэльс (состоящий из II городов-графств и 11 графств);
(3) Шотландия (32 округа), (4) Северная Ирландия (шесть графств и
26 округов).
Следует заметить, что политика деволюции позволила синхро-
низировать процессы децентрализации как на региональном, так и
местном уровне Законодательно закреплено положение о том, что
отныне правом на автономию обладают все составные части Со-
единенного Королевства, а не только Шотландия и Северная Ир-
ландия, как было вплоть до самого последнего времени.
9.3.2. Местное управление
Организация местного упрааления в Великобритании получила
наибольшее значение и развитие Однако надо учитывать, что про-
тивопоставление центрального (бюрократического) и местного (об-
щественного) управления даже применительно к данной стране яв-
ляется условным В течение долгого времени органы упрааления
графств, городов и более мелких территориальных единиц находи-
лись под достаточно жестким контролем центральной власти и вы-
ступали как ее местные агенты Основные функции внутренней по-
литики осущесталялись через местные органы Только постепенно,
в результате длительной эволюции, местное управление здесь доби-
лось существенной автономии в своих действиях и приобрело черты
самоуправления Реформы конца XIX в в основном завершили
процесс радикальных преобразований местного управления, смысл
которого состоял в его рационализации и передаче функций вы-
борным советам, формировавшимся все бодее широким кругом из-
бирателей. Органы местного управления в графствах и городах-
графствах имели широкие полномочия и в сфере своей компетен-
ции действовали достаточно независимо от правительства, которое
осущесталяло общий надзор, но не обладало директивной властью
С середины 70-х годов XX в. в Великобритании почти постоян-
но происходит реформирование органов местного самоуправления.
Однако если британские консерваторы урезали полномочия органов
местного самоупрааления, то лейбористы проводили курс на упроче-
ние и расширение муниципальных прав и на существенное укрепле-
ние общественного контроля над муниципалитетами В 1970-е годы
консервативное правительство, настроенное на централизацию стра-
ны, последовательно сокращало объем муниципальных полномочий
путем передачи их значительной части бизнесу, способному, по их
мнению, обслуживать население дешевле.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
259
Актом местного управления 1985 г. консервативное правитель-
ство М Тэтчер начало новое преобразование местного упрааяения.
Целью реформы объявлялось стремление «убрать источник кон-
фликтов, сохранить деньги и обеспечить систему, которая была
бы проста и понятна общественности». Смысл новой реформы
местного управления имел политическую окраску и выражался в
стремлении консерваторов разрушить центры влияния лейбори-
стов, имевших сильные позиции в городских конгломератах. При-
ход к власти лейбористов в 1997 г. привел к новым изменениям в
организации местной власти Правительство лейбористов во главе
с Блэром заявило о своем намерении внести новые перемены в
систему местного управления, впервые была учреждена должность
лондонского мэра, проведены его выборы
Структура органов местного управления Власть на местах находится в
руках выборных советов различного уровня (графств, городов, рай-
онов) Советы формируются в ходе выборов, порядок которых при-
мерно совпадает с парламентскими выборами, но на местных выбо-
рах голосуют одновременно за насколько советников Срок их пол-
номочий четыре года; иногда советы не переизбираются полностью,
а подлежат постепенной ротации.
Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра.
Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных
органов, особенно небольших городов и второстепенных графств.
Собственные дискретные полномочия глав местных советов малы.
Основные вопросы решаются именно советами как коллективными
органами Советы собираются редко, не чаше одного раза в полтора
месяца. Они также слишком многолюдны для детального обсуж-
дения вопросов. Поэтом! подлежащая рассмотрению проблема
предварительно обсуждается в профильных комитетах Некоторые
из них создаются в силу закона (по финансам или образованию),
другие — по усмотрению совета. В состав комитета входят несколько
советников, один из которых становится его председателем Советы
и комитеты принимают решения Реализуют их постоянные служа-
щие-профессионалы, нанимаемые советами Служащие теоретиче-
ски являются простыми исполнителями решений выборных орга-
нов. Но так как советники работают преимущественно бесплатно и
не могут уделять достаточно времени своей общественной деятель-
ности, они попадают в определенную зависимость от своих служа-
щих-профессионалов.
Низовыми ячейками местного самоупр;1аления являются сель-
ские и городские муниципальные советы Они существуют всюду, где
проживают 150 или более человек. Там, где численность населения
меньше, функционируют общие собрания избирателей. На уровне
260
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
графств и округов также есть муниципальные сов'ты. Члены сельских
и поселковых муниципалитетов именуются советниками. В муни-
ципалитетах крупных городов существует деление на советников и
старост — олдерменов Советники избираются от всего города, а
олдермены — от городских районов. Акт о местном управлении
2000 г установил различные варианты возможного обновления
советов Совет может обновляться" полностью каждые четыре года;
наполовину каждые два года; по третям каждый год. Совет вправе
сам выбрать тот или иной вариант, но он должен быть утвержден
государственным секретарем Выборы происходят на партийной
основе. Чтобы баллотироваться в муниципальные советники, не-
обходимо иметь недвижимость или постоянную работу в пределах
данной муниципальной единицы
В Англии, Уэльсе и Шотландии все муниципальные советники
обязаны официально и немедленно извещать совет об их финансо-
вой заинтересованности в результатах рассмотрения любого вопроса
повестки дня. «Заинтересованный» советник не имеет права участ-
вовать в обсуждении подобного вопроса В Северной Ирландии по-
добного ограничения нет.
Муниципальные советники избирают из своей среды председа-
теля совета. В крупных городах, включая и Лондон, председатель
совета именуется мэром. Существует особенность избрания предсе-
дателя городского совета Лондона и крупных городов Так, мэр
Лондона избирается прямыми выборами, а лорд-мэр исторического
центра британской столицы — лондонского Сити назначается Ко-
роной Как правило, мэр участвует в составлении повестки дня за-
седания муниципалитета и председательствует на заседании В ос-
тальном у него преимущественно церемониальные полномочия.
Обычай требует, чтобы мэр действовал в согласии с большинством
членов совета
Руководство отраслями муниципального самоуправления обыч-
но сосредоточено в специализированных комитетах муниципалитета,
которым совет делегирует многие полномочия Не все решения
комитета нуждаются в одобрении совета Любой муниципальный
советник имеет право входить в состав нескольких комитетов
Члены комитета большей частью избираются советом, но они мо-
гут быть и кооптированы в него Наиболее широкими функциями
обладают комитеты по вопросам политики и ресурсов. Муници-
пальный совет работает в открытых заседаниях, комиссии — обыч-
но в закрытых
Возрастающую роль в деятельности муниципалитетов играют
главные управляющие, ранее именовавшиеся клерками муниципали-
тетов Главный управляющий избирается на заседании совета, в том
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
261
числе и по предложению мэра, обычно из числа лиц с большим
административным опытом. Он напрааляет повседневную работу ко-
митетов муниципалитета и его аппарата В Шотдацдии господствует
тип муниципального совета с главным управляющим Сосредоточе-
ние властных полномочий в руках главного управляющего и спе-
циализированных комиссий сопровождается сокращением численно-
сти муниципального аппарата. За последние четверть века аппарат
местного самоуправления, по официальным данным, сократился на
20%. Отмечается и уменьшение числа муниципальных советников
В середине XX в. в советах крупнейших городов и густонаселенных
графств заседало до 70 советников, тогда как в настоящее время
35—40 (кроме муниципалитета Большого Лондона)
Срок полномочий муниципальных советов в Англии, Уэльсе и
Северной Ирландии — четыре года, в Шотландии — три
К полномочиям муниципальных советов относятся поддержание
в порядке дорог (кроме железных), очистка территорий от мусора,
жилищное строительство, содержание школ и объектов культуры и
отдыха, установление правил поведения в общественных местах, а
также правил торговли, планирование развития населенных пунк-
тов. Британские муниципалитеты активно проводят природоохран-
нь№ мероприятия Круг обязанностей муниципальных советов мо-
жет быть пополнен посредством делегирования им полномочий
вышестоящего уровня власти, что имеет место при правительствах
лейбористов, в том числе в настоящее время.
Доходы британских муниципалитетов складываются главным
образом из муниципальных налогов и сборов (до 60%) и из субси-
дий центральной власти. Основную долю муниципальных доходов
составляют налоги на недвижимую собственность (землю, домоала-
дения, хозяйственные объекты). Существует также школьный на-
лог, в ряде муниципалитетов — косвенные налоги на товары широ-
кого потребления. Часть доходов муниципалитеты получают в виде
платы за торговые лицензии Доходы от муниципального сектора
(жилого фонда, предприятий, коммунальных служб) составляют
порядка 3—4% муниципальных доходов.
В Великобритании субсидии на муниципальные нужды выделяет
Министерство окружающей среды, транспорта и регионов, которое
и обладает правом контроля за деятельностью муниципалитетов
С этой целью в составе Министерства и при нем функционирует
целый ряд управленческих и координирующих органов Среди них —
Инспекция ценности и качества. Жилищная инспекция, Инспек-
ция питьевой воды. Отдел природы. Комитет охраны природы.
Комиссия по вопросам местного управления К работе в них Ми-
нистерство в настоящее время широко допускает деятелей обще-
ственных даижений — молодежного, природоохранного, арендато-
ров жилья и т д.
262
III Системы гос. и муниципального управления в ведущих странах мира
9.4. Государственная служба
До середины XIX в. Великобритания не знала ни многочисленной
бюрократии, ни системы постоянной государственной службы.
Многие государственные посты занимали лица, исполнявшие свои
обязанности безвозмездно, т.е. формально не яалявшиеся профес-
сионалами Таковыми, например, были мировые судьи. Однако они
отнюдь не были бескорыстны" имели возможность получать нема-
лые доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные долж-
ности Назначение на посты считалось одной из прерогатив монар-
ха, который часто использовал ее для поощрения своих фаворитов
и политического подкупа. В результате должностные патенты стали
предметом купли и продажи; лица, «державшие офис®, рассматри-
вали его как свою собственность. Это стало одной из причин воз-
никновения системы патронажа Начальствующие лица комплек-
товали штат своих сотрудников из родственников, знакомых, лиц,
которым протежировали влиятельные персоны Однако английский
патронаж отличался от американской системы добычи Победившая
на выборах партия или новый руководитель офиса не стремились
заместить все значимые посты своими сторонниками. В их распо-
ряжении были преимуществен но вакантные должности. Так как
пост считался собственностью, все, даже неэффективные служащие,
считались его пожизненными держателями. При продвижении по
службе стремились следовать принципу старшинства. Преимущест-
во имело лицо, дольше других занимавшее должность, дававшую
право на повышение. Клерки рассматривались как личные слуги
владельцев должностных патентов Они считали себя членами кон-
кретной группы или офиса, но не представителями корпуса госу-
дарственных служащих как такового. Корпоративная солидарность
у них отсутствовала. Подобное положение создавало благоприятную
почву для самых разнообразных должностных злоупотреблений: про-
цветали непотизм, коррупция, хищения государственных средств.
Наконец, сама обстановка многих учреждений имела своеобразную
форму Служащие здесь часто просто -убивали время», занимаясь
своими личными делами или развлекаясь.
Долгое время англичане терпимо относились к подобным нра-
вам Они соответствовали взгляду на должноств как на собствен-
ность, которая должна приносить политическую или материальную
прибыль Во второй половине XVIII в. архаичное состояние госу-
дарственной службы стало настолько очевидным, что парламент
вынужден был обратить внимание на состояние государственного
аппарата Великобритании Начался процесс ликвидации многочис-
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 263
ленных синекур, затянувшийся на несколько десятилетий. Актом
1782 г были ограничен максимальный размер пенсий В 1837 г бы-
ло установлено, что пенсии могут получать выдающиеся государст-
венные и общественные деятели, а также представители науки и
культуры Процесс преобразования государственной службы уско-
рился в первой половине XIX в. Парламентская реформа 1832 г.,
перемены в местном управлении подорвали влияние земельной
аристократии, интересам которой соответствовала система патро-
нажа. Среди правящей элиты росло число тех, кто понимал невоз-
можность сохранения системы государственной службы в столь ар-
хаическом состоянии Видным сторонником ее рационализации
был знаменитый философ, экономист, основатель утилитаризма,
общественный деятель Иеремия Бентам (1748—1832)
Термин ^гражданская аужхи, возникнув впервые применитель-
но к служащим британской Ост-Иидской компании, используется
для обозначения «любой правительственной службы, должности в
которой замещаются на открытой конкурсной основе»* 1, и яаляется
синонимом публичной службы
Классическое определение гражданской службы Великобрита-
нии дано в докладе Королевской комиссии Томлина, работавшей в
1929—1933 гг.. «Гражданские служащие — это лица на службе Ко-
роны, не относящиеся к политическим, военным деятелям и к слу-
жителям Королевского правосудия, которые занимают гражданские
должности и вознаграждение которым целиком и полностью вы-
плачивается из средств, вотируемых Парламентом»2
Менее формальное определение, сформулированное в середине
80-х XX в , гласило" «Гражданская служба — это организация, вклю-
чающая мужчин и женщин, которые непосредственно работают на
министров Короны, подотчетных Парламенту»3. Из этого следует,
что содержание института гражданской службы куда более объемно,
нежели контуры приведенных определений, поскольку эволюция
британской гражданской службы, по мнению исспецователей, исчис-
ляется многими столетиями
9.4.1. Реформы системы
гражданской службы в XIX—XX вв.
Реформа Норткота — Тревельяна Становление парламентской монар-
хии в Великобритании во второй половине XIX в привело к тому.
г См ITehr/erT New World College Diction ary 1999 4tli ed by Macmillan. DS A.
2 TaniHn Report |93|. Report оГ the Royal Commission on the Civil Service 1929—
1931 Cmd 3909 1931 L H M S О 1931
1 fry С К The Changing Civil Service. L.. 1985
254 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
что термин «ответственное правительство» наполнился реальным
содержанием В противоположность прежней практике полного
контроля Короньг за назначением, деятельностью чиновников и
возжностью аннулирования приговора, вынесенного чиновнику
высшего ранга в порядке импичмента, правительственные структу-
ры высшего ранга становятся ответственными перед парламентом
В последней четверти XIX в благодаря реформам Норткота —
Тревельяна постепенно вводится конкурсная система подбора кадров
на службу в министерства В 1854 г тогдашний премьер-министр
страны Ст Норткот и министр финансов Ч. Тревельян представили
доклад, посвященный необходимости организации публичной служ-
бы на постоянной основе По предложению Чарльза Тревельяна,
14 лет служившего в Индии, в основу реформ гражданской служ-
бы был положен опыт колониальной администрации Реформы
предлагалось проводить по широким направлениям от введения
новой системы подбора на должности на основе конкурсных экза-
менов под надзором экзаменационной комиссии до общего ранжиро-
вания чиновников британской гражданской службы на два класса —
административный (высший) и технический (низший) В 1855 г.
была создана Комиссия по делам гражданской службы, главными
направлениями деятельности которой были организация экзаме-
нов и собеседований для кандидатов на государственные должности,
а также проведение обязательной сертификации чиновников для
получения ими пенсий по выслуге лет.
Однако реформа британской гражданской службы и в XIX, и в
XX в. продвигалась очень медленно. Деление гртждднеких служа-
щих на три (а не на предлагавшиеся два) разряда, введенное после
реформ Норткота — Тревельяна и окончательно принятое после Пер-
вой мировой войны, — административный класс; исполнительный
класс; канцелярский (или административно-технический) класс —
оставалось в значительной мере условным Не слишком помогло и
введение в 1919 г. новой должности руководителя гражданской служ-
бы, которую первоначально замещал постоянный секретарь Казна-
чейства Сложившаяся к первой половине XX в. классификация
гражданских служащих Великобритании была не вполне удоалетво-
рительна еще и потому, что в рамках отдельных министерств суще-
ствовали собственные «табели о рангах», определявшие функции
внутреннего персонала, причем их общее количество достигало по-
лутора тысяч1. Это еще более запутывало схему гражданской служ-
бы, включавшую к тому времени 47 общих классов, и затрудняло
принятие решений, не терпевших отлагательства
1 См об этом Государственная служба основных капиталистических стран М .
1977. С 141.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
265
Доклад Фултона С 50-х годов XX в. критика реальных недостатков
британском гражданской службы начала набирать обороты, вследст-
вие чего вначале была создана Комиссия по реформе гражданской
службы, а затем, в 1968 г, появился и знаменитый Фултонский
доклад Написанный в пространной и временами противоречивой
форме, навлекший на себя массу враждебной критики со стороны
многочисленных оппонентов, доклад лорда Фултона тем не менее
олицетворял собой проведение одной из самых широкомасштаб-
ных реформ гражданской службы в новейшей истории Великобри-
тании «Гражданская служба, — подчеркивалось в докладе, — асе
еще главным образом основывается на философии любительства.
Ныне эта концепция имеег губительные последствия Культ люби-
теля устарел на всех уровнях и во всех частях гражданской службы»
Комитет под руководством лорда Фултона, учрежденный в
1966 г., спустя два года внес три основных предложения по модер-
низации структуры упраалснческого персонала Соединенного Коро-
левства. (I) Введение унифицированной градации званий и степеней
всех чиновников независимо от их ведомственной принадлежности,
ликвидировав прежнее деление служащих на три класса (2) Учреж-
дение Колледжа гражданской службы (Civil Service College) на базе
существовавшего ранее Центра по переподготовке гражданских
служащих Колледж планировался как заведение, способное устра-
нить ведомственный подход к повышению квалификации граждан-
ских служащих и придать этому мероприятию академический ста-
тус (3) Создание Министерства гражданской службы
Таким образом, структура чиновников была выведена из-под
прежнего контроля и влияния Казначейства, тем более что по-
следнее успело дискредитировать себя малоэффективной работой
в этом напраалении Министром гражданской службы с 1968 г. по
должности становится и по сей день остается премьер-министр
Вел и кобри та н и и
Реформы М. Тэтчер Между тем основные положения реформы
активно проводились в жизнь лишь первые десять лет Впоследствии
стало очевидным, что усилия членов Комитета Фултона столкну-
лись с явным противодействием правительства консерваторов Ка-
бинет М Тэтчер, находившийся у власти с 1979 по 1990 г . почти
сразу же сделал унаследованную им структуру гражданской службы,
служившую синонимом расточительности и малоэффективнести,
объектом нападок и постоянных дискуссий Поэтому было сокра-
щено число лиц, состоявших на этой службе, и «заморожен» на-
бор в соответвующие учреждения и организации. Количество гра-
266
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
жданеких служащих за десять лет сократилось с 547 тыс. в 1980 г.
до 495 тыс к 1990 г.* 1
Параллельно гражданские служащие лишились многих привиле-
гий, большей частью касавшихся уровня их заработной платы
Несмотря на отсутствие ярких достижений в сфере реформ,
Маргарет Тэтчер предпринимает в конце 1980-х дополнительную
попытку модернизации гражданской службы Соединенного Коро-
левства Данные преобразования бесспорно стали основными на
пути правительства консерваторов в этом направлении В докладе
1988 г (Next Siep Report) предусматривалось претворение в жизнь
программы «Следующие шаги» и были подробно отражены все не-
обходимые изменения в системе гражданской службы Заимствова-
ние шведской модели центрального упрааления, адаптированной к
Великобритании, и повсеместное внедрение рыночных механизмов
в гражданскую службу привели к тому, что ряд министерств был
реорганизован и из них выделились небольшие подразделения с
ограниченными функциями. Эти подразделения в рамках ключевых
министерств, в свою очередь, стали курировать созданные реформой
так называемые полунеправительегвенные организации — Кванго2,
которым было поручено стать проводниками политики министерст-
ва в целом и выполнять функции управления, определенные ра-
мочными контрактами.
Вообще же идея управления, легшая в основу реформы, тракто-
валась просто" предоставить возможность упрааленческому персо-
налу, занятому в кванго, почувствовать себя достаточно свободным
и независимым от центральной гражданской службы. Гражданский
служащий, хотя и назначался на должность правительством, знал
лишь самый общий круг своих обязанностей, цели и задачи службы
и соответственно располагал вотированными Казначейством матери-
альными ресурсами для их осугцесталения. В остальном же он был
самостоятелен, и принимаемые им решения предполагались изна-
чально эффективными Таким образом, создание системы управле-
ния по принципу «small policy Ministries», основанной на принци-
пах доверия и рыночного стимулирования, могло, по мнению ре-
форматоров, оптимизировать не только центральное управление, но
и в целом схему гражданской службы, переведя ее в разряд «истин-
но конкурентоспособных отраслей»
I Источник Fry G К Civil Service Syaiemv m Comparaiive Perspective Bloomington"
Indiana University. 1997
1 QUANGO (кванго) — сокращенное название квазиавтономных неправительст-
венных организаций
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 267
Тем самым в конце 1980-х годов гражданская служба Велико-
британии оказалась вовлеченной в политику тотальной приватиза-
ции, убежденной сторонницей которой яалялась премьер-министр
страны М Тэтчер. Но рыночная модель поведения все же оказалась
не вполне приемлемой для ее внедрения в государственный аппарат
Великобритании С одной стороны, программа «Следующие шаги»
оказалась эффективной а деле создания «квазиправительственных
организаций», действующих на рыночной основе, поскольку меха-
низмы стимулирования труда и конкуренции повысили эффектив-
ность работы гражданских служащих С другой стороны, была раз-
рушена сознаваемая столетиями единая структура гражданской слу-
бы, что привело к нарушению управленческой этики и подорвало
идею корпоративности персонала.
Реформа 1988 г. привела к усложнению системы гражданской
службы, к многообразию ставок оплаты труда, к дифференциации
пенсионного обеспечения и т.д.
Тем не менее в результате реформ «эпохи Тэтчер» к началу
|990-х годов в Великобритании постепенно сложилась система впол-
не эффективного подбора гражданских служащих посредством «ры-
ночного отбора» (market tesling), что позволяло достигать значи-
тельной финансовой экономии в этой сфере К экономии государ-
ственных средств примерно на 40% привели и меры консерваторов,
направленные на снижение чиела лиц, занятых в гражданской службе
Число служащих снизилось с приблизительно 750 тыс. в |970-х годах
до приблизительно 460 тыс. к концу 90-х годов XX в.1
Таким образом, конец прошлого тысячелетия наполнил термин
«гражданская служба Великобритании» новым содержанием. Пре-
емственность сохранилась в системе конкурсного набора на пуб-
личную службу, а твкже в неупорядоченности классификационных
критериев подразделения чиновников А вот взамен прежней кор-
поративности, политической неангажированности, стабильных га-
рантий в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения большин-
ство британских чиновников «менеджеральной модели* государст-
венного аппарата приобрели новый публично-правовой статус. Он
требует от участника упрааленческой команды внести конкретный
вклад в общую концепцию работы его организации Именно от это-
го вклада в новом тысячелетии будут напрямую зависеть карьерные
перспективы гражданского служащего Великобритании
г См The Civil Service in lhe New Millennium // Report of Sir R Wilson. Head of
the Home Civil Service May 1999
253 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
9.4.2. Правовой статус и классификация
гражданских служащих
Правовой статус лиц, находящихся на гражданской службе Велико-
британии, регулируется множеством правовых источника К их числу
относятся как источники общего права Соединенного Королевства
(конституционные обычаи (соглашения), судебные прецеденты),
так и нормативные правовые акты (статуты, акты делегированного
законодательства) Несколько особняком стоят отмеченные выше
доклады комитетов, определившие направления реформы граждан-
ской службы Великобритании. Нужно отметить, что, как и во всех
иных правовых сферах, в сфере регулирования статуса, компетен-
ции и ответственности чиновников в настоящее время доминируют
статуты и акты делегированного нормотворчества. Причем статуты
носят консолидированный характер, что превращает их в «квазико-
дексы» в этой области
Типичным для Великобритании, однако, яаляется отсутствие
единого консолидированного Закона о гражданской службе, что
делает институт гражданской службы заведомо хаотичным и как бы
лишенным единого правового стержня.
Неоднородность гражданской службы Великобритании создала
проблему определения ее системных уровней Кроме того, в этой
стране издавна сложилась традиция общей «закрытости» чинов-
ничьего аппарата для исследователей. Громоздкая структура граж-
данской службы дополнительно усложняется множеством критериев
дифференциации британских чиновников. Перечислим основные
из них.
В Великобритании издавна существует традиционное нефор-
мальное деление на неиндустриальных и индустриальных служа-
щих Первая группа — это так называемые «белые воротнички». Она
доминирует по составу и численности. Именно не индустриальные
гражданские служащие и состааляют «собственно бюрократию» Со-
единенного Королевства. «Синие воротнички», или индустриальные
работники, заняты в государственной службе лишь постольку, по-
скольку работают на предприятиях и в организациях, находящихся
в ведении того или иного министерства. На эту категорию служа-
щих не распространяются льготы и условия службы, введенные для
неиндустриальных служащих. Их численность в процентном отно-
шении не превышает 10% от общего числа госслужащих Великобри-
тании и, по данным на I апреля 1995 г., состаалдла 42 0|7 человек1.
Согласно семизвенной структуре верхнего уровня администра-
тивной группы, введенной Комитетом Фултона и уточненной в
г An Official Handbook. L.. Н. М. S. О, 1995
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
269
1986 г. правительством М. Тэтчер в программе «Следующие шаги»,
к старшим администраторам можно отнести тех, кто занимает вы-
сокие должности в министерствах и их подразделениях и ответстве-
нен непосредственно перед назначившим их министром К этой
категории относятся" руководители подразделений министерств (7-е
звено), старшие руководители таких подразделений (6-е звено), по-
мощники секретарей (5-е звено); исполнительно-распорядительные
группы (4-е звено); помощники секретарей (3-е звено); заместители
секретарей (2-е звено), вторые постоянные секретари (звено |А),
постоянные секретари (1-е звено) Их насчитывается не более 1%
от общего числа гражданских служащих. Эта группа унифицирована
для всей системы гражданской службы независимо от специфики ми-
нистерств и часто определяется как «высший эшелон бюрократии»
Администраторы среднего звена работают в проправительствен-
ных и квази правительственных агентствах и службах, в том числе в
кванго. В их рядах более половины от общего числа упрааленцев.
Это рядовые исполнители перспективных и каждодневных задач
министерств и департаментов Великобритании
Остальные служащие отнесены к младшему административному
составу. Это штат вспомогательных работников: делопроизводите-
лей, секретарей, лиц, выполняющих техническую работу Работни-
ки пенитенциарных учреждений также относятся к гражданским
служащим этого ранга (их насчитывается до 30 тыс.).
Таким образом, третья группа совместно со второй включают в
свои ряды подавляющее большинство гражданских служащих. Эти
две группы состааляют так называемую «открытую структуру» (Орел
Structure), введенную реформой Фултона. Считается, что в открытую
структуру должны попадать специалисты широкого профиля, в том
числе бизнесмены и ученые, обладающие академической степенью.
Для этих лиц в свое время было сделано исключение из правила о
том, что должности в гражданской службе должны замещаться
профессиональными бюрократами, и для освежения государственной
службы вводилась модель «бокового входа» в государственный аппа-
рат Праада, «боковой вход» по иронии исторической судьбы часто
оказывается закрытым для истинных профессионалов, а их карьер-
ный рост даже в случае попадания на службу тормозится многочис-
ленными бюрократическими ограничениями
Деление внутри гражданской службы, конечно, не ограничива-
ется перечисленными критериями. Гражданские служащие Велико-
британии также могут быть условно подразделены на работающих
полный и неполный рабочий день; постоянных и временных; кадровых и
некадровых; департаментских, общих и специальных Однако основ-
ными все же можно считать указанные выше группы
270 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Во главе общей схемы британской госслужбы стоит премьер-
министр страны. Он же ex officio (в силу занимаемой должности) с
1968 г является министром по дедам гражданской службы и воз-
глааляет одноименное министерство. Именно к компетенции Ми-
нистерства по делам гражданской службы отнесены вопросы, штат-
ного расписания, условий прохождения службы и повышения в
должности, увольнения от занимаемых должностей, а также выплаты
жалований, пенсий и компенсаций в случаях сокращения штатов
Таким образом, эти вопросы унифицированы для всей системы
британской гражданской службы. Помимо Министерства деятель-
ность чиновников страны на высшем уровне курируется Казначейст-
вом, осущесталяющим общий надзор за финансовой деятельностью
гражданской службы Существующая, как уже отмечалось, с 1855 г.
Комиссия по делам гражданской службы и в настоящее время оста-
ется главным центром по проведению конкурсньгх экзаменов, тестов
и собеседовтний для принятия кандидатов на госспужбу. Со времени
реформы Фултона эта комиссия яаляется структурным подразделе-
нием Министерства по делам гражданской службы
Вопросами обшей подготовки, перепрофилирования и повышения
квалификации сотрудников гражданской службы с конца 60-х годов
XX в занимается Колледж гражданской службы. На уровне отдель-
ных министерств гражданскую службу возглавляет постоянный сек-
ретарь министра, отвечающий за деятельность всего аппарата Ми-
нистерства и его должностных лиц.
Права, обязанности и ответственность гражданских служащих Правовой
регламент «кодекса чести» британских служащих существует глав-
ным обрезом на уровне конституционно-правовых соглашений. Пред-
полагается, что таковые с давних времен заключены в неписаной
форме между Короной и ее слугами.
Гражданский служащий обязан хранить верность правительству,
стоящему у аласти, добросовестно служить правительствам, при-
держивающимся различных политических убеждений1.
И хотя чиновники пользуются активным избирательным правом
в полном объеме, они, по общему правилу, не должны быть актив-
ными членами политических партий, а также не вправе баллотиро-
ваться в парламент, кроме служащих низшего звена, которые в слу-
чае избрания их в Палату общин обязаны подать в отставку. Прин-
цип несовместимости мандата не применяется лишь в отдельных
случаях избрания чиновника в муниципальные органы аласти и
лишь по специальному разрешению.
г См Гарнер Л- Великобритания Центральное и местное управление М , 1984.
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании 271
Данные Белой книги1 по совершенствованию упрааленна,
опубликованной 30 марта 1999 г., добавили ряд новых требований
к чиновничьему аппарату. Так, гражданские служащие должны
немедленно реагировагь на пожелания граждан, более эффективно
обслуживать население и в целом проводить целесообразную и
взвешенную политику контактов с гражданами, обратившимися к
ним за помощью. От гражданского служащего современной Вели-
кобритании ожидают, что он будет честным, политически беспри-
страстным, постоянно повышающим собственный профессио-
нальный уровень и умеющим видеть перспективы развития своей
службы. Чиновник также призван демонстрировать качества лидера
и способность брать на себя ответственность. Желательно, чтобы его
работе сопутствовали коммуникативность и открытость; профессио-
нальный и заинтересованный подход к делу, умение оценивать спо-
собности партнеров и принимать быстрьге адеквагньге решения.
Взамен британский гражданский служащий вправе рассчиты-
вать на то, что оплата его труда будет эквивалентной, а пенсион-
ное обеспечение — гарантированным Ему должно быть предо-
стаалено необходимое высококачественное оборудование, а сам он
на своем рабочем месте защищен от различного рода преследова-
ний и запугиваний. Карьера чиновника должна целиком зависеть
от его личных заслуг, причем служащий должен быть уверен, что
его голос был услышан, а мнение принято во внимание Каждый
гражданский служащий должен четко представлять себе, куда ему
следует обращаться в случае несогласии с текущей оценкой своего
труда (как моральной, так и материальной). Естественно, что в
программу расширения прав госслужащих входит и «доставление
им возможности регулярных стажировок и тренингов По этому
поводу в Белой книге провозглашалось создание Центра по ме-
неджменту и политическому образованию на базе Колледжа граж-
данской службы. Центр, по мнению его создателей, позволил бы
решить проблему нового подхода к переподготовке и повышению
квалификации лиц, состоящих на гражданской службе Соединен-
ного Королевства, став местом, где «служащие, оталекшись от по-
вседневной рутины, смогут осознать, как им улучшить свою рабо-
ту в дальнейшем» Упор делался на новые информационные тех-
нологии, особенно в сфере освоения методологий менеджмента
Гражданские служащие Великобритании подлежат различным
видам юридической ответственности — общеуголовной, дисципли-
1 Белая книга (White Paper) — официальное сооЬщение в письменном виде в
США. Великобритании и др. англоговоряших странах, проясняющее государст-
венную политику
272
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
нарной и гражданско-правовой — за неисполнение или ненадле-
жащее исполнение своих профессиональных обязанностей.
Лицо, состоящее на службе Короны, подлежит уголовной ответ-
ственности в случаях, когда оно своими незаконными действиями
способствовало обнародованию секретных документов, касающихся
государственной безопасности, разведки, обороны или сферы меж-
дународных отношений.
Дисциплинарная ответственность британского чиновника в наи-
более общем виде регулируется конституционными обычаями и пре-
цедентами и может наступать в тех случаях, когда чиновник совер-
шил деликт, выходящий за рамки «кодекса чести слуги Короны».
Персональная гражданско-правовая ответственность граждан-
ского служащего Великобритании, по общему правилу, возможна
только вне служебной обстановки В тех же случаях, когда лицо
находится при исполнении служебных обязанностей, за несоблюде-
ние договорных обязательств, заключенных от имени Короны, лич-
ная ответственность не насгупает.
9.4.3. Институт омбудсмена
Институт омбудсмена был введен в Великобритании Законом о пар-
ламентском уполномоченном 1967 г На его основании стали дейст-
вовать уполномоченный в сфере администрации, уполномоченные
в сфере местной администрации, уполномоченный в области здра-
воохранения Впоследствии институт омбудсмена получил дальней-
шее развитие
Предметом рассмотрения парламентского уполномоченного по
делам администрации являются жалобы на деятельность руковод-
ства (администрации) правительственных департаментов и других
органов власти, список которых законодательно устаноален. Такая
процедура объясняется тем, что, согласно английской конституци-
онной доктрине, депутаты непосредственно ответственны за защиту
граждан от ненадлежащей деятельности исполнительных органов.
Парламентский уполномоченный вправе рассматривать жалобы на
решения, принятые единолично министром. Вместе с тем опреде-
ленные сферы исключены из ведения уполномоченного в сфере ад-
министрации (международные дела, дипломатическая деятельность,
юстиция, коммерческая деятельность)
Парламентский уполномоченный рассматривает жалобы в слу-
чае плохого управления, а также нарушения кодекса практики до-
ступа к правительственной информации Понятие плохого упрааяе-
ния не раскрывается в законе и определяется омбудсменом
9. Система гос. и муниципального управлении Великобритании
273
Различаются правила подачи жалоб омбудсменам Уполномочен-
ному по делам администрации жалобы передаются через депутатов.
Депутат решает, сможет ли он сам предпринять меры по восстанов-
лению справедливости, или потребуется расследование парламент-
ского уполномоченного. К уполномоченному в области здравоохра-
нения также нельзя обращаться напрямую, сначала жалоба рассмат-
ривается органом здравоохранения, только после этого поступает к
омбудсману
Деятельность парламентского уполномоченного защищена по-
ложениями законодательства о неуважении к суду.
Решения омбудсмена носят рекомендательный характер, но го-
сударственные органы, как правило, редко их игнорируют. Омбуд-
смен может представить доклад Палате о нарушении справедливости
в результате плохого управления Деятельность омбудсмена контро-
лируется Комитетом по публичной администрации. Он также имеет
возможность оказывать давление на правительство, способствуя
реализации решений омбудсмена. Тем самым комитет способствует
реализации решений уполномоченного, поскольку у последнего не
имеется такой возможности
В настоящее время омбудсмены действуют как в публичной, так
и в частной сфере (омбудсмены юридических служб, финансовых
служб и др) Несмотря на определенное сходство в выполнении
обязанностей — рассмотрение индивидуальных жалоб, — правовая
природа омбудсменов различается Если уполномоченный в сфере
контроля за администрацией выступает институтом парламентского
контроля, то омбудсмены в частной сфере выступают органом ад-
министративной юстиции. Если омбудсмены в публичной сфере
создаются на основе закона, то в частной — либо на основе зако-
нов (к примеру, омбудсмен юридических служб создан на основе
Закона о судах и юридических службах 1990 г), либо на основе ре-
шения компаний.
Омбудсмены в частной сфере также могут рассматривать жало-
бы как по первой, так и по второй инстанции. К примеру, омбуд-
смен юридических служб рассматривает жалобы на практикующих
юристов после того, как они были рассмотрены самими юридиче-
скими сообществами. Те омбудсмены, которые по своей природе
ближе к органам административной юстиции, выносят решения,
обязательные для сторон. Омбудсмен вправе рассматривать жалобу
по существу, однако основная его цель — контроль за рассмотрени-
ем жалоб юридическими сообществами
Тема 10
Система государственного
и муниципального управления США
Система государственного управления США формировалась на основе
и год влиянием первой в мире писаной Конституции США (1787 г.).
Она относится к числу наиболее стабильных и устойчивых и по способу
внесения поправок и изменений (-жестким»), что предусматривает ус-
ложненную процедуру принятия поправок (ст. V) Поправки принима-
ются Ifd членов обеих палат Конгресса (либо специально созванным
Конституционным конвентом) В обоих случаях поправки подлежат ра-
тификации 3/4 парламентов штатов Всего за 219 лет в нее было внесе-
но 27 поправок, причем уже в 1791 г. первые десять составили о
правах Конституция стала одной из причин устойчивого функциониро-
вания светсмы управления США Наибольшее внимание Конституция
уделила Порядку формирования и деятельности центральных органов
власти (Конгресс, Президент, Верховный суд) Их конституционные
взаимоотношения основаны на принципе разделения властей, который
в американской действительности трансформировался в систему «сдер-
жек и противовесов».
10.1. Американская модель государственного
управления: структура и механизм
Современная система государственного управления США опирается
на ряд базовых принципов, лежащих в основе ее организации и
функционировав! ия.
1. Сиапеча сдержек п противовесов. Конституция США учреди-
ла республиканскую форму правления в виде президентской респуб-
лики. Смысл американской модели состоит в жестком разделении
законодательной, исполнительной (президентской) и судебной вла-
стей, которые формируются независимо друг от друга Хотя прямо
Конституция не сформулировала этот принцип, она обеспечивает
равновесие между тремя ветвями аяасти. не допуская возвышения
одного органа над другим. Президент республики — глава государ-
ства и правительства; правительство не несет ответственности перед
Конгрессом. Президент нс обладает правом роспуска палат Кон-
гресса Конгресс США разделен на две палаты — Палату предана-
10. Система государственного и муниципального управления США
275
вшнезей и Сенат, которые в отличие от парламента Великобрита-
нии равноправны Законопроект нс может стать законом без полно-
го согласия между ними Нижняя палата не обладает конституци-
онным правом преодолеть возможное вето Сената.
Для того чтобы ни одна ветвь власти не могла узурпировать
полномочия другой, была создана система «сдержек и противове-
сов» Ее суть состоит в жестком «горизонтальною разделении функ-
ций между органами законодательной, исполнительной и судебной
власти, полномочия которых в Конституции прописаны очень под-
робно Когресс принятыми законами «сдерживает» Президента и
Верховный суд. а в случае несоблюдения законов может прибегнуть
к импичменту Президент «сдерживает» Конгресс правом вето, а
Верховный суд — правом назначения членов суда Опираясь на
Конституцию, Верховный суд приобрел функцию конституционного
контроля, что позволяет ему признавать отдельные нормативные
акты Конгресса и Президента юридически ничтожными, если они
противоречат Конституции Подобное дробление властей еще в
большей степени свойственно штатам. Кроме того, равновесие меж-
ду тремя ветвями власти достигается путем установления различных
сроков полномочий субъектов государственной власти Палата
представителей избирается на два года. Президент — на четыре,
сенаторы — на шесть, федеральные судьи назначаются бессрочно,
«пока ведут себя хорошо» (during good behavior) Это позволяет, с
одной стороны, постоянно обновлять государственные институты, с
другой — усиливает возможность конфликта между ними, так как
личный состав властных органов отражает различные фазы меняю-
щихся общественных настроений Наконец, важную роль в системе
«сдержек и противовесов» играет «вертикальное" разделение полно-
мочий между властями федерации и штатов Оно также проведено
недостаточно четко, что создаст возможность конфликта между ни-
ми, взаимного контроля
2. Принцип размеченного правчення Поскольку сроки полномо-
чий высших органов власти — Президента и палат Конгресса разнят-
ся, то может возникнуть ситуация, коша исполнительную и законо-
дательную аласти (по крайней мере одну из палат) контролируют
различные политические партии В этом случае действует принцип
«разделенного правления», ставший одним из элементов системы
«сдержек и противовесов». Разделенное прааяение затрудняет сотруд-
ничество Президента и Конгресса, однако «обрекает» участников на
поиски консенсуса, поскольку Конституция не предоставляет воз-
можности легального разрешения возникшего конфликта досроч-
ными перевыборами одного из его участников. Избежать политиче-
276
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ского кризиса помогает слабая партийная дисциплина членов Кон-
гресса, что позволяет политическим противникам договариваться
друг с другом Ведь программные различия между демократами и
республиканцами сравнительно невелики, в каждой из них сущест-
вуют свои либералы и консерваторы. Поэтому в политической прак-
тике США часты случаи совместного голосования республиканцев
и консервативных демократов, которьге представляли южные штаты.
Именно на нее опирался в 1980-е годы президент Р. Рейган. Кроме
того, политическая культура элиты ориентирована на интересы своих
избирателей В том случае, если обсуждаемый законопроект затра-
гивает интересы округа, законодатель в Конгрессе США обычно го-
лосует исходя именно из них, и тогда смешанное демократическо-
республиканское голосование — обычное явление Если же проблема
не затрагивает данных интересов, голосование принимает более отчет-
ливый партийный характер
3. Двухпартийная система В США. как и в Великобритании,
сформировалась двухпартийная система. Однако or цы-основатели
Американского государства негативно относились к ним, видя в них
угрозу государственному единству В 1828 г. на юге возникла Демо-
кратическая партия, обеспечившая Э. Джексону победу на выборах.
В 1854 г. была образована Республиканская партия. Американские
партии отличаются от британских двумя особенностями. Во-первых,
это были партии избирателей: их назначение состояло в том. чтобы
сформировать у избирателей политические позиции и мнения по
актуальным вопросам и помочь км сделать правильный выбор. По-
этому в американских партиях отсутствует жесткая партийная дис-
циплина, предусматривающая санкции за голосование против линии
партии Во-вторых, первоначально они не были идеологически ори-
ентированными. что объясняет их широкую социвльную базу
Американские политические партии являются слабыми и не от-
личаются внутренним единством и дисциплинированностью Этому
способствовала вводимая в тот период практика предварительных
выборов — праймериз (англ primaries — первичные), позволяющая
именно избирателям определять кандидатов на будущих выборах
(первые праймериз были проведены в 1842 г)
Чтобы стать официальным партийным кандидатом на «больших
выборах», необходимо, опираясь на собственные ресурсы, выиграть
праймериз. Национальные комитеты Республиканской и Демократи-
ческой партий работают главным образом в период официальных
избирательных кампаний, когда кандидаты уже определились. При-
чина слабости американских партий также в том, что члены Кон-
гресса склонны отстаивать интересы преимущественно своих изби-
10. Система государственного и муниципального управления США
277
рательных округов, чему способствует мажоритарная избирательная
система, построенная на одномандатных округах Стремящиеся к
переизбранию политики поддерживают теснейшую связь со своим
округом. Именно здесь постоянно работает большинство их много-
численных помощников
Однако, несмотря на относительную слабость, политические
партии США играют важную роль в политической системе общест-
ва Для политиков принадлежность к традиционной партии помо-
гает делать карьеру, облегчает их деятельность в законодательных
органах Для рядовых избирателей приверженность той или другой
партии позволяет сформулировать собственную позицию и выра-
зить свое отношение к актуальным общественным проблемам
Ведь между традиционными партиями существуют программные
различия Демократы (либералы) выступают за социальную ори-
ентированность государственной политики, поялержку малоиму-
щих американцев, именно они более озабочены правами человека в
США и мире За демократов голосуют женщины. этнические и
религиозные меньшинства, граждане с низкими доходами, завися-
щие от государственной поддержки Республиканцы (консервато-
ры) выступают за сохранение «традиционных американских цен-
ностей», в которые включают свободу рыночных отношений, лич-
ную ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое
государство», их программа содержит популярные среди имущих
американцев требования сокращения социальных расходов при од-
новременном уменьшении налогов. За республиканцев в большей
степени готовы голосовать белые мужчины-протестанты, имею-
щие средние и высокие доходы
4. Активная роль заинтересованных групп США отличает ши-
рокое распространение лоббизма, которое компенсирует пассив-
ную роль политических партий в политическом процессе. Именно
заинтересованные группы оказывают решающее влияние на про-
цесс принятия политических решений Лоббистская деятельность
считается реализацией петиционного права, сформулированного в
поправке I к Конституции США Одно из ее положений гаранти-
рует «право народа мирно собираться и обращаться к правительству
с петициями об удовлетворении жалоб*. Развитию лоббизма в США
способствовал ряд факторов (I) Слабость политических партий
побуждает американских политиков рассчитывать на собственные
материальные ресурсы, чтобы продвинуться по ступеням властной
лестницы Тем самым они оказываются в определенной зависимости
от «заинтересованных групп», способных профинансировать их из-
бирательную кампанию или политический проект (2) Полиархи-
278
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ческий характер политической системы, что выражается в рассре-
доточении центров принятия решений по горизонтали (разделение
федеральных аластей) и по вертикали (разделение полномочий
между федерацией и штатами), делает необходимым лоббирование
своих интересов одновременно в органах исполнительной и зако-
нодательной власти, в центре и регионах. Это под силу только
специалистам. (3) Мозаика политических, национальных, религи-
озных, региональных и профессиональных интересов и групп, не
всегда устойчивых, однако нуждающихся в продвижении своих по-
зиций и постоянно прибегающих к услугам лоббистов.
Следствием этого стало широкое распространение в США про-
фессиональных лоббистских организаций (более 7 тыс.), в которых
заняты многие десятки тысяч человек Штаты и крупные города
имеют свои представительства в Вашингтоне В структуре крупных
корпораций существуют отделы «по связям с общественностью»,
которые осушестаяяют данную функцию Наконец, существуют и
специальные лоббистские фирмы, отстаивающие во властных струк-
турах интересы своих клиентов. На работу в подобные структуры
охотно принимают бывших высокопостааяенных деятелей исполни-
тельной и законодательной власти, служащих Белого дома. Конгресса,
министерств, хорошо знакомых с процедурой принятия здесь реше-
ний, обладающих широкими личными связями
Лоббистская деятельность законодательно регламентирована.
В 1938 г был принят Закон о регистрации иностранных агентов с
целью правового регулирования лоббистского влияния иностранных
государств на государственные институты США Были приняты Феде-
ральный закон о регулировании лоббизма (1946) и Закон о раскрытии
лоббистской деятельности (1995), определяющие порядок и проце-
дуры участия лоббистов в политическом процессе.
5. Федеративное государственное устройство. США — федерация,
что обусловливает наличие двух уровней управления — общенацио-
нального и регионального Поправка X (1791 г) развела предметы
ведения федерации и штатов, объявив полномочия, не предостав-
ленные прямо правительству США и не запрещенные штатам, ос-
тающиеся «за штатами или за народом» Была закреплена модель
дуалистического федерализма, сохранявшего значительную автономию
за штатами Стремления правительственных учреждений к централи-
зации встречают также противодействие Конгресса, состоящего из
членов, тесно связанных с местными интересами. Федеративное
устройство справедливо считается одной из причин успешности
американского государства, тем не менее конфликтов между штата-
ми и федерацией избежать не удалось, они неоднократно создавали
угрозу единству США
10. Система государственного и муниципального управления США
279
10.2. Политическое управление:
место и роль высших органов власти
в принятии решений
Конституция США подробно регламентирует порядок формирования
и компетенцию высших органов власти, опираясь на принцип .жест-
кого разделения их функций по управлению обществом. Первые три
статьи Конституции посвящены трем ветвям власти" статья 1 — за-
конодательной, статья 2 — исполнительной, статья 3 — судебной.
Так закрепляется разделение управленческих функций высших госу-
дарственных органов.
10.2.1. Конгресс США и его полномочия
Конгресс США состоит из даух паяат — Палаты представителей и
Сената. Согласно Конституции система институтов государствен-
ного управления США начинается с Конгресса, которому вручена
законодательная власть Отцы-основатели назвали законодательный
орган не Парламентом, а Конгрессом (от лат соцегеччтк — встреча,
собираться вместе) Псрвоначвльно данное понятие применялось к
различным коллегиальным органам, созываемым по принципу ad hoc,
действительно носившим характер «встречи, собрания» Континен-
тальный конгресс провозгласил независимость североамериканских
колоний; конгресс представителей штатов разработал Конституцию
США В системе, основанной на разделении властей, подобно пре-
зидентской республике США, исполнительная аяасть и кабинет
министров полностью отделены от законодательного органа Таким
образом, законодательный орган имеет свои собственные ресурсы,
цели и обязанности Никто (за исключением вице-президента США)
не может быть одновременно членом исполнительной и законода-
тельной власти
Современные американские специалисты склонны видеть в
Конгрессе особый тип организации законодательной власти, орган-
преобразователь. Место Конгресса в системе государственного управ-
ления определяется тем, что он обладает значительными властными
полномочиями и активно использует их, преобразовывая идеи в за-
коны К тому же он не может быть распущен главой исполнитель-
ной власти
Внутренняя организация Конгресса включает систему автоном-
ных и влиятельных комитетов, мощный исследовательский аппарат,
его Библиотека считается крупнейшей в мире
Политическая роль Конгресса не оставшись не измени ой В 1920-е
годы влияние Конгресса заметно ослабло, а исполнительная власть
расширила свои полномочия. Особенно заметно данная тенденция
280 Системы гос. и муниципального управления е ведущих странах мира
обозначилась в эпоху «Нового курса». Наиболее властные, «импер-
ские» президенты правили в 1950—1960-е годы Однако неудачная
война во Вьетнаме и «Уотергейтский скандал», закончившийся от-
ставкой Р Никсона, позволили Конгрессу укрепить свои позиции
во взаимоотношениях с исполнительной властью Этому также спо-
собствовал приход на Капитолий поколения либеральных полити-
ков. В 1970-е годы в Конгрессе произошли важные реформы
(I) Изменилась его внутренняя структура, расширились собствен-
ные исследовательские службы, что позволило повысить эффек-
тивность и профессионализм деятельности законодателей
(2) Была преобразована система комитетов, главных структурных
подразделений Конгресса. Система старшинства была ограни-
чена, теперь по требованию определенного числа конгрессменов
можно было провести голосование по кандидатуре его председа-
теля. Одновременно были расширены полномочия и самостоя-
тельность подкомитетов, ранее находившихся под полным кон-
тролем главы комитета.
(3) Усилился контроль над исполнительной властью. Так, Закон о
военных полномочиях (1973) ограничил свободу Президента в
сфере внешней политики. Теперь Президент, если возникала
необходимость в применении вооруженных сил, должен был
проводить консультации с законодателями В случае использо-
вания вооруженных сил необходимо в течение 48 часов предста-
вить Конгрессу письменный доклад с мотивировкой данного
шага. Если законодатели не одобрят действия администрации,
вооруженное вмешательство должно быть прекращено в течение
60 дней Однако политическое преобладание сохранилось за
президентскими структурами, лидерство которых носит объек-
тивный характер.
Пвлномочия Комресси Они подразделяются на две группы* (I) кон-
ституционные (исключительные), содержащиеся в Конституции, и
(2) подразумеваемые.
К псюктительным полномочиям Конгресса США согласно раз-
делу I ст I Конституции принадлежит «усганоаяенная здесь» зако-
нодательная власть. Сфера законодательной компетенции феде-
ральных аяастей первоначально была достаточно узкой. В разделе 8
ст. I Конституции было выделено 18 законодательных полномочий
Конгресса, часть из которых сейчас звучит архаично (например,
право регулировать торгоалю с индейскими племенами Или давать
каперские свидетельства). Кроме законодательньгх Конституция
закрепила за Конгрессом и другие функции: контроль над исполни-
тельной и судебной властью (через процедуру импичмента), участие
10. Система государственного и муниципального управления США
281
в назначении высших должностных диц, утверждение международных
договоров и Т.Д За федеральными властями закреплялись преиму-
щественные права в сфере совместной обороны и внешней полити-
ки, установления правил натурализации. В перечень социально-
экономических полномочий федеральной власти и се законодатель-
ной ветви входили* право создания единой финансовой системы
регулирования внешней и междуштатной торговли, полномочия
устанавливать «единообразные законы о банкротстве», «учреждать
почтовые службы», «содействовать развитию наук и полезных реме-
сел» Конгресс исполняет также важные политические функции* он
работает с избирателями, предстааяяет их интересы, участвует в раз-
решении социальных конфликтов и т.д
Подразумеваемые полномочия сформулированы в 18-м пункте
раздела 8, который разрешает Конгрессу «издавать все законы, ко-
торые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных
прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция
наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты
или должностных лин». Данное «резиновое» положение, как и рас-
плывчатое право «содействовать развитию наук и полезных реме-
сел», стало юридическим обоснованием постепенного расширения
экономических полномочий федерального правительства
Деятельность Конгресса США регулируется Конституцией, зако-
нами. регламентами его пвлат, а также сложившимися прецедентами,
которые здесь играют меньшую роль, чем в Великобритании К непи-
саным, но общепризнанным правилам относятся, например, заня-
тие должностей по старшинству, «правило любезности Сената» —
назначение на федеральные должности в регионах с согласия сена-
торов от данного штата, принадлежащих к партии президента. Кон-
ституция (п. I разд. 6 ст. I) закрепляет за конгрессменом свободу
слова, а также защищает его от ареста во время деятельности Конгрес-
са или следования в него Однако депутатская неприкосновенность
конгрессменов США не носит абсолютного характера, поскольку ог-
раничивается в случае измены, тяжкого уголовного преступления иди
нарушения общественного порядка, что позволяет привлечь законода-
теля к ответственности за сравнительно мелкие проступки
Пункт 2 данного раздела запрещает конгрессменам дополни-
тельно состоять на какой-либо иной службе США, а также запре-
щает переход законодателя на те гражданские должности, которые
были созданы или которым увеличивалось содержание в период его
нахождения в Конгрессе
Нижняя палата Конгресса — Палата представителен Она состоит из
435 членов, которые переизбираются каждые два года Ограничен-
282
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ный срок легислатуры должен обеспечить соответствие состава Па-
латы динамично меняющимся общественным настроениям Палата
представителей обладает всей полнотой полномочий федеральной
законодательной аласти. Кроме того. Конституция согласно анг-
лийской традиции закрепляет за ней исключительное право «воз-
будишь преследование в порядке импичмента» (п 5, разд. 2, ст 1),
а также инициировать законопроекты о поступлениях дохода (п. 1,
разд 7, ст 1)
Нижняя палата должна отражать настроения американского
общества /к согроге, поэтому численность делегаций штатов зависит
от численности их населения, которое пересчитывается каждые де-
сять лет (в нулевой год). Один член нижней палаты должен пред-
ставлять примерно 520 тыс человек Самые большие делегации
представляют Калифорнию (45 конгрессменов) и Нью-Йорк (34 кон-
грессмена), минимальные — Аляску, Вермонт, Вайоминг и некото-
рые другие штаты, имеюшие здесь только одно место. Кроме полно-
ценных членов в деятельности палаты принимают участие делегаты
от столичного округа Колумбия и некоторых «ассоциированных» с
США территорий (Пуэрто-Рико, Гуам и тл. ), но они не имеют
здесь права голоса.
Согласно Конституции членами Палаты могут быть лица, дос-
тигшие 25-летнего возраста, являвшиеся не менее семи лет гражда-
нами США и проживающие в штате, от которого они избираются в
Конгресс В последнее время возникло неписаное правило относи-
тельно проживания кандидата в пределах своего избирательного
округа. Конституция не определяет конкретных условий активного
избирательного права, оставляя его параметры на усмотрение шта-
тов Круг избирателей нижней палаты должен охватывать тех же
лиц, которые участвуют в выборах более многочисленной палаты
легислатуры данного штата В первые десятилетия существования
американского государства данная оговорка имела смысл, так как
избирательные системы штатов существенно отличались, но к сере-
дине XIX в. политические права получили практически все белые
мужчины, после Гражданской войны — бывшие рабы (XIV и XV по-
правки), в 1920 г — женщины (XIX поправка) Так как на практике
местные власти часто продолжали под разными предлогами ограни-
чивать доступ к выборам малоимущего и «цветного» населения,
XXIV поправка (1964) запретила связывать право голоса с уплатой
специальных и иных налогов. В 1971 г. XXVI поправка установила
единый возрастной ценз — IS лет.
Руководители Палаты представителей делятся на должностных
лиц собственно Палаты и действующих в ней партийных группиро-
вок Конституция специально оговаривает ее право избирать спикера
10. Система государственного и муниципального управления США
283
Роль спикера нижней палаты весьма значительна. Его организую-
щая роль объясняется многочисленностью Палаты, невозможно-
стью дать представителям полную свободу дебатов. Он считается
одним из высших должностных дин и вслед за вице-президентом
наследует пост Президента США в случае досрочного прекращения
полномочий последнего. В отличие от Великобритании спикер Па-
латы представителей более партиен. Он избирается в начале деятель-
ности Конгресса нового созыва и представляет партию большинства
Спикер ведет заседания палаты, контролирует прохождение зако-
нопроектов. Он руководит деятельностью аппарата палаты и штатом
невыборных должностных лиц (клерков, приставов, капелланов и
тл.), а также общими службами Капитолия, так как вице-президент
США, официальный председатель Сената, появляется здесь редко
Заседания Палаты начинаются с молитвы
Партийная организация палаты также во многом аналогична
английскому варианту Партийные фракции избирают соответст-
венно лидеров большинства и меньшинства. Так как наиболее влия-
тельный представитель большинства становится спикером Палаты,
официальный лидер преобладающей фракции фактически выступает
в качестве его заместителя. Напротив, лидер меньшинства является
действительным руководителем своей фракции Помощь в органи-
зации работы фракций им оказывают «кнуты». Руководители фрак-
ции большинства оказывают значительное влияние на деятельность
Палаты, но в отличие от Великобритании не занимают официаль-
ных правительственных постов. Относительная слабость партийных
фракций привела к возникновению «кокусосп (англ caucus) — мно-
гочисленных неформальных групп парламентариев, объединенных
общими интересами на внепартийной основе.
Основную законодательную работу в Палате ведут ее комитеты,
которых обычно около 20 Они, в свою очередь, делятся на примерно
100 подкомитетов. Эта разветвленная система позволяет справляться
с возрастающим объемом работы. Представитель обычно входит в
состав двух комитетов, только членство в важнейших из них не при-
нято совмещать Состав комитетов отражает соотношение партийных
сил в Палате, поэтому партия большинства численно преобладает
во всех комитетах. Она также имеет возможность переизбрать пред-
седателей комитетов, которые традиционно имеют сильное влияние
на их деятельность.
Комитеты делятся на постоянные, специальные и объединен-
ные (среди последних выделяются согласительные). Наиболее важ-
ными среди них являются постоянные (по ассигнованиям, прави-
лам, вооруженным силам, сельскому хозяйству, общественным ра-
ботам и транспорту, энергетике и торговле, образованию и труду.
284
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
банковскому делу, финансам, городскому развитию, судоустройству
и др.), предназначенные для рассмотрения законопроектов опреде-
ленного профиля Специальные комитеты, как и в Великобритании,
создаются для проведения расследований и сбора информации. Не-
которые из них существуют практически постоянно (например, по
делам ветеранов, по делам молодежи и семьи), но чаще они созда-
ются на короткий срок для исследования конкретной проблемы
Объединенные комитеты включают представителей обеих палат. Осо-
бенно важны согласительные комитеты, в которых пытаются преодо-
леть возникшие между палатами законодательные разногласия
Верхняя палата Конгресса США — Сенат Он призван представлять в
Конгрессе интересы отдельных штатов Сенат состоит из IOO сена-
торов: каждый штат избирает по два сенатора сроком на шесть лет.
Сенат обновляется через два года на 1/3 состава. Следовательно, в
верхней палате все штаты независимо от своего размера равны и
представлены двумя сенаторами Верхняя палата рассматривалась
как учреждение элитарное по своему представительству и консерва-
тивное по идеологическим предпочтениям. Первоначально элитар-
ность Сената выражалась в порядке его формирования До 19[3 г.
Сенат избирался с помощью двухступенчатых выборов, сначала из-
биратели формировали коллегию выборщиков (ею выступала легис-
латура штата), а последняя выбирала сенаторов В результате сена-
торы всегда отличались элитарностью, они были более образован-
ны, более состоятельны, чем члены нижней палаты. К тому же к
сенаторам предъявлялись более жесткие требования, чем к предста-
вителям (возраст — не менее 30 лет, гражданство, ценз оседлости —
не менее девяти лет). Сенат был призван уравновесить возможный
либерализм Палаты представителей. С этой целью устанавливались
шестилетние полномочия членов Сената Нижняя палата переизби-
ралась каждые 2 года, она должна была отражать постоянно ме-
няющиеся настроения избирателей Сенат должен был сдерживать
радикализм и перемену настроений Этому способствует и непре-
рывный характер деятельности Сената.
В законодательной сфере Сенат обладает равными полномо-
чиями с Палатой представителей Однако он наделен рядом важных
функций в системе «сдержек и противовесов*. Так, при назначении
высших должностных лиц и ратификации международных догово-
ров Президент действует по «совету и согласию» Сената В этом
случае требуется согласие 2/3 состава Сената. Он имеет ряд специ-
фическгьх конституционных обязанностей. Например, в процессе
импичмента Президента именно Сенат выступает в качестве суда.
По Конституции главой Сената является еице-президент США
Но голосует он только в том случае, если голоса делятся поровну.
10. Система государственного и муниципального управления США 285
Странное назначение представителя исполнительной аласти зако-
нодателем объясняется первоначальным смыслом института вице-
президентства. До принятия ХИ поправки (1804) вице-президентом
становился политик, занявший на президентских выборах второе
место
Вице-президент исполняет свои сенатские полномочия редко,
поэтому Сенат избирает временного председателя (pro tempore) из
числа старейших представителей партии большинства. Однако не-
посредственное руководство дебатами часто бывает слишком обре-
менительным для этих заслуженных, но пожилых деятелей, поэтому
чаще всего данные обязанности их ведут специально назначенные
рядовые сенаторы.
Роль руководите пей верхней палаты отличается от роли спикера
нижней палаты Первые не располагают существенными полномо-
чиями. Сенат немногочислен и менее нуждается в организующем
вмешательстве в свою работу. Кроме того, здесь сохраняются тра-
диции «клуба джентльменов». В верхней палате не принято регла-
ментировать выступления, каждый из ее членов выступает сколь
угодно долго. Этим пытаются воспользоваться обструкционисты.
Рекордное по длине выступление заняло 24 часа. Как следствие,
несмотря на меньший состав, законодательная работа здесь проте-
кает медленнее, чем в Палате представителей.
В Сенате существуют политические организации, аналогичные
действующим в нижней палате, — партийные фракции и внепар-
тийные кокусы. лидеры меньшинства и большинства. Лидер боль-
шинства в верхней палате играет руководящую роль, в нижней па-
лате она частично принадлежит также спикеру.
Заникщэтельньй процесс Законотворчество — это длительный и слож-
ный процесс, насчитывающий до 15 основных стадий, хотя мало-
значимые законопроекты могут пройти достаточно легко. Специфика
законодательного процесса в США состоит в том, что законопроект
может быть внесен в любую из палат Конгресса, поскольку они рав-
ноправны. Исключение составляют налоговые проекты, которые
вносятся в Палату представителей Особо важные законопроекты
для ускорения их рассмотрения могут вноситься сразу в обе палаты.
Проект закона, даже если он предложен правительственными
структурами, вносится членом одной из палат Традиционно закон
или поправки к нему наряду с официальным названием получают
еще одно — по имени их автора, например «закон Шермана» или
«поправка Джексона — Веника».
После поступления законопроекта он решением спикера или
председательствующего в Сенате вносится в определенный комитет,
где дополнительно рассматривается в подкомитете. Стадия комите-
286
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
та и подкомитета яаляется решающей в законодательном процессе.
Практика показывает, что SO'r законопроектов, одобренных посто-
янными комитетами, принимаются без поправок Наиболее важные
законопроекты проходят здесь через процедуру слушания.
Процедура с 1>»ания
Специальная процедура слушания является американским изобретени-
ем (она может проводиться и в связи с обвинениями в правонаруше-
нии. злоупотреблении) На них приглашаются заинтересованные лица,
эксперты, представители прессы Слушания поэиоляюг принимать бо-
лее взвешенные и гласные решения, но могут затягивать процесс зако-
нодательства и ставить его под удар организованных лоббистских групп.
У комитетской системы наряду с несомненным достоинствами
есть недостатки. В частности, в случае если рассматриваемый зако-
нопроект затрагивает одновременно несколько проблем, то его вы-
нуждены направлять сразу в несколько профильных комитетов.
Каждый из них рассматривает его со своей позиции, нарушая об-
щую логику проекта, взаимосвязь его отдельных элементов. В этом
отношении английская система рассмотрения законопроектов в
«универсальных» комитетах имеет свои преимущества. Кроме того,
законотворчество иногда требует конфиденциальности, которую в
системе комитетов сложно обеспечить «Утечка» информации имеет
не только плюсы, но и минусы.
По итогам работы над законопроектом проводится голосование
Получив поддержку, он выносится в Палату, которая обычно соглаша-
ется с мнением комитета. Если же проект отвергнут комитетом, то это
означает его фактический провал Палата обладает правом рассмотреть
документ самостоятельно, но пользуются им крайне редко. Если зако-
нопроект рассматривается в нижней палате, спикер или комитет по
правилам определяет график и процедуру его чтения- закрытую (огра-
ниченную по времени) или открытую (более свободную) В Сенате
порядки более свободные. Комитеты здесь ограничены в своих правах,
время выступлений формально не регламентируется. На практике его
определяют лидеры большинства и меньшинства, но возможно появ-
ление «флибустьеров* — обструкционистов, пытающихся предотвра-
тить принятие нежелательных для них законов. Подобные попытки
имеют смысл, так как законопроект, не принятый в течение текущей
сессии, должен вноситься повторно.
Характерной чертой законодательного процесса в Конгрессе является
также появление «наездников* — поправок, которые формально не свя-
заны с содержанием данного законопроекта. В свое время известность
получила «поправка Джексона», связавшая предоставление СССР права
наибольшего благоприятствования в торговле с обеспечением им сво-
боды эмиграции
10. Система государственного и муниципального управления США 287
Палаты часто принимают законопроект в различной редакции.
Так как они равноправны, приходится создавать согласительные
комиссии. Если компромисс достигнуть не удалось, проект закона
считается отклоненным Конституция США не предусматривает
иного пути преодоления разногласий между палатами, кроме ком-
промисса В случае согласия палат документ поступает на подпись
к Президенту. Глава исполнительной власти может или подписать
его, или не подписать, или официально отклонить, наложив вето.
Законопроект, не возвращенный Президентом США в Конгресс в
течение десяти дней, считается принятым даже без президентской
подписи. Официальное президентское вето может быть преодолено
большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Однако собрать его
бывает трудно, так как у славы исполнительной аласти практически
всегда существует возможность, апеллируя к партийной солидарно-
сти или «подкупая» законодателей обещаниями оказать помощь их
избирательным округам, перетянуть на слою сторону чуть более 1/3
состава одной из палат. Поэтому президентское вето преодолевается
Конгрессом только в 3% случаев.
Вепомогшпеп <ые с гужВы Коидеал США
В реализации своих функций Конгресс опирается на помощь много-
численных вспомогательных служб. Среди наиболее важных
11) Исс тедоютельская служба Библиотеки Конгресса — старейшая экс-
пертно-аналитическая структура Она консультирует конгрессменов
по широкому кругу проблем, готовя для них ежегодно до 400 тыс.
справок;
(2) Бюджетное управление Конгресса Главная функция упрааления со-
стоит в анализе бюджетных предложении правительства и прогнози-
ровании в финансово-бюджетной сфере;
(3) Генеральное отчетное управгение, главная цель которого состоит в
контроле нал расходованием выделенных Конгрессом средств. Воз-
главляет его генеральный контролер, назначаемый Президентом на
15-летний срок,
(4) Управление техноюгачеаа/.х оценок Его задача — оценка перспек-
тивности научно-технических программ, расчет необходимых вля их
реализации финансовых затрат.
10.2.2 . Президент США
Президент США — глава государства и глава исполнительной вла-
сти, высшее должностное лицо государства
Полномочия Президента США Полномочия Президента, как и полно-
мочия Конгресса, можно разделить на конституционные (исключи-
тельные), делегированные Конгрессом, а также подразумеваемые,
опирающиеся на широкую трактовку Конституции
288
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Первую труппу полномочий главы государства составляют кон-
ституционные (исключительные) прерогативы Конституция объяв-
ляет Президента США главой исполнительной аласти (ст. II, разд. I,
параграф I) с широкими полномочиями, которые, впрочем, не рас-
крыты достаточно ясно и подробно. Среди конституционной терми-
нологии не встречаются понятия « правительство» или «кабинет». Пре-
знаент — это и есть правительство, которое он непосредственно
возглавляет. Как глава исполнительной власти, он является руково-
дителем многочисленного штата федеральной бюрократии, числен-
ность которой превышает 3 млн человек. В свое время Президент
обладал над ней обширной властью, но после принятия в 1883 г
Закона о государственной службе его полномочия в данной сфере
сократились- В настоящее время он непосредственно назначает толь-
ко высших должностных лиц, причем политически наиболее важ-
ных — «с совета и согласия Сената». Служебное положение огром-
ного большинства государственных служащих защищено «системой
заслуг», поэтому Президент не всегда может эффективно контроли-
ровать агентов исполнительной власти. Конституция США не отве-
чает прямо на вопрос, имеет ли Президент право самостоятельно
увольнять тех лиц, при назначении которых требуется согласие за-
конодателей. В XIX в Конгресс неоднократно пытался его оспари-
вать, однако Верховный суд в 1926 г. подтвердил данное право гла-
вы исполнительной аласти.
Другим важным исключительным правом Президента США яв-
ляется возможность отсрочивать исполнение приговора и осуществ-
лять помилования в случае совершения преступлений против США,
т.е. в отношении приговоров федеральных судов. Данные полномо-
чия не распространяются на осужденных в порядке импичмента
Права Президента как верховного главнокомандующего поставлены
в Конституции на первое место. Здесь он располагает большей са-
мостоятельностью, чем в других сферах Никто из президентов,
кроме Дж Вашингтона, не осуществлял непосредственного руково-
дства боевыми действиями, тем не менее принятие принципиальных
военно-политических решений всегда оставалось за ним Несмотря
на то что право объявления войны принадлежит Конгрессу, исто-
рия США знает немало случаев использования вооруженных сил и
ведения боевых действий исключительно на основании президент-
ского приказа Наиболее известный пример — война во Вьетнаме
Эта практика зашла так далеко, что заставила Конгресс в 1973 г.
принять Акт о военных полномочиях, регулирующий данные пол-
номочия исполнительной власти.
10. Система государственного и муниципального управления США 289
Руководство внешней политикой — еще одно важное конститу-
ционное полномочие Президента США Так, он принимает ино-
странных послов, назначает дипломатических представителей США,
имеет право заключать международные договоры. В последнем слу-
чае требуется согласие 2/3 членов Сената, получить которое не все-
гда бывает легко. Договор может быть либо отвергнут или обрасти
поправками, которые существенно меняют его содержание. Правда,
правительство может взять на себя обязательства исполнять условия
договора, даже если он не ратифицирован Сенатом
Если Конгресс контролирует и ограничивает действия исполни-
тельной аласти, то и последняя, следуя логике «сдержек и противо-
весов», имеет аналогичные полномочия в отношении законодате-
лей. Президент США по Конституции — важный субъект законода-
тельного процесса. В настоящее время именно правительство на
деле превратилось в главного законодателя Кроме того, он обладает
таким мощным средством воздействия на законодательный про-
цесс, как вето, преодолеть которое можно только 2/3 голосов в
каждой из палат, что случается крайне редко. Наконец, Президент
обладает правом обращаться к Конгрессу с посланием о положении
в стране. Данное послание обычно содержит законодательную про-
грамму правительства.
В отличие от подразумеваемых полномочий делегированные пол-
номочия прямо не упоминаются в Конституции, но переданы Пре-
зиденту решением Конгресса и утверждены законодательно Можно
сказать, что Это подразумеваемые полномочия, получившие силу
закона Примером их могут быть бюджетные права Президента Со-
гласно Акту о бюджете (1921) Президенту поручалось составление
проекта бюджета, который затем отпраалялся на утверждение Кон-
гресса Правда, здесь он обрастает многочисленными поправками,
поэтому реальная способность исполнительной аласти контролиро-
вать параметры бюджета невелика. Этому мешает и то, что многие
расходные статьи являются «защищенными» и автоматически за-
кладываются в проект бюджета. Так как Президент США не обла-
дает правом налагать вето на отдельные статьи законов, в том числе
о бюджете, он часто бывает вынужден соглашиться с внесенными в
проект поправками.
Конгресс может разрешить Президенту и подчиненным ему фе-
деральным учреждениям издавать исполнительные приказы, имею-
щие силу закона. Они касаются таких вопросов, как приведение в
действие законов, международных соглашений или регулирование
деятельности административных органов Для контроля над подоб-
ным административным нормотворчеством в [946 г. был издан Акт
об административной процедуре
290 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Подразумеваемые нвлноиочия наиболее «коварны», так как вно-
сят в политическую практику неудобный элемент «произволения»
Это вызывает справедливую критику тех, кто полагает, что аласти в
своей деятельности должны опираться на прямое указание закона.
Однако практика широкой трактовки Конституции возникла еще
на заре американской государственности и Превратилась в устой-
чивую традицию. Контроль над тем, как Президент трактует свои
конституционные полномочия, осуществляют Конгресс и Верхов-
ным суд, которые в своих оценках часто исходят из конкретной
политической ситуации К подобным правам Президента относят-
ся, например, его чрезвычайные полномочия в условиях внутренних
и международных кризисов. Первоначально Верховный суд пола-
гал, что «чрезвычайность не создает права». Но в 1936 г он, усту-
пая политической целесообразности, вынужден был изменить свою
позицию
Как президенты щи-мененязи свои чреэежшЬзые по июмтия
Авраам Линкольн освободил рабов Ф.Д Рузвельт после нападения на
Перл-Харбор интернировал японцев, проживавших на территории
США Однако Г Трумэн в 1952 г в условиях войны в Корее попытал-
ся установить государственный контроль нал сталелитейной промыш-
ленностью, но Верховный суд признал его действия неконституцион-
ными, указав пределы расширению чрезвычайных полномочий ис-
полнительной власти
Еще одно подразумеваемое полномочие Президента — привизе-
гия {иммунитет) исполнительной в засти — право отказываться от
явки в Конгресс или суд, не представлять требуемую ими информа-
цию Данный иммунитет обосновывается принципом разделения
властей, а также правом исполнительной аласти на необходимую
конфиденциальность своих действий Пределы этой привилегии
были установлены Верховным судом в деле «США против Никсо-
на» (1974)
Дело «США против Никсоиа>
В разгар «Уотергейтского скандала» следствие потребовало выдать маг-
нитофонные запцеи, которые фиксировали шедшие в кабинете прези-
дента разговоры Никсон, ссылаясь на «привилегию исполнительной
власти», отказался выполнить данное требование Ни один президент
не сможет работать, полагал он. если его частные документы станут
объектом общественного контроля. Конфликт рассматривался Верхов-
ным судом, который постановил, что данная привилегия не распро-
страняется на случаи уголовных дел.
Конституция ничего не говорит еще об одной важной роли
Президента Он является гзаесй своей политической партии Уже
10. Система государственного и муниципального управления США
291
отмечалась относительная слабость американских политических
партий. Тем не менее Президент имеет достаточные возможности
для осуществления своего партийного лидерства. Этому способству-
ет его право производить назначения на высшие государственные
должности. Президент также может поддержать политическую или
избирательную кампанию своих партийных соратников Все они,
защищая интересы избирателей, нуждаются в добрых отношениях с
главой исполнительной аласти
Конституция США не знает понятия «глава государства» Оно
противоречило бы заложенной в ней идее разделения властей, од-
нако американская и мировая общественность склонны наделять
современных американских президентов именно данным статусом.
Это связано не только с расширением их полномочий, но и «пле-
бисцитарным» характером избрания Президент — единственное
должностное лицо, которое избирается общенациональным голосо-
ванием и поэтому воспринимается как представитель всей нации
Порлаок избрания Празицента США Квалификационные требования к
Президенту США установлены в параграфе 5 ртдцепа I статьи II Кон-
ституции США Цель цензов состоит в том, что высшее должност-
ное лицо должно быть американцем не только по рождению, но и,
достаточно долго прожив в своей стране, впитать ее дух. Они более
жесткие, чем предъявляемые к членам Конгресса, 35-лстний воз-
растной ценз и 14-летний ценз проживания в стране, гражданство
США по рождению. Последние требования — уникальные, по-
скольку не совсем ясно, что означает быть гражданином США по
рождению (только родиться на территории США, или следует иметь
роди гелей-американце в, или оба родителя должны быть граждана-
ми страны или достаточно одного) Поэтому в отношении законо-
дателей они не применяются Срок полномочий Президента — че-
тыре года, причем первоначально не существовало ограничений на
его переизбрание Праада, уже первый президент Дж Вашингтон
сам создал важный прецедент, добровольно ограничив свое пребы-
вание на посту двумя сроками. Его наследники в течение [50 лет
следовали данному примеру. Однако Ф.Д Рузвельт, не нарушая
буквы Конституции, четырежды становился президентом Только
XXII поправка ([951) конституционно закрепила положение о двух
сроках пребывания в Белом доме
Президентская избирательная кампания подразделяется сейчас
на два этапа. Первый — борьба за статус официального кандидата
своей политической партии на выборах. Решающее значение здесь
имеют предварительные выборы (праймериз) Второй — собственно
президентские выборы, которые строятся на всеобщем, равном,
тайном, но косвенном голосовании.
292
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Механизм президентских выборов отличался сложностью и не-
достаточной отработанностью: (I) выборы президента и вице-пре-
зидента не были разведены, (2) выборы носили не прямой, но кос-
венный характер, те граждане выбирали не самого президента, а
его выборщиков, которые рассматривались в качестве свободных
агентов, не связанных при выборах главы исполнительной власти с
мнением своих избирателей. Количество выборщиков от штата
равняется численности ее делегации в Конгрессе, г.е сумме пред-
ставителей и сенаторов В настоящее время общенациональная
коллегия выборщиков насчитывает 538 человек (435 представите-
лей, 100 сенаторов, три представителя округа Колумбия).
В выборах Президента США используется мажоритарная сис-
тема голосования относительного большинства Каждый штат на
выборах Президента представляет единый избирательный округ, где
действует принцип «победитель получает все» Кандидат, получив-
ший относительное большинство голосов избирателей, приобретает
право на всех выборщиков от штата. Подобная система содержит
две опасности. Так, возможна победа на выборах лица, которое не
набрало большинство голосов «первичных» избирателей, что и про-
изошло на выборах в ноябре 2000 г, когда Д Буш-младший стал
президентом, получив на несколько сот тысяч голосов меньше
А Гора На выборах 1980 г Р Рейган получил 51% голосов, но 489
(из 538) голосов выборщиков. На президентских выборах 2008 г.
Б.Х Обама набрал 52,7% голосов избирателей и 365 голосов вы-
борщиков
Несмотря на то что механизм косвенного голосования посте-
пенно перестал соответствовать меняющимся представлениям о де-
мократии, его сохранению помогло постепенно возникшее конститу-
ционное соглашение о связанности выборщиков политической волей
своих избирателей. В настоящее время они голосуют не за выборщи-
ков вообще, а за список выборщиков от конкретной политической
партии, которые обязуются отдать голоса конкретному кандидату.
Подобный механизм не закреплен в законе, поэтому теоретически
сохраняется возможность свободного голосования выборщиков.
Конституция США предусматривает следующие случаи досроч-
ного прекращения полномочий Президента: отстранение от должно-
сти (импичмент), смерть, добровольная отставка или «неспособ-
ность осуществлять связанные с должностью права и обязанности»
(разд I ст I) Наиболее частым в американской истории (восемь
случаев на 42 президентства) поводом к досрочной передаче вла-
сти является смерть (часто насильственная) главы исполнительной
власти Наиболее неопределенными основаниями к досрочному пре-
кращению полномочий являются импичмент и неспособность осу-
ществлять свои полномочия
10. Система государственного и муниципального управления США 293
Процедура ш-пичмента была заимствована американцами у Вели-
кобритании Ее механизм прост' обвинение должна вынести Палата
представите пей, а осуждающий приговор — Сенат (2/3 голосов).
Импичмент имеет своим последствием отстранение от должности и
запрещение в будущем занимать ответственные посты на службе
США Если обвинение серьезно, за импичментом может последовать
привлечение к обычному суду. Неопределенными валяются условия
привлечения к импичменту «измена, взяточничество или другие
тяжкие преступления и проступки®. Последнее понятие достаточно
«размыто», поэтому на практике поводы для импичмента могут быть
самыми разнообразными, в том числе политическими Впервые
Палата представителей попыталась вынести обвинение Д. Тайлеру
(1842), последний раз — Б Клинтону в 1999 г., причем дело дошло
до суда Сената Наиболее близок к осуждению (не хватило одного
голоса в Сенате) был Э. Джонсон (1868).
Механизм признания президентской «неспособности», в том чис-
ле временной, частично был урегулирован XXV поправкой (1967).
Неспособность Президента может быть признана им самим, или
Президентом вместе с большинством министров, или специально
созданным для этого органом Президент возобновляет свои пол-
номочия, если это не оспаривается вице-президентом совместно с
большинством министров или большинством специального органа.
В случае подобного конфликта каждая из палат Конгресса 2/3 голо-
сов должна подтвердить неспособность Президента выполнять свои
обязанности В противном случае он возобновляет свои полномо-
чия. История США пока не знает ни одного случая отстранения
Президента на этом основании
Не менее сложной оказалась проблема наследования должности
Президента США. В случае досрочного прекращения им своих обя-
занностей они переходили к вице-президенту (п. 6, разд. I, ст II)
Предусматривалась возможность законодательно определить порядок
передачи президентских полномочий в случае, если и вице-президент
не может их исполнять. Первоначальная конституционная формули-
ровка делала возможными разногласия в трех вопросах. Каков статус
неизбранного главы исполнительной аласти, является ли он полно-
ценным президентом или его полномочия ограниченны? В частности,
должен ли он занимать пост до истечения срока, на который был из-
бран его предшественник, иди провести досрочные выборы9 В 1967 г.
XXV поправка внесла ясность в этот вопрос, в случае отстранения
Президента с поста, его смерти или отставки вице-президент стано-
вится Президентом В случае если вице-президент не может возгла-
вить исполнительную аласть, то Конституция через закон устанавли-
вала очередность замещения президентуры министрами правительства
294
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
10.2.3 . Вице-президент
Институт вице-президентства валяется еще одним новшеством соз-
дателей государственно-управленческой модели США Основная
причина его возникновения состоит в стремлении создать легитим-
ный и определенный механизм передачи аласти в случае досрочного
прекращения исполнения Президентом своих обязанностей Быстро
провести внеочередные выборы в условиях XVIII в было невоз-
можно, поэтому возникла потребность в подобном должностном ли-
це При этом его конституционный статус не отличался ясностью
Кроме потенциальной возможности заместить Президента, единст-
венной обязанностью вице-президента является председательствова-
ние в Сенате, причем голосовать он имеет право только при разде-
лении голосов поровну (ст. II, разд. 3, параграф 4) Это придавало
вице-президенту статус законодателя, а не представителя исполни-
тельной власти (что объяснялось первоначальным механизмом его
избрания)
Как уже отмечалось, в первые годы американской государст-
венности данный пост получал политический деятель, занявший на
президентских выборах второе место Поэтому закономерно было
стремление отцов-основателей придать ему почетный и независи-
мый от победившего соперника-президента статус. В то же время
очевидно, что в подобных условиях сотрудничество между Президен-
том и вице-президентом было невозможно, и это заставило принять
в 1804 г. XII поправку, которая развела выборы высших должност-
ных лиц В результате их взаимоотношения решительно измени-
лись, «вице-» становится не соперником, а сотрудником Президен-
та, с достаточно неопределенными полномочиями. Как шутил один
из них, его единственное занигие — приходить каждый день в Бе-
лый дом и справляться о здоровье Президента.
В последние десятилетия значение вице-президентов в системе
государственного упрааления возрастает, обычным становится ис-
полнение им по поручению Президента ряда ответственных функ-
ций Это связано как с достаточно доверительными отношениями
данных политических деятелей, так и увеличением круга обязанно-
стей исполнительной аласти, с которыми Президент не всегда может
справиться Должность вице-президента стала весьма престижной,
привлекательной для крупных политических деятелей. Она рассмат-
ривается как хорошая стартовая позиция участия в президентских
выборах Однако сохраняющаяся слабость вице-президентов состо-
ит в отсутствии у них собственных конституционных полномочий
(кроме формального председательства в Сенате), их реальное зна-
чение зависит от благорасположения Президента
10. Система государственного и муниципального управления США 295
10.2.4 . Администрация Президента США
Длительное время штат Белого дома, занятый обеспечением повсе-
дневной деятельности президента, не отличался многочисленностью,
что отражало состояние американского государства, его исполни-
тельной аласти Только «Новый курс» Рузвельта привел к быстрому
росту президентских служб и формированию его администрации
Кабинет мнигстров При первом президенте Дж Вашингтоне кабинет
министров представляли три-четыре человека, сейчас их 14. В каби-
нет могут входить и другие, специально назначенные Президентом
лица В его заседаниях обычно участвует вице-президент Кабинет не
имеет конституционного статуса, поэтому он нс прсвратался в на-
стоящее правительство с самостоятельными функциями и значением
Кабинет министров — консультативный орган
Так как закон не требует от главы исполнительной власти про-
водить регулярные совещания с кабинетом, Президент собирает его
редко, по мере надобности Чаше проходят встречи с отдельными
министрами, особенно «политическими», государственным секрета-
рем, министрами обороны и финансов. Причиной слабости кабине-
та является не только его достаточно широкий состав, нежелание
отвлекать министров от руководства их департаментами Политиче-
ская практика показала, что руководители департаментов выступа-
ют на подобных заседаниях скорее как лоббисты интересов своих
ведомств, чем члены одной «команды», призванной провести в
жизнь президентскую программу. Некоторые из них имеют собст-
венные политические амбиции
Исполнительное управление Президента CI ПА Для реализации приня-
тых решений при Президенте были учреждены службы (офисы),
которые составляли структуру президентской администрации в уз-
ком смысле этого слова Ее значение на фоне консультативного
характера кабинета постоянно росло Именно она обеспечивает по-
вседневную деятельность Президента, консультирует его по широ-
кому кругу проблем, координирует деятельность исполнительных
департаментов. В 1939 г. эти службы (офисы) были объединены в
Исвочннтельное управ инне Президента США. Его внутренняя структура
менялась, отражая взгляды и потребности конкретного Президента
США. В последнее время в состав Управления входят' (I) Служба
Белого дома Она наиболее тесно связана с Президентом, включает
советников, наиболее близких ему политически и лично, часто на-
бранных из его предвыборного штаба. Это «двор» Президента. Кон-
гресс не вмешивается в процесс назначений в Службу, (2) Офис вице-
президента; (3) Админнстрапшвно-бюджетное управление (офис). Воз-
296
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
никло в 1970 г на основе Бюджетного бюро Белого дома. Главная
функция упрааления — составление проекта государственного бюд-
жета, который затем вносится в Конгресс; (4) Группа экономических
советников Консультирует Президента США по экономическим
вопросам. Ее важнейшая функция — подготовка ежегодного докла-
да Конгрессу; (5) Совет национальной бехтасности. Обсуждает
внутри- и внешнеполитические вопросы, связанные с проблемами
национальной безопасности. В его состав входят Президент, вице-
президент, государственный секретарь, министр обороны, советник
Президента по национальной безопасности и др. Значение совет-
ника по национальной безопасности может быть весьма велико
Своим политическим влиянием были известны Г Киссинджер (при
Р Никсоне) и 3 Бжезинский (при Дж Картере), которые часто
выступали в роли публичных политиков
В структуру Исполнительного упрааления Президента США
входят также Офис представителя США на торговых переговорах,
Совет по охране окружающей среды, Офис научной и техно югической
политики и др.
10.2.5 . Центральная правительственная
администрация
Исполнительную власть США представляют также исполнительные
департаменты, независимые агентства и правительственные корпо-
рации
Исполнительные департаменты (министерства) Это старейшие и важ-
нейшие органы исполнительной аласти Они непосредственно
подчинены Президенту и имеют широкий, «министерский» круг
полномочий. Во главе департаментов стоят секретари, а также их
заместители (under-secretary) Основные структурные подразде-
ления министерства возглавляют помощники секретаря (assistant-
secretary) После собственно президентских служб исполнительные
департаменты наиболее тесно связаны с главой исполнительной
аласти, однако его возможность руководить деятельностью депар-
таментов не следует преувеличивать Он назначает и смещает толь-
ко их высших руководителей Остальные же тысячи сотрудников
являются карьерными чиновниками, статус которых защищен «сис-
темой заслуг». Чиновники сохраняют свои должности независимо
от смены президентской администрации, связаны сформировавши-
мися бюрократическими традициями, >аняты реализацией давно
запущенных программ. Их лояльность раздваивается между Прези-
дентом и Конгрессом, его постоянными комитетами, которые фи-
нансируют органы исполнительной власти. Поэтому президенты
10. Система государственного и муниципального управления США
297
часто недовольны деятельностью министерств. Департаменты не-
равнозначны как по своим размерам, бюджету, так и по государст-
венно-политическому значению. Так, иногда разделяют «внутренние»
и «внешние» министерства Руководители первой группы (Государст-
венный департамент, министерства обороны, юстиции, финансов),
наиболее близкие президенту политически и лично, в первую очередь
отвечают за реализацию его программы Вторая группа министерств
занята решением текущих социально-экономических проблем; их
деятельность менее подвержена переменам политического курса, так
как связана с реализацией постоянных программ
В настоящее время существуют следующие исполнительные
департаменты.
Государственный департамент (создан в 1789 г. как Департамент
иностранных дел) получил свое современное наименование после
передачи ему некоторых внутриполитических функций (патентная
служба, хранение государственной печати). Государственный секретарь
считается старшим среди министров, он первым среди них имеет
право на исполнение функций Президента США Кандидатура на
пост Госсекретаря назначнегся Президентом и утверждается Сенатом.
Департамент обороны (Военный департамент, 1789). В совре-
менном виде возник в 1949 г. в результате слияния департаментов
армии, флота и авиации, которые остаются его главными и доста-
точно автономными частями. В составе Департамента существует
также Объединенный комитет начальников штабов, куда входят выс-
шие карьерные военнослужащие. Министерство обороны и входящие
в его состав департаменты возглавляются гражданскими лицами
Департамент финансов (1789). Долгое время это было универ-
сальное социально-экономическое ведомство со сложной внутренней
структурой Кроме различных налоговых органов, служб, отвечаю-
щих за изготовление денежных знаков, ценных бумаг и тд., сюда
входит секретная служба, занятая борьбой с фальшивомонетчиками
и охраной Президента США
Департамент юстиции (1870). Генеральный атторней появился
еще в правительстве Дж. Вашингтона, но долгое время это должност-
ное лицо исполняло обязанности не министра юстиции, а главного
юридического советника Статус министерства данная служба получи-
ла только в 1870 г. В этом же году среди помощников атторнея поя-
вился генеральный солиситор, в обязанности которого входил надзор за
прохождением правительственных дел в судах, особенно Верхов-
ном Кроме исполнения роли юридического советника правитель-
ства генеральный атторней контролирует федеральные прокуратуру,
исправительные учреждения, счужбы эмиграции и натурализации,
борьбы с наркотиками В структуру Министерства входит и Феде-
298
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
рольное бюро расследований (ФБР), ведущее на федеральном уровне
борьбу с наиболее опасными преступлениями, но оно действует впол-
не независимо
Департамент внутренних дел (1849) Возник в результате пере-
дачи ему другими департаментами ряда ставших чуждыми им функ-
ций: патентного дела, цензуры, федеральной земельной собствен-
ности, отношений с индейцами, пенсий военным ветеранам и тд.
Долгое время считался «заакозом» правительства. Затем превратился
преимущественно в Министерство природных ресурсов, контролируя
федеральные земли, национальные пврки, службу охраны животных
и тл Департамент занимается также проблемами индейцев.
Другими исполнительными департаментами являются" департа-
менты сельского хозяйства (1889), торговли (1913), труда (1913),
здравоохранения и социальных служб (1953), жилищного строи-
тельства и городского развития (1965), транспорта (1966), энергети-
ки (1977), образования (1979), по делам ветеранов (1989). Департа-
менты создаются Конгрессом по предложению Президента США,
когда в них возникает потребность-
Независимые агентства После исполнительных департаментов это
главные органы исполнительной аласти Их отличия от исполни-
тельных департаментов состоят, с одной стороны, в менее жесткой
подчиненности Президенту США, с другой — в более узкой и спе-
цивльной компетенции Руководители агентств назначаются Прези-
дентом США, который не обладает неограниченным правом их
смещения. Они назначаются на срок, превышающий время прези-
дентских полномочий, и (если руководство коллегиальное) могут
принадлежать к различным политическим партиям. Численность не-
зависимых агентств достигает нескольких десятков, они действуют в
политической, социально-экономической и научно-исследователь-
ской сферах. Среди них, например: (I) Комиссия по междуштатной
торгов к (1887) — старейшее экономическое агентство, регулирую-
щее различные аспекты бизнеса; (2) Федеральная резервная систе-
ма (1913) — осуществляет функции Центрального банка США;
(3) Национальная комиссия по трудовым отношениям (1935) — следит
за соблюдением законности и справедливости в сфере трудовых
отношений, проводит с этой целью расследования и принимает
квазисудебные решения; (4) Администрация общей службы (1949) —
создана для централизации правительственных закупок и управ-
ления государственной собственностью; (5) NASA (1958) — Нацио-
нальное агентство аэронавтики и исследования космического про-
странства; (6) Комиссия по равным трудовые возможностям (1964),
(7) Комиссия по безопасности потребительских продуктов (1972)
(8) Национальный научный фонд (NSF)
10. Система государственного и муниципального управления США 299
Наиболее быстро росла численность агентств, регулирующих
разнообразные социально-экономические проблемы. Расцвет их
пришелся на период «Нового курса» и последующих десятилетий
Постепенно данные структуры стали подозревать в зависимости от
большого бизнеса, поэтому в конце 1970-х годов наметилась тен-
денция к некоторому ограничению их деятельности. В сфере ком-
петенции агентств одновременно находятся исполнительные, квази-
законодательные и квазисудебные функции Они могут издавать
приказы общего применения, следить за их исполнением и разре-
шают через административные суды возникающие на этой почве
конфликты Развитие административных судов объясняется тем, что
общие суды не могут справиться с массой подобных дел, для раз-
решения которых требуются специальные технические знания Об-
щие суды оставляют за собой право пересматривать приговоры ад-
министративных судов.
Правительстеенше корпорации Эти правительственные организации
возникли сравнительно недавно. Они яаляюгся квази предпринима-
тельскими учреждениями и действуют в тех сферах экономики, где
привлечение частного капитала или нежелательно, или невозможно
из-за их высокой общественной значимости при одновременной
невысокой рентабельности, а то и убыточности. В правительственных
корпорациях не существует акционеров, они действуют в особом
экономическом режиме (не платят налоги). Среди них, например:
(I) Администрация Долины Теннесси (1933) — создана для решения
комплекса проблем, связанных с освоением данного региона, руко-
водила возведением каскада гидроэлектростанций, которыми сейчас
управляет; поставляет электроэнергию по ценам, базовым для частных
компаний, (2) Почтовая служба США (1970) — одна из старейших
правительственных служб, которая возникла еще в колониальный
период, долгое время рассматривалась в качестве одного из испол-
нительных департаментов, но в 1970 г приобрела статус правитель-
ственной корпорации, (3) Американская транспортная корпорация
(Amtrak) (1970), создана с целью реорганизации железнодорожного
транспорта и повышения эффективности его деятельности, (4) Кор-
порация частных зарубежных инвестиций (1971), созданная с целью
содействия американскому бизнесу в осуществлении вложений в
новые и рязвидающиеся рынки путем предоставления кредитов и
гарантий
Акты административных органов Реальности современною государст-
венного упрааления привели к тому, что Конгресс все чаще передо-
веряет процесс нормотворчества органам исполнительной аласти
Возникла угроза потери законодателями и общественностью кон-
300 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
троля за подобными актами. Это заставило Конгресс еще в 1946 г.
принять Закон об административной процедуре, который сформули-
ровал основные требования к правительственному нормотворчеству
Первым ее этапом яаляегся публикация проектов правительствен-
ных документов в Федеральном регистре, который выходит с 1936 г.
Федеральный регистр — ежедневный бюллетень, где публикуются
проекты правительственных документов, их окончательные вари-
анты, официальные сообщения и т.д Административные акты, поя-
вившиеся в течение года, допечатываются в Своде федеральных
административных постановлений (Code of Federal regulations). Свод
состоит примерно из 150 томов, которые делятся по проблемам на
50 разделов. Регистр представляет собой как бы текущее дополне-
ние к Своду. Такой порядок выработки административных решений
позволяет общественности и законодателям активно вмешиваться в
этот процесс. Представители ведомств не обязаны следовать пред-
ложениям заинтересованных лиц, которые часто бывают противо-
речивыми, тем не менее обычно их стараются учесть. Особенно вни-
мательно относятся к замечаниям законодателей, от которых зависит
финансирование ведомственных программ
10.2.6 . Судебная система
В США параллельно функционирует двухуровневая судебная сис-
тема: (I) федеральная система судов и (2) судебные системы штатов
(их 50), округа Колумбия и четырех федеральных территорий
Федеральная судебная система В компетенцию федеральных судов
входит- рассмотрение уголовных дел о преступлениях, предусмот-
ренных федеральным законодательством, и гражданских аел по ис-
кам к федеральным аластям и по спорам, возникающим в связи с
применением федеральных законов или между гражданами, прожи-
вающими в различных странах; при этом сумма иска должна пре-
вышать 10 тыс долларов
Федеральная судебная система по своей структуре трехзвенная.
(I) Окружные суды — основное звено федеральной судебной сис-
темы. Вся территория США поделена на округа с учетом границ
между штагами, так что в каждом штате от одного до четырех
судов. Всего в США 95 окружных судов, в каждом из которых
от 2 до 27 судей. Они рассматривают по первой инстанции гра-
жданские и уголовные дела, входящие в федеральную юрисдик-
цию, а также жалобы на действия административных учрежде-
ний Существуют также специализированные федеральные суды —
налоговый, патентный, претензионный (рассматривает иски к
10. Система государственного и муниципального управления США 301
правительству о возмещении ущерба), по международной тор-
говле и т.д
(2) Апелляционные суды (их 12) Они стали создаваться с 1891 г для
того, чтобы разгрузить Верховный суд США Юрисдикция каж-
дого из них охватывает несколько штатов Апелляционные суды
рассматривают жалобы на решения окружных судов, а также на
решения налоговых и претензионных судов По таможенным
делам имеется специальный аппеляционный суд Отдельную сис-
тему образуют военные суды
(3) Верховный суд возглавляет федеральную судебную систему В сос-
тав Верховного суда входят главный судья и восемь суаей
(justice) Они назначаются Президентом США с согласия Се-
ната, который, учитывая политическое значение данных долж-
ностных лиц, их пожизненный статус, очень внимательно рас-
сматривает предлагаемые кандидатуры. Обычно судьями ста-
новятся лица в возрасте 50—60 лет, имеющие значительный не
только юридический, но и политический опыт. Состав Верхов-
ного суда элитарен. Всего за 200 лет в Верховном суде состояло
около 200 человек.
Верховный суд некоторые дела рассматривает в первой инстанции.
Его исключительной компетенцией являются споры между штатами.
Он также может рассматривать в первой инстанции дела, где одна
из сторон — посол иди консул зарубежного государства, где сторо-
нами являются граждане различных штатов или государств, споры
между штатом и федеральными властями Однако в данных случаях
он не обладает исключительной юрисдикцией
Большинство дел Верховный суд рассматривает в качестве высшей
инстанции Существует два пути поступления сюда дел" апелляция и
приказ certiorari Первый путь по формальным причинам возможен
только в определенных случаях, выдача же приказов — дискреци-
онное право Верховного суда Апелляции принимаются на приго-
воры низших федеральных судов или судов штатов, если в них
затронуты существенные проблемы федерального права Обычно
решения низших судов пересматриваются в тех случаях, когда*
федеральный апелляционный суд признает неконституционным
закон штага, верховный суд штата приостанавливает действие фе-
дерального закона или возобновляет действие закона, который
ранее был признан несоответствующим федеральной конституции,
одни из низших федеральных судов признает неконституционным
акт Конгресса или правительства, апелляционный суд обращается
с петицией о желательности разрешения данного вопроса права
Верховным судом.
302 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Кроме того, недовольный решением нижестоящего суда и убеж-
денный в том, что его дело затрагивает важные вопросы федераль-
ного права, может обратиться в данное учреждение с петицией о
выдаче приказа certiorari Верховный суд рассматривает петиции и
решает, какие из них принять к рассмотрению. Для этого необхо-
димо согласие четырех судей из девяти Естественно, огромное
большинство поступающих в Верховный суд обращений отвергается.
Обычно приказ сепюгап выдается, если суд штата разрешил суще-
ственный федеральный вопрос, ранее не рассмотренный Верховным
судом, или рассмотрев его иначе, чем он; несколько федеральных
апелляционных супов разошлись во мнении; федеральный апелляцион-
ный суд разрешил существенный вопрос юрисдикции штата в на-
рушение его закона
Поскольку Верховный суд по собственному усмотрению подби-
рает себе дела, а его юрисдикция недостаточно конкретна, то реаль-
ная политико-правовая роль данного учреждения не в последнюю
очередь зависит от взглядов судей, особенно главных.
Верховный суд США
Верховный суд начинает свою ежегодную сессию в первый понедель-
ник октября и заканчивает а конце июня — начале июля Каждому из
судей в их деятельности помогают четыре юридических клерка. Именно
они предварительно рассматривают поступающие дела на предмет их
важности и высказывают судье свое мнение, на которое он и ориенти-
руется Следующим этапом рассмотрения дела является пятничная
конференция, на которой и принимается окончательное решение Дис-
куссия носит закрытый характер, ее ход не записывается, в помещении
находятся только судьи Дискуссию открывает главный судья, он ведет
ее и задает тон Голосование проводится редко После обмена мнения-
ми главный судья, ориентируясь на мнение большинства, суммирует
результаты дискуссии, на основе которых составляется заключение
Оно может быть единодушным или принятым большинством Судьи,
оставшиеся в меньшинстве, могут приложить к нему свои мнения Од-
нако в делах, затрагивающих важные политические вопросы, судьи
стремятся действовать единодушно, чтобы укрепить легитимность при-
нятого решения
Судебная система штатов Судебные системы в штатах отличаются
большим разнообразием Единственное, что их сближает’ возглав-
ляет судебную систему штата Верховный суд штата. Наиболее про-
стые и общественно малозначимые дела рассматривают суды nti3ineii
iiHcmamtnti. Это первичное звено судебной системы, в каждом штате
они по-разному называются — муниципальные, исковые, мировые,
малых тяжб. Некоторые из них специализируются на рассмотрении
10. Система государственного и муниципального управления США 303
определенного рода дел (например, происшествий на транспорте).
Они также могут проводить предварительное слушание дел перед
передачей их в вышестоящий суд Низшие суды обычно привязаны
к низовым административным единицам, они призваны в первую
очередь обеспечить быстрый, простой и дешевый суд В них допуска-
ется рассмотрение дел непрофессиональными судьями, ограничивают-
ся деятельность адвокатов и применение суда присяжных. Если одна
из сторон настаивает на участии присяжных, дело переносится в иную
инстанцию Однако стремление упростить и удешевить процесс
часто привадит к его формализации, к «списочному» решению дел.
Основные учреждения Юстиции — суды общей юрисдикции Они
по-разному именуются (окружные, высшие) и рассматривают в пер-
вой инстанции сложные уголовные и гражданские дела Они облада-
ют универсальной юрисдикцией, хотя некоторые штаты имеют раз-
дельные уголовные и гражданские суды, другие сохраняют специ-
альные суды для решения определенных категорий дел Данные
учреждения юстиции также являются апелляционной инстанцией
для низших судов Как правило, один суд обшей юрисдикции созда-
ется на административный округ, поэтом! носит название окружного,
районного и тл В них работают профессиональные судьи, заседа-
ния часто идут в торжественной обстановке с соблюдением основ-
ных процессуальных норм
Кроме названных звеньев судебной системы в каждом штате есть
суды специальной юрисдикции суды по налогам, по делам о насле-
довании. по претензиям к властям штата и тд.
Возглавляет судебную систему в штате Верховный суд штата (в
ряде штатов он называется аппеляцаонным) По отношению к судам
штатов они ведут себя так же, как Верховный суд США по отноше-
нию к федеральным судам. Они занимаются главным образом рас-
смотрением аппеляционных жалоб ив решения нижестоящих судов
По традиции они обязаны рассмотреть апелляции приговоренных к
смерти и дела, затрагивающие конституцию штата.
10.2.7 . Правовая система США
Существующая правовая система США начала складываться еще в
колониальный период под влиянием английского общего права.
Прецеденты, сформулированные в решениях английских судов,
применвлись в 13 североамериканских колониях. После образова-
ния США они сохранили свое действие, если не противоречили
Конституции и новым законам. Принципиальное отличие амери-
канского права от британского состоит в предоопредемкяцеп значе-
304
III Системы тос. и муниципального управления а ведущих странах мира
нии Конституции 1787 г. Сказтлось негативное отношением к бри-
танскому праву, нараставшее в ходе борьбы за независимость. Кроме
того, эмигранты из континентальной Европы принесли с собой иную
правовую культуру, основанную на римском праве и кодифициро-
ванном законодательстве Начиная с 1820 г многие штаты встали на
путь кодификации норм общего права, оставляя, однако, за судами
широкие полномочия их толкования Преобладающей стала тен-
денция составления систематизированных сборников прецедентов,
обычно носящих ивзвание статуты штата Правовая система США
дуагистична: в ней параллельно существуют правовые системы фе-
дерации и штатов, что стало отражением федеративного характера.
Американские штаты, войдя в федерацию, продолжали сохранять
собственные судебно-правовые системы, что порождало сложности
в отправлении правосудия
Процессуальные нормы в США сходны с английскими. Каждое
судебное слушание превращается в поединок между адвокатами
истца и обвиняемого. Однако есть и отличия. В США более широко,
чем в Великобритании, используются присяжные, причем не толь-
ко малое жюри, но и большое жюри, которое «вышло из употребле-
ния» на своей исторической родине; это связано с тем, что право
на суд присяжных гарантировано Конституцией США. Большое
жюри заседает до суда и рассматривает вопрос о возможности пере-
дачи дела в суд. Кроме того, широко распространена свобода су-
дейского усмотрения Смысл ее заключается в том, что судьи здесь
свободнее в своих приговорах. В США сильнее, чем в Англии, про-
явилась тенденция к упрощению и удешевлению судопроизводства,
что приводит к его формализации. Например, в последнее время
все большее распространение получили различные виды внесудеб-
ных и досудебных соглашений сторон, няпример сдегки о признании
вины Суть сделки состоит в том, что обвиняемый признает на суде
свою вину в обмен на обещание получить минимальное наказание.
Формально судья не участвует в подобных переговорах, но на деле,
конечно, информирован об их результатах. Сделки о признании
вины негативно влияют на правопорядок, они позволяют преступ-
никам избежать заслуженного наказания и одновременно создают
для невинных соблазн признаться в преступлении, которое они не
совершали, чтобы избежать грозящего им сурового наказания Сей-
час 90% уголовных дел не проходят полного судебного разбиратель-
ства Подобная практика вызваив дороговизной судопроизводства.
Судебный процесс в США трудно вести без адвоката, бесплатных
же защитников предоставляют только малоимущим в случае услов-
ного преследования.
10. Система государственного и муниципального управления США 305
В США существует также достаточно развитая служба обвине-
ния. атторнеи (или прокуроры) федеральные и местные (штатов)
Функции атторнеев состоят в проведении (совместно с полицией)
следствия по уголовным делам, даче согласия на обыски и аресты,
решении вопроса о возбуждении уголовного преследования и под-
держке обвинения в суде Они выступают также в качестве консуль-
тантов местных органов власти по правовым вопросам Федераль-
ные атторнеи назначаются, атторнеи штатов обычно избираются.
10,3. Региональное и местное управление
Для США характерна значительная децентрализация власти не только
по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти штатов и мест-
ного самоуправления наделены федеральной конституцией и кон-
ституциями штатов, а также другими законами и достаточными
полномочиями на автономное управление местными делами. Они
функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные
источники доходов и принимая самостоятельные бюджеты Однако
тенденция к децентрализации уравновешивается возможностью фе-
дерального вмешательства в дела штата и влияния на политику его
властей с помощью бюджетного федерализма — федеральной по-
мощи в форме грантов
Масштабы федеральной помощи стали особенно быстро уве-
личиваться в 1960-е годы. С I960 по 1970 г. федеральная помощь
штатам выросла в четыре раза и продолжала быстро расти. К 1985 г.
она составляла более 100 млрд долл, в год и осуществлялась по
400 различным программам Половина этой суммы расходовалась
на пять приоритетных программ" пометь семьям с низкими дохо-
дами в строительстве жилья, помощь здравоохранению, безработ-
ным, одиноким матерям, имеющим малолетних детей, инвалидам, а
также строительство автомагистралей. Помощь оказывалась с уче-
том таких факторов, как численность няселения, его доходы, каче-
ство жилья Штаты охотно принимали федеральные деньги, кото-
рые казались им «свободными», так как для их получения не нужно
было повышать местные налоги, а контроль над их расходованием
не был жестким Поэтому штаты требовали все новых грантов, ко-
торые лоббировались влиятельными национальными ассоциациями
губернаторов, мэров городов. Постепенно стала выясняться и об-
ратили сторона данного процесса — рост зависимости местных
структур от помощи Вашингтона. Если в 1927 г. федеральная по-
мощь составляла менее 2% расходов штатов и местных властей, то к
1970 г она выросла до 19, а к I960 г — до 26% Например, в Дет-
306
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ройте в 1978 г 77% городских доходов составляла федеральная по-
мощь. Федеральное правительство навязывает властям штатов свои
политические приоритеты, которые могли не разделяться ими.
Именно федеральное правительство было инициатором программ
помощи городским беднякам, борьбы с преступностью и распро-
странением наркотиков, охраны окружающей среды и тщ. Некото-
рые из этих программ осуществлялись в обход властей штатов,
деньги направлялись непосредственно в распоряжение городов и
групп граждан Получают распространение федеральные гранты,
направляемые для решения конкретной задачи и требовавшие уча-
стия местных властей Например, Вашингтон обещает выделить
50% средств, если остальную половину возьмут на себя штаты По-
следним трудно отказаться от предложений правительства, поэтому
они втягиваются в финансирование федеральных программ.
10.3.1. Система органов управления штатами
Структура административной власти в штатах во многом сходна с
федеральной, так как штаты обычно по возможности копируют фе-
деральную практику Глава исполнительной аласти в штате — губер-
натор Так же как в федерации, здесь имеются департаменты и не-
зависимые агентства, появившиеся в штатах даже раньше, чем в
федерации Так, еще в 1870-е годы некоторые штаты учредили ко-
миссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок
В отличие от федерации глава исполнительной власти штага наделен
меньшей властью, поскольку здесь помимо губернатора и лейте-
нант-губернатора ивселение избирает ряд других должностных лиц"
секретаря штата, казначея, атторнея, аудитора, контролера и др.
Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны.
Их независимость, а также самостоятельность независимых агентств
часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее
время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций
губернаторов и созданию координирующих органов
Структура аласти в штатах определяется местными конститу-
циями. По своим основополагающим политике-правовым принци-
пам они сходны с федеральной Конституцией, но не повторяют ее.
Каждая из конституций штатов уникальна Они принимались в
разное время, опираются на различные традиции, приспособлены к
различным местным условиям. Последние часто меняются, что вле-
чет изменения и в тексте конституций, которые отличаются мень-
шей устойчивостью, чем федеральная Несмотря на указанные раз-
личия, организация власти в штатах имеет ряд общих специфиче-
ских черт Она построена на жестком разделении законодательной
и исполнительной власти.
10. Система государственного и муниципального управления США
307
Законодатегыгое собрание штата Законодательная власть в штатах при-
надлежит представительным учреждениям, разнообразным по назва-
ниям, но обычно объединяемым понятием легислатура». Подобно
федеральному Конгрессу, они состоят из двух палат. Лишь в штате
Небраска законодательное собрание стало однопалатным в резуль-
тате реформы 1934 г.
В нижнюю пвлату, которая называется ПалатоГ/ представите-
лен, обычно могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожив-
шие несколько лет на территории штата и в своем избирательном
округе Представители избираются на лва, редко — на четыре года
Их численность — от 40 до 400 членов Во главе Палаты стоит спи-
кер, представляющий партийное большинство. Верхняя пвлата, по-
всеместно называемая сенатом, формируется на основе повышен-
ных цензов и обладает меньшей численностью. В некоторых штатах
повышен и ценз оседлости. Сенаторы обычно избираются ив четыре,
реже — на два года Численность состава верхней палаты — от 20
до 6 7 сенаторов. Председательствует в сенате губернатор-лейтенанг
(вице-губернатор) или специально избранное лицо
Главной формой деятельности легислатур являются их сессии
В середине XIX в. они стали созываться раз в два года. Однако в
последние годы возникла обратная тенденция, и в настояшее время
почти в 40 штатах сессии проволлтся ежегодно. Легислатуры также
могут собираться на внеочередные сессии
Внутренняя структура палат и законодательный процесс штатов
имеют много общего с федеральным Конгрессом. Существуют по-
стоянные, специвльные и объединенные комитеты, значение кото-
рых очень велико из-за сравнительной редкости сессий Именно
они выполняют основной объем законодательной работы, контро-
лируют деятельность административных органов. Для повышения
эффективности их деятельности многие легислатуры в последние
годы реформировали свои комитеты, сократили их численность с
целью концентрации ответственности и более четкого распределе-
ния функций
Функции представительных учреждений также близки федераль-
ному образцу Они издают местные законы, утверждают бюджет,
санкционируют назначение (по предложению губернатора) или са-
мостоятельно ивзначают некоторых должностных лип. имеют право
импичмента представителей администрации и судей
Законодательные собрания штатов относительно их «теплы» обычно
делят на три группы"
(1) «сильные» легислатуры ряда крупных штатов (Калифорнии, Ил-
линойса, Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка и тщ ), для них
характерны длительные сессии, развитая система комитетов.
308
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
значительное число вспомогательных служб, высокое жалованье
законодателей и, как следствие, больший профессионализм и
стабильность состава местных законодателей;
(2) «см6ые> легислатуры (Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорд-
жии, Западной Виргинии, Алабамы и т.п ), их отличают корот-
кие сессии, несовершенные системы комитетов, низкий размер
вознаграждения (например, в Нью-Гемпшире оно составляет
100 долл , а в Алабаме — 400 долл, в год), отсюда их недостаточ-
ный профессионализм и высокий (до 40%) уровень обновления
после каждых перевыборов;
(3) промежуточные, самые распространенные, приближаются по не-
которым признакам к их «сильному» типу (Флорида, Миссури,
Виргиния и др)
Доминирующим направлением развития легислатур штатов яв-
ляется активизация и профессионализация их деятельности, при-
ближение к стандартам Конгресса США
Исполнительная власть штатов Во главе исполнительной власти штатов
стоит губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое (но не все-
гда) с положением Президента США. Для американской политиче-
ской традиции характерно предубеждение против концентрации ис-
полнительной власти в одних руках В результате губернаторы дли-
тельное время не обладали существенными административными
полномочиями, однако последние годы статус губернатора заметно
повысился. Если в начвле существования США он часто избирался
на один год, то сейчас — обычно на четыре Практически устранен
конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется
только в двух штатах. В половине штатов губернатор может быть из-
бран на два срока, в остальных — неограниченно. В большинстве
штатов выборы проводятся в один тур, для победы требуется набрать
относительное большинство голосов. Реже для этого требуется абсо-
лютное большинство На пост губернатора могут претендовать неза-
висимые кандидаты, однако их шансы на победу невелики Выборы
обычно носят партийный характер, кандидаты выдвигаются или на
партийных конференциях, вли в ходе предварительных выборов
Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, ценз
оседлости — пять—семь лет Тем же требованиям должны отвечать
леитенант-губернаторы, должность которых учреждена в 47 штатах.
Их положение в штате сходно с положением вице-президента США.
Лейтенант-губернатор замещает губернатора в случае досрочного
прекращения его полномочий, он также часто является председате-
лем сената штата.
Губернатор провозглашается в конституциях «высшим предста-
вителем исполнительной аласти», должностным лицом, «обладаю-
10. Система государственного и муниципального управления США 309
щим верховной исполнительной властью и несущим ответствен-
ность за добросовестное исполнение законов». Стандартными пол-
номочиями губернатора являются- (I) назначение *по совету и с
согласия Сената» тех должностных лиц, для которых не предусмот-
рен иной порядок введения в должность, и, следовательно, контроль
над их деятельностью; право смешать назначенных им лиц; (2) кон-
троль через данное право над теми функционально-отраслевыми
департаментами и агентствами, которые возглавляются его назна-
ченцами, (3) подготовка проекта бюджета штата; (4) обращение с
посланиями к легислатуре штата; (5) право вето на законопроекты,
которое, как и президентское, редко преодолевается, (6) право по-
милования и смягчения наказаний относительно приговоров судов
штатов, (7) командование местной национальной гвардией
Несмотря на достаточно широкие полномочия, заметное повы-
шение в последние голы статуса губернатора, он не является едино-
личным руководителем исполнительной власти штата, сохраняется
ее традиционная сегментация Реальное политическое влияние гу-
бернатора может превосходить ето конституционную власть Это за-
висит от его авторитета в обществе и партии, личной энергии и тл.
Население штатов непосредственно избирает ряд других долж-
ностных лиц штатов Как правило, это (I) секретарь — регистриру-
ет, публикует и хранит официальные документы штата, его печать,
контролирует проведение выборов и референдумов, (2) атторней —
прокурор и высший юридический советник штата, представляет его
в суде, (3) казначей — хранит денежные средства штата, размещает
их в банках, инвестирует в ценные бумаги, иногда отвечает за сбор
налогов, (4) контрозер (аудитор) — ревизует финансовую деятель-
ность учреждений штата, с его санкции казначей осуществляет вы-
дачу денежных средств
Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должно-
стные лица, часто принадлежащие к различным политическим пар-
тиям, могут действовать вполне независимо от губернатора, что вы-
зывает между ними понятные конфликты
Наряду с независимыми должностными лицами в штатах суще-
ствует большое число автономных департаментов, комиссий н сове-
тов, возглавляемых или единоначальником, или коллегией. Неко-
торые из них формально подчинены губеривтору, другие действуют
вполне самостоятельно Независимость подобных коллегий обеспе-
чивается избранием их членов и руководителей на длительный срок
(шесть — десять лет), нвличисм самостоятельной финансовой базы
(они получают фиксированный процент бюджетных средств) и т.д
Компетенция данных независимых органов часто пересекается, ко-
310
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ординация их деятельности недостаточна, что провоцирует админи-
стративные конфликты
Фрагментация исполнительной власти в штатах возникла исто-
рически как следствие опасения концентрации исполнительной
власти в одних руках В современной Америке, где давно сформи-
ровались влиятельные институты гражданского общества, подобные
страхи стали очевидным анахронизмом. Столь же очевидны неудоб-
ства от подобного состояния администрации штатов Притягатель-
ным примером давно уже служит организация федеральной адасти,
опыт которой доказал возможность сочетания обширных полномо-
чий исполнительной власти с ее ответственностью Поэтому сейчас
многие штаты, стремясь повысить эффективность своей админист-
рации, постепенно продвигаются в сторону федеральной модели
организации власти. Происходит укрупнение департаментов, вклю-
чение в их состав мелких ведомств. Например, в Джорджии вместо
300 органов управления созданы 22 департамента. Их главы назна-
чаются губернатором с согласия местного сената, что существенно
повышает статус главы исполнительной аласти. Этой же цели слу-
жит обрззовтнце кабинетов, в состав которых входят руководители
основных департаментов, в том числе и независимых Кабинет явля-
ется совещательным органом при губернаторе, который является его
председателем, а не руководителем Тем нс менее он помогает коор-
динировать действия различных административных структур штата.
Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в
штатах относительно ее централизации можно свести к трем типам*
(I) «сильному», в котором руководители главных департаментов на-
значаются губернатором. Эта модель наиболее приближен» к
организации федеральной власти,
(2) где руководители департаментов преимущественно
независимы от губернатора. Это наиболее старая модель, но ее
популярность падает;
(3) промезкуто ию'яу, наиболее распространенному, когда должно-
стные лица частично назначаются губернатором, частично из-
бираются или ивзначаются независимо от него.
Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжа-
ют действовать вполне независимо от федеральных органов, кроме
случаев нарушения Конституции США.
Президент США не имеет права давать поручения губернато-
рам штатов, смешать их, отмеивть принятые ими решения. Вместе с
тем нельзя говорить о полном обособлении двух уровней исполни-
тельной власти Федеральная власть имеет эффективные формальные
10. Система государственного и муниципального управления США
311
и неформвльные рычаги воздействия на штаты. Отношениями с ни-
ми занимается один из помощников Президента Соответствующие
отделы существуют в правительственных департаментах. На местах
действуют их регионвльные представители К взаимодействию с
правительством стремятся и штаты, имеющие соответствующие от-
делы в своих администрациях, а также представительства в Вашинг-
тоне. Большим влиянием в столице пользуются Национальная ас-
социация губернаторов и Национальная конференция законода-
тельных собраний штатов
10.3.2. Местное самоуправление
Организация местного самоуправления относится согласно X по-
правке к Конституции США к ведению штатов. Большинство шта-
тов регламентируют ее лишь в самой обшей форме Более 40 шта-
тов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их
законодательные собрания не вправе принимать законы, летально
регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в
организации и деятельности органов местного самоуправления, в
особенности городского (муниципального), обилие нестандартных
учреждений и полномочий. В настоящее время штаты разделены на
графства (около 3 тыс.), чуниципалнтеты (инкорпорированные города
и виллиджи — около 19 тыс), тауншнпы и мауны (около 17 тыс),
шко и>ные округа (около 13, 7 тыс) и особые округа (более 34 тыс)1
Графства служат для упрааления главным образом сельскими
территориями. В муниципалитетах (муниципальных корпорациях)
проживает около 2/3 всего населения страны. Тауншипы и тауны,
которые рассматриваются в качестве квази корпораций, существуют
в 20 штатах. Управление округами специализируется ив выполне-
нии отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и
т п ), и границы округов определяются обычно с учетом практиче-
ской целесообразности и часто безотносительно к границам округов
другого вила и к границам иных территориальных единиц.
Органы местного самоуправления занимаются главным образом
вопросами социвльного обслуживания: школьным образованием,
библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением.
Второе место занимают вопросы административно-управленческие,
поддержание порядка (прежде всего, управление полицией), обес-
печение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов,
проведение выборов, запись актов гражданского состояния, кон-
1 См Statisnca/ Abstract of the United Slates, 2000 V/., 2001. P. 258
312
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
троль за качеством товаров В меньшей степени местные органы
занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господ-
ствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправле-
ния руководят принадлежащими им предприятиями и службами,
управляют своим имуществом и. как правило, только косвенно ре-
гулируют деятельность частных предприятий Они также строят му-
ниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, зани-
маются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией
дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе от-
водом и эффективным использованием земель и другими вопросами
землепользования) и охраной окружающей среды.
Во главе графства стоит совет набподателей из пяти и более
членов {нередко более 100), избираемых жителями гауншипов, вхо-
дящих в графство, или, что более распространено, совет уполномо-
ченных из трех — семи членов, избираемых всем населением граф-
ства Помимо советов в графствах избираются также такие должно-
стные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др.
Исполнительной властью в графствах в последнее время все в боль-
шей степени становится назначаемый советом управляющий (ме-
неджер), который руководит аппаратом служащих и координирует
управление делами графства.
В сельских таунах собрание или представители избирают обыч-
но на один год совет из трех — пяти членов в качестве исполни-
тельного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же
должностные лица, клерк, казначей, констебль и др. В некоторых
таунах советы назначают управляющих. Почти также управляются и
тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них
советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на из-
биратепьных участках Во главе школьного или особого округа стоит,
как правило, совет из трех — семи членов, избираемых населением
или назначаемых органом штата
Городские корпорации и квази корпорации управляются по-
разному Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их
около 500) стоят собрания жителей или их представителей Управ-
ление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями,
избираемыми населением Члены комиссии выполняют одновре-
менно функции совета и глав основных подразделений аппарата
городского управления. Около 2,5 тыс городских образований
управляются по схеме «совет — управтяющий». Совет в этом слу-
чае назначает на определенный срок профессионального чинов-
ника — управляющего, который подбирает главных должностных
лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу
10. Система государственного и муниципального управления США 313
и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе
упрааления выполняет лишь представительские функции Наибо-
лее распространено управление по схеме «мэр — совет*. При этом
«сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и осво-
бождает от должности руководителей аппарата служащих, состав-
ляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, нала-
гает труднопреодолимое вето на решения совета При «слабом»
мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление горо-
дом сосредоточено в руках совета1.
Стремительное экономическое и демографическое развитие,
быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огром-
ных городских агломераций, расположенных часто на территории
нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов В таких об-
разованиях обычно действует конгломерат различных органов вла-
сти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых
административно-территоривльных единиц, новых органов местно-
го самоуправления, необходимость координации всех этих новых и
старых властей Реформы местного самоуправления не успевают за
быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и ор-
ганов управления.
10,4, Государственная служба
К категории публичных служащих в США относят всех работающих
по найму в учреждениях США, штагов или местных органов, в том
числе и технический персонал. Наряду с этим используются поня-
тия «правительственная служба» (высшие «политические» руково-
дители правительственных ведомсгв), «гражданская служба» (про-
фессиональные несменяемые чиновники, их примерно 60% гос-
служащих)
Институт государственной службы в США — аморфное и неод-
нородное образовчние Должностные лица здесь находятся на службе
или федерации, или штагов, имеющих собственные законы о госу-
дарственной службе, которые, впрочем, совпадают в своих общих
принципах Глава федеральной государственной службы — Прези-
дент США, однако реальной властью он обладает преимущественно
в отношении высших «политических» чиновников, возглавляющих
правительственные ведомства. Остальные служащие защищены за-
конами и фактически несменяемы. В формировании федеральной
службы важную роль играет Конгресс США. Он регулирует ее через
1 См Штанине М Ф Местное управление в зарубежных странах М . 1994
С 22—29
314 Системы гос. и муниципального управления е ведущих странах мира
законы и бюджет. Кроме того, Сенат прямо участвует в назначении
высших федеральных служащих. В штатах сходными с президент-
скими полномочиями обладают губернаторы, однако их влияние на
служащих штата еще более слабое
В административных учреждениях США работают в основном
гражданские служащие Они составляют часть более широкой кате-
гории, которую обычно называют служащими публичного (общест-
венного) сектора. В эту категорию помимо гражданских служащих
входят несколько тысяч должностных лиц, назначаемых и смещае-
мых Президентом США (они находятся на правительственной служ-
бе); около I млн военнослужащих, несколько тысяч судей; обслу-
живающий персонвл правительственных органов, набираемый во
внеконкурсном порядке, и некоторые другие категории служащих
Начвло современной гражданской службе в США на уровне фе-
дерации было положено в 1883 г Законом о гражданской службе.
Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее «система добы-
чи», в соответствии с которой выбранный президент мог полностью
сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую сис-
тему — систему заслуг — и конкурсные экзамены для набора на
службу и назначения на большинство должностей. Запрещалась
дискриминация по признаку партийной принадлежности, а граждан-
ская служба объявлялась политически нейтральной
Закон учредил особый орган — Комиссию гражданской службы,
ставшую впоследствии независимым агентством в системе исполни-
тельной власти.
В последующие годы законодательство, регулирующее граждан-
скую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из
последних наиболее значительных актов был Закон о реформе граж-
данской службы 1978 г Этим Законом вместо комиссии были созда-
ны в качестве независимых агентств три новых органа Управление
по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет
по охране системы заслуг Им были поручены три различные функ-
ции, ранее выполнявшиеся комиссией. (I) управление набором,
обучением и продвижением служащих, (2) расследование случаев
нарушений правовых норм, (3) вынесение решений по таким нару-
шениям Помимо этого Закон 1978 г предусмотрел проведение
ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем
более широкого применения премий и создал новую группу служа-
щих — Службу старших руководителей1.
1 См подробнее Исаенко А Н Реформа гражданской службы // США" экономи-
ка, политика, идеология. 1980. 3. С. 108—113.
10. Система государственного и муниципального управления США
315
Набор служащих осуществляется Управлением по руководству
персоною* Разрешается поступление на службу практически без
возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит
экзамены по установленным им программам. Ветераны имеют пре-
имущества по сравнению с другими претендентами Управление
экзаменует также претендентов на должности административных
судей. Совет по пересмотру квалификации этого управления экза-
менует старших руководителей Для занятия должности более высо-
кого разряда служащему также нужно выдержать экзамен. Управле-
ние отвечает за организацию обучения и повышение квалификации
служащих Оно разрабатывает методики ежегодных опенок работы
служащих и контролирует проведение таких оценок департамента-
ми и агентствами Оценка проводится руководителями учреждений
и их особыми советами по проверке исполнения. От нее зависят
судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим,
труд которых оценен положительно, полагается премия Она вы-
плачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части выче-
тов), но не более чем половине сотрудников Служащие охвачены
системой социвльного обеспечения по бодезни, имеют право на
пенсии по старости (с 62 лет) и инвалидности. Они могут создавать
свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администра-
цией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы.
Однако их права на забастовку ограниченны. Политические права
служащих также ограниченны, поскольку официально они должны
быть политически нейтральными.
Наиболее льготные условия пребывания на службе предусмот-
рены для старших руководителей У них отсутсгпует деление на
разряды, назначение их на должность и перемещение на межведом-
ственной основе производятся лишь на основе оценки труда руко-
водителя. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках,
пенсионном обеспечении (могут выйти на пенсию с 50 лет).
Правовое положение государственных служащих регулируется
актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США. Они делятся
на две основные группы:
(t) политических руководителей, назначения которых производится
в соответствии с принципами патронажа;
(2) профессиональных бюрократов, проходящих службу на основа-
нии «системы заслуг», карьера большей их части строится на
основе Закона Пендлтона (1883). Другие, отнесенные и разряду
«исключите гъных» (cxepted service), следуют внутриведомствен-
ным документам К последним отнесены дипломаты, служащие
ФБР, ЦРУ, Агентства по атомной энергии и т.п., а также те
должности, для замещения которых проведение конкурсов счи-
316 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
тается нецелесообразным. Они известны как реестры А и В Ре-
естр А включает должности, для занятия которых проведение
экзаменов считается некорректным (служащие Федеральной ре-
зервной системы, юристы, священники и тл.). Реестр В охваты-
вает должности, для занятия которых необходима сдача экза-
менов, которые не носят характера конкурса (гражданские
должности в системе разведки, инспектора банков в системе
Министерства финансов и тл) Из-под действия конкурсной
системы выведена также категория PL, которая включает слу-
жащих NASA и др. В зависимости от сложности и ответствен-
ности функций служащие разделены на разряды, к которым
привязаны ставки оплаты их труда. Так, служащие, чья карьера
контролируется Управлением по руководству персоналом, раз-
делены на 18 разрядов.
Несмотря на определенные успехи, по мнению американской
общественности, проведенные в 70-е годы XX в реформы государст-
венной службы не достигли всех своих целей Это стало причиной
создания президентом Б. Клинтоном комиссии под руководством
вице-президента А Гора, которая в 1993 г подготовила доклад
«Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше»
«Создать правитезьство, которое работает лучше, а стоит теныие*
Нескалько драматизируя положение дел, доклад констатировал, что
общественное доверие к федеральному правительству никогда нс было
«на столь низком уровне» Отмечалось также, что американцы сомне-
ваются именно в способности правительства эффективно управлять и
убеждены в том, что оно транжирит 48 центов из бюджетного доллара.
Попытки исправить недостатки сокращением числа служащих и усиле-
нием контроля над ними оказались малоэффективными Глубинная
причина существующих проблем в том, что государственная служба была
создана в иную эпоху, «для ситуации, которая больше не существует*.
Современная эпоха требует
• повысить самостоятельность государственных служащих, сократить
количество регулирующих их деятельность актов,
• децентрализовать функции государств'иного управления, передавая
дополнительные функции штатам и местным органам.
• повысить эффективность публичных служб за сгет расширения кон
курениии между ними, «трансплантации» некоторых методов работы
частных корпораций;
« поставить в качестве главной задачи государственных служб удовле-
творение интересов их клиентов
Правительство США адекватно оценивает проблемы государст-
венной службы, однако практическое воплощение поставленных
задач требует больших организационных усилий
Тема 11
Система государственного
и муниципального управления
Франции
Французская система публичного управления относится к числу наибо-
лее развиты к систем администрирования Она представляет собой геро-
контин ’нтагылю модель публичного управления, которая отличается от
ангю-св/а-Онской значительным своссбрззисм.
Во-первых, уникальность системы государственного управления
Франции связана с тем, что государство и его институты создавались
независимо от других стран, опираясь на собственную политическую
практику «конфликтного общества» Французы поиющены своей исто-
рией и склонны верить, что их страна задала стандарты (емократии,
справедливости, государственных и правовых систем.
Во-вторы*, долгое время логику формирования государственной
системы определяли принципы и идеи, игравшие огромную роль в по-
литической жизни Франции Они составляли основу политическом
культуры, которая в решающей мере регулирует политическое поведе-
ние элиты и обывателей, определяет образцы взаимодействия управ-
ляющих и управляемых, придает необходимую целостность и согласо-
ванность всей политической сфере При этом преданность французов
принципам и склонность облекать свои политические интересы в форму
универсальных идеологических доктрин все.да сочетались с достаточно
рочипншьны.и, личностным восприятием окружающего мира их стремле-
нием всегда придерживаться .югаки в конструировании государственной
системы и институтов управления.
В-гяре опт. доминирование авторптпрны* форм публичной власти,
позволяющих преодолеть антагонизм и дифференциацию интересов,
сочеталось во Франции с постоянным противостоянием личности госу-
дарству, стремлением общества создать автономную сферу индивидуаль-
ной свободы
Во Франции во второй половине XVI в. намного ранвше, чем в
других западноевропейских странах, утвердился королевский абсолютизм.
Вместе с ним завершился процесс централизации административно-
Государственного управления, возникла профессиональная бюрократия,
опираясь на которую королевская власть окончательно объединила
страну, покончила с религиозными войнами между гугенотами и като-
ликами, создала предпосылки для развития капитализма
Начало формированию современною государства во Франции поло-
жила Великая Французская революция (1789—1794), в результате кото-
318 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
рой на смену монархии пришла республика и стали формироваться ин-
ституты гражданского общества, основанные на ценностях «свободы,
равенства и братства» Республиканская традиция содержала начала со-
гласия и толерантности, терпимости к оппозиции.
На синтезе монархической и республиканской традиции была ос-
нована французская модель правового аскудцрсгггвп Французы создавали
свою модель более 200 лет, начиная с 1789 г
В национальном самосознании французов понятие «лгсуЛтатпво»
(егаг) означает, что общество возводит на уровень «общего интереса®
некоторые из своих потребностей, которые нуждаются в особой опеке
для всеобщего блага. Во французской модели государства «ойвде» инте-
ресы имеют прпорвтет над интересами индивидов и групп Ограниче-
ние властных полномочий государства возможно лишь на основе дос-
тижения согласия веек граждан в отношении общезначимых ценностей
Поскольку государство призвано служить выражением воли кодшг, его
задача заключается прежде всего в том, чтобы направлять коллективные
усилия отдельных граждан и социальных групп во взаимоприемлемое
русло должного, допустимого и общеполезных действий. Сердцевину
конструкции правового государства составляет цртшцпп, согласно кото-
рому различные по своим функциям государственные органы могут
действовать тишь в силу юридических полномочий Всякое использо-
вание ими материальных ресурсов и средств процессуального воздейст-
вия должно быть основано на законе, а исполнение властных полномо-
чий возможно тишь в пределах отведенной им компетенции В практи-
ческом влане правовое государство сулит людям надежду на избавление
от произвола ст тирании и всесилия могущественных экономических
организаций, обладающих в силу своего могущества преобладающим
влиянием на все рь1чаги государственной власти
Современная французская модель публичного управления уникально
тем, что представляет синтез парламентского строя с президентской
системой Она закреплена была в Конституции 1958 г , которая учреди-
ла режим Пятой Республики В режиме Пятое реепубшки был найден
баланс между авюргпарной и демократической тенденциями в организа-
ции и деятельности системы власти, сочетающей зффективность власти
с различными формами представительства интересов.
Главная черта режима Пятой Республики — концентрация полити-
ческой власти в руках патоышпеяьных органов Центральная исполни-
тельная власть во Франции имеет двухголовую структуру — она вклю-
чает Президента Республики и премьер-министра Централизация вла-
сти позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности,
делает режим эффективным и формирует у населения устойчивые по-
лити^геские лояльности Пятая республика доказала возможность со-
единения сильной президентской власти и демократических институ-
тов При этом эффективность «смешанного» государственного строя во
многом зависит от того, какая партия — лрелидентская или опполицион-
ная — контралирует Национальное собрание и, следовательно, прави-
тельство. Если правительство формирует партия, оппозиционная главе
государства, то возникает проблема -сожительство* высших органов
11. Система государственного и муниципального управления Франции
319
исполнительной власти, недостаточно четко урегулированная законода-
тельно. В 80 -90-е гг XX в. подобная ситуапия часто приводвла к про-
тивостоянию Президента и премьер-министра и негативно сказывалась
на эффективности государственной власти.
В начале XXI в. Пятая республика столкнулась с принципиально
новыми угрозами и вызовами Жестко централизованная система госу-
дарственного управления обнаружила неспособность идентифицировать
новые риски и адекватно реагировать на них. Начиная с 2004 Фран-
ция стала ареной массовых акций социального протеста, напомнивших
события конца 1960-х годов Их причиной стали слабая коммуникация
власти и общества и адк следствие неспособность правящего класса
распознать общественные запросы и сформулировать актуальную пове-
стку дня В условиях глобализации государственная система Франции
оказалась не в состоянии интегрировать новые группы интересов, в том
числе многочисленных мигрантов из бывших колоний, составляющих
десятую часть населения, в структуру французского общества
Мцровой финансовый кризис 2008—2009 Гг подорвал экономическое
благосостояние большинства французов, обострил социальные антаго-
низмы и окончательно парализовал систему государственного управле-
ния Это заставило администрацию Президента Николя Саркози пойти
на осуществление масштабных реформ
11.1. французская модель
государственного управления:
специфика, структура и механизм
Французскую модель государственного управления отличает разви-
тая этатистская традиция В ее основе лежит культ государства и
принцип «административной опеки» по отношению к обществу,
сменившийся после реформы 1982 г на принцип административного
контротя. Как показывает политическая история, без жестко центра-
лизованного государства и авторитарной власти было невозможно
формирование французской нации, языка и культуры. До последне-
го времени именно политика, государство и его институты задавали
направления развития французского общества Государственная
система Франции сформировала некую «французскую модель обще-
ства», которую характеризует две особенности"
(I) стремление удерживать аласть на расстоянии и не допустить ее
концентрации.
(2) вводить обезличенные прашши, которые, обеспечивая независи-
мость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых
властей
Факторы уникальности французской модели управления Система пуб-
личного управления во Франции складывалась крайне неравномер-
320 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
но, под влиянием разнородных факторов. Их воздействие на процесс
формирования органов управления, их структуру было неоднозначным
I. По сравнению с англосаксонской моделью администрирова-
ния (Великобритания и США), современная французская государст-
венная система изначально формирова юсь как механизм управления
^конфликтным обществам*, политическая жизнь которого — это
целая серия революций, восстаний и войн, череда сменявших друг
друга политических режимов, ожесточенная борьба идей, арена
противостояния общества и власти, индивида и государства.
По образному выражению профессора парижского Института
политических наук Оливье Дюамеля, со времен Великой Француз-
ской революции, политику страны поразил «вирус разобщенности
и бацилла нетерпимости»1 Революция разделила всю нацию на
«своих» и «чужих», противников и приверженцев старого абсолю-
тистского режима, которые в качестве метода решения разногла-
сий стали использовать политический террор Раскол страны на
республиканцев и монархистов, «правых» и «левых» усилил уже
имевшую место тенденцию к четкому разграничению и противо-
стоянию политических лагерей, каждый из которых лишь за собой
Признавал право на ревлизанию верного проекта жизнеустройства
страны При этом политическое противостояние развивалось в
рамках жестко централизованного государства, что придавало ему
особую ожесточенность. Республиканцы и монархисты, облекая
свою деятельность в различные идейные оболочки, не выдели, да
часто и не имели иного способа ждя ревлизании своих целей, как
овладение всей полнотой государственной власти при отстранении
своих соперников от реальных рычагов давления на нее Общест-
во, расколотое на классы и слои с полярно противоположными
политическими воззрениями, нуждалось в сильном государстве,
которое сохранит его целостность, активно вмешиваясь в дела
гражданского общества.
Наряду с этим у французов очень рано проявилось стремление
к независимости в своей частной жизни и нежелание допускать
вмешательство в нее со стороны общества и государства. Противо-
стояние личности и государства, как и противопоставление свободы
и равенства, индивидуализма и коллективизма, возникло в период
«коммунальной» революции. Еще в XI в. города, воздух которых
«делвл человека свободным», отвоевали в борьбе с феодалами право
на коммунальное устройство и самоуправление. А в XII в. француз-
ские крестьяне обрели личную свободу и устойчивое желание вла-
1 См ffanfy О L., Kerr А. Р, ГИпгеч Н A Contemporary France- Politics and socieli
since 1945 L.. 1979 P. 90
11. Система государственного и муниципального управления франции 321
деть собственностью Поэтому в основе весьма характерного для
французов стремления к экономической безопасности, бережливо-
сти и накопительству лежит индивидуализм. Именно крестьянская
традиция, с присущими ей осторожным отношением к будущему и
недоверием к обществу, культивировала у французов тягу к береж-
ливости и умеренности1.
Анти государственность французов, их глубокое недоверие к го-
сударству, невольное стремление ослабить его, по мнению совре-
менных политологов Ф Гогеля и А. Гроссье, сохраняется и сегодня.
При этом «французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно
отказывают государству* В этом отношении, утверждают они, у
Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии1 2
Для французов независимость положения и равенство возмож-
ностей имеют даже более существенное значение, чем идеалы граж-
данских свобод, что накладывает свой отпечаток и на их демокра-
тические убеждения Индивидуализм и интеллектуализм французов
позволили общестпу в целом достичь такой степени свободы крити-
ческого ума, которая препятствовала тотальному господству какой-
либо системы ценностей или идейной доктрины Это, в свою оче-
редь, благоприятствовало утверждению в обществе широкого плю-
рализма взглядов и различных политических тенденций. Плюрализм
был и остается традиционной основой французской государствен-
ности Он обнаруживается в многопартийности, свободе слова и
выражения мнений, свободе вероисповедания и культов Для обес-
печения разнообразия мнений во Франции была сконструирована
концепция публичных свобод Начиная с Третьей республики были
провозглашены основные свободы — печати {1881 г), собраний
(1881 г.), объединения в профсоюзы, создание ассоциаций (1901 г)
и т.д. Во Франции в условиях расгущей дифференциации интересов
и специвлизации экономических функций различных институтов
все большее значение приобретают ассоциации как форма объеди-
нения и самовыражения групповых интересов
Хотя в сфере публичной политики плюралистические тенденции
имеют негативные последствия. Например, в деятельности многих
общественных организаций обнаруживается рассогласованность,
ведущая к дезорганизации, а среди могущественных экономических
организаций, напротив, происходит монополизация мнений. Уси-
ление значимости корпоративных интересов отражает французскую
концепцию плюралистической демократии, когда отдельные эконо-
мические и профессиональные объединения в действительности не
1 См Спираю ВП Франция страна, люди, традиции М . 1988.
2 Goguel f, Grosses Л. La poliliqne еп France Pans. Calm, 1970 P 25.
322
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
обладают одинаковыми возможностями доступа к центрам приня-
тия решений Такого рода неравенство в политическом процессе
подрывает демократические основы управления Тем более что мно-
гие граждане вообще лишаются возможности выражать свое мнение,
поскольку они не включены ни в одно объединение
2. Конфронтационная логика формирования системы государст-
венного управления во Франции в отличие от англо-саксонской мо-
дели, которая опиралась на консенсус интересов Наличие устойчи-
вых расхождений по отношению к основным институтам политиче-
ской системы, вызванное расколом традиционной политической
культуры Франции на полярные политические позиции и установки
по идеологическому принципу «правые — левые», «монархисты-
республиканцы», долгое время не могло гарантировать стабильность
и устойчивость управляющей системы. Противостоящие политиче-
ские силы изначально склонны опираться не только на соответст-
вующие философские доктрины, но и возводить их в ранг принци-
пов, имеющих непреходящую и общезначимую ценность. Цель
идейного противостояния заключалась не только в том, чтобы сло-
мить политического противника, но и доказать несостоятельность
его идей. Политическая оппозиция была лишена статуса конструк-
тивной силы, уравновешивающей действия стоящих у власти, и
рассматривалась ими в качестве помехи для реализации планов,
призванных осчастливить граждан страны Слабость традиций ком-
промисса, сдержанности и терпимости к политическим оппонентам
приводила к тому, что французы скорее прибегали к революцион-
ным действиям, нежели стремились к активному участию в дея-
тельности политических институтов И даже згой деятельности они
были склонны придавать оттенок фрондерства, несогласия и недо-
верия к органам государственной власти.
3. Циклический характер развития механизма управления делами
пубгичного сектора во Франции Стремление найти баланс между
свободой и порядком в «конфликтном обществе», расколотом на
монархистов и республиканцев, обусловил маятниковый характер
развитии французской государственной системы, ее движение от
автократии к демократии Циклический характер функционирова-
ния системы государственного управления, при котором монархии
чередовались с республиками, привел к возвышению роли государ-
ственного аппарата и превратил его в решающий фактор развития.
Начиная с 1789 г. во Франции сменилось 14 политических режи-
мов, не считая временных. Среди них были дуалистические монар-
хии (Бурбоны по Конституции 1791 г и по Хартии 1815 г; Орлеан-
ская монархия по Конституции 1830 г); авторитарные монархии
(Первая (1804—1814) и Вторая империи(|852—1870)), парламентские
11. Система государственного и муниципального управления Франции 323
республики (Первая (1792—1802), Третья (1870—1940) и Четвертая
(1946—1958) республики); президентская республика, близкая к аме-
риканскому образцу (Вторая республика (1848—1852)); смешанная
республика (Пятая республика (1958)).
При этом частая смена режимов никогда не приводила к гло-
бальному разрыву с прошлым и, следовательно, к отторжению ка-
кой-то части нации Какой бы фрагментарной, противоречивой и
конфликтной ни была традиционная политическая культура Фран-
ции, она содержала целую сумму довольно устойчивых элементов,
которые интегрироввли общество и препятствовали как его распаду,
так и утрате им исторической преемственности В основе традицион-
ной французской культуры лежали идеалы эпохи Просвещения —
глубокая вера в человеческий интеллект и индивидуализм Корни
французского индивидуализма заключены в стремлении к интел-
лектуальной независимости и личной автономии Как справедливо
отмечвл известный социолог первой половины XX в. А. Зигфрид:
«Франция обладала глубокой верой в человеческий интеллект. Она
верит, что существует человеческая истина, свойственная асем людям,
и эта истина такова, что интеллект способен ее постичь, а слово
выразить*1 Благодаря общему культурному коду многие уже укоре-
нившиеся формы общественного устройства модифицировались,
наполнялись новым содержанием, но не уничтожались.
Специфика системы государственного управления в Пятой республике
Система публичного управления Пятой республики была закрепле-
на в Конституции, принятой на референдуме 28 сентября 1958 г и
вступившей в силу 4 октября 1958 г. Она учредила модель смешанной,
презш)ентско-парлименп>ско11 республики, которая возникла в обста-
новке острого внутреннего кризиса (путч в Алжире 1958 г.) и была
во многом «скроена» под определенного политического лидера —
генерала Шарля де Голля
Режим Пятой республики органично сочетает силу и эффектив-
ность президентской власти (элемент президентской системы) с
парламентским контролем за правительством (признак парламент-
ской республики) В структуре государственного управления доми-
нирование аспогиитеяъной власти над законодательной достигалось
учреждением сильного и независимого главы государства, который
назначает правительство с согласия парламента, бнцефспьностыо
(двугпавостью) исполнительной власти, разделенной между П|кзидсн-
том и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя
По форме государственного устройства Франция — унитарное
государство, где выборность местных органов власти соседствует с
1 Modem France Problems of I he Third and Fourth Republics. Pnncelon. J 451 P 15.
324
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
принципом административной опеки за ними со стороны чиновни-
ков, назначаемых из центра Пятая республика отличается от иных
государств сочетанием управления с самоуправлением- функцию
управления выполняют назначаемые сверху чиновники (комиссары
республики, супрефекты и др), самоуправление — представлено
выборными органами.
Начиная с 1982 г., в основе административно-территориального
устройства современной Франции лежат два принципа децентрализа-
ции, т.е. передачи значительных полномочий от центра на места, и
деконцентрации, те распределения полномочий между различными
ветвями власти Страна разделена на 26 регионов (из них 22 в мет-
рополии плюс четыре «заморских» — Гваделупа, Мартиника, Ре-
юньон, Гвиана), которые составляют 96 департаментов, а департа-
менты включают 36 тыс коммун. В департаментах действуют орга-
ны самоуправления — генеральные советы, избираемые населением
сроком на шесть лет, с обновлением состава наполовину каждые
три года Центральная власть предстаалена в лице префектов, назна-
чаемых президентом В коммунах местная власть осуществляется му-
ниципальными советами, избираемыми населением на шесть лет.
Муниципальные советы выбирают мэра. Высокая степень централи-
зации, когда важные решения принимаются на верхних этажах госу-
дарственной власти (Президент и премьер-министр), дополняется
принципом децентрализации, предполагающим значительную степень
автономии органов местного самоуправления в реализации интере-
сов регионов, департаментов, коммун. Реформа местного самоуправ-
ления 1982 г повысила роль местных органов: принцип админист-
ративной опеки сменился на административный контроль.
Долгое время Эта модель считалась исключительно французским
достоянием, образцом решения задач по обеспечению целостности
и поддержанию эффективности государственного регулирования
Многие страны пытались заимствовать опыт государственного строи-
тельства Франции. Однако полувековая практика функционирова-
ния режима Пятой республики показала, что авторитарная прези-
дентская система, даже если она сочетается с «парламентским су-
веренитетом», автоматически не создает необходимых условий для
стабильного и динамичного развития общества. Кроме того, сме-
шанная модель содержит существенные недостатки, которые блоки-
руют возможности ее постоянного обновления, ее способности от-
ветить на вызовы времени.
Дилеммы и угрозы системы публичного управления Пятой республики
I. Для системы государственного управления Пятой республики
во Франции характерна слабая коммуникация государства с общест-
11. Система государственного и муниципального управления Франции
325
вом и четкие границы между социальными группами с точки зрения
концентрации в их руках властных ресурсов. По определению извест-
ного политолога Мишеля Крозье, система публичного управления
во Франции представляет собой ^французскую бюрократическую мо-
дель», основанную на централизации и стратификации В то же время
в ней отсутствует развитая коммуникация общества и власти, жиз-
ненно необходимая любой системе. Именно несовершенная комму-
никация, по его мнению, ответственна, в частности, за ту «систему
отношений», которая породила французскую правительственную
администрацию1
По замечанию М. Крозье, французскую административную сис-
тему блокируют централизм и стратификация, которые встают барь-
ером на пути коммуникационных потоков Централизм усугубляет
расстояние между теми, кто принимает решения, и теми, для кого
они предназначены Стратификация создает заслоны и перегород-
ки, множит иерархии и категории, между которыми плохо проходит
информация В результате «та власть, которая тяготеет к концен-
трации на верхушке пирамиды, есть в основном формальная власть,
которая оказывается парализованной отсутствием информации и жи-
вых контактов. Те, кто принимают решения, не имеют достаточно
средств для знакомства с практической стороной проблем, которыми
они занимаются. Те же, кто имеют знания, не имеют права решать».
По мнению Крозье, «способность к коммуникации теперь состав-
ляет одно из главных условий правильного функционирования со-
временной организационной системы. Ее эффективность все больше
зависит от того, насколько ее руководство имеет возможность, с
одной стороны, быть как можно скорее и точнее информированным
обо всех переменных, которые определяют их решения, а с другой
стороны, быстро и во веек подробностях доводить до сведения под-
чиненных задачи, вытекающие из решений, нужные средства и тре-
буемые условия реализации решений»-. Поэтому, для того чтобы
французская административная система предоставляла больше воз-
можностей для коммуникации, нужно сократить расстояния и уст-
ранить барьеры, мешающие группам и стратам в общественной и
должностной пирамиде эффективно сообщаться между собой.
2. Главная опасность для механизма государственного упрааления
Пятой Республики состоит в изоляции Президента как высшего цен-
тра принятия решений от внешней среды посредством администра-
тивной системы Когда-то Ш -Л Монтескьё указывал, что каждый
1 Минеи, Крщъе 3-блокированное общество М . 1976 С 95
J Там же С. 105.
326
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
режим основан на неком принципе, который отражает его реальную
сущность. Режим Пятой республики опирается на принцип «одино-
чества*. Он составляет суть голлистской доктрины, лежащей в основе
политической системы Франции Основные положения голлизма в
сфере государственного строительства сводятся к двум тезисам:
(I) партии представляют угрозу для нации, которую они раскалы-
вают, и для государства, которое они деморализуют;
(2) пврламент — цитадель партий, поэтому президент должен быть
вне партий и над парламентом, чтобы править сверху и на рас-
стоянии, «могущественно и одиноко»
Однако в доктрине голлизма есть существенный изъян. Он со-
стоит в том, что критикуемые структуры (парламент и партии),
прежде всего, являются структурами политической коммуникации,
которые призваны выражать чаяния и нужды общества Напротив,
слава французского государства лишен организационно обеспечен-
ного контакта даже с собственной пвртией, в отличие от американ-
ского президента и, тем более, английского премьер-министра иди
германского канцлера, которые всегда присутствуют на конгрессе
своей партии и порой принимают участие в заседаниях ее парла-
ментской группы. Члены партий и депутаты передают ее реакцию,
недовольство и критику С помощью их спокойного посредничества
исполнительная власть воспринимает ожидания народа, соглашаясь
в случае необходимости изменить свою политику под влиянием
своих сторонников. Таким образом, исполнительная власть «при-
слушивается» к стране и реагирует на запросы общества.
3. Закрытость правящего класса во Франции, олигархический
характер его отбора. Правящий класс предстааляет собой однород-
ное целое, а не является суммой отдельных и конкурирующих между
собой элит Именно так охарактеризовал политическую элиту фран-
цузский социолог Пьер Бирнбаум в своей книге -Французский пра-
вящий класс» (1978) Он изобразил его как «взаимопроникновение
руководящих фракций господствующего класса» и «беспрестанное
циркулирование лиц, которые поочередно занимают те иди иные
места в руководящем пространстве», объединяющем высших руко-
водящих функционеров армии и руководителей делового мира. Он
пишет’ «Рекрутируясь из той же социвльной среды, в недрах того
же социального класса, руководящий класс во Франции появляется
как нечто замкнутое на самое себя, кристаллизовавшееся социвль-
ное целое Эта социальная руководящая среда видит усиление своей
сплоченности посредством взаимопроникновения карьер... Беспре-
рывное циркулирование руководителей из одного узла власти в дру-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 327
гой обеспечивает сплоченность руководящего класса Франции..»1
По его мнению, «руководящий класс Франции постоянно укрепляет
свою социвльно-профессиоиальную и культурную однородность, а,
политическая напряженность иногда свидетельствует об огромной
сплоченности, которая отделяет его от Других классов французского
общества и противопоставляет им.. Так выкристаллизовывается
своеобразный руководящий класс, который кажется принадлежащим
к другой вселенной, нежели та, к которой принадлежит все фран-
цузское общество»1 2
По мнению французских политологов, современный политиче-
ский процесс все больше замыкается в самом себе, вызывая все
меньше интереса у рядовых граждан, не видящих проку от активно-
го включения в него «Никогда, — подчеркивает известный фран-
цузский социолог А Лансло, — пропасть между теми, кто делает
политику, и вынужденными ей подчиняться не была столь широка.
Это уже не тенденция, это катастрофа. 85% французов испытывают
к тем, кто их представляет в органах власти, нс просто недоверие, а
враждебность»3
Основаниями вля столь тревожных оценок французских политологов
являются результаты опросов общественного мнения
Лишь 5% опрошенных французов считают, что они имеют возможность
повлиять на тех, кто ими управляет Противоположного мнения при-
держивается 94% участников опроса Лишь 31% французов чувствует, что
проблемы, затрагивающие их жизнь, поднимаются в ходе политической
борьбы, 63% не ощущают этого; 78% опрошенных уверены, что депута-
тов в основном заботит их переизбрание, а не проблемы Франа ии. про-
тивоположного мнения придерживаются лишь 20% опрошенных; 85%
против 10% уверены, что политические деятели не говорят правду и,
наконец. 88% опрошенных видят основную причину падения интереса
к политике не в том, что серьезных проблем не существует (такого
мнения придерживается 8% французов), а в игнорировании этих про-
блем профессвональными политиками4
4. Моногютя на езасть могущественных корпораций в лице бюро-
кратии и государственных структур, давно вышедших из под контроля
общественного мнения и властно диктующих свою волю правительст-
ву и свои проекты решения национальных проблем Доминирование
групповых интересов высшей бюрократии — французский корпорати
визм — препятствует формулированию общенациональной стратегии.
1 Plenv ВтЬашп La clesse dingeannte frapgaise 1978 P 27
2 Ibid. P 28.
1 fofcracWJTfl/of Public Policy anc Administration СПб. 2001 P 2|
4 Ibid. P 21.
328
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
В работе «Политика во Франции» Ф Гегель и А Гроссье предупрежда-
ли о возможности возврата к временам Третьей республики, когда зада-
чей глав правительств было не управление делами страны, а стремление
удержаться у власти. «Нет ничего удивительного в том, что все большую
роль в деле упрааления общественными делами начинает играть адми-
нистрация, в то время как министры, вместо того чтобы задавать ос-
новные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в
качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и
общественным мнением»1
Монополией в принятии важнейших решений, определяющих
основной подход к проблемам общенационального развития, прежде
всего в сфере экономики, торговли и финансов, обладают так на-
зываемые «большие государственные корпуса» (grands corps) — группа
должностей чиновников высшего уровня категории А Эта категория
объединяет штаты чиновников, как правило, с магистерской степе-
нью, к которым обычно относят Финансовую инспекцию. Государ-
ственный совет, Счетную палату, дипломатический корпус и корпус
префектов. «Большие корпуса» — это уникальный административ-
но-государственный институт, созданный во Франции. Попадая в них,
служащие остаются их членами на протяжении всей своей карьеры,
даже если переходят на работу в чистный сектор
При такой монополии, которая все труднее поддается ограниче-
нию и контролю со стороны представительных органов государства,
общественные организации исключены из процесса определения
приоритетов в развитии соответствующих отраслей национвльной
экономики и всего социально-экономического комплекса Сокра-
щается и сама платформа для дальнейших публичных дискуссий, в
которых приняли бы участие наиболее активные слои населения.
В итоге происходит узурпация «большими государственными кор-
пусами® функций по управлению общественными делами, что на-
носит несомненный ущерб демократизации государства Важнейшие
вопросы социально-экономического развития решаются келейно, в
тени кабинетов, а массам предостааляется возможность обсуждения
тех проблем, которые выпвли из монопольного веления специали-
стов технократического склада мышления. Между гем передача
важных вопросов на откуп «всезнающим» экспертам не всегда ведет
к идеальным решениям на путях выхода из кризиса Французский
вариант корпоративизма представляет собой серьезное препятствие
на пути социально-экономических преобразований во Франции.
5. Принцип интегро гьной многопартийности, на который опира-
ется Режим Пятой республики, имеет ряд недостатков
1 Coguel F., Grosses Л. La polilique еп France Pans. CoIm, I97D P 37.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 329
В отличие от двухпар гий пости многопартийность плохо соот-
ветствует агрегированию (обобщению) разнородных интересов. На-
личие множества небольших партий приводит к тому, что каждая
из них стоит на ограниченной позиции и выражает только требова-
ния своей субкультуры или ограниченной группы своих сторонни-
ков, вовсе не стремясь к их гармонизации с требованиями других
групп Каждая партия хочет стать рупором определенной категории
людей Многопартийная система в меньшей степени, чем двухпар-
тийная, обеспечивает функцию "Сокращения требований». Многочис-
ленные отдельные требования не сводятся к нескольким коллек-
тивным целям.
Интегральная многопартийность предполагает отсутствие ста-
бильного и спаянного пврламентского большинства, способного к
активной и долгосрочной поддержке правительства Парламентское
большинство, имеющее мозаичный характер, формируется и расфор-
мировывается, наделяет властью недолговечные правительственные
кабинеты и лишает их власти. Правительственная нестабильность —
это расплата за интегральную многопартийность.
Во Франции действуют несколько десятков политических пар-
тий. Так, на всеобщих выборах 2007 г. в Национальное собрание
участвовало 80 политических партий движений и движений.
Статус партий впервые во французской конституционной исто-
рии был обозначен в ст. 4 Конституции 1958 г «Политические
партии и группировки содействуют выражению мнений голосова-
нием Они создаются и осущесталяют свою деятельность свободно
Они должны уважать принципы национального суверенитета и де-
мократии». В отличие от других стран партии во Франции не обла-
дают какими-либо специфическими юридическими признаками,
которые отличали бы их от других ассоциации и объединений.
Правовое положение партий подпадает под общий режим ассоциа-
ций, регулируемый Законом об ассоциациях 1901 г
Партии образуются свободно путем подачи декларации в адми-
нистративные органы Свобода образования политических партий
признана Конституционным советом в решении от 16 июля 1976 г.
в качестве «основного принципа, признаваемого законами Респуб-
лики» Свободное создание — образование без какого-либо разре-
шения. Ассоциации, в том числе и партии, не зарегистрированные
в соответствии с установленной процедурой, не обладают какой-
либо юридической правоспособностью, хотя при некоторых чрез-
вычайных обстоятельствах такая правоспособность признается су-
дебными органами Иначе говоря, не зарегистрированные ассоциа-
ций по общему праву не пользуются правами юридического липа.
330 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Современная партийная система Франции, сложившаяся в ре-
зультате парламентских выборов во Франции 10—17 июни 2007 г.,
является примером интегральной многопартийности. Ее конфигура-
ция бинарная — правящей правой пропрезидентской партии Союз
за нвродное движение противостоит оппозиция в лице Социалистиче-
ской партии, центристского ««Демократического движения». Комму-
нистической партии, «зеленых» и крайне правого «Национального
фронта» Ж.-М. Ле Пена.
Партия власти и оптюмия
Партия власта -Союз за народное движение» (СНД)
Лидер Н. Саркози СНД победил. но это явно победа с привкусом по-
ражения Если до выборов у СНД было 359 мест в парламенте (из 577),
то после — стало 313. В промежутке между двумя турами (10 и 17 ию-
ня) представительство правых сократилось на 46 мандатов Еще 22 ман-
дата получили его союзники-центристы из «Нового центра». И все же
численный перевес СНД нал ближайшими конкурентами из соцпартии
в итоге превысил ЮО мандатов Отныне вся аласть в стране безогово-
рочно и надолго сосредоточена в его руках президента Саркози Заду-
манной им программе реформ не помешает никто и ничто. Эра Шира-
ка закончена. Тем не менее обещанное «Синее цунами» (синий — цвет
правых), которое должно было окончательно смыть левых «красных» с
политической палитры Франции, так н не произошло Хотя после пер-
вого тура парламентских выборов казалось, что «синие» на волне попу-
лярности Саркози получат до 500 мест по итогам второго Но чуткий к
«антцдемокрчтическим» перекосам французский избиратель решил ук-
репить оппозицию, чтобы избежать чрезмерной концентрации власти
на одном полюсе
Французская СЕщтзиегпаческая партия (ФСП) В 1981 г под руковод-
ством Ф. Миттерана добвлась победы как на президентских выборах,
так и на выборах в Национальную ассамблею Последний крупный ус-
пех был в 1997 г В 2002 г потерпела поражение как на президентских,
так и на парламентских выборах Лидер ФСП Сеголен Руаяль в 2007 г.
проиграла президентские выборы, уступив Н Саркози, а в ноябре 2С08 г
прежний лидер партии Сеголен Руаяль проиграла выборы на пост сек-
ретаря ФСП, уступив Мартин Обри
Французская KuvvyHiatnmetKaH партия сократила свое представительст-
во В прошлом парламенте гыследников Мариса Тореза был 21 человек,
теперь — 18 К оппозиции можно смело отнести и -зеленых» — им дос-
тались четыре мандата. «Оранжевые» — сторонники лидера вентристов
Франсуа Байру проиграли выборы
Центристская париня «Мо-Дсм» во главе с Франсуа Байру, который
финишировал третьим на выборах президенга в конце апреля 2007 г ,
на парламентских выборах получила четыре места. Это говорит о том.
что никакие крупные центристские проекты в развитых демократиче-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 331
скпх странах нежизнеспособны. Таким образом, по сравнению с парла-
ментом предыдущего созыва левая оппозиция упрочила свои позиции
на 31 голос и ее фракция соспвилз 209 депутатов.
Полями провал ожидал Ч^анцузский натюштный фронт (ФИФ) — ли-
дер Ж М Ле Пен, который на президентских выборах финишировал чет-
вертым Ультраправый ФИФ вновь оказался за бортом парламента Хотя
после погромов 2005—2007 гг , случившихся на окраинах Парижа и ряда
других крупных городов во Франции, казалось, было бы логично ожи-
дать вспышки ксенофобия и национализма Однако лемсжратическая
политическая культура во Франции вновь оказалась сильнее зоологиче-
ских рефлексов В результате все кандидаты от ультраправых, за исклю-
чением дочери лидера национал истов Марины Ле Пен. были отсеяны в
ходе первого тура. Во втором же туре из борьбы выбыла и она
Как заметил профессор парижского Института политических
наук О Дюамель, подводя итоги парламентских выборов 2007 г,
«Франция стала империей Саркози, но французский народ сам вы-
брал ее, это не было государственным переворотом». Теперь Прези-
дент Франции Николя Саркози получ ид карт-бланш на проведение
намеченных им коренных преобразований в стране. Правые на-
дежно контролируют как исполнительную, так и законодательную
ветви власти, что позволит Президенту Саркози осуществить давно
обешанную им коренную перестройку экономики и социальной
сферы На повестке дня — ужесточение иммиграционного и уго-
ловного законодательств, введение большей автономии в универси-
тетах, масштабное снижение нвлогов и, в частности, упразднение
налога для работодателей за сверхурочные часы работы. Вместе с
тем, несмотря на абсолютное большинство правых в парламенте,
путь реформ может оказаться для правительства Саркози не таким
простым «Коша молчит парламент, у улицы не займет много вре-
мени, чтобы заговорить*. — отмечала газета La Tribune Справедли-
вость этого утверждения была доказана как массовыми беспорядка-
ми в населенных иммигрантами пригородах Парижа осенью 2005 г,
так и волнениями студентов весной 2007 г, из-за которых про-
шлому правительству Франции даже пришлось отказаться от про-
тиворечивого закона о первом найме. Впрочем, Н. Свркози, сталки-
вавшийся с неприятием своего курса в качестве главы МВД, став
президентом, предпочитает подстраховываться заранее К примеру,
в знак готовности к компромиссам он уступил профсоюзу учителей,
пообешав отказаться от увеличения рабочих часов для преподава-
телей, введенного прежним правительством
6. Сегодня система государственного управления Франции пе-
реживает системный кризис. Он выражается в неспособности поли-
332 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
ти чес кой системы Пятой республики чутко реагировать на изме-
няющиеся позиции и устремления значительной части нации и как
следствие — глубокий разрыв между правящим классом и граж-
данским обществом, отстраненность центров принятия решений
от рядовых граждан
Во-первых, основные акторы (субъекты) политического процесса
реализуют свои интересы в жестких рамках институтов Пятой
Республики, используя методы политического манипулирования и
контроля, которыми они овладевают в результате победы на выбо-
рах. Потребность более полного и непосредственного участия в
общественной жизни, стремление к психологической удовлетво-
ренности от этого участия вступает в неизбежный конфликт с утвер-
дившимися, до предела формализованными политическими струк-
турами. Отчуждение людей от институтов, воздействующих на их
жизнь, есть следствие все большего разрыва между увеличившейся
свободой социального выбора, стремлением к самореализации и
традиционными формами политической практики Эти формы уже
не отвечают ни усложнившейся системе социальных связей, ни
притязаниям индивида, формирующимся под влиянием усиливше-
гося потока информации, разнообразных референтных групп и
широкого круга межличностного общения У французов все более
четко проявляется чувство искусственности политической игры,
ведущейся ее участниками почти исключительно для закрепления
их влияния, а не для действительной ревлизации их планов и лозун-
гов Показательно, что люди из различных социальных категорий,
обладающие разным уровнем образования и несхожими политиче-
скими ориентациями, испытывают растущее недоверие к полити-
ческим партиям и их лидерам1
Во-вторых, рост числа противоречивых по своему происхож-
дению и природе факторов, которые воздействуют на сознание,
эмоции и политический выбор человека, привел к расширению его
социальной автономии, снизил влияние ранее сформировавшихся
идеологических стереотипов Как замечает французский политолог
Д. Жамбар, «Франция близка к тому, чтобы подвести черту под
двумя веками соперничества, под разделом на правых и левых, ко-
торые, опираясь на враждебные друг другу идеологии, вели беско-
нечные, ожесточенные споры о наиболее приемлемой для нашей
страны экономической и политической модели»* 2. Сегодня лишь
незначительная часть французов руководствуется в своем политиче-
ском выборе достаточно твердыми и устойчивыми критериями, ос-
г См Inter №t№ ю/of Public Policy and Aammistralion СП6.2001 C 23
2 Там же С. 23.
11. Система государственного и муниципального управления Франции
333
новывающимися на сознательных идеологических предпочтениях и
традициях Резко ослабло влияние классовых и религиозных ценно-
стей, семейных политических традиций Наряду с устойчивыми
представлениями и традициями прошлого в современной политиче-
ской культуре Франции складывается комплекс динамично разви-
вающихся установок, взглядов и эмоциональных реакций, чутко
отзывающихся на изменения в обществе. При этом возникают но-
вые социокультурные разломы Под влиянием массовой миграции
выходцев из бывших колоний Франции {они составляют 1/5 часть
населения) происходит размывание прежней культурной идентично-
сти С одной стороны, одновременное существование самых различ-
ных субкультур, многообразие форм кросскультурных коммуникаций
расширяют потенциальную свободу выбора человеком, делают его
более автономным С другой стороны, культурная глобализация
обнажает новые группы социальных противоречий между различ-
ными сегментами французского общества
11,2, Политическое управление: место и роль
высших органов государственной власти
в механизме принятия решений
Система государственного управления в президеппкко-пирючеппккоИ
республике, каковой является Пятая республика, существенно от-
личается от модели управления в парламентарных и президентских
системах. Ее особенность состоит в том, что" (I) высшие органы
власти группируются вокруг Президента республики, который играет
центральную роль в системе государственного управления: (2) в сис-
теме разделения властей в модели Пятой республики приоритет от-
дан исполнительной власти над законодательной
11.2.1. Центральные органы исполнительной власти
Центральная исполнительная власть представлена Президентом и
правительством, они по-разному легитимизируются и имеют раз-
личный объем полномочий Особенностью структуры исполнитель-
ной власги в Пягой республике является бицефа юность — ее «двух-
головость», которая не может не порождать многочисленных слож-
ностей в управлении государством. Главой правительства счигаегся
Президент, возглавляющий Совет министров. Согласно ст. 21 Кон-
ституции Франции премьер-министр «руководит деятельностью
правительства». Это означает, что премьер не является главой пра-
вительства, он руководит не самим правительством, а его деятель-
334
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
настыв. Подобная формулировка вызывает закономерный вопрос
относительно соотношения полномочий Президента и правительст-
ва, руководимого премьер-министром.
Президент Французской Республики: полномочия и порядок избрания
В иерархии государственных органов Президент находится на вер-
шине и выведен за три ветви власти. Он образует самостоятельную
аетвь аласти — президентскую, доминирующую над всеми осталь-
ными По этой причине конституционная система власти прези-
дентско-парламентской системы основана на принципе «одиночества».
Несмотря на то что Основной закон Франции не знает понятия
«глава государства», однако именно разделом [[ «Президент Рес-
публики» открывается характеристика институтов власти Содер-
жащиеся в ней полномочия позволяют характеризовать его как
«республиканского монарха», чго соответствовало представлениям о
Президенте создателя Пятой республики — генерала де Голля. По
его мнению, «дух новой конституции состоит в том, что власть ис-
ходит прямо ст народа, а это ведет к тому, что глава государства,
избираемый нацией, является источником и носителем власти»
Полномочия Президента Французской Республики. Их можно
разделить на две группы: (I) личные полномочия, те осуществляемые
им самостоятельно; (2) полномочия, осуществляемые совместно с
правительством, т.е требующие контрассигнации премьер-министра
или ответственного министра.
1. Личные полномочия Президента Республики указаны главным
образом в ст. 5 Конституции. Президенту принадлежат важные обя-
занности по наблюдению за установленным конституционным по-
рядком. Он является гарантом Конституции и международных до-
говоров, сохранения национальной независимости и территориаль-
ной целостности государства. Он обеспечивает своим арбитражем
нормальное функционирование публичных властей и преемствен-
ность государства
Политическая практика Пятой республики показывает, что лич-
ные полномочия главы государства дают ему возможность в любой
политической ситуации играть выдающуюся политическую роль,
однако не позволяют столь же постоянно реально управлять госу-
дарством
Среди правительственных полномочий Президента чрезвычайно
важным является право формировать снизу доверху исполнительную
власть, назначать премьер-министра и прекращать его функции (ст. 8),
министров и всех высших чиновников Формально Президент сво-
боден в выборе кандидата на пост премьер-министра Однако в ме-
ханизме Пятой республики существует двойная инвеститура прави-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 335
тельства. необходимо одобрение Национальным собранием состава
и программы правительства. Это ставит правительство в двойное под-
чинение — и от Президента, и от парламента
Среди париментскчх полномочий Президента необходимо вы-
делить право роспуска Национального собрания — нижней пвлаты
парламента (ст 12), которое ограничено рядом условий: (I) не мо-
жет быть произведено в течение года, следующего после предыду-
щего роспуска; (2) во время чрезвычайного положения (ст 16).
Для принятия подобного решения требуется проведение фор-
мвльных и ни к чему не обязывающих консультаций с министром и
руководителями пвлат. Смысл подобных ограничений заключается
в стремлении сделать данное решение главы государства макси-
мально ответственным Роспуск Национального собрания может
стать чрезвычайно важным средством обеспечения политической
солидарности главы государства и парламента в случае возникнове-
ния между ними конфликта. Новые выборы могут привести в соб-
рание «президентское» большинство
Президент также имеет право передавать на референфуи законо-
проекты, касающиеся организации публичных властей и публичных
служб, социально-экономических реформ, а также утверждения меж-
дународных соглашений, которые могут отразиться на функциони-
ровании государственных институтов (ст Н) Референдумы прово-
дятся по предложению правительства или обеих палат Таким образом,
возможность главы государства проводить их также фактически за-
висит от соотношения сил в парламенте, поэтому право на инициа-
цию референдумов не является в полной мере президентским
Право главы государства объявлять референдумы весьма важно ДЛЯ по-
нимания политического смысла Пятой республики. Шарль де Голль,
полагая, что осуществляет аласть от имени народа и воплощает его су-
веренитет, часто прибегал к референдуму для гого, чтобы получить
санкцию непосредственно от грлжд ih. При этом первый Президент Пя-
той республики придавал референдумам характер плебисцитов, связы-
вая их результаты с вопросом о политическом доверии к себе, хотя
Конституция не трактует проблему референдума подобным образом.
Кроме законодательных существуют также консультативные референ-
думы, призванные одобрить соглашения об уступке, обмеас или при-
соединении какой-либо территории (ст 53}, Референдум является так-
же необходимым элементом одного из двух способов внесения измене-
ний в Конспггуцию {сг 89}. Однако их проведение непосредственно не
связано с Президентом
Чрезвычайно важным правом Президента является возможность
установления им единоличной диктатуры в случае, если существова-
ние государства оказывается под угрозой, а нормальное функцио-
336 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
нирование государственных властей прекращено (ст. 16) В этом
случае глава государства может «принимать меры, которые дикту-
ются обстоятельствами», и ввести в стране чрезвычайное положение
Цель этих мер — скорейшее восстановление нормальной деятель-
ности конституционных властей Для установления подобного чрез-
вычайного режима требуется формальная консультация с другими
высшими руководитедими государства (премьер-министром, руко-
водителями палат, членами конституционного совета).
Президент Республики имеет право обращаться к парламенту с
посланием, причем послание не может служить предметом дискус-
сий (ст 18) Периодичность данных обращений не указана, поэтому
глава государства составляет подобные послания только в исключи-
тельных случаях По традиции Президент не имеет доступа в законо-
дательное собрание, поэтому достаточно редкие подобные послания
зачитываются от его имени
Знаменательно, что при президентах де Голле и Ж Помпиду парла-
ментарии выслушивали обращение стоя Эта «картина нравов» показы-
вает, как понимали первые президенты новой республики свой статус
К самостоятельным полномочиям Президента относится также
его право назначать трех членов Конституционного совета и обра-
щаться к нему с запросами по поводу конституционности междуна-
родных соглашений, органических законов и регламентов пвлат
парламента (ст. 54, 56 и 61)
К собственным статусным полномочиям Президента относится
его руководство заседаниями Совета министров — правительства, за-
седающего под председательством главы государства. Президент не
руководит правительством, что является функцией премьер-министра
Однако именно Совет министров вправе принимать ордонансы (пра-
вительственные акты делегированного законодательства) и декреты
(акты, принятые в пределах собственных регламентарных полномо-
чий правительства), рассматривать важнейшие правительственные
решения, важнейшие назначения и тл., что позволяет Президенту
быть лично информированным об основных правительственных
делах, излагать свою позицию по данным вопросам.
2, Совместные полномочия осуществляются Президентом Респуб-
лики и правительством совместно. В этом случае акты главы государ-
ства согласно ст 19 требуют дополнительной подписи (контрассиг-
нации) главы правительства. К подобным полномочиям относится
руководство внешн'й политикой. Президент не только аккредитует
иностранных послов и других высших дипломатических представи-
телей иностранных государств (ст 14), но и ведет переговоры, рати-
11. Система государственного и муниципального управления Франции
337
фицирует международные договоры (ст 52). Президент осуществляет
руководство вооруженными силами, председательствует в высших
военных советах, назначает на военные должности (ст. 15). Хотя
право объявления войны принадлежит парламенту, именно Прези-
дент самостоятельно принимает решение об использовании ядерного
оружия
Президент участвует в законодательном процессе Его декретом
открываются и закрываются чрезвычайные сессии парламента (ст. 30),
он имеет право требовать повторного обсуждения законов, обнаро-
дует их (ст 10) Законодательные права французского Президента
менее существенны, чем американского. Право требовать повторно-
го рассмотрения законов — это слабое отлагательное вето, которое
преодолевается в парламенте простым большинством голосов За-
кон должен быть подписан в течение 15 дней после передачи его в
правительство.
К правительственным полномочиям Президента, осуществляе-
мым совместно с премьер-министром, относится право назначения
на гражданские и военные должности На практике назначения на
высшие посты производятся Советом министров, на менее важные —
премьер-министром, министрами и представитедими правительства
в регионах
Наконец, Президент как глава государства имеет некоторые
полномочия в отношении судебной власти Он объявляется гарантом
ее независимости (ст. 64) Президент участвует в назначении выс-
ших судей и прокуроров, которое происходит в Совете министров
Он назначает своего представителя в Высший совет магистратуры и
председательствует в данном органе, который контролирует назна-
чение судей и прокуроров, а также выступает в качестве дисципли-
нарного суда по отношению к ним Президент обладает «.монаршим»
правом помилования, которое осуществляет совместно с министром
юстиции и Высшим советом магистратуры (ст 17).
Президент обладает цммунитепом, т.е. является безответственным
политически и уголовно за действия, совершенные им при испол-
нении служебных обязанностей Его нельзя отправить в отставку
иначе, чем в результате поражения на выборах
Порядок избрания Президента PecnySmiM, До 1962 г. Президент
избирался косвенным голосованием — коллегией выборщиков из
примерно 80 тыс. человек В их состав входили представители ме-
стной политико-адм и нистрагивной элиты (депутаты парламента,
мэры, советники). Однако избрание Президента достаточно узкой
коллегией контрастировало с принципами республиканизма, что
плохо соответствовало близкой ему идее «.республиканского монарха»
Переход в 1962 г. ко всеобщим выборам первого лица государства
338 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
формально не изменил механизма функционирования Пятой рес-
публики, но существенно возвысил Президента над остальными
государственными институтами
Как выбирают Upeatdetma Респубиол
Выборы нового главы государства проходят в воскресенье за 20—35 дней
до истечения срока полномочий действующего Президента, в случае
досрочного прекращения полномочий — через 20—35 дней после этого.
Для выдвижения кандидатов существует следующая процедура. Необхо-
димо собрать 500 подписей поручите пей из числа представите пей адми-
нистративной элиты рангом выше муниципального советника. В списке
должны присутствовать представители не менее 30 департаментов и за-
морских территорий, причем каждый из них должен дать не богке 10%
подписей Кандидат в президенты вносит денежный залог, который
апзвраща-тся только в том случае, если нс наберсг нс менее 5% голо-
сов. Формальные требования к кандидату, зафиксированные в Избира-
тельном кодексе, не являются жесткими необходимо быть французом
или француженкой в апзрасте не менее 23 лет. не требуется даже рож-
дение во Франции С I9S8 г от кандидатов требуется декларация об их
имущественном положении, которая публикуется в случае победы на
выборах Представляется также информация о финансировании их из-
бирательной кампании
Выборы проводятся по двухтуровой мажоритарной системе. Ес-
ли победитель не выявился в первом туре, т.е ни один кандидат не
набрал абсолютного большинства (50% + один голос), то проводится
второй тур, в который выходят два кандидата, набравшие наиболь-
шее число голосов Первый тур избирательной кампании занимает
две недели, столько же — аторой.
По Конституции 1958 г. Президент избирался на семилетний
срок с правом неограниченного переизбрания Такой срок создавал
значительные временные возможности для осутцесталения само-
стоятельного политического курса и позволял ему полноценно
осуществить конституционную функцию обеспечения стабильности
и преемственности государственной власти. Однако с момента
принятия Конституции постоянно слышалась аргументированная
критика в адрес столь длительного пребывания на высшем госу-
дарственном посту Лица, занимавшие его после де Голля, неод-
нократно обещали сократить срок президентства или ограничить
возможность переизбрания на новый срок, но контраргументы,
опасение разрушить конституционную конструкцию долгое время
перевешиввли Лишь в 2000 г предложение о пятилетием прези-
дентстве законодательно было одобрено. Теперь срок легислатуры
Президента Франции Николя Саркози, избранного в 2007 г , будет
ограничен пятью годами.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 339
Прекращение полномочий и ответственность Полномочия Президента
прекращаются или в случае истечения их срока, или досрочно. До-
срочное прекращение происходит в результате смерти, добровольной
отставки, возникновения препятствий к исполнению обязанностей
(ст. 7} или отстранения Высокой пвлатой правосудия по обвинению
в государственной измене {ст 67, 68). История Пятой республики
знает одну добровольную отставку (Ш. де Голль, 1969), один случай
смерти Президента (Ж. Помпиду, 1974). Как Конституция США не
изъясняет, что считать «неспособностью» Президента осуществлять
свои полномочия, так и Конституция Франции не раскрывает
смысла «препятствий» к их осушесталению В обоих случаях уста-
навливался только механизм констатации данного состояния выс-
шего должностного лица Нвличие препятствий к осуществлению
Президентом своих обязанностей во Франции определяется абсо-
лютным большинством членов Констчтучиотого совета по запросу
правительства Конституционный совет может признать возникшие
препятствия или временными, или необратимыми В последнем
случае назначаются досрочные выборы, которые должны пройги не
ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после образова-
ния вакансии или констатации непреодолимости препятствий, воз-
никших для осуществления Президентом своих функций. Практика
Пятой республики не знает случая отстранения Президента из-за
наличия подобных оснований. Хотя сами основания были, посколь-
ку французскими президентами становятся лица более пожилые.
Как следствг|е, у них возникают неизбежные проблемы со здоровьем.
Обязанности Президента во всех случаях досрочного прекращения
его полномочий временно исполняет председатель Сената. Правда,
статус его специфичен.
Ответственность Президента наступает по факту совершения им
государственной измены (ст. 68). В этом случае отрешение его от
должности осуществляется посредством судебной процедуры, напо-
минающей англо-американский импичмент. Обвинение абсолютным
большинством голосов своих членов должны выдвинуть в идентич-
ной редакции обе палаты парламента Затем дело передается в спе-
цивльный суд — Высокую палату правосудия, которая формируется
обеими пвлатами парламента на паритетной основе Таким образом,
привлечь Президента к ответственности затруднительно История
Пятой республики не знает подобных прецедентов. Именно этой
безответственностью Президента, аналогичной бсзответстаенности
конституционного монарха, объясняется необходимость контрас-
сигнации его актов лицами, которые способны нести за них поли-
тическую и уголовную ответе гвенноегь
340
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
Аппарат Президента Резиденция Президента Республики — Елисейский
дворец, где он не только работает, но и живет. Здесь функционирует
его личный аппарат Как и Президент США, глава Французской
Республики свободен в подборе своих сотрудников. Закон не регу-
лирует структуру аппарата Елисейского даорца, но обычно она ор-
ганизована следующим образом Наиболее близок Президенту и
влиятелен генеральный секретарь, возглавляющий генеральный сек-
ретариат Президента — личную канцелярию главы государства
Здесь готовятся дела для рассмотрения в Совете министров, раз-
личные справки и тл. Генеральный секретарь считается главным
политическим советником хозяина Елисейского дворца. Другим
важным должностным лицом является начальник кабинета Прези-
дента, занятый организацией его повседневной жизни, его охраной,
поездками и гл Наконец, существует начальник яичного штаба
Президента, который помогает ему осуществлять функции высшего
руководителя вооруженных сил.
В структуру служб Елисейского дворца входят пресс-служба,
чиновники особых поручений — советники Президента, подчинен-
ные ему непосредственно Появление последних связано со стремле-
нием дать высшему должностному лицу возможность консультиро-
ваться с более широким кругом лиц, независимых от влиятельного
генерального секретаря, угрожающего превратиться в президентского
«визиря»
Правительство: полномочия и «принцип сосуществования» французское
правительство, несмотря на тесную связь с Президентом, все-таки
представляет отдельный институт, которому посвящен раздел III
Конституции Сохранение основных принципов парламентского
правления, ответственности правительства перед парламентом было
одним из условий, поставленных перед разработчиками Конституции
Пятой республики Оно было учтено: правительство может быть от-
правлено в отставку в результате вотума недоверия Национвльного
собрания (ст. 49), что невозможно в отношении Президента
Главной функцией правительства является «определение и прове-
дение политики нации»; в его распоряжении находятся администра-
ция и вооруженные силы (ст 20). Во Франции конституционное раз-
деление полномочий внутри центральной исполнительной власти
таково: Президент как высшее должностное лицо обеспечивает пре-
емственность государственной власти, гарантирует незыблемость
конституционного строя и территоривльной целостности страны,
решает стратегические вопросы и проблемы национальной безо-
пасности, а правительство занимается текущей административной
работой, преимущественно в социвльно-экономической сфере, обес-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 341
печивает исполнение законов На практике полномочия Президента
Республики и премьера в сфере исполнительной власти часто пере-
плетаются, а их объем зависит ст партийной принадлежности Пре-
зидента и премьера. Так, по ст. 13 назначение на гражданские и
военные должности производит Президент, однако ст 21 гласит,
что подобные назначения с соблюдением положения ст. 13 произ-
водит премьер. Статья 19 прямо требует контрассигнации главы
правительства на основные акты главы государства, относящиеся к
сфере исполнительной власти. Конституция также наделяет премьер-
министра ответственностью за национальную оборону (ст 21), что
позволяет ему вмешиваться в сферу, градиционно относящуюся к
президентским прерогативам
Таким образом, направление деятельности правительственной
власти, соотношение реальных полномочий между Президентом и
премьер-министром в этой сфере, их влияние на осуществление
государственной политики зависят от партийно-политической при-
надлежности высших должностиьгх лиц Если премьер принадлежит
к партии, лидером которой является Президент, то последний пре-
вращается в исключительно алиягельную политическую фигуру,
совмещая функции главы государства и фактического главы испол-
нительной аласти. Премьер превращается в высокопоставленного
сотрудника Президента, который, опираясь на послушное парла-
ментское большинство, может легко сместить его и назначить ново-
го В этом случае Президент может самостоятельно действовать в
сфере правительственных полномочий, контрассигнация премьера
превращается почти в формальность
Положение решительно меняется в случае потери президент-
ской партией большинства в Наццонвльном собрании и формиро-
вания правительства противостоящими ему политическими силами.
Полномочия Президента резко сокращаются, и через правило контр-
ассигнации премьер может пресечь попытки Президента активно
участвовать в правительственных делах. Одновременно и Президент
может парализовать деятельность правительства, отказываясь подпи-
сывать его документы. Опасность конфликта между двумя руково-
дителями исполнительной власти долгое время являлась потенци-
альной. Президенты имели в Наццонвльном собрании большинство,
однако в 1986 г на парламентских выборах победили правые, и
президент-социалист Ф. Миттеран вынужден был назначить премь-
ером своего политического противника Ж Ширака, который сохра-
нял этот пост до парламентских выборов в 1988 г В 1996 г. история
повторилась (это было «второе сосуществование»)' правый президент
Ж Ширак вынужден был назначить главой правительства социалиста
А Жюпена, партия которого победила на парламентских выборах
342 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Принцип «сосуществования» несет в себе серьезную угрозу эф-
фективности деятельности правительственной власти, так как Кон-
ституция не содержит механизма разрешения конфликта между
Президентом и правительством Миттерану и Шираку — первым
политикам, которые столкнулись с данной проблемой, — пришлось
создать важный политический прецедент. Президент признал, что
премьер, опирающийся на большинство в Национальном собрании,
сложившееся в результате последних парламентских выборов, отра-
жает доминирующие в настоящее время общественные настроения
Поэтому необходимо «дать правительству править», однако не пре-
вращаясь в церемониальную фигуру и не упуская возможности ак-
тивно участвовать в его деятельности. Со своей стороны правитель-
ство признало за Президентом приоритет в вопросах обороны и
внешней политики
Порядок формирования Гфавительства Формирование правительства
является одним из важнейших собственных полномочий Президента
и начинается с назначения руководителя правительства — премьер-
министра. Согласно Конституции Президент, формально свободный
в своем выборе, вынужден учитывать расстановку сил в Националь-
ном собрании В случае отсутствия в нижней палате президентского
большинства он обязан назначить премьером политически враж-
дебного себе человека Таким образом, правительство должно уст-
раивать как Президента, так и парламент, однако в случае возникно-
вения между ними разногласий решающее значение имеет мнение
Национального собрания.
Соответственно и отставка кабинета возможна в трех случаях —
по инициативе Президента, Национального собрания и по собст-
венному почину. В ст. 49 вотум недоверия, вынесенный Националь-
ным собранием, называется резолюцией порицания Правительство
может поставить вопрос об ответственности в связи со своей про-
граммой или декларацией об общей политики Оно может также
поставить свою судьбу в зависимость от поддержки парламентом
определенного законопроекта
Отставка премьера означает и отставку всего кабинета, связанно-
го солидарной политической ответственностью. Напротив, отставка
отдельного министра обычно проходит безболезненно. Персональ-
ный состав кабинета меняется постоянно.
Правительство менее устойчиво, чем Президент и даже Нацио-
нальное собрание Оно меняется раз в три-четыре года Если пра-
вительство представляет президентскую партию, оно может быть
отправлено в отставку или в результате поражения данной партии
на президентских, парламентских выборах, или с целью взвалить на
11. Система государственного и муниципального управления Франции
343
него ответственность за «непопулярные меры» и успокоить общест-
венность. Если правительство принадлежит к не президентской пар-
тии, глава государства имеет соблазн отправить его в отставку и
сформировать более приемлемый для себя кабинет, налеясь побе-
дить на досрочных парламентских выборах Если правительство бы-
ло коалиционное, можно попытаться сформировать новое прави-
тельственное большинство и без внеочередных выборов
После назначения премьер-министра начинвется формирование
самого правительства. Состав его зависит от мнения как Президента,
так и премьера Министров назначает и смешает глава государства,
но по представлению главы правительства Реальное влияние этих
высших должностных лиц на персональный состав правительства
также зависит от особенностей партий но-политических взаимоотно-
шений между ними В случае партийной солидарности Президент
как лидер партии имеет возможность полностью контролировать
процесс формирования правительства, в противном случае он ее
лишается, а министров подбирает премьер Конституция Пятой рес-
публики прервала сложившуюся в предшествующих республиканских
режимах традицию совмещения министерских постов с местом в
парламенте (ст 23). Им также запрещается любая другая государст-
венная или профессиональная деятельность. Это было сделано для
обеспечения правительству большей стабильности. В Пятой респуб-
лике вхождение в правительство стало означать потерю парламентско-
го мандата, который не возобновлвлея автоматически в случае падения
кабинета. Данное правило должно было воспитать у членов Нацио-
нального собрания большую ответственность за судьбу министерства.
Структура правительства Важнейшей правительственной структурой
является Совет министров, заседающий под председательством
Президента Это единственное правительственное учреждение, на-
званное в Конституции. Совет — коллегиальный орган, наделенный
широкой компетенцией Он рассматривает проекты законов, вно-
симых затем в парламент, принимает ордонансы и декреты, произ-
водит назначения высших должностных лиц и тл Дискуссия может
идти здесь достаточно свободно, но решения не принимаются фор-
мальным голосованием Если правительство принадлежит к прези-
дентской партии, то решающим становится мнение главы государ-
ства, тем более что именно он контролирует повестку дня Совета.
В случае «сосуществования» решающее влияние на ход дел, особенно
в социально-экономической сфере, начинает оказывать премьер
В Пятой республике самостоятельные заседания правительства
под председательством премьер-министра (Совет кабинета) не имеют
конституционного статуса. Премьер имеет право (по поручению
344 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Президента) только председательствовать на заседаниях Совета ми-
нистров. Тем не менее руководитель правительства может контроли-
ровать деятельность данного органа через различные межминистер-
ские советы, занятые предварительной подготовкой его решений
В связи с увеличением объема правительственной деятельности их
значение постоянно возрастает. Некоторые из них работают посто-
янно. Другие создаются для рассмотрения конкретной проблемы
Руководить подобными советами может и Президент, но обычно их
возглавляют премьер или министры.
Во Франции, как и в некоторых других странах, существует оп-
ределенная иерархия членов правительства, число которых может
доходить до 50. Первыми ереди них считаются госус!йрслвенные мини-
стры — руководители важнейших ведомств Их число не постоянно
и зависит от правительственных приоритетов, обычно их около 5
Затем идут обычные министры — руководители самостоятельных
ведомств, их помощники, называющиеся MiiHucmpauu-deMtumaMii,
государственные секретари, одни из которых руководят менее зна-
чимыми правительственными учреждениями, не претендующими на
министерский статус, другие — являются молодыми политическими
деятелями, проходящими в министерстве стажировку.
Резиденция премьер-министра находится во дворце Матиньон.
Его службы по своей структуре похожи на службы Елисейского
дворца, одиако роль личной канцелярии премьера играет не гене-
ральный секретариат, а кабинет Свои резиденции имеет и каждое
из правительственных ведомств.
11.2.2. Законодательная власть
Законодательный орган Республики — парламент — с установлением
Пятой республики играет относительно небольшую роль в полити-
ческой жизни страны. Двухпалатный парламент состоит из Нацио-
налыюго собрания и Сената (ст. 24) Пвлаты французского парламента
неравноправны. Решающая роль в исполнении главных парламентских
функций принадлежит Национальному собранию, избираемому насе-
лением непосредственно. В случае возникновения между палатами
непреодолимых противоречий правительство может «потребовать,
чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение»
(ст. 45) Иначе говоря, Сенат обладает в законодательном процессе
только правом отлагательного вето, которое преодолевается про-
стым большинством голосов депутатов Национального собрания.
Именно перед ними ответственно и правительство
Специфика французского парламентаризма Концентрация политиче-
ской власти в руках исполнительных органов в режиме Пятой рес-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 345
публики привела к изменению статуса парламента Формально
принцип парюцентаризлю (т.е. ответственность правительства перед
парламентом), составлявший суть политического строя в Третьей и
Четвертой республиках, был сохранен и в Пятой республике Однако
в контексте новых угроз и вызовов 1950—1960-х годах он был под-
вергнут переосмыслению Режим Пятой республики осуществил усо-
вершенствование парламентаризма, его «рационализацию».
«Рациона шзацця» коснулась законодательных полномочий пар-
ламента — они были существенно ограничены. Теперь парламент
может законодательствовать лишь в областях, указанных в ст. 34
Конституции Республики Признавая, что «законы принимаются
парламентом». Конституция устанавливает материальные и формаль-
ные признаки закона, дабы отличить его от актов регламентарной
власти (декретов Президента и премьер-министра) Согласно ст 34,
кроме формальных признаков (способ принятия) закон должен ка-
саться только определенных предметов, отведенных Конституцией
для законодательного регулирования (материальная характеристи-
ка). Причем в сфере гражданских прав и состояний, семейного и
наследственного права, уголовного права и процесса, налогообло-
жения и денежной эмиссии закон «устанавливает правила», а в об-
ласти организации национальной обороны, местного упрадления,
образования, режима собственности, вещных и торговых прав, тру-
дового права и социального обеспечения закон «определяет основные
принципы» Предполагается, что в первом случае акты должны носить
более детальную регламентацию, чем во втором. При этом (согласно
ст. 37) все вопросы, не входящие в область законодательства, входят
в сферу компетенции правительства и должны регулироваться его
регламентарными актами (декрета ini').
В целях повышения эффективности законодательной деятель-
ности парламента, а также сокращения возможности политических
манипуляций, вызванных партийными интересами, усиливается
положение о неприемлемости поправок и пред юзкений во время пар-
ламентского обсуждения. В ст. 38 установлена возможность делеги-
рования правительству законодательных полномочий «в течение
ограниченного срока».
Процессы «рационализации» режима Пятой республики позволили
преодолеть ситуацию частых правительственных кризисов Третьей и
Четвертой республик, возникавших из-за неспособности многооб-
разных фракций в парламенте создать устойчивое парламентское
большинство, а следовательно, и эффективное правительство
Со временем укрупнение политических партий привело к созда-
нию парламентского большинства (правого или левого), что придало
правительству больше устойчивости, «дисциплинирован ия» Однако
346 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
усиление органов правительственной власти привело к падению
роли парламента В 1990-е годы был принят ряд конституционных
законов, направленных на усиление принципа парламентаризма.
Так, согласно Конституционному закону Ка 95-880 (1995 г) суще-
ственно возросла политическая самостоятельность и возможности
парламентского контроля за правительством" раз в неделю министры
правительства отвечают на вопросы депутатов; одно заседание в ме-
сяц депутаты проводят по собственной повестке дня, а не по прави-
тельственной, в течение ординарной сессии (9 месяцев) парламент
вправе принимать три резолюции порицания, а не одну, как раньше
Фравцузский парламент
Национальное собрание. Нижняя палата парламента состоит из
577 депутатов, которые избираются не только на основе всеобщего,
равного, тайного (ст. 3), но и прямого голосования (ст. 24) Рези-
денция Национального собрания — Бурбонский дворец Число
представителей департамента в Собрании зависит от численности
его населения, но каждый департамент посылает сюда не менее
двух депутатов.
Депутаты избираются на основе мажоритарной системы голосо-
вания в два тура. Для победы в первом туре необходимо набрать
абсолютное большинство голосов Если этого не произошло, то че-
рез неделю проходит второй тур, в который выходят все кандидаты,
набравшие не менее |2,5% голосов общего числа избирателей.
Требования к кандидатам на получение парламентских манда-
тов достаточно либеральны — это 23-летний возраст и обладание
избирательными правами. Особенностью избирательной системы
Пятой республики стало создание института заместители депута-
тов На выборы кандидат идет вместе со своим возможным замести-
телем, фамилия которого также печатается в бюллетене, но мелким
шрифтом В случае досрочного прекращения депутатом своих пол-
номочий его место в Национальном собрании занимает заместитель.
Сенат. Верхняя палата парламента состоит из 322 депутатов, из
них |2 представляют французов, проживающих за границей. Сенат,
заседающий в Люксембургском дворце, призван исполнять следую-
щие функции:
(I) способствовать преемственности государственной власти, явля-
ясь постоянно действующим учреждением Сенаторы обладают
девятилетним мандатом Каждые три года переизбирается треть
их состава;
(2) обеспечивать представительство территориальных коллективов
Республики (ст. 24).
11. Система государственного и муниципального управления Франции
347
Выборы в Сенат носят не прямой, а косвенный характер. Коллегию
выборщиков составляют члены Национального собрания, а также
выборные должностные лица департамента Поскольку выборщики
избираются всеобщим голосованием, считается, что применяемая
система голосования нс противоречит принципам всеобщего, рав-
ного и тайного голосования, гарантированным Конституцией. Де-
партаменты представлены в Сенате в зависимости от численности
их населения (от 1 до 12 депутатов от департамента) Выборы мо-
гут носить мажоритарный или пропорциональный характер. Обя-
зательное голосование выборщиков служит типичной для подоб-
ного учреждения функцией консервативного противовеса нижней
палате, формируемой непосредственно избирателями. Это обеспе-
чивается как существующей системой голосования, так и возраст-
ным цензом — 35 лет.
Депутаты парламента обладают определенными правами и обя-
занностями Они не имеют права занимать какие-либо невыборные
государственные и общественные (публичные) должности, за исклю-
чением преподавательских. Однако в случае избрания депутатом,
например чиновника, за ним сохраняется должность, продолжает
идти стаж. Тем не менее разрешено совмещение парламентской
деятельности с другими выборными общественными должностями,
например мэров. Частнопредпринимательская деятельность разре-
шается только в том случае, если она не связана с получением го-
сударственных субсидий, кредитов и тл Причем запрещается за-
нимать именно руководящие посты, но разрешено быть акционе-
ром подобных частных предприятий и даже их единственным
владельцем Это объясняется стремлением привлечь в парламент
людей, компетентных в вопросах практической экономики. Суще-
ствуют также ограничения, связанные с конкретными профессия-
ми Так, депутатам, являющимся практикующими адвокатами, за-
прещено вести дела, где стороной является государство, его органы
Французские парламентарии пользуются большим иммуните-
том, чем конгрессмены США. Депутаты неподсудны за действия,
евлэанные с выполнением их служебных функций. Однако их можно
привлечь к супу за действия, не связанные с ними Вопрос о привле-
чении парламентария к ответственности, кроме случаев задержания
на месте преступления, решается во время сессии самой Палатой, а
в период каникул — Бюро палаты
Поиюмочия пергамента Ежегодная сессия парламента начинает-
ся в октябре и завершается в июле, причем число заседаний нс мо-
жет превышать 120 (ст 28) Кроме того, возможны чрезвычайные
сессии. Они могут созываться или автоматически, когда задейство-
ваны чрезвычайные полномочия Президента (ст 16), или по пред-
348
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
ложению правительства, или по требованию большинства Нацио-
нального собрания В последних двух случаях сессии открываются и
закрываются декретом Президента Республики
1. Главная функция парламента — законотеорюстео. «Законы
принимаются парламентом», — гласит ст. 34 Конституции. Законо-
дательная инициатива принадлежит как правительству в лице пре-
мьер-министра, так и членам парламента {ст. 39). Проекты законов
могут вноситься в любую из пвлат, тогда как финансовые документы
вносятся только в Национальное собрание
Французское право знает иерархию законов Важнейшими из них
являются конституционные, вносящие изменения в текст Основного
закона. Процедуре их принятия посвящен XV[ раздел Конституции.
Пересмотр ее происходит или по инициативе Президента, дейст-
вующего по предложению премьер-министра, или по инициативе
парламентариев. Затем возможны два способа действий, выбор ко-
торых определяет Президент
(I) референдарный — принятие поправок обеими пвлатакщ в иден-
тичной редакции с последующим одобрением их на референдуме;
(2) паритентский — поправки передаются Президентом на рассмот-
рение парламента, заседающего в качестве Конгресса, и в этом
случае они должны быть одобрены большинством (3/5 голосов).
Последний способ более экономичен по времени и средствам,
поэтому применяется чаще, но только если Президент уверен в
поддержке предложенных им поправок необходимым большин-
ством парламентариев
Вторыми в иерархии законов являются органические Они прини-
маются в развитие Конституции, например, касаются таких проблем,
как порядок проведения выборов Президента и парламента. Для при-
нятия органических законов существует усложненная Пропедурч.
Рассмотрение их начинается по истечении 15 дней со времени вне-
сения, в случае возникновения между палатами разногласий они
принимаются только абсолютным большинством членов Националь-
ного собрания Подобные законы обязательно направляются в Кон-
ституционный совет, который дает заключение относительно их кон-
ституционности (ст 46} В процедурном отношении к органическим
законам примыкают проекты различных финансовых законов, однако
они не требуют заключения Конституционного совета (ст. 47, 47—I)
Наконец, существуют обычные, ординарные законы, процедура
принятия которых описана в ст. 45.
Главная особенность законодательного процесса во Франции —
активная роль в нем правительства Как уже отмечалось, правитель-
ство не только обладает правом законодательной инициативы и в
11. Система государственного и муниципального управления Франции
349
приоритетном порядке формирует повестку дня палат, оно имеет
многочисленные и эффективные средства для ускорения прохожде-
ния через парламент проектов законов в нужной для него редакции
Парламентарии, особенно оппозиционные, не располагают доста-
точными средствами для реализации собственной законодательной
программы и вынуждены идти по пути внесения поправок к прави-
тельственным проектам Но и в данном случае правительство имеет
возможность настоять на голосовании только тех поправок, кото-
рые оно поддерживает (ст. 44).
Принятый парламентом документ поступает к Президенту для
промульгации. Глава государства имеет право в течение 15 дней по-
требовать от парламента его повторного обсуждения, т.е обладает
отлагательным вето. Оно малоэффективно, так как преодолевается
простым большинством голосов В некоторых случаях перед промуль-
гацией закон должен быть рассмотрен Конституционным советом. Для
органических законов это обязательно, для других — факультативно, в
зависимости от желания лиц, имеющих право обращаться в Кон-
ституционный совет
2. Другая важная функция парламента — контрольная Контроль
за правительством осуществляется в различных формах Так, На-
циональное собрание решает судьбу правительства, выносит вотум
доверия ему (сг 49). Это достигается голосованием как по програм-
ме правительства (или декларации о его обшей политике), так и по
резолюции порицания. В первом случае инициатива исходит о г
правителвства, во втором — от Собрания Для постановки резолюции
порицания необходимо собрать подписи десятой части депутатов.
Голосование может проходить только через 48 часов после ее внесе-
ния, чтобы правительство и парламент имели возможность преодо-
леть возникший кризис Подсчитываются только голоса, поданные
в поддержку резолюции для отставки правительства, необходимо,
чтобы ее поддержало большинство списочного состава Палаты
В Пятой республике вновь сформированное правительство не обязано
автоматически ставить вопрос о своем доверии, чго было свойственно
предшествующим парламентским режимам
Дополнителвными средствами парламентского контроля над
правительством являются письменные и устные вопросы министрам,
на которые они отвечают по средам и пятницам Все вопросы зара-
нее публикуются, различается только форма ответа на них (устно
или письменно)
3. Третья функция — международная. Важным и исключительным
правом парламента является объявление войны (ст. 35) Парламент
также имеет право ратифицировать важнейшие международные со-
глашения- мирные договоры, договоры и соглашения, налагающие
350 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
обязательства на государственные финансы, изменяющие законода-
тельные акты, затрагивающие положение личности, касающиеся
территориальных вопросов (ст. 53).
4. Парламент обладает судебными полномочиями. Обе пвлаты
участвуют в формировании Конституционного совета, назначая по
три его члена. Они также формируют на паритетных началах Высо-
кую па юту правосудия, призванную судить Президента Республики
по обвинению в измене, а также участвуют в образовании Суда Рес-
цубшкп, юрисдикции которого подлежат преступления и проступки
министров, совершенные при исполнении ими своих служебных
обязанностей (ст 67, 68, 68—1, 68—2).
Порядок работы полот поритента
Руководят деятельностью палат парламента их председатели Председа-
тель Национального собрания избирается на срок ее полномочий Он
гредставляет партию или коалицию большинства, однако стремится
действовать независимо По сложившейся традиции участия в голосо-
вании не принимает Председатель Сената переизбирается раз в три
года при кзждом частичном обновлении Палаты Несмотря на частые
перевыборы, председатели Сената меняются очень редко: в среднем
раз в 15 лег Данное должностное иицо наделено особыми конституци-
онными полномочиями временно замещает Президента Республики
в случтс досрочного прекращения им своих полномочий Пятая респуб-
лика знает два случая исполнения председателем Сената президентских
обязанностей в 1969 г после отставки де Голля и в 1974 г после смер-
ти Помпиду В обоих случаях временным Президентом был А. Лозр.
Данные полномочия вручены председателю верхней палаты, поскольку
она действует постоянно
Председатели палат имеют значительные полномочия по руко-
водству как организационной деятельностью парламента, так и хо-
дом дебатов в нем Дискуссии в палатах, особенно в нижней, прохо-
дят достаточно темпераментно, и председатели имеют право (но ред-
ко его используют) привлекать их участников к различным видам
ответственности, в том числе связанным с денежными штрафами и
временным исключением из состава пвлаты. Данные должностные
лица назначают также представителей палат в состав Конституци-
онного совета, могут обращаться в него с запросами.
Председатели руководят деятельностью палат при помощи Бюро,
в состав которого входят вице-председатели, помогающие им вести
заседания, секретари, контролирующие процедуру голосования, и
квесторы, ведающие финансовыми и административными жалоба-
ми- Бюро призвано коллективно руководить всеми сторонами дея-
тельности парламента. Оно также дает санкцию на арест депутатов
11. Система государственного и муниципального управления Франции 351
в период парламентских каникул. Его состав примерно соответствует
расстановке политических сил в палате
Другой руководящий орган палат — совещание (конференция)
председателей, которое определяет парламентскую повестку дня,
направление ее законодательной работы В состав конференции
входят председатель и вице-председатели палаты, руководители по-
стоянных парламентских комиссий и партийных групп, докладчик
финансовой комиссии, а также один из министров Именно по-
следний, учитывая конституционные возможности правительства в
формировании парламентской повестки дня, играет в деятельности
данного органа решающую роль. В итоге конференция реально
распоряжается только тем временем, которое остается после обсуж-
дения правительственной программы
В структуру французского парламента входят также различные
комиссии Главные из них — постоянные комиссии, они призваны
предварительно обсуждать законопроекты Специальные комиссии соз-
даются для рассмотрения конкретного законопроекта Именно они
согласно ст 43 должны были стать главным элементом законода-
тельного процесса. Проекты законов предполагалось передавать в
Постоянные комиссии только в случае отсутствия указания прави-
тельства относительно создания специальной комиссии. На практике
специальные комиссии создаются достаточно редко
Парламент может создавать также комиссии по расследованию.
Они формируются на срок до шести месяцев с целью сбора мате-
риалов и контроля за административной деятельностью Комиссии
не могут действовать в том случае, если судебные органы уже начали
свое расследование Данное правило серьезно ограничивает воз-
можность проведения парламентских расследований. Кроме того,
члены комиссии выбираются проправительственным парламент-
ским большинством
В структуру палат входят также партийные фракции, играющие
традиционно важную роль в парламентской деятельности Они
должны создаваться только на политической основе и включать не
менее 15—20 членов. Каждая политическая группа имеет председа-
теля и бюро, участвует пропорционально численности в формиро-
вании парламентских комиссий.
11.2.3. Судебная система
Согласно ст 66 Конституции Франции «судебная власть, хранитель-
ница личной свободы», играет важную роль в качестве механизма
отправления правосудия и укрепления существующего порядка Су-
дебная система Франции формировалась крайне неравномерно.
352
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
подвергалась радикальным преобразованиям. Основы современной
судебной системы были заложены в 1958 г при установлении ре-
жима Пятой республики, когда правительство на основе переход-
ных положений (ст. 91 Конституции) провело ряд реформ в области
судоустройства и судопроизводства Французское правосудие осно-
вывается на следующих принципах.
(I) коллегиальность (решение принимается несколькими судьями);
(2) профессионализм (за некоторыми исключениями, в частности,
когда участвуют присяжные);
(3) независимость, которая обеспечивается рядом гарантий;
(4) принцип бесплатности правосудия Закон 1977 г. установил, что
расходы при его осуществлении возлагаются на государство при
рассмотрении гражданских и административных дел Это правило
не распространяется на уголовную юстицию: при ее осуществле-
нии осужденное лицо несет расходы в отношении причиненного
ущерба обществу и отдельным лицам;
(5) равенство перед правосудием;
(6) нейтральность судей,
(7) публичное рассмотрение дела (за некоторыми исключениями) и
возможность двойного рассмотрения дела, т е. в первой и апел-
ляционной инстанциях, за некоторыми исключениями.
Всегда имеется возможность кассационного обжалования.
Французская судебная система специализирована, в ней можно
выделить две ветви — суды общей (уголовной и гражданской) юрис-
дикции и систему административных судов. С 1958 г действует Кон-
ституционный совет, исполняющий функцию конституционного
контроля. Кроме того, есть суды со специальным назначением.
Суды общей юрисдикции Судебная система Франции многоступенча-
та Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают
трибуналы малой (le tribunal di instance) и трибуналы большой (|е
tribunal de grande instance) инстанций
Трибуналы малой инстанции заменили старинный мировой суд,
расположены они в каждом крупном городе департамента. Их око-
ло 500 Судьи здесь назначаются на три года и, как правило, ведут
дела единолично В качестве первой и последней инстанций низ-
шие трибуналы рассматривают все гражданские дела с суммой иска,
не превышающей 20 тыс франков (евро). Прн рассмотрении уго-
ловных дел этот суд называется полицейским трибуналом Пересмотр
подобных решений возможен лишь в порядке кассации.
Трибунал большой инстанции имеется в каждом департаменте, а
потому их гораздо меньше (около 190) Они делятся на палаты на-
пример, палата по гражданским делам, а уголовное отделение назы-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 353
вается исправительным трибунаюи. Они решают более сложные дела
и правомочны налагать штрафы и заключать в тюрьму на срок до
пяти лет Дела здесь ведутся коллегиально — в составе трех судей,
хотя с согласия сторон процесс может слушаться судьей единолично.
Наиболее крупные уголовные дела рассматриваются судами
ассизов (присяжных) Формально эти учреждения работают нс по-
стоянно, а по мере накопления дел. Во Франции также отказались
от широкого использования в судебной практике присяжных. Суды
ассизов — единственное учреждение, где они используются, однако
иначе, чем в США или Великобритании.
Суды ассизов
Для привлечения к работе а суде ассизов из списка граждан отбираются
П основных и шесть дополнительных присяжных. Для участия в кон-
кретном деле по жребию отбираются девять присяжных, которые со-
вместно с тремя судьями составляют единую коллегию Она выступает
нс только в качестве суда факта, решающего проблему виновности или
невиновности подсудимого, но и суда права, выносящего конкретный
приговор Это происходит в результате тайного голосования судебной
коллегии по турам, в ходе которых снимается более строгое наказание.
Проходит первое из предложений, собравшее абсолютное большинство
голосов. Приговор суда ассизов окончательный, он не подлежит пере-
смотру в порядке апелляции Это одна из причин его использования
только в наиболее важных случаях. Другая причина — более строгие
требования в отношении собранных доказательств и процессуальных
норм Под тем предлогом, что суды формально действуют непостоянно,
прокуратура стремится рассмотреть дела преимущественно в судах боль-
шой инстанции
Следующую ступень составляют апеыящюнные суды (их 34), юрис-
дикция которых охватывает от двух до четырех департаментов. Они
пересматривают дела по существу в порядке апелляции Порядок
пересмотра дел здесь достаточно сложен Наиболее мелкие дела, рас-
сматриваемые судами низшей инстанции, не могут пересматриваться
или пересматриваются в судах большой инстанции. Как правило,
дела, пересматриваемые по существу, вносятся в апелляционный суд
именно из них.
Во Франции действует значительное число судебных учрежде-
ний специального назначения. Они входят в систему общей юстиции,
возглавляются ее судьями, их решения подлежат пересмотру в
обычном апелляционном и кассационном порядке Среди них торго-
вые суды, военные суды (исправительный трибунал и суд присяж-
ных), трибуналы по делам несовершеннолетних, комиссии социаль-
ного обеспечения, советы по трудовым конфликтам, трибуналы по
аренде сельскохозяйственных земель и тл.
Высшей судебной инстанцией во Франции традиционно яаляется
Кассационный суд. Главной функцией суда яаляется кассация, т.е.
354 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
пересмотр суда в случае неправильного применения закона или на-
рушения процессуальных норм Суд играет важную роль в надзоре
за единообразным применением правовых норм. Долгое время Кас
санионный суд имел право только напраалять дела на повторное
рассмотрение, но с 1967 г получил возможность самостоятельно
пересматривать дело. Он имеет сложную структуру в его состав входят
пять специализированных палат по гражданским делам (администра-
тивно-торговым, социальным и тш ) и одна — по уголовным Его
возглавляет первый председатель, считающийся высшим судьей
страны и играющий важную роль в Высшем совете магистратуры
Решения здесь выносятся коллегиально, не менее чем тремя судьями
При судах различных инстанций существует прокуратура Так,
прокурор Республики состоит при суде (трибунале) большой ин-
станции, генеральные прокуроры — при апелляционных судах и
при Кассационном суде. Прокуроры состоят в иерархической зави-
симости друг от друга, они выступают обвинителями в уголовных
процессах, а также надзирают над следствием
Адмиинстрзтюная юстиция В качестве самостоятельной ветви судеб-
ной власти во Франции существует административное судопроиз-
водство, созданное в период Великой революции. Назначение орга-
нов административной юстиции состояло в том, чтобы рассматри-
вать жадобы населения на действия административных органов,
контролировать деятельность органов государственного управления
с точки зрения их законности, а также и целесообразности. В усло-
виях Пятой республики сфера контроля органов административной
юстиции значительно расширилась в связи с изменившимися соци-
ально-экономическими обязательствами государства, с формирова-
нием значительного публичного сектора в экономике, расширением
сферы дискреционных полномочий руководителей национализиро-
ванных предприятий в сфере обеспечения контрактов и т.д. Состав
административных супов и свойственные им нормы судопроизвод-
ства отличаются от практики общих судов Члены административ-
ных судов назначаются указами Президента Республики. Все они
яаляются выпускниками Национальной административной школы
Судьи назначаются из числа государственных чиновников и счита-
ются ими. Поэтому на них не распространяются требования и права,
которые связаны с судьями общего суда (например, принцип несме-
няемости) Независимость административных судей защищается пре-
имущественно обычаем продвижения их по службе на основе стар-
шинства, не закрепленным в законе Важной особенностью деятель-
ности данных судов является формально рекомендательный характер
их решений в отношении административных органов, что обосно-
вывается принципом невмешательства суда в дела администрации.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 355
Однако общепризнанный обычай делает подобного рода заключения
обязательными для исполнения Административные суды не могут
рассматривать дела по собственной инициативе, а только по запросу
одной из сторон. Наконец, судебное разбирательство носит здесь,
как правило, упрошенный и закрытый характер
В настоящее время органы административной юстиции имеют
следующую структуру низшие (региональные) административные
трибуналы (их более 30, юрисдикция каждого из них охватывает не-
сколько департаментов); oneiищионные суды (с 1987 г; их пять, они
созданы для того, чтобы разгрузить Государственный совет);
Государственный совет — высший и наиболее авторитетный ад-
министративный суд. Создан Наполеоном в 1799 г. Он выступает
одновременно консультативным органом правительства по юриди-
ческим вопросам (оценке нормативных актов и решений). Консти-
туция Республики требует заключения Совета на многие важней-
шие правительственные акты Государственный совет состоит из не-
скольких палат, большинство которых контролирует деятельность
правительственных учреждений, а одна является высшим админи-
стративным апелляционным судом Некоторые дела Совет рассмат-
ривает в первой инстанции (например, если опротестовываются
решения правительства или центральных ведомств).
Конституционный сонат Это орган конституционного контроля, наде-
ленный полномочиями, которые затрагивают и парламент, и Пре-
задента Республики. Так, он осуществляет надзор за проведением
референдумов и президентских выборов, объявляет их результаты
Совет определяет вакансию президентуры, он констатирует неспо-
собность Президента исполнять свои обязанности Кроме того, Со-
вет рассматривает жалобы на результаты парламентских выборов,
утверждает регламенты палат.
Основная же функция Конституционного совета — конституци-
онный надзор за соответствием ряда актов Основному закону страны.
Обязательному контролю подлежат органические законы и регламен-
ты падат парламента В отношении ординарных законов контроль
осуществляется по запросу Президента, премьер-министра, предсе-
дателей палат или 60 депутатов и сенаторов Среди правомочий
Совета — и контроль за соответствием международных договоров
Конституции
Конституционный совет включает две категории членов — по
праву и по назначению. Первые (пожизненные члены Конституцион-
ного совета) — это бывшие президенты страны, из них назначается
председатель Назначаемые члены — девять человек, которые в рав-
ной пропорции назначаются Президентом, председателями Сената
356 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
и Национального собрания Совет избирается на девять лет, но каж-
дые три года обноаляегся на 1/3
Высший совет магистратуры Это высший административный ор-
ган по делам судей и прокуроров Основная задача Совета состоит в
обеспечении независимосги судебной аласти. Председателем Высше-
го совета яаляется Президент Республики, которого на заседаниях
замещает министр юстиции В состав Совета также входят судьи,
прокуроры, три лица, специально назначенных Президентом и пред-
седателями палат парламента, а также государственный советник,
представляющий Государственный совет Высший совет состоит из
двух палат, одна палата компетентна в отношении судей, другая —
в отношении прокуроров Совет исполняет следующие функции"
(I) делает предложения о назначении судей Кассационного суда,
первых председателей аппелянионных судов и назначении предсе-
дателей судов большой инстанции Окончательное назначение
производится президентским декретом; (2) консультирует Прези-
дента по вопросам помилования; (3) выступает в качестве дисцип-
линарного суда; он имеет право выносить чинам юстиции различ-
ные порицания, а также отстранять их от должности, не доводя до
абсолюта принцип несменяемости судей. Аналогичные функции
совершает палата в отношении прокуроров
Судейское сообщество Пятой республики представляет собой
замкнутое и элитарное сословие Этому содействовали различные
ограничения, связанные с их деятельностью Так, без особого раз-
решения запрещено заниматься какой-либо иной деятельностью,
включая научную Эта профессиональная замкнутость подчеркива-
ется и порядком подготовки магистратов. Все кандидаты на заме-
щение судебных должностей должны пройти подготовку в Нацио-
нальной школе магистратуры Обучение здесь состоит не только в
слушании лекций по вопросам права и политики, но и стажировке
в судебных учреждениях различного уровня.
11.3. Административная система Франции:
специфика, структура, механизм
функционирования
Административная система Франции представляет собой иерархи-
чески упорядоченную совокупность органов упрааления и занятый
в ней персонал (государственных служащих), деятельность которых
направлена на обеспечение общезначимых интересов (предоставле-
ние общественных услуг, поддержание общественного порядка и
тл.}, посредством реализации решений, принятых институтами по-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 357
литической аласти. Администртгивные органы проводят в жизнь
решения, принятые законодателем, поэтому от их деятельности в
немалой степени зависит политическое и социально-экономическое
положение в стране.
Следует отмстить, что в теории административно-государствен-
ного упрааления Франции термин ьрдлшнистрация» не получил од-
нозначной интерпретации Понятие «администрация» употребляется
в двух смыслах. (1) в функциональном — им обозначается опреде-
ленную деятельность по управлению; (2) в институциональном —
под администрацией понимается структура, персонал которой про-
фессионально осуществляет управленческие функции* 1
Специфика административной системы Франции В отличие от других
стран система государственного упрааления Франции обладает сле-
дующими особенностями"
1. Административная система Франции децентрализована, она
носит дуалистический характер. По мнению Ги Брэбана, «во фран-
ции нет единого верховного главы упрааления Управление админи-
стративным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на индиви-
дуальном уровне — Президентом Республики, премьер-министром
и министрами, а с другой — коллегиальным органом, те прави-
тельством»2.
Предусмотренная Конституцией Франции диархия (двоевластие),
означает, что во главе системы управления стоят дае равноправные,
но специализированные дяасти. Одна аласть [правительство} яаляет-
ся постоянно действующей, вездесущей, разрешает назревшие соци-
альные и политические проблемы общества, другая аласть [Прези-
дент} наблюдает, напоминает о соблюдении правил и иногда при
возникновении угроз берет рычаги упрааления в свои руки Эта
система четко функционирует, но имеет размытые границы, боль-
шей частью эти границы не столько пытались уточнить, сколько
сознательно игнорировали. Президент извлекает явную выгоду из
подобного положения. В большинстве случаев премьер-министр
играет роль подчиненного по отношению к Президенту, и в этих
условиях Президент может по праву оспаривать существование ди-
архии Вследствие этого во Франции два правительства" Совет л«(-
ннстров — правительство, заседающее под председательством главы
государства. Совет кабинета — правительство, работающее под
председательством премьер-министра
1 См . Ведель Ж. Административное право Франции М Прогресс. 1973. С 32.
1 БрЛтя Г Французское административное право: Пер с франц М Прогресс,
1988. С 69
358 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
2 Условность разнесения политических и административных
функций в государственной системе Франции В президентско-пар-
ламентской республике высшие органы аласти (Президент, премьер-
министр, министры) одновременно валяются органами упрааления и
осуществляют не только политические, но и административные функ-
ции. В свою очередь, правительственный аппарат, местная админи-
страция (те собственно административные органы) выполняют по-
литические функции Так, премьер-министр имеет право вносить
предложения по вопросам: (а) пересмотра Конституции (ст. 89);
(б) созыва внеочередной сессии парламента (ст. 29). Хотя оконча-
тельное решение принадлежит Президенту, он не может действовать
в данных случаях по своей собственной инициативе Президент
запрашивает мнение премьер-министра относительно, (а) примене-
ния ст 16 (введение чрезвычайного положения); (6) роспуска На-
ционального Собрания (ст 12) Мнение премьер-министра не явля-
ется обязательным для Президента; премьер-министр имеет право
запросить Конституционный совет, соответствует ли закон (абз. 2
ст. 61) или договор (ст. 54) Конституции.
Отнесение органов аласти к политическим или административ-
ным в известной степени условно. Их можно различать по двум
основаниям (а) по характеру их деятельности — принятие полити-
ческих решений или их исполнение и (б) по способам формирова-
ния органов — их избрание или назначение.
3. Отсутствие постоянной правительственное структуры Чис-
ленность и компетенция министров не устанавливаются ни Кон-
ституцией, ни законом и не являются стабильными, поскольку пе-
речень министерств устанааливается решением главы правительства
при формировании кабинета. В этой ситуации отдельные службы
передаются из одного министерства в другое или иногда даже раз-
деляются по частям между двумя министерствами в зависимости от
министерских комбинаций Чаше всего подобные трансформации
связаны с соотношением сил в парламенте и как следствие партий-
ной принадлежностью министра.
4. По замечанию французского государсгвоведа Г Брэбана, во
Франции не существует законодательной базы, которая устанавли-
вает структуру центральных органов государственного упрааления
Каждое министерство организовано в соответствии со своими пра-
вилами, которые фиксируются в декрете, принимаемом по предло-
жению компетентного министра, и которые могут изменяться по
усмотрению министра во время существования его министерства1
5. Эффективность системы государственного упрааления во
Франции обеспечивается благодаря ресурсам, которыми она распо-
1 См Брэбан Г. Указ соч С. 73
11. Система государственного и муниципального управления Франции
359
лагает Согласно ст 20 Конституции, в процессе упрааления прави-
тельство опирается на администрацию и вооруженные силы Адми-
нистрация информирует правительство, дает ему рекомендации и
осущестдяяет его решения, она — самый необходимый инструмент
всякого действия. Вооруженные силы при необходимости обеспечи-
вают практическое осуществление некоторых решений, поддержи-
вают порядок и безопасность, защищают национальную территорию.
Уже само их существование гарантирует эффективность правительст-
венной деятельности, так как правительство может использовать
военную силу. Если того потребуют обстоятельства. Совет минист-
ров может принять декрет об осадном или чрезвычайном положе-
нии, в первом случае произойдет передача военным властям тех
полномочий, которыми в обычное время пользуется гражданская
администрация, во втором случае происходит значительное усиле-
ние репрессивных полномочий администрации
6. Особенностью управленческой деятельности является наличие
административной юстиции, особых административных судов. Фран-
ция является первой страной, утвердившей систему администра-
тивной юстиции. Она сложилась на основе реформ 1953—1963 гг.
Органы административной юстиции призваны оценивать деятель-
ность органов государственного упрааления с точки зрения их за-
конности, а также целесообразности Основным звеном француз-
ской административной юстиции является Государственный совет,
председателем которого по праву является премьер-министр, а за-
местителем — министр юстиции. Государственный совет — орган,
полномочия которого носят как административный, так и судебный
характер Административные полномочия Государственного совега
состоят в праве давать заключения, предназначенные дяя админи-
страции В частности. Государственный совет может вынести решение
о необходимости проведения административных реформ Судебные
полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать
дела чиновников, в качестве суда первой инстанции, причем его
решения являются окончательным и. Государственный совет пред-
ставляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоя-
щих органов административной юстиции В среднем ежегодно Госу-
дарственный совет рассматривает 3 тыс жалоб чиновников Судьи
здесь назначаются из числа государственных чиновников и считают-
ся ими. Несмотря на то что решения в отношении административ-
ных органов формально носят рекомендательный характер, однако
общепризнанный обычай делает подобного рода заключения обяза-
тельными для исполнения. Судебное разбирательство носит здесь,
как правило, упрошенный и закрытый характер.
7. Структура государственной администрации Франции спреде т-
ется типам территориальной организации государства. Франция,
360 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
будучи унитарным государством, имеет единую политике-правовую
и административную систему на всей территории, подчеркивая тем
самым неделимость своего суверенитета. Государственное управление
в стране осуществляется непосредственно из центра, а входящие в
нее административно-территориальные единицы — департаменты и
регионы — наделены известной автономией Во второй трети XX в.
во Франции стала осуществляться политика децентрализации, про-
исходило перераспределение властных функций из центра на места
После реформы 1982 г новой административной единицей стал регион
Он стал «территориальным коллективом» с собственным бюджетом и
налоговыми поступлениями Каждый из регионов включает несколько
департаментов, состоящих из ко и иди.
Франция стала превращаться в регионалистское государство.
Под региона шзмом во французской науке понимается система поли-
тической и административной децентрализации, предоставляющей
каким-либо частям государства, обладающим некоторым географи-
ческим, историческим, этнографическим или экономическим един-
ством (общностью), более или менее значительную независимость
по отношению к центральной аласти* 1.
8. Децентрализация упрааления выражается и в гом, что оказа-
ние тех или иных услуг в публичной сфере государство и местная
администрация поручает специально создаваемой функциона ibHoii
администрации
Функциональная администрация — это многочисленные и раз-
нообразные публичные учреждения, которым поручено управление
специализированными публичными службами По определению
Ж. Веделя, «публичное учреждение предстааляег собой специфиче-
скую форму децентрализации, осуществляемой посредством служб,
поскольку публичные службы приобретвют квчества юридического
лица и финансовую автономию»2
В зависимости от правового режима регулирования их деятель-
ности выделяют два основных вида публичных учреждений (1) Клдс-
сические публичные учреждения, деятельность которых подпадает под
нормы публичного права. Этим публичным учреждениям поручено
упрааление специализированной публичной службой Администра-
тивные публичные учреждения могут создаваться в различных сфе-
рах. экономики и финансов (Торгово-промышленная палата, биржа
труда. Национальная энергетическая касса и др.), социальной (На-
циональное агентство занятости, публичная больница, коммуналь-
ный центр социальной помощи и др.), культуры и образования
(университеты, лицеи, колледжи, школьные кассы, собрание на-
1 См." ИсМт uriefique. Public sous la direction de Gerard Comti Pans, 1987 P 672
1 Ведем Ж Указ соч С. 449
11. Система государственного и муниципального управления Франции
361
циональных библиотек и др.). (2) Промышленные и коммерческие
публичные учреждения, создаваемые с помощью концессии (осуще-
ствление функций публичной службы передается на основе кон-
тракта частному лицу, несущему соответствующие расходы с пра-
вом возмещения их за счет пользователя) Их статус регламенти-
руется нормами публичного права, а деятельность урегулирована
нормами частного права Они создаются в различных сферах эко-
номики: в энергетике (Комиссариат по атомной энергии, Элек-
грисите де Франс, Шарбонаж де Франс и др), в сельском хозяй-
стве (Национальное ведомство лесов. Национальное ведомство
злаковых и др.), на транспорте (Национальное общество железных
дорог. Парижские аэропорты. Автономное управление парижского
транспорта и др )’.
11.3.1. Государственная администрация;
уровни, структура, полномочии
Государственная администрация Франции организована в соответ-
ствии с административно-территориальным делением страны. Вы-
деляются три уровня управления (I) центральный, (2) регионсыьный
и (3) местный
Центральные органы государственного упрааления обеспечивают
реализацию публичных интересов в масштабах всей страны Цен-
тральная администрация включает высшие органы государственного
упрааления, обладающие общенациональной компетенцией, полно-
мочия и деятельность которых распространяется на всю территорию
государства. В отдельных административно-территориальных едини-
цах — регионах и департаментах — государственную политику осу-
ществляют региональные и местные органы государственной адми-
нистрации — префекты и супрефекты Эти периферийные органы
государственной администрации действуют в административных ок-
ругах и обладают территориальной компетенцией
В теории государственного управления Франции существует
также структурирование административной системы не только в
зависимости от компетенции, но и способа формирования органов
публичного управления и характера их деятельности По этому ос-
нованию выделяется (I) государственная администрация; (2) мест-
ная администрация; (3) функциональная администрация2.
Центральные органы государственного управления Во Франции к цен-
тральной администрации относят собственно высшие администра-
1 Общие сведения об административном праве М . 1993 С 25
J См Общие сведения об административном праве Франции С. 16—30.
362 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
тивные органы: (I) Президент и его службы. (2) премьер-министр и
его службы, (3) правительство, (4) министерства, а также (5) кон-
сультативные (Государственный совет. Экономический и социаль-
ный совет) и (6) контролирующие (Конституционный совет) адми-
нистративные органы аласти1
Для обеспечения административных функций правительствен-
ные органы (Президент, премьер, правительство, министры) имеют в
своем распоряжении центральный аппарат и периферийные службы
министерств, включая штат многочисленных сотрудников Цен-
тральный аппарат упрааления государства отличается от перифе-
рийных служб министерств. Такое отличие имеет принципиальное
значение, хотя оно никогда не получало точного определения По
мнению Г. Брэбана, эти различия состоят в следующем.
(I) Функциональные различия связаны с разделением управленче-
ского труда. С точки зрения теории упрааления централь-
ный аппарат упрааления выполняет в основном общенацио-
нальные задачи, будучи органом: (а) по определению и раз-
работке общей политики министерств, (б) по отражению
этой политики в нормативных актах (в законах и постанов-
лениях), (в) по контролю за ее проаедением периферийны-
ми службами Центральный аппарат упрааления в принципе
не выполняет оперативных функций по управлению. Он не
обязан принимать индивидуальные решения и участвовать в
повседневной деятельности по администрированию Он не
обладает и компетенцией, ограниченной территориальными
рамками. Однако он помогает министрам в разработке об-
шей политики министерств и в осуществлении контроля за
ее претворением в жизнь.
(2) Юридическое различие между центральным аппаратом управ-
ления и периферийными службами состоит в том, что штат
государственных служащих имеет неодинаковый личный
статус, неодинаковый порядок продвижения по службе и
неодинаковый порядок найма на работу. Так, высшие госу-
дарственные служащие центрального аппаратов управления
набираются из числа выпускников национальной админи-
стративной школы, а для высокопоставленных чиновников
периферических служб существует иной порядок комплек-
тования1
1. Основными структурными звеньями аппарата Президента
Республики являются" (I) кабинет; (2) генеральный секретариат
1 См." Ведель X Указ, соч С. 405—409
1 См.. Врэбан Г Указ соч С. 72—73.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 363
(20 советников), (3) личный штат Президента как главнокоман-
дующего; (4) Военная комендатура Елисейского дворца
Деятельность многочисленного административного аппарата
Президента направлена на обеспечение его разнообразных функций,
преимущественно политических Занимая главное место в системе
органов государства. Президент совершенно естественно на свой счет
относит формулировку ст 20 Конституции о праве определения и
осуществления национальной политики Не существует резервиро-
ванной сферы деятельности Президента, так как все сферы для него
открыты На практике Президент при поддержке парламентского
большинства может принять к своему рассмотрению любое важное
или интересующее его дело. Привилегированной сферой непосред-
ственной деятельности Президента является внешняя политика
Но Президент наделен и полномочиями сфере государственного
администрирования, где осуществляет управление правительственным
аппаратом назначает высших гражданских и военных чиновников,
координирует деятельность правительственных органов и обеспечи-
вает своим арбитражем их нормальное функционирование, издает
регламентарные акты, необходимые для реализации законов Глава
государства имеет право вмешиваться в решение административных
проблем (конфликт интересов разных ведомств, общественно зна-
чимая проблема), вынося вопрос на обсуждение Совета министров.
Председательствуя на нем, он направляет его обсуждение в русло
обшей правительственной политики
2. Правитезъетво состааляют министры и государственные сек-
ретари. Они обладают специальным статусом, который позволяет
им осуществлять свои функции с максимальной эффективностью
при минимальном внешнем давлении Министерские функции, тре-
бующие полной отдачи, не позволяют совмещать министерскую
деятельность с другими видами профессиональной деятельности.
Обладание министерским портфелем несовместимо с частны-
ми функциями, каково бы ни было их происхождение (работа на
государственной службе, адвокатская практика, представительство
в коммерческих структурах) Таким образом, обеспечивается до-
стоинство министра и его независимость по отношению к частным
интересам, а это, в свою очередь, позволяет избежать соблазнов и
конфликтов
Однако совмещение должностей возможно — это касается обла-
дателей местных мандатов (мэры, генеральные советники и тл.).
И категорически запрещено обладатспям национальных мандатов"
Президенту Республики, членам Европейского парламента, парла-
ментариям Запрет на совмещение министерского портфеля и пар-
364 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
ламентского мандата — введен Конституцией 1958 г. Ш. де Голль видел
в этом способ усилить сплоченность и эффективность правительст-
венной команды и поставить министров в большую зависимость от
Президента. Отрезанные от своих парламентских трупп и своих из-
бирательных округов, министры перестали, таким образом, следо-
вать предписаниям своих партий и освободились от забот по защи-
те местных интересов. Депутат, назначенный министром, вправе в
течение месяца сделать выбор между двумя этими функциями По
истечении этого срока считается, что он отказался от своего парла-
ментского мандата Его заместитель занимает это место в Нацио-
нальном собрании
Полномочия правительства в Пятой республике значительны.
Правда, с самого начала существования нового режима Пятой рес-
публики роль правительства, оказавшегося в силу самой своей при-
роды на стыке между Президентом и парламентом, определялась
без его участия И Президент, и парламент понимали эту роль по-
своему Только в исключительных случаях правительство рассмат-
ривалось как основное звено в механизме исполнительной аласти.
Очень часто оно находилось в подчиненном положении по отно-
шению к Президенту.
Собственные пошажтия правительства сформулированы в ст 20
очень емкой формулой «Правительство определяет и проводит по-
литику Нации». Конституция 1958 г вернула правительству его обя-
занность определять основные направления национальной политики.
Разумеется, подобное правительство не может существовать без под-
держки Национального собрания, но оно не имеет права диктовать
ему его поведение Разделение полномочий парламента и правитель-
ства соблюдается с начала существования Пятой республики.
Одновременно ст. 20 подтверждает раздегение полномочий внутри
самой исполнительной аласти Президенту вменяется защита основ-
ных интересов страны; правительству — решение текущих проблем
и разработка среднесрочных проектов, а также «определение- направ-
лений в политики на длительный срок. Правительство формулирует
стратегию развития, изменяет ее в случае необходимости и старается
удержать нацию на этом пути
3. Только премьер-министр среди членов правительства распола-
гает особыми полномочиями, однако его политические и админист-
ративные полномочия непременно сталкиваются с полномочиями
Президента.
Премьер-министру принадлежит рвеюментарная в гость В соот-
ветствии со ст 21 Конституции это означает, что он «обеспечивает
исполнение законов». Это обычная формулировка, указывающая на
обладателя регламентарной аласти Однако регламентарная аласть
11. Система государственного и муниципального управления Франции
365
не ограничив тется применением законов, она автономна по отноше-
нию к закону
В соответствии с официальным государственным протоколом
премьер-министр яаляется вторым лицом в государстве Конституция
доверяет ему (ст 21) заботу о руководстве «деятельностью правитель-
ства» Он не только «первый из министров», в действительности он
стоит над ними, министры подчинены его аласти. Об этом свиде-
тельствует, в частности, его участие в их назначении и отставке, его
роль привилегированного собеседника Президента, чьи акты премьер-
министр скрепляет своей подписью Кроме того, именно он пред-
стааляет главе государства отставку правительства
Одновременно премьер-министр является г твой правительст-
венной команды и главой администрации, состоящий на службе у
правительства Премьер-министр напрааляет министрам указания,
ставит перед ними цели, выступает арбитром между ними (напри-
мер, когда разрабатывается бюджет), координирует их работу, встре-
чается с ними, собирает некоторых из них на межминистерские за-
седания комитетов. Но управлять деятельностью правительства не
означает подменять собой министра, поэтому премьер-министр
должен позволять министрам пользоваться своими собственными
полномочиями и. как из этого следует, решения премьер-министра
скрепляются подписью министра, на которого возложены обязан-
ности по их исполнению
Премьер-министр назначает на должности тех лиц, для назна-
чения которых не требуется подписи Президента. На практике ми-
нистры обладают более широким правом производить назначения,
чем премьер-министр
На основании ст 21 премьер-министр отвечает за национальную
оборону Эту ответственность он делит с Президентом, который со-
гласно ст 15 яаляется главой Вооруженных сил Теоретически пре-
мьер-министр отвечает за всю организацию национальной обороны.
Полномочия главы государства в сравнении с задачей премьер-ми-
нистра выглядят более конкретными и точными.
Реализация на практике этих полномочий осущесталяется с
помощью аппарата премьер-министра* Функцию коммуникации
премьер-министра с правительственным аппаратом выполниет ка-
бинет премьер-министра и генеральный секретариат правительства
Кабинет осуществляет многообразные и сложные задачи в сфере
государственного упрааления В кабинет входят: директор, заместитель
директора, чиновники по особым поручениям при премьер-министре.
1 См Общие сведения об административном праве Франции С. 21
356 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
советники и тл Основная задача генерального секретариата — орга-
низация межминистерских встреч1
4. Состав правительства не является чем-то незыблемым, растет
количество его членов, видоизменяются полномочия
В правительстве первого премьер-министра Пятой республики М Дебре
в 1959 г было менее трнацати членов (26) Численный состав кабинета
Ж Ширака, состоявшего из министров и госсекретарей, в 1976 г пере-
валил за 40 человек (43). В холе министерских перестановок эта цифра
возросла до 50 В кабинете М Рокара в 1988 г было 49 министров и
госсекретарей, а в кабинете первой и единственной женщины премьер-
министра Элит Крессон в 1991 г —47
Распределение полномочий между министрами закрепляется
декретом Президента республики (контрассигнуемым премьер-
министром) Полномочия государственных секретарей определяет
премьер-министр. Такое двойное распределение полномочий часто
порождает напряженность внутри правительства. Хотя все члены
правительства назначаются и отзываются одинаково, внутри каби-
нета существует определенная официальная иерархии
Во французской теории госудцктвенно-адчинистративного управ-
ления выделяется пять категорий министров правительства по их
иерархии в нисходящем порядке.
(I) Государственные министры Этот титул яаляется почетным и
подразумевает протокольное предпочтение Он предоставляется
политическим деятелям первого ранга и обладателям наиболее
важных портфелей.
(2) «Обычные» министры, или «министры при портфеле» Они яаля-
ются самыми многочисленными в кабинете
(3) Министры-декгаты Находясь при премьер-министре или ми-
нистрах, они помогают им в решении их задач. Эта категория
лиц возглавляет самостоятельный участок, который определяет-
ся в декрете, изданном в связи с их включением в состав прави-
тельства. Иногда министры с делегированными полномочиями
фактически становятся первыми заместителями министров, воз-
главивших министерство
(4) Самостоятельные государственные секретари Часто они отвечают
за технические области (почта — телеграф — телефон), распола-
гают своим бюджетом и имеют собственные службы
(5) Государственные секретари при министре. В ряде министерств
помощниками министра («младшим министром») яаляются го-
сударственные секретари. Они работают под руководством ми-
1 См Ведель Ж. Указ соч С 407.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 367
нистра, который делегирует им по своему усмотрению опреде-
ленные полномочия Они не имеют ни бюджета, ни собствен-
ных служб Молодые политические деятели часто проходят испы-
тание в этом качестве, прежде чем им доверяют более важные
должности Государственные секретари заседают в Совете мини-
стров, только если в повестку дня внесен вопрос, находящийся в
их ведении *.
Правительство, яаляясь коивгисгьнылг органом, принимает ре-
шения в Совете министров и располагает администрацией и воору-
женными силами для их исполнения (ст. 20) Обсуждения в Совете
министров не переходят в настоящие дебаты и валяются чисто
формальными Тем не менее они яаляются отправной точкой любого
мероприятия Многие из них касаются законодательной процедуры.
Совет министров принимает проекты, которые затем от имени
правительства предлагаются Национальному Собранию. Политика
правительства читается по законопроектам Если правительство
хочет изменить некоторые законы (например, об иммиграции, о
выдаче разрешения на строительство, о налоге на общественные
организации, о средствах массовой информации), то оно подготав-
ливает проект закона, обсуждение которого в Совете министров
позволяет выявить наличие коллективного стремления к проведе-
нию этой реформы.
Другие проекты актов или решений вносятся на рассмотрение в
Совет министров в процессе подготовки нормативных актов, по-
скольку способствуют осуществлению правительственной политики.
Среди них" проекты декретов; ордонансы, принятые правительст-
вом после делегирования ему законодательных полномочий по за-
кону о наделении полномочиями, решение об обращении к Прези-
денту с просьбой организовать референдум для прямого одобрения
народом того или иного закона по ст 11 Точно так же значитель-
ное число назначений высших чиновников производится декретами,
принятыми в Совете министров И наконец, Соает министров воз-
лагает на премьер-министра ответственность за действии правитель-
ства перед Национальным собранием, вся правительственная ко-
манда несет ответственность за принятие того или иного решения,
которое иногда ставит на карту ее существование
5, Во Франции функционирует министерская система Мини-
стерства — главное звено механизма государственного упрааления
на общенациональном уровне. Министерство возглавляет министр,
отвечающий за действия центральных и периферийных служб
1 См/ Ардан <Р франция- государственная система М Юридическая литература.
1994. С 76
368 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
министерства. Как член правительства, министр — это, прежде аеего,
политик Кроме того, он также глава доверенной ему администра-
тивной отрасли — министерского департамента Министр не обла-
дает регламентирующими полномочиями. В качестве руководителя
министерского департамента он представляет государство по вопро-
сам, относящимся к ведению его министерства, регулярно взаимодей-
ствует с должностными лицами различных администраций, контро-
лирует работу подчиненных ему подразделений и служб, призванных
обеспечить координацию между политическими и административ-
ными уровнями управления1
Как управляющий публичной службой, он наделен админист-
ративными полномочиями*
(I) распоряжается чиновниками, в пределах своей компетенции ка-
значее? на должности государственных служащих, дает инструк-
ции своим подчиненным и налагает взыскания на служащих;
(2) устанавливает правила организации и деятельности департамента
путем издания постановлений и циркуляров, следит за испол-
нением принимаемых решений,
(3) выступает в роли «распорядителей» кредитов: определяет статьи
бюджета министерства;
(4) пользуется правом контрассигнации* скрепляет своей подписью
акты Президента, если он ответственен за их подготовку и испол-
нение, а также акты премьер-министра, если он несет ответст-
венность за их исполнение1 2
По мнению французского политолога Р -Ж Шварценберга «Министр
V Республики, не рекрутируется из парламента. Он не приходит из об-
щего ряда, если ие иметь в виду исключения Он приходит из более вы-
сокого слоя, чем та среда, из которой рекрутируется избранник низов.
Он приходит из высшего власта униэерситетской или «профессиональ-
ной среды, причем само это высшее положение первоначально евлзаио
с более благополучной семейной средой. Новые сановники образуют
“республиканское дворянство" своего рода ’‘элиту власти”, закрытую
для массы парламентариев, руководящую касту, доминирующую над
подчиненным классом, который объединяет основную массу депутатов,
оттесненных на более низкие этажи власти»3.
Для реализации административных функций министерского де-
партамента создается аппарат министерства Он включает цен-
тральные и периферийные службы министерства Главное назначение
центрального аппарата министерства состоит в оказании помощи
1 См . Oajme сведении об административном праве Франции С. 17
2 См * Ф. Лрдст Указ, соч С 77
3 См Шварценберг Р -Ж. Политическая социология. М . 1991 Ч 3 С. 109.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 369
министру в разработке политики министерства и осущесталение
контроля за ее претворением в жизнь. Центральный аппарат мини-
стерства — это совокупность структурных подразделений и органов"
кабинет министра, бюро, отделы, службы, упрааления, консульта-
тивные или контрольные органы Самым главным структурным
звеном каждого министерства яаляется кабинет министра, объеди-
няющий его ближайшее окружение. Кабинет действует под непо-
средственным руководством министра, в нем решаются важнейшие
политические и административные вопросы В кабинете министра
не более 10 человек Каждый министр сам определяет его внутрен-
нюю структуру (генерального директора, директора, их заместителей).
Бюро центральной администрации насчитывает 35 000 чел В него
включены два основных типа упрааления (I) горизонтальное управ-
ление, соответствующее определенной функции внутреннего управ-
ления министерства, (2) горизонтальное упрааление, соответствующее
различным областвм полномочий министерства (управления школ,
лицеев и тл).
Однако повседневным оперативным управлением заняты не
министерства, а периферийные службы министерства Ограничен-
ная группа «высших начальников» (министров) в порядке делегиро-
вания передает большую часть своих полномочий гораздо более
многочисленной группе «второстепенных начальников» — началь-
никам центральных служб министерства либо префектам, стоящим
во главе периферийных служб министерства в административно-
территориальных единицах (регионах и департаментах).
Местные органы государственной адпмакэрашм В административных
округах их представляют префект (комиссар Республики) и государст-
венные периферийные службы
Во Франции представителями государства в административно-
территориальных единицах яаляюгся назначенные сверху чиновники
В регионе это комиссар Ресяубшки — региональный префект (им
яаляется по совместительству комиссар самого крупного в регионе
департамента), в департаменте — также комиссар Республики (пре-
фект) В округе, не являющемся «территориальным коллективом» и
не имеющем своего совета, есть супрефект — глава района, на ко-
торые разделены департаменты.
Префект, кочтпхар Ресгобыни
Главой административных служб, входящих в состав департамента,
исторически был префект До реформы 1982 г. префектур! была под-
разделением Министерства внутренних дел, действующим ла уровне
департамента Каждое министерство было напрямую связано со своими
полраалетеннями в департаментах Однако реформа местного управ-
370 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Ленни 1982 г изменила статус Префекта Было изменено название
должности в Декрете от 10 марта 1982 г префект стал именоваться
«комиссаром Республики». Хотя Декретом от 29 февраля 1988 г. было
восстановлено традиционное наименование «префект*
В 1982 гс целью координации деятельности местных органов
государственной администрации на территории Франции было соз-
дано 26 регионов, в состав каждого из них входит несколько депар-
таментов. Главой администрации региона является комиссар Респуб-
лики, он же одновременно и глава департамента, на территории ко-
торого находится местная столица. В настоящее время главная
задача комиссара заключается не в руководстве, а в координации
деятельности префектур по осущесталению региональных программ.
Она осуществляется через административную конференцию региона, в
состав которой входят местные префекты и другие руководители.
Регион в административном отношении не стал руководителем де-
партаментов, но его значение и полномочия постепенно возрастают
Префект (или комиссар Республики) назначается Советом мини-
стров. Полномочия префекта достаточно разнообразны Он представ-
ляет в своей административно-территориальной единице правитель-
ство и каждого министра, руководит деятельностью государственных
служб Однако до сих пор некоторые важные публичные службы на
местах (местные государственные службы в области финансов, об-
разования, юстиции и др.) не подчинены префекту. Тем не менее
согласно ст 34 Закона о правах и свободах коммун, департаментов
и регионов (2 марта 1982 г.) префект «несет ответственность за соблю-
дение национальных интересов, законов, за поддержание общест-
аенного порядка» Он непосредственно отвечает за состояние сель-
ского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство.
В его распоряжении находится полиция В округе аналогичные пол-
номочия осуществляет супрефект
Комиссар Республики (префект, супрефект) теперь не осущест-
вляет административную опеку над органами местного самоуправ-
ления. но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюде-
ния законности все решения местных советов должны исполняться
независимо от визы комиссара на них (ранее требовалась такая виза),
но в течение 15 дней с момента принятия эти решения должны
представляться комиссару, который, если считает их незаконными
(и теперь только по этому основанию), может обратиться в местный
административный суд с иском об их аннулировании
Аппарат префекта включает супрефектов и службы префектуры.
Супрефект яаляется помощником префекта в своем районе Он может
самостоятельно выполнять различные административные функции.
11. Система государственного и муниципального управления Франции
371
например, осуществлять контроль за деятельностью местных коллек-
тивов, расположенных на территории районов (общины, общинные
и межобщинные общественные учреждения)
На региональном и местном уровнях политический курс, сфор-
мулированным центральным правительством, реализуют перифе-
рийные службы различных министерств (например, территориальные
службы министерств обороны, юстиции, образования, экономики,
финансов и промышленности и тл) Взаимодействуя с населением
региона или департамента, периферийные (или территории сьные)
службы министерств «переводят» политический курс правительства
на язык повседневных решений, отвечающих запросам жителей
конкретной местности, реализуя их на практике в соответствующей
сфере государственного упрааления Обычно периферийные служ-
бы имеют двойное подчинение: остаются в подчинении у своего ми-
нистерства, одновременно с этим они подчинены руководителю
департамента — префекту.
Ковсультативные и контрольные административные органы власти
Французскую административную систему отличает высокий уровень
упрааленческой культуры, который достигается во многом благодаря
консультативным и контрольным органам, призванным оказывать
помощь правительству в реализации его функций
Консультативные органы создаются с целью повысить качество
принимаемых административными органами решений путем экс-
пертной оценки, для того чтобы дать свои заключения по требова-
нию административного органа до принятия им окончательного
решения. Консультативные органы могут быть двух видов общего
назначения (Государственный совет. Экономический и социальный
совет) и отрасквого (Высший совет транспорта. Национальный
совет высшего образования и исследований. Консультативный со-
ает по использованию энергии и тл )
I. Государственный совет, учрежденный Наполеоном в 1799 г., —
главное звено в системе консультативных органов. Формально Го-
сударственный совет возглааляет премьер-министр, которого может
замещать министр юстиции Фактическое руководство принадлежит
вице-председателю. Роль Государственного совета заметно возросла
после принятия Конституции 1958 г., которая установила новое
соотношение между актами законодательной и регламентарной вла-
стей. Акты регламентарной власти уже не рассматриваются в каче-
стве изданных в развитие закона, а приобрели самостоятельную и
определяющую роль В силу этого расширилась и приобрела само-
стоятельное значение функция конституционного контрою за актами
исполнительной аласти Функция такого контроля со стороны Госу-
372
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
дарственного совета не является специально выделенной, она реа-
лизуется при рассмотрении дел по обжалованию о превышении
власти. Своими постановлениями Совет аннулирует акты, не со-
ответствующие Конституции. Давая свои консультативные заклю-
чения, Совет, кроме того, по целому кругу актов правительства
может высказываться об их соответствии Основному закону
Кроме того. Государственный совет выступает как высший орган
административной юстиции В этом качестве он осуществляет кон-
троль за деятельностью административных органов. Решения их
могут обжаловаться в административных судах. Совет выполняет
также обязанности кассационной инстанции в отношении апелля-
ционных административных судов и в отношении дел, поступающих
из Счетной палаты, Суда бюджетной дисциплины и др
Наконец, как консультативный орган Совет является *приви к-
гирвванным советником* правительства. Согласно ст. 38 и 39 Кон-
ституции Совет в обязательном порядке дает предварительные за-
ключения по законопроектам правительства, на издаваемые прави-
тельством акты делегированного законодательства, по проектам
«регламентов публичной администрации». В последнем случае кон-
сультативная роль Государственного совета отражается на наимено-
вании актов правительства, называющихся «декретами, рассмотрен-
ными Государственным советом» Заключения Государственного
совета нс носят обязательного характера Правовой акт считается
незаконным, если запрос по нему не делается, хотя такой запрос
является обязательным. В равной мере Совет запрашивается по ад-
министративным вопросам, когда это предусмотрено законодатель-
ными или рекламе н тарными актами. Совет консультирует прави-
тельство и министров по юридическим вопросам Мнение Совета
не связывает действия правительства. В некоторых случаях по соб-
ственной инициативе Совет может обращать внимание государст-
венных органов на необходимость издания актов или проведение
каких-либо реформ, направленных на удовлетворение общественных
потребностей. Эти инициативные полномочия были предоставлены
Государственному совету в 1963 I.
Экономический и социальный совет согласно ст 69 и 70 Консти-
туции выполняет важную консультативную функцию по вопросам
экономической и социальной деятельности правительства Совет
формируется на корпоративной основе и включает представителей
предпринимательских организаций, профсоюзов, лиц, назначаемых
правительством Совет запрашивается правительством по вопросам
социально-экономического развития в следующих случаях. Во-первых,
по инициативе правительства Совет в обязательном порядке запра-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 373
шивается по проектам программных законов и планов экономиче-
ского и социального развития Он может привлекаться к подготовке
этих программных законопроектов Во-вторых, по собственной ини-
циативе Совет может давать заключения по любому проекту норма-
тивного акта, касающегося экономической и социальной проблема-
тики, по итогам исполнения экономических планов или программ
«с целью привлечь внимание правительства к реформам, которые
будут способствовать осуществлению задач», стоящих перед Сове-
том Заключение Совета испрашивается премьер-министром, кото-
рый обращается к нему с запросом. Единственным исключением из
сугубо консультативной деятельности яаляегся предостааление Со-
вету права выделять из своего состава делегата для изложения мне-
ния Совета перед палатами парламента
3. Контроль за исполнением финансовых законов возложен
Счетную палату, впервые учрежденную в 1807 г В настоящее вре-
мя в соответствии со ст 47 Конституции это высший орган фи-
нансового контроля При Палате действуют Суд бюджетной и фи-
нансовой дисциплины и Центральный комитет по изучению стои-
мости и рентабельности государственных служб Юридические
полномочия Счетной палаты распространяются только на государ-
ственных бухгалтеров и не затрагивают при этом правомерность
действий распорядителей кредитов. Контроль за действиями рас-
порядителей кредитов осуществляет Суд бюджетной дисциплины
при Счетной палате Палата информирует высшие органы госу-
дарственной аласти о своих предложениях по улучшению финан-
сового управления и о своих замечаниях по нему. Кроме того, с
1982 г Счетная пвлага выступает в качестве апелляционной ин-
станции в отношении решений региональных счетных палат При
Счетной палате действует Прокуратура, включающая генерального
прокурора и двух его заместителей, в задачу которых входит пред-
ставлять государство и наблюдать за единством судебной практики
Суд бюджетной дисциплины — репрессивный орган, дополняю-
щий Счетную палату. Возглавляет его председатель, вице-председа-
телем Пвлаты является председатель секции финансов Государст-
венного совета. В ведение Суда входит рассмотрение нарушений в
использовании средств распорядителями кредитов Суд может быть
запрошен председателями парламентских палат, премьер-министром,
министром финансов, министрами, в ведении которых произошли
нарушения, Счетной пвлатой и генеральным прокурором при ней
Обращения в Суд практически поступают из Счетной палаты
4. Центральный комитет по изучению стоимости и рентабе «мо-
сти государственных служб был создан в 1946 г Он призван предла-
374
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
гать меры по сокращению стоимости и улучшению качества и рента-
бельности публичных служб, их эффективности.
5. Налоговый совет, учрежденный декретом от 22 февраля 1971 г.,
наблюдает за справедливостью налогообложения
Деятельность органов административно-государственного управ-
ления во Франции контролируется и другими учреждениями: (а) кон-
тролирующими службами министерств (финансовая инспекция,
генеральные инспекторы национальной полиции, генеральные ин-
спекторы Министерства национального образования и др.); (б) ко-
митетами, советами и комиссиями, осуществляющими контрольные
функции (Национальная комиссия по информатике и свободам. Ко-
миссия по контролю за банками. Комиссия по контролю за страхо-
ванием и др.).
Наконец, систему контроля за административно-государственным
управлением дополняет институт посредника, образованный в 1973 г
по инициативе премьер-министра П Месмера Посредник назнача-
ется на 6 лет декретом Президента Республики Посреднику вменяется
изучение передаваемых ему из парламента жалоб, возникающих в
связи с деятельностью администрации, расследование обстоятельств
дела. Если в результате расследования устанавливаются упущения в
деятельности администрации, то посредник информирует об этом
правительство
11.3.2. Формы подготовки и механизм принятии
правительственных решений
Члены правительственной команды не всегда собираются все вме-
сте. Министерская солидарность предполагает совместное принятие
решений, но требования эффективности работы правительства ве-
дут к проведению совещаний в узком кругу.
Правительство регулярно собирается на заседания Совета ми-
нистров. Именно этот орган пользуется правом принятия pettienuli
Совет министров собирается под председательством главы госу-
дарства и включает всех министров Только повестка дня оправ-
дывает присутствие на заседании тех или иных государственных
секретарей. Совет министров традиционно собирается утром в сре-
ду в Елисейском дворце Повестка дня определяется Президентом
Республики. Это далеко не формальное и не незначительное право.
Совет министров раесматриввет только те дела, которые Президент
счел нужным внести в повестку дня, таким путем Президент может
воспротивиться обсуждению законопроектов и декретов, а также
назначению высших должностных лиц
11. Система государственного и муниципального управления Франции 375
На практике обсуждение не влечет за собой настоящих дебатов:
соглашение по тем мерам, которые следует предпринять, достигает-
ся до проведения заседания Совета министров, которое призвано
утвердить их и придать им официальный характер Коммюнике, в
котором сообщаются обсуждавшиеся вопросы и принятые решения,
публикуется по окончании заседания Совета министров, однако
составляется до его начала
Подготовка правительственных решений осуществляется в раз-
ных формах В первые годы существования Пятой республики, пра-
вительство собиралось на Совет кабинета под председательством
премьер-министра в отсутствие главы государства. Генерал де Голль
быстро положил конец этой практике, поскольку таким образом
правительство выходило из-под его контроля, Жак Ширак по впол-
не понятным причинам пытался вернуться к этой практике в период
«сосушествования» под именем «совещания министров* В обоих слу-
чаях правительственные образования не обладали правом выносить
решения Единственным органом, имеющим это право, является Со-
вет министров.
Рассмотрение целого ряда дел не требует присутствия всего
правительства В этом случае в Елисейском дворце под председа-
тельством Президента Республики собираются межминистерские
советы В этих советах заседают премьер-министр и заинтересован-
ные министры С целью координации деятельности правительства
по определенным вопросам либо для подготовки решения или досье
для Совета министров созываются межминистерские комитеты и
временные комитеты Эти комитеты объединяют под председатель-
ством премьер-министра членов правительства, их сотрудников и
высших чиновников. Кроме того, члены кабинета премьер-
министра проводят в его резиденции (Матиньон) многочисленные
межминистерские совещания (более тысячи в год). Вместе с ними
заседают советники министров и чиновники министерских служб.
Цель этих заседаний — также подготовка и координация деятельно-
сти правительства1
11.3.3. Региональное и местное управление
Как уже отмечвлось, территория Франции разделена на регионы,
департаменты и коммуны, которые (согласно ст. 72 Конституции)
считаются территории щными коллективами Они свободно управ-
ляются выборными органами — органами самоуправления Однако
в региональных административно-территориальных единицах дей-
1 См Ардан Ф Указ. соч. С 82.
376
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
ствует *двоннои» система управления: (1) выборные органы террито-
ривльного коллектива и (2) назначенные представители центра (пре-
зидента, правительства, министра внутренних дел) Назначенные
чиновники осуществляют «административный контроль» над вы-
борными советами, они вправе приостановить на определенный
срок решение местного совета (путем обращения в административ-
ный суд и по его решению) и даже обратиться к главе государства с
предложением о роспуске совета в случаях нарушения законов ияи
его неработоспособности
По реформе 1982—1983 гг. во Франции была проведена децен-
трализации системы управления. Административная опека была
заменена более мягким административным контролем, осуществ-
ляемым комиссаром Республики в регионах, комиссарами департа-
ментов, которые заменили префектов, и помощниками комиссара в
районах, заменивших супрефектов
Франция имеет трехуровневую систему местного управления и
самоуправления — коммуна, департамент, регион. Одновременно Фран-
ция имеет пятиуровневое адиинистративно-территорисыыюе деиние —
коммуна, кантон, округ, департамент, регион Кантоны и округа не
имеют собственных властных органов и являются преимущественно
избирательными округами.
Коммуны Основу территориальной организации Франции составляют
коммуны {общины}. Это наиболее многочисленные территориальные
коллективы, их насчитывается около 37 тыс
Они существенно различаются по численности своего населения-
до сих пор преобладают небольшие коммуны, часто неспособные
эффективно исполнять свои функции. Например, 22 тыс. коммун
насчитывают менее 500 жителей, из них 4 тыс. сельские — с числом
жителей менее 100 От численности населения напрямую зависит
статус коммуны, численный состав муниципального совета, размер
государственных дотаций
Многие небольшие коммуны, испытывающие острый недоста-
ток финансовых средств, для осуществления совместных проектов
образуют различного рода объединения, которые являются публич-
ными юридическими лицами
(I) специализированные и многоцелевые синдикаты коммун (их
более 14 тыс., из них 2 тыс. — многофункциональные). Они
создаются для решения конкретной проблемы (мелиорации,
газификации, строительства дороги) или комплекса проблем
(развитие туризма) Синдикаты управляются советами из пред-
ставителей. входящих в состав синдиката коммун, которые со-
храняют свою полную самостоятельность;
11. Система государственного и муниципального управления Франции 31~1
(2) округа {дистрикты) — более высокая степень интеграции ком-
мун, когда совет округа приобретает принудительную власть над
ними. Инициаторами создания подобных объединений выступает
правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались
только для городских коммун, с 1970 г. — и для сельских. Сего-
дня их почти 200;
(3) городские сообщества. На базе крупных городских агломераций
правительство с 1966 г. принудительно стало создавать город-
ские сообщества Советам сообществ передаются все основные
полномочия местных коммун
Общими признаками коммун являются* территория, название,
главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица
Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа
Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе
типового устава, утвержденного в 1984 г К ведению коммуны отно-
сятся* водоснабжение, рынки, муниципальные библиотеки и музеи,
кладбища и др
Делами коммуны управляет представительный орган — муници-
пальный (коммуна сьный) совет, избираемый населением на 6 лет. В
зависимости от числа жителей коммуны совет может насчитывать ог
9 до 69 членов Муниципальный совет можег быгь досрочно распу-
щен декретом президента, принятым на заседании Совета минист-
ров, в случае его неспособности управлять коммуной. Этот декрет
может быть оспорен в административном суде. Досрочное прекра-
щение полномочий возможно по инициативе и самого совета (кол-
лективная отставка), и административного суда (кассация выборов).
Муниципальный совет наделен следующими паэыоио щями: при-
нимать бюджет, устанавливать местные налоги, распоряжаться
имуществом коммуны, утверждать новые службы (некоторые службы
создаются в обязательном порядке, например, служба актов граж-
данского состояния), принимать программы развития, управлять
рынками, больницами, местными дорогами и тл. Местные дороги
принадлежат коммуне (общине) на праве публичной собственности,
предприятия, леса — на праве частной собственности
Коммунальную влминистрацию (муниципалитет) возглавляет мэр
Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны и
ведают управлением Они избираются муниципальным советом в
ходе тайных мажоритарных выборов на 6 лет Мэр — не только глава
местной администрации, но и представитель государственной власти
в коммуне, чиновник, исполняющий распоряжения правительства Он
обязан информировать о решениях коммунальной администрации
префекта департамента Однако с 1982 г. префект не может своей
378
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
властью отменить распоряжение мэра, он может только опротесто-
вать его через административный суд Таким способом была рас-
ширена самостоятельность глав коммунвльной администрации,
смягчен правительственный контроль над ними.
Мэр коммуны наделен рядом полномочии.
(1) предстанляет коммуну во взаимоотношениях с другими властными
структурами;
(2) руководит заседаниями коммунального совета;
(3) исполняет его постановления,
(4) управляет коммунальным хозяйством, устанавливает контакты с
частным сектором (выдает разрешения в области городского
строительства и землепользования),
(5) обеспечивает безопасность и общественный порядок: руководит
муниципальной полицией, а в сельских коммунах — сельской
полицией.
(6) назначает тех должностных лиц коммунальной администрации,
которые работают по найму
Департаменты Наряду с коммунами это наиболее важные территори-
альные структуры Департаментов во Франции всего 100 (96 — в
метрополии, 4 — заморских) В них сосредоточены местные органы
правительственной администрации. Департаменты имеют террито-
рию, название, главный город, а с 1838 г. — статус юридического
лица Исторически их главой считаются префекты — высокопостав-
ленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными
декретами. Префекты, в отличие от других государственных служа-
щих, ограничены в своих служебных правах. 14м запрещено всту-
пать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Напротив,
их личное дело может содержать информацию о политических и
религиозных взглядах
Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав
руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта,
или руководители местных служб.
Функции префектов разнообразны
(I) политические — обеспечение соблюдения на местах законов,
представление правительства в департаментах, информация пра-
вительства о положении дел:
(2) административные — координация деятельности правительст-
венных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также
контроль органов местного упрааления,
(3) социально-экономические — выполнение различных правительст-
венных программ, которые решаются на уровне департамента.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 379
Представительным органом в департаменте является генеральный
(департаментский) совет Он избирается на б лег, с промежуточной
ротацией 1/2 через 3 гола Мажоритарные выборы в два тура прово-
дятся по кантонам, имеющим равное представительство. На депар-
таментском уровне генеральный совет ведает примерно теми же
вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо
шире. Долгое время совет вынужден был действовать через префек-
та, не имел собственной администрации Это отводило ему второ-
степенную роль в системе региональной аласти. В 1982 г ситуация
решительно изменилась Исполнительным органом совета с 1982 г
является не назначаемый префект, а избираемый им председатель
совета С этого времени председатель совета, не обладавший ранее
существенными полномочиями, превратился в главу администрации
департамента, оттеснив представляющего правительство префекта.
Тем не менее совет департамента не столь самостоятелен в своих
действиях, как совет коммуны (общины), он более жестко контро-
лируется центром, префекту подчинены также некоторые местные
службы министерств.
Таким образом, на уровне департамента была воспроизведена
модель аласти, существующая в коммунах Вместе с тем собственные
административные учреждения департамента остаются достаточно
слабыми. Поэтому департамент вынужден обращаться за содейст-
вием к представительствам правительственных ведомств.
Для реализации своих функций департаменты могут координиро-
вать действия с помощью межденартаоенпикмх конференций, участие
в которых принимают руководители заинтересованных департамен-
тов. Они созываются по мере возникновения потребности обсудить
совместные проблемы Департаменты могут вступать в различные
объединения Простая форма интеграции департаментов — создание
совместных органов, в состав которых могут входить представители
не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных
предприятий. Более высокая форма объединения — департаментские
ассоциации, которая ведет к возникновению нового юридического
лица Однако в связи с формированием регионов она не получила
широкого распространения
Регион Самая крупная административная единица, созданная в резуль-
тате реформы 1982 г. Регион объединяет от трех до пяти департамен-
тов, является территориальным коиективом с собственным бюдже-
том и налоговыми поступлениями Во Франции создано 26 регионов
(22 — в метрополии и 4 заморских — Гваделупа, Гвиана, Мартиника,
Реюньон).
3S0 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Образование регионов было вызвано потребностями социально-
экономического развития, которое сдерживалось ограниченностью
ресурсных возможностей существовавших узких административно-
территориальных единиц, возрастанием масштабов и сложностью
внутренних проблем
Представительным органом региона яаляется региональный совет,
избираемый прямыми выборами Он имеет более разветвленную
систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распоряди-
тельные, а консультативные функции. В состав комитетов входят
четыре категории членов" представители предприятий и профессио-
нальной деятельности, предсгавители профсоюзов: представители
«коллективной жизни» в регионе (различные социальные организа-
ции, зашиты прав потребителей и др }; лица, назначаемые премьер-
министром.
В каждом регионе учреждены экономические и социальные ко-
митеты и региональный комитет по займам; в регионе действует
своя счетная палата В этом его отличия от департамента. Эконо-
мический и социальный комитет не обладает полномочиями по
принятию решений, он даег свои заключения администрации ре-
гиона по многим вопросам, например, в отношении подготовки и
исполнения национального плана в регионе, по проекту плана ре-
гионального развития Согласно Закону о правах и свободах ком-
мун, департаментов и регионов от 2 марта 1982 г. на регионах лежат
обязанности по проведению в жизнь мероприятий экономического,
социального, санитарного и научного развития и мер по территори-
альному обустройству «при соблюдении целостности, автономии и
полномочий департаментов и коимун».
Региональный совет избирает своего председателя, который яаля-
ется исполните и>ным органом власти в регионе Председатель подго-
тавливает и исполняет решения совета, он — распорядитель кредитов,
управляет имуществом региона, руководит региональными службами.
Наряду с ним совет региона избирает бюро Некоторые департаменты
метрополии (крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на
внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами
Французское местное и региональное упрааление строится на
основе сочетания управления и самоуправления. Управление осу-
ществляют назначаемые сверху чиновники (префекты, супрефекты
и др); самоуправление представлено выборными органами само-
управления
Функции префекта весьма значительны"
(I) он предстааляег государство и правительство и в этом качестве
информирует их обо всех событиях на подведомственной терри-
тории;
11. Система государственного и муниципального управления Франции 381
(2) префект представляет «каждого из министров» и «несет ответст-
венность за национальные интересы, за соблюдение законов и
поддержание об шее таенного порядка»;
(3} руководит деятельностью государственных служб в департаменте;
(4) в регионе префект руководит деятельностью региональных госу-
дарственных служб
Упразднение административной опеки не означает, что префект
не может воздействовать на управление коммун, департамента и ре-
гиона. Все решения выборных органов исполняются «по полному
праву», но эти акты в 15-дневный срок должны быть направлены
представителю государства (те префекту), который может передать
их по мотивам незаконности в административный суд для аннулиро-
вания Финансовый контроль осуществляет региональная счетная
палата. Она проверяет счета местных коллективов, их законность и
надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей.
В Париже государство представлено сразу двумя лицами — префектов и
префектам иоищии. аласть которого распространяется на соседние депар-
таменты (Верхняя Сена. Сен-Сен-Дени и Вальде-Марн) Париж одно-
временно представляет и коммуну, и департамент, а его орган — Совет
Парижа — выступает то в качестве одного, то другого территориального
коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов. Исполни-
тельная власть в Париже принадлежит мэру.
11.3.4. Реформа административной системы Франции
Динамика глобальных и локальных угроз и вызовов, нараставшая
на протяжении последней четверти XX в. и начала XXI в., заставила
правящий класс Франции включиться в общее движение за повы-
шение качества и эффективности управления делами публичного
сектора Правда, по сравнению с англосаксонскими странами, где
административные реформы характеризовались высокой степенью
интенсивности внедрения рыночных технологий в государственную
деятельность, во Франции эти преобразования были умеренными.
Существенное влияние на административные реформы во Фран-
ции, как, впрочем, и в других европейских странах, оказали послед-
ствия европейской интеграции, заметно изменившие социальную
структуру и настроения французского общества, а также финансо-
вый кризис 2008—2009 гг, вновь заставивший переосмыслить роль
государственного регулирования.
Ключевой проблемой теории и практики административно-го-
сударствен него упрааления во Франции яаляется поиск оптимальной
системы коммуникации между государственным аппаратом и граж-
данами. По мнению политиков и ученых, отсутствие такой взаимо-
382 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
связи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского
общества Акцент в перестройке административной системы во
Франции был сделан на модернизацию централизованного государ-
ства и реформу государственной службы.
Первоначально, в 1980-е годы административные реформы во
Франции начинались под влиянием комплекса факторов: консерва-
тивной критики государства, идеологии победивших на выборах
социалистов, финансового кризиса, недовольства населения фран-
цузской бюрократией и др. Целью административных реформ послед-
ней четверти XX в, по мнению Николь Монтрише, стало стремление
с одной стороны, демократизировать государственное управление, а
с другой — повысить его эффективность1. Она выделяет три основ-
ных этапа, которые прошла реформа по реализации этих двух базо-
вых тенденций
Первый этап начался в 1981 г., когда левые партии пришли к
аласти Их стратегия реформ опирались на два положения- (1) госу-
дарственный сектор способен служить обществу, а следовательно,
рост числа наемных работников в нем и национализация должны
лечь в основу модернизации, {2) потребности развития местного
упрааления требуют децентрализации публичного управления
В 1982 г в соответствии с этой программой реформировалась сис-
тема префектов как представителей центра и повышалась роль регио-
нальных и коммунальных управленческих структур
Второй этап начинается в 1986 г Впервые во Франции возникла
система раздельного правления, когда президент и правительство
находятся под контролем разных партий. Государственная система
стала опираться на принцип сосуществования^ согласно которому
президентская власть принадлежала левым (социалистам), а прави-
тельство было сформировано правыми партиями Идеология реформ
определялась правыми партиями, она стала базироваться на лозунге —
«назад от государства». Эффективность управления публичным сек-
тором правые видели в активном внедрении рыночных механизмов
и ограничении вмешательства государства. Отличительной чертой
этого периода стали приватизация предприятий государственного
сектора и понижение числа работников в нем.
Третий этап начался в 1988 г., когда левые вновь стали прави-
тельственной партией. В этот период административная реформа
опирались на необходимость объединения установок общественного
1 См.: Montricher fit. France In Search of Relevant Change // Lessons from Experi-
ence Experimental Learning in Administrative Reform in Eight Democratcies / Ed.
By L Olson and G. Peters. Oslo, 1996. P 244—248
11. Система государственного и муниципального управления Франции 383
и частного секторов, управления и общества, систематической мо-
дернизации государственной службы и упрааления, постоянной свя-
зи с рынком. Децентрал из щия управления была дополнена темами
деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения произво-
дительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д.
В последние десятилетия XX в. оживление политического рефор-
маторства правящего класса Франции было стргжением глубокого
беспокойства французского общества. Затяжной кризис политиче-
ской и государственной системы, экономическая рецессия породили
перманентную политическую нестабильность и рост протестных на-
строений1.
Придя к власти в 2007 г., Президент Франции Н. Саркози объя-
вил о планах модернизации государственного управления и госу-
дарственной службы Перестройка государственного управления во
Франции ведется под флагом менеджеризма и эффективности, бо-
лее прагматическое смешение этих принципов на практике должно
сократить расходы на аппарат Правое правительство намерено про-
должить курс на оптимизацию взаимоотношений центра и регионов,
максимальную децентрализацию упрааления принятием решений,
особенно в отношении к выбору и покупке вводимых ресурсов и
управления человеческими ресурсами. Кроме того, предусмотрено
проведение реформы законодательства, рассчитанной на развитие
финансового контроля, подвижности государственной службы и ее
открытости конкурентной борьбе
Реформа государственной службы включает в себя решение сле-
дующих задач" повысить степень сменяемости, облепить передви-
жение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать
их положение менее защищенным; увеличить степень зависимости
чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников
правительства в министерские отделы, осуществлять ежегодный
мониторинг качества предоставляемых услуг в центральных и регио-
нальных органах, используя для этого систему оценивания с множе-
ством данных о производительности и эффективности для основных
социальных услуг.
Однако в эти планы вмешался мировой финансовый и эконо-
мический кризис 2008—2009 гг Проведение реформы в условиях
рецессии вызвало массовые протесты со стороны среднего класса,
поскольку бремя их осуществления пало на его плечи
1 См Франция Государственная служба на пороге XXI в." новые перспективы //
|2-й Международный конгресс. М., 1993 С. 6—7
334 Ш Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
11.4. Государственная служба
Во французской теории административно-государственного управ-
ления понятие лпубшчмая служба* используется для обозначения
любой профессиональной деятельности, которая осуществляется в
интересах государства, территориального коллектива публичного
учреждения и иной администрации1.
Французская государственная служба представляет собой всесто-
ронне регламентированную и высоко централизованную админи-
стративную систему Французское чиновничество считало себя не
столько наемными служащими государства, сколько наиболее яр-
ким его воплощением. Не без основания чиновники полагали, что
именно они лучше других понимают и защищают национальные
интересы Культивирование подобных представлений было связано
с Тем, что сменявшие друг друга абсолютисте кие и многочислен-
ные республиканские режимы опирались на чиновничество и ну-
ждались в нем.
11.4.1. Институт государственной службы во франции:
доктрина, истоки и современность
Государственная служба во Франции носиг классический характер,
присущий всей континентальной Европе. Политике-правовая док-
трина государственной службы Франции исходит из принципа об-
щей лояльности чиновника по отношению к государству, которая,
однако, носит пассивный характер. Во Франции лояльность понима-
ется как верность нации и конституции, а не правительству. Поэтому
лояльность чиновника не требует активных форм ее внешнего про-
явления, например, демонстраций поддержки правительственного
курса или вступления в правящую партию. Подобные формы поли-
тического активизма и конформизма требуются лишь от высокопо-
ставленных должностных лиц. Французская правовая доктрина дек-
ларирует свободу политических взглядов чиновников вне службы,
но ограничивает ее обязанностью служащего к сдержанности во
время службы На службе чиновникам рекомендуется отказаться от
открытого выражения своих политических, философских или рели-
гиозных убеждений Благодаря Общему статусу французские чи-
новники пользуются большими политическими правами и свобода-
ми, чем государственные служащие других стран Западной Европы
и США Например, германское, американское и английское право
регламентирует не только профессиональную деятельность чинов-
1 См Общие сведения об административном праве во Франции. С 127
11. Система государственного и муниципального управления Франции 385
ников, но и их политическую лояльность, вменяя в обязанность
чиновников верность государственной аласти Напротив, во Фран-
ции в личном деле чиновников не могут фигурировать сведения о
его политических, философских или религиозных взглядах Фран-
цузская государственная служба стремится подбирать чиновников с
достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выпол-
нять самые различные задачи. В отличие от США и Германии, где
господствует концепция специализации служащего в государственном
аппарате, во Франции (и Великобритании) доминируют положения
о необходимости широкой подготовки для выполнения как адми-
нистративных, так и технических функций1.
Как форт рока ша французская бюрократия
Профессиональная бюрократия во Франции, основанная на разделении
управленческого труда, специализации ролей и функций, зарождалась
вместе с утверждением абсолютизма во второй половине XVI в. Коро-
левская власть с помощью профессиональной бюрократии объединила
страну и создала централизованную систему государственного управле-
ния. функиионгфуюшую на основе правовых норм
Формирование традиций французской бюрократии и принципов
государственной службы началось при Наполеоне в период первой Им-
перии (IS04—1814) Деятельность имперской бюрократии, считал На-
полеон, должна опираться на три базовых принципа иерархию, дисци-
плину и унификацию. Наполеон стремился создать корпус чиновников,
который, сохраняя определенные привилегии, вместе с тем служит ис-
ключительно общественному интересу Прояалнн политическую лояль-
ность, чиновники не должны слишком зависеть ни от императора, ни
от министров.
Государственная служба носила лзнтарныи характер и была уделом
высших слоев общества При этом Наполеон призывал открыть доступ
в нее лая самых одаренных людей. Тогда же им была основава высшая
элитарная школа — Эколь Политекник. ставшая главным центром под-
готовки государственных служащих. В начале XIX в. на государственную
службу чиновников нанимали на основе конкурсного отбора* который
способствовал росту профессионализма французской бюрократии, вне-
дрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений Подготовку
административной элиты осуществлядэ сеть «больших школе (Политех-
ническая, Горная, Школа дорог и мостов). Несмотря на внедрение кон-
курсной системы, высшая администрация формировалась практически
полностью из привилегированных слоев общества.
Современная система государственной службы Задача восстановления
государства после Второй мировой войны и укрепления его пре-
1 См государственная служба и государственные служащие // МИД
Франции М , 1996.
3S6 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
стажа могла быть осуществлена только через институт государст-
венной службы
Государегвенная (публичная) служба во Франции включает’
(I) государственную, (2) местную и (3) медицинскую службы. На госу-
дарственной службе занято около 2 млн человек, местной — 1,4 млн и
медицинской — 0.8 млн. Местная публичная служба начала форми-
роваться во Франции в середине 1980-х годов Законами от 13 июля
1983 г. и от 26 января 1984 г. для государегвенной и местной служб
был установлен единый Габель классификации персонала, должно-
стей и чинов1.
Ключевую роль в координации всей политики государства в
сфере государственной службы играет Министерство государственной
службы, которое фактически яаляется одним из важнейших подраз-
делений секретариата премьер-министра Министерство внутренних
дея осуществляет непосредственное руководство местными органами
центральной администрации в регионах и департаментах через пре-
фектов и мэров (на уровне муниципалитетов)
Сегодня государственная служба Франции — это высокоспециа-
лизированная и всесторонне регламентированная административная
система, организация работы которой опирается на современную
законодательную базу. Из всех европейских стран именно во Фран-
ции наиболее отработана система правовых актов, определяющих
стагус государственных служащих.
Базовыми принципами организации государственной службы
стали’ (а) долговременная (вплоть до пенсии) деятельность в каче-
стве государственного служащего и (6) детальная регламентация его
положения и функций на протяжении всей карьеры Проповедуя
идею служения государству, французская бюрократия рассматрива-
ла себя в качестве храните льн и цы общественных интересов.
Французская государственная служба — это закрытая, детально
регламентированнал система администрирования с чертами иерархич-
ности, кастовости и верноподданности государству Главная осо-
бенность французской государственной службы состоит в корпора-
тивности Французское чиновничество крайне неоднородно, оно
разделено на страты (слои), которые располагаются в иерархиче-
ском порядке и образуют пирамиду, на ее вершине находится выс-
шая административная элита — высшие административные и поли-
тические чиновники Высшая административная элита во Франции
представляет собой замкнутую группу, члены которой — выпускники
одних и тех же учебных заведений — лично знакомы друг с другом.
1 Государственная счужба и государственные служащие во Франции М. 1994.
С 21—25.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 387
Все это делает французский высший корпус чиновников почти се-
мейкой организацией, интеграция которой достигается без особых
формальностей. Достаточно заметить, что в 1980-е годы в составе
учащихся Национальной административной школы дети рабочих
составляли лишь 3% общего числа учашихся Попытки правитель-
ства социалистов в 1970—1980-е годы бороться с элитарностью выс-
шего административного аппарата не имели успеха. На практике в
первое десятилетие XXI в в структуре административно-государ-
ственного управления Франции мало что изменилось, высшая
управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной
замкнутостью
Иш^-вш-пиая шка.'Ш
Особое место в подготовке высших кадров государственного аптрзта
занимает созданная в октябре 1945 Национальная школа админист-
рации (Эколь Насьональ д'Администтмсьон — ЭНА) Спушдтези ЭНА
специализируются на правовых и экономических проблемах управле-
ния Право на поступление в это элитарное учебное заведение имеют
три категории граждан, каждая из которых проходит отдельный кон-
курс
(1) лнаа с высшим образованием и не старше 26 лет;
(2) государственные служащие не старше 30 лет со стажем не менее 5 лег,
(3) выборные должностные лица местных органов, а также руководители
профсоюзов и общественных ассоциаций
По окончании школы, исходя из результатов экзаменов и зачетов, про-
изводится классификация выпускников, по итогам которой они назна-
чаются на тот или иной пост
При этом подписывается личное обязательство работать на государство
в течение 10 лет под залог возврата сумм, вв1плаченных слушателю во
время обучения Выпускниками ЭНА являются практически все выс-
шие чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоратив-
ных принципов. Чувство еолиддрностп очень развито среди бывших уче-
ников ЭНА: министр, закончивший в свое время эту школу, стремиться
набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший кор-
пус ограничивает свой чиегхнный рост путем жьсткого отбора. Так. Ин-
спекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3—4 человека В этом
проваляется ззбота ие только о своей компетентности, ио и о своем пре-
стиже, важнейшим средством соаранения которого считается ограничен-
ное число лиц. Членство в замкнутой высшей группе трансформируется
в должностное положение и должностной оклад1
По определению политолога Роже-Жерара Шварценберга, высшая
административная элита входит в руководящий класс Франции, в
1 ГскуА/рогветая служба в зарубежных странах Сб. обзоров законодательства
С 128—129.
3S8 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
котором сложился новый «треугольник власти», соединяющий по-
литическую власть, высшую администрацию и деловые круги1
Для осуществления своих политических функций каста использует ино-
гда «автостраду» — переход с высшего уровня политической деятельно-
сти в правительство без участия во всеобщих выборах, часто — «хорошо
накатанное шоссе» (нацеливаются прямо на национальный мандат пар-
ламентария. нс проходя предварительно ступени местных выборных по-
стов) и почти никогда не используют «проселочную дорогу» (муници-
пальный совет, затем генеральный совет, затем место парламентария,
затем — кто знает? - правительственный пост)
Также иногда наблюдается совершенно противоположное движе-
ние: такой-то важный сановник напрямую идет в министры, затем ста-
новится обладателем мандата парламентария н, наконец, ходатайствует
о получении мандата местного органа. Новые руководители приходят нс
из низов, а из верхов. Многое, видимо, разыгрывается заранее до при-
хода в сферу политики, до прихода в парламент1 2
Правовые основы государственной службы Франции Специфика
организации института государственной службы Франции состоит в
ее летальной и четкой правовой регламентации Законодательство о
публичной службе включает целую систему актов, регулирующих
разные стороны административной деятельности Основополагающие
принципы государственной службы закреплены в конституционных
актах. Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также в
Преамбуле Конституции 1946 г и в Конституции 1958 г Так, Дек-
ларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного
доступа граждан к публичной службе {ст. 6), а Преамбула Консти-
туции 1946 г. — свободное определение условий труда и право па
забастовку Ст. 34 Конституции 1958 г. относит «установление ка-
тегорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предос-
тавляемых гражданским и военным государственным служащим» к
сфере законодательного регулирования3. Кроме того, некоторые
принципиальные положения, касающихся государственной службы,
содержатся в решениях Конституционного совета и актах админи-
стративной юстиции
Важное место в механизме нормативно-правового регулирова-
ния публичной службы занимают статуты — нормативные акты,
регулирующие правовое положение чиновников Различают общий,
особые и специальные статуты Общий статут публичной службы
применяется ко веем чиновникам Статут распространяется на все
1 ЗсЬгпгйеийету Roger-Gerard. Le triangle tin pouvoir // Le’Express, 14 fevner 1972.
2 UteФченгерг P-Ж Политическая социология M . 1991 Ч 3 С 109—110
3 Франция Констггтуция и законодательные акты С. 24
11. Система государственного и муниципального управления Франции 389
стадии карьеры и гарантируется запретом на любые упоминания
взглядов, политической, философской или религиозной деятельности
чиновника в его документах или досье, а также принципом кон-
курсного набора на основании деловых качеств и самой системой
закрытой карьеры. Его положения содержатся в четырех законах:
Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон
от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной
публичной службе; Закон от 26 января 1984 г, содержащий положе-
ния о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содер-
жащий положения статута о государственной медицинской службе
Особые статуты содержат способы правового применения норм
общего статута к служащим, входящим в определенный штат (кор-
пус) чиновников Как правило, в них прописаны функциональные
обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу,
продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и
рангов Особые статуты принимаются декретом Государственного
совета после консультации с Высшим советом центральной госу-
дарственной службы
Специальные статуты отражают специфические особенности ста-
туса сотрудников различных публичных учреждений (судей, проку-
роров, полицейских, военных им) Например, во Франции установ-
лено, что служащие палат парламента являются государственными
служащими, но
(I) их статус определяется бюро палаты,
(2) условия конкурса при поступлении на службу устанавливаются
соответствующими органами палат,
(3) запрещается постоянное сотрудничество государственных слу-
жащих управленческих органов с парламентом (за некоторыми
исключениями);
(4) вопросы распространения на служащих парламента общих
принципов, прав и гарантий, предоставляемых государственны-
ми служащим, рассматриваются органами административной
юстиции1.
Управление государстветвюи службой во Франции Государственная
служба во Франции представляет собой сложную бюрократическую
систему, различные аспекты упрааления которой осуществляются
не только Президентом и премьер-министром, но и иными органами,
в частности, паритетными административными комиссиями, созда-
ваемыми непосредственно в штате чиновников.
1 Фрапозскчя Республика. Конституция и законодательные акты М . 1989
С 162—163.
390
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих с гранах мира
В целом ответственность за проведение политики в области цен-
гральной государственной службы возложена на премьер-министра
Он также утверждает ряд назначений, сделанных министрами,
управляет межведомственным штатом гражданских администраторов.
Согласно ст 13 Закона от II января 1984 г премьер-министр осу-
ществляет контроль за исполнением положений статута о государ-
ственных служащих.
Президент Франции, согласно ст В Конституции, обладает ис-
ключительным правом назначения на ключевые посты в централь-
ной администрации, перечень которых установлен законом По ря-
ду должностей Президент может делегировать свои полномочия
премьер-министру, который одновременно производит назначения
номенклатуры своего уровня, а также делегированной ему главой
государства.
Вопросы координации и разработки основных направлений
политики в области государственной службы находятся в ведении
Генерального управления администрации и государственной службы.
Оно организует межведомственные конкурсы на замещение долж-
ностей, опекает региональные институты администрации. Нацио-
нальную школу администрации, руководит межведомственными
штатами Руководство финансовым обеспечением государственной
службы осуществляет Бюджетное управление Министерства эконо-
мики и финансов
Защита корпоративных интересов чиновников возложена на
консультативные органы: Высший совет центральной государствен-
ной службы, паритетные административные комиссии, паритетные
технические комитеты и комитеты гигиены и безопасности Как
правило, эти коллегиальные органы образуются из равного числа
представителей администрации и делегируемых профсоюзными ор-
ганизациями чиновников, каждый из них осущесгаляет консульта-
тивную функцию по вопросам государственной службы в пределах
своей компетенции. Так, Высший совет центральной государствен-
ной службы работает под руководством премьер-министра и состоит
из 38 членов (по 19 представителей от администрации и профсою-
зов), назначаемых на три гопа Высший совет в обязательном поряд-
ке дает свои заключения (они носят рекомендательный характер) на
любой законопроект, касающийся общего статута государственной
службы, на любой проект особого статута, а также по любому во-
просу, который ставят перед ним премьер-министр или 1/3 членов
совета Паритетные административные комиссии учреждаются при
каждом корпусе чиновников и высказывают мнение по вопросам
карьерного продвижения конкретного служащего В ведении пари-
тетных технических комитетов входит консультирование по вопро-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 391
сам модернизации служб министерств и ведомств, оптимизации их
функционирования Комитеты гигиены и безопасности при министер-
ском департаменте высказывают мнение по вопросам условий труда
11. 4.2. Чиновник и категории
государственных служащих
Во французском законодательстве отсутствует четкое определение
понятия «государственный служащий» Хотя понятие «чиновник»
охватывает всех лиц. состоящих на службе в органнх государствен-
ного упрааления, однако в строго юридическом смысле оно значи-
тельно £же и относится только к служащим гражданской (публич-
ной) службы* 1.
Категории государственных служащих Закон ст 13 июля 1983 г опре-
деляет круг лиц, обладающих статусом чиновника Это гражданские
служащие центральной государственной администрации и админи-
страции регионов департаментов, коммун и их учреждений, за ис-
ключением служащих палат парламента и судей общих судов Отли-
чие чиновника от других категорий госслужащих в том, что чинов-
ник закреплен на службе на всю профессиональную жизнь
По французскому праву чиновником яаляется лицо, назначен-
ное на постоянную должность, включенное в штат и получившее
ранг в административной иерархии. Государственный служащий —
понятие более широкое, чем чиновник* это лицо, основной деятель-
ностью которого является участие в несении административной
службы в пользу государственного органа. Таким образом, правовая
доктрина и административная практика различают понятия «cyywci-
щий» и «чиновник» Правовое положение чиновника характеризует
включение на постоянной основе в штат государственного органа
ни должность, соответствующую его чину (рангу) в административ-
ной иерархии2.
Самое широкое понятие, используемое для обозначения всех
категорий должностных лиц, осуществляющих публичную функцию
и находящихся на службе государства, — «публичный агент*. В зави-
симости от места и роли в иерархии органов и служб публичной
администрации выделяют четыре основных категории публичных
агентов: (а) чиновники, (б) стажеры, (в) вспомогательный персонал,
(г) временные и договорные агенты.
1 См. Государственная служЕл и государственные служащие во Франции. М„
1994 С 15
1 См Там же. С 85—88
392
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
агент
Если чиновник по определению связан с государственной службой на
всю профессиональную жизнь фактом включения его в штат и при-
своения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются
как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрирован-
ные в систему К таким категориям относятся
(I) Временные агенты {почасовика) — лица, нанятые для выполнения
определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обу-
чение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с рас-
ценками государственной службы, но не более чем на 120 часов в
месяц,
(2) Договорные агенты (работники по контракт^) — лица, нанимаемые
на трехлетии срок с возможностью одвократното его продления на
должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо
возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат Сам
контракт может носить характер либо административно-правовой,
если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо
управленческих функций, либо частноправовой,
(3) Вспомогательный персонал (помощники) — служащие, нанятые без
контракта, т.е односторонним решением администрации для вы-
полнения временной работы, на практике это обходной маневр, по-
зволяющий сбойт.т нормы права государственной службы; помощник
не пользуется защитой ни статута государственной службы, ни трудо-
вого права;
(4) Чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную
должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет; по
итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачис-
лены в штат, уволены1
Чиновники Среди публичных агентов, занятых административно-рас-
порядительными функциями, главную роль играют чиновники
В строгом юридическом смысле понятие «чиновник» обозначает
лицо, назначенное на постоянную должность актом публичной
власти, включенное в определенный штат и получившее ранг в
иерархии административных органов государства или территори-
альных коллективов Однако во Франции, как и в других развитых
странах, существует институт политических чиновников (или поли-
тических назначенцев).
1. Политические чиновники. Специфика статуса «политических»
чиновников состоит в том, что они пользуются всеми привилегиями
чиновников, но не связаны с иерархической системой администра-
тивно-государственного упрааления. С самого начала они постав-
1 См Государственная служба М . 2000 С 212—213
11. Система государственного и муниципального управления Франции 393
лены над формально нейтральным чиновничеством и осуществляют
политические функции (определение политики ведомства, министер-
ства, местной администрации) По всей Франции к так называемым
аполитическим дочэюкхтям» и должностям, на которых обеспечи-
вается деятельность конкретного политического деятеля, относится
более 600 человек. К политическим назначениям относятся долж-
ности директоров и членов министерских кабинетов, директоров
административных департаментов, генеральных комиссаров, гене-
ральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц про-
изводится либо решением правительства, либо заинтересованного
министра. Они принадлежат к политической партии и призваны
проводить ее политический курс По политическим основаниям в
связи со сменой правительства по существующей традиции эти
лица уходят в отставку вместе с правительством. С действиями по-
литических назначенцев сверяют свою деятельность «полноправные
чиновники».
2. Полноправные чиновники. В зависимости от характера испол-
няемых функций и условий поступления на государственную службу
класс чиновников подразделяется на штаты (корпуса), категории и
ранги. Штат (дррпгс) — объединение чиновников, выполняющих
примерно одинаковую работу (штат учителей, врачей, гражданских
администраторов, инспекторов казначейства и др.). В центральной
администрации Франции насчитывается около тысячи штатов (кор-
пусов). Включение чиновника в штат обычно предполагает, что он
остается в нем в течение всего срока службы Как правило, вся карь-
ера чиновника проходит внутри одной категории Переход в более
высокую категорию скорее исключение.
Основным звеном карьерной классификации являются ранги —
звание, дающее его владельцу право на занятие ряда должностей,
которые соответствуют рангу Каждая категория охватывает несколько
рангов (их еще называют классами) Ранг яаляется для чиновника
важной гарантией стабильности его положения, его защитой от пре-
вратностей административной жизни. Каждый ранг делится на сту-
пени, и обычная карьера чиновника проходит, как правило, через
повышение ступеней и рангов. Каждому рангу соответствует ряд
должностей Должность — понятие, отдельное от ранга Это кон-
кретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном
расписании Администрация самостоятельно назначает чиновника
на должность, соответствующую его рангу1
1 См Государственная служба М , 2000 С 214
394 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Категории А, В, С, D
В зависимости от важности и сложности работы внутри штата (корпуса)
«класс чиновников^ во Франции разделен на четыре категории (клас-
са). обозначенных буквами А. В. С и D
Высшая категория А объединяет штаты чиновников с магистерской сте-
пенью (атташе, гражданские администраторы и пр), выполняющих
функции по выработке управленческих решении и указании, направлен-
ных на обеспечение политического курса правительства Они составляют
20% общего числа чиновников административно-государственного управ-
ления Реализация ими функции по разработке концепций и руковод-
ству связана с подготовкой проектов правительственных декретов и ре-
шений. разработкой различных инструкций Чиновники высшей кате-
гории А образуют ряд неформальных объединений — так называемые
баните Kopnvtu. К ним обычно относят Финансовую инспекцию. Госу-
дарственный совет. Счетную палату, дипломатический корпус и корпус
префектов
В категорию В адодят чиновники среднего звена, имеющие диплом
бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры
и пр.) Чиновники этой категории составляют наиболее многочислен-
ным слой управленческой пирамиды — около 40% Они заняты практи-
ческой реализацией управленческих решений, выработанных чиновни-
ками категории А: ведут повседневную работу, выполняют некоторые
специальные обязанности, требующие знаний по управлению и адми-
нистративных навыков.
Две васпеду юшие категории С и D соответствуют практи*1еской ра-
боте, на которую принимаются лица со свидетельствами обучения пер-
вого цикла и сертификатом о начальном образовании Категории С и D
включают практических работников, занятых вспомогательными и тех-
ническими функциями. Между этими двумя классами трудно провести
клкое-либо существенное разграничение Категория С включает чинов-
ников. занятых специализированным исполнением, и охватывает 32%
служащих. Категория D включает технических работников, которые яв-
ляются простыми исполнителями
Таким образом, каждая категория полноправного чиновничест-
ва А, В, С, D определяется уровнем найма и характером исполняе-
мых функций. Каждой категории соответствует индексирован над
классификация, определившая минимальный и максимальный ок-
лады входящих в нее чиновников.
11.4.3. Карьера чиновника.
отбор и этапы прохождении службы
Карьера чиновника — это продвижение по служебной лестнице в
соответствии с его квалификацией, профессиональными заслугами
и поведением. Чиновник, принятый на службу, по результатам кон-
11. Система государственного и муниципального управления Франции
395
курсных экзаменов или других форм проверки его квалификации
получает разряд и начинает делать карьеру Как правило, она про-
ходит внутри одной категории, переход чиновника из одной катего-
рии в другую случается крайне редко Внутри каждой категории ус-
танавливается индексированная шкала, определяющая минимальный
и максимальный размеры окладов входящих в нее чиновников. Каж-
дая категория поделена на ранги, которые яаляются формальным
показателем карьерной классификации. Ранг позволяет чиновнику
занимать должности, соответствующие данному рангу. Кроме того,
ранг гарантирует стабильное положение чиновнику так, например,
в случае упразднения должности чиновник не может быть просто
уволен, его ранг дает ему право на занятие другого поста. Каждый
ранг делится на ступени Каждому рангу соответствует ряд должно-
стей. Должность обозначает конкретную рабочую позицию и адек-
ватную ей ставку в бюджетном расписании Чиновник назначается
на должность, соответствующую его paHiy.
Принципы, этапы и способы отбора иа государственную службу Допуск
к государственной службе определяется принципом равенства Он
закреплен в ст 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.
На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашен-
ного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются ог-
раничения при допуске к государственной службе по мотивам по-
литического, философского или религиозного характера Принцип
равного доступа, закрепленный в Конституции 1958 г, предполага-
ет запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений
иди взглядов кандидата Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обя-
занностях служащих запрещает дискриминацию при приеме на
службу по признакам пола Предпочтение при приеме на службу
мужчинам или женщинам делается только исходя из специфики
службы. Однако принцип равного доступа не является абсолютным
Если кандидат выражает взгляды, не совместимые с должностью,
на которую он претендует, это служит основанием аля отклонения
его кандидатуры Соблюдение принципа равного доступа контроли-
руется судом, и поэтому на практике, кроме кандидатов, не удовле-
творяющих требованиям закона и статута, отсеиваются лишь умст-
венно отсталые либо явно безнравственные лица
Кадры государственных служащих, наряду с некоторыми уни-
верситетами, готовит ряд специализированных учебных заведений,
среди которых выделяется созданная в октябре 1945 г Национа гьная
административная тг.ош (ЭНА), слушатели которой специализи-
руются на правовых и экономических проблемах управления. Право
на поступление сюда имеют, как уже отмечалось, три категории граж-
396
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
дан, каждая из которых проходит отдельный конкурс: (а) лица с
высшим образованием и не старше 26 лет; (б) государственные
служащие не старше 30 лет со стажем не менее пяти лет; (в) выбор-
ные должностные лица местных органов, а также руководители
профсоюзов и общественных ассоциаций.
Влияние ЭНА в формировании корпуса государственных служа-
щих огромно. Ее выпускниками яаляются практически все высшие
чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоративных
принципов.
Комплектование корпуса государственных служащих проходит в
два этапа (1) предварительный отбор, (2) конкурсные экзамены
Первый этап — предварительный отбор, на котором кандидаты
оцениваются по общим формальным критериям Закон о правах и
обязанностях служащих (1983 г.) формулирует требования к канди-
датам на должность. Согласно ему, лицо может быть назначено на
гражданскую должность (I) если оно имеет французское граждан-
ство, (2) обладает гражданскими правами и отвечает требованиям
хорошего морального поведения; (3) нс нарушает законодательство
о военной службе, кандидат должен либо завершить свою военную
службу, либо быть освобожден от нее.
Оговариваются особые условия доступа в штат чиновников
В частности, для каждого класса устанавливается круг обязанностей,
определяется необходимый образовательный уровень. Отбор канди-
датов на должности производится на основе способности выпол-
нять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой
профессиональной квалификации Лица, прошедшие предваритель-
ный отбор, затем должны пройти конкурсный отбор
Второй этап — конкуре, который часто принимает форму экза-
мена, проводимого ЭНА Конкурсный экзамен считается наиболее
объективным способом оценки кандидатов, позволяющим не допус-
тить проявлений патронажа Здесь оценивается как общий культур-
ный уровень соискателя, так и его специальные знания Конкурс
считается наиболее демократичной процедурой, обеспечивающей
соблюдение принципа равного доступа, а также наиболее эффек-
тивным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых
способных, основываясь на их заслугах и талантах. Закон о правах и
обязанностях служащих определяет конкурс как способ распределе-
ния ограниченного числа государственных должностей посредством
испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу —
мсюрч — классифицировать конкурсантов по их заслугам для после-
дующего назначения на должности. Конкурс открывается поста-
новлением соответствующего министра. Постаноаление подлежит
11. Система государственного и муниципального управления Франции 397
публикации в СМИ для широкой огласки, достаточность которой
опредсдиет административный суп
Лонодкы
По усмотрению министра конкурс может быть:
(1) либо исключительно «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е.
предназначенным только вля кандидатов, лишь предполагающих
поступить на государственную службу.
Условия «внсшаего» конкурса детально регламентированы Министер-
ством государственной службы В ходе его проведения количество пре-
тендентов на одно место постигает 20 и более человек, наблюдается
тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит
о высоком авторитете занятия государственной службой Из системы
внешних конкурсов исключен рла должностей категории А. связанных с
выполнением руководящих функции и занимаемых работниками, имею-
щими ранг гражданского администратора, дяя назначения которых не-
обходим определенный стаж работы в соответствующих государствен-
ных органах, и. как правило, обязательно окончание Высшей админи-
стративной школы;
(2) либо «внутренним» нди «конкурсом чиновников», т.е дяя продвиже-
ния служащих уже имеющих определенный стаж. Каждый служа-
щий проходит «внутренний» конкурс каждые полтора-два года и в
тависимости от результата может рассчитывать на продвижение по
служебной лестнице, повышение материвльного содержания итп ;
(3) либо смяюнным (что чаще всего и бывает) — открытым и дяя
'•внешних», и для «внутренних» кандидатов
Жюри образует орган, обладтющий полномочиями назначать на откры-
вающиеся должности Оно должно быть беспристрастным и подчинять-
ся регламенту конкурса По результатам испытаний жюри составляет
список пригодных, с его точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соот-
ветствии с полученными оценками Оно вправе вообще не одобрить ни
одного кандидата либо представить дополнительный список Этим пол-
номочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает
лишь возможность, а не право получить должность.
Открытые конкурсы проходят на национвльном уровне Публи-
куются число и перечень вакантных мест, срок представления до-
кументов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Доку-
менты сдаются через префектуры, где они проходят проверку на
точность приведенных в них данных. После этого публикуется пол-
ный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.
Экзамен делится на письменный и устный.
Само назначение проводится органом или лицом, объявившим
конкурс. Организатор конкурса должен учитывать рекомендации
жюри, придерживаться представленного жюри списка, а также уста-
новленной им иерархии клинилатов, но в принципе может и вообще
отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получив-
398 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
шее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает
должность стажера либо ученика
Административный суд контролирует законность конкурсов и
производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса
имеет право обжаловать его результаты Если жалоба признана пра-
вомерной, то итоги конкурса аннулируются и он проводится заново
Принцип конкурса не является универсальным Закон и общий
статут допускают и другие процедуры
(1) сравнение послужных списков кандидатов;
(2) профессиональные экзамены,
(3) или же в некоторых случаях — произвольный выбор
Существует перечень высших должностей, назначение на кото-
рые производится по решению правительства. Это так называемые
политические должности — генервльный секретарь, префект, посол
и пр. Этот перечень не яаляется исчерпывающим и может дополнять-
ся правительством с согласия суда. Это дает правительству большую
свободу в назначениях. Но лицо, назначенное подобным образом и
не состоявшее до тех пор на государственной службе, посредством
такого назначения статуса чиновника не приобретает Решения о
назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом
политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны
соблюдать лояльность по отношению к правительству. При этом их
могут уволить без всяких проступков с их стороны — по одним
лишь соображениям целесообразности.
Для некоторых должностей категории А, в основном в службах
контроля и инспекций, особые статуты на определенных условиях
допускают произвольный выбор администрации. Особые статуты
для других категорий также не исключают внеконкурсных способов
набора, если замещаемая должность не настолько важна, чтобы бы-
ло целесообразно применять сложную и дорО[ую конкурсную про-
цедуру Кроме того, существуют так называемые зарезервированные
должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий по инва-
лидности и жертвам войны и некоторыми другими актами На эти
должности в качестве благодарности, компенсации за инвалидность
иди возмещения ущерба принимаются только инвалиды, сироты
войны, адовы, военнослужащие1
Согласно ст 13 Конституции функция назначения на государст-
венные должности отнесена к ведению Президента, действующего в
Совете министров Однако из-за невозможности на практике реа-
лизовать данное полномочие, ордонансом 1958 г. было усганоалено.
1 См * Гос^дарст-* иная служба в зарубежных странах* Сб. обзоров законодатель-
ства. М.. 1596 С. 118—119
11. Система государственного и муниципального управления Франции 399
что глава государства назначает лишь высших должностных лиц.
В остальных случаях в зависимости от характера назначений их могут
производить премьер-министр, министры, префекты иди руководи-
тели местных подразделений центральных ведомств.
Служащие честных органов, не включенные в систему государ-
ственной службы, назначаются председателями региональных и гене-
ральных советов, а также мэрами
Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному
назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием
зачисление претендента или на годичную рабогу в качестве стажера,
или в список кандидатов с правом поступления в специализирован-
ное учебное заведение. После этой дополнительной подготовки про-
исходит окончательное назначение
Прохождение кар>еры Французское законодательство различает актив-
ную государственную службу и иные состояния на государственной
службе К числу иных состояний Закон от 11 января 1984 г относит:
откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной
службы, отпуск по уходу за детьми
Иные сосиюящя на государственной службе
Откошшднрованне мотивируется государственными интересами Отко-
мандированный чиновник выводится за штат органа, но продолжает
пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию Ко-
мандирование может быть краткосрочным (до 6 месяцев) и долгосроч-
ным (до 5 лет) с возможным продлением
Вывод за штат заключается в гом, что чиновник теряет право на про-
движение по службе и пенсию Он подчиняется правилам новой службы.
Перевод в резерв может быть осуществлен по причине продолжительной
болезни чннсенако или длительного отпуска. По окончании срока нахож-
дения в резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной ед-
мин истратив ной комиссии, если он предварительно трижды отказался
от предложенных ему должностей
Несение военное службы — состояние, при котором чиновник теряет
право на получение оклада в учреждении, из которого он был призван.
При прохождении военной службы он получает оплачиваемый отпуск.
Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка
сроком на два года
Закон устанавливает пятидетний мораторий на переход государ-
ственных служащих в частные предприятия
Продвижение чиновника по службе проводится на основе оценки
его профессионвльных качеств Оценка проводится его непосредст-
венным начальником по 20-балльной шкале Руководитель службы
обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Служащий под-
писыадет учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания.
400 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в админи-
стративном суде в двухмесячный срок Существует два вида повы-
шения по ступени и по рангу
Повышение ко ступени производится в рамках ранга и больше
связано с выслугой лет, чем с достоинствами работника Если чи-
новник достиг максимального стажа в данном классе, то хорошие
оценки могут лишь ускорить повышение ступени, в этом случае
наличие плохих оценок не может воспрепятствовать его карьерному
росту В последнем случае повышение яаляется правом чиновника
и происходит автоматически
Для повышения по рангу необходимый стаж работы яаляется лишь
предварительным условием, позволяющим претендовать на него
Далее все решают заслуги претендента, оцениваемые одним из трех
способов: внесение в список лиц, представленных к повышению,
профессиональный экзамен перед включением в эти списки и
обычный конкурсный профессиональный отбор Органы, присваи-
вающие более высокий ранг, должны строго придерживаться не
только списков, но и очередности претендентов в них. Число ва-
кансий ограничено, так как структура штата — процент носителей
каждого ранга — величина постоянная Система профессиональных
экзаменов позволяет отдельным чиновникам «перескочить» через
ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола — возможность апел-
ляции в паритетные административные комиссии, в Высший совет
центральной государственной службы или в административный суд1
В зависимости от характера повышения карьера делится на обыч-
ную и исключительную
Карьера обычная и некмеяшпельная
Обычная карьера чиновника состоит в постепенном перемещении по
лестнице разрядов, должностей иди классов, что ведет и к увеличению
жалованья Обычная карьера представляет собой синхронное, одновре-
менное продвижение чиновника на равных правах с той группой лиц, с
которой он был принят на службу. В этом счучзе служебный рост со-
стоит в повышении разрадов и рангов. Во Франции служащие могут
менять работу, не меняя своего класса и разряда Их могут перевести в
другое подразделение ведомства на аналогичную должность Это «гори-
зонтальносв перемещение может привести к переезду на новое место
жительства. Проще всего изменить разряд Продвижение по разрядам
происходит почти автоматически и зависит от выслуге лет Возможно
изменение класса, например переход из каасса В в класс А, однако это
происходит не автоматически, а за известные зостуем, которые получи-
ли признание высшего руководства В этом случае изменение класса
явлиется одной из форм поощрения служащих. Другая возможность из-
менить класс — аринять участие в соответствующем конкурсе.
1 См.. Государственная служба в зарубежных странах С 118.
11. Система государственного и муниципального управления Франции 401
Стремясь придать корпусу государственных служащих большую дина-
мику. заинтересовать пк в достижении большей административной эф-
фективности, кадровые службы ввели практику реерзярных аттестаций
чиновников, итоги которой должны сказываться на их карьере Обычно
она проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих
в баллах, а также в составлении на них развернутой характеристики Тем
не менее подобные аттестации часто приобретают довольно формальный
характер. Поэтому еще декрет 1949 г. квотировал число чиновников,
которые подлежат продвижению по службе, причем количество тех, кто
получил право на него и задерживался в карьерном росте, должно было
совпасть. Вскоре от такой жесткой привязки отошли, оставив только
ежегодную квоту на продвижение по службе и определив необходимое
дяя этого чиело баллов.
Исклочипеыная карьера призвана обеспечить ускоренный служебный
рост и преодолеть недостатки обычной. Однако в этом случае карьер-
ный рост возможен только на основе профессиональных критериев, а
не через систему патронажа. Эго достигается несколькими способами
(I) отбор служащих Примером подобного отбора является поступление
в ЭНА, выпускника которой ожидает служебное продвижение По-
ступление сюда связано с конкурсом, учреждение же может создать
своему сотруднику льготные условия для подготовки к экзамену.
(2) откомандирование в иной корпус, международные организации, за-
граничные службы, что яаляется предварительным условием к служеб-
ному росту. Здесь чиновник должен проработать некоторый срок,
прежде чем получать ожидаемое повышение;
(3) резервирование должности на время учебы или командировки слу-
жащего.
Окончательное прекращение служебных функций, которое алечет
за собой утрату статуса чиновника, наступает в следующих случаях,
выхода на пенсию, согласованного ухода в отставку, увольнения,
отставки.
Обычная и исключительная карьеры оканчиваются в связи с дос-
тижением пенсионного возраста. Обычно высший возрастной предел
для так называемых «подвижных» чиновников составляет 60 лет,
для «оседлых» — 65 лет. Этот рубеж для администрации обязателен.
Однако в исключительных случаях и в зависимости от занимаемой
должности пенсионный возраст составляет от 58 до 75 лет Смяпаю-
шие меры в основном направлены не на продление срока службы, а
на более ранний постепенный выход из нее Кроме того, любой
чиновник при стаже 15 лег может подать прошение о выходе на
пенсию По достижении пенсионного возраста ему будет выплачи-
ваться пенсия. Источники пенсий — 7% отчисления из оклада чи-
новника и взносы государства Размер пенсии зависит от последне-
го оклада и ежегодных доплат. Он ограничен 75% от последнего
или максимального общего оклада.
402 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Чиновник может быть уволен с работы в качестве высшей дис-
циплинарной санкции и по соответствующей процедуре, которая
автоматически влечет потерю права на пенсию Основной причиной
увогьнения государственных служащих с соблюдением установленной
законом процедуры является их профессиональная непригодность.
С согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности,
а также по Закону об освобождении кадров служащий увольняется.
В этом случае он получает право на пособие
Еще одним основанием для увольнения является доказанное
обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно уволь-
няется до 2500 человек из 2,5 млн государственных служащих.
Кроме того, по политическим основаниям, в связи со сменой пра-
вительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но отно-
сится это к так называемым понтическим доиежетяи и должностям,
на которых обеспечивается деятельность конкретного политиче-
ского деятелям.
Кроме того, увольнение с публичной службы возможно и по дру-
гим основаниям" утрата французского гражданства, лишение граж-
данских прав, запрещение судебным органом занимать должность на
публичной службе, отказ в восстановлении в должности вследствие
служебного проступка. Даже после прекращения карьеры чиновник
обязан соуинять по отношению к государству обязательства сдержан-
ности и беспристрастности Это выражается в запрете на занятие
некоторыми видами частной деятельности в течении пяти лет1
11.4.4. Правовой статус французских чиновников
Правовой статус чиновника представляет собой совокупность прав,
свобод и обязанностей, которыми его наделяет французское законо-
дательство В соответствии с объемом прав и набором ограничений
публичные служащие делятся на две категории
(I) гражданские чиновники и примыкающие к ним служащие мест-
ных учреждений. Их правовой статус регламентируется Общим
уставом служащих государства и местных сообществ, дополнен-
ным особыми ведомственными документами,
(2) военнослужащие, полицейские, работники судов, авиадиспетчеры,
связисты, а также служащие парламента и ряда других публичных
органов На них не распространяется действие Общего устава, их
служба регулируется особыми документами. Они дополнительно
ограничены в своих правах, например не имеют права на забас-
товку Это ограничение стремятся компенсировать материально.
1 См Гаударствеинвя служба М . 2000 С 220
403
11. Система государственного и муниципального управления Франции
Права государственного служащего Среди гражданских прав чиновни-
ка важное значение имеет принцип свободы мнения, восходящий к
Декларации прав человека и гражданина и закрепленный в Консти-
туции 1946 г Согласно ему «никто не можег быть ущемлен в своей
работе или должности на основании своего происхождения, своих
мнений или убеждений». Исходя из этого в Общем статуте опреде-
ляются права и обязанности служащих. Для французских чиновни-
ков эта новелла была законодательно закреплена лишь в 1983 г и
означала запрег на дискриминацию по мотивам взглидов и убежде-
ний. Закон от 13 июля 1983 г. запрещает ущемлять права служащих
в силу их политических, профсоюзных, философских и религиоз-
ных взглядов или этнической принадлежности, регистрировать в
личном деле служащего сведения о взглядах и принадлежности к
каким-либо организациям Каждый чиновник имеет право на дос-
туп к личному делу на условиях, предусмотренных законом.
Среди прав чиновника как наемного работника главным является
право на вознаграждение: оно включает жалованье, выплату на содер-
жание жилища, семейную надбавку к жалованью, а также иные вы-
платы, установленные законодательными и регламентными актами
Доход современных служащих состоит из трех частей основного
жалованья, дополнительного вознаграждения и социальных льгот.
Доходы гоеехржзшрх
Наиболее важным компонентом яаляется основное жалованье Размер
жнюванья государственного стожащего зависит от индекса, который
присвоен корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина,
размера национальной минимальной заработной платы, системы общих
и специальных для каждого министерства премий и доплат (на пита-
ние, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лаге-
рей для детей, различные пособия и т п } Размер заработной платы го-
сударственных служащих регулируется тарифной сеткой, введенной еще
в 1946—1947 гг. Она создала целостную систему должностных окладов,
повышение которых производится для всех категорий служащих одно-
временно. Это ведет и к автоматическому повышению их пенсий По-
литика оплаты труда служащих публичного сектора отличается также
рядом особенностей. Служащие-специалисты (юристы, экономисты,
инженеры) обычно подучают больше административных чиновников.
Государственные служащие получают больше служащих местных орга-
нов власти Публичные служащие в начале своей карьеры обычно полу-
чают меньше работников, занятых в частном секторе, однако постепенно
их доходы выравниваются, дополнительным стимулом к поступлению
на государственную службу является ее престиж, близость к властным
центрам и участие в принятии политических решений, а также ста-
бильность положения, возможность прогнозировать свое будущее Жа-
лованье нс выплачивается в случае забастовки
404 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Кроме основного жалованья существуют различные надбавки (на
оплату жилья, на членов семьи и тщ) Возможность подобных выплат
является одним из средств воошрить наиболее ценных госслужащих.
При распределении дополнительных льгот учитывается воХоД семьи
Так называемые дополнительные пособия характеризуются одновре-
менно большим разнообразием и окружающей их тайной Они разли-
чаются по министерствам, вилам служб и лаже отдельным группам
служащих, приводя к серьезному неравенству в реальном вознагражде-
нии. выплачиваемом служащим Сотрудники всей системы министерст-
ва или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данны-
ми льготами} регулярно через специальные печатные органы извещаются
о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те
или иные должности
Законом 1983 г правительство попыталось ограничить данную
практику, установив, что пособия могут вводиться только законами или
регламентами, но при этом было оговорено сохранение всех пособий,
выплачиваемых чиновникам на момент принятия Закона Было под-
черкнуто, что норма Закона 1983 г должна применяться с условием со-
хранения ранее полученных прав. Чиновник имеет право на участие в
обсуждении условий его труда и совершенствования системы карьерно-
го продаиженчя, на внесение предложений по изменению отдельных
норм статутов. Оно реализуется через создание при администрации раз-
ных уровней консультативных органов — высших советов государст-
венной сцужбы. паритетных административных комиссии и техниче-
ских комитетов.
Наконец, государственные служащие имеют также различные соци-
альные льготы и лучшие условия труда Обычно стандарты их рабочей
недели, отпуска, условия получения аенсии и т.п превышают дейст-
вующие в частном секторе На служащих распространяются специаль-
ные режимы социального страхования и аенсвонного обеспечен па.
Право на отпуск пре л полагает пять категорий ежегодный, во болезни,
на рождение ребенка и уход за ним на профессиональную подготовку,
на профсоюзную подготовку
Госслужащие имеют право на объединение, включая право созда-
вать профессиональные союзы для защиты своих интересов Проф-
союзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке рег-
ламентные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам
Они могут вести переговоры с правительством относительно оплаты
труда, обсуждать вопросы, связанные с условиями и организацией
труда. Преамбула Конституции 1946 г. признала право государст-
венных служащих на забастовку Это положение Конституции
воспроизведено в Законе от 13 июля 1983 г Служащие судебных
органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и
некоторые другие лишены права на забастовку ввиду специфики их
деятельности. Через своих представителей служащие вправе при-
11. Система государственного и муниципального управления Франции 405
нимать участие в работе консультативных органов по организации
деятельности публичных служб, в подготовке статутных правил и
решений, касающихся их продвижения по службе1
Французские чиновники обладают специфическими правами. Так,
чиновник не несет материальной ответственности за ущерб, вызван-
ный его служебной ошибкой, даже по приговору суда. В этом слу-
чае государственный орган берет на себя покрытие расходов. Госу-
дарство обязано защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений,
клеветы или ущерба, жертвой которых он становится в связи со
своей работой, а также возмещать понесенный им моральный и
материальный ущерб. Кроме того, предусмотрены права на защиту
и обжалование. Оба они обеспечены тщательно регламентирован-
ной процедурой" она предполагает, в частности, право чиновника
на полный, конфиденциальный и обстоятельный доступ к своему
досье, право на помощь защитника и «право суда равных себе», т.е.
дело чиновника рассматривает орган, включающий представителей
его служебного уровня. Наконец, чиновник имеет «право на проще-
ние». означающее, например, что выговор автоматически удаляется
из его досье через три года, если за этот срок он не был подвергнут
новым санкциям
Обязанности чиноввнка Наряду с правами государственные служащие
во Франции несут значительные обязанности и претерпевают извест-
ные ограничения Условно обязанности можно разделить на служеб-
ные, социально-экономические и политические
В служебной сфере чиновники должны добросовестно исполнять
свои обязанности, соблюдать необходимую конфиденциальность своей
деятельности и тл. Обязанность чиновника посвятить себя службе
и только ей предусматривает запрет на совместительство. Единст-
венное исключение из него — право преподавателей государствен-
ных вузов быть депутатами Национального собрания Чиновники
должны соблюдать служебную дисциплину и выполнять распоряже-
ния своего руководства. При этом обязанность иерархического под-
чинения уравновешивается принципом разумного управления, ав-
тономией чиновника и правом на его участие в обсуждении Если
приказ одновременно и незаконен, и наносит серьезный ущерб ин-
тересам государства, то чиновник не обязан его исполнять. Однако
если приказ просто незаконен, он должен быть исполнен.
Другая группа служебных обязанностей чиновника связана с
информацией. Помимо соблюдения служебной тайны на госслужа-
щего возложена обязанность профессиональной сдержанности, запре-
1 См. Государственная служба и госдоарственные служащие во Франции. С. 56—59.
406
III Системы гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
щающая ему сообщать постороннему лицу информацию, получен-
ную им при исполнении служебных обязанностей Существует обя-
занность обеспечивать доступ организаций и заинтересованных лиц
к открытым документам, а также разъяснять мотивы принятых ре-
шений Эта обязанность бьша устаноалена Законами 1978 и 1979 гг,
спеиивльно посвященными развитию отношений между идминист-
рацией и гражданами и мотивировке административных актов
В соннально-зконамической сфере это обязанность отстраненно-
сти от частных интересов, служащим запрещено заниматься част-
нопредпринимательской деятельностью, иметь имущественные ин-
тересы на подведомственных им не только государственных, но и
частных предприятиях. Закон устанавливает пятилетний мораторий
на переход госслужащих на работу в частные предприятия
В политической сфере служащие должны действовать в рамках
закона, соблюдая политическую лояльность и нейтральность. Они
могут участвовать в пплигической деятельности, однако это не долж-
но сказываться на характере их практической деятельности В своих
политических выступлениях государственный служащий должен
быть «сдержан». Даже в быту, в личной жизни, они должны следо-
вать общепринятым нормам поведения, закон требует соблюдения
достоинства. Нарушение их может стать поводом для увольнения
Ответственность государственник служащих За должностные проступки
и преступления государственные служащие привлекаются к различ-
ным видам ответственности Критерий ответственности чиновников —
Это ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, которое
даечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных законом, и
уголовную ответственность
К уголовной ответственности служащие привлекаются в случае
совершения ими корыстных преступлений взяточничество, корруп-
ция, подлог или превышение власти, извлечение личных материвль-
ных выгод из должностного положения и тл.
Материальной ответственности чиновники подлежат в случае
нанесения им магеривльного ущерба как собственному ведомству,
так и другому юридическому или физическому лицу. На служащего
может быть сделан денежный начет. Обычно он используется в случае,
если вина служащего очевидна, а ущерб велик. За неправомерные
расходы дисциплинарный суд может оштрафовать служащего Штра-
фы, причем достаточно строгие, часто налагаются Счетной пвлатой.
К дисциплинарной ответственности служащие привлекаются за
узкий круг проступков, точный перечень которых в законе отсутст-
вует Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся
11. Система государственного и муниципального управления Франции 407
на четыре группы: (I) предупреждение и выговор, (2) понижение в
ступени, временное отстранение от должности сроком до 15 дней;
(3) лишение звания, временное отстранение от должности сроком
от шести месяцев до двух лет; (4) увольнение
Несмотря на отсутствие критериев привлечения к дисципли-
нарной ответственности, закон содержит достаточно гарантий от
произвольных действий администрации. Служащий, привлеченный
к дисциплинарной ответственности, имеет право получить свое
личное дело, а также помощь идвоката или профсоюза по своему
выбору Любое дисциплинарное взыскание, кроме предупреждения
и выговора, налагается на чиновника только после консультации с
дисциплиннрным советом Заключение совета, как и решение о на-
ложении взыскания, должно быть мотивированно Решение о взы-
скании предварительно обсуждается двухсторонней комиссией (из
представителей администрации и служащих) и может быть обжало-
вано в дисциплинарный совет. Члены совета должны иметь звание
не ниже, чем у чиновника, обратившегося с жалобой Отстранен-
ный от своих обязанностей служащий сохраняет право на жалова-
нье и все доплаты, предусмотренные законодательством Его дело
должно быть рассмотрено в четырехмесячный срок Если в течение
этого срока никакое решение не принято, он восстанавливается в
должности1.
1 См Государственная спужбз С. 220—224.
Тема 12
Система государственного
и муниципального управления
Германии
История современного немецкого государства ведет свой отсчет с 3 ок-
тября 1990 г . когда произошло объединение двух немецких республик —
ФРГ и ГДР Объединение Германии не привело к возникновению но-
вого государства- ГДР прекратила свое существование и пять восточных
немецких земель вошли в состав ФРГ. Система государственного управ-
ления ФРГ была распространена на >ти земли, позтому администра-
тивные реформы преимущественно коснулись данной части страны
12.1. «Боннская модель»
государственного управления
На процесс формирования системы государственного управления в
ФРГ наложил отпечагок ряд факторов.
1. Современная система государственного управления в Герма-
нии возникла не как продукт естественной политике-государствен-
ной эволюции Она сложилась в результате поражения Третьего
рейха во Второй мировой войне и произвольного раскола Германии
в 1949 г на две «аторые республики» — ФРГ и ГДР. Оба государст-
ва были созданы не самими немцами, а по указанию союзников:
ГДР — по воле СССР, а ФРГ — по заданию США, Великобрита-
нии, Франции Два немецких государства возникли из такого со-
стояния, которое не могло дать основы для будущего, — морально-
политической катастрофы 1933 г и тотального военного поражения
и безоговорочной капитуляции 1945 г. Поэтому послевоенное госу-
дарство было создано союзниками, а не в результате самоутвержде-
ния немцев. Эго породило комплекс неполноценности и ощущение
искусственности обоих образопаний, сохранявшийся и после объ-
единения двух немецких государств в единое 3 октября 1991) г
2, Преодоление фашистского наследия, вакуума политического
сознания стало возможно путем обретения новых целей. Таковым в
«Боннском государстае* (ФРГ) стало стремление к благосостоянию
и безопасности. Эти цели были закреплены запидными державами в
12. Система государственного и муниципального управления Германии 409
Боннской Конституции (1949), разработанной союзниками и при-
нятой Парламентским советом 23 мая 1949 г Институциональная
структура и идеология управления определяются Конституцией
1949 г. Она закрепила в ФРГ строй парламентской республики и
федеративную форму территориального устройства. Конституция
базируется на ряде основополагающих принципов, демократизм,
парламентаризм, разделение адасгей, плюрализм, равенство и тщ
Конституция рассматривает Федеративную Республику Германия
как демократическое, социальное и правовое государство.
Гарантией демократического государства является положение о
том, что вся власть исходит от народа, который осуществляет ее путем
выборов представителей и непосредственно, а также через законо-
дательные, исполнительные и судебные органы. Важнейшая гаран-
тия демократии — специальное положение о том, что все граждане
имеют право оказывать сопротивление каждому, кто пытается лик-
видировать свободный демократический конституционный строй,
если для пресечения этого не могут быть использованы другие
средства Положение о социвльном государстве предполагает гаран-
тии социально-экономических и культурных прав граждан, но и
обязывает, что использование собственности должно служить благу
общества, а недра, земля, природные богатства могут быть обобще-
ствлены по закону. Концепция правового государства находит свое
выражение в том, что все липа, органы и организации, публичные
и частные, обязаны подчиняться праву, что суд является независи-
мым, устанавливается ответственность государства, его должностных
лиц перед гражданином.
3. «Боннская модель» управления канцлерской республики опи-
рается на компромисс различных политических сил — правых и
левых, исключавший из легальной политической жизни радикаль-
ные движения Консенсусная модель управления основана на двух
типах конвенций — конституционном и базисном Основу консти-
туционного консенсуса образует признание основными политиче-
скими партиями ценностей и формальных правил, декларирован-
ных в Конституции государства как верховной решающей инстан-
ции Конституционный консенсус ограничивается в своей основе
сводом демократических «правил игры» и не распространяется на
согласие по главнв1м экономическим и политическим вопросам.
Базисный консенсус означает взаимодействие различных интересов
по принципиальным вопросам социально-экономического развития.
Основным содержанием этого процесса ствла интеграция в политиче-
скую систему рабочего класса в лице профсоюзов и Социал-
демократической партии Германии (СДПГ), формирование неокор-
поративной модели согласования интересов, организованного урегу-
4Ю III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
лирования конфликтов между заинтересованными группами, в ос-
новном между предпринимателями и наемными рабочими В каче-
стве опоры базисного консенсуса выступают материальное благо-
состояние, социальный мир и высокое качество жизни. Эта модель
упрааления ориентирована на формирование механизма компромис-
сного улаживания основных проблем и достижения целей, заявлен-
ных в Конституции 1949 г.
12.2. Политическое управление: место и роль
высших органов власти в принятии решений
Система органов государственной власти ФРГ базируется на прин-
ципе разделения властей, хотя сам термин в Конституции (1949)
прямо не упоминается. Законодательная власть принадлежит Бун-
дестагу; исполнительная — Федеральному президенту (в небольшой
степени) и Федеральному правительству: правосудие осуществляет-
ся Федеральным конституционным судом. Федеральным верховным
судом (официально именуемым Федеральной судебной палатой) и
иными судами
12.2.1. Парламент: структура и полномочии
Законодательную власть согласно Конституции осуществляет пар-
ламент ФРГ, состоящий из двух палат — Бундестага (нижняя) и
Бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса. Они различа-
ются порядком формирования палат, сроками и объемом полномо-
чий и тл. Однако среди ученых ФРГ существует точка зрения, что
немецкий парламент по способу формирования представляет одна
палата — Бундестаг По мнению немецких правоведов Г Клайн и
В Цее, именно «Бундестаг является парламентом Федеративной
Республики Германии. Принимаемые им решения исходят от наро-
да»1. Бундесрат, через посредство которого субъекты Федерации
участвуют в законодательстве и управлении страной, является, по
мнению ряда немецких теоретиков, органом «верховной бюрокра-
тии земель» и не рассматривается ни в Основном законе, ни в на-
учных работах в качестве второй пвлаты парламента Мы же будем
исходить из двухпвлатной структуры немецкого парламента
Нижняя палата парламента — Бундестаг Избирается на четыре года
путем всеобщих, прямых равных выборов Депутаты Бундестага со-
1 Кют Г., Нее В. Бундестаг // Государственное право Германии Т I М ИГПАН.
1994. С |52.
12. Система государственного и муниципального управления Германии
411
гласно Конституции (ст. 38 и 39) являются представителями всего
народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь
своей совести (т.е. имеют свободный мандат).
Бундестаг выбирает своего председателя (дословно — президента),
его заместителей и секретарей. Председатель осуществляет распоря-
дительные права в здании Бундестага и обладает в нем полицей-
ской властью* без разрешения председателя в помещениях палаты
не может проводиться ни обыск, ни выемка (ст 40) Бундестаг соз-
дает постоянные комитеты, иные вспомогательные органы, он впра-
ве образовывать следственные комитеты (ст 45-а, 45-6, 45-в)
Бундестаг принимает свой регламент. Ныне действующий рег-
ламент 1952 г. в редакции 1986 г. с последующими изменениями и
дополнениями подробно урегулировал вопросы выборов председа-
теля, его заместителей и секретарей, деятельности руководящих ор-
ганов Бундестага, организации фракций и групп депутатов, прав и
обязанностей депутатов, деятельности Бундестага, организации и
деятельности комитетов Бундестага и иных создаваемых им органов,
законодательного процесса и др. Заседания Бундестага открытые;
решением большинства 2/3 депутатов они могут быть объявлены за-
крытыми Решения принимаются большинством присутствующих
депутатов. Закон об изменении Основного закона (Конституции)
нуждается в согласии 2/3 депутатов Бундестага и 2/3 голосов Бун-
десрата (ст. 42, 79) Депутаты обладают иммунитетом они не могут
быть подвергнуты преследованию в судебном или административ-
ном порядке или иным образом привлечены к ответственности вне
Бундестага за свое голосование или высказывание или в одном из
его комитетов Однако это не относится к оскорблениям клеветни-
ческого характера. Привлечение депутата к ответственности или
арест возможны лишь с согласия Бундестага, за исключением слу-
чаев задержания при совершении деяния или в течение следующего
дня и тл
Верхняя палата парламента — Бундесрат Члены Бундесрата назначают-
ся правительствами земель из своего состава и отзываются таким
же образом Каждая земля располагает в Бундесрате числом мест,
не точно пропорциональным количеству проживающего в ней на-
селения Земли с численностью до 2 млн имеют в этом органе по
меньшей мере три голоса, земли с ннселением свыше 2 млн жите-
лей — четыре голоса, с населением свыше 6 млн — пять голосов, с
населением бодее 7 млн — шесть голосов. Каждая земля может по-
слать столько членов, сколько имеет голосов. При этом голоса зем-
ли (что обеспечивает формвльное равенство субъектов Федерации)
могут подаваться только согласованно (ст. 51). Срока полномочий
Бундесрата Конституция не устанавливает. Члены Бундесрата не
412
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
могут быть одновременно депутатами Бундестага Члены Бундестага
имеют императивный мандат* правительства земель указывают сво-
им представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым
вопросам.
Бундесрат принимает свой регламент В настоящее время дей-
ствует регламент 1966 г. в редакции 1988 г, в котором регламенти-
рованы общие положения (о членах Бундесрата, легислатуре и тл.),
об образовании и правовом положении органов Бундесрата (прези-
диум, комитеты, секретариат тл), о заседаниях Бундесрата (подго-
товка, созыв, руководство, кворум и тл.), о производстве в комите-
тах, о производстве по делам ЕС и тл
Для руководства и организации деятельности Бундесрат избирает
своего председателя сроком на один год (ст. 52). Именно председа-
тель созывает Бундесрат, он обязан созвать его по требованию пред-
ставителей не менее двух земель или Федерального правительства
(ст 52). Бундесрат принимает свои решения большинством голосов.
Полномочия парламента Парламент ФРГ осуществляет законодательные
полномочия Конституция 1949 г разделяет компетенцию между
Федерацией и землями. Парламент принимает законы в сфере ис-
ключительной компетенции Федерации и конкурирующей ком-
петенции Федерации и земель, а также по вопросам, по которым
Федерация может издавать общие правовые предписания (ст. 71—75
и др. Конституции).
Законопроекты согласно Конституции вносятся в Бундестаг
Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом
(абз. I ст. 76). Законопроекты Федерального правительства подлежат
внесению сначала в Бундесрат, который имеет право высказаться о
них в течение шести недель. Проект, определенный Федеральным
правительством при внесении в Бундесрат как особо срочный, по
истечении трех недель правительство может передать в Бундестаг,
даже если мнение Бундесрата по этому проекту еще не получено; в
таком случае мнение Бундесрата должно быть немедленно по полу-
чении направлено в Бундестаг. Проекты Бундесрата должны на-
правляться в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в
течение трех месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения.
Законопроекты могут вносить и группы депутатов Бундестага (одна
из фракций либо не менее 5% депутатов, что установлено в регла-
менте Бундестага)
Законопроекты рассматриваются в трех чтениях, на первом из
них, как правило, обсуждаются основные положения проекта, в кон-
це первого чтения законопроект передается в один из комитетов
Бундестага; второе чтение включает в себя обсуждение каждой ста-
тьи проекта, внесение в него изменений; по окончании третьего
12. Система государственного и муниципального управления Германии
чтения проводится голосование по законопроекту. Принятый Бун-
дестагом закон должен быть немедленно передан в Бундесрат Если
Бундесрат дает согласие, закон, принятый Бундестагом, считается
вступившим в силу. Если у него имеются дополнения или измене-
ния, то Бундесрат может в течение трех недель с момента получе-
ния принятого Бундестагом закона потребовать созыва комитета,
образуемого из депутатов Бундестага и Бундесрата для совместного
обсуждения проектов Если для принятия закона согласие Бундес-
рата обязательно, то созыва комитета могут потребовать Бундестаг
и Федеральное правительство Согласно Конституции оно требуется
при принятии" законов о налогах, средства от которых поступают в
бюджет земель или обшин; законов, касающихся финансовой по-
мощи землям; законов, устанааливающих общие принципы бюджет-
ного права для Федерации и земель, законов, о территориальных из-
менениях в Федерации; законов об изменении Основного закона и
ряда других. Если комитет предложит внести изменения в принятый
Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять ре-
шение по такому законопроекту; если для принятия закона согласия
Бундесрата не требуется, он может по окончании вышеупомянутой
процедуры в течение двух недель заявить протест против принятого
Бундестагом закона. В случае если протест принят большинством
голосов Бундесрата, он может быть отклонен решением большинства
депутатов Бундестага (ст. 77).
Отличительная особенность законодательной процедуры в
ФРГ — предоставленное Бундесрату право практически без согла-
сия Бундестага принимать законы в условиях так называемого со-
стояния законодательной необходимости, если Федеральное прави-
тельство считает такой законопроект неотложным (ст 81) Такая
процедура служит подтверждением считать Бундесрат верхней пала-
той парламента
Парламент ФРГ может делегировать Федеральному правительст-
ву, федеральному министру или правительству земли право издания
актов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию. При
этом в законе должны быть определены содержание, цели и объем
предоставленного полномочия. При делегации полномочий требу-
ется согласие Бундесрата в отношении правовых постановлений
Федерального правительства или федерального министра об основ-
ных принципах и тарифах при использовании федеральных желез-
ных дорог и учреждений почты и телеграфа. Такое же согласие тре-
буется при издании на основании делегирующего закона таких пра-
вовых постановлений, которые нуждаются в согласии Бундесрата
или выполняются землями по поручению Федерации либо в порядке
их собственной компетенции
414
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Бюджет ФРГ принимается парламентом с соблюдением обычной
законодательной процедуры. Он должен быть представлен Феде-
ральным правительством не позднее начала сентября. Важнейшую
роль в этом процессе играет постоянная комиссия по финансам
Бундесрата и бюджетная комиссия Бундестага
Министры Федерального правительства несут коллективно и
индивидуально политическую ответственность перед Бундестагом.
В ФРГ Бундестаг может сместить канцлера путем выражения ему
так называемого конструктивного вотума недоверия, те. путем из-
брания преемника главы правительства Известна и форма контро-
ля в виде вотума доверия. Вопрос о вотуме доверия ставится канц-
лером Если предложение Федерального канцлера о выражении ему
доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то
Федеральный президент может по предложению Федерального канц-
лера в течение 21 дня распустить Бундестаг.
Парламент ФРГ ратифицирует международные договоры, если
они затрагивают политические отношения Федерации или вопросы
компетенции Федерации Некоторые международные соглашения
административного характера требуют согласия Бундесрата Парла-
мент ФРГ может объявить состояние обороны в случае, если Феде-
рация подверглась агрессии или ей угрожает такая агрессия Если
Бундестаг в это время не может собраться, то совместный комитет
из 33 членов (2/3 членов Бундестага и 1/3 членов Бундесрата! при-
нимает решения. Они могут быть отменены Бундестагом с согласия
Бундесрата
12.2.2. Центральные органы исполнительной власти
Федералышй президент Исполнительная власть согласно Основному
закону принадлежит Федеральному президенту, который действует
по указаниям правительства По этой причине на практике Прези-
дент является лишь главой государства, обладает церемониальными
полномочиями, а реально исполнительная аласть осуществляется
правительством. Федеральный президент избирается косвенными
выборами — Федеральным собранием (орган, состоящий из членов
Бундестага и такого же числа членов, избираемых народными пред-
ставительствами земель на началах пропорциональности) сроком на
пять лет. Президентом может быть избран гражданин ФРГ («каждый
немец»), обладающий избирательным правом и достигший 40 лет
Непосредственное переизбрание допускается только один раз (ст. 54).
Он не может входить в состав Федерального правительства, в состав
законодательной корпорации какой-либо земли Федеральный пре-
зидент также не может занимать какую-либо другую оплачиваемую
12. Система государственного и муниципального управления Германии
415
должность, работать по профессии или иметь занятие, входить в
состав руководства или наблюдательного совета предприятия, имею-
щих целью получение прибыли (ст 55).
Федеральный президент наделен значительными полномочиями:
представляет государство в международно-правовых отношениях,
заключает от имени ФРГ договоры с иностранными государствами,
аккредитует и принимает послов (ст. 59). Он назначает и увольняет
федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-
офицеров (если законом не установлено иное) В отдельных случаях
он осуществляет от имени Федерации право помилования (ст. 60).
Однако для действительности актов Федерального президента необ-
ходима их контрассигнатура Федеральным канцлером или компе-
тентным министром (за исключением актов об увольнении Феде-
рального канцлера, о роспуске Бундестага) Федеральный президент
обладает иммунитетом, отменить его вправе только Бундестаг в ус-
таноаленных Основным законом случаях (ст. 60 и ст. 46)
Полномочия Федерального президента в случае каких-либо
препятствий или досрочного освобождения от должности осуществ-
ляются председателем Бундесрата (ст. 57) Ответственность Прези-
дента заключается в лишении его данной должности. Согласно Ос-
новному закону Федеральный президент может быть лишен долж-
ности, если Федеральный конституционный суд установит, что он
виновен в умышленном нарушении Основного закона ФРГ или
иного федерального закона Обвинение в этом могут выдвигать пе-
ред Федеральным конституционным судом Бундестаг или Бундесрат
(предложение о предъявлении обвинения должно быть представле-
но от имени не менее 1/4 депутатов Бундестага или 1/4 части голо-
сов Бундесрата, а решение о предъявлении обвинения требует
большинства 2/3 депутатов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата).
После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд
может своим приказом временно отстранить Президента от долж-
ности (ст 61 Конституции)
Федеральное правительство Важнейшую роль в жизни Германского
государства играет Федеральное правительство. Согласно Основно-
му закону (ст. 62) оно состоит из Федерального канцлера и феде-
ральных министров. Особое положение в нем занимает его глава —
Федеральный канцлер Именно поэтому Германию нередко именуют
«канцлерской республикой».
Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению
Федерального президента Избранным считается получивший боль-
шинство голосов депутатов Бундестага. Если предложенное лицо не
избрано, то в течение 14 дней после выборов Бундестаг может из-
брать Федерального канцлера абсолютным большинством голосов.
416
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Если в течение этого срока избрание не состоялось, незамедлитель-
но проводится новый тур голосования, где избранным считается
тот, кто получил наибольшее число голосов. Если это лицо собрало
голоса большинства депутатов, Федеральный президент в течение се-
ми дней после выборов должен его назначить. Если оно не получило
такого большинства, то Федеральный президент должен в течение
семи дней либо назначить его, либо распустить Бундестаг (ст 63)
Федеральные министры назначаются Федеральным президентом
по представлению Федерального канцлера Они увольняются в том же
порядке. Основной закон (Конституция ФРГ, ст. 66) устанавливает
принцип несовместимости должностей Федеральный канцлер и
федервльные министры не могут занимать никакие другие оплачи-
ваемые должности, работать по профессии, иметь занятие или вхо-
дить в состав руководства, а без согласия Бундестага — в состав
наблюдательного совета какого-либо предприятия, имеющего це-
лью получение прибыли
Как уже отмечвлось, роль Федерального канцлера в руководстве
страной очень велика В состветстиии с Конституцией он определя-
ет основные направления политики и несет за них ответственность.
В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр
ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственноеть;
при расхождении мнений между федеральными министрами вопрос
решается правительством. В Конституции подчеркивается особая
роль федерального министра обороны, который наделен правом
издавать приказы и командовать вооруженными силами в мирное
время, при объявлении состояния обороны командование воору-
женными силами переходит к Федеральному канцлеру.
Федеральное правительство принимает свой регламент, который
нуждается в одобрении Федерального президента. В настоящее время
действует регламент 1951 г в редакции 1987 г В этом акте урегулиро-
ваны вопросы о полномочиях Федерального канцлера и порядке его
замещения, о правах и обязанностях федеральных министров, о по-
рядке работы правительства. В ФРГ устаноалены юридические гаран-
тии для обеспечения устойчивого положения Федерального канцлера,
он может быть смещен только в результате вынесения ему конструк-
тивного вотума недоверия. Ответственность за деятельность прави-
тельства целиком несет канцлер; правительство уходит в отставку
со сменой Федерального канцлера (ст 69).
Федераллая счетнал палата Это высшее федеральное ведомство, незави-
симый орган финансового контроля, подчиненный только закону
В рамках установленных задач Пвлата содействует Бундестагу, Бун-
десрату и Федеральному правительству в принятии ими решений.
Основной ззкон ФРГ не содержит сколько-нибудь подробных норм.
12. Система государственного и муниципального управления Германии
417
касающихся Федеральной счетной палаты Ее статус урегулирован
федеральным законом о Федеральной счетной палате от 11 июля
1985 г. По своему правовому положению Счетная палата приравне-
на к федеральному министерству, однако обладает полной само-
стоятельностью по отношению к правительству
Пвлату возглавляет Президент. Президент и вице-президент из-
бираются Бундестагом и Бундесратом тайным голосов 1нием без пре-
ний по предложению Федерального правительства сроком на 12 лет
Остальных членов этого органа назначает Федеральный президент
по предложению главы Палаты Члены Федеральной счетной палаты
обладают независимостью судей.
Зидачей Палаты является проверка расчетов, рентабельности и
правильности ведения бюджета и руководства экономикой; проверка
отчета федерального министра финансов о всех доходах и расходах, а
также о состоянии государственного имущества и государственного
долга за текущий финансовый год, представляемого Федеральным
правительством в Бундестаг и Бундесрат Ежегодно Палата пред-
ставляет Бундестагу и Бундесрату специальный доклад по поводу
проведенной сю проверки
Судебная система В Германии существует децентрализованная, специа-
лизированная судебная система, где помимо конституционной юс-
тиции — Федерального конституционного суда и конституционных
судов земель — действуют пять ветвей юстиции: общей, админист-
ративной, финансовой, трудовой и социальной Каждая из этих ветвей
судебной власти имеет свой верховный орган: ими являются соот-
ветственно Федеральная судебная палата, Федеральный администра-
тивный суд. Федеральный финансовый суд. Федеральный суд по
трудовым делам и Федеральный суд по социальным делам. Она же
может образовать федеральные военно-уголовные суды для вооружен-
ных сил, которые могут осушесталять свою юрисдикцию лишь в слу-
чае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава
вооруженных сия, направленных за границу или находящихся в
море на военных корабпях Верховным органом для этих судов яв-
ляется Федеральная судебная пвлата.
Весьма кратко урегулированы вопросы, касающиеся судебной
системы в землях В конституциях земель подробно говорится лишь
о конституционных судах. В ФРГ отсутствует единый акт, комплекс-
но определявший бы все вопросы, касающиеся судебной системы.
Действующий до настоящего времени Закон о судоустройстве 1877 г.
в редакции 1975 г устанавливает общие начала деятельности юсти-
ции и организацию судов общей юрисдикции
Статус судов специальной юрисдикции регулируется отдельны-
ми законами и нормативными актами. Специальный закон регули-
418
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
руст статус судей В Конституции закреплены положения о назна-
чении судей, точнее, нормы об их несменяемости (судьи назнача-
ются без указания срока полномочий), а также о независимости
судей и подчинении их только закону. Назначение судей на посто-
янный срок не означает того, что речь идет о действительно пожиз-
ненном отправлении судейской функции; Конституция предусмат-
ривает, что может быть установлен возрастной предел, по достиже-
нии которого судьи уходят в отставку В соответствии с Законом о
судьях они уходят в отставку по окончании месяца, в котором им
исполнилось 65 лет. Возможны случаи выхода в отставку по желанию
судьи, а также увольнения (против желании судьи) в силу судебного
решения, причем на основании и в формах, предписанных законом
В ФРГ чрезвычайные суды не допускаются и никто не может
быть изъят из ведения своего суда Суды специальной юрисдикции
согласно Основному закону могут быть учреждены только законом
(ст. (01). Нечасто встречаемой нормой в зарубежном конституци-
онном законодательстве явилось и положение об отмене смертной
казни (ст. 102).
Организация судебной системы ФРГ определяется двумя факто-
рами. (() федеративным устройством государства и (2) наличием
как судов общей юрисдикции, так и судов специальной юрисдикции
Система общих судов включает в себя четыре инстанции в землях
действуют участковые суды, земельные суды, высшие земельные
суды и на уровне Федерации — Федеральная судебная палата. Система
специальных судов имеет, как правило, три уровня, например: суд
по трудовым делам, земельный суд по трудовым делам. Федеральный
суд по трудовым делам
Суды обще// компетенции рассматривают уголовные и граждан-
ские дела К компетенции судов по трудовым деюм относятся споры
между профсоюзами и союзами работодателей, между отдельными
предпринимателями, с одной стороны, и работниками наемного
труда (рабочие, служащие) — с другой. В ведении административ-
ных судов находятся все споры публично-правового характера, кро-
ме конституционно-правовых, и прежде асего иски граждан к раз-
личным государственным органам, споры о правах государственных
служащих, а также споры между некоторыми идминисгративными
единицами (например, между городом и общинами). Эти же суды
разрешают конфликты, связанные с запретом массовых выступле-
ний и демонстраций, охраной окружающей ереды, предоставлением
политического убежища и тл Суды по социальным дегам, рассмат-
риваемые в специальной литературе как особый вид администра-
тивной юстиции, разбирают иски граждан к государственным учре-
ждениям по вопросам о социальном страховании, о выплате посо-
бий на детей и пр
12. Система государственного и муниципального управления Германии
Суйач первой nncmnnitiiii, как правило, всегда являются либо
участковый суд, либо суд земли. Участковый суд вправе рассматри-
вать большинство уголовных и гражданских дел Судопроизводство
в этих судах обычно осуществляется единоличным судьей. Суд зем-
ли также рассматривает в порядке первой инстанции некоторые
уголовные и гражданские дела и является также апелляционной
инстанцией в отношении участковых судов Верховный суд земли
проверяет соответствие вынесенного решения фактической стороне
дела и соблюдение закона. Федеральная судебная палата контроли-
рует только соблюдение закона
Указанные выше пять высших судебных органов, возглавляющих
отдельные ветви судебной власти, самостоятельны и независимы в
отношении друг друга Если между ними возникают разногласия по
существенным правовым вопросам, то в соответствии с Конститу-
цией ФРГ (ст. 95) созывается совместный Сенат вышеупомянутых
органов, который выносит решения, обеспечивающие единство су-
дебной практики.
Организация и деятельноеть прокуратуры не регламентируются
Конституцией ФРГ Прокуратура организационно связана с судами
различных инстанций. Федеральная прокуратура во главе с феде-
ральным генеральным прокурором находится при Федеральной су-
дебной палате, генеральные прокуратуры во главе с генеральными
прокурорами — при высших земельных судах; прокуратуры во главе
с обер-прокурорами — при судах земли; при участковых судах —
свои прокуроры Должностные лица прокуратуры обязаны испол-
нять законные указания вышестоящих прокуроров. Все федеральные
прокуроры находятся под общим руководством министра юстиции
Федеральна) конеппуцимшый суд Состоит из двух палат (сенатов).
Половина судей (т.е. восемь) избирается Бундестагом и половина —
Бундесратом Бундестаг избирает судей путем проведения непрямых
выборов; эта процедура осуществляется специальной комиссией,
формируемой на основе пропорционального представительства от
политических фракций Пвлаты. Судьи от Бундестага считаются из-
бранными, если за них подано по меньшей мере восемь голосов
Судьи, получающие свои полномочия от Бундесрата, избираются
2/3 его голосов Трос судей в каждом из сенатов должны избираться
из членов пяти высших судов страны, т.е от Федеральной судебной
палаты. Федерального административного суда, Федерального фи-
нансового суда. Федерального суда по трудовым делам и Федераль-
ного суда по социальным вопросам, причем эти члены должны
осуществлять свои полномочия не менее трех лет Эти требования
должны служить гарантией однородности судейского состава и его
опытности Пять других членов в каждом из сенатов должны быть
420 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
назначены из числа лиц, имеющих возраст не менее 40 лет и обла-
дающих дипломом, даюшим возможность осуществлять функции
судьи Другими словами, только юристы могут получить место в
Конституционном суде Судьи не могут входить ни в состав Бундес-
тага, Бундесрата, Федерального правительства, ни в соответствую-
щие органы земель. Федеральный конституционный суд является
самостоятельным и независимым от всех других конституционных
органов судом Федерации Срок полномочий судей 12 лет; он огра-
ничен достижением 68-летнего возраста Избранные на должность
судьи назначаются Федеральным президентом
Полномочия Федерального конституционного суда весьма ши-
роки Он разрешает следующие категории дел"
(I) о толковании федеральной Констигуции по поводу споров об
обьеме прав и обязанностей верховного федерального органа или
других участников, которые Конституцией или регламентом вер-
ховного федерального органа наделяются собственными правами.
(2) в случае расхождения мнений Или возникновения сомнений от-
носительно формальной и фактической совместимости феде-
рального права и права земель с федеральной Конституцией или
совместимости права земли с другим федеральным правом Такие
вопросы Суд рассматривает по запросу Федерального правитель-
ства, правительства земли или одной трети части Бундестага;
(3) в случае расхождения мнений о правах и обязанностях Федера-
ции и земель, в частности, при исполнении землями федерально-
го права и при осуществлении федерального надзора;
(4) по другим спорам публично-правового характера между Федера-
цией и землями, между землями или в пределах одной земли,
поскольку не предусмотрен иной судебный порядок (ст 93)
Конституционный суд разрешает также дела о конституционных
жалобах, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что
государственная власть нарушила одно из его основных прав или
одно из прав, записанных в ряде перечисленных статей Основного
закона право на сопротивление, равноправие, право избирать, права,
связанные с отправлением правосудия. Суд рассматривает консти-
туционные жалобы общин и общинных союзов по поводу наруше-
ния законом права на самоуправление (ст. 28 Конституции), а так-
же в отношении законов земель при условии, что жалоба не может
быть передана в конституционный суд земли
Согласно закону о Федеральном конституционном суде 1951 г
(в редакции 1985 г. ) и федеральной Констигуции Суд выносит ре-
шения об утрате и лишении основных прав, об антиконституцион-
ности политических партий, по жалобам на решения Бундестага,
касающихся действительности выборов, приобретения или утраты
членства депутатом Бундестага, ио обвинениям в отношении Феде-
12. Система государственного и муниципального управления Германии 421
рального президента; а также в случаях, когда конституционный суд
какой-либо земли расходится в толковании Основного закона с ре-
шением Федерального конституционного суда или конституцион-
ного суда другой земли (и ходатайствует о решении Федерального
конституционного суда) и тл.
Решения Суда обязательны для конституционных органов Феде-
рации и земель, а также для всех судов и ведомств
12.3. Публичная администрация
Публичная администрации состоит из институтов, учреждений, ве-
домств, которые решают вопросы компетенции, права на контроль
и выдачу распоряжений, а также вопросы чиновного права Важ-
нейшим понятием данного института является die Behorde. Это по-
нятие нельзя адекватно перевести на русский язык одним терми-
ном. В одних случаях оно может означать орган исполнительной
власти, в других — административный орган, в третьих — админи-
стративное учреждение.
Как государственные образования. Федерация и земли имеют
собственные органы Выполнение государственных задач является
преимущественной задачей земель (ст. 30 Конституции), в го время
как Федерация обладает административной компетенцией лишь в
некоторых ограниченных областях
Применительно к государственному управлению проводят разли-
чие между непосредственным и опосредованным управлением О непо-
средственной государственном управлении говорят в том случае, когда
Федерация выполняет свои административные задачи через собст-
венные органы. Напротив, опосредованное государственное управле-
ние имеет место, когда государственные задачи выполняются соз-
данными Федерацией административными субъектами. Ими могут
быть корпорации (например, пвлаты адвокатов) или ведомства
(публично-правовые теле- и радиостанции. Федеральное ведомство
по труду)
Структура публичной администрации в Германии бинарна, что
соответствует административно-государственному управлению в фе-
дерациях, где функционируют два уровня власти: федеральный и
региональный (земельный).
12.3.1. Федеральная и региональная администрация
Согласно Конституции ФРГ современное правительство Германии
имеет достаточно сильную федеральную администрацию Теорети-
чески она контролирует область международных сношений, сбор
422
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социаль-
ного обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практи-
ке Федеральное правительство отвечает только за наиболее обшие
внутренние программы Даже сбор налогов центральная админист-
рация осуществляет совместно с правительствами земель Большин-
ство же внутренних программ реализуется администрацией земель
при общем федеральном руководстве
Непосредственное федеральное травление в принципе имеет
трехступенчатую иерархическую структуру. Существуют высшие фе-
деральные органы (Федеральный канцлер, федеральные министры),
федеральные органы среднего звена (например, высшие финансовые
дирекции) и федеральные органы низшего звена (например, погра-
ничные или таможенные службы).
Кроме того, существуют федеральные органы, подчиненные выс-
шим федеральным органам (например, Федеральное ведомство по
охране окружающей среды) Наряду с этими структурами действуют
и некоторые другие учреждения, например федеральные уполномо-
ченные (по охране информации, содержащей персональные данные,
по делам иностранцев) или федеральные предприятия (федеральная
типография) Создание федеральных органов среднего и низшего
звена, а также административных субъектов опосредованного госу-
дарственного управления всегда происходит с помощью законов,
которые описывают задачи этих органов и корпораций Распределе-
ние компетенции между высшими федеральными органами может
происходить с учетом политических интересов
Второй уровень упрааления — региональный (земельный) В Гер-
мании каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою
организацию управления. Административные учреждения зечем со-
ставляют единую систему с соответствующими федеральными адми-
нистративными учреждениями. Область их компетенции распростра-
няется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции,
здравоохранение, социальное обеспечение. В административном
отношении земли делятся на округа, округа — на районы, а районы
состоят из общин Вся полнота административной власти в округе
сосредоточена в руках регнрунгс-президента, назначаемого прави-
тельством земли. При нем действует регнрунгс-президиум, *1лены ко-
торого тоже назначаются сверху В районах органом исполнительной
власти является ландрат, в компетенцию администрации которого
входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.
В городских общинах функции исполнительного органа выполняет
бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским
советом на 8—12 лет В некоторых городах существует коллетиаль-
12. Система государственного и муниципального управления Германии 423
ный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят
профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.
12.3.2. Немецкая бюрократия и ее партизация
Кроме институтов публичная администрация включает бюрократию —
служащих, профессионально занятых управлением
Германией бюрократия — основа государства
Институт государственной службы играл огромную роль в истории не-
мецкого государства в силу его влительной раздробленности На всех
его этапах до объединения (во времена Священной римской империи
германской нации или средневековой политической раздробленности,
или создания Германской империи 1871 г) именно германская бюро-
кратия составляла основу государства, хотя и зависела от правящего
класса Через институт государственной службы правящий класс Гер-
мании (юнкеры) сформировал эффективную публичную администра-
цию. где покорность, работоспособность, трудолюбие сочетались с тра-
дицией агрессивного патриотизма, переходящего в шовинизм. Бюрокра-
тия в этих условиях составляла особое сословие с набором привилегий.
При объединении Германии под прусским господством милитарист-
ский прусский административный стиль распространился на все госу-
дарство. Имперская публичная администрация была основана в первую
очередь на принципе личной преданности императору, непосредствен-
ному начальнику, а нс на заслугах и достоинстве Демократические
принципы управления не были востребованы. Бюрократия всегда иска-
ла себе покровителя, и после краха Веймарской республики (1919—
1933) она активно стала работать на режим Третьего рейха.
Радикальные изменения в идеологии и структуре боннской бю-
рократии произошли после Второй мировой войны В условиях,
когда немецкий народ обрел свободу не в результате самостоятельно-
го. сознательного, связанного с большими жертвами акта самоутвер-
ждения, а в виде подарка со стороны союзников, именно государст-
венные служащие (бюрократия) стали первыми, кто стал культиви-
ровать конституционный патриотизм В основе конституционного
патриотизма лежит приверженность либеральным свободам и демо-
кратическому общественному устройству Современные государст-
венные служащие получают университетское образование, педантич-
но следуют духу римского права, искусно сведенного в неизменный
кодекс, в меру догматичны. Однако подобный образ рафинирован-
ного бюрократа не соответствовал бы действительности. Современ-
ный госслужащий — это «живой» человек с политическими при-
страстиями, а не тог объективный и беспристрастный вершитель
общественных интересов, созданный в Веймарской республике.
Значительные изменения произошли в политическом мировоз-
зрении чиновников, иной стала их роль в политической жизни стра-
424
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ны. Тенденция беспристрастности чиновника, которая культивиро-
валась в 1930—1940-е годы, уступила место в 1950-е годы политиза-
ции чиновничества Политическая ангажированность бюрократии в
Германии является следствием механизма рекрутации, осуществ-
ляемой при определяющем воздействии политических партий Ве-
дущая роль партий в политическом процессе Германии, закреплен-
ная Конституцией, оказывала самое серьезное алнание на развитие
системы государственного управления Тенденция политизации бю-
рократии объективно пришла на смену концепции «надпартийно-
сти и политической нейтральности» бюрократии, которая скомпро-
метировала себя в период нацизма.
Партизации бюрократии способствовала и поддержка западных
союзников, которые видели в политических партиях надежный инст-
румент контроля за политическими настроениями общества, а в пар-
тийной принадлежности бюрократа — гарантию лояльности госу-
дарственного служащего к политическому режиму. Таким образом,
в Германии возникла система «партийного патронажа^, т.е. систе-
мы покровительства по отношению к государственной администра-
ции со стороны политических партий
В ФРГ сложилась «двухсполовинная» партийная система, смысл
которой состоит в том, что ни левая партия (СДПГ), ни правая
(ХДС/ХСС) самостоятельно на выборах нс могут победить и сфор-
мировать однопартийное правительство Поэтому они вынуждены
блокироваться с какой-либо третьей партией для образования кон-
ституционного большинства в парламенте. В результате борьбы по-
литических партий (прежде всего, СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние
на органы государственной администрации возникли и утвердились
определенные принципы «партийного патронажа» Важнейшим сре-
ди них является принцип пропорционального представительства пар-
тий в органах государственного управления Вместе с тем партии
стремятся расширить свое влияние в системе государственной адми-
нистрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших
звеньях министерской бюрократии. Для современной Германии ха-
рактерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической
и административной сфер
Это нашло свое отражение и в Законе о государственной службе,
согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятель-
ности политических партий и добиваться парламентской карьеры
Чиновники, избранные в Бундестаг, пользуются правом двухмесяч-
ного отпуска на время избирательной кампании Наряду с депутат-
ским содержанием они продолжают получать значительную часть
своего основного жалованья Кроме того, они сохраняют право на
получение пенсий для государственных служащих. Иными словами,
чиновники в Германии представляют собой привилегированную
12. Система государственного и муниципального управления Германии 425
политическую группу Их профессиональная компетентность и фи-
нансовая независимость позволяют им добиваться значительного
продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран
(Великобритании, Франции и США) карьера государственного слу-
жащего в Германии не является альтернативной политической карьере.
Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной
политической деятельности
12.4. Публичная служба
Термин «государственная служба» сегодня в Германии не употреб-
ляется После Первой мировой войны в обиход было введено поня-
тие «кубтчная служба*, которое имеет два значения. В функцио-
нальном смысле «публичная служба» трактуется как деятельность в
целях выполнения общегосударственных задач управления В ин-
ституциональном плане под ней подразумевается определенный
круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет про-
фессиональную деятельность
Право публичной службы имеет своим предметом нахождение
на службе у одного из юридических лиц публичного права — Феде-
рации. земли, обшнны, различных публично-правовых корпораций
Персонал публичной службы состоит из чиновников, служащих и
рабочих. В то время как служащие и рабочие работают на основе
договора о службе, соответствующего нормам трудового права, но
дополненного некоторыми публично-правовыми влементами. пра-
вовое положение чиновников имеет публично-правовой характер и
регулируется законом Между чиновниками и работодателем не су-
ществует договорных отношений, они включены в систему чинов-
ных отношений посредством административного акта. Чиновник
получвет на длительное время полномочие на выполнение властных
функций, он подчиняется условиям публичного отношения служеб-
ной верности своему работодателю и является работником публично-
правовой корпорации Ключевыми предписаниями для профессио-
нального чиновничества яаляются абз 4 и 5 ст 33 Конституции" чи-
новники осуществляют властно-правовые полномочия (правомочие
на вмешательство в основные права); законодатель обязан регули-
ровать чиновное право с учетом традиционных принципов профес-
сионального чиновничества.
Классифмсзция чиновников. Институт полишческих и почетных чиннов-
ников Первая группа публичных служащих — чиновники. Они вы-
делены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных
функцией управления. В этой связи чиновники наделены особым
правовым и политическим статусом Их статус определяет Федерам
426 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ный закон с чиновнике в редакции 1971 г. (ФЗоЧ). Согласно ему чи-
новниками считаются следующие лица" чиновники государственного
аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений,
военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, госу-
дарственных банков.
Табель v рангах
Табель о рангах предусматривает |6 групп чиновников"
А1^А5 — низшие чины (вспомогательно-технические);
А6—А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-
секретари, гаупт-секретари);
А10—А13 — высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы,
per ирунгс-атаманы);
AI4—AI6 — высшве чины 11 ступени (высшие правительственные со-
ветники).
Материальное содержание чиновников включает оснояной оклад, тер-
риториальную надбавку, надбавку на детей, за выслугу лет. за звание.
Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным за-
коном об оалате.
Особую группу составляют политические и почетные чиновники.
Институт политических чиновников сложился в Германии в конце
XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с пра-
вительством или отдельным министром прихоллт и уходят со своих
постов наиболее близкие к его политической программе сотрудни-
ки администрации Тем самым в случае смены кабинета и его по-
литической платформы как бы обеспечивается реализация новых
политических установок в деятельности администрации. К полити-
ческим чиновникам относятся, статс-секретари в федеральных ми-
нистерствах, ведомствах Федерального канцлера и Федерального
президента, руководители отделов в министерствах, ведомствах Фе-
дерального канцлера и Федерального президента. Федеральном ве-
домстве по делам печати и информации, администрации Бундестага
и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеля-
риях (государственные советники) Персональные перемещения в
высшем звене государственной администрации — удобное средство
для достижения лучшего взаимодействия между правительством и
бюрократией Особенно это вгжно в тех случаях, когда в силу своих
политических ориентаций бюрократия не симпатизирует тому или
иному правительству Так произошло, в частности, после прихода к
власти в 1970-х социал-демократов {в коалиции со свободными демо-
кратами). Были предприняты значительные перемещения среди выс-
шего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как
«тихая революция»
Иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников.
Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают
12. Система государственного и муниципального управления Германии
на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое
социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные
консулы
Система подготовки и продвижения чкювииков Согласно политико-
правовой доктрине почетный чиновник рассматривается как слуга,
орган и представитель государства, идеи
На этом постулате основывается вся система подготовки чинов-
ников и их последующего продвижения по службе. Хотя деклариру-
ется принцип равенства, согласно которому «каждый немец имеет
равный доступ ко всякой государственной должности в соответст-
вии со своими склонностями и профессиональной квалификацией»
(ст. 33, п. 2), однако Закон о чиновнике указывает собые качества,
позволяющие претендовать на это звание Прежде всего требуется
быть немцем в смысле ст 116 Основного закона В особом порядке
Закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в
качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии);
такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению
гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника,
должно предоставить гарантии своей политической благонадежно-
сти, т е готовности в любое время выступить в защиту конституци-
онного строя Помимо этого будущий чиновник должен облапать
необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность
такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служеб-
ной иерархии
К службе на низшем уровне (А1—А5) допускаются лица, успеш-
но закончившие народную школу и Прошедшие подготовительную
службу, к службе на среднем уровне (А6А9) принимаются лица,
успешно закончившие народную школу, прошедшие служебную
подготовку в течение голи и сдавшие специальный экзамен для по-
ступления на должность среднего уровня К кандидатам на службу
высшего уровня предъявляются значительно более высокие требо-
вания. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, ус-
пешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную
подготовку в течение трех лет и сдавшие экзамен по требованию
этого уровня (§ 18 ФЗоЧ) Наконец, к службе на высшем уровне
Н ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие пер-
вый государственный экзамен, прошедшие подготовительную служ-
бу в течение двух лет и сдавшие второй экзамен. Дополнительно к
этим требованиям устанавливаются возрастные цензы при допуске
на должности различных уровней Для многих видов службы постэ-
ноалением правительства 1968 г предельный возрнст для занятия
должности поднят до 50 лет.
428
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Персонал министерской бюрократии рекрутируется из различ-
ных сфер, на первом месте — юстиция, затем — экономика и соци-
альные науки. Профессия юриста в Германии традиционно пред-
ставляла наилучшие возможности для поступления на государствую
службу Несмотря на массовый приток в сферу государственного
упрааления специалистов различного профиля, юристы и сегодня
пршюлжают удерживать ведущие посты в системе министерской
бюрократии
Согласно ФЗоЧ высшее образование в сфере экономики и об-
щественных наук приравнивается к юридическому, те признается
«достаточным» для занятия руководящих постов на государственной
службе И нее же, как показывают современные социологические
исследования, среди руководящего и высшего руководящего персо-
нала профессия юриста продолжает преобладать. Например, среди
руководящих чиновников, выполняющих функции планирования
(вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах),
юристы составляют 67%
Социальное происхождение административных работников не-
однородно Руководящие чиновники более чем на 2/3 рекрутируют-
ся из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководя-
щие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты)
и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей
категорий, служащие, ремесленники, крестьяне) Административная
элита (высшие чиновники) Германии как категория государствен-
ных служащих широко представлена в различного рода объедине-
ниях, общественных и экономических организациях, а также в ру-
ководстве партий Такого рода деятельность содействует расшире-
нию «горизонта обшения» высших администраторов, служит для
них важным источником информации. Контакты в государственном
секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персона-
ла на ведушис посты в государственной администрации
Система продвижении по службе детально регламентируется
законами. Она основана на двух принципах* (I) повышении ква-
лификации (что подтверждается либо специальной проверкой и
соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и
(2) постепенном продвижении (нельзя «перескакивать» через оче-
редную ступень) Исключения из двух правил допускаются лишь
по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам
В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» по-
вышение производится через шесть лет, а при оценке «вполне
удовлетворительно» — через восемь лет. При назначении на выс-
шую должность этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется
специальное решение министра. В средних и высших группах про-
движение регламентируется для каждой должности отдельно.
Отступление от сроков может произойти, если служебная деятель-
12. Система государственного и муниципального управления Германии 429
ность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице
начальника не соблюдает своих обязательств по продвижению,
оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе доби-
ваться возмещения убытков
При повышении по службе особое место занимает политиче-
ский статус чиновника «Обязанность верности» — это прежде всего
требование политической верности, причем в самом широком
смысле. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии
Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партий-
ными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой
об общих интересах и благе»
Административная юстиция Основной формой контроля за деятельно-
стью чиновников выступает административная юстиция Она дей-
ствует как система специальных административных судов. Приня-
тие в I960 г Федерального уложения об административных судах
установило их трехннстанционную структуру. Суды первой инстан-
ции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают су-
дебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух за-
седателей, которые вербуются из чиновников различных ведомств.
Второй инстанцией являются верховные административные суды
земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа пвлат,
заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей.
Эти суды являются ревизионными по отношению к судам первой
инстанции. Третьей, высшей инстанцией выступает Федеральный
административный суд, состояший из нескольких сенатов. Все его
судьи избираются из профессиональных судей специальной комис-
сией под председательством федерального министра внутренних дел
Административные суды располагают компетенцией по всем вопро-
сам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанно-
стей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеоб-
разной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику
затеять процесс против самого себя Желая снять с себя подозрения
в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать,
чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинство
западногерманских юристов высоко оценивают роль администра-
тивных судов
12,5, Региональное управление
Статус земель и структура их органов управления Согласно Основному
закону Германия является демократическим и социальным федера-
тивным государством (абз I ст 20) Федерация построена по терри-
ториальному принципу, ее возникновение не было результатом дого-
430
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
вора ее субъектов, а скорее следствием указаний западных оккупаци-
онных держав. Немецкие теоретики называют ФРГ «кооперативной
федерацией», поскольку имеет место конституционно оформленное
сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой.
В настоящее время в составе ФРГ 16 земель (включая город Берлин):
11 земель (включая города Бремен и Гамбург) ФРГ и пять новых
федеральных земель на территории бывшей ГДР Каждая из феде-
ральных земель отличается величиной территории и численностью
населения, уровнем экономического развития, историческими тра-
дициями, языковыми диалектами и т.д Так, крупнейшая по терри-
тории — земля Бавария, наименьшая — город Бремен, крупнейшая
по численности населения — земля Северный Рейн — Вестфалия,
наименьшая — город Бремен
Согласно Основному закону земли (субъекты Федерации) об-
ладают особым правовым статусом- они имеют свои конституции,
законодательство, представительный орган 1смли (парламент), ис-
полнительную власть земли (правительство) Однако они не суверен-
ны, суверенитетам обюдает только Федерация в кеюи. В Основном
законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы фе-
деративного устройства государства, однако положения, касающиеся
этой проблемы, содержатся практически в каждом из его разделов.
Структура органов региональной власти копирует федеральную
модель государственного механизма Высшим законодательным ор-
ганом земли является представительный орган — ландтаг (граждан-
ское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих
равных прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги изби-
раются на четыре или пять лет. Мандат депутата диндтага является
свободным; на депутата распространяются иммунитет и индемнитет.
В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги, в Баварии
парламент имеет две палаты Ландтаги принимают законы и осуще-
ствляют надзор за их исполнением В землях законодательство может
приниматься и путем референдума Большинство ландтагов может
принимать решения о самороспуске, Основной закон ФРГ не пре-
дусматривает такого права в отношении Бундестага
Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит
из премьр-министра (по немецкой терминологии — министра-пре-
зидента) и министров Премьер-министр определяет направления
правительственной политики; в рамках этой политики каждый ми-
нистр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью Важная
сфера деятельности земельных правительств — подготовка законо-
проектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведе-
ние в жизнь федеральных законов (например, в области налогооб-
12. Система государственного и муниципального управления Германии 431
ложения). Премьер-Министр руководит деятельностью правительства,
осуществляет право помилования, представляет землю во внешних
отношениях и др.
Принципы взаимоотношений и компетенция центра и земель Основное
внимание в Основном законе уделено определению принципов
взаимоотношений центра (Федерации) и земель {ее субъектов), а
также земель между собой. Четко установлено, что конституцион-
ный строй земель должен соответствовать основным принципам
республиканского демократического и социального правового го-
сударства в смысле Основного закона ФРГ (абз. 1 ст. 28), а Феде-
рация гарантирует соответствие конституционного строя земель
требованиям Основного закона Основной закон допускает воз-
можность применения федерального принуждения. Это возможно
только в случае, когда земля не выполняет возложенных на нес
Основным законом и другими федеральными законами обязанно-
стей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может
принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению
своих обязанностей (ст. 37).
Подчеркивается, что осуществление государственных полномо-
чий и решение государственных задач является делом земель, по-
скольку Основной закон не устанавливает или не допускает другого
регулирования (ст 30), и вместе с тем отмечается, что федеральное
право имеет преимущество перед правом земель (ст 31)
Иными словами, речь идет о предполагаемом отнесении компе-
тенции в пользу земель, т.е Федерация может решать публичные
дела, только ееди это допускает Основной закон. Вместе с тем фе-
деральное право, как уже отмечалось, всегда имеет перевес над пра-
вом земель
Все учреждения Федерации и земель должны оказывать Друг
другу взаимную правовую и административную помощь {абз. I ст. 35),
а для сохранения или восстаноаления общественного порядка или
безопасности земля в особо важных случаях может просить о на-
правлении сил и подразделений федеральной полиции для оказания
помощи полиции земли В случае стихийного бедствия или особо
тяжкой катастрофы земля также может просить о направлении ей
для оказания помощи полицейских сил другой земли, подразделе-
ний Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. В свою
очередь, если стихийные бедствия или катастрофа угрожают терри-
тории более чем одной земли, Федеральное правительство может в
той мере, в какой это необходимо для эффективной борьбы с ними,
давать правительствам земли указания о предоставлении полицей-
ских сил в распоряжение других земель, а также направлять подраз-
432
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
деления Федеральной пограничной охраны или Вооруженных сил
для поддержки полицейских сил и тл (ст 35)
Гарантии равного статуса зечсчь получили отражение в Основ-
ном законе Каждый немец имеет в любой земле равные права и
обязанности (ст. 33); в высших учреждениях Федерации должны
использоваться в надлежащем соотношении чиновники всех земель,
а в других учреждениях Федерации набор сотрудников производится,
как правило, из жителей той земли, где эти учреждения действуют
(ст. 36) Основной закон говорит об обеспечении единого уровня
жизни на всей территории Федерации (п. 2 абз. 3 ст. 106).
Значительное место в Основном законе занимают нормы о раз-
граничении компетенции центра и субъектов Федерации Четко раз-
личаются исключительная компетенция Федерации и конкурирую-
щая законодательная компетенция; в Конституции говорится о во-
просах, по которым Федерация может издавать общие предписания
(ст. 75)
К исключительная компетенции Федерации отнесено 11 осново-
полагающих направлений, важнейшие из которых* внешние сноше-
ния и оборона; гражданство Федерации; валюта, денежное обраще-
ние, чеканка монеты, режим мер и весов; федеральные железные
дороги и воздушное сообщение, почта, телесвязь, сотрудничество
Федерации и земель, в частности, в охране основ свободного демо-
кратического строя, существования и безопасности Федерации и
земель. Исключительная компетенция земель в Основном законе не
оговорена и носит остаточный характер Земли, говорится в ст 70
Основного закона, имеют право законодательствовать в той мере, в
какой Основной закон не предоставил такие полномочия Федерации
Конкурирующая компетенция включает свыше 25 вопросов, и
прежде всего: гражданское право, уголовное право и исполнение
приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвакатура, нотари-
ат, право союзов и собраний, охрана немецкого культурного дос-
тояния от вывоза за границу, гражданство в землях и др Земля об-
ладает законодательными полномочиями в сфере конкурирующей
компетенции лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федера-
ция не пользуется своими законодательными правами Вместе с тем
предусмотрено, что Федерация имеет право законодательства в этой
сфере, если существует необходимость в федеральном >аконода-
тельном регулировании, так как (1) вопрос не может быть эффек-
тивно урегулирован законодательством отдельных земель, (2) регу-
лирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить
интересы другой земли или страны в целом, (3) это необходимо для
сохранения правового или экономического единства страны (ст 72)
12. Система государственного и муниципального управления Германии 433
В Основном законе достаточно подробно урегулированы вопро-
сы, касающиеся финансовых взаимоотношений Федерации и земель.
Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих за-
дач, ееди Конституцией не предусмотрено иного (аба. 1 ст. 104-а).
Если, однако, земли действуют по поручению Федерации, то Феде-
рация несет связанные с этим расходы (абз 2 ст. 104-а). Федерация
может предоставлять землям финансовую помощь для особо важ-
ных инвестиций, как и для инвестиций обшин и объединений обшин
в случаях необходимости предотвращения нарушений общего эко-
номического равновесия, для выравнивания экономических разли-
чий на территории Федерации или для оказания помощи в эконо-
мическом развитии (абз. 4 ст. 104-а).
12.6. Местное управление
и самоуправление
Местное упраиление и самоу праиление строятся в соответствии ад-
министративно-территориальным делением земель Как уже отме-
чалось, земли делятся на округа, а округа — на районы и города, а
районы — на общины (сельские и городские) Схема управления в
них сходна и включает представительные и исполнительные органы.
Допускается возможность замены представительного органа собрани-
ем населения общины. Представительные органы общин избираются
в большинстве земель сроком на пять лет (в Гессене и Шлезвиг-
Гольштейне — на четыре года, в Баварии — на шесть лет) Испол-
нительный орган — правительственный президент (в округах), на-
значаемый правительством земли, или глава администрации района
(ландрат), избираемый населением В обшинах население избирает
муниципальный совет и бургомистра
Положение и организация органов местного упрааления урегу-
лированы в конституциях земель. Так, в Конституции земли Гес-
сен, в частности, устаноилено, что общины яиляются исключитель-
ными обладэтечями всех полномочий местного публичного управ-
ления, осущесталяемого на основе их собственной ответственности,
общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключе-
нием тех, которые возложены на другие ведомства в общественных
интересах специальным предписанием Конституции (абз. 1 ст 137).
Аналогичным статусом обладают и объединения общин — в рамках
своей установленной Конституцией компетенции (абз 2 ст 137)
В этой же статье содержится норма и о том, что «право общин и их
объединений на самостоятельное управление своими делами гаран-
тируется государством» (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограни-
чивается лишь обеспечением соответствия закону
434
III Системы roc. и муниципального управления е ведущих странах мира
12.6.1. Четыре модели общины
Правовое положение общин, округов, городов подробно регулиру-
ется в принимаемых в землях уставах общин и уставах округов.
Общины принимают решения по вопросам развития инфракструк-
туры общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских
садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев,
социальных и спортивных сооружений Общины устанавливают
размеры налогов и сборов и т.д Правовой статус общин, взаимоот-
ношения их органов отличаются большим своеобразием, что объяс-
няется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в
организации местного управления и самоупраиления и рядом дру-
гих причин Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин,
классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоот-
ношения представителвного органа с органами управления.
Первая разновидность — так называемая южно-германская мо-
дель, именуемая «системой двух корпораций». Она существует в зем-
лях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях представительный
орган общины (совет общины) и руководство администрации общи-
ны (бургомистр, обер-бургомистр) состааляют единую коллегию —
общинный совет (городской совет, городское собрание депутатов)
Общинный совет, включающий определенное число советников,
пропорциональное численности населения, избирается населением
путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета —
также избирается населением. Для этой разновидности характерно
доминирующее положение представительного органа, а бургомистр
в нем только «первый среди равных®, хотя в настоящее время он и
обладает рядом важных полномочий.
Вторая разновидность — модель «совет — магистратура-. Она
существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в го-
родах-землях Бремене и Гамбурге Здесь представительный орган
общины (общинное представительство, городское собрание депута-
тов) избирается населением обшины Исполнительный орган —
магистрат избирается представительным органом. Магистрат — кол-
легиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т.е.
лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Маги-
страт решает текущие управленческие дела и предстааляет общину
вовне В этой модели местного управления заложена возможность
противостояния представительного учреждения и исполнительной
власти обшины.
Третья разновидность — модель «совет — бургомистр». Она су-
ществует в общинах земель Пфальц и Саара (города и сельские об-
щины), Шлезвиг-Гольштейн (сельские обшины). Представительный
12. Система государственного и муниципального управления Германии 435
орган (совет) избирается населением путем прямых выборов. Бур-
гомистр (обер-бургомистр) — исполнительный орган, избирается
представительным органом, но обладает значительными полномо-
чиями, являясь по должности председателем общинного представи-
тельства Бургомистр выполняет единоличные функции, свойствен-
ные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной,
руководя ее администрацией и представляя общину вовне Эта раз-
новидность несколько напоминает современную французскую сис-
тему управления коммун после реформы 1982 г.
Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской
моделью, действует в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя
Саксония Здесь представительный орган (совет, совет общины, го-
родской совет) избирается населением, выбирает исполнительный
орган (исполнительный комитет) и директора общины (директор го-
рода, обер-дирекгор города), который руководит его работой Ре-
шающая роль здесь принадлежит совету Комитет занимается подго-
товкой решений совета, директор решает текущие дела, руководит
общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая сис-
тема управления чужда немецким традициям, она сложилась после
Второй мировой войны под влиянием оккупационных властей и на-
поминает англосаксонскую модель «совет — управляющий».
12.6.2. Коммунальнан реформа
После объединения двух Германий система местного самоуправле-
ния нуждалась в модернизации Реформы местного самоуправления
в Германии на рубеже XX—XXI вв. были ориентированы на инте-
грацию восточных земель в новое правовое поле Восточные земли
вынуждены были существенно пересмотреть правовые и админист-
ративно-территориальные основания муниципального управления.
В результате в течение 1990-х годов там были проведены админист-
ративно-территориальная и структурная реформы местного само-
управления, в ходе которых вместо прежних 189 районов были об-
разованы 87, значительно сокращен штат муниципальных служащих,
а также число подразделений местных администраций, установлены
новые нормы представительства в советах В Бранденбурге, Саксо-
нии, Тюрингии, Верхней Померании были приняты новые земель-
ные законы о местном самоуправлении — коммунальные конститу-
ции В результате правовые различия между западными и восточны-
ми землями в сфере формальной организации и функционирования
местного самоуправления практически нивелировались
Основная идея коммунальных реформ — создать новую модель адпашист-
рации как службы сервиса Новым элементом коммунальной ре-
436 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
формы является поиск городами и общинами Германии небюро-
кратичных и недорогих форм самоупрааления. В условиях сервис-
ного государства публичная власть не должна напрямую предлагать
дорогие услуги, государство должно ограничиться гарантированием
услуг, которые предлагаются частными подрядчиками, участвую-
щими в конкурентной борьбе1 Для этого необходимы новые фор-
мы коммуникации власти и населения. Крупные города с миллион-
ным населением, такие как Берлин, Мюнхен, Кёльн или Гамбург,
располагают сегодня гражданскими консультациями, облетающи-
ми доступ граждан к администрации Сотрудники этих консульта-
ций помогают посетителям найти нужное учреждение, снабжают их
справочными материалами
Две основные стратегии При осуществлении муниципальных реформ в
объединенной Германии использовались лае основные стратегии.
(1) «новый менеджеризм», призванный оптимизировать предоставле-
ние социальных услуг на локальном уровне, и (2) партиципаторная
демократия, направленная на развитие гражданской активности на-
селения
«Новый менеджеризм»
Новый менеджеризм в немецкой версии выгодно отличается от ради-
кального англосаксонского варианта и напраален на постепенное вне-
дрение в практику муниципального управления методов организации
менеджмента в бизнесе Немецкие эксперты в области местного само-
управления подчеркивают, что под девизом «New Public Management»
подразумевается меньше государственной бюрократии и больше непо-
средственного участия граждан в принятии решений, прежде всего в
виде общественной работы Немецкая менеджериаяьная стратегия
предполагает широкое участие в организации самоуправления различ-
ных региональных ассоциаций и сетевых структур, а также выраженный
акнент на принцип постепенности и непрерывный мониторинг резуль-
татов Именно эти идеи, по опенкам немецких экспертов, предопреде-
лили консенсусность и эволюционность немецких реформ Германская
Ассоциация органов местного самоуправления выдвинула лозунг' «От
бюрократического регулирования к сервисной организации посредст-
вом новой модели регулирования.
Немецкий вариант новой модели регулирования на практике
направлен на реорганизацию органов местного самоуправления с
целью повышения качества услуг, которые они оказывают населе-
нию Основная идея состоит в децентрализации административных
структур, усилении их подотчетности потребителям в организации
мониторинга качества услуг. Важное значение придается измене-
1 См.: Xopcmtivmme X. Стоит ли нам заново изобретать коммунальную политику9
Участие граждан в принятии решений, муниципальная политика и современная
администрация в Германии // BASIS-INFO IN-PRESS 2000 N° I С. I.
12. Система государственного и муниципального управления Германии 437
нию стиля и методов работы местной администрации Лозунг обес-
печения прав потребителей становится центральным в деятельности
местной администрации. Предусматривается использование специ-
альных постановлений, защищающих потребителей и устанавли-
вающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а
также проведение регулярных опросов потребителей о степени их
удоалегворенности предоставляемыми услугами. Немецкие исследо-
ватели отмечают, что в 2000 г. в процесс реформирования было во-
влечено уже около 90% городов страны Для распространения ново-
го опыта организации местного самоуправления фонды Бертельс-
манна и Ганса-Беклера создали объединение «Германские города
завтрашнего дня»
Одновременно с практиками «нового менеджеризма» развива-
лась вторая линия реформ, связанная с некоторыми ннспштуцю-
нальными преобразованиями, направленными на развитие низовой
демократии в Германии Важную роль здесь сыграло принятие все-
ми землями Германии закона о прямых выборах мэров населением,
что значительно уменьшило алияние партий при поддержке канди-
датов на выборах Одновременно был введен институт местного
референдума, для проведения которого требуются подписи 10—15%
местных жителей Постепенно местные референдумы стали эффек-
тивным механизмом включения рядовых горожан в принятие мест-
ных решений. Как отмечают немецкие исследователи, обе эти но-
вации заметно улучшили деятельность местной администрации,
которая вынуждена теперь больше прислушиваться к требованиям и
нуждам населения
Гражданские шициаттвы и прямая демократия В рамках общинного
самоуправления в последние годы развиваются многочисленные
движения гражданских инициатив, которые пытаются решить пробле-
мы охраны окружающей среды, организации детских садов и площа-
док для игр, транспорта, школ, городской инфраструктуры Нередко
гражданские инициативы представляют специфические интересы
людей, непосредственно пострадавших в том или ином случае, и пы-
таются поалиять на решения коммунальных инстанций
Известно, что конфликты интересов чаще всего возникают и
решаются на местном уровне, между жителями и администрацией.
Однако часто вопросы местного обустройства, особенно в области
охраны природы, подлежат надрегиональному планированию: на-
пример, строительство аэродромов, автобанов или атомных электро-
станций Немецкие эксперты в области организации местного са-
моуправления подчеркивают, что местные гражданские инициативы
давно стали неотъемлемой составной частью политического ланд-
шафта в ФРГ, так что последнее слово в принятии деловых решений
остается за советом обшины или ес прсдстакитслями
438 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Согласно федеральному закону 1979 г. во многих федеральных
землях предусмотрены методы прямой демократии — референдумы,
народная инициатива, народный опрос. Хотя их проведение огова-
ривается соблюдением сложных процедур, что на практике приме-
няется редко Наряду с этим в устройстве таких общин, как Бава-
рия, Рейнланд-Пфальц. Вален-Вюртемберг и Гессен, закреплены
так называемые гражданские наказы, допускающие участие граждан
в принятии решений на местном уровне, часто лишь после сложно-
го согласования.
В отличие от федерального и земельных парламентов общины
имеют советы общины и городские советы, но не имеют законода-
тельной компетенции Однако представительства общин — городской
совет и собрание городских депутатов — в какой-то мере выполняют
задачи парламента, они определяют бюджет, падают городские поста-
ноаления, принимают местные законодательные акты, например ус-
танавливают порядок платы за вывоз мусора Но основная работа
городского совета состоит не в принятии подобных основополагаю-
щих законодательных актов, что относится и к парламенту всего госу-
дарства Не ограничивается он также инструкциями в адрес админист-
рации и мерами контроля ее деятельности На практике городской
совет принимает отдельные конкретные, хотя и многочисленные
решения: о строительстве началвной школы, очистного сооружения
иди скотобойни, о выдаче концессий, о купле и продаже, об уст-
ройстве на работу и увольнении чиновников и пр
Чтобы лучше учитывать интересы граждан, выборы бургомист-
ров с середины 1990-х годов стали проводиться прямым голосова-
нием Социальные ведомства общин поддерживают престарелых и
инвалидов, в тех случаях, когда те не получают страховку по болез-
ни или пенсию, они могут рассчитывать на помощь общины. Одна-
ко социальное обеспечение является лишь одной из многих облас-
тей, требующих внимания общин На местах общины, как правило,
отвечают за все общественные дела, которыми по закону не обяза-
ны заниматься другие инстанции Из этого следует практически
разделение коммунальных задач на две части, одни устанаиливают-
ся свыше, другие — органами местного самоуправления. Закон обя-
зывает неукоснительно выполнить распоряжения вышестоящих
властей — земель и Федерации
ЛЬмомжкя общины и ее казна
Многие немецкие общины берут на себя добровольно полномочия поч-
ти во всех сферах жизни. Они строят спортивные сооружения и плава-
тельные бассейны, сознают пешеходные зоны, ухаживают за парками и
зелеными насаждениями, содействуют развитию широкой сети местно-
го транспорта Наконец, города поддерживают многочисленные куль-
турные учреждения, от оперного театра до городского архива. Как раз в
области культуры городам принадлежит широкая самостоятельность.
12. Система государственного и муниципального управления Германии 439
И это не случайно, ибо после разрушений Второй мировой войны го-
рода и общины взяли на себя задачи не только материального обеспе-
чения, но и культурные Причем культура Германии во многом разви-
вается за счет инициативы городов. Почти 60% всех общественных
культурных расходов, в узком смысле этого слова, приходится на долго
общин К таким традиционным культурным учреждениям. как театры,
музеи и библиотеки, добавились новые. Появились дома встреч, мест-
ные кинотеатры, детские и молодежные театры, галереи, школы живо-
писи при музеях, молодежные оркестры и т п. Площади и пешеходные
зоны стали подмостками искусства, уличные театры и музыканты ожи-
вили городскую жизнь. Исторические здания заботливо реставрируются
Возникает вопрос откуда немецкие общины берут средства9 От биб-
лиотек до музеев и театров, от детских садов до плавательных бассейнов
и народных школ, от уборки улиц до прокладки канализации и вывоза
мусора — повсюду общине приходится доплачивать. После обширного
структурного кризиса в середине 1990-х годов, пагубно отразившегося
на состоянии казны германских городов и общин, коммунальные вла-
сти вынуждены чаще, чем раньше, повышать коммунальные платежи.
Местные взносы промыслового налога достигли предельного уровня
В возрастающей степени города и округа выходят из положения за счет
мер приватизации (например, транспортных предприятий) Наряду с
увеличением пошлин повышаются и так называемые взносы, например
для жильцов определенной улицы — за ее освещение и канализацию.
Сюда же относится взимание мелких и крупных штрафов. Кроме того,
земельное право наделяет общины полномочиями повышать взносы
граждан, выгадывающих от застройки пустырей и улиц или от обуст-
ройства пешеходных зон. Общины обязаны, однако, издавать постанов-
ления, регулирующие величину взимаемых платежей и характер мер,
подлежащих оплате
Немецкие исследователи подчеркивают, что важнейшим источ-
ником доходов обшин являются налоговые поступления Прежде
всего это «мелкие общинные налоги» или такие «малозначительные
налоги», как собачий и пивной или налог на развлекательные уч-
реждения и рыбную ловлю. Само понятие «малозначительные» ука-
зывает на то, что эти налоги составляют лишь малую долю поступ-
лений обшин
Иное дело — основные налоги или промысловый налог, который
в особенности служит важнейшей финансовой опорой вля промыш-
ленных районов По сравнению с ним доходы от основных налогов
за последние десятилетия существенно снизились. Промысловый
налог взимается в зависимости от величины доходов и капитала со
всех местных предприятий в виде определенного взноса — налоговой
ставки. Эти поступления побуждают многие общины усиленно доби-
ваться привлечения промышленного и промыслового производства,
в частности, с помощью низкой налоговой ставки основного налога
Общины получают также долю от подоходного налога
440
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Коммунальные объединения Гермвнии Ведущее коммунальное объеди-
нение Германии представлено Германским конгрессом городов. Прези-
дент Германского конгресса городов является представителем боль-
шой германской общины. В Германский конгресс городов входят
города-государства Берлин, Бремен и Гамбург, все города районного
значения и некоторые города районного подчинения. В число его
приоритетов входит обязанность защищать интересы города и пред-
ставлять их при контактах с Федеральным правительством. Бундес-
тагом, Бундесратом, организациями и объединениями Участие Гер-
манского конгресса в (аконодательной деятельности Федерации
гарантируется уставом. Кроме того, он консультирует и информи-
рует объединения входящих в конгресс городов о всех важных про-
цессах коммунального значения.
Вторым по значению ведущим коммунальным объединением
Германии является Германский союз городов ч общин Это объединение
отстаивает интересы общин районного подчинения, окраин густонасе-
ленных областей и сельских зон на уровне федеральной и земельной
политики. После Первой мировой войны был создан Германский кон-
гресс земельных округов. Земельные округа — самоуправляемые корпо-
рации. Они выступают в качестве нижних административных органов
на всей территории Ф»едерации, за исключением городе в-государств и
городов районного значения; как правило, это города с населением от
25 тыс до 100 тыс. жителей Положение их закреплено в земельном
праве, и каждое окружное устройство соответствует уставу общины
той или иной зеыли. Германский конгресс земельных округов, сотруд-
ничающий с Германским конгрессом городов и Германским союзом
городов и общин в рамках Федерального объединения ведущих ком-
мунальных союзов, в особенности пстлерживает обмен опытом между
округами и представляет общие интересы Так же как в организациях
городов, высшим органом Германского союза городов и общин явля-
ется собрание его членов; затем следуют главная комиссия и президи-
ум, во главе которых во асех ведущих коммунальных союпх стоит
президент Поеле достижения германского единства он играет важную
роль и в новых землях.
В настоящее время примерно 90 стремящихся к реформам гер-
манских городов, обшин и округов различной величины соедини-
лись в союз ^Объединение коммун будущего» По мнению немецких
исследователей, основная идея всех устремлений — воплотить в
жизнь «New Public Management»: город не обязательно должен сам
и своими силами решать стоящие перед ним задачи, спектр кото-
рых распространяется от уборки упиц и вывоза мусора до поста-
новки опер, но призван «гарантировать» решение этих задач част-
ными предприятиями Это поможет сократить расходные статьи
небогатых государственных бюджетов.
12. Система государственного и муниципального управления Германии
441
Система городского управления уже претерпевает перестройку
по образцу условного предприятия Например, в Эссене существует
так называемое «правление концерна города Эссена® — коллегия, в
состав которой входит шесть человек. Председателем правления
является обер-бургомистр. избираемый гражданами путем прямых
выборов. Ему помогает член правления по вопросам упрааления —
специалист в области планирования, избираемый городским сове-
том, в подчинении которого налодлтся организационный, кадровый
и финансовый отделы. Кроме того, городской совет выбирает в ка-
честве наблюдательного совета четырех членов правления, отве-
чающих за следующие сферы право и общественный порядок; пла-
нирование, строительство и окружающая среда, социальное обеспе-
чение и работа с молодежью; культура и экономика
Существенным новшеством в администрации яаляется неиз-
вестная ранее должность члена правления по вопросам управления.
Под его руководством будут разрабатываться «перекрестные поло-
жения», которые будут иметь непосредственное влияние на проек-
тирование и тем самым на формирование и деятельность некоторых
отделов на их бюджет, кадровый состав и организацию, т е. на асе —
их создание, расширение и упразднение. Немецкие исследователи
считают, что введение поста члена правления по вопросам управле-
ния яаляется инновационным фактором в административном управ-
лении По статусу он идет следом за обер-бургомистром — полити-
ческим лидером и бесспорно является первым среди равных в го-
родской коллегии. Он занимается всеми вопросами и задачами,
выходящими за рамки компетенции его коллег по правлению, на-
пример глобальным управлением ресурсов, те расстановкой при-
оритетов в бюджетах на культуру и социальные нужды в государст-
венном жилищном строительстве и в создании благоприятной ат-
мосферы для привлечения новых предприятий
Немецкий исследователь Хорсткогте считает, что конечная цель
реформы — гарантированный сервис гражданам со стороны адми-
нистрации и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной
жизни1 Он обращает внимание на то, что в Германии стала еще
более заметна политическая и экономическая тенденция к «ослаб-
лению вмешательства» государства в общественную жизнь и усиле-
ние тенденций самоорганизации гражданского общества в рамках
местного самоуправления Именно эти тенденции и были закреп-
лены в ходе последних реформ коммунального самоуправления.
1 См Хорсткотгпе X Указ соч С. 7
Тема 13
Система государственного
и муниципального управления
Италии
Система современного государственного управления в Италии была за-
креплена в Конституции, принятой Учредительным собранием 22 де-
кабря 1947 г. и вступившей в силу с I января 1948 г. Конституция учре-
дила форму правления парчаиешпекой peeredшкн. близкой к классиче-
скому варианту, в качестве которого псщрззумснд^ея режим Чситертой
республики во франции (1946—1958 гг). Конституционный механизм,
заложенный Конституцией 1947 i , предусматривал значит«иьныс воз-
можности государственного регулирования. Эго было обусловлено про-
возглашением принципа ащишьного государства Статья I Конституции
гласит: «Италия демократическая республика, основывающаяся на
труде» Основной задачей Республики, согласно ст 3, является устране-
ние «препятствий экономического и социального порядка, которые,
фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полно-
му развитию человеческой личности и эффективному учтстию всех тру-
дящихся в политической экономической и социальной организации
страны» Конституция допускает вмешательство государства в экономи-
ку' и социальные отношения с целью их планирования и контроля,
признавая плюрализм различных форм собственности (частной, госу-
дарственной, корпоративной) и равенство возможностей каждого, со-
храняет возможность для проведения национализации предприятий и
ограничения землевладения.
13.1. Итальянская модель государственного
управления: структура и механизм
Итальянская система государственного управления, основанная на
одной из самых демократических в мире конституций, демонстриру-
ет пример сбалансированности между различными ветвями власти.
Этот баланс предполагается сохранить и н ходе активно проводимых
в Италии реформ различных государственных структур и системы
местного управления. Черты регионализма, присущие итальянскому
подитико-территоривльному устоойству, в последнее время прояв-
ляются еще более отчетливо в связи с расширением полномочий об-
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
443
ластных и местных органов власти. Важные изменения происходят и
в системе государственной службы — ключевом звене всей системы
государственного управления Предполагается, что дебюрократиза-
ция государственного аппарата повысит эффективность его работы
и сократит дефицит бюажста Начиная с 1980-х годов в стране все
острее ощущалась необходимость в радикальных реформах в госап-
парате, которые не проводились со времен создания единого италь-
янского государства Это обстоятельство свидетельствует о том, что
заложенная тогда структура и принципы функционирования госу-
дарственных органов как нельзя лучше подходили к итальянским
условиям Охарактеризуем кратко эти принципы
1. Система государственного управления Итальянской Респуб-
лики формировалась путем рецепции (заимствования) конституци-
онной модели власти и правовых институтов соседней Франции и по-
следующей их адаптации к итальянским условиям. Подобная рецеп-
ция была обусловлена отсутствием собственного позитивного опыта
государственного строительства. Ведь вплоть до 1871 г Италия оста-
валась раздробленной, а в 1922 г. в ней была установлена фашист-
ская диктатура. Поэтому после Второй мировой войны итальянцы,
желая наверстать упущенное, при строительстве собственного на-
ционального государства в качестве эталона взяли политическую
модель Четвертой республики Франции и ее правовую систему
Учитывая географическую и историческую близость, создатели
Итальянской Республики полагали, что французская система госу-
дарственного управления вполне подходит к итальянским условиям.
Постепенная адаптация «французской модели» к реальной жиз-
ни Италии была достигнута во многом благодаря жесткости Кон-
ституции, в которую за 50 лет было внесено всего десять поправок.
Все поправки принимаются в форме конституционных законов. Кон-
ституционными законами вносятся поправки в Конституцию, ут-
верждаются статуты автономных областей и вносятся изменения в
них, учреждаются новые области, принимается решение о создании
комиссии по пересмотру Конституции. Процедура пересмотра Кон-
ституции предусматривает две последовательные стадии. При этом
применяется правило* пвлаты парламента рассматривают поправки
дважды с промежутком не менее трех месяцев, а при повторном
голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинст-
вом членов каждой пвлаты Второе голосование является ратифи-
цирующим При несоблюдении этого условия конституционный
закон выносится на референдум
2. Важнейшей чертой существующего политического режима в
Италии является многопартийность. Это обстоятельство стало отра-
жением социально-экономической и политической неоднородности
444
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
итальянского общества, разделенного на развитый север и отсталый
юг, а также культурного раскола внутри него, что и привело к уста-
новлению многопартийной политической системы Применение
при распределении депутатских мандатов на парламентских выбо-
рах пропорциональной системы, господствовавшей до 1993 г., вело
к широкому представительству многих партий в обеих палатах пар-
ламента Однако ни одна из них не могла собрать необходимого для
формирования однопартийного правительства большинства голосов,
а две крупнейшие партии — христианские демократы и коммуни-
сты — никогда не объединялись в коалицию. В результате одной
из серьезнейших проблем Итальянского государства стала прави-
тельственная нестабильность: за время существования Республики
(с 1946 г.) в стране сменилось более 50 правительств Путь к реше-
нию проблемы стабильности правительства открылся лишь в связи
с реформой избирательной системы в 1993 г.
3. Высокая устойчивость систеиы управления обеспечивалась
сохранением базовых принципов устройства сложившихся институ-
тов при постоянном уточнении их компетенции, зоны ответствен-
ности, упрощения и прозрачности процедур принятия решений.
Системные недостатки конституционной модели власти, частые
правительственные кризисы, отсутствие четко обозначенных границ
ответственности парламента и правительства за политические ре-
шения, раскоординированность действий центральных и областных
органов власти стали негативно сказываться начиная с 80-х годов
XX в. Государственный аппарат стал работать асе менее эффективно,
а в стране все острее ощущалась потребность в радикальных рефор-
мах государственного механизма властвования. Работа государствен-
ных органов Италии в значительной степени тормозилась админист-
ративной зарегулированностью, более 35 тыс. общегосударственных
и областных актов существенно замедляли все административные
процедуры. Дополнительным стимулом к реформе послужила ост-
рая потребность в сокращении дефицита бюджета и стремительно
растущего государственного долга Было намечено несколько на-
правлений реформы разрегулирование административной сферы,
реорганизация органов центрального правительства, смена принципов
функционирования государственной службы, широкое внедрение ин-
формационных технологий в сферу государственного управления, из-
менение порядка финансирования государственного сектора.
Начало реформам в области государственного упрааления положил
закон 1988 г. Впервые после свержения монархии (13 июня 1946 г ) он
регламентировал деятельность правительства и организацию прези-
диума Совета министров, предоставил правительству ряд новых пол-
номочий, упорядочил некоторые сложившиеся de facto практики.
13. Система государственного и муниципального управления Италии
445
В 1990 г. был принят закон, упорядочивающий законодатель-
ство по вопросам местного {провиннивльного и коммунального)
управления Этим актом оптимизировались размеры местных са-
моуправляющихся единиц, пересматривалась система городского
управления, каждой самоуправляющейся единице предписывалось
иметь свой устав. В последующее десятилетне законодательство о
местном управлении было модернизировано и расширено, а в 2000 г.
сведено в единый кодекс
В 1993 г. была проведена реформа избирательной системы:
пропорциональная система, плохо себя зарекомендовавшая в италь-
янских условиях, была заменена смешанной В 1988—1999 гг неод-
нократно вносились изменения в регламенты палат парламента с
целью сделать работу этого представительного органа более эффек-
тивной, а также способствовать участию Италии в процессах евро-
пейской интеграции.
4 Гармонизация национального законодательства и приведение
его в соответствие с общеевропейскими нормами. Италия как стра-
на Европейского Союза модифицировала свою Конституцию По-
следние из внесенных в Конституцию поправок касвлись следую-
щих вопросов, расширения децентрализации и народного предста-
вительства во власти на областном уровне (Конституционный закон
Ne I «О порядке избрания председателей областных и конституцион-
ной автономии областей» от 22 ноября 1999 г), принципов судопроиз-
водства, создания специального избирательного округа для прожи-
вающих за границей итальянцев (Конституционный закон № I «Из-
менение ст. 48 Конституции об учреждении заграничного избиратель-
ного округа дяя осущесгаления избирательного права итальянскими
гражданами, проживающими за границей» от 17 января 2000 г)
5. Большую роль в Италии в принятии политических решений
играют кмгентеикм и фамилиям, приобретшие форму тайных об-
ществ и организованной преступности. Первые мафиозные струк-
туры появились в последней трети XIX в на Сицилии, гае дефицит
законодательной и исполнительной власти в условиях экономиче-
ской отсталости, большой роли традиционных институтов был вос-
полнен созданием неформальных объединений на клановой основе,
контролировавших экономические и политические процессы в зоне
своего влияния. Со временем влияние мафии вышло за пределы не
только Сицилии, но и Италии, а противостояние государству сме-
нилось тенденцией к проникновению в его структуры. В 1980—
1990-е годы страну потрясло несколько громких скандалов, раскры-
вавших связь с мафией высокопоставленных должностных лиц Су-
дебному преследованию подвергались даже экспремьер-министры
Кракси и Андреотти
446
III Система гос, и муниципального управления в ведущих странах мира
13.2. Политическое управление:
роль высших органов власти в принятии решений
Роль высших органов власти в государственном управлении Италь-
янской Республики неодинакова. Формально конституционная мо-
дель государственной власти Италии строится на основе принципа
разделения властей Законодательная власть вверена двухпалатному
парламенту, исполнительная власть имеет бицефальную (двойст-
венную) структуру и включает Президента Республики и правитель-
ство — Совет министров. Наконец, составной частью государствен-
ного механизма властвования является Конституционный суд,
обеспечивающий функционирование системы управления в соот-
ветствии с нормами Основного закона Однако на практике парла-
ментарная форма правления в Италии имеет свои особенности.
13.2.1. Парламент: структура
и порядок формирования, полномочия
Парламент — ключевое звено в системе органов государственной
власти, но не исчерпывает асех властных полномочий государства
Государственный механизм властвования Итальянской Республики
скорее предполагает сбалансированность и сотрудничество различ-
ных ветвей власти, нежели их жесткое разделение Парламент фор-
мирует правительство, избирает Президента Республики, назначает
членов Конституционного суда и Высшего совета магистратуры
Итальянский парламент состоит из двух палат — Палаты депу-
татов и Сената Конституция не проводит различия между ними,
называя их «палатами®, поскольку их компетенция и организация
во многом совпадают. Обе пвлаты избираются сроком на пять лет.
Их полномочия могут быть продлены только в случае войны, что
санкционируется специальным законом Равенство палат юридиче-
ски нарушается в тех случаях, когда они принимают решения со-
вместно из-за того, что численность Сената (315 сенаторов) в два
раза меньше Пвлаты депутатов (630 членов) Порядок избрания и
работы парламента, его компетенция и полномочии, а также орга-
низация и порядок работы регулируются Конституцией и регламен-
тами пвлат Регламент Палаты депутатов был принят в 1971 г., впо-
следствии в него неоднократно вносились поправки.
Палата депутатов Она формируется на основе смешанной избира-
тельной системы, которая была введена в Италии законом 1993 г,
знаменовавшем конститупаонную реформу, направленную на изме-
нение правил формирования Палаты Господствовавшая почти 50 лет
пропорциональная избирательная система не позволила создать
13. Система государственного и муниципального управления Италии
447
устойчивое парламентское большинство из-за раздробленности поли-
тических сил, следствием этого являлись частью правительственные
кризисы Произошел переход от пропорциональной избирательной
системы к мажоритарно-пропоршюнвльной (смешанной) в соотно-
шении 25% на 75%
Согласно ныне действующему законодательству о выборах Па-
лата депутатов состоит из 630 депутатов, из них 475 депутатов (75%)
избираются по мажоритарной системе в одномандатных округах, а
остальные 155 депутатов (25%) — по пропорциональной системе в
26 больших избирательных округах. Из 20 областей 13 образуют
единые избирательные округа, Пьемонт, Венето, Лацио. Кампанья
и Сицилия делятся на два округа, а Ломбарда я — на три Особый
статус имеет округ области Валле д’Аоста, функционирующий как
одномандатный Депутатские мандаты распределяются по округам
в зависимости от численности проживающего в них населения
Участие в Палате представителей мвлых партий ограничивается
4%-ным заградительным пунктом
В каждом из 475 одномандатных округов проживает в среднем
|20 тыс. человек, из которых около 90 тыс. внесены в списки изби-
рателей Выборы обеих категорий депутатов проводятся одновре-
менно всеобщим, прямым и тайным голосованием. Избирать пред-
ставителей в Палату депутатов имеют право все совершеннолетние
граждане (достигшие 18 лет).
Согласно Конституции Депутатами нижней палаты парламента
могут быть избраны полноправные граждане, достигшие 25 лет
(возрастной ценз для кандидатов в сенаторы 40 лет). Нельзя одно-
временно состоять членом обеих пвлят. Депутатами парламента не
могут быть избраны члены Высшего совета магистратуры, члены
областных советов, члены Конституционного супа. Прочие случаи
неиэбираемости и несовместимости не оговариваются Конституцией,
а определяются специальным законом. Проверка исполнения этого
закона, равно как и проверка полномочий парламентариев, возло-
жена на сами пвлаты Все члены парламента представляют нацию в
целом и выполняют свои функции без императивного мандата.
Конституция защищает парламентариев от преследований за выра-
жение своего мнения, а также за позицию во время голосования
Для привлечения парламентария к уголовной ответственности тре-
буется разрешение пвлаты, его также нельзя арестовать или под-
вергнуть обыску, кроме случаев исполнения окончательного приго-
вора или задержания на месте преступления. За исполнение своих
функций парламентарии получают твердо установленное жалова-
нье, а также суточные, компенсацию почтовых расходов и содержа-
ния своего штата. Отдельно оплачивается работа лиц, возглавляю-
448
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
щих различные подразделения парламента. За систематическое от-
сутствие на заседаниях — а это один из факторов, снижающих эф-
фективность работы парламента, — к парламентариям могут при-
меняться финансовые санкции. Государство осуществляет контроль
за доходами парламентариев" существует особый порядок предос-
тавления парламентариями деклараций о своем недвижимом иму-
ществе и получаемых вне парламентской деятельности доходах
Сенат Согласно Конституции Республики Сенат избирается на основе
областей всеобщим и прямым голосованием; число избираемых се-
наторов — 315. Как и в Палате депутатов, 75% мандатов (232 места)
распределяются по мажоритарной системе и 25% (83 места) — по
пропорциональной В выборах сенаторов итальянцы принимают
участие лишь с 25 лет Каждая область должна иметь не менее семи
сенаторов, исключение составляют области Валле д’Аоста, имею-
щая одного, и Молизе, имеющая двух сенаторов. Таким образом,
эти две области, так же как и Умбрия, Базиликата, Фриули-Венеция
Джулия и Трент и но-Альто Адидже, имеют больше сенаторов, чем
им полагалось бы при строго пропорциональном распределении
мандатов" население этих областей «не дотягивает» до семи сенато-
ров В остальном распределение мандатов между областями опреде-
ляется численностью населения каждой области.
Помимо выборных есть еше две категории пожизненных сенато-
ров: (I) назначаемые президентским указом за особые заслуги перед
родиной в гуманитарных областях и (2) все бывшие президенты
Республики (они, впрочем, имеют право от этого отказаться). В на-
стоящее время в итальянской верхней палате 323 сенатора
Законодатег>>ный процесс Парламент принимает общегосударственные
законы, в том числе конституционные, осуществляет руководство
и контроль за деятельностью правительства, объявляет состояние
войны, принимает законы об амнистии и помиловании. Парламент
санкционирует ратификацию международных договоров, имеющих
политическое значение, а также договоров, предусматривающих
арбитраж или судебное урегулирование, алекущих территориальные
изменения, налагающих финансовые обязательства или требующих
изменения законов Парламент утверждает общегосударственный
бюджет и контролирует его исполнение Обе палаты могут проводить
расследование по вопросам, имеющим государственное значение
Законодательные функции могут в ограниченном масштабе делеги-
роваться парламентом правительству. Парламент облечен полномо-
чиями по пересмотру Конституции, формированию правительства,
избранию и преданию суду Президента Республики, часги членов
Высшего совета магистратуры
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
449
Законодательные функции осуществляются обеими палатами
совместно Это означает, что проект закона должен быть одобрен
обеими палатами Законодательная инициатива принадлежит любому
члену парламента и парламентским группам, а также правительству.
В Палате депутатов собственно законопроектами {disegni di icgge)
называются проекты, вносимые правительством. Все прочие назы-
ваются законопре&юзкенкямк (proposre di legge), однако в обиходе и
те и другие объединяются термином progetii di legge
Конституция предусматривает также возможность предоставле-
ния законодательной инициативы и другим органам и институтам:
Национальному совету экономики и труда, областным и комму-
нальным советам (по некоторым вопросам). Законодательная ини-
циатива принадлежит также непосредственно народу 50 тыс изби-
рателей имеют право внести в парламент законопроект.
Другая форма прямого участия народа в законодательном про-
цессе — референдум Референдум может проводиться с целью отме-
ны действующего закона, пересмотра Констигуции, при изменении
политико-территориального деления страны На референдум может
быть вынесен не любой закон законы о нвлогах, бюджете, амни-
стии и некоторые другие на референдум не допускаются.
В итальянском парламенте законодательный процесс проходит
такие стадии, как внесение законопроекта, одобрение его той пвла-
той, куда он был представлен; передача текста законопроекта на
рассмотрение другой палате, которая может принять его в том же
виде либо с поправками Законопроект, принятый без поправок,
направляется на промульгацию; при внесении поправок начинается
процедура «парламентского челнока»' текст законопроекта «плавает»
из палаты в палату до тех пор, пока не будет одобрен его единый
вариант. И последняя стадия — промульгация закона Президентом
Республики.
Законопроекты могут представляться в любую палату, исклю-
чение составляет лишь ежегодный закон о бюджете, который вно-
сится попеременно в каждую пвлату Представленный законопроект
должен содержать хотя бы одну статью и пояснительную записку.
После представления в пвлату законопроект поступает для изучения
в компетентную комиссию, а потом выносится на обсуждение всей
палаты. Поправки в проект могут вноситься на любой стадии рабо-
ты над ним, как в комиссии, так и на пленарном заседании
Такова обычная законодательная процедура, однако она не явля-
ется жесткой, поскольку Конституция и регламенты пвлат преду-
сматривают ускоренный порядок рассмотрения и принятия законо-
проектов. Они могут вообще не выноситься на пленарное заседа-
ние, а передаваться на рассмотрение и утверждение компетентным
450
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
комиссиям (постоянным или специальным). В этом случае регламент
обеспечивает публичность работы комиссии
Контрольные функции парламента Одно из важнейших полномочий
парламента — контроль за деятельностью правительства Он может
выражаться в вынесении резолюции порицания, что означает отказ в
доверии правительству Она выносится парламентариями путем
принятия мотивированной резолюции поименным голосованием
Для выражения недоверия используется особая процедура Предло-
жение о недоверии вносится 1/10 частью Пвлаты и ставится на об-
суждение не ранее чем через три дня после внесения Недоверие
может быть выражено как правительству в целом, так и отдельным
министрам. Если вопрос о доверии поставлен самим правительст-
вом, то в Этом случае он называется вотгти недоверия.
Парламент также может выряжать свое мнение правительству
по отдельным вопросам, внося предложения, которые принимаются
всей Пвлатой или ее комиссиями. Предложения содержат полити-
ческие указания правительству по различным направлениям, более
узкий характер носят резозюции. Классические приемы применяют-
ся для осуществления парламентского мониторинга деятельности
правительства. Отдельные парламентарии или их группы могут на-
правлять в адрес правительства и конкретных министров запросы и
интерпелляции. Осуществляемые только письменно, интерпелляции
предполагают отчет правительства о мерах, принятых и запланиро-
ванных по конкретному вопросу По получении ответа податель
запроса в пятиминутном выступлении может высказать свою удов-
летворенность (либо неудовлетворенность) ответом.
13.2.2. Организации работы парламента
и его руководящие органы
Сессии итальянского парламента начинаются в первый непразднич-
ный день февраля и октября. Существует возможность созыва пвлат
на чрезвычайную сессию по инициативе председателя Палаты, одной
трети ее членов или Президента Республики. Созыв на чрезвычай-
ную сессию одной из пвлат автоматически влечет за собой созыв и
другой Заседания парламента публичны, но по решению палат могут
проводиться и закрытые заседания Решения палат действительны
при нвличии большинства их членов и принимаются простым
большинством голосов, кроме случаев, когда Конституция преду-
сматривает квалифицированное большинство. Члены правительства
могут, а при наличии запросов в их адрес обязаны присутствовать
на заседаниях пвлат, даже если не являются их членами, и по их
13. Система государственного и муниципального управления Италии
451
требованию им предоставляется слово. Для оптимизации своей ра-
боты пвлаты избирают председателя и президиум. Председатель Па-
латы депутатов согласно ее регламенту, измененному в 1998 г.,
избирается на первом заседании легислатуры большинством в две
трети голосов, начиная с третьего голосования достаточно простого
большинства. Председатель представляет Палату и обеспечивает ее
нормальное функционирование.
Аналогичным образом избирается и председатель Сената Меж-
ду порядком избрания и полномочиями председателей палат много
общего, но имеются некоторые отличия. На первом заседании Се-
ната председательствует старейший по возрасту сенатор, голосова-
ние по выборам председателя проводится в один тур, для избрания
необходимо собрать абсолютное большинство голосов В случае
равенства голосов преимущество получает старейший по возрасту
Полномочия председателя Сената внутри Палаты несколько уже,
чем председателя Пвлаты депутатов, зато помимо функций по регу-
лированию работы Палаты на председатеая Сената возлагаются
обязанности Президента Республики в случае, если последний по
какой-либо причине не может их исполнять.
Президиум Палаты депутатов Президиум Палаты депутатов осуществ-
ляет полномочия, важные для эффективного ее функционирования.
В структуру президиума аходят следующие функционирующие ко-
митеты" (1) Комитет по надзору за делопроизводством; (2) Комитет
по связям с общественностью и информации; (3) Комитет по пер-
сонвлу; (4) Комитет по безопасности; (5) Комитет по защите худо-
жественного и архитектурного наследия; (6) Комитет по научно-
техническим разработкам Особые полномочия возложены на вхо-
дящую в состав президиума камееию квесторов. Они несут кодяеги-
вльную ответственность за исправное функционирование аппарата
пвлаты, составляют ежегодный бюджет, который потом выносится
на рассмотрение президиума, а затем и всей пвлаты Квесторы от-
вечают за материально-техническое обеспечение работы палаты, ру-
ководят работой службы безопасности, поскольку полиция не имеет
полномочий в парламенте. В соответствии с указаниями председате-
ля палаты они следят за соблюдением протокола и порядка на засе-
даниях. Аналогичную структуру имеет и президиум Сената.
Аппарат Пвлаты возглавляется генеральным секретарем; под-
разделениями аппарата руководят четыре заместителя генерального
секретаря. Число секретарей может быть увеличено так, чтобы все
парламентские группы были представлены в президиуме Большим
влиянием в аппараге пользуется также редактор парламентских
отчетов. В настоящее время в штат аппарата Палаты — около 1900 че-
ловек, состоящих в 14 департаментах и 9 службах генерального
452
III Система гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
секретариата В апреле 2000 г была проведена реформа аппарата
Палаты, затронувшая структуру аппарата и полномочия руководи-
телей подразделении
Парламентские комитеты и комиссии Каждая палата (Палата депутатов
и Сенат) создает определенное число постоянных, специальных и
следственных кочиссий, а также комитетов и джумт по различным
направлениям своей деятельности
Петита депутатов имеет 14 постоянных комиссий. Сфера их
компетенции обозначена в регламенте Комиссии формируются
пропорционально партийному составу палаты, парламентские группы
соответствующим образом распределяют своих членов по комиссиям.
Депутат может быть членом только одной комиссии, за исключе-
нием случаев, когда он замещает депутата, назначенного министром
или заместителем министра. Временное исключение сделано лишь
для XIV комиссии.
Комиссия избирает свой президиум, состоящий из председате-
ля, двух его заместителей и двух секретарей. Состав президиума
может быть расширен, чтобы включить в него представителей всех
парламентских групп. Постоянные комиссии мотуг создавать внут-
ри себя подкомиссии, а также собираться на совместные заседания
с другими комиссиями. На комиссии возложены законодательные
(некоторые законы не выносятся на обсуждение всей палаты), поли-
тико-ориентирующие. контрольные и исследовательские функции.
Постоянными являются следующие комиссии по конституционным
вопросам, президиуму Совета министров и внутренней политике;
юридическая; по внешней политике и связям с ЕС; по обороне;
по бюджету, казне и экономическому планированию, по финан-
сам; по культуре, науке и образованию; по охране окружающей
среды, территориальным вопросам и общественным работам; по
транспорту, почте и телекоммуникациям; по промышленности,
торговле и туризму, по государственному и частному предприни-
мательству; по социальным вопросам: по сельскому хозяйству, по
общеевропейской политике
Помимо постоянных регламенты палат предусматривают воз-
можность создания временных специальных комиссий
В отличие от комиссий джунты не занимаются законотворчест-
вом и не осущесталяют контроля над правительством. На них возло-
жены функции по обеспечению нормальной работы паяаты и ее неза-
висимости от других ветвей аласти Члены джунт назначаются предсе-
дателем палаты пропорционально партийному представительству.
Так, джунта по выборам разрешает возникающие в процессе выбо-
ров спорные вопросы, проверяет мандаты депутатов, разбирает во-
просы, салзанные с не избираемостью и несовместимостью; джунта
13. Система государственного и муниципального управления Игапии
453
по регламенту совместно с председэтепем палаты толкует положе-
ния регламента, рассматривает предложения по его изменению.
Сенат, как и Палата представителей, формирует постоянные,
специальные и следственные комиссии, а также джунты.
Парламентские группы Согласно регламентам палат внутри каждой
из них формируются парламентские группы Каждый депутат обя-
зан войти в одну из них В течение двух дней с момента первого
заседания палаты депутаты объявляют о своей принадлежности к
той или иной группе. В организационном плане парламентская
группа должна отвечать единственному условию: в ней не может
быть менее 20 депутатов для Палаты депутатов и десяти — для Се-
ната Создание групп меньшей численности допускается только в
том случае, если их создают организованные политические пар-
тии, выставившие оговоренное регламентом число кандидатов и
получившие необходимое для создания группы количество голосов
на выборах
Помимо групп, представляющих политические партии, сущест-
вует также смешанная группа, куда входят депутаты, не пожелавшие
присоединиться к какой-либо из существующих групп, либо члены
партий, не могущих создать собственную группу. Парламентарии
имеют право менять свою принадлежность к группе. Каждая группа
избирает своего председателя и президиум
Группы, отражающие партийно-политический состав палат,
играют важную роль в работе парламента Численность групп учи-
тывается при формировании парламентских комиссий и других ор-
ганов палат. Председатели групп образуют Конференцию председате-
лей парламентских групп, на которую возложена задача достижения
соглашений между группами по различным вопросам, например
при выработке календаря работы и повестки дня палаты Группы
служат важнейшим инструментом принятия решений, решения по
ключевым вопросам обсуждаются и принимаются внутри группы и
выражаются председателем группы либо другим ее представителем.
В то же время парламентарии, не согласные с общим мнением,
имеют право высказать свое особое мнение. Кроме того, группы
могут вносить предложения по политическим вопросам, выдвигать
требования по изменению порядка голосования и др. По результа-
там парламентских выборов 2006 г. победу одержала коалиция ле-
вых партий во главе с Романо Проди, а правая партия Сильвио
Берлускони «Вперед, Италия’» потерпела поражение Однако уже
на досрочных выборах 2008 г. победила партия С Берлускони,
ставшего премьер-министром.
Политических партий и движений в Италии более 300, а в пар-
ламенте их не более десятка В двух палатах группы нецдентичны,
хотя в целом представляют одни и те же политические силы.
454 Система гос. и муниципального управления е ведущих странах мира
13.2.3. Центральные органы
исполнительной власти
Президент Республики Главой Итальянской Республики яаляется Прези-
дент. Институт президентства впервые был введен в Италии ныне
действующей Конституцией государства. Порядок избрания Прези-
дента и круг его полномочий определяются Конституцией. Место и
роль Президента в системе органов государственного упрааления оп-
ределяются набором полномочий, которые характерны для главы
napiavenmcKoii республики Согласно Конституции Президент не про-
сто возглавляет государство, но и «представляет национальное един-
ство» Президент наделен следующими полномочиями.
(I) может направлять послания парламенту, назначает парламентские
выборы и определяет день первого заседания палат, санкциони-
рует представление палатам правительственных законопроектов,
промульгирует законы, издает имеющие силу закона декреты, а
также положения, назначает в предусмотренных Конституцией
случаях народный референдум,
(2) по запросу председателей палат парламента может распустить
парламент либо одну из палат, но это право имеет хронологиче-
ские ограничения;
(3) проводит назначение председателя Совета министров и минист-
ров, кандидатуры которых предлагаются премьер-министром,
(4) назначает ряд должностных лиц государства, награждает госу-
дарственными наградами, председательствует в Высшем совете
магистратуры, аккредитует и принимает дипломатических пред-
ставителей других стран, ратифицирует некоторые международ-
ные договоры, имеет право даровать помилование осужденным
и смягчать наказания;
(5) яаляется верховным главнокомандующим вооруженными сида-
ми Республики, объявляет по решению парламента состояние
войны и возглавляет создаваемый специальным законом Вер-
ховный совет обороны
Полномочия Президента, однако, имеют некоторые ограниче-
ния. Все издаваемые Президентом акты требуют обязательной кон-
трасигнатуры предложившего их министра, а акты, имеюшие силу
закона, — также и председателя Совета министров Конституцией
определяется порядок промульгации законов. Президент в течение
месяца должен либо промульгировать закон, либо в мотивирован-
ном порядке отправить его палатам на доработку В случае повтор-
ного одобрения палатами закона он должен быть промульгирован.
Иными словами. Президент обладает правом отлагающего вето
Срочные законы промульгируются в срок, указанный парламентом
13. Система государственного и муниципального управления Италии
455
Деятельность Президента фактически находится под контролем
правительства и парламента Вместе с тем в условиях многопартий-
ной системы и постоянной смены правительств Президент обладает
значительным политическим весом и выступает своего рола посред-
ником в проводимых им политических консультациях (например, при
формировании нового правительства). Кроме того. Президент может
распускать парламент без министерской контрасигнатуры, что также
повышает его роль в политическом процессе, особенно в условиях
правительственной нестабильности
Конституция ограничивает ответственность Президента, он не
несет ответственности за действия, совершенные им во время ис-
полнения своих обязанностей. Ответственность за издаваемые им
акты возлагается на контрасигнующих их министров. Приалечь
Президента к суду можно лишь по обвинению в государственной
измене или в посягательстве на Конституцию.
На пост Президента Республики может быть избран любой пол-
ноправный гражданин, достигший 50 лет, — это один из самых вы-
соких возрастных цензов Президента избирают члены обеих палат
парламента на совместном заседании Кроме парламентариев в
выборах принимают участие также представители областей — по
три делегата от каждой области, за исключением Валле д'Аоста,
имеющей одного делегата. Поскольку Италия делится на 20 облас-
тей, участие их представителей в выборах Президента чисто сим-
волическое- области предстааляют лишь 58 делегатов, тогда как
парламент состоит из 630 депутатов и как минимум 315 (в на-
стоящее время 323) сенаторов. Для избрания кандидату в Прези-
денты необходимо набрать 2/3 голосов; после третьего голосова-
ния достаточно простого большинства Президент избирается на
семь лет и получает государственное жалованье В случае, когда
Президент не в состоянии выполнять свои функции, его замешает
председатель Сената. При длительной неспособности Президента
исполнять свои обязанности (срок в Конституции не оговаривает-
ся) или его отставки проводятся новые президентские выборы
Перед вступлением в должность Президент приносит присягу на
верность Республике и Конституции
Администрация Президента Вспомогательную и подготовительную работу
для Президента выполняет Упрааление делами Президента Респуб-
лики, включающее в себя генеральный секретариат, штат советни-
ков, несколько отделов и служб. В число советников Президента
входят советник по внешней политике, советник по сохранению
художественного наследия, советник-координатор медицинской служ-
бы и медперсонала Президента и др. Некоторые советники совме-
456
III Система гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
щают эту должность с постами глав отделов, например военный
советник, советник по внутренней политике и др В состав Упраале-
ния дедами входят отделы юридических и конституционных вопро-
сов, дипломатический, военный, по внутренней политике, пресс-
служба, а также несколько вспомогательных служб
Правител>стао Согласно Конституции основным органом исполни-
тельной аласти Итальянской Республики яаляется Совет министров,
состоящий из его председателя и министров. Председатель Совета
министров и, по его предложению, министры назначаются Прези-
дентом Республики Однако на самом деле состав правительства
отражает расстановку политических сил в парламенте и предстааляет
собой компромисс между несколькими наиболее влиятельными
партиями
В отличие от некоторых других парламентарных республик
правительство в Италии формируется не парламентским большинст-
вом, поскольку таковое отсутствует, а путем консультаций в обеих
палатах парламента с их председателями и лидерами групп. Это при-
водит к постоянной смене правительств, которая, однако, не все-
гда бывает раяиквльной: иногда меняется только часть правительства.
В целом процедура формирования правительства проходит следую-
щие стадии подготовительную, стадию пробных мандатов, стадию
назначения, инвеституру.
Прежде чем приступить к своим обязанностям, вновь назначен-
ные министры приносят присягу, обязуясь хранить верность Респуб-
лике, соблюдать Конституцию и законы, а свои функции выполнять
исключительно в интересах нации. Через десять днем после назначе-
ния правительство должно быть представлено парламенту для полу-
чения вотума доверия. В случае выражения недоверия палат прави-
тельство уходит в отставку Одиако в действительности большинство
правительственных кризисов в Италии яаляется следствием раскола
внутриправнтельственной коалиции.
За действия Совета министров министры несут ко пегишьную
ответственность, за действия своих ведомств — ииЛивиЛуа лную Для
привлечения министров к ответственности за преступления, совер-
шенные ими во время пребывания в должности, требуется разре-
шение одном из палат парламента, даже если на момент открытия
дела подозреваемые уже не яаляются членами правительства В свою
очередь, правительство довольно интенсивно участвует в работе пар-
ламента оно вносит законопроекты, участвует в планировании ра-
боты парламента, высказывает свое мнение по ряду вопросов
Возглавляет Совет министров который имеет пять
заместителей: заместителя по президиуму, заместителя по связям с
парламентом, заместителя по издательской деятельности, замести-
13. Система государственного и муниципального управления Италии
457
теля по государственной администрации, заместителя по реформе
государственных институтов.
В правительство входят семь министров без портфеля (по ре-
форме государственных институтов; по равным возможностям; по
делам областей; по связям с парламентом, государственной службы;
по социальным вопросам, по координации общеевропейской поли-
тики) и 17 министров, имеющих по несколько заместителей
Председатель с учетом мнения других членов правительства на-
значает членов президиума Совета министров. Министры без порт-
феля являются полноправными членами кабинета, в то время как
заместители министров не принимают участия в заседаниях Совета
министров, а руководят отдельными направлениями работы мини-
стерств. В заседаниях правительства с правом совещательного голоса
могут принимать участие председатели советов областей, имеющих
специальный статус (Валле д’Аоста, Сардиния, Сицилия, Фриули-
Венеция Джулия, Трентино-Альто Адидже), и двух автономных
провинций (Тренто и Больцано), котла на заседании рассматрива-
ются вопросы, затрагивающие интересы этих регионов
На председателя Совета министров (премьер-министра) возло-
жено руководство общей политикой правительства, за которую он
несет ответственность. Он поддерживает единство правительствен-
ного курса в области политики и государственного упрааления,
стимулирует и координирует деятельность министерств, отвечает за
то, чтобы проводимые правительством мероприятия соответствова-
ли заявленной и получившей доверие парламента программе. Пред-
седатель Совета министров созывает и проводит заседания прави-
тельства, определяет их повестку дня.
Согласно закону 1988 г президиум Совета министров представ-
ляет собой инструмент поддержки премьер-министра в исполнении
возложенных на него функций по выработке единого правитсльст-
аенного курса, направлении и координации деятельности мини-
стерств. Президиум поддерживает отношения с правительством в
целом, с парламентом и другими государственными органами, об-
щеевропейскими институтами и системой местных аатономий Дея-
тельность президиума Совета министров строится по четырем на-
правлениям* выработка общей политики и политического курса;
планирование нормативной и административной деятельности пра-
вительства, координация отдельных направлений политики, обо-
значенных в программе правительства как стратегические, монито-
ринг исполнения программы
Президиуму Совета министров прямо подотчетны несколько
департаментов и служб. Департамент информации и издательской
458
III Система гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
деятельности. Департамент общих и кадровых вопросов; Департа-
мент юридических и законодательных вопросов; Департамент по
делам областей; Департамент административной координации; Де-
партамент координации общеевропейской политики. Департамент
государственной службы, Департамент равных возможностей; Де-
партамент по реформе государственных институтов; Департамент
по связям с парламентом, Департамент социальных вопросов.
Полномочия правительства В Италии до недавнего времени отсутство-
вал закон, регулирующий организацию и полномочия Совета мини-
стров, несмотря на полувековое существование Республики Дея-
тельность правительства опиралась на акты, изданные еще королем.
Этот пробел был ликвидирован изданием Закона Ne 400 от 23 августа
1988 г, открывшего серию реформ в структуре различных звеньев
государственного аппарата Согласно этому Закону в компетенцию
правительства входят: (I) определение обшей политической линии
правительства и направлений административной деятельности,
(2) принятие решений в рамках политического курса, согласованно-
го с обеими палатами парламента, (3) разрешение споров о компе-
тенции отдельных министров. Решения по важнейшим вопросам
внешней и внутренней политики, взаимоотношениям центральной
и местных властей, изданию ключевых нормативных актов, взаимо-
отношениям государства с религиозными организациями и другими
должны приниматься коллегиально.
Нормотворческие полномочия правительства включают в себя
возможность издания двух видов актов — законодательных декретов
и декретов-законов. Они издаются в форме президентских указов и
требуют обязательного утверждения парламентом Законодательные
декреты издаются на ограниченный срок и охватывают узкий круг
вопросов, поэтому для их издания достаточно наличия общего
предшествующего закона о делегации соответствующих полномочий
парламентом Срок делегации полномочий не должен превышать два
года, в противном случае правительство обязано запросить мнение
парламента о проекте декрета Декреты-законы издаются правитель-
ством под свою ответственность в случаях возникновения чрезвы-
чайных обстоятельств, требующих незамедлительного законодатель-
ного вмешательства. Декреты-законы требуют обязательного после-
дующего утверждения парламентом, иначе они теряют сияу Сфера
применения декретов-законов ограниченна ими не мотут делегиро-
ваться законодательные полномочия, санкционироваться ратифи-
кации международных договоров, утверждаться бюджет, прини-
маться конституционные и избирательные законы Декреты-законы
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
459
не могут повторно вводить положения, не утвержденные ранее пар-
ламентом, и восстанавливать действие норм, признанных Консти-
туционным судом незаконными.
Правительство имеет право также издавать пом&сения, валяю-
щиеся второстепенных! источником права Положения исполняют
предписания законов, упорядочивают организацию государственно-
го аппарата и регулируют те вопросы, для которых Конституцией
не предусмотрено издание законов.
Правительство обладает полномочиями по назначению руково-
дящего звена органов государственного упрааления и других госу-
дарственных организаций. Формально эти назначения осуществля-
ются президентскими указами, но решения о них принимает прави-
тельство Порядок работы правительства регулируется специвльным
положением 1993 г
Министерства Ядро исполнительной и административной власти
представляют министерства, которые осущесталяют непосредствен-
ное руководство, координацию и надзор в сфере своей компетенции,
яаляясь основными проводниками политики правительства
В Италии министерства организованы по отраслевому принципу
Структура министерств во многом идентична — все подразделения
делятся на три категории. (1) подчиняющиеся непосредственно ми-
нистру, (2) имеющие иерархическую структуру и (3) коллегиальные
органы. К числу первых могут относиться клюлевые для данной
области подразделения, пресс-служба, служба информации, личные
советники и помощники министра, заместители министра, генераль-
ный секретариат.
В большинстве министерств, а также в департаментах, возглав-
ляемых министрами без портфеля, функционирует кабинет, пред-
стааляюший собой своего рола команду, или мозговой центр, кото-
рый состоит из людей, подбираемых лично министром и связанных
с ним отношениями доверия. На кабинет, как правило, возлагаются
функции координации деятельности различных подразделений ми-
нистерства, контроль за исполнением распоряжений администра-
ции, контакты с аппаратом Президента, премьер-министра, вице-
премьерами, Высшим советом магистратуры и другими государст-
венными и международными органами, руководство службой безо-
пасности и некоторыми подразделениями министерства.
Прочие структуры министерства делятся на службы, департа-
менты и главные управления, которые могут подразделяться на отде-
лы. Наконец, коллегиальные органы включают административные,
технические и контрольные советы. При некоторых министерствах
существуют библиотеки, архивы и центры документации, а также
отраслевые исторические музеи.
460
III Система гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Начиная с середины 1980-х годов итальянские министерства
почти непрерывно подвергаются реформированию. Проводимая в
настоящее время серия реформ нацелена на модернизацию и ин-
тенсификацию работы административных структур, которые долж-
ны помочь итальянской экономике достойно противостоять конку-
ренции на мировом рынке. Основной инструмент реформы — де-
централизация системы упрааления. Она основывается на принципах
субсидиарности (дппошителыюсти) и дерегуляции. Субсидиарность
(дополнительность) в данном случае означает, что в компетенцию
центральных органов аласти входит очерченный законом узкий
круг вопросов, а все остальные полномочия возлагаются на област-
ные и местные органы Дерегуляция подразумевает отмену значи-
тельной части норм, закрепленных законодательно, и предостаалс-
ние местным органам права устанааливать такие нормы Помимо
расширения компетенции местных органов и расширения участия
граждан в упраалении следствием дерегуляции станет также упро-
щение законодательства.
В рамках этой политики проводится сокращение числа мини-
стерств: в 1995 г их число было уменьшено с 25 до 18, планируется
доведение числа министерств до 12
Миые-терство финансов
Министерство финансов Италии проводит анализ экономических и
финансовых проблем, осуществляет сотрудничество с международными
финансовыми организациями, реализует финансовую политику ЕС В
его состав входят также подразделения, отвечающие за сбор налогов и
выработку налоговой политики, например служба налоговых инспекто-
ров. Другая группа подразделений обеспечивает функционирование та-
моженной службы При Министерстве действует специваьная служба
финансового контроля — Финансовая гвардия
Министерство протннленнести, торгов ш и ремесш
Министерство — одно из старейших в Италии Еще в первой половине
XIX в существовало Министерства сельского хозяйства, промышлен-
ности и торговли. Ныне его компетенция простирается на промышлен-
ное и ремесленное производство, энаргетику и включает регулирование
рынка, обеспечение конкуренции, защиту потребителей Министерство
реализует программы поддержки малого и среднего бизнеса, проводит
исследования по безопасности труда. осуществляет государственное
планирование в области энергетики, регулирует внутреннюю торговлю,
проводит мониторинг иен. ведет статистический учет показателей по
отраслям В 1997 г Министерство подверпось реорганизации в рамках
программы административной реформы В настоящее время его цен-
тральный аппарат включает семь главных управлений, в число которых
недавно вошло Главное управление туризма
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
461
Министерство общественных работ
Компетенция ведомства, называемого в Италии Министерством общест-
венных работ, на самом деле гораздо шире: помимо собственно общест-
венных работ, те. строительства и технического обеспечения объектов
государственного и общенационального значений, оно осуществляет
также функции благоустройства и планирования развития регионов, а
ряд его подразделений выполняют задачи охраны окружающей среды
Министерство распределяет подряды на строительство крупных сопи-
аяьно значимых объектов, контролирует строительство государственных
объектов, дорожное строительство, строительство и реконструкцию
транспортных узлов, планирует жилишное строительство, осуществляет
надзор за строительством хозяйственных объектов. Министерству об-
щественных работ подчиняются Служба дорожной безопасности и
Управление территориальной координации, осуществляющее планиро-
вание реконструкции и развития жилых и хозяйственных зон. В состав
Министерства входят Главное управление охраны почв. Комитет по
надзору за использованием водных ресурсов. Исполнительные и кон-
трольные функции на местах исполняют областные и провинциальные
дорожно-тюстовыс службы, ияспсктораты общественных работ, магист-
раты по надзору за использованием водных ресурсов В качестве кон-
сультативного органа при Министерстве действует Высший совет обще-
ственных работ, специалисты которого проводят жспертную оценку
представляемых проектов строительства, законопроектов, нормативных
актов и тп. с точки зрения безопасности, соответствия техническим
нормам, охраны окружающей среды, высказывают мнения о рацио-
нальном распределении электроэнергии и водных ресурсов, изучают
перспективы развития инфраструктуры
Министерство луптуры
Свой нынешний вид Министерство обрело в 1998 г, когда на него бы-
ли возложены различные функции в области культуры, театра, охраны
ландшафтов, надзора за спортинными организациями Министерство
осуществляет работы по реставрации и охране памятников истории и
культуры, ведает государственными архивами и библиотечным делом
При Министерстве действует специальная Команда карабинеров по ох-
ране художественного наследия, помогающая полиции. Министерство
осуществляет надзор за Итальянской театральной организацией, Италь-
янским национальным олимпийским комитетом. Национальным ин-
ститутом античной драмы. Итальянским обществом авторов и издате-
лей, Национальной шкалой кино, некоторыми выставками общенацио-
нального масштаба и др
13.2.4. Вспомогательные органы
В итальянской системе государственного упрааления существует
особая категория органов, на которые возложены экспертные и
462
III Система гос, и муниципального управления а ведущих с гранах мира
контрольные функции. В законодательстве они фигурируют под
названием вспомогательных органов К числу вспомогательных госу-
дарственных органов Конституция относит Национальный совет
экономики и труда. Государственный совет и Счетную палату.
Национал>ный совет экономики и труда Был создан по указанию Консти-
туции законом 1957 г В 1986 г порядок его формирования и рабо-
ты претерпел некоторые изменения. Этот орган не принимает са-
мостоятельных решений, а консультирует парламент и правительст-
во по входящим в его компетенцию вопросам Совет имеет право
законодательной инициативы и может участвовать в разработке за-
конодательства по экономическим и социальным вопросам Дея-
тельность Совета также регулируется несколькими регламентами,
определяющими его внутреннюю структуру, финансовые вопросы,
порядок выплаты вознаграждения членам Совета и др В состав Со-
вета входят несколько комиссий по экономической политике, по-
литике в области труда и социальных отношений, информации,
налоговой политике, контролю над крупными объектами и инфра-
структурой, производству и охране окружающей среды, междуна-
родным и общеевропейским связям
Как считают итальянские законодатели. Совет призван не только
выполнять консультативные и технические функции, но и представ-
лять интересы различных категорий трудящихся, а также проводить
политику социального сотрудничества. С этой целью в Совет помимо
|2 экспертов введены 37 представителей предприятий, 44 представи-
теля трудящихся, работающих по найму, а также 18 представителей
малого бизнеса, кооперативов и лиц свободных профессии. Предсе-
датель Совета и 2/3 экспертов назначаются Президентом Срок пол-
номочий Совета пять лет
Счетная палата Один из старейших государственных институтов в
стране Своим рождением (1862} она обязана первому премьер-
министру Итальянского королевства К. Кавуру Счетная палата
представляет собой независимый контрольный орган, созданный с
целью пресечения растрат и плохого управления со стороны чи-
новников Порядок формирования и организация работы палаты
были определены королевским указом в 1934 г., но после введе-
ния республиканской Конституции претерпели серьезные измене-
ния в связи с увеличением числа подконтрольных организаций,
созданием независимых административных инстанций, приватиза-
цией ряда государственных предприятий.
Палата проверяет счета всех органов центральной и местной
аласги, органов самоуправления провинций и коммун с населением
свыше 8 тыс. человек, а также контролирует финансовую деятель-
13. Система государственного и муниципального управления Игапии
463
ность организаций, которым оказывает содействие государство.
Контроль осуществляется не только с точки зрения законности, но
и целесообразности использования бюджетных средств. Доклады о
результатах проверок представляются непосредственно в парламент
Широтой возлагаемых на Счетную пвлату функций объясняется
сложность ее организационной структуры- она включает 20 пвлат и
31 контрольное бюро, половина из которых располагается непо-
средственно на местах (т.е. в главных городах областей или про-
винций) Некоторые подразделения Счетной палаты наделены су-
дебными полномочиями при ней действует прокуратура Штат
Счетной пвлаты включает около 450 магистратов различных рангов.
Государствегшьм совет Эго консультативный орган в юридической и
административной областях, гарант законности в административ-
ной сфере. Его роль в управлении определяется двумя функциями.
(I) как консультативный орган Совет дает свои заключения по за-
конопроектам и прочим правительственным актам с точки зрения
их юридической «чистоты»; (2) как судебная инстанция Совет ох-
раняет законные интересы в отношении действий государственных
органов. Государственный совет — высшая инстанция администра-
тивной юстиции
Совет государства был учрежден коралем Сардинии Карлом
Альбертом в 1831 г. в качестве консультативного органа в различных
областях государственного управления. Совет состоял из трех отде-
лений, а его председателем был сам король. В 1889 г. было учреж-
дено четвертое отделение Совета с полномочиями в области адми-
нистративной юстиции, к которому впоследствии добавилось еще
два отделения с судебными функциями.
В настоящее время члены Совета (их 74) назначаются Прези-
дентом и заседают в семи отделениях Совета, три из которых обла-
дает консультативными, три — судебными полномочиями Особое
отделение рассматривает вопросы, связанные с нормативными ак-
тами В компетенцию первого консультативного отделения входят
Дела президиума Совета министров и ряда министерств — внутрен-
них дел, иностранных дел, частично — коммуникаций и здравоохра-
нения. Второе отделение консультирует Министерства общественно-
го образования, общественных работ, сельского хозяйства, труда и
социального страхования, транспорта и судоходства, внешней тор-
говли, культуры, охраны окружающей среды, высшего образования,
а также частично — Министерство коммуникаций. Третьему кон-
сультативному отделению поручены дела министерств юстиции,
финансов, казны, обороны, промышленности и торгоали и частич-
но — здравоохранения.
464
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
13.2.5. Судебная система
Принципы судоустройстеа Основные принципы судоустройства и
судопроизводства содержатся в Конституции Италии Согласно им
правосудие в Италии осуществляется именем народа, а судьи под-
чиняются только закону Конституция запрещает учреждение долж-
ностей чрезвычайных или специальных судей Судебные функции
отправляются обычными судьями, однако допускается возможность
создания специализированных секций при обычных судебных орга-
нах. Устройство и функционирование судебной ветви власти регули-
руются Уложением о судоустройстве 1941 г., а также гражданским,
уголовным и административным законодательством. Деятельность
судей регулируется нормами о судоустройстве. На должность судей
назначаются лица, принадлежащие к магистратуре, хотя Конститу-
ция допускает участие в судебных органах граждан, магистратами
не являющихся. Эта возможность в итальянском судоустройстве
реализуется в судах присяжных, а также в институте мировых судей.
Общее руководство судебной системой осуществляется Министер-
ством юстиции и Высшим советом магистратуры Судебная власть
распоряжается судебной полицией. По данным на 1998 г, в Италии
было более двух тысяч судебных органов, в 1999 г. их число сокра-
тилось до полутора тысяч в связи с упразднением претуры
Итальянская судебная система состоит из судов общей юрисдик-
ции, административных судов и военных трибунате Юрисдикция
военных трибуналов в мирное время распространяется на военные
п|теступления, совершенные лицами, входящими в состав воору-
женных сил В компетенцию судов общей юрисдикции вхоалт все
гражданские и уголовные дела
Первой инстанцией по некоторым делам яаляется мировой суд.
Институт мировых судей был учрежден в Италии в 1991 г, но реаль-
но функционировать начал лишь с 1995 г. В 1999 г в стране действо-
вало уже 845 мировых судов. Мировые судьи яаляются почетными
магистратами и назначаются на четыре года Президентом Республики
по представлению Высшего совета магистратуры Мировым судьям
подсудны малозначительные гражданские дела, а также функции при-
мирения тяжущихся сторон, которые прежде возлагались на действо-
вавших до 1991 г консилиаторов (бука, «примирителей») В перспек-
тиве предполагается передать в юрисдикцию мировых судей и неко-
торые уголовные дела
До 1999 г следующей судебной инстанцией была претура Пре-
торами назначались ординарные магистраты, выносившие решения
по более широкому кругу дел и рассматривавшие апелляции на ре-
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
465
шеиия консилиаторов. Преторам были подсудны как гражданские,
так и уголовные дела. После упразднения института преторов их
функции были переданы в основном ординарным трибунами, а не-
которые — мировым судьям. Ординарные трибуналы являются су-
дами первой инстанции по широкому кругу гражданских и уголов-
ных дел, а дяя дел, подсудных мировым судьям, — судами второй
инстанции. Всего в стране 166 трибуналов, включая нетротчьные
трибуналы. Последние имеют те же функции, что и обычные орди-
нарные трибуналы, но отличаются только организацией: метро-
польные трибуналы функционируют в крупных городах, имеющих
статус метрополий, — Турине, Милане, Риме, Неаполе и Палермо
Трибуналы могут состоять из одного или из трех судей В качестве
компенсации при упразднении института претуры в 1999 г было
создано 220 филиалов ординарных трибуналов
С 1934 г в Италии действуют специальные трибуна гы но делам
несовершеннолетних, рассматривающие дела лиц, не достигших
18 лет. Они имеют в составе двух ординарных и двух почетных ма-
гистратов Всего в стране действует 29 таких трибуналов, которые в
основном функционируют в качестве отделений апелляционных
судов.
Апелляции на решения трибуналов по вопросам законности и
подсудности рассматривает Кассационный суд, а по существу дела —
апелляционные суды. Апелляционные суды яаляются судебными ор-
ганами второй инстанции и рассматривают апелляции на решения
ординарных трибуналов и трибуналов по делам несовершеннолет-
них. Они состоят из трех судей, в их юрисдикцию входит террито-
рия одного судебного округа, как правило, совпадающего с грани-
цами области. При апелляционных судах функционируют трибуналы
по надзору за исполнением наказаний и трибуналы по делам общест-
венного водопользования, апелляционной инстанцией дяя которых
яаляется Высший трибунал по делам общественного водопользова-
ния При всех трибуналах и апелляционных судах функционируют
прокуратуры. Специальные судебные органы — провинциальные и
областные итоговые комиссии — рассматривают споры налогопла-
тельщиков и налоговых служб
Особо тяжкие преступления в Италии рассматриваются cwtow
присяжных Его структура несколько отличается от принятой в анг-
ло-американской системе В состав этого суда вхоалт два магистра-
та — член трибунала и член апелляционного суда, а также шесть
собственно присяжных заседателей (народных судей), которые име-
ют равный с магистратами голос при вынесении приговора Второй
инстанцией дяя этих судов являются апелляционные суды присяж-
466
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
пых. Присяжными назначаются лица, внесенные в составляемые
для этой цели коммунальные списки. В списки вносятся граждане,
отвечающие следующим требованиям, наличие итальянского граж-
данства, гражданская и политическая правоспособность, возраст от
30 до 65 лет, безупречное нравственное поведение, наличие среднего
образования (неполного — дяя судов первой инстанции, полного —
для апелляционных судов)
Высшей инстанцией дяя судов обшей юрисдикции является
Кассационный суд. Он обеспечивает единство толкования и приме-
нения законов в стране, разрешает конфликты о компетенции и
подсудности внутри магистратуры, рассматривает апелляции на ре-
шения судов низших инстанций по вопросам законности, а на реше-
ния судов второй инстанции — также и по существу дела. Кассаци-
онный суд состоит из десяти пвлат' шести — по уголовным делам,
трех — по гражданским и одной — по трудовым спорам. Как пра-
вило, палаты заседают раздельно, собираясь вместе лишь в исклю-
чительных случаях.
Конституционный суд Гарантом соблюдения конституционных норм в
стране выступает Конституционный суд. Конституция Италии не счи-
тает его частью судебной власти и гарантирует его зависимость от
нее Компетенция этого органа, его состав и порядок работы уста-
наалиВ|ЮГС1 Конституцией, несколькими конституционными и про-
стыми законами и нормативными актами, а также Генеральным
регламентом Конституционного суда
В компетенцию Конституционного суда входят следующие дела:
споры о конституцией нести законов и имеющих силу закона ак-
тов государства и областей; споры о компетенции между различ-
ными ветвями государственной аласти, между центральной ала-
стью и областями, а также между различными областями, выдви-
гаемые в предусмотренном порядке обвинения против Президента
Республики
В случае вынесения решения о неконституционное™ какой-либо
нормы згкона или акта, имеющего силу закона, эта норма теряег
силу на следующий лень после опубликования решения Конститу-
ционного суда Что касается обвинений против Президента, то для
их рассмотрения суд собирается в расширенном составе; помимо
собственно членов Конституционного суда в него включаются так-
же 16 судей, избираемых по жребию из списка граждан, соответст-
вующих требованиям, необходимым для избрания в сенаторы. Этот
список составляется парламентом каждые девять лет. Процедура в
этом случае аналогична процедуре избрания ординарных судей
13. Система государственного и муниципального управления Италии 467
Конституционный суд состоит из 15 судей, треть из которых
назначается Президентом Республики, другая треть — парламен-
том на совместном заседании обеих палат, наконец, еще одна
треть — высшими обшей и административной магистратурами
Судьи избираются из числа магистратов высших органов обшей
и административной юрисдикции, университетских профессоров
права, а также адвокатов с не менее чем двадцати летним стажем.
На время членства в Конституционном суде у судей приостанав-
ливается исполнение преподавательских и магистратских обязан-
ностей, им не разрешается участвовать в работе общественных
организаций и политических партий Судьи получают вознаграж-
дение в размере жалованья магистратов, занимающих высшие
должности, а председатель суда — еше 2СИ?-ную надбавку на пред-
ставительские расходы Уголовное преследование судей возможно
лишь с санкции самого Конституционного суда. Такой механизм
формирования Конституционного суда призван обеспечить его не-
зависимость как от прочих вегвей государственной власти, так и
от влияния других политических сил
Председатель Конституционного суда избирается на трехлетний
срок с возможностью переизбрания. За всю историю Суда боль-
шинство его председателей были профессорами права. Судьи изби-
рают также президиум, в который помимо председателя входят его
заместитель, генеральный секретарь, секретарь и еще трое судей.
В составе Суда также работают две комиссии — по исследованиям
и регламентам — и библиотечная комиссия. На них возложено раз-
решение внутренних вопросов, возникающих в ходе работы Суда.
Сам Суд функционирует как единая коллегия, его заседания в
большинстве случаев носят публичный характер, однако Суд может
вынести решение о проведении закрытых заседаний по вопросам
государственной безопасности и др Кворум составляет 11 человек,
причем в их число должно входить хотя бы по одному судье каждой
из трех категорий. Решения Конституционного суда выносятся аб-
солютным большинством голосов судей, участвовавших в разбира-
тельстве конкретного дела. Решения Суда носят общеобязательный
характер и не подлежат обжалованию
13,3, Местное управление
До окончания Второй мировой войны местное самоуправление в
Италии практически отсутствовало. Отчасти это было следствием
того, что на протяжении многих веков территория Апеннинского
полуострова не представляла единое государство. По этой причине
Итальянское королевство создавалось в 1860-х годах как унитарное
468
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
государство со строго централизованной системой управления, чтобы
преодолеть остатки раздробленности и предотвратить возможные
проявления сепаратизма со стороны местных злит. После пораже-
ния фашистского режима Муссолини была введена система местного
самоуправления и области получили автономию
13.3.1. Политико-административное устройство
В политмко-территоривльном отношении Итальянская Республика
является унитарным государством с широкой автономией админи-
стративных единиц: областей, провинций, коммун Это позволяет
характеризовать Итальянскую Республику как реатвамктское госу-
дарство Области — это автономные образования, наделенные ши-
рокими управленческими полномочиями и имеющие собственные
уставы (статуты). Автономия областей, достаточно широкая, в по-
следние годы была еще более расширена в рамках общегосударст-
венной реформы системы управления, но при всем при этом Италия
не яаляется федеративным государством, и области не имеют права
выхода из единой Итальянской Республики. Каждая область делится
на провинции. Всего в стране в настояшее время около 100 провин-
ций Провинции более подвижны, чем области, которые имеют
право учреждать на своей территории новые провинции и изменять
границы существующих, однако при этом должно быть принято во
внимание мнение проживающего на этих территориях населения
Крупные провинции могут делиться на округа с исключительно ад-
министративными функциями.
Первичным звеном политико-административного устройства яв-
ляются коччуны, в классическом случае совпадающие с границами
поселений, однако встречаются поселения настолько маленькие, что
они не могут образовать коммуну Несколько таких поселений со-
ставляют ассоциативную коммуну К числу ассоциативных коммун
относятся, например, альпийские горные сообщества, образованные
в 1971 г., а также островные сообщества. Помимо слишком малень-
ких встречаются и слишком большие населенные пункты — мегапо-
лисы, имеющие свои особенности в управлении
В 1990 г крупнейшие мегаполисы получили статус метрогт^ьных
зон, а коммуны, составившие их ядро, — статус городов-четропоиа/.
Таких зон девять: Турин, Милан, Венеция, Генуя, Болонья, Флорен-
ция, Рим. Бари, Неаполь, но предусмотрена возможность создания и
других, для чего требуется заявление находящихся на их территории
коммун Всего в Италии в настоящее время около восьми тысяч
коммун Учреждение и упразднение, а также слияние коммун и из-
менение их границ находятся в ведении областей, но при принятии
соответствующих решений учитывается мнение населения
13. Система государственного и муниципального управления Итапии
469
13.3.2. Региональное управление
До 1999 г. все вопросы, касающиеся выборов в местные органы
аласти, регулировались общегосударственными законами. Согласно
изменениям, внесенным в 1999 г. в ст. 122 Конституции Республи-
ки, области получили право самостоятельно издавать законы, регу-
лирующие избирательную систему, случаи не избираемости и несо-
вместимости членов аластных органов упрааления. Областные за-
коны должны соответствовать основным принципам, закрепленным
в общегосударственном законе, которым устанавливается также и
срок полномочий выборных органов. Конституцией устанавливает-
ся общее правило несовместимости членства в областных выборных
органах с одновременным членством в выборных органах другой
области, в одной из палат парламента или в Европарламенте. Об-
щегосударственным установлением является и положение об из-
брании председателя областной джунты всеобщим и прямым голо-
сованием (впрочем. Конституция допускает введение областным
статусом иного порядка выборов председателя джунты) Избиратель-
ная система местного уровня (провинции и коммуны) регулируется
единым общегосударственным законом. Этот закон в последнем
своем варианте — Свод законов о местном управлении 2000 г. —
определяет порядок выборов в органы местного упрааления на всей
территории государства. Избирательная реформа, проведенная в
1993 г. затронула и уровень местного упрааления, не находящийся в
прямом подчинении у областей На выборах в местные органы вла-
сти теперь используется не только пропорциональная, но и мажори-
тарная система по тем же основаниям, что и на парттментских вы-
борах В частности, это касается коммун с населением менее 15 тыс
человек, где советы избираются исключительно по мажоритарной
системе
Областное управление Органами областного управления являются
областной совет, джунта и ее председатель. Основные принципы их
функционирования заложены в Конституции. В 1999 г. соответст-
вующие статьи Конституции были изменены в сторону дальнейшей
децентрализации системы упрааления и расширения полномочий
областных органов за счет центральных.
Од меткой совет — носитель прежде всего законодательной вла-
сти, которой наделена область. Он имеет право законодательной
инициативы в парламенте, закон может возлагать на него и другие
функции. Прежде в компетенцию областного совета входили и рас-
порядительные полномочия, которые законом 1999 г были переда-
ны председателю джунты. Работой совета руководят избираемые из
числа советников председатель и президиум. Члены совета не могут
470
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
подвергаться преследованию за выражение мнения и голосование
во время исполнения своих функций По своей структуре и органи-
зации работы областной совет — это своего рода ми ни-парламент:
советники делятся на партийные группы, создают комиссии и др.
Правом законодательной инициативы в областных советах облада-
ют сами советники, члены джунты, провинциальные советы, а так-
же определенное число коммунальных советов.
Джунта — это исполнительный орган (правительство) области.
Председатель джунты избирается всеобщим прямым голосованием
жителей данной области, а после своего избрания назначает и со-
зывает членов джунты. Число членов джунт, как и советов, может
быть неодинаковым в различных областях и сгружает численность
населения областей Джунта управляет областным имуществом, со-
ставляет бюджет области и обеспечивает его исполнение, готовит
законопроекты для областного совета, осуществляет контроль над
действующими в области государственными учреждениями и ис-
полняет другие функции, порученные ей советом.
Представителем центральной аласти в каждой области является
правительственный комиссар, который руководит деятельностью
подразделений государственной администрации и координирует ее
с деятельностью администрации областной. Правительственный
комиссар в месячный срок визирует все областные законы В слу-
чае несогласия центрального правительства с областным законом
он может быть направлен на доработку, но, будучи принятым по-
вторно, вступает в силу. В этом случае дело может быть передано
на усмотрение Конституционного суда Аналогичным образом об-
ластные органы контролируют законность актов провинций и ком-
мун. Президент Республики может мотивированным декретом рас-
пустить областной совет и отстранить от должности председателя
областной джунты в случвс принятия ими актов, противоречащих
Конституции, грубого попрания законов или из соображений госу-
дарственной безопасности.
Статуе провинции и коммун Как и области, провинции и коммуны
представляют собой автономные единицы. Статус провинций и ком-
мун, а также метропольных городов, горных и островных сообществ
регулируется единым общегосударственным законом, который об-
ласти не вправе изменить. Многие вопросы, касающиеся организа-
ции горных и островных сообществ, наделения их конкретными
полномочиями по развитию территорий, на которых они располо-
жены, отнесены к компетенции областей. Таким образом, государ-
ство гарантирует всем уровням местного упрааления возможную
независимость друг от друга и препятствует развитию областного
централизма Несмотря на то что автономия была конституционно
13. Система государственного и муниципального управления Италии
471
гарантирована этим единицам еще в момент принятия Конститу-
ции, реальное ее воплощение было отложено более чем на 20 лет.
Процесс формирования местных органов аласти особенно активно
шел в 1960—1970-е годы, когда по инициативе общественности в
крупных городах стали создаваться окружные и квартальные советы.
Каждая провинция и коммуна должны иметь свой устав, опре-
деляющий внутреннюю структуру их органов управления и обеспе-
чивающий доступ граждан к должностям и участие в управлении
национальных меньшинств. Устав также должен обеспечить создание
и функционирование института омбудсмена (гражданского защитни-
ка), который был введен реформами 1990-х годов на всех админист-
ративно-территориальных уровнях государственного управления
Закон обязывает все органы местного самоупрааления обеспе-
чить гражданам свободный доступ к их нормативным актам К ком-
петенции провинций и коммун отнесены вопросы соответственно
провинциального и коммунального значения На провинции, кроме
того, возложены функции по охране окружающей среды и культур-
ного наследия контролю над использованием водных ресурсов,
развитию дорожной сети и управлению транспортными потоками; в
их компетенцию вхоллт школьное и профессиональное образование
и учреждения здравоохранения Провинции планируют развитие
инфраструктуры, а также имеют право учреждать заповедники и
национальные парки Провинции и коммуны участвуют в реализа-
ции областных программ экономического развития и охраны окру-
жающей среды
Провинции и коммуны имеют свои ассоциации, которые пред-
ставляют их интересы перед государством, способствуют сотрудниче-
ству между различными провинциями и коммунами, координируют
разработку совместных программ. Провинции объединены в Союз
провинций Италии, коммуны — в Национальную ассоциацию итальян-
ских коммун, коммуны и горные сообщества — в Союз коммун и гор-
ных сообществ. Эти организации назначают своих представителей в
действующую при президиуме Совета министров конференцию еГосу-
дарство — Области — Местные автономии» Коммуны и провинции
могут также объединяться в союзы и заключать соглашения для реа-
лизации общих программ развития. Как правило, эти программы
охватывают сферу территориального планирования, инфраструктуру,
межкоммунальные транспортные потоки, охрану окружающей среды,
распределение водных ресурсов, культурное развитие.
Оргавы местного самоупрааления В провинции органами самоуправ-
ления являются совет, джунта и президент; органы коммунального
самоуправления — совет, джуита и мэр. Численность провинциаль-
ных советов определяется численностью населения провинции и
472
III Система гос, и муниципального управления а ведущих с гранах мира
составляет от 24 (в провинциях с населением до 300 тыс человек)
до 45 советников (в провинциях с населением свыше 1,4 млн чело-
век). Число советников в коииуна зьных советах зависит от числен-
ности населения коммуны* в самых мвленьких коммунах с населе-
нием до 3 тыс. человек совет состоит из 12 членов, в самых боль-
ших, с населением свыше I млн человек — из 60 членов. Советы
избираются на пять лет Работой каждого совета (за исключением
самых маленьких) руководят президиум и председатель, избираемые
из числа советников Совет принимает устав коммуны или провин-
ции, планирует се развитие, контролирует бюджет и программы
общественных работ, заключает соглашения и союзы с советами
других провинций и коммун и т.п.
Президенты провинций и мэры комкун избираются всеобщим
прямым голосованием и являются членами местных советов Они
представляют в совете свою политическую программу Президент и
мэр представляют провинцию и коммуну, председательствуют в
джунте, а в случае отсутствия председателя совета — и в совете, а
также надзирают за функционированием местных служб и испол-
нением законодательных и нормативных актов Они назначают ру-
ководителей местных служб и исполняют другие функции, предпи-
санные законом и местным уставом. Кроме того, на мэра возложен
также ряд государственных функций, ведение книг записи актов
гражданского состояния, издание актов, направленных на поддер-
жание порядка и общественной безопасности, и др Срок полномо-
чий президентов провинций и мэров коммун — пять лег Несогла-
сие местного совета с решением президента или мэра не алечег за
собой их отставки, однако совет имеет право вынести им вотум не-
доверия. В этом случае, а также в случае прекращения президентом
или мэром исполнения своих обязанностей джунта уходит в отставку,
а совет распускается. И наоборот, в случае роспуска совета джунта
и президент или мэр обязаны уйти в отставку.
Президент и мэр являются председателями местной джунты.
Они назначают членов джунты, в том числе вице-президента и ви-
це-мэра Число членов джунты определяется местным уставом Но
не должно превышать одной трети от числа членов местного совета
Члены джунты необязательно должны быть членами совета Ранее
джунта назначвлась исключительно из числа советников. Джунта
представляет собой местный исполнительный орган, действующий
в тесном сотрудничестве с мэром или президентом Решения джунты
принимаются коллегиально.
Метропольные зоны С 1990 г. в итальянской системе управления
появилась новая самоуправляющаяся единица — метропольная зо-
на Компетенция метропольных зон во многом совпадает с компе-
13. Система государственного и муниципального управления Италии
473
тенцией провинций: в их ведении находятся территориальное пла-
нирование мегаполиса, дорожная сеть, транспорт, дорожное движе-
ние, охрана природных и культурных ценностей, водные ресурсы и
распределение энергии, утилизация отходов, деятельность служб,
связанных с экономическим развитием мегаполиса, медицинские и
школьные учреждения В метропольных зонах действуют два уровня
местного самоуправления — городской, сосредоточенный в метро-
польном городе, и комиунаяьный — в прочих коммунах, входящих в
состав метропальной зоны Город-метрополия имеет свой устав,
принимаемый ассамблеей представителей коммун, входящих в мет-
ропольную зону. В городе-метрополии функционируют такие же ор-
ганы управления, как и в других местных единицах. Метропольные
зоны в целом представляют собой особую категорию провинций
Границы этих зон могут совпадать с границами провинций, а в случае
несовпадения закон предусматривает возможность их пересмотри.
Вся система местного упрааления Италии характеризуется авто-
номией различных уровней управления, каждый из которых незави-
сим от других в сфере своей компетенции Вышестоящие же уровни
выполняют не распорядительные, а координирующие функции,
вмешиваясь в процесс управления на местах лишь в исключитель-
ных случаях.
13.4. Государственная служба
Основополагающие принципы государственной службы заложены в
Конституции страны В частности, там сказано, что государственные
служащие находятся исключительно на службе нации, государст-
венные учреждения должны действовать беспристрастно, а государ-
ственные должности должны замещаться по конкурсу. Некоторые
категории государственных служащих — судьи, кадровые военные,
должностные лица и агенты полиции, дипломатические и консуль-
ские представители за границей — могут быть ограничены в праве
состоять в политических партиях. Все остальные указания о порядке
формирования и функциях государственной службы определяются
специальными законами
Государственная служба (ammiuistreiz/one publico) в Италии
включает собственно государственный аппарат, состоящий из чи-
новников министерств и ведомств, дипломатических представите-
лей Италии за рубежом, кадровых военных, полицию, пожарную и
таможенную службу, преподавателей, а также почтовых служащих
Кроме того, к числу государственных служащих относятся меди-
цинские работники государственных учреждений здравоохране-
ния, а также сотрудники областных и местных органов власти До
474
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
1993 г. корпус госслужащих представлял собой замкнутую корпо-
рацию, для вступления в которую необходимо было пройти кон-
курсный отбор с последующей стажировкой Внутри государствен-
ной службы действовала система рангов: повышение в ранге обес-
печивало доступ к более высоким должностям. Необходимыми
условиями для повышения в ранге были выслуга лет и профессио-
нальные качества. Вопрос о повышении по службе решвлся специ-
альными инстанциями, которые учитывали характеристику, давае-
мую служащему его непосредственным руководителем Государст-
венные служащие были одной из наиболее сонивльно защищенных
категорий населения они имели гарантированную зарплату, а уво-
лить их было довольно сложно
13.4.1. Реформа государственной службы
В 1993 г в Италии стала проводиться административная реформа,
кардинально изменившая положение государственных служащих
Правовые основы реформы были заложены Законом № 421 ст
23 октября 1992 г. и законодательным декретом № 29 от 3 февраля
1993 г. Эти акты положили начало так называемой ^приватизации»
госслужбы в Италии Глобальной целью реформы является повы-
шение ее эффективности путем внедрения в государственный аппа-
рат модели организации труда, заимствованной из частного сектора
Завершение этого процесса означвло потерю большинством госу-
дарственных служащих своего особого статуса, регулируемого ад-
министративным правом. По мнению идеологов реформы, передача
госслужбы в юрисдикцию гражданского права не являлась ее само-
целью, это был лишь этап на этом пути. В рамках общего изменения
правового статуса госслужащих меняются также границы компетен-
ции, полномочия и ответственность различных категорий служащих,
начиная от министров и кончая низовым звеном государственного
аппарата
Проходящая и поныне реформа государственной службы в Италь-
янской Республике ориентирована на переход к менеджериальной
модели государственного администрирования, предполагает измене-
ние роли государства в современных условиях.
1. Проводится рлщеление политической (принятие стратегических
решений) и административной (исполнение этих решений) сфер ком-
петенции. Дуализм функций был заложен уже декретом 1993 г, но
реально воплотился в жизнь тишь Законом № 59 в 1997 г В сферу
компетенции инстанций, принимающих решения, входит определение
целей, выработка программных установок, распределение ресурсов.
13. Система государственного и муниципального управления Италии
475
контроль исполнения решений, назначение персонала со специаль-
ными полномочиями и его отзыв на законных основаниях В свою
очередь, административное звено теперь облекается всей полнотой
исполнительных полномочий, включая возможность принятия ад-
министративных мер, изъятую из сферы компетенции политическо-
го звена госаппарата. Например, до реформы министры, мэры и
управляющие государственными учреждениями имели возможность
вмешательства в административную сферу. Реализация реформы ли-
шит их такой возможности
2. Реформа меняет принципы комплектования и статус адми-
нистративного звена, упраздняет постоянный характер назначения
служащих этой категории. Они теряют стагус постоянных, а зани-
маемые ими должности теперь будут замещаться по контракту на
основании общего трудового законодательства Эта система уже
введена для руководящего состава административных работников и
постепенно будет распространена на всех госслужащих данной ка-
тегории Особую категорию госслужащих образует высший эшелон
министерских работников. До реформы они, как правило, были
политическими назначенцами, хотя и набирались преимущественно
из числа штатных госслужащих, однако на эти должности могли
также назначаться и специвлисты со стороны. В этом случае они
зачислялись в штат госслужбы на постоянной основе.
3 Реформа открывает доступ к этим должностям не только по
результатам конкурса (часто включающего в себя и стажировку), но
и на основе срочного контракта. В конкурсе могут принимать уча-
стие как лица, состоящие на государственной службе, так и про-
фессионвлы со стороны, дяя которых введена 5%-ная квота на за-
нятие высших административных должностей С победителем кон-
курса заключается контракт на срок от двух до семи лет. Контракт
может быть продлен, а для некоторых должностей возобновлен да-
же до срока его истечения, в случае если правительство пришло к
власти в резулытгге выборов. Ставка заработной плазы служащих
определяется коллективным соглашением, заключаемым между со-
трудниками и специвльным правительственным агентством Кол-
лективное соглашение не является единственной формой трудово-
го договора могут заключаться также индивидуальные контракты
К этой ставке возможны доплаты в зависимости от важности поста
и характера выполняемой работы. Размер доплат устанавливается
индивидуально и может быть предметом переговоров У менедже-
ров высшего звена размер надбавок может превышать размер базо-
вой ставки
Отстранение госслужащих от должности производится только
по мотивам профессионального несоответствия. В этом случае слу-
476
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
жащий может быть просто переведен на другую работу, но послед-
ствия могут быть и более серьезными* например, служащий лиша-
ется права занимать должности этого уровня в течение двух лет
Крайней формой наказания является увольнение. Все случаи от-
странения госслужащих от должности, за исключением перевода,
рассматриваются специальной комиссией. Такие комиссии созда-
ются для защиты прав госслужащих и соблюдения социальных га-
рантий и включают выборных представителей из числа руководите-
лей государственных подразделений.
4 Новое >аконолательство изменило принципы и характер
управления человеческими ресурсами Значительная часть прежних
норм, регулирующих кадровые вопросы госслужбы, была упраздне-
на, в то же время расширились возможности дяя проведения более
гибкой кадровой политики. Раньше вопросы продвижения по службе
решались специальными органами, а кадровая политика в целом ре-
гулировалась на уровне законодательства (административного права)
Более того, любая административная мера, принятая главой подраз-
деления, могла быть в судебном порядке оспорена его подчиненны-
ми, как и любое административное решение Административный
суд мог вынести по этому делу решение, которое, будучи безупреч-
ным с точки зрения закона, сводило на нет политическую линию
конкретного руководителя. Таким образом, руководители подразде-
лений были лишены ревльных рычагов воздействия на подчиненных
с целью повышения производительности и эффективности их труда
Теперь же руководители подразделений государственной служ-
бы, например департаментов и отделов, могут действовать как топ-
менеджеры частного сектора. С них снимаются ограничения, нала-
гаемые административным правом на сферу управления персона-
лом, зато они несут личную ответственность за кадровую политику.
Внедрение на государственной службе частнопредпринимательских
принципов управления персонвлом открывает широкие возможно-
сти для использования и новых форм организации труда, как-то
срочные контракты, стажировки, временные трудовые соглашения
Администрация может переводить работников в другие подразделе-
ния по их желанию или по сокращению штатов, руководствуясь
нормами частного права, что разрушает особый статус госслужа-
щих Новое законодательство также предусматривает эффективные
инструменты разрешения проблем с избытком кадров, возникаю-
щих в процессе реорганизации При этом основной упор делается
на новые вля госслужбы формы организации труда
5. Введенная в действие система камективных ctoeneopoe позво-
ляет сбалансировать административную автономию отдельных госу-
дарственных институтов с финансово-экономической политикой
13. Система государственного и муниципального управления Италии 477
центрального правительства. Система коллективных договоров пред-
ставляет собой инструмент политики децентрализации управления,
являющейся одним из направлений реформы государственных ин-
ститутов Вся система договоров предполагает даа уровня коллек-
тивных соглашений — общенациональным и локальный.
Система кочекпыеньа договоров
На общенациональном уровне устанавливаются четыре контрактные
зоны, в которых заключаются отдельные контракты: министерства и ве-
домства, научно-исследовательские учреждения, университеты, неком-
мерческие государственные организации, областные и местные струк-
туры, медицинский персонал; санитарный персонал Эти зоны, в свою
очередь, делятся на сектора
Представите нем государства при заключении договоров обаеежнфона т-
ного уровня выступает специальное агентство (Д/M/V), а интересы гос-
служащих представляют секторальные комитеты (cotnirati di seuore),
члены которых назначаются администрацией Для подписания согла-
шения необходимо не только наличие договоренности обеих сторон, но
также его одобрение Счетной палатой, которая проверяет правильность
расчета финансовой стороны соглашения и его соответствие государ-
ственной финансово-экономической политике. На юкя1ьном уровне
коллективные соглашения заключаются во всех подразделениях госу-
дарственной службы. Локальные контракты должны придерживаться
общих направлений, заданных зональными контрактами, а в частно-
стях могут содержать конкретные условия, выработанные сторонами в
ходе переговоров
Кроме того, реформа регламентирует участие профсоюзов в
процессе переговоров о заключении коллективных соглашений.
Средн итвльянских государственных служащих профсоюзное дви-
жение пользуется большой поддержкой- в него вовлечено около
50% работников. Однако само движение весьма неоднородно, по-
скольку существует множество профсоюзов, часть из которых объе-
динена в федерации, ориентирующиеся на различные политические
силы Поэтому итальянские законодатели разработали специальную
процедуру контроля над степенью представительности профсоюзов.
С одной стороны, законодательство требует избрания в каждой го-
сударственной структуре единого профсоюзного органа по спискам,
представляемых! различными профсоюзными организациями. С дру-
гой стороны, реформа вводит такую характеристику, как степень
представительности профсоюза, которая рассчитывается на основе
двух параметров: отношения числа членов данного профсоюза к
общему числу участников профсоюзного движения в конкретном
секторе, а также процента голосов, полученных списком данного
профсоюза на выборах в единый профсоюзный орган По результа-
478
III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
там этих расчетов к участию в переговорах допускаются профсоюзы
с представительностью не ниже 5% При подписании коллективно-
го соглашения общенационального уровня участвующие в перего-
ворах профсоюзы должны в совокупности представлять не менее
51% членов профсоюзов в секторе или набрать на выборах не менее
60% голосов.
Однако реформа не коснется тех категорий госслужащих, кото-
рые сохранят свой особый статус, регулируемый административным
правом К ним относятся магистраты, дипломатические работники,
штатные почтовые служащие, сотрудники полиции Порядок заме-
щения этих должностей останется прежним. Реформы частично
затронули служащих, занимающих высшие посты в государствен-
ной администрации.
13.4.2. Подготовка государственных служащих.
Административная юстиция
Большинство государственных служащих в Италии имеют высшее
образование" 54% корпуса госспужбы закончили юридические фа-
культеты университетов либо получили специвльность «Государст-
венное управление». Специвльным вузом, осуществляющим подго-
товку управленческих кадров для государственного аппарата, явля-
ется Высшая школа государственного управления, которая готовит
руководителей высшего и среднего звена для государственных ор-
ганов. В школу принимаются лица с высшим образованием и штат-
ные служащие государственных органов Они проходят обучение по
разным образовательным программам длительностью не менее года
В сотрудничестве с различными министерствами школа организует
курсы повышения квалификации для служащих разных направле-
ний, а также ведет исследовательскую работу и исполняет консуль-
тативные функции при Департаменте государственной службы По-
мимо Высшей школы государственного управления подготовку спе-
циалистов для государственных органов осуществляют' Центральная
школа налоговых инспекторов. Высшая школа управления при Ми-
нистерстве внутренних дел и др.
Конституция гарантирует гражданам и организациям защиту
их прав и законных интересов от актов государственной админи-
страции. Судебная защита этих прав и интересов может осуществ-
ляться в общих или административных судебных органах. Такая
судебная зашита не может быть ограничена какими-либо особыми
средствами обжалования или определенными категориями актов.
Кроме того, органам административной юстиции подсудны дела
13. Система государственного и муниципального управления Италии
479
государственных служащих, статус которых регулируется нормами
публичного права.
Высший орган административной юстиции — Государственный
совет. Административный суд первой инстанции — обюстнои ад-
министративный трибуна./ Областные административные трибуна-
лы заседают по секциям, а решения принимаются коллегиями из
трех судей Юрисдикция трибуналов не выходит за пределы области,
в которой они расположены Как правило, в каждой области дейст-
вует по одному или Два административных трибунала Конфликты
между областями разрешает трибунал области Лацио. Апелляции на
решения этих трибуналов направляются в Государственный совет На
практике оспаридается около 15% решений областных администра-
тивных трибунвлов
Особым статусом в сфере административной юстиции пользуется
Сицилия: административным судом аторой инстанции здесь явля-
ется учрежденный в 1948 г. Совет по административной юстиции
Сицилийской области.
13.4.3. Магистратура
Судьи и прокуроры, а также судебные аудиторы в Италии являются
магистратами. Нвличие магистратуры — отличительная черта стран
с романской правовой системой Магистратура представляет собой
корпорацию, обладающую особым статусом в системе государствен-
ной службы. Конституция устанавливает автономию магистратуры и
ее независимость от других ветвей власти Существует две категории
магистратов, ординарные, т.е. профессиональные, являющиеся чле-
нами магистратской корпорации, а также непрофессиональные
магистраты *без тогн* (magistral! поп togati), которые не входят в
состав магистратуры. К числу последних могут принадлежать адво-
каты и профессора права, назначаемые на должности в судебных
органах. Конституция допускает также возможность назначения и
избрания почетных магистратов. Статус магистратуры регулируется
Уложением о судоустройстве от 30 января 1941 г Магистраты не-
сменяемы. Согласно ст 107 Конституции их нельзя уволить или
отстранить от должности, назначить на другую судебную или иную
должность иначе как с их согласия или на основании решения
Высшего совета магистратуры, которым обеспечивается гарантиро-
ванная магистратам зашита. Магистраты различаются между собой
только по выполняемым функциям. Дисциплинарное производство
против них может возбуждать только министр юстиции. Магистра-
ты освобождаются от всех обшественных обязанностей и повинно-
стей, за исключением службы в армии. Уложение о судоустройстве
4$0 III Система гос, и муниципального управления а ведущих странах мира
устанавливает следующие требования для лиц, желающих вступить
в магистратуру наличие итальянского гражданства, гражданская
правоспособность, безупречное гражданское и моральное поведе-
ние, профессиональная пригодность. В момент принятия Уложения
круг требований к кандидатам в магистратуру был шире судьями
могли быть назначены только мужчины, являющиеся членами фа-
шистской партии и соблюдающие политическую лояльность.
Магистратские должности делятся на восемь рангов- (1) судеб-
ный аудитор; (2) судебный адъюнкт; (3) судья, помощник прокуро-
ра, претор (законодательным декретом № 51 от 19 февраля 1998 г
претура была упразднена); (4) советник и помощник генерального
прокурора Апелляционного суда, первый претор, (5) советник и
помощник генерального прокурора Кассационного суда, (6) первый
председатель и генеральный прокурор Апелляционного суда, пред-
седатель секции высшего Кассационного суда, генеральный адвокат
при высшем Кассационном суде; (7) генеральный прокурор высше-
го Кассационного суда; (8) первый председатель высшего Кассаци-
онного суда
Конкурсный отбор на^гпратов
Назначение магистратов производится по конкурсу, проводящемуся
каждый год в Риме. К участию в нем допускаются выпускгмкн юриди-
ческих факультетов не моложе 21 года и не старше 40 лет, чьи кандида-
туры одобрены Высшим советом магистратуры Конкурс включает пред-
варительный тест на общую эрудицию, а также три устных и восемь
письменных экзаменов по юрадичсским дисциплинам.
Успешно аройдя конкурс, кандидаты зачисляются на должности судеб-
ных аудиторов и проходят стажировку, после чего они могут наконец
претендовать на должности судей и прокуроров. При вступлении в ма-
гистратуру приносится присяга Уволившись по собственному желанию,
магистрат не может претендовать на восстановление в должности
Закон устанавливает довольно много ограничений для магистра-
тов: они не могут занимать государственных должностей, заниматься
промышленной, торговой и другой предпринимательской деятельно-
стью, являться членом выборных органов, за исключением парла-
мента. Запрещается работать в одном судебном органе родственни-
кам до четвертого калена Кроме того, магистраты обязаны проживать
в той коммуне, где работают
Внешни совет магистратуры Органом самоуправления магистратуры
является Высший совет магистратуры, ведущий свою историю с
1907 г В настоящее время его деятельность регулируется Конститу-
цией, специвльными законами, а также внутренним регламентом.
13. Система государственного и муниципального управления Италии 481
последний вариант которого был принят в 1988 г. Ввгсший совет
магистратуры рассматривает вопросы зачисления в магистратуру,
назначения и перемещения магистратов, повышения их по службе,
наложения на них дисциплинарных взысканий. Совет может назна-
чать советниками Кассационного суда профессоров права и адвока-
тов, отвечающих определенным требованиям. Совет также устанав-
ливает критерии и порядок продвижения магистратов по службе.
Совет имеет право вносить предложения по организации судебной
системы и высказывать мнение по законопроектам, ее затрагиваю-
щим Председателем Высшего совета магистратуры является Прези-
дент Республики, в него также по праву входят первый председа-
тель и генеральный прокурор Кассационного суда Остальные три-
дцать членов Совета — выборные. Срок их полномочий состааляег
четыре года, причем они не могут переизбираться на непосредст-
венно следующий срок. Две трети из них избираются самими маги-
стратами из числа ординарных магистратов пропорционально чис-
ленности различных категорий магистратуры, а оставшаяся треть
избирается парламентом на совместном заседании палат из числа
профессоров права и адвокатов, имеющих не менее чем пятнадца-
тилетний стаж. Вице-председатель Совета избирается из числа чле-
нов, избранных парламентом Члены Высшего совета магистратуры
не могут занимать другие должности, являться членами парламента
иди областных советов
Тема 14
Система государственного
и муниципального управления
Японии
Опыт формирования и функционирования системы государственного
управления Японии вызывает интерес по ряду причин Констатируя ис-
торическое своеобразие, специалисты говорят о существовании япон-
ской модели управления, которая представляет собой некий гибрид,
превосходящий оригинал, тс. западную модель, по своей жизнестойко-
сти и продуктивности Это во многом объясняется характерным дяя
японской модели национальным колоритом, который действительно
отличает ее от западных моделей управления
Современная система государственного управления Японии начала
формироваться в результате поражения Японии во Второй мировой
войне (1939- 1945 гг) и послевоенных демократических реформ (1945-
1952 гг.). Целью процесса модернизация японского общества стал пере-
ход от тогалиторного военно-монархического режима к новому демо-
кратическому строю Хотя реформы осуществлялись по инициативе и
под контролем оккупационных аластей США. успех этих преобразова-
ний объяснялся просто, их содержание соответствовало долгосрочным
общенациональным интересам японского народа В ходе модернизации
широко использовался опыт передовых стран того времени, который
органично сочетался с традиционными элементами японской государ-
ственности
Поражение Японии во Второй мировой войне означало огромный
культурный шок, подрыв политических и идеологических стереотипов,
господствовавших в течение почти столетия со времен революции
Мэйдзи 1868 г. В первую очередь разрушенными оказались наиболее
грубые и примитивные догматы милитаристского режима идеологиче-
ские установки о божественном предназначении японской нации, не-
победимости ее вооруженных сил, божественном происхождении импе-
раторской семьи и т.п Вместе с тем. крушение даже этих мифов про-
изошло не в силу внутренних перемен в общественном сознании и
политической ситуации, а исключительно в силу влияния внешних
факторов военного поражения и капитуляции, новой политической
линии на демократизацию страны, привнесенной американской окку-
пационной администрацией Культурно-политический шок капитуля-
ции и оккупации не подорвал в целом базы пассивно-консервативного
14. Система государственного и муниципального управления Японии
483
восприятия политических реалий Крах потерпели конкретные полити-
ческие институты, идейные и политические догматы, но не базисные
приннппы политического поведения, которые и составляют основу тра-
диционной политической культуры.
[Центральным моментом глубоких общественных преобразований
стало принятие в 1946 г демократической Конституции, которая была
введена в действие в 1947 г. Она стала важным фактором прогрессивно-
го и устойчивого развития Японии, гарантом функционирования демо-
кратической политической системы. Провозгласив решимость японско-
го народа не допустить повторения «ужасов войны» и зафиксировав в
ст. 9 отказ от войны «на вечные времена», «угрозы или применения
вооруженной силы как средства разрешения международных споров*,
Конституция ориентировала страну на обеспечение безопасности мир-
ными средствами
По форме правления современная Япония — парючентарная
юнархия. Конституция провозгласила народовластие. отведя императору
роль «символа государства и единства народа» и практически лишив его
какой-либо аласти. Вместо прежней политической системы, в которой
император как глава государства и глава исполнительной аласти. по су-
ти, подчинял себе законодательную и судебную, вводилось реальное
разделение этих трех ветвей власти, необходимое для эффективного
функционирования современного демократического государства. Кон-
ституция отнесла государственное управление к компетенции кабинета
министров (ст. 65). контроль за деятельностью которого возложила на
парламент
По форме государственного устройства Япония — унитарное госу-
дарство, состоящее из 47 префектур. Конституция закрепила принцип
местной автономии, положивший начало функционированию в Японии
системе представительных и исполнительных органов местного само-
управления Местное управление в префектурах осуществляли демокра-
тически избранные префектуральные собрания, которые были незави-
симыми от непосредственного и полного подчинения центральным ор-
ганам власти Главными должностными лицами в префектурах были
губернаторы.
Впервые Конституция Японии закрепила дечокреттеский режим и
социальный характер государства Она закрепила либеральные права ра-
венство всех людей перед законом, широкий перечень гражданских
прав, включая, политические (право избирать публичных должностных
лиц и отстранять их от должности, свобода собраний и объединений,
свобода слова, печати и других форм выражения мнений) Конституция
Японии возложила на государство защиту не только политических, но и
социальных прав граждан Конституция вменяет ему обязанность доби-
ваться подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния,
социального обеспечения, здоровья нации Как следствие стали разви-
ваться институты гражданского общества, возникать политические пар-
тии различной идеологической направленности, общественные органи-
зации (профсоюзы, объединения предпринимателе в и т п.), оеуществ-
434 Ш Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
дяющие характерные дая демократических стран функции «групп дав-
ления» Партии стали играть роль посредников между гражданским
обществом и государством, превратились в главный субъект парламент-
ской демократии, через них различные социальные слои и группы на-
селения теперь могли легально отстаивать свои интересы.
14.1. Японская модель
государственного управления
Модель государственного управления в Японии существенно отли-
чается от систем публичного администрирования других стран ярко
выраженным национальным своеобразием Яациоиаямвя специфика
предопределила возникновение оригинальных форм и методов госу-
дарственного упрааления. отличающихся невысокой степенью фор-
мализации. гибкостью и преимущественной ориентацией на людей,
а не на организационные структуры Вместе с тем, формальная не-
определенность управленческих процедур приводит к аморфности и
усложненности организационного механизма, нечеткому правовому
статусу управленцев и управляемых, делая процесс управления более
близким к искусству, чем к науке.
Кроме того, система публичного управления Японии опирается
на развитую культурную традицию, строгое следование националь-
ным обычаям и базовым стереотипам поведения, обусловленным
собственно японской практикой и пассивно-консервативным вос-
приятием реальности
Факторы национального своеобразия японской модели управления Уни-
кальность японской модели управления, в значительной мере, обу-
словлена тремя основными факторами.
1 Длительная историческая изоляция Несмотря на то что Япо-
ния веками имела тесные культурные связи с Китаем, установление
в 1603 г. периода авторитарного военного правления сёгунов Току-
гава привело к почти полной изоляции этой страны от остального
мира вплоть ло прихода на острова в 1853 г эскадры американского
адмирала Пери В течение 250 лет Япония, отрезанная от ино-
странного влияния, развивала особое общество и культуру, которым
не было равных по уровню коллективного взаимодействия. Основ-
ные организационные качества, развитые в этот период изоляции, до
сих пор остаются характерными для японского общества, несмотря
на очевидные перемены, происходившие в XX в Японцы, сконцен-
трированные массовыми агломерациями в крупных городах, выра-
ботали сложные социальные навыки, которые привели к возникно-
вению феномена, известного как -общество-паутина» (web society).
14. Система тосударственного и муниципального управления Японии 485
1. Перенаселенность страны, обусловленная географическим по-
ложением, которая сформировала особый социум (общество-пау-
тина) Общество-паутнна — это социум, в котором все его члены
жестко взаимозависимы и между ними устанавливается строгая ие-
рархия моральных и социальных обязанностей, как по вертикали,
так и по горизонтали
Как отмечает американский исследователь Р Льюис
Все начинается с момента рождения человека В то время как на За-
паде ребенка рано отделяют от матери и помещают в собственную
комнату, японские дети проводят рядом со своими родителями день и
ночь в течение двух-трех лет Западные дети быстро развивают собст-
венную инициативу и приобретают опыт самостоятельного решения
проблем В японских детях, напротив, развивается полная зависи-
мость от близких нм людей и воспитывается чувство взаимозависимо-
сти. которое остается с ними на всю жизнь Они могут требовать что-
нибудь у членов своей группы, и эти требования должны быть выпол-
нены Первой их группой является семья, потом — средняя школа,
университет, компания*.
Возраст дает не только привилегии, но налагает обязанности.
Понятия «старший» или «младший» обозначают не только разницу
в возрасте, но и положение в социальной иерархии Поскольку обя-
занности у каждого человека по отношению к другим различны,
постольку они должны быть четко определены Защиту можно про-
сить у того, кто стоит рангом выше Это в равной мере относится к
политике и бизнесу Руководитель отдела, департамента может без
зазрения совести требовать повышения для какого-нибудь бездар-
ного служащего из своего отдела просто оттого, что тот находится
под его крылом и предан ему. Топ-менеджер не может противиться
этим требованиям. Структура общества-паутины дает преимущества
японским служащим и бизнесменам при «работе в сети».
3. Поведение японцев в значительной мере обусловлено приро-
дой их языка Согласно теории Б. Уорфа, язык, на котором мы го-
ворим, определяет наш образ мышления Сами японцы пользуются
языком совершенно иначе, чем другие народы. Японский язык час-
то считают неясным и расплывчатым, например глаголы в нем
имеют безличную форму, поэтому зачастую нельзя понять, о ком
идет речь. Язык для них — средство коммуникации, но сами по
себе слова и предложения не передают смысла сказанного, который
заключен в манере обращения к собеседнику. Такую неопределен-
1 Лью:к РЛ Деловые культуры в чежлтнародном бизнесе От столкновения к
сотрудничеству Пер. с англ М , 1999. С 351
486
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ность языка часто намеренно используют японцы, хорошо пони-
мающие в этом толк, чтобы не обвинять кого-либо, а также для то-
го, чтобы продемонстрировать свою вежливость. Хорошо известные
в японском языке слова для выражения почтительности усиливают
нормативную учтивость, хотя часто и добавляют неясности. Длин-
ные дополнительные предложения обычно ставятся перед главным
утверждением1
В Японии все должно иметь свой контекст, поэтому прямое
высказывание считается слишком кратким и неуместным Способ,
которым язык характеризует общество, состоит в том, что в япон-
ском изыке отсутствует косвеннвл речь. Японцы не любят переда-
вать утверждения других людей, так как, если при этом не удастся
сохранить точность высказывания, это может стать причиной недо-
разумений или личных обид Японский служащий или менеджер
отдает распоряжения в жанре косвенного намека или совета
Японский Ствль управления Управление по-японски (нихон-тэки кэйэн)
или японский стиль управления представляет собой механизм ад-
министрирования, ориентированный на людей в целях обеспечения
обшей eap.uuHiiii, в котором деятельность осущесталяется не по плану,
а в зависимости от изменяющихся контекста и условий В отличие
от западной модели управления с ее приоритетом на защиту инди-
видуума от давления общества и государства, японская модель делает
акцент на самоорганизации личности, стремлении контролировать ее
порывы, встраивать их в систему общественных и государственных
интересов2
Понять уникальность японской модели управления вне специ-
фики социокультурного, ценностного и мировоззренческого кон-
текстов японского общества невозможно. Эти контексты задают ха-
рактер и направленность деятельности правительственной идмини-
страции и местных органов управления и самоуправления
1. Система публичного управления в Японии носит традицион-
ный характер, она включает методы и процедуры, выработанные
практикой функционирования «общества-паутины». Японское об-
щество — социум, в котором все его члены жестко взаимозависи-
мы и между ними существует строгая иерархия моральных обязан-
ностей (как по вертикали, так и по горизонтали), формируемая с
раннего детства и развиваемая в последующем в семье, школе, уни-
верситете. В традициях и принципах организации жизни «общест-
ва-паутины» коренятся жизненные начала, задающие образцы по-
1 См Лыоис РЛ Указ соч С 352
J Лечоьрапшя в Японии опыт и уроки М . 1991. С 2|.
14. Система государственного и муниципального управления Апенин
487
ведения управляющего и управляемого и определяющие властную
структуру, адекватную для эффективного управления
Hat иона птые своеофазяя японского стиля управ гения
(1) К важнейшим из них следует отнести понятие <-ео >, переводимое на
русский язык как принцип гармонии В атом понятии соединяются
присущие японской культуре представления об иерархии и гармо-
нии «Ва» ориентирует на попдерж11ние бесконфликтных отноше-
ний, неприятие оппозиционности, игнорирование и подавление
мнения меньшинства Во-первых, принцип *ва» требует уклоняться
от критики она допускается только в завуалированной форме, что-
бы критикуемый «не потерял своего достоинства» и предполагает
мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере
управления. Во-вторых, существенным механизмом реализации
принципа вва» следует считать систему отношений *оя5ун — кояйум,
описываемую в европейских терминах как отношения патрон —
клиент В управлении она означает абсолютное неприятие индиви-
дуализма в становлении карьеры и процессе принятия решений
(2) Одно из центральных мест в этой системе иерархии занимают от-
ношения »он» (долг благодарности), носящие, как правило, верти-
кальный характер, т.е возникающие между индивидом и лицом,
занимающим более высокое положение в социальной иерархии.
Отношения «он» возникают помимо воли индивида, в силу факта
принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, предпри-
ятию или государству в целом) Личность, занимающая более вы-
сокое положение в данной социальной группе, оказывает благо-
деяние и покровительствует нижестоящим, что побуждает послед-
них к ответной признательности
(3) В ответ на оказанную заботу и покровительство индивид должен
выполнять обязательства .гиму» и .гири» «/дну* — это долг и обя-
зательство высшего порядка (преданность императору, государству
и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед
ропитепями и предками), которые не могут быть выполнены пол-
ностью, как бы к этому ни стремиться. Обязательства «гиму» не
ограни‘1ены временем и установленным объемом Каждый японец
должен исполнять их всю свою жизнь. Обязательства «гири», в отли-
чие от «гиму», могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и
ограничены во времени К «гири» относятся обязательства перед
лицами, от которых индивид получает благодеяние *он» (кроме
императора и родителей, в отношении которых возникают обяза-
тельства *гиму»), а также долг по отношению к самому себе (не-
обходимость беречь свое имя ц блюсти свое достоинство), пред-
полагающий добросовестное отношение индивида к своим обя-
занностям
2. Своеобразие японской модели управления обусловлено уни-
кальностью наиионвльной культуры Через систему ценностей куль-
тура задает мотивацию поведения управляющего и управляемого.
488
III Системы roc. и муниципального управления в ведущих странах мира
обеспечивает легитимацию принятых управленческих решений,
способствует регуляции отношений внутри управляющей системы
Наконец, цели публичного управления в Японии (ориентация на
стабильность и минимизацию риска, конфликтности, достижение
гармонии в обществе) также культурно обусловлены В японской
модели управления влжное значение имеют такие ценности, как
иерархия, долг, обязанность, приверженность группе, консенсус,
подчинение интересов личности интересам группы, приверженность
принципам корпоративизма, коммунитаризма в отношениях между
государством и личностью При решении конфликтов часто исполь-
зуются неформальные механизмы принятия решений в духе патерна-
лизма, сохраняются половозрастная дифференциация и неравенство
в социальной и профессиональной иерархии Все это имеет мало
общего с индивидуалистическими ценностями, установками и ори-
ентациями, которые, как правило, ассоциируются с западной мо-
делью управления.
Основу феномена, который принято называть «японским ду-
хом» составляет неразрывное единство морально-этического учения
Конфуция и важнейших элементов синтоизма и буддизма. Синто-
изм, буддизм и конфуцианство стали мировоззренческой основой
культуры Японии, они оказали заметное влияние на формирование
японских методов управления и коммуникационных стилей.
Мироваззретескпя основа культуры Японии
Конфуцианство оказало наиболее сильное воздействие на культуру
управления, как и повседневную жизнь японцев. В нем сформулирова-
ны основные принципы их философии и убеждения. Суть учения Кон-
фуция можно свести к следующим положениям.
(1) соблюдение неравенства во взаимоотношениях,
(2) семья — прототип любой общественной организации Мы все не
личности, а члены какой-нибудь группы;
(3) добродетельное отношение к другим Каждый должен «сохранять свое
ли во*;
(4) образование и упорный труд должны вознаграждаться;
(5) умеренность во всем Будьте бережливы, сохраняйте спокойствие,
избегайте крайностей, старайтесь не потакать себе
Согласно представлениям конфуцианства стабильность японского об-
щества базируется на неравенстве между людьми
Основу этичного поведения составляют пять типов взаимоотношений"
Правитель — подданный, отец — сын, старший брат — младший брат, муж —
жена, старший друг — младший друг. Японцы убеждены в том, что иг-
норирование этих типов является причиной беспорядка, преступности
и недостаточной общественной ответственности во многих западных
странах, где в основном придерживаются только взаимоотношений типа
«муж — жена» Неравенство взаимоотношений означает не просто пре-
14. Система государственного и муниципального управления Японии 489
достааление неограниченных преимуществ тем, кто Главенствует в них.
Хотя аласть старших нс подлежит обеужоению, на них также вомагаются
определенные обязанности: они должны защищать тех. кто демонстри-
рует им свое повиновение и преданность, проявлять к ним доброту
Синтоизм — национальная религия, обращенная только к японцам,
скрепляющая эмоциональное единство нации. Слово «синто» состоит
из двух иероглифов'«син* {«божество») и «то» («Путь») Дословно синто
переводится как «путь богов» Синтоизм был официальной государст-
венной религией в VII—IX вв , а затем в 1868—1882 гг Согласно син-
тоистской догматике небесные боги продолжтют жить во всех японцах
и действовать через них. определяя такие особые качества японского
народа, как npedaHHOt-nt своему правителю и сыновняя лочтитепносыъ.
Император является живым воплощением богини Аматэрасу — богини
Солнца, верховного божества, прародительницы и покровительницы
императорского дома. С синтоизмом связано возникновение государст-
ва в Японии, которое основано на культе императорской династии Со-
гласно этому учению Япония представляет собой государство-семью, в
котором император и подданные связаны родственными узами и вза-
имной любовью. Непрерывность императорской династии, божествен-
ный дух японского народа определяют особое назначение Японии и ее
превосходство над другими странами
Буддизм, в отличие от синтоизма, провозглашает приоритет индиеидуа-
•шсьшческого начала, учит достижению гпрчонцд посредством медита-
ции, воспитывает склонность к компромиссам, развивает способность
гармонично вписываться в окружающий культурный ландшафт Если в
синтоизме акцент сделан на коллективистские ценности, группизм, то в
бунаизме утверждается, что человек своими усилиями может сделать
себя благородным существом. Судьба человека зависит от его собствен-
ных усилий и неустанной работы нял собой. Буддизм учит, что под
влиянием поступков чеповека его бытие постоянно меняется Поступая
плохо, он пожинает болезни, бедность, унижения. Поступая хорошо,
вкушает радость и умиротворенность
3. Японский вариант человеческого фактора системы управле-
ния зиждется на приверженности групповым, коллективистским и
иерархическим нормам и ценностям. В него вошли такие компо-
ненты нравственного кредо конфуцианства, как человеколюбие
(*жэнь»), чувство долга («и»), уважение к старшим ( сяо»), предан-
ность («чжун»), соблюдение норм общественных, внутрисемейных и
групповых отношений. Приверженность этим принципам позволила
сконструировать национальные методы управления, воздействующие
прежде всего на ментальные коды поведения.
Один из важнейших принципов японской системы управле-
ния — фаншизм; он означает, что все граждане государства и члены
фирмы связаны между собой узами взаимных обязательств в сво-
его рода «сслгью». Как замечает профессор Техасского университета
490 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Дж. Элстон, быть членом «семьи» — значит руководствоваться прин-
ципом, согласно которому «семья» предполагает взаимную ответст-
венность всех за благополучие каждого1. Эта ответственность рас-
пространяется не только на рабочего, но и на менеджера, который
как «старший брат» должен заботиться о своих подчиненных. Более
того, днесь группа важнее, чем отдельно взятый индивид. Считад, что
все члены «семьи» в неоплатном долгу перед ней, как сыновья перед
матерью, японцы стремятся укреплять гармонию внутри группы, для
чего широко практикуется система продвижения по службе и опла-
ты труда по старшинству
Набор традиционных ценностей и обязательств задает паптерны
(образцы) поведения управляющего и управляемого, определяет их
мотивацию, принципы и критерии принятия управленческих реше-
ний. До сих пор традиционные предписания, нормы морали и этики
существенно алияют на процесс регулирования общественных от-
ношений, возникающих в сфере государственного управления По
этой причине в японской политике и управлении на общенациональ-
ном уровне сндьны процедуры и механизмы согласования интере-
сов и принятия решений, которые напоминают корпоративистские.
Это способствует усилению позиций тех сил, которые способны
действовать скрытно, обходя выборные органы и представителей,
используя неофициальные, закулисные обсуждения и согласования,
что, в свою очередь, придает японской модели управления определен-
ные параметры корпоративной демократии Более того, некоторые ис-
следователи не без определенных оснований говорят о существовании
в японской модели необычной для западных стран системе тесных
связей между корпорациями и государственной бюрократией.
Институциональная структура японской модели управления Структура
институтов публичного управления в Японии аналогична парла-
ментским моделям, распространенным на Западе, но адаптирован-
ным к местной культурной среде По этой причине современная
система публичного управления Японии представляет собой синтез
традиционных начал и институциональных новаций. Благодаря раз-
витой культурной традиции и ориентации элит на реализацию на-
циональных интересов система публичного управления Японии
чрезвычайно восприимчива к внешним изменениям и способна
трансформироваться. Японцы всегда проявляли большую гибкость
и готовность принять иноземные элементы, если они рассматрива-
лись как полезные для развития страны или для усиления позиций
правящего класса По мнению специвлистов, превращение ино-
1 См ] МН Japanese traditional values and mousinHization // International social
science review 1487 Vol 62.1 P 3
14. Система государственного и муниципального управления Японии 491
странных заимствований в нечто по сути японское уже само по се-
бе является японской традицией В этом смысле система государст-
венного управления Японии носит инновационный характер, она по-
стоянно совершенствовалась путем заимствования институтов и
процедур западного государственного менеджмента (континенталь-
ного и англо-американского). Для лучшего восприятия и адаптации
к повседневной жизни эти новшества были облечены в националь-
но-культурные формы.
1. Модель государственного управления в Японии именуется
парламентско-кабинетной системой Для нее характерен режим со-
трудничества законодательной и исполнительной власти, депутаты
парламента, избранные народом могут, не покидая своего места в
законодательном органе, участвовать непосредственно в работе пра-
вительства Тем самым допускается сочетание политики (деятель-
ность в парламенте) и идминистрирования (руководство правитель-
ственными учреждениями), участие одновременно в Двух ветвях
власти — представительной и исполнительной Это приводит к пе-
регрузке кабинета и противоречит принципу разделения властей
В основе режима сотрудничества лежит принцип государствен-
ного патернализма, идея преклонения перед государством. В япон-
ском национальном сознании государство занимает центральное
место в системе публичного управления, оно является единствен-
ным субъектом административной власти Идея о главенствующей
роли государственной власти в обществе своим корнями уходит в
мифологию и религию, которые придают власти сакральный ха-
рактер, тем самым обеспечивают ее легитимацию. По мнению
японского политолога Т Ишиды, особенность японской традиции
(в версии буддизма и синтоизма) состоит в том, что вера в бессмер-
тие государства породила у японцев самоотверженную преданность
государству, доходящую до его обожествления Преданность роду
или семейной чести (ie), почитание предков породили идею, со-
гласно которой отдельный индивид не должен быть озабочен про-
блемой своего благосостояния сейчас, а обязан верить в бессмертие
ie и добровольно жертвовать собой за его честь Даже культ импера-
тора, вера в его божественность вытекали из убеждения в том, что
он символизировал бессмерпие государства. Императорская власть в
Японии не имела иного источника легитимности, кроме как убеж-
дения в том, что она существовала с начала времен1.
2. Для японской модели парламентской монархии характерно
наличие сильного кабинета {правительства), его способность твердо
1 См lsh>do Т Japanese political culture- change and continuity // Mew BrunswicK-
London. 1983. P. 31—37.
492
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
и эффективно руководить развитием страны. Возлагая на кабинет
министров функции управления, ведения государственных дел, как
внутренних, так и внешнеполитических. Конституция требует от
правительства добросовестного исполнения законов, организации и
руководства гражданской службой в соответствии с нормами, уста-
новленными законом. Правительственные указы также должны быть
направлены исключительно на проведение в жизнь положений Кон-
ституции и законов. К обязанностям кабинета относится составле-
ние государственного бюджета, который должен быть представлен
на рассмотрение парламента
Эффективность правительства во многом определяется парла-
ментской инвеститурой, в соответствии с которой премьер-министр
избирается парламентом, а правительство несет копективную ответ-
ственность перед парламентом Премьер-министр должен избираться
из членов парламента. Таким образом, место главы правительства
отведено политикам, заслужившим своей прежней деятельностью
доверие избирателей. Сам премьер-министр, которому дано право
по собственному усмотрению формировать кабинет, обязан выбрать
большинство его членов из числа депутатов парламента
Нынешняя структура центральной исполнительной власти в
Японии сформировалась в процессе коренной ломки император-
ской тоталитарной системы в результате реформ, проводимых аме-
риканскими оккупационными властями (1945—1952). Процессы де-
мократизации наделение парламента реальными полномочиями,
определенная децентрализация в связи с признанием принципа са-
моуправления — не смогли ослабить японское правительство, не
привели к утрате им авторитета и эффективности.
Для Японии характерна концентрация руководства всеми сфе-
рами жизни страны в руках центрального правительства при значи-
тельно большем, чем в США и странах Западной Европы, объеме
государственного регулирования. Это способствовало как восстанов-
лению экономики Японии, разрушенной войной, так и затем ее мощ-
ному экономическому подъему
3. В парламентско-кабинетной модели управления Японии дей-
ствует принцип партийного правительства. Политические партии
играют важную роль в формировании правительства, хотя ни Кон-
ституция, ни иные законы не регламентируют их участие в этом
процессе. Партийная принадлежность премьер-министра и членов
кабинета определяется соотношением партийных сил в парламенте.
При однопартийно» правлении премьер-министром становится лидер
партии парламентского большинства, при коалиционном правле-
нии — один из лидеров партий правящей коалиции В первом слу-
чае глава правительства берет в свой кабинет депутатов своей партии
14. Система государственного и муниципального управления Японии
493
и лишь изредка беспартийных специалистов, во втором — мини-
стерские посты распределяются, как правило, пропорционально чис-
ленности депутатских групп у партий — участниц коалиции.
Взаимоотношения внутри правительства определены Законом о
кабинете министров Поскольку кабинет несет коллективную ответ-
ственность перед парламентом, то предполагается, что и все важ-
нейшие решения принимаются им копекпшвно, на заседаниях, ко-
торые ведет премьер-министр. Как гласит закон, премьер-министр
осуществляет руководство и контроль в отношении правительст-
венных органов «на основе курса, принятого заседанием кабинета
министров» Премьер-министру дано право приостанавливать дирек-
тивы и приказы правительственных органов. Окончательное реше-
ние в таких случаях закреплено за кабинетом министров, но глава
правительства имеет действенные рычаги воздействия на тех членов
кабинета, которые с ним не согласны" он может предложить им уйти
в отставку или освободиться от них, проведя общую реорганизацию
кабинета. И к первому, и ко второму способам премьер-министры
прибегают довольно часто.
4. Характер коммуникации между властью и обществом отражает
политическая система Она представляет собой совокупность госу-
дарственных и общественных организаций Японии, прямо или кос-
венно участвующих в реализации власти или оказывающих влияние
на власть. Специфика политической системы Японии состоит в том,
что она организована на основе жестких вертикальных связей меж-
ду различными элементами системы, напоминающих своим строе-
нием пирамиду На нижних ярусах таких «пирамид» имеются раз-
личные профессиональные, крестьянские, женские, молодежные и
другие организации, замыкающиеся на верхушку — политические
партии Низовые звенья «пирамид» постоянно оказывают поддержку
«своим» партиям, рекрутируют членов партии, распространяют пар-
тийную идеологию
*По лаптеская система 1955 г.»
Так называемая «политическая система 1955 г » сформировалась и на-
долго (вплоть до 1993 г } закрепилась в Японии Ее суть — в политиче-
ском соперничестве преимущественно между двумя партиями — Либе-
рально-демокрапр|еской (ЛДП) и Социалистической партией Японии
(СПЯ) Характерные черты «политической системы 1955 г»: (I) почти
40-летнпя монополия на власть ЛДП при нахождении СПЯ в состоянии
«вечной оппозиции». Кроме СПЯ в оппозиции была Коммунистическая
партия Японии (КПЯ) признав парламентскую демократию, она ин
тестировалась в существующий строй и восстановила позиции в парла-
менте, (2) необычная для развитых демократических стран влительная
несменяемость власти монопольно правящей ЛДП в Японии; (3) идсо-
494
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
логический принцип организации «политической системы 1955 г »'
правый спектр представлен консервативной ЛДП, левый спектр — со-
перничающими между собой коммунистами и социалистами, центр
олицетворяли «партии среднего пути»' ПДС, СДС и Комэйто (Партия
чистой политики)
Монопольное правление лпберал-демократов привело к тому, что Япо-
ния вышла на лидирующие экономические позиции в мире Отдавая
приоритет связям с финансово-промышленными кругами, ЛДП не мог-
ла игнорировать интересы других слоев города и дерекни, составляю-
щих основную массу населения, и провозгласила себя «народной пар-
тией». Отсутствие ротации власти на уровне партий в определенной
степени восполнялось довольно частой сменой лидеров ЛДП, за кото-
рой стояло соперничество внутрипартийных фракций Нередко вслед за
сменой партийных лидеров происходили довольно заметные повороты
партийной и, следовательно, правительственной политики. Однако
влительная несменяемость власти привела к образованию «железного
треугольника» — тесное сращивание политиков правящей партии, пра-
вительственных чиновников и крупного бизнеса, породила высокую
степень коррумпированности руководства ЛДП, ее министров вплоть
до главы правительства.
Крах «политической системы 1955 г » произошел в мюле 1993 г,
когда ЛДП лишилась власти в результате раскола в рядах самих ли-
бервл-демократов. Кабинет был вынужден уйти в отставку под дав-
лением общественного мнения, недовольного итогами его правле-
ния На выборах нового состава Палаты представителей, распущен-
ной после выраженного парламентом недоверия правительству,
ЛДП утратила свое препосходство над оппозицией. Прежние оппо-
зиционные партии, за исключением КПЯ, образоввли коалицию из
семи партий, которая отстранила ЛДП от управления страной, по-
ставила целью провести политическую реформу, гарантирующую
сменяемость власти Коалиционное правительство возглавия лидер
Новой партии Японии, бывший либерал-демократ М Хосокава
Центральным пунктом политической реформы стало изменение
порядка выборов в Пвлату представителей Вместо мажоритарной
системы голосования (избрания депутатов по многомандатным ок-
ругам) была введена смешанная система выборов, где большая часть
депутатов (300 человек) должна избираться по мажоритарным мно-
гомаидатным округам относительным большинством голосов, а ос-
тальные (200 человек) — в 11 территориальных округах по партий-
ным спискам, т.е пропорщшяа 1ьной системе С переходом на выбо-
ры парламента в основном по одномандатным округам связывались
надежды на формирование в Японии двухпартийной систем Ее сто-
ронники полагали, что выборы по одномандатным округам обострят
14. Система государственного и муниципального управления Японии
495
политическую конкуренцию, побудят мвловлиятельные партии к
слиянию и в конце концов в Японии сформируются две крупные
партии, способные на равных соперничать в борьбе за власть Кроме
того, отказ от выборов Пвлаты представителей по многомашинным
округам, устранит конкуренцию между кандидатами одной и той же
партии и приведет к снижению финансовых расходов ни выборы,
что послужит «очищению от грязной политики»
Формирование семипартийного коалиционного правительства
означало, что Япония приближается к стандартам обычного демо-
кратического государства, показателем зрелости которого является
сменяемость власти. Это произошло в результате объединения раз-
нородных политических сил. стремившихся преодолеть затянувшееся
монопольное правление одной партии Но именно в силу разно-
родности их состава широкие правящие коалиции в Японии оказы-
вались недолговечными. Довольно быстро представилась возмож-
ность возвращения ЛДП к власти, но уже в сотрудничестве с дру-
гими партиями. Присоединение центристской партии Комэйто к
консервативному союзу ЛДП и Либеральной партии привело к уси-
лению правящей коалиции Численность депутатов правящей коа-
лиции в Пвлате представителей тогда приблизилась к 2/3 ее соста-
ва. Правда, в апреле 2000 г Либеральная партия вышла из правя-
щей коалиции, сотрудничество с ЛДП решила продолжить лишь
половина ее парламентариев, образовавших Консервативную партию.
На выборах Палаты представителей в июне 2000 г как ЛДП, так и
ее союзники по правящей коалиции Комэйто и особенно Консер-
вативная партия потеряли значительное число депутатских мест.
Тем не менее большое совокупное превосходство правящих партий
(271 депутат) над оппозицией (209 мест у оппозиционных партий и
независимых) в Палате представителей сохранилось. Прочное преоб-
ладание правящей коалиции остается и в Пвлате советников
5. Партийная система Японии также имеет национальные осо-
бенности По определению, в системе парламентской демократии
развитых гражданских обществ политические партии являются
главным субъектом публичной политики: они призваны артикули-
ровать политические интересы определенных социальных слоев и
групп населения, доводить их требования до власти, участвовать в
определении политического курса страны, побеждая на выборах и
формируя правительство. Однако в условиях общества-паутины по-
литические партии превращаются в легальный канал выражения
групповых (клановых) интересов Сами политические партии пред-
ставляют клиентеялы — объединения сторонников вокруг лидера,
которых связывают не общность взглядов, а отношения зависимости,
личной преданности и лояльности по принципу «патрон — клиент*.
496 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
В Японии зарегистрировано около 10 тысяч политических партий,
подавляющее большинство которых действует на местном и пре-
фекту рвльном уровне Наибольшим влиянием пользуются пять
партий В настоящее время в Японии формируется многопартийная
система Она сменила партийную систему с доминирующей партией
(с 1948 г. — Либеральной, с 1955 г — Либерально-демокрчтической).
Нагбоке ашятепные партии Японии
Лаберальна-делократическая партия создана в 1955 г. в результате объе-
динения Либеральной и Демократической партий С момента создания
ЛДП являлась правящей. Неразрывно связана с крупным бизнесом и
высшей бюрократией, пользуется значительной поддержкой мелких и
средних предпринимателей, части крестьян Одной из особенностей
ЛДП является фракционность се руководства, в настоящее время в ней
имеется шесть фракций. Формально лидер нартии избирается на съез-
де, а фактически лидер утверждается компромиссным соглашением
фракций Постоянная борьба фракций за влияние в партии и прави-
тельстве создали видимость «естественного» езморегулпрования и при-
вели к закреплению в Уставе ЛДП положения о том, что лидер партии
занимает свой пост только в течение двух лет Председатель партии наде-
лен огромными полномочиями Генеральный секретарь ведает органи-
зационной работой. В префектурах создаются федерации, в других ад-
министративных единицах учреждаются отделения ЛДП Формально
партия насчитывает значительное число тленов (свыше 3 млн чел )
Фактически основная роль принадлежит нескольким сотням человек,
входящим в руководство ведущих фракций. Партия выступает за сохра-
нение стабильности в обществе, свободу предпринимательства и ограни-
чение государственного вмешательства в регулирование экономики.
С 1986 г. при подяержке партии Комэйго и Партии демократического
социализма провела законы о денационализации корпорации государ-
ственных железных дорог и рас'гпенении ее на несколько акционерных
компаний; о введении косвенных налогов на продукцию, что негативно
сказалось на низкооплачиваемых категориях населения; о пересмотре
системы медицинского обслуживания и повышении платы за ле*1ение с
некоторых имущих слоев
Партия «Сакнгакэг («Провозвестник*) — малочисленная неоконсерва-
тивная группировка, созданная в результате внутрифракционной борьбы
за аласть в июне 1993 г Пол лозунгом показной борьбы с коррупцией и
повышенного национализма из ЛДП вышла часть консерваторов. Са-
мостоятельной силы не представляет, принципиальными программны-
ми положениями от ЛДП не отличается В результате этого широкой
поддержкой избирателей не пользуется
Сата.тчпт’ская партия Японии (СПЯ) создана в 1945 г. В 1947—1948 гг.
вместе с Демократической партией, а с августа 1993 по июнь 1994 г —
в составе семипартийной коалиции она участвовала в правительстве.
Партия насчитывает около 70 тыс членов На съезде в феврале 1991 г.
начался процесс реформирования партии Она поменяла название и стала
14. Система государственного и муниципального управления Японии 497
Соцсшя-дечюкраншческоЬ иодипев Произошел сдвиг вправо, в партий-
ную программу «Новая декларация» (1986 г) были внесены поправки
правореформистского характера. Эго позволило ей органично войти в
правительственным союз с центристскими и правоцентристскими пар-
тиями в 1993 в 1994 годах. Для СДПЯ характерно разнообразие взглядов
ее членов, поэтому для принятия решения требуется достижение ком-
промисса между ними Социальную базу партии составляют рабочие,
часть крестьян, рыбаки, средние и мелкие предприниматели, часть ин-
теллигенции. Основной опорой партии являются профсоюзы. В резуль-
тате двух расколов СПЯ возник;»! Партия демократического социализма
(ПДС, I960) и Социал-демократический союз (СДС, 1978)
Партия деткратаческого ахцшяазма (I960) провозгласила себя «народ-
ной партией», отвергая классовую борьбу, объединяет многие отрасле-
вые профсоюзы частного сектора и выступает за сотрудничество труда и
капитала. Б политике прнаерживается «среднего пути» По многим во-
просам сотрудничает с СДПЯ Социальную бозу составляют городские
мелкие предприниматели, часть рабочих. Главная опора — профсоюзное
объединение «Всеяпонская конфедерация труда» (<Домэй»), вгившаяся
в 1989 г. в Японскую конфедерацию профсоюзов Является членом Со-
циал логического интернационала.
Калипто («Парная чистой поишннкн*) основана в 1964 г, насчитывает
около 190 тыс чел Первоначально строилась на базе догм будаийской
секты «Сока гаккай» из средних слоев населения крупных городов. В
1970 г провозгласила построение «гуманного социализма», основанного
на идее «буддийской демократии» Призывает к сплочению оппозиции
и созданию на этой основе правительственной коалиции «среднего пу-
ти», сотрудничает по этим вопросам с СДПЯ, входвла в семипартийную
правящую коалицию. Проповедует «сдержанность, постоянство и гар-
монию» Основная база — мелкие городские предприниматели
Коииунастическая партия Японии создана в 1922 г в подполье До
1945 г действовала нелегально. Насчитывает более 400 тыс. членов, имеет
низовые организации во всех префектурах страны Особенно сильно ее
влияние в крупных промышленных центрах Максимальное влияние КПЯ
имела во второй половине 1980-х годов в обеих палатах парламента
партия имела по 30 депутатов, а в мунициявлитетах — 3953 депутатов.
Затем из-за их ультралевой и сектантской политики политическое влия-
ние коммунистов было утрачено.
6. Япония — страна с развитой традицией государственного ре-
гулирования: правительство регламентирует разные сферы жизни,
используя для этого широкий набор инструментов. Особенностью
процесса государственного управления в Японии является система
административного руководства (гесэй ендо), используемая преиму-
щественно в экономике. Она основывается не на законах, принятых
парламентом, а на подзаконных актах разных министерств и ведомств
Такое руководство предполагает неформальные соглашения какого-
498 'I' Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
либо государственного органа, с одной стороны, и корпорации или
отдельного предпринимателя — с другой Наиболее распространен-
ные формы административного руководства — рекомендации, требо-
вания, советы, посредничество Чаще всего они имеют форму устного
соглашения, которая достигается в неформальной обстановке — элит-
ных ресторанах, гольф-клубах
Традиция регулирующей роли государства в Японии обнаружи-
вается в практике бюрократического законодательства. Значимость
бюрократии определяется ее участием в законотворческой деятель-
ности. Все правительственные законы, инициаторами и разработ-
чиками которых выступают как правительство, так и отдельные ми-
нистерства, по существу готовятся бюрократами. В 1980-е годы из
асех законопроектов, рассмотренных парламентом, 2/3 были пред-
ложены правительством. Еше большее влияние бюрократии в под-
готовке различных указов и положений правительства (серой), а
также распоряжений министерств (сэйрэй), многие из которых имеют
силу закона В 1980-е годы соотношение принятых законов и раз-
ного рода постановлений было I 41
7. Успехи государственного регулирования нипрямую связаны с
эффективным функционированием бюрократического аппарата Уни-
кальность японской бюрократии объясняется прежде всего особен-
ностями японской культуры, повлиявшими на специфику нацио-
нального характера. С одной стороны, чиновника отличает трудолю-
бие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в
гармонизации межличностных отношений, стремление к самосо-
вершенствованию и тл. Профессор социологии Гарвардского уни-
верситета Э Вогель наделяет японское чиновничество всеми теми
чертами, которых, по его мнению, недостает американской бюро-
кратии высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким
чувством ответственности2
С другой стороны, для японской бюрократии характерно сра-
щивание ее с политиками и бизнесменами. Неотъемлемой частью
многомерных связей бизнеса с бюрократией является практики
амакудари (дословно «сошествие с небес») — переход высокопо-
ставленных бюрократов из правительственных структур в пред-
принимательские по достижении предельного возраста работы в
государственном аппарате (45—55 лет) В первую очередь это каса-
ется чиновников из министерства финансов, внешней торговли и
1 См * Моюдяково Э В. Устойчивые и подвижные элементы в бюрократической
системе Японии // Япония-2000 консерватизм и традиционализм М , 2000
С. 70 -71
~ См.: Vtgel Е. Japan as Number One. Lessons for American. Cambridge Harvard Univ ,
1979. P. 65, 70-71
14. Система государственного и муниципального управления Японии 499
промышленности, строительства, образования, почт и телекоммуни-
каций. Перемещение высшего персонала государственного аппарата
свойственно всем западным странам, но в Японии это движение
одностороннее — из правительства в бизнес. В 1990-е годы бюро-
краты-отставники занимали свыше 50% постов директоров в 92 кор-
порациях* Попытки правительства законодательно ограничить по-
добное парашютирование не были слишком эффективны в силу пра-
вовой коллизии, содержащейся в законе. В соответствии со ст 103
п. 2 Закона о государственных служащих им запрещается в течение
двух лет занимать должности в компаниях, с которыми были связаны
последние пять лет по долгу службы. Но п 3 ст ЮЗ преодолевает
запрет, если есть разрешение Совета по переонвлу (Штатной палаты).
Новые вызовы и угрозы, с которыми столкнулась Япония в на-
чале XXI в., вызвали необходимость проведения adxeiHitcmpatmteHoii
реформы Главная ее цель состоит в расширении политических
функций премьер-министра, в том числе в части законодательной
инициативы, и превращение его в главное звено формирования го-
сударственной политики, для того чтобы понизить роль бюрокра-
тии в этом процессе Кроме того, предусматривается отказ от прак-
тики «административного руководства» и повышение роли закона в
административной деятельности Предполагается использование в
работе государственного аппарата методов и стиля работы частного
сектора, а также привлечение предпринимателей в качестве кон-
сультантов по вопросам экономики
В ходе проводимой сейчас в Японии административной рефор-
мы важное место отводится преодолению недостатков бюрократи-
ческого управления, состоящих главным образом в несогласованно-
сти, нередко даже столкновении ведомственных усилий и неспо-
собности к оперативному реагированию на быстро меняющуюся
обстановку. Изыскиваются пути устранения этих негативных мо-
ментов, «ликвидации зависимости политики от бюрократии» с по-
мощью рассмотренных в предыдущих разделах мер, направленных
на повышение личной роли премьер-министра, расширение страте-
гических и координирующих функций кабинета министров, увели-
чение численности «политиков», назначаемых из числа депутатов
парламента на ответственные руководящие посты в правительст-
аснных учреждениях
3» юпересованные группы; профсоюзы и бизнес-струыпура
(1} Экономические интересы тру&шщхся выражают профсоюзы, кото-
рые насчитывают 9.9 млн чел , что составляет 20,4% наемных ра-
ботников — один из самых низких уровнен членства. Во второй
1 См Япония-2000: консерватизм и традиционализм М , 2000. С 71—72
500
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Половине 1980-х голов изменения в политической расстановке сил и
перегруппировка политических партии вызвали распад старых
профцентров и мощные процессы образования новых В результате
образовалась Японская конфедерация профсоюзов (Сирэнго) Она объ-
единяет 78 отраслевых профсоюзов и насчитывает около 8 млн чле-
нов, что составляет около BO't всех организованных труллшихся На
базе Совета связи профсоюзов за единый фронт, который ориенти-
ровался на КПЯ и объединял 27 отраслевых профсоюзов общей
численностью около 1,4 млн чел , было создано другое всеяпонское
объединение — Нгяиеоналъноя федерация профсоюзов, критически
относящапся к Спрэнго. В 1989 г. был сформирован третий проф-
пентр — Национальный совет связи профсоюзов, объединивший ряд
профсоюзов общей численностью около 0,5 млн чел., сотрудничаю-
щий с левым крылом СДПЯ
(2) Экономические интересы японских предпраннмашеееа выражают:
Ф-д'рация экономических организаций Японии (1946), объединяющая
около 800 крупнейших компаний и более IOO предпринимательских
объединений}, и Японская торгово-промышленная палата (1920-е),
объединяющая 478 региональных торгово-промышленных явлат
Выработкой согласованных действий по защите интересов хозяев в тру-
довых отношениях и борьбой с затрагивающей эти отношения «комму-
нистической деятельностью» занимается Японская федерация преднрнни-
матемских ассоциаций
Особенность деятельности японских предпринимательских ассоциа-
ций — тесная связь и переплетение с бюрократическим аппаратом
ЛДП, чему в значительной степени способствовало то, что зга партия
практически бессменно в течение длительного времени была правящей
партией Линеры и влиятельные представители ассоциаций являются
членами многочисленных консультативных комитетов при министерст-
вах, правительстве, при ассоциациях действует большое число постоян-
ных комитетов (по вопросам внешней политики, экономического зако-
нодательства, промышленности и т.д.), что способствует оказанию
влияния на определение политики страны
14.2. Политическое управление; место и роль
высших органов государственной власти
в механизме принятия решений
В парламентской системе власти процесс формирования политиче-
ского курса и процедуры принятия решений определяются домини-
рующей ролью законодательного органа (парламента) в механизме
государственного управления Конституция Японии 1947 г. юридически
закрепляет конфигурацию этого механизма, принципы формиро-
вания и компетенцию каждой из ветвей власти, режимы взаимо-
14. Система государственного и муниципального управления Японии
501
отношений между ними Парламент объявлен «высшим органом
государственной власти и единственным законодательным орга-
ном государства», депутаты которого состоят из «выборных членов,
представляющих весь народ». К функциям представительной власти
(парламента) также отнесено определение главы правительства. На
кабинет министров возложено осуществление исполнительной влас пи.
Правительство несет «коллективную ответственность перед парла-
ментом» Правосудие осуществляет независимая судебная власть,
определяется порядок их формирования и принципы деятельности
Праала, на практике механизм принятия решений подчинен боль-
шому количеству неформальных процедур.
14.2,1, Парламент; структура и функции
В соответствии со ст 41 Конституции Японии парламент является
«высшим органом государственной власти и единственным законо-
дательным органом государства».
Структура парламента Японский парламент состоит из двух пвлат' верх-
ней — Палаты советников, избираемой на шесть лет, причем каж-
дые три года переизбирается половина ее состава, нижней — Па-
латы представителей, избираемой населением на четыре года. Она
может быть распущена досрочно по требованию правительства
Каждая пвлата может самостоятельно избирать председателя и
должностных лиц, устанавливать свои правила заседаний, процеду-
ры и внутренней дисциплины (ст 58). Закон о парламенте (ст. 16) к
должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий пвла-
ты, относит предсецатеая, вице-председателя, временного председа-
теля, председателей комитетов и генерального секретаря палаты. Из
них только генеральный секретарь избирается не из числа депутатов
парламента — по традиции заместители председателя пвлаты полу-
чают свой пост из числа депутатов оппозиционных партий Имеются
и другие положения, гарантирующие права меньшинства: по требо-
ванию не менее 1/4 депутатов любой пвлаты должна быть созвана
чрезвычайная сессия парламента, законодательной инициативой
обладают не менее 20 депутатов Палаты представителей и не менее
десяти советников, решение пвлатой не может быть принято, если
депутаты оппозиционных партий выступают против {в Японии об-
струкции оппозиции — довольно частое явление)
Каждая палата формирует два вида комиссий — постоянные и
специальные Пвлата представителей имеет 18 постоянных комис-
сий, из них 12 (более или менее непосредственно) связаны с рабо-
той соответствующих министерств. В Палате советников 16 посто-
502 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
явных комиссий. Специальные комитеты имеют право вносить
собственные законопроекты по вопросам своей компетенции, кон-
тролировать «свои» министерства. Комиссии формируются по пар-
тийному признаку пропорционально представительству политиче-
ских партий в парламенте При этом каждый депутат должен быть
членом не менее одной-двух комиссий Председатели избираются
самими членами из депутатов партии, имеющей наибольшее пред-
ставительство.
В Японии, как и в других развитых государствах, парламентские
комиссии являются основным местом подготовки и рассмотрения
подавляющего большинства законопроектов. Подобное положение
вызвано рядом обстоятельств. Прежде всего, необходимостью всесто-
ронне и детально обсудить все положения законопроектов. Силами
одних депутатов это сделать весьма затруднительно, а не депутатам
(представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кру-
гов, других заинтересованных сторон) регламенты запрещают нахо-
диться в зале заседаний палат. Кроме того, детальное обсуждение
требует значительного времени, а официальные заседания палат
связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предпи-
санной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не тре-
буется Наоборот, особенностью их деятельности яаляется теснейшая
связь с соответствующими органами исполнительной аласти.
Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из депу-
татов, имеющих в прошлом опыт работы в министерствах и ведомст-
вах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Чи-
новники центральной администрации наряду со специалистами и
представителями общественности приглашаются на заседания соот-
ветствующих комиссий, на которых в большинстве случаев рас-
сматриваются законопроекты1.
Как правило, заседания комиссии делятся на два типа, рабочие
и общие На рабочих заседаниях, на которых обсуждаются наиболее
важные вопросы, обычно присутствуют министры кабинета (иногда
сам премьер-министр), высокопоставленные правительственные чи-
новники. На общих заседаниях, рассматривающих более мелкие во-
просы или «шлифующих» уже принятые важные решения, участвуют
министры, их парламентские заместители, чиновники более низко-
го ранга. Заседания палат являются открытыми. Они протоколиру-
ются; протоколы должны публиковаться и распространяться для
всеобщего ознакомления; по требованию не менее 1/5 присутст-
вующих депутатов голосование каждого члена по любому вопросу
1 M/iKojia/i А Л Политическая власть в Японии* Механизм функционирования
современном этапе. М., 19Й8 С. 25
14. Система государственного и муниципального управления Японии 503
должно отмечаться в протоколе Закрытые заседания проводятся
после принятия резолюции, за которую проголосовало не менее
2/3 голосов присутствующих депутатов. Комиссии также проводят
открытые заседания с допуском представителей средств массовой
информации Публичные заседания обязательны при обсуждении
бюджета и законопроектов, касающихся налогов.
Решения обычно принимаются простым большинством голосов
присутствующих депутатов.
Три формы гогосоватя
(1) голосование вставанием;
(2} тайное голосование, когда голосующие опускают в урну бюллетени бе-
лого цвета, голосуя «за», или голубого — «против», яри поименном
голосовании депутаты прикрепляют к бюллетеню табличку со своей
фамилией;
(3) «невозражение» Председатель спрашивает депутатов, кто возражает
Если таковых нет — решение принимается, если есть — прибегают к
другом форме голосования
Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью только
на период сессии. Арестованные до открытия сессии по требованию
соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на
время сессии (ст 50 Конституции) Каждый депутат имеет право
нанимать двух помощников, ему предоставляется специально обо-
рудованный рабочий кабинет, для обслуживания депутатских групп
созданы исследовательские и справочные службы.
Партмаапская бибпттека
Парламентская библиотека насчитывает около 4 млн экземпляров книг.
На одного депутата приходится 847 библиотечных работников (самое
высокое соотношение в мире), из них 155 человек работают в специаль-
ном исследовательском отделе, занимающемся по просьбе депутатов
написанием исследовательских докладов по проблемам, подготовкой
справок по вопросам внутренних и международных проблем, законода-
тельному материалу, статистике.
Функции парламента Главная функция японского парламента — приня-
тие законов и государственного бюджета.
1. Законы принимаются решением обеих палат. В Японии, как и
в Великобритании, в законодательном процессе нижняя палата
имеет больший вес Это подтверждается положениями Конституции
и Закона о парламенте. Если Палата советников отклоняет законо-
проект. принятый нижней палатой, он становится законом после
его вторичного принятия большинством не менее 2/3 голосов при-
5Q4 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
сутствующих членов Палаты представителей. В подобной ситуации
Палата представителей может также потребовать созыва совместно-
го заседания палат (в силу большей численности нижней палаты
решение зачастую может быть вынесено в ее пользу) или создания
согласительного комитета (ст. 59 Конституции). Согласительный
комитет состоит из 20 человек, от каждой палаты избирается по де-
сять депутатов. Кворум для принятия решения — не менее 2/3 со-
става комитета Разработанный комитетом компромиссный текст
законопроекта передается на рассмотрение палат Если комитет не
в состоянии выработать компромиссный вариант или этот вариант
не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое
Палатой представителей Если Палата советников не проголосовала
по законопроекту в течение 60 дней после получения его от Палаты
представителей, законопроект считается отвергнутым палатой В этом
случае решение может быть принято одной Палатой представителей
в соответствии со ст 59 Конституции. Для оказания помощи де-
путатам при подготовке законопроектов, а также для контроля за
правительственными законопроектами при каждой палате созданы
законодательные бюро
Основная разработка идей правительственных законопроектов
осущесталяется, как правило, на уровне департаментов соответст-
вующих министерств Разработанные ими документы направляются
через руководство министерства в канцелярию премьер-министра
для обшей оценки и внесения необходимых изменений. И только
после этого они попадают в парламент, где с ними работают в зако-
нодательном бюро и соответствующих комиссиях Например, разра-
боткой внешнеполитических правительственных законопроектов за-
нимается в основном Министерство иностранных дел (с обязатель-
ным участием Министерства финансов и Министерства внешней
торговли и промышленности). В законодательном бюро каждой из
палат проработкой вопросов по этой тематике занимаются три от-
дела Кроме того, председатель палаты, в которую направлен законо-
проект, передает его на рассмотрение соответствующей комиссии
Здесь енвчала заслушивают авторов проекта, затем выступают депу-
таты от различных партий и задают вопросы В случае необходимо-
сти на заседание комиссии приглашаются ученые, эксперты по дан-
ной проблеме. В зависимости от ситуации для изучения отдельных
вопросов, связанных с законопроектом, могут создаваться подко-
миссии Затем происходит обсуждение документа членами комиссии
В случае принятия положительного решения законопроект выносится
на обсуждение в палату.
2. Законодательная инициатива по принятию бюджета и финан-
совых законопроектов осуществляется исключительно ниж-
14. Система тосударственного и муниципального управления Японии 505
ней палатой. Обсуждение законопроекта бюджета проходит в при-
сутствии всех членов кабинета (чтобы они могли тут же давать не-
обходимые разъяснения и отвечать на вопросы депутатов). В дискус-
сии принимают участие представители общественности Любой гра-
жданин может подать заявку на участие в обсуждении Директор
бюджетной комиссии отбирает несколько человек из подавших за-
явки, которые и участвуют в открытом обсуждении законопроекта о
бюджете. Если верхняя палата примет по бюджету решение, отлич-
ное от решения Палаты представителей, или не будет достигнуто
соглашение в ходе совместного заседания палат, или она в течение
30 дней после получения бюджета от Палаты представителей не
примет по нему решения, то позиция Палаты представителей ста-
новится постановлением парламента Все принятые законопроекты
подписываются министром, к ведению которого они относятся и
контрассигнуются премьер-министром После этого они направля-
ются императору для промульгации «от имени народа» Закон должен
быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубли-
кования вступает в силу.
3. Парламент также осуществляет контрольные функции за дея-
тельностью правительства. Главная форма парламентского контроля
в Японии — интерне пяция (требование дать объяснение по поводу
проводимой внутренней или внешней политики) Право ее внесения
принадлежит отдельным депутатам Палаты представителей Интер-
пелляция, излагаемая в письменной форме, представляется прави-
тельству или министру. Если министр отказывается принять интер-
пелляцию, депутат может апеллировать к пленуму Палаты. Кабинет
министров обязан в течение семи дней ответить письменно или
устно на запрос.
4. Одним из важнейших внешненояитических полномочий парла-
мента является утверждение международных договоров, заключен-
ных правительством При этом в соответствии с Конституцией
применяется процедура, предусмотренная для утверждения бюджета
5 Функцию парламентского расследования вправе производить
обе палаты. Кроме того, специальные комиссии палаты имеют пра-
во заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров.
В начале каждой сессии премьер-министр выступает в парламенте
с речью, в которой излагается общая политика правительства
В целях предотвращения коррупции среди растущего числа по-
литиков национального и местного значения в законы «О выборах
общественных должностных лиц» (1950), «О парламенте» (1947),
«О местном самоуправлении» (1947), «О регулировании политиче-
ских фондов» (1948) были включены положения, направленные на
506
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
предупреждение незаконных действий, связанных с использованием
должностного положения.
(I) Запрещалось совмещение работы в парламенте или местных
представительных органах с прочими занятиями, порождающими
корыстную заинтересованность.
(2) В Законе о выборах был прописан механизм строгого контроля
за финансированием выборных компаний. Кандидаты на выбо-
рах и поддерживающие их политические организации обязаны
тщательно регистрировать поступление и расходование денеж-
ных средств, установлен порядок их финансовой отчетности.
Запрещено получение политических пожертвований от тех пред-
приятий, которые работают по контрактам с государством и орга-
нами местного самоупрааления, а также от компаний, имеющих
непосредственное отношение к кандидатам
(3) В Законе о регулировании политических фондов подробно рег-
ламентируется порядок финансирования деятельности партий и
других политических организаций. Установлены количествен-
ные лимиты пожертвований от физических лиц. годовые лими-
ты для юридических лиц, в том числе для компаний — исходя
из размеров их капитала, для профсоюзов — в зависимости от
числа их членов, прочих организаций — на основе их бюджета
за предыдущий год Запрещены пожертвования от юридических
лиц, пользующихся различными дотациями или финансовыми
средствами государства и ОМС; от компаний, несущих убытки в
течение трех лет; из иностранных источников и тл Отчеты о
доходах и расходах политических партий ежегодно публикуются
и в течение трех лет могут быть затребованы любым липом для
ознакомления и проверки
В дальнейшем законодательные меры, направленные на преду-
преждение коррупции, дополнялись. С 1983 г. были введены обяза-
тельное декларирование доходов и публикация данных об имущест-
венном положении членов кабинета министров. С 1993 г. о своем
имущественном положении обязаны объявлять депутаты парламен-
та и префектуральных собраний, губернаторы префектур. Публика-
ция имущественных сведений осуществляется каждый раз, кота
назначаются очередные выборы. В 1985 г. Закон о парламенте был
дополнен славой о политической этике, которая обязывает Депута-
тов строго соблюдать тогда же разработанные правила обществен-
ного поведения. В обеих палатах учреждены комиссии для полити-
ко-этического расследования поступков депутатов за пределами
парламента.
14. Система государственного и муниципального управления Японии
507
14.2.2 . Император
Императорский трои в Японии перелается в порядке наследования
члену императорской семьи. Предпочтение отдается старшему сыну
императора. Лица женского пола наследовать трон не могут. Царст-
вование каждого императора провозглашается определенной «эрой»,
в соответствии с которой ведется официальное летосчисление, т.е.
первый год правления данного императора считается первым годом
соответствующей эры и тл С января 1989 г. после смерти импера-
тора Хирохито императором провозглашен его сын Акихито.
Статус императора в Японии имеет свои особенности Чтобы
лучше представить его реальную власть, необходимо обратиться не
только к юридическим полномочиям (Конституция посвящает ему
аосемь статей), но и к фактической деятельности По Конституции
(ст. I) император является символом государства и единства народа,
его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит
суверенная власть. Император не наделен полномочиями, связан-
ными с осуществлением государственной власти. Все его действия,
относящиеся к делам государства, могут быть предприняты нс иначе
как с совета и одобрения кабинета министров, и кабинет несет за
них ответственность. По представлению парламента император на-
значает премьер-министра, а по рекомендации премьер-министра —
членов кабинета; по представлению кабинета назначает Главного
Верховного судью.
По совету и с одобрения кабинета от имени народа император
осуществляет следующие действия, относящиеся к делам государ-
ства" промульгацию поправок к Конституции, законам, правитель-
ственным указам и договорам, созыв парламента, роспуск Палаты
представителей и объявление всеобщих выборов в парламент; под-
тверждение назначений и отставок государственных министров и
других должностных лип, а также полномочий и верительных грамот
послов и посланников; подтверждение амнистий, смягчение нака-
заний, восстановление в правах, пожалование наград, прием ино-
странных послов; осуществление церемониале (ст. 7).
В соответствии с Законом об императорском доме 1947 г дина-
стийный порядок наследования престола охраняет Совет император-
ского двора (состоит из двух членов императорской семьи, премьер-
министра. председателей и вице-председателей палат парламента,
председателя и одного члена Верховного суда). Повседневные дела
решает Управление императорского двора, действующее при канце-
лярии премьер-министра (начальник упрааления назначиется пре-
мьер-министром с согласия императора и руководит работой пер-
сонала, насчитывавшего в начале 1980-х годов 1143 человека)
50g III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
На практике император имеет еще меньше полномочий, чем
монарх Великобритании, поскольку лишен даже таких традиционных
для главы государства прав, как право «вето», алияние на назначе-
ние премьер-министра (который согласно Конституции избирается
парламентом без участия императора) и формирование правитель-
ства (это делает премьер-министр после избрания его парламентом
на этот пост) До принятия Конституции 1947 г. император имел
очень широкие полномочия, как в области государственного управ-
ления, так и в сфере религии. В 1946 г. бывший император Хирохито,
правивший с 1926 г., официально отказался от своего божественного
п роисхожде ния
Император является символом единства народа, в повседневной
жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитического
характера Монарх также присутствует на различных национальных
праздниках и официальных торжествах Как отмечают некоторые
японские юристы и политические деятели, в связи с тем, что в Кон-
ституции Японии отсутствует четкое разграничение между поня-
тиями «государственные дела» и «государственная политика», отсут-
ствуют статьи, запрещающие императору затягивать выполнение
решений представительного органа, а также четко сформулирован-
ная процедура роспуска Палаты представителей, император может
принять на себя решение этих вопросов Указанное утверждение не
бесспорно, поскольку в силу конституционного обычая Император
активно не участвовал в решении перечисленных вопросов
Следует также добавить, что жизнь императора и его семьи оку-
тана таинственностью, и в отличие от других монархий пристав-
ленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают
его от контактов с внешним миром. Праада, ореол таинственности,
как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способст-
вующие росту авторитета монарха Не будучи задействован в реше-
нии текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что
при определенных условиях важнее формальных полномочий (как
показал опрос японских избирателей в марте 1989 г., 77% взрослых
японцев поддерживали монархическую форму правления)1
14.2.3 . Центральные органы исполнительной власти.
Кабинет министров
Согласно ст 65. Конституции, исполнительная аласть в Японии осу-
щесталяется кабинетом министров (правительством), возспааляемым
премьер-министром. Вопросы организации и деятельности япон-
1 См Эхо планеты 1994 N? 2/3. С ЗЪ—ЗВ
14. Система государственного и муниципального управления Японии
509
ского правительства регламентируются Законом о кабинете мини-
стров (1947) и Законом об организации государственного упраале-
ния (1948). Оба этих закона просуществовали без каких-либо серь-
езных изменений вплоть до 1999 г.
В состав кабинета министров входяг премьер-министр. 12 ми-
нистров, возглавляющих соответствующие министерства, и восемь
государственных министров (министров без портфеля, являющихся
главным образом советниками премьер-министра, им могут пору-
чаться и другие функции). По Конституции не менее 50% минист-
ров должны быть членами парламента. Фактически в состав каби-
нета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами
Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов
палаты избирают премьер-министра Это избрание (ст 67 Конститу-
ции) должно предшествовать всем прочим делам парламента В слу-
чае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра
или если Палата советников в течение десяти дней не приняла ре-
шение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением
парламента.
Избранный кандидат нязначается императором на должность
премьер-министра. По его указанию император назначает других
министров (фактически каждая внутрипартийная группировка пред-
ставляет главе кабинета список кандидатур. Число и «отраслевая
специализация» будущих министров в списке строго соответствуют
положению и влиянию партийных группировок). Министры несут
коикктивную ответственность. В случае отставки премьер-министра
или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку
В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия
резолюции порицания премьер-министр принимает решение об от-
ставке правительства или в течение десяти дней распускает Палату
представителей
В соответствии с Конституцией правительство осуществляет
исполнительную власть. При этом кабинет министров выполняет
преимущественно политические функции Кабинет наделен пол-
номочиями по руководству внешней политикой, заключению меж-
дународных договоров, составлению бюджета и внесению его на
рассмотрение парламента и тщ. Кабинет осуществляет и админист-
ративную Деятельность по исполнению законов и ведению государ-
ственных дел, руководству гражданской службой, изданию прави-
тельственных указов. Свои функции кабинет осуществляет на основе
обычая" процедура заседаний и принятие решений не регулируются
нормами права Обсуждение вопросов и подготовка решений про-
исходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом
510
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консен-
сусов во многом способствует более взвешенному и продуманному
подходу, требует более тщательной подготовки и согласования про-
ектов документов.
Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и
смешать министров имеет возможность поддерживать единство в
кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все зако-
нопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от
имени кабинета в парламент Он подписывает законы и указы еди-
нолично как соответствующий министр или поеде соответствующего
министра как премьер-министр, т е контрассигнует подпись мини-
стра. Премьер-министр также регулирует разногласия между членами
кабинета
Во главе министерства стоят министр и два заместителя" парла-
ментский (он является членом парламента и уходит в отставку
вместе с министром) и административный, который представляет
высшее чиновничество и сохраняет свой пост, невзирая на частые
смены министров. Именно они обеспечивают преемственность по-
литики и руководства Исключение составляют министры финансов,
сельского хозяйства и лесов, внешней торговли и промышленности,
которые имеют по два парламентских заместителя. Внутренняя ор-
ганизация министерств включает бюро (директоратов), подразде-
ляемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются
комиссии — административные (по типу американских админи-
стративных комиссий и управлений) и консультативные (для изу-
чения, разработки назревающих проблем и информации правитель-
ства Они играют важную роль в ограничении всевластия чинов-
ничьего аппарата) Японские министры, как правило, не являются
специвлистами и потому целиком зависят от компетентности своих
подчиненных В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г к За-
кону о кабинете министров, министр может возглавлять более од-
ного министерства или других ведомств, что делает ротацию мини-
стров более естественной и менее болезненной для конкретного
министра Реальным руководителем аппарата министерства являет-
ся административный заместитель министра — профессиональный
чиновник со специальным образованием
Министр — прежде всего представитель правящей партии, ко-
торый в своей деятельности руководствуется чаще всего партийны-
ми интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и
вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а
решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту —
около года (однако достаточно широка практика министерской ро-
тации) Частая сменяемость не позволяет министрам как следует
14. Система государственного и муниципального управления Японии
511
вникнуть в дела министерства (высшие чиновники по этой причине
не спешат вводить их в курс дела). Деятельность министра может
быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра,
но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм Яв-
ляясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей
Насколько тесными могут быть такие связи, может свидетельство-
вать пример бывшего премьер-министра К Танака, который, будучи
в заключении по делу авиастроительной компании «Локхид», пере-
избирался депутатом парламента (1970-е)
14.2.4 . Вспомогательные органы правительства
После Второй мировой войны в Японии начала создаваться широ-
кая сеть консультативных органов, которые в своей работе опира-
ются на помощь предпринимательских, академических, профсоюз-
ных кругов, консультируются с представителями парламента и слу-
жащими госаппарата. При помощи этих органов правительство
имеет возможность получать дополнительную информацию (поми-
мо официальных каналов), проверять объективность информации,
поступающей по официальным каналам, проводить независимые
экспертизы, исследования и в конечном итоге — получать возмож-
ность контроля бюрократического аппарата.
Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются
быстрыми темпами. Например, секретариат премьер-министра уве-
личился с 1979 по 1987 г более чем в два раза (с 15 до 322 человек)
Тем не менее значение неправительственных консультативных ор-
ганов в процессе формирования государственной политики Японии
не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные орга-
ны играют, например, в США В целом же система вспомогатель-
ных органов имеет достаточно отлаженную структуру. Органы, соз-
даваемые в министерствах и ведомствах, позволяют координировать
и контролировать работу различных департаментов отделов внутри
ведомства, готовить согласованные и сбалансированные проекты
документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересо-
ванными ведомствами и соответствующими комиссиями парламента.
Сведения об их количестве в различных источникак достаточно
противоречивые Так, по данным журнала «Сэкай», в 1985 г их на-
считывалось 214 (при одном из влиятельнейших — Министерстве
внешней торговли и промышленности — их имелось 33).
Во многом сходные задачи, только на более высоком уровне
приходится решать органам, создаваемым при правительстве. На-
пример, координировать работу министерств и ведомств, а нс депар-
таментов и отделов министерства При кабинете министров сущест-
512 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
вуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала,
совет национальной обороны, а также канцелярия премьер-министра,
по правам приравненная к министерству. Они занимаются подго-
товкой важнейших вопросов государственной деятельности
Среди органов, подчиненных кабинету министров, важнейшими
являются административные советы (всего 9) и специализирован-
ные комитеты (23) Административные советы действуют главным
образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень
подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые инте-
ресы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет
по урегулированию вопросов землепользования). Специализирован-
ные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет
более широкий характер и выходит за пределы компетенции како-
го-то одного министерства Все эти органы подчиняются премьер-
министру
Среди органов, не зависимых от правительства, — Счетная па-
лата и Совет государственных учреждении Палата призвана контро-
лировать государственный бюджет и государственные расходы Со-
вет государственных учреждений ведает вопросами службы государ-
ственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии
государственных должностей не получала преимущества ни одна из
партий, а назначения производились исключительно на основании
профессиональной квалификации и опыта
Помимо вспомогательных органов, создаваемых при коллеги-
альных органах (правительстве, министерствах), в Японии также
существует разветвленная сеть так называемых «персональных кон-
сультативных органов», которые подчинены непосредственно руко-
водящим работникам — министрам, премьер-министру и тщ Их
юридическим отличием от ведомственных является то, что они уч-
реждаются не решениями парламента, а поетаноалениями кабинета
министров. Политически они ориентированы на интересы кон-
кретного политика
14,3, Судебная система
В Японии существует традиция централизации в отношении «управ-
ления правосудием». Верховный суд является судом высшей инстан-
ции, действует в качестве суда второй инстанции по делам о госу-
дарственной измене и других преступлениях против государства и в
качестве суда третьей инстанции по остальным уголовным или
гражданским делам Верховный суд Японии состоит из главного су-
дьи, 14 членов Верховного суда, назначаемых кабинетом Суд осу-
14. Система государственного и муниципального управления Японии
513
щесталяет свою работу в полном составе (кворум членов) под пред-
седательством Главного судьи или в составе отделений (имеется три
отделения по пять судей в каждом, кворум составляют три члена).
Решения Суда и особые мнения отдельных судей публикуются. Эта
практика основана на англосаксонской системе права, но не соблю-
дается нижестоящими судами.
Верховный суд вправе решать вопрос о конституционности лю-
бого закона, указа, постановления или административного акта. Такое
решение может быть принято, если за него проголосовало не менее
восьми членов Иск об антиконституционности нормативного акта
должен быть подан в суд первой инстанции
Верховный суд обобщает судебную практику, издает обязатель-
ные для нижестоящих судов руководящие указания, устанавливает
положение о прокуратуре при нем, о внутренней дисциплине и адми-
нистративном управлении судебными органами Эти решения прини-
маются коллегией, состоящей из членов Верховного суда и высших
судов Японии Наряду с этим каждые Ю лет (ст 79 Конституции)
одновременно с выборами в нижнюю палату парламента проводится
референдум по поводу состава Верховного суда, если большинство
избирателей проголосуют против определенного судьи, он обязан
покинуть свой пост.
Для проведения расследования с целью подготовки дела к слу-
шанию в назначенный день имеется 20 «исследовательских секрета-
рей». Почти все они должны иметь опыт судейской работы в тече-
ние нескольких лет. Исследовательские секретари, избранные из
числа судей, приостанавливают свой судейский статус на весь срок
нахождения в этом качестве.
Высшие суды (всего 8, имеют 6 отделений) являются судами пер-
вой инстанции по делам о государственной измене и другим пре-
ступлениям против государства, а также апелляционной инстанцией
по гражданским и уголовным делам, рассмотренным нижестоящи-
ми судами
Окружные суды (всего 50, имеют 242 отделения) рассматривают
основную массу гражданских и уголовных дел, а также являются
апелляционной инстанцией по решениям, вынесенным дисципли-
нарными судами. Они расположены в каждой из 47 префектур Де-
ла рассматриваются чаше всего судьей единолично либо коллегией
из трех судей, если дело касается большой суммы иска или обвине-
ния в преступлении, которое наказывается лишением свободы на
срок более одного года
Суды по семейным дешм составляют специальную категорию
низших судов, имеют такую же структуру, как и окружные суды, и
действуют при окружных судах и их отделениях. Выполняют посред-
514
III Системы roc. и муниципального управления е ведущих странах мира
нические функции и выносят решения по делам, связанным с се-
мейным правом, спорами о наследстве, рассматривают мелкие уго-
ловные преступления, совершенные несовершеннолетними (в воз-
расте до 20 лет)
Дисциплинарные суды (всего 575) рассматривают незначительные
гражданские дела с ценою иска не свыше 900 тыс. иен и мелкие
уголовные дела. Дела рассматриваются одним судьей, который не
может не иметь юридического образования.
14.4. Административная система Японии
Согласно Конституции Японии (ст. 65) государственное управление
отнесено к компетенции кабинета министров. Кабинет (правитель-
ство) состоит из премьер-министра и других государственных ми-
нистров, осуществляющих исполнительную власть В целях недопу-
щения возврата Японии к милитаризму Конституция требует, чтобы
премьер-министр и другие члены комитета были гражданскими
лицами. Законодательно устаноалено предельное число членов ка-
бинета — до 20 государственных министров.
Правительство Японии осталось традиционно сильным. На дол-
гое время сохранилась жесткая схема концентрации руководства все-
ми сферами жизни страны в руках центра при значительно большем,
чем в развитых странах Запада, объеме государственного регулирова-
ния Это способствовало решению сложных задач послевоенной пе-
рестройки — восстановлению разрушенной и деформированной
войной экономики, закладке фундамента мирного и демократическо-
го развития Японии, а затем ее мощному экономическому подъему.
14.4.1. Специфика административной системы в Японии
Она обусловлена как национально-культурными особенностями, так
и моделью парламентско-кабинетного правления.
1. Устойчивость структуры центральных органов исполнительной
власти. Послевоенная демократическая перестройка правительства
обошлась без организационной чехарды и была завершена в крат-
чайшие сроки. Первые реформы были осуществлены еще при им-
ператорском правительстве, когда по указанию оккупационных вла-
стей были ликвидированы или коренным образом реорганизованы
силовые министерства и другие ведомства, служившие опорой тота-
литарного режима В 1947—1948 гг была заложена юридическая ос-
нова построения организационной структуры правительства, глав-
ными элементами которой явились Закон о кабинете министров и
Закон об организации государственного упрааления, остававшиеся
без существенных изменений вплоть до 1999 г.
14. Система государственного и муниципального управления Японии
515
Было установлено, что структура и функции каждого из прави-
тельственных органов должны определяться законом. О всех органи-
зационных изменениях следует докладывать на очередной сессии
парламента. Правительство обязано минимум один раз в год публи-
ковать схему организации государственных органов управления
Эти требования неуклонно соблюдаются на практике, препятствуя
волюнтаристской организационной перетряске и раздуванию штагов
государственных служащих. В течение полувека изменения в струк-
туре правительства происходили крайне редко, в случае особой не-
обходимости. на основе всестороннего изучения и законодательного
оформления.
2. Концентрация кабинетом Минстрое исполнительной и отчасти
законодательной вюсти, что является следствием парламентской
инвеституры правительство формируется партией, победившей на
парламентских выборах, а министры — из числа депутатов Опре-
деляя место правительства в государственной системе, Конституция
установила, что премьер-министр избирается парламентом, а пра-
вительство несет коллективную ответственность перед парламентом.
Премьер-министр должен избираться из членов парламента Таким
образом, место главы правительства отведено политикам, заслу-
жившим своей прежней деятельностью доверие избирателей Сам
премьер-министр, которому дано право по собственному усмотре-
нию формировать кабинет, обязан выбрать большинство его членов
из числа депутатов парламента
Кроме того, административная бюрократия располагает всеми
необходимыми возможностями для обеспечения законодателей раз-
личной информацией (статистика, мониторинги и др), а также
квалифицированными кадрами для глубокой проработки законо-
проектов и проведения тематических экспертиз
3. Слияние в кабинете политических и административных функ-
ций снижает его эффективность и вызывает необходимость их ра-
ционального перераспределения. Административные функции каби-
нета министров перепоручаются отдельным министерствам и ведом-
ствам, которые в соответствии с канонами патерналистской модели
фактически узурпируют право на формирование государственной
политики.
Двойная структура подготовки административных решений по-
рождает практику дублирования: стратегические вопросы государст-
венной политики разрабатываются параллельно и правительством,
и партийными структурами
4. Недостаточная компетентность депутатов парламента, зачас-
тую не обладающих достаточными знаниями в делах руководимых
ими правительственных ведомств. Такая ситуация ведет к тому, что
51g III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
в процессе подготовки решений, включая разработку законопро-
ектов, карьерные чиновники, бюрократия играют особую роль.
В Японии традиционно большинство решений готовится в рамках
министерств и управлений, проходя снизу доверху высококвалифи-
цированную экспертную оценку и многоуровневое согласование.
Утверждению кабинетом министров подготовленных в правительст-
венных ведомствах законопроектов и других постановлений обяза-
тельно предшествует не предусмотренное законом, но унаследован-
ное от довоенной практики рассмотрение их на совещании админи-
стративных заместителей министров и начальников управлений под
руководством генерального секретаря кабинета министров В случае
каких-либо возражений со стороны участников этого неформально-
го форума проект не выносится на заседание кабинета, что способ-
ствует выработке консенсусных решений, но придает заседаниям ка-
бинета министров формальный характер. Депутатские законопроекты,
разрабатываемые по инициативе правящей партии, также готовятся
в тесном контакте с правительственными учреждениями, не минуя
экспертной проверки в соответствующих ведомствах и такой о да-
те льном бюро кабинета министров.
Недостаточная компетентность политиков, возглавляющих ми-
нистерства и управления, разработка большинства законопроектов
преимущественно в рамках и по инициативе отдельных ведомств —
так называемое ^вертикальное административное управление* — от-
крывают большие возможности для отстаивания бюрократическим
аппаратом корпоративных интересов при поддержке парламентских
лоббистов из соответствующих «клановых» групп депутатов
Сопровождение каравана судов?
Карьерная бюрократия в тесной связке с предпринимателями обеспе-
чивала «сопровождение каравана судов» — так в Японии называют пра-
вительственную опеку отдельных отраслей и предприятий Вместе с тем
она оказывала большое воздействие на перераспределение доходов по-
средством финансовой политики, покровительствовала национальному
сельскому хозяйству, мелкому и среднему предпринимтгспъетву Япон-
ские исследователи нередко отмечают, что при отсутствии п стране дос-
таточно силвного влияния социал-демократических партий бюрократия
фактически выполняла роль проводника социал-демократической по-
литики. руководствуясь, однако, прагматической задачей обеспечения
политической стабильности
5. Более высокая, чем в развитых западных странах, степень
правительственного вмешательства в различные сферы общества,
включая и экономику Расширение и усложнение управленческой
деятельности государства в Японии наблюдалось после Второй ми-
14. Система государственного и муниципального управления Японии
517
ровой войны, когда были созданы многочисленные новые органы
управления для содействия росту промышленности, развития сис-
темы социального обеспечения и т п Управленческая деятельность
государства осуществляется на основании законов, которые нужда-
ются в согласовании с практикой. Расширилась практика делегиро-
ванного законодательства (инин риппо) и увеличилось число вопро-
сов, по которым решения принимаются административными органа-
ми Однако сегодня излишняя бюрократизация японской экономики
превращается в ее оковы
6. Административные методы реагирования экономики в Японии.
Их особенности выражались в выделении субсидий, предоставле-
нии налоговых и прочих льгот, использовании институтов лицен-
зирования и выдачи разрешений, издании предписаний (цутацу) и
осуществлении административного руководства (гесэй сидо)* 1.
Административное руководство предпринимательством со сто-
роны исполнительной аласти строится на близких отношениях в об-
ласти государственного упрааления между министерствами и круп-
ным бизнесом Предсгавители бизнеса встречаются с сотрудниками
министерств, отвечающими за соответствующие участки В ходе
этих встреч предприниматели добиваются устного одобрения сотруд-
никами соответствующих министерств своих планов и действий По-
добное административное руководство осуществляется за закрытыми
дверями и в устной форме. Позгоиу даже в случае обнаружения яв-
ной незаконности решений, принятых в порядке административного
руководства, правовой ответственности лиц, осуществляющих дан-
ное руководство, не наступает2 Эти методы сыграли определенную
положительную роль в обеспечении высоких темпов экономического
роста Однако их применение имело отрицательные последствия, на-
пример, способствовало сращиванию бюрократии с бизнесом (камин
ютяку), которое наиболее ярко выразилось в практике «парашюти-
рования» (амакудари)
Амокудори
Амахудари — Эго принятие на ответственные должности в фирмы тех
ухоиящнх в отставку ответственных чиновников, с которыми в период
их службы они имели контакт В последнее время в ходе администра-
тивной реформы канал ведущих старших чиновников после отставки в
частный сектор несколько сузился. Согласно закону «О государствен-
ных публичных должностных лица» (ст 100 ч II) ограничивается воз-
можность этих лиц после увольнения поступать в коммерческую орга-
1 См . Инако Нипэ. Современное право Японии М , 198|. С 204—207.
1 См Япония Послевоенная государственная политика вызовы и ответы М .
1998. С 206.
51g III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
низпцио Однако в ч 111 этой статьи эти ограничения легко преодоле-
ваются. если есть разрешение Совета по управлению персоналом
(Штатной палаты). Дело в том, что в традициях японской политиче-
ской культуры для занятия определенного места в системе администра-
тивной бюрократии имеют огромное значение неформальные связи.
Как верно замечают эксперты, такие связи не имеют никакого отноше-
ния ни к нормам Конституции или другим законам, ни к официальным
регламентациям министерств, корпораций или правящей партии Это
связи между высшими бюрократами, политиками и бизнесменами на
основе кровного или семейного родства, браков, принадлежности к ка-
кому-нибудь престижному клубу, учебному заведению
7. Фундаментом всей современной бюрократической системы
является так называемая *лее№зная триада» — симбиоз политиков,
бюрократии и бизнеса, который постепенно сложился после Второй
мировой войны Схема сотрудничества проста- бизнес обеспечивает
поддержку политиков через финансовые фонды, в свою очередь, по-
литики обеспечивают «консенсус большинства», получая основную
массу голосов электората, а также контролируют деятельность бю-
рократии в интересах бизнеса Но связи всех партнеров, конечно,
многомерны Через узкую элитарную группу бюрократии бизнес, в
свою очередь, имеет возможность контролировать аппарат испол-
нительной аласти, все министерства и ведомства Через админист-
ративную элиту крупный бизнес также осуществляет контроль от-
части и над выборными органами В немалой степени это связано с
тем, что японский парламент не располагает собственным вспомо-
гательным аппаратом, как. например, в конгрессе США1.
14.4.2. Система государственного управления
уровни и структура
Система государственного управления Японии организована в со-
ответствии с унитарным политико-территориальным устройством.
Она имеет два уровня — центральный и местный Деятельностью
центральной администрации руководит кабинет министров Следует
отмстить, что в парламентских системах кабинет министров выпол-
няет преимущественно политические функции В то же время он
осуществляет и административную функцию, которая возложена на
аппарат правительства.
Правительстветай аппарат Структура нейтральной администрации до
реформы 1990-х годов строилась в соответствии с Законом об органи-
1 См Afc юдям/во Э В. Устойчивые в подвижные элементы в бюрократической
системе Японии // Япония-2000 консерватизм и традиционализм М., 2000. С. 69.
14. Система государственного и муниципального управления Японии
519
займи государственного управления (1948). На основании Закона
устанавливались четыре вида административных органов (I) канце-
лярия премьер-министра (фу)', (2) министерства (се); (3) управления
(те); (4) комитеты или комиссии (иинкай). Управления и комитеты
могут создаваться при канцелярии и министерствах
Согласно Закону об организации государственного управления
(1948) канцелярия премьер-министра является одним из видов цен-
тральных административных учреждений в Японии Эго Большой
комплекс учреждений, находящихся в непосредственном ведении
главы правительства: секретариат кабинета, ряд управлений, коми-
тетов и другие учреждения Канцелярия работает под обшим руко-
водством премьер-министра. В ведение канцелярии входят вопросы,
связанные с обеспечением эффективной деятельности премьера, его
секретариата и министерств, награждение и пенсионное обеспече-
ние государственных служащих, статистика, официальная публика-
ция правительственных актов, общее инспектирование всех звеньев
государственного аппарата и тл Кроме того, канцелярия осуществ-
ляет вспомогательные функции: оказывает помощь секретариату
кабинета в выработке конкретных предложений, осуществляет коор-
динацию различных институтов публичной администрации, а также
контролирует деятельность правительственных органов
В штате канцелярии учреждены должности министров по особым
поручениям. Они назначаются главой правительства и отвечают за
осуществление совместных мероприятий различных администра-
тивных органов по наиболее важным направлениям государствен-
ной политики. Кроме того, министры по особым поручениям ведут
дела по Окинаве и северным территориям, а также дела, относя-
щиеся к учрежденному при канцелярии специальному финансовому
агентству.
В ходе административной реформы 1990-х на основе существо-
вавшей ранее канцелярии премьер-министра была создана канцеля-
рия кабинета министров По сравнению с канцелярией премьер-
министра, к которой относятся три комитета и восемь управлений,
новая структура значительно упрошена. В новой канцелярии кабинета
министров сохранены преимущественно «силовые® ведомства" госу-
дарственный комитет общественной безопасности, под общим ру-
ководством которого работает полицейское управление, и Управле-
ние национальной обороны (предложения о преобразовании его в
министерство были отклонены).
Для обеспечения эффективной работы кабинета министров,
учреждены другие вспомогательных органы" законодательное бюро
кабинета, совет по делам персонала, совет обеспечения безопасности
(учрежден в 1986 г. вместо совета национальной обороны).
520
III Системы roc. и муниципального управления е ведущих странах мира
Число министерств до последнего времени было невелико, все-
го 12, а именно, юстиции, иностранных дел, финансов, просвеще-
ния, здравоохранения и социвльного обеспечения, сельского, лес-
ного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности,
транспорта, связи, строительства, труда, по делам местного само-
управления
Появление в структуре правительства комитетов и комиссий —
следствие послевоенной демократизации Они считаются самостоя-
тельными звеньями упрааления, но находятся под контролем либо
канцелярии премьер-министра, либо одного из министерств и не
обладают правом напрямую представлять готовящиеся ими законо-
проекты в кабинет министров. Наиболее важные управления возглав-
ляют члены кабинета, государственные министры
Комитет по спраседтвым и честным сделкам, учрежденный в
1947 г, выполняет роль антимонопольного государственного учреж-
дения Его председатель и члены назначаются премьер-министром с
согласия обеих палат парламента
Государственный комитет общественной безопасности создан в
1954 г Главное содержание его деятельности состоит в общем руко-
водстве полицейской службой, практически и непосредственно орга-
низуемой полицейским управлением. Члены этого комитета назна-
чаются премьер-министром с согласия обеих палат парламента, а
обязанности председателя комитета возлагались обычно на министра
поделим местного самоупрааления
Высший орган финансового контроля — Фннансово-ревгсмонная
палата действует как < независимое от правительства» учреждение
В послевоенные годы она была реорганизована путем введения демо-
кратического принципа формирования ее руководящего органа —
Совета ревизоров В Палате работает около 1200 высококвалифици-
рованных специалистов, осуществляющих установленные законом
регулярные финансовые ревизии, а также проверки по просьбе ка-
бинета министров При выявлении служебных преступлений долж-
ностных лиц, ведающих финансовыми делами, Палата обязана
информировать прокуратуру
Структура щшвктегьственньос ведомств
В соответствии с требованиями Закона об организации госунарственного
управления (1948 г.) правительственные ведомства строятся по однотип-
ной структуре секретариат, бюро (департаменты), отелы, отделения
(секции) и приравненные к секциям кабинеты.
Особенность правительственного аппарата в Японии — отсутствие
института многочисленных заместителей В этом выражено стремле-
ние повысить персональную отве ветвенност ь за руководство. У главы
14. Система государственного и муниципального управления Японии 521
правительства нет официальных заместителей Обязанности премьер-
министра в случае несчастья с ним или его отсутствия исполняет зара-
нее определенный главой правительства государственный министр (на
Практике это в основном министры финансов и иностранных дел, гене-
ральный секретарь кабинета). Обязанности министра в аналогичных слу-
чаях до член временно исполнять либо сам премьер-министр, либо по его
указанию какой-либо другой государственный министр. В 1999 г было
законодательно оформлено решение учредить дополнительную долж-
ность замеетнпегей наниепфов (фактически первых), назначаемых из
числа депутатов парламента, а парламентских заместителей именовать
лгшмкческннп советнш1шшг назначая их по-прежнему из депутатов пар-
ламента Это решение аргументировалось желанием расширить круг и,
следовательно, влияние парламентариев в правительстве, одновременно
активизировав работу представителей исполнительной власти непосред-
ственно в парламенте
Вплоть до конца 1970-х годов в японском обществе господство-
вало мнение о том, что структура правительственных органов опти-
мальна и успешно отвечает на вызовы времени, не создает проблем
в отношениях государства с внешним миром, а централизованное
упрааление страной в целом эффективно, включая и активное госу-
дарственное вмешательство в любые сферы ее жизнедеятельности
Несмотря на то что в западных странах выражалось недовольство
«японским бюрократизмом», препятствующим свободной деятель-
ности иностранных предприятий на внутреннем рынке страны, с
почтительностью признавали слаженность и эффективность работы
правительственных учреждений в Японии, начиная с Министерства
внешней торговли и промышленности.
Однако в дальнейшем критика в адрес правительственного ап-
парата и методов его деятельности становилась все более острой.
Обеспокоенность вызывала прежде всего сложность бюрократиче-
ских процедур, громадный объем различных дел, подлежащих рег-
ламентации со стороны правительственных учреждений, особенно в
экономической сфере. До 40е? асей производимой продукции явля-
лось объектом тех или иных ограничений и регулирования. Это ско-
вывало частную инициативу и вхешило в противоречие с мировой тен-
денцией глобализации экономики В деловых и политических кругах
Японии стала популярной идея перехода к «малому правительству»
В японском обществе была признана необходимость проведения
радикальной административной реформы, в том числе масштабного
дерегулирования (т.е отказа от административного регулирования
экономики) и децентрализации
Административная реформа 1990-х С середины 1990-х годов началось
проведение административной реформы, в ходе которой была по-
522
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ставлена задача коренной реорганизации центральных правитель-
ственных учреждений Перестройка правительственного аппарата
была вызвана потребностью преодоления и других его недостатков
В правящих кругах особое беспокойство вызывало отсутствие дос-
таточных возможностей для «сильного политического руководства».
Жесткой критике подвергалось «вертикальное и раздробленное управ-
ление», при котором распоряжения и действия различных ведомств
между собой в должной мере не согласовывались. Японская общест-
венность была недовольна отсутствием прозрачности в работе прави-
тельства, хотела бы видеть большую оперативность его звеньев в
удовлетворении гражданских запросов и тд.
В декабре 1994 г. был учрежден Комитет по административной
реформе Он был наделен правом направлять рекомендации в адрес
премьер-министра и через него соответствующим органам управления.
В 1996 г. был образован Совет по административной реформе (САР)
во главе с премьер-министром
В июне 1998 г в Японии был принят Основной закон о рефор-
ме центральных министерств и управлений. В нем были определе-
ны цели осуществления реформы, предусматривающие завершение
главных мероприятий к январю 2001 г. В 1999 г целевые установки
реформы были конкретизированы в пакете законодательных актов.
Гневные неправ нения праеитепстеенной реформы
(I) усиление политического руководства путем повышения личном роли
премьер-министра, расширения стратегических и координирующих
функций кабинета министров и т п ,
(2) переход ог организационной структуры, представленной канцелярией
премьер-министра и 22 министерствам и и управлениями (имеются в
виду органы, управляемые государственными министрами), к новой,
шачительно упрошенной канцелярия кабинета министров, цен-
тральную роль в которой будет играть секретариат кабинета. |2 мини-
стерств и управлений;
(3) повышение ответственности и прозрачности работы каждого из
звеньев правительственного аппарата, рационализация и упрощение
его организации
Возрастание роли понитичежого руководства со стороны пре-
мьер-министра и кабинета министров обосновывалось усложнением
внутренней и международной обстановки В ситуации нарастания
глобальных угроз и вызовов требовалось обеспечить стратегический и
комплексный характер государственного управления, сделать воз-
можным гибкое и оперативное принятие принципиальных полити-
ческих решений Для этого необходимо было создание новой архи-
14. Система государственного и муниципального управления Японии 523
тектуры правительственного аппарата, вершиной которого является
премьер, осуществить перераспределение управленческих функций
между органами власти
1. За премьер-министром закреплено право вносить в кабинет
министров предложения о «принципиальном курсе по важным поли-
тическим делам» (основы внешней политики и обеспечения безопас-
ности, финансовая политика, общее управление экономикой, прин-
ципиальный курс в составлении государственного бюджета, важные
решения по структуре и кадрам административных органов). Пла-
нирование и разработка предложений, касающихся «принципиаль-
ного курса», возлагаются на секретариат кабинета министров как
орган, непосредственно помогающий премьер-министру в его дея-
тельности. Секретариату кабинета поручена также комплексная ко-
ординация планирования и подготовки законодательных предложе-
ний, осуществляемых на уровне правительственных ведомств.
2 На усиление руководящей роли премьер-министра было на-
правлено преобразование канцелярии премьер-министра в канцеля-
рию кабинета министров Главное ее предназначение — оказание
помощи секретариату кабинета в планировании и подготовке пред-
ложений, осуществление комплексной координации и контроля за
работой всех других правительственных органов. Высокий статус
канцелярии кабинета министров как стратегического органа прави-
тельства подчеркивается тем, что он должен работать непосредст-
венно под общим руководством и контролем премьер-министра, а
роль его помощников должны исполнять несколько лиц в ранге го-
сударственных министров" генеральный секретарь кабинета и ми-
нистры по особым поручениям
Институт министров по асооыч поручениям вводился впервые,
предоставляя главе правительства возможность в случае необходимо-
сти назначать их ответственными за осуществление целенаправлен-
ных совместных мероприятий разных административных органов по
отдельным важным направлениям государственной политики. Для
выполнения роли координатора на порученном направлении эти
министры наделяются необходимыми полномочиями обязывать
руководителей министерств и других ведомств предоставлять мате-
ривлы и разъяснения, делать предупреждения и требовать доклада о
принятых по ним мерах, представлять собственные рекомендации
прем ьер-мин истру.
3. Под председательством премьер-министра или генерального
секретаря вабинета в канцелярии кабинета министров были сформи-
рованы советы по важнейшим ниправлениям деятельности прави-
тельства в составе министров, а также ученых и спепивлистов-прак-
524
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
тиков. Мнения ученых и практиков обеспечивают учет научно-
практического опыта, а участие министров — способствует опера-
тивной выработке надлежащего правительственного курса. Функцио-
нируют следующие советы- по экономическим и финансовым про-
блемам; по комплексной научно-технической политике, по стихий-
ным бедствиям (нейтральный совет); по проблемам равенства прав
мужчин и женщин (иниче говоря, по проблемам повышения статуса
женщин во всех сферах жизни общества) Не исключено и образо-
вание других подобных органов, если в этом будет заинтересован
глава правительства. Использование их рекомендаций расширяет
инициативу премьер-министра при определении основ правитель-
ственной политики.
4 В канцелярии кабинета были введены новые должности
начальников специализированных департаментов: по экономической
и финансовой политике, по комплексному развитию науки и тех-
ники, по предупреждению стихийных бедствий и тл. В состав кан-
целярии кабинета министров на правах ее внеи/них (т е подведом-
ственных премьер-министру) органов вошло несколько админист-
ративных органов.
Экономический кризис 2008—2009 гг., сложные проблемы стаби-
лизации нициональных финансовых систем, возникающие в усло-
виях стремительной глобвлизации, стели причиной того, что в число
внешних органов канцелярии кабинета министров включено финан-
совое управление. Оно учреждается на базе недавно созданного управ-
ления финансового надзора, задачей которого было урегулирование
проблем несостоятельных банков и других кредитных учреждений,
общее оздоровление финансовой системы
На особом положении сохраняется управление императорского
двора Остальные управления и комитеты входят в реорганизующиеся
министерств! или становлтся им подведомственными. Управление
экономического планирования упраздняется, его функции будут ис-
полняться другими подразделениями в рамках канцелярии кабинета
министров.
Правительство В новой структуре правительства предусмотрены девять
министерств Многие нынешние управления и министерства сфор-
мированы в результате слияния, их функции перераспределены и
уточнены
Из «старых» министерств остались министерства иностранных
дел, юстиции и сельского хозяйства
Министерство иностранных дел ведает внешней политикой, пе-
реговорами с иностранными правительствами, сотрудничеством и
14- Система государственного и муниципального управления Японии
525
прочие дела с другими государствами, заключением договоров и
иных международных обязательств На Министерство возложены
также задачи зашиты и продвижения юридических и экономических
интересов японского народа за рубежом, планирование и координа-
ция правительственной помоши развитию иностранных государств.
В круг главных обязанностей Министерства юстиции входят
поддержание и оснащение правоохранительной системы, сохранение
законного порядка, защита гражданских прав, унифицированное раз-
решение исков, касающихся государственных интересов, справедли-
вый контроль за въездом и выездом. К ведению Министерства от-
несены законодательные предложения по уголовному и граждан-
скому праву, судебной системе, следствие, помощь пострадавшим и
профилактика нирушений прав человека, предупреждение преступ-
ности, контроль над тюрьмами и т п Внешние органы министерст-
ва- комиссия по делам общественной безопасности (ее задача —
предотвращение «подрывной деятельности®), управление расследова-
ний по делам общественной безопасности, комиссия по экзаменам
на занятие юридических должностей На правах особого органа при
министерстве функционирует Генервльная прокуратура.
Министерство сельского, ксного и рыбного хозяйства продолжи-
ло работу в прежней структуре и с прежними функциями Внешни-
ми органами остались продовольственное управление, управление
лесного хозяйства, управление рыболовства.
В ходе административной реформы были созданы новые ми-
нистерства На базе Управления общих дел и координации. Ми-
нистерства по делам самоуправления и Министерства связи было
учреждено Министерство общих деч с чрезвычайно широкими функ-
циями. (I) планирование и законодательные предложения по сис-
теме государственной службы, по административной структуре и
управлению, (2) оценка управления и мероприятий других мини-
стерств, (3) оснащение и развитие электрической связи, радио и
телевидения, (4) планирование, предложения и контроль в сфере
почтовых дел; (5) пенсионные дела; (6) управление службой стати-
стики и тд.
Для оценки работы других административных органов Мини-
стерство было наделено правом требовать от их руководства необ-
ходимые материвлы и разъяснения, проводить изучение служебной
деятельности на месте Подведомственными Министерству обших
дел внешними органами стали комитет по справедливым и честным
сделкам, комиссия по урегулированию экологических и прочих кон-
фликтов, вновь создаваемое управление почтовых дел (собственно
почта, почтовые сбережения и простое страхование), которое в 2003 г.
526
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
было преобразовано в общественную корпорацию, и пожарное
управление.
С целью комплексного решения многообразных задач террито-
ривльного развития и формировании единой национальной инфра-
структуры было создано Министерство национальных земель и транс-
порта, объединившего структуры управления государственных земель,
управления развития Хоккайдо, Министерства транспорта и Мини-
стерства строительства Функции этого Министерства. (I) планиро-
вание и законодательные предложения по использованию нацио-
нальных земель, комплексной политике регионального развития,
городскому строительству и принципиальному курсу водоснабжения;
(2) оснащение транспортной системы, строительство и дела, касаю-
щиеся недвижимости, (3) содействие транспортным и нефтепро-
водным предприятиям; (4) содействие туризму; (5) регулирование
отношений между административными органами при крупномасштаб-
ных проектах, направленных на региональное развитие, (6) оснащение
водоресурсиыми сооружениями, контроль над их использованием;
(7) развитие Хоккащю; (8) оснащение общественными сооруже-
ниями, контроль за их использованием и т.д.
Министерству подведомственны управление морской охраны,
управление по расследованию морских бедствий, метеорологическое
управление, комиссия по трудовым огношениям ни судах.
На базе Министерства здравоохранения и социального обеспе-
чения и Министерства труда было создано Министерство труда и
благосостояния
Его функции подготовка законопроектов в области системы соци-
ального обеспечения, регулирование трудовых отношений; развитие
и повышение качества медицинского обслуживания, принятие мер
по обеспечению занитосги, улучшению благосостояния престарелых;
страхование здоровья и тл.
Министерство просвещения и Управление по науке и технике
были реорганизованы в Министерство просвещения и науки
Его функции, планирование и подготовка законодательных пред-
ложений, касающихся развития начального, среднего и прочего об-
разования, совершенствование научно-технической политики, по-
ощрение спорта; подъем культуры и т.п. На правах особых органов
к Министерству приписаны Японская академия наук, штаб сейсми-
ческих исследований, Японский национальный комитет ЮНЕСКО
Министерство финансов было преобразовано в Министерство
финансовых дел. Функции министерства уточнены с учетом процесса
глобализации, трудностей и проблем финансовой политики: (1) за-
конодательные предложения по государственному бюджету и по-
14- Система государственного и муниципального управления Японии
527
рядку его исполнения, по налоговой системе, инвестированию, по-
рядку разрешения финансовых банкротств, (2) одобрение и под-
тверждение исполнения бюджета министерствами и управлениями,
(3) государственные и местные займы, (4) контроль над правитель-
ственными финансовыми учреждениями; (5) планирование и при-
нятие решений по выпуску денежных знаков и ценных бумаг Банка
Японии; (6) решения по курсу иностранных ввлют и управление
валютными средствами; (7) стабильность международной валютной
системы, (8) регулирование внешних доходов и расходов, контроль
и регулирование валютных сделок с другими государствами, (9) обес-
печение здоровой финансовой политики, строгий контроль за госу-
дарственной казной, (10) регулирование процентной ставки финан-
совых учреждений и т п
Некоторые задачи Министерство решает совместно с Финан-
совым управлением, учрежденным при канцелярии кабинета мини-
стров. В качестве внешнего органа Министерства функционирует
Нвлоговое управление.
Министерство внешней торговли и промышленности было пе-
реименовано в Министерство экономики и промышленности, что яв-
ляется прямым следствием административной реформы с ее акцен-
том на дерегулирование в сфере экономики На Министерство воз-
ложены следующие функции* (I) продвижение реформы экономики
и промышленной структуры, (2) торговля, внешнеторговая политика,
(3) промышленная политика; (4) техническое развитие; (6) сырье-
вые ресурсы, энергетическая политика; (7) защита прав на промыш-
ленную собственность; (8) политика в сфере атомной энергетики;
(9) политика в отношении мвлых и средних предприятии и тл.
Внешние органы министерства, управление по сырьевым и энер-
гетическим ресурсам, патентное управление, управление мелких и
средних предприятий
Не менее важная задача административной реформы — упроще-
ние и рационализация внутриведомственной структуры Предусмот-
рено значительное сокращение числа секретариатов, департаментов
и других подразделений административных органов. Более чем на-
половину сокращается число консультативных советов при министер-
ствах и управлениях, вышедшее за пределы 200. Существует мнение,
что эти совещательные органы, формируемые с участием ученых,
практиков, представителей заинтересованных общественных орга-
низаций с целью разработки рекомендаций по разным аспектам
деятельности правительства, в целом приносят большую пользу, но
нередко используются администрацией для прикрытия безынициа-
тивности и ухода от ответственности, содействуют отстаиванию кор-
528
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
поративных интересов в ущерб общенациональные. Для преодоле-
ния этих недостатков разрабатываются более строгие инструкции,
определяющие состав и порядок их работы.
Принят обширный план сокращения многочисленных подведом-
ственных министерствам и управлениям государственных учрежде-
ний, перевода многих из них на положение «самостоятельных адми-
нистративных юридических лиц». Новый статус избавит учебные, ис-
следовательские, опытные учреждения, больницы, музеи и т.п. от
повседневной опеки и постоянного ведомственного контроля, откро-
ет им возможности автономного, гибкого управления. Вместе с тем
установлено, что их деятельность должни быть открытой для общест-
венности, а министерства, отстраняясь от текущего регулирования,
оставляют за собой право выдвигать им целевые установки на сред-
несрочную перспективу и контролировать их выполнение.
Общее число служащих государственных административных ор-
ганов, составляющее в настоящее время 850 тыс человек, в резуль-
тате правительственной реформы в течение десятилетия должно со-
кратиться на 25% Массовых увольнений не предаидится, сокраще-
ние планируется осуществить за счет придания части нынешних
государственных учреждений иного статуса и ограничения приема
новых служащих. Предполагается, что нынешнее управление, кото-
рое строится по типу «превентивного регулирования», должно быть
реорганизовано в управление по типу «последующего контроля» Бла-
годаря претворению в жизнь всех перечисленных выше мероприятий
в Японии надеются сделать государственное управление •стратеги-
ческим и комплексным», «мобильным» и «прозрачным», «простым
и эффективным», адекватным условиям XXI в
14.4.3. Механизм принятии управленческих решений;
принципы и технологии
Специфика государственного управления в Японии наиболее отчет-
ливо проявляется в механизме принятия решений. Он включает как
традиционные, так и современные методы администрирования.
Традиционализм и базовые принципы Традиционализм в принятии
административных решений связан с набором базовых принципов,
на которые ориентируется поведение управляющих и управляемых
1, Наиболее существенное влияние на административные про-
цессы продолжает оказывать грунтам, следствием которого являются:
коллегиальный характер принятия решений, стремление избежать
личной ответственности, конформизм, склонность к достижению
14- Система государственного и муниципального управления Японии
529
консенсуса. Сложившаяся традиция работать в группе накладывает
отпечаток на все стадии административного процесса При этом
участие индивидуума в процессе принятия группового решения не
лишает его возможности параллельно участвовать в работе другой
подобной группы «Свобода индивидуальности, — отмечвет япон-
ский политолог Хаяси Сюдзи, — в Японии проявляется в том, что
индивидуумы могут участвовать в работе сколько угодно большого
количества, не связанных с первой, групп»1.
Как отмечается в литературе, приоритет групппстских механиз-
мов принятия решений имеет ряд существенных организационных
и ориентационных дефектов. Прежде всего, группистское решение
всегда более консервативно, чем индивидуальное. Ментальный на-
строй группы отличает перманентния ориентация ни закрепление
статус-кво, а не на новое дерзание Кроме того, группистское реше-
ние ведет к размыванию степени ответственности конкретных лиц,
участвующих в его разработке1 2
2. Японская модель принятия группистских решений построена
скорее по патерналистскому, нежели иерархическому принципу. При-
нятие решения в Японии представляет собой длительный процесс,
который опирается на четыре обших черты поведения
(1} учтивость (высокие стандарты вежливости в обществе и деловых
отношениях, уважение к людям, старшим по рангу и возрасту;
смирение и мягкость);
(2) терпеливость (специфическое отношение ко времени и к тому,
как им распоряжаться),
(3) гармоничность (обходительность, стремление достичь консенсуса,
«сохранив свое лицо»);
(4) прагматизм (тип поведения, предпомглющий практичность, ори-
ентацию ни деловой успех)
3, Японцы мыслят нелинейно, они используют «круговой* путь
принятия решений. Японцы — дотошные плановики, они внима-
тельно относятся к прошлым показателям, осторожно используют
предыдущие цели и события как руководство к действиям по дос-
тижению следующих целей. Американский политолог Б Ричардсон
справедливо отмечает, «что японский социум ориентирован на со-
общества и группы, что он стремится к консенсусу в процессе при-
нятия решений и что, в конечном счете, он является патернациона-
листским применительно к личным взаимоотношениям в рамках оп-
ределенных социальных слоев»1.
1 Цит по Пиония Послевоенная государственная политика вызовы и ответы
М., 1998 С. 80.
2 Там же
2 Pjdirnrtscn В.М. The Political Culture of Japan Berkely (Calf). 1974. P 3
530
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
По этой причине сами решения, принимаемые таким образом,
отличаются консервативным характером и приводят к «размыва-
нию» ответственности конкретных лиц, участвующих в процессе их
принятия
4. Другим краеугольным камнем административного процесса
является консенсус Единодушие в Японии ставится выше голосова-
ния большинством. При этом консенсус по-японски опирается не
столько на наличие согласия, сколько на отсутствие возражений.
Формирование консенсуса достигается благодаря наличию в япон-
ском административном процессе специвльных механизмов, обес-
печивающих консолидацию позиций по конкретному вопросу среди
чиновников, участвующих в принятии административного решения.
Технология и стадии формирования консолидированного управленческого
решения Как обеспечивается консолидация позиций различных ве-
домств по разным вопросам управления? Самая важная тенденция
развития современного японского общества состоит в усилении
процесса осознания необходимости и возможности консенсуса, а
также в продвижении на пути к консенсусу. Именно через консен-
сус во многом обеспечиваются чувство единения и корпоративной
солидарности карьерной бюрократии, дух кастовости и элитарно-
сти. Наиболее значимыми механизмами достижения консенсуса яв-
ляются — ринги и нэмаваси
Ринги — букввльно означает документ, «почтительно подавае-
мый снизу вверх для согласования». Термин оринги» впервые был
использован официально в 1876 г в Законе о статусе Государствен-
ного банка Система ринги предполагает, что документ с проектом
административного решения проходит согласование по определен-
ному субординационному порядку. Каждый чиновник, имеющий
отношение к данному вопросу, ставит на документе оттиск своей
личной печати в подтверждение того, что документ был с ним согла-
сован. Существуют два основных метода ринги; (I) обезличенное со-
гласование и (2) персонифицированное согласование. Метод обезли-
ченного согласования преднизначен для решения, как правило, наи-
менее важных, рутинных вопросов. Он предполагает согласование
документа внутри ведомства в порядке, установленном специальной
ведомственной инструкцией Метод персонифицированного согласо-
вания используется при решении административных вопросов, за-
трагивающих широкий круг общественных интересов и сферу ком-
петенции сразу нескольких подразделений министерства нии ведом-
ства В этом случае исполнитель лично относит документ по всем
заинтересованным структурам министерства или ведомства.
14. Система государственного и муниципального управления Японии 531
Система ринги позволяет обеспечить коллегиальность при вы-
работке административного решения. Она в максимальной степени
учитывает мнение веех компетентных чиновников конкретного ведом-
ства и придает этому процессу документированную форму. Следует
отметить, чго применение системы ринги приводит к значительному
замсалснию административного документооборота, особенно в слу-
чае применения метода обезличенного согласования Иногда чинов-
ники, не желая открыто оппонировать проекту административного
решения, намеренно надолго оставляют у себя проект решения (об-
струкция по-японски). Кроме того, система ринги приводит к «распы-
лению» ответственности за принимаемое административное решение
в низших слоях бюрократического аппарата1
Нэмаваси («окучивание корней») — другой известный прием
внутригруппового согласования позиций, применяемый на сталии
подготовки административного решения Цель нэмаваси состоит
прежде всего в том, чтобы обеспечить единство мнений внутри
«своего круга» по конкретному вопросу для принятия окончатель-
ного решения в рамках формализованной встречи (совещания). От
западных методов принятия решений японская система нэмаваси
отличается тем, чго она нацелена не только на достижение формаль-
ного единства мнений по конкретному вопросу, но и на поддержа-
ние среди чиновников, участвующих в процессе принятия админи-
стративного решения, духа единения и корпоративной солидарно-
сти. Японские исследователи отмечают, что главным в нэмаваси
является не столько цель, сколько сам процесс. Организационные
формы нэмаваси, используемые при принятии административных
решений, могут быть самыми разнообразными, личный обход всех
заинтересованных структур младшим чиновником, рассылка раз-
личных справочных материалов, проведение совещаний, семинаров
и информационных форумов Важная форма нэмаваси — нефор-
мальное общение между чиновниками во внерабочее время При
этом какая бы конкретная форма нэмаваси ни использовадась, всей
процедуре проработки административного решения свойственна
полная конфиденциальность и «непрозрачность» для контроля. В этом
проявляется свойственная японской административной и политиче-
ской культуре нелюбовь к публичным формам обсуждения тех или
иных проблем
Заключительным актом принятия решений является формальное
совещание Здесь действует общее правило, в соответствии с кото-
рым чем больше времени ухолит на согласование и «утряску» во-
1 См 17ло«;/я-2000 Консерватизм и традиционализм С. SB—93
532 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
проса, тем меньше времени требуется на его официальное приня-
тие. Вся подготовительная работа по выработке административного
решения остается в тени, на публике происходит лишь само огла-
шение принятого решения На официальное обсуждение и приня-
тие вопросов, которые были хорошо проработаны, требуется подчас
всего несколько минут И никакой ожесточенной полемики и сенса-
ционных заявлений для прессы Если обратиться к практике деятель-
ности консультативного совета по вопросам безопасности окружаю-
щей среды, действовавшего при Управлении по охране окружающей
среды (с 2001 г. это управление преобразовано в министерство), то
окажется, что за три года (1991—1993) этот совет рассмотрел
25 вопросов, и по 22 из них решение было принято сразу и без ка-
кого-либо обсуждения1
Методы администрирования Стремление формализовать процесс при-
нятия решений, сделать его прозрачным привело к необходимости
использовать в Японии современные методы администрирования.
Прежде всего, в Законе *06 административной процедуре» (1994)
устанавливаются общие положения о процедуре в различных облас-
тях государственного управления. Смысл Закона состоит в том, что
он инициирует процедуру административной деятельности, которая
раньше осуществлялась множеством законов и повышает «про-
зрачность* управления Закон определяет критерии принятия мер
по поступающим заявлениям, обязывает органы управления объяснять
причины отказа в выдаче лицензии или разрешения и т.п Если ра-
нее законодательство не устанавливало каких-либо норм относительно
административного руководства, то в этом законе подчеркивается,
что оно не имеет принудительной силы
Кроме того, вводятся система координации работы всего меха-
низма государственного управ гения и порядок обязательной оценки
деятельности всех его звеньев. Каждое министерство обязано согласо-
вывать свои действия с другими заинтересованными министерствами
На канцелярию кабинета министров возложена задача комплексной
координации деятельности всех звеньев, высшим из которых явля-
ется секретариат кабинета министров.
Порядок оценки административных мероприятий вводится на всех
ступенях государственного управления. Имеются в виду как превен-
тивная оценка планируемых действий, так и последующая, ставя-
щая целью определить их результативность и соответствие возни-
кающим переменам в социально-экономической обстановке, а при
1 См Япония-2000. С 94—97
14. Система государственного и муниципального управления Японии
533
необходимости своевременно скорректировать ранее принятые ре-
шения, в том числе оформленные законодательными актами и на-
шедшими отражение в бюджетных ассигнованиях. Обеспечение
комплексной и строгой объективности оценок возложено на Мини-
стерство общих дел
Наряду с этим для усиления системы контроля за должностными
лицами и законностью их решений вводится институт омбудсмена.
Правда, на государственном уровне он не действует. В ноябре 1990 г.
в городе Кавасаки был введен институт омбудсмена на муници-
пальном уровне (независимый высший государственный контролер,
расследующий по требованию общественности законность деятель-
ности органов с вынесением рекомендаций).
Наконец, с точки зрения повышения прозрачности работы пра-
вительственного аппарата известные надежды связываются с приня-
тым в 1999 г. Законом об открытости информации. Закон обязывает
руководителей правительственных органов предоставлять находящую-
ся у них документальную информацию для ознакомления любым фи-
зическим лицам, предприятиям и организациям, определяет четкий
порядок этой процедуры и разрешения возникающих конфликтов
14 4.4. Национальная специфика административной реформы
в Японии: прагматизм, концептуальность, традиционализм
Проблема модернизации системы государственного управления асегда
была в центре внимания кабинета министров Японии На разных
этапах административной реформы в Японии ее ведущим мотивом
было общенациональное требование* правительство и весь аппарат
исполнительной власти должны быть эффективными и ответствен-
ными перед народом, всегда действовать в соответствии с постоян-
но изменяющимися условиями, их мероприятия должны быть ком-
плексными и результативными Первоначально реформы носили
локальный характер и касались отдельных сегментов правительст-
венного аппарата Так, в период американской оккупации (1945—
1952) реформирование управленческой структуры состояло в повы-
шении ее эффективности путем освобождения от пережитков дово-
енного засилья бюрократии и военщины, ликвидации дублирования
в работе ведомств, внедрения западных образцов администрирова-
ния Основная идея реформы состояла в расширении и усилении
административного руководства экономикой и социальной сферой.
Японское государство активно вмешивалось в экономические про-
цессы с целью ликвидации бедности и безработицы, обеспечения
полной занятости, стабилизации финансовых рынков, перераспре-
534
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
деления собственности, регулирования рыночной конъюнктуры.
Для этого поеде Второй мировой войны в Японии были созданы
новые органы — административные комиссии (гезй цинкан) коллеги-
альные органы управления, в некоторой степени не зависимые от
правительства (Центральная комиссия по контролю за выборами,
Государственная комиссия общественной безопасности, Штатная
палата и тл)
Если в 1960—1970-е годы государственная регламентация и пра-
вительственная поддержка помогли Японии совершить «экономи-
ческое чудо», то на рубеже XX—XXI в ситуация стала меняться. В
условиях нарастающих угроз и вызовов, проявлением которых
можно считать глобальный экономический и финансовый кризис
2008—2009 гг, происходит неизбежное усложнение и расширение
управленческой деятельности Неизбежное расширение управленче-
ских функций государства сегодня ставит проблему, как в этой си-
туации обеспечить демократизацию упрааленческой деятельности и
придать ей эффективность Поэтому в современных условиях ос-
новная цель административной реформы состоит не только в том,
чтобы добиваться ограничения существующих мер административ-
ного и финансового контроля, а в том, чтобы концептуально разра-
ботать и претворить в жизнь такую систему упрааления, которая
способна обеспечить практический ответ на вызовы времени Она
должна включать механизм применения административных и фи-
нансовых мер, способных взять на себя новые задачи, имеющие на-
родный и государственный характер
Национальная специфика административной реформы в Япо-
нии в современных условиях обусловлена базовым противоречием
социального прогресса — противоречием между объективно обу-
словленным расширением государственной упрааленческой деятель-
ности и необходимостью минимизации последствий этого расши-
рения В Японии это противоречие дополняется неэффективностью
функционирования полиции, ее неспособностью бороться с терро-
ристической угрозой и экстремистскими проявлениями, ростом
коррупции среди высокопоставленных чиновников центрального
аппарата, крупными нарушениями финансовой дисциплины на му-
ниципальном уровне Сокращение прямого вмешательства прави-
тельственных органов в экономические процессы тесно связано с
повышением эффективности исполнительной власти, реформиро-
ванием се структуры По мнению профессора К Масамура" «Ко-
нечная цель реформы состоит в создании нации, которая может
управлять собой и реформировать себя, т.е поднять общество на бо-
лее высокую ступень зрелости. Админнстр пивная реформа, начатая
14. Система государственного и муниципального управления Японии 535
кабинетов Хасимото, является кардинальной реформой государст-
венного управления, в корне отличаясь от имевших место до сих
пор частичных реформ®1
Современная административная реформа в Японии ориентиро-
вана на поиск нового образа государства и общества, определяющей
характеристикой которых должно стать развитие демократии и гу-
манизм, включая оптимальные отношения между обществом" более
широкий доступ граждан к участию в реализации политической
власти, достойная человека социальная защита, более эффективное
распоряжение государственной казной, дерегулирование экономики
(освобождение ее от излишней бюрократической опеки ) и т.п.
Реформируются основные направления административной дея-
тельности В тех областях, где нельзя рассчитывать на такую при-
быльность, которая привлекла бы частный капитал, создаются «не-
зависимые административные юридические лица» (докурицу гесэй
ходзин), полностью финансируемые государством Важная задача
создания подобного нового типа учреждений состоит в обеспечении
«прозрачности» работы преобразуемых объектов и повышения при-
быльности их работы. Создание «независимых административных
юридических лиц» преследует также цель сохранить яаро централь-
ного аппарата исполнительной власти после его сокращения Ми-
нистерств! и ведомства (агентства) будут осуществлять контроль
над названными органами и организациями, занятыми реализацией
ведомственной политики
Реформа предполагает изменение неяюдов администрирования.
Согласно руководящим установкам комитета, «цели управления
должны достигаться не столько прямым администрированием (че-
рез субсидии, лицензии, разрешения и т п.), сколько опосредован-
ными и восполняющими способами, ге. путем вовлечения народ-
ных масс сотрудничество, представления дяя их деятельности базы
и правил, координации этой деятельности Осуществление управле-
ния должно быть открытым, публичным, должностные дина должны
быть такими личностями, которым доверяет народ»2 Предполагает
создание в XXI в. такой системы министерств и ведомств (агентств),
котортя бы отвечала новым задачам государственной политики
Основными направлениями реформирования центрального аппа-
рата исполнительной власти должны быть:
(I) усиление функций аппарата резиденции премьер-министра (сори
кантэй) вплоть до возложения на него функций своеобразного
командного пункта при чрезвычайных ситуациях.
1 Цит. по Япония Послевоенная государственная политика, вызовы и ответы
М , 1998 С 187-188
J Там же.
536 Системы гос. и муниципального управления е ведущих странах мира
(2) вывод за пределы министерств работы по реализации политики
(в том числе лицензирование, выдача разрешений, деятельность,
«связанная с реальным хозяйствованием»), поручив ее органам
при министерствах и ведомствах (гайкеку), независимым адми-
нистративным юридическим лицам (докурицу гесэй ходзин) и
специальным компаниям (токусю кайся).
(3) на долю органов при министерствах и ведомствах выпадает дея-
тельность с властными полномочиями, например сбор налогов,
а к «специальным компаниям» должны перейти функции, связан-
ные с реальным хозяйствованием, поскольку они имеют значи-
тельное сходство с обычным предпринимательством;
(4) сокращение числа министерств и ведомств (агентств) примерно
в два раза1.
14.5. Местное самоуправление и управление
До капитуляции Японии в 1945 г система местного упрааления была
крайне централизованной. С вступлением в силу Конституции 1947 г.
и Закона о местном самоуправлении 1947 г обозначилась тенденция
децентрализации местного управления Конституция закрепила
принцип местного самоуправления (йз«та), который наряду с принци-
пами народного суверенитета и верховенства парламента составил
основу послевоенного государственного строя Японии В самом
общем виде компетенция местных органов прописана в ст 94 Кон-
ституции. «Местные органы публичной власти имеют право управ-
лять своим имуществом, вести дела и осуществлять административ-
ное управление; они могут издавать свои постановления в рамках,
устаноаленных законом».
Одновременно с введением в действие Конституции, провозгла-
сившей принцип местной автономии дзити, в Японии в [947 г был
принят фундаментальный Закон о местном самоупраалении. Он по-
зволил на демократической основе сформировать новую эффектив-
ную систему местной аласти, крайне необходимую для преодоления
послевоенных трудностей, решения многообразных задач по удов-
летворению жизненных запросов граждан по месту жительства
Правовые основы местного самоуправления регламентирует ряд
законов, ереди них Закон о местном самоуправлении, законы о ме-
стных коммунальных служащих (1950), о сельскохозяйственных ко-
митетах (1951), о местных коммунальных предприятиях и о трудо-
вых отношениях (1952), о полиции (1954), ряд законов (1947—1950),
которые определяют механизм финансирования органов местного
1 См Япония Послевоенная государственная политика. С. 203
14. Система государственного и муниципального управления Японии
537
самоуправления, о местных финансах, о лицензировании местных
займов, о собственных местных налогах, о местном передаваемом
налоге и др В эти законы впоследствии вносились многочисленные
изменения. Так, в 1999 г парламент одобрил пакет из 475 поправок
к Закону о местном самоуправлении 1947 г. Однако их основные
положения продолжают действовать до сих пор.
14.5,1, Структура и полномочия органов
местного самоуправления
Система местного самоуправления: уровни и полномочия Местное само-
управление и управление в Японии в соответствии с законом 1947 г
основано на принципе нестной автономии Согласно ст. 2 Закона о
местном самоуправлении предназначение органов местного само-
управления состоит в том, что они должны вносить плановое начало
в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежа-
щем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры,
содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому
и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образова-
ния, здравоохранения и тд.
Субъектами саиоупрае-юния выступают префектуры и муници-
пии Япония разделена на 47 префектур: из них 43 обычные пре-
фектуры, префектура Токийского столичного округа и входящие в
него две столичные префектуры (Осака и Киото), префектура ост-
рова Хоккайдо Правовое положение всех этих единиц, включая
столичный округ, одинаково Токийский столичный округ делится
на городские районы (их более 20), а также на примыкающие к То-
кио города, поселки, деревни, входящие в этот округ. Остальные
префектуры (в том числе две столичные) делятся на города, посел-
ки и деревни Наряду со столичным округом другие крупные города
(с населением более [ млн человек) также имеют внутригородские
районы, но в этих районах нет самоупрааления, главы их исполни-
тельных органов назначаются мэрами городов; не избираются и
районные представительные органы.
Существуют также специальные округа' финансово-промышленные,
корпорации регионального развития, особые столичные районы и др
Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном
координирующей деятельностью.
Базовый {муниципальный) уровень системы местного самоуправ-
ления составляют города, поселки и деревни Каких-либо промежу-
точных звеньев между префектурами и муниципиями нс существует
Все единицы местного самоуправления муниципального уровня
538
III Системы roc. и муниципального управления е ведущих странах мира
имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их
размерах Особые органы местного самоупрааления создаются спе-
циально для решения конкретных задач (например, для реализации
сов местными усилиями крупномасштабных строительных проектов
и т.д.) Поощряется деятельность неформальных соседских организа-
ций, которые содействуют предотвращению нарушений обществен-
ного порядка, решению многих бытовых проблем Разграничение
функций местного самоуправления между префектурами и муници-
пиями в общей форме закреплено в ст 2 Закона о местном само-
управлении. К полномочиям 47 префектур относятся дела местного
значения, выходящие за пределы первичных единиц, требующие
объединенных, совместных усилий, а также координация их деятель-
ности. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций мест-
ного самоуправления, кроме относимых к компетенции префектур.
К полномочиям органов местного самоупрааления относятся.
(1) создание и обслуживание инфраструктуры для повседневной жизни
населения и функционирования экономики, забота об окружаю-
щей среде;
(2) здравоохранение и социальное обеспечение;
(3} содействие развитию торговли, промышленности и сельского хо-
зяйства,
(4) трудовые отношения;
(5) обеспечение безопасности жизни и имущества населения,
(6) регистрация населения;
(7) управление собственными предприятиями.
На местах, как и в центре, последовательно провалится прин-
цип разделения властей на представительную (префектуральные,
городские, поселковые и деревенские собрания) и испо шишельную
(местные администрации во главе с губернаторами, мэрами, старос-
тами поселков и деревень). Члены местных собраний и главы мест-
ных администраций избираются населением путем прямых выборов.
В административно-территориальных единицах, обладающих правом
местного самоуправления, граждане избирают сроком на четыре года
префектуральные, городские, деревенские собрания, состоящие из
профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние со-
вмещают депутатскую деятельность с другой работой). Эти депутаты
иммунитета не имеют Они получают жалованье из муниципального
бюджета, а также некоторые доплаты, св51занные с ведением депу-
татских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую
работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные
поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере
380 тыс иен (около 4,7 тыс. долл.). Депутаты могут быть отозваны
досрочно по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.
14. Система государственного и муниципального управления Японии 539
В мелких общинах советы не избираются, созываются собрания изби-
рателей — практически сход жителей
В каждой административно-территориальной единице граждане
на четыре года избирают органы упрааления — префектов (губерна-
торов}, мэров городов, старост деревень. Главы местных админист-
раций имеют достаточно полномочий для общего руководства и
упрааления на своей территории Эти должностные лица созывают
собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето
по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторич-
ным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов),
право досрочного роспуска собраний при определенных условиях с
назначением даты новых выборов
Система упрааления на местах, как и в центре, бюрократична.
В ней все четко расписано. В частности, губернаторы ведают ре-
шением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других
городов и поселков — 51 Исполнительными полномочиями обла-
дают также постоянные комиссии местных собраний" по труду, по об-
разованию, по делам персонала и др. Комиссии избираются собра-
ниями иди назначаются главой администрации с согласия собрания
Их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы,
как и все местное самоуправление и управление.
Губернатор префектуры может быть смещен с должности премьер-
министром, а мэр города и староста деревни — губернатором. Все
должностные лица обшей компетенции (губернаторы, мэры и др.)
вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов цен-
тральных органов управления (но не правительства).
На местном уровне в Японии имеются различные формы уча-
стия населения в решении местных вопросов. Закон о местном само-
управлении (ст. 74—88) наделяет население правом на проведение
локального референдума в связи с подачей определенной частью
населения административно-территориальной единицы петиции о
принатии, отмене или изменении местных постаноалений; инспек-
тирование деятельности местных собраний, отзыв их депутатов; от-
странение от должности глав местных органов и иных должностных
лиц Хотя в Японии существует развитая система органов местного
самоуправления (их нет лишь в городских районах), в стране дейст-
вует довольно жесткий прямой контроль центральных ведомств за
деятельностью органов местного самоуправления и управления. За
государством закреплены полномочия, достаточные для того, чтобы
отстаивание местных интересов не мешало решению общенацио-
нальных задач, не подрывало устои государственности Государство
имеет мощные средства воздействия как на общий характер деятель-
540
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
ности местной власти, так и нередко на конкретные ее решения ме-
стного значения — через парламент (законодательство), правитель-
ство, а при необходимости и судебные органы, пользуясь правом
смешения губернаторов и других избранных должностных лиц За
деятельностью местной полиции, школ, больниц следят определен-
ные министерства, они же контролируют осуществление делегирован-
ных ими полномочий Большое значение имеет финансовый контроп,
так как в Японии более 70% всех налогов идет в государственный
бюджет и только 30% — в местные бюджеты
Широко распространена в Японии практика административного
руководства со стороны правительственных учреждений. Деятель-
ность органов местного самоуправления координирует специальное
Министерство по делам местного самоуправления, внутренних дел,
связи и телекоммуникаций. В условиях финансовой зависимости
местных органов от центрального правительства чиновники этого
министерства фактически руководят деятельностью органов местно-
го самоуправления, давая советы и осуществляя инспекции на мес-
тах Государство выступвет распорядителем значительной части фи-
нансовых средств, необходимых для нормального функционирова-
ния органов местного самоуправления, но одновременно приходит
на помощь, разрабатывая программы регионального развития и
привлекая централизованные средства на их осуществление. Нема-
лое число муниципий справляется со своими обязанностями лишь
благодаря государственной финансовой поддержке
Модернизация системы органов местного самоуправления 1990-х годов
С конца 1970-х чрезмерное вмешательство государственных органов
в дела местного самоуправления стало мешать проявлению инициа-
тивы и принятию на местах оперативных решений, тем более что
административная зависимость от центра дополнялась финансовой.
Возникла объективная необходимость в расширении прав органов
местного самоупрааления Однако лишь в 1993 г. парламент, от-
кликнувшись на требования с мест, принял резолюцию, требующую
«исправления методов администрирования из центра», передачи
органам местного самоуправления части функций государства и
соответствующих полномочий. В 1995 г. был принят Закон о де-
централизации, ориентирующий на осуществление в пятипетний
срок ряда крупных конкретных мер. Наконец, в 1999 г. в различ-
ные законы, относящиеся к сфере местного самоуправления, были
одновременно внесены около 500 поправок. Начался реальный про-
цесс постепенной децентрализации
Сегодня органы местного самоуправления играют значительную
роль в самостоятельном и комплексном управлении на своей терри-
14. Система государственного и муниципального управления Японии 541
тории, направленном на улучшение благосостояния жителей. Уточ-
нено разграничение их функций с государством Отменена система
исполнения дел по поручению правительственных ведомств. Часть
такого рода дел (городское планирование и т.д } отнесена к «полно-
стью самостоятельным делам» местного самоуправления, другая
(проведение парламентских выборов, выдача и обмен паспортов,
статистика, контроль за государственными дорогами и т п ) теперь
именуется «делами, доверенными местному самоупраалению по за-
кону». Еще одна часть дел, прежде поручавшихся местному само-
управлению, будет исполняться местными филиалами правительствен-
ных ведомств. Отменены подожения законов о работе губернаторов
под общим руководством и контролем соответствующих министров, а
глав муниципий — под общим руководством и контролем губерна-
тора и министров. Заново сформулированы основы государственного
вмешательства в местные дела, исходя из минимально необходимых
мер в достижении поставленных целей и заботы о самостоятельно-
сти органов местного самоуправления.
В пользу муниципий по сравнению с префектурами были пере-
распределены полномочия
Что касается расширения финансовой самостоятельности орга-
нов местного самоуправления, то эта задача решена лишь частично
Более основательные меры намечаются в рамках общей налоговой
реформы. Определенные надежды с точки зрения расширения фи-
нансовых возможностей местного самоупрааления связываются сей-
час с государственным поощрением добровольного слияния, укруп-
нения городов, поселков, деревень Выдвигаются даже радикальные
предложения о создании на территории страны вместо нынешних
префектур семи-девяти «провинций» как политике-административных
субъектов.
14,6. Государственная служба
Государственная служба Японии — это профессиональная служеб-
ная деятельность должностных лиц по осуществлению публичных
функций государственных органов и органов местного самоуправ-
ления Уникальность государственной службы в Японии состоит в
ее компактности и одновременно высокой эффективности, которая
достигается благодаря высокому профессионализму государствен-
ных служащих и четкой специализации функций каждого элемента
государственного механизма, ответственности, конкретных прав и
обязанностей его работников. Дело в том, что в категорию государ-
ственных служащих в Японии, наряду с чиновниками в собствен-
ном смысле этого слова, также принято включать лиц, работающих
542 111 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
на государственных предприятиях, служащих государственных же-
лезных дорог, работников телевидения, государственных школ, воен-
нослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. Общая чис-
ленность занятых на государственной службе в Японии к середине
1990-х годов составила 4,49 млн человек При этом большинство из
них — рабочие и служащие, которые не обладают реальными пол-
номочиями по принятию управленческих решений Численность
высших государственных чиновников не превышала 1% от этого
числа В центральном аппарате было занято около 1,1 млн, а в ме-
стных органах — 3,2 млн человек1.
Благодаря тщательно продуманной и детальной регламентации
работы государственных органов служащие имеют ясное представ-
ление о содержании, формах и методах работы и об ответственно-
сти за ее результаты. Следуя этим регламентациям, чиновник может
быть уверен в легитимности своих действий, они же исключают
расширительное толкование предоставляемых ему прав. По этой
причине успехи послевоенного экономического, социального и куль-
турного развития Японии были бы немыслимы без квалифицирован-
ной и ответственной работы служащих государственного аппарата.
Сохранив присущие ей еще при императорской системе рациональ-
ные черты, в том числе компетентность и исполнительность чинов-
ников, организация государственной службы в Японии была допол-
нена демократическим содержанием, где главным приоритетом стали
интересы отдельного индивида Кроме того, в Японии менеджмент
государственной службы почти на всех уровнях, включая набор,
продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не
зависящему от правительства, — Совету по дезам зерсоказа.
14 6.1. Институт государственной службы:
история возникновении и современное состояние
Институт государственной службы Японии — это набор норм, за-
крепляющих функции служащих, порядок их осуществления, рег-
ламентирующих правовой статус чиновников. Формировался он
эволюционно в результате заимствований передовых форм админи-
стрирования, которые подвергались адаптации применительно к
собственной культурной среде В традиционном японском обществе
статус чиновника всегда был чрезвычайно высок.
Формирование бюрократической системы Японии Первоначально, в VI—
VII вв организация государственного аппарата была заимствована
из Китая. Она исходила из конфуцианского понимания государст-
1 См Япония-ЮЪО: консерватизм и традиционализм М РАН, 2000. С 68
14. Система государственного и муниципального управления Японии 543
венности, согласно которой бюрократия является носителем госу-
дарственного разума, интеллигентности, основным сосредоточением
нравственности1
Закон 17 статей
В 604 г. правитель Сетоку-тайси опубликовал «Закон 17 статей» В нем
излагались принципы управления государством и правила поведения
чиновников
«Все сановники и должностные липа, счигаггте самым главным закон.
Если нет закона наверху, нет порядка и внизу. Если же нет закона внизу,
обязательно появляются преступления» (ст. 4).
«Долг чиновника — справедливо, не поддаваясь соблазну обжорства и
алчности, рассматривать жалобы, ему подаваемые» (ст. 5).
«Сановники и чиновники! Рано приходите на службу и поздно уходите!
Дел очень много» (ст. 8).
Бюрократическая система Японии, заимствованная из Китая,
неоднократно подверглась корректировке с целью ее адаптации к мест-
ным условиям. В первую очередь эго касалось принципов организа-
ции и системы рекрутации служащих. Первоначально для занятия
государственных должностей в Японии использовались конфуциан-
ская система экзаменов. Административная система была поделена
на 12 рангов, которые присваивались каждому претенденту В соот-
ветствии с ними была организована работа государственного аппара-
та. Конкурсный отбор открывал доступ в государственный аппарат
способных и преданных людей. При этом титул мог и не прини-
маться в расчет Однако система экзаменов противоречила сослов-
ие-патриархальной структуре общества, в котором управление было
прерогативой знатных родов, князей (даймё), а потому в дальнейшем
ис прижилась. Ранговая система была дополнена наследственной. В
результате возникла так называемая аристократическая бюрократия
Быть бюрократом стало привилегией знатных родов Фудзивара
(VIII—XI вв.), а потом клана Тайра (XI в.) В период первого сёгуната
Минамото (военного правления) в XII в на смену аристократи-
ческой бюрократии пришла военная — элитарный слой чиновников
формировался из лип, приближенных к сёгуну (военному правителю),
а не к императору. Бюрократия состояла из воинов-самураев высших
рангов За 250 лет изоляции в эпоху Токугава (XVII — сер. XIX в.) ис-
точником формирования бюрократической системы продолжали
оставаться самураи — высшее военное сословие1.
Революция Мейдзи (1868 г.) упразднила режим сёгуна и прерва-
ла изоляцию страны, отменила феодальные привилегии и всячески
г См Буров В Т Современная китайская философия М . 1980. С 40.
J См Ялоаля-2000: консерватизм и традиционализм М РАН, 2000. С 60
544 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
стимулировала конкуренцию в различных сферах жизни. В эпоху
Мсйдзи была проведена реформа государственного управления по
европейскому образцу. Государственный аппарат был сформирован
из чиновничества экономически развитых южных и юго-западных
княжеств Руководители Мсйдзи стремились рекрутировать штат
чиновничьего аппарата, прежде всего исходя из уровня профессио-
нальной подготовки и способностей претендентов, нежели из их
семейного (кланового) статуса. Поэтому уже в 1887 г. была введена
экзаменационная система найма государственных служащих Госу-
дарственный служащий воспринимался как личный слуга импера-
тора. Правительственный аппарат был двухслойным, номинально в
новой государственной иерархии высшие чиновничьи посты заняла
придворная аристократия из знатных фамилий, однако государст-
венную политику контролировали выходцы из низших рангов саму-
раев, которые не занимали высших постов в правительстве. Подоб-
ная конструкция примиряла традицию и современность
В основу современной структуры бюрократической системы
Японии был положен уровень образования Для занятия должностей
существовала строго разработанная система экзаменов, которые
должны были сдавать все, за исключением чиновников самых выс-
ших рангов Дальнейшее продвижение по службе зависело также от
возраста, состояния здоровья и способностей. Так формировался
слой правительственной бюрократии Образовательный эгалитаризм
открывал путь в среду чиновников наиболее способньгх и образо-
ванных, независимо от их родовитости и богатства1
Между Первой и Второй мировыми войнами бюрократия стала
связующим звеном между промышленными и военными кругами.
После Второй мировой войны сложилась система кураторства бю-
рократией различных сторон жизни, которая диктовалась необхо-
димостью восстановления разрушенного войной хозяйства Для
этого после Второй мировой войны были созданы новые органы —
административные комиссии (геэй иинкдй), т.е коллегиальные орга-
ны управления, в некоторой степени не зависимые от правительства.
Такими органы стали. Центральная комиссия по контролю за выбо-
рами, Государственная комиссия общественной безопасности. Штат-
ная палата, учрежденные для нейтральности при проведении выбо-
ров, полицейской деятельности и кадровой политики; Комиссия по
координации работы против загрязнения окружающей среды. Цен-
тральная комиссия по труду, задача которой — гармонизация инте-
ресов работодателей и наемных работников, Комиссия по обеспе-
чению справедливых сделок; Комиссия по рассмотрению дел об
г См Японня-ЮЪО: консерватизм и традиционализм М РАН, 2000. С 65
14. Система государственного и муниципального управления Японии 545
общественной безопасности, созданная для принятия мер в отноше-
нии организаций, предполагающих использовать в своей политиче-
ской деятельности насильственные методы.
Реагируя на изменения во внешней среде, японская бюрократи-
ческая система подверглась модернизации и достигла высокой эф-
фективности. Эффективность государственной службы обеспечивается
многими факторами Среди них наиболее существенное значение
имеют. (I) четкое, на юридической основе определение функций
каждого элемента государственного механизма, ответственности,
конкретных прав и обязанностей его работников; (2) высокий про-
фессионализм государственных служащих; (3) постоянство и преем-
ственность калрового состава государственного аппарата, невзирая на
часгую смену кабинета министров, политическая нейтральность
основной массы служащих; (4) устойчивое общественное и матери-
альное положение служащих, реальная возможность их карьеры в
соответствии с деловыми качествами, правовая защищенность;
(5) система мер, направленных на предупреждение коррупции
Однако политика доминирования и лидерства бюрократии при-
вела в дальнейшем к негативным последствиям, бюрократия стала
концентрировать в своих руках все большую и реальную политиче-
скую власть. Она начинает воздействовать на законотворческий
процесс и активно участвовать в формировании государственной
политики через представительные органы власти (парламент) Сло-
жившийся в современной Японии этот политический стиль эксперты
называют бюрократической политикой. Среди депутатов парламента
Японии сложился пресловутый клан «дзоку чиин», те депутатов,
сросшихся с конкретными звеньями кабинета министров. Участники
этой внутри парламентской прослойки активно используют свои воз-
можности политических инициатив при определении курса того
или иного министерства или ведомства. Хотя эта практика проти-
воречит положению ч. 2 ст 15. Конституции Японии о том, что все
публичные должностные лица являются слугами ис какой-либо части
общества, они находятся на службе всего народа Однако при со-
хранении довоенной трчдиции, обозначенной выражением «кансон
ми мп и» (почитание властен и принижение народа) и предрасполо-
женности государства и общества к тому, что мнение народа не
сильно влияет на государственное управление, угроза лидерства
бюрократии только возрастает1.
Характерные черты современной государственном службы в Японии Ве-
дущая роль Японии в мировом сообществе во многом достигнута
1 См * Япония Послевоенная государственная политика вызовы и ответы М .
1998. С 191.
546 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
Благодаря отменной организации государственной службы и высо-
кому качеству государственных чиновников.
Современная японская государственная служба базируется на
двух ключевых показателях минимальной стоимости и максималь-
ной эффективности.
1. Показатель минимальной стопчоети достигнут в результате
строгого ограничения числа административных органов, включая и
министров (как правило, чуть больше десятка), а также численно-
сти персонала каждого государственного органа Существует прави-
ло, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут
назначить в министерство в результате смены правительства не бо-
лее грех своих сторонников (министр и два заместителя) По чис-
ленности служащих правительственных учреждений Япония усту-
пает странам Западной Европы или США Если в Японии в 1990-х
на I тыс населения приходилось 38 административных чиновников,
то в США — 69, Англии — 73, Франции — 112, что, по мнению ря-
да экспертов, связано прежде всего с относительно небольшими
размерами государственного сектора в стране1
2, Высокая эффективность государственного аппарата Японии
достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной
службы, привлечения в нее самых одаренных, талантливых людей
Это стало возможным благодаря организации конкурсных экжленои
при замещении государственных должностей на основе их полной
открытости
Элитарность государственной службы опирается на высокий уро-
вень образования.
Одним из важнейших факторов, определяющих пополнение кадров
государственного аппарата, является наличие диплома об окончании
одного из ведущих национальных университетов. Самым престижным
вузом считается Токийский университет. Со времени своего создания в
1877 г это основная школа государственных админ исгртгоров До
1883 г его выпускники автоматически получали место в государствен-
ном аппарате Затем они должны были проходить конкурсный отбор,
но несмотря на эго университет (и прежде всего факультет права) со-
храняет монополию на пополнение рядов высших административных
кадров В последние годы в среднем 50% новых служащих государст-
венного аппарата имели дипломы Токийского университета, 25% —
дипломы Киотоского университета В целом 80—85% новых служащих
имеют дипломы восьми национальных и трех частных унаверситегов
(из 423 университетов страны) Общее «студенческое прошлое» в зна-
чительной мере усиливает сходство психологических установок япон-
ской элиты
г См Яиония-2000: консерватизм и традиционализм М РАН, 2000. С 68
14. Система государственного и муниципального управления Японии 547
3. Для того чтобы гарантировать и поялерживать высокий уро-
вень эффективности своих работников, государственные органы пре-
доставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне
конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе.
Важнейшими принципами, на основе которых функционирует госу-
дарственная служба Японии, выступают «гдрл божественных дараъ —
пожизненный найм, постепенный рост заработной платы и продви-
жение по службе с выслугой лет.
Практика пожизненного найма заключается в том, что админи-
страция учреждения или предприятия принимает на работу выпуск-
ников учебных заведений, обучает их в профессиональном отношении
и заинтересовывает их работой на данном предприятии практиче-
ски до выхода на пенсию. При этом должность и размер вознагра-
ждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа
работы. В сфере государственной службы в Японии действие прин-
ципа пожизненного найма проявляется в частых перемещениях чи-
новников внутри ведомства (один раз в два-три года) при отсутст-
вии переходов чиновников из одного ведомства в другое. Предель-
ный возраст выхода на пенсию государственных служащих по
общему правилу — 60 лет, для некоторых служащих, в том числе
преподавателей вузов, — 63—65 лет Для работников особой службы
предельный возраст нахождения на службе не установлен До 90-х го-
дов XX в в Японии не был установлен предельный возраст нахож-
дения на службе по отношению ко всем категориям государствен-
ных служащих В настоящее время действует специальный закон о
предельном возрасте Японские эксперты считают, что принятие
такого закона очень важно с точки зрения планирования набора на
государственную службу, расчета реальных потребностей в персонале1
Эффективность государственной службы опирается на чрезвы-
чайно высокий престиж службы в общественном мнении и тради-
ционное почитание чиновничества в японском обществе Эти чер-
ты нашли свое отражение в известной еще с конца XIX в. форму-
ле «чиновники достойны почитания, народ — презрения» («кписон
зшлош») Место государственного служащего — наиболее Престиж-
ное место работы с точки зрения японцев. По мнению японского
социолога Г. Фора, самой престижной считается работа в Мини-
стерстве финансов, за ним следует Министерство внешней торговли
и промышленности* 2.
f См Волг/jw Н.А Опыт подготовки и стимулирования труда государственных
слулицих в Я вони». М.. |998 С. 33—45.
2 См * Лип С Le role du МГП dans le processus de pnse de decision mdusirrelle &
Japoii. Tokyo, 1984 P |C|.
548 111 Системы гос. и муниципального управления а ведущих странах мира
4. Японская бюрократия неоднородна: различные сегменты (по-
литические чиновники, административная и экономическая элиты)
обладают разной степенью влияния на процессы в обществе. По
мнению большинства авторов, наиболее значимую и многочислен-
ную часть японской бюрократии составляет так называемая экономи-
ческая бюрократия, те высокопоставленные чиновники основных
министерств финансово-экономического блока (финансов, внешней
торговли и промышленности, строительства и некоторых других)
Именно они определяют экономическую жизнь страны.
। Кто опредыяеги коншн-чеа^п эки'лнь страны
Одпако эксперты расходятся в оценке степени их влияния. Первая
| группа авторов (в частности, Ч Джонсон) считает, что чиновники этих
министерств играют очень важную роль и подчас решающе алияюг на
I принятие решений. Они оценивают их власть как «мягкую» форму ав-
торитаризма
Другая группа экспертов вообще рассматривает Японию как «автори-
' тарное бюрократическое государстве», где а первую очередь сильна
власть экономической бюрократии Эта оценка была справедлива аля
। периода послевоенного административного регулирования, однако в
современных условиях она вызывает сомнения Эта точка зрения, выра-
| игтелем которой является Р Дж Самуэльсон, полагает, что экономиче-
ская бюпократия целит власть с другими акторами тючщмческой жизни.
Им противостоит третья группа авторов — скептики (У Фридман), кото-
. рьге не без основания считают, что влияние бюрократии на экономику
1 ограничено определенными рамками - политическими: она не может
контролировать стратегические решения, где решающее слово принад-
I лежит Либерально-демократической партии (ЛДП). Поэтому лицо, не
имеющее связей с ЛДП, нс имеет реальных шансов подняться выше
уровня начальника департамента
5. Эффективность и рационализм соседствуют в государствен-
ной службе с клановостью В традициях японской политической
культуры для занятия определенного места в системе администра-
тивной бюрократии огромное значение имеют неформальные связи —
связи между высшими бюрократами, политиками и бизнесменами
на основе кровного или семейного родства, браков, принадлежно-
сти к какому-нибудь престижному клубу, учебному заведению1.
Правовые освовы государственной службы Конституция Японии (ст. 15)
закрепила статус государственных служащих как «слуг всего обще-
ства, а не какой-либо одной его части» Главный источник право-
1 См SnoHim-IQUO; консерватизм и традиционализм М РАН 2000. С 64
14. Система государственного и муниципального управления Японии 549
вето регулирования государственной службы Японии — Закон о
государственных служащих 1947 г с многочисленными изменениями
и дополнениями. Согласно этому Закону государственный служащий
должен работать «только ради общественного интереса и при осуще-
ствлении служебньгх обязанностей отдавать им все силы гг помыслы».
Статус служащих муниципальных органов прописан в Законе о мест-
ных служащих (1950).
В настоящее время правовое положение японской бюрократии
основано не только на общих, но и на специальных законах, которые
определяют компетенцию и ответственность каждого министерства
Это гак называемые законы об учреждении (сэгтихо), обычно мало
известные широкой публике Например, деятельность Министерства
внешней торговли и промышленности определяется 109 законами* 1.
Управление государственной службой Задача справедливого обеспечения
кадровой политики, соблюдения законодательства в сфере государ-
ственной службы и защиты интересов служащих возложена на Совет
по делам персоною при кабинете министров (Палата по делам пер
сонвла. Национальное управление кадров) Совет состоит из трех
членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат
парламента и утверждаемых императором Срок полномочий членов
Совета — четыре года с возможностью повторного назначения, но
не более чем еще на даа срока Один из членов Совета по назначе-
нию кабинета выполняет функцию председателя
Полномочия Совета по делам персонала направлены на повышение
эффективности и обеспечение контроля за государственной служ-
бой Как вспомогательный орган при правительстве, но ис зависимый
от него. Совет представляет рекомендации по кадровым вопросам
парламенту, кабинету и отдельным министерствам. В пределах сво-
ей компетенции Совет издает правила и установления по вопросам
государственной службы, осуществляет рассмотрение жалоб на го-
сударственных служащих, обеспечивает организацию и проведение
конкурсных экзаменов.
Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются
через деятельность его аппарата, который возглааляет управляющий,
назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять
управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по
оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро2.
г Япоиия-2000. С 68.
1 См £ози.киск<ш И.А Вопросы государственной службы Японии // Бюллетень
Минасгерствз юстиции РФ. 1999.1Ф 6. С 52
III Системы roc. и муниципального управления е ведущих странах мира
14.6.2. Структура бюрократии и категории
государственных служащих
Структура японской бюрократии классифицируется по разным
основаниям. Одна группа экспертов, считает, что японская бюро-
кратия построена по военно-иерархическому принципу. В ней выде-
ляется три группы (а) слой так называемой карьерной бюрократии,
принадлежность к которой определяется прохождением специаль-
ных государственных экзаменов, (б) слой «некарьерной» бюрокра-
тии и, наконец, (в) чиновники, работающие на основе временных
контрактов1.
Другая группа авторов полагает, что все государственные слу-
жащие делятся на две категории (1) работники обычной службы, (2)
работники особой службы К первой относятся те, кто сдает экзаме-
ны на должность и чье жалование определяется тарифной сеткой, ко
второй — не связанные с экзаменами или тарифной шкалой (пре-
мьер-министр, министры, главы местных органов власти, парла-
ментские заместители министров, сотрудники аппарата правитель-
ства, судов, сил самообороны и пр.)1 2.
На наш взгляд, эти разногласия преимущественно терминоло-
гические, поскольку авторы используют одни критерий структури-
рования — условия найма и выполняемые функции
Карьерная бюрократия Чиновники обычной службы, или карьерная
бюрократия, составляют основную массу японской бюрократии Это
служащие, занятые на обычной службе, применительно к которой дейст-
вует конкурсная система назначения на должность и стандартная
шкала жалований. Как и прежде, служебное положение государст-
венных служащих зависит от должности, которую они занимают в
соответствии со своим рангом (всего 8) и разрядом (всего 15). Разряд
чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных
служебных характеристик.
Высшую категорию работников обычной службы составляют
лица, получающие жалованье за административную работу. В эту ка-
тегорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой и
трудом, требующим специальных профессиональных знаний.
Командные посты в центральном административном аппарате
занимают чиновники первых трех рангов Они представляют элиту
японской бюрократии" начальники департаментов, отделов и секций,
советники, директора агентств, постоянные заместители министров.
1 См.. Япония. Послевоенная государственная политика вызовы и ответы. М..
1998 С 191
2 См Японня-2{УУ); консерватизм и традиционализм М РАН, 2000. С 68
14. Система государственного и муниципального управления Японии 551
Чиновники первых трех высших рангов фактически держат в своих
[туках рычаги административной власти во всех министерствах и ве-
домствах Японии, хотя от общей численности бюрократии они со-
ставляют всего лишь несколько процентов. Фактическими распола-
гают всеми рычагами административной власти, в то время как все
остальные яаляются лишь квалифицированными исполнителями.
Чиновники последующих рангов (с 4 по 8) заняты лишь исполнением
решений и указаний своих начальников Критерии для отнесения
государственного служащего к конкретному рангу и разряду устанав-
ливает Совет по делам персонала.
Оплата труда чиновника производится в соответствии с присво-
енным ему рангом и разрядом на основании Закона о государст-
венных служащих и соответствующих постановлений кабинета
Размеры жалованья жестко регламентируются специальной шкалой,
устаноаленной Законом об оплате груда лиц, занятых на обычной
службе Положения этого Закона не распространяются на оплату
труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом),
а также рабочих казенных предприятий, оплата которых устанавли-
вается в коллективных соглашениях.
Некарьерная* бюрократия Государственные служащие особой службы,
или некарьерная бюрократия, состааляют намного меньшую часть
японского чиновничества, чем служащие обычной службы. На них
не распространяются предписания и правовые нормы, регулирую-
щие прохождение обычной службы Основанием для отнесения
должностных лиц государства к состоящим на особой службе явля-
ется поряскк, согласно которому они назначаются на должности без
экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со
стандартной шкалой жалований, установленной для служащих, заня-
тых на обычной службе. Лица, занятые на особой службе, получают
оплату в порядке, установленном в Законе об оплате груда должно-
стных лин на особой службе и Законом об оплате труда служащих
Агентства самообороны.
Кто находится на особой службе
Закон о государственных служащих Японии определяет перечень долж-
ностных лиц, находящихся на особой*
(I) сменяемые служащие (премьер-министр, министры, советники, воз-
главляющие Совет по делам персонала и Ревизионный совет, гене-
ральный секретарь кабинета и его заместители, заместитель главы
канцелярии премьер-министра по обшим вопросам, начальник Зако-
нодательного бюро кабинета, министры секретари премьер-министра,
министров и генерального секретаря кабинета);
552 III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
(2 все государственные должностные лица, избираемые парламентом
либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; началь-
ник и некоторые чиновники Управления императорского двора;
(3) чрезвычайные и полномочные послы, посланники, члены направ-
ляемых за рубеж правительственных делегаций, а также члены Ака-
демии наук Японии, судьи, служащие управления обороны, секрета-
ри депутатов парламента и др
Японское законодательство также признает статус работников
особой службы за поденными рабочими, используемыми на различ-
ных общественных рчботах, чаще всего — в коммунальном хозяйстве,
труд которых оплачивается из государственного бюджета. По мне-
нию экспертов, отнесение поденных рабочих к категории лиц, за-
нятых на особой службе, обусловлено, главным образом, целью не
допустить распространения на них привилегий и материального
обеспечения государственных служащих
14.6.3. Карьера чиновника
Конституция Японии закрепила принцип равного доступа граждан
к государственной службе. Ст. 33 Закона о государственных служа-
щих уточняет, что набор на государственную службу осуществляет-
ся в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессио-
нальной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и
должны конкурсные экзамены
Однако принцип равного доступа не исключает известных огра-
ничений К экзаменам для поступления на государственную службу
допускаются только японские подданные.
Для некоторых специальных видов государственной службы могут
устанавливаться дополнительные ограничения. Так, сотрудником
Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в
браке с иностранцем Кроме того, кандидаты в карьерные дипломаты
должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет
Набор на службу Назначение на государственную службу производится
на основе конкурсных экзаменов Существует 17 различных видов
конкурсов. Каждое государственное ведомство ежегодно укомплек-
товывает свои кадры в среднем 20 новыми служащими —лауреатами
конкурсов1 Организация экзаменов возложена на Совет по делам
персонала
Другим способом назначения в систему государственной служ-
бы является отбор кадров, который распространяется на учителей,
1 См Faun С Op. cit F. 101
14. Система государственного и муниципального управления Японии
553
медиков, водителей транспорта, технический персонал. При отборе,
как правило, проводится собеседование, заполняются анкеты и т.д
Назначение обычных государственных служащих осуществляется
по результатам экзаменов, организация которых возложена на Совет
по делам персонала Проводят их специальный экзаменационный
отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами мо-
жет ввести дополнительные требования для поступающих впервые,
а в отношении претендующих на повышение в должности — огра-
ничить круг экзаменуемых путем отбора на основании результатов
прошлой служебной деятельности
Система экзаменов, как правило, при большом конкурсе стиму-
лирует служащих к совершенствованию знаний и повышению ре-
зультативности исполняемой работы, благоприятствует их карьере.
Созданы необходимые условия для профессиональной подготовки
как в рамках каждого из ведомств, так и в централизованном псрядке
Впервые поступающие на службу сдают экзамены тремя отдель-
ными группами* (а) окончившие высшие учебные заведения;
(б) имеющие неполное высшее образование, (в) окончившие сред-
ние учебные заведения
На практике шансы занять руководящие посты имеют только
лица с высшим образованием Для поступления на государственную
службу и продвижения по служебной лестнице чрезвычайно большое
значение имеют диплом престижного вуза, в первую очередь Токий-
ского и Киотского государственных университетов.
Система приемных экзаменов на государственную службу была
введена в конце XIX в и действует до настоящего времени без суще-
ственных изменений Экзамены могут быть письменными или устны-
ми Допускаются проведение экзамена по физической подготовке,
оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются
по принципу --открытых дверей». Время и место их проведения
объявляются в средствах массовой информации Содержание кон-
курсных экзаменов идентично для большинства государственных
учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные
письменные и устные экзамены
Конкурсные экзамены в МВД
МИД Японии для будущих карьерных дипломатов в течение трех-
четырех дней проводит письменные экзамены по следующим предме-
там Конституция Японии, международное право, экономическая тео-
рия, история дипломатии и иностранный язык Кроме гого, соискатель
по собственному усмотрению выбирает для сдачи ихминиетративное
или частное право, а также один из разделов теории и практики кре-
дитно-финансовых отношений Проводится также «общий экзамен» в
виде групповой дискуссии по одному из предметов с целью определить
554 Системы гос. и муниципального управления е ведущих странах мира
способность кандидатов быстро схватывать суть различных мнений,
вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при
наложении собственной позиции1 Общее количество баллов, набран-
ных на экзаменах каждым экзаменующимся, заносится в экзаменаци-
онный лист, сохраняющий свою силу в течение одного года
Карьерное гродвижение. Повышение в должности также происходит
через конкурсные экзамены Каждое лицо, занятое на государст-
венной службе, формально имеет равное право на повышение в
должности (ст 37 Закона о государстве иных служащих). В то же
время Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять
к претендентам на ту или иную должность дополнительные оурани-
ч и тельные требования и заменять экзамены назначением по выбору
с учетом показателей предшествующей служебной деятельности.
К ежегодно проводимым экзаменам на повышение в ранге допус-
каются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно
очень высокий (25—40 человек на одно место)
При продвижении по государственной службе учитываются как
стаж работы, так и деловые качества служащего, которые постоянно
изучаются кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно
оценивается его непосредственным начальником (заведующим от-
делом в министерстве), который и направляет соответствующее за-
ключение (доклад) директору департамента на утверждение. Дирек-
тор, не согласный с содержащейся в докладе оценкой деятельности
сотрудника, может подготовить собственное письменное заключе-
ние. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как
правило, перед написанием доклада составитель консультируется с
вышестоящим начальником
Государственные служащие имеют право обжаловать решение,
не позволяющее представлять их на повышение по должности.
С соответствующими жалобами можно обращаться в Совет по делам
персонала и в Объединенный совет по рассмотрению жалоб (в него
обращаются лица, не выдержавшие испытаний и временно прико-
мандированные)
Через конкурсные экзамены происходит и повышение в долж-
ности Закон о государственных служащих (ст 37) закрепляет прин-
цип равного права на повышение в должности каждого лица, занято-
го на государственной службе. Успешная сдача экзамена не означает
автоматического назначения на должность. Славшие экзамен зано-
сятся в особый список, из которого соответствующее ведомство про-
изводит низначение Назначение на должность или повышение в
1 См Панов А И Японская дипломатическая служба М , 1988. С 135—136
14. Система государственного и муниципального управления Японии
555
должности, как правило, происходят с испытательным сроком (не
менее шести месяцев), по истечении которого при положительных
результатах и происходит официальное назначение1
14.6.4. Правовой статус
государственных служащих
Статус государственного служащего (набор прав, свобод и обязан-
ностей) определяется в Законе о государственных служащих (1947).
Закон требует от служащего концентрации усилий на исполнении
порученного ему дела. За редкими исключениями совместительство
не допускается. В случае получения такого разрешения служащий,
как правило, не должен получать денежной компенсации.
Права и обязанности служащего Каждый чиновник имеет право на
вознаграждение. Выплата вознаграждений государственным слу-
жащим подконтрольна Совету по делам персонала. Денежное со-
держание служащего определяется сложностью и ответственно-
стью выполняемой им работы При згтом стараются не допустить
чрезмерных различий в оплате труда между руководящими ра-
ботниками и рядовыми служащими. За основу определения зара-
ботной платы госслужащих берутся систематические обследова-
ния уровня этого показателя в частном секторе Совет вносит в
парламент проекты поправок в законы об изменении системы
должностных окладов. Доход государственного служащего состоит
из должностного оклада и разнообразных надбавок (премии, над-
бавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за
сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных рай-
онах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям,
работающим в сфере обязателвного образования) и др ) Управле-
ние по оплате труда в рамках Совета по делам персонала опреде-
ляет политику оплаты труда государственных служащих: регули-
рует ее уровень относительно частного сектора; в августе каждо-
го года рассчитывает и согласовывает сс размеры В результате
оплата труда служащих периодически корректируется и повыша-
ется по мере успешного развития экономики.
В сфере трудовых прав государственных служащих японское за-
конодательство допускает значительные ограничения. Так, на слу-
жащих полиции, пожарной службы, лиц, несущих службу по охране
общественного порядка на море, а также в тюрьмах, не распростра-
няются правила об условиях труда, установленные Законом о тру-
дов ьк стандартах Право на ведение коллективных переговоров
признается в значительно урезанном внде.
1 См Бю^гетень Министерства юстиции N’ В. 1999. С 55.
556
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
Забастовки для государственных служащих полностью запрещены.
За нарушение этого запрета рабочие государственных предприятии
подвергаются увольнению, а собственно управленческий персонал
может быть привлечен к уголовной ответственности
Политические права государственных служащих в Японии силь-
но ограничены Настойчиво проводится курс на «политический
нейтралитет» рядового служащего, чтобы вовлеченность в полити-
ческие игры не мешала его работе. Закон не разрешает государст-
венному служащему занимать руководящий пост в партии или
быть политическим советником Хотя им нс запрещено вступле-
ние в политические партии, но они не могут быть политическими
консультантами и функционерами, играющими значительную
роль, не могут баллотироваться на выборные публичные должно-
сти и т.д В случае намерения выдвинуть свою кандидатуру на
выборные должности госслужащий обязан покинуть государст-
венную службу. Ограничение участия служащих в политической
жизни компенсируется тем, что их карьера в принципе не зави-
сит от политических изменений. Совет по делам персонала мо-
жет запретить государственным служащим любые политические
действия, кроме тех, что связаны с осуществлением активного
избирательного права
Видное место в законодательстве и практике Японии отво-
дится мерам ко предупреждению коррупции Действует принцип
отстраненности служащего от личного участия в бизнесе Госу-
дарственному служащему запрещено занимать по совместитель-
ству руководящие должности в коммерческих предприятиях или
быть их советниками, организовывать собственное предприятие с
целью получения коммерческой выгоды. Совет по делам персо-
нала наделен правом требовать от служащего отчета о владении
акциями в сфере, относящейся к его служебной компетентности.
Законом установлено, что и после увольнения бывший служащий
в течение двух лет не должен иметь дело с коммерческими орга-
низациями той сферы, в которой он работал на протяжении пяти
лет до увольнения
Ответственность государственного служащего Очевидно, что воспита-
ние в духе национальных традиций способствует формированию у
государственных служащих уважения к закону, дисциплинирован-
ности, исполнительности Кроме того, в общественном сознании
сложилось нетерпимое отношение к служебным нарушениям Однако
ежегодно в Японии налагается до тысячи взысканий, в том числе
более ста увольнений.
За корыстные преступления служебного характера установлены
уго юеные наказания
14. Система тосударственного и муниципального управления Японии 557
Хотя основной массе правительственных чиновников присуши
честность и бескорыстное служение делу, однако, как показали
вскрытые в последние годы случаи взяточничества в министерствах
финансов, здравоохранения и социального обеспечения, других ве-
домствах, в высших кругах бюрократии прослеживается тенденция
к распространению коррупции Среди дополнительных мер, на-
правленных на предупреждение этой тенденции, определенные на-
дежды возлагаются на принятый в 1999 г. Закон об этике государст-
венных служащих. В правилах поведения служащих, утвержденных
правительством на основе этого Закона, в частности, содержатся
многие ограничения и запреты, в том числе на ставшее обычной
практикой принятие служащими различных подношений в виде по-
дарков, угощений, приглашений на игру в гольф и тл. от заинтересо-
ванных лиц
К дисциплинарной ответственности государственные служащие
могут быть привлечены как их начальником, так и Советом по делам
персонала Основаниями для приалечения к дисциплинарной ответ-
ственности служат: (I) нарушение Закона о государственных служа-
щих и правил, издаваемых Советом по делам персонала, (2) невы-
полнение должностных обязанностей; (3) совершение поступков,
порочащих государственного служащего в качестве «слуги всего на-
родам. Основными видами дисциплинарных взысканий государст-
венных служащих являются: (I) письменный выговор (замечание);
(2) удержание из должностного оклада (может быть удержано до
трети жалования за период от одного дня до одного года), (3) вре-
менное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня
до одного года (в это время государственный служащий, как прави-
ло, не получает заработную плату), (4) увольнение с должности.
Дисциплинарные взыскания назначаются односторонне, по ре-
шению начальства. Когда дисциплинарное взыскание о&ьяалено, оно
сохраняет свою силу, даже если наказанный работник и профсоюз
подали апелляцию Санкции действуют на протяжении всей процеду-
ры обжалования. Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на
решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, уста-
новлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях
никогда не изымается из личных дел.
В Японии четко отработана система подачи жалоб госслужащи-
ми в случаях, если нарушены их права. Государственный служащий
может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим ад-
министративным руководителям, а также в Соает по делам персона-
ла, направив тупа заявление «о неподчинении» в отношении принятых
к нему мер. Заявление подается в течение 60 дней с момента получе-
ния письменного уведомления (подтверждения) о совершении обжа-
III Системы roc. и муниципального управления а ведущих странах мира
дуемого действия. После поступления заявления «о неподчинении»
сотрудники упрааления жалоб Совета по делам персонала немедлен-
но приступают к расследованию дела, причем оно производится от-
крыто и гласно Государственный служащий, сделавший такое заяв-
ление, может лично присутствовать при устном разбирательстве или
направить для участия в нем своего адвоката, имеет право предста-
вить свидетелей, документы и доказательства.
Процедура разбирательства по заявлению «о неподчинении» за-
нимает много времени и, что важно, требует значительных матери-
альных расходов (на адвоката, на подготовку материалов и доку-
ментов и тл). Поэтому на практике с такими заявлениями в Совет
по делам персонала обращаются госслужащие высшего и среднего
звеньев На этапе предварительного разбирательства сотрудники
упрааления жалоб оказывают посреднические услуги по примире-
нию государственного служащего и его администрации. Если кон-
фликт не удается улаяить, Совет по делам персонала принимает
решение по заявлению «о неподчинении». В случае принятия Сове-
том решения в пользу обратившегося с заявлением государственно-
го служащего, в соответствии с Законом о государственных служа-
щих аннулируется дисциплинарное взыскание, а также принимают-
ся меры по испраалению допушенной в отношении служащего
несправедливости (например, лается указание о выплате жалованья
за время неправомерного отстранения о работы)
Решение, принимаемое Советом по жалобам государственных
служащих, является окончательным и может быть пересмотрено
только самим Советом. Однако в соответствии со ст. 92 Закона о
государственных служащих разбирательство заявления «о неподчи-
нении» в Совете по делам персонала не исключает возможности и
судебного рассмотрения жалобы Однако это может иметь место
только после рассмотрения дела в Совете по делам персонала*.
1 См Бю^гетень Министерства юстиции РФ. 1999. № 6. С 57.
Тема 1 5
Система государственного
и муниципвгьного упрввления
Китвя
Система государственного и муницишльного управления в современном
Китае отражав! национальную специфику и историческую уникаль-
ность китайского варианта социалистической модернизации общества.
Ее цели и задачи Были сформулированы в Конституции КНР (1982)
следующим образом:
Коренная ттдтча государства общими силами осуществлять социали-
стическую модернизацию Народы всех национальностей Китая, руко-
водимые Коммунистической партией Китая и вооруженные марксиз-
мом-ленинизмом, идеями Мао Цзедуна, будут и впредь отстаивать де-
мократическую диктатору народа и социалистический путь, постоянно
совершенствовать социалистические институты, развивать социалисти-
ческую демократию, укрепить социалистическую законность с тем
чтобы превратить нашу страну в высокоразвитое, высокодемскратиче-
ское социалистическое государство.
XIII съезд КПК (октябрь 1987 г) разделал процесс социалистической
модернизации на два относительно равных периода по IOC ict: (I) «на-
чальная стадия социализма» (с середины 50-х Годов XX в. — 50-е годы
XXI в.) и (2) «развитая стадия социализма». На решение той задачи и
ориентировано государственное упрааление
На XVII съезде КПК (февраль 2008 г) в качестве цели было провоз-
глашено строительство общества гадогмей в котором за счет
перераспределения доходив произойдет выравнивание уровней жизни
различных категорий граждан.
15.1. Партийно-государственная модель управления
Система государственного и муниципального управления совре-
менного Китая, как сказано в материалах XIV съезда КПК (1992),
должна учитывать китайскую специфику, исключающую «много-
партийность и парламентаризм западного образца».
1. Государственное упрааление строится в соответствии с идео-
логической моделью коммунистического партийного государства.
Согласно ст I. Конституции КНР (1982) государство характеризу-
ется как социалистическое государство демократической диктатуры
народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе ра-
бочих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй
560 Системы гос 11 муниципального управления в ведущих Странах мира
Китайской Народной Республики Любым организациям или отдель-
ным людям запрещается подрывать социалистический строй
2, Гарантом стабильности государства, ядром политической сис-
темы общества является Коммунистическая партии Китая (КПК).
В основе ее руководящей роли лежит тезис о монопольном праве
Компартии на аласть, политические установки которой яаляются
обязательными вля всего общества. Это положение было закрепле-
но во всех четырех конституциях КНР начиная с 1949 г Монопо-
лия КПК на власть обосновывается незрелостью китайского обще-
ства, рядовые граждане которого не понимают, в чем заключаются
их истинные интересы, а потому нуждаются в опеке и руководстве
со стороны партии. По этой причине система органов государст-
венной власти учреждается не на основе общенародных выборов, а
в результате осуществления функции политической опеки КПК,
которая направляет своих представителей на руководящие должности
в органах аласти. Исключительное право КПК на идеологическое и
политическое руководство основано на тезисе о том, что она един-
ственная организация, выражающая подлинные интересы народа и
имеющая четкое представление о целях общества и способах их дос-
тижения В политической системе Китая нет места вля организо-
ванной оппозиции, оспаривающей прерогативы КПК.
3, Система государстве иного управления в коммунистическом
партийном государстве опирается на ряд базовых принципов, кото-
рые определяют характер отношений властвующих и управляемых
В качестве основополагающего принципа, определяющего суть взаи-
моотношений Коммунистической партии и общества, выступает
принцап шаперна.1цзл1а Он был закреплен во всех конституциях КИР
и раскрывает смысл функции политической опеки партии в отно-
шении общества. КПК доказывает законность своих притязаний на
власть тем, что, опираясь на знание законов исторического разви-
тия, она способна выражать коренные интересы всего народа. Кон-
центрированно выражая валю китайского народа, КПК формулиру-
ет политический курс и установки, которые затем, согласно закон-
ной процедуре, на основе решений парламента — Всекитайского
собрания народных представителей — становятся законами и реше-
ниями государства Будучи «ведущей и направляющей» силой, КПК
осуществляет свою деятельность с учетом мнений и предпочтений
народа (принцип следования «линии масс-) Эти мнения принима-
ются во внимание, согласуются со стратегическими целями, наме-
ченными лидерами партии, и тем самым оказывают воздействие на
проводимый политический курс Предполагается, что работники
партаппарата на всех уровнях поддерживают постоянный и тесный
контакт с рядовыми гражданами, и благодаря этому партийная ор-
15. Система государственного и муниципального управления Китая
561
тонизация получает возможность преобразовать разрозненные идеи
н настроения в четкие политические программы, которые массы
воспринимают уже как свои собственные. Тем самым патернализм
опирается на поддержку масс, а политический курс формируется
идеями, идущими от масс.
Таким образом, реализуется положение ст. I Конституции о том,
что «народ в соответствии с положениями закона различными пу-
тями и в различных формах управляет государственными, хозяйст-
венными, культурными и общественными делами». В основу орга-
низации и деятельности государственных органов положен прин-
цип демократического централизма, перенесенный из партийного
строительства Внутренняя структура КПК организована по иерар-
хическому принципу, охватывающему все уровни — от высшего
(съезд партии) до самого нижнего (первичные ячейки) Нижестоя-
щие органы подчинены вышестоящим, а члены партии — своим
организациям. Внутрипартийные правила принятия решений бази-
руются на ленинском принципе демократического цеитрвлизма. Де-
мократические начала выражаются в том, что партийные руководи-
тели обязаны предоставлять рядовым коммунистам возможность
дискутировать, критиковать, выдвигать свои предложения, и это ста-
новится необходимым элементом нормального процесса принятия
решений по важным вопросам и выработке политического курса
Централизм же требует соблюдения дисциплины по всей «партий-
ной вертикали»* решения, принимаемые функционерами высшего
звена, обязательны для выполнения нижестоящими парторганиза-
циями и членами партии Централизм никогда не приносится в
жертву демократии Иерархическая структура КПК и требование не-
укоснительно соблюдать дисциплину являются организующими
элементами и служат гарантиями того, что партия, руководящая
обществом и направляющая его, выступает как единая сила, кото-
рая подчиняется своему высшему руководству
По аналогии с партийной иерархией построена и деятельность
государственного адпарата Причем в ст 3 Конституции особо огова-
ривается, что «разграничение полномочий центральных и местных
органов проводится по принципу всемерного развития инициативы
и активности на местах при едином руководстве центра». Согласно
ст. 5, 7, 12—15 на государство возлагается обязанность обеспечения
единства и соблюдения социалистической законности, охраны и
развития важнейших общественных отношений (экономических,
политических, духовных). Таким образом, система государственного
упрааления опирается на принципы партийного и государственного
патернализма, жесткой иерархии и опоры на «линию масс», кото-
рые закреплены в Конституции КНР (1982). Их не затронули поли-
тические реформы 1980—1990-х годов. Коммунистическая партия
562 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
сохранила всю полноту власти, ее присутствие явно ощущается во
всей китайской политической системе, и реформы не привели к
фундаментальной «системной» перемене Ныне, как и прежде, ме-
ханизм государственного властвования в Китае построен по «образу
и подобию» Коммунистической партии.
4. Особенность китайской системы государственного управления
состоит в том, что, будучи по своему характеру авторитарной, она
допускает раздробленность и фрагментацию официальной спасти в
силу большого количества управленческих звеньев, принимающих
решения. Функцию координационного механизма, который соединяет
высшее политическое руководство страны с бюрократическим ап-
паратом, а бюрократические ведомства — друг с другом, в системе
государственного управления Китая выполняют малые группы, со-
стоящие из партийных руководителей и специалистов-управленцев.
Координация особенно важна для Китая, поскольку власть в этом
государстве структурирована таким образом, что требует сотрудни-
чества многих бюрократических подразделений, расположенных в
различных звеньях.
В современном Китае всепроникающий тоталитаризм сменился
довольно умеренным авторитаризмом Система государственного управ-
ления современного Китая претерпела за последние четверть века
существенные изменения, вызванные политикой модернизации Ры-
ночные реформы и бурный экономический рост, транформации в
политическом устройстве и структуре общества объективно требуют
демократизации методов управления и новой идеологии админист-
рирования Однако подобные изменения натаякиваются на отсутст-
вие исторических и цивилизационных предпосылок демокртгизации
в Китае В культурной традиции Китая отсутствует идея верховенства
прав личности и ее зашиты путем ограничения и контроля государ-
ственной власти, а сами либерально-демократические идеалы и про-
цедуры бесконечно чужды китайской культуре Политико-эконо-
мическая модель, опирающаяся на ценности либерализма и демо-
кратии, категорически неприемлема для пекинского руководства.
Очевидно, чтобы сохранить власть, КПК по-прежнему будет мо-
дернизировать страну, а вместе с ней и трансформироваться сама.
Насколько возможным окажется создание эффективной администра-
тивной системы, в которой политический авторитаризм успешно со-
четается с экономическим либерализмом в рамках партийного ком-
мунистического государства, покажет только время. В стране идет
процесс создания политических институтов, совокупность которых
должна будет обеспечить прозрачность, стабильность, доступность.
В первую очередь эта инфрастуктура будет способствовать инвести-
циям и внедрению передовых технологий, призванным поддержи-
вать на прежнем уровне экономический рост
15. Система государственного и муниципального управления Китая
563
5. Современные руководители КНР стремятся построить эффек-
тивную политическую и управленческую системы, которые обезопа-
сили бы страну от произвола диктаторов и деструктивной политики
и предусматривали решение актуальных проблем, стоящих перед
страной Первая проблема — глобальное расслоение и ликвидация
социальных гарантий. Проблема вторая — экономическая реформа
создала условия для обогащения чиновничества, что является более
опасным фактором для системы управления На протяжении не-
скольких лет рядовые граждане страны единодушно считают, что
наиболее серьезной проблемой КНР остается коррупция должност-
ных ЛИЦ
15.2. Политическое управление: место и роль
высших органов власти в принятии решений
Механизм государственного управления внешне характеризуется
дуализмом государственного и партийного руководства На каждом
уровне государственного управления представители исполнительной
и законодательной власти и чиновничество дублируются представи-
телями КПК. В принципе между первыми и вторыми, те. между
правительственными и партийными структурами, должно сущест-
вовать разделение труда Однако на практике партийные структуры
и партийные функционеры руководят соответствующими прави-
тельственными ведомствами и их сотрудниками КПК создвла раз-
нообразные механизмы контроля правительства: с их помощью
Компартия может контролировать чиновников — членов партии и
правительственные структуры в целом. Различия между партийны-
ми и правительственными структурами носят во многом условный
характер, что важно для понимания того, как принимаются в Китае
политические решения
Система госуаврствеиного управления построена на жесткой
иерархии снизу доверху Высшим законодательным органом КНР
является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), а
исполнительным — Государственный совет. В его подчинении нахо-
дятся правительственные ведомства (министерства и государствен-
ные комитеты), число которых с 1949 г. увеличилось с 32 до 100
Таков политический центр власти, находящийся в Пекине Далее
по пятиступенчатой иерархии располагаются вл министрат и вно-терри-
ториальные единицы: провинция (31), префектура в крупных городах
(332), округа (2Й6Ц, районы (44 891) и деревни (около 906 000) Регио-
нальные и местные органы власти имеются в провинциях, округах,
районах, а также в крупных городах Статусом провинций обладают
534 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
четыре самых крупных города (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чун-
цин), находящиеся в непосредственной юрисдикции центрального
правительства Префектуры координируют деятельность прави-
тельств провинций и округов Деревни — это автономные массовые
организации, функционирующие на началах самоуправления и, та-
ким образом, не являющиеся частью официальной государственной
иерархии
15.2.1. Законодательная власть
Всекитайское собрание народных представителен В соответствии с
Конституцией высший орган государственной власти — Всекитай-
ское собрание народных представителей (ВСНП) и его Постоянный
комитет (ПК ВСНП), которые выполняют законодательные функ-
ции. Его члены избираются на пятилетний срок на съездах и конфе-
ренциях. проходящих в провинциях и вооруженных силах Обычно
члены ВСНП собираются один раз в год на сессию, продолжаю-
щуюся около двух недель (впрочем, с 1965 по 1975 г. пленарные
заседания не проводились ни разу). Численность и представитель-
ская норма членов ВСНП определены законом, но этот орган всегда
был очень громоздким В 1986 г был установлен верхний предел —
3000 человек, и это количество примерно соответствует числу депута-
тов, избираемых на каждый съем с 1983 г По закону представитель-
ство депутатов от городов было непропорционально высоким, при-
нятые в 1995 г. изменения установили соотношение между депута-
тами «сельскими» и «городскими» как 4 * 1, и диспропорция, таким
образом, стала менее вопиющей, чем в предшествующие годы Это
происходит прежде всего благодаря изменению законодательства и
урбанизации.
ВСНП — однопалатный орган. В его структуру входят президиум
сессии, Постоянный комитет ВСНП, специальные комиссии, деле-
гации от избирательных единиц Каждой сессии ВСНП предшест-
вует подготовительное заседание, на котором избираются президиум
и начальник секретариата сессии, принимается повестка дня сес-
сии, решаются другие вопросы, связанные с подготовкой сессии.
Президиум сессии руководит заседаниями ВСНП В сессиях при-
нимают участие помимо депутатов лица, входящие в состав Госу-
дарственного совета. Центрального военного совета. Председатель
Верховного народного суда и Генеральный прокурор Верховной
народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на засе-
даниях могут присутствовать ответственные работники других заин-
тересованных коллективов и ведомств.
15. Система государственного и муниципального управления Китая
565
Компетенция ВСНП традиционна дяя представительного органа
и включает формально весьма широкий набор полномочий: право
внесения изменений и поправок в Конституцию, внесение и утвер-
ждение законопроектов, одобрение экономических планов и отче-
тов о работе правительства, назначение высших государственных и
правительственных чиновников Перечень полномочий ВСНП от-
крытый: в соответствии со ст 62 Конституции ВСНП «осуществляет
другие полномочия которые надлежит осуществлять высшему органу
государственной власти» Особенности компетенции этого органа
связаны с разграничением полномочий с другим органом власти —
Постоянным комитетом ВСНП
Свою работу ВСНП организует посредством создания специаль-
ных KOiiwculr комиссия по делам национальностей, финансово-
экономическая комиссия, комиссия по делам образования, науки,
культуры и здравоохранения, комиссия по иностранным делам, ко-
миссия по делам китайцев, проживающих за границей, и некоторые
другие Специальные комиссии рассматривают законопроекты; ад-
министративно-правовые акты и акты местных органов власти и
упрааления с точки зрения соответствия Конституции и законам и
представляют по ним доклады, рассматривают запросы, переданные
президиумом ВСНП или ПК ВСНП, и ответы на них и в необхо-
димых случаях представляют по ним доктиды, проводят расследова-
ние, изучают и вносят предложения по вопросам, относящимся к
компетенции ВСНП либо ПК ВСНП Поскольку ВСНП состоит из
депутатов, избранных от провинций, автономных районов, городов
центрального подчинения и вооруженных сил, и каждая избира-
тельная единица представлена несколькими депутатами, то они
объединены в делегации, имеющие общий региональный или иной
интерес Каждая делегация выбирает руководителя и его заместите-
ля Делегации наделены правом законодательной инициативы Пе-
ред каждой сессией ВСНП эти объединения прела зрительно обсуж-
дают выносимые ПК ВСНП на сессию вопросы, во время сессии
рассматривают законопроекты, а также могут поручить руководите-
лю или представителю делегации выступить с изложением ее пози-
ции по рассматриваемому законопроекту на заседании президиума
сессии или на пленарном заседании сессии ВСНП
Следует отметить слабость законодательной власти в Китае, кото-
рая объективно обусловлена действием рида фчкторов (1) в структуре
власти и управления доминирующее положение занимает КПК, по-
этому деятельность ВСНП преимущественно сводится к механиче-
скому одобрению партийных решений, (2) велика роль исполни-
тельных органов власти, особенно в режимах парламентского типа;
(3) ВСНП не функционирует как полноценный орган законода-
566 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
тельной власти — он слишком громоздок и собирается нерегулярно
и на короткий срок.
Постоянный комитет ВСНП Более значительную законотворческую роль
призван играть компактный и работоспособный Постоянный коми-
тет, в состав которого в начале 1980-х годов вошли многие старей-
шие государственные деятели, прежде занимавшие высокие посты в
центральной и провинциальных администрациях. После отставки
они не сошли с политической сцены, а стали использовать Посто-
янный комитет как канал политического влияния Усилению их
роли способствовало и создание особых структур — Комитета по
законодательству (с многочисленным аппаратом) и действующих на
постоянной основе специализированных комиссий, предназначен-
ных для разработки и подготовки законопроектов.
ПК ВСНП — орган президиального типа, действующей в каче-
ствуюший рабочего органа законодательного собрания Он является
типичным порождением социалистической концепции организации
власти, основанной на идеи сочетания производственных обязанно-
стей с депутатской деятельностью Это привело к очень краткому
функционированию ВСНП как коллегиального органа (две-три не-
дели в году, около четырех месяцев за пять лет). Данное обстоятель-
ство ведет к появлению более узкой коллегии, в основном осуществ-
ляющей целый ряд полномочий ВСНП Формально это происходит
«в период между сессиями», но с учетом продолжительности сессий
полномочия ПК ВСНП осуществляет постоянно ПК состоит из
150 человек, находится в Пекине и регулярно собирается в течение
года на заседания Конституция 1982 г значительно повысила его
роль: он исполняет все функции ВСНП, за исключением лишь пред-
ставительных, и готовит повестку для его ежегодных пленарных
сессий, в течение которых ВСНП обычно ратифицирует законы,
принятые ПК.
ПК избирается ВСНП и ему подотчетен В его состав входят:
председатель, заместитель председателя, начальник секретариата и
члены ПК. Очередные заседания ПК проводятся один раз в два ме-
сяца Кворум составляет более половины состава этого органа. ПК
избирается на пять лет, так же как и ВСНП, но его полномочия
прекращаются с избранием нового ПК Полномочия ПК ВСНП
весьма обширны, и перечень их также открытый, так как ВСНП
может возаожить на него «и другие функции».
Можно выделить собственные полномочия ПК ВСНП и вы-
полняемые им полномочия ВСНП. К собственным полномочиям
ПК относятся следующие: давать толкование Конституции, прини-
мать законы и вносить в них изменения, давать толкования зако-
нов, осущесталять контроль за работой Государственного совета.
15. Система государственного и муниципального управления Китая
667
Центрального военного совета, Верховного народного суда и Вер-
ховной народной прокуратуры; отменять акты органов государст-
венной власти провинций, автономных районов и городов централь-
ного подчинения, противоречащие Конституции, законам и админи-
стративным актам; принимать решения о всеобщей или частичной
мобилизации в стране, принимать решения о ратификации и де-
нонсации международных договоров и некоторые другие полномо-
чия, в том числе традиционные полномочия главы государства (на-
значение и отзыв полномочных представителей в иностранных го-
сударствах, награждение орденами и присвоение почетных званий,
принятие решений о помиловании) В период между сессиями ВСНП
его Постоянный комитет вносит частичные изменения и дополне-
ния в законы, принятые ВСНП рассматривает и утверждает по-
правки к планам экономического и социального развития, государ-
ственному бюджету в ходе их выполнения, принимает решения о
назначении и смешении министров, председателей комитетов,
главного ревизора и начальника секретариата (эти полномочия
осуществляются по представлению премьера Государственного со-
вета), по представлению председателя Центрального военного сове-
та принимает решения о назначении и смешении его членов; при-
нимает решение об объявлении войны в случае, если КНР подверг-
нется вооруженному нападению, или в случае необходимости
выполнения международных договорных обязательств по совмест-
ной обороне от агрессии
Правом законодателвной инициативы наделены президиум
ВСНП, ПК ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Государствен-
ный совет. Центральный военный совет. Верховный народный суд,
Верховная народная прокуратура, делегации и не менее 30 депута-
тов. Предложения об изменении Конституции КНР могут вносить
Постоянный комитет ВСНП и 1/5 депутатов ВСНП
15.2.2. Центральные органы исполнительной власти
Председатель КНР Он является главой государства и наделен церемо-
ниальной исполнительной властью. Председатель КНР избирается
ВСНП Срок его полномочий соответствует сроку полномочий ВСНП.
но он осуществляет свои полномочия до вступления в должность
Председателя, избранного ВСНП нового созыва Председателем КНР
может быть избран гражданин КНР, обладающий избирательным
правом и достигший 45 лет Председатель КНР не может занимать
эту должность более чем два срока подряд.
Председатель КНР наделен полномочиями, характерными для
главы napiaveumcKOii республики. В его компетенцию входят полно-
568 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
мочия по опубликованию законов, назначению ряда высших долж-
ностных дин (премьера, его заместителей, членов Государственного
совета и др ), награждению государственными орденами и присвое-
нию званий, назначению и отзыву представителей в иностранных
государствах, ратификации и денонсации договоров с иностранными
государствами, опубликованию указов о помиловании, мобилизации,
введении чрезвычайного положения и объявлению состояния войны.
Председатель КНР осушесталяет эти полномочия на основании ре-
шений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП. Председателю КНР в
его работе помогает заместитель, который избирается ВСНП на тех
же условиях и в том же порядке, что и Председатель КН Р
Государственный совет (правительство) В ст 85 Конституции Государст-
венный соост КНР (Госсовет) характеризуется как «центральное на-
родное правительство, исполнительный орган государственной вла-
сти, высший государственный административный орган». Он состоит
из премьер-министра (главы правительства) и кабинета, куда входят
вице-премьеры, государственные советники, министры, генериль-
ный аудитор и генеральный секретарь — всего 38 человек, назна-
чаемых премьером и подлежащих утверждению ВСНП. Этот орган,
так же как и правительства других стран, руководит администра-
тивной работой общегосударственного масштаба, деятельностью ми-
нистерств и ведомств и наделен соответствующими полномочиями.
Особенности правового и фактического статуса этого органа опре-
деляются тем, что он часто выступает совместно с ЦК КПК. Реше-
ния ЦК КПК нередко оформляются как совместные решения ЦК
КПК и Госсовета, как правило, и собственные акты этого органа
носят характер политической директивы, предписаний ориентирую-
щего характера, «установок».
За последние годы функции Госсовета претерпели изменения,
его роль заметно повысилась. Ныне он яаляется основным органом
законотворчества Госсовет имеет свой собственный Постоянный
комитет, проводящий даажды в неделю заседания, на которых ру-
ководители правительственных ведомств отчитываются о проделан-
ной работе Как и в парламентской структуре, законопроекты раз-
рабатываются заинтересованными министерствами и комитетами
под руководством кабинета Кроме того, поскольку большинство
законов в Китае звучат расплывчато и неконкретно, эти ведомства
требуют детализированных «подзаконных актов», благодаря которым
можно добиться какого-то эффекта. Обычно их составляют в мини-
стерствах, входящих в Госсовет (под контролем новообразованного
Бюро Госсовета по законодательству), и вводят в действие без согла-
сования с ВСНП или его Постоянным комитетом
15. Система государственного и муниципального управления Китая 569
Центральная администрация: структура и тенденции развития Админи-
стративная власть в КНР организована в рамках модели фрагмен-
тарного авторитаризма, что подразумевает раздробленность офици-
вльной власти, эффективно действующей за счет формальных и не-
формальных координационных механизмов, находящихся на самом
верху. Система государственного администрирования представлена
бюрократией, разнообразные группы которой различаются по своим
функциям. С одной стороны, она представляет собой иерархиче-
скую систему — вертикаль, на вершине которой находится Госсовет.
Далее следуют министерства и центральные ведомства с соответст-
вующими управлениями вплоть до отделов муниципальных орга-
нов. Каждое министерство, подчиняясь Госсовету, состоит из под-
чиненных ему провинциальных, окружных, районных управлений и
отделов. С другой стороны, центральное министерство и подчинен-
ные ему управления являются правительственными органами и в
этом качестве подчиняются также соответствующим органам ис-
полнительной власти. Властные коммуникации идут как по верти-
кали, так и по горизонтали, и их пересечение происходит лишь на
уровне Госсовета. Действует система двойного подчинения, в соответ-
ствии с которой все подразделения местной власти имеют двух на-
чальников, не считая соответствующих их «профилю» отделов пар-
тийных структур и номенклатурных руководителей партийных ко-
митетов разного уровня
Подобная структура официальной власти, как правило, затрудня-
ет реализацию политических программ" многие вопросы не могут
быть решены на нижнем уровне и переадресовываются «наверх», что
охватывает множество властных структур и позволяет преодолевать
тупиковые ситуации, возникающие «внизу» Неудивительно поэтому,
что руководители низового звена для формулирования корпоратив-
ных интересов и достижения корпоративных целей широко исполь-
зуют создававшуюся на протяжении многих лет неформальную систе-
му межличностных взаимоотношений Фрагментация власти оказывает
воздействие и на реализацию того или иного политического курса.
Например, в рамках системы даойного подчинения китайцы разли-
чают отношения «начальник — подчиненный» (где инструкции, по-
лучаемые от вышестоящих, подлежат безусловному выполнению) и
«профессиональные» (где установки и мнения начальников могут
быть оспорены) Каким образом и насколько полно будут выполне-
ны задания министерств, зависит в значительной степени от того,
насколько приоритетными сочтут их местные влаети. Без их актив-
ной подяержки (подразумевающей активную поддержку провинци-
альных, окружных и районных комитетов КПК) программы, разра-
ботанные в ведомствах центрального подчинения, могут быть проиг-
норированы, извращены иди выполнены совершенно формально.
570 III- Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
Современная модель государственного администрирования со-
храняет идеологическую ориентированность — построенье социализма
«с китайской спецификой» и функционирует под патронажем со сто-
роны КПК. Новые элементы в системе государственного управления
связаны с политикой модернизации и провозглашением в 1992 г на
XIV съезде КПК курса на построение в Китае социалистической
рыночной экономики. Постановление ЦК КПК «О некоторых во-
просал создания системы социалистической рыночной экономики»
(ноябрь 1993 г.) и программные документы съезда обозначили по-
ворот китайского руководства к рынку в качестве главного меха-
низма оптимального распределения ресурсов в стране, что предпо-
лагало использование государственного макроэкономического регу-
лирования рынка. Одновременно подчеркивалось, что переход к
социалистической рыночной экономике делает необходимым про-
ведение серьезной реформы государственного управления. Целью
административной реформы было провозглашено повышение эф-
фективности управления путем перехода от прямого администра-
тивного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию* 1
Модернизация государственного администрирования касвлась в
первую очередь более четкого позиционирования государственного
аппарата в условиях рыночных ревлий за счет более ясного пони-
мания функций и достаточности институциональной структуры,
способной их реализовать Для этого руководством КПК был раз-
работан треклетний план мероприятий по упорядочению деятельно-
сти правительства и ликвидации устаревших функций аппарата,
которые тормозили работу государственных предприятий в условиях
рынка Этот план утвержден в 1993 г., а несколько позже (в 1996 г)
была принята долгосрочная Программа реформы госаппарата, пре-
дусматривавшая переход к новой административной системе управ-
ления. адекватной современной рыночной экономике Китая Такой
переход предполагается завершить к 2015 г Программа нацеливает
на создание «небольшого правительства в большом обществе» и дает
определение «современной административной системы» как струк-
туры, осуществляющей эффективное «косвенное управление, кон-
троль и поддержание баланса в экономике»2.
1. В первую очередь оптимизация госаппарата была связана с
реорганизацией структуры Госсовета, который возглавляет админи-
стративную систему КНР Он вырабатывает общую стратегию внут-
1 См * ПЬтттлкая система Китайской Народной Регпубпики (структура основ-
ных институтов власти) // Экспр сс-информация ИДВ РАН. М.. 1996 № I С 13.
1 См Китаи на пути модернизации и реформ / Паа рел МЛ Титаренко. М .
1999. С. 430—131.
15. Система государственного и муниципального управления Китая 571
ренней политики страны и координирует деятельность министерств
и ведомств Госсовет контролирует также деятельность Государст-
венного планового комитета, Министерства финансов, Народного
банка Китая. В этих административных структурах занято примерно
70% служащих всех министерств, ведомств и объединений централь-
ного уровня. Сокращение функций и некоторых структур Госсовета
в процессе модернизации системы администрирования связано преж-
де всего с постепенным сокращением госзаказов, которые устанав-
ливал Государственный плановый комитет. В течение 1990-х годов
количество госзаказов в наименованиях продукции было уменьшено
с 2 тыс до 400, что привело к значительному сокращению аппарата
Госсовета и ликвидации некоторых министерств и ведомств. В сере-
дине 1990-х годов количество органов центрального подчинения бы-
ло сокращено с 86 до 59 Всего в Госсовете КНР после проведения
реорганизации в 1998 г. было оставлено 29 ведомств, имеющих статус
министерств {до реорганизации их было 42) Еше большие измене-
ния коснулись министерского звена, из 29 министерств были сокра-
щены 12 (министерства угольной, металлургической, машинострои-
тельной, электронной промышленности, внутренней торговли и др )
В обновленной структуре Госсовета появились министерства,
отражающие новые реалии и новые приоритеты: образования, ин-
формационной промышленности, труда и социального страхования,
земельных и природных ресурсов, науки и техники
Государственный совет п управ гяеыые ilk Ореаны
Среди них число органов управления, напрямую подчиненных Госсове-
ту, увеличалось с 11 до 18 Главное управление по радиовещанию, ки-
нематографии и телевидению; Глапное таможенное управление; Упрап-
ление гражданской авиации Китая; Главное государственное налоговое
управление. Государственное управление по защите окружающей сре-
ды; Государственное управление по делам религий и др. Увеличалось
также (с 8 до 10) количество организаций правительственного подчине-
ния Академия наук. Академия общественных наук. Управление по ме-
теорологии и сейсмологии. Агентство Синьхуа и отделение Агентства
Синьхуа в Сянгане, Патентное управление
После реформы госаппарата в 1998 г. в ведении Госсовета било сохра-
нено 17 крупных объединений, добившихся успехов на внутреннем и
международном рынках Китайская корпорация авиационной промыш-
ленности. Китайская корпорация вэерной промышленности. Китайская
генеральная корпорация по производству вооружений. Всекитайская
угольная корпорация. Всекитайская нефтяная корпорация. Всекитай-
ская корпорация по производству табачных изделий. Китайская корпо-
рация электронной промышленности. Китайская государственная кор-
порация судостроительной промышленности. Китайская энергетиче-
ская корпорация и др.
572 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
В результате реформы не только была оптимизирована структу-
ра центральной администрации, но и была проведено сокращение
численности управленческого аппарата оставшихся ведомств. На-
пример, руководители министерств вместо 12 заместителей по ста-
рому штатному расписанию теперь имеют лишь 5 В целом аппарат
министерств сократился на 15%, на провинциальном уровне учреж-
дений стало меньше на 25—30%, а служащих — в среднем на 20%.
Некоторые исследователи осторожно оценивают эти сведения,
поскольку немвло ликвидированных госучреждений просто поменя-
ли статус и были переведены в разряд «общественных институтов»,
фактически сохранив свой штат и ресурсы
2 Существенной трансформации подверглась сфера государст-
венного регулирования собственностью Уход государства из эконо-
мики заставил правительство упорядочить вопросы обращения с
собственностью, ранее находившейся фактически в распоряжении
центральных министерств и ведомств, а также местных правитель-
ственных структур. С ликвидацией ряда министерств координировать
операции с государственной собственностью стали новые админи-
стративнь|е структуры на уровне центра и каждой административной
единицы — провинции, города центрального подчинения, уезда
(города), волости (города, поселка)
В структуре госаппарата учреждались специальные органы, в
ведение которых передавались контрольные права на государствен-
ное имущество. Была создана так называемая вертикаль ответствен-
ности нижестоящих структур перед вышестоящими, а также перед
ВСНП и Госсоветом. При этом административные власти напря-
мую не распоряжались собственностью, они делегировали это право
предприятиям, фирмам, компаниям, непосредственно работавшим
с госсобственностью. По существу контроль осущесталялся только
затем, чтобы операции с собственностью проводились строго в рам-
ках закона и определенных государством правил. На местном уровне
действовала тр'кзвенная система участия государства в управлении
государственной собственностью: первое звено включало в себя про-
винциальную или городскую комиссию государственной собствен-
ности, которая представляла интересы государства на уровне кон-
кретной административной единицы; второе звено состояло из ге-
неральных отраслевых объединений, которые выполняли функции
распорядителей государственной собственности; третье звено пред-
ставляли отдельные фирмы и компании, которым второе звено пе-
редавало право непосредственно оперировать госсобственностью
XV съезд КПК (1998) достаточно критично оценил деятельность этих
структур, подчеркнув, что они не сумели в полной мере реализовать
15. Система государственного и муниципального управления Китая
573
возлагавшиеся на них надежды, что приводило к многочисленным
злоупотреблениям. После съезда все эти структуры были расформи-
рованы и переданы под контроль Министерства финансов1.
3. Важным направлением реформы стала частичная децентра-
лизация административного аппарата Многие ведомства, прежде
непосредственно подчиненные Госсовету, были переданы в мини-
стерское подчинение и стали подотчетны конкретным министерст-
вам При этом на базе министерств и других подразделений Госсо-
вета созданы хозяйственные организации, утратившие администра-
тивно-управленческие функции и развиваюшиеся на чисто рыночной
основе Например, на базе бывшего Министерства авиационной и
космической промышленности созданы Генеральная компания авиа-
ционной промышленности и Генеральная компания космической
промышленности как хозяйственные организации, наделенные стату-
сом юридических лиц Они стали заниматься одновременно научно-
техническими исследованиями, производством и коммерцией как в
интересах обороны, так и гражданских отраслей народного хозяйст-
ва. В то же время произошло перенесение центра тяжести админи-
стративного управления в сферу макроэкономического регулирова-
ния с целью усиления координации действий правительственных
структур в решении важных экономических задач
Образование отраслевых объединений поощрялось китайским
руководством вплоть до XV съезда КПК Это было связано с необ-
ходимостью трудоустроить значительное количество кадровых ра-
ботников, которые подпадали под сокращение в резулвтате реформ,
и обеспечить нормальное функционирование экономики в новых
условиях Чтобы эффективно регулировать экономические процес-
сы на низовом уровне в условиях незрелого рынка и сокращения
прямого администрирования, отраслевые упрааления должны были
выполнять наполовину административные функции, наполовину —
коммерческие. При этом они имели доступ к государственным фи-
нансовым средствам и материалам, что вполне устраивало упрааден-
цев, которые взамен утраты административных постов в руководстве
приобретали возможность зарабатывать большие деньги, перемес-
тившись на руководящие должности в экономических структурах.
4. К концу 1992 г в стране насчитывалосв 486 700 государствен-
ных отраслевых объединений При этом 10% из них были органи-
1 См * Цзян Цзэминь. Высоко держать великое знамя теории Дэн Сяопина, нсе-
стороине продвигать дело строительства социализма с китайской спецификой в
XXI век Доклад на XV съезде КПК (12 сентября 1997 г) // Китай Информацион-
ный бюллетень Посольства КНР в России 1997 № 29 С. 1—9
Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
зованы партийными и правительственными чиновниками1. Прак-
тика использования отраслевых объединений порождала коррупцию
и партикулярный монопотзм. Финансовые подношения предпри-
ятий в фонды отраслевых объединений привалили к финансовым зло-
употреблениям, распространению иждивенческой психологии у ру-
ководителей отраслевых объединений и вносили напряженность в
отношения между ними и подведомственными предприятиями.
Практика откровенного вмешательства объединений в рыночный
процесс (непосредственно в производственные и торговые опера-
ции предприятий) наносила серьезный ущерб развитию экономики.
Другими словами, создание отраслевых объединений вело к усиле-
нию регионализма и пояалению отраслевых монополистов в разных
отраслях экономики После XV съезда КПК китайское руководство
стало постепенно пересматривать отношение к отраслевым объеди-
нениям Часть из них была ликвидирована, особенно это коснулось
легкой промышленности, текстильной промышленности и некото-
рых других промышленных объединений
Сегодня важную роль в деятельности китайского правительства
в центре и на местах играют координирующие и временные органы*
подчиненные Госсовету Они создаются и расформировываются в
зависимости от текущих политических и экономических задач и
увязывают работу министерств и государственных комитетов в оп-
ределенных сферах производства. Наиболее значимыми являются*
Государственная руководящая группа по науке, технике и образова-
нию; Руководящая группа по оказанию помощи в развитии бедных
районов. Всекитайский комитет по озеленению. Координационный
комитет по работе с женщинами и детьми и др.2
15.2.3. Судебная впасть
Правосудие в КНР осуществляется судебными органами. К ним отно-
сятся Верховный народный суд, местные народные супы (народные
суды высшей ступени, средней ступени и низовые народные суды),
военные и другие специвльные народные суды Правовой статус су-
дебных органов урегулирован в ст. 123—128 Конституции КНР и
Законом КНР от 1 июля 1979 г. об организации народных судов.
В соответствии с Законом задачей народных судов яаляется «рассмот-
1 См.. (Хдоиняков Л М., Кокорев К.А Реформа государственного аппарата КНР
(90-е годы) // Китай на пути модернизации и реформ С 433
- См Нонепцческая система Китайской Народной Республики (структурi госу-
дарственных институтов власти) // Экспресс-информация ИДВ РАН М . 1996.
№ I С. 13
15. Система государственного и муниципального управления Китая
575
рение уголовных и гражданских дед, наказание в судебном порядке
преступных Элементов и разрешение гражданских споров в целях
защиты системы диктатуры пролетариата». В законодательстве за-
крепляется принцип независимости судов, равноправие граждан
при разбирательстве дел, право граждан различных национально-
стей на использование своего языка в процессе судопроизводства,
право обвиняемого на защиту.
Рассмотрение дел, как правило, коллегиальное, но предусмот-
рена возможность рассмотрения одним судьей несложных граждан-
ских и малозначительных уголовных дел. Приговоры, осуждающие
к смертной казни, передаются на утверждение Верховного народно-
го суда. Верховный народный суд как высший судебный орган осу-
ществляет надзор за деятельностью местных и специвльных народ-
ных судов Этот судебный орган ответствен перед ВСНП и его Посто-
янным комитетом Местные народные суды ответственны перед
местными органами государственной власти
Судебную власть осуществляет Верховным народный суд (в цен-
тре) и народные суды низших инстанций («на местах») Формально
Верховный народный суд ответствен перед ВСНП, а народные суды —
перед законодательными собраниями своего уровня, но они также
подчинены вышестоящим судебным органам
Надзор за законностью в КНР возложен на органы прокурату-
ры, к которым относятся Верховная народная прокуратура, местные
народные прокуратуры, военные прокуратуры и другие специализи-
рованные народные прокуратуры. Кроме того, прокуратуры уездного
и провинциального уровней могут создавать в горно-промышленных
районах, на целинных землях и в лесных районах свои отделения.
Для этого требуется разрешение ПК ВСНП. Законодательство ориен-
тирует органы прокуратуры на связь с массами в процессе своей дея-
тельности, изучение реальных фактов
Верховная народная прокуратура, десятилетиями пребывавшая в
забвении, в 1978 г. была восстановлена в качестве центрального
ведомства и ныне венчает иерархию прокуратур, идущую до окруж-
ного уровня Каждая из прокуратур формально подотчетна законо-
дательному собранию своего уровня и подчинена вышестоящей.
Верховная народная прокуратура отчитывается перед ВСНП Про-
куратуры действуют наподобие моста между правоохранительными
ведомствами и судами Они ведут следствие и осуществляют надзор
за расследованием уголовных дел, дают санкцию на арест и под-
держивают обвинение в суде Начиная с середины 1980-х годов важ-
нейшей функцией органов прокуратуры стало расследование случа-
ев коррупции во властных структурах.
III. Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
15.3. Региональное управление
Региональное управление строится в соответствии с территоривль-
ным делением страны В КНР принята трехзвенная система адми-
нистративно-территориального деления: верхнее звено составляют
провинции, автономные районы и города центрального подчине-
ния; среднее звено — автономные округа, уезды, автономные уезды
и города; нижнее звено — волости, национальные волости, посел-
ки, городские районы
Полномочия и компетенции местных собраний нярсшшч представителей
Правовой статус местных органов аласти регулируется ст. 95—121
Конституции КНР и Законом от 10 декабря 1982 г. об организации
местных собраний народных представителей и местных народных
правительств. Срок полномочий собраний народных представите-
лей уездов, автономных уездов, городов без районного деления, го-
родских районов, волостей, национальных волостей и поселков —
три года Все остальные местные органы аласти избираются сро-
ком на пять лет. Сессии местных собраний народных представите-
лей проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные сессии
могут быть созваны по предложению не менее 1/5 числа депутатов
данного органа
В компетенцию местных собраний народных представителей ахо-
дят. обеспечение исполнения на соответствующей территории Кон-
ституции, законов, политических установок, указов, постановлений и
решений вышестоящих собраний народных представителей, рассмот-
рение и утверждение народно-хозяйственных планов данной терри-
ториальной единицы, бюджета и отчета о его исполнении, формиро-
вание других местных государственных ерганов; отмена или измене-
ние ненадлежащих посганоалений правительства данной ступени,
обеспечение охраны социалистической собственности и законной
частной собственности граждан, поддержание общественного поряд-
ка, защита прав и свобод граждан, равенства мужчин и женщин в
политических и трудовых правах, защита прав национвльных мень-
шинств; обеспечение самостоятельности коллективных организаций
в деревне Местные органы власти для осуществления руководства
подведомственной территорией принимают решения, а собрания на-
родных прелставите.'гей провинций, автономных районов, городов
центрального подчинения могут вырабатывать местные устаноале-
ния, о которых уведомляются ПК ВСНП и Госсовет.
В местных собраниях народных представителей (за исключением
собраний народных представителей волостей, национальных волос-
тей. поселков) образуются постоянные комитеты Эти постоянно
15. Система государственного и муниципального управления Китая
577
действующие органы данного собрания народных представителей
подотчетны ему в своей деятельности. Постоянные комитеты изби-
раются в составе председателя, заместителей председателя и членов
Законодательство устанавливает минимальное и максимальное число
членов постоянного комитета для каждого уровня органов аласти.
Постоянные комитеты местных собраний народных представи-
телей руководят выборами в соответствующее собрание народных
представитедей, рассматривают и решают важные вопросы полити-
ческой, экономической, культурной, просветительской, здравоохра-
нительной работы, деятельности администрации и межнациональных
отношений на данной территории, вносят частичные изменения в
народно-хозяйственные планы подведомственных территорий; кон-
тролируют работу народных правительств, народных прокуратур и
народных судов соответствующей ступени, изменяют или отменяют
ненадлежащие решения нижестоящих местных собраний народных
представителей, принимают решения по кадровым вопросам, а также
присваивают местные почетные звания Заседания постоянного ко-
митета созываются председателем не реже одного раза в два месяца
Председатель и заместители председателя постоянного комитета
образуют совет председателя, который «ведет важную текущую рабо-
ту постоянного комитета» Очевидно, что уже в законодательстве за-
ложена возможность перехода власти в руки узкой коллегии лиц —
совета председателя.
Паю шишельными органами местных собраний народных пред-
ставителей являются местные народные правительства. В КНР при-
меняется система двойного подчинения этих органов" собранию
народных представителей соответствующей ступени и вышестояще-
му народному правительству. Все народные правительства, таким
образом, нахоаягся под единым руководством Госсовета и в его
подчинении. Местные народные правительства проводят в жизнь
решения собрания народных представителей соответствующей сту-
пени и его постоянного комитета (если таковой имеется на данной
ступени), а также постановления и распоряжения вышестоящих
административных органов, обеспечивают проведение в жизнь на-
родно-хозяйственных планов и осущесталяюг руководство работой
подведомственных им органов.
В ходе реформы на местном уровне образовались новые струк-
туры" генеральные акционерные компании в составе нескольких групп
предприятий, которые наблюдали от лица государства за собствен-
ностью, находящейся в практическом пользовании у предприятий;
крупные объединения предприятий, контролировавшие конкретные
сферы производства, производственные ассоциации, призванные
контролировать значительное число средних и мелких фирм и пред-
57g III- Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
приятий. Провинциальные и городские правительства заключили с
предприятиями договоры и контракты, в которых четко очерчива-
лась сфера их ответственности и самостоятельности К середине
|990-х годов такие договоры заключили в целом по стране 20 тыс
предприятий Контрактная система оставляет за предприятиями
некоторую долю экономической самостоятельности, но при этом
она предусматривает значительный административный контроль,
оценку новых инвестиционных проектов и ежегодный учет госсоб-
ственности Китайские исследователи считают, чго достаточно часто
управление госсобственностью подменяется или смешивается с обыч-
ным администрированием1 Поэтому продолжается поиск новых,
более эффективных форм государственного регулирования в условиях
рынка. Совершенствование структуры и деятельности государствен-
ного аппарата сосредоточено на поиске оптимальных администра-
тивных структур, которые должны обеспечить развитие и высокую
эффективность китайских реформ
15.3.1. Административная автономия
В КНР применяется админис противная форма автомата. Компактно
проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны,
хуэй, маньчжуры, монголы и др ) могут создавать три вида автоном-
ных образований; автономный район, автономный округ и автоном-
ный уезд В КНР пять автономных районов (Автономный район Внут-
ренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский аагономный район, Нин-ся-
Хуэйский автономный район, Тибетский автономный район, Гуанси-
Чжуанский автономный район), 30 автономных округов и 124 авто-
номных уезда Автономные образования — неотъемлемая часть унитар-
ного государства Органы автономий осуществляют обычные функции
местных органов власти соответствующего уровня и вместе с тем яв-
ляются органным самоупрааления данного автономного образования.
КНР — это унитарное государство с более чем миллиардным многона-
циональным населением. Демографические особенности КНР таковы,
что основное население (хань) состапляет 91,96% населения страны, а
национальные меньшинства — «только» 8,04%, но в численном выра-
жении это более 91,2 млн человек. Районы проживания национальных
меньшинств охвгтывают около половины территории страны Китай-
ские авторы обращают внимание и на такую немаловажную деталь, на-
циональные меньшинства проживают большей частью совместно с други-
ми нашюнтльностями, примерно 70% городов и уездов многонациональ-
ны Значительное своеобразие демографической картине КНР придает
перекрестная миграция разных национальностей, особенно усилившая-
ся в процессе экономической реформы.
। См China akluell 1998 М 7 Р 756
15. Система государственного и муниципального управления Китая 579
Статус автономии регламентирован в разделе VI главы III «Ор-
ганы самоупрааления в районах национальной автономии» Консти-
туции КНР Положения этого раздела детализированы в Законе
КНР о национальной районной автономии и Положениях о каждом
ваде автономии, принимаемых самими автономными образования-
ми. В соответствии с этими актами «национальная районная авто-
номия является основной политической формой марксистско-ле-
нинского разрешения национального вопроса в КНР, одним из важ-
ньгх институтов политической системы страны»
На органы самоуправления автономных образований возлагает-
ся обязанность сохранять единство страны Решение о сознании
автономных образований, их границах и наименовании принимает-
ся вышестоящим органом власти совместно с соответствующими
местными органами и после «всесторонних консультаций» передает-
ся на утверждение Госсовета Наименование автономного образова-
ния, за исключением особых случаев, устанавливается по местному
названию, названию национальности, административному положе-
нию (например. Тибетский автономный район, Автономный район
Внутренняя Монголия)
Законодательство предоставляет определенные льготы и при рас-
пределении должностей для лиц, осуществляющих автономию Пред-
седатели автономных районов, начальники автономных округов, на-
чальники автономных уездов должны принадлежать к национально-
сти, осущесталяющей автономию. Другие лица, аходящие в состав
правительств автономных образований, должны «по возможности»
обладать национальностью, осуществляющей автономию, и входить
в состав других национальных меньшинств Это правило распро-
страняется и на кадровых работников структурных подразделений
органов самоуправления автономий. Нетрудно себе представить, ка-
кие здесь возникают проблемы, тем белее что в некоторых районах
компактного проживания национальных меньшинств численность
ханьцев и других национальностей даже больше, чем численность
национальных меньшинств, Осуществляющих автономию.
Автономии наделены правом принимать нормативные акты, ре-
гулирующие их правовой статус Собрание народных представите-
лей каждого вида автономии принимает Положение о данной авто-
номии Положение об автономном районе утверждается ПК ВСНП,
а Положение об автономном округе и автономном уезде — посто-
янными комитетами собраний народных представителей районов, в
состав которых входят данные автономии, и доводятся до сведения
ПК ВСНП Если решения, постановления или приказы и инструк-
ции вышестоящих государственных органов не соответствуют реаль-
ным условиям в автономии, органы самоуправления могут с разре-
580 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
тения вышестоящих органов приостанавливать исполнение данных
актов или изменять их.
Органы самоупрааления автономий на основе государственных
планов самостоятельно организуют и ведут экономическое строи-
тельство, «с учетом местных особенностей и потребностей разраба-
тывают курс, политические установки и планы экономического
строительства», упорядочивают систему общественных отношений,
обеспечивают рациональное использовшие и охрану природы, поль-
зуются преимуществами в разработке и использовании местных
природных ресурсов. Органы самоуправления автономий самостоя-
тельно распоряжаются местными финансовыми средствами, причем
статьи финансовых поступлений и расходов для автономий опреде-
ляются Государственным советом по принципу установления для
них преимуществ. Органы самоуправления автономий могут зани-
маться внешнеэкономической деятельностью. В духовной сфере ор-
ганы самоупрааления автономий наделены следующими полномо-
чиями: они ведают делами образования, науки и культуры, собирают
и охраняют национальные памятники культуры, способствуют раз-
витию национальной культуры
15.3.2. Местное самоуправление
Статья 111 Конституции КНР устанавливает, что низовыми массо-
выми организациями самоуправления являются комитеты городского
населения и комитеты сельском пасе гения, создаваемые по месту
жительства С помощью комитетов население осушесталяег «само-
управление, самовоспитание и самообслуживание» Создание обще-
ственного самоуправления рассматривалось в Китае как важный
элемент реформы политической системы
Деятельность комитетов ведется в даух основных ннпраалениях
(I) Осуществление задач по самоуправлению" решение всех дел дан-
ной деревни или городского района, урегулирование граждан-
ских споров населения, информирование местных правительств
о замечаниях населения, пропаганда Конституции, законов и
государственной политики, воспитание жителей в духе закона,
забота об общественной собственности, защита законных инте-
ресов сельских жителей, развертывание мероприятий по строи-
тельству социалистической духовной культуры и т д.
(2) Административная деятельность: оказание помощи волостным
правительствам, осуществление по поручению волостных прави-
тельств некоторых функций административного управления,
выполнение задач по охране общественного порядка, закупкам
зерна, набору в армию, планированию деторождения, управле-
нию коллективными землями; помощь малоимущим; борьба со
15. Система государственного и муниципального управления Китая 581
стихийными бедствиями Суть ее состоит в «ревлизации наро-
дом права быть хозяином»
В состав комитетов входят председатель, его заместители и три —
семь членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых
выборов на три года. Комитеты городского населения и комитеты
сельского населения образуют народhbib примирительные комиссии,
комиссии по охране общественного порядка, по общественному
здравоохранению и другие комиссии, которые «занимаются общест-
венной работой и общественно полезными делами, разрешают споры
среди населения, оказывают помощь в поддержании общественного
порядка, а также доводят до сведения народных правительств мнения
и требования масс, вносят предложения»
15.4. Доминирование партии
в механизме управления
Характерная особенность китайской системы государственного управ-
ления заключается во есеоЛье/ы/ощеь pain КПК Непосредственное
руководство КПК законодательной и исполнительной ветвями аласти
осуществляется несколькими путями
1 . КПК формирует «повестку дня» заседаний парламента. Перед
началом сессии ВСНП партийные лидеры проводят совещания парт-
групп, на которых встречаются со всеми депутатами, являющимися
членами КПК (среди депутатов, избранных в ВСНП девятого созыва
в 1998 г, таких было свыше 80'S), обсуждают повестку дня и выска-
зывают свои «пожелания», касающиеся предстоящей сессии (напри-
мер, насколько свободно должны проходить парламентские дебаты).
2 КПК осуществляет кадровые назначения на важные государ-
ственные посты. Право ВСНП утверждать или не утверждать кан-
дидатов на высокие правительственные посты практически сводит-
ся на нет контролем партийных структур за самим процессом вы-
движения претендентов и отсутствием альтернативы (количество
кандидатов соответствует количеству должностей) Например, не-
смотря на то что формвльно Председателя КНР, его заместителя,
премьера Госсовета и членов кабинета утверждает ВСНП, до сих
пор еще не бывало больше одного претендента на каждый пост, и
вопрос о том. кто будет выдвинут и утвержден, решается заранее,
на совещании партгруппы до начвла сессии. Возможность выбора
была предоставлена ВСНП лишь дважды — в 1988 и 1998 годах,
когда формировался Постоянный комитет, но и в этих случаях кан-
дидаты на руководящие должности были безальтернативными, да и
сам выбор был ограничен (количество кандидатов превышало число
позиций лишь на 6%).
582 Системы гос 11 муниципального управления в ведущих странах мира
3. Лидеры КПК обладают правом вето на принятие всех мало-
мальски значительных законов Появившаяся в начале 1990-х годов
система партийного контроля над законотворческой деятельностью
отрешилась от прежних методов, которые можно было назвать пар-
тийным «микроменеджментом» Госсовета или ПК ВСНП Тем не
менее все политически важные законы и все поправки к Конститу-
ции должны быть предварительно одобрены партийным центром.
4 Особенность системы политического упрааления КНР со-
стоит в весьма значительной роли Народно-осеоСодителъной армии
Китая (НОАК), в состав которой входят военно-морские, военно-
воздушные и сухопутные силы
КПК и НОАК
Партия и НОАК до 1949 г практически всегда выступали «единым
фронтом» После 1949 т армия принимала деятельное участие в важ-
ных, хотя и не имеющих отношения к обороне начинаниях — таких как
создание экономики. В период «культурной революции», когда партий-
ные и правительственные структуры оказались ослабленными. НОАК
напрямую вмешивалась в решение политических вопросов, умеряя на-
кал яростной фракционной борьбы, кипевшей в обществ- В 1989 г
именно благодаря армии удалось подавить массовые манифестации про-
теста. НОАК не предписывает партийным лидерам, какой политической
линии тс должны придерживаться, она выступает в качестве гаранта су-
веренитета и национальной целостности Китая. С середины 1980-х годов в
НОАК реализуется программа технологической и кадровой модерниза-
ции, призванная повысить военную мощь Китая
Партийные организации и правительственные ведомства насчи-
тывают более 37 млн сотрудников, получающих заработную плату
от государства и работающих на всех уровнях. Один из характерных
способов осуществить доминирование партии в политических струк-
турах — это дублирование политических структур и значительно
большая роль партийных органов и лидеров по сравнению с органа-
ми и лидерами государства КПК реализует свою руководящую роль
и другими путями
5. Система номенклатуры — это важнейший механизм, с помо-
щью которого Компартия управляет государственными служащими
и осущесталяет контроль за ними В определенном смысле номенк-
латуру можно считать основой всей политической системы Все кадро-
вые решения (назначение на должность, повышение, перевод, уволь-
нение), касающиеся партийных функционеров и правительственных
чиновников (включая и сотрудников государственных предприятий),
занимающих более или менее ответственное положение, должны
быть согласованы с партийными комитетами. Эта система управ-
15. Система государственного и муниципального управления Китая
583
ления строится на иерархических принципах и заключается в том,
что существуют списки официальных должностей (это и есть но-
менклатура), охватывающих, по данным на коней 1980-х годов,
свыше 8 млн человек (Сейчас их количество должно быть значи-
тельно больше.)
В настоящее время каждый партийный комитет через свой ор-
ганизационный отдел напрямую руководит деятельностью всех чи-
новников и государственных служащих, стоящих на иерархической
лестнице одной ступенью ниже. Властные полномочия Помтоюро,
венчающего эту пирамиду, распространяются на всех должностных
лиц провинциального (по административно-территориальной верти-
кали) и министерского (по ведомственно-бюрократической вертика-
ли) уровней Общая численность этих чиновников — 7000 человек
Среди них, к примеру, и члены ПК ВСНП в полном составе
Хотя реформы 1980-х и 1990-х тодов значительно повысили
роль и усилили власть экономики, попыток свести к минимуму
значение номенклатуры почти не предпринималось. Этому есть объ-
яснение. подобная система подчинения сверху донизу и двухэле-
ментная (партийная и государственная) иерархия ставят каждого от-
ветственного чиновника в зависимость прежде всего от вышестоя-
щего партийного комитета и в конечном счете - от ЦК Стремясь
к служебному росту, даже те должностные лица, которые занимают
выборные (пусть даже формально) посты, должны в первую очередь
«смотреть вверх», ища одобрения своим действиям у аппаратчиков
партийных комитетов, и лишь затем — «вниз», на депутатов регио-
нальных законодательных собраний и рядовых граждан В против-
ном случае их ждет наказание Примером может служить случай с
Ху Цзивэсм, который в 1989 г пытался властью ВСНП отклонить
законопроект о военных судах и был за это исключен из членов
ПК ВСНП
б. Членство е партии служит другим средством подчинить чи-
новничество власти КПК Подавляющее большинство чиновников
(включая и тех, кто работает в правительственных структурах и на
выборных должностях) являются членами КПК и состоят на пар-
тийном учете в первичных парторганизациях по месту своей рабо-
ты. Они проводят регулярные собрания, участвуя в так называемой
«партийной жизни», зачастую не имеющей ни малейшего отноше-
ния к сфере их профессиональных и служебных обязанностей Они
должны соблюдать партийную дисциплину и подчиняться принци-
пу демократического централизма
Контроль за повседневной деятельностью партийных комите-
тов/бюро в государственных и правительственных ведомствах осу-
ществляют отделы ЦК, призванные следить за тем, чтобы КПК не
5g4 Системы гос и муниципального управления в ведущих странах мира
теряла своей активной роли в государственных структурах. По-
скольку возможности продвижения по службе в китайской полити-
ческой системе целиком монополизированы партией, иерархиче-
ская организация и партийная дисциплина гарантируют, что КПК
остается «руководящей силой» общества и доминирует во всех поли-
тических структурах.
Отдельно от первичных парторганизаций (ячеек), имеющихся в
каждом подразделении ведомства или предприятия, существуют
партийные группы, которые создаются только в правительственных
структурах и состоят из ограниченного числа коммунистов, зани-
мающих наиболее ответственные должности Как правило, возглав-
ляет згу группу руководитель ведомства: если речь идет, например,
о группе, созданной в министерстве, то возглавляет ее министр. Членов
этих групп назначают вышестоящие партийные комитеты, перед
которыми группы отчитываются о своей работе. Если первичные
парторганизации призваны обеспечивать под эгидой КПК единство
и дисциплину во всех политических структурах, то эти группы
предназначены для проведения партийной линии в среде руковод-
ства тех правительственных и государстненных учреждений, тде они
существуют. В краткий период между 1987 и 1988 г., когда пред-
принимались попытки разграничить функции партии и государства,
эта система была формально (а во многих ведомствах — реально)
упразднена Однако уже в 1989 г. ее восстановили — это произошло
после смешения Чжао Цзыяна, с именем которого ассоциируется
эта реформа
7. И наконец, структурные различия, которые маскируют дуб-
лирование управления органами партии и государства, достаточно
условны. Реальная аласть сосредоточена в руках лидера КПК, кото-
рый одновременно яаляется главой государства, председателем обо-
их центральных военных советов (и в партийной, и в государствен-
ной структуре). Хотя формально сосредоточение такого количества
властных полномочий в одних руках (в настоящее время лидер
КПК Ху Цзиньтао) — случай в истории КНР беспрецедентный, но
практика совмещения постов всегда была достаточно распространена.
Раздел IV
Система государственного
и муниципального
управления России:
история, теория, практика
586 IV. Система государственного и муниципального управления России
Практика показывает, что на рубеже XX—XXI вв. структуры государст-
венной власти как основные центры публичного управления не справля-
ются с задачами в своей сфере деятельности Административные рефор-
мы 70—90-х годов XX в в структурах разного уровня (правительствен-
ных, региональных, местных) не дали заметных результатов. В настоящее
время центр внимания исследователей переносится не на формально
легитимную структуру органов исполнительной аласти, не только на
решение проблем государственной службы, но главным образом на опре-
деление tfeieu и изменение мелюЛое решения проблем — на сферу непо-
средственной деятельности этих структур.
Причины возрастающей сложности современного государственно-
го управления обусловлены противоречивым алтянием разнородных
факторов, среди которых ускорение темпов развития в технической,
экономической и демографической сферах, увели^гение численности
людей, проживающих в границах объекта управления; рост числа суве-
ренных государств, усиление взаимозависимости государств по пробле-
мам передачи знаний, миграционные потоки', влияние культур и това-
рообмена; соприкосновение разнородных общественных систем, отли-
чающихся уровнем культуры, ценностей, политических традиций и
уровнем жизни, размывание государственных суверенитетов, огромный
объем информации, быстрота передачи, исктжснис, повышение роли
СМИ при перепадах средств доступа к информации, появление макро-
электроники; рост числа глобальных проблем, формирование проблем
национальной безопасности государств под влиянием технического раз-
вития и дробления аласти, дилемма разрастания бюрократического ап-
парата — необходимость в услугах на государственном уровне и рост
сопротивления переменам, снижение авторитета аласти, уменьшение
доверия и поддержки государственных органов.
Б настоящей ситуации главным все же остается блок проблем по
организации дентелькости системы органов исполнительной власти в
области государственного регулирования и управления делами общест-
ва Применительно к России справедливо выражение: «Как много пра-
вительств и как мало управления1» К настоящему времени в системе
публичного управления действуют легитимно определенные государст-
венные органы исполнительной власти Правительство РФ, федераль-
ные органы исполнительной власти, правительства и администрации
89 субъектов Российской Федерации, администрации местных органов
государственной аласти. Кроме того, действует несколько тысяч орга-
нов местного самоуправления, которые стали средоточием функций не-
государственного публичного упрааления и функций государственных
органов власти, передаваемых этим органам по договорам и соглашени-
ям Кроме того, набирают силу, особенно в области управления эконо-
микой. межрегиональные ассоциации. Определение «мало управления»
справедливо с позиций критерия обеспечения поступательного движе-
ния общества и его основных параметров с учетом возможностей тех-
нического прогресса, расширения пространства рынка и структуры соб-
ственности. Пока эксперты фиксируют расширение поля действия де-
587
структивных процессов, сокращение управляемости и нпрастание угроз
и вызовов, созидательные процессы развиваются довольно медленно и
противоречиво. Бюрократический аппарат (и число принимаемых им
решений) не уменьшается и, более того, наращивает свою мощь и рас-
ходы, требует внимания к безопасности структур аласти
Административные реформы принципиально не ориентированы на
потребности общества, а направлены на сохранение существующей сис-
темы исполнительной аласти Происходят перестановки и смена руко-
водителей г переименования органов исполнительной власти, ликвида-
ция одних видов и наращивание других, заметно увлечение перелива-
нием полномочий по уровням управления при отсутствии внимания к
ответственности органов и должностных дни Б итоге система не меня-
ет своих производственных параметров и нет показателей изменения
качества управления
Основная причина провала административных реформ в России
заключена б разнонаправленное™ векторов ожидания управляемых
и возможностей упрааляющмх Она коренится в сохранении пренеб-
режения к сути взаимодействия власти и человека — к самому чело-
веку Полоса отчуждения власти настолько глубока, что каждый из
названных институтов превращается в самодовлеющую сиду. Власть
существует для самой себя, а человек, предоставленный самому се-
бе, теряет навыки социальной коллективистской психологии, мо-
рально-нравственные начала общежития, начинает приспосабли-
ваться к теневым методам существования, что имеет разрушитель-
ные и катастрофические последствия Обращаясь к теме власти и
человека, следует признать выводы большинства футурологов о том,
что без изменения отношения человека к институтам государства,
публичным механизмам упорядочивания общественного бытия при
общем согласии не удастся выйти из кризиса государственной вла-
сти. В связи с этим злободневно звучит вывод русского философа
И А. Ильина о значении государственного правосознания
Человек, таящий в себе политическое слабоумие — не знающий о
своем гражданстве или не понимающий его природы, — имеет только
вкаимость разумного существа: н всякая политическая организация
рассчитывающем на его рззун и на его волю, обречена на печальный
конец Однако этого мало* нвобкодимо щмезяодлшь свою принадлеж-
ность к определенному государству, т е понимать ее волею и чувством,
дорожить сю и культивировать Политическая принадлежность должна
быть сознйгтельл'о принята каждым отдельным гражданином и признана
им в wetwecHewHou eerfoctoow ре/ненин, и это решение должно привести
каждого к духовному акту деиооЛдоыюмде, или, что то
же, к акту дглоюгют еде-ie ют публично-правовых полномочий,
обязанностей и запретностей. Вне этого государству неизбежно пред-
стоит разложение1
Ильин ИА Собр соч б 10 т М Русская книга, ]994. Т. 4. С 26].
g IV. Система государственного и муниципального управления России
Сказанное более полувека назад несомненно справедливо и сего-
дня Причем государственное правосознание является первейшей ха-
рактеристикой властного человека, того, которому вверена роль выражать
волю демократического большинства. К сожалению, факт политического
слабоумия, выражаясь словами философа, все явственнее проступает в
корпусе современной администрации Проявляется это в атавистиче-
ском стремлении к «власти» и ее использованию в личных, групповых
целях, в целях реализации методов коррумпированного элитарного
меньшинства На этом фоне правовой и государственный нигилизм,
относящийся не к институтам вообще, а к реальностям, которые фор-
мируются на уровне официальной власти или в ее окружении, выглядит
невольно безобидно. Однако результат незамедлительно сказывается —
государство разрушается.
В этих условиях государственная администрация, превращаясь в
сиду идминистрирующую. усиливающую принудительные механизмы,
мечтающая о полицейском государстве, яаляется авангардом в разру-
шительном процессе Именно на этом уровне происходит смыкание
власти, нс способной услышать обывателя, гражданина, с глухим про-
тивостоянием последнего той силе, которая и призвана обеспечить его
права и интересы Пока все ограничивается призывами «сделать госу-
дарственную адтсть рациональной, эффективной, повернутой к потреб-
ностям общества в целом, а в нем — каждого человека»
Тема 16
Управленческая мысль
в России
16.1. Концепции исполнительной власти
в России в досоветский период
Теоретический поиск эффективной модели администрирования в
России в XIX и начале XX в неразрывно был связан с совершен-
ствованием самодержавного государства и переходом к ограни-
ченной монархии Существовавшая модель управления в Россий-
ской империи глубоко не удовлетворяла общественным ожиданиям
и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития
и социальными процессами, характерными дяя индустриального
развития и демократических начал в политической и социальной
жизни страны. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал
столкновение двух тенденций, буржуазно-демократической и про-
летарской идеологии.
Систему упрааления в условиях абсолютной монархии в России
на протяжении нескольких веков сопровождали многочисленные
проекты ее демократизации путем ограничения самодержавия, либо
путем создания конституционной монархии, либо учреждения рес-
публики Среди многочисленных проектов либерализации государст-
венной власти (от декабристов и до времен Столыпина) рассмотрим
здесь проекты М.М Сперанского и Д И Менделеева, которые про-
низаны признанием необходимости самодержавной власти в России,
власти, организованной на началях «разумности», в согласии с общей
народной волей и преобразуемой на началах «постепенности» Оба
проекта интересны возможностью своей сопоставимости, хотя их
разделяет столетие Основными темами, которые представляли не
только теоретический интерес дяя их авторов, но и были актуальны в
практическом плане, стали, причины, обуслоаливающие необходи-
мость преобразований алвсти; критерии, позволяющие определить
состояние системы аласти, механизмы реализации аласти; предложе-
ния по реформированию системы государственного управления.
Все эти вопросы были поставлены временем в центр дискуссии
о возможных вариантах демократизации упрааления и поиска путей
590 IV- Система государственного и муниципального управлении России
инноваций в области организации и деятельности государственной
аласти, и прежде всего власти исполнительной
16.1.1. Правовая модель управления
М.М. Сперанского
Михаил Михайлович Сперанский (1783—1839) выступает не только как
теоретик, но и Практик государственного управления. Его знамени-
тые проекты времен Александра I свидетепьствуют о глубоких подхо-
дах к усовершенствованию государственной аласти в начале XIX в.,
которые и по сей день оценены не в полной мере.
Сперанского можно признать автором первого научного проекта
преобразования государственного упрааления в начале XIX в. в
России. Прежде всего, он интерпретирует государство в широком
контексте.
Силы государства суть: (I) силы физические или личные каждого чле-
на. государство составляющего. (2) силы промышленности или народ-
ного труда, (3) силы народного уважения или чести — других сил вооб-
разить неможно*
В трактате «Записка об устройстве судебных и правительствен-
ных учреждений в России» (1803) им было раскрыто содержание
многих категорий современной науки управления: цели и принципы
управления, функции и структура органов упрааления Взаимосвязь
этих категорий он выразил следующим образом:
Организация управления вообще должна быть (IJ сообразна общему го-
сударственному закону и учреждениям, (2) основана на единстве ис-
полнения, (3) подвержена отчету в форме и в существе дел, (4) постав-
лена на одном алане и во всех частях своих; (5) соображена с местными
учреждениями и (6) соразмерна способам исполнения.
Видя несоответствие системы упрааления нарождавшимся по-
требностям, он предлагал пути ее модернизации.
I. В «Введении к уложению государственных законов» (1809),
когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуще-
ствляться, неизбежность преобразований, «назревших в эпохе самодер-
жавия», обосновывалась следующими факторами (а) «прямое направ-
ление к свободе» и «скорость успехов» развития в России, распозна-
вание «цены свободы» и перемен в «предметах народного уважения»
(с. 26); (б) ослабление аласти в связи с тем, что «образ мыслей на-
стоящего времени в совершенной противоположности с образом
правления» (с 21); (в) невозможность частных исправлений;
(г) необходимость основания нового «вещей порядка», ибо «настоя-
щая система правления не свойственна уже более состоянию обще-
1 Сперанский М.М Проекты и записки М , Л . АН СССР. 1961. С 29.
16. Управленческая мысль е России 591
ственного духа» (с 30)1 В связи с этим внимания государства тре-
буют, отмечал он, такие проблемы, как открытие всем свободным
состояниям права собственности на землю; учреждение состояния
свободных землевладельцев- устройство министерств с ответствен-
ностью; лифляндское положение как пример ограничений повинно-
стей крестьянских (с. 24); умерение налогов по частным жалобам;
неотдача казенных людей в крепость.
2 Изменение ноктатезей системы правления М М Сперанский
характеризовал следующим образом: (а) облечение правления само-
державия в форму закона, необходимость «учредить державную власть
на законе не словами, но в самом деле», но оставить в существе его ту
же силу и то же пространство самодержавия (с. 31); (б) разделение
ветвей власти. «Нельзя основать правление, если одна державная
власть будет и состааяять закон и его исполнять* (с. 31) Совокуп-
ность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу
выражения мысли законодательного сословия, отражающего «собою
мнение народное» при совершении «своих положений» через держав-
ную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при
надзоре за формой судебной деятельности и охране «общей безо-
пасности» со стороны правительства, сосредоточение власти испол-
нительной в правительстве при его ответственности перед властью
законодательной для предотвращения «под видом исполнения зако-
нов» обезображивания или полного уничтожения последних (с. 33)
3. Представление о механизмах реализации власти включвли че-
тыре группы вопросов Сперанским рассмотрен порядок «законода-
тельной державной власти по составлению закона (предложения
закона, уважения его утверждения)». Он считал, чго предложения
закона должны исходить от державной власти, а не от правительст-
ва; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответствен-
ности правительства и министров — за толкование и исполнение
законов, за право издавать уставы и учреждения (положения) (с 47)
перед законодательным сословием. Заметим, что нвличие «держав-
ной власти» в лице монарха позволяло говорить о судебной и ис-
полнительной власти, но при этом только о «законодательном со-
словии», а не о «власти».
4. Предложения в сфере законодательного регулирования ориен-
тированы на законы о правах подданных и законы органические.
Первые связаны с «разделением сословий» на три класса (дворянство;
купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего класса —
крепостных людей, и установлением прав подданных) (с. 52—53). Вто-
рые (органические — об устройстве власти), по Сперанскому, должны
'См- С краткие ММ План государственного преобразования М- Русская
мысль, 1905 (Далее цитируемые страницы уктэтны в тексте )
592
IV. Система государственного и муниципального управления России
отвечать четырем правилам (1) старание, -сколь возможно, все сте-
пени сил государственных совместить между собой». Этого требует
экономия их деятельности, надзора и издержек; (2) исключение раз-
дробленности и обеспечение удобства пользования всеми поддан-
ными учреждениями (установлениями), (3) своевременность дейст-
вий; (4) участие всех сторон в судебном производстве и единство
действий исполнительной власти Предусмотрен и порядок админи-
стративно-территориального деления на области и губернии, а по-
следних — на округа и волости в целях соблюдения порядка зако-
нодательного, судного и исполнительного во всех •степенях» дан-
ного аспекта государственного устройства
Порядок формирования законодательной власти, предложенный
Сперанским, возможно охарактеризовать как восходящую снизу, от
волостных властей к державной власти, пирамиду Это система во-
лостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирова-
ния выборщиков следующего уровня дум и соответственно волост-
ного правления, окружного, губернского советов; выборы членов
окружного, губернского судов, система решения нужд своей терри-
тории Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь.
Однако он позволяет проследить методологию связанности пред-
ставительной и исполнительной влаети в условиях России.
Следует обратить внимание на включение в механизмы реали-
зации власти таких институтов, как «ответственность» и «регламен-
тация» — учреждение точности в разделении дел
Попытка применить доктрину разделения властей в условиях
самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной
основе Государственной Думы. «Государственная Дума государст-
венных сил еегь место, равное Сенату и министерству» Между все-
ми ветвями власти — «государственных сил» и державной властью
императора — должен находиться Государственный Совет, через
который все действия законодательной, судебной, исполнительной
ветвей восходят к монарху.
Известны предложения Сперанского об устройстве системы мини-
стерств, организации их деятельности, о департаментах и иных органах
регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств
и иных реально функционирующих органов исполнительной власти
России первой четверти XIX в. По проектам Сперанского, например,
предусматривались такие критерии системы исполнительной власти,
как состав и наздания органов, формирующих ее структуру, предметы
ведения каждого органа, его компетенция; ответственность.
Весь «порядок» исполнительной власти слагался из четырех
«разделений» управления государственного, управления губернского,
окружного и волостного. Государственное и губернское управления
16. Управленческая мысль в России
593
предусматривали отраслевую структуру. Первые министерства в своей
организации имели начала, которые создавали единство действия и
ответственность. Все низшие уровни (разделения) должны были
быть «сколько можно более сообразны высшему».
Примечательно, что проект М.М Сперанского был ревлизован
лишь фрагментарно — по «мере возможности», а опубликован только
в начвле XX в. Эго значит, чго оценить его эффективность совре-
менникам было невозможно Под давлением российской действи-
тельности преобразования в системе государственного управления
происходили медленно Только к 1905 г иконоцэтельная власть
вышла из определений «сословие» и «министерство» и оформилась
как «Государственная Дума» Комитет министров как самостоятель-
ный орган был ликвидирован.
6.1.2. Модель государственного управления Д.И. Менделеева
Спустя сто лет после проектов М.М. Сперанского вьшающийся рус-
ский ученый, химик, физик Дмитрий Иванович Менделеев (1834—
1907), бывший специалистом в сфере системного анвлиза и знатоком
экономики России, в своей работе «Заветные мысли» (1905) предло-
жил модель либерализации государственной власти, многие постула-
ты которой были навеяны проектом Сперанского. Свою концепцию
Менделеев основывал на реалиях начала XX в., опыте конституци-
онного ограничения монархии, невольно продолжая полемику по
оценке состояния российской государственносги, начатую Сперан-
ским1 В основу его анвлиза положены те же параметры, которые и
сегодня являются определяющими для изучения состояния и эф-
фективности исполнительной власти. Следует заметить, чго идеи,
отраженные в ней, получили известную реализацию в реформах Витте
и Столыпина
Модель «желательного для блага России устройства правитель-
ства» Менделеев рассматривает только после глубокого анализа со-
стояния объективных характеристик гражданского общества" народо-
населения и его динамики, производства, промышленности и внеш-
ней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной;
образования Тем самым он признал производное, подчиненное по-
ложение исполнительной власти относительно объективно идущих
в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы
власти к состоянию социальной системы, «силам государства»
С учетом происшедших изменений к начвлу нового века Мен-
делеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных
1 MeHteieie Д И Заветные мысли Потное издание (впервые после 1905 г} М*
Мысль, 1995.
594 IV- Систвма государственного и муниципального управления России
отправлений (функций) Это личные, или первичные, функции —
законодательство, администрация и суц. Те институты, которые у Спе-
ранского регулируются органическим законодательством И общест-
венные (социальные), или вторичные, функции — внешние отноше-
ния, устройство экономического быта жителей, промышленности и
других физических и духовных сил. В основе реформирования не-
обходимо подчеркнуть значение постепенности изменений в •уст-
ройстве правительства» и представительства интересов через Госу-
дарственную Думу1
К системе критериев измерения состояния государственной вла-
сти Менделеев подходит с учетом организации «первичных функций»
по формированию влекватных состоянию обшества законодательст-
ва, администрации, суда и «вторичных функций», забота об охране,
просвещении, промышленности и др. При этом он отмечает необхо-
димость добрых отношений с другими странами, «самопознания ад-
министраций» и назначения права (с. 327, 364, 370). Он делает важ-
нейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, пере-
шагнувшего «грань исторического возраста» к концу XIX в. Слово
«любовь», относимое к отдельным лицам при характеристике их за-
боты о благе народном, стало неясным применительно к «правитель-
ственным отправлениям». Оно заменено словом «свобода» и сильно
повлияло на содержание правительственных функций Функция уст-
ранения препятствий для ревлизации нужд личносги, писал он, от-
нюдв не достаточна потому, что стремление к общему просвещению
и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов,
вызывающих превосходство одних над другими, и «контрактного»
соглашения Влияние «строя дел» на «общее благо» становится по-
нятным лишь с той высоты, на которую должны подниматься совре-
менные правительства Отдельные усилия бесплодны, заключает он.
Современное «благо народное» определяется, по его заключению, не
столько «правами граждан» (он всеми силами за «права»), сколько
«пониманием их значения». Это «новая и ясная точка зрения, даже
на историю», подчеркивает он (с 349, 398). Здесь заметен подход к
принципу социальности и гуманности относительно требований к
государственной власти, управлению, проблемам «общего блага».
При обсуждении правил выборов в первую Государственную
Думу Менделеев решительно высказался против имущественного
ценза. Он сомневался и в целесообразности ценза по признаку на-
учности, научной подготовки претендентов И неожиданно признвл
ценз по признаку «количества детей в семье депутата» На первый
1 См * Менделеев ДИ Заветные мысли С 333 (Далее цитируемые страницы ука-
заны в тексте)
16. Управленческая мысль в России
595
взгляд этот подход может вызвать улыбку. Однако здесь просматри-
вается поиск критерия социальной устойчивости общества и проч-
ности его первичной ячейки — семьи
Принципиально важными являются положения о «самопозна-
нии администрации» и о ее подчиненности закону (с 354), о соот-
ношении исполнительной, судебной властей и закона Он замечал"
Законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего
предусмотреть не могут, но в пишутся в сущности ради устранения зла,
а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях. Благо же
народное, ради которого существуют правители, определяется суммой
добра, и во имя его «положительно» может действовать одна ваминаст-
рапня Администрация может содействовать добру в «круге свободных
действий граждан» (с 254).
Именно в этом смысле современные правительства назначаются
не только для выполнения первичных функций (напомним, самоор-
ганизации), но и вторичных, от которых более всего зависит успех
Корень «доброго управления» в выборе лиц администрации, глав-
ным образом «верхних»: министров и губернаторов.
К методам деятельности администрации Менделеев отнес со-
единение двух параметров, гипотез и опытов, «/ггпотезы» — это
партии «Опыт» — исполнители в делах административных. Нелад-
ная гипотеза дает и неладный опыт Нужна администрация с опре-
деленными, осознанными «партийными» гипотезами или системой,
целями и приемами Он предлагает механизм смены ориентации на
«партию» при неудачной политике. Механизмы реформирования
администрации (исполнительной власти) не могут существовать без
новых по своему существу учреждений и без должного информаци-
онного обеспечения Первая проблема структурно решается, по его
мнению, на основе создания канцелярского совета для выработки
общих законодательных предложений, совета, подчиненного непо-
средственно первому министру (канцлеру). Вторая — на основе соз-
дания Главного статистического комитета (с. 362).
По направлениям структурных преобразований в системе госу-
дарственной власти Д И Менделеев высказал около десятка поже-
ланий Они касались* личного примера в соблюдении не только
прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную
Думу «неслужилых людей» и чиновников (выборных и коронных),
закрепления права законодательной инициативы за Государствен-
ным Советом до образования Государственной Думы, принадлежа-
щего только монарху и министрам Пожелания касались и порядка
формирования корпуса министров или главноуправляющих. Кроме
создания Общего совета при Комитете министров, в котором при-
596
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
мут участие представители науки и сената. Главного статистическо-
го комитета и кроме существующих уже министров и независимо от
них — необходимо создать особое министерство промышленности
Оно должно заниматься содействием и помощью организации до-
бывающей. обрабатывающей, торговой и всякой иной производи-
тельной и посреднической частной промышленности. Центр благо-
состояния народного именно здесь. Особо выделял он значение
кооперативных предприятий
16.2. Теории местного самоуправления в России
Теоретические основы учения о местном самоуправлении в России
формировались преимущественно путем рецепции западных кон-
цепций и попытки адаптации их к местным условиям, которые в
обусловливали их специфику В России развивались все направле-
ния коммунальных воззрений, имевших место в Западной Европе и
США: общественная, государственная и юридическая теории само-
управления Правда, следует заметить, что в западных концепциях
местное самоуправление интерпретировалось как деятельность мест-
ного сообществ! по решению местных дел, которая отвечает двум
основным социальным запросам: (I) реализации права граждан на
участие в управлении общественными делами, <2) созданию эффек-
тивной власти на местах, способной удовлетворять как жизненно
важные потребности населения, так и интересы общегосударствен-
ного развития. В России гуманистические аспекты территориальной
организации общества — направленность на создание благоприят-
ных условий развития личности — просматриваются скромнее. Это
обусловлено и культурной традицией, и господством абсолютист-
ского режима Поэтому в России проблемы местного самоуправле-
ния рассматривались в контексте непростых отношений централь-
ной власти и провинции, фрондирующих друг с другом.
Обществевная теория самоугравления По этой причине широкое хожде-
ние имела общественная теория самоуправления, которая развива-
лась в рамках либеральной традиции в России Суть ее заключилась
в обособлении местных общин от государства, противопоставлении
общинных интересов политическим В качестве основополагающей
черты местного самоуправления выдвигался ее негосударственный
и преимущественно хозяйственный характер Местное самоуправле-
ние рассматривалось как выражение способности местных сообществ
развиваться в соответствии со своими собственными целями и зада-
чами Наиболее яркими представителями общественной теории са-
моупрааления были В Н Лсшков и А И Васильчиков Прайда, они
были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский
16. Управленческая мысль в России
597
опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской
общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления.
Одним из первых среди русских ученых, кто отсгаиввл точку
зрения общественной теории самоуправления, был профессор Мос-
ковского университета В.И Лешкой (1810—1881) Он отстаивал идею
независимости местного самоуправления от государственного вме-
шательства, поэтому был против включения в органы самоуправле-
ния государственных чиновников Лешков писал, что коммунальные
органы представляют учреждения земства, народа, а не государства,
и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в
смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную
систему прав, отличную от системы права тражданского вли частно-
го, точно так же, как и от права государственного Лешков выделял
сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общи-
ны. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью
этих форм и представляет собой «союз, основанный на единстве
интересов и на собственном управлении своими общими делами при
посредстве своих выборных властей» Ученый критиковал Положе-
ние 1864 г за преимущества, предостааленные им помещикам при
выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в
земства и разбило их на группы Он был сторонником равного пред-
ставительства и участия в выборах всех елоев населения уезда.
Наиболее полное выражение основные принципы общественной
теории получили в работе «О самоуправлении» князя А.И. Васильчи-
кова (1818—1881) Он отделял «местные дела» и «местные должно-
сти» от государственных дел и должностей, а также выделял в орга-
нах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные,
или административные, округа» К «общественным союзам» при-
равнивались сельские общества, волости, магистраты, городские
думы; к «территоривльным округам» — уездные и губернские зем-
ские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные
органы, когда к участию в их управлении приглашались представи-
тели местного общества* Самоуправление определялось им как
порядок управления, при котором «местные дела и должности заве-
дываются и замещаются местными жителями — местными обывате-
лями» Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при
«котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не
вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а
по произвольному выбору и определению начальства, правительст-
ва». Местное самоуправление признавалось Васильчиковым чуждым
1 Вочшн псов А И О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностран-
ных земских общественных учреждений В 2 т СПб., 1870.
598 IV- Систвма государственного и муниципального управления России
политике, имеющим свою особую сферу деятельности Характери-
зуя системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии,
он пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена
на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между
французской и английской системами самоуправления. В России
самоуправление должно полностью выйти из-под административно-
го (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить
свою подлинную природу.
Многие исследователи считают А.И Васильчикова совместно с
Р Молем авторами хозяйственной теории салюупраекнпя, являю-
щейся вариантом общественной теории Ее характерная черта —
выделение самоуправляющейся общины в качестве самостоятельно-
го хозяйственного субъекта права, осуществляющего особую дея-
тельность — коччунспьную, направленную на удовлетворение базо-
Bbix потребностей общества по содержанию своего жилища и всего
того, что его окружает
Государсгвегягая теория самоуправления Во второй половине XIX в.
общественная теория начинает постепенно уступать место государст-
венной теории самоуправления. В Западной Европе и США распро-
странение государственной теории самоуправления было вьввано
процессами урбанизации и индустриализации конца XIX — начвла
XX в Быстрый рост городов определил необходимость крупных ин-
вестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснаб-
жение, электроснабжение, канвлизация, транспорт. Концентрация
промышленности в крупных городских центрах, достижения науч-
но-технического прогресса, развитие внутренней и внешней тор-
говли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми
как от общегосударственного политического курса, так и от ситуа-
ции в других местных сообществах В России же утверждение госу-
дарственной теории происходило на фоне кризиса института земства,
а также усиления централизации императорской власти, вызванной
последствиями проведения Городовой реформы 1890 г Централь-
ное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление
местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных
средств В этот период повышается уровень социвльной и профес-
сиональной мобильности населения и увеличивается объем функ-
ций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся
ранее сугубо местными, стали относиться к государственным Уве-
личение объема расходов местными органами заставляло их чаще
обращаться за финансовой помощью к государству
В России развитие государственной теории самоупрааления было
вызвано не только процессами урбанизщии, но и последствиями Зем-
ской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории само-
16. Управленческая мысль е России 599
управления в России считались известные ученые — И.И. Лазаревский
(1886—1891). А.Д Грабовский (1841—1889) и В.П Безобразов (1828—
1899) Они видели в местном самоуправлении передачу местному
сообществу части государственных задач, привлечение местных жи-
телей на службу государственным интсресвм и целям К примеру,
профессор Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление
как «децентрализованное государственное управление, гае самостоя-
тельность местных органов обеспечена системой такого рода юриди-
ческих гарантий, которые, создавая действительность децентрализа-
ции, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного
государственного управления с данною местностью и ее населением»1
Одним из первых критиков общественной теории самоуправления
и сторонником государственной теории стал публицист А.А Головачев
В журнале «Вестник Европы» в серии статей «Десять зет реформ»,
опубликованных в 70-е годы XIX в., он, рассматривая проблему
сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреж-
дений, полагая, что неэффективность местного самоуправления объ-
ясняется как раз тем, что коммунвльные органы не обладают госу-
дарственным статусом и не имеют реальной власти Поэтому комму-
нальные органы не олраадываюг своего названия, а их участие в деле
государственного управления совершенно незначительно.
Профессор АД Градовский первым из русских ученых провел
четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децен-
трализация», выделив первое особо Будучи сторонником государ-
ственной теории самоуправления, Градовский считал, чго особых
местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся
в ведении местного управления, так и находищиеся в компетенции
государства — имеют государственный статус Если государство пе-
редает часть своих полномочий в руки местного населения, то из
этого следует, что население должно действовать на правах органа
государственной власти. Следовательно, местные органы само-
управления не могут не выполнять функции органов государствен-
ной власти Градовский подчеркивал политический смысл понятия
«самоуправление». Он был убежден в том, что государство, переда-
вая некоторые из своих функции органам местного самоуправле-
ния, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт вла-
сти» (т.е действовать на правах государственной власти). Граяоаский
выступвл за предостааяение земствам в определенных законом пре-
делах самостоятельности и властных полномочий.
Главным пороком Положения о земствах 1864 г академик
В П Безобразов считал то, что земства в России не введены в об-
1 См Ветков Л.А Основы городского хозяйства. М , 1928. С. 235.
600
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
щую систему государственного управления, а поставлены подле нее
как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие
никакой органической связи с этой системой Он отмечал, что ис-
тинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве
под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают
быть государственными, и для этого должны входить как звенья в
общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправ-
ление не есть общественное самоуправление, образчики которого
имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах,
оно есть такое же государственное управление, как и бюрократиче-
ское. личное управление Учреждения самоуправления совокупно с
бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того
же государственного организма, различные формы одной и той же
власти Ученый полагал, что самоуправление должно рассматривать-
ся в совокупности с государственным управлением, как часть едино-
го целого Поскольку местные органы наделяются своими полномо-
чиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют
своим источником государственную власть и категоричное проти-
вопоставление государства и местного самоуправления не имеет
никакого смысла.
Юридическая теория самоуправления Известный синтез общественной и
государственной теорий евмоуправления представляет юридическая
(смешанная) модель местного самоуправления, в которой отношения
государства и общины оформляются как юридические отношения:
устанавливается баланс власти между государством и гражданским
обществом Юридическая теория, возникшая на базе государствен-
ной теории местного самоуправления, пользовалась определенным
влиянием в России в XIX в Ес сторонники сводили сущность мест-
ного самоуправления к одному основному признаку — самоуправ-
ляющиеся единицы являются обособленными от государства пуб-
лично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права
органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны
для государства Органы самоуправления, по их мнению, осуществ-
ляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются
особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов
государства. Юридическая теория самоуправления исходила из отка-
за от противопоставления общинного, или коммунального, начала
политическому Ес сторонниками на Запаяе считались J" Еялинек
(1851—1911) и Е Мейер (1855—1930), а в России — НМ. Коркунов
(1853—1904) и Б.Н Чичерин (1828—1904) Политическое начало во-
площено в правительственно-бюрократическом аппарате, тогда как
общинное — в местном представительстве.
16. Управленческая мысль в России
601
Наиболее последовательно эту идею проводил профессор Мос-
ковского университета Б Н Чичерин, который полагал, что наделе-
ние широкими правами местных представительств усиливает само-
державие, государственность, устанавливая баланс власти между
государством и обществом В сословных, общинных союзах и зем-
ствах сторонники юридической теории видели постоянных юриди-
ческих лиц или корпорации, которые учреждает государство Буду-
чи одним из органов государственной системы, местное самоуправ-
ление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на
удовлетворение локальных потребностей местного населения От-
ношения государства и общины оформляются как юридические
отношения. По его мнению, в истории нет раз и навсегда установ-
ленной формы политической власти, поскольку с изменением эко-
номических условий меняются и сами формы государства. Высшей
стадией развития идеи государства является, по его мнению, кон-
ституционная монархия Справедливое государство формируется в
результате разграничения полномочий между монархом, аристокра-
тией и демократией Конституционная монархия способна расши-
рить демократический элемент за счет снижения имущественного
ценза и допущения все более широких слоев населения к избира-
тельному процессу.
Местное самоуправление, по Чичерину, — это организация
общества как оно есть, и первое правило состоит в том, что мест-
ные учреждения должны быть построены на тех началах, на кото-
рых строится само общество. В полном соответствии с подходом к
местным учреждениям как учреждениям общественным находи-
лось и заимствованное Чичериным у немецких ученых положение о
•собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компе-
тенции общины на дела местные и дела государственные, а также
восприятие общины как корпоративного союза, который предше-
ствовал возникновению государства. Чичерин трактовал земства
как юридические лица, которые государство учреждает для удов-
летворения общих потребностей Он признавал за ними значение
общественных союзов, которые управляются «издаваемыми госу-
дарством законами и состоит под контролем государственной вла-
сти, но существуют для удовлетворения особых интересов извест-
ных лиц или местностей». Он проводил мысль, что государство
получает выгоду, приобретая помощника в лице местного само-
управления. Оно «избавляет его от лишнего бремени, исполняя то,
что без этой помощи легло бы на собственные его органы» В слу-
чае недостаточной эффективности деятельности земских учрежде-
ний «государство может, не забирая дела в свои руки, приходить
на помощь, или же восполнять пробелы собственными учрежде-
602 IV- Систвма государственного и муниципального упрааления России
ниями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствова-
ния общественной инициативы»
Признавая государственную природу органов самоуправления,
Н М Коркунов стремился определить признаки, отличающие эти
органы от органов бюрократического (государственного) управления.
Он отвергал теории, которые видят особое отличие органов само-
управления от других административных органов в том, что их лич-
ный состав формировался выборным путем Но он и не разделял
теорию Р Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком са-
моуправления является бесплатный труд местных должностных лиц.
Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их
корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправле-
ния являются органами не государства, а самоуправляющихся ме-
стных обшин, юридическими лицами, особыми самостоятельными
субъектами права, находящимися с государством в юридических
отношениях. Государство, по мнению Коркунова, есть обществен-
ный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой1
Однако юрнаическая теория не лишена недостатков. Во-первых,
неприкосновенность прав органов местного самоуправления сущест-
вует только для конкретных органов администрации, но не для самого
государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе
отнять. Во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъек-
тами предоставленных им прав, так же как и органы государствен-
ной администрации, подлежат контролю правительства В-третьих,
невозможно определить критерии, с помощью которых можно было
бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправ-
ления, соответствуют их собственным интересам, а какие — инте-
ресам государства (разграничить эти две сферы стремилась и обще-
ственная теория самоуправления)
Как справедливо заметил известный русский правовед Н.П. Ла-
заревский, каждая из рассмотренных выше теорий верна «в том
смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в само-
управляющихся единицах и имеющий для них существенное зна-
чение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила
указанный ею признак в основной и исключительный» Исходя из
этих соображений, он сформулировал комплексное определение
сущности местного самоуправления как такой формы децентрали-
зованного государственного управления, при которой «тем или иным
способом обеспечены как действительная независимость от ко-
1 Корктов Н М Лекции по обшей теории права // История русской правовой
мысли М . IB9E. С 121
16. Управленческая мысль в России
603
ронной администрации, так и связь этих органов с местным на-
селением»
Вопросы местного само) правды «тя в советский и постсоветский периоды
В советский период интерес к вопросам местного самоуправления
обостряется лишь в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов
в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализа-
ции в системе государственного управления Именно в этот период
увидели свет фундаментальные работы Л.А. Велихова (1882—1938) и
ВН Твердохлебова (1876—1954)
После утверждения принципа полновластия Советов местное са-
моупраахение упраздняется и превращается в местное управление —
управленческую деятельность в территориальном поселении, осуще-
ствляемую центральной властью или администрацией вышестоящего
уровня управления В Советском государстве принятие всех государ-
ственных решений происходило на уровне высшего политического
руководства, существовала государственная собственность на основ-
ные средства производства, государство участвовало непосредственно
в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался ин-
ститут государственного планирования (Госплан), определявший ие-
новую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей
экономики Советская система предполагала концентрацию всех трех
ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом рас-
пределения ключевых должностей в законодательном, исполнитель-
ном и судебном аппарате. В 1993 г в связи с распадом СССР совет-
ская система государственного управления была упразднена и было
начато формирование современного демократического государства
В настоящее время можно выделить две теории, по-разному трак-
тующие сущность местного самоупрааления, — теорию дуализма муни-
ципального управления и теорию социального обслуживания. Согласно
первой теории муниципальные органы, осуществляя управленческие
функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно,
должны действовать как инструмент государственной администрации.
Вторая теория делает упор на организации муниципалитетами об-
служивания населения. Основная цель всей муниципальной деятель-
ности — благосостояние жителей коммуны Большинство современ-
ных ученых трактуют местное самоуправление как относительно де-
централизованную форму государственного упрааления на местах
Современная управленческая теория рассматривает местное
управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «декон-
центрация» и «децентрализации» Так, известный французский Пра-
604 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
вовед Ж. Ведель под деконцеитрацией понимает организационную
технику, которая состоит в передаче взжных прав по принятию ре-
шений представителям центральной власти, поставленным во главе
различных административных округов или государственных служб
Различают «вертикальную» и «горизонтальную > де концентрацию
В рамках первой все полномочия по представительству интересов
центральных властей на местах передаются только одному государ-
ственному чиновнику (в результате де концентрация в центре порой
сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках вто-
рой — на местном уровне образуется несколько «центров власти» с
распределением обязанностей по отраслевому признаку.
Децентрализация же, как сгмечвл Ж. Ведель, состоит в передаче
прав на принятие решений не просто предстввитслям центральной
власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчине-
нии центральным органам власти и которые зачастую избираются
заинтересованными гражданами
Следовательно, деконцентрация и децентрализация, являясь
двумя видами перемещения властных полномочий из центра на
места, имеют существенные различия. Деконцентрация — это лишь
техника управления, которая сама по себе не равнозначна демокра-
тии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении цен-
тральной власти или ее представителей. Реформы по деконцентра-
ции. указывает французский правовед Г Брэбан, имеют управлен-
ческий, а не политический смысл" в географическом отношении
аппарат управления приближается к гражданам, но сами они ника-
кой властью не наделяются. При де централизации происходит не-
посредственное отчуждение полномочий государства как юридиче-
ского лица в пользу другого юридического лица, каковым является
местный управленческий коллектив.
Тема 17
Эволюция государственного
и муниципального управления в России
Государственный аппарат в России прошел достаточно длительную
эволюцию Его история распаляется на ряд этапов, монархический,
советский и постсоветский.
17.1. Система государственного управлении
Российской империи в XIX в.
Государственный аппарат Российской империи в начале XIX в.
представлял собой разветвленную систему высших, центральных,
местных и экстерриториальных учреждений, сложившуюся в резуль-
тате многочисленных реформ предшествующего столетия. Вместе с
тем. многие представители петербургской бюрократии, особенно
окружение молодого императора Александра 1, от'гетливо понимали
необходимость административных преобразований, исходя из стрем-
ления сделать управление более оперативным и гибким, быстрее
откликающимся на запросы жизни, а также избавления от учреж-
дений с нечеткими функциями, с их сложным порядком и формами
делоп роизводства.
Вскоре после восшествия на престол Александра I был ликви-
дирован Совет при высочайшем дворе, созданный Екатериной II в
1768 г для обсуждения вопросов, связанных с очередной русско-
турецкой войной, а после ее окончания ведавший внутренней поли-
тикой империи Совет являлся высшим государственным учрежде-
нием, в котором рассматривались многие важные законопроекты
екатерининского времени При Павле I его значение резко упвло, и
с декабря 1800 г. Совет уже не собирался.
30 марта 1801 г. молодой император, уступая группе влиятельных
представителей екатерининской администрации, учредил Совет не-
пременный во главе с генерал-фельдмаршалом Н.П Салтыковым.
Его место в бюрократическом Олимпе было определено специаль-
ным «Наказом»: «не имеет никакого действия внешнего и силы,
кроме силы соображения». Первоначально Совет рассматривал такие
606 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
важные государственные дела, как городское управление в столи-
цах, положение о непродаже крепостных без земли, о присоедине-
нии Грузии к России, о правах и преимуществах Сената и т п Од-
нако вскоре членам Совета стало ясно, что они выступают в роли
своеобразной платины на пути наиболее далеко идущих государст-
венных преобразований К тому же выяснилось, что самые крупные
реформы обсуждаются на так называемом Негласном комитете, в
кругу «молодых друзей» императора — ПА Строганова, А. Чарто-
рыжского, В.П Кочубея и Н.Н Новосильцева, а с 1803 г. — в кругу
подчиненных ему высших чиновников-министров
Государственный Совет Как уже отмечалось, обширный план реформ
государственного аппарата был предложен М М Сперанским В его
основе лежала идея сохранения самодержавия, которому должна
быть придана «законная форма», те следовало, по словам Сперан-
ского, «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внеш-
ними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и про-
странство самодержавия». Манифест I января 1810 г. положил
начвло деятельности высшего законосовещательного органа — Го-
сударственного Совета. Выступая по этому поводу на торжествен-
ной церемонии — первом общем собрании Совета, — Александр I
заявил, что всегда желал, чтобы «благосостояние империи утверди-
лось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому
с началом нового года кладет твердое основание одному из важ-
нейших государственных установлений — Государственному Сове-
ту» Все законопроекты отныне рассматривались в злом новом уч-
реждении, но приобретали силу только после утверждения их им-
ператором В то же время предусматривалось, что всякий закон
может быть издан не иначе как по предварительному рассмотрению
в Совете Поэтому первоначально в формуле императорского ут-
верждения законопроекта стояли слова: «Вняв мнению Государст-
венного Совета» Одняко уже с самого нячала зла формулировка
вызывала неудовольствие сторонников неограниченной монархии.
«В самодержавии ие надобно никакого одобрения для законов, —
писал Н.М Карамзин, — кроме подписи государя, он имеет всю
власть»1 Эту точку зрения полностью разделял Николай I, который
при переиздании Свода законов Российской империи в 1842 г. эту
формулировку собственноручно вычеркнул.
Помимо законопроектов о создании новых и о коренной реор-
ганизации существующих учреждений Государственный Совет рас-
сматривал частные изменения в законах и был наделен правом их
1 Корамзвн Н М Записка о древней и новой России в ее политическом и граж-
данском отношениях. М., 1991 С. 60
17. Эволюции государственного и муниципального управления в России 607
толкования Исключения были сделаны для военного и морского
ведомств Дополнения и частичные изменения законодательства рас-
сматривались соответственно в Военном совете и Адмирал те йств-
совете Государственный Совет рассматривал немало сугубо ад.мчнч-
стратчтых вопросов Так, он мог объявить ту или иную местность
империи на чрезвычайном положении в связи с беспорядками и
т.п Он обсуждал важнейшие вопросы внешней политики, как-то:
объявление войны, заключение мира и другие меры, когда они «по
усмотрению обстоятельств, могут подлежать предаарительному об-
щему соображению» Государственный Совет рассматривал важ-
нейшие финансовые вопросы, и прежде всего государственную рос-
пись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и глав-
ных управлений Ведомства испрашивали у Совета сверхсметные
кредиты Он же рассматривал дела по отчуждению части государст-
венных доходов или и му шесте в частные руки, все штаты, даже из-
даваемые временно; отчеты о государственных доходах и расходах;
чрезвычайные финансовые меры, давал согласие на новые сборы и
налоги, не предусмотренные в законах, и разрешал увеличить сборы
сверх норм, установленных в законах В конце века Совет обсуждал
предложения о новых доходах и расходах городов, пока не было вве-
дено городовое положение 1870 г.
До иллиния судебных уставов 1864 г. Государственный Совет
имел право при определенных условиях и обстоятельствах прини-
мать решения по некоторым судебным вопросам. Известно, что
высшей апелляционной инстанцией являлся Сенат Но если в об-
щих собраниях Сената не было кворума для его работы (2/3 соста-
ва) или в случае несогласия с его решением министра юстиции в
качестве генерал-прокурора Сената, Совет мог принять соответст-
вующее дело к изучению и обсуждению перед передачей его к им-
ператору для окончательного решения. Аналогичные вопросы Совет
рассматривал и в том случае, когда сам Сенат ходатайствовал перед
императором о пересмотре своего решения, равно при разногласиях
Сената с Военным советом и Адмиралтейств-советом
Члены Госсовета назначались императором Первоначально Гос-
совет состоял из 35 человек, к концу века — из 60 человек. Это были
крупнейшие государственные деятели и влиятельные чиновники Рос-
сии (В.П Кочубей, Н.С. Мордвинов, А А. Аракчеев, Н.П. Салтыков,
П В Лопухин, А И Чернышев и др )
Аппарат Госсовета состоал из нескольких департаментов и комис-
сий. Делопроизводство вела Государственная канцелярия во главе с
Государственным секретарем По смыслу Манифеста 1810 г решение
на общем собрании принималось большинством голосов Именно
оно заносилось в журнал, а император мог утвердить или отвергнуть
608
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
его. Но на практике было иначе Александр I часто соглашался с
меньшинством Госсовета При Николае [ законопроект направлился
в Госсовет уже с резолюцией императора о желательности того или
иного решения. На практике Госсовет не был единственным зако-
носовещательным органом Довольно часто после рассмотрения в
Комитете (Совете) министров, отделениях Собственной его Импе-
раторского Величества канцелярии. Святейшем Синоде, отдельных
высших комитетах. Военном и Адмиралтейском советах законопро-
екты поступали на утверждение императора, минуя общее собрание
Госсовета.
Комитет министров Впервые вопрос об образовании правительства,
объединяющего деятельность всех существовавших в России ве-
домств, возник в ноябре 1801 г. Комитет министров был образован
8 сентября 1802 г., однако законодательство не определило подробно
его статус, его компетенцию и функции, порядок работы, место в
системе госучреждений М М Сперанский даже считал, что «сей
комитет не был ни место, ни особое установление — он был только
образ доклада».
В 1808 г. Александр I издал «правила» работы Комитета. Так,
министры должны были представлять в Комитет все текущие дела,
нуждающиеся в резолюции императора С учреждением Госсоаета
председатели его департаментов вошли в Комитет министров Нако-
нец 20 марта 1812 г. было подписано «Учреждение Комитета мини-
стров» и закреплен его статус как высшего государственного админи-
стративного органа. Согласно этому законодательному акту прежде
всего Комитет министров рассматривал дела, решение которых пре-
вышало степень власти, предоставленной каждому министру в от-
дельности. Затем министры входили в Комитет с делами, в которых
возникали сомнения, а также дела, нуждающиеся в -соображении и
содействии разных ведомств» Особую группу составили дала, «отно-
сящиеся до общего спокойствия и безопасности»
Комитет министров нередко рассматривал законопроекты. За-
конами становились утвержденные императором журналы Комитета
министров (минуя Госсовет). Через Комитет министров проходили
многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом, в
том числе материалы сенаторских ревизий, дела по личному составу
правительственных учреждений (назначения, увольнения, награж-
дения и т п.) По существу Комитет министров являлся одновре-
менно законодательным н высшим административным учреждением,
совмещал толкование законов с нвлзором за правительственным ап-
паратом. В состав Комитета министров входили: министры и глав-
ноуправляющие, председатели департаментов Госсовета, военный
17. Эволюции государственного и муниципального управления в России 609
губернатор Петербурга, а со времени правления Николая I — и на-
следник престола Была учреждена должность управляющего делами
Ежегодно Комитет министров рассматривал до трех тысяч дел
Во второй половине XIX в. ведению Комитета подлежали преж-
де всего «деда, относящиеся до общего спокойствия и безопасно-
сти, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному
происшествию». Комитет министров возглавлял в стране борьбу с
оппозиционными общестаенно-политическими настроениями, кре-
стьянскими волнениями, принимал решения о посылке воинских
команд в охваченные беспорядками районы
Комитет министров рассматривал дела о «воспрещении сооб-
ществ», по представлению министра внутренних дел принимал ре-
шения об уничтожении книг и журналов, признанных им вредными,
был окончательной инстанцией при отклонении ходатайств в гу-
бернских земских собраниях Комитет принимал решения по мно-
жеству хозяйственных вопросов Он утверждал уставы акционерных
обществ, если ими не испрашивались особые привилегии, а также
представления министра путей сообщения о разрешении строительства
новых железных дорог, о мерах, касающихся частных железных до-
рог, постановления центрального съезда пароходчиков и судовла-
дельцев, которые министр путей сообщения признавал полезными
и хотел сделать общеобязательными.
По-прежнему Комитет широко занимался кадровыми вопроса-
ми. Он утверждал штаты временных учреждений, назначал пенсии
и единовременные пособия (когда подобное решение превышало
власть министров), рассматривал список должностей по граждан-
ской службе, который освобождал от призыва на действительную
службу из запаса армии и флота, представления министров о награ-
дах за отличие по службе и вне службы, а также принимал решения
о наказании высших должностных лиц губернской администрации.
Комитет министров принимал решения о передаче в частную соб-
ственность или из одного ведомства в другое казенных земель, зда-
ний и т п Утвержденные императором решения Комитета минист-
ров приводились в исполнение в том или ином ведомстве Отдельной
исполнительной власти Комитет министров не имел По оценке
С Ю Витте, в Комитет министров к началу XX в. по-прежнему
«вносилась масса административного хлама — все, что не было более
иди менее точно определено законами, а также важные законодатель-
ные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное
сопротивление со стороны Государственного Совета»[.
1 Витте С Ю. Воспоминания. М., I960 С. 254.
610 IV- Систвма государственного и муниципального упрааления России
Совет министров В отличие от Комитета министров, рассматривавше-
го текущие административные дела, в образованном в 1861 г Сове-
те министров обсуждались мероприятия общегосударственного зна-
чения. Председателем этого учреждения был сам император. В со-
став Совета министров входили председатели Комитета министров
и Госсовета, министры и главноуправляющие, а также ряд близких
к императору лиц. Совет министров не имел строго определенной
компетенции, и любой министр мог просить императора о внесе-
нии того или иного вопроса на его заседание
Совет рассматривал «первоначальные предположения, возникаю-
щие в министерствах и главньос управлениях, о необходимости отме-
нить или изменить какой-либо из действующих законов»', а затем
уже соответствующий проект поступал в Госсовет Совет министров
был средством контроля за деятельностью отдельных министерств.
Поэтому на его заседаниях рассматривались реорганизации аппара-
та министерств и главных управлений, заключения особых комис-
сий, созданных императором для рассмотрения отчетов министров
Заседания Совета министров назначались по усмотрению импе-
ратора Дела докладывались министрами По итогам заседаний
принимались резолюции, имеющие силу высочайших повелений.
После 1882 г. Совет министров не собирался
19 октября 1905 г. последовал именной указ императора о мерах
по укреплению единства в деятельности министерств и главных
управлений С этой целью было образовано новое высшее государ-
ственное учреждение — Совет министров, состоявший под предсе-
дательством одного из министров или специально назначенного
императором лица На его заседаниях рассматривались предложе-
ния отдельных министров по вопросам законодательства, за исклю-
чением дел, относящихся к ведомству императорского двора и уде-
лов, государственной обороны и внешней политики. Эти вопросы
правительство рассматривало лишь по указанию императора. Совет
министров обсуждал доклады министров и главноуправляющих,
имеющие общее значение или касающиеся других ведомств и подле-
жащие представлению императору, о замещении главных должно-
стей высшего и местного управления, за исключением должностей
по ведомству императорского двора и уделов, управлению воору-
женными силами и дипломатической службой
Весьма существенным правом Совета министров было прини-
маемое им самостоятельно решение об открытии ведомствам креди-
тов в случае неутверждения Думой или Госсоветом бюджета к началу
сметного года и право отпускать ведомствам сверхсметные кредиты.
1 Поен. собр. законов Российской империи. Собр 2-е Т 3tj. № 37619. С 455
17. Эволюция государственного и муниципельного управления в России 611
Правительств}юный Сенат Важное место в системе государственных
учреждений XIX в по-прежнему занимал Правительствующий Се-
нат. В первые годы царствования Александра 1 возникло немало
проектов реорганизации Сената. Почти все они предусматривали
создание выборного законосовещательного учреждения с предостав-
лением ему права контролировать деятельность министров и других
высших должностных лиц. Александр I, в свою очередь, определил в
своем указе место этого учреждения так" «Сенат есть верховное место
империи нашей, имея себе подчиненными все присутственные
места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюде-
нии правосудия»1 В течение всего XIX в. Сенат оставался высшим
органом суда и надзора. Он представлял собой совокупность ряда
полу самостоятельных учреждений, скрепленных должностью гене-
рал-прокурора, который со времени возникновения министерств
был одновременно министром юстиции.
Правительствующий Сенат в основном состоял из департамен-
тов, в состав каждого из которых входили несколько сенаторов, на-
значенных императором. Во главе каждого департамента стоял обер-
прокурор Еще с середины XVIII в при департаментах функциони-
ровали два общих собрания (отдельно для московских и петербург-
ских департаментов) Общие собрания рассматривали вопросы в том
случае, если сенаторы департаментов не могли прийти к общему ре-
шению по обсуждаемым вопросам Закон гласил: «Указы Сената ис-
полняются всеми, как собственные Императорского Величества. Один
Государь или Ето Именной указ может остановить Сенатские пове-
ления». Если и общие собрания не могли принять окончательного
решения, то дело передавалось императрице (императору), ас 1810 г.
в Госсовет. После судебной реформы 1864 г. кассационные департа-
менты Сената также образовали свое общее собрание.
Сенаторами яалались, как правило, лица первых трех каассов
Табели о рангах. На сенаторах лежала обязанность хранить интересы
государства. Закон гласил, что «каждый сенатор имеет долг представ-
лять по всей чистой совести о происходящем вреде в государстве и о
нарушителях закона, ему известных». Особыми поручениями сенато-
ров являлись ревизии местного государственного аппарата Назначе-
ние ревизующего сенатора зависело от государя. Сенаторы могли
отдавать местных чиновников под суд, информируя об этом Сенат и
министров, а в случае надобности вызывать для преодоления сопро-
тивления и наведения порядка даже воинские команды.
Как высшая апелляционная (после 1864 г кассационная) инстан-
ция Сенат рассматривал целый ряд вопросов На первом месте нахо-
1 Паш собр заколов Аххииской империи Собр 1-е Т 2? № 20405 Ст. I С. 241.
612 IV- Система государственного и муниципального управления России
лилось судебное разбирательство по делам государственного управ-
ления, затем охрана прав и преимуществ разных сословий. С пет-
ровских времен Сенат обнародовал законы Каждый новый закон
препровождался в Сенат с сопроводительным указом императора.
Сенат налился хранителем законов. Он имел право собственной
властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать
сомнения, возникающие при применении законов Сенат выступал
арбитром в спорах государственных учреждений Он мог рассматри-
вать жалобы на административные решения министров и прирав-
ненных к ним по правам лиц. Однако привлечь их к ответственности
он мог лишь с согласия императора. Сенат рассматривал также во-
просы принадлежности к дворянскому сословию (право на дворян-
ское достоинство и почетные титулы), вел списки дворян, разбирал
жалобы на постановления даорянских депутатских собраний, состав-
лял гербы и гербовник дворянским родам и т.п.
В составе Сената находился Межевой департамент, который
вел дела по отводу пожалованных императором земель, дела по вы-
делению земель городам, колонистам, казенным крестьянам и т.д,
ревизовал следственные дела о преступлениях должностных лиц
при межевании, рассматривал ходатайства о награждении губернских
и уездных землемеров. По всем делам, которые можно было решить
на основе законов, постановления Сената были окончательными.
Сенатский указ мог быть лишь приостановлен именным повелением
императора
Государственная Дума В ходе первой русской революции в Российской
империи возникло новое высшее законодательное учреждение —
Государственная Дума, учрежденная 6 августа 1905 г. Манифестом
Николая II. Согласно ст 86 Основных государственных законов
«никакой новый закон не может последовать без одобрения Госу-
дарственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу
без утверждения государя императора»1. Однако мы уже знаем, что
на практике закон мог быть представлен императору на утвержде-
ние и Советом министров, «если чрезвычайные обстоятельства вы-
зывают необходимость» этой меры. Помимо законопроектов Дума
рассматривала изменения и дополнения к существующим законам
государственную роспись доходов и расходов вместе с финансовы-
ми сметами министерств и главных управлений, за исключением
чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного
времени и на особые приготовления к войне; огчег государственного
1 Сжх> законов Российской империи.. / Сост Н Е. Озереикоеския и П С Пыпкин
СПб.. 1913. Кн I.T. I Ст 86.
17. Эволюция государственного и муниципельного управления в России 613
контроля по исполнению государственной росписи, дела о постройке
железных дорог за счет казны, дела об учреждении акционерных
обществ в случаях, когда испрашиваются льготы, привилегии, пре-
имущества, идущие дальше имеющегося законодательства, дела,
вносимые в Думу по особым высочайшим повелениям и т.п Дума
избиралась на пять лет, но только парламент третьего созыва ра-
ботал полный срок. Дума первого и второго созывов была распу-
щена императором уже в год избрания, а четвертого созыва почти
не работала в связи с началом Первой мировой войны и последо-
вавшей в 1917 г революции
Порядок работы Думы определялся специальным регламентом —
наказом, принятым в окончательном виде в 1909 г Ежегодно депу-
таты избирали председателя Думы и двух его товарищей. Выборы
проводились закрытой баллотировкой с использованием древнего
способа голосования черными и белыми шарами Председатель
обычно вел заседания, на которых обсуждались какие-либо важные
вопросы в присутствии членов правительства Председательствую-
щий руководил прениями, предоетаалял слово в порядке поступле-
ния к нему записок, не сортируя и перетасовывая их. Он не мог
вступать в полемику с оратором, и лишь в случае оскорбительного
для присутствующих поведения очередного оратора он мог поста-
вить на голосование вопрос об удалении нарушившего парламент-
скую этику депутата из зала заседаний
Дума избирала из числа депутатов omdeiu и комиссии. Отделы
предназначались для проверки полномочий депутатов, и сюда по-
ступало с мест все выборное делопроизводство Заключения отделов
доклады вались общему собранию «Наказ» предусматривал образова-
ние в Думе восьми постоянных комиссий (бюджетной, финансовой,
по исполнению государственной росписи доходов и расходов, по
запросам, редакционной и тл.) Всего в Думе действовало около
30 комиссий. Их численность колебалась от 7 до 66 человек. Основ-
ная задача комиссий заключалась в предварительном рассмотрении
законопроектов. Для наиболее важных законопроектов в составе ко-
миссии могла быть образована подкомиссия в более узком составе.
Каждый законопроект рассматривался в трех чтениях При пер-
вом чтении обсуждался законопроект в целом. По завершении пре-
ний председательствующий вносил предложение о переходе к по-
статейному обсуждению. Если это предложение не получало боль-
шинства голосов, то законопроект считался отклоненным Если
предложение принималось, то начиналось аторое обсуждение, при
кагором любая труппа депутатов, но не менее десяти человек, могла
внести любые поправки в текст Затем законопроект поступал в со-
614 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
ответствующие комиссии на доработку В ходе третьего (второго по-
статейного) обсуждения вырабатывался окончательный вариант за-
конопроекта, который в случае принятия его большинством депута-
тов и доработки в редакционной комиссии поступал в Госсовет
Голосование производилось вставанием Если результат был оче-
виден, тогда голоса не подсчитывались. В спорных случаях депутаты
выходили в противоположные двери зала, и в этот момент осуществ-
лялся подсчет голосов. При обсуждении особо важных вопросов и
по требованию не менее 40 депутатов могло быть проведено по-
именное голосование. Лишь при обсуждении вопроса о новых на-
логах и об открытии правительству новых кредитов поименное го-
лосование применялось в обязательном порядке1. Принятый Думой
регламент обеспечивал тщательную проработку законопроектов, но
требовал значительного времени В результате множество важных
законопроектов застряло как в самой Думе, так и в Государственном
Совете.
Министерства Начало XIX в ознаменовалось заменой коиегаасьной
формы упрааления на министерскую. 8 сентября 1802 г. специальный
манифест возвестил страну об учреждении министерств Мотивом,
согласно манифесту стало желание «разделить государственные
дела на разные части, сообразно естественной их связи между со-
бой, и для успешнейшего течения поручить оные ведению избран-
ных министров»2.
Первоначально существовали лишь должности восьми министров
(военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции,
внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения)
Между ними были распределены прежние центральные учреждения
В одних случаях в подчинение соответствующих министров вошла од-
на коллегия (например, военная или иностранных дел), в других — по
несколько коллегий и близких к ним учреждений Так, в велении ми-
нистра внутренних дел оказались Мануфактур-коллегия, Медицинская
коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, Главная соляная
контора, Главное почтовое управление и тл. Считалось, что министр
внутренних дел должен заботиться о благосостоянии народа, «спокой-
ствии, тишине и благоустройстве всей империи». В губерниях он ведал
губернскими правлениями и приказами общественного призрения По
делам о публичных зданиях ему подчинялись и казенные палаты.
С начала 1803 г при министрах появились канцелярии, играв-
шие роль связующего звена каждого министра с вошедшими в со-
став министерства учреждениями
1 См,- Кпркунск. НМ Русское государственное право. Г II СПб., 1909 С. 157—198
J Там же. С. 354.
17. Эволюция государственного и муниципельного управления в России 615
В 1811 г. Александр 1 утвердил «Общее учреждение мини-
стерств» — законодательный акт, окончательно определивший сис-
тему министерского упрааления в России
Этот закон также определял и отношения министров между со-
бой В частности, подчеркивалось, что «поелику все министерства
составляют единое упраняение, то ни одно из них не может отделяться
от других ни в видах управления, ни в обшей его цели: разделение
разных частей упрааления по министерствам не есть разделение
самого управления, которое по существу своему всегда должно быть
едино» Единство обеспечивалось работой Комитета и Совета ми-
нистров и, разумеется, самим императором
Министерства были организованы как строго бюрократические
учреждения. Во главе каждого министерства стоял министр, сосре-
доточивший в своих руках все нити управления ведомством. Това-
рищ министра выполнял его поручения и никакой исполнительной
власти нс имел, и только в отсутствие министра и на основании
соответствующего повеления императора он получал его права. В
1826—1840 гг. товарищ министра мог требовать сведения о всех де-
лах, находящихся на рассмотрении в министерстве, делать минист-
ру представления «о неудобствах или о мерах и распоряжениях по-
лезных», а при несогласии с ним министра мог довести свои на-
блюдения и мнения до императора
При министре находился сов*т, состоявший из начальников
основных структурных частей министерства Он создавался «для
рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображе-
ния». В департаментах также были свои советы. Их роль играли
общие присутствия Канцелярия министра была призвана вести лич-
ную переписку министра по особо важным делам. Департаменты
состояли из директоров, вице-директоров, начальников отделений,
столоначальников и тл Директора департаментов назначались им-
ператором по представлению министра. Начальников отделений и
других структурных подразделений назначал сам министр. В составе
министерства мог быть один или несколько департаментов
Департаменты российских министерств
В конце XIX в. в Министерстве народного просвещения было два де-
партамента и отдел промышленных училищ; столько же департаментов
было в структуре Министерства юстиции (первый и второй), три — в
Министерстве иностранных дез (азиатский, внутренних сношений,
личного состава и хозяйственных дел); столько же било в Государст-
венном контроле (гражданской отчетности, военной и морской отчет-
ности, железнодорожной отчетности), пять — в Министерстве финан-
сов (государственного казначейства, окладных сборов, таможенных
сборов, железнодорожных вел, мануфактур и торговли) и гл В некою-
616 IV- Систвма государственного и муниципального управления России
рых министерствах были департаменты общих дел, которые ралделяли
компетенцию с канцелярией мин астра. В военном и морском мини-
стерствах основными структурными подразделениями к концу XIX в.
были главные управления. Личным составом армии и флота ведали со-
ответствующие штабы.
В конце XIX столетия в России существовали следующие мини-
стерства и приравненные к ним отдельные главные упрааления.
иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, народного
просвещения, путей сообщения, финансов, земледелия и государст-
венных имушеств, государственного коннозаводства, юстиции, го-
сударственного контроля, а также императорского двора и ведомст-
во учреждений императрицы Марии
Местные учреждения. Административное деление В государственном
аппарате важное место принадлежало местным учреждениям, ибо
именно на них лежала основная ответственность за осуществление
воли императора, а также правительственных решений В начале
XIX в. местные учреждения были расписаны по соответствующим
министерствам В России оформляются ведомства — соединение
близких по функциям и назначению центрального аппарата каждо-
го министерства с подчиненными ему учреждениями в губерниях,
областях, округах, уездах. Возникли и определенные формы ведом-
ственных связей, министерство назначало в местные подведомствен-
ные им учреждения чиновников или утверждало назначения местных
властей, центральный аппарат ведомства осуществлял внутриведом-
ственный надзор, с мест в департаменты и главные управления по-
ступали отчеты1. Местный аппарат имел тенденцию к постоянному
расширению из-за нараставшего объема работ и увеличения коли-
чества губерний, областей, уездов и тл.
?4Дж*шспдоишвш>-тфратцр'взьж№ деление России в XVIII в.
Существовавшее в XIX в. административно-территориальное деление в
основном сложилось в предшествующий исторический период. Еще в
1708 г вся Россия была разделена на восемь губеряи/г Московская. Ин-
германландская (с 1710г — Петербургская). Киевская. Смоленская,
Архангелогородская. Казанская. Азовская и Сибирская В 1713 г создает-
ся Рижская, а в 1714 г — Нижегородская и Астраханская В мае 1719 г.
губернии были разделены на прояиниии. просуществовавшие, впрочем,
всего несколько Десятилетий Провинции подразделялись на округа
Возглавили губернии губернаторы (Петербургскую и Азовскую — гене-
рал-губернаторы) из наиболее видных государственных деятелей Рос-
сии Им же доверили важнейшие провинции Другими провинциями
1 Ероткян Н П Местные государственные учреждения дореформенной России
(1800-1860 гг ) М . 1985. С 11—12.
17. Эволюция государственного и муниципального управления в России 617
руководипп воеводы Все зги должностные лица получили самые широ-
кие полномочия в решении административных, полиаейских, финансо-
вых и судебных дел Пронинции подразделялись на округе (дистрикты)
во главе с зечскими кичпссарачи
В ноябре 1775 г Екатерина [[ утвердила пространный законодательный
акт «Учреждения вля управления губерний Всероссийской империи»,
фактически первый столь крупный акт. специально посвященный мест-
ному управлению К моменту реформы 1775 г Россия разделялась на
23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов К концу
царствования императрицы насчитывалось уже 50 губерний За основу
нового административно-территориального деления было принято
удобство управления я взимания налогов В законодательном акте так и
было сказано «Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла
быть упрааляема. полагается в оной от трех до четырехсот тысяч душ»
Деление империи на губернии было чисто механическим Немногие из
них имели историческое происхождение (Волынская. Таврическая).
Большинство губерний получило наименование по губернским городам
(Тверская. Вологодская), по рекам (Енисейская), по озерам (Забайкаль-
ская) и т п Несколько губерний образовывало наместничество, или гене-
рал-губернаторство Ктждгя губерния делилась на уезды няи (реже) на
округа, в которых проживало на период реформы 1775 г от 30 до 40 тыс
жителей, а каждый уезд делился на волости.
Это административно-территориальное деление сохранилось до 1917 г.
Должностные лица и учреждения губерний были призваны ре-
шать следующие задачи- охрана общественной безопасности, управ-
ление казенными имущестаами, заведование продовольственным и
медицинским делом, руководство военно-служебной и земской по-
винностями и т п.
Реформы Александра II провели резкую черту между губерниями,
ранее имевшими однородную систему упрааления В силу политиче-
ских причин земская, судебная и городская реформы не были рас-
пространены на всю территорию страны.
В Европейской России земские учреждения не были введены в
девяти западных губерниях: Виленской, Ковенской, Гродненской,
Витебской, Могилевской, Минской, Киевской, Подольской, Волын-
ской, а также в трех северных и восточных — Архангельской, Астра-
ханской и Оренбургской. Судебные учреждения по реформе 1864 г.
также не были распространены на все губернии или введены не
полностью (например, одни мировые учреждения)
Лдм^нистрсипивхо-еперр •.гпорчцыюе деление России в копие XIX л.
К концу XIX в в России (в основном в ее азиатской части) было 18 об-
ластей — Амурская. Батумская. Дагестанская, Забайкальская, Закас-
пийская. Карская. Кубанская. Приморская. Сыр-Дарьинская. Терская,
Тургайская, Уральская, Ферганская, Якутская, Семипалатинская,
618
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
Семиреченская, Акмолинская. Самаркандская Существовало четыре
градоначальства — Санкт-Петербургское, Одесское. Ксрчь-Еникальское,
Севастопольское Б качестве особых административных единиц, управ-
ляемых военными губернаторами, находились портовые города Крон-
штадт и Николаев. В Европейской России в это же время существовало
489 уездов. По количеству уездов губернии существенно различались.
Так. в составе Эстляндекой губернии было 4 уезда, в Саратовской — 10,
а в Черниговской — 15
В полицейском отношении уезд делился на станы, находящиеся
в ведении становых приставов. Полицейские власти станов и уездов
подчинялись непосредственно губернатору и губернскому правле-
нию.
В уезде существовало финансовое учреждение — уездное казна-
чейство, военно-гражданское — уездное по воинской повинности
присутствие, по надзору за начальными народными училищами —
уездный училищный совет и т.п.
Губернии, области и уезды являлись общим для всех сословий
административно-территориальным делением. В отличие от них
воюсти представляли собой территориальные административные
единицы лишь для одного сословия — крестьянского Волость обра-
зовывалась из нескольких сельских обществ. Сельские общества, в
свою очередь, состояли из крестьян, соединенных общностью зе-
мельного надела по уставной грамоте или владенной записи.
Административное десение в Российской империи было общим
и специальным. Общее устанавливалось для целей общего управле-
ния, специальное — для целей отдельных ведомств. Дело в том, что
не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в
границах существовавших губерний, областей, уездов. В большин-
стве случаев специальные административные учреждения охватыва-
ли несколько губерний То есть в стране складывались экстеррито-
риальные системы упрааления Только церковное деление право-
славной церкви в епархии совпадало в большинстве случаев с обше-
административными1
В судебно* отношении та часть России, в которой действовали
судебные уставы 1864 г., была разделена на десять судебных округов:
Петербургский, Московский. Харьковский, Одесский, Казанский,
Саратовский, Киевский, Варшавский, Виленский, Тифлисский Су-
дебный округ занимал территорию нескольких губерний, и в каждом
из них действовало несколько окружных судов
1 Сокопскш В.В. Краткий учебник русского государственного права Одесса.
1890. С 233.
17. Эволюция государственного и муниципельного управления в России 619
В отношении военного упрааления территория империи в начале
XX столетия была разделена на 12 округов: Петербургский, Вилен-
ский. Варшавский, Киевский, Одесский, Московский, Казанский,
Кавказский, Туркестанский, Омский, Иркутский, Приамурский.
Все местные учреждения военного ведомства, расположенные на
территории военного округа войска подчинялись командующему
войсками округа
В )«1Йжги отношении Россия была разделена на 13 учебных ок-
ругов: Петербургский, Московский, Рижский, Киевский, Казан-
ский, Харьковский, Виленский, Одесский, Варшавский, Кавказ-
ский. Оренбургский, Сибирский и Туркестанский Министерство
народного просвещения имело в них своих представителей в лице
попечителей учебных округов. Гимназии подчинялись им в адми-
нистративном отношении Для университетов они оставались (до
[КК4 г) лишь высшей надзорной инстанцией
Специальное деление установлено для упрааления путями сооб-
щения. Европейская Россия (без Царства Польского и Великого
княжества Финляндского) была разделена на восемь округов. Место-
пребыванием окружных упраалений стали города" Санкт-Петербург,
Вытегра, Вышний Волочек, Москва, Казть, Могилев, Ковно, Киев.
Округа подразделялись на дистанции
Существовало также своеобразное деление России на церковные
епархии В основном границы епархии совпадали с губернскими
Однако в ряде случаев несколько губерний входило в одну епархию,
например Виленская, Ковснская и Гродненская губернии образовы-
вали одну Литовскую епархию Одна, Варшавская епархия, прихо-
дилась на все губернии Царства Польского, Рижская епархия — для
всего Остзейского края и т.п
Помимо указанных существовали особое почтово-телеграфное,
горное и таможенное территориальное деление России, но последнее
не охватывало всю страну, а лишь пограничные губернии и области
Чиновничество и государственная служба Чиновничество (слово «чин»
у В И Даля объясняется своим происхождением от слова «чинить»,
т.е. делать.) ведет свою историю от изданной 24 января 1722 г Пет-
ром I «Табели о рангах» Ранг по Табели (не соединенный с долж-
ностью) получил название «чина», а лицо, обладавшее чином, ста-
ло именовгтъея чиновником. Этот законодательный акт, изданный с
целью привлечения всего дворянского сословия, а также выходцев из
других сословий к государственной службе, предусматривал три ее
разновидности" воинскую, штатскую и придворную Первоначально
было установлено 14 рангов (классов), и одним из главных принци-
620 IV. Систвма государственного и муниципального управления России
пов государственной службы являлось прохождение служащих, асех
ее ступеней снизу вверх, что диктовалось как накоплением опыта
для занятия более ответственных должностей, так и известным сти-
мулом (оплата, привилегии, награды и т п ) в труве
По петровскому законодательству чины соответствовали зани-
маемым должностям, однако с течением времени зго соответствие
нарушилось, и в XIX в чины уже не были обусловлены занимаемой
чиновником должностью. Вместе с тем лицо, занимающее должность,
могло иметь чин не более как одним классом выше класса должно-
сти и не более как двумя классами ниже класса должности1
Чины и классы
По общему правилу в первый классный чин производили только по
выслуге спреде пен а ого срока лет в звании канцелярского служителя
Срок этот существенно различал еяв зависимости от сословия Потомст-
венный дворянин, окончивший курс средних учебных заведений, в ка-
честве канцелярского служителя трудился один год. личаый дворянин —
четыре года, лети (по мужской линии} купвов 1-й и 2-й гильдий — че-
тыре года. Сыновья самих канцелярских служителей — 12 тет В конце
XVII в, чтобы дослужиться до III класса Табели о рангах, чиновнику
требовалось 49 лет
Стремление дворян сократить срок службы на низших должностях по-
родило практику записи дворянских детей на службу с детских лет (они
числились в отпуску до завершения образования). С целью «омоложе-
ния* состава чиновников самодержавие пошло на ликвидацию двух
ступеней служебной лестницы — XI и XIII классов В 1856 г. были со-
кращены сроки выслуги лет в каждом чине, и отныне III класс Табели
о рангах чиновник мог достигнуть за 39 лет
Постепенно свожзиысь система чинопочитания, когда чувство личного
достоинства уступило место достоинству положения в иерархии чинов и
должностей. С екатерининских времен (вторая половина XVIII в) в об-
щественное сознание вошло правало «чин чина почитай». Одним из про-
явлений чинопочитания было титулование. В XIX в. такими общими ти-
гулами стали дяя I и II классов «Ваше высокопревосходительство», дяя
III и IV классов — «Ваше превосходительство», вля V класст — «Ваше
высокородие», для VI— VIII классов — «Ваше высокоблагородие*, для
IX—XIV классов — «Ваше благородие» Указанные титулы сложились по-
степенно на практике н законодательно были закреплены тишь в 1883 г 3
Принадлежность к государственной службе внешне определялась нали-
чием мундира По нему можно было определить род службы, ведомство
(или род войск), класс чина (в военной службе) или должности (в граж-
данской) Форменная одежда сопутствовала чиновнику всю жизнь — от
гимназии или кадетского корпуса до пенсии (право ношения мундира
могло сохраняться и после окончания службы)
1 Кфуиов НМ Русское птс)1ьдотвечное право. Т. I Введение и общая часть. 6-е изд
СПб.. 1908 С 408
J Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи Л , 1991 С. 20—21
17. Эволюция государственного и муниципепьного управления в России 621
Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило
значение главной жизненной ценности. В записке Николаю I «О на-
родном воспитании® А С. Пушкин писал:
Чины сделались страстью русского народа В других землях молодой
человек кончает круг учения около 25 лек у нас он торопится вступить
как можно ранее в спужбу. ибо ему необходимо 30-ти тет быть полков-
ником или коллежским советником.. Конечно, уничтожение чинов (по
крайней мере гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера
влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изме-
нение постановлений, освященных временем и привычкою.
Попытки ликвидировать Табель о рангах в XIX в предпринима-
лись неоднократно, но она благополучно дожила до Октябрьской
революции 1917 т По переписи 1897 г, в России (без Финляндии) с
учетом внетабельного чиновничества было 435 818 чиновников Для
сравнения: на рубеже XIX и XX вв на 1000 жителей приходилось во
Франции 176 чиновников, в Германии — 126, в Соединенных Шта-
тах Америки — 113. в Великобритании — 73, в европейской части
России — 621.
Русское законодательство второй половины XIX в. выдвигало не-
сколько усювий для поступления на государственную службу Во-
первых, лицо, поступающее на службу, должно было быть поддан-
ным Российской империи По общему правилу к занятию государст-
венных должностей иностранцы не допускались. Исключения были
сделаны для служащих ведомств нвродного просвещения, горного и
почтово-телеграфного. Во-вторых, согласно закону льготы по проис-
хождению при поступлении на службу имели дети потомственных и
личных дворян, офицеров и чиновников (получивших личное почет-
ное гражданство), дети священнослужителей православного и армя-
но-григорианского исповеданий, дети купцов первой гильдии и тл.
Все эти лица могли быть приняты на службу в первую очередь, даже
если бы и не удовлетворяли некоторым другим условиям, например
по образованию. Тем самым они имели привилегии при поступлении
на службу в силу тех или иных заслуг своих предков Жалованные
грамоты Петра III и Екатерины II освободили дворянство от обяза-
тельной службы, но законодательство, а также традиции и привиле-
гии службы привели к тому, что основная часть дворянства стреми-
лась сделать свою карьеру в государственных учреждениях. Лица, не
имеющие права на поступление на службу по своему происхожде-
нию, а таковыми были лица податных классов, могли получить это
право ло образованию То есть лицо, имеющее свидетельство об
окончании курса средних или высших учебных заведений, мотло за-
1 См Абакан НА Россия в цифрах Страна Народ Сословия Классы СПб.
1912. С 62
622
IV. Система государственного и муниципального управления России
нимать должность а государственном учреждении Лииа, окончившие
средние учебные заведения (гимназии, реальные училища и духов-
ные семинарии) с золотыми и серебряными медалями, при поступ-
лении на службу сразу зачислялись в нее с XIV классом Прочие
производились в этот чин Табели о рангах в сокращенные сроки
Согласно Университетскому уставу 1884 г. студенты, получив-
шие ни выпускных экзамених диплом первой степени, при поступ-
лении на службу утверждались в чине X класса, второй степени — в
чине XII класса
В соответствии со ст. 156 Устава о службе «на канцелярские и
другие должности во всех правительственных и общественных уч-
реждениях. где места предоставляются по назначению от начальства
и по выборам, воспрещается прием женщин даже и по найму». Ис-
ключение было сделано для учебных и медицинских учреждений,
почт и телеграфа, местных учреждений Государственного контроля,
некоторых должностей в управлениях казенных железных дорог.
При этом они не получали «каких-либо прав и преимуществ, госу-
дарственной службой приобретаемых» И все же к концу XIX в. на
государственной службе находилось более 38 тыс. женщин.
Важным условием принятия на службу являлся возраст Законо-
дательство устанавливало для поступления на службу минимальный
возраст в 16 лет, а причисленным к гражданской службе — даже
14 лет Однако начвло действительной службы считалось с момента
достижения 16-летия Существовали возрастные ограничения для
занятия некоторых должностей
Особые ограничения были установлены для незаконнорожден-
ных, даже если бы они были воспитаны дворянами. Эти лица могли
быть приняты на службу только при следующих условиях" (I) если
они были предварительно записаны в податное состояние и потом
увалены из него, (2) если они окончили курс в учебном заведении,
аттестат которого дает право поступления на службу
Одним из условий начала государственной службы являлось об-
ладание гражданской честью. То есть лица, запятнавшие себя престу-
плениями или «порочным поведением», не могли быть приняты на
службу. Такими лицами автоматически становились те, кто по суду
был лишен всех прав состояния или некоторых прав и преимуществ.
Существовали временные ограничения для лиц, вышедших или ис-
ключенных из духовного звания (для священников — на двадцать лет,
для дьяконов — на двенадцать) С введением в 1874 г всесословной
воинской повинности поступление на государственную службу огова-
ривалось предварительной службой в вооруженных силах
Чиновникам было запрещено занимать должности одновремен-
но в разных ведомствах. Однако на практике подобное случилось по
17. Эволюция государственного н муниципального управления в России 623
соглашению соответствующих руководителей. Допускалось оно и на
основании высочайшего повеления Запрещалось также занимать
должность в учреждении, если родственник чиновника являлся ру-
ководителем данного учреждения
Статья 705 Устава о службе перечисляла качества каждого лица, пре-
тендующего на должность. «(I) здравый рассудок. (2) добрая воля в от-
правлении порученного; (3) человеколюбие; (4) верность к службе Его
Императорского Величества, (5) усердие к общему добру, (6) радение
о должности, (7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток;
(8) правый и равный суд всякому состоянию и (9) покровительство не-
винному и скорбящему».
Довольно подробно регулировались законодательством права и
обязанности служащих и их взаимоотношения. Чиновник имел пра-
во на содержание и вознаграждение, на защиту своей безопасности
и достоинства, на разные почетные преимущества Уже при опреде-
лении к службе чиновник мог получить так называемые «прогон-
ные деньги» на проезд и «подъемные» на обзаведение по месту
службы. Содержание служащего состояло из жалованья, столовых
денег, средств на покупку или аренду квартиры Ему могла быть
предоставлена казенная квартира. Назначение содержания и его раз-
мер определялись чином, должностью или особыми распоряжениями
начальства.
На рубеже XIX и XX вв член Государственного Совета получал при-
мерно 20 тыс. рублей, министр — до 18 тыс (министр внутренних дел —
свыше 24 тыс). директор департамента — свыше 8 тыс рублей, губер-
натор — от 5 во 8 тыс рублей, профессор университета — до 3 тыс
рублей, учитель гимназии — 900 рублей, уездный врач — около 500 руб-
лей, квалифицированный рабочий — примерно 350 рублей, городовые —
от 140 во 180 рублей1
Законодательство предусматривало право служащих на защиту
их безопасности и востоинства. С 1878 г была изменена подсуд-
ность дел служащих. Их дела были изъяты из ведения окружных
судов с участием присяжных заседателей и переданы судебным па-
латам Закон предоставлял должностному лицу защиту в интересах
службы, ограждал его от насилий и оскорблений Служащие имели
право требовать выполнения своих распоряжений Если они при
этом встречали сопротивление и неповиновение, то закон квалифи-
цировал эти действия как преступления против порядка управления.
Если над чиновником совершались насильственные действия или
1 См.: Зтатковсгсш ПА Правительственный аппарат сачопержавной России в
XIX в. М., 1978 С. 86—89.
624
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
угрозы его жизни в целях удержать его от исполнения возложенных
на него обязанностей, то состав Преступления определялся тем, что
преступник имел в виду не оказание неуважения должностному ли-
цу, а тем, что воспрепятствовал чиновнику исполнить его обязан-
ности Наказанию подлежало даже «оказание неуважения к присут-
ственному месту во время его заседания., словами или действием,
или в бумаге, поданной в это место»
Чиновники, исключенные со службы по суду, не могли быть
вновь принить! на государственную службу Чиновники, уволенные
со службы по распоряжению государя за предосудительные поступ-
ки, не могли вновь поступить на службу без его разрешения Чинов-
ники, уваленные за «дурное поведение», могли быть восстановлены
на ней не менее чем через два года и не иначе как по предъявлению
свидетельств о добропорядочном поведении Такие свидетельства вля
чиновников из дворян подписывал губернский предводитель дворян-
ства, вля чиновников не из дворян — начвльник местной полиции
За беспорочную службу чиновник мог быть поощрен- высочай-
шим благоволением, чином, орденом, назначением аренд и пожа-
лованием земли, подарком от высочайшего имени, единовременной
денежной выдачей (денежным пособием)
Чиновник в России мог подать в любое время Прошение об
увольнении со службы Закон позволял просить об увольнении по
«домашним и другим обстоятельствам». Отставной чиновник имел
право на пенсию В случае его смерти пенсию получвли вдова и
дети Общий срок выслуги составлял 35 лет (учитывалась только
действительная служба) В этом случае он получал пенсию, равную
полному окладу. Выслуживший 25 лет получвл пенсию в половину
оклада Впрочем, прослужившие 25 лет в ученой или учебной сфере
также получали пенсию, равную окладу.
17,2, Советская модель
исполнительной власти в России
Октябрьская революция 1917 г. радикально изменила систему госу-
дарственного и муниципального управлении в России В развитии
российского государственного управления в советский период (ок-
тябрь 1917 г. — октябрь 1993 г.) можно выделить несколько форм
организации государственной власти Они принципиально отличи-
лись от либеральных моделей, поскольку опирались на иные идео-
логические основания" классовый характер Советского государства
и единство системы власти. Первоначвльно управление исходило из
доктрины полновластия Советов, а позже — опиралось на теорию
разделения функций государственной власти при сохранении ее един-
17. Эволюция государственного и муниципепьного управления в России 625
ства При этом исполнительная власть не была признана в качестве
самостоятельной Это произошло позже и было связано с теорией
разделения ветвей государственной власти, которая юридически бы-
ла закреплена лишь в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Советская модель, введенная сразу после Октябрьской револю-
ции 1917 г., впервые была прописана в Конституции РСФСР 1918 г.
В главе «Конструкция Советской власти» она закрепила принцип
единства Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и
их систему, основанную на цепочке представительства по модели
«снизу вверх- На основе делегатов, представляющих последователь-
но областные, городские, губернские Советы, формировался Всерос-
сийский съезд Советов — высший орган государственной власти1.
Позже в Конституции РСФСР 1937 г. принцип организационного
единства государственной власти был подтвержден. Но система
преемственности «снизу до верху» была упразднена в связи с введе-
нием прямых выборов Советов всех уровней.
В Конституции РСФСР 1978 г. {ст. 85) система Советов РСФСР
была определена как «единая система органов государственной вла-
сти», которвя включала Советы от Верховного Совета до поселковых.
Для всего советского периода истории российской государст-
венности характерна незавершенность разделения законодательной и
исполнительной властей до логического конца Законодательно этот
вопрос также оформлялся по-разному. Так, до 1936 г. функции ис-
полнительного свойства выполнялись Всесоюзным Центральным
Исполнительным Комитетом (ВЦИК) сначала РСФСР как самостоя-
тельного государства. С 1924 г, когда РСФСР стала республикой в
составе СССР, — совместно ВЦНК и Советом народных комисса-
ров (СНК) Конституция 1918 г квалифицировала ВЦИК как
«высший законодательный, исполнительный и контрольный орган»,
а СНК — как орган «общего управления делами»
Конституция СССР 1936 г. и соответственно Конституция РСФСР
1937 г. впервые использовали термин «законодательная властно при-
менительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других
республик, входящих в состав Советского Союза) Более общая фор-
мула «Органы государственной власти» охватывала как законодатель-
ные органы, так и исполнительные Последние представляли Совет
Министров РСФСР — Правительство РСФСР — высший исполни-
тельный и распорядительный орган государственной власти (ст- 122).
По существу, был намечен путь к реализации модели разделения
власти на законодательную и исполнительную на уровне высших
органов власти Смешанной оставалась природа Президиума Вер-
1 См Первая Советская конституция (Конституция РСФСР 1918 г). М‘ Юрид
изд-во НКЮ СССР. 1938. С 427—435.
626
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
ховного Совета, который мог выполнять и законотворческую и рас-
порядительную деятельность.
Местные органы государственной власти этого периода были
представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней — от
областных до поселковых Советов Система исполкомов была привя-
зана к Советам Исполкомы назывались «исполнительными и распо-
рядительными органами местных Советов® депутатов трудящихся
В Конституции РСФСР 1978 г вся система Советов — от Вер-
ховного до поселкового Совета народных депутатов была определе-
на как «единая система органов государственной власти» (ст. 85).
Но одновременно с этим единство органов законодательной и ис-
полнительной власти было отражено в названии Раздела V Консти-
туции. Был изменен заголовок. «Высшие органы государственной
власти и управления РСФСР» Совет Министров РСФСР — Прави-
тельство РСФСР характеризовался как «высший исполнительный и
распорядительный орган государственной власти РСФСР». Таким
образом, при наличии общего объединительного признака наблю-
далось и разделение органов, осуществляющих законотворческую и
исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о
местных органах. «Местные органы государственной власти и
управления в РСФСР» Это также свидетельствует о приближении
к представлению о самостоятельной роли исполнительных коми-
тетов местных Советов И не случайно в структуре Конституции
была выделена главв 18 «Исполнительные комитеты местных Со-
ветов народных депутатов».
Единство и целостность системы органов государственной ала-
сти и особенно исполнительных и распорядительных органов ала-
сти, исполнительных комитетов местных Советов обеспечивались
конституционно закрепленным принципом — демократическим цен-
трализмом, закрепленным Конституцией 1978 г. (ст 3) Он означал
«выборность всех органов государственной власти снизу доверху,
подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих
органов вля нижестоящих»
Демократический централизм сочетал единое руководство с ини-
циативой и творческой инициативой на местах, ответственностью
каждого государственного органа и должностного лица Так устанав-
ливала Конституция Однако эти черты демократического централиз-
ма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных
органов местных Советов, не всегда получали полное развитие на
практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особен-
ностью советского периода российской государственности. Речь идет о
руководящей и направляющей силе «ядра политической системы»
советского общества — КПСС (ст 6 Конституции РСФСР 1978 г)
Тема 18
Современная российская модель
государственного управления
Система государственного управления в России переживает период ра-
дикальной трансформации. обтстовлениый поиском модели влминист-
рирования, способной быть эффективной с точки зрения достижения
общезначимых целей, компактной по своей структуре, лишенной чи-
новничьего произвола и работающей не на себя, а на общество Неэф-
фективность публичного сектора выражается в высоком уровне корруп-
ции среди чиновников, неспособности государственной системы управ-
ления оперативно реагировать на ожидания и нужды широких слоев
общества, в низком уровне жизни большинства населения и интеллек-
туальной деградации Созданная в 90-е годы XX в система государст-
венного управления была самодостаточной с точки зрения реализации
интересов «новых» классов — олигархов и новой бюрократии. Попытки
ее реформирования не приносили позитивных результатов, поскольку
не носили системного характера, а были поверхвостными, концепту-
ально и организационно не были проработаны с учетом специфики
российских условий
Однозначного понимания того, какой должна быть система государст-
венного управления в практике и в законодательстве Российской Феде-
рации, пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и
деятельности исполнительной власти под влиянвем перемен в госуввр-
ственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие под-
верглись незаслуженному и своеобразному остракизму, а новые иссле-
дования в данной области переживают видимый застой Политизация
процессов государственного управления отодвинула на второй алан на-
учные исследования в данной области Приоритет практического под-
хода, решения проблем ad hoc явво преоблада-т Конфликт объектив-
ных и субъективных условий и факторов в области государственного
строительства усиливает кризисное состояние исполнительной аласти в
Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими вет-
вями государственной власти
Следует отметить, что многие проблемы государственного управления
носят системный, концептуальный характер и их решение не может
быть осуществлено в режиме ad hoc, путем перенесения западных моде-
лей управления, которые в условиях российской реальности пают со-
вершенно иной результат, нежено ожидали реформаторы Для понима-
ния процессов, которые привели к тому, что государственная долж-
ность является собственностью ее держателя и может приноси ib доход.
628
IV. Система государственного и муниципального управления России
важно напомнить, что приватизация в 1990-е годы привела к перерас-
пределению общественной собственности и ее концентрации ее в руках
государственных чиновников, олигархических и криминальных групп
Сращивание собственности и власти деформировало публичную природу
управленческой системы она стала больше корпоративной, не работает
на общество, а работает на себя и оказывает услуги лишь олигархам
Попытки трансформации сложившейся системы государственного
управления олигархического типа были предприняты В В Путиным по-
сле прихода к аласти Первое, что было сделано. — выстроена вертикаль
исполнительной власти, которая должна была интегрировать властные
ресурсы, находившиеся прежде в руках «семьи», т.е. ближайшего окру-
жения Б Н Ельцина Далее, необходимо было разорвать связь бизнеса
и власти и переоринтировать бюрократию на решение общезначимых
проблем С этой целью в надежде понизить порог коррумпированности
была существенно повышена зарплата администраторам Однако интег-
рировать бюрократию в процесс решения актуальных проблем общества
не удалось, поскольку ее кадровый состав не претерпел изменений со
времен прааления «семьи». Кроме того, не была создана эффективная
система контроля за бюрократией В России бюрократия не яялмется
обслуживающим классом, она сама правящий класс в силу аккумуля-
ции административного и иных ресурсов.
Представляется, что системные проблемы в организации и функциони-
ровании аппарата государственного управления обусловлены и конститу-
ционными изъянами. По форме правления Российское государство не
может быть однозначно отнесено к президентской республике, как,
впрочем, не может считаться смешанной (презгшентско-парламентской)
республикой. Российское государство не является президентской респуб-
ликой в силу наличия у Президента РФ права роспуска парламента и
существования поста премьер-министре, чего не допускает президентская
республика, основанная на жестком разделении властей и совмещении в
лице президента главы государства и главы правительства. К президент-
ско-парламентской республике Россию не позволяет отнести отсутствие у
парламента возможности участия в формировании правительства, кото-
рое в смешанной республике должно получить доверие со стороны пар-
ламента перед своим утверждением
В связи с этим можно говорить о существовании достаточно эклектичной
формы правления, в которой признаки классических систем —прези-
дентской и смешанной — сочетаются неорганично. Эта модель власти,
закрепленная в Конституции 1993 г., имеет ряд существенных недостат-
ков чрезмерная концентрация власти в руках главы государства, техно-
кратический характер правительства, зависимость его от субъективного
мнения Президента, отсутствие целостной системы контроля за деятель-
ностью правительства, которая обычно лежит на судебной и партийной
системах В силу отсутствия независимой судебной власти, неразвитости
самой партийной системы в России функцию контроля и отбора на пра-
вительственные посты существующая квазипартийная система России не
выполняет Это обусловливает попадание в структуры власти случайных
людей, отобранных по критерию личной преданности вли в знак благо-
16. Современная российская модель госуверственного управления 629
дарности за оказанную услугу Вероятно, необходима конституционная
реформа, которая позволила бы найти баланс законодательной и испол-
нительной власти при наличии независимой судебной систечь! Следует
переяти к формированию партийного правительства по итогом парламент-
ских выборов и ввести праламентскую инвеституру правительства, тс его
ответственность перед парламентом. Эго позволит усвлгть контроль за дея-
тельностью правительства и публичной администрации В радикальной ре-
форме нуждается и государственная служба, сложившаяся на основе прин-
ципа патронажа, а не конкурсного отбора.
18,1, Политическое управление: место и роль
высших органов власти в принятии решений
Существующая конституционная модель власти основана на прин-
ципе «один плюс три», те Президент не включен ни в одну из ветвей
власти (законодательную, исполнительную, судебную) и образует са-
мостоятельную ветвь власти — президентскую Моноцентрически й
характер организации и реализации власти не дополнен системой
контроля за ее деятельностью, что создает предпосылки коррумпиро-
ванности и неэффективности Явный крен в сторону исполнитель-
ной власти при неразвитости представительных органов власти не
способствует оперативному реагированию на запросы общества.
18.1.1. Законодательная власть
Федеральное Собрание Российской Федерации н его палаты Это пред-
ставительный и законодательный орган, состоящий из диух пвлат —
Совета Федерации и Государственной Думь:
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ-
екта Федерации (один от законодательной и одан от испод ните льн ой
власти) В целом Совет Федерации состоит из 178 человек Компетен-
цию Совета федерации составляют следующие вопросы утверждение
изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Прези-
дента РФ о введении чрезвычайного положения, решение вопроса о
возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами тер-
ритории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Прези-
дента РФ от должности; назначение на должность судей Конституци-
онного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; низначение на
должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.
назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Счетной Пвлаты и половины состава ее аудиторов.
Государственная Дума избирается населением сроком на четыре
года. Введение 2008 г. поправок к Конституции РФ увеличило срок
630
IV. Система государственного и муниципального управления России
легислатуры до пяти лет С 2007 г. депутаты Государственной Думы
избираются по пропорциональной системе (по партийным спи-
скам) Всего в Думе 450 депутатов (сг 95 Конституции РФ). К чис-
лу полномочий Государственной Думы относятся" дача согласия
Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ,
решение вопроса о доверии Правительству РФ, назначение на
должность и освобождение от должности Председателя Централь-
ного банка РФ, назначение на должность и освобождение от долж-
ности Председателя Счетной Пвлаты и половины состава ее ауди-
торов; назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответст-
вии с федеральным конституционным законом, объявление амни-
стии; выдвижение обвинения против Президента РФ вля отреше-
ния его от должности
Законотворчество Главная сфера деятельности Федерального Собра-
ния — законотворчество. Основные процедуры принятии законов
прописаны в Конституции РФ, где установлено, что федеральные
законы принимаются во взаимодействии трех государственных ор-
ганов — Государственной Думы, Совета Федерации и Президента
РФ Праео заканоЛзтелъной инициативы принадлежит Президенту РФ,
членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Пра-
вительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а
также федеральным судам по вопросам их ведения
Первоначвльно федеральные законы принимаются Государст-
венной Думой большинством голосов от общего количества депута-
тов и затем передаются в течение пяти дней в Совет Федерации.
Закон считается одобренным, если за него проголосовало более по-
ловины от общего числа членов этой пвлаты либо если в течение
14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации Принятый фе-
деральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ,
который должен в течение 14 дней подписать его, после чего закон
подлежит обнародованию Если же Президент отклонит его, то Госу-
дарственная Дума и Совет Федерации в установленном Конститу-
цией порядке вновь рассматривают данный закон.
Особую процедуру принятия имеют федера и>ные конституцион-
ные законы Федеральный конституционный закон считается приня-
тым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голо-
сов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух тре-
тей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый
федеральный конституционный закон также в течение 14 дней под-
лежит подписанию Президентом РФ и обнародованию
В Государственной Думе рассмотрение законопроектов прохо-
дит обычно в трех чтениях После обсуждения законопроекта в
18. Современная российская модель государственного управления
631
первом чтении Дума может решить" {I) принять законопроект и
продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и
замечаний; (2} отклонить законопроект; (3) принять закон.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государст-
венная Дума может установить сроки подачи поправок к законо-
проекту и вынесение его на второе чтение. Принятый во втором
чтении законопроект по определенной процедуре подготавливается
к третьему чтению. При третьем чтении законопроекта не допуска-
ется ни внесение в него поправок, ни возвращение к его обсужде-
нию в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам
Федеральный закон принимается Государственной Думой на за-
седаниях открытым или тайным голосованием Открытое голосова-
ние может быть поименным. Голосование осуществляется с исполь-
зованием электронной системы подсчета голосов При голосовании
по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один го-
лос, подавая его за или против принятия решения либо воздержива-
ясь от принятия решения. Депутат лично осуществляет свое право на
голосование.
И нформа цион но-a нвл итическое, орган изац ионно-техническое,
экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур
осуществляют государственные служащие Государственной Думы.
18.1.2. Центральные органы
исполнительной власти
Исполнительная ветвь государственной власти имеет более слож-
ную структуру, это самая многочисленная по составу ветвь государ-
ственного управления. В России в органах исполнительной власти
насчитывается около 500 тыс человек.
Основным назначением государственной исполнительной власти
является исполнение законов, осуществление организационной и рас-
порядительной деятельности Полномочия и возможности осуществ-
ления исполнительной власти предоставлены Президенту РФ, Прави-
тельству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной
власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц
Согласно Конституции РФ действуют три системы исполнитель-
ной власти
(I) единая система исполнительной власти в Российской Федерации,
которую образуют федеральные органы исполнительной власти
и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномо-
чий Федерации, а также по предметам совместного ведения фе-
дерального центра и субъектов РФ, при этом осуществление
полномочий федеральной исполнительной государственной вла-
632
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
сти на всей территории России обеспечивается Президентом РФ
и Правительством РФ, которые поддерживают единство системы
исполнительной власти,
(2) система органов исполнительной государственной власти субъ-
ектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соот-
ветствии с основами конституционного строя и общими прин-
ципами организации органов государственной власти, опреде-
ленными федеральным законом,
(3) система органов исполнительной власти честного самоуправления,
выведенная за пределы государственной власти
Президент Российской Федератам В большинстве демократических госу-
дарств во главе исполнительной власти стоит президент (или премьер-
министр). Конституционная реформа 2008 г. увеличила срок прези-
дентуры с четырех лет до шести. К основным полномочиям Прези-
дента РФ согласно Конституции РФ (ст 83) относятся следующие:
• назначение с согласия Государственной Думы Председателя
Правительства РФ;
« право предселагельегва на заселаниях Правительства РФ;
• принятие решения об отставке Правительства РФ,
• представление Государственной Думе кандидатуры для назна-
чения на должность Председателя Центрального банка РФ, а
также постановка вопроса об освобождении от должности;
• назначение на должность и освобождение от должности по
предложению Председателя Правительства РФ заместителей
Председателя и федеральных министров,
• представление Совету Федерации кандидатур для назначения
на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального про-
курора РФ;
• внесение в Совет Федерации предложения об освобождении
от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей
других федеральны судов,
• формирование и руководство Советом Безопасности РФ:
• утверждение военной доктрины РФ,
• формирование Администрации Президента РФ,
« назначение и освобождение полномочных представителей
Президента РФ;
• назначение и освобождение высшего командования Воору-
женных Сил РФ;
• назначение и отзыв после консультаций с соответствующими
комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания
IS. Современная российская модель государственного управления 633
дипломатических представителей РФ в иностранных государ-
ствах и международных организациях.
Бицефа /ьность исполнительной власти в РФ выражается в том,
что, как правило. Президент РФ непосредственно руководит двумя
основными исполнительными органами, административным аппа-
ратом и правительством
В Российской Федерации в велении Президента РФ находится
также руководство полномочными представителями Президента в
федеральных округах. Основными их задачами являются.
• организация в соответствующем федеральном округе работы
по реализации органами государственной власти основных
направлений внутренней и внешней политики государства,
определяемых Президентом РФ;
• организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
• обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по-
литики Президента РФ;
• представление Президенту РФ докладов об обеспечении на-
циональной безопасности в федеральном округе, а также о
политическом, социальном и экономическом положении в фе-
деральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих
предложений.
Правительство Росоиккои Федералам По Конституции РФ (ст. 110}
исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет
прежде всего Правительство Российской Федерации. Оно состоит из
Председателя, его заместителей и федеральных министров
Российское Правительство действует согласно Федеральному
конституционному закону «О Правительстве Российской Федера-
ции», принятому 23 декабря 1997 г Проекты решений, постановле-
ний и распоряжений Правительства вносятся в Правительство его
членами, руководителями федеральных органов исполнительной
власти и главами исполнительной власти субьектов РФ Поступаю-
щие в Правительство предложения граждан, предприятий, органи-
заций и учреждений о принятии решений Правительства направ-
ляются для предварительного рассмотрения в структуры исполни-
тельной власти
Наиболее важные проекты решений Правительства предвари-
тельно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными
органами государственной власти, с общественными и деловыми
кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуще-
сталястся аппаратом Правительства, при этом департамент, которому
поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проек-
та и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с
другими подразделениями аппарата Правительства
634
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем
присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Пра-
вительства решения принимаются большинством голосов присутст-
вующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правитель-
ства — большинством голосов от общего числа членов Президиума.
Согласно конституционной реформы 2008 г правительство обя-
зано ежегодно отчитываться перед парламентом, хотя последствия
этих отчетов юридически не определены, в частности, может ли пар-
ламент выражать резолюцию порицания по итогам отчета.
18.1.3. Судебная власть
В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя
высшими судами — Конституционным Судок РФ, Верховным Судок
РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ Помимо этого действуют
также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые
судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону «О судебной системе Россий-
ской Федерации» для выражения интересов судей были сформиро-
ваны органы судейского сообщества, высшим из которых стал Все-
российский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Феде-
рации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской
Федерации. При Верховном Суде РФ создан Судебный департа-
мент, который взял на себя организационное обеспечение деятель-
ности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной
области и автономных округов, районных судов, военных и специнли-
зированиых судов, органов судейского сообщества и мировых судей
Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включает-
ся также прокуратура — федеральная, регионнльная и районная, —
которая должна отслеживать реальное исполнение государственных
законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство фе-
деральным законам на всей территории РФ
Единое правовое пространство РФ еще только формируется, не
удалось полностью устранить многочисленные противоречия феде-
ральному законодательству положений договоров и соглашений об
ограничении предметов ведения и полномочий между органами го-
сударственной власти РФ и органами власти ее субъектов В бли-
жайшие годы предстоит сложная работа по унификации российского
законодательства на всей территории РФ. Многие российские иссле-
дователи обращают внимание на то, что помимо трех ветаей власти в
Российском государстве имеются еще органы власти», которые
оказывают существенное влияние на протекание различных собы-
IS. Современная российская модель государственного управления 635
тий*. К их числу относятся Центральная избирательная комиссия, а
также органы финансового обеспечения — Центральный банк. Пен-
сионный фонд. Фонд социального и Фонд обязательного медицин-
ского страхования. Сберегательный банк России и Внешторгбанк.
Служащие этих органов не считаются государственными служащими,
и они не входят в систему государственной службы.
Одно из предложений российских ученых заключается в том,
чтобы обозначить еще одну ветвь государственной власти — учре-
дительную2 Однако вопрос об учредительной власти является дискус-
сионным, поскольку требует внесения изменений в Конституцию,
что связано с серьезной подготовителъной работой.
18.1.4. Административная реформа
Современная административная система России представляет собой
достаточно аморфное образование, не способное эффективно осу-
ществлять заявленные цели глобальной модернизации. В 2004 г., с
повторным избранием В Путина, стартовала очередная администра-
тивная реформа нс полип тельной власти Однако ее промежуточные
результаты вызывали больше вопросов н опасений, чем надежд.
В основу влминцстративной реформы 2004 г. была положена
идея разделения управленческого груда на три уровня- министерства
определяют политику отрасли, федеральные службы — надзирают
за ее выполнением, агентства — оказывают государственные услуги.
Однако на практике эта конструкция оказалась совсем не такой,
как ее задумывал «архитектор», в то время зам. главы кремлевской
администрации Д. Козак Провал реформы был изначально предо-
пределен гем, что она осуществлялась на основе слепого копирова-
ния и перенесения американской трехзвенной модели управления
без определения ее адаптивности к российским условиям. Дело в
том, что данная модель может работать только при нвличии ряда
факторов — в США это контроль и давление судебной системы,
партии и общественного мнения В России подобных условий нет,
что привело к противоположным результатам.
Разделение управленческого труда автоматически не привело к
четкой и слаженной работе Правительства Вместо 58 реформиро-
ванных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согла-
сований при принятии решений возросло в три раза, особенно это
стало актуальным для регионов Сама трехзвенная структура госу-
1 См Граждан В.Д Теория управления Ростов н/Д. 2007 С. 252 253.
J См Граждан ВЛ Учредительная власть. Нужна ли она^ // Власть 2002 Не 5.
636 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
дарственной администрации расползлась. Министерства, вместо того
чтобы определять политик}, поручают службам и агентствам писать
законы Надзирающие органы пасуют перед теми, кого должны кон-
тролировать, так как целиком зависимы от министерств. Частыми
явлениями стали публичные конфликты руководителей ведомств.
Классический пример — словесная перепвлка и судебная тяжба
между министром культуры и массовых коммуникаций А. Соко-
ловым и М Швыдким, руководителем Федерального агентства по
культуре и кинематографии.
Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников
уменьшится на полмидииона человек Через год отчитались, что
сокращены 24 тыс. Однако бюрократические массы плавно перете-
кали из одного ведомства в другое. За бортом оказались лишь самые
недееспособн ые.
Административная реформа до предела обострила аппаратную
борьбу в Правительстве, которая велась за ресурсы, связанные с вы-
сокими ценами на углеводороды: нефть и газ, которые были у России
в течение 8 лет. При этом члены кабинета больше думали о собст-
венных интересах Отсутствовало системное представление о том, что
и как должны делать министерства и ведомства в период изобилия
онефтянных денег».
Распределение и специализация ролей и функций внутри прави-
тельства существенно влияет на эффективность кабинета, поскольку
определяет зоны ответстенкости
В начале реформы вместо четырех вице-премьеров оставили одного
(А. Жукова) Спустя два года добавили еще пару {Д. Медведева и
С Иванова} Теперь обязанности в руководстве Правительства были
распределены следующим образом Председатель Правительства РФ ру-
ководил кабинетом, курировал работу вице-премьеров, аппарата Прави-
тельства, отвечал за формирование бюджета, коптрсвироеач минерально-
сырьевые ресурсы, топливно-энергетический комплекс; возглавии пять
комиссий и один совет.
Первый вице-премьер иывечал за реализацию националъньЕх проектов;
развитие мжхювых коммуникаций; взаимодействие с судами и прокурату-
рой, обеспечивая единство экономического пространства, проведение анти-
монопольной политики, политики в сфере природопользования и охраны
окружающей среды, руководил комиссией по интеллектуальной собст-
венности
Один вице-премьер отвечен за реализацию военно-технической по-
литики. финансирование обороны, атомной и ракетно-космической
промышленности, национальной безопасности и правоохранительной
деятельности, восстановление Чечни; координировал деятельность силовых
18. Современная российская модель государственного управления
637
структур. возглавлял постоянно Действующую Военно-Промышленную
комиссию, морскую коллегию.
Другой вице-премьер отвечал за провеление демографической, мигра-
ционной. финансовой, инвестиционной и тарифной политики, разви-
тие транспорта, культуры и спорта; координировал законопроектную
деятельность, всжтсвтя.) комиссию по вопросам ВТО
Правда, данная модель достаточно условна, поскольку интен-
сивно обсуждается идея возвращения отраслевых вице-премьеров,
например социального.
Пожалуй, наиболее устойчивой тенденцией развития админи-
стративной системы в России является постоянный рост числа го-
сударственных служащих вопреки проводимым реформам.
Рост бюрократии в России
Год Число чшювпиков
1991 716 400
1994 1 004 400
1999 1 133 700
2000 1 163 300
2001 1 400 600
2002 1 253 000
2003 1 300 500
2004 1 318 600
Заявленные цели административной реформы (повышение эф-
фективности управления, компактность структуры власти, сниже-
ние коррупции и чиновничьего произвола), создание эффективной
государственной службы не были достигнуты, как и минимизация
порога инфляции
Административная реформа приобрела причудливые и странные
формы, никто уже не может четко сказать, как она проводится и
что получится в результате. Иллюстрацией неэффективности из-
бранной модели административной системы стала неразбериха с
кураторством национальных проектов. Поначвлу вся ответствен-
ность за них лежала тогда на первом вице-премьере Д. Медведеве.
Затем в Белом доме объявили о создании нового департамента № 13
по нацпроектам, у которого будет свой начальник. В итоге непо-
нятно, кто же на самом деле реально будет отвечать за нацпроекты9
Единственным «плюсом» реформы стало повышение зарплаты чи-
новников. Среднестатистический бюрократ теперь получает порядка
I тыс. долл. Однако «взяткоемкость госмашины» не убавлась.
По данным Росстата, индексация зарплат российских чиновников по
итогам первого квартала 2009 г свидетельствует о сохраняющейся тен-
денции роста доходов представителей бюрократического аппарата
638
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
Так. среднемесячная начисленная заплата гражданских служащих соста-
вила в январе—марте 24.1 тыс. руб. (рост на 17.9% к соответствующему
периоду прошлого года), муниципальных служащих — 22,2 тыс. руб.
(рост на 13.6%) При этом Росстат отмечает, что по темпам роста зар-
платы органы госслужбы уверенно опережают все отрасли экономики,
где средняя зарплата в первом квартале выросла только на 11,1%, со-
ставив |7.2 тыс руб.
При этом, несмотря на кризис и намерения правительства всемерно
сокргщать госрасходы. чвелениость чиновников федеральных госорга-
нов на региональном уровне выросла с 545.7 тыс человек до 557,5 тыс.
Штаты госорганол субъектов Федерации увеличились за счет набора
новых сотрудников с 218,8 тыс человек до 227,4 тыс. Чвелениость ап-
парата муниципальных органов за первый квартал выросла с 340.1 тыс.
чиновников до 344.2 тыс
Новый этап административной реформы начат новым прези-
дентом Д. Медведевым. В центре ее вопрос о борьбе с коррупцией
и изменение правил формирования государственного аппарата.
18.2. Политико-территориальная структура
государственного управления
в Российской Федерации
Политико-территориальная структура управления Российской Фе-
дерации обусловлена ее федеративны» устройством. По принципам
организации Российская Федерация является территориально-нацио-
нальной, те относится к смешанному типу В ее основу положены и
территориальный, и национальный принципы формирования субъек-
тов Федерации В составе Российской Федерации 89 субъектов Феде-
рации, в том числе 2I республика, семь краев. 48 областей, два города
федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная
область и десять автономных округов. Конституцией РФ призна-
ется (ст 5), что субъекты РФ равноправны В результате укрупне-
ния за счет вхождение автономных округов в края произошло сокра-
щение количества субъектов до 83 (с 1 марта 2008 г.).
Исклочнтелъное ведение Федерации В исключительном ведении Феде-
рации (согласно ст 71 Конституции РФ) находятся"
« принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако-
нов, контроль за их соблюдением;
• федеративное устройство и территория РФ;
• признание и зашита прав и свобод человека и гражданина;
« гражданство РФ,
• регулирование и зашита прав национальных меньшинств,
18. Современная российская модель государственного управления
639
• установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации
и деятельности;
• формирование федеральных органов государственной власти,
• федеральная государственная собственность и управление ею,
• установление основ федеральной политики и федеральные про-
граммы в области государственного, экономического, экологиче-
ского, социального, культурного и национального развитвя РФ;
• установление правовых основ единого рынка;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-
ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики,
• федеральные экономические службы, включая федеральные
банки,
• федеральный бюджет,
• федеральные нвлоги и сборы;
• федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, идерная энергетика,
расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, лути
сообщения, информация и связь;
• деятельность в космосе,
« внешняя политика и международные отношения РФ, между-
народные договоры РФ,
• вопросы войны и мира;
• внешнеэкономические отношения РФ;
• оборона и безопасность,
• оборонное производство,
• определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпа-
сов, военной техники и другого военного имущества,
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и по-
рядок их использования,
• определение статуса и защита государственной границы, тер-
риториального моря, воздушного пространства, исключитель-
ной экономической зоны и континентального шельфа РФ,
• судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуаль-
ное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и
пом илов 1нне, гражданское и арбитражно-процессуальное зако-
нодательство, правовое регулирование интеллектуальной собст-
венности,
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая
система и исчисление времени, геодезия и картография; на-
именования географических объектов, официлльный статисти-
ческий и бухгалтерский учет;
• государственные награды и почетные звания РФ;
• федеральная государственная служба
640
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
Совместное ведение РФ и субъектов РФ К совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст 72
Конституции РФ) относятся:
• обеспечение соответствия конституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Конституции РФ и федеральным законам,
• зашита прав и свобод человека и гражданина, зашита прав
наиионвльных меньшинств; обеспечение законности, право-
порядка и общественной безопасности;
« режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра-
ми и иными природными ресурсами,
• разграничение государственной собственности;
• природопользование;
« охрана окружающей среды и обеспечение экологической безо-
пасности; особо охраняемые природные территории;
• охрана памятников истории и культуры,
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; зашита семьи, мате-
ринства, отцовства и детства;
« социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осущесталение мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед-
ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
« устаноаление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
• административное, админпстрагивно-процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель-
ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура,
нотариат;
• зашита исконном среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы орга-
нов государственной власти и местного самоуправления,
• координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграни-
чении предметов веления и полномочий между центром и субъекта-
ми в полной мере распространяются на республики, края, области,
города федерального значения, автономную область, автономные ок-
руга. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения во
всем, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной
18. Современная российская модель государственного управления
641
власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая
принятие законов и иных нормативных правовых актов
Таким образом, в современной Конституции РФ существует
мягкий характер разграничения предметов ведения и властных пол-
номочий Федерации и субъектов Так, согласно ст. 78 Конституции
те и другие органы власти «по согласованию» могут передавать друг
Другу осуществление части своих полномочий, если это не проти-
воречит Конституции РФ и федеральным законам.
Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов
ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами
Федерации, а также предоставленная Конституцией РФ возмож-
ность взаимной передачи части полномочий — свидетельство ком-
промиссности этих положений, что во многом обусловлено пере-
ходным периодом развития Российского государства Процесс фор-
мирования российского федерализма все еще не завершен, и это
нашло свое отражение в Констигуции РФ.
Такое положение, к сожалению, способно порождать констити-
туционные конфликты, что расшатывает российскую государствен-
ность. Напомним, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-х годах
между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя
суверенным государством, «субъектом международного права» Этот
конфликт был в определенной мере разрешен договором о разгра-
ничении предметов ведения и полномочий, в результате статус Татар-
стана был приближен к статусу субъекта конфедерации Несмотря
на то что Конституция РФ не сняла всех противоречий, связанных
со становлением новой модели федерализма, она заложила право-
вую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения
управляемости государством как единым целым.
К сожалению, до сих пор не решен окончательно вопрос о струк-
туре и уровнях государственного управления в Российской Федерации.
На практике сегодня действуют три уровня государственного управле-
ния — федеральный, региональный [субъекты Федерации) и районный.
Однако районный уровень не является легитимным, поскольку зако-
нодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в
40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории
требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого
государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими
российскими учеными-государсгвоведами.
Местный уровень управления согласно Конституции не являет-
ся государственным, а представляет собой политическую местную
власть, местное самоуправление Все это позволяет представить со-
временную политическую вертикаль в РФ как четырехуровневую:
642
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федера-
ции), районная и самоуправление.
18.3. Государственная служба
Проблема создания современной демократической системы госу-
дарственной службы в Российской Федерации находится в центре
внимания современных реформ Потребность в концептуальном пе-
реосмыслении всей системы государственной службы Россия связана
с ее низкой эффективностью и высокой коррумпированностью.
Нужны новые подходы к ее реформированию.
Правовые, организационные и финансово-экономические осно-
вы государственной гражданской службы Российской Федерации
устанавливаются положениями Конституции и двух Федеральных
законов" «О государственной гражданской службе Российской Феде-
рации» 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ вместе с Федеральным законом от
27 мая 2003 г № 58-фЗ «О системе государственной службы Рос-
сийской Федерации». Прежний Федеральный закон «Об основах
государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ утратил
свою силу.
1В.3.1. Доктрина и принципы
государственной службы Рф
Концептуально эти законы предполагают, что в результате рефор-
мирования государственная служба будет представлять собой целост-
ную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в се-
бя две подсистемы" федеральную государственную службу и госу-
дарственную гражданскую службу субъектов Федерации Система
государственной службы согласно Федеральному закону «О системе
государственной службы РФ» включает в себя следующие вилы го-
сударственной службы: (I) государственную гражданскую службу,
(2) военную службу, (3) правоохранительную службу.
lixydapt таенная ерансдамхва служба — они государственной службы,
представляющей собой профессиональную служебную деятельность
граждан на должностях государственной гражданской службы по обес-
печению исполнения полномочии федеральных государственных орга-
нов. государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц,
замещающих государственные должности субъектов Российской Феде-
рации (ст. 5). Она существует на двух уровнях — федеральном и уровне
ьубьектов Федерации.
IS. Современная российская модель государственного управления 643
Военная мужоа — вид федераимж государств иной службы, представ-
ляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на
воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на
условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) норматив-
ными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Воо-
руженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
(специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции
по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гртждшам
присваиваются воинские звания (сг 6.)
Проеоохротапе.<№<1я служба — вид федеральной государственной служ-
бы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность
граждан на должностях правоохранительной службы в государственных
органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспе-
чению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступ-
ностью, по защите прав и свобод человека и гражданина Таким граж-
данам присваиваются специальные звания и классные чины
Федера тный закон о О системе государственной службы Россий-
ской Федерации» юридически закрепляет видовую классификацию
государственной службы, организационное и правовое обособление
государственной гражданской, военной и правоохранительной служб
как самостоятельных ее видов В соответствии с Законом федераль-
ная государственная служба рассматривается как профессиональная
служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения пол-
номочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных
государственных органов и лиц, замещающих государственные долж-
ности Российской Федерации В свою очередь, государственная
гражданская служба субъектов Российской Федерации — это профес-
сиональная служебная деятельность граждан по обеспечению ис-
полнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномо-
чий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, за-
мещающих государственные должности субъектов РФ.
Закон «О системе государственной службы Российской Федера-
ции» по своей сути является базовым. Его задача — установить об-
щие принципы и основные положения правового регулирования
государственной службы, устранить возникшие в последние годы в
законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны
быть приняты как твидовые* федеральные законы о государственной
службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской
службе. Комплексное решение этих вопросов позволит создать еди-
ную. взаимосвязанную систему законодательства о государственной
службе, включающую как федеральное законодательство, так и за-
конодательства субъектов Российской Федерации, объединенное
общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования,
ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию граж-
данами конституционного права на равный доступ к ней.
644
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
Основными принципами настроения и функционирования системы
государственной службы являются:
(I) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной
службы и соблюдение конституционного разграничения предме-
тов веления и полномочий между федеральными органами госу-
дарственной власти и органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации;
(2) законность;
(3) приоритет прав и свобод не извека и гражданина, их непосредст-
венное действие, обязательность их признания, соблюдения и
защиты;
(4) равный дос пуп граждан к государственной службе,
(5) единство правовых и организационных основ государственной
службы, предполагающее злконодате зьное закрепление единого
подхода к организации государственной службы;
(6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
(7) открытость государственной службы и ее доступность общест-
венному контролю, объективное информирование общества о дея-
тельности государственных служащих;
(8) профессионализм и компетентность государственных служащих,
(и) защита государственных служащих от неправомерного вмеша-
тельства в их профессиональную служебную деятельность как
государственных органов и должностных лиц, так и физических
и юридических лиц
Не менее важно, что правовое регулирование системы государ-
ственной службы в РФ осуществляется «в соответствии с общепри-
знанными принципами и нормами международного права, между-
народными договорами Российской Федерации» В прежние годы
разработчики актов законодательства о государственной елужбе ис-
ходили из ошибочного представления о том, что подобное законода-
тельство является замкнутой системой, ориентированной на мини-
мальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта
точка зрения будет преодолена в новом законодательстве Россия
ратифицировала значительное чиело междун гродно-правовых актов,
касающихся статуса государственного служащего и порядка прохож-
дения государственной службы. Государственные органы обязаны
учитывать обязательства государства по международному праву и не
допускать противоречия в издаваемых актах
Принципы государственной службы РФ Государственная служба РФ
основана на таких принципах, как
(I) верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными
нормативными правовыми актами, должностными инструкциями
18. Современная российская модель государственного управления
645
при исполнении государственными служащими должностных
обязанностей и обеспечении их прав;
(2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредст-
венного действия- обязанность государственных служащих при-
знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и
гражданина,
(3) единство системы государственной власти, разграничение пред-
метов ведения между РФ и субъектами РФ,
(4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти,
(5) равный досгуп граждан к государственной службе в соответст-
вии со способностями и профессиональной подготовкой,
(6) обязательность для государственных служащих решений, приня-
тых вышестоящими государственными органами и руководите-
лями в пределах их полномочий и в соответствии с законода-
тельством РФ;
(7) единство основных требований, предъявляемых к государствен-
ной службе;
(8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
(9) гласность в осуществлении государственной службы;
(10) ответственность государственных служащих за подготавливаемые
и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее
исполнение своих должностных обязанностей,
(I I) внепартийность государственной службы; отделение религиоз-
ных объединений от государства;
(12) стабильность кадров государственных служащих в государствен-
ных органах.
Образование и профессиональная квалификация государствен-
ных служащих должны быть подтверждены соответствующими до-
кументами. Гражданам, претендующим на государственную долж-
ность государственной службы, необходимо иметь
• для высших и главных государственных должностей государ-
ственной службы — высшее профессиональное образование
по специализации государственных должностей государствен-
ной службы,
« для ведущих и старших государственных должностей государ-
ственной службы — высшее профессиональное образование
по специальности (государственное управление);
« для младших государственных должностей государственной
службы — среднее профессиональное образование по специа-
лизации государственных должностей государственной службы
(или образование, считающееся равноценным)
Правовое положение государственных служащих регулируется Фе-
деральным законом от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государст-
646
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
венной службы в РФ». Согласно этому закону должности государст-
венной службы учреждаются федеральным законом или иным нор-
мативным правовым актом Российской Федерации, законом вл и
иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Должности государственной службы подразделяются на-
(1) должности федеральной государственной гражданской службы,
(2) должности государственной гражданской службы субъекта Рос-
сийской Федерации;
(3) воинские должности;
(4) должности правоохранительной службы
В федеральном государственном органе могут быть учреждены
должности государственной елужбы различных видов Должности
государственной службы распределяются по группам и (или) кате-
гориям в соответствии с федеральными законами о видах государ-
ственной службы и законами субъектов Российской Федерации о
государственной гражданской службе субъектов Российской Феде-
рации Соотношение должностей федеральной государственной
гражданской службы, воинских должностей и должностей право-
охранительной службы определяется указом Президента Россий-
ской Федерации.
Соотношение должностей федеральной государственной граж-
данской елужбы и типовых должностей государственной граждан-
ской службы субъектов Российской Федерации определяется феде-
ральным законом или указом Президента Российской Федерации.
Квалификационные требования к гражданам для замещения
должностей государственной службы устанавливаются федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации.
В федеральном государственном органе и государственном ор-
гане субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены
должности, не являющиеся должностями государственной службы
Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности,
регулируется законодательством Российской Федерации о труде.
Формирование кадрового состава государственной службы (ст. 11)
обеспечивается- созданием федерального кадрового резерва, кадрово-
го резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва
субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государствен-
ном органе субъекта Российской Федерации для замещения долж-
ностей государственной службы, а также эффективным использова-
нием указанных кадровых резервов; развитием профессиональных
качеств государственных служащих; оценкой результатов профес-
сионвльной служебной деятельности государственных служащих в
18. Современная российская модель государственного управления
647
ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзаме-
на, созданием возможностей для должностного (служебного) роста
государственных служащих, использованием современных кадровых
технологий; применением образовательных программ, федеральных
государственных образовательных стандартов и федеральных госу-
дарственных требований.
Федеральными законами о видах государственной службы и
иными нормативными правовыми актами устанавливаются порядок
поступления на государственную службу и замещения вакантных
должностей государственной службы на конкурсной основе, условия
формирования конкурсных комиссий, правила опубликования ин-
формации о конкурсах в средствах массовой информации, а также
предусматривается другой порядок поступления на государственную
службу и замещения вакантных должностей государственной служ-
бы Подготовка граждан для прохождения государственной службы
осуществляется в формах, установленных федеральными законами
и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
Переподготовка, повышение квалификации и стажировка государст-
венных служащих осуществляются в соответствии с федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
1В.3.2. Карьера государственного служащего
Прием на государственную службу Право поступления на государез-
венную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе
18 лет, влвлеюшие государственным языком, имеющие профессио-
нальное образование и отвечающие требованиям, установленным
настоящим Федеральным законом для государственных служащих.
При поступлении на государственную службу, а также при ее
прохождении не допускается установление каких бы то ни было
прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимо-
сти от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуще-
ственного и должностного положения, места жительства, наличия
или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, от-
ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конститу-
цией Российской Федерации и федеральным законом.
Гражданин не может быть принят на государственную службу и
находиться на государственной службе в случаях:
(I) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным
решением суда, вступившим в законную силу;
648 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
(2) лишения его права занимать государственные должности госу-
дарственной службы в течение определенного срока решением
суда, вступившим в законную селу;
(3) наличия подтвержденного заключением медицинскою учрежде-
ния заболевания, препятствующего исполнению им должностных
обязанностей,
(4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведе-
ниям, составляющим государственную и иную охраняемую зако-
ном тайну, если исполнение должностных обязанностей по госу-
дарственной должности государственной службы, на которую
претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
(5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сест-
ры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети
супругов) с государственным служащим, сели их государствен-
ная служба связана с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому;
(6) наличия гражданства иностранного государства, за исключением
случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на
взаимной основе межгосударственными соглашениями,
(7) отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 на-
стоящего Федерального закона.
При поспцп.юаш на государственную службу гражданин представляет:
(1) личное заявление; (2) документ, удостоверяющий личность; (3} тру-
довую книжку; (4) документы, подтверждающие профессиональное об-
разование, (5) справку из органов государственной налоговой службы о
представлении сведений об имущественном положении. (6) медицин-
ское заключение о состоянии здоровья, (7) другие документы, если это
предусмотрено федеральным законом.
Сведения, представленные согласно настоящему Федеральному закону
при поступлении гражданина на государственную службу, а также при
решении вопроса о его назначении ни высшую государственную долж-
ность государственной службы, подлежат проверке в установленном
Федеральным законом порядке.
В отдельных государственных органах федеральным законом могут ус-
танавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сооб-
щаемых гражданином при поступлении на государственную службу и
назначении его на высшие государственные должности государственной
службы
В случве устаноаления в процессе проверки обстоятельств, пре-
пятствующих поступлению гражданина на государственную службу
или назначению его на высшую государственную должность госу-
дарственной службы, указанный гражданин информируется в пись-
менной форме о причинах отказа в принятии его на государствен-
18. Современная российская модель государственного управления
649
ную службу или назначении на высшую государственную должность
государственной службы
Хотя эти положения не прописаны в Законе «О системе гоудар-
ственной службы», но они действуют Вот что говорит закон «На
государственную службу по контракту вправе поступать граждане,
владеющие государственным языком Российской Федерации и дос-
тигшие возраста, установленного Федеральным законом о виде го-
сударственной службы для прохождения государственной службы
данного вила». Федеральным законом о виде государственной служ-
бы или законом субъекта Российской Федерации могут быть уста-
новлены дополнительные требования к гражданам при поступлении
на государственную службу по контракту.
Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания
и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии
с Федеральным законом о виде государственной службы В соответ-
ствии с Федеральным законом о виде государственной елужбы кон-
тракт может заключаться с гражданином- (а) на неопределенный
срок; (б) на определенный срок; (в) на срок обучения в образова-
тельном учреждении профессионального образования и на опреде-
ленный срок государственной елужбы после его окончания
Федеральный закон о виде государственной службы определяет
предельный возраст пребывания на государственной службе данного
вила
Ответственность государственных служащих Ответственность государ-
ственных служащих подридепяется на несколько видов в зависимо-
сти от тяжести проступка Законом установлены основания и виды
дисциплинарной ответственности За неисполнение или ненадле-
жащее исполнение государственным служащим возложенных на не-
го обязанностей {долмлоептоа проступок) на государственного слу-
жащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими
право назначать государственного служащего на государственную
должность государственной елужбы, следующие дисциплинарные
взыскания*
(I) замечание;
(2) выговор,
(3) строгий выговор;
(4) предупреждение о неполном служебном соответствии:
(5) увольнение.
Государственный служащий, допустивший должностной про-
ступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до реше-
ния вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от
исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного
содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения
650
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
должностных обязанностей в этом случве производится распоряже-
нием руководителя.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взыска-
ний устанавливается федеральным законом Государственный слу-
жащий в случае сомнения в правомерности полученного им для
исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедли-
тельно сообщить об этом своему непосредственному руководителю,
руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руково-
дителю Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руко-
водитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает
указанное распоряжение государственный служащий обязан его
исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является
административно либо уголовно наказуемым деянием
Ответственность за исполнение государственным служащим не-
правомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение
руководитель. Государственный служащий несет предусмотренную
федеральным законом ответственность за действия или бездействие,
ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан
Административная ответственность регулируется КоАП РФ
Например, ст 5 45 <• Использование преимуществ должностного или
служебного положения в период избирательной кампании, кампа-
нии референдума» гласит: «Использование липом, замещающим го-
сударственную или муниципальную должность, государственным
или муниципальным служащим преимуществ своего должностного
или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания
кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки
инициативы проведения референдума, получения того или иного
ответа на вопрос (вопросы) референдума — влечет наложение адми-
нистративного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти мини-
мальных размеров оплаты труда»
Угоювная ответственность госслужащих наступает только на осно-
ваниях, указанных в УК РФ (например, злоупотребление должност-
ными полномочиями, халатность и др ).
Государственные служащие несут ответственность не только за
нарушение служебной дисциплины, но и за действия (бездействие),
ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан и юри-
дических лиц
Прохождение государственной службы Прохождение государственной
службы включает в себя назначение на должность, присвоение
классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального
звания, аттестацию или квалификационный экзамен. Основания пре-
кращения государственной службы, в том числе основания уволь-
18. Современная российская модель государственного управления
651
нения в запас или в отставку государственного служащего, устанав-
ливаются федеральными законами о видах государственной службы.
В соответствии со ст 13 гражданам, проходящим федеральную
государственную службу, присваиваются классные чины, диплома-
тические ранги, воинские и специальные звания.
Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов,
дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:
(а) последовательное присвоение классного чина, дипломатическо-
го ранга, воинского и специального звания по прошествии ус-
тановленного времени пребывания в определенном классном
чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании
после их присвоения впервые,
(6) присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского
и специального звания государственному служащему в соответ-
ствии с замещаемой должностью федеральной государственной
службы,
(в) досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного
чина, дипломатического ранга, воинского и специвльного зва-
ния либо присвоение классного чина, дипломатического ранга,
воинского и специального звания на одну ступень выше класс-
ного чина, дипломатического ранга, воинского и специвльного
звания, предусмотренных для замещаемой должности федераль-
ной государственной службы в соответствии с федеральным за-
коном о виде государственной службы;
(г) сохранение присвоенного классного чина, дипломатического
ранга, воинского и специального звания при освобождении ог
замещаемой должности федеральной государственной службы
или увольнении с федеральной государственной службы.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга,
воинского и специального звания возможно по решению суда
Классификация государственных должностей В соответствии с Феде-
ральным законом «О системе государственной службы Российской
Федерации» устанавливаются государственные должности Россий-
ской Федерации и государственные должности субъектов Россий-
ской Федерации как должности, устанавливаемые Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами для непосредст-
венного исполнения полномочий федеральных государственных
органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами),
законами субъектов Российской Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов субъектов Рос-
сийской Федерации.
Должности федеральной государственной гражданской службы
учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ,
652
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
должности государственной гражданской службы субъектов Россий-
ской Федерации — законами или иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации с учетом положений За-
кона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного
органа либо лица, заметающего государственную должность
Должности гражданской службы подразделяются на категории и
группы. Закон выделяет следующие категории:
(1) руководители — должности руководителей и заместителей руково-
дителей государственных органов и их структурных подразделений,
должности руководителей и заместителей руководителей террито-
риальных органов федеральных органов исполнительной аласти и
их сгрукгурных подразделений, должности руководителей и замес-
тителей руководителей представительств государственных органов
и их структурных подрчзцеченпй, замещаемые на определенный
срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
(2) доиощмгкъ {советники1) — должности, учреждаемые для содейст-
вия лицам, замещающим государственные должности, руководи-
телям государственных органов, руководителям территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти и руково-
дителям представительств государственных органов в реализации
их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограни-
ченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
(3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального
обеспечения выполнения государственными органами установ-
ленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока
полномочий;
(4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для ор-
ганизационного, информационного, документационного, финан-
сово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения дея-
тельности государственных органов и замещаемые без ограни-
чения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие
группы
(I) высшие должности гражданской службы;
(2) главные должности гражданской службы;
(3) ведущие должности гражданской службы,
(4) старшие должности гражданской службы;
(5) младшие должности гражданской службы
Должности категорий «руководители» и «помощники (советни-
ки)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы долж-
ностей гражданской службы Должности категории «специалисты»
подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы
должностей гражданской службы Должности категории «обеспечи-
18. Современная российская модель государственного управления
653
воющие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую
и младшую группы должностей гражданской службы
Должности федеральной государственной гражданской службы,
классифицированные по государственным органам, категориям,
группам, а также по иным признакам, составляют перечни должно-
стей федеральной государственной гражданской службы, являю-
щиеся соответствующими разделами Реестра должностей федераль-
ной государственной гражданской службы
Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским
служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской
службы в пределах группы должностей гражданской службы Граж-
данским служащим, замещающим должности гражданской службы
без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются
по результатам квалификационного экзамена
(I) Гражданским служащим, замещающим должности федеральной
гражданской службы высшей группы, присваивается классный
чин гражданской службы — действительный государственный со-
ветник Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса Этот чин
присваивается Президентом РФ.
(2) Гражданским служащим, замещающим должности федеральной
гражданской службы главной группы, присваивается классный
чин гражданской службы — государственный советник Россий-
ской Федерации 1-, 2- или 3-го класса Этот чин присваивается
Президентом РФ
(3) Гражданским служащим, замещающим должности гражданской
службы ведущей группы, присваивается классный чин граждан-
ской службы — советник государственной гражданской службы
Российской Федерации 2- или 3-го класса.
(4) Гражданским служащим, замещающим должности гражданской
службы старшей группы, присваивается классный чин граждан-
ской едужбы — референт государственной гражданской с/ужбы
Российской Федерации 1, 2- или 3-го класса.
(5) Гражданским служащим, замещающим должности гражданской
службы младшей группы, присваивается классный чин государ-
ственной гражданской службы — секретарь государственной гра-
жданской службы Российской Федерации 1-, 2- или — 3-го к шеса.
(6) Классный чин гражданской службы — дешспвительный государ-
ственный советник Российской Федерации 2- или 3-го класса
присваивается Президентом РФ.
Права и обязанности госслужащих Закон регламентирует правовое
положение государственного служащего Государственный служа-
щий обязан:
• обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюде-
ние Конституции РФ, реализацию федеральных законов и за-
654
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
конов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его
полномочий,
• добросовестно исполнять должностные обязанности;
• обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере-
сов граждан,
• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих
в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах
их должностных полномочий, за исключением незаконных;
• в пределах своих должностных обязанностей своевременно
рассматривать обращения граждан и общественных объеди-
нений, а также предприятий, учреждений и организаций, го-
сударственных органов и органов местного самоуправления и
принимать по ним решения в порядке, устаноаленном феде-
ральными законами и законами субъектов Федерации;
• соблюдать устаноаленные в государственном органе правила
внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции,
порядок работы со служебной информацией;
• поддерживать уровень кв ьтификации, достаточный для испол-
нения своих должностных обязанностей,
• хранить государственную и иную охраняемую законом тайну,
а также не разглашать ставшие ему известными в связи с ис-
полнением должностных обязанностей сведения, затрагиваю-
щие частную жизнь, честь и достоинство граждан
Существует целый ряд ограничений, связанных с государствен-
ной службой Государственный служащий не вправе заниматься
другой оплачиваемой деятельности, кроме педагогической, научной
и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного
(представительного) органа РФ, законодательных (представительных)
органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через
доверенных лиц — состоять членом органа упрааления коммерче-
ской организацией, если иное не предусмотрено федеральным за-
коном или если в порядке, установленном федеральным законом
и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в
управлении этой организацией; быть поверенным или представи-
телем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он
состоит на государственной службе либо который непосредствен-
но подчинен или непосредственно подконтролен ему; использо-
вать в неслужебных целях средства материально-технического,
финансового обеспечения, другое государственное имущество и
служебную информацию; получать гонорары за публикации и вы-
ступления в качестве государственного служащего; получать ог фи-
зических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное
18. Современная российская модель государственного управления
655
вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транс-
портных расходов и т п ), связанные с исполнением должностных
обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать
без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные
звания иностранных государств, международных и иностранных
организаций.
18.3.3. Координации деятельности
по реализации задач государственной службы
Координация деятельности по реализации задач государственной
службы осуществляется Советом по вопросам государственной
службы при Президенте РФ Совег состоит из равного числа пред-
ставителей: Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ,
Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ Полно-
мочия Совета достаточно широкие"
• Совет анализирует состояние и эффективность государственной
службы в органах государственной власти,
• координирует разработку проектов нормативных актов по во-
просам организации государственной службы;
• организует совместно с соответствующими государственными
органами работу по формированию конкурсных (государст-
венных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и го-
сударственных квалификационных экзаменов.
• информирует граждан о проведении конкурсов на замещение
вакантных государственных должностей государственной службы;
• координирует методическую работу органов по вопросам дар-
ственной службы и кадровых служб государственных органов,
• разрабатывает предложения по формированию Реестра госу-
дарственных должностей в Российской Федерации и внесе-
нию в него изменений; ведет Федеральный реестр государст-
венных служащих;
• осущесталяег методическое руководство профессиональной
подготовкой, переподготовкой (переквалификацией и повы-
шением квалификации государственных служащих), а также
формирование резерва на выдвижение на вышестоящие госу-
дарственные должности государственной службы.
Органы по вопросам государственной службы субъектов Феде-
рации создаются в соответствии с законами субъектов Федерации.
К сожалению, на пути эффективной реализации Федерального
закона о государственной службе на практике до сих пор встречается
немало трудностей. Основная проблема состоит в том, что в постсо-
656
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
ветский период утратили силу прежние советские нормы морали и
этики государственного управления, регулировавшие поведение со-
ветских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений
и коррупции, новые же правила профессиональной этики пока не
выработаны, что создает атмосферу морального вакуума Причем
старые проблемы государственного управления не ушли вместе с
советской государственной системой, продолжая оказывать нега-
тивное воздействие на процесс управления. К их числу относятся
бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий
уровень правовой культуры госслужащих, коррупция, формализм,
фаворитизм
В работах российских ученых, посвяшснных исследованию со-
временного состояния института государственной службы, опреде-
лены основные негативные факторы, мешающие развитию реформ,
коррупция; подход к гражданам и нижестоящим служащим как к
бездушным винтикам бюрократической машины; ориентация в оцен-
ке эффективности работы не на объективные социально значимые
результаты, а на формальные показатели; некомпетентность, ориен-
тация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства,
подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим
вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю;
правовой нигилизм государственных служащих
18.3.4. Борьба с коррупцией
Основные направления реформирования государственной службы Мо-
дернизация государственной службы вновь стала одной из важных
задач уже президентства Д.А. Медведева. В период двух сроков пре-
зидентства В В. Путина (1999—2007), борьба с коррупцией и ре-
форма государственного аппарата были заявлены в качестве при-
оритетных Однако, по его же признанию в последнем послании
Федеральному собранию в 2008 г, оказались невыполнимыми. Не-
эффективность существующей модели государственной службы РФ
проявляется в том, что благоприятный период максимально высо-
ких цен на нефть закончен и страна вытесняется на периферию
мирового сообщества Эта тенденция имеет опасность прогрессиро-
вать, а России грозиг опасность распада либо зависимости от дру-
гих, белее динамичных и развитых государств. Коррумпированность
государственного аппарата привела к тому, что Россия находится на
пороге очередной административной реформы Вероятно, эти неуда-
чи связаны с тем, что в стране так и не сложилась единая концеп-
ция государственной кадровой политики. Аппарат государственной
18. Современная российская модель государственного управления
657
службы формируется так же, как и триста лет назад. Доминирую-
щими принципами кадровой политики в сфере государственной
службы по-прежнему являются принципы родства, знакомства и лич-
ной преданности
Очевидно, что без концептуального осмысления задачу создания
честной и эффективной государственной службы, пользующейся
уважением большинства населения, невозможно решить и тем са-
мым вывести страну из гупика, в котором она оказалась. В то же
время велик соблазн в очередной раз реформировать государствен-
ную службу сверху, исходя из интересов партийно-государственной
бюрократии и финансово-промышленной олигархии.
Главный изъян нынешней системы государственной службы со-
стоит в чрезмерном количестве некомпетентных чиновников Орга-
низация службы позволяет в широких масштабах проникать в струк-
туры государственной службы авантюристам, которые работают не
столько на национальный интерес, сколько на свой личный карман.
Результаты тестирования государственных служащих Московской об-
ласти показали, что 47% из них непригодны к работе в государствен-
ных органах И нет оснований считать, что в кадровом отношении
Московская область относится к худшим регионам, скорее, наоборот —
к лучшим.
Государственные чиновники фактически неподконтрольны об-
ществу Кроме того, за прошедшее десятилетие обновление коснулось
лишь трети состава госаппарата, а 70% его сотрудников продолжают
работать еще с союзных времен. Поэтому реформа государственного
аппарата сегодня является главным условием модернизации других
сфер общественной жизни российского общества
Реформа государственной службы может быть успешной лишь в
случае, если окажется комплексной, учитывающей тенденции раз-
вития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она потребует
существенных изменений во многих институтах государственной
службы, в законодательстве, в подходах к формированию корпуса и
контроля государственных служащих Естественно, отбор и продви-
жение государственных чиновников необходимо осуществлять на
основе четко устаноаленных квалификационных требований, предъ-
являемых конкретной должностью.
Основная идея предстоящей реформы состоит в том, чтобы го-
сударственную службу сделать меньшей по численности, но более
профессиональной, высокооплачиваемой и подконтрольной общест-
ву. В сущности, речь идет о том, чтобы создать в России граждан-
скую государственную службу, в которой лица, занимающие полити-
ческие должности, могли бы эффективно проводить инновационную.
658
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
национально ориентированную государственную политику через вы-
сококвалифицированный аппарат «карьерных» чиновников.
Радикальное реформирование государственной службы России
предполагает учет мировых тенденций развития государственной
службы развитых стран, прежде всего США и Японии. Очевидно,
что во многом благодаря именно высокому качеству государственных
чиновников эти страны занали ведущие роли в мировом сообществе.
В контексте этого опыта России необходимо создать элитарную
государственную службу, в которую стремились бы лучшие пред-
ставители российского общества. Как показывает мировая практи-
ка, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирова-
ния элитарной государственной службы является организация кон-
курсных экзаменов на основе их прозрачности. В связи с этим Россия
нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служа-
щих, который очертил бы правовые рамки создания системы от-
крытого соревнования за должности государственной службы
Только таким путем можно гарантировать конституционный прин-
цип равного доступа граждан на государственную службу. Конкурс-
ный отбор и продвижение государственных служащих позволят
провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся
неспособной провести в жизнь политику эффективной модерниза-
ции страны Он включит зеленый свет для поступления на государ-
ственную службу молодежи, в том числе получившей образование
по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государствен-
ных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения
национального согласия.
Конкурсный отбор государственных служащих частично ис-
пользуется при формировании корпуса государственных чиновни-
ков России Например, в Приволжском федеральном округе на
конкурсной основе формировался аппарат Полномочного предста-
вителя Президента РФ. Есть примеры конкурсного отбора государ-
ственных служащих в Тюменской области и других регионах Но
эта работа носит юктьный характер, в ней пока нет системы, она
не приобрела государственного масштаба По некоторым оценкам,
в 1997 г среди федеральных государственных служащих (централь-
ного аппарата) по конкурсу было принято не более 7%.
Важную рань в модернизации государственной службы могла
бы сыграть аттестация всех «карьерных» чиновников независимыми
аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев.
В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авто-
ритетные представители кадрового менеджмента, специалисты в
области государственного и муниципального управления. Практика
18. Современная российская модель государственного управления
659
нынешних ттгестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит,
за некоторым исключением, преимущественно формальный харак-
тер Возможен и иной подход к решению данной проблемы: вместо
устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специаль-
ный государственный аттестационный экзамен
Качество государственной службы можно поддерживать достой-
ным вознаграждением. Необходимость повышения зарплаты государ-
ственных чиновников очевидна, но в каких предо пах9 Ведь профес-
сиональные и энергичные государственные чиновники часто пред-
почитают работать в коммерческих структурах, где вознаграждение
за труд существенно выше Согласно некоторым оценкам, государ-
ственный служащий получает вознаграждение в Ю—12 раз меньше,
чем платят в коммерческих структурах И до тех пор, пока эта вил-
ка будет существовать, лучшие государственные чиновники чаще
всего будут отдавать предпочтение работе в частном секторе, а из-за
непрофессионализма оставшихся государственных служащих боль-
шинство граждан будут получать мизерную зарплату. Следовательно,
зарплату государственных чиновников, и прежде всего высших (а это
примерно 35 тысяч государственных служащих, принимающих ре-
шения), необходимо привязывать к средней зарплате специалистов-
менеджеров, успешно работающих в частном секторе.
Без разрешения противоречия в доходах высшей государствен-
ной бюрократии и большинства граждан прорыв во взглядах на оп-
лату труда чиновников невозможен
Хотя деньги на повышение зарплаты чиновникам можно изы-
скать. Одним из источников существенного повышения зарплаты
государственных чиновников могло бы стать резкое сокращение
численности младшего и среднего персонала государственной служ-
бы, а также ликвидация дублирующих управленческих структур.
Всем известно, чго государственный аппарат неоправданно раздут.
В то время, когда численность населения страны в связи с распа-
дом СССР уменьшилась примерно в два раза, объем промышленно-
го производства упвл на 60%, около 70% государственной собствен-
ности приватизировано, количество государственных служащих за
последнее десятилетие возросло в 1,5—2 раза. Только оптимизация
численности федеральных органов исполнительной власти могла бы
дать экономию в 6,6 млрд руб в год
Еще одним источником повышения зарплаты бюджетным работ-
никам, в том числе государственным служащим, мог бы стать воз-
врат беглых капиталов. Речь идет о 150—200 млрд долл. Программа
их возврата существует, однако она пока нс востребована
Без существенного повышения зарплаты лиц наемного труда
невозможно решить проблему утечки «мозгов» за границу ввиду ми-
660
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
зерного вознаграждения за труд Это требует изменения взглядов на
принципы оплаты труда Философия оплаты труда проявляется
прежде всего в удельном весе оплаты труда в себестоимости продук-
ции. В России данный показатель составляет веего 8—12%, в то вре-
мя как в развитых странах он равен 60—80% Российским политикам
необходимо обратить внимание на оценку Комиссии по образова-
нию Совета Европы, согласно которой ущерб России от выезда спе-
циалистов может составить ежегодно около 50 млрд долл
Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих
может стать прорывом, революцией во взглядах на более совершен-
ное устройство государственной службы
Субъектом такого прорыва не может стать правящая политиче-
ская элита, поскольку это подрывает ее комфортное положение
Скорее всего, она будет стремиться законсервировать существую-
щую модель государственной службы В этих условиях идея модер-
низации государственной службы реально может быть адресована
только национвльным лидерам — небольшой группе интеллигенции
и части государственных чиновников, идейно связанных с нынеш-
ним Президентом Д Медведевым и премьером В Путиным Новая
кадровая политика в сфере государственной службы должна опре-
деляться стратегией развития страны на ближайшие двсятилетия и
являться ее составной частью Модернизация государственного ап-
парата в ближайшей перспективе должна стать одной из основных
задач любого правительства Российской Федерации Конечно, ре-
форма государственной службы потребует определенного времени
и, самое главное, государственной мудрости ее организаторов и
исполнителей.
Борьба с коррупцией — главное нацрааленне реформы гасударственной
службы В настоящее время в РФ подготовлен и реализуется Нацио-
нальный план противодействия коррупции, подписанный Президентом
РФ Д.А. Медведевым 31 июля 2008 г Государственной Думой при-
нят Федеральный закон «О противодействии коррупции» (№ 273-ФЗ).
Их целью является создание эффективных административно-пра-
вовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе
государственной службы, а также решение целого ряда социально-
экономических проблем
Рост коррупции в системе государственной службы вызывает
тревогу и озабоченность как государственной власти, так и инсти-
тутов гражданского общества нашей страны В настоящее время о
коррупции в системе государственной службы говорят достаточно
много, однако реальная статистика борьбы с коррупцией выглядит
следующим образом.
18. Современная российская модель государственного управления 661
Рост кхфрутщи
По данным Верховного Суда РФ. в 2006 г в суды было направлено
1237 дел коррупционной направленное ги. В каждом четвертом деле фи-
гурировала сумма взятки от 3 тыс. до ID тыс руб. Из всей совокупности
дел коррупционной направленности в суд Передано всего 10% дел. в
которых фигурирует сумма взятки не менее 30 тыс руб. За преступле-
ния коррупционной направленности суды ограничивались штрафом,
запретом занимать должности или условным сроком.
В 2007 г. по данным Департамента собственной безопасности МВД
России, к различным видам ответственности было привлечено 44 тыс.
сотрудников органов внутренних дел В отношении 4,3 тыс. сотрудников
органов внутренних дел возбуждались уголовные дела, 535 из них — в отно-
шении руководства милиции и миграционном службы различного ранга.
Раскрыто свыше 3 тыс преступлений коррупционной направленности
С заявлениями и жалобами на действия сотрудников милиции в под-
разделения собственной безопасности обратились около 27 тыс граждан
По результатам рассмотрения их жалоб к дисциплинарной ответст-
венности привлечено свыше 10 тыс сотрудников, более 1,5 тыс. уволе-
но из органов внутренних дел
Согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокурату-
ре РФ в первом полугодии 2008 г было возбуждено более 700 уголов-
ных дел коррупционной направленности в отношении должностных
лиц с особым правовым статусом
Не вызывает сомнений тот факт, что пораженные коррупцией
государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои
обязанности, а также способствовать проведению социвльно-эконо-
мичссккх преобразований Президент РФ неоднократно подчеркиввл,
что коррупция является одной из главных проблем на пути ревли-
зации социально-экономических реформ. Во многих программных
документах, определяющих социально-экономическое развитие страны,
упоминается о коррупции в системе государственной службы. Кроме
того, на протяжении многих лет борьба с коррупцией провозглаша-
лась главным направлением в деятельности государственной идасги
Говоря о проблеме коррупции, необходимо сказать, что зачастую
коррупцию отождествляют со взяточничеством в системе государст-
венной службы Коррупцию в системе государственной службы рас-
сматривают как форму злоупотребления служебным положением в
личных или групповых интересах1 Некоторые исследователи в корруп-
ции видят одну из форм проявления организованной преступности1 2.
1 См.; Me гонок Н И. Понятие коррупции // Коррупция н оорьба с ней. М., 2000.
С. 202
2 См. Гурон А И Организованная преступность — не миф. а реальность. М., 1992.
С. 21; Догге» г А Н Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней //
Коррупция и борьба с ней М . 2000 С. 3
662 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
Коррупцию в системе государственной службы можно опреде-
лить как противоправное принятие государственным служащим
лично или через посредников имущественных благ, осуществление
государственным служащим должностных злоупотреблений с исполь-
зованием своего статуса, а также подкуп государственного служаще-
го физическими или юридическими лицами. В таком определении
можно увидеть (одерм.агпемньш аспект коррупции в системе госу-
дарственной службы РФ, что позволяет разработать администра-
тивно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению.
Кроме того, коррупцию рассматривают как вид противоправного
поведения государственных служащих. Коррупция — это правона-
рушение особого свойства. Оно, как правило, носит скрытый харак-
тер и является правонарушением естественного характера К корруп-
ционному правонарушению можно отнести составы административ-
ных правонарушений, предусмотренные ст. 13.14, 15.21 КоАП РФ и
др Коррупция может проявлять себя в финансовых, экологических,
трудовых, гражданских правоотношениях. Для признания того или
иного правонарушения коррупционным необходимо, чтобы его
субъект использовал предоставленные ему государством служебные
(властные) полномочия в личных интересах (целях), в интересах
третьих лиц или групп Субъект коррупционного правонарушения,
как правило, имеет прямую или косвенную, материальную (или
иную) личную заинтересованность в использовании своего право-
вого статуса Последствия коррупции могут проявлять себя не сразу,
но во всех случаях коррупция наносит серьезный вред обществу и
государству.
Ряд административно-правовых средств, направленных на преду-
преждение и пресечение коррупции, содержит Федеральный закон
«О государственной гражданской службе РФ» Так, Закон содержит
запреты, евлзанные с государственной службой, определяет требова-
ния к служебному поведению гражданского государственного слу-
жащего. Следует отметить, что этот Закон весьма фрагментарно оп-
ределяет требование к государственному служащему «не совершать
действия, которьге могут быть расценены как использование долж-
ности государственной службы в личных целях», и еше более лако-
нично регламентирует процедуру разрешения «конфликта интересов»
на государственной гражданской службе1
В то же время обращает на себя внимание то, что Закон прак-
тически не изменил порядок предоставления сведений о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера государст-
венного служащего Контроль за имущественным положением госу-
1 См Собрание законодательства РФ 2004 Bfe 31 Ст. 2063.
18. Современная российская модель государственного управления
663
дарственного служащего по-прежнему осуществляется в отношении
самого служащего и не распространяется на его супруга и близких
родственников. В связи с этим было бы вполне целесообразно рас-
пространить контроль за имущественным положением близких род-
ственников на лиц, которые замещают определенные должности в
государственном аппарате Круг этих должностей должен опреде-
ляться указом Президента Законодательство о государственной гра-
жданской службе достаточно детально определяет процессуальный
порядок проведения аттестации и кввлификационного экзамена гра-
жданского служащего. Однако институт аттестации как форма кор-
поративного контроля в системе государственной службы пока еще
не является достаточно эффективным средством в деле предупреж-
дения и пресечения коррупции В настоящее время необходим кон-
цептуально новый подход к процессу оценки управленческих кадров
Следует отмстить, что недостаточно последовательно определен
и процессуальный порядок применения поощрений, а также поря-
док применения и снятия дисциплинарных взысканий. Что же ка-
сается института поощрений и награждений государственного слу-
жащего, го он должен учитывать такие принципы, которые позво-
ляли бы поощрять отличившихся и достойных государственных
служащих, а также применять меры дисциплинарного воздействия
к тем руководителям, которые поощряют не за деловые или про-
фессиональные качества, а исходя из собственной корыстной заин-
тересованности
Институт поощрения также должен быть эффективных! админи-
стративно-правовым средством предупреждения и пресечения кор-
рупции в системе государственной службы РФ.
В Законе о государственной гражданской службе учтен зарубеж-
ный опыт административно-правового регулирования государст-
венно-служебных отношений. В частности. Закон определяет статус
бывшего гражданского служащего. Например, он после увольнения
с гражданской службы не вправе замещать в течение deyr лет долж-
ности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового
договора в организациях, если отдельные функции государственно-
го управления этими организациями непосредственно входили в его
должностные обязанности Служащий не вправе разглашать или
использовать в интересах организаций либо физических лиц сведе-
ния конфиденцивльного характера иди служебную информацию,
ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обя-
занностей.
Для усиления антикоррупционной составляющей названных
предписаний было бы верным, если бы анвлогичные запреты рас-
пространились на супруга и близких родственников гражданина,
покинувшего государственную гражданскую службу Помимо этого
664 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
необходимо сформировать административно-правовой механизм
ответственности и контроля за выполнением этих предписаний за-
конодательства о государственной гражданской службе.
Целесообразно создать режим, когда взаимоотношения чиновни-
ка и гражданина будут невыгодными вследствие того, что принятые
административные решения в результате коррупционного сговора
будут отменены или пересмотрены, а гражданин или хозяйствующий
субъект возврашен в исходное состояние, а также в установленном
порядке привлечен к юридической ответственности.
Для решения данной задачи необходимо усовершенствовать ре-
жим внутреннего и внешнего контроля, а также реализовать положе-
ние Констигуции РФ относительно института административного
судопроизводства Должным образом организованный администра-
тивный контроль за государственными служащими является эффек-
тивным административно-правовым средством предупреждения и
пресечения коррупции в системе государственной службы.
Престиж государственной службы в России может быть отчасти
восстановлен с увеличением денежного содержания государствен-
ных служащих. Однако лишь одним повышением денежного содер-
жания государственных служащих проблему коррупции не решить.
По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс
административно-правовых, социальных, экономических и инфор-
мационных мероприятий
Для формирования стабильного административно-правового ста-
туса государственного служащего следует отказаться от практики
выведения за штат государственных служащих и их последующего
увольнения по оргштатным мероприятиям Необходимо сказать, что
совершенствованию административно-правового стагуса государст-
венного служащего может способствовать повышение его квалифи-
кации, формирование европейской системы пенсионного и меди-
цинского обеспечения государственных служащих
В настоящее время существует необходимость совершенствова-
ния законодательства о дисциплинарной ответственности государст-
венного служащего. Для этого необходима разработка и принятие
основ или кодекса дисциплинарной ответственности государственных
служащих. На необходимость совершенствования законодательства
о дисциплинарной ответственности государственных служащих ука-
зывают целый ряд ученых1
1 См * 4дуикин Ю.С Реформирование законодательства о дисциплинарной от-
ветственности государственных служащих* проблемы и перспективы // Рефор-
мирование государственной службы* проблемы кадровой политики и пути нх
решения Саратов, 2002. С. 67, Гришковец А А. Правовое регулирование дисиип-
тинерной ответственности государственных служащих // Право и политика.
2001. М“ 9 С. 57, и др.
18. Современная российская модель государственного управления 665
Такой акт мог бы содержать общие нормы о дисциплинарной ответст-
венности государственных служащих, а также особенную часть, в кото-
рой следует определить перечень дисциплинарных проступков и мер
ответственности за каждое дисциплинарное нарушение. Помимо этого
необходимо дополнить законодательство о государственной сцужбе та-
ким новым дисциплинарным взысканвем. как дпеципмжфнып штраф.
Указанное наказание должно применяться за учышжнное создание си-
туации «конфликта интересов», а также нарушение ряда занре юв, свя-
занных с режимом государственной службы
Представляется полезным и дпфференцнрованнып подход в вопросе при-
менения к государственным служащим дисциплинарных взысканий.
Обусловлено это тем, что применение таких взысканий зачастую лише-
но объективных критериев и как следствве зависят от субъективного
усмотрения непосредственного руководителя
В шрегяьеп части такого акта следует сосрелото гить нормы, регламенти-
рующие производство по делам о дисциплинарных проступках, в чет-
eefutou части — нормы, определяющие порядок исполнения принятых
решений.
Законодательство о государственной службе РФ не содержит в
достаточном количестве норм права, закрепляющих этические требо-
вания к государственной службе Данный пробел отчасти восполняет
Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г «Об утверждении обших
принципов служебного поведения государственных служащих»’
Задача этого Указа — обеспечение условий для добросовестного
и эффективного исполнения государственными служащими своих
должностных обязанностей, а также исключение злоупотреблений
на государственной службе. В настоящее время разработка и приня-
тие закона, который регламентировал бы соответствующие отноше-
ния, объективно необходимы На необходимость разработки и при-
нятия кодекса служебного (этического) поведения государственных
служащих обращали внимание такие ученые, как К С Вельский,
В Д Попков, В Л. Романов, В.М. Соколов, А.Й Турчинов и др.2
18.4. Современное состояние
местного самоуправления в России
В России исторически развивались две формы местного самоуправ-
ления — негосударственная и государственная С середины XIX в
до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как
1 См * (ЗДртшде законодательства РФ 2002 № 33 Ст 3196.
- См.: Сркагое В.М. Свод этических правил государственного служмиего // Еже-
годник РАГС 97 М , 199В С. 23: Лилта ВЛ Этика советской государственной
службы М , |970. С. 122ъ и др.
666
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
негосударственное, сами местные органы считались общественны-
ми, а их выборные руководители не входили в систему государст-
венного управления Однако после реформ Александра II земское и
городское самоуправление было преобразовано в систему децентра-
лизованного государственного управления, которое просуществова-
ло до 1917 г. После Октябрьской революции развивалась советская
партократическая система местного управления, которую в 1993 г,
после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция
негосударственного местного самоупрааления.
Следует отмстить, что положения современной Конституции РФ
и законодательство о местном самоуправлении сформированы на
основе Европейской хартии о местном самоуправлении. В соответ-
ствии с Констигуцисй РФ (ст 12}
в Российской Федерации признается и гарантируется местное само-
управление Местное самоуправление в пределах своих полномочий са-
мостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
При этом Конституция РФ (ст 72} относит установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления к соечестному ведению России и ее субъ-
ектов Это предполагает, что Федеральный закон о местном само-
управлении является рамочным, его установочные положения могут
быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых
субъектами Федерации
Задачи честного самоуправления Разграничение органов местного
самоуправления с системой органов государственной власти предо-
пределило основные проблемы постсоветского периода- обеспечение
единства системы управления государственными и общественными
делами, сохранение необходимой централизации государственной
власти и управления в условиях демократической децентрализации
Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние
годы пошло по пути конкретизации сферы действия местного само-
управления, стремясь оптимально разрешить возникающие проти-
воречия В 1995 г был принят первый Федеральный закон «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации», который подчеркнул
Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет од-
ну из основ конституционного строя Российской Федерации и является
признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и
под свою ответственность деятельностью населенна по решению непо-
средственно или герез органы местного самоуправления вопросов мест-
ного значения, всходя из интересов населения, его исторических и иных
местных традиций (ст 2}
18. Современная российская модель государственного управления
667
В Законе были определены важнейшие задачи местного само-
управления- управление мунинипвльной собственностью, исполне-
ние местных бюджетов; становление местных налогов и сборов, ох-
рана порядка, принятие местных законов, образующих локальную
правовую систему (не противостоящую федеральному и региональ-
ному законодательству); определение основных направлений разви-
тия в различных сферах муниципальной деятельности — социвльно-
бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищ-
ном строительстве, использовании земель и пр.; контроль деятель-
ности должностных лиц местного самоуправления
При этом указанный перечень задач по ведению местного само-
управления может быть дополнен федеральными и региональными
органами
Как правило, региональные законы относят к вопросам мест-
ного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования Кроме
того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотре-
нию вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к
ведению других муниципальных образований и органов государст-
венной аласти.
Важно отметить, что выведение органов местного самоуправ-
ления из системы государственной власти не означает, что они
исключаются из системы общегосударственного управления, по-
скольку деятельность органов местного самоуправления регламен-
тируется Конституцией РФ и другими законодательными актами,
как и деятельность органов государственного управления. С данной
точки зрения местное самоуправление представляет собой инсти-
тут пуётчпого управления местным сообществом, учрежденный го-
сударством и действующий самостоятельно в пределвл установлен-
ных законом полномочий. Необходимо подчеркнуть политические
аспекты деятельности местного самоуправления, назначение кото-
рого в том, чтобы выражать и защищать интересы местного сооб-
щества, регулировать взаимоотношения между различными соци-
альными группами внутри него и развивать взаимоотношения с
другими сообществами и с государством Местное самоуправление —
это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в
формировании и развитии гражданского общества Основные граж-
данские права и формы гражданской активности, различные него-
сударственные проявления общественной жизни людей реализуются
в местных сообществах, образуя основы гражданского общества
Представительный орган местного самоуправления обладает пра-
вом представлять интересы шселения и принимать от его имени ре-
668
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
шения, действующие на всей территории муниципального образова-
ния Этот орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобще-
го равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
М унитальная служба В системе местного самоупрааления имеются
штатные должности, которые называются ‘..чуянцнгппьные должно-
сти» В Федеральном законе «Об основах муниципвльной службы в
Российской Федерации» 1998 г. (ст. 1, п. 1)залисано
Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом му-
ниципального образования в соответствии с законом субъекта Россий-
ски) Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов
местного значения и ответственностью за осуществление этих полно-
мочий, а также должность в органах местного самоуправления, обра-
зуемых в соответствии с Уставом муниципального образования, с ус-
тановленным кругом обязанностен по исполнению и обеспечению
полномочий данного органа местного самоуправления и ответственно-
стью за исполнение этих обязанностей
Муниципальные должности делятся на две категории" U) «вы-
бранные муниципальные должности» (политические), (2) «иные му-
ниципальные должности», замещаемые путем заключения трудового
договора («договорные», административные). Муниципальная служба
в Законе определяется как «профессионвльная деятельность, которая
осуществляется на постоянной основе на муниципальных должно-
стях, не являющихся выборными».
Проблемы местного самоуправлегия К сожалению, нормативная модель
местного самоуправления в РФ, изложенная в федеральных законах,
весьма далека от истинного положения дел. Процесс формирования
российского местного самоуправления еще не завершен, переходный
период от советской партократичсской модели к современной демо-
кратической проходит весьма болезненно. В России насчитывается
около 153 тыс. населенных пунктов — от больших городов и районов
до сел, где живут по 50—70 человек. Реальное самоуправление пока
существует только в 11 субъектах Федерации из 89. На разных уров-
нях власти (городская, районная, областная, республиканская) отсут-
ствует должное понимание и осознание идеи местного самоуправле-
ния, большинство руководителей не видят его нового качества, кото-
рое утверждено в Конституции РФ Даже в тех случаях, когда
политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути тако-
вым не является, ибо этим термином обозначается реально сущест-
вующая власть на местах Властные органы в городах и районах, в
сущности, являются низовым звеном государственной власти и нахо-
18. Современная российская модель государственного управления
669
дятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от
населения, которое в условиях традиционного самоуправления изби-
рает местное самоуправление и доверяет ему упраалять местным со-
обществом на определенное время и в определенных, очерченных
законом рамках полномочий Существующая на местах власть в луч-
шем случае олицетворяет намерение превратиться в самоуправление.
Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими труд-
ностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в
первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции
между федеративными и региональными, региональными и муни-
ципальными органами власти), приводит к разногласиям и кон-
фликтам между органами государственной власти и органами ме-
стного самоуправления
Предстоит кропотливая работа органов законодательной, испол-
нительной и судебной государственной власти по разрешению таких
разногдасий и конфликтов.
Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — не-
умением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных
лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаи-
модействие федеральных, региональных и муниципальных органов
власти в интересах населения В процессе становления местного
самоуправления выявился ряд общих Проблем, среди которых необ-
ходимо выделить следующие.
(I) несогласованность и несистематизированность законодательства
РФ о местном самоуправлении Ряд федеральных нормативных
правовых актов, принятых до вступления в сиду Конституции
РФ, содержат положения, не соответствующие конституцион-
ному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, ре-
гулирующие отдельные вопросы осуществления местного само-
управления, содержатся в значительном количестве отраслевых
законодательных и иных нормативных правовых актов;
(2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование
вопросов организации и деятельности местного самоуправле-
ния Нормы Конституции РФ и принятых нормативных право-
вых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение
осуществления местного самоуправления Кроме того, серьезные
трудности в практической деятельности органов местного само-
управления вызывают неоднозначность в понимании некоторых
норм российского муниципального права, в том числе закреп-
ленных Конституцией РФ,
(3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении,
что проявляется в принятии законодательных актов субъектов РФ,
670
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
противоречащих Конституции РФ и федеральному (аконода-
тельству, принятии нормативных правовых актов органов мест-
ного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, феде-
ральному законодательству и законодательству соответствующего
субъекта РФ; невыполнении норм мунипипвльного права долж-
ностными лицами органов государственной власти и органов
местного самоуправления;
(4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и ор-
ганов местного самоуправления, отсутствие нормативного регу-
лирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с
осуществлением местного самоуправления;
(5) отсутствие четкого правового разграничения полномочий между
органами государственной власти (федеральными и субъектов
РФ) и органами местного самоуправления — одна из наиболее
острых проблем становления местного самоупрааления, препят-
ствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов
деятельности органов местного самоуправления, в том числе во-
проса наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями,
(6) недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоя-
тельности муниципальных образований. Данная проблема вклю-
чает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государствен-
ном, так и на муниципальном уровне. Прежде всего это вопросы
формирования муниципальной собственности (в том числе му-
ниципальной собственности на землю), создания условий для
формирования полноценных местных бюджетов (в том числе
учета специфики муниципальных образований при распределе-
нии государственных финансовых ресурсов), создания стабиль-
ной нормативной основы экономической деятельности муни-
ципальных образований и др.,
(7) несовершенство механизмов судебной зашить! местного само-
управления, недостаточная урегулированность вопроса обеспе-
чения исполнения судебных решений, а также несовершенство
системы подготовки судебных кадров и повышения квалифика-
ции судей в сфере муниципального права,
(8) отсутствие полномочий у органов самоуправления на защиту
посредством конституционного судопроизводства прав местного
самоуправления и конституционных прав граждан на осуществ-
ление местного самоуправления,
(9) нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общерос-
сийская система кадрового обеспечения муниципальных образо-
18. Современная российская модель государственного управления
671
ваний, обучения выборных лиц местного самоуправления и му-
ниципальных служащих до настоящего времени не сложилась1
Деятельность государства по решению указанных проблем
должна осуществляться в рамках единой государственной политики
в области развития местного самоуправления в Российской Федера-
ции. С целью разрешения всех этих противоречий в октябре 2003 г.
был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления е Российской Федерации» {№ 131—ФЗ). В Законе
местное самоуправление рассматривается как форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение
населением непосредственно и через органы местного самоуправ-
ления вопросов местного значения
Структура органов местного самоуправления РФ Согласно Закону (ст 5)
население принимает участие в местном самоуправлении через сле-
дующие формы активности: честный референдум; муниципальные
выборы; сход граждан; правотворческую инициативу граждан, реа-
лизующуюся посредством создания инициативных групп, террито-
ривльное общественное самоуправление, публичные слушания; со-
брания граждан, конференцию граждан (собрания делегатов), опрос
граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления включает четыре
основных уровня, представительный орган муниципвльного образо-
вания; главу муниципвльного образования; местную администрацию
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образова-
ния), контрольный орган муниципального образования (контрольно-
счетная палата, ревизионная комиссия и др )
Представительный орган муниципального образования форми-
руется из депутатов, избираемых на муниципвльных выборах В том
случае, если численность жителей поселения, обладающих избира-
тельным правом, составляет менее 100 человек, полномочия пред-
ставительного органа осуществляются сходом граждан
Общая численность депутатов представительного органа опреде-
ляется уставом муниципального образоынпя и может быть от семи
(при численности населения менее 1000 челоаек) до 35 человек (при
численности населения свыше 500 тыс человек); для внутригород-
ской территории города федерального значения — 10 человек, выс-
шим должностным липом является глава муниципального образования.
1 См Современное состояние местного самоуправления в России // Основные
положения государственной политики в области развития местного самоуправ-
ления в Российской Федерации М_. 1999 С. 2—3.7—В
672 IV- Система государственного и муниципального упрааления России
который избирается на муниципальных выборах (либо представи-
тельным органом муниципального образования из своего состава).
Однако в Законе подчеркивается, что он не может одновременно быть
председателем представительного органа муниципального образования
и главой местной администрации (исключения делаются только вля
органов местного самоуправления с численностью населения менее
1(100 человек) Глава муниципального образования подконтролен и
подотчетен насепению и представительному органу муниципального
образования.
В качестве главы местное администрации может выступать глава
муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность
главы местной администрации по контракту. На муниципвльных
выборах происходит формирование контрочыюго органа муниципаль-
ного образования (в отдельных случаях он формируется представи-
тельным органом муниципального образования). Все результаты
проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в мест-
ной прессе
Территориальная и экономическая основа местного самоуправления
Территориальной основой муниципального образования выступает
пыхтение. В Законе дается классификация территоривльных посе-
лений, которые создают первичную структуру местного самоуправ-
ления"
(I) сельское поселение — один или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и др.);
(2) городское поселение — город или поселок с прилегающей террито-
рией, на которой могут находиться сельские населенные пункты,
не являющиеся сельскими поселениями,
(3) муниципальный район — несколько поселений или межселенных
территорий, объединенных общей территорией, которые могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, переда-
ваемые органам местного самоуправления федеральными и ре-
гиональными законами:
(4) городской округ — закрытое административно-территориальное
образование, а также наукограды, которые не входят в состав
муниципального района, но также могут осуществлять отдель-
ные государственные полномочия, передаваемые федеральными
и региональными законами;
(5) внутригородская территория города федерального значения —
часть территории городов Москвы и Санкт-Петербурга;
18. Современная российская модель государственного управления
673
(6) муниципальное образование — сельское или городское поселение,
муниципальный район, городской округ либо внутригородская
территория города федерального значения;
(7) межселенная территория — территория, находящаяся вне границ
поселений
Экономическую основу местного самоуправления составляют
находящиеся в муниципальной собственности дяугчсство, средство
местных бюджетов, а также илцнцественные права муниципальных об-
разовании Органы местного самоупрааления от имени муниципаль-
ного образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжа-
ются муниципальным имуществом Однако право распоряжаться на-
циональным состоянием, заключенным в недрах российской земли,
имеет только федеральный центр
Закон подчеркивает, что каждое муниципвльное образование
имеет собственный (местный) бюджет. Предусмотрено выравнива-
ние уровня бюджетной обеспеченности поселений через предостав-
ление дотаций из регионвльного фонда финансовой поддержки по-
селений в бюджете субъекта РФ.
В целях координации и межмуниципального сотрудничества в
каждом субъекте Российской Федерации создается Совет муници-
пальных образовании, который не вправе вмешиваться в деятель-
ность муниципальных образований и ограничивать ее. При этом
советы муниципальных образований субъектов РФ могут создать
единое общероссийское объединение муниципальных образова-
ний, которое может вносить предложения по составу кандидатов в
представители Российской Федерации в Палате местных властей
Конгресса местных и региональных властей Европы, а также по
составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для
участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы
18.5. Государственная политика
в области развития местного самоуправления
Среди важнейших приоритетов государственной политики Российской
Федерации — регулирование местного самоуправления Современная
государственная политика в области развития местного самоуправле-
ния основывается на Конституции РФ, Европейской харгии мест-
ного самоуправления, общепризнанных принципах и нормал меж-
дународного права, международных договорах Федерации и начадит
свое выражение в федеральных законах РФ и иных нормативных
правовых актах в области местного самоупрааления Государствен-
674
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
ная политика в области развития местного самоуправления направ-
лена на обеспечение преемственности деятельности федеральных
органов госу Барственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В целом государственная политика в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации формируется на основе
соблюдения следующих принципов:
• единство целей, направлений, задач и механизмов реализации
государственной политики;
• комплексный подход к реализации государственной политики,
• взаимодействие и сотрудничество федеральных органов госу-
дарственной власти, органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации и органов местного самоуправле-
ния в процессе реализации государственной политики;
• преемственность государственной политики на разных этапах
проведения муниципвльной реформы;
• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны
государства;
• невмешательство органов государственной власти в компетен-
цию органов местного самоуправления;
• контроль со стороны госуда|х:тва за реализацией государствен-
ными органами и их должностными лицами государственной
политики
Конституция Российской Федерации устанавливает, что един-
ственным источником euicmu в Российской Федерации яаляется ее
многонациональный народ, который осущестнляет свою аласть непо-
средственно, а также через органы государственной аласти и органы
ме с г но го самоуправления.
Местное самоуправление яаляегся одной из основ конституци-
онного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти,
наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обес-
печивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на со-
вместном их проживании на определенной территории, на совмест-
ном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное
самоуправление является одной из фундаментальных основ россий-
ском системы народовластия В то же время местное самоуправление
признается и гарантируется государством как форма самоорганиза-
ции граждан дяя решения вопросов местного значения, обеспечения
повседневных потребностей каждого человека в отдельности и на-
селения муниципального образования в целом
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление са-
мостоятельно в пределах своих полномочий. Государством признается
18. Современная российская модель государственного управления
675
и защищается муниципальная собственность, в том числе собствен-
ность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституцион-
ные положения относятся к основам конституционного строя Россий-
ской Федерации и направлены на обеспечение политической и право-
вой стабильности положения местного самоуправления в системе
публичной власти Участие граждан в осуществлении местного само-
управления гарантируется конституционными правами избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления, направлять ин-
дивидуальные и коллективные обращения в органы местного само-
управления, обжаловать в суде решения и действия (или бездействие)
органов местного самоупрааления. самостоятельно решать вопросы
местного значения (как через органы местного самоуправления, так и
путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления.
Органы местного самоупрааления, как и органы государственной
власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище,
на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и ряда
других прав Органы местного самоуправления могут наделяться зако-
ном отдельными государственными полномочиями с передачей необхо-
димых дяя их реализации материальных и финансовых средств Мест-
ное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях
и на других территориях с учетом исторических и иных местных тра-
диций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, допускается только с учетом мнения насе-
ления соответствующих территорий Гарантиями местного само-
управления являются право на судебную защиту, право на компен-
сацию дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти, а также запрет на огра-
ничение прав местного самоуправления, установленных Конститу-
цией РФ и федеральными законами.
Положения Конституции РФ, определяющие основные прин-
ципы осуществления местного самоуправления, явились результа-
том осмысления отечественного опыта организации местной власти
с учетом сформулированных в Европейской хартии местного само-
управления общих для демократических государств принципов де-
централизации управления, самоорганизации граждан, законности,
осуществления публично-властных полномочий на уровне, позво-
ляющем наиболее эффективно их реализовывать.
Основные положения государственной политики в области разви-
тия местного самоуправления предусматривают особую роль мест-
ного самоуправления в становлении гражданского общества в Рос-
676
IV. Система государственного и муниципального упрааления России
сии. Включение членов местного сообщества в процесс принятия
общественно значимых решений является одним из механизмов ре-
ального осуществления народовластия. Органы государственной вла-
сти должны не только создавать правовую и экономическую основы
деятельности муниципвльнои власти, но и разъяснять пасе пению го-
сударственную политику в области развития местного самоупраале-
ния, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возмож-
ность участвовать в решении вопросов местного значения
Основная цель государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации — обеспечение
дальнейшего развития местного самоуправления и повышение эф-
фективности его деятельности как необходимых условий станоаления
экономически и социально развитого демократического государства
Основные положения государственной политики в области раз-
вития местного самоуправления определяют три приоритетные задачи,
направленные на достижение указанной цели:
(I) обеспечение реализации конституционных прав граждан на осу-
ществление местного самоуправления;
(2) создание условий для реализации конституционных полномочий
органов местного самоуправления;
(3) обеспечение государственных гарантий местного самоупрааления.
К числу основных механизмов реализации государственной по-
литики относятся.
• правовое регулирование организационной, финансовой и хо-
зяйственной самостоятельности местного самоуправления при
решении вопросов местного значения,
• формирование системы государственных органов, занимаю-
щихся вопросами местного самоупрааления,
• принятие федеральных и регионвльных программ, способст-
вующих реализации конституционных основ местного само-
управления и развитию муниципальных образований;
• бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспе-
чить сбалансированные минимальные местные бюджеты, соз-
дать условия для оптимизации налоговой базы муниципаль-
ных образований,
• передача в муниципальную собственность находящихся в госу-
дарственной собственности объектов, необходимых для осуще-
ствления полномочий местного самоуправления;
• методическая поддержка местного самоуправления, в том числе
организация и проведение конференций, семинаров по акту-
альным вопросам местного самоуправления;
IS. Современная российская модель государственного управления 677
• подготовка и повышение квалификации кадров для местного
самоуправления, в том числе повышение квалификации вы-
борных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов
и участников выборных кампаний к выборам и другим про-
цедурам прямого волеизъявления населения;
• информационная поддержка местного самоуправления, в том
числе разъяснение населению конституционных основ мест-
ного самоупрааления, информирование его о ходе и пробле-
мах реформы местного самоуправления, о роли населения в
создании системы общественного контроля за деятельностью
органов местного самоупрааления,
« широкое использование согласительнь1х процедур при реше-
нии проблем, возникающих в процессе взаимодействия феде-
ральных органов государственной власти, органов государст-
венной аласти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления
Успешная реализация государственной политики в области раз-
вития местного самоуправления в Российской Федерации должна
привести к созданию системы взаимодействия населения, местного
самоуправления и государственной власти Сегодня эта работа только
началась, и ее эффективность во многом будет зависеть от последо-
вательного претворения в жизнь нового Федерального закона о мест-
ном самоуправлении.
Заключение
Как показала практика, последующее развитие теории администра-
тивно-государственного управления связано с поиском ответов на
вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрали-
зации в государственном упраалении, о рациональной иерархии
отношений в системе государственной администрации, об эффек-
тивных методах борьбы с бюрократизацией государственной маши-
ны и многое другое
Опыт последних лет развития России показывает, что поиск
путей решения кризисных проблем только через политические
перестановки, смену лозунгов или ситуационного управления, без
решения коренных вопросов управления делами общества ведет к
усугублению и расширению кризиса, к разрушению производствен-
ного, научного, духовного потенциала общества. Отсюда задача —
исполнительная власть должна быть живой, динамичной систе-
мой, взаимодействующей с другими подсистемами государствен-
ной власти, адаптируемой к процессам социально-экономического
характера Решение вышеозначенной задачи ставит требования к
организации и деятельности исполнительной аласти совершенно
определенного свойства: быть готовой к адаптации, сохраняя устой-
чивость, конституционность государственности в целом. Исполни-
тельная власть — мягкая и гибкая чаегь государственной системы,
таковой она должна быть. Но все чаще общество сталкивается с
консерватизмом, окостенелостью механизмов этой власти Любая
проблема, оставаясь нерешенной, через некоторое время приводит
к необратимым явлениям, нейтрализовать которые становится не-
возможно. Мы должны брать на себя инициативу в преодолении
сложных ситуаций, выход из которых заблокирован действиями
национальной и международной бюрократии
Однако институты государственной власти в России до сих пор
сохранают прежнюю систему организации управления, г нация и
информации Сегодня правительство имеет систему министерств,
которые занимаются специализированными проблемами, внешней
Заключение
679
политикой, финансами, обороной, торговлей, сельским хозяйством,
транспортом и пр Стремление заниматься актуальными проблема-
ми дифференцированно и специализированно является следствием
индустриального менталитета минувшей эпохи Однако все совре-
менные проблемы тесно взаимосвязаны: нельзя добиться снижения
стоимости одной продукции, не рассмотрев вопрос об энергоноси-
телях, сырье и проблемах в сфере занятости, что, в свою очередь,
влияет на структуру образования и социальную сферу. Правитель-
ство пытается решить проблему взаимосвязи и взаимозависимости
решений через дальнейшую централизацию. В эпоху сетевых струк-
тур информации и капитала этот принцип больше не работает, цен-
трализация только рождает новый уровень высшей бюрократиче-
ской иерархии, который из-за некомпетенции в сложных специали-
зированных вопросах создает очередные управленческие проблемы
Как, впрочем, не является эффективным создание координацион-
ных комитетов для взаимной увязки и пересмотра узковедомствен-
ных политических решений. В результате снова формируется лишь
новый уровень бюрократических структур, через который должны
проходить политические решения. Традиционные иерархияные ин-
ституты политической власти слишком медленно принимают реше-
ния, чтобы соответствовать темпу перемен информационного об-
щества. Необходимо концептуальное переосмысление философии
упрааления в новых условиях с учетом растущей динамики угроз и
вызовов и на ее основе становление целостной, а не паллитативной,
скроенной из различных сегментов зарубежного опыта, подвижной
институиионвльной системы управления, способной к постоянной
тра нсформа ци и.
Надеемся, этому будет способствовать настоящий учебник.