Автор: Яковлев К.Л . Яковлева Е.И. Яковлева О.Н.
Теги: международное право объекты и задачи государственного административного управления право государство и право
ISBN: 978-5-16-005110-9
Год: 2011
Текст
Москва
ИНФРА
М
2011
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Монография
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
Ê.Ë. ßÊÎÂËÅÂ, Å.È. ßÊÎÂËÅÂÀ,
Î.Í. ßÊÎÂËÅÂÀ
УДК 341+351/354
ББК Х67
Я47
Одобрено редакционно-издательским советом
Академии управления МВД России
Рецензенты:
Гончаров И.В. — д-р юридических наук, проф.,
Ученый секретарь Академии управления МВД России;
Нечипас Ю.В . — д-р исторических наук, проф. кафедры ГПД НОУ
ВПО «Московский институт предпринимательства и права»;
Первозванский В.Б. — канд. юридических наук, доцент, ведущий
научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России
Яковлев К.Л ., Яковлева Е.И., Яковлева О.Н.
Государственно-правовые основы организации правоохра-
нительных органов зарубежных стран: Mонография.
—
М.:
ИНФРА1М, 2011.
—
160 с.
—
(Научная мысль).
ISBN 978-5 -16-005110-9
В работе дан анализ государственно-правовых основ организации право-
охранительных органов ряда зарубежных стран. Показаны достоинства
и недостатки трех моделей сил обеспечения внутренней безопасности: цент-
рализованной, фрагментарной (децентрализованной) и интегрированной
(смешанной). Проанализированы требования, предъявляемые к кадрам по-
лиции, их подготовка, правовой и социальный статус. Изучены пенитенци-
арные системы США, Франции, Великобритании и ФРГ.
Для образовательных учреждений МВД и ФСИН России, практических
и научных работников и всех читателей, интересующихся полицеистикой.
УДК 341+351/354
ББК Х67
ISBN 978-5-16-005110 -9
© К.Л. Яковлев, Е.И . Яковлева,
О.Н. Яковлева, 2011
Я47
3
ВВЕДЕНИЕ
«Полиция... так же стара, как и государство», – это известное выска-
зывание Ф. Энгельса
1
является свидетельством того, что с момента заро-
ждения государства возникает потребность в особом аппарате, призван-
ном насильственными мерами противостоять нарушениям спокойствия и
порядка, защищать имущественную и личную безопасность населения.
Такие аппараты, существовавшие со времен античности, и являлись про-
образом полиции в её современном понимании.
Сам термин «полиция» происходит от греческого слова «politeia»
(polis – город). В своих трудах Аристотель так называл городское или
государственное управление. Позднее термин перешел в латинский язык
в форме «politia» и широко использовался в официальном и научном лек-
сиконе Рима и Византии.
С конца XIV в. его начали активно применять во Франции и Герма-
нии, вплоть до XVIII в. обозначая французским словом «police» и немец-
ким «polizei» всю совокупность дел светского управления. Затем термин
«полиция» приобрел более ограниченный смысл: под ним стали понимать
правительственную деятельность, направленную на обеспечение общест-
венного порядка, – «репрессию в области безопасности и регламентацию
в области благосостояния»
2
.
С начала XVIII в. этот термин стал обозначать систему администра-
тивных органов, призванных осуществлять борьбу с правонарушениями.
Именно это название с тех пор и получили органы охраны правопорядка
и борьбы с преступностью сначала в странах Западной Европы, а затем и
во всем мире
3
.
Особенности развития государственности в эпоху феодализма оказали
значительное влияние на организацию и деятельность органов, выпол-
нявших полицейские функции. Практически в каждом феоде существова-
ли собственные полицейские силы, независимые от центральной власти.
Только в эпоху абсолютизма полиция превращается в орган, призванный
обеспечивать соблюдение правопорядка в масштабах всего государства.
Этот процесс протекал в Австрии, Англии, Испании, Пруссии, Франции в
течение XV–XVII вв., и именно этот этап развития феодального общества
получил в историко-правовой науке определение «полицейское государ-
ство».
Особо следует подчеркнуть, что государство в тот период называют
полицейским не только потому, что в это время создавалась регулярная
полиция, но и потому, что путем всеобъемлющей регламентации оно
вмешивалось в жизнь своих подданных, грубо регулируя практически все
сферы жизни общества и не заботясь о правах и свободах его членов.
1
Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 21. С. 118.
2
Полицейские постановления иностранных государств. СПб., 1866. Т. II .
С.5,6.
3
Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые осно-
вы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С . 9–10.
4
Предметами широкой, всепоглощающей регламентации сделались це-
ховой строй, медико-санитарное дело, монетное дело, ярмарки, страховые
учреждения и т. д. В XVIII в. государственное управление распространи-
лось на школы, дорожное дело, кредитные учреждения, союзы, собрания,
сходки, особенно в эпоху просвещенного абсолютизма. Во всех этих во-
просах безопасности и благосостояния государственная власть действо-
вала исключительно принуждением, не знавшим предела. Границу при-
нуждения in concreto не мог установить и суд, тогда еще не отделившийся
от органов управления.
Постепенно от полиции отделились управление иностранными де-
лами (политика), военное дело, несколько позже – финансы и суд. Под
полицией стали подразумевать управление внутренними делами в ши-
роком смысле слова.
«Полиция, – говорилось в Регламенте Главного Магистрата, принятом
Петром I в 1721 г., – споспешествует в правах и в правосудии, рождает
добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойни-
ков, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и
непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и честному
промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служите-
лей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне,
и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предос-
терегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в
домах, запрещает излишество в домовых расходах, и все явные прегре-
шения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защища-
ет вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает
юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми
сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундамен-
тальный подпор человеческой безопасности и удобности»
1
.
Очень точно и ёмко взгляды монархов европейских стран того време-
ни – времени расцвета полицейского государства – отражают слова прус-
ского короля Фридриха Великого: «Народу, как больному ребенку, долж-
но указывать, что ему следует есть и пить»
2
.
Историческое значение создания полиции как самостоятельного госу-
дарственного института состоит в том, что оно способствовало образова-
нию национальных централизованных государств в крупнейших странах
континентальной Европы. Однако к концу XVIII в. идея полицейского
государства себя исчерпала, так как всеобъемлющая полицейская «забота
о безопасности и благосостоянии» отрицательно сказывалась на экономи-
ческом и политическом развитии.
В Европе и Америке широкую общественную поддержку получает
идея правового государства, зародившаяся в умах таких мыслителей ан-
тичности, как Аристотель, Платон, Сократ, и получившая обоснование в
трудах Э. Канта, Р. Моля, В.М. Гессена и др. Согласно этой теории в пра-
1
ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. No 3708.
2
Цит. по: Горожанин А.В. Государство и полиция. СПб., 2001. С . 39.
5
вовом государстве сфера правительственной компетенции подлежала
значительному сужению.
Толчком к реформированию национальных полицейских систем по-
служили идеи Великой французской революции 1789 г., когда в дополне-
ние к полиции во Франции в 1791 г. появляется новый элемент полицей-
ских сил – жандармерия. В XIX в. французский опыт использовали дру-
гие страны: Австро-Венгрия, Пруссия, Россия, так же создавшие жандар-
мерию; Испания, где в 1844 г. была создана Гражданская гвардия; Ита-
лия, где в 1814 г. был образован Корпус карабинеров, а в 1907 г. – Корпус
Финансовой гвардии
1
.
Во Франции начало новой организации полицейских учреждений бы-
ло положено рядом законов конца XVIII в. и Первой империи, разделив-
ших полицию на государственную (générale) и муниципальную (munici-
pale). В XIX в. дела государственной полиции ведала входящая в состав
Министерства внутренних дел direction de la sûreté générale. В дирекции
были сосредоточены, главным образом, дела полиции безопасности, над-
зор за иностранцами и политическая полиция. По бюджету 1892 г. расхо-
ды государства на секретных агентов общей безопасности составляли
1 млн. 600 тыс. франков. В провинции агентами исполнительной власти
служили префект (в департаменте) и мэр (в общине). Полицейскими ор-
ганами являлись полицейские комиссары, выполнявшие также функции
судебной и административной полиции. В 1891 г. их было 951, при сред-
нем жалованье в 2 тыс. франков.
К органам муниципальной полиции, подчиненным мэру, относились:
1) полевые сторожа (gardes champêtres), исполнявшие также функции су-
дебной полиции (дознание по проступкам и нарушениям) и администра-
тивной полиции; 2) полицейские агенты (agents de police), например, ser-
gents de ville, gardiens de la paix – органы администрации, но не судебной
полиции. Мэр имел право издавать полицейские предписания, нарушение
которых влекло за собой 15 франков штрафа или 5 дней ареста
(maximum).
В Париже полицейская служба, руководимая префектом полиции,
разделялась на внутреннюю и внешнюю. К внутренней службе относи-
лись меры государственной полиции, охрана Президента Республики,
судебная полиция, надзор за иностранцами, ассоциациями, прессой, клу-
бами и т. п. Внешнюю службу составляли: охрана публичной тишины и
порядка в Париже, исполнение законов и ордонансов
2
,
розыски
в интересах государства и отдельных лиц, розыск тайных игорных домов,
надзор за розничной торговлей, проституцией и т. д. Все это входило
в компетенцию полиции муниципальной, ведавшей также склады, база-
ры, навигацию, муниципальные лаборатории и т. д. В составе муници-
1
Быков А.В . Жандармерия западноевропейских государств. М.: ВНИИ МВД
России. 1999. С. 13.
2
Ордонансы (франц. ordonnances, от ordonner – приказывать; англ. ordinances):
1) во Франции и Англии наименование королевских указов; 2) в ряде зарубежных
государств название правовых актов, принимаемых высшими законодательными
и исполнительскими органами.
6
пальной полиции действовали 6 бригад полицейской стражи для службы
на улицах и в публичных местах.
От лиц, желающих поступить в состав полицейской стражи (gardiens
de la paix), требовались определенный возраст, крепкое телосложение
и военный ценз. Полицейская стража была организована на военных на-
чалах. Для подготовки стражников была учреждена специальная школа.
К отправлению полицейской службы, по усмотрению префекта полиции
и Министра внутренних дел, могла привлекаться и республиканская гвар-
дия (3 тыс. 50 человек). Расходы на муниципальную полицию составляли
19 млн. франков, из которых 8 млн. отпускала казна (1890).
Сыскная полиция Парижа (service de la sureté à la préfecture de police)
в 1886 г. была подвергнута реорганизации. В начале XX в. в состав сыск-
ной полиции входили: комиссар полиции (как ее начальник), его помощ-
ник и 59 инспекторов, бригадиров и т. д. Сыскная полиция имела
и агентов-штучников (indicateurs), которые за свои услуги получали воз-
награждение сообразно важности доставляемых сведений. Основной за-
дачей служащих сыскного отделения был розыск лихих людей (mal-
faileurs). Кроме того, они должны были присутствовать на пожарах
и других происшествиях, охраняя личность и имущество.
Пределы власти французской полиции были урегулированы много-
численными законами, но права личности все-таки были гарантированы
недостаточно, ибо жалобы на беззаконные действия полиции допускались
только в административном порядке.
Иначе становление полиции проходило в Великобритании. Доктрина
полицейского государства не получила здесь распространения. В Англии,
Уэльсе, а позднее и в Шотландии интенсивно развивались процессы ста-
новления и укрепления местного самоуправления и, соответственно, де-
централизации полиции. Руководство и контроль за ней уже с XIV в. бы-
ли сосредоточены в руках «мировой юстиции» в лице местных судей-
дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном
масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка.
Собственно же полицейские функции до начала XIX в. возлагались непо-
средственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содейство-
вать розыску и наказанию преступников и был обязан один год отслу-
жить в качестве констебля
1
.
В первой четверти XIX в. в Великобритании встал вопрос о необхо-
димости завершения организационного оформления исторически сло-
жившейся полицейской модели. Благодаря усилиям Роберта Пила – сек-
ретаря по внутренним делам – парламент 19 июня 1829 г. принимает Акт
о столичной полиции, в соответствии с которым полиция Лондона до сих
пор подчиняется Министру внутренних дел и не подлежит никакому кон-
тролю со стороны муниципальной администрации.
Дальнейшее развитие реформа Р. Пила получила с принятием парла-
ментом законов 1835 и 1856 гг., согласно которым полицейские органы в
1
Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации
и деятельности. М., 1974. С . 6.
7
городах и графствах (за исключением Лондона) подчинялись выбранным
населением органам местного самоуправления, но при сохранении кон-
троля за их деятельностью МВД страны. Как справедливо отмечает про-
фессор А.В. Губанов: «Названные акты по существу заложили основу
системы управления полицейскими силами Великобритании, действую-
щей по сей день»
1
.
Заключительным моментом полицейской организации явился Закон
1888 г., в силу которого назначение полицейских инспекторов в графстве
было предоставлено особому комитету (standing joint committee).
В Лондоне полицейскими делами ведал Metropolitan police office, во главе
которого стоял шеф (commissioner) и два его помощника, назначаемые
короной. Только Сити сохранил свою полицейскую автономию. Надзор
за органами полиции принадлежал статс-секретарю по внутренним делам.
Города
и
графства,
содержащие
соответствующую законам
и распоряжениям правительства полицейскую стражу, получали от казны
1/4 часть расходов на содержание стражи, а остальные 3/4 покрывались
особым сбором (police rate).
Подобным образом была организована полиция и в Шотландии.
В Ирландии в 1836 г. была создана жандармерия, получавшая жалованье
от казны. В Дублине полиция была организована так же, как и в Лондоне,
но издержки на содержание полиции несла казна. Главный начальник
лондонской полиции получал 2 100 фунтов стерлингов, его помощники –
по 1 250, руководитель канцелярии – 750. В случае нарушения органами
полиции прав и интересов частных лиц, последние были вправе предъя-
вить обвинение в общем судебном порядке, но подобные процессы тре-
бовали больших расходов.
С конца XVIII в. наблюдалось и активное развитие теории полицей-
ской деятельности. Если первоначально были известны 24 её дефиниции,
то в первой четверти XIX в. их число достигло 100, а к началу XX в. их
насчитывалось уже около 150
2
.
В XIX – начале XX в. окончательно сложились два подхода к поли-
цейской деятельности – «британский» и «континентально-европейский».
В основе их лежало различное толкование объема полномочий полиции.
Так в Великобритании обязанности полиции ограничивались тремя зада-
чами: во-первых, поддержание порядка; во-вторых, раскрытие преступ-
лений; в-третьих, регулирование уличного движения в городах. Счита-
лось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицей-
скую функцию обеспечения общественной безопасности. В Австрии,
Германии, Франции, Италии, Испании и других странах европейского
континента задачи полиции были значительно шире. На неё возлагалась
еще и задача предотвращения правонарушений, которая трактовалась в
самом широком смысле, и поэтому сложно было назвать какую-либо сферу
социальной деятельности, которая так или иначе не была бы связана с по-
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 18.
2
Энциклопедический словарь / издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб.,
1898. Т . XXIV. С. 320.
8
лицейской превенцией. В Пруссии, например, имелись ветеринарная,
охотничья, пожарная, рыболовная, страховая, строительная полиция и ряд
других
1
.
Что касается Соединенных Штатов Америки, которые вообще не зна-
ли эпохи полицейского государства, то их полицейская система в основе
своего становления имела демократические идеи Декларации независи-
мости 1776 г. и Конституции 1787 г. при сохранении ряда полицейских
образований, связанных с англо-саксонскими институтами. В результате
сложились три уровня государственной власти: федеральный, штатов и
местный, причем власти двух последних изначально пользовались значи-
тельной самостоятельностью. В соответствии с данной структурой орга-
нов власти создавались и полицейские органы. К началу XX в. они вклю-
чали:
–
полицейские организации в городах и поселках;
–
шерифов и возглавляемые ими агентства в графствах;
–
полицейские формирования в штатах;
–
полицейские организации федерального правительства, входящие
в департаменты (министерства) юстиции, почт, казначейства, обороны и др.
Полицейская система США характеризовалась значительной децен-
трализацией и позволяла полицейским силам каждого уровня действовать
автономно на конкретной территории
2
.
Завершая наш небольшой исторический экскурс, призванный облег-
чить понимание организационно-правовых основ полицейских систем
ряда европейский стран и США сегодня, приглашаем читателя перейти
к основной части монографии.
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 17.
2
Губанов А.В . Указ. соч. С. 20–21.
9
Глава 1
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
1.1 . ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕЛЕЙ
ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА
Правоохранительными называют государственные органы, основны-
ми функциями которых являются: охрана законности и правопорядка,
защита прав и свобод граждан, борьба с преступностью и другими право-
нарушениями, обеспечение общественного порядка и безопасности госу-
дарства, восстановление нарушенных гражданских прав, применение в
необходимых случаях предусмотренных законом санкций. К ним отече-
ственные исследователи относят суд, прокуратуру, органы внутренних
дел, безопасности, юстиции, арбитража, контрразведки, таможенного
контроля и налоговой полиции
1
.
Между тем, по мнению профессора А.В. Губанова, в законодательных
актах западноевропейских государств «понятие и круг правоохранитель-
ных органов не имеет четкого определения. Не детерминируется это и в
юридической литературе, хотя изучение показывает, что ученые Старого
Света используют данные термины в качестве обобщающих для обозна-
чения совокупности государственных органов, наделенных властными
полномочиями,
которые
в
соответствие
с
конституциями
и основывающимися на них законами осуществляют правоохранитель-
ную деятельность»
2
.
Введенный в научный оборот в нашей стране в 60-е гг. прошлого века
термин «органы внутренних дел» не имеет аналогов в зарубежных стра-
нах. Западные юристы предпочитают говорить о моделях охраны право-
порядка или о моделях сил обеспечения внутренней безопасности
(СОВБ), в состав которых наряду с традиционными органами полиции
они включают подразделения других ведомств, каждое из которых на
своем участке обеспечивает права и свободы граждан.
Дело в том, что организационное построение правоприменительных ор-
ганов зарубежных стран, распределение функций управления зависят от
сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устрой-
ства и степени централизации органов государственного управления.
Конституции западноевропейских стран либо не содержат упомина-
ния о полиции, либо речь о них идет в контексте подчиненности судеб-
ным властям. Выйдя из недр феодального общества, организационно
оформившись в самостоятельный элемент государственного механизма в
1
Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 815; Большой юридический сло-
варь. М., 2004. С. 467.
2
Губанов А.В . Полиция зарубежных государств: организационно-правовые
основы, стратегия, тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное
полицейское сотрудничество. М., 2001. С. 206.
10
эпоху полицейского государства, полиция развивалась и изменялась вме-
сте с ним. Сегодня в соответствии с принятыми в 2002 г. Генеральной
Ассамблеей Интерпола Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в
полицейских органах и ведомствах под термином «полиция» имеются в
виду «все элементы полицейской системы, то есть государственные орга-
ны, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пре-
делах госграниц»
1
.
В настоящее время в демократических странах большое внимание
уделяется решению вопроса о том, как удержать равновесие «весов», где
на одной чаше борьба с преступностью, а на другой – свобода
и справедливость. Является очевидным, что это равновесие легко нару-
шить, ибо, с одной стороны, разгул преступности, вызванный осторожно-
стью и отсутствием профессионализма в действиях правоприменитель-
ных органов, лишает граждан чувства уверенности и защищенности, а с
другой – ужесточение борьбы с правонарушениями ведет к ощущению
вмешательства государства в права и свободы граждан.
Решение этого вопроса непосредственно связано с выбором модели
охраны правопорядка тем или иным государством. Согласно классифика-
ции в настоящее время в мире существует три типа таких моделей-
систем: централизованная, фрагментарная и интегрированная
2
.
Централизованные системы функционируют, как правило, в уни-
тарных государствах: Франция, Италия, Дания, Финляндия, Израиль.
Здесь полицейские силы находятся под прямым контролем национально-
го правительства, что совсем не является чем-то несовместимым с демо-
кратическими идеалами. Большинство стран успешно используют эту
модель охраны правопорядка, не боясь стать полицейским государством.
Типичным представителем централизованной модели сил обеспечения
внутренней безопасности является Франция, которая имеет единую сис-
тему кодифицированного права, единые системы администрации и юсти-
ции. Полицейские силы Франции состоят из двух самостоятельных под-
разделений: Национальной Полиции и Национальной Жандармерии, ка-
ждое из которых имеет полномочия на всей территории страны. Однако
первое из них является гражданским департаментом МВД, а второе –
военизированной службой в подчинении Министерства обороны. Кроме
того, полиция специального назначения находится в ведении министров,
не ответственных за выполнение задач по поддержанию общественного
порядка. Также существует и муниципальная полиция
3
.
Централизованная (многие отечественные юристы называют её кон-
тинентальной, т. к. она появилась в странах континентальной Европы
1
Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного
демократического государства. М., 2010. С . 31.
2
Рональд Д. Хантр. Три модели охраны правопорядка. Т . 13 // Полис стадиз.
1990. No 3; Правоохранительные системы иностранных государств и норма-
тивно-правовая база их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М.,
2002. С. 3 –4; Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В . Указ. соч.
3
Подробнее см.: Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция
во Франции. М.: Академия МВД РФ, 1992.
11
в конце XVIII – начале XIX в.) модель сил обеспечения внутренней безо-
пасности государства делится на два вида. К первому из них относятся
страны, обеспечивающие свою внутреннюю безопасность только силами
гражданской полиции: Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия, Ирландия,
Греция, Герцогство Люксембург, Бельгия. Причем два последних госу-
дарства отказались от формирований, имеющих статус вооруженных сил
и чаще всего именуемых жандармерией, уже в XXI в.: Герцогство Люк-
сембург – в 2000 г., Бельгия – в 2001 г., когда в ходе реформ силы нацио-
нальной полиции этих стран были объединены с жандармерией, но со-
хранили своё название.
К странам второго вида континентальной модели СОВБ относятся го-
сударства с постоянным использованием специальных полицейских фор-
мирований вооруженных сил – жандармерии (Франция, Португалия, Тур-
ция, Лихтенштейн), корпуса карабинеров (Италия), Гражданской гвардии
(Испания).
Множественность полицейских формирований различной подчинен-
ности признается в этих странах оправданной и целесообразной, ибо не-
смотря на явное дублирование полномочий дает возможность использо-
вать их для взаимного контроля и позволяет, во-первых, нейтрализовать
лоббирование чьих-либо узких интересов в правящих кругах страны в
сфере реализации правоохранительной функции; во-вторых, способствует
более оперативному выявлению нарушений закона среди самих стражей
порядка.
Фрагментарная модель охраны правопорядка действует главным об-
разом в государствах с федеративным устройством: США, Канада,
Швейцария.
Эта модель зачастую характеризуется зарубежными юристами как из-
лишне децентрализованная или бессистемная. Она характерна для госу-
дарств, где боязнь нации потенциально возможных злоупотреблений со
стороны силовых государственных структур приводит к созданию ряда
самостоятельных полицейских агентств.
Примером государства, которое имеет самую децентрализованную
и спорную, но в то же время в максимальной степени эффективную, сис-
тему этого типа, являются Соединенные Штаты Америки. Америка –
страна небольших полицейских агентств, укомплектованных нескольки-
ми десятками офицеров и не имеющих не только федерального подчине-
ния, но и контроля на уровне штата. Поэтому наиболее слабой стороной
американской системы борьбы с преступностью является ее индивидуа-
лизм.
Интегрированная система встречается как в унитарных, так
и в федеративных государствах. Список стран, использующих эту систе-
му, включает в себя Японию, Австрию, Великобританию, ФРГ.
Западные теоретики характеризуют интегрированную модель сил
обеспечения внутренней безопасности как умеренно децентрализованную
систему. Широко встречаются термины «комбинированная система» и
«система компромиссов».
12
Эта система отвечает требованиям тех, кто боится потенциального
злоупотребления организованной в национальном масштабе полицейской
силы и в тоже время желает иметь организацию эффективную, дееспо-
собную, но более стандартизированную, нежели в децентрализованной
(фрагментарной) системе. Такая модель СОВБ предполагает местный
контроль, который, однако, должен отвечать единым национальным
стандартам.
Наиболее типичным примером интегрированной модели охраны пра-
вопорядка является Великобритания. Ее полицейская система включает в
себя 43 отдельных агентства. 7 из них осуществляют полномочия в горо-
дах, остальные – в сельской местности. Действия всех полицейских
агентств находятся под непосредственным контролем британского МВД.
Для усиления координации единых полицейских сил Объединенного
Королевства созданы 9 дежурных полицейских бригад, которые состав-
лены из представителей различных агентств каждого региона. Каждая
бригада находится в подчинении Регионального координатора, а все 9 –
под контролем Национального Координатора.
По мнению западных специалистов, интегрированная система являет-
ся прекрасным компромиссом между доминирующей в государственном
масштабе централизованной моделью и тяготеющей к локальным формам
охраны правопорядка фрагментарной моделью
1
.
.
Для нас наибольший интерес представляют модели сил обеспечения
внутренней безопасности ФРГ и США, так как эти страны, как и Россия,
по форме государственного устройства являются федерациями.
В конце XX в., по данным профессора А.В. Губанова, более 60 % оп-
рошенных социологическими институтами Вены, Лондона, Мадрида,
Парижа, Рима были убеждены, что расширение полномочий полиции,
даже превышение ею власти, необходимы, несмотря на опасность для
демократии, и именно «усиление полиции и репрессивные меры, а не
улучшение социальных условий, будут способствовать контролю над
преступностью»
2
. Более 70 % респондентов полагали, что стражи порядка
имеют право действовать сурово, если они считают это необходимым;
более 40 % считали, что полицейским следует предоставить больше вла-
сти; а почти 35 % выражали уверенность, что полицейские «скорее долж-
ны арестовать невиновного, чем подвергаться риску, упустить преступ-
ника»
3
.
Аналогичного мнения придерживаются и жители более благополуч-
ной в криминогенном отношении Финляндии, где более 70 % убеждены,
что «расширение юрисдикции полиции является настоятельной необхо-
димостью»; а, по мнению более 65 % жителей, «полицейские обязаны без
колебания применять силу, даже если это не вызвано чрезвычайными
1
Три модели охраны правопорядка в зарубежных странах // Экспресс-
информация. Вып. 1 . М: Академия МВД РФ, 1994.
2
Губанов А.В . Указ. соч. С. 42.
3
Там же. С. 42.
13
обстоятельствами, но требуется для защиты интересов правопослушных
граждан»
1
.
У нас нет аналогичных данных на начало XXI в., но после событий
11 сентября 2001 г. и террористической бомбовой атаки на Лондон 2005 г.
подобные воззрения получили в Западной Европе более широкое распро-
странение. Так, 23 сентября 2004 г. Государственный Совет Финляндии
утвердил Программу внутренней безопасности, согласно которой страна
к 2014 г. станет самой безопасной страной Европы. Что касается уровня
доверия граждан полиции, то он вырос с 80 % в 2004 г. до 90 % в 2007 г. и
является выше уровня доверия правительству
2
.
На практике признается возможным считать положение в стране при-
емлемым, если число криминальных проявлений не является значительно
выше определенного, присущего для данного общества, уровня. Однако в
настоящее время в Западной Европе нет единого мнения относительно
методик определения приемлемого уровня правонарушений. Одни иссле-
дователи полагают, что приоритетным критерием оценки эффективности
работы полиции является общественное мнение, выраженное либо непо-
средственно в процессе опросов, либо через парламент и представитель-
ные органы. Другие – что проблема оценки состояния правопорядка ле-
жит вне пределов понимания тех, кто не имеет опыта в этой области
3
.
Примерная оценка населением работы полиции в начале 90-х гг . про-
шлого века выглядит следующим образом (табл. 1.1).
Таблица 1.1
Примерная оценка населением работы полиции (%)
Оценка рабо-
ты полиции
Западная
Германия
Восточная
Германия
Нидерланды Бельгия
Фран-
ция
Очень поло-
жительно
13
4
10
5
6
Скорее поло-
жительно
53
39
58
45
50
Скорее отри-
цательно
22
45
23
35
30
Очень отри-
цательно
7
8
6
11
8
Не знаю / нет
ответа
5
5
3
5
6
Опросы в начале XXI в. в ряде стран Западной Европы свидетельст-
вуют, что полиция занимает 1-е место на шкале доверия граждан (75 %),
опережая ЕС (60 %), вооруженные силы (58 %), систему образования
(55 %), церковь (54 %), СМИ (50 %), органы социального страхования
1
Мороз О.Б. Организационно-правовые основы деятельности полиции госу-
дарств Западной Европы: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 58 .
2
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия): обзорная информация // Зарубеж-
ный опыт. Вып. 1. М.: ГИАЦ МВД РФ, 2009. С . 3.
3
Мороз О.Б. Указ. соч. С. 57–58.
14
(48 %), местную власть (46 %), парламент (40 %), международные комис-
сии (38 %), профсоюзы (37 %) и рекламу (22 %)1
.
Особенностью работы полиции США является очень четкая направ-
ленность работы на оказание помощи населению в любых сложных си-
туациях, а также сотрудничество с законопослушным населением при
выполнении служебных обязанностей, что очень влияет на общественное
мнение. А отношение общества к работе полиции является основным
критерием в оценке её работы.
По имеющимся официальным данным, населением Нью-Йорка работа
полиции оценивается положительно. По статистике, 66 % жителей города
доверяют своим полицейским. Это очень высокий показатель.
В разговоре с жителями мегаполиса становится понятно, почему они
уважают своих полицейских: за оперативное реагирование на происшест-
вия, нацеленность на оказание помощи при любых обстоятельствах, от-
крытость и уважительное отношение к гражданам.
Во Франции при территориальных отделениях национальной полиции
и жандармерии создаются советы из представителей городской админи-
страции, в которые входят мэры городов и сельских поселений, должно-
стные лица городского и сельского самоуправления.
Например, гласность работы полиции Франции реализована в системе
аудиторских полицейских проверок. Указанные мероприятия предусмат-
ривают устранение сложностей правоприменительной практики, которые
выявляются в рамках традиционных инспектирований или проверок. Ау-
диторская полицейская проверка проводится в том случае, когда зафик-
сировано увеличение числа жалоб граждан на действия полицейских;
выявленные нарушения и профессиональные ошибки наносят ущерб пре-
стижу полиции, приобретают распространенный характер, в том числе в
деятельности разных служб (например, новые методы сокрытия преступ-
лений или проведения следствия с использованием незаконных методов
давления на участвующих в деле лиц). При этом план аудиторских прове-
рок после разработки и утверждения размещается для общего доступа на
интернет-сайте, где главы различных служб, правозащитники, представи-
тели местных властей могут с ним ознакомиться, узнать сроки проведе-
ния проверки, основные ключевые моменты, на которые будет обращено
внимание аудитора.
Очень важно, что полицейский и в США, и в Европе знает, что его
деятельность в любой момент может быть отслежена, но он не знает, кто
именно этим занимается. К этой деятельности могут привлекаться, на-
пример, частные детективные агентства. «За мной следят 40 детективов
из разных бюро, которые могут меня посадить в тюрьму, если я что-то
неправильно сделаю. У вас нет этого», – сказал один из крупных поли-
цейских чинов Нью-Йорка.
Особое внимание уделяется поддержанию высокого уровня доверия
полиции со стороны граждан за счет обеспечения режима открытости
полиции для населения, что подразумевает подотчетность полиции насе-
1
Interpol. 2002. No 2. P. 41 .
15
лению и возможность обжаловать в контролирующие и надзорные орга-
ны власти любое решение полиции, демонстрацию в средствах массовой
информации примеров проведения успешных полицейских специальных
операций и т. п.
В последнее время в связи с поиском эффективных моделей полицей-
ской деятельности составной частью большинства полицейских реформ
стало приближение работы полиции непосредственно к территории про-
живания и работы граждан. Процесс возрождения или укрепления форм
полицейского территориального контроля получил название «ретеррито-
риализация полицейской деятельности»
1
.
В последние 10–15 лет была осуществлена модернизация организаци-
онно-правовой модели полиции во Франции, Великобритании, Бельгии,
США, Канаде и других странах. Реформирование полицейской деятель-
ности проходило в тесной связи с обновленными концепциями нацио-
нальной безопасности, стержнем которых стал принцип коллективной от-
ветственности за совместное производство безопасности. Учитывались
также принципы и идеи концепции полиции, ориентированной в своей дея-
тельности на общество (community policing).
Становление концепции произошло еще в 1970-е гг., когда полиция
подверглась острой критике за неспособность справиться с городским
насилием и уличной молодежной преступностью, за несправедливость (в
смысле предоставления равной защиты всем членам общества), полицей-
ское насилие, пренебрежение мелкими правонарушениями, рост которых
вызывал обеспокоенность населения. Стала очевидной неэффективность
так называемой традиционной, или профессиональной, модели полиции,
с преобладанием в ее деятельности реактивных установок (реакция на
инциденты после того, как они произошли); симптоматическим подходом
к проблемам безопасности (устранение симптомов, а не причин); пони-
манием полицейской деятельности в основном как правоприменительной
(обеспечение соблюдения закона, который воспринимается как цель, а не
средство достижения безопасности и улучшения качества жизни); соци-
альной изолированностью (отсутствие интеграции в обществе и отчужде-
ние от населения)
2
.
Базовыми принципами community policing являются: сближение поли-
цейских служб и граждан на основе взаимодействия по обеспечению
безопасности; реальное партнерство с представителями местного общест-
ва (коммуны) и местных учреждений; решение проблем; усиление про-
филактической деятельности полиции. Конкретные направления реорга-
низации полицейской деятельности, призванные обеспечить интегриро-
вание полиции в общество, обобщены американским полицеистом
Ж. Грином: децентрализация управления; профилактика; изменение мен-
талитета членов организации, привлечение общества (общины) к участию
в полицейской деятельности, предоставление возможности принятия ре-
1
Вестник МВД России. 2008. No 4. С. 70.
2
Вестник МВД России. 2007. No 6. С. 79 –80.
16
шений всем сотрудникам полиции; признание значимости качества рабо-
ты, командного духа работы
1
.
В США децентрализации государственного управления способствова-
ла Welfare Reform 1996 г., давшая штатам и городам еще большую само-
стоятельность в решении вопросов социального обеспечения. Изменилась
картина распределения властных функций. За центром осталась стратеги-
ческая роль определения общих национальных задач, на места же переда-
на функция непосредственного производителя услуг – от социального
обеспечения до обеспечения общественной безопасности. Так формиру-
ется концепция community policing – полиции на службе общества.
Другой теоретической основой данной концепции стал проблемно-
ориентированный подход (problem oriented policing) к деятельности поли-
ции, впервые разработанный в США в 1980-е гг. и подразумевающий
сбор информации о проблемах определенного района, их анализ, выра-
ботку мер по их разрешению и последующую оценку результатов. Сущ-
ность подхода определена девизом: «Мыслить глобально – действовать
локально»
2
. В Канаде аналогичный девиз звучит так: «Безопасность Ка-
нады начинается с безопасности кварталов»
3
.
С 90-х гг . прошлого века многие городские департаменты США пы-
таются (с различной степенью успеха) заставить отдельных полицейских
жить в том районе, который они обслуживают. «Если Вы не можете по-
бедить их, станьте одним из них» – эта фраза как нельзя лучше отражает
сущность программы работы с населением полицейского департамента
г. Элгина (штат Иллинойс), в соответствии с которой полицейские живут
и работают в проблемных (т. е. отличающихся повышенной криминоген-
ностью) кварталах и вместе со своими соседями делают все возможное,
чтобы улучшить микроклимат в них.
Установленный срок пребывания на одном месте для участника про-
граммы – 2 года, однако многим приходится оставаться дольше, потому
что жители не хотят расставаться со своими полицейскими. Максималь-
ный срок нахождения на данной работе (3 года), установлен из-за того,
что постоянно находиться в состоянии готовности очень утомительно и
изнурительно. Город обеспечивает полицейских, занятых в программе, и
их семьи жильем, велосипедом, машиной для патрулирования, автоответ-
чиком, оплачивает коммунальные услуги (кроме междугородных разго-
воров) и все специальные затраты, связанные с осуществлением про-
граммы.
Полицейские же обязаны познакомиться с каждым жителем своего
микрорайона, работать с группами лиц, проживающими в нем, посещать
их собрания и осуществлять надзор за всеми информационными листка-
ми и изданиями, регулярно распространяемыми среди жителей участка, а
кроме того, постоянно общаться с ними с целью узнать их трудности и
помочь в разрешении проблем. Но программа снимает полицейских с
1
Там же. С. 80.
2
Вестник МВД России. 2008. No 4. С. 70–71.
3
Там же. С. 73.
17
патрулирования и освобождает от участия в выполнении других функций,
в частности от работы в целевых группах. Эти полицейские подотчетны
Отделу по работе с населением
1
.
Аналогичные программы осуществля-
ются и в других городах США, таких как Александрия, Саванна (штат
Джорджия) и т. д.
Другая программа – Beat Program The Beat Officer Block Captain –
осуществляется департаментом полиции Ричмонда (США). Цель этой
программы заключается в том, чтобы привлечь полицейских, закреплен-
ных за районом (участком) их патрулирования, то есть за районом, кото-
рый они обслуживают, к решению проблем, волнующих жителей. В этой
программе город или округ разделены на отдельные демографические
районы или участки полицейского патрулирования. Количество таких
районов патрулирования зависит от уровня юрисдикции.
Однако на Западе взаимодействие с населением не является функцией
лишь специальных подразделений, это задача всего полицейского органа:
от начальника до патрульного полицейского, она касается всех аспектов
полицейской работы. Силами личного состава полиции проводятся самые
различные массовые мероприятия с участием населения, формы которых
крайне разнообразны. Это и воспитательно-развлекательные программы
для детей и подростков, такие как:
–
«Торговые карточки», в соответствии с которой полицейские агент-
ства
осуществляют
распространение
карточек
рекламно-
пропагандисткого характера, преследующих своей целью предупрежде-
ние преступности. Например, на передней стороне карточек помещены
цветные фотографии профессиональных спортсменов, на задней – сооб-
щения о некоторых мерах безопасности, например: «Не прикасайтесь.
Огнестрельное оружие опасно. Оно может убить» и т. п.;
–
«Начальник полиции на день» – позволяет местному подростку
стать почетным начальником полиции и непосредственно увидеть, как
работает местное полицейское агентство;
–
«День безопасности в городе» – полицейские приглашают учащихся
младших классов в парк, где много развлечений, но в тоже время они
обучают их правилам безопасности на улицах города;
–
программы «Дом Мак Граф»;
–
«День игры с полицейским».
А также это и организация летних лагерей для подростков, и Поли-
цейская академия для подростков, и многие другие программы, названия
которых разные, а цель одна – помочь детям, обезопасить их от всякого
рода преступных посягательств, воспитать достойных граждан общества.
Немало программ и для взрослого населения: программы, касающиеся
мест стоянки автотранспорта для лиц, имеющих физические недостатки;
совместные поездки граждан с полицейскими, в ходе которых они полу-
чают полное представление о работе полиции; посещение полицейского
участка в день открытых дверей; спортивные соревнования между граж-
1
Шмитт Ш. ROPE: Программа работы с населением полицейского департа-
мента Элгина (Иллинойс) // Ло энд ордер (США). 1995. No 5. С . 52, 56–58.
18
данскими лицами и служащими полиции; концерты; рейды в целях над-
зора за состоянием окружающей среды; оказание гражданам помощи
в трудоустройстве и др. Все эти программы направлены на установление
конструктивного сотрудничества полиции с населением в целях усиления
эффективности правоохранительной деятельности.
Охрана правопорядка с акцентом на предупреждение преступлений –
основная цель любого полицейского департамента. Повсеместно призна-
но, что без содействия самого населения борьба с преступностью не мо-
жет иметь успеха. Оно, по мнению П. Имберта, усиливает доверие обще-
ства по отношению к полиции, повышает степень удовлетворенности
заказчика (общества) работой полиции, что в свою очередь выражается в
дальнейшей поддержке взаимного процесса консультирования по про-
блемам охраны общественного порядка в обществе
1
.
Инициативы по предупреждению преступности заслуживают внима-
ния и предполагают участие представителей общества. Их число все вре-
мя растет. Например, в Англии это программа «Наблюдение за домом
соседа», в которой принимают участие свыше одного миллиона жителей
Лондона, в США – это система «соседского надзора» (г. Феникс, штат
Аризона), сущностью которой является постоянное наблюдение живущих
рядом жителей за всеми преступными проявлениями в их районе.
Взаимодействие полиции с населением осуществляется также в виде
привлечения граждан к учебе в народных полицейских академиях.
Активно строятся взаимоотношения полиции со средствами массовой
информации. В каждом полицейском департаменте есть служащий в ка-
честве офицера по общественной информации для поддержания контак-
тов с представителями прессы. По-прежнему, средства массовой инфор-
мации используются полицией в целях:
–
привлечения населения к участию в борьбе с преступностью и ее
профилактике;
–
создания у населения положительного образа полиции.
Безусловно, позитивные отношения между полицией и работниками
средств массовой информации влияют на имидж полиции и на укрепле-
ние общественной поддержки ее деятельности, что и доказал опыт депар-
тамента полиции г. Рино (штат Невада). Многочисленные опросы обще-
ственного мнения показали, что улучшение взаимоотношений
с представителями средств массовой информации привело к объективно-
му освещению событий и повышению внимания к программам полицей-
ской охраны общественного порядка с участием граждан. Исчезли типич-
ные сообщения о недостатках в работе полиции, неправомерном поведе-
нии служащих или других «внутренних секретах» полиции. На страницах
обзорных статей главной местной газеты зазвучали слова поддержки и
похвала в адрес полиции.
1
Imbert P. The Police and the Public // The Police Journal. England. 1990. January.
P. 5–12.
19
1.2 . ОТРАСЛЕВЫЕ СЛУЖБЫ ПОЛИЦИИ:
ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Отраслевой принцип построения полиции признан во всем мире. Это
вызвано тем, что полиция осуществляет большое количество несоподчи-
ненных функций, каждая из которых реализуется особыми средствами и
методами, что, в свою очередь, требует специфических знаний и навыков
от исполнителей, а также специальной организации и управления их ра-
ботой.
Ещё в конце XIX в. за рубежом образовались такие службы, как пат-
рульная, криминальной полиции, оперативного вмешательства, полити-
ческой полиции, пограничного контроля и др. В дальнейшем модерниза-
ция структуры осуществлялась главным образом за счет отраслевых ап-
паратов путём создания в них необходимых подразделений. Попытаемся
дать общую характеристику этих служб.
Во многих странах численность патрульных составляет от 60 до 75 %
личного состава полицейских органов
1
. Это приводит к тому, что населе-
ние судит о полиции прежде всего по эффективности деятельности пат-
рульных нарядов. В тоже время работа патрульных связана с немалым
риском, особенно в городах с высоким уровнем преступности. Так риск
стать жертвой убийства для полицейских США в конце 90-х гг. XX в.
составил 22 на 100 тыс. в год
2
. Вместе с тем ежегодная статистика утвер-
ждает, что количество смертей полицейских в результате несчастных
случаев превосходит число убийств при исполнении ими профессиональ-
ного долга. Так, в 1997 г. погибли 176 полицейских, из них убиты 65 че-
ловек, в остальных случаях смерть наступила от заболеваний, связанных с
полицейской службой или в результате несчастных случаев. В 1998 г. при
выполнении служебного долга погибли 166 полицейских, из них убиты –
64, погибли в автокатастрофах – 52, умерли от сердечных приступов –
153
.
Поэтому естественно желание руководства укомплектовать эту служ-
бу лицами, обладающими высокими моральными и профессиональными
качествами. Опросы, проведенные в США, показывают, что таковыми
являются: способность принимать правильные решения, инициативность,
умение ориентироваться в критических ситуациях, контактность, умение
разрешать конфликты и идти на риск
4
.
Патрульные наделены широкими полномочиями. Им предоставлено
право выносить официальное предупреждение о недопустимости даль-
нейшего противоправного поведения, задерживать нарушителей, произ-
водить обыски, применять физические меры воздействия, использовать
резиновые палки, наручники, огнестрельное оружие, гранаты со слезото-
чивым газом и др.
1
Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые осно-
вы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С . 95.
2
Там же.
3
Вестник МВД России. 2001. No 4. С. 77 –80.
4
Губанов А.В . Указ. соч. С. 95.
20
Высокая техническая оснащенность патрульной службы является не-
пременным условием эффективности её работы. Так, патруль в Вашинг-
тоне способен прибыть на место происшествия в среднем через 2,5–3 ми-
нуты после получения сообщения о преступлении. Во многих странах
патрульные машины снабжены компьютером, что позволяет
в кратчайшее время получить любую интересующую информацию, со-
держащуюся в массиве данных информационного центра.
В Великобритании в конце 90-х гг. ХХ в. была начата установка но-
вейших систем видеонаблюдения во всех городах и поселках. Особое
внимание уделяется г. Лондону. Аппаратура подключена к файлам Скот-
ланд-Ярда, в которых собраны компьютерные слайды десятков тысяч
преступников. Ведется моментальное сканирование лиц прохожих и
сверка с полицейскими файлами. Если электроника «узнает» человека с
криминальным прошлым, то сведения передаются в ближайший поли-
цейский орган. Патрульные на месте зачастую принимают решение о за-
держании подозреваемого или ведении за ним дальнейшего наблюдения
1
.
Кроме того, правоохранительным органам доступны данные о био-
метрических показателях и другая информация о личности граждан
и мигрантов, хранящаяся в различных базах данных (государственных,
ведомственных, частных), позволяющая быстро и максимально точно
установить место пребывания конкретного человека и отслеживать его
действия. В среднем до 20 % дневного времени физическое лицо нахо-
дится в поле зрения видеокамер.
Используя данные возможности, правоохранительные органы Вели-
кобритании в течение 10 дней раскрыли схему терактов, совершенных
в июле 2005 г. в Лондоне, и выявили их исполнителей. Личности терро-
ристов были идентифицированы с помощью сравнительного анализа
ДНК. Видеокамеры метрополитена, дорожных служб, автозаправочных
станций и пунктов общепита зафиксировали все маршруты передвижения
и поведение террористов-смертников
2
.
Обслуживаемая патрулями территория обычно делится на небольшие
участки, каждый из которых рассматривается как «территориальная еди-
ница операций, которые составляют рабочую нагрузку, не превышающую
возможностей одного или двух патрульных»
3
. При разработке плана дис-
локации учитывается множество как постоянных, так и переменных фак-
торов, характеризующих конкретную территорию. Силы и средства груп-
пируются таким образом, чтобы сконцентрировать их в местах повышен-
ного риска в самое опасное время. Наряды, как правило, не патрулируют
участок дважды по одному и тому же маршруту.
Большинство полицейских органов в США и странах Западной Евро-
пы следуют плану, известному как «план смены трех взводов», согласно
которому патрульная служба осуществляется в 3 смены по 8 часов каж-
дая: первый взвод – с 8 до 16 часов; второй взвод – с 16 до 24 часов; тре-
1
Там же. С. 96.
2
Вестник МВД России. 2006. No 1. С. 9 .
3
Губанов А.В . Указ. соч. С. 97.
21
тий взвод – с 24 до 8 часов. Точное время смены может варьироваться, но
общая схема остается неизменной. Самая большая нагрузка приходится,
как правило, на период с 21 час. 30 мин. до 23 час. 30 мин.
1
Наиболее частым недостатком, встречающимся в большинстве поли-
цейских органов, является использование сил и средств патрульной
службы вне прямого назначения. Западные исследователи считают это
недопустимым.
Практикуются следующие виды патрулирования: пешее, конное,
с использованием автотранспорта, самолетов, вертолетов и катеров.
Для тактики несения нарядов во многих странах, особенно в США,
характерен так называемый «агрессивный стиль». Ему присущи такие
действия, как проверка документов и опрос подозрительных лиц, инспек-
ция объектов, которые могут привлечь преступников, мест, где наиболее
вероятно совершение правонарушений; постоянное, интенсивное наблю-
дение за людьми, событиями и объектами. Создание эффекта постоянного
присутствия полиции оказывает хорошее превентивное действие.
В ряде государств широко практикуется «активный» метод патрули-
рования. Он заключается в том, что в случаях совершения на территории
каких-то опасных преступлений полицейские ведут постоянное скрытое
или открытое наблюдение за лицами, совершившими аналогичные пре-
ступления ранее, а также за местами их наиболее вероятного появления.
На Западе также действуют «специальные патрули» – группы поли-
цейских в штатском, ориентированные на выявление подозрительных
лиц, задержание и выяснение их личности и намерений, сбор в необходи-
мых случаях доказательств преступления, поиск свидетелей и т. д. Со-
гласно данным ФБР США, МВД Франции, Италии, ФРГ и некоторых
других государств, «специальными патрулями» ежегодно задерживается
около 25 % лиц, совершивших правонарушения в общественных местах
2
.
Формы и методы работы таких патрулей постоянно совершенствуются.
В Италии (Неаполь), например, с 1990 г. действует специальный отряд из
15 женщин, несущих патрулирование в цивильной одежде на мотоциклах.
В США (Майами-Бич, Нью-Йорк, Чикаго) и Канаде (Монреаль) с 1998 г.
специальные патрульные подразделения несут службу на роликовых
коньках
3
.
Отдельные экспериментальные программы в масштабах городов
и районов, различные модели патрулирования, опросы и анкетирование
населения позволяют и дальше совершенствовать патрульную службу.
Вместе с тем по оценкам зарубежных специалистов основная тенденция
организации дорожно-патрульной (постовой) службы (ДПС) в большин-
стве стран мира – сокращение прямых контактов дорожной полиции с
нарушителями дорожного движения, его регулирование с помощью цен-
тральных электронных пунктов управления.
1
Там же. Указ. соч. С . 98.
2
Губанов А.В . Указ. соч. С. 101.
3
Там же. С. 101.
22
В европейских государствах толчком к технической модернизации
систем управления и контроля движения автотранспорта стал опыт
Франции, внедрившей в 2003 г. в практику автоматизированную систему
контроля и принуждения к соблюдению водителями правил дорожного
движения, в составе которой имеется национальный центр обработки ин-
формации.
В системе автоматизированного контроля скорости используются
около 1 тыс. радаров, около двух третей из которых – стационарные, ос-
тальные – мобильные (на базе патрульных машин). Национальный центр
обработки информации насчитывает 120 человек и за один месяц выпи-
сывает около 500 тыс. штрафов.
Стоимость оформления одной квитанции на оплату штрафа за превы-
шение скорости составляет:
–
при традиционном методе (штраф выписывает полицейский или
жандарм) – 80 евро;
–
при применении мобильного радара – 32 евро;
–
при применении стационарного радара – 12 евро.
В городах штраф за превышение скорости в случае уплаты в течение
15 дней – 90 евро, в случае уплаты в срок от 15 до 45 дней – 135 евро, от
45 дней до 3 месяцев – 375 евро. В случае неуплаты штрафа в течение
3 месяцев блокируются банковские счета.
Обслуживание технических средств системы автоматизированного
контроля осуществляется специализированными организациями на дого-
ворной основе за счет государственного бюджета. Договор оформляется
на 3 года. Стоимость обслуживания по нему составляет 110 млн. евро.
Только за счет снижения затрат на оформление квитанций при ис-
пользовании системы автоматизированного контроля скорости эффект
составляет 1,4–2,1 млн. евро в месяц. Внедрение подобной автоматизиро-
ванной системы во Франции обеспечило снижение количества ДТП за
2 года на треть.
Поступления от штрафов в течение 3 лет после начала реализации
проекта создания системы направлялись как в госбюджет, так и в бюдже-
ты департаментов, а с 2006 г. – только в госбюджет
1
.
Криминальная полиция занимается раскрытием преступлений, со-
вершенных в условиях неочевидности, поиском виновных и их задержа-
нием, оказанием содействия судебным властям в сборе доказательств,
необходимых для привлечения к ответственности, розыском похищенно-
го имущества, ведением оперативных учетов, проведением профилакти-
ческих мероприятий и некоторыми другими делами.
Криминальная полиция – это укомплектованные высококвалифициро-
ванными сотрудниками, хорошо оснащенные подразделения, располагаю-
щие широкой сетью секретных осведомителей, вербуемых практически во
всех слоях общества. Однако в последние годы она сталкивается в своей
деятельности с новыми проблемами, связанными с ростом организован-
ной преступности и появлением «нетрадиционных» преступлений.
1
Вестник МВД России. 2009. No 1. С. 44.
23
Построение данной службы в зарубежных странах различно и пред-
ставлено следующими органами:
США:
–
федеральные органы расследования ФБР (МЮ), Секретная служба
США, ДЕА – Управление по контролю за распространением наркотиков,
Таможенная служба в Министерстве внутренней безопасности и другие
подразделения различных федеральных министерств и ведомств;
–
органы расследования штатов и подразделения детективов полиции
штатов;
–
подразделения детективов местной полиции;
Великобритания:
–
департамент криминальных расследований полиции Большого Лон-
дона (Скотланд-Ярд), подчиненный непосредственно Министру внутрен-
них дел;
–
криминальные отделы (отделы расследований) территориальных по-
лицейских отрядов, подчиняющихся местным органам власти;
ФРГ:
–
Федеральное управление криминальной полиции (КРИПО) МВД
Германии;
–
земельные управления криминальной полиции в составе МВД зе-
мель, которые не подчиняются МВД страны;
Франция:
–
Центральное управление криминальной полиции Главного управле-
ния национальной полиции МВД с региональными и территориальными
подразделениями;
–
подразделения криминальной полиции городской полиции – цен-
тральных и районных управлений и комиссариатов городской полиции в
департаментах, городах, районах, подчиняющихся Центральному управ-
лению городской полиции МВД Франции;
Италия:
–
Центральное управление криминальной полиции Департамента пуб-
личной безопасности МВД и подчиняющиеся ему отделы криминальной
полиции
территориальных
органов
полиции
провинциальных
и областных управлений (квестур) и городских и районных комиссариа-
тов полиции;
Япония:
–
Департамент криминальной полиции Главного полицейского управ-
ления. Отделы криминальной полиции окружных, префектурных и го-
родских управлений
1
.
При таком разнообразии организационного построения данной служ-
бы основное содержание её деятельности, стратегия и тактика сколько-
нибудь существенно не различаются по странам.
На формирование стиля работы криминальной полиции оказывает
большое влияние тот факт, что правоохранительные органы и их сотруд-
ники не отвечают за снижение уровня раскрываемости преступлений,
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 103–104 .
24
если это объясняется объективными причинами, например, возрастанием
нагрузки на подразделение при сохранении прежней штатной численно-
сти. Среди работников криминальной полиции не имеет распространения
практика сокрытия преступлений от учёта. Так за период с 1989 по 1991 г.
такие случаи составили в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Италии,
Канаде и других странах в среднем от 0,5 до 2,5 % всех правонарушений,
допущенных полицейскими
1
.
Количество произведенных арестов – один из неформальных показа-
телей качества работы детектива. Неофициально в США принята квота:
два ареста в неделю как минимум. Если детектив не соответствует дан-
ному критерию, он может быть переведен в менее престижную службу,
например, в патрульную. При одинаковом денежном содержании послед-
няя функционирует в три смены, в то время как криминальная – в две
2
.
По мнению исследователей, временные ограничения оперативно-
розыскных мероприятий приводят к тому, что детектив среди всех дел
отдает предпочтение тем, где наиболее велика вероятность ареста пре-
ступника или подозреваемого. По другим делам работа чаще всего про-
водится поверхностно и формально.
Технические средства, применяемые при оперативно-розыскных ме-
роприятиях, отличаются большим разнообразием: микроподслушиваю-
щие устройства, приборы ночного видения, скрытой фотосъемки, звуко-
записывающая аппаратура большого радиуса действия, скоростной авто-
транспорт, закамуфлированный под такси или технические службы, пор-
тативные средства радиосвязи и т. п.
3
Для наружного наблюдения американские специалисты советуют
применять следующие приемы: сопровождающее наблюдение; встречное
(опережающее) наблюдение; параллельное и комбинированное наблюде-
ние.
Для специализированных подразделений характерны нетрадиционные
методы работы. Сотрудники полиции внедряются в преступную среду
под видом коммерсантов, подпольных дельцов, наркоманов, рэкетиров
и т. д. Допустима в этих случаях скупка ими краденых товаров, оружия,
наркотиков и т. д. Для борьбы с экономическими преступлениями прибе-
гают к образованию фиктивных фирм с их последующей регистрацией
ит.п.
Большое значение для работы подобных специализированных подраз-
делений имеет правильный отбор и подготовка сотрудников. Проверка
пригодности полицейского к участию в соответствующих операциях про-
водится весьма серьезно. Выдерживает её, как правило, лишь один из
пяти кандидатов.
Непосредственно перед проведением операции оперативный работник
снабжается необходимыми документами и «легендой» прикрытия. Не-
редко готовится «уголовное дело» на внедряемого и его данные вводятся
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 109.
2
Там же. С. 110.
3
Там же.
25
в специальные картотеки. Участие в операциях подобного рода ограничи-
вается 6–12 месяцами с интервалом примерно в год до возвращения к
этой деятельности. Дело не только в конспирации, но и в потребности
«ресоциализации» детективов, поскольку специалисты отмечают повы-
шенную опасность их личностной деградации в результате длительного
общения с преступниками
1
. В своей деятельности по установлению кон-
троля за преступностью служба криминальной полиции активно исполь-
зует агентуру, действующую секретно, за материальное вознаграждение
или безвозмездно. Так ФБР США с её помощью раскрывает более 85 %
наиболее серьезных «неочевидных» преступлений.
Существование осведомителей не является тайной для населения
и самих правонарушителей. Но общественность не ставит под сомнение
целесообразность и правомерность таких методов
2
.
Служащим крими-
нальной полиции рекомендуется строить свою работу с агентами на сле-
дующих принципах:
1. Сохранять все контакты в тайне.
2. Быть в общении с осведомителем тактичным, справедливым
и правдивым.
3. Не ставить осведомителя в неловкое положение.
4. Не интересоваться его личной жизнью.
5. Тщательно проверять все полученные от осведомителя сведения.
6. Точно и без задержки расплачиваться с осведомителем после про-
верки собранной им информации
3
.
Агентурный аппарат и в дальнейшем будет играть важную роль
в предупреждении и раскрытии преступлений. И хотя формы и методы
работы полиции с агентами, сложившиеся в течение столетий, скорее
всего, не претерпят значительных изменений, допустимо, что ухудшение
криминогенной обстановки приведет к расширению сети негласных осве-
домителей.
1.3 . АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Главными особенностями терроризма на современном этапе являются
его глобализация, усиление жестокости, увеличение количества случаев
захвата заложников с последующей их ликвидацией в случае невыполне-
ния требований, выдвигаемых террористами. При этом объектами терро-
ристической угрозы выступают как места массового скопления людей,
так и наиболее жизненно важные и имеющие стратегическое значение
объекты (системы транспорта, трубопроводы, объекты, водные ресурсы,
нефтяные и газовые месторождения и хранилища, электростанции и элек-
тросети и т. д.) .
Количество террористических актов в мире год от года увеличивается
несмотря на активно принимаемые меры. Так, в 2006 г. количество терак-
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 114–115 .
2
Там же. С. 116.
3
Там же. С. 117.
26
тов в мире выросло на 25 % по сравнению с 2005 г.
1
. В розыске по кана-
лам Интерпола находилось 1,8 тыс. лиц, причастных к совершению те-
рактов
2
.
В докладе «Терроризм – ситуация и тенденции», подготовленном Ев-
росоюзом указывалось, что в 2007 г. 9 государств – членов Евросоюза
сообщили в общей сложности о 583 провалившихся, расстроенных
и успешно проведенных террористических актах, что означает увеличе-
ние по сравнению с 2006 г. на 24 %. Количество арестованных по подоз-
рению в причастности к терроризму (1 тыс. 44 человека) по сравнению с
2006 г. удвоилось. Был вынесен 331 приговор суда. Львиную долю в по-
казатель арестованных дали Испания и Франция. В Испании число аре-
стованных увеличилось в 2007 г. по сравнению с 2006 г. в 7 раз (с 28 до
196 человек); во Франции – увеличилось на 68 % (с 188 до 315 человек)
3
.
Первые специализированные отряды по борьбе с международным
терроризмом появились в Европе, а затем, уже опираясь на их опыт, были
созданы в других странах. Большая часть всех спецподразделений была
организована при национальных жандармериях или полициях. К ним сле-
дует отнести:
1. Национальные жандармерии: французская «GIGN», бельгийская
«Diane», австрийская «Cobra», итальянская «GIS», испанская гражданская
оборона «UEI», немецкая пограничная служба «GSG-9».
2. Национальные полицейские формирования: французское антикри-
минальное подразделение «RAID», итальянское «NOCS», испанское
«GEO», израильское «YAMAM»
4
.
Германия
Террористическая атака против израильских спортсменов на Олим-
пийских играх 1972 г. в г. Мюнхене и неудача в организации их спасения
ясно показали, что немецкая полиция была плохо обучена и неудовлетво-
рительно оснащена для борьбы с террористами. Была предложена кон-
цепция (полковником U. Wegener) создания подразделения, характери-
зующегося гибким командованием и структурой, способного быстро реа-
гировать на скоротечные ситуации, хорошо тактически обученного
в соответствии с различными террористическими сценариями, состояще-
го из умелых и высокопрофессиональных оперативников, обладающих
соответствующими личными качествами и использующих специальные
системы оружия и оборудования.
Подразделение было создано в апреле 1973 г. в рамках Федеральной
пограничной охраны (Группа охраны границ – 9, ГСГ-9) с задачей возгла-
вить немецкую тактическую борьбу против терроризма. Эта группа от-
1
Число терактов в мире за 2006 г. выросло на 25 % – URL:
http://www.newsru.com/world/ 03 may 2007/doklad.html/
2
Вестник МВД России. 2006. No 3. С. 19–25.
3
Вопросы противодействия терроризму в зарубежных странах: обзорная ин-
формация // Зарубежный опыт. Вып. 1 . М.: ГИАЦ МВД России, 2010.
4
Европейское антитеррористическое подразделение // Переводы материалов
о практике деятельности правоохранительных органов зарубежных стран.
М.: ГИАЦ МВД России, 2004. No 27. С . 16–20.
27
ветственна за вмешательство в экстремальные террористические
и криминальные атаки, такие, как захват самолетов, кораблей, зданий,
автобусов, поездов, похищение людей; она обязана помогать полиции
и другим правоохранительным органам в борьбе с террористическими
и криминальными организациями, в обеспечении безопасности крупных меро-
приятий общенациональной и международной важности, в защите немецких и
иностранных важных персон (VIP), в защите дипломатических и консульских
миссий ФРГ за рубежом, обучении личного состава местных и иностранных
служб безопасности.
В настоящее время подразделение ГСГ-9 (GSG-9) состоит из 300 чело-
век. Его штаб-квартира и основная учебная база находятся в пригороде
Бонна Сан-Августин. В ГСГ-9 входят: штаб, наземная наступательная
группа из 100 человек, группа морских операций из 100 человек, группа
воздушных операций из 50 человек и подразделения обеспечения, группа
снабжения и звено вертолетов. Каждая группа может делиться на более
мелкие боевые команды, которые используются в различных сочетаниях
в соответствии с тактическими потребностями.
Все кандидаты на службу в данное подразделение должны иметь возраст от
20 до 25 лет и стаж службы в пограничной охране. В ходе отбора проверяются
физическая сила и выносливость, проводятся психологические тесты для оценки
силы воли, самоконтроля и решимости, выясняются мотивы поступления в
ГСГ-9 .
После жесткого отбора (выбывает ≈30 % соискателей) ежегодно отбирается
150 кандидатов, начинается учебный период, рассчитанный на 8 месяцев. Учеб-
ное расписание включает в себя интенсивные физические тренировки с акцентом
на боевые искусства, обучение в области тактических операций, боевые стрель-
бы из различных положений, снайперскую стрельбу, подъем по вертикальной
стене, обращение с взрывчатыми веществами, водолазную подготовку, процеду-
ры защиты важных персон, методы быстрой высадки с вертолетов, методы сило-
вого вторжения в помещения путем быстрого выламывания дверей и окон, уп-
ражнения по спасению заложников из самолетов, с кораблей, из зданий, автобу-
сов и поездов.
После учебы и присвоения квалификации новые сотрудники направляются в
одну из оперативных групп, где они продолжают ежедневные тренировки. Под-
разделение ГСГ-9 постоянно улучшает и модернизирует свои методы обучения,
используя все лучшее, что появляется в теории и практике других антитеррори-
стических подразделений стран Европы и США.
Оперативники используют пистолеты-автоматы, автоматические винтовки,
пистолеты, снайперские винтовки в зависимости от ситуации. Подразделение
оснащено специальной экипировкой и электронным оборудованием. Стандарт-
ная экипировка включает в себя: пуленепробиваемые шлемы, огнезащитную
одежду, тактические бронежилеты, защитные жакеты, противогазы, шумовые
гранаты, и гранаты с газом CS, передовое коммуникационное оборудование и
системы координации снайперского огня, приборы ночного видения, взрывча-
тые вещества и приборы для пробивания брешей, приборы для наблюдения и
подслушивания, водолазное оборудование, штурмовые лестницы.
28
Для транспортных целей подразделение имеет различные автомобили, в том
числе четырехдверные седаны марки Мерседес и БМВ, джипы марки Мерседес
и бронированные автомобили. Есть также фургоны, микроавтобусы и трейлеры
для перевозки материалов и оборудования.
Для морских операций используются надувные и полужесткие лодки,
а также три бронированных катера. Для быстрого развертывания ГСГ-9 имеет
вертолеты марки ВМ-212, Рита и ЕС-155
1
.
Приказ о задействовании федерального подразделения ГСГ-9 может от-
дать Министр внутренних дел. Командир имеет круглосуточную связь
с Министром.
Эксперты стран Запада считают ГСГ-9 наиболее эффективным в мире среди
специализированных подразделений по осуществлению боевых антитеррори-
стических операций.
Подобные задачи возложены также на земельные спецподразделения: мо-
бильные отряды (MEK) и специальные оперативные подразделения (SEK).
В целях эффективной борьбы с международным терроризмом правоохрани-
тельными органами Германии разработана программа развития кооперативных
структур безопасности. В программе предлагается отказаться от разделения
безопасности на внутреннюю и внешнюю в пользу Программы кооперативной
безопасности, в которой выдвигаются следующие требования: прилагать все
усилия в области интеграции мигрантов на европейском уровне и стабилизации
государственных структур в соседних европейских странах, а также в области
дальнейшего развития международного права и более эффективного контроля
как за вооружением, так и за разоружением.
Программа состоит из следующих пунктов:
–
повышение эффективности сотрудничества Федеральной службы разведки
и контрразведки, Федерального ведомства по охране конституции и Федерально-
го управления уголовной полиции, прежде всего, в области борьбы
с терроризмом;
–
разработка программы безопасности, включающей критерии использова-
ния бундесвера за границей;
–
расширение обмена опытом между органами безопасности и полицией,
специализация и дифференциация в целях взаимной оптимизации на межгосу-
дарственном и европейском уровне;
–
соединение на европейском уровне внутренних и внешних мер по борьбе с
терроризмом; создание европейской пограничной охраны;
–
усиление координации в области гражданской обороны на национальном и
международном уровне;
–
проведение долгосрочной антитеррористической политики
2
.
Франция
В настоящее время во Франции борьба с преступлениями террористического
характера строится следующим образом. Осуществляется мобилизация
и координация действий подразделений Министерства внутренних дел, армии, и
1
Борьба с преступностью за рубежом: ежемесячный информационный бюлле-
тень. No 6. М.: ВИНИТИ. 2008. С. 35–39.
2
Противодействие терроризму: обзорная информация // Зарубежный опыт.
Вып. 2. М.: ГИАЦ МВД России. 2006 . С. 8–9.
29
всех служб, способных внести свой вклад как в профилактику, так и в подавле-
ние терроризма. С этой целью с 1985 г. действует структура, получившая назва-
ние Подразделение по координации борьбы против терроризма (UCLAT), в со-
ставе которой имеется специальный отдел «RAID», оказывающий содействие по
запросу служб во время проведения контртеррористических акций, когда требу-
ется высокое профессиональное мастерство, либо для осуществления специаль-
ных миссий. Главная задача специального подразделения «RAID» – осуществле-
ние руководства деятельностью Национальной полиции в тактической борьбе
против тяжких преступлений и терроризма, и в связи с этим за служащими этого
подразделения закреплены следующие функции:
–
противодействие экстремальным криминальным и террористическим ак-
циям, включающим угон самолетов и взятие заложников;
–
оказание помощи другим службам безопасности в мероприятиях, направ-
ленных против насильственных криминальных и террористических организа-
ций, включая ведение наблюдения и производство арестов опасных преступни-
ков;
–
оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении безопасно-
сти крупных мероприятий национального и международного значения;
–
обеспечение защиты особо важных персон Франции, а также иностранных
президентов и глав государств, находящихся с визитами во Франции.
Численность личного состава подразделения «RAID» (исследование, оказа-
ние помощи, вмешательство и ведение переговоров – the Research, Assistance,
Intervention and Dissuasion) составляет 60 человек. Его штаб и главные учебные
заведения находятся в пригороде Парижа Биврес. Основная структура подразде-
ления включает группу командования, 4 штурмовые группы численностью по
10 человек, состоящих из экспертов-взрывников, специалистов по переговорам с
похитителями заложников и других специалистов. В интересах решения боевых
задач каждая из штурмовых групп может быть разделена на более мелкие такти-
ческие элементы, которые задействуются в различных боевых сочетаниях в со-
ответствии с оперативными потребностями.
Все кандидаты для службы в подразделении «RAID» являются опытными
офицерами Национальной полиции (стаж не менее 5 лет оперативной работы,
возраст не старше 35 лет), которые находятся на действительной службе в одном
из корпусов, дислоцирующемся на территории Франции. Они обладают особы-
ми физическими и моральными качествами для зачисления в подразделение
RAID. Только 10 из 600 кандидатов выдерживают строгую отборочную провер-
ку, принятую в подразделении «RAID».
После прохождения процесса отбора начинается 9-месячный период обуче-
ния. Учебная программа весьма насыщена, ее цель – развитие боевых навыков,
необходимых для борьбы против уголовных элементов и террористов. Подгото-
вительный курс включает интенсивную физическую подготовку, приемы физи-
ческого воздействия на противника (карате и рукопашный бой), тактические
операции (действия), боевые стрельбы из различных положений, учебные
стрельбы, спасение заложников с использованием канатов, опускаемых
с вертолетов, десантирование, скоростное вождение автомобилей, стрельбу из
двигающегося автомобиля и вертолета, освоение технического снаряжения, обу-
чение ведению наблюдения, прыжки с парашютом.
30
После получения квалификации кандидаты зачисляются в одну из штурмо-
вых групп, где они ежедневно совершенствуют тактическую подготовку, ис-
пользуя тренировки по взаимозаменяемости и взаимодействию с другими евро-
пейскими элитными подразделениями.
Подразделение «RAID» обеспечено специальным вооружением, оборудо-
ванным сложными прицельными устройствами, позволяющими использовать
их в дневных и ночных условиях. Наряду с вооружением оно оснащено
разнообразным специализированным оборудованием и электронной тех-
никой, в том числе шлемами-касками, бронежилетами, противогазами,
современными системами связи, оглушающими гранатами и гранатами с
газом CS, взрывчатыми веществами, средствами проделывания проломов,
аппаратурой ночного видения, звуковой аппаратурой.
Подразделение «RAID» используется в многочисленных операциях по обес-
печению внутренних мер безопасности и против террористов на территории
Франции и Корсики. В большинстве случаев подразделение задействуется в од-
ном из двух вариантов:
–
в качестве упреждающей (превентивной) ударной силы, наращивая
профилактические меры на основе разведывательных сведений, получен-
ных различными службами безопасности и контроля за соблюдением за-
конодательства;
–
в качестве специальной силы быстрого реагирования, когда другие поли-
цейские силы не могут справиться с быстрой эскалацией насильственных дейст-
вий преступников
1
.
Великобритания
В Великобритании разработана долгосрочная антитеррористическая
стратегия, известная под аббревиатурой «Contest». В ней четыре направле-
ния деятельности: предотвращение, преследование, защита и готовность.
В области предотвращения Британия определила для себя следующие при-
оритеты:
–
обеспечение безопасности общества и сведение к минимуму возможностей
нарушения повседневных условий жизни;
–
обеспечение гарантии того, что люди и организации как в государст-
венном, так и в частном секторах, отвечающие за защиту от террористов
и ликвидацию последствий терактов, могли эффективно выполнять свои
обязанности;
–
доведение до сведения всех компаний и организаций степени терро-
ристической угрозы и обеспечение условий, гарантирующих принятие
этими компаниями и организациями необходимых, адекватных угрозе,
мер безопасности для защиты своей собственности, персонала и авуаров
(от фр. avoir – достояние, имущество, актив).
За предотвращение терактов отвечают следующие государственные ведом-
ства:
1. The Home Office (МВД) – несет главную ответственность за предотвраще-
ние терактов.
1
Противодействие терроризму: обзорная информация... С . 15–17.
31
2. The Foreign and Commonwealth Office (МИД) – отвечает за борьбу
с террористической угрозой за пределами страны.
3. Контрразведка «MI5» – весной 1992 г., после волны терактов в г. Лондоне,
MI5 перехватила у полиции главную роль в борьбе с терроризмом. Вскоре в
службе было создано подразделение антитеррора «T Branch», а в июне 2003 г.
был сформирован Объединенный центр анализа терроризма – Joint Terrorism
Analysis Centre (JTAC), который отвечает за обмен разведданными о террористах
со спецслужбами других стран.
4. Разведка «MI6» и служба радиоперехвата «GCHQ» в пределах своей ком-
петенции.
5. Спецподразделения Metropolitan Police Special Branch, а также подразделе-
ние Metropolitan Police Anti-Terrorist Branch, известное как SO13, которое отвеча-
ет за предотвращение террористических актов на территории г. Лондона.
6. Бригада по пресечению финансирования терроризма, созданная в ноябре
2001 г. при Национальной криминальной разведслужбе.
В октябре 2006 г. произошло слияние Отдела по борьбе с терроризмом
и Столичного спецподразделения полиции в целях создания Столичного штаба
полиции по борьбе с терроризмом (Metropolitan Police Counter Terrorism Com-
mand, CT Command). Это новое подразделение, которым руководит Главный
координатор по расследованию террористических нападений, включает 1,5 тыс.
сотрудников и объединяет усилия столичных ведомств в борьбе против терро-
ризма и опыт государственных и международных подразделений по борьбе
с терроризмом. Впервые британская полиция объединяет усилия для вы-
полнения беспрецедентной миссии – борьбы против угрозы международ-
ного и внутригосударственного терроризма. На государственном уровне
для координации деятельности по борьбе с терроризмом создано новое
региональное подразделение.
Реакция полиции на терроризм, особенно нападения ирландских республи-
канских террористов в г. Лондоне в 1970-е и 1980-е гг., стала причиной разработ-
ки стратегической доктрины, которая была принята британской полицейской
службой. Разведывательные операции целиком ложатся на плечи службы безо-
пасности (Security Service) и полиции. Полицейские операции должны были со-
рвать, выявить или предупредить террористическую деятельность на различных
фазах проведения террористических операций. Высокоэффективное расследова-
ние, проводимое после событий, позволило наилучшим образом использовать
силы самых компетентных следователей, располагающих современным обору-
дованием, и судмедэкспертов. Поддержка общества, партнерские отношения и
управление последствиями также были компонентами доктрины.
После нападений 11 сентября 2001 г. эта стратегия была срочно пересмотре-
на, и под руководством Operation Fairway была введена в действие стратегия «пя-
ти цепочек». Основная цель стратегии – обнаружить, предупредить или сорвать
террористическое нападение. Она основана на проведении предварительного
анализа для выявления уязвимых моментов, разработки профилактиче-
ских мероприятий в целях укрепления безопасности предполагаемой цели
террористов и проведении операций, направленных на предупреждение и
срыв террористических акций.
32
В 2003 г. вышеуказанная стратегия была присоединена к Международной
стратегии Соединенного Королевства по борьбе с терроризмом, известной как
Contest (противоборство, борьба). Целью этой стратегии является: снижение уг-
розы терроризма, уменьшение уязвимости Соединенного Королевства к нападе-
ниям и, следовательно, снижение риска террористических актов. Стратегия ос-
новывается на четырех основных элементах:
–
предупреждение терроризма путем искоренения причин, лежащих в его
основе;
–
преследование террористов и тех, кто выступает в роли их спонсоров;
–
защита интересов граждан и Соединенного Королевства;
–
подготовка к ликвидации последствий.
Разведка играет решающую роль в предупреждении и расследовании фактов
международного терроризма. Эффективная и действенная система сбора, оценки
и распространения секретных разведданных, а также наличие открытых источ-
ников информации обеспечивают точность выбора целей в операциях по борьбе
с терроризмом.
В Соединенном Королевстве налажены хорошие отношения между государ-
ственной разведывательной службой, службой безопасности и полицией. Взаи-
моотношения между службой безопасности и CT Command (Столичным штабом
полиции по борьбе с терроризмом) основываются на взаимном доверии и пони-
мании значимости разведки, сбора информации и правоохранительной деятель-
ности. Желание руководства службы безопасности поделиться секретной разве-
дывательной информацией с коллегами из полиции на самых ранних стадиях,
а также понимание со стороны полиции важности и необходимости защиты ис-
точников и способов, используемых для сбора информации, гарантирует то, что
для предупреждения террористических актов и защиты граждан используются
все имеющиеся возможности.
Тесные партнерские отношения между правоохранительными органами
и разведкой имеют решающее значение для эффективного управления развед-
данными и превращения их в полезные и процессуально пригодные доказатель-
ства. Надежные рабочие отношения, основанные на взаимном понимании раз-
личных потребностей и забот каждой отдельно взятой организации, – основа
такого партнерства. Создание межведомственного подразделения, укомплекто-
ванного опытными офицерами разведки и полиции, дополняющими друг друга
знаниями о роли и степени ответственности организаций, которые они представ-
ляют, порождает атмосферу доверия, уверенности и зримости усилий. Центр
передового опыта Соединенного Королевства в этой области – Объединенный
центр анализа терроризма (Joint Terrorism Analysis Centre – JTAC) проводит экс-
пертный анализ разведданных из любого источника и на основе этого анализа
дает оценку угрозе.
CT Command в партнерстве с другими службами и ведомствами проводит
финансовые расследования в целях воспрепятствования направлению денежных
средств в террористические организации.
США
Внутренняя структура отраслевых служб различных элементов СОВБ США
постоянно совершенствуется для адекватной реакции на любые изменения, про-
исходящие в обществе. В частности, в настоящее время в США особое внимание
33
уделяется борьбе с терроризмом. С этой целью в стране созданы и эффективно
действуют великолепно оснащенные службы антитеррора как в структуре всех
крупных полицейских департаментов городов (отряды по борьбе с терроризмом
и другими чрезвычайными обстоятельствами – SWAT Team), так и в составе
Министерства внутренней безопасности (в структуре береговой охраны и служ-
бы авиационных маршалов), Министерства юстиции (в структуре ФБР и Служ-
бы маршалов) и Министерства обороны (в составе спецназа армии США более
40 лет существует отряд «Дельта» – аналог нашей «Альфы»)
1
.
Ведущим ведомством по борьбе с терроризмом на территории США являет-
ся Министерство юстиции. Министр юстиции США отвечает за расследование
преступлений террористического характера, совершаемых на федеральном
уровне, которые определены, как преступления, совершенные с расчетом оказать
влияние на государственное управление путем запугивания или принуждения, а
также путем мести за определенные действия властей; преступления, в отноше-
нии которых имеются определения в американском законодательстве, такие, как
уничтожение или разрушение воздушных судов, нападение на официальных
представителей иностранных государств, лиц, официально приглашенных в
США, а также лиц, пользующихся международной защитой.
Федеральное бюро расследования Минюста США (ФБР) – ведущий опера-
тивно-следственный орган, наделенный всеми полномочиями по борьбе с терро-
ризмом на территории США, ведению расследований террористических актов
против американских граждан, объектов и национальных интересов за границей,
имеющий полномочия производства по специальным разрешениям Президента
арестов и принудительной доставки в США для последующего придания суду
террористов, совершивших преступления против американских граждан, объек-
тов и интересов и скрывающихся за границей.
В 2006 г. в ФБР насчитывалось 4 тыс. 634 специальных агента по борьбе
с терроризмом. Количество Объединенных оперативных групп по борьбе с
терроризмом (ООГБТ) возросло с 35 до 101, а численность их личного со-
става – до 3 тыс. 236 человек. 2 тыс. 161 человек являются аналитиками
оперативной разведывательной информации, а число аналитиков-
лингвистов составляет 1 тыс. 430.
В целях централизованного управления деятельностью ООГБТ при штаб-
квартире ФБР сформирован Национальный центр ООГБТ, насчитывающий
40 человек личного состава. Созданы и успешно функционируют следующие
органы:
Национальный контртеррористический центр (НКЦ) – National Counterterror-
ism Center (NCTC), который осуществляет сбор, обработку и анализ оперативной
разведывательной информации по терроризму, проводит оперативное планиро-
вание, выполняет роль центрального банка данных информации по терроризму,
предоставляет свои базы данных и системы информационных технологий агент-
ствам – участникам центра (ФБР, ЦРУ, Минобороны, МВБ, Минэнергетики,
Комиссии по регулированию ядерных материалов, полиции Капитолия). Кроме
того, НКЦ обслуживает веб-сайт.
1
Вестник Московского университета МВД России. 2008. No 5. С. 21.
34
Оперативная группа по отслеживанию международных террористов
(ОГОМТ) – Foreign Terrorist Traching Task Force – включает в свой состав пред-
ставителей ФБР, ЦРУ, Службы иммиграционного и таможенного контроля МВБ
и др.; предоставляет информацию, позволяющую предотвратить проникнове-
ние иностранных террористов и их сторонников на территорию США,
или обеспечить их выдворение, установление местонахождения, задержа-
ние, наблюдение и уголовное преследование.
Центр слежения за террористами (ЦСТ) –Terrorist Screening Center (TSC), ко-
торый имеет единственную всеобъемлющую базу данных по известным терро-
ристам или лицам, подозреваемым в причастности к терроризму (внутри страны
и за рубежом).
В ФБР сформирована специальная Группа по пресечению финансирования
террористической деятельности – Terrorism Financing Operation Section (TFOS),
которая руководит и направляет усилия по отслеживанию и пресечению каналов
финансирования террористов.
В сфере борьбы с международным терроризмом ведущим ведомством США
является Государственный департамент, в обязанности которого входит: преду-
преждение террористических проявлений и разработка мобилизационных пла-
нов на случай наступления чрезвычайных ситуаций за пределами США; сбор и
анализ информации, относящейся к международному терроризму; обеспечение
безопасности всех дипломатических и консульских учреждений США за грани-
цей; обеспечение безопасности высокопоставленных иностранных гостей и ди-
пломатов; охрана Государственного секретаря.
Государственный департамент также готовит решения Президента США по
вопросам использования спецподразделений вооруженных сил в контртеррори-
стических операциях за границей, ведет мониторинг террористической деятель-
ности за рубежом.
Центральное разведывательное управление США (ЦРУ) помимо разведыва-
тельных функций разрабатывает краткосрочные и долгосрочные прогнозы по
тенденциям международного терроризма, ведет мониторинг деятельности и пе-
ремещений террористов по всему миру.
На Министерство обороны в сфере борьбы с терроризмом возложены две
функции:
–
защита военнослужащих и членов их семей, военных учреждений
и оборудования от террористических атак;
–
помощь федеральным и местным органам в подготовке к антитеррористи-
ческим операциям и урегулировании соответствующих инцидентов (с учетом
конституционных ограничений на использование вооруженных сил на террито-
рии США).
21 сентября 2001 г., выступая перед Конгрессом США, Президент США
Джордж Буш-младший объявил о создании нового федерального ведомства –
Министерства внутренней безопасности (МВБ). Новая структура должна коор-
динировать работу всех государственных ведомств, занимающихся вопросами
безопасности, включая ЦРУ и ФБР. На сегодняшний день таковых более 40.
По своему положению новая структура занимает примерно тот же уровень, что
и ЦРУ с ФБР, хотя формально статус главы МВБ более высок, чем у руководи-
телей последних.
35
В 2005 г. в Минюсте США был создан отдел национальной безопасности.
Отдел призван совершенствовать координацию усилий внутри министерства,
а также с ЦРУ, МО и другими агентствами разведывательного сообщества США
в борьбе с терроризмом. Его численность составляет 225 сотрудников
1
.
В соответствии с Указом Президента США от 28 июня 2005 г. в ФБР
сформирована Служба национальной безопасности (СНБ).
Основные задачи СНБ ФБР. Служба интегрировала в себе основные
национальные программы ведомства под единым руководством исполни-
тельного помощника директора ФБР – начальника СНБ. По замыслу ор-
ганизаторов она призвана усилить возможности ФБР по выполнению за-
дач обеспечения национальной безопасности. Главной функцией новой
структуры является оптимизация позиций ФБР в целях защиты США от
ОМУ, террористических атак, деятельности иностранных разведок и
шпионажа путем:
–
интегрирования деятельности в области расследований и разведки
против сегодняшних и возникающих в будущем угроз национальной
безопасности;
–
обеспечения полезной, своевременной информацией и аналитиче-
скими выкладками разведывательных и правоохранительных ведомств
страны;
–
эффективного развития системы обеспечения безопасности в соот-
ветствии с действующими законами, указаниями Генерального прокуро-
ра, директора по национальной разведке и гражданскими свободами.
Организационно-штатная структура СНБ ФБР. Служба национальной
безопасности состоит из отдела по борьбе с терроризмом (ОБТ), отдела
контрразведки (ОК), Управления разведки (УР) и Управления по вопро-
сам ОМУ (УВОМУ). ОБТ и ОК в основном сохранили свои прежние
структуры и функции. В круг их обязанностей входит руководство рас-
следованиями и операциями по противодействию терроризму и ино-
странным разведкам, сбор разведывательной информации по вопросам
национальной безопасности и использование доказательной базы. УР
также сохранило свои основные функции и структуру, включая разведы-
вательные элементы в полевых офисах ФБР, ОБТ и ОК, отделе крими-
нальных расследований (ОКР) и отделе по борьбе с киберпреступностью
(ОБК) в штаб-квартире ФБР.
26 июля 2006 г. в составе СНБ создано Управление по вопросам ОМУ,
призванное консолидировать усилия ФБР в области борьбы
с распространением этого вида оружия и недопущения попадания его в
руки террористов
2
.
1
Антитеррористические структуры... С . 3–5.
2
Антитеррористические структуры... С . 5–6.
36
Глава 2
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
2.1 . ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К КАДРАМ ПОЛИЦИИ
Сколь бы совершенна не была структура полицейских подразделений,
эффективность их деятельности во многом зависит от правильного под-
бора и подготовки кадров. Между тем в современной полицеистике как
одну из главных качественных характеристик сил охраны правопорядка
принято рассматривать плотность полиции, которая в конце прошлого
века составила: в США – 1:364, Великобритании – 1:398, ФРГ – 1:334,
Франции – 1:306, Италии – 1:354, Испании – 1:230
1
.
Во всем мире наблюдается достаточно устойчивая тенденция увели-
чения личного состава полиции. Так, в США его численность возросла за
период с 1990 по 1995 г. почти на 7 тыс. человек
2
, во Франции с 2003 по
2007 г. – н а 13,5 тыс. человек
3
, а в Великобритании с 2000 по 2007 г. – на
20 тыс. человек
4
. Но в зарубежных исследованиях отсутствуют сколько-
нибудь обоснованные критерии определения потребностей полицейских
органов в личном составе.
Средняя нагрузка на одного полицейского в 2007 г. составила: в Фин-
ляндии – 1:678 (самый высокий показатель в Европе), в Португалии –
1:215; в Испании – 1:225; в Германии – 1:284; в Норвегии – 1:5975
.
По данным Интернета
6
, в 2009 г. нормой считалось соотношение
1,5–3 полицейских на 1 тыс. человек населения. По странам это выгляде-
ло следующим образом:
Финляндия – 1,5
Турция – 2,3
Чехия – 4,4
Канада – 1,7
Норвегия – 2,4
Португалия – 4,64
Япония – 1,8
Ирландия – 2,8
Италия – 5,55
Дания – 1,9
Венгрия – 2,8
Молдова – 3,01
Нидерланды – 1,9
Испания – 2,86
Кыргызстан – 3,2
Швейцария – 1,9
Германия – 2,91
Казахстан – 4,5
Франция – 2,05
США – 3,1
Латвия – 4,5
Великобритания – 2,05
Словакия – 3,7
Россия – 10
1
Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые осно-
вы. Стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 138.
2
Там же. С. 139.
3
Обзорная информация ГИАЦ МВД России // Зарубежный опыт. Вып. 2 . М.,
2006. С. 15.
4
URL: http://ru trend ar/regions/wold/ ... / 1607993 htm/
5
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия): обзорная информация // Зарубеж-
ный опыт. Вып. 1. М.: ГИАЦ МВД России, 2009. С . 7.
6
URL: http://sv-kors.livejournal.com/18516%20htm/
37
Однако, на наш взгляд, более важным является качество полицейской
службы, ибо основной единицей любых полицейских формирований яв-
ляется конкретный сотрудник. То, как он исполняет свои обязанности,
может способствовать повышению эффективности обеспечения правопо-
рядка или, наоборот, свести на нет все усилия полицейского органа. Если
персонал тщательно подбирается и обучается, если дисциплинарные нор-
мы по отношению к нему используются справедливо, если его моральное
состояние поддерживается соответствующей оплатой труда, для него соз-
даются благоприятные рабочие условия, возможности для дальнейшего
продвижения по службе, сотрудники видят, что должным образом мате-
риально обеспечены и в социальном плане защищены, как в период ак-
тивной работы, так и при отставке, то перспективы для решения проблем,
стоящих перед полицией в целом, будут гораздо более благоприятны.
С другой стороны, если какие-то из этих условий не соблюдаются, то не-
избежно последует ухудшение качества полицейской службы, и даже
значительное увеличение личного состава не сможет исправить положе-
ние
1
.
Началом любой карьеры является поступление на службу. Английские
специалисты ещё в 1920 г. писали, что «... человек не может быть хоро-
шим полицейским, если не обладает более чем средними умственными
способностями, хорошей памятью и наблюдательностью, в нем должны
сочетаться высокие моральные, умственные и физические качества, кото-
рые не обязательны для людей иной профессии. Он всегда должен дейст-
вовать тактично и благоразумно и проявлять инициативу в различных
непредвиденных обстоятельствах.
На полицейского возлагается гораздо больше ответственности, чем на
должностных лиц другой специальности»
2
. Сегодня во всех зарубежных
странах существует ряд условий, которым должны соответствовать пре-
тенденты на работу в полицейском аппарате. Наряду с общими требова-
ниями для всех государственных и муниципальных служащих существует
и ряд специальных, обусловленных спецификой полицейской деятельно-
сти. К ним относятся: определенный возраст, необходимый образова-
тельный уровень, отсутствие уголовных наказаний и дисциплинарных
взысканий, а также аморального поведения в прошлом, способность к
логическому мышлению, наличие инициативы, быстрой реакции и т. д.
В ряде стран кандидатура претендента одобряется Министром внут-
ренних дел по общему списку или персонально (Бельгия, Италия, Порту-
галия, Франция). Так, в числе требований к претендентам на службу во
французскую полицию существуют, например, такие: кандидат должен
быть французом или натурализованным гражданином Франции со сроком
натурализации не менее пяти лет, обладать хорошим здоровьем, предпоч-
тительно иметь хорошую физическую подготовку, быть доброжелатель-
ным по характеру
3
.
1
Вестник МВД России. 2009. No 5. С. 72.
2
Сборник переводов ВНИИ МВД СССР. М., 1968. No 62. С . 35 –36 .
3
Правоохранительные системы иностранных государств... С. 4.
38
К кандидатам в сотрудники полиции Германии требования выглядят
следующим образом:
–
гражданство Германии (в настоящее время принимаются и граждане
Евросоюза);
–
согласие с Конституцией Германии;
–
отсутствие судимости и нахождения под следствием;
–
наличие определенного социально-экономического статуса (жилье,
уплата налогов и т. д.).
Процедура конкурсного отбора:
–
медицинская комиссия;
–
возраст не старше 32 лет (в последующем это может быть отменено
в соответствии с нормами Евросоюза);
–
допуск к учебе в вузе (22 % обучающихся);
–
доказательство изучения английского языка в течение 6 лет;
–
водительское удостоверение;
–
знание основ обработки текста, компьютерные навыки;
–
рост не ниже 1,63 см – для женщин и 1,68 см – для мужчин;
–
необходимый индекс массы тела
1
.
Поступающие на службу в полицию США должны соответствовать
следующим требованиям:
–
возраст от 21 до 35 лет;
–
наличие аттестата об окончании средней школы США или другого
диплома о среднем образовании;
–
быть гражданином США либо постоянно проживающим и подавшим
документы на гражданство (через 3 года);
–
отсутствие судимости;
–
отсутствие нарушений хранения или пользования огнестрельным
оружием;
–
наличие водительских прав;
–
отличное здоровье.
Приветствуется прием на службу женщин, чернокожих и лиц испан-
ского происхождения
2
.
Наиболее серьёзный отбор проводится в элитные подразделения, на-
пример, ФБР США. Интересно, что в своё время туда не были приняты
Р. Никсон (будущий Президент США) и Р. Кеннеди (будущий Министр
юстиции страны). Их кандидатуры были отклонены после первого собе-
седования: Никсон показался заносчивым и самолюбивым, а Кеннеди –
недостаточно настойчивым и слишком деликатным
3
.
Мировой практикой является система ротации кадров. Так, поступив-
ший на службу сотрудник в течение определенного времени (в ФБР
Минюста США – до 3 лет) должен отработать в территориальном офисе
службы. Затем он переводится в другое территориальное подразделение
1
Международный и зарубежный опыт подготовки кадров для правоохрани-
тельных органов: обзорная информация // Зарубежный опыт. Вып. 2. М.: ГИАЦ
МВД России, 2009. С . 6–7 .
2
Зарубежные высшие полицейские учебные заведения. М., 2001. С . 75.
3
New Times. 1990. 20.X .
39
(для работы по той же линии) с возможным повышением. После этого
сотрудник может быть переведен для работы в головное подразделение и
в дальнейшем может быть назначен руководителем в территориальные
подразделения службы.
Минимальный возраст претендента варьируется в зависимости от
предполагаемого назначения и составляет 18 лет – в ФРГ и Италии, 18 лет
6 месяцев – в Великобритании, 20–21 год – в США.
Большое внимание уделяется физическим данным кандидатов на ра-
боту в полиции. Кроме проверки здоровья специальными медицинскими
комиссиями они подвергаются различным конкурсным испытаниям. Во
Франции, например, они включают бег на 100 м, прыжок в высоту
с разбега, лазание на руках по канату, бросание тяжести более 7 кг.
Во многих государствах существуют определенные требования
к росту будущих полицейских: он должен быть выше среднестатистиче-
ского роста населения данной страны, но не на много. В Италии – 165 см,
во Франции – 168 см, в Финляндии – 175 см, в Дании – 177см, в Норве-
гии – 178 см, в США – от 172,7 до 190 см, в Великобритании – от 175 до
190 см. Дело в том, что по медицинским данным, смертность среди высо-
ких людей выше, а люди маленького роста не годятся для работы в поли-
ции по психологическим мотивам
1
.
Преобладающей частью полицейского контингента являются лица,
давшие присягу. Носит форму свыше 70 % всех принявших присягу. По-
лицию в штатском составляют преимущественно сотрудники криминаль-
ной и политической полиции, чья деятельность носит зачастую законспи-
рированный характер. Лица, не принявшие присягу и не имеющие специ-
альных званий, называются «гражданские сотрудники» и работают на
общих для всех госслужащих правовых основаниях.
С начала 80-х гг . XX в. в США стали создаваться специальные центры
по отбору кандидатов в полицию. В них методы отбора отличаются от
традиционных, связанных с различными тестами и собеседованиями. Ос-
новная задача состоит в выявлении личных качеств претендентов, важ-
нейшими из которых считаются следующие: умение руководить, общать-
ся, принимать адекватные решения, быть реальным лидером, обладать
командным духом. Для определения этих качеств проводятся совместные
дискуссии, индивидуальные беседы, проигрываются ситуации по ролям,
разыгрываются возможные при прохождении службы ситуации. Чем вы-
ше должность, тем сложнее упражнения.
В будущем ученые надеются использовать в ходе отбора кандидатов
генетические характеристики. Недавно был выявлен «ген страха». Из-
вестно, что не все полицейские, погибшие при исполнении служебных
обязанностей, пытались защищаться, даже если имели такую возмож-
ность. Хорошо известная фраза: «Я просто остолбенел» – точно опреде-
ляет состояние человека в такой ситуации. Исследования в университете
Колорадо выявили, что «ген страха» имеют 15 % людей. Естественно, что
они не могут работать в полиции.
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 165.
40
Старое понятие «дурная кровь» также получает новое содержание, так
как ученые выявили генетические коды, которые являются признаком
предрасположенности к действиям с применением насилия.
Исследователи считают, что склонность к полицейской деятельности
также может быть предсказана генетиками. Это объясняет тот факт, что
в некоторых семьях полицейскими становятся из поколения в поколение
1
.
Во многих государствах (Великобритания, Голландия, Дания, Норве-
гия, Швеция и др.) для решения проблемы формирования полиции про-
водится большая работа по комплектованию и обучению резервов среди
молодежи. В Великобритании, например, все полицейские отряды содер-
жат подразделения кадетов. В них принимаются юноши и девушки в воз-
расте от 16 до 18 лет, собирающиеся поступить на службу в полицию.
Кадеты проходят курс обучения в специальных колледжах, где получают
начальные профессиональные навыки и знакомятся с населением и тер-
риторией, где им предстоит работать.
Долгие годы профессия полицейского считалась исключительно муж-
ской. С конца XX в. картина меняется. Сегодня в США ведется плано-
мерная работа по привлечению женщин в ряды полицейских. Проводятся
ярмарки вакансий, ведется активная рекламная кампания. Результатом
такого подхода стало растущее число женщин на службе в полиции. Если
раньше женщины составляли 9,5 % от общей численности личного соста-
ва полиции страны, то в 2002 г. их количество в департаменте Майами-
Бич (штат Флорида) составило 28 % личного состава, в Медисоне (штат
Висконсин) – 26 %, в Питербурге (штат Пенсильвания) – 22 %, в Бирмин-
геме (штат Алабама) – 19 %2
.
Численность личного состава лондонской полиции в 2001 г. составила
25 тыс. 374 кадровых сотрудника, имеющих специальные звания, вклю-
чая 4 тыс. 16 женщин
3
.
Во Франции местная полиция, насчитывающая
в 2006 г. более 62 тыс. человек, на 40 % состоит из женщин
4
.
В Испа-
нии в 2004 г. гражданская гвардия насчитывала 73 тыс. человек, из них
2,5 тыс.
–
женщины. В Швеции в 2006 г. штат национальной полиции
составлял 25 тыс. человек, из них 35 % – женщины. В Греции в 2006 г.
при численности полиции в 50 тыс. человек 10 % составили женщины.
В Финляндии в 2007 г. женщины составляли 14 % от общей численности
полиции (≈11 тыс. человек), 11,3 % от общего числа сотрудников и 4,9 %
от числа старшего командного состава
5
.
1
Отбор кадров в правоохранительные органы: обзорная информация // Зару-
бежный опыт. Вып. 5. М.: ГИАЦ МВД РФ, 2002. С. 3, 5.
2
Отбор кадров в правоохранительные органы... С . 9 .
3
Правоохранительные системы иностранных государств и нормативно-
правовая база их деятельности. М., 2003. С . 15.
4
Переводы материалов о практике деятельност и правоохранительных органов
зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. No 36. С . 31.
5
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия)... С . 8.
41
2.2 . ПОДГОТОВКА ПОЛИЦЕЙСКИХ КАДРОВ
Образовательный ценз претендентов на службу в полицию находится
в прямой зависимости от рода будущей работы и места в системе поли-
цейской иерархии.
Международная Европейская полицейская академия (ЕПА), из-
вестная как CEPOL, была создана решением Совета Европейского Союза
от 20 сентября 2005 г., став правопреемницей Европейского полицейского
колледжа, существовавшего в ЕС с 2000 г. ЕПА функционирует как сеть
национальных образовательных учреждений, к задачам которых относят-
ся подготовка и повышение квалификации руководящего состава поли-
ции высокого ранга.
Основная задача CEPOL – создание общих универсальных стандартов
по работе полиции в обществе. Задача весьма сложная – максимально
определить универсальные стандарты для всех 27 государств, имеющих
членство в CEPOL.
Идея CEPOL возникла в 1999 г. в Финляндии, в г. Тампере, где со-
брался Совет Министров Евросоюза. На проходившем совещании было
принято решение о создании Европейского полицейского колледжа, ко-
торый бы смог направить свою деятельность на создание общих универ-
сальных европейских стандартов по эффективной подготовке высшего
звена офицеров полиции. Как колледж CEPOL был учрежден 1 января
2001 г. Как Агентство в рамках Евросоюза CEPOL отсчитывает свою дея-
тельность с 1 января 2006 г., когда возник так называемый обновленный
CEPOL, уже со своим утвержденным бюджетом, правовым статусом и
постоянным офисом.
Принципиальная позиция ЕПА состоит в том, что полицейский ме-
неджмент должен отвечать стандартам качества общего социального и
государственного управления, чтобы, к примеру, менеджеры полиции
при согласовании межведомственных вопросов могли на равных общать-
ся с менеджерами других государственных структур. Национальные об-
разовательные учреждения работают для этой цели в тесном сотрудниче-
стве.
Задача ЕПА состоит в том, чтобы претворять в жизнь согласованные
программы, стандарты и инициативы, принятые управляющим Советом
ЕПА, в который входят по одному представителю стран – членов Евро-
пейского союза, имеющих один голос.
ЕПА финансируется Европейским союзом. Членом ЕПА может быть
страна – член ЕС. Рабочий язык – английский. Повседневные технические
вопросы на постоянной основе решает Секретариат. Вместе с тем ЕПА не
вправе определять приоритеты национальных учебных программ, по-
скольку принцип суверенитета в этой сфере остается неизменным.
В ст. 8 Акта Совета ЕС о создании CEPOL зафиксирована возмож-
ность сотрудничества с национальными образовательными учреждения-
ми государств, не являющихся участниками Евросоюза (в т. ч. России), а
также стран-претендентов – Исландии, Норвегии и Швейцарии. Управ-
ляющий Совет может уполномочить директора ЕПА заключить соглаше-
42
ния о сотрудничестве с упомянутыми учреждениями этих стран. Немец-
кий председатель Управляющего Совета ЕПА может содействовать про-
движению этому соглашению в секретариате Европейской полицейской
академии.
Образовательный и научный процесс происходит через национальные
полицейские академии стран членов Евросоюза.
Одной из основных целей CEPOL является сближение сотрудников
высшего звена полицейских сил Европы, в первую очередь, стран Евро-
союза для поддержания, развития и активизации приграничного сотруд-
ничества в борьбе с преступностью, за общественную безопасность, за-
конность и порядок через организацию образовательной деятельности и
научных изысканий. Обучение и развитие в области образования поли-
цейских является приоритетным направлением в рамках организации
лучшего сотрудничества между образовательными полицейскими учреж-
дениями различных европейских стран и обеспечения правопорядка
в Европе.
В CEPOL принимают активное участие достаточно большое количе-
ство организаций, таких как Европол, агентства по борьбе с наркотиками,
терроризмом, пограничная полиция, таможенные службы. Они выступа-
ют с различными программами, являются членами координационных
советов и принимают активное участие в реализации принимаемых и раз-
рабатываемых программ CEPOL. Деятельность CEPOL мобильна, она
охватывает все 27 стран его членов и остальных ассоциированных участ-
ников.
Бюджет формируется и утверждается Парламентом Евросоюза, а за-
тем распределяется по статьям расходной части Советом CEPOL.
В организационную структуру CEPOL входят:
–
управляющий Совет;
–
секретариат;
–
постоянные группы;
–
4 постоянных комитета CEPOL, самым важным из которых является
Комитет по стратегии и стратегическим направлениям CEPOL, при кото-
ром задействовано 6 рабочих групп по выработке механизмов
и инструментов реализации стратегии.
Дополнительным направлением деятельности CEPOL являются язы-
ковые курсы и семинары по совершенствованию языковой подготовки
работников полиции по 4 языкам: английскому, немецкому, французско-
му, испанскому. Немецкий, французский, испанский языки являются
дополнительными официальными языками CEPOL при основном –
английском.
Ежегодно в сфере своей деятельности CEPOL организует примерно от
80 до 100 курсов, семинаров и конференций по ключевым вопросам, от-
носящимся к компетенции полиции в Европе. Курсы, семинары
и конференции длительностью от 3 до 20 дней проводятся в националь-
ных колледжах и академиях по подготовке сотрудников полиции
в странах – членах Евросоюза.
43
Основная масса семинаров – это краткосрочные семинары (от 3 до
5 дней). Как правило, они проводятся для практических работников по-
лиции высшего и среднего звена и сотрудников CEPOL (от 15 до 30 уча-
стников). Ряд наиболее актуальных тем может повторяться из года в год.
Кроме того, тематический план дополняется новыми курсами
и семинарами. Для участия в семинарах CEPOL в последнее время при-
глашаются не только полицейские из стран Евросоюза, но и представите-
ли правоохранительных структур других партнерских стран, в том числе
и России
1
.
Франция
Отбор кандидатов на службу во французскую полицию осуществляет-
ся через систему специальных экзаменов. В каждую из пяти категорий
сотрудников полиции отбор основывается на тщательном изучении про-
фессиональных и личных качеств кандидата, изучении его биографии.
Первая (низшая) категория – дознаватель. Для занятия этой должно-
сти не требуется никакого документа об образовании. Необходимо сдать
конкурсные экзамены за неполную среднюю школу и иметь возраст
19–28 лет. Вторая категория – гвардеец правопорядка – приблизительно
соответствует должности полицейского констебля в Великобритании.
Для занятия этой должности не требуется академическое образование, но
необходимо выдержать экзамены за среднюю школу. Кандидат должен
иметь рост не менее 168 см и возраст 19–28 лет.
Третья категория – офицер правопорядка – соответствует лейтенанту
полиции. Имеются две возможности для получения этой должности: путем
прямого конкурсного отбора (таким образом происходит комплектование
50 % всех штатных должностей этой категории) или назначением (повы-
шением по службе) младших полицейских чинов. Кандидаты, проходящие
по конкурсу, должны иметь рост не менее 168 см, возраст 18–28 лет, соот-
ветствующие знания и профессиональные данные, необходимые для заня-
тия должности этой категории.
Четвертая категория – инспекторы полиции – офицеры, не носящие
форму. Здесь также 50 % должностей могут занимать кандидаты, проходя-
щие по конкурсу. Они должны иметь соответствующие знания (степень)
и возраст 21–30 лет. Высшая категория – комиссар – основное командное
звено в полиции. Кандидаты должны иметь университетское (юридиче-
ское) образование и возраст 21–30 лет. Большинство назначений на
должность этой категории осуществляется в качестве поощрения за за-
слуги и безупречную службу в полиции.
Кадры полиции получают высшее образование и подготовку в специ-
альной школе Национальной полиции, которая была создана в 1941 г.
Обучение, подготовка и тренировка осуществляются по категориям.
Дознаватели проходят 164-часовой курс подготовки, который включа-
ет знакомство с уголовным законодательством, судопроизводством,
1
Международный и зарубежный опыт подготовки кадров для правоохрани-
тельных органов: обзорная информация // Зарубежный опыт. Вып. 2. М.: ГИАЦ
МВД России, 2009. С . 3–5 .
44
системой расследования правонарушений, обучение приемам самоза-
щиты, а также приобретение навыков делопроизводства, включая пе-
чатание на машинке или на компьютере.
Гвардейцы правопорядка проходят 6-месячные курсы, в том числе
один месяц практической подготовки в одном из подразделений полиции.
В четырех центрах в городах Реймсе, Шательгийоне, Ванне и Винсенте
проходят тренировку и подготовку те полицейские, которые будут про-
ходить службу в городской полиции в провинциях и в г. Париже. Ново-
бранцы для рот республиканской безопасности проходят подготовку в
своей школе в г. Сенсе. Гвардейцы правопорядка изучают общие, граж-
данские, а также специальные полицейские и технические предметы.
Кроме того, они получают необходимую физическую подготовку.
Офицеры правопорядка проходят 2-годичную программу обучения,
разделенную на 2 курса: 12 месяцев в офицерской школе в г. Ницце
и один год практической работы. Инспекторы проходят 16-месячную
подготовку, состоящую из одного месяца предварительной подготовки в
одном из подразделений городской полиции, 7 месяцев в школе Нацио-
нальной полиции в г. Каннес-Еклюз и 3 месяца начальной подготовки в
качестве стажеров как в гражданской, так и в военной форме
в комиссариате, в городском следственном департаменте и районной
криминальной службе. Затем слушатели возвращаются в школу на
2 месяца для дальнейшего обучения и сдачи экзаменов, после чего полу-
чают свое первое назначение.
Наиболее высокую подготовку получает категория комиссаров
в школе Национальной полиции в г. Лионе. Академическая программа
в школе включает весь спектр вопросов полицейской службы. Обучение
осуществляется
немногочисленным
постоянным
профессорско-
преподавательским составом, включающим высшие чины полиции,
а также офицерами национальной полиции, находящимися на боевой ра-
боте, которые приезжают в школу. Двухлетняя программа обучения со-
стоит из академического обучения и экзаменов, с одной стороны,
и практической работы – с другой. В академическом обучении основной
упор делается на изучение психологии, гражданского и уголовного права.
Оно завершается сдачей устных и письменных экзаменов.
Практическая подготовка начинается в городской полиции (3 недели
в качестве гвардейца правопорядка, одна неделя – инспектора полиции,
3 недели – комиссара полиции, еще одна неделя – в общей разведке
и одна неделя – в следственном отделе; в двух последних случаях – на
должности инспектора). Во время 2-го года обучения практическая под-
готовка включает 2,5 месяца работы в подразделениях городской поли-
ции, один месяц в отделе по борьбе с уголовными элементами, один ме-
сяц в отделе общей разведки, одну неделю в воздушной и пограничной
полиции, одну неделю в роте республиканской безопасности, 2 недели на
частных фирмах по изучению конфликтов между предпринимателями и
рабочими, одну неделю в центре подготовки полиции. Затем слушатели
имеют возможность работать еще одну неделю по выбору: в префектуре,
45
прокурорском отделе, секретариате мэра, в одном из формирований На-
циональной жандармерии или в тюрьме.
Соответствие занимаемой должности основывается на удовлетвори-
тельном выполнении своих служебных обязанностей. Для продвижения
по службе необходимо, чтобы кандидат успешно прошел курсы подго-
товки и усовершенствования и выдержал соответствующие экзамены.
В подготовке высшего руководящего звена полиции немаловажную
роль играет Институт по проблемам внутренней безопасности (IHESI).
Структурно он состоит из двух частей: учебного центра и научно-
исследовательского подразделения, исследующего различные вопросы
деятельности полиции, в т. ч . проблемы борьбы с терроризмом
и профилактики преступности. Институт публикует научную и учебную
литературу.
Набор и подготовка кадров жандармерии отличаются от подготовки
личного состава национальной полиции большей целенаправленностью.
Кандидаты в жандармерию должны отвечать следующим требованиям:
быть готовыми к выполнению своего долга перед нацией, иметь возраст
18–35 лет, обладать хорошим здоровьем и уравновешенным характером,
иметь рост не ниже 168 см. Специального образования не требуется.
Основная подготовка осуществляется в школе предварительной под-
готовки. Дополнительная подготовка проводится на специальных курсах
в одном из трех центров подготовки кадров жандармерии. Действуют
также курсы повышения квалификации. Кандидаты на получение офи-
церских должностей, как правило, набираются из армии, а затем обуча-
ются в школе подготовки офицерского состава. 4-летний срок обучения в
этой школе позволяет получить довольно высокий уровень подготовки
специалистов. Набранные в республиканскую гвардию лица также про-
ходят начальную и дополнительную подготовку
1
.
Германия
Согласно законодательству ФРГ полицейская служба и правомоч-
ность полиции определяются самостоятельно землями. Приоритетная
область деятельности образовательных полицейских учреждений состоит
в развитии, совершенствовании и проведении непрерывной оптимизации
мер по повышению квалификации в области борьбы с преступностью
(предотвращение
и
подавление),
применении
технических
и транспортных средств в соответствии с текущими потребностями и тре-
бованиями ситуации безопасности, возможностями и способностями по-
лицейского персонала.
Инфраструктура профессиональной подготовки заложена в образова-
тельную систему полиции, которая включает в себя три уровня:
1. Полицейский образовательный институт.
2. Институт повышения квалификации.
3. Высшая Академия полиции.
Необходимо отметить, что в ФРГ осуществляется первоначальная ба-
зовая подготовка сотрудника полиции (т. е. он не получает высшего юри-
1
Правоохранительные системы иностранных государств... С. 39–42 .
46
дического образования). Это является главным отличием от отечествен-
ной системы подготовки сотрудников милиции в высших образователь-
ных учреждениях МВД России.
На территории земли Северный Рейн-Вестфалия находится несколько
полицейских образовательных учреждений. Главным принципом поли-
цейского образовательного института является обеспечение тесной связи
учебного процесса с полицейской практикой. Содержательность
и практическая направленность обучения в совокупности с качеством
знаний обеспечивают двустороннее корректирующее влияние на форми-
рование будущего сотрудника полиции.
Сотрудник полиции – это, прежде всего, административный
работник, который должен иметь определенный тип мышления и
профессиональные навыки, а не знание юридических норм.
На учебу принимаются юноши и девушки, имеющие среднее об‐
разование. Отбор производит специализированный центр в
г. Мюнстере. Абитуриенты проходят тестирование для определе‐
ния интеллекта, психологического здоровья и физической подго‐
товки. По результатам тестирования происходит отбор канди‐
датов.
Сами высшие учебные полицейские институты приемом не занимают-
ся, а лишь получают готовых к обучению студентов. Распределение ус-
пешно прошедших тестирование по различным институтам также осуще-
ствляется специализированным центром, проводящим отбор. Желаю-
щих стать полицейскими довольно много, конкурс составляет пример-
но 10 человек на одно место. Количество обучающихся определяют
Министерство внутренних дел и Министерство финансов конкретной
земли.
Процесс обучения в полицейском образовательном институте рассчи-
тан на 3 года. При этом одни из институтов специализируются на теоре-
тическом обучении, а практические навыки работы полицейского студен-
ты получают в стенах другого института. Поэтому процесс непрерывного
обучения предусматривает несколько переездов из одного учебного цен-
тра в другой.
Теоретический курс за весь период обучения составляет 2,2 тыс.
часов ивключает три крупных блока дисциплин: уголовно‐
криминалистические (уголовный процесс, криминалистика, кри‐
миналистическая техника, ОРД идр.); правовые (государственное
право, конституционное право, право вмешательства и т. д.); обще‐
ственные и гуманитарные науки (логика, менеджмент, социология,
психология, этика и др.).
Структура обучения в значительной степени отличается от российско-
го образования. Так, в течение первого года обучения студенты проходят
теоретический курс, затем – практическое закрепление изученного теоре-
тического материала и вновь – теоретический курс. Второй год обучения
47
включает 2 теоретических блока и 3-й, завершающий учебный год, прак-
тический курс, который основан исключительно на практическом обуче-
нии. Первоначально обучение происходит в практическом полицейском
институте, затем непосредственно в полицейском участке, после чего
сдается квалификационный экзамен
1
.
Стадии профессиональной подготовки:
1. Институт общественной администрации. Теоретическая подготовка
в течение 18 месяцев. Группы курсантов небольшие (максимально по
14 человек). С каждой группой работают 2 преподавателя.
2. Земельное ведомство. Тренинг стандартных ситуаций в течение
9 месяцев. Отрабатываются выезды патрульных групп на ДТП, кражи,
ограбления и т. д. В это же время курсанты обучаются экстремальному
вождению автомобиля, в том числе в стесненных условиях, огневой под-
готовке, техникам задержания и транспортировки правонарушителей. 4
недели отведено отработке практических навыков вождения.
3. Районное управление полиции, где курсанты проходят стажировку
путем несения службы в течение 9 месяцев.
Изучение материала основано на последовательности теории, тренин-
га и практики. За каждым блоком теории следует отработка игровых си-
туаций и, затем, практика. Темы изучаются не по отдельным предметам, а
по принципу межпредметных связей. Например, тема «Насилие в семье»
рассматривается, прежде всего, с точки зрения действий полицейского
при поступлении вызова. Нормы гражданского, семейного и других от-
раслей права играют второстепенную роль.
В ходе профессиональной подготовки, в основном, применяется мето-
дика ролевых игр и создания типичных ситуаций с использованием маке-
тов, направленная на обучение ситуативным действиям. В процессе тре-
нировок применяются красящие патроны и другие вспомогательные
средства.
С 1999 г. в связи с подписанием Болонской конвенции развивается
идея обмена студентами в объединенной Европе, создается необходи-
мость унификации стандартов образования. В полиции земли Северный
Рейн-Вестфалия существовала проблема превалирования теории в обуче-
нии, что приводило к трудностям начального этапа службы полицейских.
Поэтому систему образования переориентировали на изучение того, что
будет необходимо сотрудникам в первые 5 лет службы
2
.
Процесс обучения проходит под руководством преподавателей, кото-
рые отработали не менее четырех лет в практических органах. Их отбор
производит специализированный центр, в состав комиссии которого вхо-
дят руководитель института, психолог и специалист по предмету, кото-
рый будет преподавать кандидат. При успешном результате отбора со-
трудник полиции направляется на 6-месячные курсы подготовки препо-
давателей. После окончания обучения сдаются пробные тесты, и только в
1
Баранов П.П., Лепихов А.Н. Система полицейского образования в Герма-
нии // Юрист-правовед. 2003. No 2. С . 118.
2
Международный и зарубежный опыт подготовки кадров... С. 8 –9.
48
случае их положительного результата практический работник может
стать преподавателем. Помимо этого, обязательным требованием
к преподавателю является владение хотя бы одним иностранным языком.
По окончании подготовки курсанты готовят итоговую работу (прото-
тип дипломного проекта в России). Варианты тем проектной работы: на-
силие в семье; проблемы эффективности работы полиции по тому или
иному направлению деятельности; качество преподавания в институте
и предложения по совершенствованию обучения. Проектная работа вы-
полняется в письменном виде, а защищается в устной форме или в форме
презентации.
Государственный экзамен принимают не сотрудники института,
а экспертная комиссия, состоящая из административных работников.
Дальнейшее образование сотрудники полиции осуществляют через
институты повышения квалификации, одним из которых является инсти-
тут в г. Нойсе. Поскольку институт, расположенный в г. Нойсе, обеспечи-
вает послевузовскую подготовку, то его концепция образования должна
отвечать профессиональным запросам полицейской работы. Передача
знаний направлена на расширение компетенции и потенциальных воз-
можностей персонала с помощью привлечения прикладных научных дис-
циплин. По сути дела, обучаемые в таких институтах, проходят своеоб-
разную специализацию для последующей работы в специализированных
подразделениях: в криминальной полиции, в отделе по борьбе
с наркотиками, оперативно-розыскных службах, службе наблюдения,
в подразделениях организации борьбы с организованной преступно-
стьюит.д.
Процесс обучения охватывает различные аспекты полицейской дея-
тельности: криминологические аспекты; историческое развитие; социаль-
ные и политические науки; межкультурные отношения; профилактику
преступности; тактику и технологию негласного надзора; систему
и логику следствия; характер действий в прокуратуре и суде; методику
опроса свидетелей и т. д.
Обучающие мероприятия предлагаются в различных модулях по на-
растающей сложности, предполагающих разные уровни знаний обучаю-
щихся. В группу объединяются 12–20 человек, с которыми работают
2 преподавателя.
Большинство занятий проходит по следующей схеме: обучающиеся
делятся на 2 группы и получают вводное задание, характеризующее прак-
тическую ситуацию (например, задержание угнанного автомобиля из
Голландии). В задании также указываются конкретные учебные дисцип-
лины, знание которых поможет правильно разобраться в ситуации (кри-
миналистика, этика, уголовный процесс, Шенгенское соглашение, логика
и т. д.).
После этого обучаемые самостоятельно, с использованием литерату-
ры, формируют макет и порядок действий самого полицейского, а также
определяют перечень служб и подразделений, которые должны быть за-
действованы.
49
По истечении отведенного времени группы представляют свои вари-
анты решения практической задачи, которые подвергаются обсуждению
представителями обеих групп. Дискуссия проходит под руководством
преподавателей, которые в конце занятия указывают на имеющиеся
ошибки и недочеты и представляют правильное решение.
Учебный процесс не является непрерывным. Получив определенный
блок знаний, обучающиеся направляются в полицейские участки, соот-
ветствующие их специализации, и там, на практике, применяют получен-
ные знания. Затем вновь возвращаются в институт и продолжают обуче-
ние.
В течение года в институте повышают квалификацию порядка 7 тыс.
полицейских. Курсы повышения квалификации различны и по характеру,
и по срокам обучения, которые колеблются от 4–6 недель до 6 месяцев.
Штат преподавателей насчитывает примерно 60 человек. Особенность
состоит в том, что через 6–7 лет они возвращаются на практику
1
. Концеп-
ции обучения должны следовать нуждам и требованиям высококвалифи-
цированной работы в интересах наивысшей безопасности граждан.
Третий уровень обучения – подготовка кандидатов для работы
в высших исполнительных органах полиции. Полицейская высшая акаде-
мия для руководящего состава является единственным учебным заведе-
нием для подготовки специалистов высшего исполнительного органа
Германии. Задачами обучения в академии являются:
1. Подготовка специалистов высшего командного состава Федерации
и земель, включая прием квалификационного экзамена.
2. Повышение квалификации служащих высшего командного состава
немецкой полиции.
3. Установление международных отношений с полицейскими струк-
турами других стран.
4. Научные исследования в области полицейской системы.
В академию слушатели поступают по направлению МВД земель. Еже-
годно обучается порядка 200 человек. Срок обучения – 2 года. Первый
год обучение проводится непосредственно в землях, а второй – в акаде-
мии. За период обучения осваивается 5 крупных блоков дисциплин:
–
криминалистика и криминология;
–
работа полиции по обеспечению безопасности на транспорте;
–
полицейская техника (использование всех технических новинок);
–
правовые и социальные науки, а также правоведение;
–
обязательные предметы, которые представляют наибольший интерес
для служебной деятельности.
Как уже отмечалось, второй год обучения проходит непосредственно
в академии. Объем учебной нагрузки за год составляет 880 учебных часов
и предполагает 1,8 тыс. часов самостоятельной подготовки обучающихся.
В учебных группах, как правило, не более 20 человек, а в подгруппах не
более 7 участников. Работа в учебных группах и подгруппах проводится
двумя преподавателями и должна способствовать активной творческой
1
Баранов П.П., Лепихов А.Н. Указ. соч. С. 119–120 .
50
дискуссии и сотрудничеству. Учебные программы академии составлены
по 3 основным направлениям:
–
основы руководства, организационные и экономические науки;
–
полицейский менеджмент;
–
правовые и социальные науки.
Основой обучения является учебный план, который обеспечивает
одинаковую по содержанию подготовку за оба учебных года для всех
обучающихся: и для общеполицейских частей, и для уголовной полиции.
Из всего объема учебных часов 50 % отводится для лекций и семинар-
ских занятий, на которых осуществляется комплексное изучение проблем
полицейской деятельности. Оставшиеся 50 % – практические занятия, где
слушатели на многодисциплинарной основе проводят разбор и анализ
ситуаций, которые могут возникнуть на практике. Такие упражнения и
тренировки способствуют повышению социальной и специальной компе-
тенции сотрудников полиции, готовят их к умению применять получен-
ные знания на практике.
Результаты обучения фиксируются на выпускных экзаменах. По изу-
ченным дисциплинам сдаются экзамены, каждый второй из которых про-
водится в письменной форме. Помимо этого представляется для оценки
письменная работа объемом 30–50 страниц и устная защита (презентация)
проекта. Государственные выпускные экзамены включают 5 письменных
экзаменов, на проведение каждого из которых отводится 5 часов. Послед-
ний экзамен – комплексный, где на подготовку отводится 30 минут, а
прием его осуществляют представители руководства академии, предста-
вители МВД земель и преподаватели академии. При получении неудовле-
творительной оценки допускается разовая пересдача экзамена
1
.
Подготовкой кандидатов для работы в высших исполнительных
органах полиции сфера деятельности академии не исчерпывается.
С 1999 г. Полицейская академия открыла Колледж управления. Это
учебное заведение повышения квалификации рассчитано на опыт-
ных, проявивших себя на службе начальников высшего офицерского
состава, которых планируется в будущем назначить на высшие долж-
ности в рамках Федерации и земель. Целью обучения является разви-
тие личности.
Обучение осуществляется по блочной системе с учетом индивидуаль-
ных потребностей слушателей, и тем самым оно способствует повыше-
нию познавательного и научного уровней обучающихся. Курсы повыше-
ния квалификации длятся 4 недели, из них одна неделя рассчитана на
стажировку каждого участника на руководящей должности крупного по-
лицейского подразделения Германии.
С 2000 г. были также созданы аналогичные по структуре колледжу
управления курсы повышения квалификации для молодых полицейских
высшего офицерского состава, которые раньше прошли курс обучения от
одного года до 4 лет. Цель этих курсов – ознакомить руководящих со-
трудников с новейшими методами и моделями управления.
1
Баранов П.П., Лепихов А.Н. Указ. соч. С. 120–121 .
51
Помимо этого академией проводятся различные курсы повыше-
ния квалификации руководящих кадров полиции Федерации и зе-
мель. Они делятся на 4 типа и, в зависимости от характера и содержа-
ния, могут быть: общепрофессиональными, должностными, проблем-
ными и проектными.
Общепрофессиональные курсы предназначены исключительно
для будущих офицеров высшего начальствующего состава. Эти
курсы длятся 10 дней, втечение которых в небольших рабочих
группах рассматриваются проблемы общественно‐политического
развития и их влияние на деятельность полиции; проводится ана‐
лиз новых научных достижений, имеющих значение для полиции;
решаются вопросы использования имеющихся сил и средств в
чрезвычайных ситуациях.
Должностные курсы повышения квалификации выполняют за‐
дачу по расширению и углублению знаний по руководству лич‐
ным составом и других профессиональных знаний сотрудниками
полиции, занимающими одинаковые должности. Содержание
учебного материала и учебные цели формируются, главным обра‐
зом, из предложений участников обучения.
Проблемные семинары и рабочие совещания рассчитаны на события,
оказывающие влияние на работу и на количественный состав полиции, и
для которых необходимо подробное обсуждение. При обсуждении при-
чин возникновения проблемных ситуаций акценты делаются на накоп-
ленный опыт участников курсов, который должен быть использован в
процессе дальнейшей работы.
Работа проектных групп посвящена, главным образом, вопро‐
сам и проблемам правового, стратегического, тактического и орга‐
низационного плана. Основная направленность работы проблем‐
ных групп – развитие взаимодействия теории и практики, вклю‐
чающее новейшие научные знания и проверенный на практике
опыт. Результаты работы группы представлены творческими инно‐
вациями, моделями и концепциями.
Таким образом, главным моментом в процессе обучения со‐
трудников полиции в ФРГ является тесная связь учебного процесса
с полицейской практикой. Взаимосвязь науки и практики осуще‐
ствляется в процессе взаимного корректирующего воздействия ,
обеспечивающего достижение высоких профессиональных качеств
полицейских
1
.
1
Международные и зарубежный опыт подготовки кадров... С. 13–14.
52
Великобритания
Высшее профессиональное образование для сотрудников полиции
в Великобритании отсутствует. Вместо этого существует четко отла-
женная система региональных центров начальной подготовки и после-
дующего повышения квалификации или переподготовки, которые ориен-
тируются на местные условия и особенности криминогенной обстановки.
Курсы подготовки и повышения квалификации в центре осуществля-
ются по следующим направлениям: огневая подготовка; специальная ав-
топодготовка; обеспечение общественного порядка; информатика; на-
чальная подготовка; подготовка неаттестованных сотрудников полиции;
толерантное поведение; оперативная поддержка.
Срок начальной подготовки составляет почти 2 года. Курсы повыше-
ния квалификации и переподготовки длятся в зависимости от специали-
зации от одного дня до 3 месяцев. Как начальная, так и последующая
подготовка, строятся на основе блочно-модульной организации учебного
процесса. В ходе подготовки и повышения квалификации сотрудников
полиции применяются разнообразные методики, причем особое внимание
уделяется межпредметным связям, знаниям, выходящим за рамки одного
предмета, опоре на уже имеющиеся знания и опыт, на самостоятельную
работу и личную ответственность обучаемых.
Обучение детективов начинается исключительно после этапа началь-
ной подготовки и одного-двух лет стажировки в качестве констебля по-
лиции, т. е. сотрудника патрульной службы. Следует отметить, что каж-
дый сотрудник полиции обязан пройти практические занятия по имита-
ции вождения в экстремальных условиях (30 минут на человека один раз
в неделю). Для этих целей используются как специальные полигоны, так
и неподготовленные площадки
1
.
США
В Соединенных Штатах Америки полицейские учебные заведения
существуют как самостоятельные (Академия ФБР, Центр обучения
в Глинко) или на базе общегражданских университетов. Первые полицей-
ские школы возникли именно на базе университетов.
Академия ФБР (Federal Bureau of Investigation – FBI). В качестве учеб-
ных центров для подготовки своих кадров ФБР имеет академию
в г. Квонтико, штат Вирджиния. Академия ФБР была открыта в 1972 г.
До ее создания подготовка сотрудников ФБР велась на курсах, распола-
гавшихся вблизи г. Вашингтона. На территории академии в 385 акров
построена Аллея Хоганс – типичная американская улица для тренировок
обучающихся в условиях, максимально приближенных к реальным.
Срок обучения в академии составляет 11 недель, принимаемые в нее
слушатели уже должны иметь высшее образование. За год через акаде-
мию проходит четыре потока слушателей. Ежегодно ее выпускниками
становятся около 1 тыс. сотрудников ФБР и до 120 слушателей из других,
прежде всего, латиноамериканских государств, обучение которых ведется
1
Там же. С. 14–15.
53
в рамках международного сотрудничества ФБР. Кроме того, на ее базе
организована подготовка кадров для местных полицейских служб США.
Программа обучения специальных агентов весьма интенсивна
и включает в себя примерно 700 учебных часов, посвященных как теоре-
тическим дисциплинам, так и занятиям по огневой и физической подго-
товке. Кроме того, с учащимися академии ведется идеологическая и пат-
риотическая работа. Так, начиная с лета 2000 г. в программу их подготов-
ки введен обязательный курс истории Холокоста, включающий в себя
посещение Американского мемориального музея Холокоста. По мнению
руководства, это поможет будущим агентам ФБР оценить моральную
сторону их профессии. Что касается обучения представителей иностран-
ных государств, то оно ведется не только в самой Академии ФБР
в г. Квонтико, но и в ее филиалах в Будапеште (Венгрия) и Бангкоке
(Таиланд).
После ликвидации Варшавского договора и последующего развала
Советского Союза в Восточной Европе образовался политический ваку-
ум. Однако, как справедливо заметил еще Аристотель, природа не терпит
пустоты, и этот вакуум был немедленно заполнен Соединенными Штата-
ми. В том числе и по линии спецслужб. С начала 90-х гг. ХХ в. страны
Восточной Европы и СНГ стали полем активной деятельности ФБР.
Вновь открывшиеся представительства ФБР начали регулярно организо-
вывать разного рода «учебные мероприятия» для сотрудников правоох-
ранительных органов этих стран.
Для придания этой деятельности систематического характера в апреле
1995 г. в Будапеште был открыт Восточноевропейский филиал Академии
ФБР. Срок обучения в филиале составляет 8 недель, в течение одного
года через него проходит 5 потоков слушателей.
Институт полицейской технологии и управления (ИПТУ) действует
с 1980 г. на базе университета штата Северная Флорида. Осуществляет
обучение управлению, дорожной безопасности и специализированной
профессиональной подготовке офицеров муниципальных и окружных
правоохранительных органов, сотрудников полиции штата и федераль-
ных правоохранительных органов. В год обучение проходят примерно
12 тыс. гражданских и военных служащих правоохранительных органов
США и других стран.
Институт обучения полицейских при Иллинойском университете
действует с 1955 г. Базовый курс начальной подготовки для поступающих
на службу рассчитан на 12 недель (≈480 час.) и включает такие предметы,
как: человеческое поведение, расследование, право, патрулирование, по-
лицейское мастерство, автовождение и дорожное движение, обслужива-
ние конкретной территории, владение оружием т. д. Данный курс являет-
ся самым продолжительным и дорогостоящим (3 тыс. 241 доллар). Ква-
лификационная подготовка для профессионала состоит из ряда спецкур-
сов (от 16 до 200 час.), например: умение владеть кризисной ситуацией,
контроль и тактика проведения арестов, работа с подростками и т. д.
1
1
Зарубежные высшие полицейские заведения. М., 2001. С. 67, 75.
54
Полицейская Академия г. Лос-Анджелеса, штат Калифорния, – мест-
ное ведомственное учебное заведение, осуществляющее первоначальную
и дополнительную специальную подготовку. Требования к поступающим
на учебу такие же, как к поступающим на службу. Контроль за успевае-
мостью проводится в форме письменного тестирования 4 раза в неделю и
каждую субботу. Неудачное тестирование пересдается через 6 месяцев
1
.
В США выпускники академий, придя на службу, проходят строгую
и тщательную подготовку, ибо помимо навыков, полученных в учебном
(6-месячный курс) заведении полицейский должен знать политику, мето-
дику, правила, инструкции и в полной мере представлять себе, как пра-
вильно выполнять свою работу. Поэтому выпускникам академии дают
2 недели, чтобы «осмотреться», прежде чем они пройдут специальный
курс «Подготовительная программа сотрудников». За две недели новички
приспосабливаются к новой обстановке, знакомятся с инструкторами-
наставниками, которые будут готовить их к практической работе.
Предподготовка начинается с того, что весь руководящий состав от-
дела полиции знакомится с вновь прибывшими. Новички получают
«Практическое руководство по подготовке полицейских» и «Дневник –
справочник по подготовке», в котором фиксируется ход подготовки, ус-
пехи и неудачи, отчет об объеме полученных знаний. Полицейские-
стажеры посещают места, где им придется бывать по долгу службы
(больницы, учреждения, суды), знакомятся с их работой и документаци-
ей, учатся составлять документы.
2-недельная подготовка служит «
мостиком» для перехода к
16-недельной (640 час.) программе практических тренировок. Практиче-
ские занятия облегчают переход от статуса выпускника Полицейской
Академии к должности сотрудника правоохранительных органов
2
.
2.3 . ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС
СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ
Являясь по своему правовому статусу государственными или муници-
пальными служащими и подчиняясь общему для них правовому режиму,
сотрудники полиции занимают специфическое место среди остальных
чиновников, что обусловлено характером функций, возложенных на по-
лицию и выполняемых её личным составом. Это обстоятельство нашло
отражение в системе норм, регулирующих организацию службы и право-
вое положение полицейских, к которым относятся национальные законы
«О полиции», декреты и указы глав государств и руководителей исполни-
тельной власти, акты органов местного самоуправления.
Франция
Суть и содержание всей полицейской деятельности во Франции опре-
деляется Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., являющейся
неотъемлемой частью французской конституции. Согласно ст. 12 Декла-
1
Там же. С. 78.
2
Отбор кадров в правоохранительные органы... С . 6 .
55
рации «для гарантии прав человека и гражданина необходима государст-
венная сила; эта сила учреждается в интересах всех, а не в частных инте-
ресах тех, кому она вверена»
1
.
Исходя из этого миссия французской полиции связана с обеспечением
«безопасности и общественного мира, состоящих в том, чтобы заботиться
о выполнении законов, которые обеспечивают защиту людей
и имущества, которые предупреждают общественные волнения и пре-
ступность, обеспечивают общественное спокойствие»
2
.
Задачи органов полиции определяются как: «противодействие наси-
лию в городах и поселках, дорожным правонарушениям; контроль
и борьба с незаконной миграцией, использованием подпольного труда;
борьба с наркотиками, организованной преступностью, включая эконо-
мическую и финансовую; защита страны от терроризма и покушения на
фундаментальные интересы Нации»
3
.
Кодекс деонтологии Национальной полиции Франции от 3 августа
2001 г.
Статья 7. Сотрудник Национальной полиции должен служить честно
органам государственной власти Республики, быть неподкупным
и беспристрастным; ни при каких обстоятельствах сотрудник не должен
терять своего достоинства.
Находясь на службе обществу, сотрудник полиции должен вести себя
образцово.
Сотрудник полиции пользуется всеобщим уважением людей, незави-
симо от их национальности или происхождения, социального положения
или политических, религиозных и философских убеждений.
Статья 8. Сотрудник полиции обязан, даже если он не на службе,
проявлять собственную инициативу для оказания помощи любому чело-
веку, находящемуся в опасности, для предотвращения и пресечения вся-
ких действий, способных нарушить общественный порядок, а также за-
щищать человека от различных посягательств на его жизнь и имущество.
Нидерланды
На полицию Нидерландов возложена «задача, находясь в подчинении
законных властей и действуя в соответствии с установленными законом
правилами, обеспечивать эффективное соблюдение законов (обществен-
ного порядка) и оказывать помощь тем, кто в ней нуждается»
4
.
Таким
образом, помимо стандартной задачи обеспечения общественного поряд-
ка и безопасности, полиция выполняет социальную функцию оказания
помощи и услуг, то есть трактуется как государственная общественно-
ориентированная служба.
Германия
Извлечения из Закона от 19 октября 1994 г. «О федеральной полиции
ФРГ» (с изменениями, внесенными ст. 1 Закона от 26 февраля 2008 г.)
1
Декларация прав человека и гражданина. Ст. 12.
2
LOI no 2001–1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. Art. 6 .
3
LOI no 95–73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la
sécurité. Art. 4.
4
Police Act 1993. Art. 2.
56
Раздел 2. Полномочия федеральной полиции
Подраздел 1. Общие полномочия и общие предписания
§ 14. Общие полномочия
Федеральная полиция для исполнения своих задач согласно § 1–7
вправе применять необходимые меры, чтобы предотвратить опасность,
так как данный закон не в полной мере регулирует полномочия феде-
ральной полиции.
Под опасностью в данном разделе понимается возникшая
в конкретном случае опасность для общественной безопасности или по-
рядка в сфере исполняемых федеральной полицией задач согласно § 1–7 .
Под значительной опасностью в данном разделе понимается опасность
для значительного правового блага, такого, как стабильность государства,
жизнь, здоровье, свобода, важные имущественные ценности и иные охра-
няемые уголовным правом блага, имеющие ведущее в целом значение.
Великобритания
Полицейский регламент (руководство) – The Police (Conduct) Regula-
tions 2004 г. – с одержит перечень и свод правил, регламентирующих по-
рядок и механизм поведения полиции в процессе выполнения профессио-
нальных обязанностей. Действует на территории Англии, Уэльса и Се-
верной Ирландии. На территории Шотландии действует аналогичный по
названию и назначению акт, принятый шотландским парламентом – The
Police (Scotland) Regulations.
США
В Кодексе профессиональной этики сотрудника правоохранительных
органов США говорится: «Мой основной долг – служить обществу, за-
щищать слабых от давления и запугивания ... уважать конституционные
права всех граждан на свободу, равенство и справедливость. В своей слу-
жебной деятельности я не допущу, чтобы личные чувства, предубежде-
ния, вражда или дружба повлияли на мои решения»
1
.
Любая власть во все времена стремится обезопасить тех, кто защища-
ет существующий правопорядок. Практически во всех странах сотрудни-
ки полиции имеют право на особую защиту от угроз, клеветы, оскорбле-
ний и действий, препятствующих выполнению возложенных на них
функций. Законодательством предусмотрена за это довольно строгая от-
ветственность.
Так, например, в Англии, лицо, вступившее в спор с полицейским,
указавшим на нарушение порядка, может быть обвинено в оскорблении и
неповиновении полиции и подвергнуто тюремному заключению на срок
до 2 месяцев. В Италии публичное оскорбление полицейских служащих
наказывается лишением свободы на срок до 3 лет. В ФРГ за распростра-
нение клеветы в отношении полиции, за нападение на её представителей
предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет
или штрафа. Во Франции за устное оскорбление полицейских, находя-
щихся при исполнении служебных обязанностей, виновные наказываются
лишением свободы на срок от пятнадцати дней до трех месяцев или
1
Цит. по: Губанову А.В. Указ. соч. С . 152 .
57
штрафом от 500 до 1500 франков. Оскорбительные действия в отношении
представителей правоохранительных органов влекут за собой лишение
свободы от одного до шести месяцев или штраф в размере 30 тыс. фран-
ков. За нанесение удара или совершение другого акта насилия виновный
может быть приговорен к пяти годам тюрьмы. В большинстве штатов
США нападение на полицейских или оказание им сопротивления влечет
за собой штраф в размере от 5 тыс. до 10 тыс. долларов и (или) тюремное
заключение сроком от трех до десяти лет. В случае умышленного убийства
полицейского или сотрудника ФБР виновный приговаривается к смертной
казни или тюремному заключению вплоть до пожизненного
1
.
Важное значение для социального статуса полицейского имеют мате-
риальные права и привилегии. К ним относятся денежные выплаты, пре-
доставление жилой площади, автотранспорта и т. д. Особую роль играют
денежные выплаты – заработная плата и пенсия. В начале карьеры поли-
цейские получают, как правило, меньше, чем работники государственных
хозяйственных предприятий и тем более частных фирм. Но с годами жа-
лование растет и в конце службы они получают больше, что обеспечивает
стабильность их положения.
Заработная плата полицейского включает несколько основных компо-
нентов: оклад, надбавки за выслугу лет, вознаграждение за дополнитель-
ную и ночную работу, наличие на иждивении детей, компенсацию за раз-
личную стоимость жизни в разных местностях, затраты на жильё, меди-
цинское обслуживание, транспорт, а также премии. Для полицейских,
работающих в службе криминальной полиции, патрульной службе, в под-
разделениях по борьбе с массовыми беспорядками и некоторых других, в
виде дополнительного стимула устанавливаются специальные выплаты за
лишения и риск, связанные с выполнением специальных функций.
С учетом этих дополнительных выплат (оклады полицейских лишь
незначительно превышают оклады других сотрудников госаппарата) со-
держание сотрудников полиции зачастую на 20–25 % выше, чем у других
административных служащих.
Следует добавить, что полицейские большинства стран пользуются
некоторыми иными преимуществами: бесплатное или частично оплачи-
ваемое государством жильё, ведомственное медицинское обслуживание,
компенсация пребывания в отпусках, использование личного транспорта
в служебных целях и др.
При прекращении службы полицейские получают разовую денежную
компенсацию, равную нескольким должностным окладам и выплачивае-
мую в случае сокращения кадров или профессиональной непригодности.
Рассмотрим, какова заработная плата полицейского в зарубежных
странах, на примере ряда стран Европы и США.
ФРГ
Тарифная сетка полицейского начального разряда государственной
службы в звании курсанта в ФРГ равняется 891 евро. После окончания
обучения с получением нового разряда государственной службы и авто-
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 156.
58
матическим получением вследствие этого первого специального звания
она возрастает до 1 тыс. 971 евро. Сотрудник может и дальше оставаться
в этом разряде и звании, но достигнув возраста 32 лет и имея двух детей,
он начнет получать в той же должности уже 2 тыс. 283 евро. Таким обра-
зом, размер заработной платы определяется следующими факторами:
–
социальный статус полицейского (семейное положение и возраст);
–
статус в системе государственной службы.
Система специальных званий не определяет размер заработной платы.
Специальные звания определяют только характер ответственности долж-
ностного лица в системе полиции, а также должности, которые он может
занимать. Объем его властных и профессиональных полномочий опреде-
ляет разряд в системе государственной службы.
В Европе, например, заработная плата рядовых полицейских не слиш-
ком высока и составляет около 2 тыс. евро в месяц. Но они застрахованы
от безработицы, имеют определенный социальный пакет, гарантирован-
ную пенсию, медицинскую страховку для себя и членов семьи и другие
льготы. И при этом понимают, что в случае увольнения по порочащим
основаниям их больше не возьмут ни на какую работу.
Франция
Безупречная служба (в частности, отсутствие дисциплинарных нака-
заний за коррупционное поведение) во Франции дает право на повышен-
ное пенсионное обеспечение. В свою очередь, в качестве меры дисципли-
нарного воздействия к правонарушителю применяется исключение (пол-
ное или частичное) стажа службы в полиции при расчете пенсионного
пособия.
Пенсия назначается при достижении определенного возраста и нали-
чии необходимого стажа работы. Во Франции, например, для рядового
полицейского – 55 лет, для комиссара полиции – 57 лет, а для начальника
отраслевой службы – 60 лет. При этом требуемый стаж для работников
управленческого аппарата – 30 лет, а оперативных служб – 25 лет. Размер
пенсии в большинстве стран составляет от 1/2 до 2/3 денежного содержа-
ния с пропорциональным перерасчетом с учетом инфляции. Во Франции
те, кто прослужил в полиции 40 лет, имеют пенсию, составляющую 80 %
от их зарплаты
1
.
Финляндия
В Финляндии затраты на содержание полиции в 2005 г. составили
661,9 млн. евро. Около 76 % от этой суммы израсходовано на выплату
денежного довольствия сотрудникам. Старший командный состав поли-
ции получает по 4 тыс. 130 евро в месяц (на 5 % больше, чем в 2004 г.),
сержанты – 3 тыс. 252 евро, рядовые – 2 тыс. 775, кадеты – 1 тыс. 986 (для
сравнения, средний уровень заработной платы по стране – 2 тыс. 372 евро
в месяц)2
.
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 158.
2
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия)... С . 8.
59
В большинстве зарубежных стран даже рядовой полицейский сегодня
получает зарплату, конкурентоспособную с теми, которые имеют люди
других профессий. За последние годы ее значительно повысили. Это свя-
зано с обновлением системы заработной платы государственных служа-
щих. Рядовой полицейский, в зависимости от ранга, получает от 2 тыс. до
4 тыс. евро
1
.
В США социальный пакет полицейского весьма высок. Сотрудники
полиции в нем очень заинтересованы, и это является одним из факторов,
удерживающих людей на работе в полиции и формирующих стремление
доработать до пенсионного возраста.
Начальная заработная плата полицейского не столь высока и состав-
ляет 25 тыс. долларов в год. С учётом средней зарплаты и уровня жизни
в г. Нью-Йорке, это небольшая сумма, но ежегодно она увеличивается
и весьма значительно. В полиции возможны переработки, которые поощ-
ряются. За них выплачивается дополнительная зарплата в повышенном
размере.
Таблица 2.1
Данные бюро статистики США
Должность
Минимальная годовая
зарплата (доллар)2
Максимальная годовая
зарплата (доллар)
Police chief
78,547
99,698
Deputy chief
68,797
87,564
Police captain
65,408
81,466
Police lieutenant
59,940
72,454
Police sergeant
53,734
63,564
Police corporal
44,160
55,183
Также немаловажным аспектом, привлекающим на службу в по-
лицию, является медицинское страхование. Медицинские услуги в Аме-
рике – дорогое удовольствие. Часть медицинской помощи оплачивается
департаментом полиции г. Нью-Йорка, часть – страховым медицинским
фондом, который формируется профсоюзами полицейских, и в который
полицейские отчисляют, в зависимости от состава семьи, большую или
меньшую сумму денег. Медицинское страхование сохраняется и после
выхода полицейского на пенсию. Через 20 лет работы в полиции сотруд-
ник может уйти на пенсию и получать при этом 3/4 своего среднего ме-
сячного заработка.
В случае получения увечья полицейский получает любую медицин-
скую помощь, которая оплачивается в полном размере. В период лечения
1
Интервью начальника полиции г. Рованиеми (Финляндия) Мартти Каллио //
Газета «Территория закона». 2007. 2 апреля.
2
Это только базовая зарплата, не учитываются сверхурочные, премии и пр.
Более того, полицейские, уходя на пенсию, получают пенсионное жалование
в размере % от своей полной годовой зарплаты. При 20 годах выслуги это 50 %,
при 40 годах – 75 %. Нередки случаи, когда полицейский получает пенсию
60–80 тыс. долларов в год.
60
полицейский освобождается от всех налогов. А в случае лишения жизни
предусмотрены очень высокие выплаты семьям погибших.
Отпуск полицейского США в начале службы составляет 15 дней, че-
рез 10 лет он достигает 22 дней. Кроме того предусмотрены один день
отпуска через каждые 4 недели и ежегодная 13 зарплата
1
.
Проезд в общественном транспорте у всех полицейских бесплатный.
Многие полицейские, детективы, в первую очередь работающие в подраз-
делениях по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, имеют
служебный автотранспорт. Обслуживаются машины за счет полиции.
Высокая и стабильная оплата полицейских, позволяет им брать
в кредит жилье, квартиры или дома, машины. В США полицейские и де-
тективы среднего звена получают по 4,2 тыс. долларов в месяц (старшие
офицеры – 5,8 тыс., выполняющие диспетчерские функции – 2,5 тыс.).
В Италии средняя зарплата карабинера – 1,4 тыс. евро, а руководите-
ля полицейского участка – 2 тыс. 150 евро. При этом в Италии стражи
порядка имеют право устраивать манифестации с требованиями повысить
зарплату.
В Нидерландах дорожный инспектор получает 2,5 тыс. евро и хоро-
ший социальный пакет, а потом – весьма достойную пенсию.
В Германии зарплата самого младшего чина в полиции составляет
2,5 тыс. евро.
Значительный удельный вес в бюджете сотрудников правоохрани-
тельных органов и военнослужащих зарубежных стран составляют ком-
пенсационные пособия и доплаты. Так, лица, не обеспеченные государст-
венным жильём, имеют право на квартирную надбавку, которая компен-
сирует в среднем до 61 % стоимости арендуемой площади.
Для сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих
США предусмотрены такие виды специальных выплат, как пособие по
случаю заключения или перезаключения контракта; надбавка за службу,
связанную с риском; надбавка за службу за границей и др.
При работе сверх установленной законом продолжительности слу-
жебного времени сотрудники полиции и военнослужащие ФРГ получают
надбавку, если общая занятость составляет более 56 час. в неделю. Право
не неё наступает после 7 месяцев службы. За несение службы в выходные
и праздничные дни, а также в ночное время (с 20.00 до 06.00) сотрудники
полиции и военнослужащие имеют право на специальную надбавку за
каждый час. Аналогичные надбавки есть в Великобритании
2
, Финлян-
дии и ряде других стран. В Финляндии, например, за работу в воскресе-
нье и праздничные дни выплачивается двойная ставка, а за работу в суб-
боту – 1,6 дневной зарплаты
3
.
Рабочая неделя служащих полиции Франции составляет 46 час.
30 мин. по стране и 41 час. 15 мин. в г. Париже. Офицеры полиции, рабо-
тающие в ночную смену, имеют рабочую неделю в 37 час. Сверхурочно
1
Зарубежные высшие полицейские заведения... С . 78.
2
Вестник МВД России. 2009. No 5. С. 73–74.
3
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия)... С . 8.
61
отработанное время компенсируется за счет увеличения отпуска, который
обычно составляет 31 день в год с прибавлением нескольких дней, если
отпуск предоставляется до 1 мая или после 13 октября. Дополнительно к
основной зарплате полицейские получают местное пособие (в зависимо-
сти от местности прохождения службы), пособие на детей, пособие за
работу в ночную смену и пособие за выполнение специальных обязанно-
стей. Полицейские также имеют право на бесплатный проезд во всех ви-
дах транспорта, на оплату всех медицинских расходов, а также на пенсию
при временной или полной инвалидности. Большинство полицейских
являются членами профсоюзов полицейских Франции
1
.
Особый интерес представляет возмещение расходов при переезде
к новому месту службы. В США ежегодно на эти цели выделяется
2,5 млрд. долларов. В среднем компенсация за один переезд составляет до
60 % фактических расходов. Размер пособия на переезд равен основному
пособию на жильё за два месяца, но оно же выплачивается при переезде
на первое место службы, если сотрудник следует без семьи, а также если
он разведен или уволен в запас. Размер пособия зависит от района прожи-
вания, звания, количества членов семьи. Ежегодно сумма корректируется
с учетом инфляции.
В США при переезде домашние вещи страхуются за счет государства.
Все сотрудники участвуют в программе страхования добровольно.
Денежное содержание сотрудника полиции и военнослужащих зару-
бежных стран облагается различными видами налогов. Так, во Франции
национальная жандармерия платит (без учета подоходного налога)
17,75 %. В США налог взимается только с основного оклада и установ-
лен потолок налогообложения
2
.
По мнению исследователей, система денежного довольствия сотруд-
ников органов внутренних дел и военнослужащих МВД России практиче-
ски аналогична западным моделям по количеству и содержанию выплат
стимулирующего характера, но их номинальный размер далеко не соот-
ветствует международным нормам
3
.
О состоянии дел в этой области
можно прочесть в статье Л.В. Самойлова
4
.
Кроме значительных льгот сотрудники правоохранительных органов
имеют и ряд обязанностей, которые базируются на пяти принципах.
Во-первых, принцип подчинения вышестоящему руководителю, лежащий
в основе всей публичной службы. Во-вторых, принцип безраздельного
посвящения себя публичной службе, что ведет к запрету на совмести-
тельство. Исключением является работа в сфере науки, искусства и лите-
ратуры. В-третьих, принцип незаинтересованности в работе учреждений
и предприятий, так или иначе подконтрольных органу, где работает со-
трудник. Сюда же следует отнести запрет на получение подарков
и вознаграждений от любых лиц и организаций, кроме государственной
и региональной администрации и полицейского руководства. В-четвертых,
1
Правоохранительные системы иностранных государств... С. 43 .
2
Вестник МВД России. 2009. No 5. С. 73–74.
3
Там же. С. 74.
4
Вестник МВД России. 2010. No 3. С. 52 –54.
62
принцип неразглашения служебной информации. И, в-пятых, принцип
ограничения на участие в политической жизни. Законодательство боль-
шинства стран в той или иной форме запрещает полицейским вступать
в политические партии
1
.
Несоблюдение сотрудником полиции возложенных на него обязанно-
стей влечет применение дисциплинарных взысканий, не исключающих в
соответствующих случаях и уголовной ответственности. В качестве мер
взыскания, как правило, используются следующие: предупреждение (уст-
ное или с занесением в личное дело), выговор, временное отстранение от
работы, приостановление в продвижении по службе, понижение в долж-
ности, звании или чине, денежный штраф, принудительное увольнение в
отставку с сохранением права на пенсию или без такового.
В настоящее время не выработано единого понятия коррупции в поли-
ции. Ряд исследователей полагают, что коррупция – это действие поли-
цейского, злоупотребляющего служебным положением в целях получе-
ния выгоды для себя или иных лиц.
Весьма актуальна проблема борьбы с коррупцией в полиции была
в Великобритании. Условия ее роста сложились ещё в 60-х гг. XX в.,
когда заработная плата сотрудников полиции была мала, а деятельность
неподотчетна общественным институтам. При небольшой зарплате поли-
цейские имели огромные полномочия, которыми пользовались по отно-
шению к рядовым гражданам. В ряде случаев полиция «закрывала глаза»
на такие правонарушения, как распространение порнографии, занятие
проституцией, азартные игры, распространение наркотиков. Было прове-
дено всестороннее изучение проблемы. Анализ собранной информации
показал, что преступной деятельностью занимаются около 100 полицей-
ских. Был выработан действенный комплекс мер для профилактики кор-
рупции среди полицейских, включающий систему сбора и проверки соот-
ветствующей информации, специальные оперативные мероприятия по
расследованию преступлений с использованием современных методов и
технологий.
В Австрии одним из условий контракта, заключаемого при найме на
службу в полицию, является лишение полицейского, уличенного в кор-
рупции, некоторых выплат в конце срока действия договора. Масштаб
потерь возрастает пропорционально росту стажа работы.
В Японии проводится операция «Чистые руки», которая дополнена
разработкой этического кодекса полицейского, с включением в него не-
которых принципов самурайского кодекса чести «Бусидо».
Руководители ФБР (США) считают, что на службу следует брать так
называемых идеалистов – людей, следующих в жизни определенным
нравственным принципам.
По мнению специалистов, полностью искоренить коррупцию невоз-
можно, можно говорить лишь об её ограничении настолько, чтобы она не
препятствовала эффективному функционированию правоохранительной
системы, не подрывала как её имидж, так и устои государства
2
.
1
Губанов А.В . Указ. соч. С. 146–148 .
2
Вестник МВД России. 2004. No 5. С. 46 –47.
63
Глава 3
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ (КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ)
МОДЕЛИ СИЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ
БЕЗОПАСНОСТИ ФРАНЦИИ
Французская Республика занимает территорию площадью 547 тыс.
30 кв. км . Численность населения составляет более 64,7 млн. человек.
Предусмотренная ныне действующей Конституцией Франции 1958 г.
форма правления – это смешанная республика, сочетающая признаки
парламентарной и президентской республики.
Высшими органами государства являются: Президент (он же глава го-
сударства)
1
, Сенат (верхняя палата парламента – численный состав не
более 348 человек), Национальное собрание (нижняя палата парламента –
численный состав не более 577 депутатов)
2
, правительство, Конституци-
онный совет, Верховный суд.
Конституция Франции не содержит статей о полиции или силах охра-
ны правопорядка.
По форме государственного устройства Франция – унитарное госу-
дарство. Политико-административное деление Франции составляют три
уровня самоуправления (согласно ст. 72 Конституции так называемые
«территориальные коллективы»): коммуны, департаменты, регионы. По-
следние созданы Законом от 5 июля 1972 г. В настоящее время насчиты-
вается свыше 36,5 тыс. коммун, из которых 22 тыс. имеют менее 500 жи-
телей, а 4 тыс. – менее 100. Все коммуны большие и маленькие, город-
ские и сельские, за исключением больших городов, имеют одинаковый
правовой статус.
Коммуны входят в департаменты, число которых достигает 95, а по-
следние – в 22 региона
3
.
Полицейская система Французской Республики является одной из
старейших систем Европы. Своими корнями она уходит в Средневековье.
Пережив Великую буржуазную революцию, полиция в период правления
Наполеона Бонапарта укрепилась и усилилась, а со временем стала этало-
ном для других европейских государств. Её организация и структура не-
сут на себе печать национальных и исторических особенностей развития
французских государственных и правовых институтов.
Согласно существующей классификации Франция, которая имеет
единую систему кодифицированного права, единую систему администра-
ции и юстиции, является типичным представителем централизованной
модели сил обеспечения внутренней безопасности. Здесь полицейские
1
Срок пребывания Президента в должност и сокращен с 7 до 5 лет поправкой
от 2 октября 2000 г. к ст. 6 Конституции Франции.
2
Численность установлена Конституционным законом от 23 июля 2008 г.
«О реконструкции институтов Пятой республики».
3
Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред.
Б.А. Страшуна. М., 2008. С . 418 –419.
64
силы находятся под прямым контролем национального правительства.
Для этой модели характерна не только жесткая централизация правоох-
ранительных органов, но и традиционное использование некоторых об-
щегосударственных полицейских структур со взаимопересекающимися
полномочиями в обеспечении общественной безопасности: полиции и
жандармерии.
Рассмотрим, как это выглядит на практике. До 1964 г. полицейская
деятельность в стране осуществлялась главным образом двумя полицей-
скими организациями: Генеральной дирекцией Национальной безо-
пасности и префектурой полиции Парижа. Обе подчинялись Министру
внутренних дел, но в оперативном отношении были независимы друг от
друга. Генеральная дирекция Национальной безопасности располагала
разветвленной сетью государственных полицейских органов, имеющихся
во всех городах с населением более 10 тыс. человек. Её компетенция рас-
пространялась на территорию всей страны кроме Парижа и близлежащих
департаментов, находившихся в ведении префектуры Парижа. Сложив-
шаяся дуалистическая система порождала соперничество двух видов по-
лицейских органов, мешала согласованности их действий, снижала эф-
фективность борьбы с преступностью.
Начало реформ было положено Законом о реорганизации полиции Па-
рижа от 10 июля 1964 г. No 66-707 и завершено Законом от 9 июля 1966 г.
No 66-492 «Об организации национальной полиции». Произошло объеди-
нение двух старых структур полиции и комплектование новых подразде-
лений смешанным составом, подчиненным Министру внутренних дел
1
.
Рост с начала 80-х гг . ХХ в. числа тяжких насильственных преступле-
ний и волна террористических актов, прокатившихся по стране, ясно по-
казали необходимость пересмотра соответствующих тактических
и оперативных методов борьбы с ними. Опытным офицером полиции
Робертом Бруссардом была предложена концепция создания подразделе-
ния, характеризующегося гибким командованием и структурой, способно-
го быстро реагировать на скоротечные ситуации, хорошо тактически обу-
ченного в соответствии с различными террористическими сценариями,
состоящего из высокопрофессиональных оперативников.
17 августа 1982 г. в Министерстве внутренних дел и децентрализации
Франции создается Государственный секретариат общественной безо-
пасности во главе с государственным секретарем
2
. А с 1985 г. начинает
действовать Подразделение по координации борьбы против терро-
ризма (UCLAT), в состав которого входит специальный отдел RAID,
оказывающий содействие по запросу служб во время проведения контр-
террористических акций, когда требуется высокое профессиональное
мастерство, либо для осуществления специальных миссий. Главная зада-
ча специального подразделения RAID – осуществление руководства дея-
1
Андреященко Т.П. Полиция Франции. Реформы полицейского управления
60–80 -х годов и проблемы охраны общественного порядка: дисс. ... канд. юрид.
наук. М., 1990. С. 11, 18.
2
Андреященко Т.П. Полиция Франции. Реформы полицейского управления
60–80 -х годов и проблемы охраны общественного порядка... С. 37.
65
тельностью Национальной полиции в тактической борьбе против тяжких
преступлений и терроризма.
В настоящее время подразделение RAID (исследование, оказание по-
мощи, вмешательство и ведение переговоров – the Research, Assistance,
Intervention and Discussion) состоит из 60 человек и его штаб-квартира и
основные учебные центры расположены в г. Бивресе (предместье Пари-
жа). Основная структура подразделения включает группу командования
(управление), четыре боевые (штурмовые) группы – каждая по 10 человек
и группу поддержки из 10 человек, состоящую из экспертов-взрывников,
лиц, ведущих переговоры с заложниками и других специалистов. Каждая
из групп может делиться на более мелкие тактические элементы.
Все кандидаты в RAID должны быть опытными служащими Нацио-
нальной полиции (стаж не менее 5 лет оперативной работы и возраст не
старше 35 лет). Они должны отвечать особым требованиям, определяю-
щим физические качества и умственные способности. Обычно только
10 из 600 кандидатов проходят трудный отбор в RAID.
После отбора начинается 9-месячный период обучения. Курс обуче-
ния включает интенсивную физическую подготовку, обучение каратэ,
приемам ближнего или рукопашного боя, ведению тактических операций,
боевой стрельбе из разных позиций, приемам альпинизма, спасения за-
ложников, тактике ведения десантных операций, скоростной езде,
стрельбе по движущимся автомашинам и вертолетам, приемам наблюде-
ния и парашютной подготовке. После обучения кандидатов направляют в
одну из боевых групп, где они продолжают совершенствовать своё мас-
терство с учетом последних достижений науки и техники и опыта сосед-
них государств.
Подразделение имеет специальное обмундирование и вооружение, ко-
торые дают возможность его служащим вести успешные боевые действия
в любых чрезвычайных обстоятельствах
1
.
Полицейская система Франции отличается большой степенью центра-
лизации. Организационно она состоит из Национальной или, как ее еще
называют, гражданской полиции (подчиняется Министерству внутренних
дел) и Национальной жандармерии (подведомственна Министерству обо-
роны). Руководителями Национальной полиции являются Министр внут-
ренних дел, государственный секретарь по вопросам общественной безо-
пасности и генеральный директор национальной полиции.
Верховная полицейская власть во Франции сосредоточена в руках не
профессиональных полицейских, а гражданских руководителей. Даже
жандармерию возглавляет генеральный директор, который является гра-
жданским должностным лицом.
Министерство внутренних дел Франции на протяжении длительно-
го периода исторического развития сложилось в достаточно мощную го-
сударственную структуру, отличающуюся довольно сложной организа-
цией, обеспечивающей охрану общественной и государственной (нацио-
1
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. No 38. С . 15–21.
66
нальной) безопасности, и достаточно широкими полномочиями в сфере
правоохранительной деятельности. В частности, в структуру МВД входит
служба контрразведки (Дирекция надзора за территорией – DST).
Помимо полицейских задач МВД Франции выполняет соответствую-
щие функции гражданской обороны страны, связанные с оповещением
населения и обеспечением общественного порядка и безопасности при
проведении мероприятий по гражданской обороне
1
.
Основными структурными подразделениями, образующими систему
МВД, являются дирекции со своей компетенцией. Компетенция МВД
складывается из компетенций всех дирекций, входящих в него. Гене-
ральная дирекция Национальной полиции возглавляется генеральным
директором – руководителем Национальной полиции (НП). При нём со-
стоит кабинет, помогающий ему лично и ответственный перед ним, через
который генеральному директору подчинены: служба безопасности ми-
нистерства, служба координации борьбы против терроризма, RAID и цен-
тральная автомобильная служба. Непосредственно генеральному директору
подчинены две дирекции центрального управления (личного состава и под-
готовки кадров; и материально-технического обеспечения).
В состав Генеральной дирекции НП входят также дирекции и актив-
ные (т. е. оперативной деятельности) службы полиции: центральная ди-
рекция городской полиции, центральная дирекция судебной (уголовной)
полиции, центральная дирекция общей информации, дирекция надзора за
территорией, центральная служба корпуса республиканской безопасно-
сти, служба международного сотрудничества полиции, центральная
служба воздушной полиции и охраны границ, служба официальных визи-
тов и безопасности высоких должностных лиц и генеральная инспекция
Национальной полиции – орган, осуществляющий контроль за соблюде-
нием полицией законности. Данная структура министерства закреплена
Декретом от 28 ноября 1986 г. No 86-1216.
Характерной чертой любого французского министерства является
отождествление министра с министерством, практически полная зависи-
мость организации министерства от воли возглавляющего его министра.
В этой связи примечательно, что декреты, которыми регулируется мини-
стерское звено управления, говорят о компетенции и функциях минист-
ров, а не министерств.
Франция пошла по пути отказа от законодательного закрепления
структуры министерского звена управления и компетенции министров.
Если в Третьей республике министерства создавались через принятие
законов, то во времена Четвертой и Пятой республик эти вопросы регу-
лируются правительственными декретами
2
.
Отсутствует и законодательная база, устанавливающая структуру ми-
нистерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими
собственными правилами, которые закреплены в декретах, принимаемых
1
Правоохранительные системы иностранных государств и нормативно-
правовая база их деятельност и (на примере полиции Великобритании и Франции).
М., 2003. С. 22.
2
Министерства и ведомства: учебное пособие. М., 2008. С. 110.
67
по предложению соответствующего министерства, и которые могут из-
меняться по усмотрению министра на всех этапах существования мини-
стерства.
Появление новых ориентиров в государственной политике приводит
не только к появлению новых министерств, но и к видоизменению уже
существующих. Так, в правительстве Ф. Миттерана на Министерство
внутренних дел была возложена функция подготовки и реализации мер
по децентрализации управления на уровне территориальных коллективов
и регионов, после чего само министерство получило название Министер-
ство внутренних дел и децентрализации и стало не только контролиро-
вать деятельность местных органов управления, но и координировать
инициативы различных министерств, направленные на осуществление
политики децентрализации
1
.
Сформированное после президентских выборов 2007 г. правительство
Ф. Фийона включало в себя Министра внутренних дел заморских терри-
торий и территориальных коллективов
2
.
По мнению И.А. Горшеневой и Г.О. Коротковой, исследовавших
структуру МВД Франции последних лет, сегодня основными функциями
данного министерства являются: общее управление территорией
и местными территориальными образованиями, полицейская деятель-
ность, служба культа и обеспечение безопасности граждан, заморские
департаменты и территории. В соответствии с этими функциями мини-
стерство стало называться Министерством внутренних дел, внешней
безопасности и местного самоуправления
3
.
Несмотря на своеобразие структуры каждого конкретного министер-
ства, все они построены примерно по одной типовой схеме, определенной
в Декрете от 15 июня 1987 г. и циркуляре Премьер-министра от 9 мая
1997 г.
4
В составе МВД функционирует Генеральная (главная) дирекция На-
циональной полиции Франции. Национальная полиция структурно вклю-
чает в себя городскую полицию, воздушную и пограничную полицию.
Эти полицейские формирования униформированной полиции обеспечи-
вают общественный порядок и безопасность в населенных пунктах с чис-
ленностью населения, превышающей 20 тыс. человек. Расследованием
преступлений занимаются Центральная дирекция судебной (уголовной)
полиции и 19 её региональных служб, каждая из которых обслуживает
несколько территориальных департаментов.
Численность Национальной полиции в 2006 г. составила около 180 тыс.
человек, в том числе: униформированные сотрудники полиции общест-
венной безопасности – 86 тыс., уголовной полиции – 6 тыс., воздушной и
1
Там же. С . 111 –112.
2
Министерства и ведомства: учебное пособие... С. 113.
3
Горшенева И.А., Короткова Г.О. Структура МВД Франции. Национальная
полиция. Национальная жандармерия. М., 2008. С. 3 .
4
Министерства и ведомства... С . 120 .
68
пограничной полиции – 2,5 тыс. человек
1
. В настоящее время НП насчи-
тывает 220 тыс. человек.
Анализ нормативных правовых актов позволяет определить задачи
НП следующим образом:
1. Поддержание общественного порядка и законности, защита прав
и свобод граждан, профилактика преступлений и обеспечение безопасно-
сти дорожного движения.
2. Сбор доказательств по уголовным делам, розыск и задержание пре-
ступников, предание их суду.
3. Осуществление разведывательной деятельности и контрразведка на
территории страны.
4. Охрана государственных границ и борьба с контрабандой.
5. Обеспечение общественной безопасности в условиях чрезвычайных
обстоятельств.
6. Выполнение задач в интересах других министерств. При этом нор-
мативный документ любого ведомства, затрагивающий деятельность НП,
должен быть предварительно согласован с МВД2
.
Городская полиция включает в себя центральные и так называемые
внешние службы. Центральные службы группируются вокруг централь-
ного городского управления, которое определяет основную доктрину об-
щественной безопасности в целях обеспечения защиты граждан
и имущества, устанавливает правила использования городской полиции
в различных условиях, намечает структуру и организацию городской по-
лиции и распределяет средства.
Внешние службы состоят из трех территориальных городских струк-
тур: департамента, округа, участка.
Департаментские управления городской полиции. В каждом департа-
менте полицейские участки, а в некоторых случаях полицейские округа,
подчинены департаментскому управлению городской полиции, во главе
которого стоит директор департамента полиции, ответственный за связь и
взаимодействие с другими службами полиции, муниципальными, судеб-
ными, военными властями, службами республиканских рот безопасности
и Национальной жандармерией.
Полицейский округ. В густонаселенных районах, которые включают в
себя несколько городских центров или крупных промышленных пред-
приятий, полицейские участки могут быть объединены в полицейский
округ. Полицейский округ подчинен начальнику округа, который коор-
динирует деятельность полицейских участков и является начальником
для начальников участков.
Полицейские участки. Городские полицейские участки состоят из од-
ной или нескольких коммун, где полиция поддерживает общественный
порядок. Территориальные границы полицейского участка определяются
1
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. No 36. С . 31.
2
Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России.
2001. No 1. С. 167–170.
69
указом Министра. Городские полицейские участки, в зависимости от их
назначения, могут иметь различную организацию.
Органами управления полицейского участка являются отдел ин-
формации и управления, который связан с комплексом служб Нацио-
нальной полиции и аварийно-спасательными службами, и бригада об-
работки информации о ситуации в городе (имеет задачу ставить в из-
вестность начальника полицейского участка о любых происшествиях,
способных нарушить общественный порядок).
Функции по обеспечению общей безопасности возложены на город-
ской корпус полицейских в униформе. Они обязаны защищать интересы
граждан и их имущество, вести наблюдение за дорогами и т. д. Этот кор-
пус включает:
–
бюро поддержания порядка и распределения, которое обновляет
данные о личном составе, а также готовит заявки служб общественного
порядка для проводимых ими мероприятий и для обеспечения повседнев-
ной деятельности служб общей безопасности;
–
бюро технических разработок, которое готовит планы и документы,
необходимые для организации и нормальной работы служб;
–
службу несчастных случаев, которая фиксирует несчастные случаи,
связанные с человеческими жертвами, и передает результаты первичного
обследования в судебные или административные органы;
–
специализированные команды (в основном смешанного гражданско-
воинского состава); их состав может меняться по указанию начальника
оперативной и специализированной секции.
В целом безопасность в городах обеспечивается:
–
подразделением судебных дел (уголовная полиция), которое может
включать в себя специализированные бригады, например, бригады по
борьбе с ограблениями и бригады, действующие в рамках ограниченной
территории. Оно занимается уголовными делами и правонарушениями, за
исключением случаев, связанных с иностранцами и подростками (эти
дела находятся в компетенции других подразделений);
–
подразделением по надзору за общественным порядком и расследо-
ванию на месте преступления. Подразделение состоит из полицейских в
униформе, однако в некоторых больших полицейских участках есть слу-
жащие, работающие в гражданской одежде;
–
подразделением административной полиции и полиции по надзору
за иностранцами. В компетенции этого подразделения находятся дела,
связанные с регламентированными профессиями (торговцы случайными
вещами, антиквары, торговцы оружием и т. д.), с лицами, которым за-
прещено пребывание на данной территории, с исполнением решений су-
дебных органов (заключение в долговую тюрьму лиц, числящихся
в картотеке разыскиваемых), с иностранными подданными (нарушения
установленных правил проживания, работы, их высылка из страны, со-
провождение к границе);
–
подразделением профилактики и социальной защиты, которое
включает бригаду по работе с несовершеннолетними, бригаду по борьбе
с распространением наркотиков, бригаду нравов (так же, как и админист-
70
ративная полиция, занимается делами, связанными с продажей алкоголь-
ных напитков, содержанием гостиниц, меблированных комнат и т. п.);
–
работой картотек и технических служб (картотеки ведутся по раз-
личным вопросам: меблированные комнаты, иностранцы и т. д.);
–
децентрализованными службами (некоторые полицейские участки
имеют подучастки или квартальные комиссариаты);
–
комиссариатами кварталов, которые подчинены комиссару полиции
или инспектору полиции. Если территория комиссариата квартала охва-
тывает не только традиционные городские кварталы, но и некоторые
коммуны, то в этом случае он называется субдивизионным комиссариа-
том;
–
бюро полиции, которое является линией связи комиссариата кварта-
ла с населением. Бюро возглавляет чиновник из числа инспекторов поли-
ции. Основная задача бюро полиции – поддерживать постоянный контакт
с гражданским населением, выполнять некоторые функции уголовной и
административной полиции. В некоторых полицейских участках имеются
специальные посты, называемые «постами полиции» или «наблюдатель-
ными постами». В данных случаях речь идет о полиции, которая выпол-
няет функции, не связанные с административными или уголовными де-
лами
1
.
Составной частью системы Национальной полиции является и поли-
цейское формирование Парижа. Префектура полиции Парижа является
особым институтом в системе Национальной полиции. Префект полиции,
напрямую подчиненный Министру внутренних дел, является также пре-
фектом зоны обороны Парижа. Являясь представителем государства и
городских властей столицы, он несет ответственность за деятельность
полиции Парижа. Руководство работой полиции префект осуществляет
через различные службы, организационно входящие в группу оператив-
ных (активных) и группу административных подразделений (служб).
К оперативным подразделениям, которые подчинены как префекту
полиции, так и руководству МВД, относятся: служба общественной безо-
пасности, служба судебной (уголовной) полиции, подразделение общего
осведомления (разведка) и азартных игр, службы технического обеспече-
ния и главная инспекция префектуры полиции.
1. Управление общественной безопасности призвано обеспечивать
правопорядок, соблюдение правил дорожного движения, защиту граждан
и имущества; не допускать правонарушений; арестовывать злостных пра-
вонарушителей; передавать задержанных лиц в уголовную полицию в
рамках борьбы с распространением наркотиков, сводничеством и т. д.
Управление общественной безопасности состоит из ряда полицейских
служб, ответственных за организацию охраны правопорядка в столице.
Управление возглавляет директор, который осуществляет руководство
подчиненными ему службами через своего заместителя. В управление
входят:
1
Правоохранительная система иностранных государств... С . 23–25.
71
–
отдел службы общественных мест, состоящий из штаба, который
разрабатывает планы обеспечения порядка в ходе официальных визитов,
различных церемоний и поста информации и управления, который при
манифестациях и других массовых мероприятиях в целях координации
действий и поддержания порядка преобразовывается в оперативный пост
управления. Кроме того, этот пост обеспечивает взаимодействие с зоной
обороны, а также безопасность в метро;
–
отдел общих служб, включающий службу передачи информации,
центр координации местных служб и бюро оперативного руководства.
Отдел обеспечивает административное и оперативное руководство лич-
ным составом и использованием технических средств, накапливает
и распространяет статистические данные. Этому же отделу подчинены
центральная служба штрафов и подразделение кинологов;
–
отдел дорожного движения, включающий штаб дорожного движе-
ния, пост информации и управления и бюро изучения и техники дорож-
ного движения.
На управление замыкается также и Национальная школа полиции
в Париже. Начальник школы подчинен как директору общественной
безопасности, так и директору по кадрам и образованию личного состава
полиции. Основной задачей школы является организация начального об-
ручения полицейских, курсов переподготовки и повышения квалифика-
ции кадров полиции.
2. Управление уголовной полиции. Сфера деятельности этого органа
распространяется на Париж и три прилегающих департамента: От-де-Сен,
Сен-Сен-Дени, Валь-де-Мари.
Управление выполняет функции уголовной полиции, которые в про-
винции разделены между городской полицией и региональной службой
уголовной полиции. В отдельных территориальных департаментах функ-
ции регионального управления уголовной полиции выполняются тремя
департаментскими службами уголовной полиции, которые заменили на-
ходившиеся там ранее территориальные бригады. В Париже уголовная
полиция выполняет также различные функции административной поли-
ции (например, подтверждение подлинности документа), в связи с чем
комиссариаты, в которых расположена служба уголовной полиции, назы-
ваются комиссариатами административной и уголовной полиции Парижа.
3. Управление общего осведомления и азартных игр. Выполняет те же
задачи, что и центральное управление общего осведомления. Деятель-
ность этого управления распространяется на район Иль-де-Франс,
в который входят Париж, От-де-Сен, Сен-Сен-Дени, Валь-де-Мари, Валь-
де-Уаз, Ивелин, Сен-э -Мари.
4. Управление технических служб. Это активно действующее управ-
ление префектуры полиции выполняет две основные задачи: материаль-
но-техническое снабжение полиции Парижа и трех прилегающих депар-
таментов (осуществляется в рамках главного секретариата по управлению
личным составом полиции) и специальные технические задачи, решаемые
полиций с использованием технических средств (в рамках оперативных
подразделений).
72
В управление входит: штаб, транспортная служба, служба разработок
и программ и общая служба (руководит личным составом полиции). Тех-
ническую часть управления составляют: типография, кино-, фото-, видео-
секция, подразделения вооружения, служба телекоммуникаций и речная
бригада.
5. Главная инспекция служб префектуры полиции. В соответствии
с указом МВД от 31 октября 1986 г. главная инспекция служб префекту-
ры полиции является первой внешней службой главной инспекции На-
циональной полиции. В интересах префекта полиции она контролирует
деятельность служб полиции по самым различным вопросам. Деятель-
ность инспекции распространяется на Париж и три упомянутых департа-
мента.
Административные подразделения полиции Парижа включают:
–
подразделение профилактики и гражданской обороны, которое ре-
шает вопросы санитарной охраны, гражданской обороны, контроля вете-
ринарных служб и психиатрических больниц;
–
подразделение дорожного движения, транспорта и торговли, которое
регламентирует вопросы деятельности в указанных сферах;
–
подразделение полиции, ведающей вопросами, касающимися ино-
странцев, натурализации, выдачи удостоверений личности, регистрации
умерших;
–
подразделение личного состава, бюджета, техники и правового
обеспечения.
В составе префектуры полиции Парижа имеются также центральная
лаборатория (контроль соответствия стандартов промышленной продук-
ции и продовольственных товаров, содействие в обнаружении взрывча-
тых веществ); лаборатория токсикологии; информационный центр; по-
жарная бригада
1
.
В составе Национальной полиции Франции имеются военизированные
полицейские части, аналогов которым нет в других европейских государ-
ствах, – это роты республиканской безопасности (РРБ), созданные Дек-
ретом от 8 декабря 1944 г. и окончательно утвержденные Законом от
27 декабря 1947 г. No 47-2384. Реорганизация проводилась на основе дек-
ретов от 28 декабря 1977 г., 12 мая 1983 г. и 13 мая 1985 г. Роты респуб-
ликанской безопасности являются административной и тактической еди-
ницей, во главе которой стоит командир в чине комиссара. С 1985 г. цен-
тральная служба находится в г. Париже. 10 соединений, расположенных
по всей стране, образуют промежуточное звено между ротами, с одной
стороны, центральной службой, властями, уполномоченными вводить
роты в действие и территориальными службами полиции – с другой.
В 1990 г. личный состав РРБ насчитывал 14 тыс. 525 человек, из них ря-
дового и сержантского состава – 14 тыс. 33, командиров и офицеров –
439, количество рот – 63 .
К помощи РРБ прибегают при недостаточности сил местной полиции.
Решение об использовании рот принимает Министр внутренних дел са-
1
Правоохранительные системы иностранных государств... С. 28 –31 .
73
мостоятельно или по просьбе комиссара департамента, где произошло
ЧП1
. В 2 00 6 г. численность рот республиканской безопасности составила
15 тыс. человек
2
.
Для осуществления своей миссии по обеспечению внутренней безо-
пасности Министр внутренних дел имеет полную власть не только над
департаментами своего министерства, но также над Национальной жан-
дармерией (НЖ) (которая является частью Министерства обороны)
и таможней, входящей в состав Министерства экономики, финансов
и индустрии. Действия Министра базируются на соответствующем пра-
вительственном плане, который действует на территории страны
и включает в себя 7 зон обороны, 22 региона и 96 департаментов. Под-
держание порядка согласно данному плану осуществляют объединённые
патрули вооруженных сил, полиции и жандармерии
3
.
Важной особенностью организации полицейской деятельности Фран-
ции является то, что функции по охране правопорядка возлагаются не
только на общую полицию, но и на формирования, имеющие статус ком-
понента вооруженных сил. Речь идёт о Национальной жандармерии
(НЖ).
Впервые полиция вооруженных сил возникла во Франции в 1791 г. по
инициативе Наполеона, на базе существовавшей там с XIII в. дворянской
конной гвардии (жандармерии). Сегодня это одна из наиболее организо-
ванных, дисциплинированных и профессионально подготовленных госу-
дарственных структур, имеющих 3,6 тыс. территориальных подразделе-
ний. НЖ входит в Министерство обороны на правах главка (Генеральной
дирекции Национальной жандармерии), но в рамках вооруженных сил
пользуется значительной автономией.
По оперативным вопросам полицейской деятельности НЖ подчиняет-
ся Министру внутренних дел, а при выполнении функций судебной поли-
ции (при расследовании конкретного дела по поручению прокурора и
следователя) – Министру юстиции.
Национальная жандармерия является наиболее видимой частью поли-
цейской системы Франции, так как её полицейская деятельность распро-
страняется примерно на 95 % территории страны, включая все населен-
ные пункты с населением менее 20 тыс. человек, а также на вооруженные
силы страны. Полномочия военнослужащих жандармерии и сотрудников
полиции в области охраны правопорядка законодательством Франции
определены как одинаковые.
Жандармские формирования подразделяются на следующие катего-
рии: военно-морские, вертолетные, для борьбы с массовыми беспорядка-
ми, горно-стрелковые, контртеррористические и республиканскую гвар-
дию. Первое контртеррористическое подразделение – группа вмешатель-
ства Национальной жандармерии (GIGN) было создано ещё в 1975 г.
1
Андреященко Т.П. Указ. раб. С . 68, 69, 71.
2
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. No 36. С . 31.
3
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2008. No 5. С. 4 –5.
74
По мнению исследователей, жандармерия Франции осуществляет
50 % гражданской обороны, 40% уголовных расследований и 10 % воен-
ных миссий. Так, например, НЖ регистрирует в год около 1 млн. престу-
плений и обладает высококвалифицированными следственными подраз-
делениями. 17 тыс. военнослужащих мобильной жандармерии могут дей-
ствовать в условиях химического, биологического, радиологического и
ядерного нападения
1
. За период с 1973 по 2004 г. жандармерия участвова-
ла в 600 боевых операциях, освободив 250 заложников
2
.
Общая численность жандармерии в 2006 г. составила 90 тыс. человек
3
.
Жандармские формирования имеют свои штабы во всех семи зонах обо-
роны. Низшим звеном её оргструктуры является бригада численностью от
5 до 55 человек в зависимости от контролируемой территории. Несколько
бригад составляют роту, несколько рот – группу, несколько групп – леги-
он.
Республиканская гвардия состоит из полка кавалерии и двух пехот-
ных полков, которые дислоцируются в г. Париже. Эти части осуществля-
ют охрану высших должностных лиц государства и правительственные
учреждения, а также участвуют в торжественных церемониях
4
.
Декрет от 21 июня 2000 г. ввёл в действие новую концепцию безопас-
ности «обороны на территории» вместо концепции «глобальной военной
обороны». В ней уделено внимание вкладу вооруженных сил
в обеспечение гражданской безопасности
5
.
В свете новой концепции правительство Франции после террористи-
ческой бомбовой атаки на г. Лондон 7 июля 2005 г. направило 1 тыс. во-
еннослужащих, 150 пилотов ВВС и 200 военных моряков для охраны же-
лезнодорожных станций, государственных зданий, аэропортов, портов и
морских подходов к французским портам
6
.
Численность вооруженных
сил Франции в 2008 г. составила: армия – 180 тыс. человек (из них
136 тыс. военных, что соответствует 40 % военного персонала страны),
ВМФ – 60 тыс. человек (из них 45,5 тыс. военных, что соответствует 15 %
военного персонала страны) и ВВС – 70 тыс. человек (из них 63,5 тыс.
военных, что соответствует 16 % военного персонала страны
7
.
События 11 сентября 2001 г. способствовали дальнейшей модернизации
и усилению системы сил обеспечения внутренней безопасности Франции.
В рамках ужесточения борьбы с терроризмом Национальным собранием
Франции в 2002 г. был принят Закон «О безопасности», который преду-
1
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2008. No 5. С. 6, 8, 10.
2
Вестник МВД России. 2004. No 6. С. 18.
3
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. No 38. С . 31.
4
Правоохранительные системы иностранных государств и нормативно-
правовая база их деятельности. М., 2003. С . 33, 34.
5
Переводы материалов о практической деятельности правоохранительных ор-
ганов зарубежных стран... 2008. No 5. С. 16.
6
Борьба с преступностью за рубежом. По материалам иностранной печати //
Ежемесячный информационный бюллетень ВИНИТИ. 2007. No 4. С . 25.
7
Борьба с преступностью за рубежом... 2008 . No 5. С . 12.
75
смотрел увеличение расходов на полицию и жандармерию в 2003–2007 гг.
на 5,6 млрд. евро. Численность личного состава органов охраны правопо-
рядка увеличивалась на 13,5 тыс. человек. Создан Совет по обороне и на-
циональной безопасности во главе с Президентом страны. Аналогичные
советы созданы на местном уровне. Организован полицейский резерв, ко-
торый позволит наращивать силы правопорядка в местах массовых беспо-
рядков. Учреждаются 9 межрегиональных управлений безопасности, ко-
торым подчиняются 19 региональных полицейских служб
1
.
В правовой науке и законодательстве Франции деятельность полиции
и жандармерии по обеспечению общественного порядка принято подраз-
делять на два вида: административную и судебную.
Нарушения полицейских предписаний, независимо от их характера,
образуют правонарушения. Задача Национальной полиции и Националь-
ной жандармерии – предотвратить нарушения или покарать виновных в
их совершении.
На этом и основано разграничение функций административной и су-
дебной полиции. При осуществлении первых (охраны правопорядка
и важных государственных объектов, обеспечении безопасности дорож-
ного движения, оказании помощи населению в чрезвычайных ситуациях)
деятельность полиции и жандармерии направлена на предупреждение
правонарушений. Эта деятельность преследует цель не допустить нару-
шения правопорядка и при необходимости постараться его восстановить.
Своим присутствием, предписаниями и действиями полиция и жандарме-
рия, осуществляющие функции административной полиции, должны
обеспечивать соблюдение законов, декретов и охранять личные права
граждан. Однако если роль административной полиции им выполнить не
удается, если налицо реальное нарушение правопорядка, возникает иная
задача, имеющая уже репрессивный характер и сводящаяся к тому, чтобы
найти виновное лицо и передать его органам юстиции
2
.
Кроме вышеупомянутых, основными правовыми актами, регламенти-
рующими деятельность НП в сфере обеспечения общественной безопас-
ности во Франции, являются:
Конституция страны (преамбула Конституции 1946 г. ст. 2, 3, 4, 5, 8,
10, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 26, 34, 36, 37, 45, 46, 47, 62, 64, 65, 66, 68,
72, 73, 75, 78);
Уголовный (1992) и Уголовно-процессуальный (1958) кодексы с из-
менениями и дополнениями 1998 г.;
Кодекс здравоохранения; Муниципальный, Земельный, Дорожный,
Лесной и другие кодексы;
Органический Закон от 9 июля 1966 г. No 66-492 «Об организации
французской национальной полиции»;
Закон от 28 сентября 1948 г. (определил правовой статут служащих
государственной полиции);
1
Зарубежный опыт // Обзорная информация ГИАЦ МВД России. Вып. 2. М.,
2006. С. 15.
2
Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного
демократического государства. М., 2010. С . 143 –144.
76
Закон от 27 декабря 1947 г. No 47-2384 (создал в составе НП Франции
корпус рот республиканской безопасности);
Ордонанс от 4 февраля 1959 г. (содержит общий статут государствен-
ных служащих Франции);
Закон от 7 августа 1985 г. «О модернизации Национальной полиции
Франции» (согласно этому Закону НП получила на вооружение новые
оперативно-технические средства и дополнительные штаты сотрудни-
ков);
Закон от 7 августа 1985 г. No 85-835 (имеет большое значение для раз-
вития полицейской системы Франции, так как разрешил воинскую служ-
бу проходить в подразделениях НП, как правило, в ротах республикан-
ской безопасности, однако в Законе оговорено, что количество таких лиц
не может быть больше 10 % от общей численности НП);
Закон от 2 марта 1982 г. No 82-241 «О правах и свободах коммун, де-
партаментов и регионов» (ввел должность «комиссара Республики»
в департаменте, который стал представителем всех министерств и руко-
водителем их служб в департаменте);
Закон от 9 сентября 1986 г. No 86-1025 «О въезде и пребывании ино-
странцев на территории страны» с изменениями и дополнениями 1996 г.
(регламентирует полномочия НП и НЖ в отношении иностранных граж-
дан и апатридов на территории Франции, резко ужесточил пропускной
режим на границе);
Закон от 30 декабря 1986 г. No 86-1322 «О борьбе с терроризмом» (су-
щественно расширил полномочия НП и НЖ в сфере обеспечения общест-
венной безопасности);
Закон 1885 г. «О прессе», Закон 1905 г. «О торговле фальсифициро-
ванными продуктами питания» (эти законодательные акты содержат нор-
мы, предусматривающие уголовную ответственность за отдельные виды
правонарушений);
Правительственные декреты:
–
от 24 января 1968 г. No 68-70 (этим нормативным правовым актом
определены общие положения, применяемые к сотрудникам всех опера-
тивных служб НП);
–
от 29 января 1968 г. No 68-74 (данным актом регламентируется дея-
тельность лиц, занимающих руководящие и инспекторские должности
в оперативных службах НП);
–
от 29 января 1968 г. No 68-88; No 68-89; No 68-90; No 68-91; No 68-92
(декреты регламентируют положение чиновников различных корпусов
НП Франции, устанавливаются специальные положения, в изъятие или в
дополнение к общему статуту 1959 г., относящиеся только к сотрудникам
французской полиции);
Декрет от 1 июля 1971 г. No 71-752 (определил основные задачи гене-
ральных секретариатов по делам полицейской администрации);
Декрет от 20 июля 1971 г. (предусматривает создание единой службы
официальных визитов и безопасности высших должностных лиц в НП
Франции);
77
Декрет от 26 мая 1975 г. No 75-431 (определил задачи, полномочия
и положение национального центрального бюро Интерпола Франции
в структуре Генеральной дирекции Национальной полиции МВД Фран-
цузской Республики);
Декрет от 5 января 1983 г. No 83-14 (о создании особой группы безо-
пасности Президента Республики, уполномоченной обеспечивать непо-
средственную защиту главы государства во Франции и за ее пределами);
Декрет от 30 декабря 1981 г. No 81-1219 (осуществил реорганизацию
внутренней структуры МВД Франции, а в составе Гендирекции НП
Франции создал дирекцию подготовки личного состава);
Декрет от 1 сентября 1982 г. No 82-752 и Декрет от 20 апреля 1983 г.
No 83-323 (этими декретами в МВД Франции создана новая структура –
Государственный секретариат по вопросам общественной безопасности
при Министре внутренних дел и определены полномочия Государствен-
ного секретаря);
Декрет от 2 октября 1985 г. No 85-1057 (видоизменил организацион-
ную структуру Генеральной дирекции национальной полиции);
Декрет от 28 ноября 1986 г. No 86-1216 (утверждена новая структура
МВД Франции).
В Уголовно-процессуальном кодексе Франции подробнейшим обра-
зом регламентированы полномочия сотрудников судебной полиции, ха-
рактер их взаимоотношений (подчиненный) с судебной властью, что го-
ворит о стремлении законодателя гарантировать законность и предвосхи-
тить возможный произвол со стороны полиции.
Важно подчеркнуть, что очень часто именно офицеры судебной поли-
ции Франции в полном объеме осуществляют расследование большей
части уголовных дел.
Необходимо отметить, что рост преступности в целом, особенно тер-
роризма и проявлений организованной преступности, обусловил значи-
тельное расширение и без того довольно широких полномочий полиции.
Закон 1986 г. No 86-1322 «О борьбе с терроризмом» предоставляет
право офицерам судебной полиции производить «при наличии разумных
оснований» обыски граждан, их жилищ, автотранспорта без письменного
указания судебной инстанции – для этого достаточно получить разреше-
ние следственного судьи или прокурора Республики по телефону.
Вопрос о территориальных пределах полномочий чиновников судеб-
ной полиции решается на основании ст. 18 УПК Франции. Их компетен-
ция ограничивается территорией, на которой они выполняют свои обыч-
ные функции.
Одним из основных нормативных актов регламентирующих правовые
основы деятельности личного состава НП является Ордонанс от
4 февраля 1959 г., содержащий общий статут государственных служащих
Франции. В январе 1968 г. были приняты декреты, содержащие особые
положения о правовом статуте сотрудников французской полиции, как в
целом, так и по отдельным их категориям. Этими нормативными актами,
в число которых входят: Декрет от 24 января 1968 г. No 68-70, Декрет от
29 января 1968 г. No 68-74, пять декретов от 29 января 1968 г. (No 68-88,
78
No 68-89, No 68-90, No 68-91, No 68-92), установлены в изъятие или допол-
нение к Общему статуту положения правового режима личного состава
НП Франции
1
.
Правовую основу деятельности НЖ по обеспечению общественной
безопасности страны составляют: Конституция Франции, Закон от
10 июля 1791 г., Закон от 3 августа 1791 г., Закон от 14 сентября 1791 г.,
Закон от 28 жерминаля VI г., Закон от 9 августа 1849 г., Закон от 3 апреля
1878 г., Закон от 13 июля 1927 г., Закон от 11 июля 1938 г., Закон от
9 июля 1966 г., Закон от 16 февраля 1971 г., Закон 1981 г. «Безопасность и
свобода», Закон от 30 декабря 1986 г., Закон от 9 сентября 1986 г.
с изменениями и дополнениями 1996 г., Закон от 22 октября 1999 г.
No 1999-894 «О создании военного резерва и военной подготовке», Закон
от 29 августа 2002 г. No 2002-1094 «О программе укрепления внутренней
безопасности в период до 2007 г.»
2,
УК 1992г. и УПК 1958г.
с изменениями и дополнениями 1998 г., Муниципальный, Земельный,
Дорожный, Лесной и другие кодексы.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что права На-
циональной полиции и Национальной жандармерии Франции в сфере
обеспечения правопорядка и общественной безопасности идентичны,
а все аспекты их деятельности в этой сфере имеют детальную регламен-
тацию в законодательных актах страны.
1
Правоохранительные системы иностранных государств ... С. 35 -37.
2
Там же. С. 38.
79
Глава 4
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНТЕГРИРОВАННОЙ (СМЕШАННОЙ) МОДЕЛИ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ФРГ
Федеративная Республика Германия занимает территорию площадью
357 тыс. 21 кв. км, численность населения составляет более 83 млн. чело-
век.
Федеративное устройство ФРГ никаких национальных оснований под
собой не имеет. Федерация построена по территориальному принципу. Ее
возникновение было не результатом договора ее субъектов, а скорее
следствием решения властей западных оккупационных держав. Первона-
чально Конституция 23 мая 1949 г. закрепила федеративное устройство
государства в составе 11 земель (включая города Бремен и Гамбург), за-
тем в 1952 г. три земли объединились в одну; а в 1957 г. в федерацию бы-
ла включена Саарская область
1
. В 1991 г. на территории бывшей ГДР об-
разовалось пять новых земель.
В настоящее время в составе ФРГ 16 земель. Согласно Договору об
объединении Германии от 31 августа 1991 г. это земли: Баден-Вюр-
темберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мак-
ленбург-Предпомерания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия,
Саксония, Рейланд-Пафальц, Саар, Саксония-Ангальт, Шлезвинг-Голь-
штейн и Тюрингия. Этот же перечень дает и новая редакция преамбулы
Конституции ФРГ 1949 г.
2
Хотя земли отличаются величиной территории, численностью населе-
ния, экономическим развитием, историческими традициями и языковыми
диалектами, все они, согласно Основному закону ФРГ, обладают особым
правовым статусом. Каждая земля имеет собственную конституцию, за-
конодательство, выборный законодательный орган – однопалатный ланд-
таг (в Баварии – двухпалатный), исполнительную власть земли – прави-
тельство и т. д. Однако субъекты федерации не суверенны и не имеют
права выхода из нее. Суверенитетом обладает только федерация в целом.
В Конституции ФРГ нет специального раздела, регулирующего во-
просы федеративного устройства государства, но положения, касающиеся
этой проблемы, содержатся практически в каждом из разделов. Основное
внимание в них уделяется определению принципов взаимоотношений
центра (федерации) и земель (субъектов федерации), а так же земель ме-
жду собой.
В ней, в частности, подчеркивается, что осуществление государствен-
ных полномочий и решение государственных задач является делом зе-
мель, поскольку Основной закон не установил иначе (ст. 30), но вместе с
1
Иностранное конституционное право / под ред. В.В . Маклакова. М.: Юрист,
1996. С. 148 .
2
Маклаков В.В. Конст итуции зарубежных государств. М.: Волтерс Клувер,
2009. С. 151.
80
тем отмечается, что федеральное право имеет преимущество перед пра-
вом земель (ст. 31).
Допускается и возможность применения федерального принуждения
в случае, если земля не выполняет возложенных на нее Конституцией
и другими федеральными законами обязанностей (ст. 37).
Вместе с тем ряд статей Основного закона ФРГ предусматривает ока-
зание взаимной правовой и служебной помощи всеми властями федера-
ции и земель для сохранения или восстановления общественной безопас-
ности или порядка (ст. 35), для отражения опасности, угрожающей суще-
ствованию или основам свободного демократического строя федерации
или какой-либо земли (ст. 91).
Значительное место в Конституции занимают и нормы о разграниче-
нии компетенции центра и субъектов федерации.
В соответствии со ст. 73 Основного закона ФРГ1 исключительную за-
конодательную компетенцию федерации составляют вопросы внешних
сношений, обороны, гражданства, паспортного дела, валюты и денежного
обращения, чеканки монеты, эталоны мер и весов, регулирования време-
ни, таможенное и торговое единство территории, включая таможенную и
пограничную охрану, железные дороги федерации, воздушное сообще-
ние, служба почты и телекоммуникаций, федеральная госслужба, право-
вая охрана промышленной собственности, авторское и издательское пра-
во, предотвращение угрозы международного терроризма, сотрудничество
федерации и земель в сфере деятельности уголовной полиции, в защите
основ свободного демократического строя, существования и безопасно-
сти федерации или какой-либо земли (охрана Конституции), учреждение
федерального ведомства уголовной полиции и борьбы с международной
преступностью, статистика по делам федерации, законодательства об
оружии и взрывчатых веществах, пенсионного обеспечения инвалидов
войны и членов семей лиц, погибших на войне, и заботы о бывших воен-
нопленных, производства и использования ядерной энергии в мирных
целях.
В ст. 74 исчерпывающе даны области конкурирующей компетенции
федерации и её субъектов – земель
2
. В соответствии с данным консти-
туционным принципом земли вправе самостоятельно регулировать во-
просы, неупорядоченные законодательством федерации. В случае же
принятия федерального закона по вопросу, относящемуся к области
конкурирующей компетенции, земля обязана привести свое законода-
тельство в соответствие с федеральным.
Исключительную компетенцию земель составляет законодательство
в области образования и культуры, общинного устройства, организации
и деятельности земельной полиции.
Таким образом, принцип федерализма в ФРГ воплощается в сохра-
нении региональной специфики, в развитии земель и общин и ответст-
1
Маклаков В.В. Указ. соч. С. 177–179.
2
Маклаков В.В. Указ. соч. С. 179–182 .
81
венности субъектов федерации за этот процесс, в хорошо отлаженной
схеме распределения компетенции в законодательной сфере, в области
управления и правосудия между федерацией и её 16 субъектами.
Административно-территориальное деление субъектов ФРГ при
всем его многообразии исследователи считают двухзвенным
1
.
Низовое звено составляет сельская община или город, не имеющий
районного деления. Второй уровень – округ – включает несколько об-
щин. Статусом округа нередко обладают и крупные города. Особое ме-
сто занимают города-государства, являющиеся по своему правовому
статусу одновременно городом и землей – субъектом федерации (Бер-
лин, Бремен, Гамбург). Правовое положение общин и округов подробно
регламентируется в принимаемых ими уставах. Согласно Основному
закону те и другие обладают правом самоуправления в рамках опреде-
ленной законами компетенции (абз. 2 ст. 28).
По форме государственного правления ФРГ – парламентская рес-
публика. Высшими органами государства в соответствии с Конституци-
ей 1949 г. является Федеральный президент (он же глава государства),
Бундестаг (нижняя палата парламента), Бундесрат (верхняя палата пар-
ламента или палата земель), Федеральное правительство и Федеральный
конституционный суд.
Поиск оптимальной модели полицейской системы в Германии про-
ходил в условиях оккупации её территории войсками США, СССР, Ве-
ликобритании и Франции, что не могло не отразиться на выборе модели
СОВБ. По мнению профессора И. Карпеца, власти каждой оккупацион-
ной зоны стремились организовать полицию по образу и подобию по-
лицейских сил своей страны
2
. Но было бы ошибкой думать, что немец-
кая модель СОВБ представляет собой бездумное и механическое заим-
ствование из американской, английской и французской модели одно-
временно. Немцы даже в условиях оккупации сумели взять все самое
лучшее из уже имевшегося в других странах и создать собственную мо-
дель СОВБ, которая с незначительными изменениями действует до на-
стоящего времени.
Система сил обеспечения внутренней безопасности Германии состо-
ит из двух самостоятельных, но тесно взаимосвязанных подсистем: ос-
новной (федеральной) и базовой (субъектов федерации).
Второй уровень или базовую подсистему единой системы СОВБ
Германии составляют 16 МВД земель, руководители которых обладают
известной самостоятельностью и назначаются из числа видных деятелей
партии, победившей на выборах в ландтаг конкретной земли.
1
Иностранное конституционное право... С . 154.
2
Файкс Г. Полиция возвращается. М.: Юрид. лит-ра. 1983. С. 6 .
82
Взаимодействие между двумя уровнями МВД ФРГ осуществляется
путем заключения соглашений между МВД земель и федерации. При
этом руководящая роль принадлежит МВД ФРГ. Его распоряжения обя-
зательны для всех земель, но не могут вторгаться в пределы компетенции
субъектов федерации (ст. 74 Конституции ФРГ).
Основу федеральной подсистемы составляет МВД ФРГ. Вместе с тем
многие общефедеральные ведомства Германии, наделенные полицейски-
ми функциями, не подчинены МВД. Это органы государственного управ-
ления, имеющие в своем подчинении полицейские службы с узкой, специ-
альной сферой деятельности. К ним относятся: Министерство обороны
(в нем неотъемлемой частью являются МАД (служба военной разведки и
контрразведки) и корпус военной полиции), Министерство финансов
(в его структуре функционирует служба таможенного розыска), Мини-
стерство почт и телекоммуникаций (в его составе имеется служба почто-
вой полиции).
МВД ФРГ включает в себя ряд органов, чья юрисдикция распростра-
няется на всю территорию государства: Федеральное ведомство крими-
нальной полиции (БКА), Федеральная полиция (Bundespolizei) – до
2005 года Федеральная погранохрана (БГШ), Федеральное ведомство по
охране конституции (БШФ).
Правоохранительные органы федерации подчиняются федеральному
Министру внутренних дел, который в соответствии с принципом федера-
лизма не может давать указания министрам внутренних дел земель.
В соответствии с Конституцией они должны оказывать друг другу взаи-
мопомощь.
Федеральное ведомство криминальной полиции (Бундескрими-
нальамт – БКА) – центр всей службы уголовного розыска ФРГ. Эта
служба создана Законом от 15 марта 1951 г.
В настоящее время организация и деятельность Федерального ведом-
ства криминальной полиции регламентируется принятым 7 июля 1997 г.
Законом (BKAG – с изменениями и дополнениями от 21 июня 2005 г.),
который на 131 странице текста подробно регламентирует все вопросы
взаимодействия БКА с земельными органами криминальной полиции.
Офисы БКА находятся в трех городах: Висбадене, Берлине и Мекенхайме
(близ Бонна). Штат данного ведомства включает в себя более 6 тыс. про-
фессиональных сотрудников
1
. Р уководит Федеральным ведомством кри-
минальной полиции Президент, которому помогают два вице-президента.
К основным функциям БКА относятся:
–
сбор и анализ материалов криминалистического учета, поступаю-
щих от полицейских органов земель:
–
информирование полицейских органов земель о полученных резуль-
татах;
1
Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного
демократического государства. М., 2010. С . 84.
83
–
принятие на себя расследований по просьбе органов власти субъек-
тов федерации или по предписанию МВД ФРГ, а также по заданию феде-
рального прокурора.
Федеральное ведомство криминальной полиции обязано немедленно
информировать высшую власть земли в том случае, если ведение кон-
кретного дела берут на себя ее сотрудники.
Кроме того, для оказания помощи в проведении полицейских меро-
приятий по уголовному преследованию Федеральное ведомство крими-
нальной полиции может направлять своих сотрудников в земли, если бу-
дет получена просьба компетентных земельных властей.
Закон 1969 г. разрешил вмешательство федеральной криминальной
полиции в работу полиции земель, а Закон от 28 июля 1973 г. определил
БКА «как центральное ведомство уголовной полиции ФРГ». В соответст-
вии с § 163 УПК ФРГ обязанности по расследованию преступлений
и уголовному преследованию преступников возложены как на крими-
нальную, так и на охранную (униформированную) полицию.
До 2005 г. БКА состоял из группы охраны (выполняет функции рос-
сийского ФСО) и 7 отделов:
–
административной и вспомогательной службы;
–
иностранный (он же НЦБ Интерпола в ФРГ);
–
внутригерманский:
–
службы опознания;
–
криминалистической техники;
–
центрального розыска;
–
сбора материалов криминалистического учета.
Группа охраны обеспечивала (совместно с ГСГ-9
–
спецгруппой по-
гранохраны МВД ФРГ по борьбе с терроризмом) личную охрану Прези-
дента, федерального канцлера и других высших должностных лиц госу-
дарства, а также иностранных политических деятелей во время их визита
в ФРГ.
С января 2005 г. реорганизованная структура БКА включает в себя
следующие отделы:
–
международного сотрудничества;
–
государственной безопасности;
–
борьбы с организованной преступностью и особо тяжкими преступ-
лениями;
–
информационных технологий;
–
административный;
–
головной службы уголовного розыска.
Кроме того в БКА входит Институт правоохранительной деятельности
и подготовки и Институт судебной экспертизы.
Ведомства криминальной полиции земель обязаны поддерживать
с БКА тесное сотрудничество. При этом БКА не наделен полномочиями
контроля за деятельностью полиции земель, а лишь координирует её
1
.
1
Правоохранительная система иностранных государств и нормативно-
правовая база их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М., 2002. С. 26.
84
Федеральная пограничная охрана (Бундесгренцшутц – БГШ) яв-
лялась особым видом полицейских формирований и находилась непо-
средственно в ведении федерального Министра внутренних дел.
Правовую основу ее деятельности составляли ст. 73 Конституции ФРГ,
которая предоставляет федерации исключительное право законодательства
в вопросах охраны границ, ст. 87 Конституции ФРГ, предусматривающая
создание особых пограничных органов, законы от 11 августа 1972 г.
и 1 июля 1976 г., а также Шенгенское соглашение от 26 марта 1995 г.
Само Федеральное ведомство погранохраны было учреждено общеза-
падногерманским Законом от 16 марта 1951 г. (в него вносились измене-
ния и дополнения в 1965 и 1992 гг.) . В соответствии с этим Законом БГШ
(более 30 тыс. человек) являлась полицейским формированием общефе-
дерального значения.
С 1 апреля 1992 г. в соответствии с Федеральным законом «О переда-
че полномочий в области железнодорожной полиции и воздушной безо-
пасности Федеральной пограничной охране МВД ФРГ»
1
на БГШ были
возложены новые задачи. По мнению А.В . Быкова передача данных
функций БГШ от полицейских структур Министерства транспорта пол-
ностью себя оправдала: вдвое сократив расходы на содержание личного
состава и способствуя неуклонному снижению правонарушений на всех
объектах транспортного комплекса ФРГ
2
.
В 1994 г. подразделения Федеральной пограничной охраны утратили
статус комбатанта и за ней окончательно утвердился статус полиции Фе-
дерации (Polizei des Bundes), а в 2005 г. она была переименована
в Федеральную полицию (Bundespolizei).
В 1998 г. Баварская пограничная полиция была расформирована,
а задачи по охране границ перешли к земельной полиции и уголовному
ведомству Баварии.
На Федеральную полицию возложены следующие функции:
–
обеспечение безопасности границ, включая охрану морского побе-
режья;
–
охрана федеральных строений и дипломатических миссий, располо-
женных в Берлине и Бонне, а также двух Высших судов Германии – Фе-
дерального Конституционного Суда и Высшего Федерального Суда
в г. Карлсруэ;
–
организация мобильных сил реагирования Федерального правитель-
ства с целью защиты официальных лиц во время проведения мероприя-
тий внутри страны;
–
обеспечение безопасности в международных аэропортах и на желез-
ных дорогах;
–
организация сил по борьбе с терроризмом (ГСГ-9);
–
защита воздушного пространства.
Группа ГСГ-9 (GSG-9). Подразделение предназначено для борьбы
с особо опасными преступлениями, связанными с покушениями на жизнь
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 85.
2
Там же. С. 86.
85
государственных и политических деятелей, иностранных гостей в ранге
глав государств и министров, решения задач по пресечению особо тяжких
преступлений, связанных с убийствами, взятием заложников, разбоями и
грабежами, вымогательствами в особо крупных размерах. Подобные за-
дачи возложены также на земельные спецподразделения: мобильные
отряды (МЕК) и специальные оперативные подразделения (SEK).
GSG-9 укомплектована снайперами, специалистами по взрывным устрой-
ствам, химиками, радистами, снабжена разнообразным оружием и транс-
портными средствами.
Приказ о задействовании федерального подразделения GSG-9 может
отдать только Министр внутренних дел. Командир имеет прямую кругло-
суточную связь с Министром. Заявка на использование сил и средств
GSG-9 может поступить только от Министра внутренних дел той земли,
где сложилась обстановка, требующая вмешательства этого подразделе-
ния. GSG-9 расквартировано в отдельном казарменном городке
в боннском пригороде Сан-Августин. Организовано оно следующим об-
разом:
–
штаб;
–
четыре оперативных отряда;
–
подразделения обеспечения: три отряда (учебный, связи и информа-
ции, технический), группа снабжения и звено вертолетов.
Структура спецподразделения напоминает структуру воинской части.
Возглавляет его командир, осуществляющий руководство через штаб,
состоящий из двух заместителей командира и группы управления.
Оперативные отряды составляют основное ядро спецподразделения,
каждый оперативный отряд (30 человек) подразделяется на группу управ-
ления и 5 боевых групп – SET. В зависимости от обстановки вместо опе-
ративных групп могут формироваться группы, например, снайперов, ос-
нащенных специальными винтовками, или подрывников, аквалангистов.
Поэтому каждый член оперативного отряда должен овладеть как можно
большим количеством специальностей, поскольку отрядам приходится
выполнять самые разные задания – от штурма занятого террористами
здания и освобождения заложников до поиска и захвата скрывающихся
преступников.
Отряд связи и информации выполняет задачи по поддержанию радио
и телефонной связи внутри подразделения.
Технический отряд имеет в своем составе подразделения подрывни-
ков, аквалангистов, боевых пловцов, специалистов-авторемонтников.
Звено вертолетов используется не только для транспортировки опера-
тивных групп, но и в качестве тактического средства при осуществлении
операций: ведение наблюдения, преследование и захват преступников,
проникновение в окно или на крышу блокированного здания.
Четвертый оперативный отряд, оснащенный тремя бронированными
катерами, предназначен для действий в открытом море. Его задача за-
ключается в обеспечении защиты от террористов немецких пассажирских
и грузовых судов и танкеров.
86
Такая структура в наибольшей степени обеспечивает мобильность,
монолитность личного состава группы, взаимозаменяемость и необходи-
мый уровень подготовки.
Всего в спецподразделении служит 300 сотрудников. Комплектование
его проводится исключительно на основе добровольности из числа воен-
нослужащих Федеральной пограничной охраны в возрасте от 20 до
25 лет. Ежегодно отбирается около 150 кандидатов. Все кандидаты под-
вергаются тщательному отбору по результатам различных тестов и экза-
менов, в ходе которых выбывает около 30 %. В течение трех дней канди-
даты проходят медицинскую комиссию и сдают следующие вступитель-
ные экзамены: 4-часовой тест на проверку психологического состояния,
проверку выносливости и выдержки, способностей и навыков в стрельбе
из стрелкового оружия, проверку физической подготовки по разным ви-
дам спорта, общеобразовательный тест. Программа подготовки личного
состава спецподразделения рассчитана на 8 месяцев, подавляющая часть
этого времени отводится для занятий на местности в условиях, наиболее
приближенных к реальной оперативной обстановке. Основная целевая
установка программы обучения – выработка личным составом навыков
самостоятельных действий в экстремальных условиях, взаимодействия и
взаимовыручки сотрудников в составе подразделения, углубление знаний
и навыков владения современными видами оружия и техники.
Эксперты стран Запада считают GSG-9 наиболее эффективным в мире
среди специализированных подразделений по осуществлению боевых
антитеррористических операций
1
.
Сотрудники Федеральной полиции могут также выступать в качестве
дополнительных сил для усиления отрядов земельной полиции по запро-
су правительства той или иной федеральной земли. Федеральная полиция
ведет уголовные расследования в строгом соответствии с рамками своих
полномочий. Вне этой сферы расследованиями занимаются соответст-
вующие службы земельной полиции и Федеральное ведомство крими-
нальной полиции (БКА).
В настоящее время действуют 5 региональных штаб-квартир Феде-
ральной полиции, расположенные в городах Бад-Бранштадт, Берлин,
Фульдаталь, Мюнхен и Сант Августин. Штаб-квартиры подчиняются
непосредственно МВД в качестве промежуточных компетентных феде-
ральных органов власти в регионах. Кроме того существует еще Цен-
тральное бюро Федеральной полиции в г. Кобленц и Федеральная Акаде-
мия в г. Любек.
На территории страны расположены 19 окружных офисов, которые
подчиняются штаб-квартирам Федеральной полиции. Среди них Феде-
ральная морская полиция, как составная часть штаб-квартиры Федераль-
ной полиции «Норд». Штат Федеральной полиции в 2006 г. составлял
1
Противодействие терроризму. Спецподразделения по борьбе с терроризмом:
обзорная информация ГИАЦ МВД России // Зарубежный опыт. Вып. 2 . М., 2006.
С. 9–11.
87
40 тыс. человек, из них 30 тыс. сотрудники, прошедшие полный курс про-
фессиональной подготовки.
В настоящее время 21 тыс. сотрудников обеспечивает безопасность
границ, железных дорог и воздушного пространства; 6 тыс. – ч лены де-
журных мобильных отрядов; 3 тыс. сотрудники спецподразделений
(Авиационной службы, отрядов по борьбе с терроризмом (GSG-9), Цен-
трального офиса информации и коммуникации и т. д.).
Примерно 6 тыс. 800 гражданских служащих Федеральной полиции
заняты выполнением административных и вспомогательных функций;
2 тыс. чел. – сотрудники Индивидуальной службы, которые занимаются
вопросами миграции и индивидуально пограничного контроля, включая
проверку пассажиров в аэропортах.
Федеральное ведомство охраны конституции (Бундесшутц –
БШФ) также подчиняется федеральному Министру внутренних дел.
Штаб-квартира во главе с Президентом Федерального ведомства охраны
конституции размещается в г. Кельне. Штат в 2005 г. составил 2 тыс.
448 сотрудника, бюджет – 137 млн. евро.
БШФ – орган контрразведки был создан Законом от 27 ноября 1950 г.
Этим же правовым актом были созданы земельные ведомства охраны
конституции (ЛШФ).
В структурном отношении БШФ состоит из 5 отделов:
1. Администрация.
2. Правый радикализм.
3. Левый радикализм.
4. Оборона от шпионажа.
5. Защита тайны.
В декабре 1990 г. Парламент ФРГ принял пакет законов, составляю-
щих ныне правовую основу деятельности контрразведывательных поли-
цейских органов Германии: «О сотрудничестве федерации и земель
в области охраны конституции», «О федеральном ведомстве по охране
конституции», «О сотрудничестве правоохранительных органов».
В соответствии с обновленным законодательством сотрудники БШФ
и ЛШФ в землях по-прежнему не имеют права на проведение полицей-
ского расследования (в ФРГ в случае возбуждения уголовного дела по
материалам БШФ или ЛШФ предварительное расследование проводят
сотрудники спецотдела БКА), но существенно расширены их полномочия
в области сбора информации и проведении негласных оперативно-
розыскных мероприятий
1
.
В состав МПС (Министерство транспорта) ФРГ входили 4 поли-
цейских службы, которые в 1992 г. были переданы в Федеральную погра-
ничную охрану (БГШ):
1. Железнодорожная полиция. Ее основные задачи:
–
охрана железнодорожных сооружений;
–
поддержание порядка на вокзалах;
–
обеспечение безопасности движения.
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 87.
88
Штатные сотрудники железнодорожной полиции носили форму сине-
го цвета, и только руководящий состав был вооружен пистолетами и имел
статус «вспомогательных чиновников госпрокуратуры».
2. Служба розыска. Сотрудники этой службы вели борьбу с кражами
и растратами, мошенничеством, подделкой документов и т. д. Некоторые
из них также имели статус «вспомогательных чиновников госпрокурату-
ры», то есть имели право осуществлять самостоятельные процессуальные
действия.
3. Управление вод и судоходства МПС ведало управлением морскими
и внутренними водными путями ФРГ и обязано было поддерживать (на
основании ст. 74, 87, 89 Конституции) безопасность движения судов. В
своей деятельности оно тесно взаимодействовало с водной охранной по-
лицией МВД земель.
4. Воздушная полиция обеспечивала безопасность воздушного сооб-
щения, а также устраняла опасность, которую самолеты гражданской
авиации могли принести населению на земле.
Федеральное министерство почт и телекоммуникаций также имеет
в своем составе службу почтовой полиции. Сотрудники почтовой поли-
ции осуществляют охрану почт, радио, телеграфа, ведут борьбу с хище-
ниями почтовых отправлений, подделкой почтовых и телеграфных доку-
ментов, нарушением тайны переписки, воровством из автоматов, уста-
новленных в учреждениях связи.
В составе Министерства финансов вот уже более 70 лет существует
служба таможенного розыска. В настоящее время эта служба действует
на основе Закона от 6 сентября 1950 г. «О финансовых органах».
В службу таможенного розыска ФРГ входят более 20 таможен и около
40 филиалов
1
.
К ней относится также и Таможенный криминалистиче-
ский институт в г. Кельне.
Задача отделений службы состоит в содействии расследованию нало-
говых нарушений и незаконных действий. Их сотрудники обладают
в некоторой степени правами контроля за налогами и участвуют в уго-
ловном процессе за налоговые нарушения. Они являются вспомогатель-
ными чиновниками государственной прокуратуры.
Одно из важнейших мест в системе СОВБ Германии занимает Мини-
стерство обороны. Ст. 87 и 91 Конституции разрешают правительству
ФРГ в случае необходимости использовать Бундесвер для обеспечения
внутренней безопасности. В целом в Основном законе ФРГ 25 статей из
146 посвящены регламентации норм чрезвычайного законодательства, в
том числе 15 статей непосредственно относятся к деятельности феде-
ральной пограничной охраны или вооруженных сил в особых условиях,
по немецкой терминологии «в условиях состояния обороны или напря-
женности». Вышеуказанные конституционные нормы детализируются в
более чем 50 федеральных законах, что составляет правовую базу для
1
Правоохранительные системы иностранных государств и нормативно-
правовая база их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М., 2002. С . 34;
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 89.
89
эффективного управления страной в условиях кризисной ситуации.
А полумиллионный Бундесвер (в его составе около 30 тыс. военных по-
лицейских) является неотъемлемым компонентом полицейской системы
ФРГ1
.
В повседневной жизни военнослужащие Бундесвера также пользуют-
ся определенными полицейскими полномочиями. Эти полномочия пре-
доставлены военнослужащим ФРГ Законом от 11 августа 1965 г.
«О применении непосредственного принуждения и исполнения особых
полномочий солдатами Бундесвера и гражданским персоналом охраны».
Так, находясь при исполнении обязанностей на караульной службе, они
имеют право применить временное задержание к лицами, совершившим
правонарушение, а также меры физического принуждения и оружие.
Серьезными полицейскими полномочиями пользуются сотрудники
военной полиции Бундесвера. Хотя их основной функцией является под-
держание высокой воинской дисциплины и порядка среди военнослужа-
щих, они вправе пресечь любое правонарушение, с последующей переда-
чей виновных гражданским властям.
Роль и значение вооруженных сил в обеспечении национальной безо-
пасности ФРГ неуклонно повышается. Осенью 2006 г. в Генеральном
штабе вооруженных сил ФРГ была подготовлена, а затем утверждена по-
литическим руководством страны так называемая «Белая книга» – новая
доктрина безопасности Германии. В ней впервые перед Бундесвером на
официальном уровне ставятся задачи по борьбе с терроризмом (стр. 12 и
52), суть которых состоит в том, что опасность должна подавляться не
тогда, когда проникнет в страну, а в месте её зарождения. Что же касается
Бундесвера, то он рассматривается как основной инструмент новой док-
трины безопасности ФРГ, способный в любой точке мира защитить на-
циональные интересы государства
2
.
Полицейские органы земель составляют базовую подсистему СОВБ
ФРГ. Их общая схема организации весьма сложна, так как структура по-
лицейских органов и их штатная численность определяется субъектом
федерации самостоятельно, но основные принципы везде одинаковы.
Высшими должностными лицами полицейской администрации
в субъектах федерации ФРГ – землях – являются министры внутренних
дел, а в Гамбурге и Берлине – сенаторы по внутренним делам. Согласно
существующей административно-территориальной структуре Германии,
земли делятся на правительственные районы, районы на округа, а округа
на общины. Соответственно высшей полицейской властью в перечислен-
ных административных единицах являются лица, возглавляющие органы
власти, то есть правительственные полицай-президенты, ландрасты
(оберкрайсдиректоры), обер-бургомистры или бургомистры. В одних
землях (Нижняя Саксония, Северный Рейн – Вестфалия, Саарланд, Шлез-
винг-Гольштейн) полиция целиком или большей частью государственная,
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 88, 89.
2
Сосновский А. «Белая книга» бундесвера // Московские новости. 2008. No 35.
С. 21.
90
в других (Бавария, Гессен) – она целиком или частично коммунальное
учреждение.
В целях координации деятельности полиций земель в борьбе с пре-
ступностью ежегодно проходят совещания полицай-президентов всех
земель, где вырабатываются и обсуждаются наиболее общие формы
и методы деятельности. В 1974 г. в стране была принята общегосударст-
венная Программа борьбы с преступностью, в которую вносятся необхо-
димые коррективы по мере изменения ситуации.
Полицейские органы, находящиеся в системе МВД земель, обычно
именуются «полицейской исполнительной службой».
Полицейская исполнительная служба подразделяется на 2 основные
части: 1) униформированную полицию, сотрудники которой носят при
исполнении служебных обязанностей форменную одежду; 2) криминаль-
ную полицию и земельные ведомства по охране Конституции, сотрудни-
ки которых не имеют формы и ходят всегда в штатском.
Униформированная полиция в свою очередь делится на охранную по-
лицию, водную охранную полицию и полицию готовности.
Охранная полиция или полиция безопасности осуществляет общую
охрану общественной безопасности и порядка. Хотя в каждой из феде-
ральных земель ФРГ действует свое законодательство и ведомственные
предписания, регулирующие деятельность полиции, задачи охранной по-
лиции, в общем, везде одинаковы:
–
предотвращение правонарушений и проведение неотложных опера-
тивно-розыскных мероприятий до прибытия сотрудников криминальной
полиции;
–
поддержание общественной безопасности и порядка во время де-
монстраций, собраний, шествий и при скоплении большого количества
людей в иных случаях;
–
поддержание порядка на площадях, улицах, охрана важных соору-
жений и правительственных зданий;
–
регулирование уличного движения и контроль за соблюдением пра-
вил безопасности движения;
–
конвоирование арестованных и охрана их во время служебных за-
седаний;
–
контроль за соблюдением противопожарных, санитарно-
эпидемиологических правил, выполнением правил торговли на рынках;
–
паспортный контроль;
–
контроль за соблюдением принятых эталонов мер и весов;
–
контроль за деятельностью игорных домов, лотерей, тотализаторов;
–
лесоохрана;
–
рыболовный надзор, контроль за соблюдением правил охоты;
–
контроль за соблюдением правил в гостиницах, ресторанах, барах,
казино;
–
местная гражданская оборона;
–
наблюдение за детьми и подростками, находящимися под опекой.
Охранная полиция является наиболее многочисленным видом поли-
цейских сил ФРГ. Ее численность насчитывает около 170 тыс. человек.
91
Законодательство ФРГ регламентирует использование охранной по-
лицией самолетов и вертолетов для «повышения мобильности своих сил,
для концентрации усилий в наиболее важных направлениях, а также для
ведения глубинной обзорной разведки». В распоряжении полиции имеет-
ся 100 вертолетов и 450 человек летного состава, но высокая стоимость
полетов заставляет взвешенно подходить к каждому случаю их использо-
вания.
Водная охранная полиция (около 7 тыс. человек) осуществляет свои
функции на водных путях сообщений (реках, каналах, озерах), в при-
брежных водах, а также портах, на речных и морских судах, верфях и т. п.
Полиция готовности – это вид мобильных сил германской полиции, ко-
торый составляет около 13,4 % от ее общей численности. В ФРГ подразде-
ления полиции готовности находятся на казарменном положении, прекрас-
но экипированы.
Любой полицейский охранной полиции должен в начале своей служ-
бы 2–3 года прослужить в полиции готовности. Все части полиции готов-
ности находятся в распоряжении МВД ФРГ, а не земли, на территории
которой они дислоцируются, только Министр внутренних дел ФРГ имеет
право использовать эти части полиции. По соглашению между МВД ФРГ
и МВД земель от 27 октября 1950 г. финансирование этого вида полицей-
ских сил осуществляется исключительно Федеральным правительством.
Каждая земля располагает своим «центральным органом уголовного
розыска» – земельным ведомством криминальной полиции (Лан-
дескриминальалит – ЛКА) и территориальными органами криминальной
полиции. Общая численность криминальной полиции ФРГ – около
25 тыс. человек.
Непосредственное оперативное руководство ее деятельностью в каж-
дой земле осуществляет ЛКА, подчиняющееся Министру внутренних дел
(сенатору по внутренним делам) земли. ЛКА концентрирует у себя мате-
риалы по всем вопросам оперативно-розыскной деятельности, сотрудни-
чает с Федеральным ведомством криминальной полиции при расследова-
нии особо важных дел (государственная измена, фальшивомонетничест-
во, торговля наркотиками, убийства, грабежи и т. п.), осуществляет в
большинстве земель контроль за нижестоящими подразделениями.
Консультативные пункты криминальной полиции земель осущест-
вляют консультации юридических и физических лиц по вопросам
обеспечения защиты зданий, сооружений, жилых помещений, офи-
сов – от проникновения, хранилищ – от взлома, а транспортных
средств – от угона.
Общее количество сотрудников полиции в ФРГ по состоянию на
1 января 1995 г. составило 260 тыс. человек
1
. В 20 09 г. численность поли-
ции в общей сложности составляла 267 тыс. 681 сотрудник, из них на фе-
деральном уровне 31 тыс. 683 чел.
2
.
1
По материалам военно-научного отдела ГУКВВ МВД РФ... С. 28–29, 36.
2
Структура и организация деятельности правоохранительных органов зару-
бежных стран (Финляндия, Китай, Германия)... С . 14.
92
В целях обеспечения общественной безопасности в Германии пред-
приняты меры по изменению законодательной базы. В этой связи внесе-
ны изменения в Федеральный закон об уголовной полиции, Федеральный
закон об охране Конституции, Закон о Федеральной разведывательной
службе, Закон о статусе иностранцев, Закон о контроле за обеспечением
безопасности, Закон о воздушном сообщении, Закон о паспортах, Закон
об объединениях, Закон о социальном обеспечении, а также в Закон о
безопасности энергоснабжения и иные подзаконные акты, касающиеся
иностранцев, находящихся на территории Германии. Цели этих измене-
ний:
–
предоставить органам полиции необходимые полномочия;
–
обеспечить обмен информацией между ведомствами и органи-
зациями;
–
предотвратить въезд в Германию преступников-террористов;
–
активизировать процедуру идентификации иностранцев в ходе вы-
дачи въездных виз;
–
ужесточить пограничный контроль;
–
повысить эффективность мер по выявлению находящихся в стране
экстремистов;
–
усилить контроль за предприятиями, работа которых связана
с рисками (атомные станции, предприятия, перерабатывающие ядерные
отходы и др.);
–
регламентировать условия применения полицейскими огнестрельно-
го оружия на гражданских авиалиниях;
–
создать правовые предпосылки для внесения в паспорт и удостове-
рения личности биометрических характеристик личности;
–
эффективнее противодействовать акциям экстремистских сообществ
иностранцев, находящихся в Германии.
В УК Германии значительно расширена формулировка параграфов,
касающихся «создания и участия в террористических организациях»:
опасными признаны действия, направленные на разрушение железнодо-
рожных и портовых механизмов, сооружений аэропортов и промышлен-
ных предприятий и, прежде всего, атомных; под статью «о подстрека-
тельстве к общественно опасным деяниям» подпадают лица, печатающие
и распространяющие различные листовки и прокламации (инструкции по
изготовлению самодельных взрывных устройств или способов по выве-
дению из строя мачт высоковольтных линий и т. д.); введена новая статья,
расширяющая прерогативы Генерального прокурора, которому вменяется
в обязанность прямое участие в разбирательстве дел, связанных с дея-
тельностью на территории Германии иностранных террористических ор-
ганизаций и их судебным преследованием. В соответствии с УК Герма-
нии лица, занимающиеся террористической деятельностью, наказываются
лишением свободы на срок от шести месяцев до пяти лет.
После событий 11 сентября 2001 г. в США парламентом Германии
принят Закон «О финансировании борьбы с терроризмом» (2001), преду-
смотревший направление денежных средств, полученных от повышения
ставок налога на табак и страхового налога, на борьбу с терроризмом, а
93
также Закон «О гармонизации защиты свидетелей, которым грозит опас-
ность» (2001), в соответствии с которым свидетели, дающие показания в
производстве по уголовному делу, имеют право на защиту в случае, если
их жизни грозит опасность
1
.
Все вышесказанное позволяет утверждать, что в ФРГ удалось найти
«золотую середину» в балансе сочетания принципов централизации
и децентрализации при управлении всеми частями полицейского меха-
низма страны. По мнению А.В . Быкова
2
, о высокой степени эффективно-
сти созданной и функционирующей немецкой модели СОВБ позволяют
говорить три обстоятельства:
–
во-первых, несмотря на детально разработанную правовую базу, ни
разу за все послевоенное время вооруженные силы ФРГ (в отличие от
США, Великобритании, Франции, Италии, Испании) не применялись
в помощь полиции для урегулирования внутренних кризисных ситуаций;
–
во-вторых, рост преступности в крупных городах ФРГ (в сельской
местности преступность не растет) происходит лишь за счет иностранцев;
–
в-третьих, немцы сумели избежать на своей территории и терактов,
подобных имевшим место в США, Великобритании и Испании.
1
Противодействие терроризму: обзорная информация // Зарубежный опыт.
Вып. 2. М.: ГИАЦ МВД России, 2006. С. 6–7.
2
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 98–99.
94
Глава 5
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНТЕГРИРОВАННОЙ (СМЕШАННОЙ) МОДЕЛИ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Соединенное Королевство Великобритании занимает территорию бо-
лее 244 тыс. км2. Численность населения составляет около 62 млн. чел.
Полицейская система Великобритании относится к так называемым
полуцентрализованным системам, в которых полномочия общегосударст-
венных органов полицейского управления в отношении территориальных
полицейских формирований ограничены контролем за назначением руко-
водящих должностных лиц, частичной системой их бюджетного финан-
сирования, определением лишь общих правил организации и несения
службы и другими факторами.
Создание Британской полиции тесно связано с именем Роберта Пиля.
В 1822 г. Р. Пиль стал Министром внутренних дел и провел реформу уго-
ловного законодательства. В 1823–1830 гг. были систематизированы
древние статуты, была усовершенствована пенитенциарная система, были
смягчены наказания за уголовные преступления и ускорен процесс судо-
производства. В 1829 г. он основал в г. Лондоне муниципальную поли-
цию. В честь сэра Роберта Пиля английских полицейских окрестили
«бобби».
Полицейская стража (constabulary) на началах военной дисциплины
была организована только в XIX столетии, прежде всего в г. Лондоне, где
особенно часты были нарушения общественной и личной безопасности
(Colguhoun, «On the police of the metropolis», 1796). Введению полицей-
ской стражи в других местностях сильно противилось джентри многих
графств. По Закону 1856 г. правительство стало вводить ее принудитель-
но, взамен «почетных констеблей», осмеянных уже Шекспиром. Заклю-
чительным моментом полицейской организации являлся Закон 1888 г., в
силу которого назначение полицейских инспекторов в графстве предос-
тавлено особому комитету (standing joint committee). В Лондоне полицей-
скими делами ведал Metropolitan police office, во главе которого стоял
шеф (commissioner) и его два помощника, назначаемые короной. Только
лондонское Сити сохранило свою полицейскую автономию. Надзор за
органами полиции принадлежал статс-секретарю по внутренним делам.
Города и графства, содержащие соответствующую законам и распоряже-
ниям правительства полицейскую стражу, получали от казны 1/4 часть
расходов на содержание стражи, а остальные 3/4 покрывались особым
сбором (police rate). Подобным образом была организована полиция и в
Шотландии.
На сегодняшний день полиция Великобритании представляет собой
ряд крупных территориальных формирований, которые формально под-
чинены местным властям, но, в конечном счете, находятся под контролем
Министра внутренних дел (в Англии и Уэльсе), государственного Мини-
95
стра по делам Шотландии и начальника Управления полиции Северной
Ирландии.
Политику и стратегию борьбы с преступностью определяет МВД Ве-
ликобритании. Компетенция МВД и лично Министра внутренних дел
определяется специальными законами о полиции 1964, 1976, 1986
и 1996 гг. МВД выполняет следующие функции: поддержание правопо-
рядка в стране; обеспечение эффективности полицейской службы; уста-
новление и задержание правонарушителей; расследование преступлений;
управление пенитенциарными учреждениями; обеспечение эффективно-
сти системы надзора за условно осужденными и отбывшими наказание;
надзор за пожарной службой; контроль за состоянием гражданской обо-
роны; контроль за деятельностью магистратских судов; разработка зако-
нодательства по вопросам компетенции министерства.
Оно же выносит заключения по проектам изменений в уголовном за-
конодательстве. Министерство обеспечивает контроль за пребыванием
в стране иностранцев и их натурализацию, за хранением и использовани-
ем взрывчатых, горючих и ядовитых веществ; выдает разрешения на тор-
говлю алкогольными напитками, приобретение огнестрельного оружия.
Особой функцией министерства является инспекция полицейских фор-
мирований страны, которую осуществляет Инспекторат МВД. Должност-
ные лица, входящие в инспекцию, официально именуются королевскими
инспекторами. Все полицейские формирования Англии и Уэльса являют-
ся объектом инспектирования со стороны королевских инспекторов по-
лиции, которые ежегодно докладывают Министру внутренних дел
о результатах своих проверок.
Для осуществления перечисленных функций в структуре МВД Вели-
кобритании действуют следующие департаменты (управления): программ
для населения; уголовных расследований; уголовной политики; пожарной
службы; иммиграции и гражданства; полиции; тюрем; директорат иссле-
дований, развития и статистики и ряд других.
В Положении, предусматривающем обязанности Министра внутрен-
них дел, также говорится о том, что он несет общую ответственность за
обеспечение эффективности деятельности полиции. Он также имеет пра-
во финансового обеспечения или содействования в обеспечении так на-
зываемых «общих полицейских служб», которые финансируются на на-
циональном уровне. Многие из тех, кто занят в сфере (системе) этих
служб, являются чиновниками, откомандированными из полицейских
формирований. Их общая численность превышает 1,8 тыс. человек.
Министерство внутренних дел разными путями содействует укрепле-
нию сотрудничества и обмену консультациями между различными поли-
цейскими органами. Относящиеся к полиции вопросы обсуждаются меж-
ду руководителями полицейских формирований и Министерством внут-
ренних дел, то есть между представителями местной и центральной по-
лицейской власти.
Министр внутренних дел, подчиненный Парламенту, несет ответст-
венность за обеспечение законодательных рамок, в пределах которых
действует полиция, включая издание ведомственных нормативных актов
96
(различных постановлений и распоряжений), касающихся таких вопро-
сов, как условия прохождения службы, слияние (укрупнение) полицей-
ских формирований.
Министр внутренних дел при помощи штата инспекторов, назначен-
ных верховной властью (королевой), состоящих из бывших старших чи-
новников полиции, контролирует и определяет степень эффективности
каждого полицейского формирования. В случае положительной оценки
его работы он предоставляет финансовую субсидию, составляющую бо-
лее половины бюджета этого формирования. Право Министра внутрен-
них дел давать санкцию на отказ в предоставлении субсидии позволяет
ему оказывать существенное влияние на общую эффективность полиции.
Инспекторы выполняют в основном консультативную и совещательную
роль, критически изучая и проверяя практическую деятельность полиции.
Вопрос о численности личного состава и количестве полицейских ка-
ждого ранга руководство полицейского формирования решает в зависи-
мости от санкции Министерства внутренних дел. Поскольку оплата лич-
ного состава – это основная статья расходов, Министерству внутренних
дел дано право санкционировать увеличение штатной численности поли-
цейских формирований. Учитывая расходы на содержание личного со-
става, Министерство внутренних дел определяет его численность в каж-
дом полицейском формировании.
Одной из особенностей полицейской системы Великобритании явля-
ется наличие в структуре управления территориальными формирования-
ми полиции так называемой полицейской власти (или полицейской адми-
нистрации). В каждом районе Англии и Уэльса (графства, города) имеет-
ся этот орган управления полицией, который является формой демокра-
тического участия в обеспечении охраны общественного порядка на ме-
стном уровне. Две трети членов полицейской администрации составляют
члены муниципального совета или совета графства, т. е. представители
органов местной власти данного полицейского района. Одна треть явля-
ются мировыми судьями, избираемыми магистратами, которые заседают
в судах низшей инстанции данного района.
Полицейская власть района обслуживания несет ответственность за
обеспечение эффективной деятельности полицейских сил. Начальник
полицейского формирования ответственен перед ней за руководство
и контроль за деятельностью полиции и соблюдение законности. Поли-
цейская власть обеспечивает свой персонал помещением, оборудованием
(техникой), транспортными средствами и т. д. Старший полицейский на-
чальник должен обосновать перед вышестоящей инстанцией необходи-
мость удовлетворения конкретных запросов полиции. В то же время
обеспечение полиции помещением и оборудованием обусловлено поста-
новлениями, принятыми Министерством внутренних дел, и санкциониру-
ется центральным правительством.
Полицейская власть назначает старших чиновников на должность на-
чальника полиции, заместителя начальника полиции и помощника на-
чальника полиции. Однако для назначения на эти должности требуется
одобрение Министра внутренних дел. Обычно ему представляют список
97
кандидатов на ту или иную должность, назначение которых он должен
санкционировать. Такой порядок, как правило, дает полицейской админи-
страции большой выбор.
Полицейская власть оплачивает расходы на содержание полиции,
часть которых покрывается за счет дотации от центрального правительст-
ва – МВД (она составляет 51 %, за исключением Лондона, где дотация
столичной полиции достигает 52 % вследствие дополнительных ассигно-
ваний на нужды полиции). Остальная часть расходов на полицию оплачи-
вается местными властями района полицейского обслуживания. В то же
время органы местной власти получают от центрального правительства
дополнительные суммы на оплату расходов тех полицейских служб, ко-
торые решают и общенациональные задачи (общие полицейские службы).
Размер дотации, которую получает орган местной власти, зависит от раз-
ных факторов, включая доходы от взимания налогов и пошлин. Общие
расходы центрального правительства на обеспечение охраны обществен-
ного порядка составляют фактически не 51 %, а около 80 % от общей
суммы расходов.
Отдельные полицейские формирования получают финансовые дота-
ции от столичной лондонской полиции, а не из бюджета МВД.
Некоторые полицейские службы кооперируются между собой. Такая
кооперация особенно характерна для региональных отрядов по борьбе
с преступностью и региональных информационно-разведывательных
подразделений. Финансирование этих служб осуществляется полицей-
скими формированиями совместно.
Границы районов полицейского обслуживания согласуются с района-
ми, подведомственными органами местной власти, многие из которых с
годами были объединены или укреплены с тем, чтобы обеспечить эффек-
тивную деятельность по охране общественного порядка. Вопрос
о размере района обслуживания каждого полицейского формирования
и о взаимоотношениях с местными властями, к ведению которых оно от-
носится, не был оговорен в нормативных документах центральных вла-
стей. Он зависит от многих факторов: организационной структуры мест-
ных властей, специфики местных условий, первоочередных задач
в области охраны общественного порядка, традиций и прагматического
подхода Министерства внутренних дел к обеспечению эффективности
полицейского обслуживания.
Предложение об объединении полицейских формирований может ис-
ходить от руководства полицейских формирований и может быть одобре-
но и претворено в жизнь Министром внутренних дел. Распоряжение об
объединении полицейских формирований может отдать только Министр
внутренних дел. Полицейские формирования в интересах дела могут ус-
танавливать между собой сотрудничество в решении некоторых проблем,
сохраняя при этом самостоятельность в организационном отношении.
Министр внутренних дел, со своей стороны, может требовать от полицей-
ских формирований установления между ними сотрудничества в интере-
сах дела. Это сотрудничество связано с такими вопросами, как разделение
98
ответственности за организацию обучения и за осуществление некоторых
оперативных мероприятий.
К концу 90-х гг . ХХ в. в Великобритании (включая Северную Ирлан-
дию) насчитывалось 63 различных полицейских формирования:
43 – в Англии и Уэльсе;
8 – в Шотландии;
1 – в Северной Ирландии;
3 – на Нормандских островах;
8 – ведомственных формирований (Министерства обороны, королев-
ских ВВС, ВМС, военной полиции, Британской транспортной полиции,
полиции управления по атомной энергии и др.), которые не входят в систе-
му МВД страны.
Численность полиции Великобритании составляет, по некоторым
оценкам, более 300 тыс. сотрудников.
Личный состав полиции Англии и Уэльса насчитывал в 2001 г.
127 тыс. 231 кадровых сотрудников (имеющих специальные звания).
Численность гражданского персонала в 43 полицейских формирова-
ниях Англии и Уэльса составляла в 2001 г. 55 тыс. 856 служащих.
К числу особенностей британской полицейской системы относится
и наличие в каждом полицейском формировании (графств, городов) так
называемой Специальной полиции – вспомогательного подразделения
полицейских добровольцев. В этом подразделении служат в свободное от
основной работы время граждане – добровольцы. Специальные полицей-
ские (констебли) во время службы наделены всеми полномочиями регу-
лярной полиции в пределах своего района службы и выполняют обычные
полицейские обязанности, когда это необходимо. В случае чрезвычайных
обстоятельств они могут привлекаться на постоянную службу для реше-
ния задач, которые могут выполнять только они. В специальной полиции
Англии и Уэльса в середине 90-х гг . ХХ в. числилось более 20,5 тыс. спе-
циальных констеблей.
Важную роль в деятельности британской полицейской системы
на общенациональном уровне играет Полицейский консультативный
совет – консультационный орган, рассматривающий все вопросы поли-
цейской службы. Этот совет возглавляет Министр внутренних дел.
Комитет общих полицейских служб объединяет представителей МВД
и органов местной власти, консультантов и исследователей Ассоциации
старших полицейских чиновников (штатный консультативный орган) и
выносит решение относительно финансовых средств, выделяемых общим
полицейским службам внутренних дел.
Согласно закону полицейские формирования обязаны создавать кон-
сультационные центры для общественности и отдельных граждан. Эти
центры должны представлять общественности сведения о тех сложно-
стях, с которыми сталкивается полиция при несении службы по охране
общественного порядка.
В практической работе, полицейские формирования Англии и Уэльса
уделяют много внимания сотрудничеству с местными органами соцобес-
печения, жилищно-коммунального хозяйства, народного образования и
99
плановыми органами. Такое сотрудничество способствует выработке
стратегической линии в борьбе с преступностью и конкретных проектов
по ее осуществлению.
В системе полицейских органов Великобритании общие полицейские
службы подразделяются на три основные группы:
–
учебно-подготовительная;
–
научно-техническая;
–
сбора и распространения специальной информации.
Хотя местные полицейские формирования и имеют свои собственные
учебные центры, они не занимаются подготовкой новобранцев (исключе-
ние составляет Столичная лондонская полиция). Это осуществляется на
региональном уровне.
Центральный учебный центр разрабатывает программы, которые пре-
дусматривают специальные виды подготовки полицейских. Часть учебно-
тренировочных программ разрабатывается практически на любом уровне
полицейской системы.
МВД оплачивает содержание общих полицейских служб.
Таблица 5.1
Разграничение ответственности между местной
полицейской властью (органы управления полицией) и МВД
Местная полицейская власть
МВД
Содержит соответствующее
и эффективное полицейское
формирование
Выплачивает дотацию центрального
правительства, если полицейское
формирование оценено как
действующее эффективно
Определяет необходимое количе-
ство полицейских всех рангов
Одобряет штатные расписания
Обеспечивает формирование
зданиями, оборудованием и т. п.
Осуществляет контроль за этими
строениями и оборудованием
Назначает старших полицейских
начальников (главных констеб-
лей – начальников полицейских
формирований, их заместителей
и помощников)
Министр внутренних дел должен
одобрить эти назначения
Оплачивает содержание полиции
(получая от центрального прави-
тельства дотацию в 51 % бюджета
полицейского формирования)
Выплачивает дотацию (51 %)
полицейским формированиям
100
Готовит предписания по вопросам
содержания полицейской службы и т. п.
Содействует повышению эффектив-
ности полицейской деятельности
Обеспечивает деятельность общих
полицейских служб
Поощряет взаимодействие и обмен
информацией между полицейскими
формированиями
Структура и функции полиции графств и городов
Каждое полицейское формирование состоит из следующих служб:
–
расследования уголовных преступлений;
–
охраны общественного порядка;
–
контроля за дорожным движением;
–
борьбы с терроризмом.
В составе полицейских формирований могут действовать и другие
подразделения, например: административно-организационный отдел
(ведает административными вопросами, финансами, денежным содержа-
нием полицейских и т. п.); отдел по разбору жалоб и надзору за соблюде-
нием служебной дисциплины; отдел кадров; информационный отдел;
отдел профилактики правонарушений; специальный отдел.
Согласно мнению британских правоведов, фундаментальными функ-
циями полиции являются:
–
защита жизни и имущества граждан, что предполагает и предупреж-
дение преступлений;
–
поддержание правопорядка;
–
обнаружение преступлений и преследование правонарушителей.
При этом обнаружение преступлений само по себе способствует преду-
преждению преступности.
Главными функциями полиции Великобритании являются:
–
общая охрана общественного порядка и безопасности;
–
расследование преступлений;
–
обнаружение и задержание уголовных преступников;
–
защита жизни и имущества граждан;
–
обнаружение похищенного имущества;
–
регулирование и контроль уличного движения;
–
участие в организации гражданской обороны;
–
предупреждение и пресечение преступлений;
–
контроль за иностранцами.
Функции по охране правопорядка и борьбы с преступностью на же-
лезнодорожном и воздушном транспорте, на военных объектах, в портах
и других специфических местах осуществляют самостоятельные (ведом-
101
ственные) специализированные полицейские службы. Свою полицию
имеют и некоторые министерства и ведомства.
В связи с появлением в последнее время преступлений, связанных
с крупными финансовыми злоупотреблениями, в Великобритании были
созданы специальные органы центрального подчинения. К их числу сле-
дует отнести Департамент финансовых преступлений. Помимо полицей-
ских, в этом департаменте, непосредственно подчиненном Генеральному
прокурору и парламенту страны, работают специалисты в области финан-
сового права и бухгалтерские работники.
Таблица 5.2
Основные организационно-структурные подразделения
управления полиции графства и их функции
Подразделение
Функции
Административно-
организационный
департамент
Общие вопросы управления, в т. ч . набор кадров,
полицейские здания, униформа, имущество, жилые
помещения, бухгалтерия, архивы и регистрация,
подготовка кадров и др.
Департамент
расследования
уголовных
преступлений
Административный и оперативный контроль
за работой детективов департамента, включая
вопросы их подготовки, дактилоскопической
секции, подразделения идентификации, за профи-
лактической работой во всех ее аспектах, за рабо-
той подразделений фотографирования, служебных
собак, картотеками, а также за связями и взаимо-
действием с дежурными группами уголовного
сыска, лабораториями судебной медицины
и патологии, огнестрельного оружия, подразделе-
нием по делам иностранцев и др.
Департамент
дорожного
движения,
транспорта и связи
Ведает патрулями дорожной полиции, контроли-
рующими соблюдение правил дорожного движе-
ния, предотвращающими ДТП, а также полицей-
ской связью и транспортом и др.
В период с 2000 по 2002 г. в обычной и полицейской прессе Велико-
британии много говорилось об общей деградации полицейской службы
страны, снижении ее престижа. Главной причиной такого положения на-
зывали отношение к полиции властей.
Кризис службы коснулся даже Столичной лондонской полиции
(Скотланд-Ярда), что признал сам комиссар лондонской полиции.
Плохое состояние службы, вызванное, в частности, ликвидацией
сменной системы дежурств (некоторые полицейские участки из-за не-
102
хватки кадров стали работать в одну смену), перегрузкой сотрудников
полиции (в т. ч. бюрократической бумажной работой, отвлекающей от
оперативной работы), невниманием к ее нуждам со стороны высших вла-
стей), по мнению специалистов, разрушают моральный климат, подры-
вают интерес и мотивацию к службе в полиции.
Некоторые специалисты в этой связи предложили увеличить штатную
численность полиции за счет приоритетного комплектования полицей-
ского резерва, так называемых «специальных» полицейских, и поднять
уровень зарплаты полицейских.
В последнее время были предприняты меры по улучшению ситуации
в полиции страны. Осуществлены меры по стабилизации кадров, улучше-
нию технического оснащения и материального обеспечения сотрудников
полиции. Например, в Лондоне создана система уличного наблюдения с
помощью телевизионных устройств, позволившая снизить уровень улич-
ной преступности. Меры, предпринятые полицией, позволили в 2002 г.
снизить уровень преступности в стране.
В последние годы в практической деятельности Британской полиции
все больше внимания уделяется борьбе с терроризмом и экономической
преступностью. Антитеррористические подразделения созданы во всех
формированиях Англии, Уэльса и Северной Ирландии. Несколько лет
назад были ужесточены положения Закона о борьбе с терроризмом
1974 г.
В 2003 г. начала функционировать новая «спецслужба раннего преду-
преждения» – Объединенный антитеррористический центр. В его штаты
вошли до 100 сотрудников британской разведки, контрразведки, полиции,
военной разведки и других ведомств. Их главная цель – сбор относящейся
к терроризму информации по всему миру и выработка превентивных мер.
Возглавил центр один из руководителей Ми-5 (MI-5) – британской контр-
разведки.
Кроме того МВД страны предложило недавно поправки к законопро-
екту об уголовном правосудии, суть которых заключается в предоставле-
нии полиции дополнительных полномочий в оперативно-розыскной ра-
боте, прежде всего в отношении лиц, подозреваемых в причастности к
терроризму.
В законопроекте предлагается увеличить срок предварительного за-
ключения с 7 до 14 суток. Предусматривается также арест на месте при
обнаружении поддельных паспортов и водительских удостоверений
(в настоящее время нарушитель подвергается лишь штрафу в 2,5 тыс.
фунтов стерлингов или получает повестку в суд).
Ужесточаются и меры борьбы с экономическими преступлениями.
В соответствии с Законом о полиции и доказательствах 1984 г. полиция
теперь уполномочена обращаться к судьям с соответствующим запросом
и получать доступ к любой документации, находящейся в банках,
у адвокатов и бухгалтеров. Это означает, что полиция может проводить
расследование по всем банковским счетам до ареста подозреваемого.
Проблемы экономической преступности и организованной преступ-
ной деятельности являются в Великобритании предметом постоянного
103
и пристального рассмотрения. К наиболее распространенным и серьез-
ным экономическим преступлениям здесь относят:
–
преступления, связанные с нарушениями правил свободной конку-
ренции (сговор о фиксировании цен, злоупотребление преобладающей
позицией на рынке, промышленный шпионаж);
–
мошенничества с депозитными капиталами, причиняющие ущерб
кредиторам, гарантам и т. п. (ложное банкротство, мошенничества
с субсидиями и балансовыми ведомствами);
–
правонарушения, посягающие на права потребителей (мошенниче-
ства в торговле, в области производства товаров и предоставления
услуг потребителям);
–
преступления против государственной финансовой системы (укло-
нение от уплаты налогов);
–
коммерческие взятки;
–
компьютерные преступления (акты вандализма, кражи компьютер-
ной информации, хищения с помощью ЭВМ).
Обращает на себя внимание рост экономических мошенничеств, кото-
рые при сравнительно небольшом риске приводят к крупномасштабному
обогащению, особенно когда в качестве предмета посягательства высту-
пают банки или инвестиционные компании.
В целях повышения эффективности деятельности британской полиции
в сфере борьбы с экономической преступностью в 2000 г. аппаратом ка-
бинета министров страны был подготовлен доклад «Ликвидация доходов
добытых преступным путем».
Как подчеркивают информационные источники, проблеме конфиска-
ции преступных доходов в Великобритании уделяется серьезное внима-
ние. Согласно мнению полицейских-практиков, конфискация крупных
денежных средств и имущества, полученных преступным путем, является
сдерживающим средством и серьезным наказанием, зачастую более
страшным, чем лишение свободы.
В 2001 г. в развитие положений упомянутого доклада был подготов-
лен Закон о создании управления по выявлению преступных финансовых
вкладов – CARA. Предполагалось, что управление будет создаваться в
течение трех лет, а его бюджет составит 54 млн. фунтов стерлингов.
Главная функция управления заключается в выявлении и конфиска-
ции финансовых вкладов преступников. Схема действия управления бу-
дет осуществляться в случаях, когда выявление преступных вкладов
в порядке уголовного судопроизводства оказывается невозможным.
Вместе с тем эти мероприятия высветили ряд важных вопросов. В их
числе подготовка достаточного количества финансовых следователей,
совершенствование отчетности о прохождении банковских вкладов
и более широкое использование информационных технологий. Последнее
связано с эффективным использованием баз данных.
Основную роль в обеспечении экономической безопасности выполня-
ет Министерство внутренних дел Великобритании, в составе которого
имеется целый ряд подразделений, осуществляющих на различных уров-
104
нях и в порядке своей компетенции функции предупреждения
и пресечения экономических преступлений.
Столичная лондонская полиция (Скотланд-Ярд). Как уже отмеча-
лось, самым крупным полицейским формированием Великобритании
является Столичная лондонская полиция. Его структура представляется
наиболее типичной по организационному построению полиции. В основ-
ном все местные формирования (с учетом территориальных особенно-
стей, инфраструктуры и численности населения) копируют организаци-
онную структуру Столичной полиции.
Организационная структура и статус лондонской полиции несколько
отличается от организационной структуры и статуса полицейских форми-
рований страны. Это самое крупное полицейское формирование Велико-
британии осуществляет свою деятельность на территории Большого Лон-
дона (площадь – около 2 тыс. кв . км , население – примерно 7 млн. чело-
век). Численность личного состава лондонской полиции в 2001 г. состав-
ляла 25 тыс. 374 кадровых чиновников (имеющих специальные звания),
включая более 4 тыс. женщин. Плотность полицейских на 100 тыс. насе-
ления составляла в 2001 г. по Большому Лондону (столичный округ по-
лиции) 353,5 полицейских. Из них констеблей (рядовых полицейских) –
270,4 человек.
К ведению Столичной лондонской полиции относится район Большо-
го Лондона (включая некоторые пригородные районы), за исключением
находящегося в центре Лондона Сити – делового центра страны площа-
дью 2,6 км2, который обслуживается собственной полицией. Полицейской
властью в Сити является полицейский комитет.
Лондонская полиция, в отличие от местных полицейских формирова-
ний подчинена непосредственно МВД Англии и Уэльса и ее бюджет на
52 % финансируется МВД. Во главе Лондонской полиции стоит комис-
сар, подчиняющийся непосредственно Министру внутренних дел. Таким
образом, вышестоящей инстанцией для Столичной полиции является
Министр внутренних дел и полицейский отдел Министерства внутренних
дел, в функции которого входит выполнение обязанностей, аналогичных
тем, которые возложены на любое местное полицейское формирование.
Однако имеется и своя специфика, поскольку в штате Столичной поли-
ции есть единственное официальное лицо, предусмотренное законом. Это
должность ресивера (управляющего) района Столичной полиции. В его
обязанности входит обеспечение Столичной полиции земельными участ-
ками под служебные помещения, выделение зданий, снабжение полиции
оборудованием. Кроме того, ресивер выступает в роли казначея, посколь-
ку в его функцию входит ведение финансовых дел. Ресивер района Сто-
личной полиции получает средства, составляющие 48 % бюджета поли-
ции, от районных муниципальных советов Лондона. В обязанности реси-
вера входит также найм на работу в Столичную полицию гражданских
лиц.
Начальник столичной полиции – Комиссар, устанавливает порядок
проведения официальных консультаций с членами местных органов вла-
сти и Парламента страны в целях выяснения их мнений по ряду вопросов,
105
в отличие от полицейских начальников других формирований, которые
выясняют мнение местных властей по бюджетным вопросам путем опро-
са начальников полицейских служб своего формирования.
Бюджет Столичной полиции согласовывается с Министерством внут-
ренних дел.
В числе семи основных функциональных департаментов в Скотланд-
Ярде, наряду с административным (департамент «А»), уличного движе-
ния и транспорта (департамент «В»), организации и подготовки кадров
(департамент «D»), юридическим (департамент «L»), секретариатом (де-
партамент «S»), департаментом службы управления и другими вспомога-
тельными департаментами, выделяется главный и наиболее крупный де-
партамент расследования уголовных преступлений (департамент «С», в
английской литературе его называют «СID» – сокращенно от полного
названия Criminal Investigation Department).
В этом подразделении насчитывается более 3 тыс. работников. Это
наиболее квалифицированные специалисты, которым зачастую поручает-
ся выявление и расследование наиболее сложных преступлений по всей
территории Великобритании. Во главе департамента стоит помощник
Комиссара Столичной полиции, который, в свою очередь, подчиняется
Министру внутренних дел.
Департамент расследования уголовных преступлений Столичной по-
лиции имеет достаточно широкие функции, в числе которых особо выде-
ляются функции, направленные на обеспечение экономической безопас-
ности страны. Наиболее опасными преступлениями в экономической
сфере занимаются детективы центрального отделения (отделение «С»).
Борьбу с мошенничеством осуществляет специальное отделение «С6», о
размахе деятельности которого свидетельствует тот факт, что половину
досье картотеки «индексы методов» бюро уголовной регистрации «С4»
составляют дела о мошенничестве. Незаконный автобизнес контролирует
отделение «С10». В составе департамента расследования уголовных пре-
ступлений столичной полиции также выделены подразделения, которые
занимаются раскрытием краж, подделок выдающихся произведений ис-
кусства и коллекционных почтовых марок. Напряду с государственными
преступлениями дела, связанные с внешнеэкономическими угрозами
безопасности государства, расследует специальный отдел (Special
Branch).
Особо необходимо отметить полицию лондонского Сити. Это относи-
тельно автономное формирование осуществляет свою деятельность на
территории делового цента в столице Великобритании. Во главе полиции
Сити стоит комиссар, который целиком отвечает за все виды деятельно-
сти на вверенной территории. Одной из центральных задач данного под-
разделения является борьба с экономическими преступлениями, которую
решают детективы департамента «С», аналогичного департаменту рас-
следования уголовных преступлений Столичной полиции.
В общем количестве экономических правонарушений данное подраз-
деление полиции Лондон-Сити сталкивается, прежде всего, с незаконны-
ми махинациями в банковском деле (26 %); махинациями с ипотечными
106
кредитами (16 %); махинациями в инвестиционной деятельности (13 %);
махинациями в области менеджмента (7 %); махинациями с ценными бу-
магами (6 %).
Наряду с полицейскими ведомствами, действующими в рамках от-
дельных территорий, в составе Министерства внутренних дел в Велико-
британии действует Национальная Следственная Служба (НСС), ко-
торая расследует широкий спектр преступлений, в том числе, связанных с
невозвращением собранных сумм НДС, фальсификацией документов,
ложных
банкротств,
преступлений
при
торговле
бывшими
в употреблении товарами, слитками, компьютерной техникой.
Группа по экономическим преступлениям Национальной Следствен-
ной Службы занимается расследованиями преступной деятельности
о неуплате налогов в ночных клубах порнографического сектора индуст-
рии развлечений. Особые усилия направлены на борьбу с предприятиями,
систематически нарушающими акцизный режим, в особенности, с неза-
конными направлениями алкогольной и табачной продукции на внутрен-
ний рынок.
Следователи НСС Великобритании работают в ключевых европейских
столицах, так как экономические преступления часто носят общеевропей-
ский характер. Национальная Следственная Служба выступает в роли
лидера в деле сближения таможни и следователей полиции в целях обме-
на опытом и объединения сил. НСС расследует также преступления, свя-
занные с нарушениями общей сельскохозяйственной политики, по кото-
рым принимаются жесткие меры, в том числе, и в отношении граждан
Великобритании, совершающих преступления в других странах Европей-
ского союза.
Национальная Следственная Служба стремится использовать финан-
совые расследования не только для раскрытия противозаконной деятель-
ности, но и выявления имущества, полученного преступным путем, для
его конфискации.
Группа расследования финансовых преступлений в НСС получила
международную известность и имеет высокую репутацию. Многие из
разработанных ею методов выявления и раскрытия экономических пре-
ступлений используются в других государствах.
В 1987 г. после принятия Закона об уголовном судопроизводстве
в стране было образовано Управление по борьбе с особо опасными
видами экономической преступности. К основным задачам данного
специального органа относятся:
–
разработка методик расследования сложных экономических
преступлений;
–
организация сбора и обмена информацией о преступной деятельно-
сти в кредитно-финансовой сфере;
–
распределение и координация имеющихся сил и ресурсов;
–
принятие мер, ускоряющих расследование, и проведение мероприя-
тий уголовного судопроизводства;
–
повторное расследование по сложным случаям;
–
документирование доказательств перед передачей дела в суд.
107
Управление подотчетно своему директору, Генеральному прокурору
и парламенту Великобритании. Итоги работы Управления ежегодно об-
суждаются в парламенте. Управление не дублирует деятельность по рас-
следованию и уголовному судопроизводству других служб, занимающих-
ся разоблачением и выявлением менее масштабных экономических пре-
ступлений. Напротив, такие службы часто выступают в качестве «по-
ставщиков» криминальной информации и обстоятельств дела. Управле-
ние никогда не расследует одновременно более 60 уголовных дел. Их
отбор производится в соответствии со специально разработанными кри-
териями, такими, например, как величина сумм финансовых нарушений,
превышающих размер в 2 млн. фунтов стерлингов.
Главным принципом в работе Управления является концепция совме-
стной деятельности с другими следственными и уголовно-
процессуальными подразделениями. Хотя Управление отличается слож-
ностью структуры подчиненных ему звеньев, все они работают по единой
методике. Используя подведомственные полицейские подразделения при
выполнении возложенных на него задач, Управление не нарушает зако-
нодательно закрепленного статуса полиции, не берет на себя долю ее от-
ветственности, не допускает вмешательства в деятельность руководящих
и контролирующих полицейских структур. Представители Управления и
полиции, каждый по-своему, отвечают за результаты проводимых рассле-
дований, однако при этом их полномочия не пересекаются, а скорее до-
полняют друг друга. Например, сотрудники Управления не имеют права
на осуществление задержания или обыска. Эти действия входят в компе-
тенцию полиции. Его же обязанность заключается в подготовке квалифи-
цированного заключения по реквизированным документам и т. п.
Правовую базу деятельности полиции и борьбы с уголовной преступ-
ностью в стране составляют многочисленные правовые акты и ведомст-
венные нормативные документы. В их числе следующие основные зако-
ны:
Законы о полиции 1964 и 1996 гг.;
Законы о полиции и доказательствах 1968 и 1984 гг.;
Закон о предупреждении терроризма 1974 г.;
Закон о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков
1968 и 1986 гг.;
Закон об уголовном правосудии 1990 г.;
Закон о бродяжничестве 1824 г. с последующими изменениями;
Закон об азартных играх 1968 г.;
Закон о лицензировании 1964, 1967 гг.;
Закон об огнестрельном оружии 1968 г. с последующими дополне-
ниями;
Закон о борьбе с футбольными беспорядками 2000 г.;
Закон об общественном порядке 1936, 1968 гг.;
Закон о защите животных 1911 г.;
Закон о детях и молодежи 1933, 1967 гг.;
Закон о взрывчатых веществах 1923 г. с последующими изменениями
и дополнениями;
108
Закон об иммиграции из стран Британского Содружества наций 1962
и 1968 гг.;
Закон об ограничении иностранцев 1914 и 1919 гг.;
Законы об армии (1955 г.), ВВС (1955 г.), ВМС (1957 г.);
Закон об общественном здоровье 1936 г.;
Закон о правах человека 1999 г.
Регулирование прохождения полицейской службы регламентируется
Правилами о прохождении полицейской службы.
В результате реформы полиции, начавшейся в 90-е гг. прошлого века,
эти правила были дополнены рядом положений в целях более гибкого
подхода к организации работы полицейских (в частности, в определении
графика службы). Осуществляется предоставление руководству местных
полицейских подразделений большей свободы и полномочий
в управлении этими подразделениями.
Решаются задачи по поднятию уровня профессиональной подготовки
полицейских, сведению к минимуму «бумажной работы», укреплению
взаимодействия с общественностью и другим аспектом деятельности по-
лиции.
В целях повышения эффективности деятельности полиции страны
правительство Великобритании выделило на период 1999–2002 гг.
в рамках Программы сокращения преступности 250 млн. фунтов стерлин-
гов.
Последние 3 года в стране отмечается некоторое снижение количества
регистрируемых преступлений.
Раскрываемость по группе насильственных преступлений достигала
в первой половине 90-х гг. ХХ в. 76 % с 1992 г., а также по группе иму-
щественных преступлений только 24 %. В целом раскрываемость в 2000–
2001 гг. составила 24 % по сравнению с 25 % в 1999–2000 гг.
В заключении следует отметить, что руководство Великобритании
и полиции предпринимают не только законодательные, но и организаци-
онные, технические и пропагандистские меры, направленные на сокра-
щение преступности в стране.
109
Глава 6
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФРАГМЕНТАРНОЙ (ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ)
МОДЕЛИ СИЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ
БЕЗОПАСНОСТИ США
Соединенные Штаты Америки занимают территорию площадью более
9,6 млн. кв. км, численность населения составляет ≈300 млн. человек.
Принятая в 1787 г. Конституция США является старейшей из ныне
действующих конституций. Она преобразовала Соединенные Штаты из
конфедерации в федерацию, которая первоначально включала 13 штатов,
перечисленных в разделе 2 ст. 1 Конституции США1
. В дальнейшем фе-
дерация расширялась путем завоеваний, покупки, деления территорий.
Одна из последних – Аляска – получила статус штата в 1959 г.
В настоящее время в административном отношении территория стра-
ны делится на 50 штатов и федеральный округ Колумбия. Официальная
статистика США группирует штаты в 9 регионах: Новая Англия (Мэн,
Нью-Гэмпшир, Вермонт, Массачусетс, Род-Айленд, Коннектикут); Сред-
не-Атлантические штаты (Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильвания); Се-
веро-Восточный Центр (Огайо, Индиана, Иллинойс, Мичиган, Вискон-
син); Северо-Западный Центр (Миннесота, Айова, Миссури, Северная
Дакота, Южная Дакота, Небраска, Канзас); Южно-Атлантические штаты
(Делавэр, Мэриленд, федеральный округ Колумбия, Виргиния, Западная
Виргиния, Северная Каролина, Южная Каролина, Джорджия, Флорида);
Юго-Восточный Центр (Кентукки, Теннеси, Алабама, Миссисипи); Юго-
Западный Центр (Арканзас, Луизиана, Оклахома, Техас); Горные штаты
(Монтано, Айдахо, Вайоминг, Колорадо, Нью-Мексико, Аризона, Юта,
Невада); Тихоокеанские штаты (Вашингтон, Ореон, Калифорния, Аляска,
Гавайи). В Конституции США данный перечень отсутствует.
Каждый штат подразделяется на округа, которые традиционно назы-
ваются графствами (в штате Луизиана – приходами). Сами округа делятся
на муниципалитеты и тауншипы. Первые осуществляют местное само-
управление в городах, вторые – в сельской местности. В Новой Англии
обе единицы называются тауны
2
.
Федерация построена по территориальному принципу. Субъекты фе-
дерации (штаты) имеют свои конституции, часть которых была принята
еще в XVIII в.; выборный законодательный орган – двухпалатные легис-
латуры (в штате Небраска – однопалатная); исполнительную власть – в
лице губернатора, губернатора и его заместителя (36 штатов), губернато-
ра и кабинета (45 штатов); обладают своей системой права и судебной
1
Маклаков В.В. Конст итуции зарубежных государств. М.: Волтерс Клувер,
2009. С. 315.
2
Современные Соединенные Штаты Америки // Энциклопедический словарь.
М., 1988. С. 4–5.
110
системой. Однако штаты не наделены государственным суверенитетом и
не имеют права выхода из федерации
1
.
Конституция США проводит жесткое разграничение предметов веде-
ния Союза и штатов (разделы 8–10 ст. 1, раздел 3 ст. 4). Законы федера-
ции обладают верховенством в отношении законов штатов.
В тоже время вся деятельность полиции штатов, городов и округов,
в соответствии с поправкой 10 Конституции США регламентируется кон-
ституциями и законами штатов, а также изданными на их основе норма-
тивными правовыми актами местного самоуправления. Характерными
примерами таких актов являются городской полицейский ордонанс,
Клятва полицейского и Моральный кодекс сотрудника правоохранитель-
ного округа.
По форме государственного правления США – президентская респуб-
лика. Компетенция Президента, который сосредотачивает в своих руках
полномочия главы государства, главы правительства и верховного глав-
нокомандующего ВС США, чрезвычайно обширна. Федеральная консти-
туция закрепляет принцип «разделения власти»: законодательная власть
принадлежит двухпалатному Конгрессу, исполнительная – Президенту,
судебная – Верховному суду и другим судам.
В настоящее время наблюдается тенденция к расширению фактиче-
ского объема полномочий Президента. Большое число подзаконных актов
издается Президентом самостоятельно, причем часть из них по своему
значению приравнивается к законам, изданным Конгрессом.
Американская модель сил обеспечения внутренней безопасности
(СОВБ), так же как и германская модель, состоит из двух самостоятель-
ных подсистем: основной (федеральной) и базовой (субъектов федера-
ции). Но в отличие от ФРГ это две независимые друг от друга подсисте-
мы единой СОВБ.
Основу второго уровня американской СОВБ составляют правоохрани-
тельные органы административно-территориальных единиц США: шта-
тов, графств (округов), а также части Национальной Гвардии, дислоциро-
ванные на территории штата.
В случаях, когда губернаторы штатов не могут самостоятельно спра-
виться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами, они (на основа-
нии раздела 4 ст. 4 Конституции США) вправе запросить федеральную
помощь, а Президент США обязан ее предоставить. Президент может ее
оказать и самостоятельно, если, по его мнению, обстановка в конкретном
штате угрожает национальной безопасности США. Таким образом задей-
ствуется основная подсистема американской системы СОВБ.
Исполнительным аппаратом при Президенте США по вопросам на-
циональной безопасности является Совет Национальной Безопасности,
созданный в соответствии с Законом 1947 г. «О национальной безопасно-
сти» Совет возглавляет Президент страны, его работу организует помощ-
ник Президента по национальной безопасности. Решения СНБ оформля-
1
Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред.
проф. Б.С. Страшуна. М.: Норма. 2008. С. 154.
111
ются директивой за подписью Президента США, являющейся подзакон-
ным актом, обязательным к исполнению всеми федеральными органами
исполнительной власти страны и субъектов федерации.
Региональные полицейские организации в США интенсивно ищут
способы оптимального взаимодействия, не ущемляющего их самостоя-
тельности. Весьма полезным с этой точки зрения признается, в частности,
заключение двухсторонних и многосторонних договоров о сотрудничест-
ве и регулярное проведение целевых конференций по линиям работы.
Необходимо учитывать тот факт, что полицейские силы, входящие
в основной уровень СОВБ страны, успешно дополняют в повседневной
жизни деятельность полицейских агентств базового уровня, что в итоге
позволяет говорить о непрерывной и достаточно жесткой конкуренции
между полицейскими органами двух подсистем в рамках единой системы.
Следствием этой конкуренции является повышение эффективности дея-
тельности СОВБ в целом.
Характерной чертой американской полицейской системы является
конституционное право граждан этой страны хранить и носить оружие.
Это право обеспечивает вторая поправка к Конституции США, принятая
в 1791 г. и гласящая, что «поскольку хорошо организованная милиция
необходима для безопасности свободного государства, право народа хра-
нить и носить оружие не должно нарушаться». Ведь государство в США
(как и полиция) создавались «снизу», в условиях борьбы поселенцев с
индейцами и метрополией.
Главная особенность модели США состоит в том, что здесь отсутству-
ет аналогичный МВД других стран единый орган, направляющий дея-
тельность полиции. Созданное в 1849 г. Министерство внутренних дел
США обладает компетенцией, которую можно определить как «внутрен-
ние дела в широком смысле слова», ибо в его ведении находятся вопросы
землепользования, освоения природной среды и ее ресурсов. В связи с
этим в структуру МВД входят такие подразделения как: Бюро по управ-
лению земельными ресурсами, Бюро по вопросам негорючих ископае-
мых, Служба рыбного и охотничьего хозяйства, Служба национальных
парков, Служба рекреации и исторических памятников и др. В составе
министерства действует также Геологическая служба США, занимаю-
щаяся выявлением земельных, водных, энергетических и минеральных
ресурсов США, проведением соответствующих научных работ, составле-
нием карт и т. д. Кроме того МВД поручена опека над индейскими резер-
вациями и районами размещения коренного населения Аляски.
Кардинальная реформа всей американской модели СОВБ основного
(федерального) уровня произошла после событий 11 сентября 2001 г.
Убедившись в недостаточной скоординированности деятельности боль-
шого количества самостоятельных федеральных полицейских органов (их
было более 141, имеющих ту или иную юрисдикцию в масштабах всей
страны, из них крупных – 18)1
, не сумевших предотвратить сентябрьские
1
Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного
демократического государства. М., 2010. С . 65.
112
теракты, американцы пошли на их решительную централизацию. В на-
стоящее время ведущие федеральные правоохранительные органы США
входят в структуру пяти министерств: внутренней безопасности, юсти-
ции, финансов, почт и обороны.
Министерство (департамент) внутренней безопасности (МВБ)
США – пятнадцатое министерство американского федерального прави-
тельства было образовано 25 ноября 2002 г. в целях консолидации всех
исполнительных органов, имеющих отношение к безопасности страны, в
единую правительственную организацию. Это была самая масштабная
реформа структуры федерального правительства со времени появления
единого Министерства обороны в 1947 г.
Окончательно новое министерство было сформировано и начало ра-
ботать с 1 марта 2003 г. В его состав на правах самостоятельных феде-
ральных агентств вошли 8 полицейских служб, ранее входивших в другие
министерства или созданные вновь в соответствии с принятым в 2001 г.
Законом США «О внутренней безопасности» (в зарубежной печати этот
антитеррористический закон часто именуют «Актом патриота» – полное
название «Акт 2001 г., сплачивающий и укрепляющий Америку обеспе-
чением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма
и воспрепятствования ему»).
Еще правительство Президента Д. Буша разработало специальную
программу обеспечения внутренней безопасности США. Администрация
Б. Алабамы обеспечила преемственность её проведения. Согласно данной
национальной стратегии основное внимание уделяется следующим шести
аспектам: разведывательной службе, безопасности коммуникаций, контр-
террористическим действиям в пределах страны, защите стратегических
объектов инфраструктуры, тактике действий в случае стихийных бедст-
вий, а также обеспечению всесторонней подготовленности населения в
чрезвычайных ситуациях.
Из 22 ведомств, входящих сегодня в МВБ, 8 непосредственно решают
в пределах своей компетенции вопросы, связанные с безопасностью стра-
ны, а остальные 14 обеспечивают их деятельность. Все 8 ниже перечис-
ленных ведомств сами по себе являются крупными самостоятельными
федеральными полицейскими структурами. Их руководителей назначает
Президент США с согласия Сената, но непосредственным начальником
является Министр внутренней безопасности
1
.
Конгресс не раз увеличивал финансирование данного министерства:
если в 2005 г. его бюджет составлял 40 млрд. долларов, то в 2009 г. – око-
ло 52 млрд. долларов. Число сотрудников увеличилось с 180 тыс. до
208 тыс. человек
2
.
Управление разведки и анализа (создано впервые). Возглавляет за-
меститель Министра. В него стекается вся информация, имеющая отно-
шение к обеспечению внутренней безопасности США, от всех полицей-
ских и разведывательных структур страны.
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 65–66.
2
Там же. С. 75.
113
Таможенное бюро США (ранее входило в состав Минфина). Воз-
главляет директор, который подчиняется непосредственно Министру.
Таможенное бюро – это федеральная спецслужба, организационно вхо-
дящая в состав МВБ и осуществляющая реализацию таможенной полити-
ки и соблюдение таможенного законодательства США. Согласно одному
из разделов Закона о банковской тайне США проверяет отчеты
о международных перевозках валютных и денежных средств.
Таможенная служба США была создана в 1875 г. как подразделение
Министерства юстиции, обрела статус федерального агентства в рамках
Министерства финансов в 1927 г. После реорганизации в 90-е гг. XX в.
кроме центрального аппарата включала в себя 27 территориальных
управлений, 45 окружных отделов, 101 местное отделение и 300 КПП на
пунктах въезда в страну. Бюджет агентства составлял около 2 млрд. дол-
ларов. В компетенцию службы входило расследование преступлений,
связанных с контрабандой, мошенничеством и неуплатой таможенных
пошлин
1
.
Секретная служба США (до реформы входила в состав Минфина).
Возглавляется директором, подчиняющимся Министру. Это старейшая
федеральная спецслужба страны. Она была создана в 1865 г. как первый
федеральный правоохранительный орган, целью которого являлось про-
тиводействие крупномасштабной кампании фальшивомонетничества,
организованной Англией в целях дестабилизации обстановки в бывших
колониях. В настоящее время Секретная служба по-прежнему занимается
расследованием дел, связанных с подделкой валюты, облигаций и других
ценных бумаг, а также документов, удостоверяющих личность, кредит-
ных карточек и почтовых марок. Ведет борьбу с так называемыми «ком-
пьютерными» преступлениями.
В 1901 г. после убийства Президента У. Мак-Кинли на Секретную
службу была возложена обязанность охраны Президента США. Затем эта
задача была расширена до охраны семьи Президента, вице-президента и
его семьи, бывших президентов и их жен, детей бывших президентов до
достижения ими 16-летнего возраста, официальных кандидатов на посты
Президента и вице-президента. Однако по существующему положению
все вышеупомянутые категории лиц, за исключением Президента, могут
отказаться от охраны.
Секретная служба США обеспечивает также безопасность глав ино-
странных государств и их представительств, высокопоставленных ино-
странных гостей и представителей США, выезжающих за рубеж со спе-
циальными миссиями.
Созданное в 1977 г. на базе полиции Белого дома особое подразделе-
ние Секретной службы ведет охрану комплекса старых и новых зданий
Белого дома, резиденции вице-президента, а также иностранных дипло-
матических миссий в Вашингтоне. В составе Службы находятся также
спецподразделение по обнаружению и обезвреживанию взрывных уст-
ройств и специальная команда снайперов.
1
Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. 1996. No 35. С . 52 .
114
Секретная служба осуществляет охрану объектов Казначейства на
всей территории США и проводит расследования нарушений законов о
госимуществе. Имеет полномочия по расследованию всех нарушений
Закона «О банковской тайне». Взаимодействует с ФБР и полицией.
До включения в состав МВБ, в штате Службы насчитывалось около
4,6 тыс. сотрудников, в том числе около 2 тыс. специальных агентов.
Бюджет Секретной службы составлял примерно 510 млн. долларов.
На местах Служба опиралась на 132 территориальных управления, распо-
ложенных по всей территории США1
.
Служба иммиграции и натурализации (до реформы входила
в Министерство юстиции). Возглавляется директором, подчиняющимся
Министру. Сотрудники этой полицейской службы осуществляют кон-
троль за въездом в США, законностью пребывания в стране, порядком
натурализации, выдают виды на жительство. Является близким подобием
российских ФМС и ФПС.
ФЕМА – федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям. Ра-
нее подчинялась Президенту. Аналог российского МЧС. Возглавляется
директором, подчиняющимся Министру внутренней безопасности.
Служба береговой охраны США (ранее входила в Министерство
финансов) образована в 1790 г., возглавляется командующим, непосред-
ственно подчиняющимся Министру внутренней безопасности. Это мощ-
ное военно-морское объединение, обладающее разведывательными и
следственными подразделениями, обеспечивающее безопасность морских
коммуникаций и портов. Основными направлениями деятельности явля-
ются: выявление контрабанды наркотиков, экологические преступления,
террористическая деятельность.
Управление федеральной воздушной маршальской службы (соз-
дано впервые). Возглавляется директором, подчиняющемуся заместителю
Министра. Занимается обеспечением безопасности воздушных перевозок
в масштабах страны. Эта авиационная полиция создана с учетом опыта
Израиля: в каждом самолете, перевозящем людей, имеется сотрудник
службы, вооруженный специально разработанным огнестрельным ору-
жием, рассчитанным на применение на борту лайнера без угрозы повреж-
дения самолета
2
.
ДЕА – Управление по контролю за распространением наркотиков
(до реформы входило в Министерство юстиции). Является самостоятель-
ным полицейским федеральным агентством, входящим в состав МВБ.
Подразделения ДЕА имеются в каждом штате.
Первоначально это ведомство действовало в рамках Министерства
финансов, затем, в 1968 г., после скандального ареста сотрудников Агент-
ства, занимавшихся продажей конфискованных наркотиков, было пере-
дано в ведение Министерства юстиции для усиления контроля за его дея-
1
По материалам военно-научного отдела ГУКВВ МВД РФ...
2
Быков А.В. Организационные основы деятельности современной полицей-
ской системы США // Вестник Московского университета МВД России. 2008.
No5.С.22.
115
тельностью. Свое современное название и статус Агентство получило в
1973 г.
Агентство осуществляет надзор за соблюдением федеральных зако-
нов, касающихся производства, транспортировки и распространения нар-
котических веществ и препаратов, координируя свои действия и работая в
тесном сотрудничестве с правоохранительными органами штатов и более
мелких территориальных единиц. Сотрудники Агентства наделены пра-
вами
проводить
расследования
преступлений,
связанных
с производством, незаконным ввозом и распространением наркотиков,
захват и конфискацию имущества, приобретенного посредством торговли
или контрабанды наркотиков, или используемого для подобных противо-
правных действий. Агентство располагает самым современным центром
сбора и обработки информации о преступной деятельности в сфере нар-
кобизнеса, находящимся в Эль-Пасо (штат Техас).
В своей деятельности ДЕА активно взаимодействует с такими между-
народными организациями, как Интерпол и ООН.
Неотъемлемой функцией Агентства является строгий контроль за ле-
гальным производством наркотических препаратов и за их использовани-
ем в медицинских и научных целях
1
. Штатная численность – более 9 тыс.
сотрудников, годовой бюджет в 2010 г. – более 1,6 млрд. долларов
2
.
Одну из основ американской системы обеспечения внутренней безо-
пасности составляет Министерство юстиции США, в которое на правах
самостоятельных федеральных агентств входят 3 (до реформы – 5) специ-
альные службы: ФБР, Бюро тюрем, Служба маршалов. Министра юсти-
ции (генерального атторнея) и руководителей этих спецслужб назначает
Президент США с согласия Сената (верхней палаты парламента). Право-
применительная деятельность Министерства юстиции и входящих в его
состав агентств четко регулируется федеральным законодательством
3
.
Федеральное Бюро Расследований образовано 26 июля 1908 г.
в период правления администрации Т. Рузвельта, когда Министр юстиции
сформировал группу из 24 агентов, получившую название Бюро рассле-
дований. В 1934 г. агентам разрешили носить оружие. 1 июля 1935 г. Бю-
ро стало федеральным, т. е. с полномочиями по всей стране
4
.
В настоящее время ФБР сочетает в себе функции контрразведки, по-
литической полиции и уголовного розыска. В этом отношении ФБР зани-
мает уникальное место среди спецслужбы мира. В соответствии с этими
функциями ФБР осуществляет деятельность в трех направлениях:
–
обеспечение национальной безопасности;
–
обеспечение внутренней безопасности;
–
борьба с уголовной преступностью.
1
Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. 1996. No 35. С . 48 –9.
2
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 67.
3
Правоохранительная система иностранных государств и нормативно-
правовое регулирование их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М.,
2002. С. 5.
4
Борьба с преступностью за рубежом (по материалам иностранной печати):
ежемесячный информационный бюллетень. М.: ВИНИТИ, 2009. No 9 . С. 17.
116
В интересах обеспечения национальной безопасности на ФБР возло-
жены функции главной контрразведывательной службы США, которые
регулируются Исполнительным приказом Президента США от 4 декабря
1981 г. No 12333. Следует отметить, что ФБР не обладает монополией на
контрразведывательную деятельность. Контрразведкой занимается и ряд
других американских спецслужб, из которых в первую очередь следует
назвать ЦРУ.
Под обеспечением внутренней безопасности подразумевается борьба
с «внутренними врагами» США, то есть с лицами и организациями, ста-
вящими целью свержение американского правительства, нанесение
ущерба интересам Соединенных Штатов, нарушение конституционных
прав американских граждан. В рамках этой задачи начиная с 1936 г. ФБР
занимается так называемой внутренней разведкой, собирая сведения о
деятельности экстремистских организаций как правого, так и левого тол-
ка с тем, чтобы определить степень их опасности для политической сис-
темы США и установить, в какой мере они связаны с иностранными дер-
жавами.
Как водится, борясь с «неблагонадежным элементом», покушающим-
ся на конституционные права американских граждан, сами сотрудники
ФБР частенько нарушают эти права. В качестве наиболее вопиющих
примеров такой незаконной практики сотрудников ФБР можно привести
негласные обыски в офисах ряда общественных и национальных органи-
заций, широко осуществлявшиеся в 50–60-е гг. ХХ в.
С 1982 г. ФБР становится головным органом по борьбе с терроризмом
на территории США, а с 1984 г. ФБР поручено расследование всех терро-
ристических актов, жертвами которых становятся американцы за преде-
лами США.
Третье направление деятельности ФБР – борьба с уголовной преступ-
ностью. Поскольку компетенция американских полицейских структур
ограничена пределами штатов, ФБР фактически выполняет роль общефе-
деральной полиции, расследуя преступления, совершенные на территории
нескольких штатов, а также около 250 видов преступлений, отнесенных к
категории «федеральных» (ограбления банков, похищение людей, ис-
пользование взрывных устройств, покушения на Президента и высших
должностных лиц США, наркобизнес и т. д.).
Директор ФБР назначается на свой пост Президентом США, при этом
его кандидатура утверждается Сенатом. Рекорд Джона Эдгара Гувера,
занимавшего этот пост 48 лет, скорее всего, никогда уже не будет пре-
взойден, поскольку в настоящее время согласно Закону от 1 июня 1968 г.
No 90351, срок пребывания в должности директора ограничен 10 годами.
В отличие от ЦРУ, у директора ФБР только один заместитель, кото-
рый замещает своего шефа в случае его отсутствия, болезни и т. п.,
а также помогает ему в руководстве повседневной деятельностью подраз-
делений Бюро (за исключением тех, что подчинены непосредственно ди-
ректору).
Кроме того, в высшее руководство Бюро входят 14 помощников ди-
ректора ФБР. 11 из них возглавляют управления ФБР, остальные 3 явля-
117
ются начальниками крупнейших офисов – в Вашингтоне, Нью-Йорке и
Лос-Анджелесе.
Наиболее важные вопросы деятельности ФБР рассматриваются
и решаются на заседании исполнительной конференции, которая созыва-
ется, как правило, раз в два месяца.
Штаб-квартира ФБР расположена в Вашингтоне. Кроме того, на тер-
ритории США имеется также 56 региональных (в буквальном переводе –
«полевых») офисов (плюс офис в Пуэрто-Рико) и около 400 отделений
ФБР. В крупнейшем из них – Нью-Йоркском – работают 2 тыс. сотрудни-
ков, в том числе более 1 тыс. специальных агентов. В 24 городах США
имеются специальные подразделения по борьбе с организованной пре-
ступностью.
Основную часть структуры ФБР составляют 11 управлений:
Инспекционное управление. Подчинено непосредственно директору
ФБР. Занимается надзором за всеми оперативными и вспомогательными
подразделениями Бюро, включая региональные офисы, проверяя соблю-
дение ими законов США и внутренних инструкций ФБР, экономность и
обоснованность использования финансовых ресурсов. Также следит за
соблюдением дисциплины сотрудниками Бюро и их профессиональной
пригодностью. При необходимости проводит дисциплинарные проверки
и служебные расследования.
Управление по борьбе с терроризмом. Несмотря на то, что функции
головного органа по борьбе с терроризмом на территории США были
возложены на ФБР еще в 1982 г., самостоятельное управление, занимаю-
щееся этими вопросами, было создано совсем недавно, выделившись из
состава управления национальной безопасности в рамках реорганизации,
произведенной директором ФБР Луисом Фри. О его создании было объ-
явлено 11 ноября 1999 г., а фактическая деятельность началась с середи-
ны декабря того же года.
Управление включает в себя два оперативных подразделения, первое
из которых занимается расследованием дел, связанных с международным,
а второе – с внутренним терроризмом. Кроме того, в состав управления
входят:
Национальный отдел домашней защиты (National Domestic Prepared-
ness Office). Приблизительный аналог нашей Гражданской обороны. Ко-
ординирует все усилия федеральных служб США, а также служб штабов
и местных органов власти, связанные с подготовкой к защите населения в
случае инцидентов с применением как обычного оружия, так и оружия
массового поражения.
Национальный центр защиты инфраструктуры (National Infrastruc-
ture Protection Center). В его задачи входит:
–
выявлять случаи незаконного использования компьютеров и инфор-
мационных технологий, ставящие под угрозу безопасность инфраструк-
туры США, предупреждать об этом соответствующие органы, пресекать
их и заниматься их расследованием;
–
расследовать дела, связанные с хакерами;
118
–
оказывать помощь в расследовании дел, касающихся борьбы с тер-
роризмом и внешней контрразведки и при этом связанных с незаконным
использованием компьютеров;
–
предупреждать руководителей служб, отвечающих за национальную
безопасность о тех случаях, когда попытка проникновения в инфраструк-
туру США является не обычным уголовным преступлением,
а организованной из-за рубежа компьютерной атакой на Соединенные
Штаты;
–
координировать обучение следователей из государственных и част-
ных структур, занимающихся расследованием компьютерных преступле-
ний.
Управление национальной безопасности (до 1994 г. – управление контр-
разведки). Координирует расследования, связанные с противодействием
иностранным разведкам. Также отвечает и за вопросы внутренней безопас-
ности ФБР.
Основную часть управления составляют четыре отдела. Три из них
организуют и координируют в масштабах США мероприятия по «разра-
ботке» зарубежных учреждений и их персонала в целях выявления раз-
ведчиков и лиц из числа американцев и граждан других стран, подозре-
ваемых в связях с зарубежными спецслужбами.
Четвертый отдел поддерживает контакты по вопросам контрразведки
с полицией, ЦРУ и другими американскими правительственными ведом-
ствами, а также с полицией и спецслужбами других стран. В отделе име-
ется специальная секция, руководящая деятельностью представителей
ФБР в посольствах США в разных странах мира. Вопросы контрразведы-
вательного характера за пределами США ФБР обычно решает с помощью
ЦРУ.
Управление криминальных расследований. Занимается расследованием
уголовных преступлений, отнесенных законодательством США
к категории федеральных. В первую очередь, это особо опасные преступ-
ления против жизни и здоровья граждан, совершенные при отягчающих
обстоятельствах, ограбления банков, преступления на воздушном, мор-
ском и железнодорожном транспорте, мошеннические действия или вы-
могательства с использованием государственных документов, печатей,
наименований федеральных ведомств и т. п.,
нарушение законов
о приобретении, хранении и применении огнестрельного и холодного
оружия.
Другую группу правонарушений, расследование которых входит
в компетенцию управления, составляют так называемые «беловоротнич-
ковые преступления»: присвоение и растрата федеральных средств,
включая использование компьютеров для этих целей, присвоение феде-
ральных финансовых средств путем злоупотреблений предоставленными
законом льготами и привилегиями, злоупотребление служебным положе-
нием в целях наживы, взяточничество, нарушение авторских прав и па-
тентных гарантий, необоснованные притязания на гражданство США и
получение незаконным путем американского паспорта или въездной визы
ит.п.
119
В структуре Управления криминальных расследований имеется отдел
по борьбе с организованной преступностью, который, в частности, зани-
мается борьбой с рэкетом, выявлением преступлений в сфере азартных
игр и лотерей, пресечением подкупа и взяток в спорте и т. д. Именно это-
му отделу подчинены специальные подразделения для борьбы с органи-
зованной преступностью, имеющиеся в 24 американских городах. Отдел
организует взаимодействие в борьбе с организованной преступностью
всех федеральных служб, а также правоохранительных органов штатов.
Непосредственный розыск и задержание преступников ведут периферий-
ные отделы ФБР в контакте с полицией штатов. На этот же отдел возло-
жены контроль за мероприятиями по розыску и их координация, а также
составление ориентировок по организации розыска.
Управление расследовательных служб (Investigative Services Division).
Создано в конце 1999 г. в рамках реорганизации, произведенной директо-
ром Бюро Луисом Фри, включив в себя подразделения, ранее входившие
в состав управления национальной безопасности и управления крими-
нальных расследований, такие, как отдел международных операций (In-
ternational Operations Branch) и центр стратегической оперативной ин-
формации (Strategic Information Operations Center).
Управление расследовательных служб призвано ликвидировать ра-
зобщенность в действиях структур ФБР. Планируется, что в него будет
стекаться информация, добытая различными подразделениями. Кроме
того, оно координирует международную деятельность ФБР.
В состав управления входит и созданная в 1995 г. группа экстренного
реагирования (Critical Incident Response Group), предназначенная для ко-
ординации усилий в целях разрешения кризисных ситуаций, в первую
очередь связанных с актами терроризма.
Управление служб информации по уголовным преступлениям. Распо-
ложено в небольшом городке Кларксберге в Западной Вирджинии. Зани-
мается централизованным сбором и хранением всей информации по уго-
ловным преступлениям, поступающей не только от подразделений ФБР,
но и от местных полицейских структур, а также других ведомств, как фе-
дерального уровня, так и подчиняющихся властям отдельных штатов.
В ведении управления находятся собираемые ФБР досье, а также центра-
лизованная картотека отпечатков пальцев.
Кроме того, управление занимается сбором и обработкой криминаль-
ной статистики. Каждый год оно публикует открытые статистические
сборники, в которых подробно рассказывается об уровне преступности в
США и ее динамике, с разбивкой по видам преступлений, штатам, в ко-
торых они совершены, социальной, расовой, возрастной принадлежности
совершивших их лиц, а также об успехах американских правоохрани-
тельных органов – количестве раскрытых преступлений, арестованных и
осужденных преступников и т. п.
Управление информационных ресурсов. В ведении этого подразделе-
ния находятся информационные системы ФБР, обеспечивающие центра-
лизованный сбор, обработку и использование информации, а также необ-
ходимая для их функционирования техническая инфраструктура.
120
Управление административных служб (до 1999 г. – управление пер-
сонала). Насчитывает 870 сотрудников (лето 1998 г.). Руководит всеми
вопросами, связанными с подбором и расстановкой кадров, рекрутирова-
нием новых сотрудников и т. п.
В состав управления входит также отдел специальной проверки. Его
основная задача – проверка лиц, назначаемых на должности в Белом до-
ме, Конгрессе США, Министерстве юстиции и в самом ФБР, связанные с
допуском к государственным секретам. Проверки проводятся во испол-
нение директивы Совета Национальной Безопасности США от 27 апреля
1953 г.
Кроме того, управление занимается вопросами медицинского обслу-
живания, социального страхования и пенсионного обеспечения сотрудни-
ков ФБР, а также их безопасности.
Финансовое управление. Контролирует всю финансовую деятельность
ФБР.
Лабораторное управление. В 1997 г. на территории Академии ФБР
в г. Квонтико было начато строительство новой лаборатории, взамен ста-
рой, располагавшейся в штаб-квартире ФБР. Строительство, на которое
было выделено 130 млн. долларов, завершилось летом 2000 г. Новая ла-
боратория ФБР – одна из крупнейших и наиболее оснащенных кримина-
листических лабораторий в мире.
Учебное управление. Расположено в г. Квонтико (штат Вирджиния),
где размещается Академия ФБР. Помимо Академии, руководит всеми
учебными и тренировочными программами само ФБР.
Помимо управлений, в структуру ФБР входят:
Отдел генерального советника. Подчинен непосредственно дирек-
тору ФБР. Является юридическим советником директора и других ру-
ководителей Бюро. Следит за соблюдением сотрудниками ФБР Кон-
ституции и законов, Уголовного кодекса, а также действующих правил
и инструкций.
Отдел профессиональной ответственности. Занимается расследова-
нием преступлений и серьезных правонарушений, совершенных сотруд-
никами ФБР. Кроме того, выносит решения по выявленным в ходе рас-
следований фактам нарушения дисциплины. Действует в тесном сотруд-
ничестве с инспекционным управлением.
Отдел обеспечения равных служебных возможностей (Office of Equal
Employment Opportunity Affairs). Детище пресловутой «политкорректно-
сти», данный отдел следит за тем, чтобы при приеме на работу в ФБР и
продвижении по службе не было какой-либо дискриминации: по расовой,
религиозной, национальной принадлежности, полу или возрасту, а жен-
щины-сотрудницы не подвергались «сексуальным домогательствам» со
стороны сослуживцев.
Отдел по связям с общественностью и Конгрессом. Отвечает за рабо-
ту с органами законодательной власти, средствами массовой информа-
ции, а также широкой публикой.
Хотя сфера деятельности ФБР в основном ограничивается территори-
ей США, Бюро располагает также многочисленными представительства-
121
ми в зарубежных странах, сеть которых постоянно расширяется. Если в
1996 г. ФБР имело своих представителей-атташе в 23 государствах, то
сегодня таких представительств уже более 40. В том числе
и представительство ФБР в г. Москве, открытое 4 июля 1994 г.
В отличие от большинства других американских спецслужб, бюд-
жет ФБР не засекречен. Так, в 2001 финансовом году (то есть на пери-
од с 1 октября 2000 г. по 30 сентября 2001 г.) он составил 3,57 млрд. дол-
ларов. Эта цифра более чем в полтора раза превышает бюджет 1995 г.,
который был равен 2,2 млрд. долларов. В 2008 г. бюджет ФБР составил
более 8 млрд. долларов.
Вместе с резким увеличением финансирования, наблюдающимся
в последние годы, растет и численность персонала Бюро. Если в 1995 г.
в ФБР работало 22 тыс. сотрудников, из них 10 тыс. оперативных работ-
ников, то к концу 2000 г. их общее число возросло до 28 тыс., а количест-
во оперативников – до 11 тыс. 400 человек. В 2009 г. общая численность
личного состава Бюро составила примерно 30 тыс. человек. Из них
12 тыс. приходится на оперативный состав и 18 тыс. – н а административ-
но-технический и вспомогательный персонал
1
.
Оперативные работники
ФБР традиционно называются «специальными агентами». Этот термин
был заимствован у Секретной службы Соединенных Штатов, группа со-
трудников которой составила в свое время костяк вновь созданного Бюро
расследований – ныне ФБР.
Бюро тюрем Министерства юстиции США осуществляет исполне-
ние наказания по приговорам федеральных судов, а также руководит ра-
ботой всех федеральных тюрем страны, в которых отбывают наказания
осужденные за совершение уголовных преступлений федеральными су-
дами США.
Служба маршалов (судебных исполнителей) также входит в состав
Министерства юстиции США. Это старейшее федеральное полицейское
агентство – первые 13 маршалов были назначены первым Президентом
США Джорджем Вашингтоном 24 сентября 1789 г. Свое нынешнее на-
звание служба получила в 1969 г. Сотрудники этой службы реализуют
основные положения программы защиты свидетелей с 1971 г.: выдают
новые документы, готовят легенды, помогают сменить место жительства
лицам и их семьям, оказавшим помощь правоохранительным органам
(ФБР в первую очередь) и опасающимся мести со стороны преступных
организаций. Кроме того, они обеспечивают безопасность в помещениях
судов США и личную охрану федеральных судей, прокуроров
и присяжных заседателей, а также охрану арестованных по подозрению в
нарушении федеральных законом до момента их осуждения и перевозку
заключенных федеральных тюрем. Им же поручено выполнение таких
федеральных функций, входящих в компетенцию Министра юстиции, как
подавление массовых беспорядков и борьба с терроризмом
2
.
1
Борьба с преступностью за рубежом... С . 18–24.
2
Полиция и борьба с преступностью за рубежом... 1992. С. 46.
122
В состав Министерства финансов после реформы входят две спец-
службы: Служба внутренних доходов (СВД) и Бюро по контролю за обо-
ротом табака, алкоголя и огнестрельного оружия.
Служба Внутренних Доходов (СВД) – главное налоговое ведомство
США. Осуществляет практическую деятельность по сбору налогов.
Представителей этой службы американцы боятся больше чем полицей-
ских, агентов ФБР, ЦРУ и всех прочих спецслужб вместе взятых.
Основная задача налоговой службы заключается в калькуляции
и сборе федеральных налогов в соответствии с действующим федераль-
ным законодательством. Управлению криминальных расследований этой
службы предписано расследовать правонарушения, связанные с доходами
и собственностью и налагать соответствующие санкции в случае проти-
воправных действий.
Агенты Управления проводят активную работу по расследованию на-
рушений налогового законодательства, дают рекомендации прокуратуре
на судебных процессах, участвуют в подготовке документальных финан-
совых отчетов, уголовных дел для суда и дают показания в суде как клю-
чевые свидетели.
Уклонение от налогов в США считается тяжким преступлением, кото-
рое карается тюремным заключением сроком до одного года и штрафом
до 10 тыс. долларов. Если налоги не платятся свыше трех лет, это грозит
нарушителю четырьмя годами тюрьмы и штрафом 50 тыс. долларов.
В случае систематического уклонения от уплаты крупных сумм налога
наказание может быть вплоть до пожизненного заключения. Кроме того
СВД может изымать в счет уплаты налога собственность налогоплатель-
щиков. Налоговая декларация ежегодно представляется к 15 апреля – да-
те, именуемой в быту Днем Страшного Суда
1
.
Структура Службы внутренних доходов децентрализована и состоит
из: Центрального аппарата, 9 региональных отделов, 50 окружных отде-
лов (по одному в каждом штате) и более 900 местных отделений общей
численностью около 70 тыс. сотрудников
2
. Бюджет свыше 8 млрд. долла-
ров в год.
В 1872 г. из Службы внутренних доходов в самостоятельное ведомст-
во выделилось Бюро по контролю за алкогольными напитками, та-
бачными изделиями и огнестрельным оружием – единственное полно-
стью правоохранительное агентство в составе Министерства финансов
(АТФ).
Бюро осуществляет контроль за уплатой федеральных налогов на про-
дажу спиртных напитков и табачных изделий, пресечение взяточничест-
ва, мошенничества и обмана потребителей, контроль за качеством про-
дукции. Оказывает противодействие незаконному изготовлению
и распространению спиртного, а также контрабанде табачных изделий
между штатами.
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 72.
2
Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. 1996. No 35. С . 52 .
123
Кроме того задача Бюро состоит в оказании содействия другим феде-
ральным правоохранительным органам в расследовании уголовных пре-
ступлений, связанных с использованием оружия; обеспечении безопасно-
сти граждан путем пресечения незаконного использования взрывчатых
веществ и поджогов собственности; надзоре за хранением взрывчатых
материалов. Бюджет агентства в 1994 г. составил 605 млн. долларов
1
.
Штат сотрудников в 2009 г. превысил 5 тыс. человек
2
.
Министерство почт (почтовая служба США) – сугубо гражданское
ведомство, которое, однако, имеет собственную полицию. Численность
полицейских служащих Почтовой службы США составляет почти 2 тыс.
человек. Это полицейское агентство правомочно проводить расследова-
ния более чем по 100 составам преступлений, предусмотренных феде-
ральным законодательством и имеющих отношение к деятельности почт
(грабеж, кража со взломом, воровство почтовых отправлений, их хище-
ния, мошенничество, незаконная пересылка взрывчатых веществ и т. п.) .
Кроме того сотрудники полиции почтовой службы осуществляют сопро-
вождение особо ценных грузов и охрану ведомственных объектов и
транспорта.
Одно из важнейших мест в американской модели СОВБ занимает
Министерство обороны. Законодательство США в мирное время прямо
предусматривает в случае необходимости применение армейских частей
для подавления мятежей и гражданских беспорядков. Военнослужащие
Вооруженных Сил США, принимая присягу, обязуются защищать Кон-
ституцию страны от внутренних и внешних врагов. С 1985 г. регулярные
части вооруженных сил (в первую очередь, сухопутные войска и морская
пехота) и части национальной гвардии США в плановом порядке обуча-
ются борьбе с гражданскими беспорядками по Наставлению ГМ 19-15
«Гражданские беспорядки». Этот нормативный акт определяет тактику
действий войск, их права и обязанности, а также характер взаимодействия
с местными полицейскими силами.
В 1993 г. введен в действие вооруженных сил США специальный ус-
тав FM100-19, FM7-10 «Внутригосударственные операции», который со-
держит концептуальное обоснование использования формирований На-
циональной гвардии и регулярных войск во внутригосударственных опе-
рациях
3
.
Национальная Гвардия как составная часть вооруженных сил США
полностью входит в основную подсистему (1-й уровень) американской
системы обеспечения внутренней безопасности (СОВБ). Вместе с тем ее
отдельные части, дислоцированные на территории конкретного штата,
являются одной из важнейших составляющих базовой подсистемы
(2-й уровень) СОВБ страны.
Эти части являются резервом главы исполнительной власти субъекта
федерации – губернатора на случай чрезвычайных ситуаций. При ослож-
1
Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. 1996. No 35. С. 50 .
2
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 72.
3
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 159–176.
124
нении, стихийных бедствиях, а также гражданских беспорядках губерна-
тор вправе использовать части Национальной Гвардии, дислоцированные
на подчиненной ему территории.
Что же представляет собой Национальная Гвардия США? Современ-
ная Национальная Гвардия является прямым наследником тех организа-
ций, которые существовали в XVII в. в ряде английских колоний в виде
военизированных формирований местной милиции и о которых в разделе
8 ст. 1 упоминает американская Конституция. Общее руководство этим
резервным компонентом вооруженных сил США осуществляет Бюро На-
циональной Гвардии, расположенное в Пентагоне, глава которого назна-
чается Президентом после утверждения Сената. Комплектование Нацио-
нальной Гвардии, как и вооруженных сил в целом, происходит на основе
добровольности через рекрутские пункты, имеющиеся в каждом штате и
его административно-территориальных единицах, где изъявивший жела-
ние проходит обязательный медицинский осмотр и тестирование. Обяза-
тельным условием является наличие диплома об окончании средней шко-
лы или приравненного к ней учебного заведения.
В случае годности кандидата к службе с ним подписывается контракт,
в котором четко определены его права и обязанности. Подписавший кон-
тракт получает бесплатно полный комплект военного обмундирования и
снаряжения, которое он будет хранить у себя дома в течение всей службы
в Национальной Гвардии (НГ). Но в состав НГ юноша или девушка офи-
циально зачисляются только после необходимого для всех новобранцев
7-недельного курса так называемой «основной воинской подготовки».
Далее индивидуальная подготовка по избранной военной специальности
в тренировочных центрах.
После получения избранной специальности национальные гвардейцы
возвращаются в свой родной штат, где продолжают работу или учебу,
прерванные военной подготовкой. С этого момента начинается их
служба в Национальной Гвардии. Она заключается в том, что один
уикэнд (суббота – воскресенье) в месяц в течение восьми лет националь-
ный гвардеец по плану или тревоге является в конкретный пункт сбора и
продолжает военную подготовку по избранной военной специальности.
Кроме того один раз в год в течение 8 лет они собираются на 2-недельные
военные сборы.
Исключением из этого общего правила являются национальные гвар-
дейцы постоянного состава, подписавшие соответствующий контракт,
получающие жалование, равное зарплате военнослужащих регулярных
вооруженных сил. Все остальные (рядовые, сержанты, офицеры, генералы)
проходят службу лишь в период регулярных сборов. Чтобы получить оче-
редное воинское звание необходимо сдать специальный экзамен или окон-
чить военное учебное заведение.
Национальные гвардейцы не используются на работах, не связанных
с безопасностью страны или штата, и предусмотренное для них жалова-
ние выплачивается только за то, чтобы они могли профессионально вы-
полнять возложенные на них задачи. Дни сборов оплачиваются из феде-
рального бюджета США по нормам военнослужащих регулярных войск.
125
Специалисты считают «заблуждением» утверждение об «ополченче-
ском» характере Национальной Гвардии США. Добровольность имеет
значение лишь при вступлении в ряды НГ, а дальнейшее является уже
службой, отклонение от которой карается различными мерами наказания.
Служба в НГ весьма популярна у всех слоев и групп американцев, че-
рез нее прошли многие видные политические деятели Америки. Не по-
следнюю роль здесь играют и материальные льготы, получаемые гвар-
дейцами в виде различных субсидий из специального фонда Министерст-
ва обороны
1
.
Численность Национальной Гвардии для каждого штата устанавлива-
ется пропорционально общей численности его населения. Финансирова-
ние содержания НГ осуществляется на 90 % за счет федерального бюдже-
та, 10 % – на средства штатов. Власти штатов оплачивают лишь деятель-
ность гвардейцев, осуществляемую в интересах штата.
Национальная Гвардия постоянного состава представляет собой бое-
готовые, укомплектованные приписным личным составом, оснащенные
оружием и боевой техникой, организованные по структуре регулярных
войск соединения, части и подразделения сухопутных войск и военно-
воздушных сил. В состав сухопутных войск входят 10 дивизий,
18 отдельных бригад, 2 бронекавалерийских полка НГ. Всего около
450.000 личного состава. В составе военно-воздушных сил США нахо-
дятся 18 авиакрыльев НГ различного назначения, которые включают в
себя 1 тыс. 124 боевых и около 500 вспомогательных самолетов. Всего
около 113 тыс. человек личного состава. Общая численность личного со-
става НГ США составляет около 570 тыс. человек
2
Основной задачей НГ в мирное время является подготовка резерва ВС
США, оказание помощи гражданским властям в обеспечении обществен-
ной безопасности, ликвидации последствий техногенных катастроф, эпи-
демий, эпизоотии, стихийных бедствий и т. д. В военное время НГ, кроме
вышеперечисленных задач, будет использоваться для ведения боевых
действий на конкретном театре военных действий.
Обращают на себя внимание усилия Пентагона по диверсификации
деятельности НГ. В частности, с учетом появления новых вызовов безо-
пасности, с 1999 по 2003 г. создано 32 подразделения НГ по оказанию
содействия гражданским властям в нейтрализации последствий примене-
ния оружия массового поражения. Задачами таких формирований, кото-
рые вскоре должны появиться во всех штатах, являются:
–
профессиональная оценка ситуации в районах с химическим, биоло-
гическим или радиационным загрязнением;
–
локализация и дезактивация зараженных территорий;
–
оказание первой помощи пострадавшим.
Кроме того, в конце 2003 г. в состав НГ сформирована первая бригада
(штат Колорадо), а в январе 2004 г. – батальон (штат Аляска) по обслужи-
1
Национальная Гвардия США // Экспресс-информация. Вып. 8. М.: ГИЦ МВД
РФ. 1991.
2
По материалам военно-научного отдела ГУКВВ МВД РФ...
126
ванию системы ПРО наземного базирования, которые наряду
с регулярными ВС осуществляют оперативный контроль за ее работой.
Что касается реформирования НГ, то главный упор делается на повы-
шение боевого потенциала, мобилизационной готовности и улучшение
взаимодействия с регулярными войсками, что продиктовано, прежде все-
го, активным участием подразделений НГ в афганской и иракской кампа-
ниях (около 40 % от общей численности ВС) и необходимостью следо-
вать в русле осуществляющегося здесь процесса глубокой трансформа-
ции вооруженных сил в целом. На достижение этой цели направлены, в
частности, меры по оптимизации командно-штабного аппарата: в 2003 г.
произошло слияние штабов НГ, НГ СВ и НГ ВВС, ранее находившихся в
каждом штате, в единые структуры управления, что позволило не только
добиться финансовой экономии, но и существенно облегчить руководство
совместными операциями видов войск. В оборонном бюджете США на
2004 финансовый год на деятельность НГ СВ и НГ ВВС выделены
ассигнования в сумме 4,25 млрд. долларов и 4,41 млрд. долларов соот-
ветственно.
В состав Министерства обороны кроме Национальной гвардии вхо-
дят следующие спецслужбы:
1. Корпус военной полиции (более 30 тыс. военных полицейских) обес-
печивает правопорядок в ВС США. В каждой части американской армии
и флота имеется подразделение военной полиции.
2. Агентство национальной безопасности (АНБ) – самая закрытая
спецслужба США. Занимается радиоэлектронной разведкой.
3. Разведывательное управление МО (РУМО) и разведуправления ар-
мии, ВМС и ВВС – широко используются при полицейских операциях
против наркотрафика и незаконного проникновения на территорию
США1
.
В США не жалеют средств на обеспечение внутренней безопасности:
в 2007 г. на борьбу с терроризмом было выделено 70 млрд. долларов, на
нужды Министерства обороны – 480 млрд. долларов; на 2009 г. прави-
тельство запросило у Конгресса 80 млрд. долларов и 515,1 млрд. долларов
соответственно
2
.
Особенностью деятельности полицейских сил 2-го уровня американ-
ской системы СОВБ является то, что полиции штатов, графств (округов)
не представляют собой жесткой замкнутой иерархической системы. По-
лицейские департаменты, входящие во 2-й уровень СОВБ, в своей повсе-
дневной жизни руководствуются действующим федеральным законода-
тельством и законами штатов. Они независимы друг от друга и от феде-
ральных полицейских органов (лишь координируют между собой свою
деятельность). Их основной обязанностью является обеспечение испол-
нения региональных правовых норм, причем решения по вопросам орга-
низации и деятельности полиции в силу конституционных особенностей
и сложившихся традиций принимаются на каждом уровне.
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 76.
2
Сообщение канала РБК от 4 февраля 2008 г.
127
Примечательно, что служебные полномочия конкретного полицейско-
го служащего ограничиваются районами юрисдикции его полицейского
агентства. Всего в США насчитывается около 18 тыс. полицейских
агентств, из них около 1,7 тыс. насчитывают в своем составе менее
30 офицеров
1
. Подобное положение является результатом того, что поли-
цейская система США начиналась «снизу», с мест.
Еще в колониальный период борьба с преступностью и поддержание
общественного порядка были уделом местных шерифов и констеблей,
которых назначала английская корона. После провозглашения независи-
мости эти должности стали выборными. Шериф набирал «свою команду»
из числа местных граждан для несения полицейской службы, которая в те
годы представляла собой, по существу, одну из форм самодеятельности
населения.
Впоследствии в конституциях большинства штатов было закреплено
право за городами и населенными пунктами создавать и содержать собст-
венные полицейские силы. Первый профессиональный полицейский де-
партамент был создан в 1844 г. в г. Нью-Йорке, затем в большинстве го-
родов страны.
Местная полиция является основой полицейских сил США. На феде-
ральном уровне полицейской деятельностью занято 8 % личного состава
полиции страны, на уровне штатов – 15 % и на местах – 77 %. Числен-
ность американской полиции в 1991 г. составляла 600 тыс. сотрудников
2
,
в 2009 г. ≈900 тыс. сотрудников.
На уровне штата действует несколько правоприменяющих учрежде-
ний. Главным должностным лицом в сфере правоприменения называют
генерального атторнея штата; в большинстве штатов он лишь консульти-
рует правительство штата и представляет его в судах; он не надзирает за
полицией и не руководит местными обвинителями. Полиция штатного
подчинения, как правило, занимается только обеспечением безопасности
движения, а компетенция следственных органов правительства штатов
ограничена отдельными, конкретными правонарушениями, в частности
делами о коррупции должностных лиц штатов.
Основной объем работы по поддержанию общественного порядка,
расследованию преступлений и организации уголовного преследования
выполняется местными правоприменяющими учреждениями. Уголовное
преследование осуществляется ведомствами государственного обвине-
ния – службами окружных атторнеев в городах и графствах. Охрана об-
щественного порядка и расследование преступлений возложены на поли-
цейские управления в городах и шерифские управления в графствах. Фе-
деральной полиции как органа охраны общественного порядка в США не
существует
3
.
1
Шалягин Д.Д. Полиция США. М.: Московская академия МВД России. 2001 .
С. 5.
2
Организация деятельности ОВД зарубежных стран. Вып. 2–3. М., 1991.
С. 116.
3
Современные Соединенные Штаты... С . 89.
128
Ни ведомство государственного обвинения, ни полиция, ни ше-
рифские управления формально не связаны организационно. Окружные
атторнеи, шерифы, а нередко и начальники полиции являются выборны-
ми должностными лицами, не имеющими над собой административного
руководства. Рядовые граждане США предпочитают иметь дело с выбор-
ными лицами, а не с безликими государственными учреждениями.
Руководители более крупных полицейских агентств графств назнача-
ются главой исполнительной власти графства, а руководитель полицей-
ского департамента штата – губернатором штата.
Вышеперечисленные полицейские силы содержатся за счет местных
бюджетов. По оценкам американских специалистов на их нужды выделя-
ется до 90 % всех средств, затрачиваемых на содержание полицейских
сил США, что составляет в год около 60 млрд. долларов
1
. Кроме того ме-
стная полиция может получать дотации от властей штатов и из государст-
венных средств, выделяемых в рамках различных программ борьбы с
преступностью.
Законодательство штатов обычно относит к компетенции местной
(муниципальной) полиции следующие направления деятельности: преду-
преждение преступности, обнаружение и задержание правонарушителей,
поддержание общественного порядка, защиту жизни и собственности
граждан. Наиболее детально компетенция полицейских служб разработа-
на в нормативных актах местных властей, где помимо обязанностей, пе-
речисленных в законах штатов, добавляются следующие: защита консти-
туционных прав граждан, регулирование уличного движения, оказание
помощи населению при разрешении различного рода конфликтов (семей-
ных, между соседями, в увеселительных заведениях и т. п.), контроль за
соблюдением санитарных норм, освещение улиц, оказание экстренной
помощи престарелым, душевнобольным, населению при стихийных бед-
ствиях и т. д.
В составе муниципальной полиции США обычно функционируют
следующие основные службы и подразделения: патрульно-постовой
службы, криминальной полиции, дорожной полиции, планирования, кад-
ров и подготовки личного состава, связи с общественностью, криминали-
стическая, информационно-справочная (с ЭВМ).
Помимо муниципальной полиции в системе сил обеспечения внутрен-
ней безопасности США действует исторически сложившийся институт
полиции, который сегодня не встречается в других странах. Это служба
шерифов, которые осуществляют полицейскую власть в основном в граф-
ствах и некоторых городах, в округах сельского типа, а также в админи-
стративных центрах некоторых штатов. Как правило, шерифы избирают-
ся населением на 2 года. При этом не требуется, чтобы кандидат обладал
специальной квалификацией. Предварительное обучение полицейскому
делу встречается не везде, но в США существует специальная учебная
литература (в том числе для шерифов), позволяющая освоить основы
1
По материалам военно-научного отдела ГУКВВ МВД РФ...
129
службы самостоятельно. Можно поступить и в полицейское учебное за-
ведение.
Шериф осуществляет не только общие полицейские задачи, но и явля-
ется своего рода вспомогательным чиновником в уголовном и граждан-
ском процессе. В его обязанности входит вручение судебных документов,
он ведает окружной тюрьмой, а в некоторых районах является также
сборщиком налогов. Кроме того он осуществляет надзор за соблюдением
экологических законов, законов о рыбной ловле и водном спорте.
За свою деятельность (вызов в суд, вручение ордера на арест и т. п.) ше-
риф имеет право взымать определенный сбор, который составляет его до-
ход, помимо установленной ему твердой зарплаты. Поэтому материально
он обеспечен лучше, чем профессиональный полицейский чиновник соот-
ветствующего уровня
1
.
В США при отсутствии единого УК действует значительное число за-
конов общефедерального значения как общего характера, так и специали-
зированных, а также законов штатов и нормативных актов местных вла-
стей. Основным из них является комплексный Закон 1960 г. «О контроле
над преступностью и безопасностью на улицах» с поправками после-
дующих лет. В его 11 разделах содержатся основные положения Феде-
ральной программы в области уголовной юстиции и борьбы с преступно-
стью, механизм координации деятельности и финансирования правоохра-
нительных ведомств США всех уровней
2
.
В соответствии с этим законом полиция впервые получила право про-
водить подслушивание для получения доказательств в отношении лиц, по-
дозреваемых в совершении преступлений, а также в целях предупреждения
преступлений.
15 октября 1970 г. Конгресс одобрил Закон «О контроле за организо-
ванной преступностью» – Rico, который кроме возможности вынесения
приговоров отдельным подсудимым до 20 лет тюремного заключения,
ввел эффективную практику конфискации всех доходов преступной
группы или отдельных преступников. Суть её состоит в том, что при
предъявлении обвинения всё имущество подозреваемых и их активы за-
мораживаются, а после вынесения обвинительного приговора это имуще-
ство конфискуется. Это позволяет пострадавшим подавать гражданские
иски на возмещение убытков.
В 1994 г. Конгресс принял Закон «О контроле над насильственной
преступностью и правоприменяющих органах», в соответствии с которым
на нужды полиции федеральных ведомств было выделено на следующие
5 лет 30 млрд. 200 млн. долл.; 9 млрд. 800 млн. долл. на ремонт старых и
строительство новых тюрем; 6 млрд. 900 млн. долл. на различные про-
граммы превенции. Это позволило снизить преступность в 2000 г. по
сравнению с 1991 г. на 28 %3
.
1
Полиция и борьба с преступностью за рубежом: информационный сборник.
М.: ВНИИ МВД СССР, 1990. С . 44, 68, 69.
2
Правоохранительные системы иностранных государств... С. 8.
3
Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 155 .
130
ФБР – ведущий оперативно-следственный орган, наделенный всеми
полномочиями по борьбе с терроризмом на территории США и за рубе-
жом. Нормативная правовая база США, регламентирующая вопросы
борьбы с терроризмом включает законодательные акты двух уровней:
действующие на всей территории США (федеральные) и определенные
для конкретных штатов. Что касается федеральных законов о борьбе
с терроризмом, то следует обратить внимание на отсутствие единого все-
объемлющего законодательного акта. Правовые нормы, относящиеся к
борьбе с терроризмом, содержатся в различных нормативных правовых
актах. В их числе федеральные законы о гражданской авиации (1958), о
борьбе с терроризмом (1990), о борьбе с международным терроризмом
(1984), о контроле над преступностью (1990), об усилении борьбы с тер-
роризмом в США и за их пределами (1993), о борьбе с терроризмом
и эффективности высшей меры наказания (1996), о правосудии для жертв
терроризма (1998) и др. Подзаконные акты, как правило, конкретизируют
федеральное законодательство.
Правовое регулирование борьбы с терроризмом претерпело значи-
тельные изменения после масштабных террористических акций, совер-
шенных в Нью-Йорке и Вашингтоне 11 сентября 2001 г. Через два месяца
после этой катастрофы и введения в стране чрезвычайного положения
Президент США издал Указ от 3 ноября 2001 г. «О задержании, обраще-
нии и рассмотрении дел в отношении неграждан в ходе войны
с терроризмом». В п. «е» ст. 1 данного Указа отмечается, что способность
американского государства защитить себя и своих граждан от возможных
террористических актов в значительной степени зависит от участия сило-
вых ведомств в процессе установления не только личности террористов,
но и тех, кто за ними стоит. Пунктом «е» ст. 1 Указа устанавливается, что
для защиты граждан от международных террористов последних следует
разыскивать и арестовывать даже за границей с использованием воору-
женных сил и судить за насильственные преступления «по законам воен-
ного времени». Следует упомянуть «Акт патриота» (билль), который пре-
дусматривает комплекс достаточно конкретных мер, направленных на
борьбу с терроризмом. Так, ст. 101 билля предусматривает создание анти-
террористического фонда в казначействе США, а ст. 103 – рост финанси-
рования центра технической поддержки при ФБР (200 млн. долларов еже-
годно в течение 2002–2004 гг.)
1
.
29 сентября 2006 г. Конгресс принял Закон – Акт No 3930 «О военных
комиссиях (трибуналах)» – полное название «Билль, представленный с
целью уполномочить военные комиссии осуществлять правосудие в от-
ношении террористов и с целью укрепить и модернизировать возможно-
сти выявления терроризма и с иными целями» – регламентирующий ор-
ганизацию и порядок судебной деятельности по подобного рода делам.
Таким образом, все вышесказанное позволяет утверждать, что амери-
канские специалисты сознательно идут на максимальную децентрализа-
1
Назаров А.Ю. О принципах и методах борьбы с терроризмом за рубежом //
Вестник МВД России. 2004. No 6. С . 17.
131
цию полицейских сил на местном и региональном уровне, чтобы исполь-
зовать все преимущества децентрализации функций управления полици-
ей. С их точки зрения этим ставится заслон на пути к всевластию госу-
дарства, избранная модель СОВБ является средством защиты интересов
граждан. Даже после терактов 11 сентября 2001 г. и создания в системе
федеральных органов исполнительной власти департамента внутренней
безопасности (пятнадцатого министерства в американском правительстве,
созданного, по мнению исследователей
1
, с учетом опыта функционирова-
ния КГБ СССР) это суперведомство не обладает монополией в данной
сфере, что обусловлено особенностями становления и развития американ-
ской государственности.
1
Вестник Московского университета МВД России. 2008. No 5. С. 21.
132
Глава 7
ПЕНИТЕНЦИАРНЫЕ СИСТЕМЫ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Процесс интеграции России и мирового сообщества, признание ею
международных правовых актов в сфере исполнения наказаний в целях
повышения эффективности деятельности уголовно-исполнительной сис-
темы вызывают необходимость шире использовать зарубежный опыт,
практику функционирования пенитенциарных учреждений зарубежных
государств, а также мировые тенденции совершенствования правоохра-
нительной практики, развития полицейской техники и вооружения.
Потребность в международном сотрудничестве в области уголовно-
исполнительной политики начала реализовываться в определенных орга-
низационных формах с середины XIX в. Следует подчеркнуть, что пени-
тенциарные системы в зарубежных странах создавались с учетом истори-
ческих особенностей развития каждого государства. Если в США и Анг-
лии уже в конце XVIII – начале XIX в. появились пенсильванская, оборн-
ская системы, а также система реформаториев, то пенитенциарная систе-
ма Японии окончательно сформировалась только после Второй Мировой
войны
1
.
Международное право в современном мире широко представлено пак-
тами, декларациями, резолюциями международных организаций (прежде
всего ООН, СЕ), которые затрагивают конкретную проблематику разви-
тия национальных систем права, в том числе права и свободы личности.
Нормативной основой, регламентирующей различные аспекты исполне-
ния наказания, являются действующие международные акты об обраще-
нии с заключенными. Они подразделяются на обязательные
и рекомендательные и включают стандарты, вырабатываемые ООН, СЕ,
Организацией американских государств, Африканским союзом или ины-
ми объединениями государств.
К основным действующим международным актам в указанной сфере
относятся следующие: Всеобщая декларация прав человека (1948); меж-
дународный пакт «О гражданских и политических правах (1966); Мини-
мальные стандартные правила обращения с заключенными (1955); Кон-
венция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих
достоинство видов обращения и наказания (1984); Меры, гарантирующие
защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни (1984); Минимальные
стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отно-
шении несовершеннолетних (Пекинские правила) (1985); Минимальные
стандартные правила в отношении мер, связанных с тюремным заключе-
нием (Токийские правила) (1990); Европейские пенитенциарные правила
(2006).
1
Пантелеев В.А. Предупреждение и пресечение кризисных ситуаций в пени-
тенциарных системах зарубежных стран: уч. пособие. 2-е изд., перераб. Владимир:
Владим. юрид. ин-т., 2008. С. 7.
133
Существует также ряд правовых документов, которые относятся кон-
кретно к персоналу пенитенциарных учреждений. В их число входят: Ко-
декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979);
Принципы медицинской этики, относящиеся к роли работников здраво-
охранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержан-
ных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих ви-
дов обращения и наказания (1982) и Основные принципы применения
силы и огнестрельного оружия (1990).
Рассматривая мировую практику организации деятельности пенитен-
циарных систем, следует отметить, что существует несколько вариантов
подчинения системы исполнения наказаний тому или иному государст-
венному ведомству. Прежде всего, это страны, где пенитенциарная сис-
тема полностью подотчетна Министерству юстиции: Англия (с 2007 г),
почти все страны Европы (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина,
Венгрия, Дания, Исландия, Италия, Люксембург, Македония, Нидерлан-
ды, Португалия, Сербия, Словакия, Словения, Франция, Чехия, Швеция),
некоторые страны Северной и Латинской Америки (Аргентина, Бразилия,
Колумбия, Коста-Рика, Перу, Чили), Азии (Афганистан, Пакистан, Тай-
вань, Таиланд, Турция, Шри-Ланка, Южная Корея и Япония), многие
страны Африки (Бенин, Кот-д'Ивуар, Буркина-Фасо, Гвинея Бисау, Демо-
кратическая Республика Конго, Кабо-Верде, Камерун, Конго, Лесото,
Либерия, Ливия, Мавритания, Мадагаскар, Мали, Мозамбик, Марокко,
Нигер, Свазиленд, Сенегал, Того, Тунис, Центральная Африканская Рес-
публика, Чад, Экваториальная Гвинея), а также Болгария, Румыния, Ал-
бания, Азербайджан, Эстония, Молдова, Грузия, Латвия, Литва, Армения.
Для руководства пенитенциарной системой в составе Министерства
юстиции, как правило, образуется специальный департамент, напрямую
подотчетный Министру юстиции. В разных странах существуют различ-
ные названия данного государственного органа: Агентство по уголовным
наказаниям в Финляндии; Центральный Комитет Тюремной Службы в
Польше; Национальное Агентство Исправительных Учреждений в Ни-
дерландах. Структура и организация службы исполнения наказаний так-
же может варьироваться.
В Испании, во многих странах Африки (Ангола, Габон, Гамбия, Еги-
пет, Замбия, Кения, Малави, Намибия, Нигерия, Судан, Танзания, Руан-
да), Латинской Америки (Белиз, Боливия, Гватемала, Гондурас, Мексика,
Никарагуа, Уругвай, Эквадор), Азии (Бангладеш, Вьетнам, Индия, Кам-
боджа, Лаос, Северная Корея, Сингапур) и практически во всех станах
Ближнего Востока (Израиль, Иордания, Йемен, Катар, Кувейт, Ливан,
Саудовская Аравия, Сирия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман), а
также в Белоруссии, Узбекистане и Туркменистане система исполнения
наказаний полностью управляется Министерством внутренних дел
1
.
1
Багреева Е.Г. Мировая практика разделения функций в организации и функ-
ционировании пенитенциарных систем // Зарубежный опыт исполнения уголов-
ных наказаний: сб. науч. статей. Вып. 2 – М.: НИИ ФСИН России, 2010. С . 12 –13 .
134
Существует и модель, при которой система исполнения наказаний на-
ходится под управлением объединенного Министерства юстиции
и внутренних дел (полиции). В Швейцарии, Норвегии, Андорре, Венесу-
эле, Мальте, Панаме, Сальвадоре и других странах отсутствие отдельных
министерств юстиции и полиции может объясняться относительной ма-
лочисленностью населения этих стран, кроме Венесуэлы.
В мировой пенитенциарной практике только в Южной Африке и
Украине система исполнения наказаний находится в ведении независимо-
го государственного органа, неподконтрольного ни Министерству юсти-
ции, ни Министерству внутренних дел, но подотчетного напрямую главе
правительства или государства.
Существует и так называемая «смешанная модель», при которой раз-
личные виды наказаний или меры процессуального принуждения нахо-
дятся в ведении различных ведомств: пенитенциарные учреждения, в ко-
торых содержаться осужденные – в ведении Министерства юстиции, а
места предварительного заключения – в ведении Министерства внутрен-
них дел. Одним из вариантов такой модели является система, при которой
функции управления учреждениями, в которых содержатся заключенные
под стражу, делятся между различными министерствами. Так, например,
в Китае и Ираке в компетенцию Министерства юстиции входит управле-
ние пенитенциарными учреждениями, в которых содержатся осужденные
лица, в то время как Министерство внутренних дел отвечает за содержа-
ние лиц, заключенных под стражу на этапе предварительного расследова-
ния и суда. Казахстан является представителем такой модели, так как
часть мест предварительного заключения (изоляторы временного содер-
жания) находятся под контролем МВД, а остальные (следственные изоля-
торы) наряду с пенитенциарными учреждениями – Министерства юсти-
ции.
Мировая пенитенциарная практика, ее организация и функционирова-
ние может быть проанализирована не только по подчиненности этой сис-
темы тому или иному министерству, но и по «вертикальному» разделе-
нию функций и полномочий. Так, в Канаде компетенция по исполнению
наказаний разделена между федеральным правительством и правительст-
вами отдельных провинций. Все наказания, связанные с лишением свобо-
ды на срок, превышающий 2 года, исполняются Исправительной службой
Канады, федеральным агентством, подотчетным Министру общественной
безопасности – канадскому аналогу Министра внутренних дел. На уровне
же провинций управление исправительными учреждениями может нахо-
диться в компетенции либо провинциального Министерства юстиции,
как, например, в провинциях Ньюфаундленд и Лабрадор, Нунавут, Новая
Шотландия, Северо-Западные Территории и Юкон, либо Министерства,
отвечающего за охрану правопорядка, иными словами, провинциального
Министерства внутренних дел, как например, в провинциях Квебек и
Онтарио.
В Австралии все пенитенциарные учреждения подпадают под юрис-
дикцию отдельных штатов (всего 7). Управление тюрьмами может нахо-
диться как в компетенции Министерства юстиции, как, например,
135
в Виктории, так и в компетенции полицейского ведомства, как в Квинс-
ленде. Эту функцию выполняет Министерство полиции и исправительной
службы
1
.
В мировой пенитенциарной практике существует еще одна модель
разделения функций в организации и функционировании исправительной
системы – она основывается на привлечении частного капитала (США).
В целом, следует отметить, что практически все государства (в совре-
менном мире насчитывается более 200 независимых государств) пред-
ставляют интерес для изучения, анализа и обобщения опыта организации
и функционирования пенитенциарных систем. Вместе с тем по уровню
развития, качеству функционирования и структуре управления особый
интерес представляют США, Англия, Германия и Франция.
Пенитенциарная система США. В настоящее время Соединенные
Штаты Америки являются страной с самым большим «тюремным насе-
лением» в мире. По данным Федерального бюро тюрем Министерства
юстиции, количество лиц, заключенных под стражу в процессе расследо-
вания уголовных дел, осужденных к лишению свободы, составило
в США на начало 2010 г. – 2 тыс. 419 человек (в том числе подследствен-
ных – 21,2 %, женщин – 8,9 %, несовершеннолетних – 0,4 %, иностран-
цев – 6,4 %). Число заключенных на 100 тыс. населения составляет
737 человек
2
.
В сравнении с европейскими и скандинавскими странами
в США этот показатель выше в 6–10 раз. Он не имеет аналогов в запад-
ном мире, и сравнивать США в этом смысле можно только с Россией и
Китаем. В Америке живет всего 5 % населения земного шара, но в ее
тюрьмах содержится четверть всех заключенных мира. Ежегодно США
тратят 49 млрд. долларов на содержание тюрем (число исправительных
учреждений – 5 тыс. 69). По мнению специалистов, причины печального
лидерства США в этой сфере лежат в суровости американского законода-
тельства, широком распространении наркомании и высоком уровне пре-
ступности в стране.
Высшая мера наказания варьируется в зависимости от штата, в неко-
торых существует смертная казнь.
Исследователи американской пенитенциарной системы отмечают, что
существующие стандарты содержания заключенных достаточно разумны
(питание, медобслуживание и санитарное состояние помещений), но все
они плохо выполняются из-за недофинансирования исправительных уч-
реждений и переполнения тюрем (уровень заполнения составляет
107,6 %). Имеют место факты жестокого обращения с заключенными
(пытки, унижения, оскорбительное обращение, сексуальное насилие,
применение оружия, травля собаками, вымогательства). Средние расходы
на содержание одного заключенного в тюрьмах федерального уровня со-
ставляют 1 тыс. 759 руб. в сутки (2010).
1
Багреева Е.Г . Мировая практика разделения функций в организации
и функционировании пенитенциарных систем... С . 15.
2
Пантелеев В. Джейлы и тюрьмы Соединенных Штатов Америки // Преступ-
ление и наказание. 2007. No 10. C. 60.
136
Чтобы облегчить нагрузку на бюджет, в 80-е гг. XX в. в США нача-
лась приватизация тюрем и массовое строительство частных мест заклю-
чения. В пенитенциарной системе США частный сектор сначала взял на
себя лишь отдельные социальные проблемы: медицинскую помощь, ор-
ганизацию питания, транспортировку, профессиональное обучение.
Однако с 80-х гг . прошлого века началась новая эра тюремной прива-
тизации, когда частные компании перешли от предоставления отдельных
услуг к комплексному управлению исправительными учреждениями.
В настоящее время в США частные компании управляют 264 учреж-
дениями исполнения наказания, в которых содержатся около 99 тыс.
взрослых осужденных. Среди крупных компаний, пришедших в пенитен-
циарную систему США, такие как Исправительная корпорация Америки
(ССА), GEO-групп, компания Cornell, Общественные образовательные
центры и др. Компания ССА располагает 80 тыс. мест в 65 исправитель-
ных учреждениях; GEO-групп – 49 тыс. мест для заключенных в 61 ис-
правительном учреждении и т. д. большинство частных исправительных
учреждений расположено в южной и западной части США и рассчитаны
на лиц, преступивших как федеральный закон, так и законы штатов.
Целью частных компаний, участвующих в деятельности исправительных
учреждений, является не только его наиболее эффективная и безопасная
организация, но и возможность создания рабочих мест для жителей дан-
ной территории
1
.
Компании, владеющие и управляющие тюрьмами, лагерями, следст-
венными изоляторами или центрами реституции, подписывают контракт
с федеральным правительством, правительством штата или окружными
властями. Они обязуются содержать определенное количество заключен-
ных в соответствии с государственными стандартами, обеспечивая задан-
ный уровень безопасности. На каждого заключенного управляющая ком-
пания получает из бюджета гарантированную сумму денег.
Единое тюремное законодательство в США отсутствует. Имеются
только Примерный Уголовный и Исправительный кодексы, которые слу-
жат образцом для моделирования законодательства как федерального, так
и штатов.
В США на федеральном уровне действуют лишь общие принципы пе-
нитенциарного законодательства, в каждом штате – свое уголовно-
исполнительное право, регулируемое законодательным собранием штата.
В каждом из 51 штата страны существуют свои исправительно-
пенитенциарные системы, между которыми больше различий, чем сход-
ства. Почти каждое тюремное учреждение США имеет свою, непохожую
на другие, пенитенциарную систему, по-своему строит работу
с осужденными.
Пенитенциарная система США по своей сути является трехуровневой
и подразделяется на исправительные учреждения федерального уровня,
исправительные учреждения штатов и местные учреждения, выполняю-
1
Багреева Е.Г. Мировая практика разделения функций в организации и функ-
ционировании пенитенциарных систем... С . 17.
137
щие функции исправительных учреждений (джейлы). При назначении
судом срока лишения свободы действует принцип суммирования наказа-
ний за различные составы преступлений. Отсюда большие сроки лишения
свободы, вплоть до 100 лет и больше
1
.
Все многообразие типов тюремных учреждений США может быть
представлено в следующем виде:
–
федеральные тюрьмы. В них направляются приговоренные к дли-
тельным срокам заключения, вплоть до пожизненного;
–
тюрьмы, находящиеся в ведении отдельных штатов (или пенитен-
циарии) и предназначенные для содержания приговоренных к лишению
свободы на сроки более одного года;
–
реформатории, большинство которых находится в тюремной систе-
ме штатов и лишь некоторые – в ведении федерации. Основными призна-
ками реформатория являются: относительная неопределенность сроков
наказания; разделение заключенных на категории по степени опасности
личности и степени исправления;
–
местные тюрьмы, которые обслуживают и город, и прилегающий
округ. Для местных тюрем характерно плохое управление, плохие сани-
тарные условия, отсутствие внимания к классификации заключенных
и их раздельному содержанию, а также плохое питание, низкий уро-
вень медицинского обслуживания, недостаточный уровень подготовки
персонала;
–
тюрьмы-фермы. Они находятся в ведении штатов и имеют своей за-
дачей вывести заключенных на короткие сроки из местных тюрем;
–
тюремные учреждения для несовершеннолетних: «молодежные»
тюрьмы, исправительные лагеря типа реформаториев, воспитательные
школы;
–
медицинские центры для заключенных (госпиталь) и центры для ле-
чения алкогольной и наркотической зависимости.
Отдельно функционируют исправительные учреждения и места за-
ключения, находящиеся в юрисдикции армии и военно-морского флота,
управления иммиграции и натурализации и Бюро по делам индейцев.
Конструкция расположения большинства ИУ основана на «плане еди-
ниц» и предусматривает минимальные средства охраны. Учреждение из-
начально проектируются так, чтобы гарантированно обеспечивалась мак-
симальная безопасность объекта.
Тюрьмы минимальной безопасности представляют собой пенитенци-
арные учреждения открытого типа, не имеющие вооруженной охраны,
с облегченным режимом и возможностью трудиться за пределами учреж-
дения.
Тюрьмы средней безопасности (пенитенциарии, реформатории) отно-
сятся к ИУ закрытого типа. Они имеют вооруженную охрану, в тоже вре-
мя, как правило, не обносятся высокой стеной.
1
Спицин В. Пенитенциарная система США // Преступление и наказание, 2003.
No12.С.25.
138
К классическим тюрьмам с высокими стенами, сторожевыми вышка-
ми, усиленной охраной, строгим режимом содержания относятся тюрьмы
максимальной и чрезвычайной безопасности, где содержатся наиболее
опасные преступники. Вывод за пределы этих тюрем запрещен
1
.
Условно-досрочное освобождение применяется на каждом уровне са-
мостоятельно. Так, например, на федеральном уровне рассматривает и ре-
шает вопросы о применении условно-досрочного освобождения к лицам,
совершившим преступления, предусмотренные федеральным законода-
тельством, комиссия США по условно-досрочному освобождению.
В США применяются в основном два вида лишения свободы: долго-
срочное (за тяжкие преступления) и краткосрочное (за менее серьезные
преступления). Соответственно с этим исправительно-пенитенциарные
учреждения США делятся на учреждения долгосрочного и краткосрочно-
го заключения.
Федеральные тюрьмы в США подчиняются директору Бюро тюрем
Министерства юстиции. В них отбывают наказания лица, которые осуж-
дены к лишению свободы федеральными судами, в том числе Верховным
судом. Решения Верховного суда США по соответствующим вопросам
обязательны для всех судов страны. Федеральные тюрьмы являются
тюрьмами максимальной безопасности. Количество данных ИУ невелико.
В них может исполняться смертная казнь.
Осужденные содержатся на различных видах режима: строгом, обыч-
ном и льготном, в зависимости от тяжести совершенного ими преступле-
ния, срока нахождения в исправительном учреждения и поведения.
Строгий режим. Осужденные одеты в комбинезоны оранжевого цвета.
Содержатся в одиночных камерах, причем первые 60 дней без права про-
смотра телевизора. Питание – 3 раза в день. Разрешена одночасовая про-
гулка в день, вывод на прогулку от камеры до прогулочного двора
и обратно производится в наручниках. Имеются ограничения в предос-
тавлении свиданий и переписке.
Обычный режим. Осужденные одеты в одежду серого цвета. Содер-
жатся в камерах по два человека. В камере имеется цветной телевизор.
Питание – 3 раза в день. Прогулка – один час в день. Выход из камеры на
прогулку осуществляется в сопровождении сотрудника тюрьмы, но без
наручников. Осужденные могут посещать общеобразовательную школу и
работать на предприятии ИУ. Разрешены краткосрочные свидания с род-
ственниками.
Льготный режим. Осужденные одеты в одежду белого цвета. В каме-
рах содержатся по два человека. Время прогулки не регламентировано,
поскольку днем осужденные могут находиться на стадионе тюрьмы для
занятий различными видами спорта. Разрешены краткосрочные и дли-
тельные свидания (до 5 часов) с родственниками, переписка, получение
посылок и бандеролей.
1
Пантелеев В.А. Предупреждение и пресечение кризисных ситуаций в пени-
тенциарных системах зарубежных стран... С. 48.
139
На всех видах режима осужденные получают психологическую по-
мощь и помощь различных религиозных конфессий в соответствии со
своим вероисповеданием.
Тюрьмы штатов. Средства на их содержание выделяет администрация
штата. В тюрьмах осуществляется исполнение смертной казни. Также
как, как и в джейлах, применяются дифференцированные условия отбы-
вания наказания для различных категорий осужденных (строгий, общий и
льготный режимы).
Строгий режим (карцер). Содержание в одиночных камерах. Унифор-
ма осужденных коричневого цвета. Первые 60 дней пребывания на дан-
ном режиме осужденным запрещен просмотр телепередач. Сроки нахож-
дения в карцере – от 30 дней до одного года. Время, проведенное в карце-
ре, не засчитывается в общий срок отбывания наказания.
Общий режим. Осужденные одеты в униформу светло-серого цвета.
В камере – по 1–2 человека. Камеры полностью просматриваются, так как
передняя стена и дверь представляют собой сплошную решетку. В камере
цветной телевизор, стол, ящик для личных вещей, кровать, санузел.
Льготный режим. Отличается от общего тем, что осужденные носят
белую униформу и имеют возможность значительное время проводить
на свежем воздухе, в том числе заниматься спортом на стадионе
тюрьмы.
Тюрьмы максимальной и чрезвычайной безопасности, где содержатся
наиболее опасные преступники, относятся к классическим тюрьмам
с высокими стенами, сторожевыми вышками, усиленной охраной.
Тюрьмы средней безопасности также имеют вооруженную охрану.
Такие учреждения в подавляющем большинстве обнесены по пери-
метру заборами или стенами высотой до 10 м, выполненными чаще
всего из железобетона. Наверху устроен козырек из колючей ленты, по
которой пропущен электрический ток. В запретной зоне устанавлива-
ются датчики периметральной системы охраны, камеры системы теле-
визионного наблюдения, смотровые вышки, охранное освещение.
К исправительно-пенитенциарным учреждениям краткосрочного за-
ключения (до одного года лишения свободы) относятся учреждения, на-
ходящиеся в ведении графств (округов) и городских муниципалитетов, –
местные тюрьмы «джейлы», выполняющие одновременно несколько
функций: изоляторов временного содержания, следственных изоляторов
и исправительных учреждений. В них содержатся лица, осужденные за
совершение малозначительных преступлений (мисдиминоров) или за на-
рушение постановления местных властей. Лимит наполнения различен –
от 10 до 10 тыс. человек (в Чикаго). Джейлы, как правило, расположены в
непосредственной близости от зданий судов (дворцов правосудия). Тем
самым достигается экономия времени, сил и средств, транспортных рас-
ходов по конвоированию подследственных на судебные заседания и об-
ратно. Джейлом непосредственно руководит заместитель шерифа округа
1
.
1
Организация управления в уголовно-исполнительной системе: учебник;
в 3 т. / под общ. ред. Ю.Я . Чайки. Рязань, 2002. Т. I. C . 163–164 .
140
Граждане, арестованные полицией или ФБР за совершение правона-
рушений на территории округа, доставляются в джейл. Прием задержан-
ных осуществляется в помещении дежурной части. Особое внимание
уделяется их медицинскому обследованию. Если арестованный болен, он
помещается в медсанчасть джейла. Фотографирование и снятие отпечат-
ков пальцев производятся здесь же, в приемном терминале. Одновремен-
но информация об отпечатках пальцев проверяется по базе данных ин-
формационного центра, находящегося в Чикаго. После прохождения вы-
шеназванных процедур арестованный имеет право на телефонный звонок
(адвокату или родственникам). Затем его помещают в одиночную камеру
на срок до 24 часов.
После встречи с судьей (он решает судьбу арестованного) возможны
различные варианты развития ситуации: полное освобождение ввиду не-
виновности; освобождение под залог; оставление в джейле в качестве
обвиняемого. Подследственные могут содержаться в различных (диффе-
ренцированных) условиях. Например, в запираемых блоках, внутренний
интерьер которых сравним с гостиничным: просторный холл, пол, покры-
тый ковролином, мягкая мебель, теннисный стол, телевизор. Содержатся
они в гражданской одежде. Через две недели пребывания в джейле про-
водится повторное медицинское обследование.
Из числа осужденных в джейлах отбывают наказание только те, у кого
срок лишения свободы не превышает один год. Приговоренные судом к
более длительным срокам переводятся в тюрьмы штата.
В зависимости от поведения, осужденные распределяются по диффе-
ренцированным условиям отбывания наказания: строгий, полуоткрытый
и открытый режимы.
Строгий режим: спецконтингент одет в униформу оранжевого цвета.
Камера – тюремного типа, рассчитана на 3–4 человека. Внутри нее распо-
ложен дополнительный шлюз из решеток – в целях предупреждения вне-
запного нападения на персонал. Осужденным полагается ежедневная про-
гулка продолжительностью один час. Вывод из камеры – только
в наручниках.
Полуоткрытый режим – униформа спецконтингента светло-серого цве-
та. Днем осужденные работают вне джейла (в городе на предприятиях раз-
личных форм собственности), вечером в определенное время они возвра-
щаются в джейл.
Открытый режим – спецконтингент одет в униформу серого цвета.
Осужденные в течение рабочей недели находятся вне джейла, в том числе
могут выезжать по служебным делам в другие города (речь идет
о бизнесменах). На выходные (суббота, воскресенье) они обязаны воз-
вращаться в джейл. За содержание в эти дни с них взимается плата
в размере 12 долларов в сутки. Часть осужденных выполняют работу по
хозяйственному обслуживанию джейла
1
.
В джейлах существует своя система поощрений и наказаний осужден-
ных. Каждую среду административная комиссия (офицер по контролю
1
Джейлы и тюрьмы Соединенных Штатов Америки... С . 61.
141
поведения, его помощник, работник медицинской части, представители
общественных организаций) анализирует поведение каждого осужденно-
го. Система поощрений достаточно разнообразна. Это может быть пере-
вод в более мягкие условия отбывания наказания, а также досрочное ос-
вобождение после отбытия 6 месяцев (половины срока). Виды наказаний
также различные: от лишения права на телефонные переговоры, просмот-
ра телепередач, до 15 дней карцера.
Осужденные, впервые совершившие правонарушение, трудоспособ-
ные и психически здоровые, не имеющие проблем с наркотиками
и алкоголем, могут направляться в центры реституции (Restitution
centers), но только в том случае, если они сами выбрали такую альтерна-
тиву тюремному заключению. Сюда же попадают осужденные, срок тю-
ремного заключения которых подходит к концу – если суд постановил
смягчить условия их содержания под стражей и дать возможность подго-
товиться к жизни на свободе. Лица, содержащиеся в этих центрах, обяза-
ны пройти курс социализации, посещать занятия по специальной образо-
вательной программе, ходить на работу (по найму, на полный рабочий
день) и выполнять бесплатно общественные работы. Из заработанных
денег они оплачивают свое проживание в центре, судебные издержки и
возмещают ущерб пострадавшему.
Одним из основных средств воздействия на осужденных является
труд. Они работают на предприятиях тюрем, которые специализируются
на производстве предметов потребления и оборудования для нужд испра-
вительных учреждений. Однако, правозащитные организации, такие как
Международная амнистия, считают, что его применение является нару-
шением конвенции No 105 МОТ, ратифицированной США в 1991 г.,
1
и
национального трудового законодательства. Хотя формально заключен-
ный должен дать согласие на то, чтобы его направили в трудовой лагерь
или на работу в тюрьме, на деле же ему фактически не оставляют выбора.
Во-первых, часто бывает так, что заключенному в течение дня позволяют
покинуть камеру, только если он выходит на работу. Во-вторых, рабо-
тающий заключенный имеет больше шансов на условно-досрочное осво-
бождение. В -третьих, это единственный способ заработать сколько-то
денег и купить себе что-то в тюремном магазине.
Что касается тюремной демографии, то примерно 2/3 заключенных
тюрем – это представители расовых и этнических меньшинств; свыше
50 % – люди моложе 35 лет; около 4 % не имеют американского граждан-
ства. Доля женщин достигает 6,6 %. В следственных тюрьмах около 40 %
контингента составляют афро-американцы, 19 % – выходцы из Латинской
Америки.
Пенитенциарная система Великобритании. Пенитенциарная систе-
ма Англии и Уэльса имеет официальное название «Тюремная служба
Ее Величества». Штаб-квартира тюремной службы находится в Лондоне.
1
Об упразднении принудительного труда: конвенция No 105; принята 25 июня
1957 г. Генеральной конференцией Международной организации труда на 40-й
сессии; вступила в силу 17 января 1959 г.
142
В силу исторически сложившегося административно-территориального
деления и различного политического статуса территорий, входящих
в состав Великобритании, Шотландия и Северная Ирландия имеют свои
системы исполнения наказаний, а Англия и Уэльс – общую
1
.
В 2007 г.
в целях руководства тюрьмами Англии и Уэльса был сформирован Тю-
ремный Департамент Англии, который до 2007 г. подчинялся Министер-
ству внутренних дел, в настоящее время – Министерству юстиции
2
.
В Великобритании нет отдельного законодательства, регулирующего
деятельность учреждений, исполняющих наказания. Отдельные нормы по
организации их деятельности содержатся в законах и актах, издаваемых
английским парламентом.
В настоящее время тюремная система Англии и Уэльса представляет
собой единую государственную структуру, обеспечивающую исполнение
наказаний в виде лишения свободы, а также содержание лиц, в отноше-
нии которых избрана мера пресечения в виде содержания под стражей
3
.
Таких учреждений как исправительные колонии в Великобритании не
существует
4
.
Условия содержания заключенных во всех британских
тюрьмах примерно одинаковые и соответствуют международным стан-
дартам. Ежедневная сумма средств, выделяемых на питание заключенно-
му, составляет около 5 фунтов стерлингов.
В тюремной службе Великобритании существуют в настоящее время
следующие категории учреждений для содержания заключенных:
–
мужские тюрьмы – учреждения для мужчин-заключенных старше
21 года;
–
женские тюрьмы – учреждения для женщин-заключенных всех
возрастов;
–
учреждения для молодых правонарушителей – учреждения для мо-
лодых преступников-мужчин с 17 до 21 года, и иногда в них могут со-
держаться несовершеннолетние правонарушители с 15 до 17 лет;
–
учреждения для несовершеннолетних – учреждения для несовер-
шеннолетних правонарушителей с 15 до 17 лет, в них могут также содер-
жаться дети с 12 до 14 лет;
–
местные тюрьмы – учреждения для находящихся под следствием
осужденных или лиц, ожидающих распределения для отбывания наказа-
ния в конкретном подразделении;
–
тюрьмы для заключенных с пожизненным сроком или центры по-
жизненного заключения: для содержания заключенных пожизненно или с
определенными долгими сроками лишения свободы;
1
Маланкин А. В тюрьмах Ее Величества // Преступление и наказание. 2001 .
No10.С.22.
2
Александров Ю. Десять лет пыток заключенных // Преступление и наказа-
ние. 2007. No 9. С. 61.
3
Организация управления в уголовно-исполнительной системе: учебник;
в 3 т. / под общ. ред. Ю.Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. I. C. 151.
4
Полбенников А. C визитом в Англию // Преступление и наказание. 2003 .
No1.С.57.
143
–
«Рассеиватели»: используются для содержания заключенных с не-
обходимым высоким уровнем охраны и некоторых особо опасных пре-
ступников.
Одним из основных элементов организации исполнения наказаний,
связанных с лишением свободы в Англии, является категоризация
и распределение заключенных. Целью категоризации является огражде-
ние осужденных от влияния на них части заключенных, характеризую-
щихся плохим поведением.
Размещение взрослых мужчин-заключенных по соответствующим ре-
жимам в различные виды тюрем – это процесс, который является фунда-
ментальным в управлении тюремной системой Англии и Уэльса. В на-
стоящее время существуют четыре режима содержания заключенных –
А, В, С и Д, которые соотносятся с различными типами тюрем в системе:
–
тюрьмы категории А: высший уровень безопасности;
–
тюрьмы категории В: высокий уровень безопасности;
–
тюрьмы категории С: средний уровень безопасности;
–
тюрьмы категории D: открытый режим
1
.
В процессе отбывания наказания многие осужденные переходят
в категорию меньшей степени безопасности, так как в отношении них
выносится определение об уменьшении общественной опасности и соот-
ветственно опасности совершения побегов. Некоторые заключенные пе-
реходят в категорию более высокой степени опасности, чем ранее пред-
полагалось. Соответственно в определенный момент отбывания наказа-
ния могут возникнуть достаточные основания для изменения категории
безопасности, в которую был определен заключенный сначала.
Главной целью деления осужденных на категории в английских
тюрьмах является обеспечение того, чтобы безопасность стала во главе
угла всей тюремной системы. В начале отбывания срока наказания осуж-
денным администрация учреждения решает, насколько важно то, чтобы
он не совершил побег и в меньшей степени – насколько он настроен со-
вершить побег и какие ресурсы он мог бы использовать с этой целью.
В соответствии с такой оценкой он должен быть отнесен к определенной
категории безопасности. И только после этого его направляют
в исправительное учреждение, причем решение по его распределению
должно основываться прежде всего на требованиях безопасности, а также
на требованиях контроля, медицинских и других показаниях.
Официальная дисциплинарная система является важным элементом
английской тюремной политики. Применение дисциплинарных процедур
предусмотрено Тюремными правилами 1999 г. В правилах изложены ос-
новные дисциплинарные нарушения и следующие за этим наказания –
различные виды предупреждений, лишение права пользоваться телевизо-
ром, помещение нарушителя в карцер.
Тюремные правила дают полномочия начальникам и инспекторам ра-
зобраться с обвинением и предусматривают, чтобы заключенные имели
возможность ознакомиться с обвинением и правом на защиту.
1
Организация управления в уголовно-исполнительной системе... С. 153.
144
Английская дисциплинарная практика не используется в отношении
осужденных за преднамеренное причинение вреда себе или его подготов-
ку. То же относится и к повторным действиям. Реакция тюремной служ-
бы на причинение вреда себе или его попытки заключается в организации
профилактической работы с конкретными осужденными.
В британских тюрьмах нет безработных, каждый заключенный по за-
кону обязан трудиться, за исключением подследственных, которые могут
работать по желанию. Осужденные преимущественно трудятся на объек-
тах по обслуживанию тюрем, а также в мастерских (изготовление столяр-
ных изделий, ремонт инвалидных колясок, швейное производство). Из
средств, полученных от реализации продукции, заключенный получает
зарплату, а остальная сумма идет в тюремный бюджет и расходуется по
усмотрению администрации. Труд заключенных в Великобритании вхо-
дит в систему отбывания уголовных наказаний как фактор социально-
трудового воздействия.
В тюрьмах имеется продуманная система общеобразовательной
и профессиональной подготовки осужденных. Они имеют право сочетать
работу в мастерских с обучением на различных курсах, которые органи-
зуются администрацией учреждений совместно с различными образова-
тельными учреждениями, либо заниматься повышением своего образова-
тельного уровня. Надо отметить, что преимуществом при переводе на
облегченные условия содержания имеют право осужденные, занятые на
работах или проходящие курс обучения
1
.
Питание заключенных отвечает медицинским требованиям и разнооб-
разно по составу блюд. Они имеют возможность предварительно, за не-
делю, заказать то или иное блюдо. По утверждению сотрудников тюрем,
это позволяет не оскорблять религиозных чувств лиц, причисляющих
себя к различным конфессиям, и свести до минимума потери продуктов
питания.
Специализированной службы охраны в тюрьмах нет. Повсеместно ис-
пользуются технические средства охраны. В тюрьмах не имеется огне-
стрельного оружия. Для обеспечения правопорядка в учреждениях есть
ограниченное количество специальных средств и средств индивидуаль-
ной защиты.
Исходным принципом, составляющим основу кадровой политики
в английской тюремной системе, является соблюдение установленных
норм поведения и строгого выполнения обязанностей сотрудников тю-
ремной службы.
Тюремные правила определяют, что обязанностью каждого сотрудни-
ка тюрьмы является обеспечение исполнения Тюремных правил, а также
содействие и поддержка начальника тюрьмы в управлении учреждением
и подчинение его законным требованиям.
Юрисдикция администрации тюрем не распространяется за пределы
учреждений, поэтому при побеге розыск преступника осуществляется
силами полиции. Кроме того, на полицию возлагаются функции по пре-
1
В тюрьмах Ее Величества... С. 26 .
145
сечению массовых беспорядков и освобождению заложников. Уголовно-
процессуальное законодательство Англии не наделяет начальника тюрь-
мы правами органа дознания. В связи с этим в случае совершения престу-
пления в тюрьме расследование осуществляет полиция. Администрация
уполномочена разрешать только вопросы, связанные с наложением дис-
циплинарных взысканий.
В Англии сформировалась специфическая система наблюдения
и контроля за тюремной службой, в центре которой находится управле-
ние Главного тюремного инспектора Министерства внутренних дел.
Управление Главного тюремного инспектора является независимым по
отношению к тюремной службе и осуществляет ежегодные плановые
и внеплановые проверки состояния дел во всех учреждениях тюремной
службы, материалы которых докладываются государственному секрета-
рю, а в отдельных случаях заслушиваются парламентом.
Важнейшую роль в организации общественного контроля за тюрьма-
ми в Англии и Уэльсе играют комитеты посетителей, получившие назва-
ние Independent Monitoring Boards (IMB) – независимые наблюдательные
советы, появившиеся еще в 1897 г. Эти структуры не только осуществля-
ют общественный контроль за исполнением наказаний в виде лишения
свободы, но и определенные общественные управленческие функции в
тюрьмах. Деятельность этих общественных структур имеет четкую пра-
вовую основу, задачи и функции комитетов посетителей определены Тю-
ремными правилами
1
.
Комитеты посетителей уполномочены обращать внимание начальника
учреждения на любые обстоятельства, вызывающие беспокойство, ин-
формировать о них государственного секретаря. В их обязанности входит
реагирование на злоупотребления администрации, выслушивание просьб
и жалоб заключенных, проверка информации о состоянии их здоровья.
Комитеты состоят из председателя, вице-председателя и 15 членов из
всех слоев общества (мужчин и женщин разных профессий), сюда входят
авторитетные и независимые в финансовом отношении люди, которые
назначаются решением Министра внутренних дел. Собрания, проводи-
мые не реже одного раза в месяц, координируют деятельность тюремного
учреждения. Ежегодно комитет отчитывается перед государственным
секретарем о техническом состоянии тюрьмы, работе с заключенными,
вносит свои предложения по совершенствованию деятельности исправи-
тельного учреждения.
Члены комитетов имеют право беспрепятственно входить во все по-
мещения исправительного учреждения в любое время суток, общаться
с заключенными без присутствия сотрудников учреждения. Они получа-
ют связку ключей от всех дверей и передвигаются по учреждению без
сопровождения персонала. Правила не регламентируют количества посе-
щений исправительного учреждения, однако члены комитета обязаны
бывать здесь не реже одного раза в месяц. Посещения, организуемые по
1
Тихомиров Е. А как там у англичан и японцев? // Преступление и наказание.
2008. No 3. С. 46.
146
принципу дежурств, происходят в разное время, иногда без предупрежде-
ния сотрудников тюрем. Такая система общественного контроля
в Англии и Уэльсе получила международное признание.
В Великобритании действует Европейская служба юридической кон-
сультации, которая работает с лицами всех национальностей в соответст-
вии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных сво-
бод. Ее сотрудники проводят консультации по нарушению прав заклю-
ченных, дают советы по частным вопросам. Общественные организации
занимаются также обеспечением переводчиков при выдаче заключенных
другому государству. Консультированием заключенных занимается так-
же Служба консультации, созданная усилиями нескольких общественных
организаций Великобритании. Она рассматривает вопросы вынесения
приговоров, сроков лишения свободы, условий отбывания наказания,
условно-досрочного освобождения, жалобы и заявления осужден-
ных, поддерживает связи с другими организациями по всем вопросам
пенитенциарной политики. Консультации обычно проводятся пись-
менно или по телефону.
Так как деятельность общественных организаций – это добровольная
работа, люди, отдающие ей свое время, не получают материального воз-
награждения от государства. Материальное вознаграждение приходит от
лиц, получающих консультации, различных благотворительных фондов, а
также частных лиц и организаций.
Доклады, готовящиеся этими организациями, имеют существенное
значение в определении эффективности руководства исправительными
учреждениями и, что немаловажно, публикуются в средствах массовой
информации.
Участие общественности в работе с заключенными является частью
пенитенциарной политики Англии. Оно поддерживается на уровне зако-
нодательной власти, правительства и Министерства юстиции
1
.
Пенитенциарная система Германии. Действующий в настоящее
время Уголовно-исполнительный кодекс Федеративной Республики Гер-
мании вступил в силу 1 января 1977 г.
2
В ФРГ исполнение уголовных наказаний относится к сфере конкури-
рующего законодательства федерации и земель. Положения уголовно-
исполнительного законодательства конкретизируются нормативно-
правовыми актами федеральных земель.
Федеральным Конституционным судом неоднократно принимались
решения, касающиеся уголовно-исполнительного права. Даже уголовно-
исполнительный закон был принят Бундестагом под влиянием Конститу-
ционного суда (отсутствие данного закона, который закреплял бы права
заключенных, было признано нарушением Основного закона ФРГ).
Законодатель ставит перед учреждениями, исполняющими уголовные
наказания в виде лишения свободы, основную задачу, суть которой за-
ключается в следующем: в результате организации исполнения наказания
1
А как там у англичан и японцев?.. С. 46.
2
За рубежом // Преступление и наказание. 2009. No 2. С . 57.
147
осужденный должен быть способен после освобождения нести социаль-
ную ответственность за свое поведение и жить без правонарушений. Та-
ким образом, основным принципом в работе с осужденными является
принцип его ресоциализации.
Исполнение уголовных наказаний осуществляется только в тюрьмах
и находится в компетенции Министерства юстиции. Тюрьмы делятся на
три вида: закрытые, полуоткрытые и открытые.
Тюрьмы закрытого типа обнесены глухим забором высотой 6 м, име-
ют запретную зону. Забор сделан из бетона, монолитный, абсолютно
гладкий, верхняя часть закруглена и немного наклонена внутрь запретной
зоны. Форма одежды часового – гражданская. Принадлежность к службе
обозначает галстук с эмблемой Министерства юстиции или эмблема на
рукаве. Вход на пост – только по паролю. Внутри имеются система для
подогрева пищи и отопление, туалет. Вышка оборудована пуленепроби-
ваемыми тонированными стеклами
1
.
Контроль периметра охраняемого объекта осуществляется посредст-
вом теленаблюдения. В ночное время сотрудникам разрешено ношение
оружия как снаружи, так и внутри учреждений. Тюрьмы открытого типа
отличаются от тюрем закрытого типа отсутствием основного ограждения
(либо оно является символическим). Внутри учреждений практически нет
постоянного контроля за осужденными. Они проживают в комнатах об-
щежитий по одному – два человека. Им разрешается работать на условиях
свободного найма, иметь наличные деньги, посещать церковные бого-
служения, ходить в увольнения в город с приехавшими навестить их
друзьями или родственниками. Они имеют право работать на предпри-
ятиях, учиться в школах или профессионально-технических училищах.
Особой формой открытого содержания осужденных являются так на-
зываемые «переходные дома». Исполнение наказаний в подобных учреж-
дениях имеет целью помочь осужденным к длительным срокам заключе-
ния быстрее адаптироваться к жизни на свободе. За 6–12 месяцев до
окончания срока в «переходные дома» направляются осужденные, к ко-
торым может быть применено условно-досрочное освобождение. Общий
срок лишения свободы у них должен быть не менее трех лет. Надзор за
осужденными в данных учреждениях ограничен периодическим контро-
лем. Тюрем открытого типа в четыре раза меньше, чем закрытых.
Содержание одного человека, без учета затрат на капитальное строи-
тельство и ремонт обходится бюджету в сумму 120–136 евро в сутки.
Осужденные содержатся в одноместных камерах, объединенных в запи-
раемые блоки. Распределение по блокам производится по рекомендациям
психологов, социальных работников. Общение осужденных происходит
во время прогулок и на производстве учреждения
2
.
Подростков в Германии, как правило, осуждают на небольшие сроки.
Упор делается на профилактику правонарушений и меры социальной ин-
1
Пантелеев В. Пенитенциарная система ФРГ // Престу пление и наказание. 2007.
No8.С.56.
2
Пенитенциарная система ФРГ... С . 57.
148
теграции. Тюрьмы для молодых осужденных по чистоте и оснащению
больше напоминают санаторий и обычно имеют три режима содержания:
усиленный, обычный и открытый. В последнем случае осужденные име-
ют право временно покидать исправительное заведение, посещают близ-
ких, выходят в город на работу или с целью развлечься. Побеги в таких
случаях крайне редки. Личность подростка стараются не подавлять, тем
более не ломать, а молодежь учат уважать чужое мнение и совместно
принимать решения. Находясь в заключении, они имеют возможность
получить образование: среднее или профессиональное. Все это обеспечи-
вает низкий уровень рецидивной преступности
1
.
Контингент немецких тюрем представлен в большинстве своем ино-
странцами – выходцами из стран Восточной и Южной Европы, а также
государств, ранее входивших в состав СССР.
Результаты работы с осужденными проявляются только после осво-
бождения. Лицо, отбывшее длительный срок заключения, не всегда
в состоянии правильно ориентироваться на свободе, а если учитывать
большое количество режимных ограничений в тюрьмах закрытого типа,
то нормальное поведение бывшего заключенного после освобождения
становится проблематичным.
В связи с этим УИК ФРГ предусматривает возможность помещения
осужденного в тюрьмы полуоткрытого и открытого типа, где он имеет
возможность проявить больше самостоятельности, личной ответственно-
сти за свое поведение.
С помощью администрации учреждения, работающие осужденные за-
ключают с работодателем трудовой договор и получают заработную пла-
ту по полному тарифу. Однако они должны полностью оплачивать свое
содержание в тюрьме, и, по мере возможности, возмещать ущерб, причи-
ненный в результате совершенных им преступлений. На эти цели они
тратят около 20 % заработанных денег.
Кроме указанных льгот, осужденные в последние 9 месяцев перед ос-
вобождением, помимо основного отпуска, получают дополнительный, до
6 дней в месяц, для решения вопросов, связанных с жизнью на свободе.
В дальнейшем им может быть предоставлена возможность до 22 час. на -
ходиться вне стен исправительного учреждения.
Сотрудники уголовно-исполнительной системы ФРГ делятся на четы-
ре основных категории. К первой категории относятся представители
управленческого звена, имеющие, как правило, университетское образо-
вание. Это юристы – работники Министерства юстиции, региональных
управлений, начальники тюрем и их заместители. Вторая категория пред-
ставлена психологами, социальными работниками, педагогами. Все они
имеют высшее профессиональное образование.
Третью категорию составляют работники общей службы исполнения
наказаний со средним или высшим специальным образованием, так назы-
1
Фомин Д., Александров Ю. Несовершеннолетние в тюрьмах Германии //
Преступление и наказание. 2009. No 9. С. 58.
149
ваемые униформированные сотрудники. Их униформа лишена атрибути-
ки: погон, кокард, эмблем и золотистых пуговиц.
К четвертой категории относятся мастера производственного обуче-
ния и технический персонал. В связи с тем, что профессия сотрудника
тюрьмы в ФРГ не является престижной, региональными управлениями
исполнения наказаний совместно с администрацией тюрем проводится
профориентационная работа. Для этого привлекаются средства массовой
информации, практикуется проведение дней открытых дверей и других
мероприятий. Большую помощь в повышении престижа профессии со-
трудника тюрьмы оказывает церковь.
Требования, предъявляемые к кандидатам на службу, довольно высо-
ки, они должны обладать определенными физическими, умственными и
моральными качествами. Так, минимальный рост мужчин должен быть не
менее 160 см, женщин – 155 см. Вес не должен превышать 10 % от нор-
мы. Учитывается также соответствующее возрасту физическое развитие.
Возраст кандидата на службу – от 20 до 28 лет (в отдельных случаях, пре-
дусмотренных законодательством, – до 40 лет). Кандидат должен обла-
дать определенными свойствами психики, необходимыми для работы в
пенитенциарном учреждении, иметь образование, предусмотренное соот-
ветствующими нормативными документами.
Приему на работу предшествует процедура отбора, в ходе которой
особое значение придается выявлению нравственно-психологической
пригодности кандидата к службе в уголовно-исполнительной системе.
Пенитенциарная система Франции. Общие вопросы исполнения на-
казаний в виде лишения свободы предусмотрены разделом 5 «Исполни-
тельное производство» УПК Франции 1958 г., который в настоящее время
действует в редакции Закона от 11 июля 1975 г. Подробная регламента-
ция условий отбывания наказаний в местах лишения свободы определены
правительственным декретом от 23 февраля 1959 г. Декрет содержит око-
ло 600 статей и, по существу, является уголовно-исполнительным кодек-
сом Франции.
Управление всеми пенитенциарными учреждениями сосредоточено
в ведении Министерства юстиции, в составе которого функционирует
специальная Дирекция пенитенциарной администрации. Структурно пе-
нитенциарная система Франции состоит из 8 региональных дирекций;
миссии заморских территорий; 188 пенитенциарных учреждений; меди-
цинского учреждения для осужденных; 102 служб реабилитации и проба-
ции; службы пенитенциарной занятости и Национальной школы пени-
тенциарной администрации. При Министерстве юстиции создан Высший
совет пенитенциарной администрации. Возглавляет пенитенциарную сис-
тему директор Пенитенциарной администрации
1
.
Пенитенциарные учреждения подразделяются на:
–
арестные дома, куда помещаются арестованные, а также осужден-
ные к лишению свободы на срок менее одного года;
1
Слепцов И.В. Пенитенциарная система Франции (краткий обзор) // Уголов-
но-исполнительная система: право, экономика, управление. 2009. No 2. C . 39.
150
–
центральные тюрьмы (их 5, одна из которых – женская), где содер-
жатся наиболее опасные осужденные, со значительно более строгим ре-
жимом содержания и повышенными мерами безопасности;
–
центры лишения свободы, которые предназначены для осужденных,
которые, по мнению администрации, имеют наилучшие шансы реадапта-
ции (в этих центрах режим содержания ориентирован на возможно боль-
шее общение осужденных с внешним миром);
–
пенитенциарные центры – учреждения смешанного типа, в котором
могут соседствовать отделения, предназначенные как для подследствен-
ных, так и для осужденных;
–
полусвободные автономные центры. В полусвободных центрах со-
держатся осужденные, которым осталось отбывать не более одного года
лишения свободы и достигшие определенной степени исправления. Им
предоставляется право работать по найму вне пределов тюрьмы и даже
посещать родных. Полусвободный режим может быть применен также
к лицам, осужденным к лишению свободы на срок не более 6 месяцев.
В этом случае он назначается в целях, чтобы осужденный мог продолжать
работать по своей специальности, не прекращать общего или профессио-
нального обучения либо медицинского лечения.
Во Франции нет специальных пенитенциарных учреждений для несо-
вершеннолетних и осужденных женщин. Эти категории осужденных со-
держатся в изолированных участках (специальных кварталах), оборудо-
ванных в учреждениях для взрослых осужденных мужчин.
Заключенные содержатся, как правило, по одному человеку в камере,
однако из-за нехватки мест иногда и по двое. Министерство юстиции
Франции строит новые тюрьмы за счет средств частного капитала, что
позволяет решить проблему переполнения тюрем и создания для лиц,
содержащихся в них, нормальных условий отбывания наказаний.
Системой взысканий и поощрений поддерживается установленный
режим пенитенциарных учреждений. Мерами поощрения являются раз-
решение на дополнительную посылку, разрешение заниматься работой
лично для себя, пользоваться дополнительными предметами личного
обихода (часами, авторучкой), увеличение числа свиданий и посылок.
К дисциплинарным взысканиям относятся: выговор; удлинение срока для
получения льгот; полное или частичное лишение льгот, которыми осуж-
денный уже пользуется; перевод на работу с более тяжелыми условиями
труда; различные запреты (пользоваться торговой лавкой, получать по-
сылки); перевод в одиночную камеру; помещение в карцер на срок до
45 суток.
К осужденным могут применяться следующие меры безопасности:
наручники, связывание, слезоточивый газ, смирительная рубашка.
Подготовка квалифицированных кадров для пенитенциарной систе-
мы – это одна из актуальных проблем, которую пытается решить руково-
дство пенитенциарной системы Франции. Помимо Национальной школы
пенитенциарной администрации (г. Ажен), в каждой региональной ди-
рекции пенитенциарной администрации созданы подразделения по обу-
чению персонала тюрем. Остальные сотрудники тюрем приглашаются на
151
работу, в основном, через рекламные агентства. Желающих много, по-
этому среди них проводится тщательный отбор.
Главными задачами пенитенциарной системы Франции являются:
обеспечение гуманного отношения к заключенным; обучение их профес-
сиям; подготовка к освобождению и социальная реабилитация; исключе-
ние побегов. Принимаются также определенные усилия по коррекции
личности преступника в сторону законопослушного члена общества, от-
каза от наркотиков и алкоголя, сведение к минимуму рецидивной пре-
ступности.
Государственная политика в области здравоохранения осужденных
придерживается четкой позиции: лица, лишенные свободы, имеют право
пользоваться такими же лечебными услугами, как и остальное население
страны. Законодательством предусмотрено лечение осужденных
в больницах, расположенных в месте дислокации тюрьмы, а также реги-
страцию каждого из них в органах социального обеспечения. Для этого
тюремная администрация заключает договор о сотрудничестве с местной
больницей, медперсонал которой и осуществляет лечение осужденных.
Лечебная система в условиях тюремного заключения в больнице или ча-
стном медицинском учреждении включает как непосредственное лечение,
так и профилактические мероприятия. Кроме того, предусматривается
возможность продолжения курса лечения осужденных уже после их ос-
вобождения из мест лишения свободы
1
.
Получение общего образования осужденными обеспечивается учите-
лями Министерства образования Франции, прикомандированными
к тюремным учреждениям. При каждом региональном управлении тю-
ремных служб созданы педагогические отделения. Их цель – обеспечение
всех видов начального образования осужденных и выдача документов
установленного образца. По желанию осужденный может продолжить
свое образование.
Трудовая деятельность заключенных осуществляется как хозяйствен-
ным способом, так и на началах подряда. Администрация пенитенциарно-
го учреждения самостоятельно регулирует режим рабочего дня
и определяет расценки за работу. В тюрьме можно приобрести профес-
сию (электрика, теплотехника, плиточника, кулинара). Для организации
профессионального образования администрация исправительного учреж-
дения заключает партнерское соглашение с тем или иным профессио-
нальным училищем, расположенным в департаменте. Перед тем как вы-
брать профиль профессионального образования, социальные работники
тюрьмы изучают рынок труда в данном департаменте: осужденные будут
приобретать именно те рабочие специальности, которые в настоящее
время востребованы в обществе. Впоследствии это упрощает решение
вопросов трудоустройства.
Одним из элементов социальной адаптации и реабилитации осужден-
ных является возможность приобщения к культуре. Тюремные социаль-
1
Данилин Е.М. Опыт пенитенциарной системы Франции – в Россию // Меж-
дународный опыт исполнения уголовных наказаний: сб. науч. статей. Вып. 1 . М.:
НИИ ФСИН России, 2008. С . 30 .
152
ные работники с помощью городских и департаментских структур,
а также при поддержке Министерства культуры страны организуют дея-
тельность, направленную на ознакомление осужденных с художествен-
ными произведениями, творческими коллективами, привлечение их
в различные кружки эстетической направленности. В каждом пенитенци-
арном учреждении есть библиотека, работу которой организуют местные
публичные библиотеки, где осужденным предлагается такой же широкий
выбор книг, как и остальным читателям.
Между Министерством юстиции Франции и Министерством молоде-
жи и спорта заключен договор о партнерском сотрудничестве в работе с
осужденными. В договоре определены основы спортивной политики в
тюремной среде, указывается общее количество часов занятий физкуль-
турой с осужденными, говорится об оборудовании спортзалов
в учреждении.
Во Франции действует 101 служба социальной реадаптации. Социаль-
ные работники – сотрудники этой службы – действуют по двум направ-
лениям. Во-первых, они работают в тюрьмах непосредственно
с осужденными, проводят с ними беседы, выявляют различные проблемы
социального характера и, по мере возможностей, решают их. Во-вторых,
большая часть социальных работников трудится за пределами тюрьмы,
поддерживая освободившихся осужденных, оказывая им помощь в быто-
вом и трудовом устройстве, налаживании утраченных семейных связей.
Значительная часть социальных работников занимается в системе
пробации с лицами, осужденными к альтернативным мерам наказания, не
связанным с лишением свободы, например, с осужденными к обществен-
но-полезному труду.
Среди наиболее крупных неправительственных организаций, помо-
гающих пенитенциарной администрации в работе с осужденными можно
назвать Национальную ассоциацию тюремных посетителей, «Письмо от
Бовэ» (переписка с осужденными), «Армию приветствия», «Католиче-
скую помощь»,CLIP (информационный пенитенциарный клуб), ассоциа-
цию «Связь детей с родителями», французский Красный Крест
1
.
Исследования практики построения и функционирования пенитенци-
арных систем развитых зарубежных стран предлагают по-новому взгля-
нуть на состояние и работу отечественных исправительных учреждений и
органов управления уголовно-исполнительной системой России. Разум-
ное использование зарубежного опыта функционирования пенитенциар-
ных систем может способствовать совершенствованию работы современ-
ных ИУ УИС России, снять ряд проблем, сэкономить значительные ре-
сурсы. В то же время недопустимо механическое, бессистемное копиро-
вание отдельных элементов зарубежного опыта. Необходимо помнить,
что УИС – это производная не только от законодательства, но и от соци-
альных условий, его традиций, морали, уровня его экономического разви-
тия.
1
Слепцов И.В . Пенитенциарная система Франции (краткий обзор)... С. 40 –41.
153
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенный анализ государственно-правовых основ деятельности
правоохранительных органов ряда зарубежных стран позволяет сделать
вывод о том, что в настоящее время в мире функционируют три модели-
системы охраны правопорядка: централизованная (континентальная),
фрагментарная (децентрализованная) и интегрированная (смешанная).
Централизованной модели СОВБ присущ прямой контроль за дея-
тельностью всех сил обеспечения правопорядка со стороны национально-
го руководства. Поэтому используется она исключительно в унитарных
демократических государствах.
Децентрализованная (фрагментарная) модель СОВБ характерна для
федеративных государств, где боязнь населения потенциально воз-
можных злоупотреблений со стороны федеральных полицейских
структур ведет к созданию множества самостоятельных, независимых
друг от друга и от вышестоящих органов полицейских агентств, лишь
координирующих свою деятельность с федеральными полицейскими
структурами.
В смешанной (интегрированной) модели СОВБ сочетаются как эле-
менты централизованной так и децентрализованной модели, и предпри-
нимается попытка найти золотую середину.
Все названные модели-системы не сложились сразу, а прошли более
чем двухсотлетний путь своего развития, чутко реагируя на любые изме-
нения имевшие место в обществе и государстве.
В третьем тысячелетии государство вынуждено становиться более же-
стким в ответ на новые угрозы со стороны международного терроризма и
связанных с ним группировок организованной преступности. Это обстоя-
тельство приводит к тому, что в настоящее время в чистом виде децен-
трализованных моделей СОВБ, характерных для XVIII–XIX вв., практи-
чески не осталось: на федеральном уровне все полицейские структуры
централизованы.
После сентябрьских событий 2001 г. американцы впервые в собствен-
ной истории создали Министерство внутренней безопасности (МВБ).
Объединив под его эгидой 8 полицейских служб (остальные 14, входящих
в министерство, лишь обеспечивают их деятельность) они резко улучши-
ли их взаимодействие, сократили время согласований и принятия реше-
ний, повысив таким образом эффективность деятельности всей службы в
целом.
В результате кардинальной реформы полицейской системы, прове-
денной в США в 2002–2003 гг. степень централизации элементов СОВБ
основного (федерального уровня) значительно возросла (в настоящее
время она, по мнению А.В. Быкова
1
, даже выше, чем у Российской Феде-
рации – в США 6 ведомств осуществляют ОРД в системе федеральных
органов исполнительной власти (МВБ, Министерство юстиции, Мини-
стерство обороны, Министерство финансов, Министерство почтовой свя-
1
Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. С . 258 .
154
зи, ЦРУ), а у нас – 9 (МВД, Министерство юстиции, Министерство обо-
роны, МЧС, ФСБ, Госнаркоконтроль, ФСО, Таможенная служба, СВР)),
что положительным образом сказалось на эффективности деятельности
всей системы в целом.
В странах централизованной модели СОВБ теракты в США не вызва-
ли серьезных структурных изменений, усилив лишь координацию всех
традиционных полицейских служб.
Из стран интегрированной модели СОВБ значительные структур-
ные изменения в полицейской системе произошли в Великобритании
и Австрии.
В МВД Великобритании (апрель 2006 г.) появилось Агентство по
борьбе с серьезной и организованной преступностью – The Serious and
Organised Crime Agency (SOKA), образцом для которого согласно публи-
кациям в СМИ послужило ФБР.
Таким образом, процесс поэтапного реформирования различных эле-
ментов полицейской системы с целью поиска наиболее оптимальной мо-
дели СОВБ идет непрерывно во всех странах мира вне зависимости от
выбранной ими формы государства.
155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александров Ю. Десять лет пыток заключенных // Преступле-
ние и наказание. 2007. No 9.
2. Андреященко Т.П. Полиция Франции. Реформы полицейского
управления 60–80 -х годов и проблемы охраны общественного порядка:
дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1990.
3. Багреева Е.Г . Мировая практика разделения функций в органи-
зации и функционировании пенитенциарных систем // Зарубежный
опыт исполнения уголовных наказаний: сб. науч. статей. Вып. 2 – М.:
НИИ ФСИН России, 2010.
4. Баранов П.П., Лепихов А.Н. Система полицейского образования
в Германии // Юрист-правовед. 2003 . No 2.
5. Большой юридический словарь. М., 2004.
6. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам иностран-
ной печати): ежемесячный информационный бюллетень. М.: ВИНИТИ,
2009. No 9.
7. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам иностран-
ной печати): ежемесячный информационный бюллетень. М.: ВИНИТИ,
2008. No 6.
8. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам иностран-
ной печати): ежемесячный информационный бюллетень. М.: ВИНИТИ,
2008. No 5.
9. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам иностран-
ной печати): ежемесячный информационный бюллетень ВИНИТИ.
2007. No 4.
10. Быков А.В . Жандармерия западноевропейских государств. М.:
ВНИИ МВД России. 1999.
11. Быков А.В . Организационные основы деятельности современ-
ной полицейской системы США // Вестник Московского университета
МВД России. 2008 . No 5.
12. Быков А.В ., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система со-
временного демократического государства. М., 2010.
13. Вестник МВД России. 2010. No 3.
14. Вестник МВД России. 2009. No 1.
15. Вестник МВД России. 2009. No 5.
16. Вестник МВД России. 2008. No 4.
17. Вестник МВД России. 2007. No 6.
18. Вестник МВД России. 2006. No 1.
19. Вестник МВД России. 2006. No 3.
20. Вестник МВД России. 2004. No 6.
21. Вестник МВД России. 2001 . No 4.
22. Вестник Московского университета МВД России. 2008 . No 5.
156
23. Вопросы противодействия терроризму в зарубежных странах:
обзорная информация // Зарубежный опыт. Вып. 1 . М.: ГИАЦ МВД Рос-
сии, 2010.
24. Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. 1996. No 35.
25. Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во
Франции. М.: Академия МВД РФ, 1992.
26. Горожанин А.В . Государство и полиция. СПб., 2001.
27. Горшенева И.А., Короткова Г.О. Структура МВД Франции. На-
циональная полиция. Национальная жандармерия. М., 2008.
28. Губанов А.В . Полиция зарубежных стран. Организационно-
правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999.
29. Данилин Е.М. Опыт пенитенциарной системы Франции – в Рос-
сию // Международный опыт исполнения уголовных наказаний: сб. на-
уч. статей. Вып. 1 . М.: НИИ ФСИН России, 2008.
30. Европейское антитеррористическое подразделение // Переводы
материалов о практике деятельности правоохранительных органов за-
рубежных стран. No 27. М.: МВД России, ГИАЦ, 2004.
31. За рубежом // Преступление и наказание. 2009. No 2.
32. Зарубежный опыт // Обзорная информация ГИАЦ. Вып. 2. М., 2006.
33. Зарубежные высшие полицейские учебные заведения. М., 2001.
34. Иностранное конституционное право / под ред. В .В . Маклакова.
М.: Юрист, 1996.
35. Интервью начальника полиции г. Рованиеми (Финляндия)
Мартти Каллио // Газета «Территория закона». 2007. 2 апреля.
36. Информационный бюллетень Следственного комитета при
МВД России. 2001 . No 1.
37. Конституционное (государственное) право зарубежных стран /
под ред. Б.А. Страшуна. М., 2008.
38. Крылов Б.С . Полиция Великобритании: основные черты орга-
низации и деятельности. М., 1974.
39. Маклаков В.В . Конституции зарубежных государств. М.:
Волтерс Клувер, 2009.
40. Маланкин А. В тюрьмах Ее Величества // Преступление и наказание.
2001. No 10.
41. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 21 .
42. Международный и зарубежный опыт подготовки кадров для пра-
воохранительных органов: обзорная информация // Зарубежный опыт.
Вып. 2. М.: МВД России, ГИАЦ, 2009.
43. Министерства и ведомства: учебное пособие. М., 2008.
44. Мороз О.Б . Организационно-правовые основы деятельности по-
лиции государств Западной Европы: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
45. Назаров А.Ю . О принципах и методах борьбы с терроризмом за
рубежом // Вестник МВД России. 2004 . No 6.
46. Национальная Гвардия США // Экспресс-информация. Вып. 8 .
М.: ГИЦ МВД РФ. 1991.
157
47. Обзорная информация ГИАЦ // Зарубежный опыт. Вып. 2 . М., 2006.
48. Организация управления в уголовно-исполнительной системе:
учебник; в 3 т. / под общ. ред. Ю.Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. I.
49. Отбор кадров в правоохранительные органы: обзорная инфор-
мация // Зарубежный опыт. Вып. 5 . М.: ГИАЦ, 2002.
50. Пантелеев В.А. Предупреждение и пресечение кризисных си-
туаций в пенитенциарных системах зарубежных стран: уч. пособие.
2-е изд., перераб. Владимир: Владим. юрид. ин-т., 2008.
51. Пантелеев В. Джейлы и тюрьмы Соединенных Штатов Амери-
ки // Преступление и наказание. 2007. No 10.
52. Пантелеев В. Пенитенциарная система ФРГ // Преступление и на-
казание. 2007. No 8.
53. Переводы материалов о практической деятельности правоохрани-
тельных органов зарубежных стран. М.: МВД России, ГИАЦ, 2008. No 5.
54. Переводы материалов о практической деятельности правоохрани-
тельных органов зарубежных стран. М.: МВД России, ГИАЦ, 2006. No 38.
55. Переводы материалов о практике деятельности правоохранитель-
ных органов зарубежных стран. М.: МВД России, ГИАЦ, 2006. No 36.
56. Полбенников А. C визитом в Англию // Преступление и наказание.
2003. No 1.
57. Полиция и борьба с преступностью за рубежом: информацион-
ный сборник. М. ВНИИ МВД СССР. 1992.
58. Полиция и борьба с преступностью за рубежом: информацион-
ный сборник. М.: ВНИИ МВД СССР, 1990.
59. Полицейские постановления иностранных государств. СПб.,
1866. Т. II.
60. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1 . Т . VI.
No 3708.
61. По материалам военно-научного отдела ГУКВВ МВД РФ: ре-
феративный сборник информационных материалов по итогам стажи-
ровки специалистов и слушателей Академии МВД РФ в ФРГ. М., 1994.
62. Правоохранительные системы иностранных государств и нор-
мативно-правовая база их деятельности (на примере полиции Велико-
британии и Франции). М., 2003.
63. Правоохранительные системы иностранных государств и нор-
мативно-правовая база их деятельности (на примере полиции США
и ФРГ). М., 2002.
64. Противодействие терроризму. Спецподразделения по борьбе
с терроризмом: обзорная информация ГИАЦ МВД России // Зарубеж-
ный опыт. Вып. 2. М., 2006.
65. Рональд Д. Хантр. Три модели охраны правопорядка. Т . 13 //
Полис стадиз. 1990. No 3.
66. Сборник переводов ВНИИ МВД СССР. М., 1968. No 62.
158
67. Слепцов И.В . Пенитенциарная система Франции (краткий об-
зор) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управле-
ние. 2009. No 2.
68. Современные Соединенные Штаты Америки // Энциклопедиче-
ский словарь. М., 1988.
69. Сосновский А. «Белая книга» бундесвера // Московские ново-
сти. 2008 . No 35.
70. Спицин В. Пенитенциарная система США // Преступление и нака-
зание, 2003. No 12.
71. Структура и организация деятельности правоохранительных
органов зарубежных стран (Финляндия, Китай, Германия): обзорная
информация // Зарубежный опыт. Вып. 1. М.: ГИАЦ МВД РФ, 2009.
72. Тихомиров Е. А как там у англичан и японцев? // Преступление
и наказание. 2008 . No 3.
73. Три модели охраны правопорядка в зарубежных странах //
Экспресс-информация. Вып. 1 . М: Академия МВД РФ, 1994.
74. Фомин Д., Александров Ю. Несовершеннолетние в тюрьмах
Германии // Преступление и наказание. 2009. No 9 .
75. Шалягин Д.Д. Полиция США. М.: Московская академия МВД
России. 2001 .
76. Шмитт Ш. ROPE: Программа работы с населением полицейско-
го департамента Элгина (Иллинойс) // Ло энд ордер (США). 1995. No 5.
77. Энциклопедический словарь / издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. Еф-
рон. СПб., 1898. Т. XXIV.
78. Юридическая энциклопедия. М., 2001.
79. Imbert P. The Police and the Public // The Police Journal. England.
1990. January. P. 5 –12 .
80. Interpol. 2002 . No 2. P. 41 .
81. LOI no 2001–1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité
quotidienne. Art. 6 .
82. LOI no 95–73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation
relative à la sécurité. Art. 4.
83. New Times. 1990. 20 .X.
84. Police Act 1993. Art. 2 .
159
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................... 3
Глава 1 ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН............................................................................... 9
1.1 . ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕЛЕЙ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА............... 9
1.2 . ОТРАСЛЕВЫЕ СЛУЖБЫ ПОЛИЦИИ:ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ..... 19
1.3 . АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН .................................................................................... 25
Глава 2 КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОЛИЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ........................................................ 36
2.1 . ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К КАДРАМ ПОЛИЦИИ ............................... 36
2.2 . ПОДГОТОВКА ПОЛИЦЕЙСКИХ КАДРОВ .............................................................. 41
2.3 . ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ ................ 54
Глава 3 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ (КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ) МОДЕЛИ
СИЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ФРАНЦИИ .................................................................................................. 63
Глава 4 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНТЕГРИРОВАННОЙ (СМЕШАННОЙ) МОДЕЛИ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ФРГ..................... 79
Глава 5 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ИНТЕГРИРОВАННОЙ (СМЕШАННОЙ) МОДЕЛИ СИЛ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ВЕЛИКОБРИТАНИИ................................................................................. 94
Глава 6 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФРАГМЕНТАРНОЙ (ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ) МОДЕЛИ
СИЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ США........ 109
Глава 7 ПЕНИТЕНЦИАРНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАН ....................................................................................................... 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................... 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................. 155
ОГЛАВЛЕНИЕ ......................................................................................... 159
Научное издание
Константин Леонидович Яковлев
Елена Ивановна Яковлева
Оксана Николаевна Яковлева
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Монография
Подписано в печать 25.07 .2011.
Формат 60×88/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная.
Усл. печ. л. 9,8.Уч.-изд. л. 13,98.
Тираж 200 экз. Заказ
Цена свободная.
ТК 161450-9995-250711
Издательский Дом «ИНФРА1М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в
Тел.: (495) 380-05 -40, 380-05 -43 . Факс: (495) 363-92-12
E1mail: books@infra1m.ru
http://www.infra1m .ru
По вопросам приобретения книг обращайтесь:
Отдел продаж «ИНФРА М» (оптовая продажа):
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1
Тел. (495) 38014260; факс (495) 36319212
E1mail: books@infra1m .ru
•
Отдел «Книга–почтой»:
тел. (495) 36314260 (доб. 232, 246)