Государственная служба основных капиталистических стран - Туманов В.А., Завражнов И.И.

Автор: Туманов В.А. Завражнов И.И.

Теги: политика капитализм

Год: 1977

Похожие

Новые тенденции в государственно-монополистическом регулировании экономики главных капиталистических стран

Государственная безопасность

Математика. Основной государственный экзамен. Готовимся к итоговой аттестации

В государственном масштабе

Текст

ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СЛУЖБА
ОСНОВНЫХ
КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ
СТРАН

АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СЛУЖБА
ОСНОВНЫХ
КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ
СТРАН
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
МОСКВА 1977

В книге исследуется вопрос о кадровом составе ап¬
парата государственных служб ведущих капиталисти¬
ческих стран. На основе социальной характеристики
кадров государственных служащих авторы анализиру¬
ют порядок комплектования госаппарата, политический
статус чиновников, контроль за государственными
служащими и другие аспекты института государствен¬
ной службы.
Книга подготовлена авторским коллективом:
И. И. ЗАВРАЖНОВ,
С. Б. ЧЕТВЕРИКОВ — кандидаты юридических наук (раздел I)
Н. С. КРЫЛОВА — кандидат юридических наук (раздел II)
И. С. КРЫЛОВА — кандидат юридических наук (раздел III)
И. А. ЛЕДЯХ — кандидат юридических наук (раздел IV)
Ответственный редактор
доктор юридических наук
В. А. ТУМАНОВ
Г11004-012
054 (02)—77
182—76
© Издательство «Наука», 1977 г.

ВВЕДЕНИЕ
Развитие государственно-монополистического капита¬
лизма во всех крупных странах Запада сопровождалось
значительным ростом государственного механизма и го¬
сударственного аппарата. Этот процесс подвергнут до¬
статочно развернутому критическому анализу в марк¬
систской литературе. Однако некоторые из аспектов
организации и деятельности государственного аппарата
еще не стали объектом достаточно полных проблемных
и страноведческих исследований. К их числу относится
и вопрос о государственной службе.
Это, разумеется, — более узкое понятие, чем государ¬
ственный аппарат. Государственная служба в юридиче¬
ском понимании — это институт, определяющий право¬
вое положение кадров буржуазного государственного
аппарата. Критическому анализу этого института на при¬
мере четырех крупных капиталистических государств —
США, Великобритании, Франции, ФРГ и посвящена
данная книга. В ней исследуются правовое регулирова¬
ние государственных служб, их внутренняя структура,
классификация государственных служащих, правила их
подбора, обучения и продвижения по службе, правовой
статус чиновников и служащих, условия службы
и др.
На первый взгляд может показаться, что перед на¬
ми— сугубо юридико-технические вопросы, социальное
звучание которых не столь уж велико. Но ошибочность
подобного вывода станет очевидной, если вспомнить, что
именно государственный механизм является основным
звеном в структуре политической власти капитала. Этот
механизм приводится в действие людьми, а его функцио¬
нирование в первую очередь зависит от кадрового соста¬
3

ва. Следовательно, вопросы комплектования и организа¬
ции деятельности государственного механизма для гос¬
подствующих верхов приобретают острую социальную,
классово-политическую окраску.
Напомним, что В. И. Ленин не раз квалифициров'ал
чиновничество, наряду с армией и полицией как «старые
орудия угнетения буржуазных государств» *. Он подчер¬
кивал, что в механизме функционирования капиталисти¬
ческой государственной машины «смена министров зна¬
чит очень мало, ибо реальная работа управления лежит
в руках гигантской армии чиновников... Эта армия' ок¬
ружена атмосферой буржуазных отношений, дышит толь¬
ко ею, она застыла, заскорузла, окоченела, она не в си¬
лах вырваться из этой атмосферы... Эта армия связана
отношениями чинопочитания, известных привилегий „го¬
сударственной" службы, а верхние ряды этой армии через
посредство акций и банков закрепощены полностью фи¬
нансовому капиталу, в известной степени сами пред¬
ставляя из себя его агентов, проводников его интересов
и влияния» 1 2.
Государственную службу можно изучать не только в
юридическом, но и в политико-социологическом, управ¬
ленческом и иных планах. В советской литературе есть
серьезные работы такого рода3. В отличие от них на¬
стоящее исследование является прежде всего и по пре¬
имуществу юридическим, т. е. анализирует государствен¬
ную службу как правовой институт.
Этот институт для сравнительного анализа относится
к числу довольно сложных. В его организации и функ¬
ционировании отражены особенности и отличительные
черты отдельных стран, обусловливаемые своеобразием
их исторического развития, государственно-правовых
форм, политического строя. Основное различие существу¬
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 31, с. 92.
2 Ленин В. И. Поли. собр. «соч., т. 34, с. 202—203.
3 Песчанский В. В. Служащие в буржуазном обществе. М., «Нау¬
ка», 1975; Яковлев Г. С. Аппарат управления. Принципы органи¬
зации. М., 1974; Вебер А. Б. Служащие: социально-экономическая
характеристика (глава в коллективной монографии «Городские
средние слои современного капиталистического общества». М.,
1963); и др. Ближе к юридическим аспектам проблемы — рабо¬
та Анисимова А. А. («Государственное, управление в странах ка¬
питала. Кадры, труд, оплата труда, пенсии». М., 1970).
4

ет .между теми государствами, в которых институт по¬
стоянного, профессионального чиновничества появился в
период абсолютизма (Франция, Германия), и странами,
в которых гражданская служба сложилась в период
промышленного капитализма (Англия, США). Историче¬
ские особенности формирования и развития института
отразились на организации и системе государственных
служб, на правовом регулировании положения чиновни¬
ков, на их классификации и условиях службы. Достаточ¬
но напомнить, что сами понятия «государственная служ¬
ба», «чиновничество» в разных странах неадекватны и
трактуются во многом по-разному.
При всем различии организационно-правовых форм
государственных служб отдельных стран в них на пер¬
вый план выступают общие закономерности и тенденции.
А количественный рост их — одно из постоянно действую¬
щих направлений в развитии аппарата буржуазного го¬
сударства в условиях государственно-монополистическо¬
го капитализма. В период «laissez — faire» и свободной
конкуренции государственная деятельность в основе сво¬
ей сводилась к функции политической охраны сущест¬
вующего строя, к военным вопросам. Соответственно и
роль чиновничества ограничив'алась исполнением обя¬
занностей в области обороны, поддержания внутреннего
порядка, сбора налогов и других задач в экономической,
финансовой и внешнеполитической сферах.
Развитие государственно-монополистического капита¬
лизма привело к расширению функций государства в та¬
ких областях, как экономика, идеология, социальная дея¬
тельность. Соответственно усложнились и функции чи¬
новничества, что в свою очередь вызвало абсолютный и
относительный рост их количества. Это коснулось всех
категорий государственных служащих, отразилось на
всем государственном аппарате. Наряду с чиновничест¬
вом, обслуживающим министерства и ведомства, появля¬
ются новые категории государственных служащих (на¬
пример, служащие государственных промышленных
предприятий). Усиление роли государственного аппара¬
та в обеспечении научно-технического прогресса, расту¬
щая специализация этого аппарата приводят к увеличе¬
нию числа соответствующих специалистов.
" Этот постоянный, прогрессирующий рост численно¬
сти кадров государственного аппарата влечет за собой
5

целый ряд различных социальных последствий. Так, на¬
пример, существенно повышается роль правовой регла¬
ментации государственной службы. Действительно, ког¬
да на заре становления государства в США федеральный
аппарат не превышал 10 тыс. чиновников, его комплек¬
тование было не так уж трудно на основе непосредствен¬
ного «личностного» отбора конкретно-эмпирическим
путем. Ныне, когда федеральный аппарат США превы¬
шает 3 млн. человек, при всей значимости «личност¬
ных» и эмпирических моментов (они отнюдь не утрачи¬
вают своего значения) в подборе кадров становится
невозможным обойтись без развернутой правовой регла¬
ментации.
В свою очередь небывалый рост численности буржу¬
азного государственного аппарата привел к его внутрен¬
нему социальному расслоению, способствовал усилению
социальной дифференциации между высшей иерархией
и остальными звеньями государственной службы. Резуль¬
таты научно-технической революции нашли свое непо¬
средственное отражение в увеличении в государственном
аппарате числа специалистов научного и инженерного
профиля. Возрастает также количество служащих, заня¬
тых на государственных промышленных предприятиях.
В государственном аппарате становится численно пре¬
обладающей масса таких служащих, которые по харак¬
теру своего труда и условиям существования «сами
находятся в пролетарском или полупролетарском поло¬
жении» 4. •
Здесь мы подходим к одному из тех внутренних про¬
тиворечий, которые характеризуют политическую струк¬
туру капитализма в условиях его общего кризиса.
С одной стороны, государственный аппарат, как уже от¬
мечалось, — это звено, которое призвано сыграть решаю¬
щую роль в политической охране капиталистической
системы, чему в свою очередь должен способствовать его
определенный классовый подбор. С другой стороны, рас¬
ширение функций буржуазного государства, в частности
развитие экономической функции и привязанного к ней
управленческого аппарата, ведут к тому, что в государ¬
ственном аппарате возрастает удельный вес тех категорий
4 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с 308.
6

служащих, интересы которых реально, а еще в большей
мере потенциально расходятся с установками и полити¬
кой господствующих кругов. Это выражается, в частно¬
сти, в таком сравнительно новом политическом факторе,
как забастовочное движение государственных, служащих,
являющееся как бы кульминацией их борьбы за свои
социально-экономические и политические права. Таким
образом, с одной стороны, возрастает роль, отведенная
государственному аппарату в охране буржуазного строя,
а с другой — сам аппарат становится ареной классовых
расслоений.
Выход из этого противоречия господствующая бур¬
жуазия видит прежде всего в усилении юридической и
реальной власти верхушки государственного аппарата —
особой бюрократической элиты.
Несмотря на отдельные различия в структуре госу¬
дарственной службы и классификации государственных
служащих, бюрократический аппарат в капиталистиче¬
ских странах представляет собой иерархическую пирами¬
ду, систему, построенную по модели иерархической лест:
ницы. Высшую ступень в государственной службе зани¬
мает замкнутая каста чиновников-руководителей. По
своему социальному происхождению большая их часть
является выходцами из привилегированных слоев бур¬
жуазного общества. Это и есть бюрократическая элита,
которой принадлежит реальная и по существу неограни¬
ченная власть по отношению ко всей иерархической пи¬
рамиде.
Особо оговорим (это не предмет исследования на¬
стоящей книги), что одновременно возрастает удельный
вес этой бюрократической элиты во всем механизме по¬
литической власти. Она превратилась в важную силу,
приобщенную к политическому руководству и к выра¬
ботке политического курса, активно участвующую в фор¬
мировании политики и принятии политических решений.
Когда ныне употребляется термин «правительственная
власть» и речь идет о ее последовательном усилении, то
имеется в виду не только правительство в собственном
смысле этого слова, но и бюрократическая верхушка чи¬
новничьего аппарата. Традиционные различия между
исполнительным аппаратом управления и правительст¬
вом как политическим органом перед лицом возрастания
политической роли бюрократии («политократии») все
7

больше отходят на задний план. «Политократия», вы¬
веденная еще в большей мере, чем правительство, из-под
контроля'парламента, фактически освобожденная и от
других форм демократического контроля, сосредоточива¬
ет в своих руках огромную власть в общегосударствен¬
ном масштабе. Возрастает, в, частности, ее влияние на
законодательный процесс.
В. основных буржуазных странах традиционна кон¬
цепция «отделения политики от управления», «беспри¬
страстности» и «нейтральности» чиновничества, призван¬
ного обеспечивать преемственность в государственном
управлении независимо от смены партий и их коалиций
у руля правления. Формально назначение бюрократии
сводится к беспрекословному исполнению решений, при¬
нятых правительством, и к соблюдению законов, одоб¬
ренных парламентом. В практической жизни, как мы
видим, действительная роль «политократии» делает эту
традиционную доктрину достаточно иллюзорной.
Зато она широко используется для того, чтобы бюро¬
кратическая верхушка могла удерживать в повиновении
нижестоящие звенья чиновничьей иерархии, обособить
основную массу чиновников от политического движения,
от активного участия в политической борьбе. К граж¬
данским служащим предъявляются требования лояльно¬
сти, верности, политической нейтральности, внепартийно-
сти. На них налагаются особые обязанности, подчиняю- -
щие их «кодексу профессиональной этики». Чиновникам
запрещается участвовать в политических кампаниях,
быть членами политических партий и др. Кроме того, во
всех капиталистических странах проводятся системати¬
ческие кампании по «чистке» государственного аппарата
и проверке «лояльности» государственных служащих.
По преимуществу именно на этом уровне бюрократи¬
ческой элиты происходит процесс сращивания монополии
с государственным аппаратом в формах «личной унии»,
когда командные должности в этом аппарате замеща¬
ются людьми, тесно связанными с монополистическим
капиталом личными, родственными, имущественными,
деловыми и иными связями. На тот случай, когда на
такого рода должности попадают люди из «другого кру¬
га», монополии располагают достаточными возможностя¬
ми воздействия, для того чтобы либо избавиться от них,
либо, наоборот, сделать «своими людьми». «Коррупция
8

становится все более явной, даже в высших звеньях го¬
сударственной машины» 5.
Исторически государственная служба в основных ка¬
питалистических странах развивалась по-разному. Прус¬
ское чиновничество — родоначальник германского чи¬
новничества— сразу возникло как каста особо доверен¬
ных лиц, облеченных государственной властью исключи¬
тельными полномочиями в области государственного уп¬
равления и вступивших с государством в особые отноше¬
ния служебной верности и личной преданности. Франция
также известна как страна классического чиновничества
с централизованной, иерархической системой государст¬
венной службы. Англия сравнительно позднее обросла
громоздкой бюрократической машиной. США отличались
от всех этих стран сменяемым характером высшего чи¬
новничества, что явилось следствием так называемой
«системы добычи». Этим определялась и большая поли¬
тическая активность чиновничества в США в сравнении,
например, с Великобританией. Все эти исторические раз¬
личия (они в той или иной мере охарактеризованы в
работе) сохраняют известное значение, но в целом явно
происходит процесс их нивелирования, и институты го¬
сударственной службы в основных капиталистических
странах мира и в политическом, и в юридическом аспек¬
тах сближаются между собой.
В известной степени этому способствовали реформы
государственной службы, которые уже в наше время бы¬
ли проведены во всех основных странах, с ' тем чтобы
привести этот институт в соответствие с процессом раз¬
вития государственно-монополистического капитализма,
с новым соотношением сил на политической арене, на¬
конец, с некоторыми требованиями, предъявляемыми к
государственному управлению научно-техническим про¬
грессом.
Укажем на некоторые общие характерные черты этих
реформ.
Во-первых, укрепляется механизм централизованно¬
го руководства государственной службой и координации
ее деятельности. Усиливается централизованное руковод¬
ство государственной службой со стороны центральных
5 «Материалы XXV съезда КПСС». М., Политиздат, 1976, с. 29.
9

органов общей компетенции, а также создаются органы
специальной компетенции, на которые возлагаются за¬
дачи по руководству государственной службой.
Во-вторых, активизируется процесс обмена и вводятся
новые формы обмена между государственным аппаратом
и аппаратом монополий. Большинство стран заимствуют
американский опыт привлечения профессиональных биз¬
несменов к работе государственных органов. Понятно,
что этот обмен ведет к усилению процесса сращивания
государственного аппарата и аппарата монополий, со¬
действует их превращению в единый, тесно взаимосвя¬
занный механизм.
В-третьих, принимаются меры по усилению профес¬
сионализации и специализации государственной службы.
Этого требует расширение задач государственного уп¬
равления в связи с развитием государственно-монополи¬
стического капитализма, усложнением жизни высокораз¬
витого индустриального общества.
В-четвертых, принимаются меры по рационализации
управленческого труда и внедрению новых методов и
техники управления.
В этой последней связи (равно как и в решении не¬
которых иных технико-организационных вопросов госу¬
дарственной службы) в рассматриваемых странах на¬
коплен опыт, изучение которого может оказаться полез¬
ным и для нашей практики.
Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что так на¬
зываемая рационализация и формализация управленче¬
ской деятельности на основе использования ряда новей¬
ших достижений техники не может в принципе изменить
ни кастово-иерархическую структуру буржуазной госу¬
дарственной службы, ни бюрократически-чиновничий
стиль ее деятельности, ни тем более ее социальной при¬
роды.
Характерно, что проведенные реформы обошли корен¬
ную проблему — демократизацию государственной служ¬
бы. Правящие круги не только не откликнулись на это
требование демократических сил, но по-прежнему ис¬
пользуют все средства, в том числе прямые законода¬
тельные нарушения конституционных принципов, с це¬
лью не допустить в государственный аппарат коммуни¬
стов и других представителей революционно-демократи¬
ческого антиимпериалистического движения.

Раздел I
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
США
Глава первая
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ США
1. Общая структура и политическая роль
государственной службы
Как и во многих других буржуазных странах, в США
категория государственных служащих включает как
должностных лиц и вспомогательно-технический персо¬
нал, связанный с реализацией государственно-властных
полномочий, так и работников по найму (в том числе
преподавателей государственных учебных заведений, ра¬
бочих государственных предприятий и сферы коммуналь¬
ного обслуживания), В США «государственным служа¬
щим» («goverment employee») или «служащим общест¬
венного сектора» («public emploee») в широком смысле
считается любое лицо, труд которого оплачивается из
бюджета федерации, штата или местного органа власти.
Соответственно широко употребляемые в американской
литературе термины «гражданская служба» («civil
service»), «публичная служба» («public service»), «пра¬
вительственная служба» («goverment service») зачастую
носят характер синонимов.
В то же время в специальной американской литерату¬
ре в ряде случаев проводится различие между «граж¬
данской службой», охватывающей категорию профессио-
11

нального несменяемого чиновничества, и «правительст¬
венной службой», под которой подразумевается высший
слой государственных чиновников, сменяемых на основе
«системы добычи». -
На американскую государственную службу оказали
большое влияние федеральная форма государственного
устройства, президентская форма правления, конститу¬
ционные принципы «разделения властей», «сдержек и
противовесов» и другие особенности политической орга¬
низации общества.
Федеральная форма государственного устройства
США предопределила размежевание функций централь¬
ного исполнительного аппарата и органов управления
штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то, что
концепция суверенности штатов была отвергнута еще в
конце XVIII в. (решение Верховного суда «Чизхолм
против штата Джорджия»), штаты в общественно-поли¬
тической жизни американского государства всегда игра¬
ли роль более значительную, чем простые администра¬
тивно-территориальные единицы.
Ввиду- того что конституция обошла молчанием во¬
прос о построении государственной службы на местах,
организация служебной деятельности чиновничества в
управленческом аппарате штатов и местных органов
стала прерогативой властей штатов и местного управ¬
ления.
Служебная деятельность личного состава исполни¬
тельных органов штатов, за исключением некоторых ви¬
дов деятельности, финансируемых из федерального бюд¬
жета, не подлежит регулированию федеральным законо¬
дательством. Работа служащих местных органов власти
строится в большей части на независимой от властей
штата основе. .
В результате, с юридической точки зрения в'США не
существует единой государственной службы. Она как бы
разделена по административно-территориальному прин¬
ципу на множество-автономных систем, что при наличии
в США около 185 тыс. административно-территориаль¬
ных единиц делает ее композицию весьма сложной.
Кроме того, наиболее важная с государственно-правовой
точки зрения федеральная гражданская служба в свою
очередь состоит из конгломерата административно-уп¬
равленческих структур, правовая основа которых совпа¬
12 _

дает лишь частично. Помимо этого существуют так на¬
зываемые исключенные федеральные службы — загранич¬
ная служба, ФБР, ЦРУ и др.
Большое значение для развития гражданской служ¬
бы, как и других государственно-правовых институтов
США, имел положенный в основу американской консти¬
туции принцип сильной президентской власти, что пред¬
определило всевластие президента по отношению к дру¬
гим государственным органам, а также расширение ис¬
полнительного аппарата и превращение его в ведущий
компонент государственного механизма. Все высшие
должностные лица федерального аппарата назначаются
президентом и несут перед ним личную ответственность.
Президент имеет практически неограниченное право сме¬
стить любого назначенного им чиновника.
В системе органов штата схожими полномочиями
обладает губернатор. Хотя власть губернатора в штате
гораздо меньше, чем власть президента в Федерации, он
все же обладает значительными полномочиями, обеспе¬
чивающими ему руководящее положение в бюрократи¬
ческой машине штата.
Согласно американской конституционной доктрине,
все должностные лица исполнительного аппарата, осо¬
бенно высшие, — это не более чем советники президента,
а образуемые ими коллегиальные органы имеют лишь
консультативный статус и не несут какой-либо коллек¬
тивной ответственности. Вместе с тем в последнее время
прослеживается тенденция усиления влияния членов
правительства в государственных делах. Это относится
не только к ведущим министрам, но и — что более пока¬
зательно— к сотрудникам аппарата Белого дома, кото¬
рый традиционно изображается в американской литера¬
туре как некий подсобный личный аппарат при прези¬
денте. •
В условиях государственно-монополистического капи¬
тализма все звенья государственного механизма США
оказались подчиненными единым задачам осуществле¬
ния политического курса монополистического капитала,
чтб предопределяет и создает основу для их взаимодей¬
ствия, при главенствующей роли исполнительного аппа¬
рата. Последнее не означает, однако, что исполнитель¬
ный аппарат полностью подменяет другие органы в вы¬
полнении их специфических функций. Конгресс и суды
13

остаются важными компонентами государственной ма¬
шины и, взаимодействуя с исполнительным аппаратом,
оказывают на него определенное влияние. Главными
направлениями такого влияния выступают утверждение
конгрессом ассигнований и структуры исполнительных
органов и судебный пересмотр административных реше¬
ний. На этой почве возникают частые конфликты, осо¬
бенно между конгрессом и исполнительными органами,
в итоге которых последние не всегда добиваются своего.
Межмонополистические противоречия, в первую оче¬
редь те, которые касаются различных аспектов деятель¬
ности государства, неизбежно сказываются на государ¬
ственном аппарате и порождают на фоне преобладаю¬
щей тенденции к его бюрократической централизации
острое соперничество органов и должностных лиц, отра¬
жающих соперничество стоящих за их спиной монополий.
Политический механизм США довольно быстро эво¬
люционирует в рамках формально застывшей конститу¬
ции, причем приспособление государственного строя к це¬
лям и задачам правящего класса идет в значительной
мере по внеправовым, политическим каналам. Государ¬
ственно-правовая форма наполняется таким политиче¬
ским содержанием, которое придает государственным
институтам совершенно иной характер, чем это имелось
в виду при их создании. В полной мере это относится к
американской бюрократии, формальное назначение ко¬
торой состоит в исполнении и неукоснительном соблюде¬
нии закона. В изложении Верховного суда США этот
принцип выглядит следующим образом: «Согласно кон¬
ституционной теории, конгресс издает законы, а прези¬
дент через своих подчиненных проводит их в жизнь...
Основатели нации вверили законодательную власть од¬
ному конгрессу, с тем чтобы тот осуществлял ее как в
мирное время, так и в период кризисов».
Таким образом, единственной правовой формой дея¬
тельности личного состава административных органов
признается исполнение законов.
В действительности деятельность американской бю¬
рократии далеко выходит за установленные законом
рамки. • Даже буржуазные исследователи вынуждены
признать, что американская бюрократия не укладывает¬
ся в рамки распространенной в буржуазной науке кон¬
цепции «бюрократии вообще», которая якобы стоит вне
14

политики. Американские политологи отмечают, что на
протяжении своего существования бюрократия в США
играла важную политическую роль, постоянно участвуя
в борьбе политических сил.
Исторически американская бюрократия сформирова¬
лась лишь к концу XIX в., т. е. значительно позже, чем
в других развитых капиталистических странах. Еще в
начале 90-х годов прошлого столетия Ф. Энгельс отме¬
чал, что в США «нет бюрократии с постоянными штата¬
ми и правами на пенсии» *. Становление бюрократии
проходило, таким образом, в условиях функционирова¬
ния сложившихся политических институтов. Навыки по¬
литической борьбы были частью процесса адаптации бю¬
рократии и административных органов к «окружающей
среде». Сочетание высокой степени политической актив¬
ности с профессионализмом и специализацией составля¬
ет основу власти и влияния американской бюрократии1 2.
В современных условиях бюрократия и исполнитель¬
ный аппарат занимают ключевое положение в практи¬
ческой разработке и осуществлении внешней и внутрен¬
ней политики государства. Роль бюрократии и бюрокра¬
тического аппарата в определении политики США
возрастает в силу закономерностей государственно-мо¬
нополистического развития, сращивания аппарата госу¬
дарства с аппаратом монополий и на этой основе —
дальнейшего проникновения бюрократии во все поры
американского общества и политического механизма.
Углубляющийся процесс соединения сил государства и
монополий приводит к тому, что правящие монополисти¬
ческие круги получают все большие возможности для
определения единого курса внешней и внутренней поли¬
тики государства непосредственно через государствен¬
ный аппарат. В результате бюрократия во все большей
степени приобщается к разработке политической линии.
Возрастающая политическая роль бюрократии тесно
связана и с другой особенностью организации государ¬
ственного управления США: с отсутствием эффективного
государственно-правового механизма по контролю за
деятельностью бюрократии. В США не существует ни
1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 22, с. 200.
г Rourke F. Bureaucracy, Politics and Public Policy. Boston, 1969,
p. 56—57.
1-5

системы прокурорского надзора, ни института омбудсме¬
нов, ни специальных административных судов.
Известное представление о политической и социаль¬
ной роли рассматриваемого института дают цифры, от¬
ражающие абсолютный и относительный рост чиновни¬
ков: 1900 г.— 1275 тыс. человек (186 тыс. — в федераль¬
ном аппарате), 4,2% от общей занятости; 1930 г. — со¬
ответственно 3607 тыс. (554 тыс.), 7,4%; 1967 г. —
12027 тыс. (2993 тыс.), 12,4% 3.
Особенно быстро в настоящее время растет число
служащих и рабочих местных и штатных органов влас¬
ти. Если за период с 1950 по 1967 г. количество феде¬
ральных служащих возросло лишь на 0,7%, то личный
состав учреждений местного и штатного подчинения воз¬
рос с 6,6 до 11,1% общей занятости в США. Причину
этого процесса следует искать в своеобразном «разде¬
лении труда» между центральными и местными органами
власти. Сохраняя за федеральным правительством наи¬
более важные государственные функции, правящие кру¬
ги США передают право регулировать менее значимые,
но требующие больших расходов и политически более
«уязвимые» области (образование, ' здравоохранение)
штатным и местным органам власти. Определенную
роль в распределении государственных функций между
Федерацией и ее членами играют также традиции и ин¬
тересы местного капитала 4.
Нельзя не обратить внимание и на то, что наиболее
быстро растущей категорией гражданского федерально¬
го чиновничества и обслуживающего персонала являет¬
ся та, которая работает в системе военных министерств
и органов внешней экспансии. Занятость гражданских
лиц в этих органах с 40 тыс. человек в начале века воз¬
росла до 1,3 млн. человек в 1968 г., т. е. более чем в
30 раз. Это явление, несомненно, отражает особенности
послевоенного развития США, их претензии на мировое
господство и лидерство в капиталистическом мире.
Учитывая, что проблема милитаризации государства
США получила в советской литературе весьма полное
* U.S. Bureau of the Census «Public Employment in 1967» US Govern¬
ment Printing Office. Washington, 1968, p. 7.
4 Подробнее ем.: «Буржуазные конституции в период общего кри¬
зиса капитализма». М., 1966, с. 179—215.
16

освещение5, остановимся кратко лишь на тех ее аспек¬
тах, которые накладывают заметный отпечаток на меха¬
низм государственного управления и государственную
службу США. Главные из них следующие: 1) участие
представителей военных кругов в принятии важных го¬
сударственных решений практически по всем вопросам
внутренней и внешней политики США; 2) занятие быв¬
шими военными руководящих постов в гражданских уч¬
реждениях и привлечение бывших ответственных долж¬
ностных лиц на работу в руководящие органы военно¬
промышленных монополий; 3) сосредоточение в военных
министерствах большого числа высококвалифицирован¬
ных гражданских специалистов, а также привлечение к
работе «на оборону» экспертов по различным отраслям
знания, в том числе по «менеджменту» и «государствен¬
ному управлению», из многих университетов и научно¬
исследовательских институтов.
Усиление политической значимости военных ведомств
в административно-управленческой деятельности госу¬
дарственного аппарата имеет в своей основе общее по¬
вышение их роли в социально-экономической жизни аме¬
риканского общества. Ни одно сколько-нибудь важное
решение в области как внешней, так и внутренней поли¬
тики США не принимается без участия военных ве¬
домств или без учета интересов военно-промышленного
комплекса. Влияние американской военщины на внешне¬
политический курс правительства зачастую бывает оп¬
ределяющим. Гражданские ведомства, особенно те, ко¬
торые действуют в смежных с военными областях (ис¬
следование космоса, использование атомной энергии,
транспорт и т. д.), строят свою работу исходя прежде
всего из интересов «национальной безопасности», опре¬
деляемых Советом национальной безопасности, Мини¬
стерством обороны и ЦРУ при определенном участии
Государственного департамента.
Проникновение военных на высшие гражданские дол¬
жности в государственном аппарате США особенно уси¬
лилось после второй мировой войны. В 1948 г., например,
около 150 высших военных чинов занимали руководящие
посты в федеральных учреждениях (в том числе гене¬
5 Маринин С. Б. СШ4 политика и управление. М., 1967.
17

ралы Дж. Маршалл, О. Бредли, В. Херши, адмирал
Дж. Лихи и др.6 7
В настоящее время большое число бывших профес¬
сиональных военных (прежде всего офицеров) занимают
посты на государственной службе, хотя в последние го¬
ды количество военных на высших государственных
должностях заметно уменьшилось.
Военные ведомства заняли важное место в разработ¬
ке методов государственного управления. Большая доля
инструктивных материалов по организации набора госу¬
дарственных служащих, классификации должностей, про¬
верке исполнения решений и т. д. издается в настоящее
время военными ведомствами. В военных министерствах
ведется интенсивная подготовка гражданских служа¬
щих, в том числе и работников невоенных учреждений.
В Пентагоне сосредоточивается практически вся иссле¬
довательская работа по использованию электронно-вы¬
числительной техники в государственных учреждениях.
«Что касается разработки современных методов управ¬
ления,— пишет американский автор У. Фелан, — нова¬
торское превосходство Министерства обороны в этой об¬
ласти, по мнению многих, должно уменьшить роль дру¬
гих институтов»1.
Таким образом происходит дальнейшее развитие об¬
щей тенденции, как прозорливо отмечал еще в начале
века В. И. Ленин, к скатыванию американского госу¬
дарства в «болото бюрократически-военных учрежде¬
ний, все себе подчиняющих, все собой подавляющих»8.
На современном этапе происходит не только количе¬
ственный рост бюрократического аппарата США, но и
изменение профессиональной структуры личного состава
государственных учреждений.
Усложнение государственных функций, рост специа¬
лизации управления, быстро меняющаяся политическая
и экономическая среда, в которой приходится действо¬
вать органам исполнительной власти, а также усиление
роли последних в обеспечении научно-технического про¬
гресса в интересах монополистического капитала, — все
это ведет к изменению профессиональной композиции
6 Huntington J. Soldier and State. N. Y., 1959, p. 355.
7 Phelan W. The «complex» society marches on. — «Ripon Forum»,
vol. 5, N 1, January 1969, p. 11.
8 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 38.
18

государственных служащих. В федеральном аппарате,
например, общее число работников умственного труда
увеличилось с 2,1 млн. человек (69,2% всей федераль¬
ной рабочей силы) в 1958 г. до 2,4 млн. человек (74,5%)
в 1966 г.9 Если категория административных и канце¬
лярских работников возросла на 24,4% 10, то число спе¬
циалистов по контролю за качеством различной продук¬
ции и соблюдением государственных стандартов — на
69,7%, экспертов в области организации промышленно¬
го производства — на 51,9%, специалистов в сфере об¬
щественных наук — на 49,2%, инженеров — на 44,4%,
ученых-физиков — на 44,2%, экспертов по пропаганде —
на 39,8%, и т. д. 11
Исходя из опубликованных.данных, можно полагать,
что в общей профессиональной композиции личного со¬
става федеральных учреждений США доля специали¬
стов высшей квалификации достигла к 1970 г. более
15% 12 13. Из них лица, связанные с работой в области
математики и статистики составляют 3%, юриспруден¬
ции — 4%, инженерного дела — 30%, социальных и
естественных наук — 34%. Должностные, лица, связан¬
ные с исполнением «традиционных» государственных
функций (клерки, сборщики налогов, таможенникщ по¬
жарные и т. д.), составили немногим менее 20% всех
служащих федеральных учреждений |3.
Закономерности развития государственно-монополи¬
стического капитализма ведут к существенному пере¬
смотру не только задач, композиции и методов деятель¬
ности государственного аппарата, но и к глубоким со-
9 «Monthly labor review», vol. 91, N 8, August 1968, p. 4.
10 Следует отметить, что рост этой категории шел в основном за
счет начальствующего состава и работников на счетно-вычисли¬
тельных машинах. По подсчетам бюро рабочей статистики Мини¬
стерства труда количество программистов и других служащих,
связанных с работой на компьютерах, возрастает в 1975 г. на
74% по сравнению с 1965 г. (см.: Jones R. Developments in govern¬
ment manpower: a federal perspective. — «Public administration
review», vol. 27, June 1967, p. 137.
11 «Study of Employment in the federal government». USCSC. Washing¬
ton, 1968.- _
12 «А graphic presentation on the Civil Service». USCSC. Washington,
В 1892 г. число служащих этой категории не превышало 2%
(White L. Trends in Public Administration. N. Y., 1961, p. 271).
13 Ibidem.
19

циальным сдвигам в среде чиновничества, к изменению
роли государственного служащего как работника в про¬
цессе управления. Эти тенденции, порождаемые объек¬
тивными закономерностями развития государственного
аппарата, вступают в противоречие со стремлением пра¬
вящих кругов к тому, чтобы чиновничество при любых
обстоятельствах оставалось послушным исполнителем их
воли. Быстрое расширение рядов многочисленной армии
государственных служащих, сопровождающееся ростом
их политического самосознания и все более решитель¬
ными выступлениями в борьбе за свои права (о чем
подробнее будет сказано ниже), заставляет правящие
круги искать новые пути ограждения армии государст¬
венных служащих от нежелательных с точки зрения
верхов политических влияний. Эта задача осложняется
. объективной заинтересованностью правящей верхушки
не только в обеспечении слаженной работы механизма
государственного управления, но и в ее совершенствова¬
нии, в повышении производительности труда работников
аппарата и в свою очередь требует соответствующего
стимулирования, создания заинтересованности у работ¬
ника как в условиях, так и в результатах своего труда.
Один из руководителей Комиссии гражданской служ¬
бы указывал в этой связи на следующие четыре основ¬
ных направления постановки работы с кадрами: 1) обес¬
печение достаточной гибкости системы гражданской
службы с тем, чтобы она могла приспосабливаться к
•нуждам правительственной политики и быстро меняю¬
щимся социально-экономическим условиям; 2) соблюде¬
ние баланса между требованиями и правами служащих
и обеспечением эффективности работы государственного
аппарата; 3) поддержание конкурентоспособности госу¬
дарственной службы с частным сектором с тем, чтобы
обеспечить ей. лучшие кадры при минимальных затра¬
тах; 4) пересмотр стандартов и процедур в целях обес¬
печения государственной службы наиболее квалифици¬
рованными кадрами. ■ .
Однако, если даже правящим кругам и удастся в ка¬
кой-то мере реализовать эти установки, это тем не менее
не может снять или смягчить все возрастающие соци¬
альные противоречия в постоянно расширяющемся го-,
сударственном аппарате. Под воздействием прогрес¬
сивных движений демократические веяния проникают
20

ь затхлую бюрократическую атмосферу государственных
учреждений.• Растет политическая сознательность мно¬
гих ранее .пассивных категорий государственных слу¬
жащих и работников по найму. Наиболее яркое свиде¬
тельство этого — быстрый рост профсоюзного движения
среди ни£.
Профсоюзное движение в рядах работников государ¬
ственных учреждений США возникло в конце XIX в.14
Правящие круги, будучи не в силах остановить этот про¬
цесс, стремились ограничить его рамками обслуживаю¬
щего персонала, т. е. наименее важной с точки зрения
государственного управления группы работников. В те¬
чение долгого времени членами профсоюзов в государ¬
ственном аппарате были почти исключительно работники
физического труда и служащие самых низких категорий.
Вплоть до самого последнего периода зарплата феде¬
ральных служащих всех категорий, продолжительность
их рабочего времени и другие условия труда устанавли¬
вались исключительно в законодательном порядке. Тем
самым профсоюзы служащих лишались базы для борь¬
бы по наиболее важным вопросам с администрацией уч¬
реждения. Их основные усилия направлялись на лоб¬
бистскую деятельность в конгрессе.
Уже первый законодательный акт о профсоюзных
объединениях в государственном аппарате — так назы¬
ваемый закон Ллойда — Лафолетта 1912 г. — обусловил
их создание официальным отказом от права на заба¬
стовку. Практически все профсоюзы этой категории бы¬
ли вынуждены включить в свои уставы это требование 15.
14 В 1889 г. почтовыми работниками был организован первый проф¬
союз в системе государственных учреждений — Национальная
ассоциация почтальонов. Вскоре после этого появилось более ши¬
рокое профсоюзное объединение работников почт — Националь¬
ная федерация почтовых служащих, которое в 1906 г. стало чле¬
ном АФТ, т. е. первым профсоюзом государственных служащих,
влившимся в общее рабочее движение. В 1917 г. служащие более
чем 70 федеральных ведомств объединились в первый общенацио¬
нальный профсоюз служащих госучреждений — Национальную
федерацию федеральных служащих (НФФС).
15 «Объединенная федерация почтовых служащих», например, за¬
писала в уставе, что она «признает закон, а нс забастовку в ка¬
честве крайнего средства при разрешении конфликтов». Подобный
пункт был включен в устав «Американской федерации -государст¬
венных служащих». «Национальная федерация федеральных слу-
- жащих» в ст. 2, § 2 своего устава также заявила, что «ни при
каких обстоятельствах эта федерация не будет участвовать в за-
21

Это положение не изменилось даже в период «ново¬
го курса», когда под давлением рабочего движения в
1935 г. был принят закон Вагнера, гарантировавший
трудящимся право на объединение в профсоюзы и на
забастовку. Такое право не было, однако, распростра¬
нено на государственных служащих |6.
Законы, запрещающие забастовки государственных
служащих, были усилены в послевоенный период, харак¬
теризовавшийся волной реакции и антирабочего законо¬
дательства. Закон Тафта — Хартли 1947 г. запретил за¬
бастовки служащих под угрозой немедленного увольне¬
ния и запрещения в течение трех лет обращаться с прось¬
бой о приеме на работу в любое государственное учреж¬
дение. Принятый в 1955 г. новый «антизабастовочный
закон» установил, что за участие в забастовке или за
принадлежность к организации, которая отстаивает пра¬
во на забастовку, государственный служащий наказы¬
вается тюремным заключением до 1 года и штрафом до
тысячи долларов |7. С 1946 г. все законы конгресса об
ассигнованиях федеральным учреждениям включали по¬
ложение о запрещении выдавать зарплату членам «лю¬
бой организации, отстаивающей право на забастовку» 16 17 18 19.
Законодательным путем было установлено, что при
поступлении на службу каждый претендент на государ¬
ственную должность дает официальное обещание об от¬
казе участвовать в забастовке или вступать в проф¬
союзы, которые отстаивают это право |9. Если впоследст¬
вии (даже по выходе на пенсию) оказывалось, что госу¬
дарственный служащий скрыл свою принадлежность к
бастовках или поддерживать их против правительства Соединен¬
ных Штатов» (цит. по: Hollander Н. Quest for exellenoe. Washing
ton, 1968, p. 40). ■
16 В 1937 г. президент Ф. Рузвельт по поводу позиции правитель¬
ства в этом вопросе заявил, что так как деятельность государст¬
венных служащих необходима для функционирования прави¬
тельства, их забастовки означали бы намерение воспрепятст¬
вовать деятельности правительства. Рузвельт считал, что подоб¬
ные действия нетерпимы.
17 Р. L. 330, 84 th Cong., August 1955 (18 USC, § 1918).
18 См. подробнее: Northrup Н., Bloom G. Government and Labor;
the rode of government in union-management relations. Homewood,
1963. ■
19 USC, § 3333. (C 1970 г. это требование фактически отменено
вместе с отменой присяги служащих, о чем будет сказано ниже.)
22

подобной организации, то он и члены его семьи лиша¬
лись государственной пенсии20.
Эти меры значительно затормозили рост профсоюз¬
ного движения среди государственных служащих и по¬
зволили правящим кругам в течение нескольких десяти¬
летий направлять развитие этого движения в нужном
для себя направлении. Несмотря на то что в некоторых
федеральных органах за профсоюзами было признано
право на коллективный договор с администрацией, не¬
возможность определять посредством договоров основ¬
ные условия труда и прибегать к забастовке, 'даже по
мнению реакционного лидера АФТ — КПП Дж. Мини,
«лишает их (профсоюзы) обычного оружия, применяе¬
мого рабочими в частном секторе... лишает их равного
положения при заключении договора, т. е. силы, столь
необходимой для достижения благоприятного резуль¬
тата» 21.
Приведенный выше перечень правовых и администра¬
тивных мер по предотвращению забастовок, а также соз¬
данная ими атмосфера страха и угроз дают возможность
представить те условия, в которых приходилось и в зна¬
чительной степени приходится действовать наиболее
сознательным деятелям профсоюзного движения в орга¬
нах государственного управления США. Отдельные за¬
бастовки государственных служащих до войны и в пер¬
вые послевоенные годы были, по свидетельству амери¬
канского исследователя О. Сталя, «почти всегда акцией
отчаяния»22. До последнего времени в США не было
случаев забастовок солидарности среди работников го¬
сударственных учреждений.
За последние годы, однако, в профсоюзном движении
государственных служащих США наметились радикаль¬
но новые тенденции, позволяющие говорить о вступле¬
нии этого, движения в новый этап развития. Основная
особенность данного этапа — бурный рост рядов проф¬
союзов работников государственных учреждений. С 1956
по 1968 г. членство в них увеличилось более чем вдвое
(с 915 тыс. до 2,1 млн. человек23, в том числе в проф¬
20 USC, § 8315.
21 Meany Q. Statement by to the Presidential Review Commitee on La¬
bor Washington. Oct: 23, 1967 (mimeographed).
22 Stahl O. Public Personnel Administration. N.Y., 1962, p. 251.
23 «Monthly Labor Review», July 1970, p. 16.
23

союзах федеральных служащих — с 533 тыс. до 1 млн.
477 тыс. в 1970 г.24), причем темпы роста были намного
выше, чем в профсоюзах частного сектора.
Быстро растет, в частности, входящая в профобъеди¬
нение АФТ—КПП Американская федерация государст¬
венных служащих (АФГС), в составе которой в 1971 г.
было 325 тыс. членов25. Членский состав двух других не¬
зависимых профсоюзов федеральных служащих — На¬
циональной ассоциации государственных служащих
(НАГС) и Национальной федерации федеральных слу¬
жащих (НФФС) достиг в том же году соответственно
180 и ПО тыс. После реорганизации почтовой службы в
1971 г. произошло объединение пяти профсоюзов почто¬
вых работников в Американский союз почтовых работ¬
ников (АСПР), в который входят 300 тыс. служащих.
Другой профсоюз почтовых работников — Националь¬
ная ассоциация почтальонов (НАП) насчитывает
180 тыс. членов. Оба эти профсоюза входят в состав
АФТ—КПП. Профсоюзы федеральных учреждений в
настоящее время охватывают больше половины работ¬
ников исполнительного аппарата (52% в. 1971 г.) по
сравнению с 27% рабочих и служащих, входящих в
профсоюзы в частном секторе26. Наиболее крупным
профсоюзом служащих штатов и органов местного са¬
моуправления является Американская федерация слу¬
жащих штатов, графств и муниципалитетов (АФСШГМ—
525 тыс. членов), входящая в АФТ—КПП.
Одновременно с количественным ростом членства
профсоюзов государственных служащих в настоящее
время происходит изменение социально-политической
значимости этих организаций, меняется характер их дея¬
тельности. Рядовые члены профсоюзов не только повы¬
сили активность в борьбе за свои права, требуя своего
участия в решении всех вопросов, относящихся к опре¬
делению условий труда, но и переходят к наиболее бое¬
вой форме борьбы — к забастовкам, которые приобрета¬
ют все более массовый характер. По данным Министер¬
ства труда США, в 1971 г. государственные служащие
провели 412 забастовок (386 — на уровне органов мест¬
ного самоуправления, 23 — на уровне штатов и 3 —в фе¬
24 USCSC Ann. Rep. 70,' р. 13.
25 «US News and World Report», February 1972, p. 26.
26 Ibidem.
24

ДеральнЫх учреждениях), в которых приняли участие
333,5 тыс. служащих (10 лет назад в забастовках при¬
няли участие лишь 6610 служащих) 27.
С середины 60-х годов забастовки стали обычным яв¬
лением во многих городах США. В 1966—1967 гг. в
Нью-Йорке состоялись забастовки работников транспор¬
та, учителей, уборщиков мусора, полицейских и пожар¬
ников. В Сан-Франциско, Саванне и Чарльстоне про¬
шли забастовки работников больниц. 1970 год ознамено¬
вался крупнейшей в истории США забастовкой феде¬
ральных служащих: 200 тыс. почтовых работников пре¬
кратили работу, несмотря на нормы уголовного кодек¬
са, запрещающие нарушение функционирования почты.
Под напором требований рядовых членов профсою¬
зов лидеры многих из них выступают за исключение из
уставов организаций пунктов об отказе от забастовки.
. Подъем борьбы служащих заставил правящие кру¬
ги США пойти на определенные уступки и принять ряд
мер правового характера для известного улучшения по¬
ложения государственных служащих и защиты их прав.
В частности, в конце 60-х годов в борьбе со старыми
представлениями все большее распространение стала по¬
лучать концепция, что государственная служба не может
быть обусловлена отказом служащего от прав, предо- ч
ставленных ему конституцией. В развитие этой концеп¬
ции был принят ряд судебных решений, признавших за
государственными служащими основные свободы (сло¬
ва, ассоциаций, религии, подачи петиций) и ограничив¬
ших отстранение их от должности.
В 1969 г. законодательное собрание штата Вермонт
утвердило закон, дающий право учителям бастовать, а
в штате Монтана были разрешены забастовки медицин¬
ских сестер. В 1970 г. штаты Пенсильвания и Гаваи
приняли законы, допускающие в отдельных случаях за¬
бастовки государственных служащих всех категорий.
Наиболее существенным отражением в том же на¬
правлении успешной борьбы федеральных служащих
явился вступивший в силу 1 января 1970 г. приказ пре¬
зидента № 11491 (от 29 октября 1969 г.)28, в котором
предусмотрен ряд мер в развитие политики, провозгла¬
27 Ibidem.
28 US Code, Congressional and Administrative News. (1962), vol. 2, St.
Paul (Minn), 1963, p. 4267—4274.
25

Шенной еще президентом Кеннеди. В январе 1962 г. Кен¬
неди издал два приказа (№ 10 987 и 10 988) 29, в которых
были юридически закреплены рекомендации специаль¬
ной рабочей группы во главе с министром труда А. Голд¬
бергом, изучавшей по заданию президента проблему
профсоюзного движения среди государственных служа¬
щих. Приказы не затронули существующего законода¬
тельства, в том числе законов, запрещающих забастов¬
ки, не изменили роли профсоюзов служащих как лоб¬
бистских организаций в конгрессе, поскольку за конгрес¬
сом сохранялось право определять зарплату и другие
условия труда служащих и эти вопросы исключались из
сферы переговоров по коллективным договорам.
Приказы Кеннеди, однако, впервые признали за проф¬
союзами право представлять служащих в их взаимоот¬
ношениях с администрацией. Было установлено предста¬
вительство трех категорий: неофициальное — для неболь¬
ших групп (право быть выслушанным), официальное —
для организаций, насчитывающих не менее 10% сотруд¬
ников данного подразделения (право консультировать
администрацию), и исключительное — для организации,
в которую входит большинство служащих подразделения
(право вести переговоры о коллективных договорах).
Основной упор в приказах Кеннеди делается на улуч¬
шение взаимопонимания между профсоюзами и админи¬
страцией, на развитие сотрудничества и «коммуника¬
ций» между ними, что обеспечивало бы во всех случаях
устранение недовольства задолго до того, как возникает
угроза забастовки.
Упомянутый выше приказ № 11491, (с поправками
1971 г.30) составляет в настоящее время правовую базу
деятельности профсоюзов в федеральном исполнитель¬
ном аппарате. Включенные в него новые положения сво¬
дятся в основном к следующему: 1) создание федераль¬
ного совета по трудовым отношениям (в составе пред¬
седателя КГС, министра труда и директора Администра¬
тивного и бюджетного управления и других официаль¬
ных лиц по усмотрению президента) для разработки и
осуществления соответствующей политики и рассмотре¬
ния апелляций, связанных с деятельностью профсоюзов;
29 US Code, Congressional and Administrative News. (1969), vol. 2.
1970, p. 2948—2959.
30 Executive Order 11616 of August 28, 1971 (36 F.R. 17319).
26

2) трехстороннее рассмотрение споров; 3) введение ис¬
ключительного представительства в качестве единствен¬
ной формы представительства; 4) запрещение забасто¬
вок всех видов и пикетирования и обязательство проф¬
союза принимать эффективные меры для предотвраще¬
ния и прекращения забастовки своей местной организа¬
ции или группы членов профсоюза; 5) расширение сферы
применения правил и стандартов, касающихся профсоюз¬
ной деятельности, которые должны разрабатываться
управлением Министерства труда по трудовым отноше¬
ниям.
Как и приказы Кеннеди, приказ № 11491 не затро¬
нул существующего законодательства 31.
Установленная ранее система была несколько модер¬
низирована за счет применения некоторых оправдавших
себя с точки зрения правительства методов, заимство¬
ванных из частного сектора, но модернизирована лишь
в той степени, в какой это позволяла, по словам предсе¬
дателя КГС Р. Хэмптона, специфика «правительства как
нанимателя»32.
Приказ № 11491 вызвал восторженную реакцию со
стороны профсоюзных бюрократов во главе с председа¬
телем АФТ—КПП Дж. Мини и протесты независимых
профсоюзов, которые выступили в первую очередь про¬
тив отмены неофициальной и официальной форм пред¬
ставительства. В условиях быстро расширявшегося за¬
бастовочного движения служащих штатов и муниципа¬
литетов и все более частых санкций администрации в
отношении ряда профсоюзов, члены которых приняли
участие в забастовках и • пикетировании 33, служащие
31 Интересно отметить, что новая политика была введена в дейст¬
вие без дополнительного законодательства. В качестве основы для
нее была использована практика, введенная в федеральной адми¬
нистрации долины реки Теннесси еше в 30-х годах. Таким обра¬
зом, основополагающие законы и правила в отношении кадров
федерального аппарата остались без изменений (Stahl О. Public
Personnuel Administration; 6-th ed. N. Y. 1971, p. 266).
32 Address by R. Hampton at the National Conference of the American
Society of Public Administration. Denver (Colorado), April 1971 (mi¬
meographed), p. 7.
33 Впервые такие санкции в отношении профсоюза федеральных
служащих были применены в 1967 г., когда нью-йоркская орга¬
низация НАГС была лишена права исключительного представи¬
тельства за пикетирование членами профсоюза местного отделе¬
ния федерального бюро погоды, в котором они работали.
27

почты Нью-Йорка по призыву руководства местных
профсоюзных организаций объявили забастовку в марте
1970 г., в которую включились 200 тыс. почтовых работ¬
ников почти по всей стране. Их решительное выступле¬
ние заставило Белый дом удовлетворить требование о
том, чтобы коллективный договор стал основным доку¬
ментом,- определяющим условия труда. Подписанный
Никсоном 12 августа 1970 г. закон о реорганизации
почтовой службы преобразовал Министерство почты в
Почтовую службу США, получившую статус «независи¬
мого» агентства в составе исполнительного аппарата.
Более чем 650 тыс. работников министерства были одно¬
временно объединены в «почтовую карьерную службу»,
получившую статус «исключенной» службы.
. Забастовка почтовых служащих, состоявшаяся в пер¬
вые месяцы действия приказа № 11491, фактически пе¬
речеркнула многие его положения и сделала приказ ус¬
таревшим. Среди других категорий федеральных слу¬
жащий еще более широкое распространение получили
требования о введении всеохватывающей системы кол¬
лективных договоров. Аналогичное требование активно
выдвигается и служащими штатов. Только в 5 штатах
право заключения коллективных договоров признается,
за всеми служащими. В 31 штате оно гарантируется
лишь определенным категориям из них, а в остальных
14 такое право не признается. '
Суть линии правительства США по-прежнему состо¬
ит в том, чтобы путем частных уступок ввести растущую
активность государственных служащих и их профсоюзов
в выгодное для правящих кругов русло. Напомним так¬
же, что деятельность профсоюзов связана по преимуще¬
ству с технико-исполнительским составом, но не высши¬
ми слоями государственной бюрократии.
2. К истории формирования государственной
службы -
Особенности развития государственного аппарата и
бюрократии предопределили формирование государст¬
венной службы США не в законодательном порядке, а
_ на основе политического обычая. Конституция США
содержит лишь несколько общих положений, с которы¬
ми обычно связывают развитие государственного аппа¬
28

рата. Закрепив за президентом единоличную ответствен¬
ность за всю исполнительную власть, конституция пре¬
доставила ему право назначать по совету и с согласия
сената высших должностных лиц и замещать все ва¬
кансии, которые откроются в период между сессиями
сената. Она предусмотрела также, что конгресс может
законом предоставить президенту или главам исполни¬
тельных департаментов право назначать низших долж¬
ностных лиц, каких они сочтут нужными. Президент оп¬
ределяет полномочия всех должностных лиц и обеспечи¬
вает точное соблюдение ими законов. Главным элемен¬
том этих положений, что, несомненно, отразилось на
последующем развитии исполнительного аппарата и го¬
сударственной службы, является требование оформления
создания новых должностей (а следовательно, и новых
органов или их звеньев) в законодательном порядке. В
то же время президенту дана возможность при условии
соблюдения закона расширять полномочия должностных
лиц (органов).
Наибольшее значение для развития исполнительного
аппарата и государственной службы имело, однако, ши¬
рокое внеконституционное творчество президента, осно¬
вывавшееся на установленном конституцией праве пре¬
зидента требовать от назначаемых им руководителей
исполнительных департаментов «мнений в письменном
виде» по любым вопросам их компетенции34. Формиро¬
вание федеральной государственной службы в течение
длительного времени не регламентировалось конгрес¬
сом. Вплоть до середины XIX в. в США не было издано
ни одного закона, определяющего порядок комплекто¬
вания служебного персонала федеральных госучрежде¬
ний, замещения должностей, прохождение службы чи¬
новничеством и т. д. Каждое министерство руководст¬
вовалось собственными правилами, устанавливаемыми
на основе так называемых органических законов (нор¬
мативных актов, учреждавших данное ведомство).
Особое значение для формирования федеральных уч¬
реждений имела деятельность первых 'президентов.
Как пишет американский государствовед Мошер, Дж. Ва¬
шингтон «определил порядок назначений на государст¬
34 «Конституции государств американского континента», т. 3. М.,
1959, с. 241.
29

венную службу, который сохранялся без каких-либо
кардинальных изменений в течение первых четырех де¬
сятилетий формирования американской республики и
наиболее важные элементы которого имеют силу в на¬
стоящее время»35. Вашингтон и его непосредственные
преемники стремились создать такой механизм государ¬
ственного управления, который был бы способен опера¬
тивно и эффективно выполнять задачи, стоящие перед
молодым буржуазным государством. Вполне естественно,
что кадры чиновничества подбирались из представите¬
лей буржуазно-рабовладельческой верхушки. Уже в этот
период в США складывается обычай назначать на выс¬
шие и хорошо оплачиваемые посты в государственном
аппарате прежде всего лиц, преданных президенту и его
ближайшему окружению. Придя к власти и используя
свое право заполнять высшие государственные должно¬
сти, президент увольнял часть высших чиновников и на¬
значал на их посты своих ставленников. Комплектование
госаппарата превратилось в эффективное орудие борь¬
бы с политическими противниками и способом награж¬
дения друзей. Во многих случаях президенту приходи¬
лось уступать под давлением со стороны политических
деятелей, дельцов, плантаторов. Такой порядок запол¬
нения государственных должностей, получивший повсе¬
местное распространение, получил наименование «систе¬
мы патронажа».
Несмотря на все ее недостатки, «система патронажа»,
связанная с принципами выборности и сменяемости, от¬
крыла дорогу к управлению государством новым слоям
мелкой и средней буржуазии. Доктрина президента
Джексона: «все государственные должности настолько
просты, что любой человек может с ними справиться»,
сформулированная им в послании конгрессу в 1829 г.,
вполне соответствовала буржуазно-демократическим
идеалам большинства населения страны 36.
Значительную роль в формировании государственной
службы в период промышленного капитализма играл
конгресс37. В первые десятилетия существования США,
когда центральный аппарат был сравнительно невелик и
35 Mosher F. Democracy and the Public Service. N.Y., 1968, p. 55.
38 Nigro F. Modern Public Administration. N.Y., 1970, p. 249.
37 Подробнее см.: Маринин С. Б. США: политика и управление. М..
1967, с. 33—34.
30

большинство федеральных чиновников составляли поч¬
товые работники, таможенники и сборщики налогов,
комплектование государственного аппарата, особенно
местных отделений федеральных учреждений, во многом
зависело от конгресса. В этот период сложился также
обычай «сенаторской вежливости», сохраняющий извест¬
ное значение до настоящего времени. Согласно этому
обычаю, президент должен согласовать кандидатуру
будущего чиновника с сенатором (или сенаторами) своей
партии от того штата, к которому принадлежит канди¬
дат. Сенатор может потребовать отклонения кандидату¬
ры, объявив ее «лично неприемлемой» для себя.
Другим существенным прецедентом было фактиче¬
ское признание первым конгрессом неограниченного пра¬
ва президента смещать должностных лиц федерального
исполнительного аппарата. Прецедент сложился при
обсуждении в первом конгрессе вопроса о порядке сме¬
щения министра иностранных дел. Законопроект преду¬
сматривал, что президент может его смещать без согла¬
сия сената. Однако включение даже такого выгодного
президенту положения могло быть истолковано как ог¬
раничение его аналогичного права в отношении других
министров. Решение первого конгресса могло быть, кро¬
ме того, отменено конгрессом другого союза. Поэтому
сторонники неограниченного права президента смещать
федеральных чиновников добились исключения указан¬
ного положения из закона 38.
Несколько позже президент Джексон внес оконча¬
тельную ясность в этот вопрос, сместив без консультации
с сенатом министра Дуэна. «Последствием этого пре¬
цедента,— отмечает американский исследователь С. Мор¬
рисон, — явилось то, что весь административно-управ¬
ленческий аппарат и вся заграничная служба перешли
в полное подчинение президента» 39.
Развитие системы патронажа, элементы которой сло¬
жились еще при Вашингтоне, шло параллельно с возра¬
станием роли «партийных машин», что в свою очередь
было связано с развитием всеобщего избирательного
права, требовавшего от партийных боссов больших уси¬
лий по организации избирательных кампаний. Для воз-
38 Подробнее см.: White L. The Federalists. N.Y., 1948, р. 17—25.
. 39 Morison S. The Oxford History of the American People. N.Y., 1965,
p. 319.
31

йаграждения быстро разраставшегося отряда партийных
функционеров и была использована система патронажа.
По характеристике американского историка К. Фиша,
государственная должность стала «зарплатой партийно¬
му деятелю»40. Предоставив функционеру хорошо опла¬
чиваемое место в органах управления, местный партий¬
ный аппарат требовал от него материальной поддержки
и активного участия в политической борьбе. Государст¬
венные чиновники облагались ежемесячным’ «партий¬
ным налогом». Существовала своеобразная такса за пре¬
доставление государственной должности. Чиновник ста¬
новился непосредственно заинтересованным в том, что¬
бы его партия удержалась у власти, и зачастую тратил
основные усилия на партийную работу. В государствен¬
ном аппарате процветала коррупция.
Смещение большинства федеральных чиновников и
назначение своих сторонников на «теплые местечки» ста¬
ло одной из первых акций нового президента сразу же
после прихода к власти. Широкое распространение полу¬
чила практика (наблюдающаяся и в настоящее время)
назначения на дипломатические и консульские должно¬
сти лиц, сделавших взносы на избирательную кампа¬
нию 4I.
Таким образом, к началу гражданской войны в США
сложилась система комплектования государственного
аппарата, характеризовавшаяся, во-первых, назначения¬
ми на государственные должности за политические за¬
слуги, что способствовало сращиванию механизма уп¬
равления государства с партийной машиной и делало
чиновников активными сторонниками правящей партии;
и, во-вторых, периодической сменяемостью чиновников
и зависимостью срока их службы от времени нахожде¬
ния в Белом доме представителя партии, сторонниками
которой они являлись. Эта система, получившая в аме¬
риканской практике наименование «системы добычи»42,
не могла обеспечить высокую эффективность государст¬
венного аппарата. Однако она в целом соответствовала
нуждам государственного управления в период домоно¬
40 Fish С. The Civil Service and the Patronage. N.Y., 1963, p. 13—14.
41 Childs G. American Foreign Service. N. Y., 1948, p. 5.
42 В настоящее время в американской литературе термины «система
добычи» и «патронажная система» употребляются как синонимы,
хотя исторически последний имеет более узкое содержание.
,32

полистического развития, когда доминирующим принци¬
пом управления были невмешательство в предпринима¬
тельство и содействие свободной конкуренции.
Характерная особенность бюрократического аппарата
государства в этот период состояла в его неразвитости
и относительной слабости, что неоднократно отмечали
классики марксизма-ленинизма43. В стране не было ни
сильного карательного аппарата, ни постоянной армии,
периодически сменялись чиновники и значительная
часть должностных лиц, в том числе и выполняющих по¬
лицейские функции (шерифы), была выборной. В этих
условиях связующим элементом государственного меха¬
низма в значительной мере был аппарат политических
партий. В условиях, когда государственная служба не
имела законодательной основы, партийный аппарат вы¬
рабатывал скрытую систему контроля и свою собствен¬
ную бюрократию, способствовал необходимой стабиль¬
ности государственного управления США. Сходство по¬
литических платформ обеих партий гарантировало со¬
хранение этих принципов при смене правительств.
Лишенная законодательной основы «система добычи»
как основа комплектования и организации деятельности
государственного аппарата перестала отвечать интере¬
сам правящих кругов к концу XIX в., т. е. с перерастани¬
ем капитализма свободной конкуренции в капитализм
монополистический и затем в государственно-монополи¬
стический. Возникла необходимость в постоянных, про¬
фессионально подготовленных кадрах государственного
управления. С другой стороны, активизировалось движе¬
ние прогрессивно настроенной интеллигенции за рефор¬
му гражданской службы, проходившее под лозунгом ее
«морального очищения» — борьбы с коррупцией, повы¬
шения ответственности чиновников и т. п. Сторонники
реформы, объединившиеся в «Лигу реформы граждан¬
ской службы», использовали широкое недовольство аме¬
риканского населения злоупотреблениями в государст¬
венном аппарате. Требования реформаторов были вклю¬
чены в предвыборные платформы обеих политических
партий и даже в известной мере поддержаны президен¬
43 См., например: Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 21, с. 171; Ле¬
нин В. И. Полное собр. соч., т. 37, с. 104, 247.
2 Заказ 1726
33

ТаМИ, которые видели в частичном отказе от патронаж¬
ного комплектования исполнительных органов возмож¬
ность усиления собственного контроля над патронажем
в ущерб конгрессу. Следует подчеркнуть, что движение
за реформу гражданской службы ограничивалось требо¬
ванием отказа от неэффективной и устаревшей «системы
добычи» и отнюдь не преследовала цель демократиза¬
ции гражданской службы 44.
Убийство президента Гартфильда в 1881 г. одним из
разочарованных претендентов на государственную долж¬
ность, вызвавшее сильное возмущение американской об¬
щественности, побудило обе партии провести через кон¬
гресс в 1883 г. «закон о гражданской службе», который
по имени автора часто называют также законом Пендл¬
тона 45. Принятие закона положило начало законодатель¬
ному оформлению института гражданской службы. В за¬
коне Пендлтона, сохраняющем силу до настоящего вре¬
мени, были сформулированы новые принципы комплек¬
тования федеральных исполнительных органов и орга¬
низации служебной деятельности федеральной бюрокра¬
тии. В частности, закон предусмотрел проведение от¬
крытых конкурсных экзаменов для претендентов на го¬
сударственные должности (разд. 2, ст. II); запрет уволь¬
нения чиновников по политическим мотивам (разд. 2,
ст. V); политический «нейтралитет» служащих государ¬
ственных учреждений (разд. 2, ст. IV, V).
Поскольку новый порядок предполагал занятие госу¬
дарственных должностей людьми, имеющими необходи¬
мые деловые качества, установленная законом система
комплектования кадров получила наименование «систе¬
мы заслуг». Для контроля за проведением вступитель¬
ных экзаменов и осуществлением «политических» тре¬
бований «системы заслуг» закон Пендлтона учредил
новый федеральный орган, формально «независимый» от
президента, — Комиссию гражданской службы (КГС).
Принятие закона Пендлтона не означало, однако,
полного отказа от «системы добычи». В частности, он
закрепил характерный для этой системы обычай запол¬
нения государственных постов на всех уровнях людьми,
не служившими ранее на государственной службе. В
44 Josephson М. The Politicos: 1865—1896. N. Y., 1938, p. 267.
45 5 USC 632 et seq.
34

результате в США не развивалась строго кастовая, за¬
крытая система, столь характерная для многих евро¬
пейских государств, в том числе для Англии, принципы
гражданской службы которой были во многом заимст¬
вованы авторами закона Пендлтона. Принцип «предста¬
вительства» штатов в центральном государственном ап¬
парате, имевший в «системе добычи» форму патронаж¬
ных назначений, был закреплен в законе Пендлтона в
несколько измененном виде. Согласно закону «назначе¬
ние на государственную службу в департаментах Ва¬
шингтона осуществляется путем распределения должно¬
стей между штатами, территориями и округом Колум¬
бия на основе числа населения последних, установлен¬
ного на последней переписи населения» (разд. 2, ст. II,
п. 3).
Закон Пендлтона способствовал дальнейшему укреп¬
лению роли президента как главы исполнительного ап¬
парата, предоставив ему полномочия распространять по¬
ложения закона на федеральные учреждения путем изда¬
ния исполнительных приказов.
«Система заслуг», гарантировав чиновникам свободу
от увольнений по политическим мотивам и от уплаты
«налогов» в партийную кассу, лишила аппарат обеих
партий важного финансового источника. Тем самым воз¬
росла роль других источников финансирования партий
прежде всего со стороны крупных монополий.
Действие закона Пендлтона сразу после его приня¬
тия распространялось примерно лишь на 14 тыс. мелких
чиновников в столице и в крупных почтовых отделениях
и таможнях (10,5% федеральных служащих). Закон не
затрагивал штаты и органы местного самоуправления.
Таким образом, принятием закона Пендлтона был на¬
несен только первый и далеко не решающий удар по
«системе добычи». Лишь в XX в. по мере развития госу¬
дарственно-монополистического капитализма принципы
«системы заслуг» становятся доминирующими в цент¬
ральном государственном аппарате США46.
46 Распространение «системы заслуг» характеризуется следующими
данными: в 1890 г.— 20% федеральных служащих, в 1900 г.—
42, в 1910 г,—58, в 1920 г.—77, в 1940 г —69, в 1950 г,—83,
в 1971 г.— 84%. (Подсчитано no:«The Federal career service... at
your service». USCSC. Washington, 1959; «А graphic'presentation of
Federal Civil Service». USCSC. Washington, 1971.)
2*
35

Иное положение наблюдается в штатах и на местах.
В настоящее время 15 штатов вообще не имеют законо¬
дательства о профессиональной гражданской службе, а
во многих из тех, где оно существует, его действие рас¬
пространяется лишь на служащих центральных депар¬
таментов. Практически нет конкурсной службы в граф¬
ствах и мелких муниципалитетах. По данным «Нацио¬
нальной лиги гражданской службы», более половины
многомиллионной армии рабочах и служащих местного
управления и управления штатов занимает свои долж¬
ности на основе «системы добычи»47.
Подобное положение не случайно, ибо, с одной сто¬
роны, правящие круги меньше заботятся об обеспечении
профессионализма на местном уровне управления, с
другой — на местах по-прежнему силен политический
«боссизм», явившийся основной причиной возникновения
«системы добычи». Партийные боссы как орудие мест¬
ных монополистических кругов продолжают играть ос¬
новную роль в формировании служебного аппарата
штатов и местного управления.
В период свободной конкуренции регулирование От¬
дельных областей экономической жизни общества во
многом обеспечивалось судами, которые разрабатыва¬
ли общие правила такого регулирования на основе «об¬
щего права», т. е. путем фиксирования отдельных
прецедентов. Резкое расширение государственного ре¬
гулирования в условиях государственно-монополистиче¬
ского капитализма привело, к быстрому развитию адми¬
нистративного права. Нормативные акты о создании
новых органов управления, устанавливающие границы
властных полномочий должностных лиц, стали право¬
вым источником служебной деятельности федеральной
бюрократии.
Теоретическая разработка вопросов государственно¬
го управления основывалась на сформулированной еще
в 1887 г. будущим президентом США профессором
Вильсоном концепции «отделения политики от управле¬
ния». Вильсон выделял в управлении две основные
функции — политическую и управленческую. Первую
функцию, состоявшую в определении политической ли¬
нии и задач административного аппарата, должны от¬
47 «Good Government», Fall, 1967, р. 14.
36

правлять «выборные представители нации» (т. е.
президент) и руководители аппарата. Исполнение вто¬
рой возлагается на «специалистов», играющих роль
«беспристрастных» и политически «нейтральных» экс¬
пертов. Согласно этой концепции смена политического
руководства не должна влиять на деятельность несме¬
няемого управленческого аппарата, который обязан
оперативно и компетентно проводить в жизнь задачи лю¬
бой группы «избранников нации». Отделяя политику от
управления. Вильсон относил последнее к области дело¬
вой активности и призывал чиновничество «учиться у
бизнеса»48.
Этот призыв оказался пророческим. Если в самом
начале XX в. в разработке проблем государственного
управления главное место занимали вопросы правового
характера, то уже с середины 20-х годов в его деятель¬
ности ведущее место отводится освоению распростра¬
нявшихся в частном бизнесе принципов так называемо¬
го научного управления или менеджмента. Правящие
монополистические круги, будучи непосредственно заин¬
тересованы в повышении качества административно-уп¬
равленческой деятельности государственных учрежде¬
ний, активно насаждали в них последние достижения из
этой области49.
В значительной степени этому способствовал разви¬
вавшийся обмен кадрами между аппаратом государства
и аппаратом монополий, особенно на руководящем
уровне.
Доктрина «отделения политики от управления» и
принципы «научного управления» вполне отвечали тре¬
бованиям процесса централизации государственной
власти в условиях начавшегося общего кризиса капита¬
48 Wilson W. The Study of Administration. — «Public Administration
and Policy», N.Y., 1966, p. 29.
49 Для ускоренного внедрения новых методов управления в госу¬
дарственный аппарат была даже создана определенная сеть част¬
ных организаций — «бюро муниципальных исследований»,— фи¬
нансировавшихся через специальные фонды. В начале 20-х годов
эти «бюро» занялись активной политической деятельностью под
прикрытием лозунга о том, что «граждане имеют право знать
все о деятельности государственных органов». Позднее, привлекая
специалистов в области экономики, точных наук и «науки управ¬
ления», они занялись разработкой административно-управленче¬
ских «стандартов» для государственных учреждений,
37

лизма, в том числе усилению президентской власти и
расширению полномочий федерального аппарата. Орга¬
низация государственного управления должна была
обеспечить централизованное руководство аппаратом и
гарантировать бесперебойное исполнение им всех при¬
нимаемых политических решений.’
Основным методом функционального построения
профессионального управленческого аппарата в свете
этих доктрин становится так называемая должностная
классификация, регламентированная законами от 1923
и 1949 гг. 50 Эта классификация основывается на прин¬
ципе так называемого рангирования должностей, в со¬
ответствии с которым основное внимание уделяется не
работнику, а должности как части организационной
структуры. При таком подходе положение чиновника в
системе государственной службы определяется личными
и деловыми качествами лишь в той мере, в какой они
соответствуют кругу обязанностей на данной конкретной
должности. «Ранг» (разряд) должности определяет
зарплату чиновника. Он получает повышение либо путем .
перевода его на должность более высокого разряда, ли¬
бо посредством изменения статуса самой должности,
т. е. перевода ее в более высокий разряд.
Таким образом, должность или соответствующий объ¬
ем прав и обязанностей, возлагаемых на работника
данной организационной структуры, становится элемен¬
том, который определяет весь процесс общего адми¬
нистративного руководства и прохождения службы от¬
дельными лицами, а классификация должностей, по оп¬
ределению Ф. Мошера, — «скалой, на которой крепится
система управления кадрами»51. Сам работник как бы
выпадает из поля зрения руководителя учреждения. Он
интересует его лишь как один из необходимых элемен¬
тов процесса управления, ибо' основная цель «долж¬
ностной классификации» —привести в действие и заста¬
вить слаженно работать все части механизма государ¬
ственного управления США в условиях централизации
исполнительной власти.
50 В настоящее время действует закон о классификации 1949 г.
(5USC 5101— 5115). .
51 Mosher F. Features and Problems of the Federal Civil Service. Eng¬
lewood Cliffs, 1965, p. 185.
38

В 1939 г. был принят закон «О политической дея¬
тельности» (закон Хэтча), определяющий «политическое
поведение» государственных служащих и призванный
оградить чиновничество от нежелательных политиче¬
ских влияний.
Запретительные нормы закона Хэтча включают по¬
ложения двух категорий: а) запрещение участия госу¬
дарственных служащих в «политических кампаниях»;
б) запрещение принадлежности их к организациям, вы¬
ступающим «за свержение установленного конституци¬
онным путем правительства Соединенных Штатов».
Ст. 9 закона (так же как и 4-я часть «Правил феде¬
ральной службы») требует отказа должностных лиц от
использования служебного положения в целях вмеша¬
тельства в процесс выборов и лишает служащих права
участвовать в «политических кампаниях» (ст. 9, п. «а»).
За нарушение этих положений предусматривается «не¬
медленное увольнение с занимаемой должности» (ст. 9,
и. «в»)52.
Эти положения подверглись расширительному толко¬
ванию. В частности, нарушителем считается служащий,
члены семьи которого участвуют в политической дея¬
тельности. Служащему запрещается участвовать в «по¬
литических» съездах и собраниях, в руководящих ор¬
ганах «политических» клубов, в «политической» деятель¬
ности профсоюзной организации, членом которой он яв¬
ляется. Закон не позволяет служащим «выражать свое
мнение в такой форме, которая может быть расценена
как активное участие в политической кампании...»53
Работники государственных учреждений не могут со¬
трудничать в печатном органе, который, «по общему
мнению, является политическим», участвовать в органи¬
зации и проведении политических демонстраций, выдви¬
52 5 USC 118. Эта категория запретительных статей закона Хэтча и
правил гражданской службы не распространяется на политиче¬
скую верхушку государственного аппарата, в том числе на глав
федеральных агентств, их помощников и заместителей, на весь
аппарат Белого дома и Исполнительного управления президента,
а также на «всех лиц, которые участвуют в определении полити¬
ческой линии, которой должны следовать Соединенные Штаты в'
их отношениях с иностранными державами или же при обще¬
государственном применении федеральных законов» (ст. 9, п. «а»).
53 Ibid., р. 13.
39

гать сбою кандидатуру в какие-либо выборные органы,
и т. д.
Нетрудно видеть, что любое из %тих положений мо¬
жет с успехом быть применено для обвинения служа¬
щего, политическая активность которого переступает
терпимые для правящей элиты границы. Положения
закона Хэтча распространяются также на служащих
штатов и местного самоуправления, в первую очередь
на работников тех учреждений, которые связаны с дея¬
тельностью, хотя бы частично финансируемой федераль¬
ным правительством.
Вторая из указанных выше категорий запретитель¬
ных норм закона Хэтча (запрещение принадлежности к
организациям, выступающим за свержение правитель¬
ства США) послужила основой для целой системы про¬
верки и преследований государственных служащих под
предлогом выявления «нелояльных». Направленность
этих норм была разъяснена уже на следующий год по¬
сле принятия закона Хэтча. С 1940 г. КГС запретила
прием на работу в федеральные учреждения членов ком-,
партии США. В том же году военному министру и ми¬
нистру ВМФ было предоставлено право увольнять лю¬
бого работника «в интересах национальной безопасно¬
сти» без соблюдения процедуры, установленной на го¬
сударственной службе (в 1950 г. аналогичное право по¬
лучили другие министры).
С особенной силой развернули борьбу правительст¬
венные круги с демократическими элементами в госу¬
дарственном аппарате в послевоенный период. В 1947 г.
по рекомендации «Временной комиссии по проверке
лояльности» президент Г. Трумэн своим исполнительным
приказом (№ 9835 от 21 марта 1947 г.) возложил на
КГС обязанность проверять политическую благонадеж¬
ность кандидатов на государственные должности. ФБР
и отделы кадров федеральных учреждений осуществля¬
ли в духе маккартизма массовую проверку «лояльности
государственных служащих». Предусматривались обя¬
зательное снятие отпечатков пальцев при поступлении
на государственную службу, а также проверка биогра¬
фических сведений о всех кандидатах путем письмен¬
ных запросов на прежние места работы, в учебные заве¬
дения, в полицейские участки по месту жительства и т. д.
Конгресс требовал от глав вновь образуемых ведомств
40

приостановить выплату зарплаты тем чиновникам, ко¬
торые не прошли проверки. С 1 октября 1947 г. (со вре¬
мени вступления в силу приказа № 9835), и по 27 апре¬
ля 1953 г. (начало действия новой программы-проверки
лояльности, введенной Эйзенхауэром) было проверено
на политическую благонадежность 4,7 млн. человек.
Число уволенных по мотивам политической неблагона¬
дежности составило примерно 15 тыс. человек.
В 1953 г. президент Эйзенхауэр, исходя из «высших
интересов национальной безопасности», издал упомяну¬
тый приказ № 10450, который предусмотрел дальнейшее
расширение и совершенствование системы проверки ло¬
яльности. Эта система была соединена с осуществляв¬
шейся до этого отдельно проверкой служащих с точки
зрения государственной безопасности54. Приказ возло¬
жил на глав министерств и ведомств ответственность за
разработку и осуществление эффективных программ
для обеспечения того, чтобы «принятие на службу или
сохранение на службе любого гражданского должност¬
ного лица или служащего в данном министерстве или
ведомстве полностью соответствовало бы интересам на¬
циональной безопасности» (ст. 2) 55.
«Нелояльность» служащего, которая могла озна¬
чать любое серьезное отступление от установленных для
него норм поведения — от «хронического алкоголизма
до настоящей измены»56, стала в результате объедине¬
ния двух систем рассматриваться как угроза нацио¬
нальной безопасности. Новая система «проверки поли¬
тической благонадежности и лояльности» служащих57
54 В приказе говорится, в частности: «Интересы национальной без¬
опасности требуют, чтобы все лица, имеющие привилегию работать
в правительственных министерствах и ведомствах, были надежны¬
ми, достойными доверия, отличались хорошим поведением и ха¬
рактером, полной и неизменной лояльностью к Соединенным Шта¬
там» (Congressional and Administrative News, 1953, p. 400).
55 Ibid., p. 400—401.
56 Stahl O. Op. cit. (6th ed.), p. 293.
57 Эта программа предусматривает установление степени политиче¬
ской благонадежности по шести (i) источникам: по картотекам
имен и отпечатков пальцев в ФБР, по «архиву безопасности»
(Security files) КГС, по «индексу проведенных расследова¬
ний» (Security Investigation) КГС, по архиву военной развед¬
ки того рода войск, в которых служил кандидат, и, наконец, по
архиву комиссии внутренней безопасности Палаты представите¬
лей конгресса США.
41

предусматривала проведение нескольких видов рассле¬
дований. Лица, поступающие на неответственные с точ¬
ки зрения государственной безопасности должности,
подвергаются расследованию по так называемой про¬
грамме НАСИ. Чиновники, находящиеся на «критиче¬
ски важных» должностях проходят более тщательную
«полную» проверку, в ходе которой исследуется вся
жизнь данного должностного лица «с особым акцентом
на биографические данные и деятельность в течение
последних 15 лет или с момента достижения кандида¬
том 18-летнего возраста»58.
Антидемократическая сущность закона Хэтча и по¬
следующих актов вызывает недовольство значительной
части государственных служащих, которые справедли¬
во видят в сложившейся системе нарушение своих кон¬
ституционных прав. В конце 50-х—начале 60-х годов
в результате этой борьбы были приняты отдельные су¬
дебные решения, содержащие подтверждение таких
прав государственных служащих. В решении «Вильсон
против КГС» (1955 г.) Верховный суд США признал
за служащим право на выражение «независимого лично¬
го мнения по политическим вопросам»59. В 1964и 1966гг.
Верховный суд штата Калифорния признал неконститу¬
ционным ряд положений местных законов, основанных
на законе Хэтча 60.
Другим результатом, получившим широкую огласку,
было слушание в сенатской комиссии по конституцион¬
ным правам во главе с сенатором С. Эрвином, проведен¬
ное в 1966—1967 гг. В ходе его вскрылись многочислен¬
ные факты нарушений администрацией элементарных
гражданских прав государственных служащих, дискри¬
минация, фаворитизм и т. п. Однако разработанный в
подкомиссии законопроект о защите прав служащих, по¬
лучивший название «Билля о правах федеральных слу¬
жащих», был под давлением правительства «положен
под сукно».
Такая же участь постигла и рекомендации специаль¬
ной комиссии из представителей правительства, конгрес-
58 «The Investigative and Suitability Evaluation Programme», USCSC,
1968. ...
59 Cm.: Jones G. Revaluting the Hatch Act. — «Public Administration
Review», May-June 1969, p. 251.
60 «Washington Post», 29.1 1969.
42

ca и академических кругов, которая в 1968 г. предста¬
вила конгрессу конфиденциальный доклад о пересмотре
закона Хэтча. В докладе, в частности, говорится, что
свыше 65% опрошенных комиссией федеральных слу¬
жащих выразили пожелания большей свободы полити¬
ческих действий и необходимости изменения ряда поло¬
жений закона Хэтча. Служащие, однако, высказались
за усиление тех положений закона Хэтча, которые за-
^прещают давление на чиновников со стороны полити¬
ческих партий61. Хотя комиссия не достигла согласия
по некоторым конкретным рекомендациям, ее общий вы¬
вод был весьма красноречивым. Она признала, что за¬
кон Хэтча противоречивый, двусмысленный, носит огра¬
ниченный и негативный характер и, возможно, противо¬
речит конституции 62.
В рассматриваемом вопросе следует упомянуть и ор¬
ганизацию «Федеральные служащие за демократическое
общество», которая возника в конце 1968 г. как пред¬
ставитель федеральных служащих, открыто выступив¬
ших против войны во Вьетнаме и принявших участие
в массовых антивоенных манифестациях и мероприя¬
тиях борцов за гражданские права негров. Устав этой
организации гласит, что ее целью является «создание
действительной демократии для всех как внутри наших
федеральных органов, так и во всем обществе». Чле¬
ны ее приняли обязательство «добиваться изменений в
тех учреждениях, которые не способствуют улучшению
жизни всех американцев»63. Они активно участвовали
во всех антивоенных выступлениях в США. Хотя эта
организация малочисленна (около 2,5 тыс. членов), са¬
мый факт ее появления симптоматичен.
Официальная позиция руководства исполнительного
аппарата сводится ныне к тому, чтобы в принципе дать
служащим право выражать свое мнение по вопросам
национальной политики, в том числе в коллективных пе¬
тициях и посредством участия в собраниях и демонстра¬
циях, не противоречащих закону. Однако государствен¬
ная служба налагает на служащего специальные обя¬
зательства. В частности, он обязан соблюдать и пом¬
нить различие между своими личными взглядами и офи¬
61 См.: Jones С. Op. cit., р. 252.
62 «Federal Times», 28.V 1969.
63 Ibidem.
43

циальным положением, воздерживаться от критики той
правительственной политики или программы к разра¬
ботке которой он имеет отношение, не использовать для
обоснования и выражения протестов как формы частной
деятельности служебное время и государственную соб¬
ственность (например, не использовать служебную ин¬
формацию), соблюдать различные специальные прави¬
ла, содержащие конкретные ограничения (например,
правило государственного департамента о получении
его сотрудниками специального разрешения на публи¬
кацию в печати любых материалов, касающихся внеш¬
ней политики).
Если служащий не согласен с этими требованиями,
то, по мнению руководства аппарата, ему не остается
ничего иного, как уйти со службы, поскольку такое не¬
согласие должно вызывать у него «естественное жела¬
ние» порвать с правительством. В этом случае продол¬
жение службы не только противоречило бы «кодексу
этики» государственного служащего, введенному прези¬
дентом Джонсоном в 1965 г., но и при определенных
обстоятельствах могло бы стать равносильным «кон¬
фликту интересов», что преследуется в уголовном по¬
рядке. Логика этих рассуждений приводила, таким об¬
разом, от формального признания конституционных
прав государственного служащего к фактическому
оправданию преследования его в уголовном порядке за
несогласие с правительственной политикой.
В специальном циркуляре, разосланном всем ведом¬
ствам в 1968 г., КГС запретила прием на работу в фе¬
деральные учреждения активных участников антивоен¬
ного и негритянского движений. Комиссия потребова¬
ла, чтобы ни один из арестованных полицией участни¬
ков демонстраций и съездов, организуемых прогрессив¬
ными группами, не попал на государственную службу.
Характерно, что такой запрет не распространяется на
лиц, подвергавшихся аресту за другие нарушения за¬
кона. КГС предоставила также право федеральным ве¬
домствам увольнять наиболее активных участников де¬
мократического движения, находящихся на работе в
этих учреждениях.
Вместе с тем, учитывая продолжающиеся протесты
против закона Хэтча, правительство предпринимает не¬
которые шаги, направленные на пересмотр тех его по¬
44

ложений, которые ограничивают участие государствен¬
ных служащих в политических кампаниях. Как заявил
председатель КГС Р. Хэмптон, Комиссия подготовила
законопроекты, предусматривающие предоставление
служащим «более широких возможностей , участия в
политическом процессе».
Глава вторая
ОРГАНИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В США
I. Руководство государственной службой
В широком смысле слова руководство государствен¬
ной службы США осуществляют, как уже отмечалось
выше, президент и высшие органы Федерации и штатов.
Но о руководстве этой службой можно говорить и
в более узком смысле, имея в виду деятельность таких
специализированных органов и структурных подразде¬
лений государственного механизма, как, например, фе¬
деральная комиссия гражданской службы (КГС) —
центральный орган по регулированию работы с про¬
фессиональными кадрами государственной службы —
и некоторые другие. На уровне Федерации к числу этих
органов относится наряду с КГС Административное и
бюджетное управление (АБУ) и отделы кадров отдель¬
ных центральных ведомств.
В тех штатах, где законодательным путем «система
заслуг» закреплена по образцу федерации, также соз¬
даны и комиссии гражданской службы. В остальных
штатах работу с кадрами ведут специальные отделы
при департаментах. Они действуют на основании зако¬
нов штата, определяющих структуру и полномочия дан¬
ного ведомства, а также в силу сложившихся политиче¬
ских обычаев.
В настоящем параграфе, в более узком смысле сло¬
ва, речь идет об органах руководства государственной
службой. Официально основной функцией Комиссии
45

гражданской службы является контроль за соблюдени¬
ем принципов «системы заслуг» федеральными органа¬
ми *. Однако практически на КГС возложены задачи,
исполнение которых намного расширяет те полномо¬
чия, которые предоставил ей закон Пендлтона. В насто¬
ящее время эта комиссия осуществляет общее руковод¬
ство кадрами государственного аппарата, оказывает
помощь федеральным учреждениям по всем вопросам
научной организации труда служащих, выполняет кара¬
тельную функцию, осуществляет в широких масштабах
контроль за политической лояльностью федерального
чиновничества и т. д. «Комиссия гражданской службы
Соединенных Штатов во всех отношениях является са¬
мым крупным и наиболее строго организованным учреж¬
дением по работе с кадрами современного государст¬
ва, ■— пишет американский государствовед О. Сталь. —
Ее функции охватывают набор, проведение экзаменов,
оценку работы, профессиональную переподготовку, а
также проведение расследований, определение порядка
выхода на пенсию и социального страхования федераль¬
ных кадров»1 2.
Хотя КГС сохраняет статус «независимого» агент¬
ства, формально не принадлежащего к исполнительной
власти и подотчетного конгрессу, фактически она дав¬
но уже стала правительственным органом, непосредст¬
венно подчиненным президенту. Это признается даже в
официальных документах. «Комиссия служит органом
президента по работе с кадрами», — говорится в офи¬
циальном докладе КГС комиссии палаты представите¬
лей по делам почты и гражданской службы3.
По мере усложнения работы с кадрами, в резуль¬
тате роста государственного аппарата компетенция Ко¬
миссии постоянно расширяется, а ее влияние среди фе¬
деральных ведомств растет. Оно особенно усилилось
при президенте Джонсоне, который ликвидировал в
аппарате Белого дома пост специального помощника
президента по вопросам кадров и управления и офици¬
ально возложил выполнение его обязанностей на пред¬
седателя КГС Дж. Мейси (тем самым значительно
1 «U.S. Government Organization Manual 1971—1972». Washington,
1971, p. 518.
2 Stahl O. Public Personnel Administration. N.Y., 1962, p. 425, 426.
3 Post office Comm. Briefing, USCSC. Washington, March 1971, p. 3.
46

прояснив подлинный статус КГС). Ę роли помощника
президента Мейси стал, в частности, оказывать боль¬
шое влияние на «исключенные» службы и фактически,
хотя и неофициально, в значительной мере ввел их в
сферу деятельности Комиссии. В администрации Ник¬
сона председатель КГС Р. Хэмптон не пользовался та¬
ким же влиянием и разработка общей политики в от¬
ношении кадров и управления во многом перешла к
вновь созданному Административному и бюджетному
управлению, однако позиции КГС в исполнительном ап¬
парате в целом продолжали укрепляться. «КГС, — от¬
мечает бывший начальник одного из управлений Ко¬
миссии Д. Харви, — в последнее время достигла такого
влияния и престижа, который был неизвестен ей в
прошлом»4.
Постановления и распоряжения КГС, ее инструкции,
правила и стандарты являются наряду с законами и
исполнительными приказами президента юридической
основой кадровой деятельности федеральных учреж¬
дений.
Комиссию возглавляет коллегия из трех человек,
назначаемых президентом «по совету и с согласия сена¬
та» на 6 лет с таким расчетом, что каждые два года
срок полномочий одного из членов коллегии истекает.
Согласно закону, не более двух членов коллегии могут
принадлежать к одной политической партии. Президент
имеет, таким образом, возможность обеспечить в соста¬
ве коллегии большинство представителям своей партии,
один из которых назначается председателем, а другой —
заместителем председателя Комиссии. Третий член
коллегии играет существенную роль как представитель
партии, потерпевшей поражение на президентских вы¬
борах, поскольку коллегия заинтересована в таких ре¬
шениях наиболее важных вопросов, которые демонстри¬
ровали бы единство обеих партий.
В аппарат коллегии входят:
— канцелярия исполнительного заместителя членов
коллегии, которая следит за прохождением дел, посту¬
пающих на рассмотрение коллегии, организует ее засе¬
дания, а также служит связующим звеном между чле¬
4 Harvey D. The Civil Service Commission. N.Y., 1970, p. 3.
47

нами коллегии и комиссиями по делам почты и граждан¬
ской службы сената и палаты представителей;
— юридический отдел, который является главным
консультативным органом федеральных ведомств по
юридическим вопросам гражданской службы; в преде¬
лах своей компетенции он дает заключения о соответст¬
вии существующему законодательству предлагаемых
законопроектов, а также исполнительных приказов пре¬
зидента, правил и распоряжений, издаваемых федераль¬
ными ведомствами;
— апелляционный совет, который рассматривает
жалобы учреждений и отдельных граждан на деятель¬
ность различных подразделений Комиссии. Разбор дел,
связанных с недозволенной политической деятельностью
федеральных служащих, ведет независимый от апелля¬
ционного отдела арбитр.
В аппарат коллегии входят также совет по проверке
лояльности американских граждан — служащих между¬
народных организаций, отдел по вопросам зарплаты, а
также федеральный институт по переподготовке высших
администраторов.
Всю практическую работу КГС направляет исполни¬
тельный директор, который является, как правило,
профессиональным чиновником. Он назначается пред¬
седателем коллегии и несет ответственность за разра¬
ботку и проведение в жизнь правительственных про¬
грамм в области работы с профессиональными кадра¬
ми. Исполнительный директор руководит деятельностью
всех функциональных отделов и управлений Комиссии.
В состав Комиссии входит ряд функциональных 'уп¬
равлений. Главные из них:
— управление по разработке кадровой политики и
стандартов, которое изыскивает пути улучшения систе¬
мы работы с кадрами в государственном аппарате; го¬
товит соответствующие законодательные предложения,
инструкции и другие директивные документы, а также
устанавливает классификационные стандарты и орга¬
низует проведение научных исследований с целью со¬
вершенствования процесса набора и прохождения
службы федеральных профессиональных служащих;
— управление по набору кадров и проведению экза¬
менов, которое служит основным рекрутирующим цент¬
ром федерального аппарата, осуществляя проведение
48

конкурсных экзаменов для заполнения значительной ча¬
сти низших и средних профессиональных должностей;
управление осуществляет также контроль за самостоя¬
тельным набором кадров в правительственные учреж¬
дения (в том числе на высшие профессиональные по¬
сты) ; об объеме работы этого подразделения КГС го¬
ворит тот факт, что в 1971 г., по данным Комиссии,
управление должно было ответить примерно на 6,5 млн.
запросов и пропустить через экзаменационный меха¬
низм около 2,4 млн. претендентов на государственную
службу;
— управление по делам высших администраторов,
которое осуществляет весь комплекс административных
действий по отбору начальствующего состава федераль¬
ных ведомств;
— управление информации, функциями которого яв¬
ляются сбор статистических данных о всех областях
кадровой деятельности государственного аппарата, ана¬
лиз этих данных и представление соответствующей ин¬
формации. В настоящее время заканчивается создание
общегосударственной системы управленческой инфор¬
мации, которая, как полагают американские специали¬
сты-, позволит намного улучшить и удешевить работу уп¬
равления.
В последние годы КГС заметно активизировала вме¬
шательство в сферу кадровой политики штатов и мест¬
ных органов власти. Основную роль в этом деле играет
разветвленная сеть местных органов Комиссии. В 1970 г.
в связи с принятием в 1969 г. закона о «межправитель¬
ственной кадровой деятельности»5 эта сеть была
реорганизована в направлении укрупнения ее основных
звеньев. В настоящее время КГС имеет 10 охватываю¬
щих всю территорию США региональных отделений,
которые осуществляют полномочия Комиссии на местах.
Помимо этого она руководит работой 65 пунктов по
набору и проведению экзаменов. Для эффективного
осуществления проверок биографических данных, по¬
литического лица и личных качеств кандидатов на го¬
сударственную службу КГС имеет во всех штатах и
5 Термин «межправительственный» в американских документах и
научной литературе обычно употребляется для обозначения взаи¬
моотношений между органами федерации, штатов и местного са¬
моуправления.
49

крупнейших городах 179 «расследовательских» центров.
Из 5600 сотрудников КГС6 примерно 2/3 работают в ее
местных органах.
Как говорилось выше, правящие круги США во все
большей степени пытаются использовать КГС и в целях
подавления растущего профсоюзного движения среди
федеральных служащих. В частности разрабатываются
планы повышения роли Комиссии как органа, коорди¬
нирующего отношения между администрацией и проф¬
союзами.
Особое место в работе КГС занимает проведение
вместе с другими федеральными организациями кара¬
тельных функций в отношении государственных служа¬
щих. В аппарате Комиссии эту работу осуществляет
управление по проведению расследовательской деятель¬
ности, которое обеспечивает политическую лояльность
и благонадежность личного состава федеральных уч¬
реждений путем тщательного изучения личной- жизни
кандидатов на государственные должности и служащих
федерального аппарата. Согласно приказу президента
Эйзенхауэра № 10 450 КГС практически осуществляет
обязательную проверку «на политическую благонадеж¬
ность» всех кандидатов на государственную службу. Хо¬
тя ответственность за проверку политических чиновни¬
ков несет администрация федеральных учреждений,
КГС по специальным соглашениям с ними может про¬
водить проверку и этой категории должностных лиц.
Неуклонное расширение карательной деятельности
КГС не случайно. Как орган по контролю за проведе¬
нием в жизнь всей кадровой политики американского
правительства, это ведомство является наиболее удоб¬
ным для централизации проверочной деятельности.
Только главный «индекс» архива Комиссии имеет
примерно 10 млн. карточек, содержащих сведения о всех
лицах, которые когда-либо подвергались проверке на¬
чиная с 1939 г. По этому индексу ежегодно производится
проверка примерно 150 тыс. дел7.
В «Архиве безопасности», который существует с
1948 г., в настоящее время находятся дела на 2,5 млн.
6 «The US Budget in Brief Fiscal Year 1973». Washington, 1972, p. 83.
В 1973 г. произошло дальнейшее увеличение штатов КГС до
6000 человек.
7 См.: «The Investigative and Suitability Evalution Programs».
50

человек, которые являются членами компартии или
прогрессивных организаций, а также на тех, кто подпи¬
сывал предвыборные петиции компартии. По данным
КГС, ежедневно в архив поступает до 6 тыс. запросов.
Разумеется, в этих проверках принимают участие ФБР,
управление внутренней безопасности Министерства
юстиции и управление по контролю над подрывной дея¬
тельностью, созданное в 1950 г. в соответствии с пресло¬
вутым законом Маккарэна—Вуда. Принадлежность к
«подрывной» организации — одно из главных основа¬
ний для увольнения служащего или отказа в приеме на
государственную службу.
При всей важности полномочий КГС непосредствен¬
ное оперативное руководство кадрами осуществляется
администрацией министерств и ведомств, которая руко¬
водствуется при этом законодательством о гражданской
службе, а также правилами, инструкциями и стандарта¬
ми КГС. Если до второй мировой войны Комиссия кон¬
центрировала в своих руках практически все виды ра¬
боты со служащими федеральных учреждений, то сей¬
час она сохранила лишь те из них, которые невозмож¬
но эффективно осуществлять силами отделов кадров
министерств и ведомств (например, проведение конкурс¬
ных экзаменов, расследование политической благона¬
дежности, распространение последних достижений науки
управления и т. д.). В остальных вопросах администра¬
ция министерств и ведомств в настоящее время имеет
возможность проводить практическую работу со своими
кадрами вполне самостоятельно.
Администрация учреждений активно участвует и
в разработке общей кадровой политики. Созданная при
КГС межведомственная совещательная группа объеди¬
няет заведующих отделами кадров 60 федеральных ве¬
домств. В рамках этой группы и ее 30 комитетов
происходит обмен информацией в различных областях
управления и кадровой деятельности8. Члены группы
обсуждают предлагаемые КГС и другими ведомствами
административно-управленческие нововведения.
На заседаниях группы обсуждаются важные адми¬
нистративные решения КГС (правила, инструкции, стан¬
8 USCSC. 1970. Annual Report, р. 40. В 1970 г. было проведено 12
заседаний группы полного состава и 65 заседаний комитетов.
51

дарты и т. д.). Проект постановления группы поступает
на рассмотрение руководителей заинтересованных ве¬
домств и после их одобрения (или по крайней мере
одобрения большинства из них) приобретает форму обя¬
зательного решения.
Характерно, что КГС имеет право делегировать вы¬
полнение отдельных своих функций управлениям кад¬
ров правительственных учреждений. Она также осу¬
ществляет контроль за работой с кадрами в федераль¬
ных ведомствах и в случае обнаружения серьезных не¬
достатков может лишить то или иное учреждение на
время или же постоянно права самостоятельно осу¬
ществлять данную функцию. Примерно каждые два
года КГС направляет в каждое учреждение инспекци¬
онные комиссии. Результаты инспектирования сообща¬
ются президенту.
Отделы и управления кадров федеральных ведомств
несут основную тяжесть повседневной работы с лич¬
ным составом. Полномочия их весьма широки. В част¬
ности, они включают в себя разработку основ кадровой
политики учреждения; организацию набора на все
должностные, профессиональные категории, а также
техническую работу по заполнению политических долж¬
ностей; разработку квалификационных требований для
занятия должностей различных категорий; организацию
продвижения по службе профессиональных чиновников;
проведение работы по оценке служебной деятельности
кадров; определение уровня зарплаты для служащих
различных категорий на основании существующего за¬
конодательства и соглашения с профсоюзами; руковод¬
ство профессиональной подготовкой и переподготовкой
служащих, и т. д. В работе отделов кадров американ¬
ских государственных учреждений большое внимание
уделяется проведению исследований различных аспек¬
тов служебной деятельности чиновничества.
Главными методами осуществления кадровой по¬
литики отделами и управлениями кадров являются:
разработка основных направлений этой политики с вы¬
явлением проблем, требующих первостепенного внима¬
ния, и предложением конкретных средств преодоления
выявленных недостатков; выпуск письменных инструк¬
ций; разработка и интерпретация различных стандартов
(классификационных, профессиональной подготовки и
52

т. д.), соответствующая подготовка оперативного на¬
чальствующего состава и повседневная работа с ним,
что, по мнению американских специалистов, является
основой кадровой политики9.
Организационная структура отделов и управлений
кадров в американских учреждениях зависит как от
размера ведомства, так и от характера выполняемых
им функций. Как правило, в каждом отделе предусмот¬
рены секции, реализующие отдельные виды кадровой
деятельности и состоящие из специалистов именно этой
отрасли работы с кадрами. Так, могут быть секции по
набору служащих, по профессиональной подготовке, по
классификации, по взаимоотношениям между служащи¬
ми и администрацией, и т. д. В мелких учреждениях
такой специализации обычно не предусматривается.
Весь комплекс работы с кадрами выполняет небольшой
штат специалистов, служебная деятельность которых не
ограничивается рамками какого-либо одного вида кад¬
ровой деятельности.
В американской научной литературе идет спор о
преимуществах и недостатках двух указанных подхо¬
дов— «специализированного» и «общего», который во
многом перекликается с дискуссией о профиле админи¬
стратора (должен ли он быть специалистом узкого или
широкого профиля). К недостаткам первого подхода
(т. е. узко «специализированного») относят то, что ад¬
министраторы учреждений вынуждены в каждом от¬
дельном случае определять, к юрисдикции какой секции
относится тот или иной вид работы с кадрами (что не
всегда может быть точно определено); сотрудники отде¬
лов видят работу с кадрами через призму своих «спе¬
циализированных» интересов; затрудняется интегриро¬
ванное руководство кадровой деятельностью со стороны
администраторов. Недостатки второго подхода (т. е.
использование специалистов «широкого профиля») со¬
стоят в отсутствии квалифицированного руководства спе¬
циализированными видами работы с кадрами; в опас¬
ности превращения сотрудников отделов в простых про¬
9 О. Сталь пишет, например: «Работа с оперативным составом явля¬
ется ключом к успешной кадровой деятельности, так как только
в том случае, если начальствующий состав поймет необходимость
правильной работы с кадрами, вся организация добьется успеш¬
ной кадровой деятельности» (Stahl О. Op. cit., р. 447).
53

водников воли администрации, ибо недостаток специа¬
лизированных знаний не позволяет им отстаивать на¬
учно обоснованную точку зрения; в трудности подготов¬
ки специалистов «широкого профиля» в силу того, что
эта категория может эффективно справляться со своими
обязанностями лишь после достаточно длительного опы¬
та работы с кадрами.
Административное и бюджетное управление (АБУ),
входящее в состав Исполнительного управления прези¬
дента, призвано обеспечить регулирование кадровой дея¬
тельности государственного аппарата США в тех обла¬
стях, которые не затрагиваются функциями Комиссии
гражданской службы и управлений кадров правительст¬
венных ведомств.
АБУ призвано играть руководящую роль в отноше¬
нии выходящих за ведомственные рамки программ,
касающихся профессиональных руководящих кадров
федерального аппарата в целом. Управление должно
заниматься не «отдельными лицами», а обеспечивать
подготовку для президента новых программ «набора»,
т. е. подготовку, стимулирование, расстановку и оценку
работников высшего эшелона государственной службы 10.
Нет необходимости подчеркивать, что Управление
действует в тесном контакте и взаимодействии с Ко¬
миссией гражданской службы. В частности, в соответ¬
ствии с приказом президента № 11616 1971 г. Управ¬
лению поручено совместно с КГС определять и периоди¬
чески пересматривать правительственную политику в от¬
ношении профсоюзного движения государственных слу¬
жащих.
Таким образом, если КГС является органом прези¬
дента по определению направлений кадровой политики
в рамках конкурсной службы и по обеспечению конт¬
роля за деятельностью профессионального чиновниче¬
ства, то задача АБУ состоит в том, чтобы добиваться
эффективного претворения в жизнь правительственных
программ путем совершенствования государственного
управления в целом и контроля за руководящим поли¬
тическим составом федеральных ведомств. Помимо это¬
го АБУ координирует работу всего механизма государ¬
ственного управления США, включая военные ведом¬
ства, заграничную службу, ЦРУ и ФБР.
10 Executive Order 11616, р. 25.
54

Во главе Административного и бюджетного управле¬
ния, в котором насчитывается 660 работников11, стоит
директор, назначавшийся президентом в отличие от дру¬
гих категорий политических чиновников без согласия
сената (до 1974 г.).
В основу осуществления координирующей функции
АБУ положен так называемый системный подход, при
котором внимание сосредоточивается не на работе от¬
дельных учреждений, а на ходе выполнения правитель¬
ственных программ, затрагивающих ряд ведомств. В со¬
ставе АБУ — шесть отделов, контролирующих выполне¬
ние правительственных заданий в следующих областях:
национальной безопасности, международных отношений,
охраны и разработки природных ресурсов, экономики,
науки и техники, ресурсов рабочей силы, общего управ¬
ления.
Не останавливаясь на бюджетных функциях АБУ,
что выходит за рамки данной работы, рассмотрим его
административно-управленческую функцию.
Эту задачу призвана осуществлять Административ¬
ная секция АБУ во главе с заместителем директора.
В ее состав входят следующие отделы:
— Организации и управленческих систем, который
разрабатывает общий курс административной деятель¬
ности в федеральном аппарате. По словам заведующе¬
го этим отделом, его сотрудники «заботятся о том, как
функционирует государственная машина, пытаясь лик¬
видировать ненужные звенья и добиться того, чтобы рас¬
поряжения быстро доходили до исполнителей»12.
— Координации программ для оказания президенту
помощи при проведении «чрезвычайных» мероприятий,
затрагивающих деятельность нескольких ведомств.
В качестве примера можно привести разработку адми¬
нистративных методов осуществления таких мероприя¬
тий правительства Никсона, как контроль за заморажи¬
ванием цен и зарплаты, борьба с угоном самолетов,
помощь пострадавшим от землетрясения в Калифорнии.
Отдел привлекает к своей работе на временной основе
сотрудников тех ведомств, которые непосредственно
11 «US News and World Report», April 1972, p. 72.
12 Millaney T. White House Report: OMB pushes plans to improve fede¬
ral management-still no miracles. — «National Journal», 4.ХП 1971,
p. 2379.
55

участвуют в выполнении данной правительственной про¬
граммы;
— Повышения квалификации руководящих работни¬
ков и трудовых отношений; функции этого отдела, как
говорит само название, охватывают две важнейшие сфе¬
ры государственного управления и имеют наибольшее
политическое значение;
— По связи с конгрессом; через этот отдел все фе¬
деральные ведомства осуществляют связь с конгрессом
по бюджетным вопросам. Роль отдела уменьшается в
связи с усилением в этой сфере деятельности ближай¬
ших помощников и советников президента;
— Информации по вопросам менеджмента; этот от¬
дел не только предоставляет ведомствам необходимые
сведения из области теории и практики управления, но
и осуществляет проверку эффективности управленче¬
ской деятельности в госаппарате;
— Статистики, который служит в качестве органа,
координирующего деятельность статистических отделов
различных ведомств и аккумулирующего все статисти¬
ческие сведения.
Хотя со времени создания АБУ президентом Никсо¬
ном это управление не добилось радикального улучше¬
ния в управленческой практике федеральных ведомств,
оно тем не менее продемонстрировало способность ока¬
зать необходимую поддержку правительственных меро¬
приятий административно-управленческими средства¬
ми. Следует учитывать и то, что АБУ играет роль свое¬
образного стабилизирующего механизма в период сме¬
ны правительственного аппарата после прихода к вла¬
сти нового президента. В интересах монополистической
верхушки чиновники этого ведомства делают все, чтобы
обеспечить «безболезненный» переход управления от од¬
ной администрации к другой. «Даже если марсиане за¬
хватят Белый дом, — заявил один из сотрудников
АБУ, — и все убегут в горы, лишь сотрудники нашего
бюро останутся, чтобы обеспечить спокойную смену
правительства»13.
Краткий анализ органов управления, ведающих во¬
просами государственной службы, показывает, что
усложнение функций государства ведет к приспособле-
13 «Government executives», Washington, April 1969, p. 34.
56

нйю Исторически сложившихся учреждений по руко¬
водству кадровой деятельностью к новым условиям.
Каждое звено аппарата регулирования государственной
службы США осуществляет определенные функции, на¬
правленные на обеспечение необходимой степени эф¬
фективности работы чиновничества и контроля за его
служебной деятельностью со стороны правящей вер¬
хушки.
2. Должностные категории
Как отмечалось выше, в основу организации государ¬
ственной службы США положено деление служащих на
две категории — «конкурсную» (т. е. подпадающую под
действие закона Пендлтона и соответствующих законов
в штатах) и «патронажную». Несколько обособленную
категорию составляют упоминавшиеся «исключенные»
службы, т. е. федеральные службы, не подпадающие под
действие закона Пендлтона. Сюда относятся загранич¬
ная служба, кадры Федерального бюро расследований,
ЦРУ, управления долиной реки Теннесси и некоторых
других, более мелких ведомств, а равно иные должности,
замещение которых в порядке конкурсных экзаменов
считается нецелесообразным. В федеральном аппарате,
например, это должности так называемых реестров «А»
и «В». В первый «реестр» включены те должностные ка¬
тегории, которые, по определению КГС, «не носят кон¬
фиденциального или политико-определяющего характе¬
ра» 14, но занятие которых проходит без экзаменов (юри¬
сты, священники, агенты по борьбе с распространением
наркотиков и т. д.). Во второй — попадают должности,
комплектуемые на основе неконкурсных экзаменов
(гражданские должности в системе связи авиационной
разведки, инспекторы банков в Министерстве финансов
и ДР-). ч
На долю «чисто» патронажных (политических) долж¬
ностей приходится в настоящее время лишь около 0,1%
федеральных постов. К ним относятся государственные
должности, которые заполняет президент без согласия
сената (например, помощники и советники президента)
14 «The federal career service... at your service». USCSC. Washington,
1969, p. 11.
57 ,

и ć согласия сената (секретари, министры, их помощни¬
ки и заместители, послы и др.); должности реестра «С»,
т. е. важные конфиденциальные посты, которые, как
правило, заполняются главой ведомства без конкурсных
экзаменов (советники и секретари министров, чиновни¬
ки, ответственные за разработку государственных про¬
грамм, главы бюро и некоторых отделов и др.), должно¬
сти категории «А» — высшие посты конкурсной профес¬
сиональной службы (классы 16, 17, 18), близкие по ха¬
рактеру к должностям «реестра С» и заполняемые на
основе исполнительного приказа № 11 315 от 17 февраля
1966 г. главой ведомства с формального согласия КГС
(менее 9% всех должностей указанных классов).
Должности «конкурсной» категории делятся соглас¬
но закону 1949 г. на 18 классов. Первые восемь отведе¬
ны исполнителям, 9-й—14-й — среднему руководящему
составу и вспомогательно-техническому персоналу выс¬
шей квалификации, а 15—18-й — высшему профессио¬
нальному составу.
Закон 1949 г. охватывает большинство ведомств ис¬
полнительной власти. Под его действие не подпадают
работники физического труда, почтовые служащие и чи¬
новники «исключенных служб» 15. Тем не менее многие
ведомства, на которые закон 1949 г. не распространяет¬
ся, имеют собственные системы должностной классифи¬
кации 16. Системы классификации имеются и в штатах,
принявших законы о гражданской службе.
В современных условиях должностная классифика¬
ция, по мнению американских теоретиков и практиков
На 1968 г. общее число федеральных служащих, охватываемых
указанной системой классификации, составило 1 млн. человек, или
40% всех федеральных чиновников. Система должностной клас¬
сификации почтовой службы имеет 21 класс, а заграничной — 22
(4 класса для глав миссий, 8 — для дипломатического состава
и 10 — для технического).
16 Закон PL 703 от 1952 г. закрепил, например, за Комиссией по
атомной энергии право «устанавливать и фиксировать компенса¬
цию тем должностным лицам, которые выполняют функции, не¬
обходимые для деятельности Комиссии. Эти должностные лица
назначаются в соответствии с законами о гражданской службе,
и компенсация работы осуществляется в соответствии с законом
о классификации 1949 г. в той мере, насколько Комиссия сочтет
это «целесообразным» (см. PL, 703, 42 USC 2201 (d) Suppl. V.
Selected Civil Service Laws, USCSC. Washington, 1952, p. 132).
58

государственного управления, должна способствовать не
только унификации заработной платы и распределению
кадров, но и улучшению всего административного про¬
цесса. «Классификационные стандарты, разрабатывае¬
мые КГС для определения объема обязанностей должно¬
стных лиц и квалификационных требований, предъяв¬
ляемых к кандидату на государственный пост данного
класса, создают — по определению «Правил федераль¬
ной службы» — логическую структуру взаимоотношений
между профессиями по характеру и уровню работы, а
также по требуемой квалификации (кандидата). Это по¬
зволяет устанавливать порядок прохождения службы,
подходящие источники набора и открывающиеся вакан¬
сии. Таким образом, классификационные стандарты —
фундаментальная часть федеральной кадровой системы
и служат в качестве эффективного орудия управления
при выполнении программ данного ведомства» 17.
Подавляющее большинство американских специали¬
стов в области государственного управления считают си¬
стему должностной классификации наиболее удобной
формой организации труда служащих18 19. По словам
О. Сталя, «превосходство системы должностной класси¬
фикации основано на простой идее: самой лучшей, дол¬
годействующей и наиболее эффективной формой стимули¬
рования (служащих) является сама их работа. Другими
словами, характер служебной деятельности — та сила,
которая привлекает людей, поддерживает их интерес к
работе и препятствует поискам лучших условий труда» ,9.
Следовательно, считает Сталь, путем «научно обоснован¬
ного» определения объема обязанностей, связанных с
должностью, и умелого подбора кандидатур, заинтере¬
сованных в том, чтобы занять ее, можно добиться доста¬
точно эффективной организации служебной деятельности
чиновничества20.
17 «Feneral Personnel Manual», Chapter 11, Subch., 3.1.1 (a).
18 См., например: «Position-classification in the public service. A re¬
port submitted to the Civil Service Assembly by the Committee on
position — classification and pay in the public service». Chicago,
1965.
19 Stahl O. Op. cit., p.7.
20 В целом положительно оценивают метод должностной классифи¬
кации государствоведы тех стран, которые заимствовали эту фор¬
му организации труда служащих (см.: Tachibana Т. The present
state of the position-classification plan in the Japanese civil service,
59

В последнее время, однако, среди американских ад¬
министраторов все чаще раздаются голоса с требованием
пересмотреть принципы должностной- классификации.
Углубление научно-технической революции и усложнение
процесса государственного управления ведут к тому, что
некоторые элементы этой системы организации труда
служащих устаревают, превращаются в тормоз на пути
эффективного руководства личным составом государст¬
венных учреждений. Комиссия палаты представителей,
детально анализировавшая в 1968 г. положение в обла¬
сти классификации федеральных должностей, сделала
следующие выводы:
«классификация и системы рангирования не отве¬
чают быстро меняющимся нуждам федерального пра¬
вительства»;
— «стандарты для определения классов и рангиро¬
вания должностей слишком сложны, во многих случаях
устарели»;
— «Положения закона о классификации (1949 г.) за¬
трудняют оперативность управления»;
— «классификация (на государственной службе) не
используется в качестве средства руководства личным
составом. Многие должностные лица отмечали, что един¬
ственной функцией классификации в их организации яв¬
ляется создание стабильной основы для оплаты труда».
Некоторые американские государствоведы считают,
что система должностной классификации хороша лишь
для низших и средних категорий чиновничества. Для тех,
кто стоит во главе государственного аппарата, необходи¬
ма, по их мнению, система звания. О. Сталь, например,
делает вывод, что если система должностной класси¬
фикации «способствует достижению максимальной про¬
изводительности труда», то система званий — «развитию
качеств администратора» и «творческого отношения к
работе» 21 ~22. По мнению американского автора Д. Хал-
лерена, более широкое внедрение автоматики и ЭВМ в
государственное управление отодвинет на задний план
USCSC, Washington, 1967 (memiorgraphed); Kohli М. Position classi¬
fication survey. Indian Institute of Public Administration. New Delhi,
1968.
21-22 Stahl O. of Jobs and Men, p. 4, 14—15; Blandford J. The obsoles¬
cense of occupation titles. — «Journal of college placement», April-
May, 1967, p-. 87, 89—90; Baum B., Sorensen P. A «Total» approach
to job classification. — «Personnel journal», January 1969, p. 17—19.
60

проблему производительности труда служащих, а, сле¬
довательно, система должностной классификации усту¬
пит место какой-либо другой форме организации труда
служащих. «Быстрый процесс автоматизации,— пишет
он,— уже начал оказывать беспокоящее .влияние на нашу
традиционную концепцию прямой связи между получае¬
мой зарплатой и усилиями, затрачиваемыми в процессе
работы. Оценка работы и должностная классификация
могут стать такими же устарелыми, как лошадь и ко¬
ляска в век техники» 23.
Эти идеи начинают претворяться в жизнь. В 1966 г.
президент Джонсон исполнительным приказом № 11315
ввел в действие так называемую «систему назначений
администраторов»24, которая предоставила высшим про¬
фессиональным чиновникам (классы 16, 17, и 18) осо¬
бый юридический статус. Руководящие кадры мини¬
стерств и ведомств на основе этого приказа были как
бы выделены в особую категорию, в единый федераль¬
ный «пул» высших профессиональных администраторов.
«Система назначений администраторов» исходит из
того, что любое должностное лицо высшей категории
может быть свободно перемещено из одного учреждения
в другое. Политическое руководство федеральных орга¬
нов исполнительной власти, имея в своем распоряжении
весь «корпус» высших профессиональных чиновников,
может выбирать из него необходимые кадры 25. По за¬
мыслу создателей этой системы она позволит приблизить
верхушку профессионального чиновничества к.политиче¬
скому руководству.
23 Hollaram D. Why position classification? — «Public Personnel Re¬
view», April 1967, p. 92.
24 Executive Order 11315. v
25 Основным средством претворения в жизнь «системы назначений
администраторов» является предоставление главе учреждения пол¬
ной информации о всех высших администраторах в государствен¬
ном аппарате. С целью получения этой информации с 1967 г. во
всех федеральных учреждениях США, входящих в систему граж¬
данской службы, проходит сбор данных о чиновниках, занимаю¬
щих должности, начиная с класса 15. Информация посту¬
пает на обработку в счетно-вычислительный центр КГС, а за¬
тем — на хранение в архив этого учреждения. В результате КГС
располагает подробными данными о 30 тыс. федеральных чинов¬
ников, занимающих наиболее ответственные должности (см.:
USCSC «The Federal Executive Service», February 1971, «Public Ad¬
ministration Review», March-April 1971, p. 238).
61

Таким образом, высшие администраторы-профессио¬
налы приобрели положение «номенклатурных» работни¬
ков, что дает возможность политическому руководству
государственного аппарата использовать их там, где это
целесообразно без строгой привязки к должности, клас¬
сификационным стандартам и другим атрибутам органи¬
зации формальной структуры учреждения. «Новая си¬
стема,— заявил президент Джонсон при подписании при¬
каза № 11315, — скажет нам, в ком мы нуждаемся и
где находятся эти люди. Она снабдит нас гибким меха¬
низмом по привлечению нужных людей на соответ¬
ствующую работу в подходящий для этого момент»26.
«Система назначений администраторов» была введе¬
на как срочная мера для исправления положения с ру¬
ководящими кадрами в рамках тех полномочий, которые
уже были предоставлены КГС законом. Одновременно
по поручению президента Комиссия предприняла даль¬
нейшее изучение проблемы руководящих кадров с целью
более существенного изменения системы их использова¬
ния. Изучение выявило целый ряд серьезных недо¬
статков.
Основные из них состоят в следующем: 1) руководст¬
во аппарата сталкивается с определенными трудностями
в принятии решений по отдельным программам ввиду не¬
возможности перестановки подчиненных по своему ус¬
мотрению; в одном ведомстве подчас действует несколь¬
ко систем подбора, назначения, оплаты труда и продол¬
жительности службы руководящего состава; 2) неудов¬
летворительная система планирования, когда в разраба¬
тываемых программах не учитываются потребности в
руководящих кадрах; 3) практическая несменяемость
порождает косность бюрократии и ее руководящего со¬
става и трения между ними и политическим руковод¬
ством; 4) главы ведомств при заполнении вакантных ру¬
ководящих должностей испытывают давление со стороны
профессиональной бюрократии, заинтересованных групп,
партийных кругов и конгресса; 5) правительство лишено
уверенности в том, что лучшие руководящие кадры выяв¬
лены и правильно используются; 6) отсутствие единого
централизованного механизма, по работе с руководящи-
26 См.: «Press-release», Office of the White House Press Secretary, No
vember, 1966.
62

Ми кйдраМи в целом (как и профессиональными, так И
политическими) 27.
В целях устранения этих недостатков еще админист¬
рация Никсона выступила с предложением о создании
«Федеральной службы руководящих работников» —
ФСРР (Federal Executive Service), в состав которой
выключаются примерно 7000 руководящих работников ап¬
парата, занимающих должности трех высших профессио¬
нальных классов* (классы 16—18) и равных им по поло¬
жению политических администраторов28.
Правительство получает право свободно перемещать
зачисленные в состав службы руководящие кадры в
исполнительном аппарате. Зарплата членов службы
устанавливается главой ведомства в пределах норм,
ежегодно определяемых КГС и Административным и
бюджетным управлением. Зачисление новых работников
в ФСРР производится по решению квалификационных
советов на три года путем специального контракта.
Впоследствии каждые три года производится аттеста¬
ция работников и при положительной рекомендации со¬
вета его контракт возобновляется. В случае отказа адми¬
нистрации возобновить контракт работнику в течение
двух лет гарантируется зарплата на уровне класса 15.
Характеризуя основные преимущества этой системы,
председатель КГС Р. Хэмптон утверждал также, что она
привязывается не к должности, а к работнику, знаменуя
тем самым введение принципа «рангирования людей»
взамен существующего принципа «рангирования долж¬
ностей». Другое преимущество, по его мнению, состоит
в фиксировании соотношения в составе высшего эшело¬
на чиновников между профессиональными и политиче-
27 CSC, «The Federal Executive Service», p. 240—241.
23 По данным КГС, на 1 октября 1970 г. в федеральном исполни¬
тельном аппарате насчитывалось 10 903 руководящих работника,
в том числе 580 (5%) высших политических чиновников (полити¬
ческие назначения классов 1—5), 5691 (52%) профессиональных
руководителей (классы 16, 17 и 18), 1244 (12%) высших работ¬
ников категории «PL», 2117 (19%) высших чиновников диплома¬
тической и заграничной информационной службы (классы 1 и 2)
и 1265 (12%) руководящих работников исключенных служб
(главным образом управления долины реки Теннеси, Комиссии по
атомной энергии, медицинского управления, администрации вете¬
ранов и почтовой службы) (CSC, The Federal Executive Service,
p. 251).
63

СкиМи руководителями (75% и 25%) 29. Новая система,
по мнению других ее сторонников, ограждает руководя¬
щих администраторов от произвольного увольнения, лик¬
видирует существующие классификационные различия
между ними, которые практически трудно обосновать,
обеспечивает большую мобильность руководящих кад¬
ров и лучшие перспективы молодым работникам для
продвижения.
В то же время в адрес новой системы был сделан
и ряд критических замечаний. В частности, сотрудник
американской Национальной академии государственно¬
го управления Дж. Грэхем отметил иллюзорность ут¬
верждений о том, что назначение и использование руко¬
водящих кадров будет изъято из сферы политической
борьбы. Другим недостатком новой системы Грэхем счи¬
тает трехлетние контракты, которые создадут у членов
службы неуверенность в своем будущем и будут сдер¬
живать приток молодых работников и их продвижение
за пределы класса 15 30.
С социальной точки зрения вертикальное расслоение
служащих по должностным классам практически мало
чем отличается от деления чиновничества по рангам или
званиям. Класс должности в конечном итоге определяет
общее положение чиновника на служебной лестнице,
дает ему определенный административный вес, выделяет
из остальной массы государственных служащих. Это до¬
стигается не только соответствующим уровнем зарпла¬
ты, но и набором других факторов: правом иметь секре¬
таря, отдельный кабинет и государственный флаг в нем;
возможностью посещать специальную столовую, стать
членом престижного клуба, профессиональной ассоциа¬
ции и т. д. Перевод чиновника в высший должностной
класс зачастую ведет не только к перемене его служеб¬
ного статуса, но и всего комплекса социально-психоло¬
гических отношений.
Американская система конкурсной службы, несмотря
на формальное провозглашение равных возможностей
для любого чиновника при продвижении по службе из
29 Jones R. What the FES Package Will Do. — «Public Administration
Review», July-August 1971, p. 453—454.
30 Graham G. What the FES Package Won't Do. — «Public Administra¬
tion Review», July-August 1971, p. 451—453.
64

класса в класс, ограничивает карьеру служащего опреде¬
ленными рамками, не позволяет ему дойти до высшего
уровня в иерархической пирамиде управления.
3. Комплектование кадров государственных
служащих .
- В США нет законодательства, регулирующего отбор
кандидатов на политические должности. Их замещение
всецело основывается на обычае, который предоставля¬
ет президенту или его доверенным, лицам полную свобо-
. ду при определении кандидатур на высшие посты в госу¬
дарственном аппарате. Центральной фигурой в процес¬
се отбора основной части политических администраторов
является глава министерства или ведомства, который в
большинстве случаев непосредственно участвует совме¬
стно со своим ближайшим окружением «в поисках под¬
ходящих кандидатов и в определении их квалифика¬
ции»31. ’
Если процесс замещения высших постов в государст¬
венном аппарате (министров, их заместителей и ближай¬
ших помощников) идет по «неофициальным» каналам, в
условиях закрытых совещаний, бесед, консультаций пре¬
зидента и его ближайшего окружения с представителя¬
ми тех политических кругов и монополистических груп¬
пировок, которые привели нового главу правительства
к власти, то отбор второго эшелона политических чи¬
новников имеет, как правило, более четкие организаци¬
онные формы. Президенты Д. Эйзенхауэр, Дж. Кенне¬
ди 32, Р. Никсон создавали в этих целях специальный
аппарат, через который шли практически все назначе¬
ния на политические должности низших категорий.
В американской политической жизни сложились тра¬
диции, до некоторой степени связывающие президента
при формировании руководящего состава государствен¬
ных органов. Он вынужден считаться не только с жела¬
ниями своих сторонников, но и тех лиц, которые были и
31 Малл D. The selection of the political executive. — «Reading in
Public Administration». Boston, 1966, p. 109.
32 Henry L. Presidential transition. Washington, 1960; Stanley D. Chang¬
ing adminiatrations: the 1961 and 1964 transitions in six departments.
Washington, 1965.
3 Заказ 1726
65

остаются его политическими противниками. Никсон, на¬
пример, предоставил пост министра жилищного строи¬
тельства и городского развития своему бывшему конку¬
ренту за президентское кресло Дж. Ромни, а пост ми¬
нистра военно-морских сил — Дж. Чаффи, губернатору
штата Род-Айленд, активному стороннику Н. Рокфелле¬
ра, также соперника Никсона по республиканской пар¬
тии. Кроме того, Никсон, как отмечал бывший помощ¬
ник президента Кеннеди Т. Соренсен, не проявил поспеш¬
ности в устранении демократов из государственного ап¬
парата 33.
По данным Брукингского института в Вашингтоне,
за время правления пяти послевоенных президентов
США федеральные политические администраторы отби¬
рались из трех основных источников: государственных
учреждений (36%), частных юридических фирм и адво¬
катских контор (26%) и промышленно-финансовых
фирм (24%). В среднем 44% высших администраторов
до своего поступления на государственную службу рабо¬
тали в промышленных, а 23% — в финансовых корпора¬
циях. Причем 56% всех должностных лиц этой катего¬
рии являлись представителями 500 крупнейших промыш¬
ленно-финансовых монополий.
По данным американского социолога Д. Манна, лишь
9% политических чиновников отбираются по чисто пар¬
тийным соображениям34. Как показывает практика по¬
следних лет, в вопросе партийной принадлежности выс¬
ших чиновников президенты, по-видимому, во многом
разделяют мнение Дж. Кеннеди, заметившего однажды
в ’отношении состава своего кабинета, что его интересу¬
ют лишь деловые качества министров и что ему «все
равно — демократы они, республиканцы или игороты» 35.
По примеру Джонсона Никсон предоставил ряд поли¬
тических постов профессиональным чиновникам. Ук¬
репление этой тенденции имеет две основные причины.
Привлечение профессионалов на руководящие посты
диктуется усложнением государственных функций, что
требует от лица, принимающего важные решения, об¬
33 Sorensen Т. The first hundred days of Richard Nixon. — «Saturday
Review», May 17, 1969, p. 17.
34 Mann D. Op. cit., p. 112.
35 Цит. no: «Life», February 17, 1961, p. 100. (Игороты — небольшая
народность, проживающая на Филиппинах.)
66

стоятельного знания деятельности’ государственного ап¬
парата и опыта ответственной работы в нем. Кроме того,
президенты вынуждены обращаться к профессионально¬
му чиновничеству в тех случаях, когда они стремятся
обезопасить себя от излишнего влияния людей, имею¬
щих поддержку «со стороны» (например, конкурирую¬
щих монополистических объединений) или когда в силу
каких-либо причин они не могут привлечь на государ¬
ственную работу, талантливых представителей частного
бизнеса. Наиболее часто правящие круги оказывают
большее доверие профессиональным чиновникам в годы
кризисов36.
Патронажная форма комплектования руководства го¬
сударственным аппаратом дает правящей верхушке оп¬
ределенные преимущества. Отбор руководящих кадров
из среды личных друзей и сторонников позволяет прези¬
денту и членам его кабинета быть уверенными в том,
что эти люди будут добиваться проведения в жизнь пра¬
вительственных программ. Кроме того, периодический
обмен руководящими кадрами между федеральными ве¬
домствами и частными фирмами дает возможность бо¬
лее оперативно внедрять управленческие нововведения,
разработанные в частном секторе, в работу правительст¬
венных органов, что в известной степени способствует по¬
вышению ее эффективности37.
Замещение высших постов аппарата на основе патро¬
нажа не означает, что положение этой категории слу¬
жащих юридически не регламентируется. Правила феде¬
ральной службы содержат особую главу о правовом ста¬
тусе политических чиновников. В ней изложены требова¬
ния «технического» характера, предъявляемые к поряд¬
36 По данным американской печати, из 590 должностных лиц, назна¬
ченных Джонсоном на политические посты за пятилетний период
пребывания у власти, свыше 45% были им отобраны из среды
профессионального чиновничества. «При Джонсоне,— писала «Ва¬
шингтон пост»,— профессиональные чиновники наиболее близко
подошли к управлению государством... Он (Джонсон) знал, любил
и доверял профессионалам» («Washington Post», December 24, 1969).
37 Показательно, что Никсон своим специальным помощникам по
вопросам реорганизации государственного аппарата и повышения
эффективности его работы назначил Р. Эша — президента извест¬
ной военно-промышленной монополии «Литтон индастриз». В де¬
ловых кругах США эта корпорация считается «символом» всего
нового, что существует в менеджменте США.
3*
67

ку приема этой категории работников, основ выплаты
им заработной платы, порядка социального обеспечения
и т. д. Отличительная особенность многих из этих норм
состоит в том, что их практическое применение возложе¬
но на сами федеральные учреждения. В частности, право
определять квалификационные стандарты для политиче¬
ских должностей, использовать льготы участникам войн,
устанавливать порядок наложения дисциплинарных взы¬
сканий и применять многие другие положения федераль¬
ного законодательства о государственной службе в ча¬
сти, касающейся политических чиновников, передано
администрации федеральных агентств33.
В некоторых случаях назначение политических адми¬
нистраторов подлежит последующему утверждению
КГС38 39. Чиновники политических категорий пользуются
всеми правами и привилегиями, предоставленными госу¬
дарственным служащим федеральными законами40.
На большую часть политических служащих распрост¬
раняется действие законов о политическом нейтралитете
чиновничества. Так, закон №89—554 от 31 января 1968 г.
под угрозой увольнения запретил служащим государст¬
венного аппарата (за исключением лиц, назначенных
президентом с согласия сената) делать денежные взно¬
сы на проведение политических кампаний41.
Таким образом, хотя на высших администратов не
распространяются многие положения федеральных нор¬
мативных актов, регулирующих деятельность профессио¬
нального аппарата государственных учреждений, их пра¬
вовой статус неразрывно связан с общим законодатель¬
ством о государственной службе и искусственно отде¬
лять политических чиновников от других служащих или
говорить об отсутствии правовой регламентации их по¬
ложения было бы неверно. Несмотря на то что обе си¬
стемы («патронажа» и «заслуг»), на которых основана
государственная служба США, играют свою роль в осу¬
ществлении функций американского государства, они
объективно составляют единое целое, дополняя одна
другую.
38 См.: «Federal Personnel Manual», ch. 30, 1—2, 1—5.
39 Ibidem.
40 Ibidem.
41 Ibid, Supplement 990-1, §7323,
68

В США существуют две основные формы набора на
профессиональные посты государственной' службы: «от¬
крытая» — для должностей конкурсной службы, и «за¬
крытая» — для загранслужбы, службы здравоохране¬
ния и лесной службы. Метод «открытого» набора фор¬
мально разрешает занятие должности любого уровня
любым лицом, сдавшим экзамен. «Закрытая» форма до¬
пускает лиц со' стороны лишь на низшие должности и
предусматривает занятие более высоких постов только в
порядке «карьерной службы» в данной системе. «Откры¬
тая» форма набора, которая превозносится буржуазными
авторами как показатель демократизма государствен¬
ной службы США, на деле используется в современных
условиях как юридическая основа постоянного притока в
государственный аппарат ставленников монополистиче¬
ских кругов.
Вместе с тем и в отношении «открытой» формы набо¬
ра есть и ряд формальных ограничений. Так, на «кон¬
курсную» и «исключенную» службы не принимаются ино¬
странцы. Исключение Делается в том случае, когда на
данную должность не претендует гражданин США, а
также для специалистов высшей квалификации в отдель¬
ных ведомствах (министерстве обороны, министерстве
сельского хозяйства, государственном департаменте, ин¬
формационном агентстве — ЮСИА). Допускается так¬
же набор иностранных граждан на низшие должности
для работы на американских военных базах, в диплома¬
тических и пропагандистских учреждениях за грани¬
цей.
Еще большее значение имеют фактические ограниче¬
ния «открытого» набора (несмотря на отсутствие прямых
юридических ограничений) в отношении приема жен¬
щин на работу- в федеральные учреждения; основанием
для их дискриминации была использована принятая в
1870 г. внешне малозначительная поправка к текущему
бюджетному законодательству, согласно которой «главы
министерств по своему усмотрению могут принимать
женщин на канцелярские должности»42. Впоследствии
эта поправка толковалась как право главы учреждения
при назначении на любые должности делать выбор меж-
42 Цит. по: Harrison Е- The Quiet Revolution, — «Civil Service Jour¬
nal», October—December 1962, p, 2, ...
69

ду мужчинами и женщинами, что на практике было рав¬
носильно дискриминации последних. В 1934 г. министр
юстиции подтвердил эту интерпретацию. Недостаток ква¬
лифицированной рабочей силы и борьбы женщин за свои
права в послевоенный период заставили президента
Джонсона отменить в 1965 г. указанную поправку
Хотя после этого число женщин на государственной
службе несколько увеличилось (с 24% федеральных слу¬
жащих в 1951 г. до 29% в 1971 г.43), они по-прежнему
занимают в основном низкооплачиваемые канцелярские
должности. В 1967 г. в должностных категориях низших
классов доля женщин в среднем составляла 75%, сред¬
них классов — 20%, а высших — всего 1 % 44.
Другой пример — неравноправие национальных мень¬
шинств, особенно негров. Принятый лишь в 1940 г. за¬
кон Рамспека, впервые запретивший расовую дискрими¬
нацию на государственной службе, остался на бумаге. Не
был даже предусмотрен какой-либо административный
механизм для осуществления этого закона. Взрыв борь¬
бы за права негритянского населения в начале 60-х го¬
дов побудил президента Кеннеди подтвердить в исполни¬
тельном приказе № 10 925 (1961 г.) запрещение расовой
дискриминации в государственных учреждениях, на част¬
ных предприятиях, выполняющих правительственные
контракты, а также в профсоюзах, действующих на этих
предприятиях. Приказ предусматривал сбор информации
о положении национальных меньшинств в учреждениях
и на предприятиях и порядок рассмотрения жалоб и рас¬
торжения контрактов с фирмами, не соблюдающими его
положений. Для осуществления приказа и контроля за
его исполнением был создан президентский «Комитет
по равным возможностям при найме на работу».
Положения приказа № 10 925 были закреплены в за¬
коне 1964 г. о гражданских правах и в приказе прези¬
дента Джонсона № 11 246 (1965 г.). Приказ возложил
контроль за соблюдением запрета дискриминации на
КГС. В 1969 г. правительство Никсона подтвердило эти
полномочия КГС. Для проведения в жизнь провозгла¬
43 «А graphic presentation on the federal Civil Service». USCSC, Wa¬
shington, 1971, Chart 16.
44 «Study of employment of women in the federal government», USCS,
Washington, June 1968, p. 17.
70

шенной правительством политики были выделены спе¬
циальные средства. «В федеральном аппарате,— заявил
Никсон,— необходимо окончательно покончить с дискри¬
минацией, основанной на факторах, не относящихся к
исполнению служебных обязанностей» 45.
Эти шаги правительства США, предпринятые под на¬
пором массового движения за гражданские права, от¬
нюдь не свидетельствуют о действительном намерении
правящих кругов устранить дискриминацию. Главное же
состоит в том, что никакие юридические предписания
сами, по себе не могут изменить социальных корней дис¬
криминации. Хотя число негров на федеральной профес¬
сиональной службе возросло с 13% в 1962 г. до 15% в
1971 г.46, причем число негров на средних и высших
должностях удвоилось, им, как и женщинам, по-прежне¬
му отводятся наименее ответственные посты. Если в
низших должностных категориях число негров составля¬
ло в 1967 г. 20,5%, то в средних их доля была 11%, а в
высших — лишь 1,8% 47. Значительно выше доля нег¬
ров среди работников физического труда. В 1967 г. нег¬
ры составляли 20% всех рабочих, занятых в системе
федеральных учреждений, причем из числа тех рабочих,
которые получают наименьшую зарплату (до 5 тыс. дол.
в год) — 54%. В отдельных министерствах и ведомствах
число рабочих-негров достигает 90% 48.
Таким образом, простейшая форма дискриминации на
государственной службе США, практиковавшаяся в
прошлом, т. е. отказ принимать негров на работу, в на¬
стоящее время уступает место новым, более утончен¬
ным и зачастую скрытым формам расового неравно¬
правия.
Система подбора кадров на профессиональные долж¬
ности служит одной из иллюстраций того, как правящие
круги США достигают своих целей путем политических
компромиссов. Обеспечив себе ключевые позиции во всех
сферах общественно-политической жизни, эти круги счи¬
45 «Civil Service News». USCSC, Washington, August 1969.
46 «А graphic presentation on federal Civil Service». USCSC, Washing¬
ton, 1971. В 1971 г. национальные меньшинства на всех должно¬
стях федеральной профессиональной службы составляли 19,2%.
47 «Study of minority group employment in the federal government in
1967», USCSC, Washington, 1968.
48 Ibid, p. 8—44.
71

тают возможным пойти на уступки трудящимся в срав¬
нительно второстепенных областях.
Внешне демократические причины системы «за¬
слуг», закрепленные . законом, не помешали правящим
кругам разработать такую систему набора кадров, кото¬
рая гарантирует поступление на служ1бу именно той ка¬
тегории лиц, которая наиболее устраивает их на данном
этапе и для данного эшелона бюрократического аппара¬
та. Границы этой категории не остаются неизменными.
Конкретные социально-экономические обстоятельства, а
именно: состояние рынка рабочей силы, потребность
в специалистах данной отрасли знаний, общее отно¬
шение к государственной службе со стороны различных
слоев населения — все это оказывает непосредствен¬
ное влияние на характер, формы и методы набора
кадров.
В годы депрессии с ростом безработицы число же¬
лающих поступить на государственную службу, увеличи¬
вается. Государственные органы получают возможность
широкого выбора. Это, естественно, уменьшает возмож¬
ности быть зачисленными на работу в правительствен¬
ный аппарат для «наименее желательных», с точки зре¬
ния администрации, лиц, представителей национальных
меньшинств (прежде всего негров), женщин, людей с
меньшим образованием и стажем работы, и т. д.
В годы подъемов и инфляционных бумов, когда ощу¬
щается недостаток рабочей силы, особенно квалифици¬
рованных специалистов, сфера предложения для набора
на государственную службу заметно сужается. Возмож¬
ность найти лучше оплачиваемую работу в частном сек¬
торе, вместе с сохраняющейся в массе американского на¬
селения традицией весьма пренебрежительного отноше¬
ния к федеральной бюрократии, сокращает число же¬
лающих стать государственными чиновниками. В этих
условиях ослабевают формальные требования, предъяв-
' ляемые к кандидатам на государственные должности.
Лица, которые ранее с трудом находили работу в пра¬
вительственных учреждениях, получают при желании
большую возможность добиться ее. *
Единственно неизменным остается классовый подход
к отбору государственных чиновников. С точки зрения
монополистического капитала абсолютно недопустимо
проникновение в государственный аппарат политически
72

неблагонадежных элементов. Вся система организации
государственной службы США построена на принципе
безусловной преданности чиновничества классовым ин¬
тересам монополистической верхушки и политической ло¬
яльности правительству.
Набор на государственную службу становится все бо¬
лее сложным делом. Если раньше государственные уч¬
реждения, в которых открывались вакансии, незаполняе-
мые по какой-либо причине из внутренних источников,
ограничивались публикацией объявлений в местной
прессе или в специальных бюллетенях по найму, то в
настоящее время они все шире прибегают к так назы¬
ваемому позитивному методу набора, т. е. переходят к
активным поискам подходящих кандидатов, поскольку
речь идет о специалистах высшей квалификации. Здесь
до самого последнего времени государственная служба,
как правило, проигрывала конкурентную борьбу частно¬
му бизнесу, где затрачиваются большие средства на по¬
иски менеджеров всех уровней. Проблема же набора на
низшие государственные должности отступила на второй
план, в частности, вследствие широкого внедрения в го¬
сударственный аппарат ЭВМ и новейшей канцелярской
техники.
Правительственные органы уделяют все большее вни¬
мание привлечению молодых специалистов на государ¬
ственную службу. В то же время принимаются меры
для ограждения государственной службы от радикально
настроенной молодежи. .Большое место в программах
набора занимает рекрутирование выпускников высших
учебных заведений. Кампании по набору на государст¬
венную службу в университетах имеют форму различ¬
ных пропагандистских программ, проводимых среди сту¬
дентов старших курсов. Студентам читают лекции о ра¬
боте в том или ином ведомстве, предоставляют возмож¬
ность побеседовать со специалистами в различных обла¬
стях управления. В университетах широко распространя¬
ется рекламная литература КГС и других государствен¬
ных учреждений.
С 1955 г. существует специальная упрощенная систе¬
ма приема на государственную службу выпускников уни¬
верситетов. Она включает в себя следующие основные
•стадии: 1) проверку заявлений; 2) проведение экзаме¬
нов; 3) проверку «благонадежности»; 4) выбор одного
73

кандидата; 5) проверку его в течение испытательного
срока. Проверке заявлений, в прошлом формальной,
сейчас уделяется больше внимания. В некоторых слу¬
чаях кандидат приглашается для предварительной бе¬
седы.
Центральное место в системе набора занимает ста¬
дия конкурсных экзаменов. В США накоплен почти сто¬
летний опыт проведения экзаменов, ставших для амери¬
канского служащего обычной нормой повседневной дея¬
тельности. Изучением и разработкой экзаменационного
процесса занимаются ученые различных профессий. От¬
правной пункт организации экзаменов — выявление ка¬
честв кандидата применительно к конкретной должно¬
сти, на которую он претендует. Экзаменационные требо¬
вания разрабатываются на основе подготавливаемых
КГС «классификационных стандартов», а экзамены про¬
водятся в письменной (в виде стандартизированных тес¬
тов) и устной форме (в виде беседы или разбора груп¬
пой экзаменующихся определенной жизненной ситуации).
Примерно из 140 тыс. ежегодно экзаменующихся по
этой системе лишь 20 тыс. поступают на работу в фе¬
деральные учреждения.
Заполнение высших административных должностей
(13—15 классов) идет в основном за счет внутренних ис¬
точников. В тех редких случаях, когда принимаются
люди «со стороны», процедура остается подобной той,
которая применяется для отбора лиц на средние долж¬
ности.
Набор самого высшего эшелона профессиональных
чиновников (классы 16—18), как уже упоминалось выше,
осуществляется на основе «системы назначений админи¬
страторов» (ЕАС). Она распространяется как на про¬
фессиональных чиновников, так и на тех должностных
лиц, которые занимают посты «реестра С». Цель заклю¬
чается в создании единой службы для высших руково¬
дящих кадров, невзирая на их административный и юри¬
дический статус. Кандидатура, отобранная руководством
учреждения, подлежит утверждению КГС.
Отбор кандидатов путем конкурсных экзаменов для
всех федеральных учреждений, входящих в систему
«конкурсной» гражданской службы43, осуществляется
49 Исключением является почтовая служба, набор работников кото-
рои осуществляет специальная экзаменационная комиссия.
74

КГС. Под ее руководством начиная с 1967 г. по всей
стране действуют 65 «межведомственных экзаменацион¬
ных комиссий», обслуживающих отделения федеральных
учреждений своего района. Посредством созданных при
них «центров информации о наличии свободных должно¬
стей на федеральной службе» комиссии связаны в еди¬
ную сеть. «Исключенные» службы проводят экзамены
самостоятельно. ■
С середины 60-х годов значительно повышены требо¬
вания к испытательному сроку, который до этого времени
в основном рассматривался как формальность,, преду¬
смотренная законом Пендлтона. С 197Гг. введен поря¬
док, согласно которому всем сотрудникам, проработав¬
шим несколько лет на низших должностях, должна быть
дана подробная оценка «с точки зрения их пригодности
к дальнейшей службе» 50.
Главатретья
ПРАВОВОЙ СТАТУС
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ США
1. Сроки И'УСЛОВИЯ службы
По подсчетам американских исследователей высшие
политические администраторы всех категорий находятся
на государственной службе в среднем 2—3 года, т. е.
меньше 4-летнего срока президентской легислатуры ’.
Сроки нахождения на государственных постах меня¬
ются в зависимости от уровня занимаемой должности.
Министры, как правило, занимают свои посты несколько
дольше, чем их заместители. Те в свою очередь —доль¬
ше своих замов и советников. Члены кабинета, напри-
50 «US Foreign Policy, 1971»: A report of the Secretary of State.
Washington, 1972, p. 392. '
1 Stanley D. Men who govern. London, 1967, p. 56.
75

мер, и среднем занимают свои посты в течение 3 лет,
члены коллегий «независимых» агентств — 2,5 года, за¬
местители министров — 1,5—2 года 2. ’
Эта ситуация отражает особенности влияния полити¬
ческих факторов на формирование верхушки государст¬
венного аппарата США. Если главы министерств, по
крайней мере наиболее важных, отбираются президентом
из числа лиц, которым он доверяет и которые заранее
обязуются посвятить ближайшие годы своей жизни го¬
сударственной службе, то заместители министров, их по¬
мощники и «советники» чувствуют себя менее связанны¬
ми с президентом и связаны большей патронажной за¬
висимостью с другими лицами: влиятельными сенатора¬
ми, отдельными монополистами и т. д.
На продолжительность срока пребывания на госу¬
дарственных постах представителей частного промыш¬
ленно-финансового капитала, юридических фирм и ака¬
демических кругов могут влиять различные факторы.
Главными из них американские социологи считают: слож¬
ность и специфичность работы в аппарате государствен¬
ного управления; бюрократизм административного про¬
цесса; большую зависимость от таких факторов, как
влияние общественного мнения, прессы, групп давления;
боязнь управляющих утратить перспективу роста в
«своей» фирме, а юристов — потерять клиентуру.
Нельзя не отметить и такой важный момент, как
«традиционно сложившиеся связи» того или иного феде¬
рального органа с монополистическими объединениями
и другими «группами давления», действующими в его
сфере государственного управления. Наиболее короткие
сроки службы политических чиновников (менее 2-х лет)
наблюдаются в торговом и в военном министерствах3.
Причина этого, вероятно, кроется в том, что руководя¬
щие посты в данных учреждениях являются желанной
целью для многих фирм, заинтересованных в получении
государственных контрактов. В сферах деятельности
этих министерств ■ действуют мощные конкурирующие
группировки, каждая из которых стремится пристроить
своих людей как можно ближе к механизму распределе¬
ния заказов.
2 Stanley D. Men who govern, p. 56.
3 Ibid., p. 63—64.
76

Немаловажным фактором являются’лучшие условия
работы (включая зарплату) в частном бизнесе. Преуспе¬
вающий бизнесмен в редких случаях бывает заинтере¬
сован в длительном нахождении на государственном
посту.
В министерствах, где возможность получения прави¬
тельственных заказов сравнительно мала и которые в
основном играют лишь регулирующую роль, политиче¬
ские администраторы находятся на- своих постах не¬
сколько дольше (примерно 3—3,5 года). Срок службы
членов коллегий «независимых» агентств значительно
дольше, чем глав других исполнительных органов: в сред¬
нем 4,8 года. Однако и в этом случае члены коллегий на¬
ходятся на своих постах менее отведенного им по закону
срока (5—7 лет). Наиболее короткими сроками работы
политических администраторов характеризуются «моло¬
дые» агентства и комиссии.
Заметно дольше находятся на своих постах главы
более старых регулирующих органов: комиссии по тор¬
говле между штатами, федеральной торговой и федераль¬
ной энергетической комиссий. Этот факт объясняется
прежде всего тем, что «независимые» агентства более
тесно связаны с той группой монополий, деятельность
которых они должны регулировать. Сложность процесса
управления, обилие технических особенностей и полити¬
ческих деталей, которые приходится учитывать высшим
политическим администраторам при сравнительно ма¬
лой общегосударственной значимости регулирующих
агентств — все это ведет к тому, что монополистические
объединения, действующие в их сфере, предпочитают,
чтобы высшие посты более длительное время занимали
опытные и проверенные люди.
Вышеприведенные данные о сроках службы полити¬
ческих администраторов всех категорий не обязательно
свидетельствуют о том, что, покидая свой пост, они рас¬
стаются с федеральной службой. Некоторые из них при¬
нимают новые предложения занять высшие руководящие
должности в других министерствах. По данным Стенли,
18% всех политических чиновников, покидающих свой
пост, получают новое назначение в системе правитель¬
ственных органов. Чаще других предложение занять но¬
вую федеральную должность принимают помощники и
консультанты министерств (28 %), помощники высших
77

администраторов (31%) 4. Политические администраторы
второго эшелона весьма охотно идут на продолжение
службы в федеральных органах в силу открывающейся
перед ними хорошей перспективы. Правительство также
заинтересовано в предоставлении категории политиче¬
ских чиновников новых постов в государственном аппа¬
рате, так как это дает возможность подготовить опыт¬
ных администраторов, хорошо разбирающихся в тонко¬
стях управления государством.
Характерно, что недостатком нынешней системы госу¬
дарственной службы США, предполагающей наличие
двух категорий чиновничества (политической и профес¬
сиональной), американские специалисты считают отнюдь
не сам принцип патронажных назначений, а невозмож¬
ность закрепления политических администраторов в го¬
сударственном аппарате на более длительный период.
По мнению Стенли, например, политические администра¬
торы приходят на службу с желанием внести в нее что-
то новое. Они стремятся обновить свой аппарат, изме¬
нить его деятельность так, чтобы она стала более эконо¬
мичной, организованной, шла по непроторенному пути 5.
Однако зачастую они вынуждены покидать службу, так
и не осуществив этих планов. Политическим админист¬
раторам, пришедшим им на смену, по подсчетам автора,
необходимо не менее года, чтобы приобрести достаточ¬
ный опыт работы в государственном управлении 6.
Уходя с работы в правительственном органе, боль¬
шинство политических администраторов возвращаются
в частный бизнес (55%), причем 21% занимают должно¬
сти в тех фирмах, откуда они уходили на работу в госу¬
дарственный аппарат, а 15% — в новые компании этой
же сферы деятельности 7. Некоторые из последней кате¬
гории бывших политических чиновников, приобретя со¬
ответствующий опыт на государственной службе и уста¬
новив деловые связи, предпочитают открывать собствен¬
ные фирмы. Весьма ярким примером подобного продол¬
жения деловой карьеры государственного бюрократа мо¬
жет служить решение министра внутренних дел в пра¬
4 Stanley D. Men who govern, p. 74.
5 Stanley D. Federal Executives and the system that produce them. —
«Personnel administration», May-June, 1970.
6 Ibidem.
7 Ibidem.
78

вительстве Джонсона — С. Юдала, открыть в Вашингто¬
не собственную «консультационную» фирму. Бывший гла¬
ва службы внутренних доходов Ш. Коэн также основал
свою адвокатскую контору. А. Бойд, бывший министр
транспорта, занял пост президента совета директоров
«Иллинойс централ рейл роад», заместитель госсекре¬
таря Н. Катценбах стал главным юристом монополии
«ИБМ». Помощники министра обороны А. Итовен и
Т. Морис были приняты на ответственные должности в
военно-промышленную корпорацию «Литтон индастриз».
Особенно много бывших политических администрато¬
ров обосновывается в юридических фирмах столицы
США. «В настоящее время крупнейшие юридические кон¬
торы Вашингтона, — писал журнал «Форчун», — заполне¬
ны бывшими главами министерств и ведомств, предсе¬
дателями и членами коллегий .регулирующих агентств,
членами кабинетов, «малых» кабинетов и «кухонных» ка¬
бинетов шести предыдущих администраций»8. Юридиче¬
ские фирмы наиболее охотно принимают на работу быв¬
ших администраторов «независимых» регулирующих
агентств. В этом факте наглядно просматривается «пре¬
емственность» в связи отдельных отраслей монополи¬
стического бизнеса со «своими» органами государствен¬
ного регулирования. -
. Система назначений высшего эшелона американского
чиновничества путем патронажа отнюдь не означает, что
деятельность этой категории служащих во всех случаях
протекает вне закона. Правила федеральной службы со¬
держат особую главу о правовом положении политиче¬
ских чиновников. В ней сведены воедино все требования
«технического» характера, предъявляемые к правилам
приема этой категории федеральных бюрократов на госу¬
дарственную службу, основ начисления им заработной
платы, условий социального обеспечения и т. д.
Одной из отличительных особенностей многих пра¬
вовых норм является делегированием методов их практи¬
ческого применения самим федеральным учреждением.
В данном случае право определять квалификационные
стандарты для политических должностей, использовать
льготы участникам войны, устанавливать порядок нало¬
жения дисциплинарных взысканий и многие другие по¬
8 «Fortune», September 1969, р. 121.
79

ложения федерального законодательства о государст¬
венной службе, касающиеся политических чиновников,
переданы администрации федеральных агентств9.
В некоторых случаях назначение политических адми¬
нистраторов подлежит последующему утверждению Ко¬
миссией гражданской службы10 11. Чиновники политиче¬
ских категорий пользуются также всеми правами и при¬
вилегиями, предоставленными государственным служа¬
щим федеральными законами и. На большую часть по¬
литических служащих распространяется действие зако¬
нов о политическом нейтралитете чиновничества.
Организация прохождения службы профессиональ¬
ными чиновниками, так же как и процесс их набора,
подчинена главной задаче кадровой политики американ¬
ского государства: обеспечить государственный аппарат
людьми, способными справиться с возложенными на них
обязанностями в условиях роста политической активно¬
сти масс, развития научно-технической революции и ус¬
ложнения форм и методов государственного управления
крупным монополизированным хозяйством. Понимая, что
отсутствие ясной перспективы дальнейшей карьеры вы¬
зывает у чиновника неуверенность в завтрашнем дне, а
следовательно, уменьшает его «служебную активность»,
руководство госаппарата США стремится создать такую
систему служебного роста профессиональных чиновни¬
ков, которая создавала бы видимость объективности и
беспристрастности и содействовала закреплению на го¬
сударственной службе квалифицированных кадров.
Чтобы заинтересовать квалифицированного специали¬
ста в государственной карьере, необходимо удовлетво¬
рять его основные запросы лучше, чем в сфере частно¬
го бизнеса. Как ни важны при этом факторы престиж¬
ного характера, например, государственной службы или
возможность проявить профессиональные способности 12,
9 См.: «Federal Personnel Manual», ch. 30, 1—2, 1—5.
10 Ibidem.
11 Ibidem. • .
12 Опрос, проведенный КГС среди 22 тыс. высших профессиональных
чиновников (классы 15—18), показывает, например, что 29% этой
категории обосновали причину своего поступления на государст¬
венную службу «лучшими возможностями для применения своей
профессии», а 23% — «предложением интересной, творческой ра¬
боты». -
80

весьма существенной в данном случае является пробле¬
ма заработной платы.
Особенности формирования американской службы
привели к тому, что в настоящее время федеральный го¬
сударственный аппарат имеет три не связанные друг с
другом шкалы зарплаты: для чиновников конкурсной
гражданской службы, для почтовых работников и для
чиновников заграничной службы. Уровень зарплаты для
тех категорий служащих, которые не входят в эти адми¬
нистративные системы, привязывается к одной из трех
упомянутых шкал. Зарплата всех федеральных служа¬
щих определяется в законодательном порядке, причем
конгресс устанавливает примерно одинаковый уровень
компенсации для сравнимых должностей в различных
шкалах. Зарплата служащим штатов и муниципалитетов
останавливается на основании местного законодательст¬
ва. Основой каждой шкалы служат классификационные
должностные стандарты, принятые в данной администра¬
тивной системе. Для каждого должностного класса опре¬
деляются нижняя и верхняя границы зарплаты с разни¬
цей примерно 25—30%. В этих рамках выделяется не¬
сколько промежуточных уровней, число которых возра¬
стает в зависимости от сложности и ответственности
должностей.
Зарплата служащего зависит не только от уровня его
должности, но и от времени пребывания на ней. Пере¬
вод служащих с одной ступени зарплаты на другую в
рамках одного должностного класса осуществляется рас¬
поряжением непосредственного начальника. Периодиче¬
ское увеличение денежной компенсации позволяет адми¬
нистрации более эффективно использовать зарплату в
качестве средства стимулирования работы служащих. На
низших должностях служащий, чтобы получить очеред¬
ное повышение зарплаты, должен проработать 2—3 ме¬
сяца, на высших — этот срок увеличивается. Однако зар¬
плата может быть увеличена досрочно, в качестве поощ¬
рения.
Администрация стремится как можно дольше за¬
держивать повышение денежного содержания менее
квалифицированным категориям служащих, чтобы быст¬
рее увеличивать зарплату в качестве средства поощре¬
ния тем специалистам, в работе которых нуждается дан¬
ное ведомство.
81

В связи с ростом стоимости жизни государственным
служащим удалось добиться повышения зарплаты, под¬
няв ее до уровня оплаты труда на сравнимых должно¬
стях в частном секторе. Законы о зарплате государствен¬
ных служащих 1962 г. и об уравнении зарплаты феде¬
ральных служащих 1970 г. являются правовой основой
ежегодного повышения оплаты труда федерального чи¬
новничества. В результате, в настоящее время государ¬
ственные служащие на некоторых должностях средних
категорий впервые в истории США получают зарплату
выше, чем их «коллеги», занятые в частном секторе. Это
говорит о том, что, даже несмотря на инфляцию и посто¬
янные призывы к экономии, правительство США не ре¬
шается обострять отношения с чиновничеством. Однако
зарплата руководящих работников и специалистов выс¬
шей квалификации независимо от того, что они ежегодно
получают существенные прибавки, все еще значительно
отстает от зарплаты управляющих и специалистов, заня¬
тых в частном бизнесе.
Немаловажным средством привлечения на государст¬
венную службу и закрепления на ней квалифицирован¬
ных кадров является социальное обеспечение. Такие, по
американской терминологии, «дополнительные льготы»,
как пенсионное обеспечение, групповое страхование, ча¬
стичная оплата медицинского обслуживания и т. д., за¬
метно влияют на экономическое положение американско¬
го чиновничества и на весь процесс прохождения служ¬
бы. Частично завоеванные служащими в результате борь¬
бы за лучшие условия жизни, частично введенные пра¬
вительством в качестве поощрения чиновничества «до¬
полнительные льготы», по подсчетам американских эко-,
номистов, дают примерно 25—30% прибавки ;к зарплате
служащего.
Система пенсионного обеспечения государственных
служащих в ее нынешнем виде начала действовать с
1956 г. Она предусматривает право на государственную
пенсию для всех постоянно работающих профессио¬
нальных чиновников конкурсной службы. Выход на пен¬
сию может быть как добровольный, так и обязательный^.
Для добровольного ухода государственный служащий
должен достичь 62-летнего возраста и иметь рабочий
стаж в федеральных органах не менее 5 лет.^В этом слу¬
чае он получает минимальную пенсию. Чтобы получить
82

«полное» пенсионное обеспечение, чиновнику необходимо
иметь минимум 30 лет стажа. Размер пенсии служащего
зависит от размеров его отчислений в пенсионный фонд.
Согласно существующему законодательству чиновники
федеральных учреждений обязаны вносить в него не ме¬
нее 6,5% своей зарплаты. Определенную долю вносит и
государство. Однако вклад государства по объему го¬
раздо меньше личных взносов служащих. Выход чинов¬
ников на пенсию обязателен по достижении возраста
70 лет при наличии 15 лет стажа13. По данным Мини¬
стерства труда, пенсионное обеспечение государственных
служащих несколько ниже, чем у служащих, занятых в
частном секторе 14.
Медицинское обслуживание государственных служа¬
щих в его нынешнем виде было введено законом 1960 г.
и несколько модифицировано в 1970 г. Американским
чиновникам и членам их семей предоставлена возмож¬
ность участвовать на льготных условиях в специальных
программах по страхованию здоровья. Эти программы
также основаны на «добровольных» взносах служащего
в специальный фонд здравоохранения, из которого в
случае заболевания он может взять необходимую для
лечения сумму денег. Доля участия государства в обра¬
зовании фонда обратно пропорциональна уровню зар¬
платы чиновника.
Федеральным служащим полагается оплачиваемый
ежегодный отпуск, продолжительность которого зависит
от срока службы. Чиновники, прослужившие менее Злет,
имеют право на 13 рабочих дней отпуска в год, прорабо¬
тавшие от 3 до 15 лет — 20, а свыше 15 лет — 26 дней.
Отпуск по болезни для федеральных чиновников состав¬
ляет 13 оплачиваемых рабочих дней в год. Неиспользо¬
ванные дни могут аккумулироваться. Если время болез¬
ни превышает имеющееся у чиновника число дней отпу¬
ска, положенного на эту цель, он может получить не¬
оплачиваемый отпуск. Женщины, работающие в феде¬
ральных учреждениях, не получают оплачиваемого дек¬
ретного отпуска. Им лишь предоставляется право сохра¬
нить рабочее место в течение 6 месяцев.
13 Подробнее о пенсионном обеспечении государственных служащих
см.: U.S. Department of Commerce: A guide to fringle benefits.
Washington, 1968.
14 «Federal Times», December 1968.
83

Федеральные служащие, уволенные «по сокращению
штатов», получают пособие по безработице. Покинув¬
шим службу самостоятельно или в связи с несоответст¬
вием должности, это пособие не выплачивается. Сумма
пособия и срок его получения устанавливаются властя¬
ми штата по месту жительства федерального служащего
в каждом штате. Обычно она равна половине его преж¬
него заработка и выплачивается в течение 3—10 меся¬
цев. По подсчетам Министерства труда США государст¬
венные чиновники по сравнению со служащими частного
сектора имеют меньшие пособия по безработице. У пер¬
вых, однако, более длительные оплачиваемые отпуска
и лучшие условия страхования здоровья.
2. Продвижение по службе
Курс на привлечение высококвалифицированных
кадров на государственную службу вынуждает правя¬
щие круги США менять методы организации служебной
деятельности, отказываться от бытовавшей вплоть до
последних лет бесконтрольности в продвижении специа¬
листа по должностной лестнице, хотя такой подход со¬
храняется для массы рядовых работников. С конца
50-х годов в системе государственной службы США
проводится политика предоставления специалистам на¬
чальных руководящих постов и создания условий для
их сравнительно быстрого продвижения по должностной
лестнице.
Для осуществления этой политики, которая, по мне¬
нию американских специалистов государственного уп¬
равления, является самым важным из всех «нематериаль¬
ных» стимулов 15, с 1959 г. введена в действие программа
«повышения чиновников по службе на основе их за¬
слуг». Эта программа, несколько . модифицированная
КГС в 1968 г., определила основной порядок служебного
продвижения работников федеральных учреждений, хотя
она и не затронула прав отдельных ведомств самостоя¬
тельно решать конкретные вопросы в этой области.
Программа требует рассматривать возможно более шп- 13 *
13 См., например: Stahl О. G. Public Personnel Administration. N.Y.,
1962, р. 111.
84

рокий круг кандидатов на открывающуюся должность,
формально запрещает дискриминацию 1б 17. Учреждения,
входящие в систему гражданской службы, обязаны
иметь специальное руководство, которое определяло бы
порядок и правила повышения всех должностных лиц
по службе, а также примерные планы движения кадров.
Хотя учреждение по-прежнему разрабатывает эти пра¬
вила самостоятельно, применительно к своим условиям
и сообразуясь .со сложившимися традициями, програм¬
ма обязывает администрацию доводить содержание
руководства до всех служащих |7. Считается, что подоб¬
ная практика уменьшает недовольство служащих, спо¬
собствует развитию чувства «организационной лояльно¬
сти», повышает их заинтересованность в работе, создает
у них впечатление демократичности процесса прохожде¬
ния службы и полноты действия так называемой систе¬
мы заслуг.
Достижению этих же целей призваны способствовать
и видоизмененные методы отбора кандидатов на повы¬
шение по должности. В государственной службе США
нет соответствующей единой системы. В последнее вре¬
мя все большее место занимает повышение по службе
на. основе регулярных оценок служебной деятельности
чиновников и отборочных экзаменов для всех лиц, слу¬
жебные характеристики которых позволяют занять от¬
крывшуюся вакансию.
По расчетам американских специалистов, периодиче¬
ская оценка служебной деятельности чиновников не
только выявляет способных служащих, но и создает
впечатление «объективности» процесса продвижения,
уменьшает недовольство обойденных, а главное, позво¬
ляет установить эффективный контроль за всеми кате¬
гориями должностных лиц.
Правовой базой этого вида административной дея¬
тельности является принятый в 1970 г. закон об оценке
работы служащих, согласно которому государственные
учреждения самостоятельно разрабатывают и определя¬
16 «Federal Personnel Manuel», ch. 335; Subch., 5, 5.2 (c), 3, 3.9.
17 Закрепление такой «открытой» формы продвижения по службе вы¬
звано в первую очередь борьбой профсоюзов государственных
служащих. Они добились также права участвовать наряду с ад¬
министрацией в разработке планов продвижения кадров (см.:
«Federal Personnel Manuel», Ch., 335, Subch., 3, 3.2-b, c).
85

ют способы и нормы оценок служебной деятельности сво"
его личного состава. Несмотря на разнообразие систем
оценок служебной деятельности, возникших в результа¬
те проведения этого закона в жизнь, все они в целом
сводятся к периодической (обычно ежегодной) аттеста¬
ции служащих непосредственными начальниками. При¬
меняемые при этом методы в большинстве случаев были
заимствованы из административной практики частного
бизнеса 18.
Регулярные оценки работы чиновников позволяют
администрации помимо решения проблемы отбора кан¬
дидатов на повышение выявить способности работни¬
ков, определить степень необходимости в профессио¬
нальной переподготовке, осуществлять долгосрочное
планирование передвижения кадров и т. д. Анкеты-ха¬
рактеристики служат хорошим источником сведений как
о личных и деловых качествах чиновника, так и о его
благонадежности.
Однако в системе оценок есть существенные недо¬
статки. Поскольку закон предусматривает лишь три ви¬
да общих оценок: «отлично», «удовлетворительно» и
«неудовлетворительно», работа 99% служащих оцени¬
вается «удовлетворительно», превращая оценку в фор¬
мальность. Периодические аттестации вызывают нервоз¬
ность чиновников, ставят их в зависимость от произвола
начальников, создают атмосферу недоверия. По замеча¬
нию американского социолога Ф. Нигро, оценка работы
чиновника «слишком часто не заслуживает доверия... и
ведет к тому, что процесс (оценки) порождает враж¬
дебную обстановку в учреждении» 19. «Несмотря на не¬
давнюю модернизацию этого процесса, — отмечает
другой специалист, — он остается болезненным для всех
лиц, которые вовлечены в него, и недовольство нынеш¬
ней системой не уменьшается» 20.
18 Наиболее употребительным является так называемый графиче¬
ский метод, который предусматривает заполнение начальствующим
составом своеобразных анкет-характеристик на своих подчиненных.
В них, как правило, перечисляются все области служебной дея
тельности данного должностного лица и степень эффективности
его работы, по мнению начальника, в каждой из них.
19 Negro F. Public Personnel Administration. N.Y., 1959, p. 294.
20 Mustala H. Perfotnance rating revisited. — «Civil Service Journal»,
April—June 1969, p. 29.
86

Некоторые американские специалисты государствен¬
ного управления и психологии призывают к замене ны¬
нешних методов оценок более «современными» (напри¬
мер, «неофициальными проверками», проводимыми «ней¬
тральными» комиссиями, психологическими тестами21
и др.). Широкое распространение получили различные
исследования, направленные на установление «полной
картины» о личности и деловых качествах служащих
(особенно на ответственных должностях). Эти исследо¬
вания включают периодические «беседы» служащих с
психологами, психологические тесты и проверки на
«детекторах лжи»22, преследующие цель выявления спо¬
собностей работника, его политического мировоззрения,
степени моральной стабильности, скрытых «пороков»
различных сторон личной жизни и т. п. Отрицательные
результаты психологических тестов могут служить ос¬
нованием для принятия различных мер в отношении слу¬
жащего вплоть до увольнения. По данным американско¬
го автора Шерилла, 13% всех чиновников увольняются
со службы под предлогом заболеваний нервной систе¬
мы23. Заключения психологов и психиатров закрыты для
служащих и хранятся в их личных делах, отсутствует
механизм обжалования или пересмотра таких заклю¬
чений.
Волна протестов против психологических и психиат¬
рических обследований заставляет правительство посте¬
пенно отказываться от их проведения среди рядовых
чиновников, переводить обследования на основу добро¬
вольности. В немалой степени этому способствует борь¬
ба профсоюзов. Однако, когда речь идет о проверке
политической благонадежности и морального состояния
чиновника, занимающего сравнительно ответственную
должность, администрация находит пути проведения
психологических обследований в обход принципа «доб¬
ровольности». Поощряются связи федеральных ведомств
с ассоциацией профессиональных психологов (АПП),
21 См.: Gutheriel G., Zektick J. Predicting performance in the Peace
Corps. — «Journal of Social Psychology», February, 1967, p. 11—21.
22 В середине 60-х годов федеральные ведомства (без ЦРУ) имели
более 500 детекторов, на которых ежегодно проводилось до 23 тыс.
проверок (см.: Garrison О. Spy government. N.Y., 1967, р. 70).
23 См.: Sherill R. Rebels on Potomac. — «The Nation», February 1967,
p. 263.
87

членами которой являются как ученые, так и бизнесме¬
ны, занимающиеся психологическими исследованиями
по заказам частных фирм и государственных органи¬
заций.
Конкурсные экзамены как метод отбора кандидатов
на повышение проводятся не во всех федеральных ве¬
домствах и не для всех должностных категорий. Как
правило, этот метод применяют для заполнения рядо¬
вых должностей. Администрация оповещает служащих
об открывающихся вакансиях и о сроках проведения
экзаменов. Служащим предоставляется право самим
решать, насколько они подготовлены для сдачи экза¬
менов. Некоторые учреждения, например статистиче¬
ское бюро, предусматривают автоматическую сдачу
экзаменов всеми чиновниками, занимающими' низшие
должности (классы 1—8). Экзамены могут пересдавать¬
ся до получения желаемой оценки. В результате боль¬
шинство чиновников сдает экзамены, а затем ждет от¬
крытия вакансий, заполнение которых опять-таки зави¬
сит от администрации.
Отбор кандидатов на повышение по службе на осно¬
ве «заслуг» не является обязательным для администра¬
ции. Главы учреждений имеют широкие возможности
повысить любого сотрудника (например, перевести в
более высокую категорию занимаемую им должность).
При повышении лиц, занимающих высшие админи¬
стративные посты или должности, требующие специаль¬
ных знаний, используются другие методы. В этом слу¬
чае вакансии заполняются без экзаменов по решению
специально создаваемой для этой цели отборочной ко¬
миссии из трех человек (главы учреждения, начальни¬
ка отдела кадров и непосредственного начальника).
Комиссия принимает решение на основе личного дела
кандидата и рекомендаций. Часто сначала отбираются
несколько кандидатов, а после специальной подготов¬
ки — один из них24.
Пропагандистская машина американского государст¬
ва на все лады восхваляет «систему заслуг», объявляя
ее органическим качеством государственной службы
США. Однако у рядового служащего, даже имеющего
необходимое образование, примерно столько же шансов
24 «Federal Personnel Manual», Ch. 335, Subch. 3. 3.8 (b).
88

подняться на высшую ступень административной лест¬
ницы, как у рабочего стать управляющим. Немаловаж¬
ным, а зачастую, и решающим моментом для получения
профессиональным чиновником высшей должности яв¬
ляются личные связи. Большой вес имеют рекомендации
от влиятельных лиц в частном бизнесе25. Зависимость
продвижения по службе американского чиновника от
субъективных факторов, и прежде всего от расположе¬
ния к нему непосредственных начальников, ведет к раз¬
витию у него таких типично бюрократических качеств,
как чинопочитание, отсутствие инициативы, боязнь вы¬
разить собственное мнение, неразборчивость в средствах
для достижения личной цели и т. д. Служащий, облада¬
ющий сравнительно высокими моральными качествами,
имеет меньше шансов на продвижение по службе по
сравнению с беспринципным карьеристом26.
Рутина, инертность, формализм — характерные чер¬
ты деятельности государственного аппарата США. «Не¬
способность остановить бессмысленную деятельность
является основной дегенеративной болезнью государст¬
венного аппарата и главной причиной немощи нынешне¬
го правительства», — свидетельствует американский спе¬
циалист в области управления Ш. Дракер27. Отдельные
меры, принимаемые для исправления такого положения,
наталкиваются на «самовозрождение» бюрократизма
как следствие требований о безусловном подчинении
служащих всем инструкциям, а также предписаний аб¬
солютного политического конформизма. Пытаясь выр¬
ваться из этого заколдованного круга, руководство го¬
сударственного аппарата с конца 50-х годов приступило
к осуществлению комплекса мероприятий, направленных
на повышение эффективности управления. В этот комп¬
лекс наряду с привлечением на государственную службу
способной, образованной молодежи и закреплением ее
в госаппарате входит также перестройка самих методов
управления и организации- системы постоянной профес¬
сиональной подготовки и переподготовки государствен¬
ных служащих, .включая высшие руководящие кадры.
В частности, предпринимаются попытки создать такую
25 См.: Stanley D. The Higher Civil Service. Washington, 1964, p. 57.
26 Riker W. The theory of Political coalitions. Yale, 1962, p. 208—210;
-Tullock G. The politics of Bureaucracy. Washington, 1965, p. 12—22.
27 Drucker P. The age of discontinuity. N.Y., 1968, p. 32.
89

систему руководства кадрами, которая способствовала
бы внедрению элементов творчества в процесс приня¬
тия решений. В США этой проблеме в настоящее время
уделяется много внимания как со стороны ученых-пси¬
хологов и специалистов в области управления, так и ад¬
министраторов-практиков28. В этой связи отмечается,
что работники, отстаивающие свое мнение, склонные к
инициативности и новаторству, часто не только не полу¬
чают поддержки, а, наоборот, слывут «возмутителями
спокойствия», от которых стремятся избавиться. Значи¬
тельно сдерживает творческую инициативу боязнь быть
обвиненным в политической «нелояльности». Память о
чистках неблагонадежных в годы маккартизма жива
среди служащих.
Большое внимание уделяется повышению квалифика¬
ции кадров. Хотя еще в конце 50-х годов практически
отсутствовала система переподготовки кадров и про¬
фессиональный рост чиновника был в основном его
личным делом, в настоящее время, как отмечает быв¬
ший председатель КГС Дж. Мейси, «образование и пе¬
реподготовка служащих после их приема на работу —
неизбежные элементы современного менеджмента»29.
Правовую базу этой деятельности составляют закон о
подготовке служащих 1958 г. и приказ президента
Джонсона № 11348 от 22 апреля 1967 г. Закон обя¬
зал руководителей федеральных учреждений не только
предоставлять служащим возможность повышения ква¬
лификации, но и осуществлять регулярную переподготов¬
ку личного состава. На эти цели были выделены весьма
значительные средства. Глава ведомства получил право
в случае необходимости направлять служащих на уче¬
бу в университеты.
В результате этого с 1968 г. свыше 1 млн. служащих
ежегодно занимаются на курсах повышения квалифи¬
кации и переподготовки30. Курсы организованы практи¬
чески во всех основных министерствах и ведомствах. Не¬
которые из них действуют на межведомственной основе,
28 Подробнее см.; Бурлацкий Ф. М. Ленин, государство, политика.
М„ 1970, с. 94—97.
29 Масу J. Government workers. — «American Education», March
1968, p. 1.
w «Statistical annex to employee training in the federal service".
USCSC. Washington, 1969, p. 5.
90

т. е. готовят специалистов не только для своих нужд,
но(и для других учреждений31.
Особенно интенсивно ведется переподготовка руко¬
водящего состава, цель которой состоит не только в по¬
вышении квалификации, но и в расширении политиче¬
ского кругозора руководителей. В этом деле широко
используется опыт управления частных фирм. Многие
администраторы государственных учреждений обуча¬
ются на специальных курсах управляющих совместно с
менеджерами частных компаний. Этим достигается как
унификация подготовки руководителей монополистиче¬
ских объединений и органов государственного управле¬
ния, так и соответствующая обработка верхушки испол¬
нительного аппарата. Курсы такого типа обычно соз¬
даются при университетах. В отдельных случаях их
организуют частные фирмы, используя для этого сред¬
ства фондов32. В соответствии с приказом № 11 348 с
1968 г. действует общенациональный центр по подготов¬
ке работников высшего эшелона федеральных учрежде¬
ний. Централизация этого процесса позволила усилить
индивидуальную работу с каждым должностным лицом
и сформировать единый «корпус» руководящих работни¬
ков для более планомерного использования их в различ¬
ных звеньях аппарата.
Особое место в системе подготовки руководящих
кадров занимает обучение способных молодых сотруд¬
ников, отобранных для будущей руководящей работы,
т. е. подготовка замены нынешнего состава руководи¬
телей федеральных ведомств 33.
31 Основным органом по подготовке и переподготовке госслужащих
является КГС. При ней действуют 122 вечерних курса. Министер¬
ство обороны имеет 20 курсов, Администрация общих служб —
40, Министерство финансов — 11 и т. д. (см.: «Interagency training
programs, 1967—1968». USCSC. Washington, 1967). _
32 Наиболее известные курсы этой категории имеет финансируемый
фондом Форда Национальный институт общественных отношений.
Программа обучения на этих курсах рассчитана на несколько лет
учебы без отрыва от производства, а также предусматривает один
год обучения в одном из университетов по программе аспирант¬
ской подготовки (специальность — «наука управления»). К1970г.
эти курсы закончили около 500 человек.
33 Эта система, которую используют практически все учреждения,
предусматривает первоначальное зачисление на должности клас¬
сов 7—9. После трехлетней практики работники выдвигаются сра¬
зу на должности классов 12—13. В 1969 г. из 1600 претендентов.
91

В методах воздействия на служащих большое ме¬
сто отводится дисциплинарным мерам, без применения
которых, по заключению американских специалистов,
никакие приемы мотивирования служебной деятельно¬
сти не будут достаточно эффективными. В дисципли¬
нарной практике, применяемой в различных ведомствах,
используются следующие виды наказаний: предупреж¬
дение или выговор, понижение в должности, низкая
оценка служебной деятельности в очередной характе¬
ристике, временное отстранение от работы без выплаты
зарплаты, увольнение со службы. Наиболее часто при¬
меняются выговор, временное отстранение и увольне¬
ние. Наложение денежных штрафов на служащих фе¬
деральных учреждений и органов местной власти в ка¬
честве меры дисциплинарного воздействия почти не
встречается (за исключением полиции). Временное от¬
странение от должности во многих учреждениях являет¬
ся наиболее строгим видом наказания, поскольку его
могут применять непосредственные начальники и оно
не подлежит обжалованию. Каждое учреждение само¬
стоятельно определяет срок отстранения от работы. Ча¬
ще всего он не превышает 30 дней.
За некоторые виды проступков предусматривается
уголовное наказание, в том числе увольнение со служ¬
бы по суду и денежные штрафы. В одних случаях закон
требует обязательного наказания нарушителя, в' дру¬
гих — лишь рекомендует применение определенной
меры воздействия. Закон запрещает любому лицу по¬
ступать на государственную службу или оставаться на
ней, если это лицо а) выступает за свержение консти¬
туционной формы правления; б) является членом ор¬
ганизации, преследующей такие цели; в) участвует в
забастовке против правительства США или отстаивает
право па такую забастовку; г) является членом орга¬
низации государственных служащих, отстаивающей
право на забастовку34. '
Специальный раздел американского уголовного ко¬
декса содержит нормы, касающиеся так называемого
конфликта интересов, т. е. такого положения, при кото¬
удовлетворявших соответствующим требованиям, федеральные уч¬
реждения отобрали для дальнейшей подготовки ТОЛЬКО 700 Ч6Л0‘
век («Federal Times», April, 1969.)
34 5 USC 7311,
92

ром частные (обычно материальные) интересы госу¬
дарственного служащего оказываются или могут ока¬
заться в противоречии со служебными интересами3S.
Наиболее строго наряду с участием в забастовке нака¬
зываются должностные преступления, связанные со зло¬
употреблением служебным положением: содействие ли¬
цам, выступающим в судебном процессе против госу¬
дарства в качестве истца или ответчика (до одного года
тюрьмы и 10 тыс. долл, штрафа)36, передача финансо¬
вых государственных документов частным лицам (до
пяти лет тюрьмы и 5 тыс. долл, штрафа) 37, подделка го¬
сударственных документов (до 10 лет тюрьмы и
5 тыс. долл, штрафа) 38. Строго наказывается также
преднамеренное искажение экзаменатором или экзаме¬
нуемым результатов вступительных экзаменов и оценок
служебной деятельности чиновника (до одного года
тюрьмы)39. За пьянство, взятки и неподчинение пола¬
гается немедленное увольнение со службы-40.
Нормы федерального закона дополняются законами
и правилами, действующими в штатах, хотя во многих
из них отсутствует четко очерченное регулирование
этой области государственного управления.
В федеральном исполнительном аппарате указан¬
ные нормы сочетаются со стандартами и правилами
КГС и отдельных ведомств, в том числе регулирующих
агентств. В большинстве случаев они основываются на
изданном президентом Джонсоном в 1965 г. приказе
№ 11 222, содержащем «нормы этики поведения госу¬
дарственных должностных лиц и служащих»4I. Основ¬
ная цель приказа состояла в дальнейшей разработке и
детализации норм, касающихся конфликта интересов,
поскольку существовавшее законодательство оказалось
неэффективным. Приказ предписал всем служащим избе¬
гать даже таких действий, которые могут создать впе¬
чатление: «1) использования служебного положения в
личных целях; 2) предпочтительного отношения к лю¬
35 18 USC Chapter 11.
36 Sec 109, Criminal Code, 18 USC-285; P,L. 772 80 th Cong.
37 Sec. 40, Criminal Code 18 USC 283; P.L. 722 80 th Cong.
38 18 USC 508, P.L. 772, 80 th Cong.
39 USC 637. '
40 5 USC 113.
41 Executive Order 11222 of May 11, 1965. '>
, ₽3

бому лицу или организации; 3) ущерба эффективности
государственного аппарата или режиму экономики;
4) утраты полной независимости или беспристрастно¬
сти в служебных действиях; 5) принятия служебного
решения в обход официальных каналов; 6) подрыва
доверия к правительству»42.
Оценивая этот «кодекс этики» чиновника, О. Сталь,
как и многие другие американские авторы, признает
его неэффективность и отмечает, что особенно труден
контроль за военным и гражданским персоналом таких
крупных заказчиков, как Министерство обороны или
администрация общих служб43. Если расшифровать
•термин «неэффективность», то можно констатировать,
что перечисленные выше правила, будучи направлены
против такого типичного для деятельности государст¬
венного аппарата США явления, как коррупция, ока¬
зались не способны сколько-нибудь существенно вос¬
препятствовать ему. Наоборот, коррупция все более
процветает, как свидетельствуют все учащающиеся
скандальные истории, ставшие достоянием гласности
(а это — ничтожный процент от того, что происходит
в повседневной действительности).
Система наказаний сочетается с определенной про¬
цедурой обжалования и рассмотрения жалоб. Прави¬
лами процедуры обжалования, вступившими в силу с
1969 г., установлено, в частности, что любое наказание
должно быть обосновано администрацией в письменном
виде, и что служащий может получить все материалы
по своему делу 44. Правила предусматривают создание
в учреждениях «апелляционных комиссий», которые
должны рассматривать жалобы служащих на строгость
или необоснованность наложенного взыскания. Комис¬
сия представляет письменное заключение на жалобу
главе учреждения, который принимает окончательное
решение.
С 1969 г. введен новый порядок подачи и рассмотре¬
ния жалоб на недостатки административно-управленче¬
ской деятельности и на нарушение прав служащих.
В частности, предусматривается возможность обра¬
щения с жалобой к любому должностному лицу сов¬
42 Executive Order 11222 of May И.
43 Stahl О. Public Personnel Administration (6 th ed.J, p. 253.
44 «Civil Service News». USCSC. Washington, April 1968, p. 1
94

местно с представителем профсоюза. Правила гаранти¬
руют служащему доступ ко всем материалам и доку¬
ментам, имеющим отношение к его жалобе. Однако и
в данном случае право окончательного решения остает¬
ся за руководителем ведомства. Хотя высшей апелля¬
ционной инстанцией является КГС, ее выводы носят
лишь рекомендательный характер.
Таким образом, хотя под давлением борьбы служа¬
щих и их профсоюзов администрация федеральных уч¬
реждений пошла на определенные уступки в области за¬
щиты прав работников государственного аппарата,
полномочия последней инстанции, решения которой не
подлежат даже судебному пересмотру, остались за ру¬
ководством этого аппарата.

Раздел II
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Глава первая
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЭВОЛЮЦИИ
АНГЛИЙСКОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Английская бюрократия и ее политическая роль
В Англии, как и в США, в силу ряда исторических
причин до последней четверти XIX в. отсутствовала раз¬
ветвленная бюрократическая служба ’. Англия долго
была «образцом страны чисто капиталистической, но
без военщины и в значительной степени без бюрокра¬
тии» 1 2.
Министерства, штат которых составляли клерки, по¬
явились в Англии во второй половине XVII в. Однако
вплоть до второй половины XIX в. не существовало ин¬
ститута постоянной, профессиональной гражданской
службы в современном значении слова3. Должности
покупались и продавались держателями королевских
патентов так, как если бы они были частной собствен¬
ностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для
которых служба не являлась основным занятием, и они
1 Левин И. Д. Крах буржуазной демократии и современное госу¬
дарственное право капиталистических стран (вып. II. Англия).
М., 1951, с. 59.
2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т, 33, с. 38.
3 Parris Н. The Origins of the Permanent Civil Service. 1780—1830. —
«Public Administration», 1968, Summer, p. 143.
96

совмещали их с другими обязанностями. На чиновников
смотрели как на личных помощников держателя долж¬
ности у короны, получавших часть дохода от патента
(иногда работа выполнялась безвозмездно). Государст¬
венные должности предоставлялись в порядке патрона¬
жа или покупки синекур, система конкурсов и экзаме¬
нов отсутствовала, в министерствах процветал непо¬
тизм 4. .
Укрепление позиций промышленной буржуазии, при¬
вело к необходимости внесения радикальных изменений
в существующую организацию. «Быстрое развитие капи¬
тализма требовало умелой, подготовленной и постоян¬
ной государственной администрации взамен назначав¬
шегося по протекции взяточнического, некомпетентного
чиновничества периода господства аристократии»5.
В 1850—1870 гг. в Англии осуществляется реформа, при¬
ведшая к образованию постоянной, профессиональной
службы. Эта реформа была проведена на основе «До¬
клада об организации постоянной гражданской служ¬
бы», представленного в парламент в 1853—1854 гг.
Ч. Тревельяном, крупным чиновником, имевшим бога¬
тый опыт административной работы в Индии, и С. Норт-
котом, политическим деятелем, членом палаты общин.
Основной смысл реформы Норткота-Тревельяна состоял
в ликвидации системы патронажа и введении системы
открытых конкурсных экзаменов.' Предлагалось также
объединить персонал всех министерств в единую граж¬
данскую службу, установить новые правила продвиже¬
ния по службе, оплаты и назначения пенсий. Новая сис¬
тема набора рассматривалась как средство создания
более эффективной гражданской службы.
Из-за противодействия сторонников прежней, патро¬
нажной, системы проведение реформы растянулось на
много лет. Патронаж продолжал существовать в тече¬
ние длительного времени, хотя Комиссия по делам граж¬
данской службы, которая должна была проводить кон¬
курсы для кандидатов и в зависимости "от решения ко¬
торой определялось назначение чиновников, была соз¬
дана в 1855 г. В 1859 г. был издан закон о пенсиях..
4 Gladden Е. An Introduction to Public Administration. London, 1966,
p. 101.
5 Голлан Д. Политическая система Великобритании. М., 1955, с. 136.
4 Заказ 1726 97

учредивший обязательность сертификата Комиссии для.
приобретения права на пенсию в случае отставки6.
В 1870 г. издается приказ в Совете, установивший обя¬
зательность открытых экзаменов и передавший Комис¬
сии руководство всей новой системой набора. Все после¬
дующие изменения исходили из основ, определенных
реформой Норткота — Тревельяна. Доклад Норткота—
Тревельяна расценивался в Англии как важный вклад
в методы осуществления государственной политики, с
помощью которого английскому правящему классу уда¬
лось выковать в лице высшего чиновничества надежное
орудие- контроля над государственным аппаратом. Про¬
веденная более ста лет тому назад реформа заложила
основы современной гражданской службы, которая
вплоть до 70-х годов не подвергалась каким-либо кон¬
структивным изменениям.
Главными тенденциями в развитии института госу¬
дарственной службы в период государственно-монополи¬
стического капитализма в Англии явились, как и в дру¬
гих капиталистических странах, количественный рост
бюрократического аппарата, превращение чиновничества
в крупную политическую силу, активно участвующую в
государственном управлении, в формировании политики
и принятии политических решений, в законодательном
процессе и т. д. В Англии весьма остро стоит задача при¬
способления гражданской службы к условиям научно¬
технической революции и интернационализации эконо¬
мических связей капитализма. Насущной стала пробле¬
ма рационализации гражданской службы и создания
гибкого, эффективного аппарата, способного быстро и
инициативно решать современные проблемы. В органи¬
зацию государственного аппарата вводится «менеджер¬
ская» модель, заимствованная из опыта управления
крупными фирмами и корпорациями. Внедряются со¬
временные организационные теории и новейшие методы
управления. Усиливается технократический характер
государственной службы. Обогащаются организационно¬
правовые формы взаимодействия профессионального
чиновничества и аппарата монополий. Усиливается
6 В этом законе впервые упоминается о «постоянной гражданской
службе государства».
98

централизованное государственное руководство граж¬
данской службой.
Одну из постоянно действующих тенденций в эволю¬
ции английской гражданской службы составляет коли¬
чественный рост чиновничьего аппарата. В период про-
• мышленного капитализма деятельность чиновничества
ограничивалась областями внешней политики, сбора на¬
логов, руководства армией, средствами связи. В период
монополистического капитализма наблюдается процесс
стремительного роста числа государственных органов
управления и бюрократического аппарата министерств
и ведомств. Уже к 1917 г. Англия, бывшая некогда
представительницей «англо-саксонской „свободы*1 в смыс¬
ле отсутствия военщины и бюрократизма», скатилась
в «болото бюрократически-военных учреждений, все се¬
бе подчиняющих, все собой подавляющих»7.
Прежде всего наблюдается абсолютный рост числа
гражданских служащих, работающих в министерствах и
ведомствах. За последние 150 лет их число выросло в
40 раз. В 1901 г. гражданских служащих насчитывалось
116 тыс. человек; в 1914 г. — 779 тыс.; в 1960 г.—
996 тыс.; в 1966 г.— 1059 тыс.; в 1969 г.— 1103 тыс.
Следует оговориться, что в 1971 г. число гражданских
служащих сократилось до 700 тыс. в связи с тем, что
416 тыс. служащих почтового ведомства после предо¬
ставления последнему статуса публичной корпорации
перестали относиться к категории «гражданских служа¬
щих» и были переведены в категорию служащих нацио¬
нализированных отраслей промышленности. Уменьше¬
ние числа гражданских служащих в данном случае идет
за счет изменения структуры аппарата и не свидетельст¬
вует о тенденции к сокращению числа служащих пуб¬
личного сектора вообще. Общее число лиц, занятых на
гражданской службе, составляет 2,7% всего работаю¬
щего населения страны8, а число лиц, занятых на госу¬
дарственной публичной службе — еще больше. Убеди¬
тельное свидетельство этого — данные о числе служа¬
щих, находившихся в 1971 г. на публичной службе
(в млн. человек)9.
7 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 38.
8 «First Report of the Civil Service Department». London, 1970, p. 1.
9 «Second Report of the Civil Service Department». London, 1971, p. 5.
4*
99

Гражданская служба 0,7
Вооруженные силы 0,1
Национализированная промышленность 2,0
Местные органы управления 2,4
Национальная служба здравоохранения 0,8
Всего 6,3
Удельный вес лиц, занятых на публичной службе, со¬
ставляет 25% всего трудоспособного населения стра¬
ны 10 11. * .
Гражданские служащие заняты более чем в 100 ми¬
нистерствах, ведомствах и в других органах государст¬
венного управления. Наряду с ростом абсолютного чис¬
ла гражданских служащих во всех министерствах на¬
блюдается рост и относительного числа гражданских
служащих в некоторых министерствах и ведомствах. Он
обусловлен прежде всего усилением военно-политиче¬
ских и карательных задач английского государства.
В связи с тенденцией к милитаризации аппарата управ¬
ления рост гражданской службы происходит преимуще¬
ственно за счет увеличения ее военно-полицейской ча¬
сти. С 1.914 г. по 1969 г. персонал министерств, связан¬
ных с обороной и охраной внутреннего порядка, вырос
в 20 раз (следует учесть, что в этой области имеется
много засекреченных звеньев, данные о численности пер¬
сонала которых не публикуются). Государственное
вмешательство в хозяйство приводит к росту аппарата
экономического регулирования. За этот же период пер¬
сонал министерств, ведающих промышленностью и тор¬
говлей, вырос в 10 раз, а министерств, связанных с фи¬
нансами и налогообложениями, — в три раза.
Рост числа чиновников происходит за счет увеличения
всех групп служащих. Наиболее быстрыми темпами,
однако, растет число специалистов. С 1870 г. их число
увеличилось в 20 раз, т. е. возрастало вдвое быстрее,
чем общая численность штатов государственного аппа¬
рата п. В 1968 г. в научной и профессиональной сфере
10 По данным 1971 г., трудоспособное население в Англии насчиты¬
вало 25 млн. 637 тыс. человек («Annual Abstract of Statistics»,
1971, N 108, p. 20). -
11 Глушков В. П. Корпорации, государство, экономика. М., 1972,
с. 130. ■
100

служащих было занято на 60% больше, чем в 1958 г.12
Наряду с количественными в положении чиновниче¬
ства происходят и важные качественные изменения, со¬
стоящие в возвышении роли бюрократии в механизме
государственного управления. В Англии, как и в других
капиталистических странах, «настоящую «государствен¬
ную» работу делают за кулисами и выполняют депар¬
таменты, канцелярии, штабы»13. Эта тенденция, отме¬
ченная В. И. Лениным еще на начальных этапах ста¬
новления государственно-монополистического капита¬
лизма, получила свое дальнейшее развитие.
Основная задача гражданской службы, выступающей
в качестве главного исполнителя правительственных ре¬
шений, — осуществление административно-распоряди¬
тельной деятельности.
По мере роста чисто- административных задач госу¬
дарственной власти происходило соответствующее ус¬
ложнение задач чиновничьего аппарата. Усиление роли
профессионального чиновничества в государственном
управлении идет прежде всего за счет расширения его
административных обязанностей. Бюрократический ап¬
парат проводит в жизнь политическую линию, намечен¬
ную правительством и продиктованную интересами пра¬
вящего класса, осуществляет руководство вооруженными
силами, полицией и другими органами'принуждения.
Правда, непосредственное, оперативное управление на¬
ходится в руках лиц, не являющихся гражданскими
служащими, однако военнослужащие, как и гражданские
служащие, являются «слугами Короны», а руководство
вооруженными силами осуществляется совместно поли¬
тическими руководителями, высшим профессиональным
чиновничеством государственного аппарата и высшим
командным составом вооруженных сил.
В результате расширения и усложнения экономиче¬
ских задач английского государства роль бюрократиче¬
ского аппарата возрастает, равно как и его деятель¬
ность в области предоставления социальных услуг.
Профессиональная бюрократия осуществляет общеот¬
раслевое руководство органами управления в национа¬
лизированных отраслях, контролирует работу местных
12 «First Report of the Civil Service Department», p. 5.
13 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 46. _
- ' 101

органов власти в области производства товаров и пре¬
доставления услуг. Чиновничество контролирует и дея¬
тельность публичных корпораций, занимающихся про¬
изводством газа, угля, электричества, стали, а также
работу местных органов власти, ведущих строительство
небольших дорог и зданий. Оно само организует выпуск
продукции на непосредственно руководимых им пред¬
приятиях (Монетный двор, Королевская типография,
Управление по строительству дорог Министерства транс¬
порта). Бюрократия контролирует предоставление услуг
публичным сектором в области транспорта (шоссейно¬
го, дорожного, морского, воздушного), почтовой и теле¬
графной связи, банковских и денежных переводов, кре¬
дитных операций. Гражданская служба руководит
пропагандистскими и идеологическими органами, а так¬
же деятельностью в области образования, здравоохра¬
нения, социального обеспечения.
В связи с усилением государственно-монополистиче¬
ской интеграции более многообразными становятся фор¬
мы ее участия в реализации различного рода междуна¬
родных проектов.
Расширение роли профессионального чиновничества
в государственном управлении шло и по линии его ак¬
тивизации в законодательном процессе. Еще в 20-х го¬
дах в Англии была издана вызвавшая сенсацию книга
лорда, главного -судьи Хьюарта, под названием «Новый
деспотизм». Этим термином автор определил роль чи¬
новничества, которую оно приобрело в законодательстве.
Общий вывод состоял в том, что законодательные пол¬
номочия, которые чиновничество забрало в свои руки,
столь велики, что это уже угрожает свободе граждан.
Участие чиновничества в законодательной деятель-'
ности выражается в двух основных формах. Во-первых,
оно принимает деятельное участие в разработке законо¬
проектов и тем самым влияет на содержание будущего
законодательства; во-вторых, оно само осуществляет
определенную законодательную деятельность в порядке
делегирования.
Подготовка законодательства в сегодняшней Анг¬
лии — это преимущественно функция правительства,
вернее даже не правительства, а министерств и ведомств,
в недрах которых законодательные меры разрабатыва¬
ются во всех деталях и которым принадлежит в соответ-
102

ствин с законодательной программой кабинета почти
полная монополия законодательной инициативы14. При
казначействе имеется отдел парламентских советников,
который отвечает за разработку всех правительственных
законопроектов (за исключением относящихся к Шот¬
ландии) и актов делегированного законодательства.
В его компетенцию входят также разработка предложе¬
ний правительства по финансовым и другим вопросам,
составление поправок к законопроектам, консультация
правительства и министров по всем вопросам парла¬
ментской процедуры.
Подготовка законопроекта в министерстве окружена
атмосферой таинственности и секретности. Оно проводит
консультации с «заинтересованными» организациями,
но не раскрывает ни содержания проекта, ни характера
консультаций до тех пор, пока законопроект не пред¬
ставлен в парламент. Процесс консультаций объявляет¬
ся конфиденциальным15. После представления билля в
парламент чиновники продолжают работу над ним «за
сценой». Обычно члены парламента, собирающиеся
внести билль, консультируются с чиновниками мини¬
стерств как до его представления, так и во время его
прохождения в парламенте. Имеются случаи, когда в
результате таких консультаций законопроект приобре¬
тает совершенно измененную форму 16.
Что касается разработки актов делегированного за¬
конодательства, то эта область деятельности чиновни¬
ков приводит к небывалому расширению их полномочий.
Как констатировал судья апелляционного суда лорд
Деннинг по делу Хоуэлл против «Фэлмут Бот Конст-
ракшн» в 1951 г., «чиновники министерств получают
большую влг.сть посредством издания приказов и инст¬
рукций, недоступных широкой публике» 17.
Акты делегированного законодательства подготавли¬
ваются в той же обстановке таинственности и секретно¬
сти, какая свойственна подготовке биллей. Право изда¬
вать их предоставляется правительству и министерствам.
14 Wilson G. Cases and Materials on Constitutional and Administrative
Law. Cambridge, 1966, p. 177.
15 «Parliamentary Affaires», 1969, N 3, p. 210.
16 Ibidem.
17 Wilson G. Op. cit., p. 82.
103

Нормативные актЬ1, изданные в порядке делегирований,
регулируют различные стороны общественной жизни,
ограничивают права граждан, накладывают на них но¬
вые обязанности. По закону контроль над их изданием
осуществляет парламент. На практике, однако, этот
контроль носит формальный характер. Более половины
актов вообще не представляется парламенту 18.
Постоянное чиновничество оказывает влияние не
только на законотворческую деятельность парламента,
но и на другие стороны его деятельности. В министерст¬
вах'составляются речи министров, ответы на вопросы в
парламенте, материалы для парламентских дебатов
по различным вопросам правительственной политики.
В конце 60-х годов выработалась практика привлече¬
ния чиновников к работе в парламентских комите¬
тах. .
Возрастание роли чиновничества сказалось и на по¬
явлении у него новых, несвойственных ему судебных
функций, — так называемой административной юсти¬
ции 19.
Наконец, наиболее важное изменение в положении
чиновничества — это усиление его политического влия¬
ния, активизация его роли в определении политического
курса правительства. Вопрос о политической роли анг¬
лийского чиновничества имеет особенно большое зна¬
чение не только потому, что здесь отчетливо видны су¬
щественные изменения роли чиновничества в государст¬
венном аппарате, но и потому, что само это явление
оказывает значительное воздействие на всю конститу¬
ционную систему Англии.
Как и в других буржуазных государствах, в Англии
принята концепция «отделения политики от управления».
В соответствии с этим все должностные лица в государ¬
ственном аппарате подразделяются на так Называемых
«политических» и «неполитических», сменяемых и не¬
сменяемых. К первой категории относятся министры —
политические руководители, сменяемые с уходом пра¬
вительства. Ко второй — профессиональные несменяе¬
мые чиновники, остающиеся на своих местах постоянно,
несмотря на смену правительства. Это деление сложи-
18 Подробнее об этом см.: Зивс С. Л. Развитие формы права в
современных империалистических государствах. М., 1960, с. 71.
19 Подробнее об этом см. гл. III.
104

глось в ходе развития институтов парламентской демо-
гкратии Ъ XIX в., когда установился принцип парламент-
■ ской ответственности правительства. Поражение партии
введет к смене не более 100 политических деятелей, об¬
разующих правительство, но не приводит к изменениям
в гражданской службе. Это отличает английскую систе-
-му от американской, где после каждых выборов сменя-
лотся тысячи чиновников. В Англии же чиновничество
^(включая и высшие слои) несменяемо. •
Следствием доктрины парламентской ответственно-
<сти и основанного на ней деления должностных лиц на
«политических» и «неполитических» явилась доктрина
•беспристрастности и нейтральности английского чинов¬
ничества. 'Министр — политический руководитель ми¬
нистерства, несменяемые чиновники — беспристрастные
исполнители его решений. Отнесение чиновничества к
неполитическому кругу должно подчеркивать, что оно
является лишь беспристрастным исполнителем указаний
министров-политиков, не имеет своего политического
лица и должно служить правительствам разных полити¬
ческих составов. Эта доктрина, как и доктрина парла¬
ментской ответственности правительства, во многом по¬
теряла практический смысл.
В практической жизни роль высших чиновников столь
велика и его вовлеченность в процесс формирования по¬
литики так значительна, что гражданская служба не
может быть беспристрастной и независимой. Она играет
значительную политическую роль. Речь идет, конечно,
<о высшем чиновничестве, бюрократической элите. Эду
элиту современная английская социология относит к
так называемым «закулисным действующим лицам»,
т. е. к тем, кто, не’ будучи формально вовлечен в поли¬
тическую деятельность, оказывает на нее самое непо¬
средственное воздействие20.
Высшим чиновникам принадлежит значительная ини¬
циатива в постановке политических вопросов, именно
они подготавливают программы правительства и дают
советы по политическим вопросам, необходимые для
принятия принципиального решения в конкретной обла¬
сти управления. Хотя принятие окончательного решения
формально лежит на министре, он зачастую должен це¬
20 Jones G. The Political Structure. London, 1969, p. 68,
105

ликом полагаться на своих советников по министерству,
так как высшие чиновники во многих отношениях опыт¬
нее его21.
«Именно профессиональные гражданские служа¬
щие— действительные политики, обладающие средства¬
ми проводить свою линию помимо министров», — отме¬
чал журнал «Нью стейтсмен», говоря о тактике высших
чиновников по отношению к экономистам, которые были
привлечены лейбористским правительством 60-х годов
к работе министерств в качестве экспертов22. Постоян¬
ные секретари, пишет журнал, использовали экспертов
таким образом,, чтобы вносимые ими предложения
фильтровались через машину гражданской службы,
прежде чем министр их увидит. Постоянные чиновники
могут информировать или не информировать политиче¬
ского руководителя о некоторых сторонах деятельности
министерства. В представлении комитету Фултона в
1966 г. исполком лейбористской партии критиковал
гражданскую службу за чрезвычайную таинственность
в ее деятельности и за сокрытие информации от минист¬
ров в стремлении убедить их принять иной политический
курс23. Обструкция какой-либо меры правительства со
стороны чиновников обычно оказывается трудно преодо¬
лимой24. Чиновничество последовательно проводит свою
линию там, где это соответствует его «философии»25.
В случае же единства взглядов политического деяте¬
ля и профессионального чиновника последний приобре¬
тает решающую роль в проведении принятого политиче¬
ского курса. Гораций Вильсон, занимавший с 1939 по
1942 г. пост постоянного секретаря казначейства и офи¬
циального главы гражданской службы, приобрел, по
словам газеты «Таймс», «уникальное для его поста влия¬
ние»: в личной дипломатии умиротворения он являлся
доверенным лицом Чемберлена и был одним из основ¬
ных действующих лиц в мюнхенской драме26. Взгляды
21 Sampson A. The Men who run Britain. — «Observer», 1971, N 9370,
p. 19; N 9371, p. 19.
22 «New Statesman», 10.VII 1970, p. 2.
23 Pannett R. British Government and Politics. N.Y., 1968, p. 325.
24 Sampson A. Op. cit., p. 19.
25 Mackintosh J. The Government and Politics of Britain. London, 1970,
p. 149.
26 «The Times», 26.V 1972.
106

Чемберлена были столь близки к взглядам Вильсона,
что «премьер-министр автоматически обращался к не¬
му как к агенту по осуществлению его дипломатии»27.
Признавая факт усиления политической роли посто¬
янного чиновничества, следует сделать оговорку о том,
что в условиях английской политической системы наибо¬
лее сильные позиции в государственном аппарате при¬
надлежат все-таки премьер-министру. Именно от него
в конечном итоге зависит принятие того или иного по¬
литического решения. Известно, например, что и Н. Чем¬
берлен, и А. Иден провели свои решения, хотя оба встре¬
тились с оппозицией министерства иностранных дел:
первый, доведя политику умиротворения до Мюнхена,
второй, начав вторжение в Суэц в 1956 г.28
Как уже говорилось выше, принцип нейтральности
гражданской службы должен обеспечивать контроль
высшего чиновничества над государственным аппаратом
независимо от того, какое правительство стоит у власти.
Исходной посылкой этого принципа является общая
буржуазная концепция о надклассовом характере госу¬
дарства, но основное его содержание состоит, как пра¬
вильно отмечает советский исследователь Н. А. Кула¬
кова, в нейтральном отношении к политическим парти¬
ям, попеременно приходящим к власти29. Требование
нейтральности рассматривается как аксиома, традиция
английской гражданской службы. В официальном по¬
рядке этот принцип выражен/В докладе правительствен¬
ного комитета Мэстермэна в 1955 г. Согласно определе¬
нию комитета, «неполитическая гражданская служба»
выполняет «беспристрастно задачи, которые требуются
от нее правительствами различных политических соста¬
вов» 30. Этот принцип был подтвержден в докладе коми¬
тета Фултона в 1965 г.: гражданские служащие, гово¬
рится в нем, должны быть «достаточно гибкими, чтобы
служить правительству любого политического соста¬
ва — независимо от того, вынуждены ли они расширять
27 Ibidem.
28 Mackintosh J. Op. cit., p. 149.
29 Куфакова H. А. Правовое положение служащих государствен¬
ного управления буржуазных стран (Учебное пособие). М., 1967,
с. 30.
30 Wilson G. Op. oit, р. 87.
107

роль государства или в некоторых отношениях сужать
ее»31.
Действительно, роль высшего чиновничества столь
велика и положение столь независимо, что перемена пра¬
вительства вносит мало изменений в основные направ¬
ления государственной политики32. Преемственность в
деятельности государственного аппарата обеспечивается
прежде всего позицией руководящих деятелей обеих
партий, занимающих в нем высшие политические посты.
Известно, что их объединяют одинаковые взгляды на
многие принципиальные вопросы деятельности аппарата.
Однако при лейбористах проблема взаимоотношений
министров и чиновников стоит более остро, чем при тори,
так как английская гражданская служба в основном
консервативна33. Высшее чиновничество в своем боль¬
шинстве характеризуется приверженностью к торизму.
«Министерства, — отмечает «Таймс», — редко столь
нейтральны в своем отношении к политике, как им хо¬
телось бы думать... Деятельность некоторых из них, в
широком смысле слова, является политически или докт¬
ринально мотивированной»34. «Таймс» относит эту ха¬
рактеристику к казначейству, имея в виду его отноше¬
ние к экономической политике лейбористского прави¬
тельства 60-х годов. Однако характеристику, данную
«Таймс» казначейству, с полным основанием можно
отнести и к другим ведомствам. В политической истории
Англии известны, например, случаи открытой, поддерж¬
ки чиновниками Форин оффис партии тори в период
пребывания у власти лейбористов.
Английское чиновничество весьма близко и к перипе¬
тиям межпартийной борьбы за власть. Смене правитель¬
ства в Англии, когда бывшие министры оставляют свои
кабинеты и в них появляются новые министры, как пра¬
вило, предшествуют секретные переговоры между руко¬
водителями гражданской службы и оппозицией на слу¬
чай ее победы. Так было перед приходом к власти пра¬
вительства Г. Вильсона в 1964 г. и Э. Хита в июне
31 «Civil Service. Report of the Committee 1966—1968», vol. 1. London,
1968, p. 11.
32 «New Statesman», 24.VIJ 1970, p. 74.
33 Ibidem. _
34 «The Times», 23.111972.
108

. 197Ó г., хотя переговоры и держались в тайне до момен¬
та выборов35.
Усиление политической роли чиновничества нашло
отражение и в изменении организационных отношений
между высшим чиновничеством министерств и кабине¬
том, а также между чиновниками и премьер-министром.
Ни одно предложение не обсуждается до тех пор, пока
высшие должностные лица министерств не выразили
своего мнения о нем36. Хотя окончательное решение
принимается кабинетом, но он приходит к нему после
детального расследования, проведенного чиновниками
министерств. Высшие чиновники привлекаются к рабо¬
те кабинета, его комитетов и секретариата. С 30-х годов
существует практика обслуживания комитетов кабинета
соответствующими комитетами, состоящими из чинов¬
ников37.
Усиление политической роли высших чиновников ме¬
няет традиционную линию связи между премьер-минист¬
ром, кабинетом и чиновничеством. Линия связи от вер¬
шины государственной пирамиды — премьер-минист¬
ра — идет зачастую непосредственно к чиновникам, ми¬
нуя кабинет. Чиновничество становится все более важ¬
ным звеном в процессе принятия важных государствен¬
ных решений. i
Возвышение политической роли чиновничества —
процесс, свойственный всем современным капиталисти¬
ческим странам.’Однако, повсюду он имеет свои отли¬
чительные особенности, коренящиеся в истории отдель¬
ных политических институтов конкретной страны.
В США, например, развилась «система добычи», т. е.
выделение слоя «политических чиновников» — так на¬
зываемых патронажных должностных лиц, которые сме¬
няются вместе с президентом38.
35 Sampson A. Op. clt., р. 19.
36 Campbell G. The Civil Service in Britain.' London, 1965, p. 10.
37 В кабинете Г. Вильсона в 60;х годах эти комитеты использо¬
вались при обсуждении кабинетом вопроса о вступлении Англии
в «Общий рынок». Дискуссии в кабинете основывались на мате¬
риалах, подготовленных комитетами чиновников (Walker Р. The Ca¬
binet. Political Authority in Britain. N.Y., 1970, p. 190).
33 Бывший премьер-министр Англии К. Эттли пишет, что когда он,
сменив У. Черчилля на посту премьер-министра, вернулся в Потс¬
дам и взял с собой тех же гражданских служащих, которые слу¬
жили прежнему премьер-министру, это удивило американцев,
109

Отличительной чертой английской административной
системы, сложившейся в основных чертах в XIX в., яви¬
лось разделение политической и административной сфер.
Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществля¬
лись самими министрами, а чиновники рассматривались
лишь как их клерки. Гражданская служба существовала
отдельно от политической, или парламентской, службы
Короны. Одна из причин, по которой в Англии не ут¬
вердилась «система добычи», а развился институт непо¬
литической гражданской службы, состояла в сущест¬
вовавшем отношении к должности как к частной собст¬
венности. Другая причина — стремление поднимающей¬
ся буржуазии ограничить влияние короля в парламенте.
Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовмести¬
мость членства в парламенте с нахождением на оплачи¬
ваемой должности у Короны. Результатом этого было
появление должностных лиц, не связанных с партиями,
служащих правительству любого политического состава
и несменяемых вместе с правительством.
Несмотря на все эти особенности в развитии инсти¬
тута английской гражданской службы, в политической
жизни страны происходили те же процессы, которые
характеризовали политическую жизнь в других капита¬
листических странах. Уже. в конце XIX в. в'английском
государственном аппарате появились видные фигуры из
числа высших гражданских служащих, которые вносили
предложения по вопросам политики. К 1940 г. было
признано, что в обязанности высших чиновников мини¬
стерств (на уровне секретарей-помощников и выше) вхо¬
дит давать министру политические советы39. Однако
официально по-прежнему господствовала концепция
беспристрастного чиновничества, стоящего вне поли¬
тики.
Поставленная в 70-х годах задача усиления техно¬
кратического характера гражданской службы и введе¬
ния «менеджерской модели», при которой высшие слои
чиновничества, специалисты в какой-либо отрасли уп¬
равления являются к тому же еще и менеджерами, ру¬
ководителями, участвующими в выработке и принятии
привыкших к системе, при которой официальные советники пре¬
зидента и кабинета — люди одной и той же политической ориен¬
тации.
39 Mackintosh J. Op. cit., р. 25.
ПО

политических решений, одновременно поставила вопрос
о повышении и официальном признании политической
рс»ли высшего чиновничества. Подробно этот вопрос •
рассматривался комитетом Фултона. Гражданская служ¬
ба, констатировал комитет, «работает под политическим
руководством и на ней лежит обязанность политической
подотчетности»40. Поэтому «гражданские служащие
должны иметь живое понимание политического содержа¬
ния того, что они делают и что они советуют»41. «Менед¬
жерская модель» предполагает большую вовлеченность
административного аппарата в процесс выработки и
принятия политических решений, касающихся как дол¬
госрочной, так и повседневной политики министерств.
Исходя из признания факта возрастающей роли выс¬
ших слоев чиновничества, комитет Фултона рекомендо¬
вал правительству перестроить организационную струк¬
туру министерств таким образом, чтобы приблизить их
к решению политических задач. Во-первых, комитет
выступил с предложением создать в министерствах от¬
делы по планированию политики. Их задача — следить
за тем, чтобы повседневные политические решения в
министерстве принимались с учетом долгосрочных поли¬
тических перспектив42. Соответствующие отделы в по¬
следующем были созданы в Министерстве иностранных
дел и в'Министерстве обороны43. Во-вторых, предлага¬
лось провести соответствующую перестройку высшей
иерархии министерств, в частности установить долж¬
ность старшего советника министра по вопросам полити¬
ки, который возглавляет отдел по планированию поли¬
тики и следит за тем, чтобы повседневные политические
решения министерства принимались, насколько это воз¬
можно, с учетом последствий, которые они могут иметь
для будущих тенденций развития. Старший советник
является главным советником министра по вопросам
долгосрочной политики и ее влияния на повседневные
политические решения, которые должны приниматься
министерством. Советник по вопросам политики должен
назначаться министром из числа лиц, не принадлежа¬
40 «Civil Service», vol. 1, р. И.
41 Ibidem.
42 Ibid., р. 57.
43 Dunne it J. The Fulton Report. — «Public Administration», 1969,
Spring, p. 24.
Ill

щих к гражданским служащим, т. е. из числа так на¬
зываемых аутсайдеров. В дополнение к этому министру
должно быть предоставлено право нанимать на времен¬
ной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет
необходимым (как известно, эта практика в дальней¬
шем получила широкое распространение). В-третьих,
предлагалось вывести из системы министерств ряд ав¬
тономных органов, с тем чтобы сосредоточить внимание
министерств Главным образом на решении вопросов по¬
литики, передав осуществление оперативных функций
автономным органам. В 70-х годах правительство Хита
начало осуществлять эту административную пере¬
стройку."
В предложениях об изменении структуры высшей
министерской иерархии комитет Фултона исходил из
опыта других капиталистических стран, предлагая пе¬
ренести его, с некоторыми модификациями, на почву
Англии. Модель, предложенная комитетом Фултона,
весьма близка к той, которая существует во Франции,
где министр приводит с собой политических советников,
образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие
из государственных служащих, уходят в отставку вме¬
сте с министром. Роль политического советника минист¬
ра должна напоминать роль руководителя кабинета во
Франции44. Предложение комитета Фултона направле¬
но на усиление технократического характера английско¬
го правительства, на создание высшей технократии в
государственном аппарате Англии.
После опубликования доклада комитета Фултона- в
Англии была проведена реформа структуры граждан¬
ской службы, в ходе которой официально выделена
«Высокая политическая и руководящая группа». В ее за¬
дачу входят решение политических задач и высшее ру¬
ководство государственным аппаратом45.
Процесс возвышения бюрократии, не меняя по суще¬
ству природы экономической и политической системы,
вносит существенные изменения в организацию государ¬
ственного механизма, меняет «модель» государственного
44 В настоящее время каждый английский министр имеет свой част¬
ный секретариат, состоящий из частных секретарей и нескольких
личных помощников, но они не играют той роли, которая возла¬
гается на политического советника министра.
45 Подробнее об этом см. гл. II.
112

управления. По словам одного из идеологов и руководи¬
телей английских лейбористов, «Британия оставила по¬
зади эпоху парламентарного управления и вступила ь
новую эпоху бюрократической демократии...» 46.
2. Понятие гражданской службы
Тот факт, что институт гражданской службы в Ан¬
глии развился лишь в период промышленного капита¬
лизма, определил некоторые особенности его правового
регулирования. Англия, как и США, не знает понятия
«чиновник» в том смысле, как оно сложилась в период
абсолютизма в других странах.
В отличие от капиталистических стран, где принято
понятие «государственной», или «публичной», службы,
в Англии официально применяется более узкое понятие
«гражданская служба». Оно сложилось в последней
четверти XVIII в. в системе английской колониальной
администрации в Индии. Термин «гражданская служ¬
ба» использовался в Вест-Индийской компании глав¬
ным образом для отделения ее военного персонала от
гражданского. Впоследствии термин был применен в
самой Англии. В XIX в. произошла дифференциация по¬
нятий «политический деятель» и «гражданский служа¬
щий».
Английское право рассматривает основных должност¬
ных лиц государства как «слуг Короны»47, действующих
в разных качествах: министры — политические «слуги»;
военнослужащие — военные «слуги»; гражданский слу¬
жащий — служащий министерства, нанятый в граждан¬
ском качестве и оплачиваемый из средств, вотируемых
парламентом» 48. Такое официальное определение впер¬
вые было дано в докладе комитета Томлина, назначен¬
ного правительством для расследования дел граждан¬
ской службы в 1929—1931 гг., подтверждено комитетом
Пристли в 1950—1955 гг. и комитетом Фултона в 1966—
1968 гг.49
46 Цит. по кп.: Verney D. British Government and Politics. N.Y., 1966,
p. 86.
47 «Корона» — термин, используемый для обозначения правительст¬
ва', осуществляющего исполнительную власть от имени королевы.
48 «Civil Service», vol. 1, р. 107.
49 Помимо персонала центральной администрации имеется граждан¬
ская служба Северной Ирландии, Нормандских островов и остро-
113

Соответственно понятие «гражданский служащий»
исключает -политических деятелей (министров), служа¬
щих вооруженных сил, судей, служащих полиции, мест¬
ных органов власти и публичных корпораций.
Служащие публичных корпораций, составляющие од¬
ну из самых многочисленных категорий служащих пуб¬
личного сектора, исключены из гражданской службы,
поскольку они не являются «слугами Короны» и не
оплачиваются из средств, непосредственно вотируемых
парламентом (хотя они и оплачиваются полностью из
государственных средств).
«Служба местного управления», или «муниципальная
служба», в Англии, как и в США, юридически обособ¬
лена от гражданской службы. Платные служащие муни¬
ципалитетов, составляющие их административно-управ¬
ленческий аппарат, рассматриваются в качестве слуг
муниципалитетов, а не «слуг Короны». Их правовой
статус и оплата определяются законодательными акта¬
ми, издаваемыми для Англии, Уэльса и Шотландии, а
также самими местными органами власти. Муниципаль¬
ные советы, избираемые на местах, назначают и уволь¬
няют своих служащих, 'разрабатывают условия и прави¬
ла прохождения службы. Фактически, конечно, муници¬
пальная служба входит в государственную, публичную
службу и составляет одно из ее наиболее крупных звень¬
ев50. Полицейские рассматриваются как «независимые
держатели государственной должности» и формально
находятся в ведении местных советов51. Несмотря на
некоторые важные различия между структурой граж¬
ва Мэн. Ее юрисдикция распространяется на соответствующую
территорию. Так, в компетенцию гражданской службы Северной
Ирландии входят вопросы, переданные ей на основании закона
1920 г. об управлении Ирландией. Структура гражданской служ¬
бы Северной Ирландии аналогична структуре английской граждап-
. ской службы, набор осуществляется через собственную Комиссию
по делам гражданской службы. Особую категорию гражданской
службы составляет административный штат англиканской церкви,
которая, будучи государственной церковью, стоит весьма близко
к правительству.
50 Подробнее об этом см.: Барабашев Г. В. Муниципальные орга¬
ны современного капиталистического государства. М., 1971, с. 279.
51 О правовом статусе полицейских см.: «Карательные органы со¬
временного империалистического государства». М., 1968, с. 200—
220. ’
114

данской и муниципальной служб, они имеют много об¬
щего.
Из узкого понятия «гражданской службы» исключе¬
на также администрация некоторых других государст¬
венных учреждений, работа которых хотя и полностью
оплачивается за счет государственных средств и по свое¬
му характеру приближается к гражданской службе, но
тем не менее не субсидируется непосредственно парла¬
ментом. К числу таких учреждений относится, напри¬
мер, Британский совет, созданный в 1934 г. и играющий
важную роль в идеологической деятельности англий¬
ского государстваЬ2.
В основе существующей классификации лежат при¬
чины исторического порядка. Между тем рост числа
служащих, занятых в центральном аппарате государст¬
ва и причисляемых к гражданским служащим, увеличе¬
ние удельного веса полицейской службы, аппарата му¬
ниципалитетов, появление новых категорий служащих
публичных корпораций — все это потребовало внесения
определенных корректив в традиционное понятие граж¬
данской службы. Термин «гражданская служба» стано¬
вится узким и неполным, а анализ аппарата управления
невозможен без рассмотрения государственной публич:
ной службы в целом, ибо его деятельность охватывает
не только министерства, но также и вооруженные силы,
и местные органы, и публичные корпорации, и государ¬
ственную систему здравоохранения. Вследствие этого
в английской государственной практике и специальной
литературе наряду с узким, официальным понятием
гражданской службы сложилось другое, более широкое
понятие — «публичная служба», включающее всех слу¬
жащих публичного сектора и охватывающее служащих
не только министерств, но и других органов центрально¬
го и местного управления. '
Служащими публичного сектора в широком смысле
являются: 1) собственно гражданские служащие, т. е.
служащие министерств, 2) вооруженных сил, 3) поли¬
ции, 4) публичных корпораций, 5) местных органов
власти, 6) государственной службы здравоохранения,
7) школьные учителя. Служащих публичного сектора
52 Подробнее об этом см.: «Идеологическая деятельность современ¬
ного империалистического государства». М., 1972, с. 127—130.
115

обычно именуют «должностными лицами» («officials»,
«officers»), служащих министерств — «гражданскими
служащими» («civil servants»). Гражданская служба —
одна из разновидностей государственной,, публичной
службы, ее основное ядро.
3. Социальная структура английского чиновничества
Особенности исторического развития института граж¬
данской службы в Англии обусловили и специфику чи¬
новничьего аппарата с точки зрения его социального
состава. Отличительной чертой английской граждан¬
ской службы с самого начала явилась откровенно при¬
знаваемая социальная связь с высшими классами. Не¬
смотря на изменения в этой области, происшедшие в
XX в., в полной мере сохраняется принадлежность выс¬
шего чиновничества к привилегированным слоям насе¬
ления. Социальная однородность высшего чиновничества
способствует формированию в гражданской службе при¬
вилегированной элиты, которой принадлежит политиче¬
ское и административное руководство государственным
аппаратом и которая определяет его стиль и содержа¬
ние деятельности. Между высшим чиновничеством, осу¬
ществляющим административную власть, и правящим
классом, занимающим господствующие позиции в эко¬
номике и политике, складывается тесный альянс.
Социальный состав английского чиновничества был
предрешен реформой Норткота — Тревельяна, введшей
систему набора, в соответствии с которой место чинов¬
ника в служебной иерархии и зачисление в тот или
иной класс определялось не характером выполняемых
им полномочий, - а полученным им академическим об¬
разованием. Чиновничество было разделено на два
разряда: интеллектуальный, в состав которого вошли
лица, определяющие общее направление деятельности
министерства, и низший (чиновники этого разряда вы¬
полняли технические функции). Так определился иерар¬
хический, откровенно классовый характер граждан¬
ской службы. Доступ в высшие слои чиновничьей иерар¬
хии получили выходцы из господствующих классов —
люди, родители которых смогли дать им дорогостоящее
образование в привилегированных и пропитанных ари¬
стократическими традициями университетах.
116

Именно они и составили «интеллектуальную элиту»
гражданской службы, ее руководящий состав, задавали
тон и определяли стиль службы. Гладстон,, оценивая ре¬
форму 1870 г., писал, что одним из ее преимуществ «яв¬
ляется ее тенденция к укреплению и расширению связей
между высшими классами и теми, кто обладает адми¬
нистративной властью» 53.
В XX в. в социальном составе английского чиновни¬
чества происходят некоторые изменения. Сильно воз¬
росшее в количественном отношении чиновничество по
своей структуре неоднородно. Резко обозначилось раз¬
личие между высшими и остальными категориями граж¬
данских служащих. Основную массу гражданских слу¬
жащих составляют люди, набираемые из рядов трудя¬
щихся. Около '/з всех лиц, занятых в собственно «граж¬
данской службе» — это так называемые промышлен¬
ные гражданские служащие, занятые в производстве,
на строительных и ремонтных работах. Еще больше —
число работников, 'вовлеченных в орбиту «публичного
сектора», т. е. работающих в национализированных от-.
раслях промышленности, в государственной системе
здравоохранения, в местных органах власти, в системе
просвещения. Публичный сектор насчитывает примерно
6 млн. работников, т. е. около ’А всего занятого насе¬
ления54.
Существенное влияние на структуру и классовое по¬
ложение гражданских служащих оказывают изменения,
происходящие в профессиональном составе граждан¬
ских служащих. Ныне число служащих, связанных ' с
технической и вспомогательной работой, составляет
85% 55. Большинство из них, говоря словами В. И. Ле¬
нина, «сами находятся в пролетарском или полупроле¬
тарском положении»56, нередко участвуют совместно с
рабочим классом в борьбе за повышение заработной
платы и улучшение условий жизни.
Некоторые изменения произошли в XX в. и в со¬
циальном составе высшего чиновничества. Развитие в
Англии профсоюзного движения и реформы в системе
обучения (развитие сети «грамматических» школ, рас-
53 Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961, с. 253.
54 «Labour Monthly», 1971, Sept., р. 415.
55 Голлан Д. Указ, соч., с. 143.
56 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 34, с. 308.
117

Шйрение доступа к высшему образованию в местных
университетах) оказали свое влияние на состав высших
слоев гражданской службы и некоторым образом де¬
мократизировали ее.- Категория администраторов не
состоит уже целиком из представителей господствующих
классов. В ней представлены и другие слои населения.
По данным на 1950 г., 2/5 высших чиновников — пред¬
ставители средней буржуазии, '/з — из семей лиц сво¬
бодных профессий, 'Д — из служащих, принадлежащих
к категории так называемых «белых воротничков» и
квалифицированных, рабочих. Имеется также 3% выс¬
ших чиновников — выходцев из семей полуквалифици¬
рованных и неквалифицированных рабочих57. Этот про¬
цент чрезвычайно мал в соотношении с численностью
рабочего класса, составляющего свыше 'А всего насе¬
ления страны. Некоторые возможности быть зачислен¬
ным на высшие должности гражданской службы дает
так называемая система продвижения: 2/5 высших граж¬
данских служащих комплектуются путем прямого на¬
бора, а 3А — за счет продвижения главным образом
лиц исполнительных категорий 58.
Несмотря на отмеченные изменения, руководящий
состав гражданской службы по-прежнему сохранил
«печать высшего класса»59. Английская гражданская
служба — это иерархическая классовая пирамида, вер¬
шину которой образует сравнительно небольшая бур¬
жуазная элита, куда входят постоянные руководители
министерств, их заместители, заместители у заместите¬
лей и их помощники.
Большое влияние на социальный состав высших чи¬
новников оказывали правила набора, в основе которых
лежало деление чиновников на высший, администра¬
тивный и другие классы службы. Главными поставщи¬
ками в высшие слои гражданской службы остаются при¬
вилегированные учебные заведения.
Социальный состав учащихся этих учебных заведе¬
ний отражается в социальном составе высшего чинов¬
ничества60.
57 Blondel J. Voters, Parties and Leaders. London, 1967, p. 195—196.
58 «Public Administration», 1966, Winter, p. 413.
59 Mackenzie W., Grove J. Central Administration in Britain. London,
1957, p. 70.
60 Jones G. Op. cit., p. 70.
118

Английский автор Р. Келсэлл, проанализировавший
социальный состав высшего 'чиновничества с 1870 по
1955 г., писал по поводу довоенной практики набора:
«...интересы службы приносились в какой-то степени в
жертву из-за того, что эффективное (однако, не при¬
знаваемое) предпочтение отдавалось определенному
типу социального происхождения и образования»61.
Подводя итоги послевоенной практики, комитет Фултона
отметил, что «система прямого набора в администра¬
тивный класс со времени войны не привела к расши¬
рению социальной и образовательной основы граждан¬
ской службы»62.
Примечательно, что среди высших чиновников, по¬
падающих на службу путем конкурса, доля лиц из се¬
мей служащих и квалифицированных рабочих снижа¬
ется 63. Лица, попадающие в административный класс
путем продвижения, занимают низшие посты в иерар¬
хии, тогда как в высших слоях более высоким оказы¬
вается процент тех, кто зачисляется путем конкурса.
Те, кто попал в высший класс чиновников путем про¬
движения по службе, начинают с низших ступеней в
более позднем возрасте и потому имеют меньше шан¬
сов достичь высших рангов, чем те, кто зачислен на
службу в результате конкурса64. Лицам, занявшим
высшие посты путем продвижения, мешает и то, что
они не имеют «надлежащего типа социального проис¬
хождения»65. При продвижении по службе сохраняется
тот же социальный образец: поскольку соответствующее
решение принимается высшими должностными лицами,
они, сознательно или бессознательно, отдают предпоч¬
тение людям своего круга66. Таким образом, англий¬
ская гражданская служба сохранила те черты, которые
были заложены реформой Норткота — Тревельяна.
Английская гражданская служба — это «карьерная»
служба, дающая на ее высших слоях полную гарантию
61 Kellsall R. Selection and the Social Background of the Administrative
Class. — «Public Administration», 1955, Summer, p. 169.
62 «Civil Service», vol. 1, p. 12. ‘
63 Blondel J. Op. cit., p. 196.
64 Ibid., p. 194.
6S Ibidem.
66 Robinson K. Selection and the Social Background of the Administra¬
tive Class. — «Public Administration», 1955, Winter, p. 384.
119

занятости и определенный социальный статус67. Анали¬
зируя социальное положение высшего слоя чиновничьей
иерархии — постоянных секретарей — и сравнивая его
с положением министров, английский социолог Э. Сэмп¬
сон приводит интересные данные. Раньше, говорит он,
принято было думать о министре как о человеке, из¬
бранном богом, а о постоянном секретаре — лишь как
о должностном лице. Это подчеркивалось и тем фактом,
что последние были беднее: до войны они получали
3000 фунтов стерлингов в год, а министр — 5000. С
1964 г. положение изменилось: постоянные секретари
получают больше, чем министры — 14 000 фунтов стер¬
лингов в год, тогда как министры, члены кабинета —
8000. Разница возрастает и по причине неустойчивости
пребывания министра на посту, тогда как постоянные
секретари имеют полную гарантию пребывания в долж¬
ности. Теперь, приходит к выводу Сэмпсон, постоянные
секретари довольно богатые люди с «машинами, шо¬
ферами, длительными отпусками, облеченные властью
и обеспеченные деньгами, они находятся среди аристо¬
кратов современной Британии»68.
По данным Комитета по расследованию счетов ми¬
нистерств, занимавшегося анализом структуры адми¬
нистративного класса, с 1957 г. по 1963 г. можно на¬
блюдать ярко выраженную тенденцию увеличения в ад¬
министративном аппарате лиц, окончивших частные, за¬
крытые школы; лиц, получивших образование в Окс¬
форде и Кембридже; выходцев из семей промышленни¬
ков, банкиров, землевладельцев, офицеров, высшего чи¬
новничества, а также лиц свободных профессий69. В
1959 г. все вакансии.в административном классе, за
исключением двух, были заполнены лицами, окончивши¬
ми частные платные школы, Оксфордский и Кембридж¬
ский университеты; в 1960 г. из 70 вакансий 39 0ыли
заполнены выпускниками Оксфорда, 27 — Кембриджа
и только 4 — выпускниками других университетов. По
словам английских авторов, Оксфорд и Кембридж
«сверхпредставлены» в высших слоях чиновничества70.
В 1960—1964 гг. 83% кандидатов, успешно прошедших
67 «Civil Service», vol. 1, р. 9.
68 Sampson A. «Observer», 1971, N 9371, p. 1°.
69 Pannett R. Op. cit., p. 313.
70 Jones G. Op. cit., p. 72.
120

конкурс, были выпускниками Оксфорда и Кембриджа,
тогда как лишь 5,8% — других университетов; более
половины были из частных (публичных) школ и только
около */б — из субсидируемых государством школ и
‘/з — из обычных местных школ 7‘. Э. Сэмпсон отмечает
«оксбриджский» характер высшей иерархии чиновни¬
чества — постоянных секретарей71 72. «Оксбриджский
язык, — пишет он, — все еще является lingua franca
Уайтхолла» 73. Из 30 постоянных секретарей, состоявших
на службе в 1970 г., двое окончили Лондонскую школу
экономики, один — университет в Глазго, один не учил¬
ся в университете и 26 — выпускники Оксфорда и Кемб¬
риджа 74. О некоторых министерствах, занимающих вер¬
хушечное положение в иерархии государственных уч¬
реждений, говорят, что они носят «оксбриджский ха¬
рактер». Это значит, что их руководящий состав почти
целиком состоит из выпускников все тех же двух при¬
вилегированных университетов. Это относится прежде
всего к министерствам иностранных дел, внутренних
дел и финансов75.
В английской специальной литературе обычно отме¬
чают разницу в социальном составе внутренней и дип¬
ломатической гражданской службы76. «Социальная ис¬
ключительность» высшего чиновничества наиболее ярко
проявляется на дипломатической службе, которая всег¬
да являлась вотчиной английской аристократии77. Ре¬
форма 1870 г., открыв путь на государственную службу
для верхушки буржуазии, оставила прежним характер
дипломатической службы. В ней еще длительное время
сохранялся порядок формирования, основанный на пат¬
ронировании. Конкурсные экзамены были введены лишь
в 1919 г. По данным правительственного комитета
Плоудена на 1964 г., 78% успешно поступивших в выс¬
71 Ibidem.
72 Это словосочетание составляется из названий двух университе¬
тов — Оксфорда и Кембриджа.
73 Sampson A. Op. cit., р. 19.
74 Ibidem.
75 Четверо из каждых пяти высших чиновников казначейства —
выпускники «Оксбриджа» (Глушков В. П. Указ, соч., с. 126).
76 Blondel J. Op. cit., р. 196.
77 Подробнее о социальном составе чиновников «Форни оффис;>
см.: Петров В. Дипломатия Даунинг Стрита. М„ 1964, с. 185—
192, 227.
121

Шие классы Форин офиса — выпускники привилегиро¬
ванных частных (публичных) школ, 95% — выпускни¬
ки Оксфорда и Кембриджа78. •
Однородная в социальном отношении группа высших
чиновников составляет высшую иерархию в граждан¬
ской службе, образует ее руководящий слой и гла¬
венствует над всеми остальными группами. В англий¬
ской литературе эту группу называют «руководящей
элитой», кастой, «мандаринами»79. Именно за ними ре¬
зервируется политическое и административное руковод¬
ство гражданской службой. Эта «элита» представляет
собой нечто вроде закрытого цеха, всячески поддержи¬
вающего свой руководящий престиж.
«Руководящая элита» установила свои стандарты
поведения в гражданской службе, подчинила им все
остальные группы. В конечном счете все, кто вступил
в административный класс, вынуждены приспособиться
к ним. Современная организация гражданской службы,
в соединении с интеллектуальным господством и соци¬
альной однородностью административного класса, на¬
деляет элиту огромной властью. Она выступает в каче¬
стве одной из наиболее могущественных олигархий,
существующих в настоящее время в Англии. К такому
выводу приходит, в частности, исследователь англий¬
ской гражданской службы Е. Глэдден. Имея в виду то
место, которое в ней занимает руководящая элита, он
именует английскую гражданскую службу олигархией80.
Реформа Норткота — Тревельяна, ликвидировав пат¬
ронаж, привела к образованию руководящей элиты, осу¬
ществляющей руководство гражданской службой в со¬
ответствии со. своими социальными идеалами. Эта эли¬
та тесно связана с руководящим аппаратом монополий.
На начальных стадиях государственно-монополисти¬
ческого капитализма бюрократический аппарат строил¬
ся главным образом по так называемому принципу
«клиентуры»: министерства, особенно экономические,
должны были обслуживать предпринимательскую дея¬
тельность в отдельных отраслях промышленности и тор¬
говли. Чиновники' призваны были, с одной стороны,
78 Punnett R. Op. cit., р. 313.
79 Verney D. Op. cit., p. 87; Gladden E. Civil Service in the United
Kingdom. 1885—1970. London, 1967, p. 196.
80 Gladden E. An Introduction to Public Administration, p. 161.
122

представлять правительство в его отношениях с, отдель¬
ными отраслями производства (служить «точками со¬
прикосновения» центрального государственного аппара¬
та и производства) и, с другой стороны, представлять
частную промышленность и ее отдельные интересы на
уровне правительства.
В условиях научно-технической революции и обост¬
рения конкурентной борьбы на международных рын¬
ках, что вызывает необходимость решать проблемы
промышленного производства в целом, исходя из задач
укрепления всей экономической системы, государствен¬
ный аппарат в большей степени начинает руководство¬
ваться не только узкими интересами отдельных моно¬
полий, но и общими интересами всей монополистиче¬
ской буржуазии. Соответственно усложняются органи¬
зационные формы его сращивания и взаимодействия с
монополиями при сохранении старого принципа «обслу¬
живаемой клиентуры». В 60-х и. 70-х годах осуществ¬
ляется функциональная перестройка государственного
аппарата, в результате которой создаются министерст¬
ва, призванные добиться государственно-монополисти¬
ческими методами определенных изменений в структуре
всей промышленности, повышения технического и науч¬
ного уровня капиталистического производства в целом.
Гражданскую службу все чаще начинают критиковать
за замкнутость, изолированность, за неприспособлен¬
ность к решению современных проблем и нежелание
менять традиционные методы и персонал. Ее все чаще
сравнивают с частным предприятием, призывают отка¬
заться от традиционных методов и произвести пере¬
стройку, с тем, чтобы она «функционировала не хуже,
чем частное предпринимательство». «Гражданских слу¬
жащих призывают быть в мире, где конкуренция дости¬
гает наивысшего предела, столь же умелыми, как биз¬
несмены, и столь же готовыми к риску и проявлению
инициативы...»81. С целью повысить эффективность
гражданской службы предпринимаются различные ме¬
ры по расширению ее взаимообмена с частным сектором.
Идея взаимообмена государственного аппарата и
аппарата монополий не нова. Практика привлечения
должностных лиц монополий к работе министерств осо¬
81 Verney D. Op. cit., р. 90.
123

бенно активно применялась в периоды войн. В первую
мировую войну служащие крупных предприниматель¬
ских организаций (Национального совета промышлен¬
ников, Федерации британской промышленности) выпол¬
няли функции экономических советников, правительства.
Во время второй мировой войны служащие монополи¬
стических организаций выступали в качестве агентов
правительства при проведении в жизнь программ, рас¬
пределения рынков сбыта, сырья, в вопросах ценообра¬
зования. Штат некоторых правительственных органов
по контролю над производством целиком состоял из
персонала монополистических организаций.
Начиная с 60-х годов в практику министерств вошло
привлечение консультантов из промышленности. Служа¬
щие министерства прикреплялись временно для работы
в различных промышленных и торговых компаниях, а
частные фирмы начали посылать своих служащих для
работы в министерствах. В 1966 г. вопрос о расширении
взаимообмена между гражданскими служащими и част¬
ным сектором был поставлен в официальном порядке и
явился предметом подробного рассмотрения комитета
Фултона. Признавая ценность опыта второй мировой
войны, комитет' настаивал на расширении взаимообме¬
на гражданской службы и частного сектора, а также
гражданской службы, местных органов, национализи¬
рованных отраслей промышленности и других государ¬
ственных органов, тред-юнионов, профессиональных ас¬
социаций и частных лиц. Главной, однако, явилась идея
обмена с частным сектором. х
По мнению комитета, в период, когда наблюдается
все большее взаимопроникновение государственного и
частного секторов и когда решения гражданских слу¬
жащих непосредственно касаются фирм и других орга¬
низаций, необходимо значительно увеличить обмен кад¬
ров между гражданской службой и промышленностью
как на длительный, так и на короткий сроки. Обмен
должен носить двусторонний характер и касаться как
высших категорий служащих (администраторов и ис¬
полнителей), так и специалистов. Формами обмена мо¬
гут быть: временное прикрепление служащих к фирмам;
стажировка служащих фирм в министерствах; включе¬
ние бизнесменов в высшие слои бюрократической иерар-.
Хии — в административный и исполнительский классы
124

(так называемый поздний прием); временное назначе¬
ние лиц, имеющих опыт в промышленности и торговле,
на среднем и на высшем уровнях государственного ап¬
парата; личные назначения министра.
Комитет предложил увеличить краткосрочные зай¬
мы и субсидии для обеспечения двустороннего обмена
персоналом на временной основе, внести изменения в
порядок пенсионного обеспечения гражданских служа¬
щих, с тем чтобы облегчить процесс обмена между граж¬
данской службой и частным сектором, создать коорди¬
национный центр для организации взаимообмена (так
называемые рабочие группы гражданских служащих и
частных промышленников, которые должны согласовать
методы взаимообмена).
Вслед за опубликованием доклада комитета Фулто¬
на практика взаимообмена получила широчайшее рас¬
пространение. Привлечение бизнесменов к работе граж¬
данской службы стало настолько масштабным, что по
существу здесь из них образовался «второй высший
эшелон»82.
Исходя из того значения, которое приобретают воп¬
росы организационного управления в работе граждан¬
ской службы, -а также, что методы управления заим¬
ствуются из бизнеса, в министерство по делам граж¬
данской службы включена группа бизнесменов, на ко¬
торых возложена задача давать правительству рекомен¬
дации по соответствующим вопросам. Группа бизнесме¬
нов привлечена в министерство по делам окружающей
среды и министерство по делам промышленного раз¬
вития.
В'первом отчете министерства по делам граждан¬
ской службы в 1969 г. указывалось, что в соответствии
с предложениями комитета Фултона был установлен
контакт между 21 министерством и 70 организациями,
по преимуществу промышленными компаниями и бан¬
ками. Стратегия взаимообмена и ши'рокого привлече¬
ния бизнесменов к деятельности государственного ап¬
парата захватила все его звенья. При премьер-министре
функционирует Центральный штаб по вопросам опре¬
деления политики, в состав которого входят крупные
монополисты. На посты политических руководителей
82 «The Times», 9.V 1972.
125

крупных министерств назначаются лица, имеющие опыт
предпринимательской деятельности.
В расширении практики привлечения бизнесменов к
работе бюрократического аппарата Англия идет по пути
других капиталистических стран, в частности США. В
отличие от этой страны в Англии существует правило,
запрещающее высшим чиновникам министерств в ранге
помощников постоянных заместителей министров и вы¬
ше, а также чиновникам, занимающим некоторые дру¬
гие должности, принимать без согласия правительства
посты в компаниях в течение двух лет после ухода со
службы. Тем не менее многие чиновники, оставив граж¬
данскую службу, переходят в качестве директоров в
компании, близко соприкасающиеся по роду их деятель¬
ности с министерствами, в которых они работали. Осо¬
бенно это характерно для военных ведомств, представ¬
ляющих крупные заказы монополиям.
В государственном аппарате растет коррупция. В мае
1971 г. газета «Гардиен» опубликовала сообщение о том,
что гражданские служащие министерств предоставляют
частным лицам секретную информацию о подоходном
налоге, о банковских Заявлениях, в дальнейшем ис¬
пользуемую в коммерческих целях. В 1972 г. разразил¬
ся громкий скандал, замешанными в котором оказались
политические деятели и высокопоставленные чиновники.
Выяснилось, что глава строительной фирмы Полсон да¬
вал взятки чиновникам министерств и членам парла¬
мента с целью получения выгодных контрактов. (Госу¬
дарственный секретарь внутренних дел Р. Модлинг в
свое время занимал пост председателя в одной из до¬
черних фирм компании Полсона.) Перечень такого рода
скандалов на почве коррупции можно продолжить.

Глава вторая
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЫ
1. Государственное руководство гражданской
службой >
Для всего государственного аппарата Англии 70-е
годы XX в. явились периодом крупных организацион¬
ных и административно-правовых реформ. Они косну¬
лись и гражданской службы, сложившейся, как уже от¬
мечалось, в своих основных чертах во второй половине
прошлого века и во многом не отвечавшей уже новым
условиям и требованиям.
Вопрос о реформе гражданской службы стал пред¬
метом детального изучения комитетом под председа¬
тельством лорда Фултона (комитет Фултона), назна¬
ченного с этой целью правительством в 1966 г. На него
возлагалась задача изучения вопросов руководства
гражданской службой, ее структуры, правил набора чи¬
новников. В 1968 г. комитет представил правительству
доклад «Гражданская служба». В нем затронут широ¬
кий круг вопросов, касающихся задач гражданской
службы, набора, обучения, продвижения служащих, ее
структуры, государственного руководства ею.
Общее заключение комитета состояло в том, что
английская гражданская служба — это «антикварная»,
бюрократическая служба, созданная более 100 лет назад
и находящаяся под воздействием еще викторианской
эпохи; в своих основных чертах она и сегодня отражает
продукт идей, содержащихся в докладе Норткота —
Тревельяна Основными недостатками, которые «дела¬
ют ее неадекватной» выполнению задач второй полови¬
ны XX в., комитет считал следующие.
Первый это отсутствие должной специализации и
профессионализма. Наиболее отчетливо эта черта про¬
является на высших ступенях иерархии (в администра¬
тивном классе).
1 «Civil Service. Report of the Committee 1966—1968», vol. I. London,
1968, p. 9.
127

Второй — сложившаяся громоздкая система классов.
Третий недостаток заключается в том, что специали¬
сты не несут полной ответственности и не наделены та¬
кими полномочиями, которые дали бы им возможность
принимать участие в формировании политики и принятии
решений. . '
Четвертый недостаток состоит в том, что лишь очень.
немногие гражданские служащие в Англии являются
квалифицированными менеджерами и члены администра¬
тивного класса не считают себя призванными отвечать
за организацию и планирование работ, руководство
штатом, определение возможных вариантов решений.
Пятым дефектом гражданской службы комитет счи¬
тает недостаточный контакт между гражданской служ¬
бой и другими областями деятельности: бизнесом, мест¬
ными органами власти, национализированными предпри¬
ятиями и др.
И, наконец, шестым недостатком является то, что
слишком мало внимания уделяется проблемам управле¬
ния кадрами 2.
Констатировав недостатки современной гражданской
службы Англии, комитет пришел к выводу о необходи¬
мости ее фундаментальных изменений. Центральная идея
этих изменений состояла в том, чтобы заимствовать опыт
бизнеса и перенять сложившуюся там «менеджерскую
модель». Главное средство для достижения этой цели —
усиление профессионализма в гражданской службе,
причем это должно касаться различных категорий руко¬
водящих служащих, принадлежащих как к классу спе¬
циалистов, так и к административному классу и классу
исполнителей. Для специалистов это означало более ши¬
рокое знакомство с методами управления; предоставле¬
ние им возможности выполнять более ответственную ра¬
боту и расширять поле своей деятельности. Для лиц,
•принадлежащих к классам администраторов и исполни¬
телей, профессионализм предполагал более глубокую
специализацию.
Общей задаче создания эффективной и профессио¬
нальной гражданской службы должны быть подчинены
2 Под термином «управление кадрами» («personnel management»)
понимают задачи в области набора, обучения, продвижения по
службе, отставки, социального обеспечения служащих мини¬
стерств.
128

правила набора, условия прохождения службы, ее струк¬
тура. Комитет рекомендовал ряд важных институцион¬
ных изменений, в частности передачу государственного
руководства гражданской службой новому, специально
для этого созданному министерству. Он предложил за¬
менить существующую систему классов единой системой
ступеней; изменить правила набора, условий службы,
продвижения по службе, учредить колледж гражданской
службы в качестве национального центра обучения кад¬
ров и ведения научно-исследовательской работы в об¬
ласти научной организации труда; усилить обмен между
гражданской службой и бизнесом, а также гражданской
службой и другими государственными и частными орга¬
низациями. Комитет рекомендовал учредить службы по
вопросам менеджмента во всех крупных министерствах.
В своих предложениях комитет Фултона исходил из
опыта организации и методов деятельности, применяе¬
мых в управлении частными капиталистическими фир¬
мами, а также из опыта государственной службы других
капиталистических стран. В основе планов реорганиза¬
ции лежала «менеджерская модель», применяемая в
США.
Большое влияние на планы реорганизации оказал
опыт обучения и развития профессиональных начал у
государственных служащих во Франции.
Всего комитет внес 158 рекомендаций. Все они были
приняты правительством. В дальнейшем правительство
во всех мерах по изменению структуры гражданской
службы, правил набора, условий службы и обучения ис¬
ходило из них. В соответствии с рекомендациями комите¬
та была изменена структура гражданской службы, соз¬
дан колледж по подготовке гражданских служащих, при¬
няты меры по усилению централизованного государст¬
венного руководства. Трудности реализации всех
предложений состояли прежде всего в проблеме обеспе¬
чения людскими ресурсами и денежными средствами.
Комитет Фултона полностью игнорировал эту проблему,
которая значительно ограничивает реальные возможно¬
сти, связанные с воплощением в жизнь разработанной
им программы 3. Другие трудности исходили из неопре-
3 Wilding R. The Post-Fulton Programme: Strategy and Tactics. — «Pu
blic Administration», 1970, Winter, p. 3,99.
5 Заказ 1726
129

деленности статуса и недостатка власти вновь создан¬
ного министерства по делам гражданской службы. Меры
по осуществлению реформы растянулись на много лет.
Отныне всю историю гражданской службы в Англии
принято делить на «до- и послефултоновскую эру».
Сейчас государственное руководство гражданской
службой в Англии осуществляется как органами общей
компетенции (премьер-министр и кабинет, парламент),
так и органами специальной компетенции (министерство
по делам гражданской службы, отдельные министерства
и ведомства).
Премьер-министр официально занимает должность
министра по делам гражданской службы: функция об¬
щего руководства гражданской службой тесно связана с
возложенной на него задачей координации деятельности
всего государственного аппарата.
Основной орган, руководящий всеми делами граждан¬
ской службы на министерском уровне, — министерство
по делам гражданской службы. Руководство граждан¬
ской службы осуществляется также и на уровне отдель¬
ных министерств. Кабинет разрабатывает общую поли¬
тическую линию правительства, выполнение которой в
отдельных областях и сферах государственного управ¬
ления возлагается на министров, глав ведомств. Министр
руководит штатом министерства через профессиональ¬
ного чиновника — постоянного секретаря, который дает
министру советы по политическим вопросам, руководит
финансовой деятельностью министерства, осуществляет
повседневное руководство штатом от имени министра.
Под его началом работает группа старших чиновников
(заместителей и помощников секретаря), которые кури¬
руют ряд функциональных отделов министерства. Име¬
ется также главное должностное лицо по кадрам, отве¬
чающее за назначения чиновников, распределение меж¬
ду ними обязанностей, продвижение по службе, за дис¬
циплинарные вопросы.
Выделение функции руководства гражданской служ¬
бой в качестве самостоятельной и соответственно образо¬
вание в государственном аппарате специального звена
по руководству гражданской службой произошло далеко
не сразу. В эволюции системы государственного руко¬
водства можно выделить несколько основных этапов.
Первый этап начался во второй половине XIX в. По-
130

скольку идея государственного руководства гражданской
службой связывалась с представлением о роли государ¬
ственных финансов как традиционного средства адми¬
нистративного контроля, соответствующие функции при¬
няло на себя казначейство.
Увеличение объема задач государственного аппарата,
рост числа министерств и масштаба их работы сопро¬
вождались расширением соответствующих функций каз¬
начейства. В 1919—1920 гг. была проведена его реорга¬
низация, окончательно закрепившая за казначейством
функции контроля над гражданской службой, а секре¬
тарь казначейства стал официальным постоянным гла¬
вой гражданской службы.
В 50-х годах начинается второй этап в эволюции си¬
стемы государственного руководства гражданской служ¬
бой. Функция центрального руководства ею, которая
традиционно рассматривалась как элемент финансового
контроля, постепенно начинает выделяться в самостоя¬
тельную. В 1956 г. в казначействе создаются должности
двух постоянных секретарей: один отвечает за экономи¬
ческие и финансовые вопросы, другой считается главой
гражданской службы и отвечает за руководство ею.
Процесс отделения функции государственного руко¬
водства гражданской службой от функции финансового
контроля вызывается усложнением работы государствен¬
ного аппарата. Расширение экономической деятельности
государства и необходимость согласования экономиче¬
ской политики выдвигают на первый план вопросы ра¬
циональной организации деятельности государственного
аппарата.
Термин «организация» при этом понимается широко.
По определению комитета Плоудена, детально изучав¬
шего эти вопросы, «организация» включает: подготовку
материала, на основании которого принимаются реше¬
ния; техническую эффективность осуществления круп¬
ных операций органов управления; вопросы стоимости
штатов на всех уровнях; обеспечение научной, статисти¬
ческой службы, а также отчетности; обучение персонала,
отбор и назначение на должности разных уровней 4. Со¬
ответственно усложняются функции казначейства в об¬
ласти руководства гражданской службой. На него воз¬
4 «Control of Public Expenditure». London, 1961, p. 16.
5*
131

лагаются задачи, связанные со всем комплексом про¬
блем, относящихся к организации деятельности граждан¬
ской службы, включая применение новых методов
организации и обучения гражданских служащих. В 1962 г.
произошло разделение казначейства на две крупные ча¬
сти: финансовую, ведавшую финансовой и экономиче¬
ской политикой, включая контроль над государственны¬
ми расходами, и часть по руководству гражданской
службой. В компетенцию второй части входили вопросы
оплаты, организации, условий службы, контроля над об¬
щим штатом служащих, числом министерств и распре¬
делением компетенции между ними, а также организа¬
ции управленческого труда. Главный секретарь казна¬
чейства, возглавлявший эту часть, являлся официаль¬
ным главой гражданской службы и главным советником
премьер-министра по вопросам службы и назначения на
ответственные посты в министерствах.
Хотя обязанности казначейства по руководству граж¬
данской службой и были отделены от функций финан¬
сового контроля, тем не менее оно решало в основном
задачи, вытекающие из его функций контроля над госу¬
дарственными финансами, т. е. занималось контролем
оплаты служащих, пенсионных дел, численности, штата.
Вопросы набора входили в компетенцию самостоятельно¬
го органа — Комиссии по делам гражданской службы.
К тому же служащие казначейства, имевшие опыт и ква¬
лификацию в области государственных финансов, не об¬
ладали специальными знаниями и опытом в сфере уп¬
равления кадрами и организации. На повестку дня встал
вопрос об осуществлении новых институционных реформ,
об усилении централизованного государственного руко¬
водства гражданской службой, с тем чтобы вопросы на¬
бора, обучения и организации рассматривались в каче¬
стве интегральных частей единого процесса5.
В официальном порядке все эти вопросы были по¬
ставлены в докладе комитета Фултона. Основная его
рекомендация как раз и состояла в том, что «широкое и
унифицированное руководство службой должно стать
задачей нового министерства» 6. В соответствии с реко¬
мендациями комитета в 1968 г. создается Министерство
5 «Civil Service», vol. 1, р. 80,
6 Ibidem.
132

по делам гражданской службы. Таким образом, третий
этап характеризуется тем, что в центральном аппарате
управления появляется специализированный орган, зада¬
ча которого — общее руководство всеми делами граж¬
данской службы.
Министерство по делам гражданской службы занима¬
ет особое положение. Общее руководство им возлагает¬
ся на премьер-министра, который является и министром
по делам гражданской службы. В этом своем качестве
он производит назначения на высшие должности в госу¬
дарственном аппарате. Повседневное политическое руко¬
водство министерством премьер-министр вверяет одному
из старших министров — члену кабинета, не возглавляю¬
щему какое-либо министерство. Эти обязанности, как
правило, выполняет лорд — хранитель печати. Официаль¬
ный глава внутренней гражданской службы — постоян¬
ный секретарь министерства.
Министерство наделено более широкими полномочия¬
ми по руководству гражданской службой, чем те, кото¬
рые имело казначейство. Оно руководит гражданской
службой; представляет премьер-министру рекомендации,
касающиеся механизма управления; осуществляет конт¬
роль над организацией министерств; содействует разви¬
тию и распространению новых методов управления. На
него возлагаются задачи троякого рода: управление кад¬
рами, включая вопросы набора, обучения, продвижения
по службе и др.; обеспечение эффективности в области
организации управления; определение условий службы.
Управление кадрами включает набор, обучение, продви¬
жение по службе, социальное обеспечение и отставку.
Вопросы организации управления — это развитие и рас¬
пространение административной и управленческой тех¬
ники; общий контроль над организацией министерств, а
также сравнительное изучение организационных проб¬
лем и механизма управления. Сюда входят распростра¬
нение соответствующей информации, предоставление
консультаций другим министерствам по вопросам управ¬
ления, касающихся организации и методов применения
вычислительной техники, исследования операций и др.
К этой же области работы относятся административные
расходы министерств в целом, использование людских
ресурсов. Третья задача — определение условий служ¬
бы— предполагает решение вопросов оплаты труда,
133

пенсий, пособий, рабочего времени, отпусков, а также
структуры гражданской службы. В связи с вхождением
Англии в «Общий рынок» в министерстве создана долж¬
ность координатора, занимающегося вопросами штатов
в органах Европейского сообщества.
Структура министерства соответствует основным на¬
правлениям его деятельности. Особое внимание уделя¬
ется вопросам управления кадрами. Это выразилось в
создании специальной группы отделов, а также во вклю¬
чении в министерство Комиссии по делам гражданской
службы.
Отдельные министерства по-прежнему отвечают за
повседневное решение вопросов управления кадрами в
рамках своих ведомств. Задача министерства по делам
гражданской службы — помогать министерствам в ре¬
шении соответствующих задач, координировать их кад¬
ровую политику, заниматься вопросами, выходящими за
пределы их компетенции.
Группа организации управления состоит из трех от¬
делов: 1) общего, в задачу которому вменяется разра¬
ботка новых методов управления учетом и отчетностью и
целевого управления в гражданской службе, а также
представление рекомендаций всем министерствам по ши¬
рокому кругу вопросов техники управления и «органи¬
зации и методов»; 2) специальных заданий, который
выполняет особенно важные поручения в области орга¬
низации управления; 3) исследования операций, который
выполняет задания министерств, консультирует по вопро¬
сам применения новых методов в управлении. С этими
отделами тесно связан отдел вычислительной техники,
который оценивает потребности и стоимость проектов
внедрения средств автоматизации. К этой группе примы¬
кают и три отдела, занимающиеся общими проблемами
структуры органов управления, компетенции минис¬
терств, их организации, внутреннего построения, соотно¬
шением законодательной и исполнительной власти. Они
принимали активное участие в разработке правительст¬
венных документов по реорганизации деятельности го¬
сударственного аппарата в 1970—1971 гг., в частности
Белой книги «Реорганизация центрального аппарата уп¬
равления», определившей основные черты администра¬
тивной реформы. Три отдела использования людских ре¬
сурсов контролируют численность служащих, размеще-
134

йие в министерствах чиновников по рангам, численность
руководящего персонала вооруженных сил.
Задачи в области организации управления являются
ведущими в деятельности министерства, поскольку обес¬
печение эффективности государственного управления
связывается с использованием новых методов. Анало¬
гичная работа ведется во всех министерствах. В наибо¬
лее крупных имеются собственные отделы организации
управления. Задача же министерства по делам граждан¬
ской службы — поощрять практическое применение но¬
вейшей техники управления, в частности в области уче¬
та и отчетности и так' называемого целевого управле¬
ния. Эта деятельность тесно связана с развитием систе¬
мы бюджетного программирования, внедряя которую,
министерство объединяет свои усилия с усилиями каз¬
начейства.
Появление новых задач, связанных с введением но¬
вейшей техники управления, не умаляет значения рабо¬
ты в области организации и методов управления. Совре¬
менное движение за научную организацию управленче¬
ского труда, получившее наименование «Организация и
методы» («Organisation and Methods» или «О энд М»),
зародилось в 40-х годах. В 1941 г. многие министерства
учредили отделы «Организации и методов». Министер¬
ство по делам гражданской службы поддерживает регу¬
лярные отношения с отделами «О энд М» отдельных ми¬
нистерств, со времени своего возникновения сильно
расширившимися и укрепившимися. На эти отделы воз¬
лагаются обязанности улучшения организации управле¬
ния, в том числе управления кадрами, содействие ис¬
пользованию новейших методов.
Задачи общего отдела министерства по делам граж¬
данской службы состоят, во-первых, в выполнении им
заданий менее крупных министерств, не имеющих соб¬
ственных отделов «О энд М»; во-вторых, в сотрудничест¬
ве с отделами «О энд М» более крупных министерств;
в-третьих, в предоставлении консультаций и практиче¬
ской помощи всем министерствам по широкому кругу
специальных вопросов, связанных с техникой и рациона¬
лизацией процессов управления.
Отдел вычислительной техники в 1971 г. был выделен
из группы отделов по организации управления в само¬
стоятельный ввиду важности работы по внедрению вы¬
135

числительной техники в министерствах. Занятые в ИеМ
инженеры, ученые, административные работники призва¬
ны способствовать решению задачи министерства по об¬
щему планированию и оценке потребностей центрального
государственного аппарата в вычислительной технике
и по ее широкому применению. '
Деятельность по внедрению вычислительной техники
в министерствах приводит к расширению использования
ими компьютеров, а также к постоянному росту персона¬
ла, занимающегося их обслуживанием. По данным на
1969 г., за предшествующие пять лет использование вы¬
числительных машин в министерствах возрастало на
50% ежегодно. Общее число конструкторов систем и
программистов в 60-х годах увеличивалось ежегодно в
среднем на 25%, ив 1971 г. их общая численность до¬
стигла 2970 человек. В 1971 г. в административных целях
использовалось 114 компьютеров, в научных — 857.
Вся работа министерства в области организации уп¬
равления основывается на широком заимствовании опы¬
та менеджмента в частном предпринимательстве, где
вопросы такой организации уже в течение длительного
времени решаются на основе специализации. Подчерки¬
вая это обстоятельство, первый глава министерства
У. Армстронг выдвинул задачу соответствующей специа¬
лизации аппарата министерств и ведомств8. Собственно,
работа министерства в области организации управления
с самого начала основывалась на рекомендациях группы
консультантов по вопросам менеджмента из частных
фирм. Консультанты предложили разработать научно¬
исследовательские программы организации управления,
первым шагом к внедрению которых должен стать ана¬
лиз задач гражданской службы. Проведение в жизнь ре¬
комендаций консультантов по менеджменту было поло¬
жено в основу деятельности министерства сразу же
после его создания.
Поскольку деятельность министерства в области ор¬
ганизации управления строилась на широком заимство¬
вании опыта менеджмента крупных частных фирм, ши¬
рокое распространение в его дальнейшей деятельности
7 «First Report of the Civil Service Department». London, 1970, p. 50;
«Second Report of the Civil Service Department». London, 1971, p. 11.
8 Armstrong W. The Fulton Report. The Tasks of the Civil Service. —
«Public Administration», 1969, Spring, p. 9.
136

получила практика привлечения бизнесменов, имеющих
опыт управления крупными фирмами. Они занимаются
изучением вопросов организации управления в деятель¬
ности министерств и ведомств, а также обучением чинов¬
ников приемам и методам менеджмента.
2. Структура гражданской службы
Английская гражданская служба характеризуется ус¬
таревшей структурой, сложившейся более ста лет назад,
громоздкостью, иерархической системой низших и выс¬
ших классов. Послефултоновская реформа коснулась
ряда сторон организации гражданской службы: струк¬
туры, условий службы, правил набора и др. Изменения
в построении гражданской службы подчинены общей
задаче ее специализации и профессионализации. Новые
правила набора предназначены обеспечить выполнение
специализированной работы в основных областях госу¬
дарственного управления; новая организация и програм¬
ма обучения — подготовку гражданских служащих по
типу французских технократов, изменения в условиях
службы, в частности в пенсионном обеспечении, — укреп¬
ление взаимообменов между гражданской службой и
частной промышленностью. .
В отличие от других капиталистических стран, где
статус публичной службы определен конституционными
или органическими законами, в Англии ведущие нормы о
гражданской службе содержатся не в парламентских
законах, а в источниках общего права, в частности в так
называемых Приказах короля в Совете. Они издаются
на основании королевской прерогативы, которая, как
известно, образует самостоятельный источник права, су¬
ществующий параллельно с парламентским законода¬
тельством.
Отдельные вопросы гражданской службы могут ре¬
гулироваться законодательными актами. Начиная с
1834 г. парламент ежегодно принимает «Законы о пен¬
сиях», одновременно утверждая общую сумму, которая
должна расходоваться на оплату гражданских служа¬
щих, работающих в министерствах. В законе о трудо¬
вых спорах и тред-юнионах 1927 г. (впоследствии отме¬
ненном) содержались нормы о правах гражданских
137

служащих в связи с членством в тред-юнионах. Законы
о государственной тайне 1911—1939 гг. устанавливают
обязательства служащих в отношении хранения офици¬
альной информации. Некоторые законы содержат поста¬
новления о полномочиях отдельных должностных лиц.
Однако в целом парламент не занимается проблемами
организации гражданской службы и ее полномочий.
Королевские прерогативы представляют собой архаи¬
ческие остатки первоначальной исполнительной власти
короля, в которых сохраняется «патриархальный дух
управления своим двором со стороны средневекового
монарха»9. В настоящее время приказы в Совете при¬
нимаются по инициативе правительства, а не монарха,
хотя и облекаются в средневековую форму актов короля
в Тайном совете. Приказы в Совете, являющиеся по су¬
ществу постановлениями правительства, содержат общие
правила гражданской службы. Детали организации и
повседневной деятельности воплощаются в циркулярах
казначейства (до создания министерства по делам граж¬
данской службы), периодически издаваемых на основа¬
нии приказов в Совете. Циркуляры образуют своеобраз¬
ный кодекс гражданской службы, предназначенный
«включить гражданских служащих в категорию лиц, пре¬
данных государству при исполнении своих обязанно¬
стей» 10.
Классификация гражданских служащих явилась ре¬
зультатом реформы Норткота — Тревельяна. Основной
принцип разделения труда чиновников основывался на
отделении «интеллектуальной» работы от «рутинной» и
на соответствующем этому положению подборе персо¬
нала.
Отсюда возникло иерархическое деление гражданских
служащих на классы. В 1920 г. в соответствии с этим де¬
лением была введена структура гражданской службы,
разделившая чиновников на три основных класса: адми¬
нистративный, исполнительный, канцелярский. Каждый
класс образовал свою иерархию. Постепенно эта струк¬
тура сильно усложнилась в связи с появлением новых
классов. По мере расширения функций государственного
9 Gladden Е. An Introduction to Public Administration. London, 1966,
p. 111.
10 Mackenzie W., Grove J. Central Administration in Britain. London,
1957, p. 13—14.
138

регулирования и усложнения задач государственного
управления образовался, например, класс специалистов,
отличающийся весьма сложной структурой.
В результате различных напластований сложилась
чрезвычайно сложная и громоздкая структура граждан¬
ской службы. Все ее служащие подразделяются на две
большие группы: непромышленные и промышленные ра¬
ботники. Промышленные включают торговых и промыш¬
ленных работников различных предприятий, находящих¬
ся в ведении министерств: квалифицированных, полуква¬
лифицированных и неквалифицированных рабочих и мас¬
теровых доков, мастерских, фабрик и заводов, строи¬
тельных и научно-исследовательских организаций. Об¬
щая численность промышленных гражданских служащих
составляет около 200 тыс. человек. Главное их отличие
от непромышленных служащих состоит в том, что, не
считая неадминистративного характера работы, на них
распространяются иные условия службы, нанимаются
они на работу, как и рабочие любых других предприя¬
тий, и не имеют льгот, предоставляемых гражданским
служащим.
Непромышленные гражданские служащие — это соб¬
ственно чиновничество министерств и ведомств. Их чис¬
ленность— около 500 тыс. человек. Непромышленная
гражданская служба подразделяется на внутреннюю и
дипломатическую.
Дипломатическая представляет собой самостоятель¬
ную службу Короны, совершенно обособленную от внут¬
ренней гражданской службы. Органы внешних сношений
всегда рекрутировались отдельно и имели свою структу¬
ру. Однако лишь в ходе реорганизации 1943 г. загранич¬
ная служба (форин сервис) была формально признана
в качестве отдельной службы Короны. Свое нынешнее
наименование «дипломатическая служба» она получила
в 1965 г. в результате слияния заграничной службы и
службы Содружества и торговых уполномоченных.
В 1966 г. в нее влился штат министерства колоний, кото¬
рое объединилось с министерством по делам Содружест¬
ва; в 1968 г. произошло объединение министерства ино¬
странных дел и министерства по делам Содружества.
Члены дипломатической службы составляют штат ми¬
нистерства иностранных дел и по делам Содружества, а
также дипломатических миссий и консульств Великобри¬
13Э

тании за рубежом и в странах Содружества. Численность
этой службы 6400 человек п.
Непромышленные чиновники внутренней гражданской
службы подразделяются на постоянных и временных,
департаментских, общих, специальных.
Деление служащих на постоянных и временных (кад¬
ровых и некадровых, «истэблишт» и «нон-истэблишт»)
появилось в связи с разрастанием чиновничьего аппара¬
та в последние 50—70 лет. Оно имеет значение для оп¬
ределения заработной платы чиновника, пенсионного
обеспечения, условий прохождения службы. Постоянные
гражданские служащие — это те, кто принимаются на
службу с удостоверением Комиссии по делам граждан¬
ской службы, подтверждающим, что лицо удовлетворя¬
ет требованиям для зачисления в класс. Только те граж¬
данские служащие, которые имеют такое удостоверение,
получают право на пенсию.
Временные гражданские служащие — это те, кто за¬
числяются министерством без конкурса на период вы¬
полнения определенной конкретной работы в пределах
нескольких лет. Они не имеют права на пенсию и в боль¬
шей степени подвержены сокращениям. Расширению их
числа способствовали чрезвычайные условия второй ми¬
ровой войны. Предполагалось однако, что с ее оконча¬
нием исчезнет и эта группа служащих. Но рост их чис¬
ла наблюдался и после войны. В 1949 г. их было 22, а в
1955 г. — 44% общего числа гражданских служащих11 12.
По существу временные служащие являются таковыми
лишь по своему статусу: они пребывают на службе поч¬
ти постоянно, но не имеют привилегий постоянных слу¬
жащих. В английском государственном аппарате воз¬
никла, таким образом, проблема «постоянных времен¬
ных служащих».
Департаментские классы службы — это те, которые
имеются лишь в отдельных министерствах; условия служ¬
бы в данном случае определяются также самими мини¬
стерствами. Департаментский класс насчитывает около
124 тыс. человек, или 2,7% всех непромышленных граж¬
данских служащих.
Общие классы службы — это те, которые приняты в
ряде министерств или почти во всех; условия службы
11 «Britain. An Official Handbook». London, 1972, р. 63.
12 Mackenie W., Qrove J. Op. cit., p. 18.
140

лиц, входящих в эти классы, определялись до создания
министерства по делам гражданской службы казначей¬
ством (поэтому их называют также «казначейскими
классами»). До 1972 г. общие классы включали три ос¬
новных класса: административный, исполнительный, кан¬
целярский. Принадлежность к классу связывалась не с
характером полномочий чиновника, а с его местом в
иерархии классов, определявшимся образованием. Чи¬
новникам общих классов не требовалось иметь специаль¬
ных знаний. Каждому классу соответствовало определен¬
ное академическое образование. Набор производился не¬
посредственно в данный класс. Выпускники университе¬
тов в возрасте 22—23 лет зачислялись в административ¬
ный класс; лица, имеющие аттестат об окончании сред¬
ней школы с повышенными оценками — в исполнитель¬
ский или канцелярский классы, а имеющие аттестат об
окончании школы со средними оценками — только в
канцелярский класс. Чиновники общих классов состав¬
ляли костяк аппарата.
Специальные классы, или классы специалистов, фор¬
мировались из лиц, имевших соответствующую подготов¬
ку. Они распределялись на 180 групп профессиональных
работников и технических специалистов и 550 рангов.
Помимо этих основных классов гражданской службы
имелся класс вспомогательных работников: помощники
в лабораториях, машинисты и другие, занятые на рабо¬
те текущего характера.
В 1968 г. гражданская служба насчитывала 47 об¬
щих классов, которые имелись в разных министерствах,
и свыше 1400 департаментских классов 13. При этом каж¬
дый класс имел ступени (ранги), которые делились на
должности (посты). Из-за деления на классы граждан¬
ская служба не являлась унифицированной. Служащие
приписывались к ступеням класса, каждая из которых
охватывала целый ряд постов и распространялась на ряд
работ, включенных в сферу деятельности класса. Служа¬
щие набирались в определенный класс, занимали долж¬
ность на какой-то его ступени, а в дальнейшем продви¬
гались из ступени в ступень, как правило не выходя за
пределы класса. Карьера чиновника и его продвижение
*’ «Civil Service», vol. 1, р. 65.
141

по службе связывались не с квалификацией, а со стар¬
шинством в классе.
Комитет Фултона рекомендовал ликвидировать си¬
стему классов и заменить ее единой, унифицированной
системой ступеней сверху донизу (их должно быть около
20), которые охватили бы все должности в непромыш¬
ленной гражданской службе. Каждая ступень имеет
свою, достаточно широкую шкалу оплаты. Определение
ступени и выбор лица, зачисляемого на должность
(пост), должны основываться прежде всего на оценке
сложности работы.
Предполагается, что новая структура поведет к устра¬
нению различий между классами по вертикали, а также
между классами, существующими в различных специаль¬
ных областях. Основное разграничение проводится меж¬
ду высшим, средним и низшим уровнями. Высший уро¬
вень— высшее руководство — образует так называемую
«группу старших политических и административных ру¬
ководителей», включающую все посты на всех ступенях,
начиная от главы гражданской службы и до ступени,
которая эквивалентна рангу помощника постоянного сек¬
ретаря или аналогичным ступеням в других классах.
Средние и низшие уровни — это те, для которых более
важны профессиональное содержание работы и квали¬
фикация специалиста, а не руководящие функции.
В своих рекомендациях об изменении структуры
гражданской службы комитет Фултона руководствовал¬
ся опытом организации крупных частных фирм и граж¬
данской службы США. Реформа, подчеркивается в док¬
ладе комитета, приведет гражданскую службу в соот¬
ветствие с другими крупными организациями в стране.
Результатом явится структура «типа, который принят в
настоящее время во многих крупных частных фирмах, и
аналогичная системе, используемой в гражданской служ¬
бе США» 14.
Правительство приняло предложения Комитета о лик¬
видации классов в гражданской службе. Вопрос об уни¬
фицированной системе оплаты и ступеней изучался груп¬
пой, в которую входили гражданские служащие и кон¬
сультанты по вопросам менеджмента из частных фирм.
В январе 1969 г. в министерстве по делам гражданской
14 «Civil Service», vol. 1, р. 64.
142

службы был создан Отдел по изучению структуры граж¬
данской службы. Его главой был назначен чиновник в
ранге помощника-секретаря; заместителем — консуль¬
тант по вопросам менеджмента из частной фирмы. От¬
дел изучал структуру ступеней, принятую в частном сек¬
торе и в других организациях публичного сектора и су¬
ществующую там систему оценки работы.
В январе 1971 г. началась реформа. Первым ее эта¬
пом явились отмена системы классов и образование
трех основных групп .лиипвпиков Новая система осно¬
вывалась на распределении должностей по ступеням,
причем должность определялась оценкой работы (при
соответствующей шкале оплаты).
На самой вершине службы была создана «группа
старших политических и административных руководите¬
лей». Она включает чиновников административного
класса в ранге помощника заместителя, заместителя у
постоянного секретаря и выше. Эта группа — унифициро¬
ванная, охватывающая всю гражданскую службу, неза¬
висимо от деления на министерства.
Входящие в группу ступени, в том числе наивыс¬
шая — должность постоянного секретаря, образуют
вершину руководящего состава гражданской службы.
Руководители министерств несут личную ответственность
непосредственно перед министром за ведение дел госу¬
дарства и руководство государственной машиной 15.
Второе изменение состояло в реорганизации общих
классов гражданской службы. Было проведено слияние
низших ступеней административного класса (от ступе¬
ни секретаря-помощника и ниже), исполнительного и
канцелярского классов в так называемую администра¬
тивную группу. Этим самым была ликвидирована сту¬
пень «помощника». Вместо нее возникли две новые:
«ученик-администратор» (УА) и «старший исполнитель»
(А). Их создатели преследовали цель обеспечить подго¬
товку и более быстрое продвижение чиновников к более
высоким ступеням.
Административная группа включает свыше 200 тыс.
человек, или 40% непромышленной гражданской службы.
В задачи чиновников этой группы входит большой круг
дел — от координации деятельности государственного ап¬
15 Clarke R. New Trends in Government. London, 1971, p. 102.
143

парата управления и руководства работой министерств
на высшем уровне до исполнения обычных канцелярских
обязанностей.
Третье изменение структуры гражданской службы со¬
стояло в объединении специальных классов в единую
«группу научно-профессиональных работников и техни¬
ческих специалистов». В нее входит 26 тыс. гражданских
служащих, главным образом архитекторов, инженеров,
юристов, ученых, наем которых непосредственно связан
со специальной подготовкой и академическим образова¬
нием (как правило, они имеют университетские дипло¬
мы). Образована также вспомогательная группа научно¬
технических работников (чертежники, младший меди¬
цинский персонал, научно-вспомогательные работники).
Проведенные мероприятия явились лишь первым этапом
в изменениях структуры гражданской службы, нацелен¬
ных на усиление ее технократического характера и фор¬
мирование научной и технической элиты.
3. Набор и обучение служащих. Условия службы
Набор на кадровую гражданскую службу входит в
компетенцию Комиссии по делам гражданской службы,
которая была учреждена в 1855 г. и имела статус неза¬
висимой организации. Ее члены назначались Приказом
короля в Совете. На казначейство возлагалась ответст¬
венность за политику набора, на Комиссию — набор кан¬
дидатов на гражданскую службу. По существу Комис¬
сия находилась на положении небольшого независимого
министерства.
В связи с перестройкой государственного аппарата
на основании доклада комитета Фултона, статус комис¬
сии был несколько изменен. Комитет предложил рас¬
сматривать набор, обучение и последующее продвижение
чиновников по службе, как части единого интегрального
процесса. Государственный орган, на который возлага¬
лись соответствующие функции, должен отвечать за на¬
бор, последующее обучение, перемещение и продвижение
по службе. Комиссия была включена в состав министер¬
ства по делам гражданской службы. Во главе ее — че¬
тыре члена. Штат укомплектован профессиональными
чиновниками. Шесть отделов Комиссии занимаются со¬
ответственно набором служащих в различные группы.
144

Формальные правила набора все еще основываются
на принципах, установленных в 1855 и 1870 гг. Мини¬
стерство не может назначить кандидата на постоянную,
кадровую службу, если он не получил удостоверения
Комиссии по делам гражданской службы.
При отборе кандидатов Комиссия удостоверяет сна¬
чала, что кандидат отвечает общим запросам, предъяв¬
ляемым к лицам, поступающим на гражданскую службу.
Эти требования касаются определенного возраста, со¬
стояния здоровья, знаний, способностей и т. д. Процеду¬
ра набора различна и зависит от класса (группы), куда
производится прием.
С самого начала своего существования Комиссия вве¬
ла письменный экзамен общего типа в качестве главно¬
го условия конкурса для поступления на гражданскую
службу. Основывая экзамен для чиновников администра¬
тивного класса на программах университетов, преиму¬
щественным образом Оксфорда и Кембриджа, Комиссия
обеспечила такое положение, при котором именно эти
университеты поставляли большую часть кандидатов на
руководящие посты. При наборе чиновников на низших
уровнях формально не требовалось отвечать каким-либо
особым образовательным цензам. Любое лицо, удовлет¬
воряющее требованиям возраста, состояния здоровья
могло участвовать в конкурсе, но практически рассчиты¬
вать на успех могли в основном те, кто получил лишь
такое образование, которому соответствовала програм¬
ма экзаменов.
Традиционным видом академического экзамена для
набора в административный класс (набор открыт для
выпускников университетов в возрасте 20—28 лет) стал
письменный экзамен, получивший наименование «Ме¬
тод I». Он подразделялся на две основные части: пись¬
менный экзамен по общим предметам и для выдержав¬
ших его — более сложная вторая часть, состоящая из
интервью и письменного доклада на какую-либо акаде¬
мическую тему. Результаты определялись средней оцен¬
кой за интервью и академический доклад.
После первой мировой войны «Метод I» был дополнен
методом непосредственного интервью, получившим на¬
звание «Метод II». Первоначально он состоял в том, что
кандидаты в административный класс должны были по¬
сещать в течение нескольких дней расположенное за
145

городом Управление по отбору гражданских служащих
и проходить там специальные собеседования. Управле¬
ние по отбору гражданских служащих получило название
«загородной виллы» (хотя в настоящее время оно и
расположено в Лондоне), а организуемые им экзаме¬
ны — «загородных приемов». Введение интервью и тес¬
тов расценивалось в английской специальной литерату¬
ре как «отступление от полной объективности экзаменов
в том виде, как они первоначально планировались... При
встречах лицом к лицу даже за чрезвычайно дружелюб¬
ным столом всегда может случиться, что любые виды
классовых и социальных предрассудков будут оказывать
влияние на процедуру» 16 17. В Англии говорят, что экзаме¬
ны, организуемые Управлением по отбору гражданских
служащих, — это главным образом экзамены «ножом и
вилкой», предназначенные выбрать лиц, имеющих опре¬
деленный социальный вес и дар светской беседы |7. Пре¬
имущества и здесь остаются за выходцами из буржуаз¬
ных семей, учившимися в «публичных школах», кончив¬
шими Оксфорд и Кембридж. Они производят «лучшее
впечатление», чем сыновья мастеровых, которые жили
дома, занимались в местных школах или в местном уни¬
верситете 18.
«Метод II» получил широкое распространение при на¬
боре на гражданскую службу. Постепенно он вытеснил
«Метод I» и с 1969 г. превратился практически в един¬
ственный метод набора в административный класс. Эк¬
замены, проводимые в соответствии с «Методом II»,
разделяются на три основные стадии.
Первая — это письменные экзамены по общим пред¬
метам, состоящие в представлении письменных докладов
(в этом «Метод II» аналогичен «Методу I»). При усло¬
вии надлежащего исполнения кандидат предстает перед
Управлением по отбору гражданских служащих, кото¬
рое в течение двух дней проводит тесты и интервью.
Значительное внимание уделяется сведениям, характери¬
зующим кандидата, даваемым школами и университета¬
ми. Третья стадия экзамена включает интервью в Уп¬
равлении по окончательному отбору. Оно проверяет всю
информацию, само проводит с кандидатом беседу и ре¬
16 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 68—69.
17 Mackenzie W., Grove J. Op. cit., p. 66.
18 Ibidem.
146

шает вопрос о его зачислении на гражданскую службу.
Хотя Управление по окончательному отбору и обращает
внимание на оценку, данную Управлением по отбору
гражданских служащих, но не связано решением послед¬
него. По мнению казначейства, высказанному в рекомен¬
дациях комитету Фултона, Управление по окончательно¬
му отбору «слишком полагается на свою личную и со¬
циальную оценку» *9. Этот же метод сохранен для отбо¬
ра кандидатов в административную группу (учеников-
администраторов и старших исполнителей) после реор¬
ганизации структуры в 1971 г.
Интервью, проводимые Управлением по отбору граж¬
данских служащих, постепенно вытеснили письменные
экзамены также при наборе исполнителей и специали¬
стов. Комиссия по делам гражданской службы образует
Советы по проведению интервью, которые состоят, как
правило, из председателя и 2—4 членов, чиновников
Комиссии и чиновников отдельных министерств. Набор
канцелярских работников производится министерствами.
Подходящие кандидаты представляются министерством
Управлению по отбору гражданских служащих, которое
выносит окончательное суждение о зачислении на посто¬
янную гражданскую службу. Как можно видеть, в ходе
этой эволюции принцип открытого конкурса, в течение
длительного времени провозглашавшийся как особая
черта английской гражданской службы, оказался ото¬
двинутым в сторону.
Подготовка и обучение чиновничества приобретают
особое значение в связи с общей задачей усиления про¬
фессионализма в гражданской службе и обеспечения
более эффективной работы чиновничьего аппарата. На¬
чиная с 60-х годов этой проблеме уделяется все большее
внимание. В 1962 г. межведомственная комиссия реко¬
мендовала организовать курсы для обучения помощни¬
ков принципалов таким предметам, как система управ¬
ления и политическая организация Англии; экономика и
статистика; торговые и промышленные организации и
основы функционирования бизнеса; международные ор¬
ганизации.
В 1963 г. учреждается Центр административных ис¬
следований (ЦАИ), где первоначально были организо- *
19 «Civil Service», vol. 1, р. 161.
147

ваны курсы по экономике для помощников принципиа-
лов. Постепенно к курсу по экономике были добавлены
курсы по организации управления и руководства кадра¬
ми, технике принятия решений и вычислительной тех¬
ники, социальному управлению, статистике и теории ин¬
формации, по международной экономике, менеджменту и
наконец, государственному управлению. К 1970 г. в обу¬
чении гражданских служащих наступили определенные
качественные изменения. По словам бывшего начальни¬
ка отдела обучения министерства по делам гражданской
службы, который позже стал директором ЦАИ Д. Кил-
линга, эти изменения состояли, во-первых, в проявлении
большого внимания к обучению гражданских служащих;
во-вторых, в увеличении числа служащих, обучавшихся
в ЦАИ и, в-третьих, в развитии широких контактов
между гражданской службой, университетами, кон¬
сультантами по менеджменту и частными фир¬
мами 20.
В 1970 г. учрежден Колледж по обучению граждан¬
ских служащих (КГС), работающий под общим руковод¬
ством министерства по делам гражданской службы. В
него вошли Центр административных исследований, от¬
дел по обучению из группы отделов организации управ¬
ления министерства по делам гражданской службы, а
также отдел обучения министерства по делам граждан¬
ской службы, координирующий соответствующую дея¬
тельность в министерствах. Колледж имеет три центра,
расположенных в Лондоне, Эдинбурге и Санингдейле.
В его штате — как ученые, так и гражданские служащие
с практическим опытом работы. Имеются пять директо¬
ров, руководящих соответственно обучением в области
экономики, статистики, социальной политики и управле¬
ния, государственного управления, управления кадрами.
Организован совещательный комитет, назначаемый
премьер-министром из числа руководящих гражданских
служащих, представителей университетов, школ бизнеса,
промышленности21. Особое значение придается привле¬
чению в штат колледжа бизнесменов из частной про¬
мышленности и коммерческих фирм.
20 Keeling D. Central Training in the Civil Service. — «Public Admini¬
stration», 1972, Spring, p. 1—17.
21 «Public Administration», 1971, Winter, p. 413.
148

Колледж строит свою работу исходя из общей зада¬
чи усиления специализации в гражданской службе и из
ее новой структуры. В нем обучаются не только служа¬
щие министерств, но и другие должностные лица, рабо¬
тающие в государственном секторе, а также в частной
промышленности22. Обучение рассматривается как свое¬
го рода капиталовложение, могущее «улучшить испол¬
нение» 23.
В связи с вступлением Англии в Европейское эконо¬
мическое сообщество возросла роль преподавания таких
дисциплин, как международное публичное право, евро¬
пейские институты, международная политика. Обсужда¬
ется вопрос о координации деятельности колледжа с
аналогичными европейскими колледжами, в частности с
Французской национальной школой администрации.
Освещая практику работу ЦАИ, Д. Киллинг писал,
что «изучение функционирования частного предприятия,
касавшееся как главных функций бизнеса, так и поряд¬
ка работы частных фирм, с самого начала рассматрива¬
лось участниками в качестве одной из наиболее полез¬
ных и интересных частей курса»24. Учащиеся посещали
фирмы с целью изучения различных сторон бизнеса, об¬
суждали проблемы организации фирм и проблемы биз¬
неса. Руководство колледжа исходило из того, что «боль¬
шинство концепций и приемов, используемых в органи¬
зации бизнеса, имеют свою ценность также и для граж¬
данских служащих» 25.
Развитие централизованной системы подготовки
гражданских служащих в колледже вовсе не означает
свертывания других форм обучения. Чиновники продол¬
жают учиться на курсах, организуемых на уровне от¬
дельных министерств, а также в школах бизнеса. В от¬
чете министерства по делам гражданской службы за
1969 г. особенно подчеркивается польза обучения в шко¬
лах бизнеса, дающих возможность обмена знаниями и
22 Grebenic Е. The Civil Service College: the First Year. — «Public
Administration», Summer, p. 130.
23 Keeling D. Central Training in the Civil Service. — «Public Admini¬
stration», 1972, Spring, p. 3.
24 Keeling D. Treasury Centre for Administration Studies. — «Public
Administration», 1965, Summer, p. 196.
25 Keeling D. The Development of Central Training in the Civil Service.
1963—1970. — «Public Administration», 1971, Spring, p. 69.
149

Опытом с представителями промышленности и торговли
в областях, представляющих взаимный интерес26.
Продвижение по службе традиционно обусловлива¬
лось жесткой системой деления на замкнутые классы и
ступени внутри классов. Перспективы карьеры чиновника
зависели от того места, которое он занимал в иерархии
класса. Обычно чиновник переходил из ступени в сту¬
пень внутри того класса, в который он был зачислен;
переход из класса в класс был явлением исключитель¬
ным.
Высшие чиновники министерств назначаются на
должность в централизованном порядке. До 1970 г. ут¬
верждение производилось министром, который должен
был получить одобрение премьер-министра, действующе¬
го по совету главы внутренней гражданской службы.
После ликвидации классов и выделения высшей группы
«Политических и административных руководителей»
назначения чиновников этой группы производятся ми¬
нистерством по делам гражданской службы. При нем
образован так называемый Отборочный комитет по на¬
значению руководящего состава гражданской службы.
Председатель комитета — глава внутренней граждан¬
ской службы, его членами являются постоянные секре¬
тари и руководящие чиновники ряда министерств. Ко¬
митет рассматривает вопрос о назначениях чиновников
в ранге заместителя постоянного секретаря и выше.
Эти назначения требуют одобрения премьер-министра,
которому глава гражданской службы представляет свои
рекомендации. Отборочный комитет проводит также
периодическое изучение вопроса о перспективах про¬
движения по службе руководящего состава министерств.
В помощь ему приданы группы специалистов, также воз¬
главляемые главой внутренней гражданской службы и
состоящие из ведущих специалистов. Существуют, в
частности, группы специалистов для рассмотрения во¬
проса о продвижении ученых, юристов, экономистов и
статистиков, чиновников по вопросам информации и др.
В соответствии с новым порядком назначения на
высшие посты министерство по делам гражданской
службы составило конфиденциальный список всего
штата на уровне помощников заместителей и выше как
26 «First Report of the Civil Service Deportment», p. 35—36.
150

администраторов, так и специалистов, а также чинов¬
ников на уровне секретарей-помощников, являющихся
кандидатами на последующее продвижение. Этот спи¬
сок, составленный при помощи ЭВМ, содержит данные
об образовании, профессии, стаже и др.
Для остальных чиновников существует практика
ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных
министерств. Отчеты составляются раз в год чиновни¬
ком на 1—2 ступени выше тех, в отношении которых они.
заполняются, и подписываются вышестоящим должност¬
ным лицом. Затем отчет следует в отдел кадров и в Со¬
вет по продвижению.
Советы по продвижению в министерствах были соз¬
даны после второй мировой войны. До этого руководи¬
тели министерств делали отбор для продвижения по
службе на основе личного знакомства и рекомендаций.
В задачу Советов, являющихся совещательными орга¬
нами при главе министерства, вменено производить со¬
ответствующий отбор чиновников. Члены Советов назна¬
чаются министром, которому принадлежит оконча¬
тельное решение вопроса о повышении чиновника по
службе.
Английская система продвижения по службе отли¬
чается жесткостью. Возможности для продвижения из
министерства в министерство и из группы в группу огра¬
ничены. Слишком большое значение придается стар¬
шинству чиновника в министерской иерархии, а не его
заслугам. Продвижение по службе недостаточно тесно
увязывается со способностями и квалификацией лица 27'.
Эта система не представляет служащим равных воз¬
можностей. «Вопреки официальным заявлениям, — пи¬
шет Глэдден, — нельзя сказать, что для всех поступаю¬
щих на службу создаются равные возможности»28. Анг¬
личанам «еще весьма далеко до структуры, при которой
служащий способен сделать значительный личный вклад
в достижение собственного успеха» 29.
Английская гражданская служба официально рас¬
сматривается как пожизненная, основанная на принци¬
пе «карьеры». Государство, набирая постоянных, кад¬
ровых чиновников, требует от них пожизненной верно-
27 «Civil Service», vol. 1, р. 41.
2* ęiadden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 45.
29 Ibidem,
151

сти, преданности и лояльности исходя из принципа:
гражданский служащий — верный слуга государства30.
Отсюда — и особый статус, и особые привилегии слу¬
жащих государственного аппарата, особенно высших.
Одно из условий постоянной, кадровой службы пред¬
ставляет собой гарантия занятости. Формально сущест¬
вуют положения об увольнении и преждевременной от¬
ставке чиновников в целях обеспечения большей эф¬
фективности службы. Фактически же случаи увольне¬
ния и отставки крайне редки. Гражданская служба
практически пожизненна; служащий пользуется опреде¬
ленными льготами во время нахождения на службе и
материальным обеспечением после ее оставления31.
Что касается оплаты, то она неравна для различных
категорий гражданских служащих — промышленных и
непромышленных; высших чиновников и всей остальной
массы служащих; мужчин и женщин; служащих, рабо¬
тающих в районе города Лондона и в других местах
страны.
В отношении промышленных гражданских служащих
действуют те же самые принципы оплаты и условия
службы, что и для промышленных рабочих во всех
остальных областях найма, вне гражданской службы.
При оплате труда непромышленных гражданских слу¬
жащих действуют совершенно особые начала.
Впервые вопрос об этих принципах был поставлен
в официальном порядке в 1923 г. Комитет Андерсона в
своем докладе указал, что оплата гражданских служа¬
щих должна определяться положением, в соответствии
с которым «наниматель должен платить сумму, необ¬
ходимую для найма и удержания на службе персонала,
требующегося для обеспечения эффективной работы»32.
В 1931 г. этот принцип был заменен новым, выдвину¬
тым комитетом Томлина: вознаграждение должно соот¬
ветствовать вознаграждению за эквивалентную работу
в других областях занятости. Эта «формула Томлина»
была принята в качестве официальной. Однако в практи¬
ческой жизни проводить сравнение уровней оплаты в
30 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 41.
31 Подробно о регулировании заработной платы, пенсионного обес¬
печения и других условий службы см.: Анисимов А. А. Государ¬
ственное управление в странах капитала. М., 1970, с. 147—187.
32 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 47.
152

государственном и частном секторах оказалось весьма
сложным особенно в условиях постоянной инфляции.
В 1955 г. был создан комитет Пристли, выработавший
основной принцип, в соответствии с которым в настоящее
время определяется заработная плата непромышленных
гражданских служащих: проведение «справедливого
сравнения с текущим вознаграждением, которое полу¬
чают служащие в других областях найма за относитель¬
но похожую работу»33. В системе оплаты непромышлен¬
ных гражданских служащих имеются две основные осо¬
бенности, определяющие весь ее характер. Во-первых,
отдельная шкала оплаты существует для каждой ступе¬
ни. Оплата служащего зависит от старшинства внутри
группы. Во-вторых, при определении оплаты высших в
иерархии чиновников применяются совершенно иные
принципы, чем при определении оплаты всей остальной
массы служащих.
Особая система оплаты для высших чиновников бы¬
ла введена после второй мировой войны. Их ставки
заработной платы одинаковы для всех должностей внут¬
ри ступени, независимо от степени ответственности, раз¬
мера министерства и других обстоятельств.
В отношении всей остальной массы гражданских
служащих применяется система сравнительно длинной
шкалы ежегодных прибавок на основе продвижения по
старшинству из ступени в ступень.
Сравнения уровня оплаты в гражданской службе и
в других областях найма проводятся Отделом по изуче¬
нию оплаты в гражданской службе, учрежденным в
1956 г. в рамках Национального совета Уитли. Его до¬
клады представляются министерству по делам граждан¬
ской службы и Национальному совету Уитли, ведущим
последующие переговоры об урегулировании заработной
платы гражданских служащих.
Система фиксированных ежегодных прибавок вносит
элемент автоматизма в оплату чиновников: повышение
заработной платы не диктуется качеством работы, а за¬
ранее определено шкалой прибавок, получаемых по
мере продвижения по службе. Эта система не создает
стимулов для повышения качества исполнения служащи¬
ми их обязанностей. Не случайно комитет Фултона пред¬
33 «Civil Service», vol. 1, р. 66.
153

ложил внести в нее изменения. Оплата гражданских
служащих по-прежнему должна определяться сравнени¬
ем с оплатой в других областях найма, однако при
новой унифицированной системе ступеней в каждой из
них должна иметься своя шкала оплаты, построенная
на основе гибкой прогрессии в зависимости от нового
порядка оценки работ. Новая’ система является при¬
ближением к той, которая действует в США и построена
на основе очень детальной классификации видов работ,
исполняемых на государственной службе.
Принцип равной оплаты труда мужчин и женщин в
гражданской службе установился совсем недавно. Еще
в 30-х годах правительство согласилось с тем, что зара¬
ботная плата служащих-женщин должна приблизиться
к заработной плате мужчин. Однако отмена этих дискри¬
минационных различий в течение длительного времени
откладывалась. В 1955 г. между профсоюзами и прави¬
тельством было достигнуто соглашение о постепенном,
в течение шести лет, выравнивании оплаты мужского
и женского труда. Первоначально существовала систе¬
ма «провинциальной дифференциации», в соответствии
с которой уровень заработной платы менялся в зависи¬
мости от района. В 1953 г. была введена «общенацио¬
нальная ставка» для всех районов и предоставление
особой компенсации для возмещения расходов, связан¬
ных со службой в районе Лондона.
Важную часть системы оплаты составляет пенсион¬
ное обеспечение чиновников. Законы о пенсиях ежегод¬
но принимаются парламентом начиная с 1834 г. Осо¬
бенность этих законов в том, что они не фиксируют пра¬
ва на пенсию, а лишь указывают условия, на которых
она может быть предоставлена Короной. В случае, если
в выдаче пенсии отказано, служащий не имеет правовых
средств защиты. Для получения пенсии необходимо на¬
личие двух условий: во-первых, достижение возраста,
при котором служащий выходит в отставку (обычно
60 лет), либо потеря здоровья и, во-вторых, удовлетво¬
рительная служба, которая дает право на получение
полного вознаграждения.
Основой пенсионного обеспечения является зачисле¬
ние на постоянную, кадровую службу. Лица, зачислен¬
ные на временную службу, не имеют этого права. Такой
порядок создал ряд трудностей, потому что на деле
154

временные служащие постепенно превратились в по¬
стоянный элемент гражданской службы, и многие из них
работают в течение длительного срока, не будучи фор¬
мально зачисленными на постоянную службу. В 1964 г.
всем временным служащим, которым исполнилось
60 лет и которые прослужили по крайней мере 20 лет,
предоставлено право быть зачисленными на постоянную
службу.
До 1965 г. гражданские служащие не охватывались
системой государственного страхования. С введением
новой системы страхования гражданские служащие
стали подлежать обязательному страхованию наряду со
всеми лицами, работающими по найму.
Рабочее время и отпуска, установленные для граж¬
данских служащих, всегда были одним из факторов, де¬
лавших работу в государственном аппарате особенно
привлекательной. Гражданские служащие в дополнение
к дням отдыха в связи с официальными праздниками,
получают ежегодный отпуск на 3—6 недель в зависимо¬
сти от ранга и продолжительности службы: трехнедель¬
ный отпуск имеют канцелярские служащие, шестине¬
дельный — чиновники административного и исполни¬
тельского классов. .
Для характеристики статуса гражданских служа¬
щих показательна принятая в Англии дисциплинарная
процедура. Как говорилось выше, внутренние дела граж¬
данской службы регулируются постановлениями, изда¬
ваемыми на основании прерогативных полномочий Ко¬
роны. Эти постановления не являются частью обычного
права страны, а регулируемые ими отношения не под¬
падают под юрисдикцию обычных судов. Суды не при¬
нимают к своему производству дела, касающиеся граж¬
данских служащих. Не принимает их также и парла¬
ментский уполномоченный. Рассмотрение вопроса о
дисциплинарных нарушениях входит в компетенцию ру¬
ководства министерства. Окончательная инстанция при
этом — сам министр, действующий по совету постоян¬
ного секретаря.
Согласно доктрине министерской ответственности,
сформулированной министром внутренних дел. Д. М. Фай¬
фом в 1954 г., «особенность положения гражданского
служащего состоит в том, что он полностью и непосред¬
ственно отвечает перед министром... Он занимает свою
155

должность «пока это угодно монарху» и может быть
уволен в любое время министром. Единственное исклю¬
чение касается небольшого числа высших постов, таких,
как постоянный секретарь, заместитель секретаря и
главное должностное лицо по финансам, при назначении
которых министр начиная с 1920 г. обязан консультиро¬
ваться с премьер-министром»34.
В случае дисциплинарных нарушений наказаниями
могут быть выговор, перевод на другую работу, пони
жение в должности, временное отстранение от должно
сти (с оплатой или без оплаты), увольнение. Отсутствие
судебной процедуры усиливает возможность произволь¬
ных действий со стороны вышестоящего начальства.
Тот факт, что гражданская служба регулируется осно¬
ванными на королевской прерогативе актами, имеет
немаловажное значение для статуса английского граж¬
данского служащего: они не вправе обращаться с жало¬
бой в какую-либо инстанцию, за исключением министра,
назначившего их на должность.
В этом смысле права гражданского служащего менее
защищены, чем права любого другого лица, работающе¬
го по найму, на которого распространяются нормы обще¬
го права.
Наиболее часто встречаются такие дисциплинарные
нарушения, как неисполнение приказа, небрежность, от¬
сутствие на работе без уважительных причин, система¬
тические опоздания. Более важная группа нарушений
связана с политической деятельностью гражданских
служащих и с делами о «нарушении государственной
безопасности».
4. Политические права гражданских служащих
Современное английское чиновничество неоднородно
по своему социальному составу. Как мы уже говорили,
основную массу гражданских служащих составляют
технические и вспомогательные работники, участвующие
в профсоюзном движении, отстаивающем их права.
В такой ситуации правящий класс проводит целую систе¬
34 Fry G. К. The Sachsenhausen Camp and the Convention of Ministe¬
rial Responsibility. — «Public Law», 1970, Winter, p. 336.
156

му мероприятий, чтобы отгородить государственных слу¬
жащих от рабочего движения, усилить замкнутую, ка¬
стовую организацию гражданской службы. Во-первых,
к гражданским служащим предъявляются особые тре¬
бования; во-вторых, принимаются меры по ограничению
их политических прав; в-третьих, проводятся система¬
тические мероприятия по «чистке» государственного ап¬
парата и проверке «лояльности» гражданских служа¬
щих.
Правила, касающиеся политической деятельности
гражданских служащих, содержатся в различных нор¬
мативных актах: в законах, постановлениях правительст¬
ва, правилах министерств, циркулярах казначейства.
Кроме этого «писаного кодекса» имеется «неписаный
кодекс этики», которому должны следовать чиновники
государственных органов управления. Все правила исхо¬
дят из того, что гражданская служба, будучи админи¬
стративно-правовым институтом, представляет собой од¬
новременно «явление особого рода». Это значит, что
гражданская служба характеризуется «особым корпо¬
ративным духом», «духом профессиональной службы го¬
сударству»35. Из особых отношений гражданского слу¬
жащего и государства выводится право государства
предъявлять особые требования к гражданскому слу¬
жащему и его поведению. Гражданская служба,
подчеркивается в документах одного из правитель¬
ственных комитетов, имманентно включает неко¬
торые ограничения свободы гражданского служа¬
щего36. Основное требование — лояльность. Как ее на¬
рушение рассматривается прежде всего членство в Ком¬
мунистической партии. К гражданскому служащему
предъявляется также требование проявлять сдержан¬
ность в политических делах. Целью всех правил, каса¬
ющихся политических прав гражданских служащих,
является выработка у основной массы чиновников обо¬
собленности от политических движений, пассивного
отношения к политике. Этому служат также концеп¬
ции «неполитичности», «нейтральности» гражданской
службы.
35 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 148.
33 Wilson G. Gases on Constitutional and Administrative Law. Camb¬
ridge, 1966. p. 88.
157

Эти принципы были выработаны правительством на
основании рекомендаций комитета Мастермэна, назна¬
ченного в1953"г. с целью изучения вопроса о существую¬
щих ограничениях политических прав гражданских слу¬
жащих. Комитет был создан под давлением со стороны
профсоюзов гражданских служащих, требовавших рас¬
ширения политических прав служащих.
Комитет исходил из необходимости сохранения тра¬
диций «неполитической» гражданской службы и необ¬
ходимости ограничить свободу политической деятельно¬
сти гражданских служащих. Государство как нанима¬
тель, говорится в докладе комитета, должно ограничить
свободу действий служащих, разработать кодекс пове¬
дения, сдерживающий их политическую активность, а
в случае необходимости ввести прямые запрещения по¬
литической деятельности37.
В том же 1953 г. был опубликован циркуляр казна¬
чейства, содержавший правила о политической деятель¬
ности гражданских служащих, в частности формулу,
согласно которой непромышленные гражданские слу¬
жащие должны «постоянно сохранять сдержанность в
политических вопросах»38.
Политическая деятельность, к которой относятся
установленные циркуляром ограничения, касается вы¬
ставления кандидатуры на выборах в парламент или
местные органы власти, занятия поста в партийных по¬
литических организациях, публичных выступлений по
спорным политическим вопросам, выражения мнений
по этим вопросам в письмах, прессе, книгах, статьях и
листовках, ведения избирательных кампаний от имени
кандидата на выборах в парламент. В отношении уча¬
стия в этих видах политической деятельности все граж¬
данские служащие разделены на три категории.
Первые — это те, кто пользуются «полной политиче¬
ской свободой»: промышленные служащие и непромыш¬
ленные служащие низших ступеней (уборщицы, посыль¬
ные и др.)..
Другая, «промежуточная», категория служащих (ма¬
шинистки, канцелярские работники, технический и вспо¬
могательный персонал, не входящий в класс исполните¬
37 Wilson G. Op. cit, р. 91.
38 Ibid., р. 93.
158

лей) имеет ограниченные политические права. Предста¬
вители этой группы могут участвовать в любой политиче¬
ской деятельности, за исключением выставления канди¬
датуры на парламентских выборах, но лишь с соответ¬
ствующего разрешения министерства.
К третьей категории относятся те гражданские слу¬
жащие, которым запрещено участие в политической дея¬
тельности (чиновники высших и средних ступеней и ран¬
гов). Вполне понятно, что для них это запрещение и
призыв к «сдержанности» в политических делах носят в
значительной степени демагогический характер, посколь¬
ку по роду своей службы они не только активно участву¬
ют в политической жизни, но и в определенном смысле
«делают политику».
Установленная циркуляром необходимость для слу¬
жащих низших разрядов получать разрешения на уча¬
стие в политической деятельности, а также запрет за¬
ниматься такой деятельностью для класса исполнителей
имеют совершенно определенную направленность, ибо
речь идет именно о тех слоях служащих, куда проникают
представители трудящихся. Английские коммунисты
придают большое значение предоставлению всей полно¬
ты политических прав гражданским служащим. «Одной
из первых задач социалистического правительства,—
пишут английские коммунисты Харвей и Худ, — явилось
бы разрушение этих искусственных перегородок и обес¬
печение всех политических прав государственным служа¬
щим» 39.
Английское государство традиционно отрицательно
относится к профсоюзным объединениям гражданских
служащих. До первой мировой войны положение ассо¬
циаций канцелярских работников было весьма неустой¬
чивым и неопределенным. Деятельность этого рода не
поощрялась администрацией, хотя и не была прямо за¬
прещена. Руководители министерств рассматривали
профсоюзную активность гражданских служащих как
«нечто, несовместимое со службой», а активистов — как
«откровенно нелояльных лиц»40. Тем не менее последняя
четверть XIX — начало XX в. ознаменовались появле¬
нием отдельных ассоциаций гражданских служащих.
39 Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961, с. 268.
40 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 128.
159

Первая мировая война оказала значительное воздейст¬
вие на расширение профсоюзного движения среди граж¬
данских служащих. Членство в профессиональных сою¬
зах быстро росло. Ассоциации возникали обычно как
организации отдельного класса или нескольких одно¬
родных классов гражданских служащих. В отличие от
современных ассоциаций; которые возглавляются про¬
фессиональными должностными лицами и представляют
собой мощные организации в тред-юнионистском движе¬
нии, первые ассоциации были небольшими доброволь¬
ными группами во главе с избираемыми представителя¬
ми, выполнявшими свои функции в свободное от работы
время.
Серьезно подорвал основы профсоюзного движения
гражданских служащих Закон о трудовых конфликтах
1927 г., объявивший незаконными забастовки граждан¬
ских служащих и запретивший ассоциациям граждан¬
ских служащих присоединяться к любой организации,
выступающей с требованиями об изменении условий
службы, в частности, входить в конгресс тред-юнионов,
а также присоединяться к какой-либо политической
партии.
В 1946 г. Закон о трудовых конфликтах был отменен,
и гражданским служащим было предоставлено право
примыкать к профсоюзам. Вовлечение гражданских
служащих в профсоюзное движение стало, как считают
Харвей и Худ, «знаменательным сдвигом, происшедшим
в нынешнем веке»41. Гражданские служащие образовали
один из наиболее организованных отрядов технических
работников и специалистов в стране. Самые крупные
организации гражданских служащих — Ассоциация кан¬
целярских служащих (150 тыс.), Общество гражданских
служащих (38,5 тыс.), Федерация работников налоговых
органов (35 тыс.), Институт гражданских служащих-
специалистов (47 тыс.). Семь профсоюзов гражданских
служащих входят в Британский конгресс тред-юнионов.
Хотя законодательные запреты в отношении проф¬
союзов гражданских служащих и были отменены, но
еще долгое время оказывали влияние чисто психологи¬
ческие факторы, сковывавшие свободу их действий. От¬
ношение к ним государства и по сей день остается не¬
41 Харвей Д., Худ К. Указ, соч., с. 265.
160

благожелательным. Использование забастовки рассмат¬
ривается как нечто, «несовместимое с духом публичной
службы»42.
В январе 1973 г. в Англии состоялась первая за всю
историю страны забастовка гражданских служащих, в
феврале была объявлена другая забастовка,в марте—
третья. Эти выступления явились реакцией на ухуд¬
шающееся материальное положение трудящихся, осо¬
бенно в связи с «замораживанием» заработной платы.
Служащие требовали у правительства отменить запре¬
ты на повышение заработной платы. ,
Пытаясь ввести профсоюзное движение гражданских
служащих в определенные рамки, государство установи¬
ло еще в 1919 г. систему объединенных консультативных
советов и комитетов, которые должны были вести пере¬
говоры по широкому кругу вопросов, относящихся к
условиям службы в государственном аппарате. Назван¬
ная по имени председателя комитета, на основании ре¬
комендаций которого были учреждены объединенные
советы, она получила название «системы Уитли». «Уит-
леизм» превратился в один из важных инструментов ши¬
роко проводимой английским правительством страте¬
гии обеспечения «классового мира» в государственном
аппарате. Введение «системы Уитли» считалось в Англии
одним из «фундаментальных изменений» в гражданской
службе со времени реформы Норткота-Тревельяна43.
Национальный совет Уитли состоит из 44 членов. По¬
ловина из них — так называемая официальная сторо¬
на — назначается правительством. Сюда входят руко¬
водящие чиновники министерств (постоянные секретари,
чиновники по кадровым вопросам). Другую полови¬
ну — так называемую сторону персонала — образуют
представители профсоюзов гражданских служащих.
Через советы Уитли ведутся переговоры об условиях
службы: об оплате, пенсионном обеспечении, часах ра¬
боты, продвижении по службе, дисциплинарных мерах,
условиях труда и т. д. _
В случае неудачи переговоров посредством «меха¬
низма Уитли» дела поступают в апелляционную инстан¬
цию, которой является Арбитражный суд по делам граж¬
42 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 135.
43 Ibid., p. 140.
6 Заказ 1726
161

данской службы. Зачастую трибунал отказывается при¬
нимать к производству дела, если в них ставятся требо¬
вания, идущие вразрез с официальной политикой пра¬
вительства.
«Уитлеизм», служа инструментом обеспечения «клас¬
сового сотрудничества» в государственном аппарате, не
приносит ощутимых результатов для тех, интересы ко¬
торых он, казалось бы, призван защищать. Профсоюзы
гражданских служащих часто жалуются, что переговоры
оказываются бесполезными, так как ведущие их чинов¬
ники министерств — всегда «куклы в руках казначей¬
ства», за которым стоит кабинет44. Представители пра¬
вительства в «официальной стороне» НСУ никогда не
приходят к решениям, противоречащим желаниям стоя¬
щего у власти правительства. Решения НСУ могут быть
пересмотрены кабинетом.
Меры по «чистке» государственного аппарата и про¬
верке «лояльности» гражданских служащих направле¬
ны к тому, чтобы еще более ограничить политическую
активность гражданских служащих, изолировать их от
участия в политической жизни страны. В марте 1948 г.
правительство объявило некоторые посты в министерст¬
вах «чувствительными», т. е. такими, которые не могут
быть заняты «неблагонадежными лицами». К послед¬
ним причислялись коммунисты и лица, «связанные с
коммунистами». В ноябре 1955 г. была созвана Конфе¬
ренция членов Тайного совета, призванная «рассмотреть
процедуру по делам о государственной безопасности,
применяемую в государственных органах». Ее рекомен¬
дации были приняты правительством и изложены в «Бе¬
лой книге», опубликованной в марте 1956 г. Правитель¬
ство значительно расширило круг лиц, на которых долж¬
ны распространяться меры, связанные с отстранением от
«чувствительных» постов. К ним на этот раз причисля¬
лись не только члены и активисты коммунистической
партии, но и государственные служащие, заподозрен¬
ные в «прокоммунистических симпатиях». При этом не
устанавливалось какого-либо критерия для определения
того, что именно составляет «симпатию» или «связь».
Конференция членов Тайного совета рекомендовала
«при решении этих сложных дел продолжать практику
44 Mackenzie W., Grove J. Op. cit., p. 142.
162

определения баланса в пользу большей защиты без¬
опасности государства, чем в направлении обеспечения
прав, личности»45.
В 1961 г. был назначен комитет для проверки «бла¬
гонадежности» гражданских служащих под председа¬
тельством судьи Редклиффа. Рекомендации этого ко-
мите^а шли дальше всех предыдущих. Предлагалось:
1) Предоставить руководству министерства право от¬
казываться вести переговоры с любым руководителем
профсоюзной организации если «имеется основание счи¬
тать, что он коммунист»; 2) разрешить министерствам
смещать с должности служащих в случае, если в ре¬
зультате проверки их нельзя признать «благонадежны¬
ми»; 3) наряду с членами Коммунистической партии и
лицами, «связанными с коммунистами», распространить
соответствующие меры и на тех, кто в прошлом был
членом Коммунистической партии, кто симпатизирует
или симпатизировал коммунистам, а также на тех, кто
находится «под давлением коммунистов». Доклад Ред¬
клиффа оценивался в английской прогрессивной печати
как «маккартистская атака на всех гражданских слу¬
жащих, которые придерживаются прогрессивных взгля¬
дов»46. Члены НСУ, представители профсоюзов граж¬
данских служащих, оценили его как серьезное наступ¬
ление на права индивидуума и на право гражданских
служащих избирать своих собственных представителей
в профсоюзах47.
В 1964 г. при премьер-министре создана комиссия
по вопросам безопасности. Она представляет собой по¬
стоянный совещательный орган, возглавляемый членом
Высшего суда. В ее компетенцию входит расследова¬
ние по требованию премьер-министра дел о наруше¬
нии государственной безопасности на государственной
службе, о несоблюдении правил охраны государст¬
венной безопасности в министерствах либо о небрежном
к ним отношении. По рассмотрении дел комиссия обра¬
щается к премьер-министру с рекомендациями о необ¬
ходимости или желательности изменений в мерах по
охране государственной безопасности48. Комиссия по
45 Wilson G. Cases on Constitutional and Administrative Law, p. 113.
46 «Daily Worker», 6.IV.1962.
47 «Daily Worker», 7.IV.1962.
« «The Times», 21.VII.1973.
6* 163

вопросам безопасности — вспомогательный орган по
отношению к общенациональной Службе безопасности,
но работающий независимо от нее под руководством
генерального директора, подчиненного министру внут¬
ренних дел, — занимается вопросами государственной
безопасности в общенациональном масштабе. В допол¬
нение к этому каждое отдельное министерство отвечает
за охрану государственной безопасности внутри мини¬
стерства. Наиболее крупные из них имеют свои отделы
по вопросам охраны государственной безопасности.
Расследование лояльности, проводимое Службой без¬
опасности, может касаться не только гражданских слу¬
жащих,-но и служащих фирм и компаний, выполняющих
правительственные заказы. Проверка производится тай¬
но. Материалы о «неблагонадежности» передаются ад¬
министрации. «Нелояльный» служащий может быть уво¬
лен, понижен в должности, переведен на другую работу.
Все материалы проверки строго засекречены. Граждан¬
ский служащий не знает заранее о том, что дело гото¬
вится, не имеет права изучить соответствующие доку¬
менты, задавать вопросы свидетелям, опровергать от¬
дельные обвинения, не может иметь представителя-юри¬
ста и не располагает эффективным правом жалобы.
Глава третья
КОНТРОЛЬ НАД ЧИНОВНИЧЕСТВОМ
В английской государственно-правовой.доктрине гос¬
подствует точка зрения,\ согласно которой с прекращени¬
ем патронажа и введением открытых экзаменов в стране
утвердилась идея демократической профессиональной
гражданской службы. Буржуазная юриспруденция объ¬
являет правительство слугой народа; соответственно и
гражданский служащий рассматривается как слуга на¬
рода В действительности английская гражданская
1 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom. London, 1967, p. 224.
164

служба — это бюрократическая служба, отличающаяся
изолированностью от общества, оторванностью от наро¬
да, кастовой замкнутостью.
Несмотря на внедрение новых методов управления и
попытки совершенствовать деятельность государствен¬
ного аппарата на основе научно-технических достиже¬
ний, в Англии продолжает действовать тенденция к ро¬
сту отчужденности чиновничества от общества. «Кибер¬
нетический переворот, не сопровождаемый развитием
демократии и ориентированностью на общество, имеет
тенденцию к технократическому тоталитаризму, опираю¬
щемуся на совершенный механизм манипулирования
личностью»2. В английской социологической литературе
отмечается тенденция к дегуманизации гражданской
службы, к ее растущей изолированности от населения3.
В бюрократической среде сформировалась своеобразная
идеология «менеджеризма», сочетающая формальный
демократизм с отстранением населения от решения го¬
сударственных дел.
По мнению некоторых французских юристов, управ¬
ленческий процесс в Англии является самым секретным
во всей Европе4. Деятельность чиновничества окружена
атмосферой таинственности и секретности, оно пользует¬
ся в значительной степени автономностью и независи¬
мостью. Английские авторы характеризуют гражданскую
службу как автономную, замкнутую корпорацию5. Са¬
ма идея о том, что гражданская служба должна объ¬
яснять свою политику публике, представляется на Уайт¬
холле революционной6.
В значительной степени эти черты усиливаются осо¬
бенностями исторического развития института. Как уже
говорилось, гражданская служба в Англии складывалась
как одна из разновидностей службы Короны. В отличие
2 Бурлацкий Ф. Надежды и иллюзии (научно-техническая револю¬
ция и управление). — «Новый мир», 1972, № 7, с. 156.
3 Sampson A. The Men who run Britain. — «Observer», 1971, N 9370,
p. 19; N 9371, p. 19.
4 Distel M. La reform du contrdle de radministration en Grande-Bretag¬
ne. — «Revue internationale de droit compare». Paris, 1971, N 2,
p. 397.
5 Mackintosh J. The Government and Politics of Britain. London, 1970,
p. 19.
6 Sampson A. Op. cit., p. 19.
165

от парламентской, или политической, службы она стала
именоваться административной, неполитической. Перво¬
начально отделение политической (парламентской) служ¬
бы от неполитической вызывалось желанием буржуазии
органичить влияние королевской власти и ее вмешатель¬
ство в политические дела. Оно привело, однако, к соз¬
данию гражданской службы, основными чертами кото¬
рой стали секретность, таинственность, бесконтроль¬
ность и независимость. Утвердившийся «кодекс скрытно¬
сти» поддерживается также и самой' системой правле¬
ния кабинета.
В соответствии с законом об охране государственной
тайны 1911 г. с дополнениями 1920 г., специальными по-
становл$ниями министерств и кодексами поведения на
гражданских служащих возлагается особая обязанность
охранять секретность и использовать официальную ин¬
формацию с предельной осторожностью.
Закон об охране государственной тайны устанавли¬
вает особые наказания за раскрытие официальной ин¬
формации. Согласно статье 2 преступлением объявляет¬
ся передача чиновником любой официальной информа¬
ции любому лицу без разрешения. Раскрытием инфор¬
мации считается ее обнародование в любой форме: в
прессе, в лекциях, по радио и телевидению. Запрещение
распространяется как на секретную, так и несекретную
информацию. Его действие продолжается после оставле¬
ния чиновником службы.
Действие закона о государственной тайне усиливает¬
ся различными административными и дисциплинарны¬
ми мерами. Этому служит классификация документов на
«совершенно секретные», «секретные», «конфиденциаль¬
ные», «ограниченные», с грифом. «оборона», в которых
содержится рекомендация не публиковать определенную
информацию; правила отдельных министерств запреща¬
ют чиновникам делать официальные сообщения для прес¬
сы, если на это не получено соответствующего разреше¬
ния. Чиновникам запрещается вступать с прессой в лич¬
ную переписку по любым официальным предметам.
Публикация книг и статей не запрещена, если это не
нарушает законов о государственной тайне, но чиновник
обязан иметь на это разрешение от соответствующих
министерств и проявлять сдержанность в письменных
комментариях и рекомендациях.
166

Контроль над бюрократическим аппаратом — одна
из наиболее острых проблем английского государствен¬
ного права.
Исторически в Англии развились четыре основные
формы контроля над чиновничеством: парламентская,
судебная, система административных трибуналов, инсти¬
тут парламентского уполномоченного. Все они характе¬
ризуются чертами непоследовательности и ограниченно¬
сти. Характерная для развития английских государст¬
венно-правовых институтов преемственность привела к
тому, что каждая новая форма создавалась для допол¬
нения предыдущей формы, признанной неэффективной и
бездейственной. Каждый раз решение носило характер
частичных, неполных мер.
1. Парламентский контроль
Парламентский контроль над чиновничеством основан
на конституционном соглашении о министерской ответ¬
ственности. В соответствии с этим соглашением «каждый
министр отвечает перед парламентом за деятельность
руководимого им министерства» и «действие всякого
гражданского служащего по этому соглашению рассмат¬
ривается как действие его министра»7'.
Доктрина министерской ответственности возникла в
Англии в середине XIX в., в период расцвета принципов
парламентаризма и утверждения парламентской ответст¬
венности правительства. Ее смысл состоял в том, что
министр, принимая на себя ответственность за деятель¬
ность руководимого им министерства, должен выходить
в отставку в случае обнаружения упущений или ошибки
в работе министерства. Основанием для выхода в от¬
ставку является вынесение вотума недоверия Палатой
общин. С тех пор, однако, условия политической жизни
сильно изменились. В обстановке господства в парламен¬
те двух партий, подчиненных жесткой партийной дисцип¬
лине, трудно представить себе ситуацию, при которой
вотум недоверия выносится министру, защищенному пра¬
вительственным большинством. Контроль парламента
над правительством перестал быть действенным.
7 Jennings I. The Law and the Constitution. London, 1959, p. 207—208.
. 1G7

Доктрина министерской ответственности преврати¬
лась в значительной мере в неработающую концепцию.
Потеряв практическое значение в отношениях парламен¬
та и правительства, она приобрела определенный смысл
во взаимоотношениях парламента, министра и граждан¬
ской службы. В настоящее время на первый план высту--
пает именно тот аспект принципа министерской ответст¬
венности, который связан с гражданской службой и
парламентским контролем над нею.
В середине XIX в., т. е. в момент утверждения прин¬
ципа министерской ответственности, в Англии не сущест¬
вовало института гражданской службы в современном
смысле слова. Гражданские служащие считались клер¬
ками министров, и число их было нев.елико. Основная
роль в государственном управлении принадлежала от¬
ветственным перед парламентом министрам. Последую¬
щее развитие политического механизма, сопряженное с
усилением роли профессиональных чиновников в поли¬
тическом процессе и государственном управлении, остро
поставило вопрос о контроле над чиновничеством. В но¬
вых условиях некогда прогрессивная доктрина министер¬
ской ответственности превратилась в своеобразный щит,
в удобную маску, прикрывающую бесконтрольность и
независимость гражданской службы.
Парламентский контролу над гражданской службой
носит ныне характер лишь косвенного контроля. Соглас¬
но принципу министерской ответственности гражданский
служащий не. может подвергаться публичной критике.
Вопросы о деятельности министерства могут задаваться
только его главе, непосредственно отвечающему за ра¬
боту всего ведомства. При этом, поскольку вина за
ошибки и упущения ложится на министра, профессио¬
нальные чиновники вообще освобождаются от конт¬
роля.
Неэффективность парламентского контроля над
гражданской службой связана и с тем, что благодаря
действию принципа министерской ответственности гаран¬
тируется секретность в деятельности аппарата государ¬
ственного управления. По словам генерального атторнея
Э. Джонса, «министр, стоящий во главе министерства,
отвечает перед парламентом за работу министерства.
Действие министерства — это действие, за которое оно
коллективно ответственно и за которое глава министер¬
168

ства один отвечает перед парламентом. Лишь в исклю¬
чительных случаях вина должна приписываться отдель¬
ному гражданскому служащему, и из этого принципа
вытекает, что только один министр несет ответственность
за действия министерства, а отдельный гражданский
служащий, принимавший участие в коллективном реше¬
нии министерства, должен оставаться анонимным»8.
Если в каком-либо документе, представленном парла¬
менту, чиновник называется по- имени, то парламент
(или его комитет) отказывается обнародовать соответ¬
ствующие выдержки.
Содержание, которое в настоящее время приобрели
доктрина министерской ответственности и ее практиче¬
ское действие, подвело английских юристов к вполне
обоснованному выводу о том, что, хотя эта доктрина и
продолжает оставаться одним из фундаментальных
принципов английского конституционного права, ныне
она — «немногим более, чем формальный принцип, ис¬
пользуемый министрами для того, чтобы ограничить
парламентское вмешательство в их дела». Это — прин¬
цип, защищающий чиновников от критики в их адрес,
скрывающий имена тех, кто допускает нарушения, остав¬
ляющий безнаказанными лиц, виновных в серьезных
упущениях.
Следует также учесть, что официальное понятие
гражданских служащих, включающее лишь чиновников
министерств и ведомств и исключающее ряд важных ка¬
тегорий работников, находящихся на публичной службе,
весьма ограничивает возможности парламентского конт¬
роля над различными сферами и отраслями государст¬
венного управления. Поскольку министр отвечает
непосредственно лишь за деятельность гражданских
служащих, находящихся под его руководством, он от¬
казывается отвечать в парламенте на вопросы о деятель¬
ности государственных служащих тех категорий, кото¬
рые не охватываются понятием гражданской службы.
Это, как уже говорилось, — служащие полиции (кроме
столичной, находящейся в непосредственном ведении
министерства внутренних дел), вооруженных сил, мест¬
ных органов власти и публичных корпораций. Подоб¬
8 Fry G. The Sachsenhausen Cocentration Camp Case and the Conven¬
tion of Ministerial Responsibility. — «Public Law», 1970, Winter,
p. 353. ’ '
169
I

ная классификация государственных служащих в Англии
сложилась в силу ряда исторических причин. Однако ее
результатом оказалось такое положение, когда служа¬
щие многочисленных государственных органов «в силу
их особого конституционного положения подлежат об¬
щественной критике в меньшей степени, чем чиновники
центрального государственного аппарата»9.
2. Рудебный контроль и административные
трибуналы
Вопрос о судебном контроле над чиновничеством так¬
же решается в рамках доктрины парламентского верхо¬
венства. Существующие в Англии формы судебного
контроля обладают рядом особенностей как по сравне¬
нию с американской системой, так и с той, которая сло¬
жилась в некоторых странах континентальной Европы,
в частности во Франции.
В отличие от Франции, где имеются специализиро¬
ванные административные суды, рассматривающие спо¬
ры между гражданами и государственными организа¬
циями, в Англии аналогичные дела подлежат юрисдик¬
ции обычных судов. Во Франции административные су¬
ды руководствуются общими принципами и систематизи¬
рованными нормами административного права, выделен¬
ного в самостоятельную отрасли в системе права. В Анг¬
лии же не существует административного права в этом
смысле, хотя рост государственной активности в различ¬
ных областях жизни общества сопровождается постоян¬
ным расширением соответствующих институтов и норм.
Судебный контроль над исполнительным аппаратом
в США выводится из писаной конституции, возлагаю¬
щей на судей обязанность следить за ее применением.
В отличие от этого в Англии не существует писаной кон¬
ституции и судебный контроль выводится не из консти¬
туции, а из доктрины общего права. Юрисдикция судов
основана на доктрине превышения полномочий (ultra
vires): действие, совершенное в пределах предоставлен¬
ных парламентом полномочий, считается действитель¬
9 Gladden Е. Civil Service of the United Kingdom, p. 3.
170

ным; совершенное же в превышение полномочий — не¬
действительным.
Судебный контроль над действием или бездействием
органов государственного управления носит ограничен¬
ный и формальный характер. Во-первых, суды ограничи¬
ваются рассмотрением отдельных дел. Отсутствие адми¬
нистративного права как самостоятельной отрасли
препятствует формулированию общих принципов ответст¬
венности органов государственного управления. Во-вто¬
рых, широкое распространение получила практика изъ¬
ятия органов управления из-под юрисдикции судов.
Законы содержат так называемые оговорки об изъятии,
исключающие судебный контроль над решениями и дей¬
ствиями органов государственного управления. Одна из
наиболее часто применяемых формул гласит, что поста¬
новления или решения органа государственного управ¬
ления «не должны ставиться под вопрос в каком бы то
ни было судебном процессе». Некоторые английские
юристы сйраведливо полагают, что эта практика лишает
граждан правовых средств защиты против действий го¬
сударственных органов управления 10. Подобные законы
создают неконтролируемую власть исполнительного ап¬
парата. '
Ограниченность средств правовой защиты состоит,
в-третьих, в том, что в сферу судебного контроля входят
только те действия и акты органов государственного уп¬
равления, которые вытекают из применения конкретного
закона. Суды не могут вмешиваться в деятельность ис¬
полнительного аппарата в сфере административного
усмотрения, не регулируемой законом.
Неудовлетворительное .состояние парламентского
контроля и широко распространенное в Англии недо¬
вольство отсутствием контроля за действиями органов
государственного управления в сфере административ¬
ного усмотрения поставили вопрос о дополнительных
формах контроля. Особенно остро этот вопрос встал
после известного дела «Кричел даун» в 1954 г., затро¬
нувшего «священные» для буржуазного права вопросы
охраны частной собственности. Ферма Кричел даун бы¬
ла реквизирована министерством сельского хозяйства
10 Schwarz В., Wade Н. Legal Control of Government. Oxford, 1972,
p. 297.
171

во время войны. После решения об ее-реприватизации
она была возвращена не собственнику, а другому лицу,
по выбору чиновников. Поскольку вопрос о распоряже¬
нии таким земельным участком не регулировался нор¬
мативными актами, дело не подлежало судебному рас¬
смотрению. Из обсуждения дела в парламенте стало
ясно, что чиновники проявили безответственность11.
Министр вышел в отставку, но не понес никакой личной
ответственности за свои действия. Чиновники же оста¬
лись безнаказанными: принцип министерской ответст¬
венности явился для них надежной защитой.
Дело Кричел Даун выявило бесконтрольность бюро¬
кратического аппарата и отсутствие средств правовой
защиты граждан от произвола бюрократии в области
осуществления дискреционных полномочий, вообще не:
подлежащих судебному контролю. Правительство назна¬
чило комитет под председательством Фрэнка, расследо¬
вавший деятельность квазисудебных органов — админи¬
стративных трибуналов.
Административные трибуналы впервые возникли в
30-е годы в качестве дополнительной формы контроля
над чиновничеством и рассмотрения споров между граж¬
данами и администрацией органов государственного!
управления. Поскольку они рассматривали дела, возни¬
кающие из ненадлежащего осуществления администра¬
тивных функций, их деятельность получила название ад¬
министративной юстиции, а они сами — квазисудебных
органов. Расширение объема и деятельности органов
государственного управления после второй • мировой
войны повели к чрезвычайно быстрому росту админист¬
ративных трибуналов. •
Организация и деятельность административных три¬
буналов регулируется законом о трибуналах и рассле¬
дованиях 1958 г. с дополнениями 1966 и 1971 гг. Трибу¬
нал состоит из председателя, назначаемого лордом-
канцлером, и членов, назначаемых министром. Обычно
на должность председателя назначаются лица, имеющие
юридическую квалификацию, а членами — непрофессио¬
налы. Состав трибуналов, их функции, применяемая ими
процедура различаются в зависимости от категорий дел,
11 Wilson G. Cases and Materials on Constitutional and Administrative.
Law. Cambridge, 1966, p. 578.
172 '

с которыми им приходится сталкиваться. Имеется око¬
ло 50 видов трибуналов: по делам о землепользовании,
социальном обеспечении, здравоохранении, транс¬
порте, иммиграции и др. Всего их насчитывается около
2000. При рассмотрении дел трибуналы не обязаны сле¬
довать строгим правилам английского судопроизводства.
Процедура в них менее формальна. Решение трибунала
может быть обжаловано: апелляция по вопросам права
приносится в высшие судебные инстанции. Однако если
дело касается административного усмотрения, то право
аппеляции по существу отсутствует.
Органом надзора за трибуналами является Совет
по делам трибуналов, учрежденный законом о трибуна¬
лах 1958 г. Его члены назначаются лордом-канцлером.
Совет координирует деятельность трибуналов, разраба¬
тывает рекомендации, касающиеся их организации, про¬
цедуры и др. Совет получает жалобы на решения трибу¬
налов, но не имеет права изменять их.
Система административных трибуналов подвергается
в Англии критике по целому ряду оснований, в частности
за чрезвычайную секретность и отсутствие единообра¬
зия в применяемой ими процедуре. Но главный упрек
по адресу системы трибуналов основан на том, что за
пределами контроля остается вся область исполнитель¬
ных действий в сфере государственного управления, со¬
вершенных в результате «ненадлежащего исполнения
административных полномочий» («maladministration»).
Административные трибуналы не стали органами за¬
щиты граждан от произвола бюрократии. По данным
анализа социального состава членов трибуналов — не¬
профессионалов, большинство из них принадлежит к
высшим социальным слоям общества. Самой крупной
группой оказались предприниматели и менеджеры. Ни
в одном из исследованных трибуналов не оказалось ра¬
бочих 12. Трибуналы — узаконенная часть «истеблишмен¬
та» и назначение членов в их состав определяется при¬
надлежностью к нему.
Говоря о судебном контроле над органами государ¬
ственного управления, следует упомянуть о регулиро¬
вании в Англии гражданско-правовой ответственности
12 Caveпас h W. Е., Newton D. The Membership of Two Administrative
Tribunals. — «Public Administration», 1970, Winter, p. 453—455.
173

Короны. Неопределенность этого чрезвычайно емкого
термина делает неточным и вопрос о субъекте ответст¬
венности. Иногда под «Короной» понимают монарха как
главу государства, иногда — правительство, иногда —
исполнительную власть, т. е. правительство и министров,
осуществляющих полномочия монарха. До сих пор со¬
храняет свое действие феодальный принцип иммунитета
Короны, который ставит ее в привилегированное право¬
вое положение, освобождая из-под действия постановле¬
ний английского права. Так, вплоть до 1947 г. Корона
была освобождена от гражданско-правовой ответствен¬
ности. Иски к Короне были возможны лишь в соответ¬
ствии с особой процедурой (так называемой петицией
о праве). И только после издания закона об исках к Ко¬
роне 1947 г. была установлена гражданско-правовая от¬
ветственность Короны за некоторые виды гражданско-
правовых деликтов, совершенных «слугами короны», т. е.
чиновниками министерств и ведомств13. Гражданское
производство против Короны принимает форму граж¬
данского иска к министерству (или генеральному аттор¬
нею).
Закон 1947 г, стал известным шагом вперед в уста¬
новлении гражданско-правовой ответственности Коро¬
ны, поскольку в нем нашла отражение попытка поста¬
вить Корону в положение обычной 'стороны в граждан¬
ском процессе и поскольку он сделал возможным пре¬
следование Короны в судебном порядке за некоторые
виды гражданских правонарушений. Однако и до сих
пор Корона находится в особом положении, поскольку
за ней сохраняется ряд привилегий. Одна из них — отказ
правительства представить доказательства в судебном
процессе, если оно считает, что их обнародование про¬
тиворечит «публичному интересу».
3. Институт парламентского уполномоченного
Институт парламентского уполномоченного был вве¬
ден в Англии в 1967 г. законом о парламентском уполно¬
моченном 14. Основанием для учреждения должности
13 Подробнее о понятии гражданско-правовых деликтов (torts) в
английском праве см.: «Гражданское и торговое право капита¬
листических государств». М., Международные отношения,
1966, с. 440 и сл.
174

явилось недовольство населения растущим произволом
со стороны бюрократии и отсутствием надлежащих
средств правовой защиты от ее действий: судебный
контроль ограничен и формален; в областях деятель¬
ности аппарата государственного управления, в которых
не существует административных трибуналов, вообще
отсутствует какая бы то ни была защита; парламент
нельзя считать эффективным органом рассмотрения
жалоб.
Образцом для введения в Англии должности парла¬
ментского уполномоченного послужил институт омбуд¬
смена, существующий в скандинавских странах, рецепи-
рованный в некоторых других государствах14 15. Между
институтом парламентского уполномоченного в Англии
и омбудсменом имеются определенные черты сходства,
поскольку сама идея омбудсмена состоит в учреждении
специальной должности по рассмотрению жалоб граж¬
дан на действия или бездействие органов государствен¬
ного управления. Однако эта идея в ходе ее претворе¬
ния в жизнь была настолько изменена, что в результате
возник совершенно новый институт. ■
Должность парламентского уполномоченного в Анг¬
лии представляет собой часть парламентского механиз¬
ма контроля законодательной власти над исполнитель¬
ной, лишь некое дополнение и продолжение традицион¬
ной техники парламентского контроля над функциони¬
рованием центрального аппарата управления. В других
странах связь омбудсмена с парламентом ограничивает¬
ся вопросами назначения и увольнения и обязанностью
представлять отчет о своей деятельности парламенту.
В Англии связь с парламентом идет гораздо дальше:
парламентский уполномоченный расследует действия
только тех органов государственного управления, за ко¬
торые министры непосредственно отвечают перед парла¬
ментом; расследует только те жалобы, которые переданы
ему членами парламента, а не гражданами; сообщает
результаты своего расследования не лицу, пославшему
14 Parliamentary Commissioner Act, 1967. «Public General Acts». Lon¬
don, 1967, p. 447—460.
IS Подробно об институте омбудсмена см.: Шемшученко Ю. С.,
Мурашин Г. А. Институт омбудсмена в современном буржуаз¬
ном государстве.—«Советское государство и право», 1971, № 1,
с. 139—144. .
175

жалобу, а члену парламента. Специфически парламент¬
ский характер института отличает британскую систему
от всех остальных.
Английский институт стал неким гибридом, «модифи¬
цированным омбудсменом», или «парламентским омбуд¬
сменом», как его называют сами англичане16. Во многих
отношениях он оказался значительно слабее, чем омбуд¬
смен в скандинавских странах.
Закон о парламентском уполномоченном 1967 г. пред¬
усматривает менее демократичную, чем в других стра¬
нах, процедуру назначения парламентского уполномо¬
ченного; более ограниченную компетенцию и более
сложную процедуру проводимых им расследований.
В отличие от скандинавских стран, где омбудсмен из¬
бирается парламентом, парламентский уполномоченный
в Англии (официальное наименование должности — «пар¬
ламентский уполномоченный по делам администрации»)
назначается королевой по рекомендации премьер-мини¬
стра. Его статус аналогичен статусу другого должност¬
ного лица парламента — генерального аудитора-контро¬
лера, на котором лежит осуществление функции финан¬
сового контроля над расходованием правительством го¬
сударственных.средств. Парламентский уполномоченный
занимает должность, пока «ведет себя хорошо», и может
. быть отстранен от должности лишь по требованию обе¬
их палат парламента, по своей собственной просьбе или
по достижении 65-летнего возраста. Он не может быть
членом палаты общин.
В компетенцию парламентского уполномоченного
входит «расследование административных действий, со¬
вершаемых от имени Короны» (ст. 1, закон 1947 г.). Под
административными действиями понимаются такие дей¬
ствия министерств и ведомств, которые совершаются
ими при осуществлении их административных функций
(ст. 5, п. 1), т. е. действия, входящие в область дискре¬
ционных полномочий министерств и ведомств. Ограни¬
чивая таким образом компетенцию уполномоченного, за¬
кон делает особую оговорку, согласно которой он может
расследовать только те решения министерств и ведомств,
которые вытекают из ненадлежащего выполнения адми¬
Gregory Я., Alexander A. Our Parliamentary Ombudsman. — «Public
Administration», 1972—73, Spring-Autumn, p. 42, 313.
176

нистративных функций. В ст. 12, п. 3 говорится: «...ни¬
что в настоящем законе не предоставляет уполномочен¬
ному права и не требует от него ставить под вопрос ка¬
чество решения, если это не вытекает из ненадлежащего
выполнения административных функций министерства
или ведомства при осуществлении дискреционных полно¬
мочий, предоставленных данному министерству или ве¬
домству». Данная статья была включена в законопроект
при его рассмотрении в палате общин в комитетской
стадии, несмотря на протесты некоторых членрв пар¬
ламента, указывавших, что ее включение «по существу
сводит к нулю пользу всего мероприятия» 17.
Ограничение сферы деятельности парламентского
уполномоченного лишь той областью административной
компетенции министерств и ведомств, которая связана
с «ненадлежащим выполнением» административных
функций, и отсутствие определения этого понятия в за¬
коне — первый момент, указывающий на ограничен¬
ность полномочий, предоставленных новому должност¬
ному лицу по рассмотрению жалоб граждан на действия
или бездействие органов государственного управления.
Второе направление ограничения компетенции парла¬
ментского уполномоченного — это отнесение к его веде¬
нию узкого круга как органов государственного управ¬
ления, так и действий, в отношении которых ему предо¬
ставляется право проводить расследование. Деятельность
парламентского уполномоченного распространяется
лишь на министерства и ведомства, причем только
на те из них, список которых содержится в приложении
2 к закону 1967 г. -
Согласно ст. 5, п. 2—3 он не может проводить рас¬
следование действий министерств и ведомств в случаях,
если имеется возможность обратиться в суд либо в ад¬
министративный трибунал, а также тех действий, кото¬
рые изымаются из его юрисдикции в силу приложе¬
ния 3. К их числу относятся: действия, предпринимаемые
государственным секретарем внутренних дел с целью
расследования преступлений или защиты государствен¬
ной безопасности; дела о высылке иностранцев; дела
о помиловании; дела в отношении назначений, увольне¬
17 Bradbury Р. L. The Ombudsman Takes Stock. — «New Law Youmal»,
Peęember, 7, 1967, p. 1304.
177

ний, оплаты, дисциплинарных взысканий, пенсий и каса¬
ющиеся лиц, находящихся в вооруженных силах или на
гражданской службе. Как можно видет-ь, среди пере¬
численных действий имеются и такие, которые связаны
с выполнением весьма важных административных пол¬
номочий органов государственного управления. Следу¬
ет учесть, что закон предоставляет правительству пра¬
во принимать постановления, расширяющие список дей¬
ствий, изъятых из компетенции уполномоченного.
Компетенция парламентского уполномоченного ока¬
зывается ограниченной расследованием действий только
тех органов государственного управления, за которые
министр непосредственно отвечает перед парламентом.
В результате немало важнейших органов государствен¬
ного управления оказываются изъятыми из-под его
юрисдикции. Это — местные органы власти, полиция,
публичные корпорации, вооруженные силы и др. Изъя¬
тие полиции особенно существенно как отсутствие конт¬
роля в отношении того учреждения, с работой которого
связано особенно большое число жалоб.
Определенным ограничением компетенции парла¬
ментского уполномоченного явилось и то положение за¬
кона, согласно которому министр вправе отказаться
раскрыть содержание любого документа, если, по его
мнению, «раскрытие документа или информации идет
вразрез с интересами государственной безопасности или
с государственными интересами» (ст. 8, п. 3).
Таким образом, компетенция британского парламент¬
ского уполномоченного оказалась намного более ограни¬
ченной, чем компетенция омбудсмена. Кроме того, если
омбудсмен проводит расследование по собственной ини¬
циативе, то парламентский уполномоченный в Англии
может приступить к расследованию лишь после выпол¬
нения довольно сложной процедуры, что связано с анг¬
лийской концепцией уполномоченного как должностно¬
го лица парламента. Жалоба приносится не непосредст¬
венно парламентскому уполномоченному, а члену пар¬
ламента и уже через него передается уполномоченному.
Статистика показывает, что лишь незначительное
число жалоб, получаемых членами парламента, пере¬
дается парламентскому уполномоченному, а из-за огра¬
ниченности предоставленной ему компетенции большая
часть переданных жалоб отклоняется либо уже на ста-
178

ДйИ первой проверки, либо после частичного расследова¬
ния. Из 4143 дел, переданных парламентскому уполномо¬
ченному в 1967—1971 гт., свыше 60% были отклонены
как дела, находящиеся за пределами его юрисдикции 18.
Ограниченность юрисдикции парламентского упол¬
номоченного обусловливает и незначительный эффект
его деятельности, о чем свидетельствует очень неболь¬
шое число дел, в которых им были найдены признаки
ненадлежащего осуществления административных функ¬
ций. В 1968 г. их число составило 38 (или 10%), в
1969 г. — 48 (16%), в 1970 г. — 59 (23%).
Парламентскому уполномоченному не предоставлено
право принимать меры в соответствии с результатами
произведенного расследования. Он не вправе заменить
административное решение своим собственным или по¬
требовать его изменения. Единственный результат рас¬
следования — отчет уполномоченного выборному коми¬
тету Палаты общин по делам парламентского уполномо¬
ченного.
Институт парламентского уполномоченного не решил
проблемы установления надлежащих средств правовой
защиты и контроля над действиями государственных ор¬
ганов. Парламентского уполномоченного именуют в Анг¬
лии «тихим омбудсменом», имея ввиду незначительный
эффект от учреждения должности. Широко распростра¬
ненное в стране недовольство существующей системой
средств- правовой защиты от действий или бездействий
государственных органов выдвигает задачу ее пересмот¬
ра. На этот счет вносятся различные предложения (соз¬
дание системы административных судов, большая спе¬
циализация судей в области административного права,
изменение методов и стиля деятельности в гражданской
службе и др.). Несмотря на многочисленные проекты и
предложения, правовая практика не меняется и госу¬
дарственный аппарат управления продолжает оставать¬
ся замкнутой, оторванной от населения бюрократиче¬
ской организацией.
18 Jackson Р. The Work of the Parliamentary Commissioner for Admi¬
nistration. — «Public Law», 1971, Spring, p. 39.

Раздел III
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
ФРАНЦИИ
Глава первая
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЕ
И ЕЕ РОЛЬ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ
1. Понятие публичной,службы
Публичная служба во Франции может служить, по¬
жалуй, классическим эталоном государственной службы
развитого капиталистического государства.
Французская буржуазия после завоевания власти не
только сохранила основные принципы организации го¬
сударственной службы эпохи абсолютизма, но и позабо¬
тилась о поддержании ее исключительной роли как важ¬
нейшей опоры правящего класса. Характеризуя эту
роль чиновничества, К. Маркс писал, что во Франции
«исполнительная власть имеет в своем распоряжении
более чем полумиллионную армию чиновников, т. е. по¬
стоянно держит в самой безусловной зависимости от се¬
бя огромную массу интересов и лиц...» 1
И в последующий период правящие классы укрепля¬
ли чиновничий аппарат. Ф. Энгельс писал в этой связи
о бюрократии, «которую Наполеон создал в 1798 г. и
которую с тех пор каждое новое правительство перени¬
мало, как желательное орудие, и использовало против
своих противников...» 2
1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 8,. с. 157.
2 Маркс К. 'И Энгельс Ф. Соч., т. 22, с. 199.
180

Естественно, что для чиновничества был Создан осо¬
бый правовой статус. Одна из отправных позиций, сфор¬
мулированная в этой связи в решениях Государственно¬
го совета, сводится к тому, что государство может соз¬
давать любые управленческие учреждения, которые
сочтет необходимыми, и предоставлять их персоналу лю¬
бые привилегии для обеспечения их деятельности. Адми¬
нистрация рассматривается как особая социальная
функция, а администратор — как специальный агент
власти3.
Законодательство о публичной службе отразило по¬
требности господствующего класса в создании особой
административно-чиновничьей касты. Публичный служа¬
щий рассматривается не как нанятый государством (ис¬
пользуя термин частного права), а как должностное
лицо государства — чиновник, который как бы вопло¬
щает в себе государство, хотя в то же время и служит
ему. Формально чиновник мог иметь свои собственные
представления и взгляды, но с позиций французской го¬
сударственно-правовой догмы было абсолютно немыс¬
лимо, чтобы он вступил в конфликт с теми интересами,
охранять которые призвана администрация и которые
определяются правительством.
Отсюда следует, что принцип равенства сторон в до¬
говоре найма неприменим к отношениям, складываю¬
щимся между государством и чиновником. Последний
занимает подчиненное по отношению к государству, по¬
ложение. С этой точки зрения публичная служба не мо¬
жет рассматриваться как любая другая профессия и
отличается от всех них.
Именно эта доктрина нашла свое отражение в за¬
конодательстве о публичной службе: суды всегда отка¬
зывались рассматривать споры между публичными орга¬
низациями и их персоналом, относя их к компетенции
административных трибуналов. По вопросу о том, чтб
понимать под понятием «публичная служба», во фран¬
цузской юридической литературе и практике велось не¬
мало дискуссий. Преобладающий критерий (сформули¬
рованный еще Л. Дюги) сводится к тому, что публичная
служба (ее можно назвать также гражданской или го¬
3 Grćgoire R. The french civil service. Brussels, 1964, p. 15—22.
181

сударственной) связана с управленческой деятель¬
ностью. Французские теоретики и практики выделяют из
понятия «публичная служба» те государственные орга¬
низации (например, промышленные предприятия), для
которых управленческая деятельность не является глав¬
ной целью. 28 июня 1963 г. Государственный совет в
постановлении по иску, связанному с созданием про¬
мышленно-технических объединений, подчеркнул, что по¬
следние, обеспечивая управление публичной службой, в
смысле принадлежности ее государству, остаются част¬
ными организациями. В мотивировочной части своего
решения Государственный совет выделил основные чер¬
ты публичной службы:
— публичная служба осуществляет свою миссию в
общественных интересах; это необходимое, но недоста¬
точное условие признания данной организации и дея¬
тельности публичной службы;
— орган, на который возложено руководство пуб¬
личной службой, должен быть наделен прерогативной
публичной властью;
— высшая администрация должна пользоваться
правом контролировать решения, принимаемые руково¬
дящими органами действующей публичной службы.
Хотя обычно понятие «чиновник» (fonctionnaire) при¬
меняется для характеристики всех лиц, состоящих на
службе в органах государственного управления, но в
строго юридическом смысле оно значительно уже. Оно
относится только к служащим публичной службы, опре¬
деляемой перечисленными выше признаками. Основны¬
ми элементами, характеризующими положение чинов¬
ника, являются занятость на «постоянной службе» в ор¬
ганах государственного управления и «включение в
штат» — акт, которым служащему предоставляется4 ка¬
чество чиновника, включающего его тем самым в адми¬
нистративную иерархию. Временные служащие, ста¬
жеры, а также служащие публичных служб, имеющих
промышленный и торговый характер, за исключением ди¬
ректоров и бухгалтеров, не рассматриваются в качестве
чиновников.
Однако и до сих пор во многих нормативных актах
понятия «чиновник» и «государственный служащий» не
различаются. Так, в некоторых статьях французского
уголовного кодекса, хотя и говорится о специальной за¬
182

щите, предоставляемой чиновникам, и об их особых пра- ’
вах, речь идет о всех государственных служащих, а не
только о служащих, подчиненных публичному праву.
2. Действующее законодательство
Действующее ныне во Франции законодательство о
государственной службе есть итог реформы, которая на¬
чалась сразу же после освобождения страны и падения
«государства Виши». -
Французское чиновничество как особая каста доволь¬
но успешно прошло, сохранив себя как таковую, через
многие социальные потрясения.
Однако поражение сил реакции в ходе второй ми¬
ровой войны не могло не сказаться и на отношении к
старому чиновничьему аппарату и на его положении.
Многие реакционные чиновники, запятнавшие себя со¬
трудничеством с гитлеровцами и вишийским режимом,
были смещены с постов или вынуждены были уйти в
отставку. Был отменен вишийский закон «Об организа¬
ции кадров публичной службы» от 14 сентября 1941 г.
В начале 1945 г. в аппарате председателя Временного
правительства был создан Временный комитет по рефор¬
ме публичной службы. Как было сказано в ордонансе
от 9 октября 1945 г., к компетенции Комитета относи¬
лось правовое регулирование «обучения, набора1и шта¬
тов некоторых категорий государственных служащих,
а также учреждение Директората публичной службы».
Объектом регулирования была система набора членов
Государственного совета, Счетной палаты, Инспекции
финансов и высших категорий персонала центральных
министерств; учреждалась Национальная школа адми¬
нистрации.
Вслед за этим последовала общая ревизия основных
направлений публичной службы. 19 октября 1946 г. был
принят «Закон об общем статусе чиновников»4, которым
не только упорядочивалась система оплаты чиновников,
но и в значительной мере устанавливалась структура
публичной службы, вводились соотносимые ранги го¬
4 «Конституция я законодательные акты Французской Республи¬
ки». М., 1958, с. 187-220.
183

сударственных служащих в различных ведомствах, что
создавало возможность определить условия продвиже¬
ния для каждой группы.
Коммунисты, входившие в течение короткого време¬
ни в состав французского правительства, сделали по¬
пытку ослабить систему иерархического подчинения в
государственном аппарате, создать условия для его де¬
мократизации. Но этой линии противостояла тенденция
правящих кругов сохранить все те принципы, которые
делают чиновничество одной из главных опор политиче¬
ской власти капитала.
Следующий шаг по пересмотру общего статуса пуб¬
личной службы был сделан через 13 лет — 4 февраля
1959 г. Новый ордонанс, заменивший закон 1946 г.5 6,
отразил голлистские установки в отношении роли и ме¬
ста чиновничества.
Наиболее полно эти установки выражены в рабо¬
тах М. Дебре — многолетнего сотрудника ,Ш. де Голля
и премьер-министра в то время, когда была произведе¬
на реформа публичной службы.
3 книге «На службе нации», написанной в 1963 г.,
М. Дебре требовал, чтобы публичные службы «подчи¬
нялись приказам правительства, которое несет все за¬
боты о государстве». Он считал, что специализация
чиновников, без которой современное государство не
может существовать, не должна мешать единству в ре¬
шении проблем, поскольку «синтезированный» взгляд
на них должен быть выработан правительством. Чи¬
новники не должны представлять собой «изолирован¬
ный класс нации» °.
М. Дебре не только не отрицает, но и подчеркива¬
ет созидательную роль чиновничества (конечно, при
подчинении его правительству). Администрация, пишет
он, обязана изучать, мыслить и, более того, брать ини¬
циативу в исследованиях и предложениях. «Подготов¬
лять, иначе говоря — предупреждать постоянно... быть
на страже общественной пользы, не переставая искать
то, что может быть прогрессивно...» — вот задача адми¬
нистрации. Исполнение решений власти М. Дебре по¬
s «Journal offldel de la Republique Franęaise» Lois et dócrete»
(далее —• J.O.), 8 fevrier 1959, p. 1747—1751.
6 Цит no: Debbasch Ch. L'administration au pouvoir. Fonctionnaires et
politiques sous la Ve Republique. Paris, 1969, p. 27 et suiv.
184

нимает как право на Инициативу в очень широком
смысле, субординацию чиновничества требуется соче¬
тать с его автономией. Субординация и автономия мо¬
гут показаться противоречивыми понятиями. Однако,
по мысли Дебре, субординация означает строгое подчи¬
нение иерархическому принципу внутри административ¬
ного корпуса, но когда речь идет об отношениях вовне,
субординация уступает место автономии; в области,
вызывающей споры между представительными органа¬
ми и администрацией, чиновники (разумеется, высшие),
могут и должны располагать автономией, достаточной
для их деятельности.
Концепция Ш. де Голля и М. Дебре нашла свое вы¬
ражение в Конституции Франции 1958 г., которая уде¬
лила администрации значительно больше внимания,
чем Конституции 1946 г. Она рассматривается как важ¬
ный и имеющий самостоятельное значение институт.
В ст. 20 и в других статьях Конституции 1958 г. под¬
черкивается подчинение чиновничества правительству
и президенту.
Немудрено, что буквально через несколько месяцев
после рождения V Республики президент использовал
свое право издания ордонансов для регламентации по¬
ложения чиновничества, что ранее производилось толь¬
ко законом, изданным высшим представительным ор¬
ганом страны.
Изданный 4 февраля 1959 г. ордонанс № 59-244 внес
в ранее действовавший закон относительно небольшое
число поправок, однако все они шли в одном направ¬
лении —усиливали иерархическое подчинение чиновни¬
чества власти. Особенно характерны изменения, имевшие
целью ослабление влияния профсоюзов. Был изменен со¬
став Высшего совета публичной службы (к'онсультатив-
ного органа по всем вопросам, касающимся публичной
службы, выступающего как Палата по рассмотрению
жалоб о продвижении по службе, дисциплинарных взыс¬
каниях и т. д.) и одновременно расширены полномочия
администрации, что привело к ослаблению влияния
профсоюза.
Оговорим, что ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г.
не охватили всю публичную службу. Установленный
ордонансом 1959 г. статус чиновников не применяется
к нескольким категориям государственных служащих:
185

к судьям, военному персоналу, сотрудникам служб и
публичных учреждений государства, имеющих промыш¬
ленный или торговый характер (ст. 1, абз. 2 статута
1959 г.), а также к полиции и работникам тюремной
системы. Таким образом, наряду с основным статутом
чиновников существуют частные статуты, которые уста¬
навливаются декретами в Государственном совете, а
иногда обсуждаются в Совете Министерств. В отноше¬
нии членов Государственного совета, Счетной палаты,
дипломатического и консульского корпуса, администра¬
ции префектуры, преподавательского состава, корпусов
технического характера в частных статутах после полу¬
чения заключения Высшего совета публичной службы
могут быть сделаны отступления от некоторых поло¬
жений основного статута. Ордонанс от 18 августа
1960 г. подчеркнул, что статут персонала полиции уста¬
навливается декретом в Государственном совете и мо¬
жет «отступать от всех положений ордонанса от 4 фев¬
раля 1959 г.».
3. Возрастание роли чиновничества в V Республике
Можно констатировать, что для V Республики ха¬
рактерно возрастание удельного веса и роли чиновни¬
чества в политической жизни. Это прямое следствие
усиления власти президента, который в процессе осуще¬
ствления своих огромных полномочий непосредственно
опирается на исполнительский аппарат. Вместе с пре¬
зидентом высшая чиновничья бюрократия становится
все более независимой от представительных органов.
Растет ее роль в принятии политических решений..
Примечательно, что все премьер-министры V Рес¬
публики происходили из среды высшего чиновничества:
М. Дебре и Ж. Помпиду — выходцы из Государствен¬
ного совета, М. Кув де Мюрвиль и Ж. Шабан Дельмас,
В. Жискар д’Эстен и Ж. Ширак — из Инспекции фи¬
нансов, П. Месмер был администратором заморских
территорий 7. «Чтобы стать главой правительства, — от¬
мечает французский административист Ш. Дебаш, —
принадлежность к высшим слоям чиновничества являет¬
7 Debbasch Ch. Sience administrative. Paris; 1971, p. 64.
186

ся необходимым условием, но к этому должна быть
добавлена политическая инвеститура» 8.
Конституция 1958 г. благоприятствует занятию выс¬
шими слоями чиновничества постов министров. В ст. 23
Конституции содержится запрещение совмещать функ¬
ции министра с парламентским мандатом. Министр в
месячный срок, после того как он приступил к исполне¬
нию своих обязанностей, должен отказаться от своего
места депутата или сенатора. Подобная «несовмести¬
мость» — один из принципов голлистской идеологии,
вытекающей из желания в соответствии с общей тен¬
денцией голлистского режима «формировать министров
из числа специалистов-технократов»9. Высшие чинов¬
ники часто назначаются на министерские посты. Наи¬
более широко представлены в кабинетах Государствен¬
ный совет, Счетная палата и корпус префектов10 11.
В правительстве Ж. Ширака в 1976 г. из 43 членов
31 — выходцы из администрации, в том числе 8 — вы¬
пускники Национальной школы администрации п. Уси¬
ливается и влияние высшего чиновничества в парла¬
менте. Это находит свое выражение даже в социаль¬
ном составе последнего. Так, например, если в Нацио¬
нальное собрание 1956 г. из среды высших чиновников
Государственного совета, Счетной палаты, дипломати¬
ческого корпуса, Инспекции финансов, корпуса префек¬
тов баллотировалось 48 человек, то уже в 1967 г. —
109. Аналогичные пропорции наблюдаются и среди из¬
бранных. В 1956 г. 37 депутатов были заняты на госу¬
дарственной службе, в 1958 г. — 43, в 1962 г. — 55, в
1967 г. — 63 12. Эта тенденция не снимает, однако, дру¬
гую, а именно традиционное негативное отношение выс¬
шего чиновничества к парламенту и профессиональным
парламентариям. «Администрация, — пишут француз¬
ские исследователи Р. Катрин и Г. Тюер, — настроена
против парламента: она оспаривает парламентский су-
8 Debbasch Ch. L’administration au pouvoir. Fonctionaires et politiques
sous la Ve Republique, p. 44.
9 Ibid., p. 45, 46.
10 Debbasch Ch. L’administration au pouvoir. Fonctionnaires et politiques
sous la Ve Republique, p. 57.
11 «Le Monde», 14 janvier 1976.
11 Debbasch Ch. L’administration au pouvoir. Fonctionnaires et politiques
sous le Ve Republique, p. 61.
187

веренитет, т. е. суверенитет народа. Администрация не
признает этой формы политического выражения. Она
ненавидит парламентскую власть, парламентский кон¬
троль за администрацией обременителен... В соответ¬
ствии с бонапартистской тенденцией и в определенных
пределах администрация претендует на лучшее вопло¬
щение интересов социального корпуса и общего инте¬
реса во всех формах, чем это сделали бы политики и
парламент, которые не компетентны и мешают админи¬
страции действовать»13 14. ' .
Высшее чиновничество непосредственно участвует
в работе и других важнейших органов государства.
На практике задачи политического характера часто воз¬
лагаются не на министров, а непосредственно на пред¬
ставителей чиновничьей элиты. При этом часто соз¬
даются многочисленные комиссариаты и представитель¬
ства, не входящие в состав министерств.
Утверждение высшего чиновничества на ведущих по¬
зициях в правительстве, а также занятие ими важного
места в парламенте, сочетаются с его проникновением
в руководство буржуазными политическими партиями.
Высшее чиновничество придерживается отчетливой
политической ориентации. «По принципиальным причи¬
нам и по причине их технической компетенции адми¬
нистраторы — приверженцы идеологии, которая в основ¬
ном конфликтует или несовместима с демократическими
нормами и институтами», — констатирует в журнале
французский политолог Эзра Сюлейман н.
Политическая ориентация высшей французской ад¬
министрации особенно отчетливо выявляется также
при анализе ее связей с крупным капиталом. Подав¬
ляющее число высших чиновников являются выходцами
либо из чиновничьей среды, либо из крупнобуржуазных
слоев. Между этими двумя социальными сферами прак¬
тически нет граней. Французская политическая наука
широко применяет термин «пантуфляж» для выражения
постоянства связей высшего чиновничества и крупной
буржуазии. Не менее */з генеральных директоров пяти¬
13 Catherine R., Tuiller G. Introduction a une philosophic de 1’admini-
stration. Paris, 1969, p. 222, 223.
14 Suleiman B. N. L'administrateur et le depute en France. — «Revue
franęaise de science politique», 1973, N 4, aotit, p. 732.
188

сот крупнейших компаний были в прошлом чиновни¬
ками 15.
Связи между высшими чиновниками и крупной бур¬
жуазией не ограничиваются переходом отдельных (и
даже многих) лиц из одной среды в другую.- Существу¬
ют и другие формы связи.. Среди них — приглашение
представителей промышленности и банков на консуль¬
тативную работу в государственный аппарат, временное
откомандирование чиновников в частный сектор, соз¬
дание совместных смешанных комиссий и т. п. Ф. Го-
гель и А. Гроссер констатируют, что «между высшими
чиновниками и промышленными и финансовыми воро¬
тилами существует общность среды, языка, интеллек¬
туальных взглядов, что позволяет этим руководителям
испытывать чувство взаимной симпатии. Это явление
не затухает, так как прием в Национальную школу
администрации более непосредственно определяется
средой, из которой выходят кандидаты, нежели их спо¬
собностями.
Ошеломляет предпочтение, которое отдается при
прохождении конкурсов сыновьям и дочерям глав пред¬
приятий, представителей либеральных профессий, а так¬
же чиновников самого высокого ранга. Впоследствии
эти лица становятся основными ресурсами высшего чи¬
новничества» 16.
Но было бы неверно представлять социальную роль
французского чиновничества только по его верхушке.
Расширение государственного аппарата означает
увеличение армии чиновников и ее расслоение. Конеч¬
но, если говорить об отношении государственного аппа¬
рата с внешним миром, то можно констатировать опре¬
деленную внутреннюю солидарность чиновников, их
единство перед лицом населения, от которого они отго¬
рожены способом комплектования и целым рядом при¬
вилегий. Солидарность чиновничества усиленно поддер¬
живается его верхушкой для того, чтобы поставить всю
государственную машину, без каких-либо изъятий, на
службу правящему классу. Но армия чиновников не
представляет собой однородной массы, а увеличение
15 Бунин И. Буржуазия и административный аппарат государства
во Франции.— «Мировая экономика и международные отноше¬
ния». 1973, № 10, с. 124.
'« Goguel Р., Grosser A. La politique en France. Paris, 1970, p. 183.
189

ее лишь усиливает в ней социальную дифференциацию.
Некоторое представление об этой дифференциации
дает анализ социального происхождения чиновников,
осуществляющих руководящие функции в государствен¬
ном аппарате. Из среды глав предприятий, руководя¬
щих чиновников и представителей свободных профессий
происходят 23,2% этой части чиновников, из среды
функционеров и служащих — 58,5%, из ремесленников,
коммерсантов и вспомогательного торгового персона¬
ла — 11,4%, из крестьян — 3,6%, а из рабочих — все¬
го 3,3% %
Другие группы чиновников по своему социальному
составу далеко не столь высоко стоят в иерархии фран¬
цузского общества. В классе чиновников, непосредствен¬
но примыкающем к рассмотренной выше группе, сы¬
новья лиц, входящих в кадровую верхушку, составляют
около половины — 49,5%. В то же время среди тех¬
нического персонала также около половины — 46% —
выходцы из семей мелких служащих и рабочих17 18.
Социальное расслоение чиновничества выражается
в том, что все более и более широкие его круги, ра¬
зумеется, стоящие на низших ступенях, подобно наем¬
ным рабочим частного и государственного секторов,,
оказываются жертвами эксплуатации союза монополий
и государства. ■
Насколько далеко зашло классовое расслоение чи¬
новничества, видно из того, что накануне парламент¬
ских выборов 1973 г. президент Ж. Помпиду счел необ¬
ходимым выступить перед чиновниками Елисейского
дворца, т. е. президентских служб. Он предложил им
не участвовать в политических битвах и отметил, что
оппозиция левых имеет своих сторонников в личном со¬
ставе публичных служб, особенно в среде мелкого и
среднего чиновничества.
Еще более четко выразил эту идею в циркуляре от
8 октября 1975 г. премьер-министр Ж. Ширак, который
запретил в административных местах в служебные и
неслужебные часы любую политическую деятельность —
не только собрания, но даже вывешивание плакатов 19.
17 Debbasch Ch. Science administrative, p. 421. .
18 Darbel A., Schnapper D. Morphologie de la haute administration
franęaise. Paris, 1969, p. 18.
19 «Le Monde», 6 mars 1976.
190

Глава вторая
СТРУКТУРА ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
Публичная служба имеет свою внутреннюю струк¬
туру, которая не обязательно совпадает со структурой
органов управления. В отличие от первой последняя
организована функционально. Она возглавляется от¬
ветственными за осуществление определенных функций
министрами, которые имеют центральную и периферий¬
ную службы. Центральные службы министерств, или
центральные администрации, обычно состоят из дирек¬
ций, которые в свою очередь подразделяются на суб¬
дирекции и бюро. В составе последних — группы, каж¬
дая из которых включает гражданских администрато¬
ров’, которым помогают административные секретари
и исполнительный персонал.
Критерием структуры публичной службы является
уровень квалификации персонала различных ведомств
и их подразделений. Другими словами, структура пуб¬
личной службы едина для всех функциональных управ¬
ленческих органов. ,
Традиционно основным элементом структуры пуб¬
личной службы является совокупность обязанностей,
выполняемых одним должностным лицом, т. е. долж¬
ность. Но понятие должности, которое на первый
взгляд представляется достаточно ясным, не было опре¬
делено в законодательстве. Французские администра-
тивисты полагают, что отсутствие определения понятия
«должность» объясняется и перекрывается определени¬
ем понятия «кадр». Под «кадром» понимаются должно¬
сти, занятые лицами, зачисленными на службу на оди¬
наковых условиях и имеющими равные права на про¬
движение по иерархической лестнице. Естественно, что
в понятие «кадр» входят должности, близкие по роду
занятий.
Если лицо назначается на определенную постоянную
должность, то оно тем самым входит в определенный
1 Межминистерский корпус гражданских администраторов преду¬
смотрен декретом от 9 октября 1945 г., которым создавалась На¬
циональная школа администрации. Декретом от 26 ноября 1964 г.
корпус был .подчинен непосредственно премьер-министру.
191

<<КаДр» и РОлучает в Силу этого установленный для дан¬
ного «кадра» статус.
В ст. 25 закона от 19 октября 1946 г. сказано, что
«установленная законодательством совокупность долж¬
ностей чиновников, которые рекрутируются и продви¬
гаются по службе на одинаковых условиях, образует
кадр в составе министерского департамента». В офи¬
циальном комментарии к этому акту, изданном 1 авгу¬
ста 1947 г., «кадр» толковался как «объединение всех
должностей, занятых публичными служащими одинако¬
вого ранга и должности». Таким образом, «кадр» обо¬
значает положение группы людей, занимающих анало¬
гичные должности.
Так, закон 1946 г. объединил в единый «кадр ди¬
ректоров» должности директоров каждого территори¬
ального департамента налогов, в «кадр контроля» —
должности региональных асессоров, главных инспекто¬
ров, инспекторов и асессоров этих департаментов и в
«канцелярский кадр» — должности управляющего де¬
лами и делопроизводителей. Аналогично этому в депар¬
таменте дорог должности главного инженера и инже¬
неров образуют «высший кадр», низший же — обра¬
зуется должностями смотрителей работ и технических
работников.
Ордонанс от 4 февраля 1959 г. ввел понятие «груп¬
па» как совокупность гражданских служащих, «управ¬
ляемых на основе одинаковых правил и имеющих оди¬
наковый разряд». Понятие группы явилось понятием
более широким, чем «кадр», ибо последний включал
только лиц, занятых в одной сфере деятельности.
Закон подразделяет должностных лиц государства
на лиц, занимающих постоянные должности, т. е. со¬
стоящих в штате, и не занимающих таковых, т. е. на¬
ходящихся на внештатных должностях. Первая груп¬
па — более многочисленная, она включает, ,в частности,
чиновников судебного ведомства, офицеров и младших
офицеров действительной и военной службы в ранге
от сержанта и выше, а также иных чиновников, жало¬
ванье которым устанавливается государством. Общие
принципы, определяющие права и обязанности со¬
стоящих в штате чиновников, установлены ордонансом
от 4 февраля 1959 г., пересмотревшим, как уже отме¬
чалось, закон о гражданской службе от 19 октября
192

1946 г. Как сказано в тексте ст. 1, почти идентичной
в названных ордонансе и законе, любому лицу, которое
назначается на постоянную должность, устанавливается
иерархический разряд. Иерархический кадровый разряд
не присваивается судьям, государственным обвините¬
лям, военному персоналу, штатам административных уч¬
реждений, а также государственных публичных пред¬
приятий, имеющих промышленный или торговый ха¬
рактер.
Понятие разряда содержится в ряде нормативных
актов, в частности в ст. 22 ордонанса 1959 г., где раз¬
ряд определен как «квалификация, дающая право ее
носителю быть предназначенным занять одну из долж¬
ностей, зарезервированную за этим разрядом».
До 1946 г. правовая теория и судебные решения бы¬
ли согласны в том, что уничтожение должности авто¬
матически влекло за собой смещение с должности. Го¬
сударственный совет мог противодействовать искусст¬
венному уничтожению должности, признав его недей¬
ствительным, если речь шла о случае, когда единствен¬
ным основанием уничтожения было желание сместить ли¬
цо, ее занимавшее. Ст. 134 закона от 19 октября 1946 г.
устанавливала противоположный принцип: «В случае
упразднения постоянной должности, занимаемой чинов¬
никами, последние могут быть уволены лишь на осно¬
вании' специальных законов, устанавливающих сокра¬
щение данного персонала». Чтобы иметь возможность
обходить это положение, правительство стало на путь
внесения законопроектов о сокращении общей числен¬
ности государственных служащих, которые принима¬
лись в_течение ряда лет. Это позволяло проводить нечто
вроде чисток государственного аппарата от неугодных
правящим кругам лиц, оказавшихся в этом аппарате на
волне демократических антифашистских движений пер¬
вых послевоенных лет.
Чиновники, находящиеся на внештатных должно¬
стях, подразделяются на вспомогательных чиновников,
временных чиновников и чиновников по договору.
До первой мировой войны административные власти
нанимали «вспомогательных» чиновников, чтобы помочь
состоящему в штате персоналу в течение ограниченно¬
го времени выполнить особо срочную работу. Этот вне¬
штатный вспомогательный персонал набирался на тех
7 Заказ 1726
193

же правовых условиях, что и наемная рабочая сила в
частном секторе, причем оплата производилась из спе¬
циального фонда, не входящего в государственные ас¬
сигнования ведомствам. В период во время и после
первой мировой войны было создано множество вспо¬
могательных должностей, которые формально рассмат¬
ривались как временные. Однако большая их часть
сохранилась на долгие годы, а некоторые стали факти¬
чески постоянными. Значительный вспомогательный
штат был таким образом сохранен. Это объясняется
двумя причинами: во-первых, кадровые чиновники опа¬
сались, что расширение числа штатных должностей
приведет к уменьшению льгот и привилегий, которыми
сами они пользовались; во-вторых, сохранение времен¬
ных должностей обходилось дешевле, так как занимав¬
шие их не пользовались привилегиями лиц, состоящих
в штате. Министерство финансов регулярно отклоняло
предложения о создании новых штатных должностей.
Но поскольку вспомогательный персонал все-таки был
нужен, он утратил свой первоначальный характер: не
будучи уже по сути дела вспомогательным, он просто
находился в менее благоприятных условиях, чем пер¬
сонал штатный. Таким образом, с одной стороны, это
был фактически персонал постоянный, но, с другой сто¬
роны, неполноправный.
Положение было нетерпимо еще и потому, что ад¬
министрация в существующих условиях не могла тре¬
бовать серьезной профессиональной подготовки вспо¬
могательного персонала. Недостаток квалификации вос¬
полнялся числом работников.
Закон от 3 апреля 1950 г. уполномочивал принять
меры по упорядочению проблемы вспомогательного пер¬
сонала. Во-первых, он разрешил переводить персонал
из категории вспомогательного в категорию постоянно¬
го, «принимая во внимание специальную квалифика¬
цию, требуемую для выполнения работы на постоянных
должностях». Во-вторых, закон запретил набор вне¬
штатного персонала для центральных служб, за ис¬
ключением ограниченного числа случаев, таких, на¬
пример, как выполнение ежедневных работ, не тре¬
бующих занятости в течение полного дня; выполнение
чрезвычайных работ продолжительностью не более трех
лет; временное замещение состоящего в штате госу¬
194

дарственного служащего на срок не более одного года.
В последнем случае оплата производилась из ассигно¬
ваний на содержание постоянных служащих, а в двух
первых — из специальных ассигнований на вспомога¬
тельный персонал, определяемых каждому ведомству
ежегодно министерством финансов.
Таким образом, реформа не ликвидировала катего¬
рию вспомогательных служащих. Достаточно сказать,
что десять лет спустя, в 1960 г., их число превышало
65 тыс., причем более 15 тыс. занимали свои должности
свыше трех лет.
Два других подразделения внештатного персона¬
ла — временный персонал и персонал, работающий по
договорам, — возникли в период второй мировой вой¬
ны. Декрет от 1 сентября 1939 г., определивший статус
чиновников административных ведомств в военное вре¬
мя, установил, что во время войны новые должностные
лица не должны назначаться со статусом чиновников
как в существующие, так и во вновь создаваемые служ¬
бы. В случае же неотложной необходимости они назна¬
чались лишь временно, образуя «временные кадры».
Теоретически положение временных должностных лиц
отличается от положения штатного персонала, посколь¬
ку они не имеют формальных гарантий сохранения их
должностного положения. Так как они нанимались на
непостоянные должности, их будущее зависило от со¬
хранения этих должностей. Кроме того, они могли быть
смещены в любое время исходя из интересов службы.
Законом 1946 г. о государственной службе было
введено понятие класса. Вся, до этого весьма аморф¬
ная, масса чиновников оказалась разбитой на относи¬
тельно четкие подразделения, названные классами и
характеризуемые их ролью в осуществлении функций
всего госаппарата, а не функций отдельного ведом¬
ства.
Статус каждого класса фиксировал положение его
членов, возлагаемые на них обязанности и их права.
Ст. 24 закона от 19 октября 1946 г. гласит: «В преде¬
лах, позволяемых условиями каждого административно¬
го ведомства или службы, регламентами администра¬
тивной службы устанавливаются четыре класса, опре¬
деляемые в понижающемся иерархическом порядке
буквами А, В, С и D». Параграф 2 ст. 17 ордонанса от
7»
195

4 октября 1959 г. по существу воспроизводит эту фор¬
мулировку, добавив, что «специальные правила долж¬
ны определить классификацию каждой группы с отне¬
сением ее к тому или иному классу».
Установление классов происходило постепенно и на¬
чалось с высших должностных лиц. Уже в 1945 г. выс¬
шая группа, носившая неофициальное название «высо¬
кого кадра», была подразделена на две части: адми¬
нистративных секретарей и иных должностных лиц.
Обязанность первых — приведение административной
деятельности в соответствие с общей политикой прави¬
тельства, подготовка правительственных законопроек¬
тов, решений, а также создание необходимых инструк¬
ций для их применения.
Другая часть включала лиц, которые рассматрива¬
лись как принадлежащие к «технической и администра¬
тивной службе». Их задачей было вести текущую ра¬
боту и выполнять некоторые специальные обязанности,
требующие административных знаний и опыта.
Категория административных секретарей просущест¬
вовала в таком виде недолго. Вскоре из .нее было вы¬
делено высшее звено, названное «классом помощи»
центральному правительству. Оставшиеся сохранили
название класса административных секретарей, но те¬
перь они отвечали за более рутинную часть работы, ис¬
полнявшуюся прежде теми, кто входил в категорию
административного секретариата 2.
Целью этого преобразования было, с одной стороны,
еще больше ограничить численность чиновничьей эли¬
ты, прямо примыкающей к правительству, а с другой —
дать возможность включать в эту «старшую группу»
лиц с высоким уровнем образования из числа окон¬
чивших высшие учебные заведения.
Интересно, что принадлежность к классу не была не¬
посредственно связана с занимаемой должностью. Сре¬
ди чиновников, выполняющих одинаковые функции, не¬
2 Декрет № 55-1649 от 16 декабря 1955 г. о регламенте публичной
администрации в отношении административных секретарей и сек-
петарей центральной администрации государства; декрет № 55¬
1648 от 16 декабря 1955 г. о регламенте публичной администра¬
ции в отношении особого статуса атташе центральной админист¬
рации («J. О. Lois et dścrets», 18 decembre 1955, p. 12270—12271;
12272—12274).
196

редко были лица, относящиеся к различным классам.
Новые правила, введенные декретом от 14 марта
1962 г., установили, что высшие чиновники, образую¬
щие класс А, подразделяются в свою очередь на три
класса (подкласса). Высший класс высшего чиновни¬
чества установлен для тех, кто занимал или должен
занимать должность, требующую ответственности за
руководство или за особенно важные исследования или
расследования.
Таким образом, французское чиновничество состав¬
ляет сложную иерархическую систему, образованную
четырьмя классами, высший из которых в свою очередь
подразделен на три класса (подкласса). Но, несмотря
на неоднократные реформы, четкости в соотношении
должности и класса не удалось достигнуть.
Необходимость упорядочить систему классов чинов¬
ников объяснялась быстрым процессом роста числен¬
ности государственных служащих. В самом деле, за
годы с 1952-й по 1966-й численность чиновников воз¬
росла в полтора раза — с 819 тыс. человек до
1 млн. 228 тыс. 3. Этот рост продолжается.
Существующие классы по своей численности далеко
не равны. Классом А, на который возлагаются функции
выработки управленческих установок и указаний, охва¬
тываются 20% всего числа чиновников. В класс В, вы¬
полняющий задачу реализации этих установок и ука¬
заний, входит 41% чиновников. Это самый большой
по численности класс. В классе С, занятом специализи¬
рованным исполнением, состоят 32% чиновников, в
классе Д, охватывающем технических работников, за¬
нятых «простым исполнением», — 7% 4. Французские
административно™ отмечают, что между этими двумя
последними классами очень трудно провести какое-
либо различие исходя из их функций.
Служба в министерских кабинетах и служба в каче¬
стве директоров министерских департаментов превра¬
тилась в подлинную профессию для большой группы
лиц. Во французской литературе появился даже тер¬
мин «кабинетизм».
3 Berlorgey G. Le gouvemement et I’administration de la France. Paris,
1967, p. 232.
4 Debbasch Ch. Science administrative. Paris, 1971, p. 430.
197

С 1945 по 1955 г. 29% персонала кабинетов сотруд¬
ничали более, чем в пяти кабинетах5. В V Республике
персонал министерских кабинетов стал еще более ста¬
бильным. Так, в 1968 г. 22% ближайших сотрудников
министра ранее уже принадлежали к одному кабине¬
ту и 24% сотрудничали более чем в двух.
Назначение в состав министерского кабинета или
на пост директора департамента служит гарантией то¬
го, что лицо, достигшее такого назначения, надолго
остается в административно-политической элите фран¬
цузского чиновничества.
Положение директоров департаментов также приви¬
легированное. Их увольнения весьма редки, так как
министр может столкнуться с оппозицией групп, кото¬
рые поддерживают данного директора. Поэтому при
разногласиях с директором департамента министр, как
правило, не увольняет его, а назначает на другую
должность — либо высшую, либо эквивалентную.
В каждом министерстве существуют так называе¬
мые выходные двери: в Министерстве юстиции, напри¬
мер, директор после пяти лет работы может быть на¬
значен советником в Кассационный суд или в Государ¬
ственный совет, что столь же почетно и материально
выгодно. В Министерстве иностранных дел бывшего
директора чаще всего делают послом или полномоч¬
ным министром. Директора Министерства финансов пе¬
реходят в банковский сектор — публичный или част¬
ный. В Министерстве же внутренних дел директора
часто возвращаются на пост префекта.
Правовое положение директоров и членов министер¬
ских кабинетов таково, что они пользуются максималь¬
ными привилегиями. На них распространяются все
материальные блага чиновников, хотя они не входят ни
в класс, ни в кадр.
На лиц, назначенных в описанном порядке на выс¬
шие должности, не распространяются правила статуса
публичной службы, так как они являются как бы вре¬
менными служащими. Правительство не обязано моти¬
вировать их отзыв, но носители высших должностей име¬
ют право на ознакомление со своим досье, и администра-
5 Seurin J. L. Les cabinets ministeriels. — «Revue du droit public et
de la science politique», november-dfecembre 1956, p. 1235.
198

Тийный судья контролирует законность осуществления
в отношении их дисциплинарной власти.
Назначение и продвижение в рамках публичной
службы регулируются рядом нормативных актов. С од¬
ной стороны, таким образом создаются гарантии несме¬
няемости чиновников, что очень важно для подчинения
их иерархической структуре, а с другой стороны, такая
связанность правовыми актами препятствует свободно¬
му усмотрению политических деятелей, оказывающихся
на министерских постах. Будучи как бы «калифами на
час», министры заботятся не только о нормальной дея¬
тельности аппарата, но и о воздействии на него в своих
узко-партийных, а иногда и личных целях.
Впрочем, ограничить такого рода фактическое воз¬
действие восьма трудно, ибо оно коренится уже в са¬
мой структуре министерств. Эти министерства рассмат¬
риваются во Франции как система служб, группирую¬
щихся вокруг министра и созданного им каби¬
нета.
Министерский кабинет представляет собой совокуп¬
ность ответственных только перед министром лиц, в
задачу которых официально входит подготовка реше¬
ний министра, а фактически — выработка генеральной
линии деятельности министерства. По существующей
системе эти лица назначаются дискреционным решени¬
ем министра и нередко уходят в отставку вместе с ним.
Они пользуются привилегиями чиновников, но не свя¬
заны иерархической системой, поскольку с самого на¬
чала поставлены над нею; это как бы политическая над¬
стройка над формально нейтральным чиновничеством.
В действительности они играют роль камертонов, с ко¬
торыми сверяет свою деятельность все чиновничество и
прежде всего его высшие слои.
К высшим слоям следует отнести прежде всего ди¬
ректоров административных департаментов. Этот об¬
щий термин охватывает как собственно генеральных
директоров и директоров департаментов, так и иных
лиц высших рангов: генеральных комиссаров, генераль¬
ных секретарей и т. п. Назначение всех этих лиц про¬
изводится либо решением правительства (перечень их
установлен декретом от 22 марта 1959 г.), либо декре¬
том заинтересованного министра после заключения со¬
вета директоров. Такой порядок назначения на ряд
199

должностей определен декретом правительства от 15 ян¬
варя 1968 г.6.
Назначение членов министерских кабинетов соглас¬
но декрету от 28 июля 1948 г. осуществляется поста¬
новлением министра, которое публикуется в «Журналь
Оффисиель». В нем уточняются звания назначаемых
лиц и наименования должностей, на которые они опре¬
деляются. Однако, и это очень важно, кроме этих офи¬
циальных членов кабинета, список которых публикуется
тут же, существует целый ряд лиц, также назначенных
в министерский кабинет, но фигурирующих лишь в спи¬
ске на получение жалованья. Это чаще всего те, кто не
хочет по причинам политической осторожности, чтобы
их имя предавалось огласке. Такие сотрудники, назы¬
ваемые «тайными», не имеют определенных обязанно¬
стей, не несут ответственности, но пользуются нередко
сильным влиянием в кабинете7. Их численность неиз¬
вестна. Это — протеже министра, а также лица, пред¬
ставляющие финансовые группы. Для многих чиновни¬
ков министерский кабинет является своего рода поли¬
тическим трамплином для дальнейшей карьеры в
государственном механизме или частном секторе8. Кро¬
ме того, как подчеркивает Ж. Сивек-Пуйдессо, «поли¬
тические партии иногда стремятся использовать каби¬
неты для формирования некоторого числа своих
молодых сторонников в политической сфере» 9.
8 В этом списке были указаны, в частности, комиссары, генераль¬
ные секретари, директора центральной администрации; в мини¬
стерстве национального образования — ректоры, в Министерстве
иностранных дел — послы, в Министерстве внутренних дел
префекты.
7 Siwek-Pouydesseau J. La personnel de direction des ministeres. Paris,
1969, p. 23.
• Priouret R. La Republique des deputes. Paris, 1969. p. 173.
• Siwek-Poudesseau J. Op. cit., p. 29.
200

Главатретья
ОРГАНИЗАЦИЯ и УСЛОВИЯ ПУБЛИЧНОЙ
СЛУЖБЫ
1. Руководство публичной службой
Публичная служба Франции принадлежит к числу
наиболее стабильных и организованных служб буржу¬
азного мира. Рассматривая большое число реформ и
нормативных актов, которые были изданы в последние
годы по вопросам организации публичных служб и пра¬
вового положения их служащих, нельзя не обратить
внимание на то, что основные принципы регулирования
остаются неизменными Происходит лишь известная
модернизация, свидетельствующая о том, что француз¬
ские правящие круги, по сути дела удовлетворенные
действенностью государственного чиновничьего аппара¬
та, стремятся поддерживать его на современном уровне.
Обязанность подготовки и проведения планов модер¬
низации государственного аппарата возлагалась всегда
на главу правительства, а также на министров в части,
касающейся их министерства. Кроме того, часто созда¬
вались специальные ведомства, призванные координи¬
ровать деятельность по проведению реформы. Причем
в их компетенцию входили одновременно постоянное
руководство публичной службой и административная
реформа. Названия ведомств были различными, на
практике же они занимались одними и теми же делами.
Глава ведомства также именовался по-разному. На¬
пример, в пятом правительстве V Республики был госу¬
дарственный министр по делам публичной службы, хотя
в компетенцию его включалась и область администра¬
тивной реформы.’Седьмое правительство возложило на
государственного секретаря, состоящего при премьер-
министре, двойную обязанность — публичную службу
и осуществление административных реформ. После пар¬
ламентских выборов в марте 1973 г. во вновь сформи¬
1 В свое время А. Тардье, подсмеиваясь над непрерывными админи¬
стративными реформами, заявил: «Когда председатель совета хо¬
чет заставить аплодировать все скамьи парламента, ему достаточно
заявить об административной реформе» (цит. по: «La revue admi¬
nistrative», mai—juin 1971, p. 278).
201

рованном правительстве появился министр по админи¬
стративной реформе, но с возложением на него обязан¬
ностей по контролю за эффективностью деятельности
чиновничества. В настоящее время проблемами органи¬
зации управления ведает государственный секретарь по
делам Государственной службы при премьер-министре.
Оставляя в стороне часто меняющиеся наименова¬
ния органов, можно наметить основную схему руко¬
водства системой публичной службы во Франции.
Общее руководство возлагается на премьер-мини¬
стра. Он наблюдает за применением нормативных по¬
ложений статута о чиновниках, подписывает и контро¬
лирует все нормативные акты, касающиеся положения
чиновников. Премьер-министр может делегировать свои
полномочия министру или государственному секретарю.
Для осуществления функций по регламентации по¬
ложения чиновничества и контролю за соблюдением их
статута премьер-министр имеет в своем департаменте
специальное подразделение — Генеральный директо¬
рат. Под названием Директората публичной службы он
был создан ордонансом от 9 октября 1945 г., в котором
указывалось: «В департаменте премьер-министра соз¬
дается Директорат публичной службы, который дол¬
жен: 1) разрабатывать основные направления общей
политики r отношении публичной службы; 2) собирать
материалы в общую статистику относительно публич¬
ной службы; 3) исследовать любые предложения по:
а) улучшению организации публичной службы, б) ко¬
ординации специальных правил относительно персона¬
ла различных служб государства и других публичных
организаций, в) установлению принципов вознагражде¬
ния и схемы страхования персонала...»
Декретом от 3 февраля 1959 г. Директорат был пе¬
реименован в Генеральный директорат управления и
публичной службы, но функции его остались прежни¬
ми2. Этим функциям соответствует структура Генераль¬
ного директората. Во главе учреждения стоит гене¬
ральный директор, которому непосредственно подчине¬
ны секретариат, чиновники по особым поручениям и
секретарь Высшего совета публичной службы. Директо¬
рат состоит из двух поддирекций. Одна из них, вклю¬
2 «J. О. Lois et dćcrete», 4 fevrier 1959, p. 1555.
202

чающая два бюро, ведает социальным обеспечением и
оплатой труда чиновников, а также координацией ста¬
тутов службы и документацией. Вторая поддирекция
включает три бюро, занимающиеся установлением пра¬
вил комплектования и продвижения чиновников, общей
организацией учреждений и их оборудованием, вопро¬
сами межминистерского руководства.
Свою работу Генеральный директорат осуществля¬
ет в сотрудничестве и с помощью заинтересованных
министерств, прежде всего Министерства финансов.
Генеральный директорат заботится о единстве публич¬
ной службы и противостоит автономистским тенденци¬
ям различных министерств.
Органом консультативного характера является Выс¬
ший совет публичной службы, возглавляемый премьер-
министром или уполномоченным им министром. В его
составе — равное число представителей профсоюзных
организаций, чиновников и представителей администра¬
ции 3. При Совете находятся Центральный комитет по
исследованиям стоимости и рентабельности публичных
служб и Постоянный комитет административных ре¬
форм, созданные декретом от 12 июня 1971 г.
Все перечисленные органы своей основной целью
считают достижение максимальной координации дея¬
тельности чиновничьих аппаратов всех центральных
ведомств. Но именно эта сторона вызывает самую ост¬
рую критику французских специалистов в области пуб¬
личных служб и чиновничества. Они полагают, что су¬
ществующий уровень координации совершенно недоста¬
точен, а несоответствие в оплате и в иных
материальных поощрениях чиновников различных ве¬
домств настолько велико, что порождает серьезные
проблемы.
Достижению максимальной слаженности всех звень¬
ев французского государственного аппарата должна
служить и система подготовки его руководящих кадров.
Этой стороне дела во Франции уделяется очень боль¬
шое внимание.
После второй мировой войны французская буржуа¬
зия была вынуждена провести реформу системы под¬
готовки кадров для государственного аппарата. С од¬
3 «J. О. Lois et decrets», 20 fevrier 1959, p. 2148—2149.
203

ной стороны, это явилось уступкой прогрессивным си¬
лам, требовавшим демократизации публичной службы,
а с другой — реформа была вызвана необходимостью
модернизации государственного аппарата.
При проведении реформы правящие круги должны
были решить проблему: ориентироваться ли в подборе
кадров при формировании государственного аппарата
на лиц, имеющих широкую подготовку, или на тех, кто
получил глубокие знания в одной определенной обла¬
сти. Предпочтение было отдано концепции чиновников
с широкой подготовкой. В соответствии с этим чиновник
обучается для работы в любом из ведомств, получает
определенный уровень знаний, необходимых для вы¬
полнения самых различных обязанностей в данном или
в другом ведомствах. Таким образом, подчеркивает
Б. Гурней, «французы относятся к специализации от¬
рицательно, так как видят в ней калечение личности,
обеднение человека»4.
Наряду с некоторыми университетами подготовку
кадров для государственной службы осуществляют
Высшее педагогическое училище («Эколь нормаль су-
перьер») и высшие инженерные училища («Эколь поли-
текник», «Эколь сентраль» и «Эколь де мин»).
Особое место в создании высших кадров государ¬
ственного аппарата занимает Национальная школа ад¬
министрации ЭНА («Эколь насиональ д’администрась-
он»), созданная ордонансом от 9 октября 1945 г. по
инициативе М. Дебре. В ЭНА принимались две кате¬
гории слушателей — лица с высшим образованием не
старше 26 лет и государственные служащие не старше
30 лет, имеющие стаж не менее 5 лет.
Студенческие волнения во Франции, так называе¬
мые майские события 1968 г., затронули и Националь¬
ную школу администрации. 3 октября 1968 г. была
создана специальная комиссия для изучения условий
приема кандидатов, способов подготовки студентов, ор¬
ганизации школы и т. д. Премьер-министр Ж. Шабан-
Дельмас лично занимался основными направлениями
реформы5. 28 июля 1971 г. было объявлено о реформе
ЭНА, которая и была осуществлена декретом от 27 сен¬
4 Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969, с. 56.
s Claisse A. Le premier ministre de la Ve Rćpubliąue. Paris, 1972,
p. 243.
204

тября 1971 г. Отныне набор учащихся должен был
проводиться на расширенной социальной базе из лиц
с различным уровнем общего развития, а также из раз¬
личных географических районов. Была предусмотрена
и некоторая специализация, созданы юридическое и
экономическое направления6. Таким образом, наме¬
тился некоторый отход от концепции чиновника с широ¬
кой подготовкой.
Не затрагивая основ комплектования руководящих
кадров и прежде всего сохраняя тщательность отбора
по социальным и политическим признакам, Шабан-
Дельмас стремился, по его собственному выражению,
«протолкнуть молодежь в ЭНА». В результате таких
мер возросло число претендентов на поступление в
ЭНА, особенно из среды молодежи, не состоявшей ра¬
нее на публичной службе. В 1972 г. число абитуриентов
возросло до 842 человек, из которых 629 сдавали экза¬
мены на юридическое отделение и 213 — на экономи¬
ческое. Из 221 кандидата-чиновника поступить на юри¬
дическое отделение претендовали 170 человек и на
экономическое — 527. -
Влияние ЭНА на публичную службу Франции труд¬
но переоценить. Достаточно сказать, что члены мини¬
стерских кабинетов в основном получают образование
в Национальной школе администрации. Если в 1958 г.
кабинеты насчитывали 11 % бывших учеников школы,
то к 1969 г. — около 40%. В 1976 г. 8 министерств воз¬
главлялись выпускниками Национальной школы адми¬
нистрации.
Чувство солидарности среди бывших учеников шко¬
лы весьма развито, и министр, окончивший в свое время
Национальную школу администрации, стремится брать
6 К этому времени было признано, что известная специализация
необходима и для высших кадров публичной службы. В посвя¬
щенном этому вопросу исследовании отмечалось, что в последние
годы сложилась точка зрения на систему подготовки руководящих
кадров, заключающаяся в том, чтобы с самого начала каждый чи¬
новник был специалистом в дисциплинах, влияющих на функцио¬
нирование его департамента.
(Poullet Ed. Evolution des «róles» dirigeants dans administration de
1'Etat — «Revue internaUonale des sciences administratives», 1967,
vol. XXXIII, N 4, p. 303).
7 «Le Monde», 17—18 septembre 1972.
205

сотрудников из числа своих бывших соучеников. Это
способствует тому, что высшие слои чиновничества пре¬
вращаются в особую, замкнутую, касту.
2. Комплектование чиновничьего аппарата
и продвижение по службе
Комплектование государственных служащих являет¬
ся сложным процессом, включающим в себя: определе¬
ние критериев (в том числе политических), которым
должен отвечать кандидат на публичную должность,
подготовку кандидатов, и, наконец, отбор на должность
из числа имеющихся кандидатов.
Согласно действующему законодательству лицо не
может быть назначено на публичную должность: 1) ес¬
ли не имеет французского гражданства; 2) не обладает
гражданскими правами и не удовлетворяет требовани¬
ям хорошего морального поведения; 3) нарушает зако¬
нодательство о воинской службе.
Выдвигаемое ордонансом от 4 февраля 1959 г. тре¬
бование обладать гражданскими правами не создает
при решении вопроса о назначении на должность ка¬
ких-либо дополнительных трудностей; дело тут обстоит
сравнительно просто: утрата гражданских прав конста¬
тируется в приговоре, автоматически вытекая из осуж¬
дения за любое серьезное преступление. Что же касает¬
ся хорошего морального поведения гражданских слу¬
жащих, то оно считается отсутствующим, если лицо
совершило какое-либо серьезное правонарушение. Одна¬
ко администрация может пойти дальше, требуя доказа¬
тельств того, что лицо не значится в полицейских отче¬
тах, и тогда понятие «высокого морального уровня»
определяется в каждом случае особо. На практике,
основываясь на расследованиях, проведенных полици¬
ей, компетентные власти обладают правом вычеркнуть
непригодных кандидатов из списка допущенных к кон¬
курсным испытаниям.
Требование ордонанса от 4 февраля 1959 г. о том,
что кандидатом на постоянную должность может быть
лишь тот, кто не нарушает законодательства, устанав¬
ливающего правила' набора в вооруженные силы, на
практике сводится к следующему: кандидат должен
206

либо завершить свою военную службу, либо быть осво¬
божденным от нее. Будучи не принято на публичную
службу, лицо не должно ставиться в худшее положение
в связи с тем, что в течение определенного времени оно
выполняло обязанности по военной службе. Исходя из
этого, действующее законодательство продлевает пре¬
дельный возраст для зачисления в различные кадры для
лиц, находившихся на военной службе, на срок этой
службы.
Помимо изложенных выше условий кандидаты обяза¬
ны удовлетворять медицинским стандартам, требуемым
для исполнения обязанностей по должности, на которую
они претендуют. Содержание свидетельств о физических
способностях, как и свидетельств о моральном поведе¬
нии, неодинаково для претендентов на различные по¬
сты.
Теоретически отбор кандидатов на должности дол¬
жен был бы производиться на основе единственного кри¬
терия: их способности выполнять возложенные на них
обязанности. В этом должно было бы состоять подлин¬
ное соблюдение принципа равенства при занятии пуб¬
личных должностей. Но сам этот принцип в буржуазном
государстве всегда толковался весьма формально, а
иногда даже совершенно не принимался во внимание.
До последнего времени, например, существовало запре¬
щение занимать определенные должности женщинам
под предлогом того, что они не выполняют обязанностей
по военной службе, в то время как выполнение таких
обязанностей — одно из условий занятия должности на
публичной службе8.
Лишь относительно недавно Государственный совет
признал незаконность дискриминации женщин на осно¬
вании их освобождения от воинской повинности. При
этом он опирался на положение ст. 7 ордонанса от
4 февраля 1959 г., в соответствии с которым различия
между полами не могут делаться «за исключением осо¬
бых случаев, предусмотренных специальными правилами
и определяемых характером обязанностей».
8 Не нужно большой проницательности, чтобы константировать, что
«этот аргумент неверен; поскольку на женщин вообще не возла¬
гается воинская обязанность, они, очевидно, не нарушают зако¬
нодательства о воинской службе» (Gregoire R. The french civil
services. Brussel, 1964, p. 168).
2Q7

Французское публичное право рассматривает как
изъятие из принципа равенства при занятии публичных
должностей резервирование определенных позиций для
ветеранов и инвалидов двух мировых войн. Французские
административисты не хотят признать, что это вырван¬
ное у правительства право ветеранов и инвалидов явля¬
ется не более чем некоторым восстановлением справед¬
ливости. Первым законом такого рода был закон от
13 января 1923 г. 26 октября 1946 г. был издан анало¬
гичный закон со сроком действия три года. Однако этот
срок неоднократно продлевался. Для того чтобы восполь¬
зоваться предусмотренными для ветеранов и инвалидов
льготами, эти лица должны были пройти специальную ко¬
миссию, ответственную за трудоустройство ветеранов.
После этого кандидаты вносились в соответствующий
список, дающий право на назначение на должность в го¬
сударственном аппарате. В изъятие из установленных
правил в этом случае административные власти лиша¬
лись права производить отбор из числа нескольких лиц
и могли лишь назначить первого в списке кандидатов.
Назначенное лицо могло быть освобождено от должности
только по истечении определенного периода, если выяс¬
нилось, что оно не способно исполнять свои обязанности,
причем и в этом случае оно сохраняло преимуществен¬
ное право на занятие новой должности, соответствую¬
щей его квалификации.
Привилегии обеспечивались такими средствами, как
гласность квалификационных списков, списков свобод¬
ных мест, права на бесплатную апелляцию в Государст¬
венный совет и т. п.
Упорядочение процедуры предоставления публичных
должностей ветеранам и жертвам войны вызвало важные
и нежелательные для господствующих классов послед¬
ствия. 22 тыс. человек этой категории, влившихся в го¬
сударственный аппарат, способствовали его некоторой
демократизации. Ордонанс установил поэтому, что спис¬
ки зарезервированных для ветеранов должностей могут
изменяться министерскими декретами. Таким образом,
была создана возможность ограничить доступ участников
войны на государственную службу.
Тот или иной способ комплектования чиновничества
имеет важные и далеко идущие последствия для функ¬
ционирования публичной службы.
208

Цель комплектования состоит в регулярном заполне¬
нии вакантных постов людьми, способными исполнять на¬
лагаемые должностью обязанности. Условиями комплек¬
тования определяются требования в отношении личного
состава. Это прежде всего оценка уровня и природы про¬
фессиональной квалификации, необходимой должност¬
ным лицам, занимающим определенные посты.
Характер требований, предъявляемых к профессио¬
нальной квалификации, диктуется в значительной степе¬
ни действующей структурой публичной службы. Во
Франции со времени второй мировой войны было пред¬
принято много попыток производить комплектование
вакантных должностей из больших групп кандидатов,
которые могут работать во многих ведомствах. С этой
целью были упразднены некоторые чрезмерно специали¬
зированные конкурсные экзамены, посредством которых
комплектовались, например, Государственный совет,
Счетная палата, Инспекция финансов и центральные ад¬
министративные службы министерств. Эти экзамены
были заменены комплектованием исключительно через
Национальную школу администрации.
По идее стандарты квалификации устанавливаются
с учетом соотношения между характером обязанностей и
уровнем подготовки, требуемым от вновь поступающих.
Необходимость учитывать это соотношение вытекает из
того, что ст. 24 закона от 19 октября 1946 г., а позднее
ст. 17 ордонанса от 4 февраля 1959 г. подразделили все
должности и соответственно чиновников на четыре клас¬
са, обозначаемые в порядке снижения иерархии буква¬
ми А, В, С и Д, о чем говорилось выше. Инструкция,
изданная вскоре после принятия закона 1946 г., сделала
попытку определить круг обязанностей и соответствую¬
щий образовательный уровень, необходимый для каж¬
дого класса. Хотя закон прямо об этом не говорит, клас¬
сификация публичных служащих на четыре^ категории
основывается на их средней профессиональной квалифи¬
кации, так что класс А охватывает служащих наиболее
высокой квалификации и соответственно занимающих
наиболее высокие места в иерархии, а класс Д — низ¬
шей квалификации и занимающих низшие места. Уста¬
навливая эти классы, парламент намеревался опреде¬
лить четыре группы административных функций, соот¬
ветствующие четырем стандартам профессиональной
W

квалификации и в конце концов — четырем приблизи¬
тельным стандартам требований при комплектовании
аппарата.
Конкурсные экзамены для набора кадров в класс А
направлены на выявление обширных общих и техниче¬
ских знаний и должны оставлять уверенность в том, что
кандидат имеет достаточные интеллектуальные способно¬
сти и твердый характер. Экзамены должны также сви¬
детельствовать об общем и профессиональном образова¬
нии высокого уровня.
Кандидаты для вступления в класс В должны уметь
определять, оценивать и разрешать со ссылкой на за¬
конодательство и подзаконные акты деятельность от¬
дельных лиц, находящихся под их управлением. Это до¬
статочно трудная функция, поскольку применение обще¬
го предписания всегда требует большой гибкости и про¬
фессиональных знаний. Конкурсные экзамены этой груп¬
пы носят более технический характер, чем экзамены по
классу А, однако также требуют высокого уровня про¬
фессиональных и общеобразовательных знаний.
Конкурсные экзамены на включение в класс С, чле¬
ны которого заняты техническим исполнением, призваны
выявить именно технико-исполнительские навыки, а не
способность к личной инициативе.
Для замещения должностей, отнесенных к классу Д,
подходят работники и не обладающие квалификацией
или полуквалифицированные, поэтому конкурсные экза¬
мены на эти должности не выходят за пределы общеоб¬
разовательных требований в объеме начальной школы.
Во французском административном праве понятие
«карьеры» охватывает, во-первых, перспективы продви¬
жения по службе и, во-вторых, управленческие ситуа¬
ции, в которые может быть поставлено должностное
лицо, чиновник, во время нахождения на государствен¬
ной службе. м
Надо отметить различие между обычной карьерой,
при которой продвижение по службе касается в равной
степени всех лиц, в одно и то же время поступающих на
службу, занимающих приблизительно равные по уров¬
ню должности, и исключительной карьерой, при кото¬
рой происходит индивидуальное служебное продвиже¬
ние конкретного лица. Оба вида карьеры завершаются
при достижении предельного возраста.
210

Служебная жизнь должностного лица, совершающе¬
го обычную карьеру, т. е. остающегося в группе, в со¬
ставе которой он был зачислен на службу, складывается
из назначения, продвижения и, возможно, временного
перерыва в его карьере.
Чиновник может быть назначен на любую должность,
соответствующую присвоенному ему рангу. Вопрос о на¬
значении решает администрация по своему усмотрению.
В то же время операция, известная под техническим на¬
званием «мутация» (перемена служебного положения)
должна проводиться администрацией с соблюдением
формальностей, определяемых законодательством. Преж¬
де всего учитываются положения ордонанса 1959 г., в
соответствии с которыми любое перемещение, включаю¬
щее изменение местонахождения службы (резиденции)
или «изменение занимаемого должностным лицом поло¬
жения», должно быть представлено на рассмотрение ком¬
петентному комитету, определяющему, обоснованно ли
принято администрацией решение. Что касается жало¬
ванья и возможности продвижения по службе, то они
не должны, по .крайней мере теоретически, изменяться,
если одновременно не изменяется ранг чиновника. Но в
некоторых случаях со ссылкой на «интересы службы»
администрация может своим решением изменить перво¬
начальное назначение.
Продвижение по службе может заключаться либо в
увеличении жалованья, либо в переводе в высший класс.
Правила устанавливают среднюю продолжительность
времени нахождения в каждом ранге и минимум требуе¬
мой продолжительности службы, необходимых для оче¬
редного продвижения. При этом существенна и оценка
деятельности чиновника. Для того чтобы несколько
уменьшить произвол или хотя бы ограничить свободу
усмотрения администраторов в оценке деятельности под¬
чиненных им чиновников, была введена формализован¬
ная система оценок. о
Декрет от 18 августа 1949 г. установил для каждой
группы число чиновников, которые подлежат продвиже¬
нию по службе. Одновременно с этим было определено
среднее число очков для оценки среднего качества ра¬
боты чиновника этой группы. Чиновники, качество ра¬
боты которых оценивалось выше среднего, получали до¬
полнительное число очков; число очков у лиц, чья ра¬
211

бота получала оценку ниже средней, соответственно
уменьшалось. Поскольку эти правила основывались на
законе средних чисел, количество поощренных должно
было соответствовать числу тех, чье поощрение задер¬
живалось. Декрет от 18 августа 1949 г. был заменен дек¬
ретом от 3 марта 1952 г., которым пытались достичь ана¬
логичных результатов, но другими средствами. Идея
уравновешивания числа продвигаемых и непродвигаемых
была оставлена. В соответствии с новым декретом для
каждой группы чиновников ежегодно устанавливалось
число лиц, подлежащих продвижению, и администрация
выдвигала чиновников, получивших наивысшие оценки.
Наряду с обычным порядком продвижения по службе
существует и так называемый исключительный порядок,
цель которого — ускоренное повышение в классе или в
ранге внутри класса. Установление такого порядка про¬
движения позволяет усилить влияние субъективных фак¬
торов на процесс комплектования чиновничества, созда¬
ет для этого правовые основания.
Один из существующих путей исключительной карье¬
ры связан с тем, что руководители административных
агентств создают для своих подчиненных, которых они
намереваются продвинуть по службе в исключительном
порядке, соответствующие условия, предоставляя им
возможность подготавливаться к конкурсным экзаменам,
резервируя для «их отдельные должности или даже ус¬
танавливая специальные экзамены.
Вторым видом исключительной карьеры является от¬
командирование. В этом случае за чиновником, направ¬
ленным в международные организации или на службу
за границу, при назначении на правительственную долж¬
ность или избрании в выборное учреждение или профес¬
сиональный союз, сохраняется право на продвижение.
Возможно также откомандирование на частное пред¬
приятие для проведения исследовательских работ в на¬
циональных интересах, что должно быть удостоверено
межминистерским Комитетом по научным и техническим
исследованиям 9.
Закон 1946 г. исходил из того, что система оценок
обязана удовлетворять трем назначениям: информиро¬
9 «J. О. Lois et decrets», 20 fevrier 1959, p. 2155—2157.
212

вать руководителей о подлинной профессиональной цен¬
ности их подчиненных, содействовать улучшению их ра¬
боты и устанавливать взаимное доверие между различ¬
ными ступенями иерархии.
Понятие «профессиональная ценность» обычно осно¬
вывается на двух различных критериях. Первый — долж¬
ностное старшинство и способность выполнять обязанно¬
сти по службе, второй — способность к продвижению
по службе. В последнем случае оценивается способность
занимать не ту должность, на которой он находится сей¬
час, а ту, на которую он может быть выдвинут.
Законодательство уделяет большое внимание методи¬
ке оценки, с тем чтобы создать представление о беспри¬
страстности деятельности администрации. В целом си¬
стема основывается на анализе поведения должностно¬
го лица, причем элементы такого поведения в разных
ведомствах оцениваются различно, исходя из особенно¬
стей их служб и уровня функций чиновников. Несмотря
на то что декретом 1952 г. устанавливался стандартный
список подлежащих оценке элементов, число которых
не могло быть сокращено, для части из них допускалась
возможность замены. Это делалось совместным реше¬
нием заинтересованного министра и министра, ответст¬
венного за публичную службу. Но по крайней мере 6 эле¬
ментов из 14 сохранялись без изменения.
10 первых пунктов касаются таких проблем, как фи¬
зическая пригодность, знание работы, пунктуальность,
организованность, запоминание условий труда, понима¬
ние общей задачи, обязательность, рвение, скорость и
аккуратность в работе. Эти факторы считаются важней¬
шими для лица, участвующего в совместной деятельно¬
сти. Четыре фактора, названных в перечне последними,—
возможность предвидения, умение организовать, способ¬
ность руководить и наблюдать,— больше относятся к ад¬
министративной работе.
Толкования каждого из пунктов занимают большое
место в инструкциях и, несмотря на внешнюю точность,
оставляют достаточный простор для усмотрения оцени¬
вающего лица, которое может, используя нужные выра¬
жения, добиваться желаемой цифровой оценки. Напри¬
мер, любая оценка, «равная норме», в цифровом выра¬
жении дает три очка, «выше нормы» и «значительно
выше нормы» — соответственно четыре и пять очков,
213

а «ниже нормы» и «значительно ниже нормы» — соот¬
ветственно два и одно очко.
Закон 1946 г. и последующее законодательство, вклю¬
чая ордонанс 1959 г., предусматривают, что чиновники
должны быть информированы о своих оценках. Более
подробные сведения могут быть известны им только пос¬
ле запроса соответствующего Административного коми¬
тета, которому передаются заполненные формы (листы)
оценок. Административный комитет в течение месяца
может сделать запрос по поводу любого балла и потре¬
бовать его пересмотра. Более того, по просьбе заинтере¬
сованного должностного лица Административный коми¬
тет обязан так поступить. Однако сколько-нибудь точно
контрольные функции административных комитетов
французским законодательством не определены.
Продвижение чиновника по службе может быть пре¬
рвано до того, как его служба государству завершена.
Перерыв в службе может наступить по различным осно¬
ваниям, из которых наиболее часты — пребывание в ре¬
зерве по болезни или для получения образования. Воз¬
можны и другие основания для зачисления в резерв.
Это — удобная форма сохранения статуса чиновника
для лиц, временно уходящих в частное предпринима¬
тельство.
Статус чиновника, включенного в список резерва, оп¬
ределен в ст. 44 ордонанса от 4 февраля 1959 г., уста¬
навливающей, что «служебное положение чиновника, ко¬
торый пребывает вне своего первоначального админи¬
стративного агентства или службы, приостанавливает
на этот период его продвижение или право выслуги».
Чиновник, помещенный в список резерва, .временно
отстраняется от исполнения своих обязанностей, лишает¬
ся жалованья, теряет на этот период преимущества и
стаж выслуги лет. Однако он сохраняет право на восста¬
новление в прежнем положении.
Ст. 29 декрета № 59-309 от 14 февраля 1959 г. пре¬
дусматривает, что чиновник, находящийся в резерве, за
два месяца до истечения срока пребывания ,в нем, мо¬
жет потребовать восстановления на службе и претендо¬
вать на одну из трех первых вакансий при условии,
впрочем, что пребывание в резерве длилось не более
трех лет. Закон устанавливает поводы для нахождения
в резерве: инвалидность или серьезную болезнь жены,
214

мужа или ребенка, личные причины, занятие исследова¬
ниями или учебой, представляющими общий интерес.
Отпуск по первому основанию предоставляется сравни¬
тельно редко. По основаниям личного порядка — не
более чем на год. Занятые исследованиями или учебой
зачисляются в резерв на срок до трех лет. Декрет уста¬
новил, что чиновник может быть также помещен в спи¬
сок резерва по его требованию на срок не более трех
лет, чтобы заниматься деятельностью в сфере его ком¬
петенции на публичных или частных предприятиях, но
при условии, что он не менее 10 лет состоит на дейст¬
вительной службе в администрации и .в течение пред¬
шествующих пяти лет не был по роду деятельности свя¬
зан с предприятием, в котором он собирается ра¬
ботать.
Имеется специальный список резерва для женщин.
Для внесения в него требуется, чтобы просительница
была матерью по крайней мере двух детей, из которых
одному не более пяти лет или он нуждается в постоян¬
ной опеке. Занесение в список резерва возможно и в
том случае, если жена должна вместе с мужем переехать
на работу в другое место.
Для пребывания на публичной службе установлены
возрастные пределы. В принципе этот предел для каждой
должности должен быть определен декретом. Чаще всего
для лиц, занимающих «сидячие» должности, он установ¬
лен в 63 года (в исключительных случаях — 65, 67, 70
и даже 75 лет), а для тех, кто находится на «активных»
должностях,— в 60 лет (в исключительных случаях — 58,
62, 63 и 65 лет).
Возрастной предел является важным фактором, по¬
зволяющим администрации обновлять персонал, а чи¬
новникам планировать время ухода со службы. Теоре¬
тически проблемы возрастного предела и пенсионной
схемы должны быть увязаны между собой. Карьера чи¬
новника не должна прекращаться до того времени, пока
он не получил права на пенсию. Но фактически здесь
нередко возникают несоответствия, когда возрастного
предела чиновники достигают до получения права на
пенсию, во всяком случае в полном ее объеме. Специаль¬
ные правила уполномочили руководителей администра¬
тивных ведомств переносить возрастной предел, если
речь идет о чиновниках, имеющих иждивенцев, которых
215

невозможно содержать на пенсию, или о чиновниках,
не имеющих необходимого для пенсии стажа. В особом
положении находятся высшие чиновники, которых прави¬
тельство может задержать на их постах путем издания
декрета Совета Министров.
В течение долгого времени администрация имела пра¬
во принудительно увольнять в отставку чиновников, име¬
ющих право на пенсию, даже до достижения возрастно¬
го предела. В результате борьбы за свои права чиновни¬
ки добились отмены этой принудительной отставки.
3. Система оплаты чиновников
В условиях буржуазного государства вознаграждение,
выдаваемое чиновникам, не может преследовать ника¬
кой иной цели, кроме привлечения на службу, и чтобы
удерживать на ней людей, готовых проводить в жизнь
политику правящего класса и имеющих для этого соот¬
ветствующую квалификацию. Именно поэтому созда¬
ется определенный баланс между оплатой в частном
секторе и государственном.
До введения во Франции трудового законодательст¬
ва и законодательства о социальном обеспечении чинов¬
ники обеспечивались государством значительно лучше,
чем лица, занятые в частном секторе. Первые имели не¬
которые правовые гарантии против произвола отдельных
лиц, на них не влияла экономическая конъюнктура (по
крайней мере непосредственно), т. е. они были застрахо¬
ваны от безработицы, имели право на пенсии. Теперь
же в результате борьбы трудящихся Франции за свои
социальные права практически главным преимуществом,
выделяющим чиновников, является установление им от¬
носительно высокого уровня заработной платы, хотя
сохраняют значение и другие факторы.
До 1914 г. система оплаты базировалась на учете
очень немногих элементов. Подавляющее большинство
получало только жалованье без каких бы то ни было
дополнений к нему. Лишь немногим чиновникам возме¬
щались расходы на представительство. Не существовало
и равенства оплаты за одинаковую работу, поскольку
жалованье чиновников различных министерств опреде¬
лялось различными декретами. Так, в 1911 г. жалованье
216

виновника, готовящего проекты, было 5000 франков в'
Министерстве иностранных дел, 2500 — в Министерстве
внутренних дел и 1500 франков — в Министерстве фи- .
нансов. Перед первой мйровой войной были сделаны
первые шаги к упорядочению жалованья лиц, выполняю¬
щих аналогичные обязанности в различных ведомствах,
а также к уменьшению разрыва в шкале оплаты выс¬
ших и низших чиновников. До этого, например, низший
служащий получал 1200 франков в год, а генеральный
директор департамента — 25000 франков.
В условиях социальных и экономических трудностей
периода после первой мировой войны закон от 6 ок¬
тября 1919 г. кроме шкалы заработной платы ввел шка¬
лу дополнительных вознаграждений для отдельных кате¬
горий чиновников, а также установил систему повыше¬
ния размеров жалованья в связи с понижением уровня
жизни. Оценивая значение этого закона, нужно помнить,
что он касался только штатных , чиновников, в то время
как большое число государственных служащих работа¬
ло вне штата и правами чиновников не пользовалось.
Принципы закона от 1919 г. оказали большое влияние на
последующее законодательство о чиновничестве. Это от¬
носится прежде всего «„принципу повышения заработ¬
ной платы при падении жизненного уровня.
Надо отметить, что закон от 1919 г. сохранил боль¬
. шой разрыв между низко- и высокооплачиваемыми слу¬
жащими: последние получали зарплату в 13 раз боль¬
шую, чем первые.
В период после второй мировой войны были дальше
развиты основные принципы оплаты, введенные зако¬
ном от 1919 г. Ст. 31 закона от 19 октября 1946 г. уста¬
новила, что вознаграждение чиновников состоит из жа¬
лованья, а также надбавок на семью и квартирную пла¬
ту. В соответствии со статьей было сокращено число над¬
бавок, существовавших ранее и введенных главным об¬
разом в период Вишийского правительства. Ст. 32 того
же закона гарантировала чиновникам, впервые зачис¬
ленным на должность, жалованье, составляющее не ме¬
нее 120% прожиточного минимума. Правда, закон дал
крайне расплывчатое его определение, понимая под пос¬
ледним «такую сумму, при уменьшении которой личные
и социальные потребности человека, рассматриваемые в
качестве элементарных, не могут быть удовлетворены».
217

Правительственная комиссия, созданная для установ¬
ления принципа и размеров вознаграждения, определила
три основные позиции установления заработной платы
чиновникам. Во-первых, считалось, что минимальное и
максимальное вознаграждения должны относиться друг
к другу как 100 к 800. Но из этого правила сразу же
предполагалось сделать исключения для двух руково¬
дящих групп государственных служащих, оплата которых
вообще не должна была подпадать под эту систему. Во-
вторых, комиссия определила последовательность долж¬
ностей, их должностную иерархию и вытекающие отсюда
различия в вознаграждении. Были отобраны как типич¬
ные три должности: канцеляриста, административного
секретаря и ответственного чиновника. Было в принципе
установлено, что канцелярист должен начинать свою
службу с минимальным вознаграждением, предусмотрен¬
ным в шкале вознаграждений для канцелярских служа¬
щих, и завершить ее с максимумом, низшим, чем мини¬
мум в шкале административных секретарей. Однако,
учитывая потребность сохранения кадров, обе эти шка¬
лы могли перекрещиваться и, таким образом, канцеляр¬
ский служащий на определенных стадиях продвижения
по службе мог получать жалованье большее, чем вновь
принятый на службу административный секретарь. Ко¬
миссией была произведена инкорпорация более чем 1500
должностей.
Проект классификации должностей по каждому мини¬
стерству подготавливался заинтересованным министром
с участием директората публичной службы и директо¬
рата бюджета. Согласованное решение утверждалось
Высшим советом публичной службы. Если возникали
разногласия, то они решались правительством.
Следует отметить, что введение зависимости разме¬
ров жалованья чиновников от уровня жизни вызвало
резкую критику со стороны многих французских бур¬
жуазных административистов, увидевших в этом опас¬
ность сближения массы чиновников с другими отрядами
трудящихся Франции. В самом деле, установление за¬
висимости размеров жалованья чиновников от уровня
жизни устанавливало связь между законодательством
об оплате чиновников и социальным законодательством
об оплате остальных трудящихся и тем самым с деятель¬
ностью профсоюзов.
218

Общие правила прохождения службы чиновниками,
изданные на основе закона от 19 октября 1946 г., преду¬
сматривали, что минимальное вознаграждение чиновни¬
ков должно быть на 20% выше низшего заработка в ча¬
стном секторе. Этим государство проявило особую забо¬
ту о создании для чиновников «элементарной» возмож¬
ности удовлетворять личные потребности, о чем ука¬
зывалось в ст. 32 закона 1946 г.
Закон от II февраля 1950 г. отменил принцип гаран¬
тированного прожиточного минимума, как составной ча¬
сти гарантированного минимума заработной платы для
всех категорий лиц наемного труда. Новые общие прави¬
ла о прохождении службы чиновниками, введенные в
силу ордонансом от 4 февраля 1959 г., уже не содержа¬
ли ссылок на прожиточный минимум. Начиная с этого
времени правительство следило лишь за тем, чтобы низ¬
шее жалованье государственных служащих было в сум¬
ме своей по крайней мере равно гарантированному ми¬
нимуму заработной платы для лиц наемного труда. Од¬
нако, испытывая постоянный дефицит в средствах, вла¬
сти не стремились распространять принцип соответствия
заработка уровню жизни на дополнительные оплаты,
такие, например, как доплата за квартиру, что привело
к фактическому снижению жалованья чиновникам.
Сложность системы оплаты, трудность установления
соотношения между базисной заработной платой и раз¬
личными надбавками привели к новому пересмотру си¬
стемы оплаты с 1 ноября 1961 г. Значительное число над*
бавок было включено в базисную оплату. Вознагражде¬
ние теперь состоит из двух основных элементов — жа¬
лованья и дифференцированной региональной надбавки.
К этому присоединяются семейная надбавка и некоторые
более мелкие прибавки.
Конечно, эти общие принципы по-разному применя¬
ются к отдельным категориям служащих. Особая забо¬
та проявляется о высших категориях. Например, реше¬
нием Высшего совета публичной службы, одобренным
правительством, уровень заработной платы служащих
классов А и В был повышен на том основании, что долж¬
ностные лица, входящие в эти классы, начинали свою
службу тогда, когда существовали меньшие вознаграж¬
дения для них, чем для тех, кто входил в классы
С и Д.
219

Суммируя состояние системы оплаты, можно отме¬
тить, что единого правового регулирования этого вопро¬
са по существу нет. Оплата отдельных категорий чинов¬
ников, а иногда и работников целых отраслей, напри¬
мер, работников железных дорог, управлений энергети¬
ки и т. п., регулируется в особом порядке. Это привело
к увеличению разрыва в оплате между низшими и выс¬
шими должностными лицами.
В настоящее же время социальное законодательство,
применяемое к чиновникам, не отличается существенным
образом от законодательства, применяемого к наемным
работникам в частном секторе. Это сближает основную
массу чиновников, особенно низкооплачиваемых, с дру¬
гими категориями лиц наемного труда.
Нет существенных особенностей и в регулировании
рабочего времени чиновников, а также их ежегодных от¬
пусков. Не существует единого законодательства о про¬
должении рабочей недели чиновников. Практически чи¬
новники работают 45 часов в неделю, что составляет
5,5 рабочего дня. Это сравнимо с рабочей неделей боль¬
шинства служащих частного и квазиправительственного
секторов. В начале 60-х годов в связи с недовольством
населения бюрократизмом в государственном аппарате
было предпринято несколько попыток упорядочить рабо¬
чий день служащих, с сохранением 45-часовой недели.
Для служащих, не имеющих прямых контактов с на¬
селением, была установлена пятидневная, а для имею¬
щих контакты — шестидневная неделя. Чиновники поль¬
зуются привилегиями при получении ежегодного отпуска.
Ордонанс от 4 февраля 1959 г. закрепил практиковав¬
шийся и ранее отпуск продолжительностью в 30 кален¬
дарных дней. В то же время в частном секторе оплачи¬
ваемый отпуск предоставляется обычно на период не
более двух-трех недель.
В случае болезни отпуск чиновникам предоставляет¬
ся в соответствии с условиями, определенными ордонан¬
сом от 4 февраля 1959 г. На протяжении первых трех
месяцев отпуска по болезни чиновнику выплачивается
жалованье в полном размере, а в последующие три ме¬
сяца — в половинном. Если чиновник болеет более шести
месяцев, он включается в список резерва и в этом слу¬
чае лишается права на продвижение и дополнительное
ежегодное вознаграждение. Во время первых шести ме¬
220

сяцев пребывания в резерве чиновник получает полови¬
ну жалованья, которое он получил бы, будучи на службе.
Если будет удостоверено, что чиновник не может выпол¬
нять свои обязанности, он должен быть уволен в от¬
ставку.
Особо регулируются вопросы обеспечения при не¬
счастном случае, связанном с исполнением служебных
обязанностей. Под несчастным случаем такого рода по¬
нимается болезнь, проистекающая из «несчастного слу¬
чая, происшедшего на службе или в связи с осуществле¬
нием служебных обязанностей». Если болезнь связана с
исполнением служебных обязанностей, то чиновник полу¬
чает полное жалованье до окончательного выздоровления
или выхода на пенсию. Ему также компенсируются рас¬
ходы на лечение.
Чиновники пользуются также правом на пособие по
многосемейности. Размер семейных пособий зависит от
числа находящихся на иждивении детей и получаемого
жалованья. Предусмотрено, что женщины, желающие
бросить работу в связи с воспитанием детей, могут быть
помещены в список женского резерва, нахождение в 'ко¬
тором не дает прав и преимуществ.
4. Обязанности чиновников
Профессиональные обязанности чиновников никогда
не были достаточно четко определены в нормативных ак¬
тах. Считается, что они представляют особый кодекс
профессиональной этики.
Формально наибольшее значение имеет требование
подчинения чиновников во всей их деятельности закону.
Более того, глава всей администрации — президент
Франции — прямо присягает на верность высшему зако¬
ну страны — конституции.
Ордонанс от 4 февраля 1959 г. гласит: «Каждый чи¬
новник, вне зависимости от его места .в иерархии, ответ¬
ствен за исполнение порученных обязанностей. Каждому
чиновнику предписывается выполнять работу, которую
ему поручает его начальник, в соответствии со своими
обязанностями, а также выполнять любой приказ, кото¬
рый ему будет дан. Личная ответственность подчиненных
не освобождает их начальника от возложенной на него
ответственности».
221

Французские юристы среди основных обязательств
чиновников особенно выделяют требование внепартийно-
сти. Своим острием это требование направлено против
левых сил, от проникновения которых правящие круги
тщательно охраняют государственный аппарат. Государ¬
ственный совет еще в начале XX в. установил, что чи¬
новник может выражать свое мнение по политическим
вопросам только «в спокойных выражениях». Оно не
только не должно содержать оскорбительных высказы¬
ваний о его начальнике, но даже, как сказано в решении
Государственного совета от 13 марта 1953 г. по делу
Тейсье, не должно содержать прямых нападок на авто¬
ритет государства.
Некоторые запрещения прямо выражены в законода¬
тельстве. Ст. 8 закона от 19 октября 1946 г. воспроизво¬
дит ст. 175 Уголовного кодекса Франции, устанавливаю¬
щую, что любому чиновнику, каким бы ни было его поло¬
жение, запрещается самому или через третье лицо, или
в какой-либо иной форме иметь на предприятии, находя¬
щемся под контролем его администрации или службы
или связанным с его администрацией или службой, инте¬
ресы, могущие нанести ущерб его независимости. В прин¬
ципе всем чиновникам запрещается приносящая доход
частная практика. Государственный совет неоднократно
принимал решения, в соответствии с которыми чиновники
и в своей частной жизни обязаны вести себя так, чтобы
не наносить ущерба публичной службе.
За неисполнение служебных обязанностей законода¬
тельство предусматривает санкции трех видов: дисцип¬
линарные, уголовные .в сочетании со специальной систе¬
мой репрессий, установленные законом от 25 сентября
1948 г., и гражданские.
Список дисциплинарных взысканий, действующих в
настоящее время, установлен ордонансом от 4 февраля
1959 г. Он предусматривает такие взыскания, как преду¬
преждение, порицание,^исключение из списков на повы¬
шение в разряде (т. е. должностной категории), отсрочка
от повышения в разряде, понижение в классе, принуди¬
тельное перемещение на иную работу, понижение в чине,
принудительная отставка без лишения права на пенсию,
принудительная отставка с приостановлением права на
пенсию. Кроме того, имеется дополнительная санкция,
состоящая во временном снятии с работы на срок до ше¬
222

сти месяцев. На это время наказанный лишается всех
вознаграждений. На дисциплинарную ответственность не
распространяется правило «поп bis in idem», и лицо, на¬
казанное в дисциплинарном порядке, может быть затем
подвергнуто уголовному наказанию.
Решение о наложении дисциплинарного взыскания
должно быть оформлено в соответствии с установленной
процедурой.
Как правило, дисциплинарное взыскание накладыва¬
ется начальником, однако в ряде случаев это право при¬
надлежит действующим в соответствии с Общими прави¬
лами 1946 г. административным комитетам. Наказание
на преподавателей средних школ и университетов нала¬
гается своего рода дисциплинарным трибуналом, кото¬
рым является профессиональный совет учителей. В те¬
чение месяца после сообщения лицу о наказании реше¬
ние дисциплинарной власти может быть обжаловано в
Высший совет публичной службы.
Анализ практики рассмотрения жалоб на дисцип¬
линарные взыскания показывает, что наказание за по¬
литические взгляды — далеко не редкость.
Государственный совет постановлением от 1 октября
1954 г. отменил дисциплинарную санкцию, наложенную
на инспектора Академии Гилля в связи с его принадлеж¬
ностью к Французской коммунистической партии. Одна¬
ко тот же Государственный совет признал законным
увольнение директора Национального центра научных
исследований, члена Коммунистической партии, за его
публичное выступление против предпринятых прави¬
тельством дискриминационных мер в отношении препо¬
давателей польской национальности. Судебная практи¬
ка признала неправомерным даже простое участие чи¬
новника в его свободное время в запрещенной демон¬
страции, так же как и распространение призывов к по¬
литической забастовке. Дисциплинарное взыскание, на¬
ложенное в этой связи, было признано обоснованным.
Что касается уголовных наказаний должностных лиц,
то французское уголовное право предусматривает нака¬
зание за преступления, приводящие к нарушению обще¬
ственного порядка, если они совершены должностными
лицами при исполнении служебных обязанностей. В
1948 г. система уголовных наказаний была дополнена
еще одной особой системой наказаний, установленных
223

законом От 25 сентября 1948 г. Закон распространяется
на должностных лиц организаций, которые получают фи¬
нансовую поддержку от государства или результаты па-
боты которых представляют интерес для казначейства,
а также отдельных должностных лиц публичных служб
государства и публичных государственных предприятий,
имеющих административную природу. Он направлен про¬
тив трех видов преступлений:
1) всех преступлений должностных лиц, которые ве¬
дают публичными ассигнованиями и преступно переда¬
ют их, если такая передача не была предварительно
одобрена финансовым контролером;
2) нарушения любого правила относительно приход¬
ных или расходных платежей, управления собственно¬
стью государства и других установленных на основании
закона правил;
3) любого соглашения, заключенного с подрядчиком
и дающего ему прибыль, равную или превышающую в
два раза нормальную, по оценке экспертов, вне зависи¬
мости от того, произошло ли это в силу недостаточной
компетентности или пренебрежения к публичным инте¬
ресам, за которые чиновник был ответствен.
Наказания, предусмотренные законом 1948 г., по
своей природе нельзя считать ни уголовными, ни дис¬
циплинарными. Они состоят из штрафа, минумум кото¬
рого варьируется в зависимости от рода проступка, а
максимум равен общему годовому жалованью обвиняемо¬
го. Наказание налагается финансовым дисциплинарным
судом, состоящим из председателя, которым является
первый председатель Счетной палаты, заместителя пред¬
седателя, которым является председатель одной из сек¬
ций Государственного совета, двух государственных со¬
ветников и двух старших советников Счетной палаты.
Дела в этот суд могут быть переданы председателями
Национального собрания и Сената, премьер-министром,
министром финансов или иным заинтересованным мини¬
стром, Счетной палатой или счетной комиссией государ¬
ственных публичных предприятий.
Гражданская ответственность чиновников устанавли¬
вается ст. 1382 Гражданского кодекса, которая преду¬
сматривает возмещение одним лицом другому причи¬
ненного ущерба. Но эта ответственность может насту¬
пить только, если ошибка совершена чиновником лично.
224

Особо регулируется во Франции право чиновников
на забастовку и ответственность за нее. Несмотря на то
что Конституция 1946 г. признала законность забасто¬
вок, до сих пор право государственных служащих на за¬
бастовку не получило полного признания. Многочислен¬
ные постановления Государственного совета и решения
судебных органов направлены на ограничение права на
забастовку путем объявления незаконными различных
форм ее, ограничения круга участников, установления
законности забастовки в зависимости от ее мотивов и,
наконец, возложения на бастующих ответственности за
социально значимые последствия забастовки.
Все эти решения, чаще всего косвенно, ограничива¬
ют право на забастовку лиц, занятых в публичной
сфере.
Вопрос о законности забастовки чиновников заклю¬
чается, по мнению буржуазных юристов, в том, что
обычно забастовка является вопросом отношений между
наймодателями и нанимателями, которые в глазах зако¬
на равны. Отношения же между государством и его дол¬
жностными лицами носят иной характер. Чиновники —
это элемент государства и, прекращая свою деятель¬
ность, парализуя деятельность данного государства,
они не отрицают тем самым смысл своего собственного
существования 10. Кроме того, утверждают буржуазные
юристы, отношение к забастовке должно основываться
и на важности парализуемой деятельности для населе¬
ния. Деятельность же чиновников практически всегда
представляется жизненно важной для нации.
Поскольку закон, следуя конституции, не мог прямо
ограничить право чиновников на забастовку, роль огра¬
ничителя взял на себя Государственный совет, решая
дела по жалобам на дисциплинарные санкции, применя¬
емые в отношении забастовщиков. Государственный со¬
вет сформулировал права государства в отношении бас¬
тующих чиновников.
10 Согласно широко распространенному определению профессора
Ж. Риверо, «забастовка в настоящее время является процессом,
при котором группа откладывает исполнение своей организацион¬
ной, гражданской или социальной деятельности, имея в виду вы¬
требовать себе некоторые преимущества у тех, кто потенциально
может предоставить эти преимущества» (Rivero J. La greve dans
les services publics. — «Politique», Mars 1948, p. 15).
8 Заказ 1726
225

Характерно, что закон от 19 октября 1946 г. и ордо¬
нанс от 4 февраля 1959 г. вообще не упомянули о заба¬
стовках. Вместе с тем иные законы запретили забастов¬
ки для части чиновников под предлогом, что участие в
них могло бы привести к серьезным нарушениям обще¬
ственного порядка. Законы от 27 декабря 1947 г. и
29 сентября 1948 г. ввели такие ограничения для лич¬
ного состава отрядов республиканской безопасности и
полиции. На этом основании Государственный совет в
решении от 7 апреля 1950 г; признал незаконной заба¬
стовку полицейских. В феврале 1952 г. Государственный
совет сделал следующий шаг, установив, что участвую¬
щие в забастовке полицейские тем самым ставят себя
вне рамок правового регулирования. А ордонанс от
6 августа 1958 г. уже прямо ввел ограничения права на
забастовку для служащих тюремной службы.
В июле 1963 г. правительство Ж. Помпиду провело
через парламент закон, регулирующий право на заба¬
стовку в государственном секторе. Было установлено,
что профсоюзные организации, намеривающиеся объ¬
явить забастовку, должны официально предупреждать
власти за 5 дней до начала забастовки. Одновременно
запрещались перемежающиеся, внезапные и «дикие» за¬
бастовки. Для нарушителей установленных предписаний
были введены дисциплинарные санкции н.
Одной из первых политических демонстраций госу¬
дарственных служащих был проведенный 4 июня 1971 г.
«национальный день требований» служащих государст¬
венных учреждений, настаивавших на улучшении своего
материального положения и условий труда. В этот день
прошли массовые забастовки не только в лицеях и кол¬
леджах, на почте и телеграфе, но и в мэриях и префек¬
турах 11 12.
С этого времени забастовки такого рода перестали
быть редкостью. 9 марта 1976 г., например, состоялась
забастовка служащих государственного сектора, которая
привела к закрытию даже многих министерств. Весьма
характерно, что требования чиновников часто поддержи¬
ваются лицами наемного труда, занятыми в частном
секторе.
11 Гурней Б. Указ, соч., с. 321.
12 «Проблемы мира и социализма», 1972, № 1, с. 85.
226

5. Административная юстиция
и контроль за деятельностью чиновников
Франция явилась практически первой страной, ут¬
вердившей систему административной юстиции. Еще во
времена Консульства было установлено, что представи¬
тели правительства, кроме министров, могут преследо¬
ваться в судебном порядке только на основе решения
Государственного совета. Принцип, в соответствии с ко¬
торым общий суд не может рассматривать действия,
предпринятые представителем администрации при осу¬
ществлении служебных обязанностей, был окончательно
закреплен в конце XIX в. Считалось, что этот принцип
вытекает из теории разделения властей, запрещающей
судебной власти вмешиваться в действия власти испол¬
нительной. Практически во Франции действия должност¬
ного лица, если личная вина его не установлена, могут
быть предметом рассмотрения только органов админи¬
стративной юстиции, которая фактически представляет
собой систему органов, составляющих часть правитель¬
ственной системы. Органы административной юстиции
рассматривают дела о нарушении органами управления
их компетенции и форм деятельности, дела о превыше¬
нии власти должностными лицами, а также жалобы на
нарушения прав чиновников, какими-либо нормативны¬
ми актами.
Ныне действующая во Франции система администра¬
тивной юстиции сложилась на основе реформ 1953 и
1963 гг.
Основным звеном французской административной
юстиции является Государственный совет, председатель¬
ствование в котором принадлежит «по праву премьер-
министру» и по замещению — министру юстиции. Дей¬
ствительное председательствование в Государственном
совете осуществляет его вице-председатель. Государст¬
венный совет — это орган, полномочия которого носят
как административный, так и судебный характер.
Административные полномочия состоят в праве да¬
вать заключения, предназначенные для администрации.
В частности, Государственный совет может обращать
внимание публичных властей на необходимость проведе¬
ния реформ как законодательных, так и администра¬
тивных. Судебные полномочия Государственного совета
8*
227

состоят в его праве рассматривать дела в качестве суда
первой инстанции, причем его решения являются окон¬
чательными, а также в том, что он представляет собой
апелляционный или кассационный суд в отношении ни¬
жестоящих органов административной юстиции.
Решения 'органов административной юстиции по свое¬
му содержанию носят четко выраженный политический
характер, они не отличаются особой последовательно¬
стью, гибко приспосабливаются к сложившейся в стране
политической ситуации. В среднем ежегодно в трибуна¬
лах рассматривается 20 тыс. жалоб и в Государственном
совете — 3 тыс.13.
Действуя в качестве судебной инстанции, Государст¬
венный совет решает важнейшие проблемы компетенции
государственных служащих, их прав, в том числе поли¬
тических, и обязанностей.
В постановлении Государственного совета по делу
Барель в начале 50-х годов указывалось, что одна при¬
надлежность к Коммунистической партии не может слу¬
жить основанием для отказа в зачислении на государ¬
ственную службу. Двадцать лет спустя, в 1972 г., в ре¬
шении по делу Обрего Государственный совет заявил,
что чиновник не может высказывать своего мнения по
вопросам, непосредственно вытекающим из права на осу¬
ществление профсоюзных свобод 14. При этом он сфор¬
мулировал тезис о различии между правом иметь опре¬
деленное политическое мнение и правом выражения его
для чиновника, поскольку он обязан «быть сдержанным».
Обязанность «быть сдержанным», по мнению Государ¬
ственного совета, — это требование, налагаемое на всех
чиновников и ограничивающее их возможность выражать
свое мнение. Неисполнение его влечет дисциплинарные
санкции.
Обязанность «быть сдержанным» впервые была уста¬
новлена в законе от 30 августа 1883 г., запретившем су¬
дебным работникам «любое проявление или демонстра¬
цию, враждебную в принципе или по форме правитель¬
ству республики». Это требование было подтверждено
13 Braibant G., Questiaux N., Wiener C. Le controle de Tadministration
et la protection des citoyens. Paris, 1973, p. 4.
14 Brechon-Moulenes C. Obligation de reserve et liberte syndical (A
propos de I'arrete Demoiselle Obrego). — «Actualite jiridique. Droit
administrative», Juillet-aout, 1973, p. 339.
228

ордонансом от 22 декабря 1958 г., содержащим статут
магистратуры: ст. 10 запретила любую демонстрацию
политического характера, несовместимую со сдержанно¬
стью, вытекающей из функций судебных чиновников.
Правило сдержанности считается нарушенным чиновни¬
ком, если его выступления неосторожны и необъективны.
Так, Государственный совет в решении от 10 марта
1971 г. признал оскорбительными действия чиновника,
принявшего участие в избирательной кампании против
своего министра, несмотря на то, что нет специальных
положений, запрещающих участие чиновников в изби-
ральных кампаниях 15.
Решения Государственного совета и других органов
административной юстиции имеют обязательную силу.
Что же касается их морального авторитета, то он в зна-'
чительной степени подрывается тем, что в глазах обще¬
ственного мнения (да и фактически) административная
юстиция — эта «часть администрации, в том смысле, что
она состоит из чиновников» 16.
Набор персонала административной юстиции осуще¬
ствляется двумя способами. Для выпускников Нацио¬
нальной школы администрации, значительное число ко¬
торых приходят в органы административной юстиции
молодыми, проводятся конкурсы. Второй путь — это ког¬
да для комплектования этих органов нередко обращают¬
ся к чиновникам, имеющим опыт работы в администра¬
ции. Наблюдается и обратный процесс: члены админи¬
стративных трибуналов и работники Государственного
совета нередко на время занимают должности в действу¬
ющей администрации. «Этот обмен между персоналом
судов и администрацией, — подчеркивают известные ад-
министративисты Г. Брэбан, Н. Кестьо и С. Вьене, —
оправдывается использованием их опыта и объясняет,
без сомнения, почему в различные периоды своей исто¬
рии административная юстиция всегда пользовалась до¬
верием администрации» 17.
Недостаточный авторитет органов административной
юстиции в глазах населения и как отражение этого кри¬
тика системы административной юстиции парламентски¬
ми кругами заставили правительство Франции пойти на
15 Brechon-Moulenes С. Op. cit., р. 342—343.
16 Braibant G., Questiaux N., Wiener C. Op. cit., p. 21.
17 Ibidem.
229

установление института посредника, как бы дополняю¬
щего систему контроля за правильностью функциониро¬
вания администрации. Институт посредника отдаленно
напоминает институт омбудсменов, сложившийся в неко¬
торых скандинавских странах, однако модернизирован¬
ный в духе голлистских концепций приоритета исполни¬
тельной власти 18.
Институт посредника был образован законом от 3 ян¬
варя 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месме¬
ра 19. В отличие от классического омбудсмена, назначае¬
мого парламентом, его французский собрат назначается
на 6 лет декретом президента Республики. Характерно,
что первым посредником был назначен А. Пинэ, бывший
ранее председателем Совета Министров и министром
финансов, деятель весьма реакционного толка. Посред¬
ник обязан изучать жалобы, возникающие в связи с дея¬
тельностью администрации и передаваемые ему парла¬
ментариями. Положения закона не предусматривают
никакого вмешательства посредника в деятельность ад¬
министративной юстиции, которая сохраняет всю полно¬
ту полномочий. Действуя путем рекомендаций, предло¬
жений и составления ежегодно публикуемого доклада,
посредник представляет собой орган расследования. Ес¬
ли в результате расследования будут установлены упу¬
щения в деятельности администрации, то посредник
информирует о них президента и главу правительства.
За первый год деятельности посреднику депутатами
парламента было подано 1773 жалобы. Сам посредник
действовал следующим образом: были признаны непри¬
емлемыми и неподлежащими расследованию 564 жало¬
бы (более одной четверти), расследовано 469 жалоб, из
них отклонено 287, частично удовлетворено 112, призна¬
но обоснованными 70. Остальные жалобы не были рас¬
смотрены в том же году20.
Введение института посредника не оказало, таким
образом, да и не может оказать серьезного воздействия
на деятельность государственной службы, которая вызы¬
вает серьезную критику со стороны прогрессивных сил
18 Verrier Р. Le mediateur. — «Revue du droit public et de la science
politique en France et a Tśtranger», juillet-aout, 1973, N 4, p. 941.
19 «J. O. Lois et decrets», 4 janvier 1973, p. 164; 10 mars 1973, p. 2619.
20 Pinay A. Quelque reflexions sur 1'institution du mediateur. — «La
revue administrative», 1973, novembre-decembre, p. 68.
230

страны. Выдвигаемые этими силами ближайшие и непо¬
средственные требования сводятся к необходимости
принципиальной демократической реформы государст¬
венной службы. Должны быть демократизированы:
подготовка и набор государственных служащих (это
предполагает и демократическую реформу Националь¬
ной школы администрации), порядок прохождения служ¬
бы и продвижения по ней, организация и деятельность
Высшего совета публичной службы. Правительство
должно отказаться от атмосферы секретности, которая
окружает сегодня административную деятельность21.
Только таким путем последовательной демократизации
государственная служба может быть освобождена от
влияния и контроля правящих партий и бюрократиче¬
ской верхушки, действующих в интересах крупного капи¬
тала, и поставлена на службу всей нации 22.
21 «Programme commun de gouvernement du parti communiste et du
parti socialiste». P., 1972, p. 160—161.
F lbid., p. 160.

Раздел IV
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
ФРГ
Глава первая
МЕСТО ЧИНОВНИЧЕСТВА
В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ФРГ
Анализ государственных служб в ФРГ — это в сущ¬
ности исследование проблем чиновничества. Объясняется
это не только численным ростом его рядов в системе го¬
сударственной службы, но и тем, что в ФРГ важнейшие
принципы политико-правового положения чиновничества
составляют основу режима и двух других категорий лиц,
находящихся на государственной службе: служащих и
(до известной степени) рабочих. Кроме того, и само по
себе чиновничество в многочисленной армии «слуг госу¬
дарства» играет ведущую роль; именно оно фактически
реализует функцию управления. Наделяя чиновничество
этой особой функцией, буржуазное государство связыва¬
ет его и особыми узами верности и подчинения. Фильт¬
руемое сквозь систему специальных классовых и соци¬
альных требований, чиновничество действует по поруче¬
нию «совокупного капиталиста» — буржуазного государ¬
ства, представляет и охраняет интересы правящего клас¬
са. Буржуазные государствоведы нередко именуют про¬
фессиональное чиновничество четвертой властью в
государстве.
Возрастание роли и активности буржуазного госу¬
дарства и его аппарата, с одной стороны, расширение и
углубление связей этого аппарата с монополиями — с
другой, содействуют концентрации в руках чиновничьей
232

бюрократии огромной реальной власти с помощью уп¬
равленческой технократии. Она разработала разнообраз¬
ные способы, благодаря которым активно воздействует
на процесс принятия решений и направляет его в нуж¬
ное русло. Ее влияние растет не только в системе испол¬
нительных Органов, но и в парламенте.
Система взаимодействия мощных конгломератов:
монополий — министерской бюрократии отличается в со¬
временных условиях особой устойчивостью. Наиболее
характерные для института чиновничества черты — по¬
жизненность назначения, принцип служебной верности и
ограничения в правах, главным образом политических,
надежно обеспечивают эту систему связей.
1. История возникновения и эволюция чиновничества
в Германии
Немецкие юристы и историки права сходятся во мне¬
нии, что образование чиновничества в качестве касты
особо доверенных лиц, облеченных Короной исключи¬
тельными функциями и полномочиями в области госу¬
дарственного управления, по времени относится к пер¬
вой половине XVII в., к эпохе так называемого поздне¬
го абсолютизма. Полное единодушие существует и по
вопросу о том, что родиной чиновничества в Германии
стала Пруссия. Именно здесь возник и окончательно
сформировался ставший впоследствии нарицательным
тип прусского чиновника. В начале XVIII в. прусский
король Фридрих-Вильгельм I провел реформу управле¬
ния и после 1728 г. создал несколько высших инстанций
государственного управления: кабинет министров по ино¬
странным делам, тайный совет цензуры и юстиции, гене¬
ральный директорат по общим вопросам управления. На
службу в этих учреждениях люди отбирались по принци¬
пу личной преданности. В тот период чиновники, как
правило, вербовались из состава армии, т. е. континген¬
та лиц, привычных к дисциплине, приказу и порядку.
Назначались они специальным актом верховной власти
короля, что и было единственным основанием возникно¬
вения и прекращения служебных отношений. «Не ради
денег, а во имя короля Пруссии чиновник нес свою
службу» *.
1 Forsthoff Е. Vorgeschichte der Neuzeit. Stuttgart, 1961, S. 51, 52.
233

По мнению известного историка конституционного
права Ф. Хартунга, прусское чиновничество многими
своими качествами как положительными — самоотвер¬
женность, преданность, добросовестность, так и отрица¬
тельными— формализм, педантизм, буквоедство, высоко¬
мерие, солдафонство — в равной мере обязано лично
Фридриху-Вильгельму. Король с особой тщательностью
воспитывал в чиновниках бюрократическое начало, рути¬
ну, самолично и постоянно отвергая, притом с ядовитым
сарказмом, любую инициативу, всякую новую идею 2. Од¬
нако автору «Истории чиновничества XIX и XX века» это
не мешает заявить, будто профессиональное чиновниче¬
ство в доконституционный период своей деятельностью
призвано было восполнить отсутствие конституции3.
Таким образом, прусское профессиональное чиновни¬
чество сразу возникло как каста, вступившая в особые
отношения служебной верности и личной преданности с
государством в лице его монарха и абсолютного власте¬
лина.
Главным принципом, на котором основывалось все
дальнейшее развитие института профессионального чи¬
новничества в Пруссии, а затем и в Германской импе¬
рии, была обязанность служебной верности и личной
преданности (Dienst — und Treupflicht). Этот принцип по
мере закрепления и развития его в правовых и организа¬
ционных формах утвердился в германском праве в ка¬
честве специфического института «особых служебных от¬
ношений верности». История конституционного и адми¬
нистративного права позволяет проследить, как насаж¬
дался и культивировался этот принцип. В конце XVIII в.
в качестве обязательного условия назначения чиновника
была введена сдача специальных экзаменов. Начиная с
1794 г. прусское право именует чиновников «слугами
государства», а не монарха. Вводятся положения о пра¬
вах и обязанностях чиновников, устанавливающие мини¬
мальные правовые гарантии против произвольного
увольнения. .
Регулирование правового и особенно политического
статуса чиновника постоянно проводилось по линии обес¬
печения его политической благонадежности. До 1848 г.
2 Hartung F. Zur Geschichte des Beamtentums im XIX und XX Jahrhun-
dert, S. 4.
3 Ibid., S. 13.
234

отмечалась тенденция к ограничению общей политиче¬
ской активности чиновника, особенно это проявилось в
запрете добиваться получения депутатского мандата.
После 1848 г. чиновникам формально разрешалось поль¬
зоваться и активным, и пассивным избирательным пра¬
вом, а также участвовать в партийно-политической и
парламентской жизни. Однако в целом господствующей
все же оказалась, особенно с образованием империи,
установка на «нейтральность», на «политическую инди-
ферентность» чиновника, на ограничение его политиче¬
ской активности.
В прямой связи с проблемой политической благона¬
дежности регулировалась проблема дисциплинарной от¬
ветственности чиновника. В 1823 г. при Фридрихе-Виль¬
гельме IV специальным постановлением была упрощена
процедура увольнения нежелательных чиновников, а
29 марта 1844 г. издан закон о судебной и дисциплинар¬
ной ответственности чиновников. Закон вводил два соста¬
ва: увольнение вследствие неправильного ведения дел
или потери необходимой квалификации.
Более определенно политические мотивы были выра¬
жены в изданном 11 июля 1849 г. чрезвычайном поста¬
новлении о дисциплинарной ответственности. Его § 20
устанавливал: «Если чиновник нарушил обязанность
верности или мужества, которых требует его профессия,
или участвовал во враждебных правительству партиях,
то он считается виновным и подлежит дисциплинарным
взысканиям вплоть до увольнения». Следующий закон о
дисциплинарных проступках от 1852 г., воспринявший
эти санкции, оставался в силе вплоть до 1937 г. Таким
образом, под обязанностью верности, сформулированной
в законе в качестве правового требования, по сути дела
имелась в виду политическая благонадежность.
Постепенно возникло и другое понятие — «политиче¬
ский чиновник», которое достаточно быстро сложилось в
особый правовой институт. В сущности проблема при¬
обрела и теоретическую, и практическую значимость в
Пруссии в период конституционализма и введения на¬
чал министерской ответственности. И хотя в целом ста¬
тус чиновника обязывал его к безусловной политической
преданности Короне, практика смены кабинетов или от¬
дельных министров ставила вопрос о необходимости за¬
мены некоторых ответственных чиновников. Подобная
235

тенденция стала проявляться в Пруссии и империи еще
при Бисмарке, который придавал ей огромное значение.
Официальное признание понятие «политический чинов¬
ник» получило в указе от 31 августа 1899 г., когда был
дан полный перечень должностей этой категории лиц.
Перечень их постоянно менялся, пополнялся новыми дол¬
жностями или сокращался. Так, канцлеру фон Бюлову
в 1907 г. при внесении изменений в имперский закон о
чиновниках 1873 г. удалось значительно расширить кате¬
горию «политических чиновников» путем включения в нее
довольно обширной группы докладчиков — советников
имперской канцелярии, т. е. чиновников без определен¬
ной и специальной административной функции4. Позже
веймарский закон от 21 июля 1922 г. об обязанности чи¬
новников защищать республику также существенно рас¬
ширил список «политических чиновников».
Смысл этого института заключается в том, что вмес¬
те с правительством или отдельным министром приходят
или, напротив, уходят с постов наиболее близкие к его
политической программе сотрудники. Тем самым в слу¬
чае смены кабинета и его политической платформы как
бы достигается и обеспечивается реализация новых по¬
литических установок и в деятельности государственного
аппарата. Утверждается, что одновременно это обеспе¬
чивает и политическую лояльность служащих аппарата
в целом. На деле же, как об этом свидетельствует исто¬
рия самой Германии, когда речь идет о достаточно ра¬
дикальном изменении политической линии или тем более
основ государственного строя, смена относительно узко¬
го круга высших чиновников при условии, что костяк,
основная масса служащих государственного аппарата
по-прежнему остаются на своих местах, сама по себе
почти ничего не дает. Конкретное подтверждение такого
вывода дает история Веймарской республики.
Западногерманский юрист В. Рунге рассмотрел эту
проблему на примере Пруссии и западных земель. Он
занялся изучением настроений «политических чиновни¬
ков» веймарских правительств в этих землях (всего око¬
ло 250 чиновников). Рунге выявил, что хотя среди но¬
вых «политических чиновников» почти не было выходцев
4 Morse/ R. Zur Beamtenpolitik des Reiches von Bismark bis Bruning. —
«Demokratie und Verwaltung», Berlin, 1972, Bd. 50, S. 103—104.
236

из аристократических семейств, тем не менее их отно¬
шение к республике, их политические симпатии мало от¬
личались от реакционных, антидемократических настрое¬
ний чиновников, находившихся у них в подчинении, сре¬
ди которых в 1918 г. представители аристократических
фамилий составляли 55,5%.
С течением времени социальный состав веймарского
чиновничества до некоторой степени изменился.
Рунге считает, что удельный вес аристократии в сред¬
нем звене чиновничества к 1930 г. составил всего 8,7%,
ее оттеснили представители буржуазии; рабочий класс,
который в Пруссии в 1925 г. составлял 45% самодея¬
тельного населения, на государственную службу допус¬
ка не имел5. Но по-прежнему неизменным оставалось
негативное отношение высшего чиновничества к демокра¬
тическим институтам Веймарской конституции. Очевид¬
но, именно этим объясняется тот факт, что нацисты, при¬
дя к власти, только на 28% сменили состав высшего
чиновничества. По закону от 7 апреля 1933 г. увольне¬
нию подлежали «политически неблагонадежные и не¬
арийского происхождения чиновники».
Основная масса, «рабочий» костяк чиновничества ос¬
тается на своих местах пожизненно. Ф. Хартунг с исто¬
рической точки зрения объясняет возникновение прин¬
ципа пожизненного назначения следующим образом:
«Пожизненная служба объясняется не столько прусской
жадностью или соображениями экономии, хотя, конечно
же, выгоднее эксплуатировать чиновника вплоть до смер¬
ти, нежели платить ему пенсию, сколько стремлением
обеспечить стабильность, избежать разноголосицы во
мнениях и т. д.»6.
В сущности же стремление обрести в лице и с по¬
мощью чиновничества классово-политическую преемст¬
венность, обеспечить внутреннюю классовую стабиль¬
ность в условиях неизбежной смены правительств и ми¬
нистров, партийных и политических программ всегда
удавалось реализовать благодаря использованию этой
имманентной профессиональному чиновничеству функ¬
ции. Западногерманская литература широко признает
этот факт: «Чиновничество — внутренняя опора государ¬
5 Runge W. Politik und Beamtentum im Parteienstaat. Stuttgart, 1965,
S. 186, 244.
6 Hartung F. Op. cit., S. 22.
237

ства; последнее переживает и преодолевает кризисы и
перевороты именно благодаря ему»7. Немецкая бюро¬
кратия с легкостью пережила Веймарскую революцию.
Слабость Веймарской Республики состояла отнюдь не
в том, что она создала принципы «пассивной», «нейтра¬
листской» демократии и руководствовалась ими, как те¬
перь принято утверждать в ФРГ, а прежде всего в том,
что ее социал-демократические правители искали опору
для своей власти среди старого имперского чиновниче¬
ства и пытались удержаться у власти с его помощью.
Вместо того чтобы сломать старый государственный ап¬
парат, они во что бы то ни стало хотели его сохранить.
Первый президент Республики социал-демократ Эберт
обратился 9 ноября 1918 г. к чиновничеству с призывом
«оставаться на своих местах из любви к нашему народу,
чтобы спасти его от голода и гражданской войны» 8.
Имперское правительство обещало при этом компен¬
сировать «нанесенный чиновникам вследствие войны мо¬
ральный и материальный ущерб». Прусское правитель¬
ство обещало не снижать ставок зарплаты и пенсий. За
чиновниками были сохранены все особые права и льго¬
ты, неизменными оставались основные принципы подго¬
товки, назначения, продвижения по службе. В декабре
1918 г. был создан немецкий союз чиновников, объеди¬
нивший 1,5 млн. человек.
Попытки Веймара демократизировать основы госу¬
дарственной службы путем введения свободы политиче¬
ских убеждений (ст. 130 Конституции) не дали реальных
результатов. Более того, уже в законе от 21 июня 1922 г.
была установлена обязанность чиновника выступать в
защиту существующего строя, а имперский закон о чи¬
новнике соответственно дополнен § 10а, ограничившим
свободу политической деятельности. Нарушение этого
требования каралось увольнением (§ 76 п. «г»), В сущ¬
ности вопреки Конституции уже в 1920 г. были приняты
специальные постановления от 29 января и 10 ноября о
запрете служащим, работающим в жизненно важных об¬
ластях, принимать участие в забастовках. Не было осу¬
ществлено и требование упразднить сословие профес¬
7 Bovensiepen Е. Parteienstaat und politische Neutralitat der Beamten. —
«Politische Studien», 1967, H. 171, S. 28.
8 Morsej R. Op. cit., S. 114.
238

сиональных чиновников, а статус государственных слу¬
жащих подчинить нормам трудового права.
Сохранив свои позиции в недрах центрального госу¬
дарственного аппарата и обладая реальной властью, им¬
перские чиновники смогли свести на нет все демократи¬
ческие нововведения Веймарской конституции.
Национал-социализм начал свою деятельность в сфе¬
ре управления с издания законов в защиту профес¬
сионального чиновничества. Основная направленность
закона от 7 апреля 1933 г. состояла в увольнении с го¬
сударственной службы «всех принятых после 9 ноября
1918 г. чиновников, не имевших на то необходимых ос¬
нований и образования». Одним из специальных, целе¬
вых оснований увольнения из государственного аппара¬
та закон определил «членство в коммунистической пар¬
тии или эрзац-организациях, или любое иное содействие
таким организациям» (§ 2а). В другом законе, от 22 сен¬
тября 1933 г., — о статусе профессионального чиновни¬
ка в полном объеме была восстановлена обязанность
верности: «Чиновник, который в своей деятельности не
проявляет готовности в любой момент и самозабвенно
выступить в защиту национал-социалистского госу¬
дарства, подлежит увольнению» 9 10. Эти основания были
расширены в законе о чиновнике от 26 января 1937 г.|0.
Преамбула закона^гласила: «Уходящее корнями в гущу
народа, исповедующее национал-социалистское мировоз¬
зрение, связанное узами личной преданности фюреру
германской империи и народа Адольфу Гитлеру, профес¬
сиональное чиновничество образует основную опору на¬
ционал-социалистского государства».
Разъясняя смысл § 71 закона (основания увольне¬
ния), начальник имперской канцелярии направил на
имя министров рейха и прусского премьер-министра спе¬
циальный циркуляр, в котором говорилось: «Фюрер
придерживается той точки зрения, что применение § 71
оправдано не только в тех случаях, когда чиновник от¬
вергает национал-социалистское мировоззрение, но и
9 «Blatter fur deutsche und Internationale Politik», 1972, H. 3,
S. 251—253.
10 Почти в полном объеме он оставался в силе до 31 августа 1953 г.
(BGB1, Т.1, 1953, S. 207), а правовые положения о назначении и
продвижении чиновников сохранялись вплоть до 1962 г. (BGB1,
Т. 1, 1962, S. 87).
239

когда чиновник своей деятельностью, особенно своими
решениями, служебным и внеслужебным поведением по¬
казывает, что оно ему чуждо. Такой чиновник, по мне¬
нию фюрера, выполняет свои служебные обязанности
не так, как этого требуют национал-социалистская
народная общность и основные принципы руководства
государством... Фюрер требует, чтобы чиновники были
проверены с этих позиций» н.
В период фашизма чиновники имперских министерств
и ведомств в массе своей служили верой и правдой на¬
ционал-социализму, педантично и усердно защищая его
интересы и используя его преступные методы. Амери¬
канский политолог Э. Петерсон верно подметил, что на¬
цистская Германия (вопреки тезису М. Вебера о могу¬
щественности технократии) показала, что бюрократия не
может и не хочет сопротивляться.
Реакционная миссия сословия профессиональных чи¬
новников обнажилась в период нацизма во всей своей
зловещей сущности. Наметившиеся после разгрома гит¬
леризма процессы демократизации государственной и по¬
литической жизни Германии с неизбежностью и в каче¬
стве важной задачи выдвигали требование о реформе
государственного аппарата и в том числе государствен¬
ной службы. В советской зоне 17 сентября 1945 г. в пол¬
ном соответствии с Потсдамским соглашением был издан
приказ № 66 об упразднении сословия профессиональ¬
ных чиновников по принципу: все граждане должны
стать работниками и служащими одного крупного «син¬
диката», именуемого государством. В ряде земель За¬
падной Германии, где деятельность по преобразованию
и реформам возглавили антифашисты и функционеры
демократических партий, — в Гессене, Гамбурге — были
предприняты попытки изменить статус чиновника,
упразднив систему особых привилегий и уравнять в пра¬
вах всех государственных служащих (чиновников, слу¬
жащих, рабочих). В качестве правовой основы регули¬
рования их статуса намечалось признать трудовое право.
Тем самым хотели ввести единую форму трудовых отно¬
шений, упразднив «особую форму» публично-правовых
отношений служебной верности». Так, ст. 29 (абз. 1)
Конституции Гессена провозглашала: «Все служащие,
11 «Blatter fiir deutsche und internationale Politik», 1972, H. 3, S. 254.
240

рабочие и чиновники подпадают под действие единого
трудового права».
Однако западные оккупационные власти намеренно
поощряли возрождение имперских традиций государст¬
венной службы, что получило закрепление в нескольких
статьях (33, 131, 75) Основного закона. Институт про¬
фессионального чиновничества был восстановлен в пол¬
ном объеме. При этом Парламентский совет специаль¬
но подчеркивал, что все категории государственных слу¬
жащих (чиновники, служащие, рабочие) находятся на
особом правовом режиме, который нельзя отождест¬
влять с правоотношениями по трудовому праву. Парла¬
ментский совет стремился удержать земли от реализации
наметившейся кое-где тенденции к общей демократиза¬
ции режима государственной службы.
Фактически же развитие законодательства федерации
и моделирование ею основ законодательства о правовом
статусе чиновников пошло по пути сохранения и даже
воспроизведения некоторых правовых норм, регулирую¬
щих конкретные формы и принципы правового статуса
чиновника. Во времени этот процесс проходил таким об¬
разом, что, несмотря на отмену в 1945 г. решениями
союзнического Контрольного совета многих нацистских
законов, в том числе и закона о чиновниках от 30 июня
1933 г., 26 января 1937 г. и других, после принятия Ос¬
новного закона ФРГ и в соответствии с положениями,
его ст. 33, 123 (п. 1), 125 (п. 1), 74 (п. 12) традицион¬
ные принципы чиновничьего права вновь обрели силу.
А так как ст. 33 (п. 1—5) восстанавливала институт
профессионального чиновничества на базе традиционных
«отношений служебной верности» в полном объеме, то
соответственно действовали и прежние законы.
Новый федеральный закон о чиновниках (ФЗоЧ) был
принят в 1953 г. и действует с изменениями 1965 и
1971 гг. В западногерманской литературе встречаются
утверждения, что старые законы изменены лишь- по фор¬
ме, а не по содержанию. И это не преувеличение ,2.
12 Вот лишь один пример, приводимый Ф. Бенселером: закон от 17
мая 1950 г. воспроизводит § 3 и 2 нацистского закона о чиновни¬
ках 193,7 г. почти буквально, лишь заменив империю на федера¬
цию («Blatter fur deutsche und Internationale PoJitik», 1972, H. 3,
S. 248). .
l/a9 Заказ 1726
241

В настоящее время по решению бундестага федераль¬
ное правительство создало рабочую комиссию экспер¬
тов, которым поручено подготовить проект реформы го¬
сударственной службы в ФРГ.
В основном речь идет об улучшении структуры мини¬
стерств, совершенствовании системы политического пла¬
нирования, улучшении кадровой политики, а также
службы информации. Что же касается наиболее острых
и принципиальных вопросов: предоставления права на
забастовку, снятия ограничений в отношении основных
политических прав, отказа от сословия профессиональ¬
ных чиновников, подчинения всех работников, находя¬
щихся на государственной службе, действия единых
начал современного трудового права, то решение этих
вопросов официально не вменялось в обязанность этой
комиссии
2. Позиции чиновничества в парламентах федерации
и земель
Законодательством ФРГ чиновнику запрещено сов¬
мещать свою службу с принятием выборной должности.
В период разработки Основного закона оккупационные
власти (якобы руководствуясь идеей о внедрении прин¬
ципа разделения власти, как об этом пишет Т. Маунц)
настояли на принятии специальной ст. 137, п. 1, которая
вводит ограничение пассивного избирательного права
для судей, военнослужащих, чиновников федерации, зе¬
мель и общин. Все они не могут принять депутатский
мандат, оставаясь на государственной службе.
Закон 1953 г. о правовом положении чиновников, из¬
бранных депутатами бундестага, устанавливает, что на
весь срок легислатуры они переводятся на пенсию, с по¬
лучением ежемесячного денежного содержания разме¬
ром не менее 35% от прежнего оклада. Продвижение по
службе соответственно приостанавливается. После исте¬
чения срока депутатского мандата бывший чиновник
вправе ходатайствовать о принятии его на прежнюю
службу (на ту же самую или сходную должность, по
крайней мере по денежному содержанию), если он все
еще удовлетворяет общим требованиям для назначения
на эту должность (§ 3, п. 1 закона). Для подачи заявле¬
242

ния устанавливается трехмесячный срок. Однако выс¬
шая инстанция может по собственной инициативе назна¬
чить бывшего депутата на прежнюю должность, если
ему не более 55 лет и он не отклоняет такое назначе¬
ние 13. В противном случае он считается пенсионером и
продолжает получать пенсию. Такое положение уста¬
новлено в отношении федеральных чиновников. Что же
касается чиновников земель, то эта проблема регулиру¬
ется по-разному.
В большинстве земель принцип несовместимости и пе¬
ревод на временную пенсию затрагивают лишь некото¬
рые (высшие) категории чиновников (Бавария, Баден-
Вюртемберг, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц). В
других землях при получении депутатского мандата раз¬
решено оставаться в должности некоторым категориям
чиновников; в земле Бремен совмещение разрешается
всем чиновникам 14.
В ряде федеральных и соответственно земельных за¬
конов и постановлений действует положение о предостав¬
лении чиновнику оплачиваемого отпуска (продолжи¬
тельностью от 1 до 2 месяцев) для участия в предвыбор¬
ной кампании (ст. 48 Основного закона, § 89, п. 2, ФЗоЧ
и др.).
В целом законодательство земель развивается в на¬
правлении введения льгот и различных форм поощрения
избрания чиновника депутатом.
Процесс проникновения чиновников в парламент и
на федеральном, и на земельном уровнях в Западной
Германии в последние годы особенно усилился. Число
чиновников в парламентах постоянно возрастает. Об
этом наглядно свидетельствуют следующие данные о чис¬
ле чиновников в бундестаге в шести легислатурах 15.
1949—1953 гг из 410 депутатов 69 чиновников 16,8%
1953-1957 509 —»— 100
19,6%
1957—1961 —»— 519 —»— 100
— » —
19,3%
1961—1965 —»— 521 — »— 118
— »
22,6%
1965—1969 —»— 518 — »— 149
— » —
28,7%
1969-1972 -»— 518 —»— 167
— » —
32,2%
13 «Beamte ais Parlamentarier». — «Parlamentsfragen», 1972, N 1, S. 44.
14 Ibidem.
15 Hatele H. Verbeamtung des Bundestages. — «Parlamentsfragen»,
1972, H. 1, S. 103.
9* Заказ 1726
243

В бундестаге шестого созыва 32,2% составляют чи¬
новники и служащие из аппарата управления; если сю¬
да прибавить еще и государственных служащих из сфе¬
ры просвещения, то процент этот повысится до 50 16.
Аналогичная ситуация складывается и в землях. Напри¬
мер, в земле Гессен в легислатуре ландтага созыва
1971 г. из 100 депутатов — 50 чиновников (в том числе
20 учителей); в земле Северный Рейн-Вестфалия из 200
депутатов — 90 чиновников и служащих и т. п.17
Западногерманские юристы и политологи, констати¬
руя эту закономерность, высказывают разнообразные
аргументы и за, и против. Часто приводимым негатив¬
ным доводом является справедливое указание на то, что
образ мышления чиновника исключает динамику, про¬
гресс в развитии законодательства. Говорят также и о
том, что возникающая круговая порука, солидарность
интересов чиновников в парламенте и чиновников в ми¬
нистерствах, затруднение и отсутствие в силу этого не¬
обходимого контроля с неизбежностью приводят к уси¬
лению позиций исполнительной власти за счет парла¬
мента.
Признавая справедливость подобных умозаключений,
следует особо подчеркнуть классовый аспект самого яв¬
ления. В условиях обострения классово-политических и
социально-экономических конфликтов правящие круги
стремятся по возможности оградить парламент от уча¬
стия в этой борьбе. В этих целях они изыскивают раз¬
личные пути воздействия на формирование парламент¬
ского корпуса. Одной из таких форм стало внедрение в
парламенты именно чиновников как категории лиц. осо¬
бо преданных существующему строю, воспитанных в
традициях «верности и подчинения». Этим достигается
и социальный альянс парламентской бюрократии с ми¬
нистерской. С этой точки зрения законодательство по
вопросу о правовом положении чиновника, избранного в
парламент, а именно установление «депутатской» пен¬
сии, сохранение права возвратиться на прежнее место,
можно считать важной гарантией сохранения чиновни¬
ком-депутатом его прежних политических убеждений, на¬
18 Claessens D., Klonne A., Tschoepe A. Sozialkunde der Bundesrepub-
lik Deutschland. Dusseldorf, 1973, S. 61.
17 Hafele H. Op. dt., S. 104.
244

дежным барьером, ограждающим его от нежелатель¬
ных политических влияний.
Все возрастающее проникновение чиновничества в
парламент — это весьма важное, но не единственное сви¬
детельство его политизации. Об этом же свидетельствует
расширение уже упоминавшегося института политиче¬
ских чиновников, т. е. меняющихся в случае прихода к
власти оппозиции. В настоящее время основы федераль¬
ного законодательства о праве чиновников разрешают
законодателю определять в специальном законе список
«политических» чиновников: «Пожизненно назначенный
чиновник в любое время может быть временно переве¬
ден на пенсию, ибо определенная занимаемая им долж¬
ность обязывает его к принятию основных политических
установок и целей правительства» (§ 31, п. 1) 18. К та¬
ким должностям отнесены следующие: государственные
секретари министерств, директора важнейших отделов
министерств, высшие чиновники МИД, руководители фе¬
дерального ведомства охраны конституции и агентства
новостей, печати, генеральный прокурор при федераль¬
ной судебной палате, верховный прокурор при феде¬
ральном административном суде.
В период 20-летнего господства правительственной
коалиции ХДС—ХСС вывод на пенсию политических чи¬
новников использовался лишь частично, чтобы избавить¬
ся от отдельных неугодных лиц. После образования
«большой коалиции» СДПГ, впервые войдя в состав пра¬
вительства, назначила одного из своих министров — ми¬
нистра жилищного строительства Лауфитцена особым
уполномоченным партии по вопросам кадровой политики.
Когда в 1969 г. федеральное правительство сформирова¬
ли СДПГ и СвДП и произошла смена политического
курса, правительство начало проводить активную кад¬
ровую политику. В отставку должны были уйти не толь¬
ко политические чиновники, заменяемые на легальном
основании, но и многие другие ответственные чиновни¬
ки— руководители отделов, министерские советники. Ве¬
домство федерального канцлера, министерство- финан¬
сов, федеральная служба печати — бастионы ХДС — под¬
верглись значительной чистке. По сведениям, приводи¬
18 «Sartorius. Verfassungs- und Verwaltungsgesetze». Miinchen, 1972,
S. 11.
9** 245

мым в журнале «Политическое мнение», погоня за высо¬
кими постами в министерствах и ведомствах Бонна и за¬
хват их деятелями СДПГ и СвДП, представлявшими
модели «нового образа мышления», привели к опреде¬
ленному параличу служебного усердия на других уров¬
нях чиновничьей бюрократии. Налицо были настроения
саботажа, роль чиновничества как «пятой колонны» в
условиях «пограничной ситуации» ощущалась в ФРГ
достаточно сильно, утверждал журнал |9.
Однако, как теперь свидетельствует практика уже не¬
скольких лет пребывания СДПГ у власти, западногер¬
манское чиновничество вынуждено считаться с этим фак¬
том.
В печати ФРГ то и дело раздаются голоса об опас¬
ности политизации чиновничества; в действительности
традиционный, и прежде всего политический, консерва¬
тизм, профессиональная боязнь всего нового сказывают¬
ся в гораздо большей степени на политических умона¬
строениях чиновника. Главное же в том, что правовой
режим и кадровая политика строятся с определенной
целью оградить чиновников и госаппарат не вообще от
политики, а именно от приобщения их к прогрессивным,
демократическим идеям и движениям.
Политический статус западногерманского чиновника
является предметом главной и постоянной заботы вла¬
сти. Речь идет не только и не столько об адекватности
политической ориентации правительства и ответственных
чиновников государственного аппарата. Политическая
верность буржуазному строю — вот основное требование,
предъявляемое конституцией, правом, административной
и судебной практикой ФРГ ко всей армии чиновников и
всем категориям государственных служащих. В Запад¬
ной Германии прецедентом стало одно из первых реше¬
ний пришедшего к власти правительства Аденауэра от
19 сентября 1950 г., по которому политическая деятель¬
ность государственного служащего расценивалась как
несовместимая с выполнением служебных обязанностей,
если он поддерживает определенные, особенно коммуни¬
стические, организации.
В условиях интенсивного регулирования почти всех
сторон социально-экономической и политической дея-
19 «Personen und Personlichkeiten». — «Politisćhe Meinung», 1970,
H. IV, 133, S. 8.
246

тельности и вмешательства в нее государства сейчас осо¬
бое значение приобретает взаимодействие парламента —
правительства и министерской бюрократии. На первый
план выдвигается проблема законодательства. Известно,
что не только по числу вносимых законопроектов уже
многие годы лидирует правительство, но и среди приня¬
тых парламентом законов основную массу составляют
именно правительственные проекты. Об этом наглядно
свидетельствует следующая табл. 1.
Таблица 1
Число внесенных в федеральный парламент и принятых законопроектов
(1957—1969 гг.)20
Субъект законодательной
инициативы
Внесено
Принято
1957¬
1961 гг.
1961—
1965 гг.
1965—
1969 гг.
1957—
1961 гг.
i obl¬
iges гг,
1965¬
1969 гг.
Федеральное
правительство
401
378
415
348
329
368
Бундестаг . .

207
245
227
74
96
76
Бундесрат .

5
12
21
2
2
9
Правительственные проекты составляются в различ¬
ных министерствах. При этом в полной мере проявля¬
ются степень и глубина зависимости парламента и пра¬
вительства от министерской бюрократии.
Министерский лоббизм и обюрокрачивание парла¬
мента выступают как две взаимообусловленные тенден¬
ции.
Наряду с возрастанием роли чиновничества в законо¬
дательном процессе усиливается и делегированное зако¬
нодательство в форме нормотворческой деятельности
министерств. О ней можно судить по следующим данным
о числе принятых различными министерствами постанов¬
лений в 1957—1969 гг. (табл. 2) 2*.
Комментируя расширение правотворческой деятель¬
ности государственного аппарата, сами западногерман¬
ские юристы подчеркивают, что анонимность принима-
20 «Statistisches Jahrbuch fiir die BRD», 1970, S. 114.
21 «Statistisches Jahrbuch fiir die BRD», 1970, S. 116.
247

Таблица 2
Динамика нормотворческой деятельности министерств
Министерство
1957-1961 гг.
1961 — 1964 гг.
1964-1969 гг.
Иностранных дел

4
10
10
Труда и социальной деятель¬
ности

81
70
70
Атомной энергии

2
2
—
Продовольствия, с/х и лесной
промышленности

131
213
260
Финансов

293
391
455
Внутренних дел

119
77
53
Юстиции

25
7
30
Транспорта

269
352
357
Обороны

26
18
21
По делам перемещенных лиц
1
5
13
Экономики

121
119
172
ет здесь все более широкие размеры: почти невозможно
найти ответственного за решение или мероприятие, ока¬
завшееся противоправным, нанесшее кому-либо сущест¬
венный ущерб. Чиновники ссылаются на приказы началь¬
ства, министры — на чиновников. Поток бумаг и прин¬
ципы автократического правления делают бюрократию
безответственной, а это порождает произвол и беззако¬
ние.
В условиях государственно-монополистического капи¬
тализма активизировался процесс обмена кадрами меж¬
ду государственным аппаратом и управленческим аппа¬
ратом монополий. Свыше 40% государственных служа¬
щих перешли в государственный аппарат из частного
сектора.
С другой стороны, монополии с большой охотой и за
большие деньги привлекают, сманивают бывших чи¬
новников не столько за их собственные деловые каче¬
ства, сколько учитывая их связи, знакомства и знание
всех внутренних лабиринтов власти в министерствах и
ведомствах.
248

Нельзя сказать, что западногерманское законодатель¬
ство не уделяет внимания борьбе с коррупцией в гос¬
аппарате; однако именно эти явления стали наиболее
болезненными. На политической арене ФРГ в последние
десятилетия многократно возникали скандальные исто¬
рии, причем на самом высоком уровне.
«Ныне их захватила погоня за привилегиями, лихо¬
радка наживы. Жалобы чиновников создают впечатле¬
ние, будто они ничего другого не имеют в голове, кроме
денежных операций, зарплаты, личных благ». Такова от¬
нюдь не лестная характеристика западногерманского
чиновничества22.
Глававторая
СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1. Понятие государственной службы
и категории государственных служащих
В ФРГ в настоящее время около 4 млн. чиновников,
служащих и рабочих; из них в области управления, в
судах, учебных заведениях (без бундесвера и погранич¬
ной службы) занято около 1,9 млн. человек* 1. По отно¬
шению к самодеятельному населению (100%) армия
чиновников в апреле 1971 г. составляла 5,6% 2, все ка¬
тегории государственных служащих — 20%.
«Госслужба» (Staatsdienst) — понятие, которое пос¬
ле первой мировой войны было вытеснено в Германии
наименованием «публичная служба» (offentliches Di-
enst). Словесная вариация до известной степени была
вызвана наметившейся в Веймарской Республике тен¬
денцией к некоторой унификации правового режима чи¬
22 Reuss Н. Beamtentum und Staatsauffassung. — «Juristische Rund¬
schau», 1964, H. 1, S. 1.
1 Kolbie J. Reform des offentlichen Dienstes. Grundprobleme. — «Die
óffentliche Verwaltung», 1970, H. 13/14.
2 «Statistisches Jahrbuch fiir die BRD», 1971, S. 123.
249

новников и служащих. В первых в истории Германии
тарифных договорах для служащих империи и Пруссии
речь шла главным образом об уравнении материального
обеспечения чиновников и служащих. В тарифных дого¬
ворах 1924 г. уже были предприняты довольно робкие
попытки уравнения прав и особенно обязанностей. В пе¬
риод нациойал-социализма на служащих были распрост¬
ранены основные обязанности чиновников: верность, по¬
слушание, сохранение служебной тайны, неподкупность.
Перечень обязанностей почти дословно был перенесен из
закона о чиновниках от 26 января 1937 г. в типовой та¬
рифный договор для работников публичной службы
(т. е. и служащих и рабочих) 1938 г.3
Общий редакционный комитет Парламентского сове¬
та изъял из конституционного обихода понятие «профес¬
сиональное чиновничество», заменив его «публичной
службой» или конкретной фигурой государственного слу¬
жащего. ’
В функциональном плане «публичная служба» пони¬
мается как деятельность в целях выполнения общегосу¬
дарственных задач управления. В институционном плане
под ней подразумевается определенный круг лиц, по¬
скольку выполнение публичных дел составляет их специ¬
альную функцию4. В юридическом плане «публичная
служба» охватывает правовое регулирование особых
публично-правовых, служебных отношений, которые в
свою очередь распадаются на два вида — чиновничьи
(Beamtenverhaltniss) и отношения наемных лиц — слу¬
жащих и рабочих государственных учреждений. Крите¬
рием различения выступает правовая форма назначе¬
ния: для чиновника — издаваемый в особом порядке
компетентными властями акт назначения; для служа¬
щего и рабочего — заключаемый сторонами договор о
поступлении на службу (Dienstverfrag).
Основными нормативными актами, регулирующими в
настоящее время правовой статус чиновника, являют¬
ся федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 г.
(ФЗоЧ), федеральный дисциплинарный устав в редак¬
ции 1967 г., федеральный закон об оплате чиновников в
s Helmers D. Die Beschrankung von Grundrechten im Dienstverhaltnli
der Staatsangestellten und die Einfliisse des Arbeitsrechts auf das
offenitliche Dienstrecht. Munster, 1971.
4 Maunz T. Deutsches Staatsrecht. Miinchen, 1968, S. 288.
250

редакции 1967 г. и постановление о продвижении по
службе в редакции 1965 г. Статус чиновников в землях
регулируется Основами законодательства о чиновнике
в редакции 1965 г.
Служебные отношения нечиновников, т. е. служащих
и рабочих, находящихся на государственной службе, ре¬
гулируются федеральным тарифным договором для слу¬
жащих 1961 г. и тарифным договором об оплате труда
для рабочих 1961 г. На этих лиц также распространяется
действие некоторых положений федерального и земель¬
ных законов о личном представительстве на предприя¬
тиях.
В западногерманской юридической литературе господ¬
ствует мнение, которое в упрощенном виде можно изло¬
жить так: формально статус служащего основан на тру¬
довом праве, материально — в значительной степени на
чиновничьем праве. Эта позиция констатирует факт рас¬
пространения основных принципов профессионального
чиновничества на статус государственного служащего
вообще (В. Еллинек, Ф. Гизе, Г. Вольф). Некоторые
развивают теорию двойной природы статуса служащего
(Т. Маунц, Г. Дюриг, Р. Герцог).
Понятие государственной службы в ФРГ охватыва¬
ет три категории лиц: чиновников, служащих и рабо¬
чих.
Таблица 3
Соотношение трех категорий государственных служащих
федерации и земель, 1967—1971 гг.*
Год
Всего
Чиновники
Судьи
Служащие
Рабочие
1967
2 964 271
1332 317
12 835
825 702
793 417
1968
2 926 753
1 329 258
13094
830 252
754 149
1969
2 987 893
1 354 725
13033
851 843
768 292
1970
3077 463
1 381 674
13 754
889 309
792 726
1971
3 197 954
1422 038
13 840
937 352
824 743
» См.: «Statistisches Jahrbuch fiir die BRD 1973», S. 424. (сведения о судьях да.
ются отдельно, хотя по закону они тоже считаются чиновниками).
За десятилетие с 1960 по 1970 г. число занятых на
государственной службе возросло на 16%. Наиболее ин¬
251

тенсивно увеличивалась армия служащих; средними тем¬
пами росла численность чиновников; число рабочих, ос¬
новная масса которых занята на железных дорогах и фе¬
деральной почте, несколько сократилось, хотя в 1971 г.
опять повысилось.
Из общего количества самодеятельного населения
Федеративной Республики Германии (22,3 млн. человек)
каждый седьмой состоит на государственной службе. Ос¬
новная масса государственных служащих приходится па
органы земель — 40%; в общинах занято 22%, на феде¬
рацию приходится 10% государственных служащих5.
Западногерманские исследователи говорят о «коли¬
чественном взрыве» чиновничьей бюрократии в ФРГ.
Отмечается, что наиболее интенсивным этот рост стал в
области управления обороной, экономикой, наукой и де¬
лами внутренней безопасности. Эти количественные
сдвиги отмечены одной характерной тенденцией: кон¬
центрацией чиновников на высших должностях. Таким
образом, в решающих инстанциях заняты исключительно
чиновники, служащие же используются в основном на об¬
работке информации и исполнении решений 6.
Две основные для аппарата государственного управ¬
ления категории чиновников и служащих появились поч¬
ти одновременно или, точнее, чиновники были выделены
в группу особо доверенных лиц, специально облеченных
функцией управления и наделенных в связи с этим специ¬
фическим правовым и политическим статусом. Здесь
важно иметь в виду кастовость формирования и орга-
5 Claessens D., Klonne A., Tschoepe A. Sozialkunde der Bundesrepublik
Deutschland. Dusseldorf, 1973, S. 305.
6 Об устойчивости названной тенденции в федеральном звене управ¬
ления свидетельствуют следующие данные относительно измене¬
ния числа чиновников по сравнению с числом служащих (% к
общему числу государственных служащих).
1956 г.
1966 г.
Высшая инстанция первой ступени
54
73
Высшая инстанция второй ступени
60
71
Средние инстанции
53
31.
Низшие инстанции
86
28
См.: Kolbie J. Reform des offentlichen Diensts. Grund — probleme. —
«Die offentliche Verwaltung», 1970, H. 13/14.
252

низационную обособленность чиновничества. В сущно¬
сти система разграничения трех видов государственных
служащих с самого начала обеспечивается различными
правовыми основаниями регулирования, установленны¬
ми для каждого из них.
Правовые отношения рабочих и служащих регулиру¬
ются на основании тарифных договоров, режим чинов¬
ников определяется особыми отношениями служебной
верности (Treuverhaltnisse). Основной закон в данном
случае занимает как бы двойственную позицию. С одной
стороны, он закрепляет дифференцированный подход,
с другой стороны, норма Основного закона, выражен¬
ная в ст. 33, п. 5 устанавливает, что «публично-правовые
отношения верности» могут быть положены в основу
регулирования правовых отношений и с другими кате¬
гориями государственных служащих. Это значит, что
принцип верности конституция распространяет на всех
работников, используемых на госслужбе. Требование
верности закреплено в соответствующих законодатель¬
ных актах о трудовом режиме служащих и рабочих.
Типовой тарифный договор для служащих в § 6, п. 1,
устанавливает, что государственный служащий должен
добросовестно выполнять служебные обязанности, со¬
блюдать законы, а в § 8, п. 2 определяется, что всем
своим поведением он должен свидетельствовать призна¬
ние «свободного демократического строя», установленно¬
го Основным законом. Таким образом, правовой статус
служащего в ФРГ также подчинен режиму специфиче¬
ских отношений верности, по которому «публичный инте¬
рес и общее благо получают преимущественное значе¬
ние перед единичным интересом»7. По свидетельству
Д. Хелмерса, служащие почти всех земель в письменной
форме обязуются соблюдать политическую верность кон¬
ституции 8.
Конкретно-правовое сравнение выявляет весьма при¬
мечательное переплетение режима служащих и чиновни¬
ков. Например, нормы, закрепленные в федеральном за¬
коне о типовом тарифном договоре для служащих, во
многих случаях отсылают к законам о чиновниках. Так,
положения об обязанностях, о системе взысканий за слу¬
7 Helmers D Op. cit, S. 66.
8 Ibid., S. 134.
253

жебные проступки заимствуют основные элементы из
права чиновников (§ 14 типового договора для служа¬
щих и ст. 34, п. 1 ФЗоЧ) 9.
Все государственные служащие по закону пользуются
защитой против произвольного увольнения. Служащие
после 15 лет работы, начиная с 40-летнего возраста не
могут быть уволены, разве только по собственному же¬
ланию или по решению суда в порядке уголовного либо
дисциплинарного наказания. Чиновники, в силу принци¬
па пожизненного назначения, не могут быть уволены на¬
чиная с 27-летнего возраста (§ 9, п. 2 ФЗоЧ).
Наиболее существенным принципом, лежащим в ос¬
нове других особенностей государственной службы в
ФРГ, является правовое требование о признании и за¬
щите существующего по Конституции ФРГ строя, адре¬
сованное всем категориям лиц, занятым на государст¬
венной службе, чиновникам, служащим, рабочим.
С явным антикоммунистическим подтекстом это поли¬
тическое требование было сформулировано в совмест¬
ном постановлении правительств земель и федераций о
так называемых экстремистских элементах, находящихся
на государственной службе или претендующих посту¬
пить на нее. В этом постановлении от 28 января 1972 г.
специально говорится о чиновниках, но одновременно
указывается, что содержащееся в нем требование о по¬
литической верности и соответствующие санкции про¬
тив неблагонадежных элементов распространяются в
равной мере на служащих и рабочих.
Характерно, что и в связи с применением других
общих форм ответственности — уголовно-правовой и
гражданско-правовой — понятие государственной служ¬
бы дается законодательством очень широко. Диффе¬
ренциация между категориями как бы отодвигается на
задний план. Так, например, по УК ФРГ (§ 359) основа¬
нием уголовной ответственности чиновника считается
противоправная деятельность, связанная с выполнени¬
ем публично-правовых функций. Иными словами, для
УК чиновниками являются и рабочие, и служащие,
если они выполняют по поручению государства опреде¬
ленные функции.
9 Maunz Т. Op. cit., S. 292.
254

2. Классификация чиновничества
Чиновниками в ФРГ являются следующие лица: чи¬
новники государственного аппарата, судьи, учителя,
преподаватели высших учебных заведений, военнослу¬
жащие, работники почты, железной дороги, госбанков
и некоторые другие. По принципу подчинения они мо¬
гут подразделяться на федеральных, состоящих в непо¬
средственном подчинении федерации или ее учрежде¬
нию (министерству, немецкому банку, федеральной
железной дороге); чиновников земли, общины.
Другим основанием классификации выступает про¬
должительность срока, на который назначен чиновник.
Здесь можно выделить четыре категории: назначенные
на испытательный срок; на неопределенный срок, т. е.
могущие быть уволенными в любой момент (обычно
это проходящие подготовку лица или совместители);
назначенные временно, т. е. с указанием срока назна¬
чения: бургомистры, военнослужащие; назначенные
пожизненно.
Особую группу составляют так называемые полити¬
ческие чиновники, о чем уже упоминалось, и почетные
чиновники. Последние — это лица, имеющие свою
гражданскую профессию, которых назначают и на по¬
четную должность, без оплаты и права претендовать
на особое социальное обеспечение. К ним относятся
присяжные, шеффены, выборные консулы.
Согласно исконной германской доктрине, чиновник
рассматривается как слуга, орган, представитель го¬
сударства, его идеи. Эта миссия, приписываемая чи¬
новнику, требует от него соответствия особым предва¬
рительным условиям, особых способностей, особого
призвания. На этом постулате и основывается вся си¬
стема подготовки чиновников и их последующего про¬
движения по службе. И хотя по конституции (ст. 33,
п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой
государственной должности в соответствии со своими
склонностями и профессиональной квалификацией»,
закон о чиновнике называет особые качества, позволяю¬
щие претендовать на это звание.
Прежде всего требуется быть немцем в смысле ст. 116
Основного закона. В особом порядке закон допускает
назначение чиновником иностранца (например, в каче-
2Ь5

стве преподавателя высшего учебного заведения в ФРГ);
такое назначение однако не ведет автоматически к при¬
обретению гражданства, как это было раньше.
Лицо, претендующее па должность чиновника, долж¬
но также представить гарантии своей политической бла¬
гонадежности, т. е. готовности в любой момент высту¬
пить в защиту конституционного строя. Это требование
становится решающим для всего комплекса, ибо явля¬
ется и предварительным, и «карательным» основанием.
Будучи с правовой точки зрения сформулировано совер¬
шенно неопределенно, оно трактуется и применяется су¬
дами в духе традиционной антикоммунистической и ан¬
тидемократической кадровой политики.
Будущий чиновник должен обладать необходимой
профессиональной подготовкой; § 7, п. 3 в этой связи
предполагает, что претендент на звание чиновника про¬
шел предварительную специальную подготовку. Вид и
длительность такой подготовки устанавливается сооб¬
разно уровню служебной иерархии: к службе на низшем
уровне, вспомогательно-технической, допускаются лица,
успешно закончившие народную школу и прошедшие
подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ); к службе на
среднем уровне — успешно окончившие народную шко¬
лу, проходившие служебную подготовку в течение 1 года
и сдавшие специальный экзамен для поступления на
должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ); к службе на
высшем уровне первой ступени допускаются успешно
окончившие среднюю школу, проходившие специальную
подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по тре¬
бованиям этого уровня (§ 18); наконец, к службе на
высшем уровне второй ступени допускаются лица с выс¬
шим образованием, сдавшие первый государственный
экзамен, проходившие подготовительную службу в те¬
чение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19).
Дополнительно к этим общим требованиям еще уста¬
навливаются возрастные барьеры при допуске на долж¬
ности различных служебных уровней: от 16 до 35 —
низшая ступень, 16—32 — средняя, 18—30 — высшая.
Постановлением 1968 г. для многих видов службы воз¬
растной «потолок» для приема поднят до 50 лет.
Назначенные в качестве чиновников, по данным на
октябрь 1971 г., в процентном отношении распределя¬
лись по указанным уровням следующим образом: на
256

низшем — 29,2%, на среднем — 54, на высшем первой
ступени — 13,8, на высшем второй ступени — 3%.
Для пожизненного назначения чиновника специально
вводятся следующие условия (§ 9): может быть назна¬
чен пожизненно тот, кто а) удовлетворяет общим усло¬
виям поступления на госслужбу (§ 7); б) достиг 27-лет¬
него возраста; в) в результате испытательного срока
проявил себя пригодным к чиновничьей службе, сдав
соответствующие экзамены.
Помимо указанных в законе требований на практи¬
ке к претендентам предъявляется и требование о так
называемом материальном благополучии. Конкретно
оно определяется как отсутствие долгов, иначе чинов¬
ник легче поддается искушению брать взятки.
Продвижение по службе, карьера чиновника основы¬
ваются на принципе периодического, в определенной по¬
следовательности проводимого повышения, строго по
иерархии — из группы в группу, без перепрыгивания
через очередную ступеньку лестницы должностной иерар¬
хии. Особым условием для повышения в должности
является сдача специального экзамена (§ 12, п. 3 Основ).
Постоянно действующим фактором выступает всякий раз
проверка политической благонадежности чиновника.
Глава третья
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧИНОВНИЧЕСТВА
1. Обязанности чиновников
Вся система регулирования правового статуса чинов¬
ника по исконной германской традиции основывается
на принципе «служебных отношений верности». Это оз¬
начает, что чиновник назначается и выполняет служеб¬
ные обязанности на основании публично-правового дого¬
вора, а коль скоро так, то положения гражданского
права при регулировании таких отношений к нему не
применяются. Здесь принцип двусторонности «договора»
257

приобретает своеобразный характер. Обязанность слу¬
жебной верности вознаграждается особыми привилегия¬
ми и льготами материального порядка. В обмен государ¬
ство приобретает право тотального регулирования всей,
жизнедеятельности чиновника: «Закон, право регулиру¬
ют не только ограниченный отрезок его жизнедеятельно¬
сти, но все его существование полностью, в том числе и
частную жизненную сферу» ’. Примечательно, что взаи¬
модействие прав и обязанностей западногерманского чи¬
новника сконструировано таким образом, что права
имеют производный, вторичный, характер; их объем и
содержание обусловливаются обязанностями.
Изложение проблемы поэтому следует начать с рас¬
смотрения обязанностей чиновника, ибо как раз они
предопределяют, объем и содержание прав чиновника.
Обязанность верности, преданность идеям и целям
государственной власти, особое послушание (Dienst-
pflicht, Treupflicht, treue Ergebenheit) — это главная
обязанность, положенная в основу отношений между
государством и чиновником. Известный немецкий госу-
дарствовед прошлого столетия П. Лабанд считал, -что в
силу этой обязанности чиновник становится частью го¬
сударственного управления, государственного аппарата,
т. е. не самостоятельным (право- и дееспособным) субъ¬
ектом права, а частицей государственного аппарата.
А поэтому, полагал Лабанд, все указания вышестоящих
начальников, будь они общего или специального харак¬
тера, имеют для чиновника значение норм права. И еще
одну существенную особенность служебных отношений
чиновника выводил Лабанд из принципа служебной вер¬
ности: неограниченная возможность государства уста¬
навливать по своему усмотрению положение чиновника.
Еще в более радикалистском духе трактовал режим
чиновника и обязанность подчинения, послушания, вер¬
ности О. Майер. Он определял Treupflicht как особые
отношения, характеризующиеся состоянием зависимости,
которая обосновывается интересами достижения опреде¬
ленных целей публичной власти.
Майер указывал на государственно-полицейский ха¬
рактер отношений и обязанности служебной верности,
имея в виду безграничность власти суверена в отноше-
1 Hennes Н. Р. Der Begriff des «Beamten»... 1968, S. 33.
258

нии подчиненных, т. е. полную зависимость чиновника от
государственной власти в лице начальства.
Обязанности верности внутренне присуща обязан¬
ность послушания, подчинения, на чем, собственно, ос¬
новывается и система бюрократии. Будучи скован тре¬
бованием служебной верности, которое обретает плоть и
кровь в бесконечных, строго по инстанциям спускаемых
приказах и распоряжениях, чиновник вынужден точно
придерживаться предписаний, ибо только таким образом
он может избежать возможных нарушений воли началь¬
ства. Он действует на основании приказов, изложенных
в соответствующих циркулярах.
Интересно, что, рассматривая в историческом ракур¬
се обязанность верности в качестве краеугольного камня
всей системы особых служебных отношений, западно¬
германские исследователи указывают на некий, как бы
само собой разумеющийся факт: ни в одном учебнике
или монографии о природе особых служебных отноше¬
ний ничего не говорится о правовой (судебной) защите
в области этих отношений 2.
Но и в наше время традиционное требование служеб¬
ной верности в сущности по-прежнему исключает дей¬
ствие механизма правовой (судебной) защищенности чи¬
новника.
К проблеме служебной верности самое близкое от¬
ношение имеет до сих пор привлекающая внимание
проблема исполнения приказа. Формула о необходимости
исполнения преступных приказов стала одним из распро¬
страненных оправдательных аргументов в судебных про¬
цессах над нацистскими преступниками. При этом из об¬
щей массы преступлений национал-социализма именно
по этому признаку были выделены специальная катего¬
рия так называемых должностных преступлений и осо¬
бый вид преступника — «убийца за письменным сто¬
лом». Но и в процессах по делам о военных преступле¬
ниях, о преступлениях против человечности и других, по¬
добных им, ссылка на необходимость исполнять приказ
занимала ведущее место и использовалась в целях оп¬
равдания.
Боннское государство стремилось защищать чинов¬
ников от наказания за выполнение приказов прежней
? Abelein М. Reahtsstaat und besonderes Gewaltverhaltnis. — «Zeit-
ąchrift fiir Rechtspalitik», H. 3, 1967, S. 317.
259

государственной власти, пусть Даже преступных: чинов¬
ник, верой и правдой служащий государству, не может
быть за это наказан. У. Шейнер пишет о судебной прак¬
тике, в ходе которой адвокаты, а во многих случаях и
состав суда отстаивали тезис о том, что если государство
изменило прежние «ошибочные» постановления, то ис¬
правляться они должны не за счет отдельных лиц. Чи¬
новники не обязаны нести ни уголовной, ни админист¬
ративной ответственности за выполнение преступных
приказов3.
.. Борьба вокруг преступлений и наказаний «убийц за
письменным столом» в 50-е—60-е годы обернулась на¬
стоящей «гражданской, войной» в западногерманских су¬
дах. Ее накал внутри страны и на международной аре¬
не вынудил западногерманских законодателей в 1965 г.
изменить содержание § 56 федерального закона о чинов¬
никах, определяющего основания ответственности за вы¬
полнение преступного приказа. Впервые чиновник, рас¬
ценивающий приказ как противоправный, получает пра¬
во отказаться от его выполнения, если считает, что
последнее «несовместимо с его человеческим достоин¬
ством» 4.
По действующему законодательству и особенно су¬
дебной практике ФРГ пределы требования верности,
адресованные чиновникам и служащим, существенно рас¬
ширены прежде всего путем увеличения объема требо¬
вания политической верности. Последнее всегда являлось
в Германии конституционно-правовым основанием для
ограничения чиновников и служащих,во многих правах
и свободах. Лишь на короткий период Веймарская кон¬
ституция провозгласила в ст. 130 свободу политических
убеждений и свободу объединения чиновников. ‘
Партийно-политическая принадлежность чиновников
не имела тогда значения, как и самый факт членства чи¬
новника в той или иной партии. При этом характерно,
что даже верховные суды, которые активно саботировали
: многие из основополагающих положений и принципов
конституции Веймарского периода, до известных пре¬
делов признавали эту свободу. Многие юристы, в том
числе Т. Маунц, считают, что «внутренний распад и
3 Scheuner U. Hundert Jahre deutsches Rechtsleben, Karlsruhe, 1960.
4 BGBL, 1965, T. 1. S. 1784.
260

окончательный крах Веймарской Республики в опреде¬
ленной степени явился следствием таких (либераль¬
ных. — Ред.) установок»5. В сущности это была обще¬
принятая теоретическая позиция, которой придерживал¬
ся и Парламентский совет, позволявшая причины гибе¬
ли республики списывать за счет «нейтралистского»,
«пассивного», «либерального» характера веймарской
■ демократии. Из этих обвинений делался вывод о не¬
обходимости сконструировать боннскую демократию как
«активную» и даже «наступательную». Ограничение прав
и свобод граждан по политическим мотивам стало кон¬
ституционно-правовым принципом (ст. 5, 8—12, 18, 19,
21 и др.). Этот принцип распространен и на статус чи¬
новника и других государственных служащих.
Пределы требования верности по действующему
законодательству ФРГ существенно расширены и уси¬
лены. Так ФЗоЧ в § 52, п. 2 гласит: «Чиновник всем
своим поведением должен свидетельствовать о призна¬
нии свободного демократического строя в духе Основ¬
ного закона и выступать в его защиту»; § 53 допол¬
нительно разъясняет: «Чиновник в своей политической
деятельности должен ограничивать себя до такой сте¬
пени, которая предопределяется его положением в об¬
ществе и его служебными обязанностями». Аналогичные
установки содержат и Основы законодательства о чи¬
новнике в § 4, п. 2; § 35, п. 1,2.
Конечно, любое буржуазное государство как особый
механизм управления, как аппарат власти и принуж¬
дения вообще не могло бы функционировать без поли¬
тической лояльности своих служащих, прежде всего чи¬
новников. Но сверхстепень требования верности бук¬
вально сковывает западногерманских чиновников, соз¬
дает для них особый политический статус.
Современная официальная правовая доктрина, вы¬
раженная Федеральным конституционным судом, функ¬
цию чиновничества усматривает в том, чтобы «обес-
5 Maunz Т. Deutsches Staatsredht Mimchen, 1968, S. 295. Здесь
следует отметить, что разговоры о пассивном, нейтралистском
характере веймарского режима сильно и, кроме того, не без идео¬
логического умысла преувеличены. Применительно к вопросу о
статусе чиновника они явно лишены оснований. Закон 1920 г. о
защите Республики в § 10 обязывал чиновников активно защищать
ее основы. Ст. 130 Конституции слишком диссонировала с веко¬
выми традициями режима профессионального чиновничества.
10 Заказ 1726
261

лечить стабильное управление и быть выравнивающим
фактором формирующих государственную жизнь поли¬
тических сил». ФКС, кроме того, считает, что «профес¬
сиональное чиновничество должно представлять есте¬
ственный противовес организованным «группам давле¬
ния», союзам предпринимателей, профсоюзам и другим
образованиям»6. '
С помощью такого рода определений чиновничеству
пытаются приписать роль уравновешивающего, стаби¬
лизирующего, аполитичного фактора, который отстаи¬
вает и представляет интересы всего общества, народа,
защищает общее благо. В действительности система
обязанностей и прав, требований, предъявляемых к чи¬
новникам, содержание особых отношений верности, ре¬
альные ограничения их служебной и внеслужебной дея¬
тельности сами по себе свидетельствуют о том, что на
чиновничество возлагается особая пожизненная обязан¬
ность — функция защиты интересов власть имущих.
Чиновник должен полностью отдаваться своей ра¬
боте, бескорыстно выполнять свои обязанности. Его по¬
ведение на службе и вне ее должно вызывать уважение
и доверие, которых требует его профессия (§ 54 ФЗоЧ).
Из этой обязанности выводится другая: по требо¬
ванию своего начальника чиновник должен выполнять
также и дополнительную работу, поскольку это соответ¬
ствует его подготовке и профессии (§ 64). Впрочем,
он может выполнять такую работу и по собственному
желанию, однако с предварительного разрешения на¬
чальника (§ 65).
Практически в первом случае речь идет о сверх¬
урочной работе. В принципе в среднем рабочая неделя
по закону не должна превышать 42 часа (§ 72, п. 1
ФЗоЧ). В постановлении федерального правительства
о рабочем времени чиновников от 27 апреля 1965 г.,
кроме того, сказано, что продолжительность одного тру¬
дового дня не должна превышать 9 час. Включая сверх¬
урочные часы, рабочая неделя определялась в 1965 г.
максимально в 54 часа; в 1969 г. — 52, в 1971 г. —
51 час.7. Если чиновник в силу служебной необходи¬
6 Leibholz G., Rinck Н. Grundgesetz. Kommentar an Hand der Rechts-
prechung des Bundesverfassungsgerichts. Koln, 1966, S. 256.
7 Rengier W. Bundesbeamtenrecht und Beamtenlaufbahnrecht, Bd. 3.
Hamburg, 1972, S. 56—57.
262

мости выполняет сверхурочную работу в течение более
5 час. в месяц, то ему полагается по прошествии трех
месяцев отгул. В случае невозможности его предоста¬
вить причитается денежное возмещение. При этом за¬
кон устанавливает, что сверхурочная работа не оплачи¬
вается. Это принцип, которому, как правило, следовала
и практика.
Считается, что высокое денежное вознаграждение,
обеспечивающее «достойное» существование чиновни¬
ка и его семьи, включает оплату и сверхурочной рабо¬
ты. В последние годы очевидным становится отход от
безусловного соблюдения этого принципа. В решении'
от 25 января 1973 г. Федеральный административный
суд постановил, что государственные служащие могут
претендовать на оплату их дополнительной работы,
ибо это не противоречит конституции. Подчеркивая, что
чиновник должен полностью, бескорыстно, не считаясь
со временем, «отдаваться» службе, суд вместе с тем
указал, что за сверхурочную работу в «свободные ча¬
сы» он может требовать дополнительной оплаты 8.
С требованием безукоризненного поведения на служ¬
бе и вне ее связаны специальные ограничения, касаю¬
щиеся подарков, услуг. ФЗоЧ в § 70 весьма деликатно
определяет, что всякие выплаты или подарки по службе
чиновник может принимать только с ведома и разреше¬
ния начальства. Существуют многочисленные инструк¬
ции министерств с перечислением различных форм пря¬
мого и косвенного взяточничества. В случае преподне¬
сения чиновнику подарка за искомые служебные дей¬
ствия он обязан сообщить об этом своему начальнику.
Особенно строгие наказания за взяточничество несут
компетентные чиновники, т. е. лица, принимающие ре¬
шения, готовящие их или от усмотрения которых зави¬
сит выбор решения.
Важную обязанность чиновника представляет пови¬
новение начальству и выполнение его указаний (§ 55
ФЗоЧ). Но при этом делается оговорка о случаях, когда
чиновник освобождается от такой обязанности и подчи¬
няется только закону. Таким образом, вводится общий
принцип: чиновник несет полную ответственность за
свои служебные действия (§ 56, п. 1). В случае, если
8 «Monateschrift fur deutacbes Recht», 1973, H. 9, S. 735.
10*
263

у чиновника возникают сомнения относительно закон¬
ности распоряжения, он обязан немедленно уведомить
о них своего непосредственного начальника. Однако
если прежнее распоряжение остается в силе, то чинов¬
ник свои сомнения должен сообщить по инстанциям
дальше. Если последует повторное одобрение, то чинов¬
ник обязан выполнять их, но при условии, что выполне¬
ние распоряжения не составляет уголовнонаказуемого
действия, о чем ему известно.
Закон, кроме того, освобождает, как уже отмеча¬
лось выше, чиновника от выполнения противоправного
распоряжения, если это несовместимо с его человече¬
ским достоинством. Такая формулировка впервые вве¬
дена федеральным законом о чиновниках в редакции
1965 г. В первом послевоенном тексте закона 1953 г.
она отсутствовала 9.
В силу принципа служебной верности чиновник не
должен участвовать в забастовках. Позитивное право
открыто не запрещает, но и не предоставляет ему пра¬
ва на забастовку. Действующий правовой режим «умол¬
чания» распространяется и на другие категории госу¬
дарственных служащих.
Известно, что в ходе обсуждения вопроса о праве
на забастовку в период разработки Основного закона
его создатели в большинстве своем считали, что госу¬
дарственным служащим оно не должно быть предо¬
ставлено. Представители ХДС требовали прямо запре¬
тить забастовки государственных служащих. СДПГ вы¬
сказывалась за то, чтобы оставить решение вопроса на
усмотрение законодателя. Только КПГ отстаивала тре¬
бование предоставить всем право на забастовку. Одна¬
ко ее предложения были отклонены. ФЗоЧ оставил
вопрос открытым. Закон о представительстве государ¬
ственных рабочих занял по вопросу о праве на заба¬
стовку весьма неопределенную позицию (§ 55, п. 2).
Позиция «умолчания» характерна и для решения во¬
проса на уровне земель. Из них лишь Бавария и Север¬
ный Рейн-Вестфалия в соответствующих законах прямо
запретили забастовки чиновников. В период 1945—
1970 гг. было зафиксировано всего несколько случаев
забастовок рабочих, состоящих на государственной
9 BGBL, 1953, Т. 1, S. 558; BGBL, 1965, Т. 1, S. 1784.
264

службе. Одна из таких значительных забастовок госу¬
дарственных служащих в решении Административного
суда даже была признана легальной. Начиная с 1970 г.
положение резко меняется: забастовочное движение
среди всех категорий государственных служащих, в том
числе и чиновников, становится повседневным явлением.
По западногерманским данным, в 1970 г. число поте¬
рянных рабочих дней в государственном секторе соста¬
вило 93,2 тыс., а в 1971 г. подскочило до 2 599 413‘°. Для
ФРГ — это рекордная цифра.
Очевидно, именно поэтому суды по вопросу о за¬
бастовке чиновников занимают по-прежнему неприми¬
римую позицию. Они мотивируют это тем, что, пред¬
ставляя интересы государства, будучи его агентом, чи¬
новник не вправе предъявлять ему требования. ФКС
во многих решениях вообще не приводил конкретных
оснований, ссылаясь при отказе в праве на забастовку
на исконные принципы профессионального чиновниче¬
ства.
Федеральный трудовой суд также придерживается
в своих решениях позиции, что проведение забастовки
чиновниками не предусмотрено правом. Федеральная
судебная палата, рассматривая вопрос о конституцион¬
ности закона земли Гессен о правовом статусе чинов¬
ников и служащих от 12 ноября 1946 г., специально от¬
метила, что чиновник находится на особом режиме
подчинения и связан особыми обязанностями, в силу
чего он не вправе путем забастовки предъявлять какие-
либо претензии. В праве на забастовку государствен¬
ным служащим отказывают и со ссылкой на § 90 УК.
В юридической доктрине ФРГ господствующим всег¬
да было отрицательное отношение к забастовке госу¬
дарственных служащих. Аргументация и точки зрения
при этом настолько разнообразны, что нет возможности
их пересказать п. Такова же и точка зрения официаль¬
ных деятелей. Бывший министр внутренних дел Геншер
неоднократно заявлял, что он — принципиальный про¬
тивник предоставления чиновникам права на забастов-
10 Classens D., Klonne A., Tschoepe A. Op. cit., S. 245.
11 Doubler W. Der Streik im offentlichen Dienst. Tiirbingen,
1971, S. 13—30. Лишь в последние годы некоторые юристы стали
высказываться за предоставление чиновникам права на заба¬
стовку.
265

ку, поскольку иное решение приведет к неустойчивости
политической, социальной и экономической жизни12 13 14.
Председатель Германского объединения чиновников
А. Краузе на пресс-конференции в Гамбурге 9 мая
1970 г. заявил: «Если чиновникам будет предоставлено
право на забастовку, то наша парламентская демокра¬
тия окажется в опасности» |3. Однако в массе своей
чиновники и служащие, вопреки такого рода заявле¬
ниям, требуют признания своего права на забастовку.
В целях ограничения чиновника в основных правах
и свободах судебная практика ФРГ широко использует
обязанность чиновников хранить служебную тайну
(§ 61 ФЗоЧ). Со ссылкой на нее постоянно ограничи¬
вается научно-исследовательская деятельность препода¬
вателей вузов, которые, как уже отмечалось, рассмат¬
риваются в качестве чиновников. На этом же основании
чиновников ограничивают в свободе выражения мнений.
Вопрос о соотношении обязанности хранить служебную
тайну и свободы научных исследований решается выс¬
шими судебными инстанциями ФРГ—ФКС и Федераль¬
ным административным судом по следующей схеме:
«Свобода научных исследований и публикаций по ст. 5,
п. 3, ч. 1 Основного закона не безгранична. Предписа¬
ния конституции вытекают не только из ее контекста.
Все положения конституции должны толковаться таким
образом, чтобы совпадать и с ее элементарными принци¬
пами и с ее системой ценностей. Иерархия ценностей,
как ее устанавливает ФКС, позволяет ограничивать ос¬
новные права. Возникающие при этом коллизии могут
быть решены путем определения в каждом конкретном
случае, какое положение конституции имеет преимуще¬
ственное значение» |4.
Вот, например, решение ФКС от 28 апреля 1970 г.
по нашумевшему делу «Patsh» в связи с запросом о кон¬
ституционности § 353, п. «в» УК-
Суть дела состояла в следующем. Чиновник посту¬
пил на службу в федеральное ведомство по охране кон¬
ституции в 1956 г. При зачислении он дал обязательство
хранить служебную тайну и не брать взяток, был преду¬
прежден об уголовной ответственности в случае наруше-
12 «Frankfurter Rundschau», 28.VIII, 15.Х.1970.
13 «Frankfurter Allgemeine», 13.X.1970.
14 «Neue juristische Wochenschrift», 1971, H. 28, S. 1229.
266

кия этих обязательств. Атмосфера в ведомстве оказа¬
лась очень тяжелой; там работало много бывших эсэ¬
совцев, которые создали режим круговой поруки. Ве¬
лось подслушивание разговоров граждан, составлялись
списки «неблагонадежных». Считая такую деятельность
антиконституционной и не желая участвовать в ней,
чиновник обратился к адвокату, а затем выступил по
совету последнего перед редакторами газет и телепе¬
редач.
В итоге он был отдан под суд «за разглашение фак¬
тов о подслушивании телефонных разговоров, за преда¬
ние гласности сведений о сотрудниках ведомства, чем
нанес вред престижу ФРГ (§ 100, п. 1, УК) и нарушил
обязанность хранить служебную тайну (§ 353, «в», п. 1
УК)». Федеральная судебная палата слушала дело по
первой инстанции и приговорила обвиняемого к 4 меся¬
цам тюремного заключения за умышленное нарушение
служебной тайны.
Осужденный подал жалобу в ФКС о нарушении его
конституционных прав — свободы выражения мнения
и других (ст. 2, 5, 10, 103 Основного закона). Он также
пытался опровергнуть возможность осуждения его по
ст. 353 УК, ибо статья была сформулирована в 1936 г.,
т. е. при нацизме. ФКС постановил: ст. 353 УК, хотя и
была принята по закону об изменении УК от 2 июля
1936 г. и на основании закона о чрезвычайных полно¬
мочиях от 24 марта 1933 г., однако не находится в про¬
тиворечии с Основным законом. Что касается свободы
выражения мнения, то чиновник или другой государст¬
венный служащий, считающий себя обязанным выявить
антиконституционные действия, должен сначала исполь¬
зовать все официальные каналы в соответствии с инсти¬
туционным порядком демократического государства,
прежде чем поставить в известность общественность15.
ФКС подчеркивал, что государственное управление толь¬
ко тогда будет соответствовать требованиям «правового
государства», когда будет обеспечено сохранение чинов¬
никами служебной тайны 16.
Нарушение служебных обязанностей составляет ос¬
нование дисциплинарной и уголовной ответственности
13 Описание дела и изложение решения см.: «Neue juristische Wo-
chenschrift», 1970, H. 34, S. 1498.
16 Ibidem.
267

чиновника. Общим основанием ответственности является
вина (умысел или грубая неосторожность). Ответствен¬
ность выступает в двух формах: гражданско-правовой и
публично-правовой. Первая применяется в случаях при¬
чинения ущерба или нарушения чиновником обязанно¬
стей в сфере частной деятельности и предполагает воз¬
мещение им нанесенного ущерба (например, использо¬
вание служебной машины для частных поездок) 17.
Вторая, публично-правовая, форма ответственности
подразделяется на два вида: на дисциплинарную и уго¬
ловную. Отличие дисциплинарной состоит в том, что
проступки чиновника разбираются его начальником ли¬
бо руководящим органом ведомства, где он служит.
При этом во внимание принимаются личность, служеб¬
ные заслуги, служебное и внеслужебное поведение как
в положительном, так и в негативном плане, т. е. либо
как смягчающие, либо как отягчающие вину обстоятель¬
ства. На этом уровне меры дисциплинарной ответствен¬
ности определяются в виде выговора или штрафа. В слу¬
чаях более серьезных служебных проступков дела рас¬
сматриваются специальными дисциплинарными судами
в соответствии с формальной дисциплинарной проце¬
дурой. К юрисдикции этих судов относятся дела, мерой
наказания по которым может быть сокращение зарпла¬
ты, понижение в должности, отстранение, увольнение,
сокращение пенсии либо лишение ее. За чиновником
сохраняется право обжаловать дисциплинарное взыска¬
ние строго по инстанциям 18. Высшей апелляционной ин¬
станцией является Федеральный дисциплинарный суд.
В 1967 г. он был включен в состав Федерального адми¬
нистративного суда как особая палата, за которой пол¬
ностью сохранена специальная юрисдикция по делам
о дисциплинарной ответственности чиновников. Наряду
с этим чиновнику предоставляется возможность искать
17 Гражданский кодекс в § 839 предусматривает, что ответствен¬
ность принимает на себя государство или публичная корпорация.
Ущерб потерпевшему возмещает государство или его орган, кото¬
рые в свою очередь в порядке регрессного иска взыскивают с
виновного чиновника. Для такого рода дел предусмотрена юрис¬
дикция общих судов. Однако их решения могут быть обжалованы
в компетентные административные органы или административные
суды.
13 Федеральное дисциплинарное уложение действует в редакции за¬
кона об изменении от 27 июля 1967 г.
268

защиту и в административных судах, о чем речь пойдет
ниже. "
Правом помилования чиновников, осужденных к уго¬
ловному наказанию, обладает Федеральный Президент.
Многоинстанционное рассмотрение служебных про¬
ступков чиновников часто приводит к тому, что дела
кочуют по разным инстанциям по нескольку лет. Напри¬
мер, одно из дел тянулось 9 лет и окончилось не в поль¬
зу истца. В качестве секретаря истец проходил в Бава¬
рии подготовительную службу (с 1957 по 1961 г.) для
сдачи государственного экзамена на звание чиновника,
однако не успел сдать экзамен в срок. По причине от¬
сутствия других претендентов он тем не менее был на¬
значен чиновником пожизненно. Комитет по кадрам зем¬
ли Бавария в 1962 г. отказался утвердить назначе¬
ние, ибо выяснил, что чиновник не сдал экзамена и, по
мнению руководителя ведомства, где чиновник работал,
не смог бы его сдать. Между тем чиновник, тяжело за¬
болев и перейдя на инвалидность, претендовал на вы¬
плату ему пенсии как пожизненно назначенному; разби¬
рательство в различных инстанциях закончилось в
1970 г. решением ФАС о незаконности притязаний чи¬
новника.
ФЗоЧ в § 77 определяет, что чиновник совершает
служебный проступок, если виновно нарушает свои обя¬
занности. Кроме того, закон предусматривает и особый
вид проступка, который связан с поведением чиновника
вне службы. Такой проступок считается совершенным,
если чиновник наносит вред тому уважению и престижу,
которые должны сопутствовать его чину и облику.
В законе перечисляются действия, которые квалифи¬
цируются как служебные проступки чиновников на пен¬
сии или бывших чиновников. На первое место ставятся
действия против свободного демократического строя,
предусмотренного Основным законом. Далее называет¬
ся участие в движениях против существования или
безопасности Федеративной Республики. Нарушение
служебной тайны или получение подарков и денежных
сумм также считаются проступками, за которые бывшие
чиновники и пенсионеры несут ответственность (§ 77).
Угроза лишения пенсии или уменьшения ее — достаточ¬
но сильное средство воздействия на поведение служа¬
щих, вышедших в отставку.
269

2. Контроль за чиновничеством
В качестве основной формы контроля за чиновниче¬
ством выступает административная юстиция. Она соз¬
дана и действует в ФРГ как система специальных ад¬
министративных судов. «Отцом» идеи таких судов в
Германии считается известный административист прош¬
лого столетия Р. Гнейст, который упорно отстаивал те¬
зис о необходимости отделения юстиции от управления
и введения судебного контроля за действиями админи¬
страции.
Впервые административные суды появились в Бава¬
рии и Бадене в 1863 г., в Пруссии — в 1872 г. Они рас¬
ценивались как особая форма контроля, которая предо¬
ставляет гражданам возможность обжаловать акты,
действия или бездействие органов публичной власти,
если были нарушены или нежелательным образом за¬
тронуты права и интересы граждан.
К концу XIX в. административные суды были созда¬
ны во всех землях Германии, они продолжали существо¬
вать и в период Веймара. Национал-социализм почти
сразу же упразднил административные суды, возведя
свою позицию в принцип и выдвинув в его обоснование
целый ряд демагогических формул. Нацистский юрист
Фрик говорил в 1930 г.: «Если правосудие вредит госу¬
дарственным идеалам и позорит немецкий народ, то
разделение властей никому не нужно... Административ¬
ные суды не нужны и потому, что защищают интересы
личности, а не государства». Закон от 10 февраля
1936 г. передал компетенцию судов органам гестапо, ко¬
торые и осуществляли контроль над государственным
аппаратом.
Указом Гитлера об упрощении системы государст¬
венного управления от 28 августа 1939 г. административ¬
ное судопроизводство было окончательно заменено ве¬
домственным производством.
После 1945 г. административные суды были восста¬
новлены сначала в землях, а в 1949 г. — и на федераль¬
ном уровне. Принятое в 1960 г. федеральное уложение
об административных судах установило их трехинстан-
ционную структуру. В состав судов первой инстанции 19
19 По состоянию на конец 1967 г. число судов равнялось 31; они
создаются, как правило, в больших городах.
270

входят председатель, директор и судьи, дела слушают
судебные коллегии в составе трех профессиональных
судей и двух заседателей. Последние вербуются, как
правило, из чиновников различных ведомств. Ревизион¬
ной по решениям судов первой инстанции и соответст¬
венно второй инстанцией являются верховные админи¬
стративные суды земель (всего их 10), состоящие из
определенного числа палат, заседающих в составе пред¬
седателя, двух судей и двух заседателей. Наряду с функ¬
циями ревизионной инстанции эти суды по запросам
правительств решают вопрос о том, не являются ли дей¬
ствующие на их территории ассоциации антиконститу¬
ционными в смысле ст. 9 п. 2 Основного закона. Третьей,
высшей, инстанцией выступает Федеральный администра¬
тивный суд, состоящий из нескольких сенатов. Все судьи
ФАС избираются из числа профессиональных судей спе¬
циальной комиссией под председательством федераль¬
ного министра внутренних дел; Каждый сенат ФАС
состоит из 3—5 профессиональных судей. При ФАС дей¬
ствует Верховная федеральная прокуратура. Заседатели
избираются специальным комитетом в составе предсе¬
дателя суда, чиновников, назначаемых правительством,
и семи доверенных лиц.
Система административных судов с общей юрисдик¬
цией дополняется специальными административными су¬
дами по патентным делам (Патентное бюро с судебны¬
ми функциями), а также федеральными бюро по над¬
зору за страховыми и строительными сберегательными
кассами, которые соединяют функции ведомства и суда.
Особенность административного судопроизводства
ФРГ в настоящее время проявляется во введении в каче¬
стве обязательной стадии так называемого предвари¬
тельного разбирательства. Это предполагает, что всякая
жалоба сначала должна быть рассмотрена по меньшей
мере в двух инстанциях того ведомства, действия орга¬
нов или должностных лиц которого составляют предмет
обжалования.
Федеральное уложение (§ 42, 43, 47) устанавливает
несколько видов жалоб: 1) с требованием отмены из¬
данного органом акта как нарушающего законные пра¬
ва и правовые интересы гражданина; 2) по поводу
обязанности органа издать определенный акт; 3) о при¬
знании юридического факта, наличия или отсутствия
271

правовых отношений; 4) общие жалобы относительно
социальных услуг или взысканий (налогов) за услуги.
При рассмотрении таких жалоб суды ограничены
разбирательством вопросов о правомерности действий
государственных органов. Вопросы целесообразности
действий администрации изъяты из компетенции судов.
Рассматривая жалобы, суд вправе запросить все до¬
кументы и любую информацию у соответствующих ор¬
ганов. В отличие от принципов разбирательств в граж¬
данском процессе административный суд не ограничи¬
вается фактами и доказательствами, приведенными сто¬
ронами, и может затребовать недостающие факты по
собственной инициативе 20.
Суд может не принять жалобу к рассмотрению, со¬
славшись на публичноправовой характер спора и свою
некомпетентность в этом вопросе21.
Западногерманские юристы обычно высоко оценива¬
ют роль административных судов. В результате их дея¬
тельности «управление делами делается либеральнее,
а государство демократичнее», — полагает Г. Ройс22.
Административная юрисдикция дает двойной выигрыш:
граждане перестают быть беспомощными подданными, а
чиновники — солдатами в гражданском платье23. Од¬
нако, группа авторов книги о социальной жизни ФРГ —
Д. Клезенс, А. Клёне, А. Чопе — пишут о тех реальных
трудностях, с которыми встречаются граждане перед
лицом административной юстиции. Граждане чаще всего
не знают своих прав и корреспондирующих им обязан¬
ностей администрации, а потому либо вовсе не обра¬
щаются в суды, либо вынуждены нанимать дорогостоя¬
щих адвокатов. По свидетельству этих же авторов, в
ФРГ не существует обязательной публикации админи¬
стративных актов, и это крайне затрудняет для граждан
ориентировку в вопросе о правомерности действий ад¬
министрации. Во всяком случае гражданин постоянно
20 Klinger Н. Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung. Gottingen,
1960.
Gorlitz A. VerwaltungsgerichtsbaTkeit in Deutschland. Neuwied, 1970.
21 Описание структуры и компетенции административных судов см.:
Qorlitz A. VerwaltungsgerichtsbaTkeit in Deutschland. Neuwied, 1970.
22 Reuss H. Ein Jahrhundert VerwaltungsgerichtsbaTkeit in Deutsch¬
land. — «Juristische Rundschau», 1963, H. 9, S. 32.
23 Reuss H. Op. cit.
272

рискует, потратив время и деньги, проиграть свое дело
в суде24. Число рассмотренных административными су-
• дами жалоб граждан в период с 1967 по 1970 г. в судах
первой инстанции в среднем ежегодно составляло
47 тыс., в верховных судах земель — 10 тыс. и в ФАС —
2,2 тыс.25.
3. Права чиновников и условия службы
Чиновник ФРГ находится на особом режиме, кото¬
рый определяется специфическим характером публично¬
правовых отношений верности. Считается, что обязан¬
ность верности чиновника порождает корреспондирую¬
щую обязанность государства заботиться об удовлетво¬
рении его материальных и других нужд («Sorgepflicht»).
В сущности если отойти от сентиментальной немецкой
терминологии, то станет ясно, что речь идет об особом
режиме материальных и моральных благ, о системе все¬
возможных льгот и привилегий, которыми государство
оплачивает искомую преданность, верность и «самоот¬
дачу» западногерманского чиновника. В таком контексте
о правах можно говорить только условно, с оговорками:
это, скорее, особого рода привилегии, которые порож¬
даются обязанностями. Невыполнение последних чинов¬
ником становится безусловным основанием лишения его
соответствующих прав.
Употребляемый в западногерманской литературе тер¬
мин «Alimentation», лишний раз подчеркивает своеобра¬
зие отношений: государство платит не за труд, оно
оплачивает функцию чиновника. Система несет в себе
элемент своеобразной пожизненной ренты, ибо она охва¬
тывает период пенсии чиновника и распространяется на
остающихся после смерти иждивенцев.
Конечно, важнейшим элементом этой системы яв¬
ляется право на материальное содержание. Оно форму¬
лируется ФЗоЧ (§ 79) как обязанность заботиться о
благе чиновника и его семьи, охватывая и период после
окончания служебных отношений. Материальное содер¬
жание составляется из основного оклада, территориаль¬
ной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за
24 Classens D., Klonne A., Tschoepe A. Op. cit., S. 142—143.
25 Еуеппапп E. Justizrefonn in der Verwaltungsgerichtsbarkeit. —
«Neue Juristisohe Wochenschrift», 1973, H. 23, S. 1032.
273

звание и др. Размеры, структура и динамика выплат
определяются специальным законом об оплате26. Табель
о рангах предусматривает 16 групп (с Al по А5 — низ¬
шие чины, с А6 по А9 — средние, с А10 по А13 — выс¬
шие первой ступени, с А14 по А16 — высшие второй
ступени). -4
Система продвижения по службе строго и подробно
регламентируется многочисленными законами. Она ос¬
новывается на следующих принципах: повышение ква¬
лификации, что всякий раз завершается либо специаль¬
ной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей
специального экзамена; постепенность — нельзя «пере¬
скакивать» через очередную ступень, исключения допу¬
скаются лишь по специальному разрешению Федераль¬
ной комиссии по кадрам (§ 42, п. 1).
Динамику продвижения по основным уровням иерар¬
хии раскрывают следующие показатели.
В низших должностных группах (А1—А5) при оцен¬
ке работы «хорошо» повышение производится через 6, а
при оценке «вполне удовлетворительно» — через 8 лет.
При назначении на высшую должность в этой группе,
если претенденту нет 40 лет, требуется специальное раз¬
решение министра.
В средних группах (А6—А9) продвигаются на сле¬
дующую должность в такие сроки:
при оценке
«хорошо»
«вполне
удовлетво¬
рительно»
«удовле¬
творитель¬
но»
правительственный секретарь
1 год
2 года
3 года
правительственный оберсекретарь
3 года
4 »
4 »
правительственный гауптсекре-
тарь

8 лет
10 лет
10 лет
инспектор

10 »
12 >
12 »
В высших группах (А10—А13) повышение в должно¬
сти происходит в следующие сроки:
при оценке
«хорошо»
«вполне
удовлетво¬
рительно»
«удовле¬
творитель¬
но»
правительственный инспектор
2 года
3 года
5 лет
регирунгсамтсман

6 лет
8 лет
8 »
регирунгсоберамтсрат

6 »
8 »
10 »
26 Последний действует в редакции 5 августа 1971 г. (BGBL, 1971,
Т. I, S. 1281).
274

Отступление от соблюдения сроков может произойти,
если служебная деятельность чиновника оценивается
как «очень хорошая» или если установлена ускоренная
шкала повышения для особой категории лиц.
Для повышения в должности высшего правительст¬
венного советника (А 14—А16) необходимо также сдать
специальный, включающий повышенные требования эк¬
замен. В течение всей предыдущей службы такой чинов¬
ник должен проявить особые способности, достичь 40¬
летнего возраста и быть не старше 58 лет.
В случае, если государство в лице начальника не вы¬
полнит своих обязательств по продвижению, оплате и
другим мерам заботы о чиновнике, он вправе добивать¬
ся возмещения убытков (§ 79 ФЗоЧ, § 839, 847 Граж¬
данского кодекса) 27 Как уже упоминалось, в трудовой
стаж чиновника засчитываются воинская служба, служ¬
ба в действующей армии, в полиции, годы, проведенные
в плену; соответственно производятся надбавки за вы¬
слугу лет.
В течение почти 150 лет монополия в госаппарате
принадлежала чиновникам — юристам по образова¬
нию 28. В послевоенные годы положение изменилось, ибо
в условиях государственно-монополистического капита¬
лизма функции и сферы деятельности буржуазного го¬
сударства существенно расширились, особенно в области
экономики, науки, техники. Одновременно и соответст¬
венно рос спрос на чиновников-специалистов в этих об¬
ластях. Господствующие позиции юристов в государст¬
венном аппарате и публичных корпорациях были зна¬
чительно сужены. Однако и по сей день юристы состав¬
ляют не менее 30% среди чиновников («господствующее
меньшинство»), ибо на высших ступенях государствен¬
ной службы предпочтение все же отдается юристам по
сравнению с неюристами. Это обеспечивается с помощью
особой политики оплаты. Ставки юристов на 9—15% вы¬
ше, чем ставки других чиновников. Кроме того, разрыв
увеличивается пропорционально стажу; система и раз¬
меры надбавок за выслугу лет более благоприятны
27 К числу других мер относятся дополнительные выплаты, содей¬
ствие в повышении квалификации и т. д. Munch I. von. Op. cit,
S. 56—57.
28 Как показывает история Германии, монополия юристов отнюдь
не обеспечивала господства закона и права в госаппарате.
275

именно в отношении юристов. Например, чинов¬
ник-юрист и чиновник-инженер, не достигшие 34-летнего
возраста, получают одинаковую зарплату, а затем через
несколько лет разрыв достигает 95%. Такое направле¬
ние кадровой политики дает основание западногерман¬
ским авторам говорить о дискриминации занятых на
государственной службе неюристов29.
Право на социальное обеспечение предполагает не¬
сколько видов денежных выплат: пенсию по старости,
в связи с потерей кормильца, вследствие несчастного
случая и по болезни, выходное пособие и т. п. Пенсия
по старости выплачивается чиновникам с 65 лет, поли¬
цейским чиновниками — с 60, судьям верховным судов —
с 68 лет.
Право на пенсию возникает и реализуется при усло¬
вии, что чиновник проработал по меньшей мере 10 лет;
оно также возникает в случае болезни, ранения или
иных увечий, если они получены не вследствие грубой
неосторожности или вины потерпевшего и если резуль¬
татом этого стала нетрудоспособность (§ 106 ФЗоЧ).
Пенсия чиновника исчисляется следующим образом. По¬
сле 10 лет службы она составляет 35% оклада, за каж¬
дый последующий год службы (в течение 25 лет) на¬
числяется по 2%, затем — по 1%, но в конечном счете —
не более 75% оклада (§ 118 ФЗоЧ). Вдовам и сиротам
назначается пенсия в размере 60% от пенсии чиновника
(§ 123 ФЗоЧ).
Как следует из § 90 Федеральных основ законода¬
тельства о статусе чиновника в редакции от 17 июня
1971 г., предоставление пенсии ему и членам его семьи
также ставится в прямую зависимость от их преданности
строю: «...им может быть в официальном порядке отка¬
зано в праве на пенсию, если претендент на нее зани¬
мается антиконституционной деятельностью».
Характерным для милитаристской и реваншистской
направленности политики 20-летнего правления прави¬
тельств ХДС—ХСС представляется тот факт, что особое
развитие в ФРГ получила система специальных льгот,
компенсаций, социального обеспечения бывших нацист¬
29 Brinkmann G. Die Diskriminierung der Nicht-Juristen im allgemeinen
hoheren Verwaltungsdienst. — «Zeitschrift fur die gesamte Staatswis-
sensahaft», 1973, Bd. 129, H. 1, S. 159.
276

ских чиновников и офицеров вермахта. В соответствии с
предписанием ст. 131 Основного закона о восстановле¬
нии в правах чиновников третьего рейха, находившихся
на службе вплоть до 8 мая 1945 г., была разработана и
принята целая серия законов об их правовом статусе.
Действующий ФЗоЧ в ряде статей специально признает
за ними право на пенсию и различные формы возмеще¬
ния материального и морального ущерба (?!), понесен¬
ного ими во время первой и второй мировых войн.
В§ 181, п.З закон устанавливает, что если чиновник
после 8 мая 1945 г. по независящим от него причинам
работал в ином качестве или находился в плену, был
интернирован или даже скрывался, то при определении
его права на пенсию это время должно быть принято во
внимание. Если же чиновник или военнослужащий, на¬
ходясь в плену, потерял трудоспособность, то он получа¬
ет возмещение и пенсию; если он умер, то возмещение
и пенсию получает его семья (§ 186).
Особую разновидность представляет пенсия, назна¬
чаемая так называемым политическим чиновникам (в ос¬
новном группа А16). Закон предусматривает, что по ре¬
шению федерального президента любой из ответствен¬
ных чиновников этой группы может быть выведен на
временную пенсию. Продолжительность такой отставки
не определяется, денежное возмещение в размере полно¬
го оклада выплачивается в течение трех месяцев. После
этого назначается пенсия. Впоследствии при изменении
политического состава правительства чиновник вправе
претендовать на назначение его на прежнюю или равно¬
оплачиваемую должность (§ 38, 39, 40).
Западногерманское законодательство подробно регу¬
лирует и основания прекращения публично-правовых
служебных отношений. По закону это происходит в сле¬
дующих случаях: смерть, увольнение, лишение прав по
ст. 18 Основного закона, отстранение от службы на
основании федерального дисциплинарного уложения,
переход на пенсию.
Увольнение производится вследствие нарушения при¬
носимой чиновником клятвы верности (§ 28), потери
гражданства (ст. 116), недозволенного длительного пре¬
бывания за границей (§ 29), а также при поступлении
на другую публично-правовую службу. Кроме того, чи¬
новник может быть лишен звания и соответственно осо¬
277

бых прав в случае уголовного наказания30. В западно¬
германской доктрине принято считать, что пожизненно
назначенный чиновник может быть уволен главным об¬
разом и почти исключительно по приговору дисципли¬
нарного суда; такой приговор означает утрату права на
материальное и социальное обеспечение31.
Какими средствами правовой защиты располагает
чиновник? Они могут быть ведомственными и судеб¬
ными.
Чиновник имеет право обжаловать служебные дей¬
ствия двумя путями: внося запрос (например, по по¬
воду издания приказа о проведении какого-либо меро¬
приятия) или жалобу по поводу уже проведенного ме¬
роприятия (§ 171 ФЗоЧ). При этом он должен строго
следовать по инстанциям. Разглашение чиновником ве¬
домственных неурядиц, фактов злоупотребления вла¬
стью или вообще всякое «вынесение сора из избы»
строго законом ограничивается и допускается лишь в
исключительных случаях. Чаще же всего такое пове¬
дение служит основанием для привлечения чиновника
к уголовной ответственности. Выше уже упоминалось
нашумевшее дело «Patch» и решение по нему уголов¬
ного сената Федеральной судебной палаты.
Поданные запрос или жалобу начальство обязано
рассмотреть в определенный срок и свое решение из¬
ложить в письменной форме. Чиновнику разрешается
обращаться с жалобами и в специальный орган — Фе¬
деральный комитет по кадрам, компетентный всесто¬
ронне регулировать отношения чиновника и органов
государственного аппарата и быть посредником в этих
отношениях.
Комитет создан для унифицированной реализации
правовых предписаний, регулирующих статус и дея¬
тельность чиновника (§ 95 ФЗоЧ). Состоит из 7 по¬
стоянных членов и 7 заместителей. Членами являются
председатель Федеральной счетной палаты и началь¬
ник отдела кадров МВД, а также руководители отдела
30 При этом достаточным основанием увольнения является даже ми¬
нимальное уголовное наказание в виде тюремного заключения
сроком на шесть месяцев за одно из преступлений против государ¬
ственной безопасности (§§ 48, 49. ФЗоЧ).
31 Miinch I. Von Op. cit., S. 71—72.
278

кадров других федеральных ведомств; остальные на¬
значаются федеральным президентом по предложению
МВД и с согласия руководящих органов соответствую¬
щих профсоюзов сроком на 4 года. Закон возлагает
на комитет следующие задачи: содействовать разра¬
ботке общих предписаний о правовом положении чи¬
новников, об их общеобразовательной подготовке, экза¬
менах, повышении квалификации, рассматривать жало¬
бы чиновников, составлять предложения об устранении
недостатков при выполнении предписаний законов. За¬
седает Комитет при закрытых дверях, стороны могут
быть приглашены для участия в разбирательстве жа¬
лоб или других вопросов. Что касается жалоб чиновни¬
ка, поданных именно в эту инстанцию, то они не огра¬
ничены ни сроком, ни формой, ни даже инстанционной
последовательностью. Однако и сам Комитет не реша¬
ет конфликты окончательно, в качестве последней ин¬
станции.
Судебными органами со специальной юрисдикцией
являются дисциплинарные суды, которые компетентны
рассматривать дела о служебных проступках. Своеоб¬
разной особенностью представляется процедура, позво¬
ляющая чиновнику затевать процесс против самого
себя. Желая снять с себя тяжесть подозрения в совер¬
шении служебных проступков, чиновник может потребо¬
вать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его
делу (§ 34 Федерального дисциплинарного уложения).
Компетенцией почти по всем вопросам относительно
статуса чиновника, его назначения, прав, обязанно¬
стей, оплаты, социального обеспечения, увольнения, а
также находящегося на пенсии или бывшего чиновника
и т. д. располагают административные суды. -
4. Политический статус чиновника
В проблеме правового статуса чиновника особое ме¬
сто занимает вопрос о его политическом статусе. «Обя¬
занность верности» — это прежде всего требование по¬
литической верности, притом в самом широком смысле.
Оно служит официальным конституционно-правовым
основанием ограничения государственного служащего,
и в особенности чиновника, в основных правах и сво¬
279

бодах. Особенно остро стоит вопрос о партийной при¬
надлежности чиновников.
«Чиновник служит всему народу, а не отдельной
партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно
и вне связи с партийными интересами, при этом он
обязан руководствоваться заботой об общем благе»
(§•52, п. 1 ФЗоЧ). Эта установка закона не сопровож¬
дается запрещением чиновникам быть членами полити¬
ческих партий. Но именно здесь и начинается дискри¬
минационная политика в отношении левых сил, вводят¬
ся ограничения и прямые запреты. Всем государствен¬
ным служащим под угрозой увольнения запрещается
состоять членами Коммунистической партии и поддер¬
живающих ее цели или установки других демократи¬
ческих организаций. Старейший западногерманский ком¬
ментатор Основного закона Т. Маунц свидетельствует:
«Теория и практика ФРГ в сущности всегда основыва¬
лась на тезисе, что обязанность верности оправдывает
распространение на всех государственных служащих
под угрозой увольнения запрета состоять в партиях,
которые хотя и являются по закону легальными, одна¬
ко расцениваются правительственными органами в ка¬
честве враждебных конституции».32. Известно, что че¬
рез несколько месяцев после образования ФРГ и при¬
хода к власти правительства Аденауэра его первым
крупным мероприятием была чистка государственного
аппарата. Стремились избавиться, однако, отнюдь не
от нацистов; последних в соответствии со ст. 131 Ос¬
новного закона охотно и в неограниченном количестве
принимали на государственную службу. Изгонялись
коммунисты. 19 сентября 1950 г. правительство Аде¬
науэра приняло решение, по которому членство, уча¬
стие или иная поддержка организации или движения
против существующего строя квалифицировались как
тяжкое нарушение служебных обязанностей. В решении
назывались 13 организаций, причастность к которым
в любой форме объявлялась поводом для немедленно¬
го увольнения.
Практика запретов демократических организаций по
усмотрению правительства и соответственно отстране¬
32 Maunz Th. Deutsches Staatsrecht. Miinchen, 1965, S. 295.
280

ния или недопущения их членов на государственную
службу получили широкое распространение и в землях.
Правительство Баварии в решениях от 22 июля 1958 г.
и 25 апреля 1961 г. определило участие в запрещенных
организациях как тяжкое нарушение обязанности вер¬
ности. Одновременно давалось и расширительное толко¬
вание, в котором указывалось, что поддержка всех
других «антиконституционных движений» равно не при¬
емлема. Для более поздних по времени постановлений
принципом становится именно расширительное понима¬
ние антиконституционных устремлений как основания
для отказа в назначении или увольнении госслужащих.
Так, в распоряжении МВД земли Северный Рейн-
Вестфалия от 28 марта 1963 г. речь шла об увольнении
всех чиновников, деятельность которых направлена
против конституционного строя.
Такая позиция, такой режим широко признавались
в 50-е и 60-е годы и в судебной практике. В решении
от 10 марта 1960 г. Федеральный административный
суд в полной мере санкционировал гипотезу «если чи¬
новник своим поведением подаст повод для сомнений
у начальника» как достаточную для последующей санк¬
ции. Разъяснялось, что такие «сомнения правомерны
и в том случае, если чиновник выступает за партию,
антиконституционность которой еще не установлена
ФКС». И хотя это решение неоднократно подвергалось
критике со стороны некоторых теоретиков права, в це¬
лом в судах укоренилась следующая правовая позиция:
не требуется уверенности относительно антиконститу¬
ционной деятельности претендента, но достаточно обос¬
нованных сомнений в его верности, чтобы отказать ему
в назначении 33.
23 ноября 1971 г. Гамбургский сенат принял анало¬
гичное решение. В этот период была создана и легаль¬
но действовала в ФРГ Германская коммунистическая
партия, однако в порядке прямой обструкции Сенат
принимает следующее постановление: «Назначение в
качестве профессионального чиновника недопустимо в
случае, если претендент активно участвует в политиче¬
ских лево- и праворадикалистских организациях». Не¬
которые ответственные деятели СДПГ — профессор
33 «Aus Politik und Zeitgeschichte», 1973, Bd. 27, S. 4.
281

Ф. Шефер, Г. Венер и федеральный министр юстиции
Ян — уже тогда ставили вопрос об антиконституционности
такого решения, особенно в связи с практикой дискри¬
минации членов незапрещенных организаций в землях.
Унификация этой деятельности по-прежнему осущест¬
вляется в форме ежегодной публикации списков орга¬
низаций, которые федеральное правительство расцени¬
вает в качестве антиконституционных34.
Казалось бы, с отходом от власти реакционных
группировок ХДС — ХСС должны были полностью ут¬
ратить силу и их прежние противоправные решения.
Однако этого не случилось. 28 января 1972 г. на сове¬
щании федерального канцлера и премьер-министров
земель совместно с министрами внутренних дел утверж¬
дается документ, именуемый «Основополагающие прин¬
ципы, применяемые к враждебным Конституции силам,
находящимся на государственной службе» 35.
В документе сказано: «В соответствии с федераль¬
ными и земельными законами о чиновниках и положе¬
ниями о служащих и рабочих все государственные слу¬
жащие обязаны позитивно признавать свободный демо¬
кратический строй в духе Основного закона и высту¬
пать в его защиту. Антиконституционные устремления
представляют собой нарушение этой обязанности. Член¬
ство государственных служащих в партиях или орга¬
низациях, которые борются против конституционного
режима или в иной форме содействуют таким организа¬
циям, в любом случае находится в конфликте с обязан¬
ностью быть лояльным. Если имеется такое нарушение
государственным служащим своих обязанностей, то в
каждом отдельном случае начальник должен решить,
какие следует принять меры. Назначение на государ¬
ственную службу предполагает в качестве обязательно¬
го требования наличие гарантий, что претендент в лю¬
бой момент готов защищать существующий строй. Если
имеются обоснованные сомнения, то это, как правило,
оправдывает его увольнение»36. В организационном
плане «Принципы» имели целью унифицировать прак¬
34 Характерно, что в списке одновременно называются и запрещенная
КПГ, и легальная ГКП.
35 «Blatter fur deutsche und Internationale Politik», 1972, N 2, S. 124
36 Ibidem.
282

тику приема на государственную службу и увольнения
во всех землях. Соответствующие постановления сразу
же были приняты в землях Северный Рейн-Вестфалия,
Бавария, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, а в ос¬
тальных подготовлены законопроекты 37.
Из текстов этих постановлений следует, что для
увольнения или недопущения на государственную служ¬
бу теперь не имеет значения, осуществляются антикон¬
ституционные устремления в рамках организации или
вне ее. Кроме того, введено еще требование получить
письменное подтверждение от кандидата о непричастно¬
сти его к такого рода организациям. В комментариях к
общефедеральным «Принципам» 1972 г. часто указыва¬
ется, что правомерное назначение на должность, т. е.
сделанное с уверенностью в преданности кандидата
конституции, требует, чтобы претендент не только не
мог быть заподозрен в действиях против строя, но и
не давал оснований для сомнения относительно готов¬
ности в любой момент выступить в его защиту. Анало¬
гичные требования политической верности в полной
мере распространяются на служащих (§ 8, 54 феде¬
рального тарифного договора) и рабочих (§ 9, 58 типо¬
вого тарифного договора), занятых на государствен¬
ной службе.
Привлекает внимание то обстоятельство, что основа¬
нием для увольнения является сам факт принадлежно¬
сти к партии, преследующей якобы антиконституцион¬
ные цели, а не какие-либо конкретные действия лица.
Речь, таким образом, фактически идет о преследова¬
нии за мировоззрение38.
37 «Spigel», 19.IV.1973, S. 33.
33 Небезынтересно вспомнить, что эта проблема возникла еще в
Веймарской Республике. Тогда судебная доктрина почти единоглас¬
но строилась на той точке зрения, что принадлежность чиновни¬
ков к антигосударственным (революционным) партиям допустима.
Лишь конкретная антиконституционная деятельность чиновника
противоречит его служебным обязанностям и потому может при¬
вести к увольнению. В правовой литературе Веймара также гос¬
подствовало мнение, что принадлежность к враждебной государ¬
ству партии сама по себе не может считаться служебным проступ¬
ком. Обычно ссылались на ст. 130, п. 2 Конституции, провозгла¬
шавшую «свободу политического мировоззрения чиновника».
И только в 1930 г. прусское МВД официально объявило членство
в КПГ или содействие ей несовместимыми с обязанностью верно¬
сти.
283

Именно эта позиция вызвала многочисленные на¬
рекания. Многие юристы, ие возражая против «Прин¬
ципов» в целом, критиковали выводимую из них воз¬
можность политической дискриминации только на
основании факта принадлежности к компартии. Кри¬
тическую позицию по этому вопросу занял и партийный
съезд СДПГ в апреле 1973 г.: «Членство в незапрещен-
ной партии или организации не должно препятствовать
претенденту занять должность на государственной служ¬
бе». В. Брандт накануне съезда в интервью газете «Фор-
вертс» 29 марта 1973 г. также заметил, что «одно лишь
членство в незапрещенной партии не должно служить
основанием дискриминации». Тем не менее дискримина¬
ционные правотворчество и практика продолжали разви¬
ваться. Весьма важно подчеркнуть, что дискриминации
подвергаются члены легальных партий, чем с очевидно¬
стью нарушаются нормы Конституции ФРГ о свободе об¬
разования политических партий. Сами же западногер¬
манские юристы в этой связи сформулировали так назы¬
ваемую оговорку о привилегии партии. Она предпола¬
гает право на образование, организацию и деятельность
партии и исключает возможность применения государ¬
ственных санкций против партий, которые хотя и рас¬
сматриваются правительством как антиконституционные,
но в законном порядке не запрещены 39. Однако на прак¬
тике, как уже говорилось, получила распространение
прямо противоположная позиция. Впрочем, она дейст¬
вует лишь в отношении левых, прогрессивных партий и
организаций. Правые партии и организации в полной
мере пользуются оговоркой «о привилегии партии». Так,
федеральный административный суд в марте 1973 г. по
делу офицера бундесвера, члена НДП, признал, что на
него распространяется оговорка о привилегии партии.
«Поскольку НДП не запрещена, ее члены не могут под¬
вергаться санкциям». Сошлемся также и на другое ре¬
шение этого же суда. Школьный учитель Гюнтер Деккерт
из Мангейма, председатель организации «Молодые на-
ционал-демократы», был уволен за агитацию в пользу
НДП, однако уже через месяц восстановлен в должно¬
сти. Суд в Карлсруэ постановил: «Деккерт может на¬
39 Maurer Н. Die Mitgliedschaft von Beamten in verfassungsfeindlichen
Parteien. — «Neue juristische Wochenschrift», 1972, H. 14, S. 605.
284

ходиться на госслужбе, т. к. антиконституционность НДП
не очевидна». Федеральное правительство составило и
внесло 6 марта 1974 г. на рассмотрение бундестага про¬
ект закона, утвердившего основные формы запретов, раз¬
работанные в практике реализации постановления.
Прежнее требование о том, что основанием допуска к
государственной службе являются «гарантии относи¬
тельно готовности претендента в любой момент высту¬
пить в защиту существующего строя», дополняется це¬
лым рядом процедурно-правовых оговорок. Санкциони¬
рован утвердившийся на практике принцип расценивать
членство в еще незапрещенных, т. е. легальных, партиях
как основание, достаточное для отстранения или недо¬
пущения на государственную службу.
Судебные инстанции поддержали положения законо¬
проекта. Первым это сделал Федеральный администра¬
тивный суд40, а затем ФКС 41.
24 октября 1975 г. бундестаг принял законопроект
против радикалов на государственной службе (242 про¬
тив 196). Однако вторая палата парламента — бунде¬
срат, в которой в настоящее время, образовался устой¬
чивый перевес в пользу правительств, возглавляемых
оппозиционными партиями блока ХДС—ХСС (16:25),
отклонила законопроект. Представители этих прави¬
40 Текст решения ФАдС от 6 февраля 1975 г. приводится полностью
в «Neue juristische Wochenschrift», 1974, N 24,
S. 1135.
41 В решении дается развернутое толкование «обязанности полити¬
ческой верности». Суд полагает, что «чиновник обязан подтверж¬
дать свою верность государству и действующему конституционно¬
му строю прежде всего в своей профессиональной деятельности,
а не только на словах». Подробно разъясняется, что политиче¬
ская верность требует от чиновника гораздо большего, нежели
«только формально правильное, но по существу незаинтересован¬
ное, холодное, внутренне отчужденное отношение к государству
и конституции». От чиновника ожидается, что он признает го¬
сударство и его конституцию в качестве высших позитивных цен¬
ностей и готов за них «идти на бой». Специально указывается, что
«политическая верность особенно ценится в периоды кризисов и
серьезных конфликтов, когда государство вправе рассчитывать,
что чиновник выступит на его стороне». Чиновнику прямо пред¬
писывается «держаться на расстоянии от групп и движений, ко¬
торые нападают, клевещут и борются против государства, его
конституционных органов и действующего государственного
строя» (см.: «Monatsschrift fiir deutsches Reoht», 1975, H. 10,
S. 816 uff.).
285

тельств критиковали положения законопроекта, требуя
еще более жестких репрессивных санкций в отношении
демократических элементов. Кроме того, они настойчи¬
во добивались включения положений, распространяю¬
щих режим «политической верности» вообще на все ви¬
ды публичных корпораций, а равно и на частный сек¬
тор. Таким образом, в силе остается и по-прежнему дей¬
ствует постановление 1972 г. Основанием для решения об
отказе в приеме на госслужбу становится уже проста
факт членства в партии или организации, «преследую¬
щей антиконституционные цели».
Во исполнение постановления 1972 г. повсюду введен
такой порядок, что компетентные органы, прежде чем
утвердить назначение в должности, запрашивают МВД,
а последнее в свою очередь — органы по охране консти¬
туции о том, нет ли порочащих данное лицо сведений,
которые препятствуют его назначению на госслужбу.
Со времени издания постановления против «враждеб¬
ных конституции элементов» на всей территории ФРГ
проверке подвергнуты более полумиллиона госслужа¬
щих. Из числа уволенных в результате проверки 75—
80% пришлось на коммунистов, членов организации Со¬
циалистической немецкой рабочей молодежи и др.42.
Многие из них работали в области просвещения и
образования, что особенно беспокоило правящие кру¬
ги ФРГ.
Приведем, например, дело Сильвии Гингольдт, дочери
известного антифашиста, участника движения Сопротив¬
ления Петера Гингольдта. Четыре года она работала учи¬
тельницей в одной из школ Северного Гессена. В 1975 г.
по решению министра культуры и просвещения земли
Гессен социал-демократа Крольмана Сильвия была уво¬
лена со следующим обоснованием: «После проверки
было решено уволить С. Гингольдт, т. к. она состоит
членом партии (ГКП), антиконституционные цели кото¬
рой повсюду известны и признаны». С такой же моти¬
вировкой власти земли Рейнланд-Пфальц отстранили
учительницу-коммунистку Анну Ленарт. Такая же пози¬
ция лежала в основе решения Гамбургского сената, от¬
казавшего учительнице Ильзе Якоб в праве продолжать
42 См.: «Berufsverbote in der BRD», Infoimatlonsbeńćht 1975, N 22,
S. 51.
286

преподавательскую деятельность из-за того, что она яв¬
ляется членом ГКП. Сенат земли Бремен равно отка¬
зал профессору Хорсту Хольцеру, члену ГКП, в назначе¬
нии на должность руководителя кафедры Бременского
университета. Административный суд земли утвердил
решение со следующим обоснованием: «Марксизм-лени¬
низм в понимании ГКП является не просто мировоззре¬
нием, но призывом к действию» 43. Правительство земли
Нижняя Саксония отказало члену ГКП У. Мюллеру в
праве продолжать учительствовать в школе. В решении
Министерства культуры и образования от 21 сентября
1973 г. отказ мотивировался следующим образом: «Из-
за неприятия Мюллером парламентской демократии и
признания марксизма-ленинизма возникают серьезные
сомнения, готов ли он в любой момент выступить в за¬
щиту свободного демократического строя в духе Основ¬
ного закона»44.
Известному в Западной Германии и за ее пределами
политологу профессору Вольфу-Дитеру Happy, который
является членом СДПГ, не разрешили занять место де¬
кана юридического факультета в Ганновере. Коалици¬
онное правительство СДПГ и СвДП земли Нижняя Сак¬
сония свой отказ объясняло тем, что Нарр был членом
и деятелем объединения «Демократия в опасности» в
земле Баден-Вюртемберг, имел контакты с западногер¬
манским Союзом мира, участвовал в издании газеты
Союза социалистического студенчества. Из этих фактов
делался вывод, что Нарр участвовал в организациях,
находящихся под влиянием коммунистов и революционе¬
ров, которые планируют преобразование общества в
ФРГ. В ответ Нарр справедливо указывал, что такая
деятельность не может быть антиконституционной, ибо
объединение свободных немецких профсоюзов тоже вы¬
ступало против законов о чрезвычайном положении, и
никому не приходило'в голову преследовать его членов
на этом основании. По поводу отказа Happy в праве за¬
нять кафедру в вузе из-за его политических убеждений
газета «Франкфуртер Рундшау» 14 марта 1975 г. писа¬
ла: «Решение свободно-либерального правительства вы¬
зывает у ведущих социал-демократов и ученых боль-
43 «Aus Poiitik und Zeitgeschichte», 1973, Bd. 27. S. 4.
44 «Die Welt», vom 22, 23.DC1973.
287

шую озабоченность относительно свободы исследований
и преподавания в ФРГ»45.
Чистка государственного аппарата и системы образо¬
вания вызвала в ФРГ активное Движение протеста. По
антидемократической направленности «Принципы» 1972 г.
сравнивают с запретом КПГ в 1956 г. или принятием
чрезвычайных законов в 1968 г. Группы депутатов бун¬
дестага от правительственных фракций в феврале и
сентябре 1973 г. выступили с требованием отменить эти
«Принципы». Известно также, что на съезде СДПГ в
апреле 1973 г. большинством голосов была принята ре¬
золюция с аналогичным требованием. Равным образом
применение постановления о недопущении на госслужбу
к членам легально действующей ГКП вызывает нара¬
стающее осуждение и протесты со стороны различных
кругов прогрессивной общественности ФРГ, в том числе
левых социал-демократов, профессоров и преподавателей
университетов и вузов Фрайбурга, Гайдельберга, Тюбин¬
гена, Штутгарта, Констанца. В июне 1975 г. 130 препо¬
давателей вузов опубликовали заявление-протест, при¬
нятое в Бремене, 56 профессоров Гессена обратились к
общественности ФРГ с призывом бороться за сохране¬
ние демократии.
Во Франкфурте-на-Майне 3000 деятелей высшей шко¬
лы потребовали летом 1975 г. отмены постановления о
прекращении запретов на профессии. Движение проте¬
ста, охватывая профсоюзы, демократические и прогрес¬
сивные организации, широкие слои интеллигенции, ста¬
новится реальной силой сопротивления. На очередном
федеральном съезде ОНП в Гамбурге 31 мая 1975 г.
была принята резолюция, осуждающая практику запре¬
тов на профессии как антиконституционную и антидемо¬
кратическую. Конгресс обратился к членам профсоюза
с призывом не допустить разрушения основ демократии
в ФРГ. Действительно, все более расширяющаяся реп¬
рессивная деятельность по отстранению от госслужбы
демократически настроенных лиц и прежде всего комму¬
нистов находится в прямом противоречии с положениями
федеральной конституции, выраженными в ст. 12 (п. 1)
о праве всех немцев свободно выбирать профессию, ме¬
45 «Berufsverbote in der BRD, Op. cit., S. 50—56.
288

сто работы и учебное заведение, в ст. 33 (п. 2) — полу¬
чать равный доступ на любую государственную долж¬
ность в соответствии со своими склонностями, способно¬
стями и профессиональной квалификацией. В то же вре¬
мя подобная явно антиконституционная позиция и прак¬
тика прямо противоречат тем требованиям о демократи¬
зации статуса чиновника и общих начал правового ре¬
гулирования режима государственной службы, которые
в течение всего послевоенного периода остаются в ФРГ
остро актуальными. Западногерманские трудящиеся и
многие профсоюзы требуют упразднения института про¬
фессиональных чиновников, отмены их привилегий и
распространения на все категории государственных
служащих норм единого трудового права, предоставле¬
ния им права на забастовку.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Раздел I
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА США
Глава первая. Особенности развития государственной служ¬
бы США И
1. Общая структура и политическая роль государствен¬
ной службы 11
2. К истории формирования государственной службы 28
Глава вторая. Организация государственной службы в США 45
1. Руководство государственной службой . . .45
2. Должностные категории 57
3. Комплектование кадров государственных служащих 65
Глава третья. Правовой статус государственных служащих
США 75
1. Сроки и условия службы . . . . 75
2. Продвижение по службе . . . . 84
Раздел II
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Глава первая. Основные направления эволюции английской
гражданской службы 96
1. Английская бюрократия и ее политическая роль . 96
2. Понятие гражданской службы 113
3. Социальная структура английского чиновничества . 116
Глава вторая. Правовое регулирование гражданской службы 127
1. Государственное руководство гражданской службой 127
2. Структура гражданской службы 137
3. Набор и обучение служащих. Условия службы . . 144
4. Политические права гражданских служащих .... 156
290

Глава третья. Контроль над чиновничеством . . . . 164
1. Парламентский контроль 167
2. Судебный контроль и административные трибуналы 170
3. Институт парламентского уполномоченного . . . 174
Раздел III
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ
Глава первая. Законодательство о публичной службе и ее
роль в политической системе 180
1. Понятие публичной службы 180
2. Действующее законодательство 183
3. Возрастание роли чиновничества в V Республике . 186
Глава вторая. Структура публичной службы .... 191
Глава третья. Организация и условия публичной службы . 201
1. Руководство публичной службой 201
2. Комплектование чиновничьего аппарата и продвиже¬
ние по службе 206
3. Система оплаты чиновников 216
4. Обязанности чиновников 221
5. Административная юстиция и контроль за деятельно¬
стью чиновников 227
Раздел IV
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРГ
Глава первая. Место чиновничества в политической системе
ФРГ 232
1. История возникновения и эволюция чиновничества в
Германии 263
2. Позиции чиновничества в парламентах федерации и
земель 242
Глава вторая. Структура государственной службы . . . 249
1. Понятие государственной службы и категории госу¬
дарственных служащих 249
2. Классификация чиновничества 255
Глава третья. Правовой режим чиновничества .... 257
1. Обязанности чиновников 257
2. Контроль за чиновничеством 270
3. Права чиновников и условия службы .... 273
4. Политический статус чиновника 279

Государственная служба
основных капиталистических стран
Утверждено к печати
Институтом государства и права
Академии наук СССР
Редактор Г. М. Тимченко
Художник Н. Б. Старцев
Художественный редактор А. И. Жданов
Технические редакторы Ф. М. Хенох,
Е. Н. Евтянова
Корректор И. С. Княжицкая
Сдано в набор 27/VII 1976 г.
Подписано к печати 31/ХП 1976 г.
Формат 84Х108’/зг. Бумага типографская № 2.
Усл. печ. л. 15,3. Уч.-изд. л. 15,7.
Тираж 3750. Т-21336. Тип. зак. 1726.
Цена 1 р. 18 к.
Издательство «Наука»
103717 ГСП, Москва, К-62, Подсосенский пер., 21
Набрано в 1-ой типографии Профиздата,
Москва, Крутицкий вал, 18.
Отпечатано во 2-й типографии издательства «Наука»,
121099, Москва, Г-99, Шубинский пер., 10