Vito Tanzi
Government
versus Markets
The Changing Economic
Role of the State

Вито Танци
Правительство
и рынки
Меняющаяся экономическая роль
государства
Перевод с английского
Алексея Рогожкина
Под научной редакцией
Екатерины Головлянициной
ИЗДАТЕЛЬСТВО
ИНСТИТУТА
ГАЙДАРА
МОСКВА · 2018

УДК 338.242
ББК 65.05
ΤΙ 8
Танци, В.
Т18 Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая
роль государства [Текст] / пер. с англ. А. Рогожкина;
науч. ред. перевода Е. Головляницина. — М. : Изд-во
Института Гайдара, 2θΐ8. —584 с·
ISBN 978-5-93255-510-1
В этой книге, написанной бывшим директором Управления
по бюджетным вопросам МВФ и одним из ведущих
международных экспертов по проблемам налоговой политики
и ее влиянию на экономическое развитие, предлагается
всестороннее рассмотрение экономической роли
государства в XX-XXI веках в широком историческом и
географическом контексте. Автор обращается к фундаментальному
вопросу, что должно делать или пытаться делать
государство в экономической деятельности и что ему придется
делать в ближайшем будущем. Исследование содержит
значительный объем статистической информации, которая будет
полезна для политиков и ученых в спорах об оптимальной
экономической роли государства. Книга может служить
хорошим справочником по вопросам, связанным с
аналитическим определением границы между рынком и
государством и с выработкой стратегии выхода из бюджетных
кризисов нашего времени.
Government versus Markets: The Changing Economic Role
of the State
© Vito Tanzi 2011
Syndicate of the Press of the University of Cambridge 2011
© Издательство Института Гайдара, 2θΐ8

Содержание
Предисловие · и
ЧАСТЬ I. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ · 19
Глава ι. Введение и основные вопросы · 21
l.i. Введение · 21; 1.2. Роль государства в XX веке · 28;
1.3. Предпосылки повышения роли государства в
экономике · 37; ΐ·4· Возможна ли иная роль государства
в экономике? · 50; ΐ·5· Государственные расходы
и «парадокс перераспределения» · 64; 1.6.
Заключительные замечания · 72; Литература · 73
ЧАСТЬ II. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР · 79
Глава 2. Роль государства в экономике в период
перед Второй мировой войной · 8ι
2.1. Введение к историческому обзору · 8ι; 2.2.
Полярные роли государства · 85; 2-3- Адам Смит и роль
государства в экономике · 98; 2.4. Уровень
государственных расходов в XIX веке · и8; Литература · 134
Глава 3- Факторы, изменившие роль государства
в экономике · 139
3-1. Влияние промышленной революции и реакция
на нее · 139; З·2· Общественная реакция на
промышленную революцию · 152; 3-3- Изменение тенденций
в интеллектуальной жизни · 157; 3-4- Воздействие
политических событий · 163; 3-5- Основные выводы · 171;
Литература · 172
Глава 4· Рост государственных расходов
и налогообложения в XX веке · 175
4-1. Период от Первой мировой войны до 1960-х
годов · 175; 4-2. Период с 1960-х до ΐ99°"χ годов · 179;
Литература · 197

Глава 5· Роль государства в социальной защите:
исторические вехи · 199
5-1. Введение · 199» 5·2· Социальные законы
Бисмарка ι88ο-χ годов в Германии · 2ΐι; 5-3- Американское
социальное законодательство президентов
Рузвельта, Джонсона, Клинтона и Обамы · 215; 5-4- Доклад
Бевериджа в Великобритании · 227; 5-5- Кейнс и
социальное законодательство · 229; Литература · 233
Глава 6. Глобализация и государственные
расходы · 235
6.1. Введение · 235; 6-2. Глобализация и
государственные расходы · 239î 6-3· Анализ взаимосвязи между
глобализацией и уровнем государственных
расходов · 249; 6·4· Эмпирическая проверка · 255;
Литература · 2Ô1
ЧАСТЬ III. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И АНАЛИТИЧЕСКИЕ
ВОПРОСЫ · 265
Глава 7· Классификация поведения
государственного сектора в зависимости
от типа государства · 267
7-1. Введение · 267; 7·2· Теория фискальных
иллюзий · 268; 7-3- Основные типы государств,
выделяемые итальянской экономической школой · 28о;
7-4- Основные типы государств по Масгрейву · 289;
Литература · 297
Глава 8. Теории добровольного обмена
и общественного выбора · 300
8л. Введение · 300; 8.2. Теория добровольного
обмена · 304; 8-3- Школа общественного выбора · 327;
Литература · 34°
Глава 9· Североевропейская экономическая теория
фискальной политики · 345
9-1. Введение · 345» 9·2· Экономическая теория
фискальной политики · 346; 9-3- Допущения
североевропейской теории фискальной политики · 354>
9-4- Позитивная теория фискальной политики · 362;
Литература · 364

Глава ίο. Инструменты экономической политики
и роль государства в экономике · 366
юл. Введение · 366; ю.2. Фискальные
инструменты · 375» 10·3· Нормативное регулирование · 380;
10.4. Прочие инструменты · 387; Литература · 400
ЧАСТЬ IV. РЕЗУЛЬТАТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ВМЕШАТЕЛЬСТВА · 405
Глава п. Оценка влияния государственных расходов
на социально-экономические показатели · 407
ил. Выгоды от увеличения государственных
расходов · 407; Литература · 437
Глава 12. Социальная защита в современном мире:
количественные аспекты · 43^
12.1. Введение · 438; 12·2· Промышленно развитые
страны · 444î 12·3· Развивающиеся страны · 458;
Литература · 462
Глава 13. Роль государства и экономические
показатели североевропейских стран · 464
13.1. Введение · 464; ΐ3·2· Период до начала ΐ95°"χ го"
дов · 467; 13-3- Период с ΐ95°*χ по 1980-е годы · 480;
13-4- Период с ΐ99°"χ годов по настоящее время · 4935
13-5· Общие выводы · 514; Литература · 518
ЧАСТЬ V. ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ ГОСУДАРСТВА
В БУДУЩЕМ · 523
Глава 14. Экономическая роль государства
в будущем: заключительные замечания · 525
14.1. Введение · 525; 14·2· Факторы, которые могут
привести к изменению роли государства в
будущем · 53°; Ч-З- Роль государства и финансовый
рынок * 537» Ч-4- Налоги и государственные расходы
в будущем · 553» Η·5· Роль государства во время
катастроф · 560; 14-6. Возрастающая роль государства
в предупреждении и ликвидации значительных экс-
терналий · 563; Ц.-7· Проблема сложности
экономической и налогово-бюджетной политики · 571»
Литература · 576

Моему покойному отцу

Предисловие
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ науке нет более
важного вопроса, чем вопрос о роли, которую
государство или правительство должно играть
в экономике страны. Насколько широкой и
глубокой эта роль должна быть в рыночной экономике?
Что должно делать государство? Что следует
оставить рынку, индивидам и группам граждан? Как
государство должно играть свою роль? Какие
инструменты использовать? Французский поэт Поль
Валери когда-то заметил: «Если государство
сильное, оно подавляет нас, если же слабое — мы
погибаем». Философы от Платона до Гоббса, Локка, Юма,
Руссо и других занимались этим вопросом,
рассматривая в основном политическую роль государства.
Как и во всех прочих областях человеческой
деятельности, секрет решения проблемы состоит в
нахождении верного соотношения между всеми
факторами. Как заметил президент США Барак Обама
во время своей инаугурационной речи, задача
состоит в том, чтобы найти правительство, которое
хорошо работает.
Но кто определит, каково это верное
соотношение? Мало кто будет спорить с тем, что
государство должно играть важную роль в современном
организованном обществе или что
организованному обществу необходимо иметь государство. Более
важен вопрос о том, что и как должно делать такое
правительство. Как и во многом другом в жизни,
проблема заключается в определении оптимальной
дозы государственного вмешательства между двумя
11

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
возможными крайностями: централизованной
плановой экономикой, в которой те, кто считают себя
представителями государства, принимают все
хозяйственные решения от имени граждан, и
идеологией laissez-faire, в которой роль государства
ограничивается выполнением лишь нескольких базовых
или основных функций. Определение этого
соотношения и должно стать задачей как всех
экономистов, так и всех разумных и мудрых политиков.
Выполняя свои функции, государство
использует разные инструменты и средства
осуществления политики. Государство пользуется
активами, которыми оно владеет или которые получило
в наследство, а также теми, что могут быть
приобретены на рынке или отобраны у законных
владельцев. Оно также собирает налоги с доходов,
сделок и имущества граждан и предприятий и
субсидирует некоторых из них. Государство
занимает и дает в долг, регулирует деятельность частных
лиц и предприятий, печатает деньги и использует
прибыль от выпуска денег. Государство
разрешает или запрещает отдельные виды деятельности,
подтверждает профессиональную квалификацию
лиц, выполняющих особые функции, таких как
врачи, пилоты и адвокаты. И хотя одни из функций
государства считаются необходимыми и
полезными, в отношении других могут возникать вопросы,
так как они кажутся излишними или даже
вредными для определенных граждан. Некоторые из них
выглядят слишком сильно ограничивающими
личную свободу и могли бы быть делегированы
рынку, который (при правильном функционировании)
был бы способен оказать те же самые услуги по
более низкой цене.
Поиск оптимальной экономической роли
государства—это важный и сложный вопрос. При этом
нельзя считать, что его нынешняя роль в
экономике оптимальна. Нынешняя роль стала ответом
на определенные поводы к государственному вме-
12

ПРЕДИСЛОВИЕ
шательству, в котором больше нет
необходимости; более того, нынешняя роль государства могла
стать такой из-за ошибочных решений. Также
нельзя считать, что роль, которую правительство
играло в прошлом, будет оптимальной и в настоящем,
так как экономика и общество могли измениться
и теперь требуют от государства иного. В
некотором смысле роль государства должна постоянно
адаптироваться к изменениям. Она должна
эволюционировать, приспосабливаться к рыночной среде
и одновременно влиять на эту среду. При этом она
должна изменяться в соответствии с
определенными правилами и принципами.
В учебниках экономики и статьях в
профессиональных экономических журналах часто пишут,
что государственное вмешательство в экономику
оправдано в случае провалов рынка. Если
происходит сбой рынка или если его можно ожидать, то
государство должно вмешаться. Этот принцип
составлял основу государственного вмешательства в
экономику большую часть прошлого века, особенно
в течение его последних бо лет. Возможно, именно
следование этому принципу привело к
значительному росту государственных расходов, так как все
время обнаруживались все новые предполагаемые
провалы рынка. И хотя принцип борьбы с
провалами рынка полезен, он не работает в некоторых
важных случаях. Во-первых, он не учитывает влияние
текущего государственного вмешательства на
будущую ситуацию на частных рынках. Во-вторых,
этот принцип рассматривает сбой рынка как
статичное состояние, а не процесс постоянно идущих
изменений, включая те, которые провело само
правительство. В-третьих, он определяет провал
рынка сугубо формально, игнорируя его более
широкие последствия для множества граждан. Наконец,
в связи с первым пунктом отметим, что принцип
борьбы с провалами рынка не учитывает, что
вмешательство государства в экономическую деятель-
13

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ность и попытка подменить рынок часто
приводят к возникновению государственной монополии
в том секторе или той области деятельности, в
которые вмешивается государство. Монополия
государства исключает или по крайней мере
затрудняет будущее развитие частного рынка и
гражданского общества в этих секторах и в экономике в целом.
По политическим или бюрократическим причинам
правительства часто стремятся подменить рынок,
а не исправить его недостатки. Подменив собой
рынок (и для выполнения этой функции наняв новых
служащих и создав новые законы), правительство
часто не желает (или по политическим причинам
не может) выйти из этой новой роли.
Подход, основанный на идее провала рынка,
не учитывает, что потребность в государственном
вмешательстве не бывает неизменной. Частный
рынок находится в процессе постоянного
развития и изменения, если только этому не
препятствует государство. Со временем рынок
совершенствуется и становится способен удовлетворять
множество потребностей людей. Но так как он становится
сложнее, изменяются требования к форме
государственного вмешательства. Именно поэтому
вмешательство государства может привести к
возникновению значительно большего реального или
ощущаемого неравенства, чем то, которое, по мнению
отдельных людей, должно устраняться с помощью
государства. Свободный рынок подобен
экологической системе, в которой идет постоянный
процесс эволюции и адаптации. Новые технологии,
новые методы управления, глобализация и
другие изменения значительно повысили
эффективность современных рынков и их способность
удовлетворять большинство человеческих
потребностей, но они также сделали рынки более сложными
и (потенциально) менее справедливыми. Это
значит, что если правительство сосредоточит усилия
на повышении эффективности и обеспечении спра-
Ч

ПРЕДИСЛОВИЕ
ведливости рынков, а не на попытках подменить
их по причине предполагаемых провалов рынка,
то сможет значительно сократить государственные
расходы и налоговое бремя, продолжая
предоставлять населению те государственные услуги и
общественные блага, эффективно производить которые
способно только государство. Однако вопрос
справедливости рынка остается. Даже эффективный
рынок может давать результаты, которые
большинство граждан сочтут несправедливыми. Важность
этой проблемы повысилась в последние
десятилетия, и на нее часто ссылаются для обоснования
государственного вмешательства в экономику.
Наша книга будет интересна и полезна
читателю, который хочет разобраться в этой
захватывающей и обширной теме. И хотя она едва ли сможет
изменить взгляды многих людей на то, что
должно делать государство, она поможет начать
честное и компетентное обсуждение вопроса. Эта цель
особенно важна сейчас, когда финансовый и
экономический кризисы 2008-2009 годов и ответная
реакция правительства значительно осложнили
проведение бюджетно-налоговой политики в будущем,
что повышает актуальность и значимость вопроса
об эффективности государственного управления.
Чтобы написать такую книгу, как эта,
желательно, чтобы автор имел опыт как практической, так
и научной работы. Возможно, это нескромно, но
автор считает, что у него есть именно такой,
необходимый для этой работы опыт. Работая в течение
27 лет на различных должностях в
Международном валютном фонде (руководитель Отдела
налоговой политики в 1974"19^1 годах; директор
Управления по бюджетным вопросам в 1981-2000 годах),
автор имел возможность наблюдать поведение
правительств многих стран мира. В течение 20 лет,
которые автор провел в должности директора
Управления по бюджетным вопросам, среди сотрудников
15

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
управления была, возможно, наиболее высокая
концентрация экономистов в области государственных
финансов, получивших докторскую степень в
лучших университетах мира. В Управлении по
бюджетным вопросам также работали многие
специалисты в области экономики государственного
хозяйствования. Они приезжали на несколько
месяцев для работы в качестве приглашенных
ученых. В результате управление почти не
сталкивалось с какими-либо вопросами или проблемами,
для решения которых оно не могло бы найти
специалиста. И не было почти никаких вопросов,
которые бы не подвергались анализу и обсуждению.
В годы своей работы в МВФ автор лично давал
рекомендации правительствам примерно ста стран. Это
давало ему идеальное положение для наблюдения
за тем, как правительства ведут себя в реальности,
а не представлениях теоретиков.
Карьере автора в МВФ предшествовали его
научная карьера и десятилетний опыт
преподавательской деятельности в области государственных
финансов. В 2001-2003 годах автор занимал
должность заместителя министра экономики и
финансов в итальянском правительстве, которая
позволила ему увидеть работу правительства изнутри.
В эти годы автор написал много работ и
участвовал в большом числе конференций, которые были
посвящены вопросам налоговой политики и роли
государства в экономике.
Благодаря своему уникальному опыту, автор
сумел кратко представить узкоспециальные и
чисто технические вопросы, которыми часто
изобилует научная литература в этой области. Однако
все имеющие значение, важные, теоретические
вопросы рассматриваются подробно. Сегодня уже
доступны и многие другие книги, в которых
рассматриваются эти вопросы.
На взгляды автора в области экономики и
особенно государственных финансов в течение пяти
16

Π РЕДИСЛОВИ Ε
десятилетий влияли разные люди, начиная с его
учителей, знакомящих его с экономикой
государственного хозяйствования. Автор не имеет
возможности назвать их всех, но некоторых отметить
необходимо. Бег времени неумолим, и многих из них
уже нет с нами. Среди них —Герхард Кольм,
руководитель дипломной работы автора (о налоге
на расходы по Николасу Калдору), Отто Экштейн,
руководитель докторской диссертации (о
взаимосвязи между личным подоходным налогом и
экономическим ростом), и Ричард Масгрейв,
рецензент его докторской диссертации, влиявший на его
взгляды в течение многих лет. По стечению
обстоятельств все они были эмигрантами,
уехавшими из Германии в i93°'e годы.
В 1973-1974 годах, перед приходом в МВФ,
автор провел прекрасный год в Италии, в
Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и
собирал работы итальянских экономистов в области
государственных финансов, внесших в течение ста
предыдущих лет значительный вклад в развитие
государственных финансов и писавших о роли
государства в экономике. Большую пользу автору
принесли обсуждения с профессорами Серджио
Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини
и некоторыми из их ассистентов, ставшими
позднее известными экономистами. Все эти профессора
были известными и влиятельными экономистами.
А весь год оказался для автора очень продуктивным
и приятным. Он познакомился с новой
интереснейшей областью —итальянской scienza délie finan-
ze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами
на роль государства. Этот год очень сильно
изменил взгляды автора, которые до этого находились
под влиянием англосаксонского взгляда, который
был в моде в то время. Работа в Италии частично
финансировалась щедрым грантом Банка Италии,
и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую
благодарность.
17

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Позже автор работал с Людгером Шукнехтом
над статьями и книгой о государственных
расходах, и влияние этой работы также отражено в
соответствующих главах этой книги. А еще несколько
работ были написаны вместе с другим коллегой —
Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень
продуктивным. Наконец, автор выражает
благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка
и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые
терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую
благодарность автор выражает своей жене Марии,
которая старалась, чтобы во время написания этой
книги он отвлекался как можно меньше, и с
юмором и доброжелательностью брала на себя все
домашние заботы.

Часть I
Роль государства
в экономике
Государство существует
не для того, чтобы превращать
земную жизнь в рай, а для того,
чтобы помешать ей
окончательно превратиться в ад.
Николай Бердяев (1874-1948)
Человечество живет не для
правительства, но создало
правительство, чтобы жить.
Эдуард фон Гартман (1842-1^0^)

ГЛАВА 1
Введение
и основные вопросы
î.i. Введение
ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет
более важного вопроса, чем вопрос об
экономической роли, которую государство или,
если говорить менее точно, правительство
должно играть в демократической стране с рыночной
экономикой. В последние годы этот вопрос
приобрел особую актуальность, так как после
каждого экономического и финансового кризиса
появляется множество призывов к государственному
вмешательству. В качестве обоснования
подобного вмешательства в основном приводят
принципы кейнсианской экономической теории, то есть
необходимости стимулирования слабых
экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо
усовершенствовать государственное регулирование,
особенно регулирование финансовых рынков. Если
государственное вмешательство осуществляется
путем увеличения государственных расходов и
повышения налогов, то оно может изменить роль
государства в экономике и состояние государственных
финансов на годы вперед.
Некоторые специалисты считают, что в
определенных странах, в том числе в Соединенных
Штатах, государство слишком мало вмешивалось
в экономику, особенно в последние годы.
Исторические наблюдения и анализ статистических
данных по разным странам показывают, что роль
государства в экономике со временем меняется. Более
21

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
того, никогда и нигде не бывает согласия среди
экономистов и среди более широкого круга экспертов
в том, какой именно должна быть эта роль. Таким
образом, оптимальная роль государства остается
постоянной и важнейшей темой дискуссий почти
во всех странах, как богатых, так и бедных.
Как обычно, экономисты разработали множество
теорий о роли государства в экономике. Так
называемые нормативные теории, которые
разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании
и Соединенных Штатах, исходят из
предположения, что в рыночной экономике возможны
естественные провалы рынка, которые следует
исправлять. Исправлять их должно правительство, цель
которого — повысить материальное
благосостояние граждан (см., например, следующие работы:
Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator> Ч)60)·
Будь рынки «совершенны», не было бы
необходимости в экономической функции государства, однако
оно продолжало бы существовать ради выполнения
важных политических и социальных функций,
также требующих определенных финансовых
ресурсов1. Но роль государства была бы более пассивной
и ограниченной.
Нормативные теории предполагают, что
вмешательство государства с целью исправления
нарушений в работе рыночных механизмов по
своей природе позитивно и что государство способно
ι. Впрочем, даже при совершенной работе рынка, в условиях
демократии избиратели могут требовать от государства
выполнения ряда перераспределительных или иных
функций, подобно тому как от управляющих требуют
координировать деятельность частных предприятий
на конкурентном рынке. См.: Coase, 1937; Коуз, 2007а.
Предложенное Коузом объяснение причин
существования фирм в условиях совершенного рынка также
применимо к правительствам. Координация некоторых видов
социальной деятельности силами частных игроков
невозможна или обойдется слишком дорого.
22

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
исправить такие нарушения административными
средствами. Считается, что действующие от
имени государства лица, определяющие политику, —
добросовестные, мудрые и способные продуктивно
работать представители избирателей. Они
обладают мудростью царя Соломона, знаниями,
собранными в системе Google, и добродетелью святых.
И поэтому им можно доверить монопольную власть
на проведение необходимой политики.
Ответственные за проведение политики не имеют ни личных,
ни групповых интересов и работают только в
интересах общества; конечно, при этом
подразумевается, что такие интересы можно
сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят
проводящими политику учреждениями, действуют
подобно компетентным бюрократам Вебера,
добросовестно и эффективно выполняя полученные
от политиков указания. Вот почему ни на
политическом, ни на исполнительном уровнях не
возникает никаких проблем «принципал—агент» (Тап-
zi, 2000).
Теории, основанные на предпосылке о
возможности провала рынка, в большинстве своем
акцентируют экономическую функцию государства,
связанную с выполнением более масштабной задачи
по распределению {аллокации) ресурсов.
Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо
функционирующего рынка может оказаться
результатом сбоя в работе политического механизма,
а не провала рынка в его традиционном
понимании. Эти теории делают акцент на таких
явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного
типа», «естественные монополии», «экстерналии»
и прочие факторы (включая асимметричность
информации), которые вызывают сбои в
распределительной функции частных рынков. Эти сбои
рассматриваются как болезни экономики, а
правительство предстает непредвзятым и знающим
врачом, который может диагностировать заболевание
23

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
и прописать необходимую дозу лекарства,
способного устранить проблему. Как следствие, эти
теории вменяют в обязанность правительству
вмешиваться и устранять провалы рынка.
Ряд провалов рынка, такие как существование
исключительно общественных благ и естественных
монополий, можно рассматривать как
естественные и неизбежные. Это значит, что они
составляют внешнюю среду для действий государства. Это
допущение принимают большинство нормативных
теорий. Однако часть провалов можно
предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью
или частично, если государство будет с большей
силой и эффективностью выполнять свою
регулирующую функцию — ликвидируя, например,
монопольные цены тех монополий, которые не
являются естественными, и другие злоупотребления
на рынке. Правительство, особенно в США, ранее
активно боролось с подобными практиками.
Однако недавние события на финансовом и реальном
рынках показали важность успешного выполнения
государством функции регулирования и
контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые
могут возникнуть, если государство не
выполняет ее или выполняет неэффективно2. Например,
2. Вопрос о том, будет ли государство в состоянии выполнять
функцию регулирования, мы рассмотрим позднее.
Существует обширная литература, связанная в основном с
чикагской экономической школой, в которой
оспаривается не только эффективность государственного
регулирования, но и сама необходимость такого регулирования.
Значительная часть этих работ до недавнего времени
посвящалась регулированию промышленных монополий
и только небольшая часть —регулированию финансовых
и других рынков. Ради исторической правды следует
указать, что выводы, сходные с выводами представителей
чикагской школы в отношении необходимости
государственного регулирования, делали некоторые
представители теории laissez-faire еще в 1849 г· Аргументы против
регулирования монополий, сходные с аргументами пред-
24

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
разрастание некоторых финансовых учреждений
до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть»
указывает на провал государственного управления,
а не рынка. Государство должно было и имело
возможность с помощью должного регулирования
помешать этим учреждениям разрастись до таких
размеров.
После Второй мировой войны приобрела
популярность так называемая кейнсианская
экономическая теория, которая предоставила еще один
теоретический аргумент в поддержку
государственного вмешательства: потребность в контрцикличе-
скойу или стабилизационной, политике, вплоть до
политики «точной настройки». Необходимость такой
политики обосновывалась наличием особого типа
провала рынка — неспособности создать такой
совокупный спрос, который позволит поддерживать
стабильный экономический рост при максимально
возможном уровне занятости. До Кейнса
предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами
и адекватными процентными ставками всегда будет
создавать достаточный спрос. А если такого не
происходит, то это значит, что цены и заработные
платы недостаточно гибки или процентные ставки
находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту
точку зрения, объяснив Великую депрессию
отсутствием достаточного совокупного спроса. Он
утверждал, что правительство должно обеспечить
достижение такого уровня инвестиций и сбережений,
который будет достаточен для поддержания
полной занятости в экономике. Суть «полной
занятости» осталась неясной, и способы ее
эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная
политика особенно широко применялась в 1950-х,
ставителей чикагской школы, можно найти, например,
в de Molinari, 1849 [2°°9]· Де Молинари в свое время был
известным бельгийским экономистом, прожившим
большую часть жизни во Франции.
25

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
1960-х и в первой половине 197°"X годов. За
следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила
немалую долю былой популярности, особенно
среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса
2008-2009 годов снова стала очень модной3.
Позиция экономической науки относительно
роли правительства в сокращении неравенства
доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите
граждан от рисков, имеющих экономические
последствия, всегда была менее определенной. Строго
говоря, это разные функции, хотя их часто
ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже,
смешение этих функций имело место в политике
множества стран. Не существует теории, которая
запрещала бы правительству выравнять
распределение доходов с помощью, скажем,
негативного подоходного налога или иных инструментов,
после чего оставить граждан один на один с
рынком и экономическими рисками. Или, наоборот,
правительство могло бы оставить распределение
доходов в том виде, как оно сложилось на рынке,
и заниматься самыми серьезными экономическими
рисками конкретных людей, с которыми они не
могут справиться самостоятельно.
Ни одна из общепринятых теорий не
рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, фило-
3- Контрциклическая политика состоит из двух видов
деятельности: постоянной «тонкой настройки»
экономики и дискреционных вмешательств в периоды рецессии.
Тонкая настройка была особенно популярна в 1960-е
и 197°"е гг· Вмешательства в периоды рецессии были
популярны всегда. Тонкая настройка отражала уверенность
политиков в своей способности точно определять, когда
необходимо государственное вмешательство, и
способности влиять на экономическую деятельность
необходимым образом. Ясное и определенное высказывание о
тонкой настройке содержится в Послании Президента
Конгрессу США о состоянии экономики за 1962 г. (Economic
Report of the President 1962). О современной критике
стабилизационной политики см. Tanzi, 2007.
26

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
софы и политики выступали в поддержку
вмешательства государства в перераспределение расходов
(например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971;
Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение
государств всеобщего благосостояния в Скандинавии
в главе 13). За последние десятилетия многие
действия правительств обосновывались
необходимостью выравнять распределение доходов либо
защитить граждан от конкретных рисков, имеющих
экономические последствия. Эти две задачи иногда
рассматривались как самостоятельные, но чаще
считались единой задачей. Но по факту
государственное вмешательство намного реже имело целью
«адресное» устранение провалов рынка в сфере
распределеления доходов и намного чаще
сводилось к неадресному перераспределению.
Ричард Масгрейв в своей известной книге (Mus-
grave, 1959) отвел важную роль
«перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей
четкого определения), предполагая, что
перераспределение в сочетании с распределением
ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают
все ключевые функции государства. Он показал,
что решения о перераспределении
«невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них
«нужен политический процесс» (Musgrave, 1959»
р. 19). Разумеется, при этом возникает
признаваемая многими экономистами и политологами
опасность того, что политический процесс вместо
удовлетворения общественных интересов лишь
активизирует погоню за рентой, которая приведет
к непредсказуемым и не столь желательным
последствиям; также политический процесс может
нарушить работу рыночной экономики, искажая
систему вознаграждения индивидов. В прошлом
«политический процесс» или, точнее,
использование государством права на принуждение часто
приводило к нарушению работы рынка и
перераспределению дохода от населения к господствую-
27

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
щей группе олигархов. В современную эпоху,
как предупреждал французский либеральный
экономист Фредерик Бастиа, появление
демократических институтов угрожает превратить государство
в фикцию, с помощью которой каждый будет
пытаться улучшить свое положение за счет
остальных или массы будут поддерживать политику
эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также
существуют опасения, что усилия по обеспечению
равенства могут привести к ограничению личной
свободы.
1.2. Роль государства в XX веке
Если бы экономическая политика правительств
опиралась исключительно на выведенные
экономистами теоретические основания, то роль государства
в экономике (по крайней мере в отношении таких
традиционных инструментов, как налоги и
государственные расходы) оказалась бы гораздо менее
значимой, чем та, которую оно играло в большинстве
стран во второй половине XX века. И тогда бы
действовали совсем другие силы. Конечно же, не
экономисты принимают политические решения, которые
определяют экономическую политику, и винить их
за эти решения нельзя. В лучшем случае
экономисты влияют на такие решения, воздействуя на
принимающих решения политиков, которые нередко
либо вообще не имеют экономического
образования, либо их знания получены от «давно умерших
экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На
политиков неизбежно влияет позиция их советников,
но еще в большей степени —требования
избирателей и спонсоров избирательных кампаний,
голоса и средства которых помогают политикам
оставаться во власти. Эти требования отражают личные
либо классовые интересы избирателей и, в свою
очередь, могут зависеть от экономической грамотно-
28

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
сти избирателей4. В некоторых странах граждане
считают, что правительство способно решить
множество их личных проблем, включая те, повлиять
на которые оно почти не в силах. В других странах
граждане понимают ограниченность возможностей
правительства либо полагают, вслед за президентом
Рональдом Рейганом, что зачастую проблема —это
само правительство.
В XX веке роль государства в экономике
кардинально изменилась. Есть все основания
полагать, что столь же значительные изменения
продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит
в том, какими они будут. Сохранится ли
тенденция к росту государственных расходов и
повышению налогов, которая существовала большую часть
прошлого века? Или тренд развернется в сторону
снижения государственных расходов и налогов?
Будет ли правительство и дальше полагаться в
основном на бюджетные инструменты
(налогообложение и государственные расходы) для достижения
своих целей? Или же оно станет чаще применять
другие инструменты экономической политики,
включая регулирование и условные обязательства?
Как на роли национальных правительств скажется
глобализация? Магического кристалла, который
дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует.
Лучшее, что можно сделать, — строить
предположения. В этой книге мы именно этим и займемся,
4· Современный избиратель обычно не очень информирован,
предпочитая оставаться, по выражению Энтони Дауна,
«рационально неосведомленным» (Down, 1957)· Это
стало представлять проблему в течение последних лет, когда
значительно выросло число вопросов, о которых
следует знать избирателям. С другой стороны, особые группы
лиц (лоббисты) располагают информацией и могут
проталкивать какую-либо определенную политику. Лоббисты
имеют значительно больше информации о результатах
политики и содержании законов, чем те, кто принимает
решения. Таким образом, асимметричное распределение
информации становится важным фактором.
29

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
памятуя о том, что одни из представленных
взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы
вполне могут оказаться неверными. Особое
внимание роли государства в будущем уделено в
последней главе книги.
Чтобы предсказать будущее, бывает полезно
изучить уроки прошлого. На знаменитой картине
Тициана «Аллегория благоразумия», которая
находится в Национальной галерее в Лондоне, есть
надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее
действует благоразумно, дабы не повредить
будущим поступкам». Однако необходимо старательно
избегать допущения о том, что тенденции
прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое
допущение может привести к серьезным ошибкам.
Многие считают современное состояние
государственных расходов нормальным состоянием
государства или думают, что в будущем
государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века
назад предположил влиятельный немецкий
экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно
упоминается как «закон Вагнера»).
Когда XX век только начинался, величина
государственных расходов и налогов относительно
национального дохода была поразительно низкой
по сегодняшним меркам. К концу века уровень
государственных расходов был уже огромен, в том
числе в «государствах всеобщего благосостояния»,
которые оставались или утверждали, что
остаются рыночными экономиками5. Принято считать,
что к концу XX века государство выполняло
больше нужных и закономерных функций, чем в начале
века, однако это совершенно неочевидно. Как по-
5- Великолепное изложение истории возникновения государства
всеобщего благосостояния содержится в Ritter, 1996.
Статистические данные о росте государственных расходов
в промышленно развитых странах в течение века
приведены в Tanzi and Schuknecht, 2000.
30

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
казали финансовый и экономический кризисы
2008-2009 годов, несмотря на значительное
расширение роли государства, с рядом
фундаментальных функций оно или не справилось, или
справилось очень плохо.
Доля государственных расходов в валовом
внутреннем продукте (ВВП) либо национальном
доходе выросла во многих промышленных странах
с примерно ю% ВВП в 1870-е годы до почти 40%
ВВП в последние годы, а в некоторых
европейских странах и того больше (табл. 1.1).
Значительный рост произошел после Второй мировой войны
и особенно в 1960-е годы. В период с i960 по
середину 199°"х годов доля государственных
расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами.
К концу XX века множество людей получали
большую часть располагаемого дохода от государства.
Рост государственных расходов в XX веке был
вызван в основном тем, что во многих странах
правительства приняли на себя
непосредственное выполнение множества обязательств
(особенно во второй половине XX века) по
финансированию государственных пенсий, государственного
или оплачиваемого государством здравоохранения,
государственного обязательного образования,
жилищного строительства, помощи большим семьям,
субсидирования государственных и частных
предприятий, а также обязательств по поддержке
безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т.д.
Следует отметить, что большинство этих новых
обязательств касались самых разных категорий
граждан, а не только тех, кто был беден. В
начале XX века государство почти не тратило средств
на подобные программы (табл. 1.2). Во многих
странах государство заменило собой рынки или
частную деятельность граждан, утверждая, что таким
образом обеспечивает соблюдение общественных
интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать
на программы поддержки и на рабочие места в го-
31

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
таблица 1.1. Рост государственных расходов
в 1870-2007 гг., в % от ВВП
Страна
β
U
О
Л оо
X о
й s
tf υ
* с
0 .
s σ>
2 1
»s 2
Ù
il
- »S
υ 0
I«
С оа
0 .
2 -
* я
о?
R. во
После s
u ù
0 0
Ю 00
Национальное правительство, за все годы
Австралия
Австрия
Канада
Францияс
Германия
Италия
Ирландия''
Япония
Новая
Зеландия*
Норвегия
Швеция
Швейцария

Великобритания
США
В среднем
ι8,3
ιο,5
-
12,6
lOyO
i3»7
-
8,8
-
5,9
5.7*
16,5
9,4
7,3
10,8
i6,5
17,0
17,0
14,8
17.1
8,3
9,3
10,4
14,0
12,7
7,5
13Ί
i9>3
4,7*
16,7
27,6
25,0
3θ»ι
18,8
14,8
24,6
16,0
10,9
17,0
26,2
12,1
19>6
Центральное правительство за ι
14,8
20,6
25,0
29,0
34,1
3ΐ>ι
250
25,4
25,3
ιι,8
ι6,5
24,1
30,°
19,7
23,8
21,2 34,ι
35,7 48,ι
28,6 з8,8
34,6 46,ι
32,4 47,9
3θ,ι 42,ι
28,0 48,9
17,5 32,о
26,9 38,ι
29,9 43,8
3ΐ,ο 6ο,ι
17,2 32,8
32,2 43,о
27,о 31,4
28,о 41,9
870-193722.,
национальное правительство за остальные годы
Бельгия
Нидерланды
Испания
В среднем
Итого
в среднем
-
9»i
-
9»1
10,7
13,8
9,o
11,0
n>3
12,7
22,1
13>5
8,3
14,6
18,7
21,8
19,°
13,2
18,0
22,8
30,3 57,8
33,7 55,8
ι8,8 32,2
27,6 48,6
27,9 43,1
!-й мировой войны
с
0
34,9
38,6
46,0
49,8
45,1
53,4
41,2
31,3
41,3
54,9
59,1
33,5
39,9
32,8
43,0
54,3
54,1
42,0
50,1
44,8
Ù
35,9
5ΐ,6
44,7
55,о
49»ι
52,7
42,о
35,9
34,7
49,2
64,2
39,4
43,о
32,4
45,о
52,9
49,3
43,7
48,6
45,6
С
ci
0
0
а
35,6
51,3
41,4
53,6
48,5
48,о
33,5
39,8
41,6
47,5
58,3
34,3
4ΐ,ι
34,1
43,5
50,5
47,5
39,9
4б,о
43,9
U
0
0
сч
34,9
48,о
39,3
52,6
43,9
48,5
36,4
Зб,о
39,9
40,9
52,6
35,4
44,6
36,6
42,о
48,8
45,9
38,7
44,5
42,4
"Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные
по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой
войны рассчитаны по ΒΗΠ или по чистому национальному продукту,
а не ВВП.
* Сведения центрального правительства заданный год, Новая
Зеландия: 196-1970 гг., 1994-1995 = i996·
с Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с
маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных
национальным статистическим агентством Франции INSEE.
rf3a 1995 Γ· вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных.
Источник: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором
на основе сведений Организации экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР).
32

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
ТАБЛИЦА 1.2
Социальные трансферты (в % от ВВП)
в отдельных странах — членах ОЭСР
в 1880-1995 гг*
Страна
о
00
00
0
σ>
00
0
0
σ>
0
О)
О
а
σ>
0
<о
О)
0
г^
σ>
0
00
σ>
о
σ>
θ)
ю
О)
О)
Австралия о о о ι,ΐ2 ι,66 2,и 7>39 7>37 12,79 ю>9о Н»84
Австрия о о о о о ι,2θ 15,88 18,90 23,27 23,43 21,39
Бельгия о,17 о,22 о,2б о,43 0,52 о»5б 13,4 ΐ9»26 3°»38 22,45 27,13
Канада о о о о о,о6 0,31 9>12 »»8о 14,9612,9018,09
Дания 0,96 ι,ιι ι,4ΐ 1,75 2,71 З»11 12,26 19,13 27,45 26,443°>86
Финлян- о,66 0,76 0,78 ο,9θ 0,85 2,97 8>81 J3>56 ^,19 l8»32 3^65
дия
Франция 0,46 о,54 о,57 °,81 °»б4 ι,°5 1ЗЛ* 16,68 22,55 22,95 26,93
Германия 0,50 0,53 о,59 Н/д Н/д 4»82 ιδ,ιο 19,53 25,6620,4224,92
Греция о о о о о 0,07 ю,44 9>°3 п»о6 8,67 н,43
Ирландия - 3»74 8>7° и>89 ЧМ9 l6»2o 18,30
Италия о о о о о о,о8 13,1016,94 23,24 17»ю 23,71
Япония о,05 ο,π ο,ΐ7 ο,ι8 ο,ι8 ο,2ΐ 4,°5 5->72 п»94 ю,48 12,24
Нидер- 0,290,300,39 о,39 о,99 1,03 11,7022,45 28,3426,9425,70
ланды
Новая о,17 о,39 1,09 1,35 *>84 2,43 10»37 9»22 15,22 16,22 18,64
Зеландия
Норвегия ι,θ7 0,95 1,24 М8 *>°9 2»39 7,85 l6^3 20,99 ιδ,5θ 27,50
Швеция о,72 0,85 0,85 1,03 М4 2,59 ю,83 1б,76 25,94 12,97 19>°*
Швейца- Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д 1,17 4,92 8,49 4,33 Н/д ι8,87
рия
Велико- о,86 0,83 0,55 ι,38 ^39 2,24 ю,21 13,20 16,42 11,43 13»67
британия
США о,29 о,45 о,17 0,56 0,70 0,56 7,26 10,38 15,03 21,36 22,52
"Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии,
здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование
не учитывались.
ь Старая серия ОЭСР.
с Новая серия ОЭСР.
Источник: Lindert, 2002, р. i86; OECD, 1985.
33

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сударственном секторе, стали рассматривать новую
роль государства как обычную и необходимую.
Таким образом, у этой роли возникли
многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу,
«правительство, которое обирает Петра, чтобы
заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на
поддержку со стороны Павла».
Своего рода финансовая иллюзия в сочетании
с отсутствием достоверной информации или
пропагандой со стороны официальных или иных
организаций, включая профсоюзы государственных
служащих, создали представление о том, что
подобная расширенная роль государства
эффективна, полезна и способствует росту благосостояния
и что в ее отсутствие большинство граждан
проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды,
получаемые от государственных расходов, но не всегда
осознавали связанные с ними издержки: высокие
налоги, которые они и другие платили, чтобы
финансировать программы, большой
государственный долг и неэффективность многих
государственных программ6. В случаях, когда государство
предоставляло бесплатные или почти бесплатные
услуги (а зачастую так и было), граждане обычно
считали, что получают такие услуги почти даром.
Поведенческая экономика показала, как трудно
бывает отказаться от того, что предлагается
бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную,
но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, eh. 3;
Ариэли, 2010, гл.3)· Как отмечает Ариэли, порой
«бесплатные услуги оказываются самыми дорогими».
«Эффект нулевой цены» очень силен и особенно
6. В Соединенных Штатах и еще нескольких странах
независимые аналитические центры предоставляли информацию,
которая позволяла делать более объективную оценку
государственных программ. Однако действительно
независимые аналитические центры стали редким явлением
в современном мире.
34

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
заметен применительно к государственным
программам. Из-за него спрос оказывается намного
выше того, который был бы при реализации
платных программ.
Чтобы выполнять свою расширенную роль,
правительству нужно намного больше финансовых
ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки
налогов и уровни налогообложения резко повышаются
(табл. 1.3).
Необходимые ресурсы дают
преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов
обычно сопровождается и ростом
государственного долга. Реформы налоговых систем создают
новые, высокоприбыльные налоги, такие как
глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги
на добавленную стоимость и социальные налоги,
а также успешнее собирают прежде установленные
налоги. Рост доли заработной платы в
национальном доходе, который происходил в течение
почти всего XX века (за исключением последних лет,
когда эта тенденция ослабла, а затем повернула
вспять), облегчил увеличение налоговых сборов.
Левые настроения в среде интеллектуалов многих
стран, преобладавшие в течение нескольких
десятилетий, обеспечивали идеологическую
поддержку для расширения роли правительств.
Новые программы расходов заявляли или
подразумевали, что цель состоит в снижении
экономических рисков для большинства граждан, а не в
устранении провалов рынка или непосредственном
перераспределении доходов. В числе рисков, которые
снижали или препятствовали росту реальных
доходов граждан, были неграмотность, недостаточное
образование или профессиональная подготовка,
изнурительная болезнь, старость, инвалидность,
безработица и большое число детей или материально
зависимых лиц. В некоторых странах существовали
также тендерные и этнические риски, что привело
к проведению особой экономической политики «по-
35

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 1.3
Налоговые поступления в бюджет
(в % от ВВП), 1960-2008 гг.
Страна
Канада
Мексика
США
Австралия
Япония
Корея
Новая
Зеландия
Австралия
Бельгия
Чешская
Республика
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Венгрия
Исландия
Ирландия
Италия
Люксембург
Нидерланды
Норвегия
Польша
Португалия
Словацкая
Республика
Испания
Швеция
Швейцария
Турция

Великобритания
Все страны
ОЭСР
19б5
25.7
Н/д
24,7
21,0
l8,2
Н/д
24,о
33,9
33»i
Н/д
3θ,ο
3<>>4
34»!
31,6
17,8
Н/д
2б,2
24,9
25,5
27,7
32,8
29,6
Н/д
15,9
Н/д
14,7
35,о
17,5
ю,6
3<М
24>2
1975
32,0
Н/д
25,6
25,8
20,9
15,1
28,5
36,7
39,5
Н/д
38,4
36,5
35,4
34,3
19>4
Н/д
з°,°
28,7
25,4
32,8
4<э,7
39,2
Н/д
19>7
Н/д
ι8,4
41,2
23,9
и»9
35»2
29,4
1985 -
32,5
17,о
25,6
28,3
27,4
ι6,4
31,1
40,9
44,4
Н/д
46,1
39,7
42,8
36,1
25»5
Н/д
28,2
34,6
33,6
39,5
42,4
42,6
Н/д
25,2
Н/д
27,6
.47,3
25,5
и,5
37,6
32,7
L990
35,9
17,3
27,3
28,5
29,1
ι8,9
37,4
39,6
42,о
Н/д
46,5
43,5
42,о
34,8
2б,2
Н/д
3°,9
33»!
37,8
35>7
42,9
4i,o
Н/д
27,7
Н/д
32,5
52,2
25,8
4,9
Зб,1
33,8
1995 2000 2005 2007 2θο8
35,6
15,2
27,9
28,8
2б,8
19,4
36,6
41,2
43,6
37,5
48,8
45,7
42,9
37,2
28,9
41,3
зм
32,5
40,1
37,1
41,5
40,9
Зб»2
31,7
Нд
32,1
47,5
27,7
1б,8
34,о
34,8
35>6
16,9
29>9
ЗЫ
27,0
23,6
33>б
42,6
44,9
35»3
49»4
47»2
44,4
37>2
34,1
38,о
37,2
31,7
42,3
39»!
397
42,6
32,8
34,1
33,8
34,2
51,8
Зо,о
24,2
36,4
Зб,о
33,4
i9,i
27,3
30,8
27,4
25»5
37,5
42,1
44,8
37,5
50>7
43,9
43,9
34,8
3i>3
37,2
40>7
30,6
40,9
37>8
38,8
43,5
33,о
34,7
31,8
35>8
49>5
29,2
24,3
35>8
35,7
33>3
ι8,ο
28,з
Зо,8
28,з
26,5
35»7
42,3
44,9
37,4
48,7
43»о
43»5
36,2
32,о
39,5
40,9
Зо,8
43>5
36,5
37,5
43>6
34,9
36,4
29,4
37,2
48,3
28,9
23,7
36,1
35>8
32,2
21,1
26,9
Н/д
Н/д
26,6
34,5
42,9
44,3
36,6
48,3
42,8
43,1
36,4
3i>3
40,1
Зб,о
28,з
43.2
38,3
Н/д
42,1
Н/д
36,5
29»3
33,о
47,1
29,4
230
35>7
Н/д
Источник: OECD, Revenue Statistics, ig6ß-20o8//Statistiques Des
Recettes Publiques, 1д6^-аоо8 (2009).
36

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
зитивной дискриминации» для поддержки особо
защищаемых групп. Цель расширенной роли
правительства состоит в снижении рисков для
большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы
имели без вмешательства правительства. Для того
чтобы добиться такого снижения рисков, были
введены новые программы. Зачастую новые программы
начинались скромно и без размаха и от них
выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем
программы становились все более щедрыми и
массовыми. Такой процесс характерен для многих
программ, и его следует считать основной причиной
роста государственных расходов. Его можно даже
рассматривать как ключевую закономерность
изменения объемов государственных расходов.
Требования к получателям помощи в рамках программ
поддержки последовательно ослаблялись, что
увеличивало стоимость программ. Так было с программами
выплаты пенсий по инвалидности во многих
странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках
политики «Нового курса» программой поддержки
детей, находящихся на иждивении, в Соединенных
Штатах вплоть до ее реформы в i99°"e годы.
1.3. Предпосылки повышения роли
государства в экономике
Усиление государственного вмешательства
основывалось на двух положениях, которые, однако,
нигде не были прямо сформулированы или
признаны. Первое из них и, возможно, самое важное
заключалось в том, что граждане недальновидны.
Предоставленные самим себе, они ни по отдельности,
ни совместно не предпримут никаких действий,
чтобы защитить себя и свои семьи от
экономических рисков. Они не будут сберегать на старость,
не отправят детей в частные школы за свой счет
и не будут страховаться (или накапливать какие-
37

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
либо финансовые активы) на случай болезни,
безработицы и других неприятностей7. Второе
положение состоит в том, что даже если бы граждане
хотели защитить себя от рисков, то частные
организации, включая благотворительные и
религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность
в таких услугах. Предполагалось, что государство
сделает это лучше. Эти два положения
обосновывали необходимость патернализма и
значительного расширения роли государства.
В процессе феноменального роста
государственных расходов в промышленно развитых странах
во второй половине XX века государство
превратилось в гигантскую страховую компанию и
посредника для своих граждан. Этой де-факто
страховой компании граждане платили страховые взносы
в виде высоких налогов, а взамен получали
бесплатные или существенно субсидируемые
государственные услуги. Как сказал шведский министр
здравоохранения и социального обеспечения, «основной
принцип нашей модели состоит в том, что
каждый делает взнос через налоги и каждый
получает что-то обратно». Однако из-за того, что
граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь
между уплаченными налогами (ценой) и
полученными услугами (выгодой), у некоторых из них
возникает представление, что они получают
бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью8.
7- В этой связи следует отметить (хотя это должно быть и так
очевидно), что готовность государства выполнять эту
задачу сама по себе не увеличивает объем ресурсов, доступных
стране для борьбы с этими рисками. В более
долгосрочной перспективе государственное вмешательство может
привести даже к сокращению доступных стране ресурсов.
8. Концепция налоговой цены имеет довольно долгую
историю. Она была четко сформулирована в работах
итальянских экономистов и финансистов, таких как Антонио
де Вити де Марко, больше века назад, когда налоги и
государственные расходы были еще низкими. См. также
Myrdal, 1954» eh. η.
38

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
Эта взаимосвязь, конечно, касается всего
населения, а не отдельных граждан. Для отдельных
граждан взаимосвязь между заплаченными налогами
и полученными выгодами зачастую была и
остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь
не является случайной. При выполнении этого
навязанного социального контракта одни граждане
получают или теряют больше, чем другие.
Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни
имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь
меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто
менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение
в государственных университетах финансируется
за счет семей (часто более бедных) тех граждан,
которые не учились в них. Таким образом,
перераспределение идет не только вертикально, в
направлении сверху вниз, но и в значительной степени
по горизонтали9. Предполагаемое снижение
рисков для одних оборачивается большими затратами
для других. К такому горизонтальному
перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем
в других. И оно часто оказывается менее
справедливым, чем вертикальное перераспределение.
Некоторые граждане научились притворяться
и обманывать систему: они уклоняются от налогов;
получают пособия и поэтому не работают;
занимаются теневой экономической деятельностью, уходя
от налогов и регулирования и одновременно
получая пособия по безработице; симулируют болезнь,
чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни;
симулируют или преувеличивают инвалидность;
бездельничают на рабочих местах в
государственном секторе; все это перекладывает расходы на
финансирование государства на плечи честных и тру-
9- Горизонтальное перераспределение легче принимается внутри
семей или иных тесно связанных групп, где реальную
потребность в помощи легче проверить и где дух альтруизма
между членами группы сильнее, чем среди незнакомцев.
39

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
долюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей
экономической ситуации не способен
эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники
в крупных частных компаниях). Частота таких
явлений, как теневая экономическая деятельность,
уклонение от налогов, коррупция, незаконные
отпуска и увиливание от исполнения рабочих
обязанностей, растет год от года и начинает составлять
заметную проблему в некоторых странах,
особенно в ряде стран с высокими налогами и
значительными государственными расходами10. О
проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон,
который написал 2500 лет назад: «...во
взаимоотношениях с государством, когда надо делать
какие-нибудь взносы: при равном имущественном
положении справедливый вносит больше, а
несправедливый меньше, и, когда надо получать,
справедливому не достается ничего, а
несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, р. 593» Платон,
2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон
Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004,
р. 739)· Горизонтальное неравноправие может
превратить самую справедливую на бумаге программу
в самую несправедливую на практике.
В то же время политики знают, что могут
получать голоса избирателей, если дадут им
рабочие места в государственном секторе или направят
средства определенным группам избирателей, зная,
что выиграют от этого только они, в то время как
издержки будут переложены на всех или на большин-
ю. В Италии, например, невыход на работу в государственном
секторе без уважительной причины составил 17,1 дней
за год в 2005 г. В отдельных отраслях
государственного сектора этот показатель составил з1 день за год
(газета Corriere délia Sera, 8 September 2008, p. 18). Высокий
уровень невыхода на работу также наблюдался в
Швеции и других европейских странах. В некоторых странах
серьезной проблемой стало обманное получение пособий
по инвалидности.
40

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
ство граждан. При этом занятость в
государственном секторе экономики и государственные расходы
растут, а производительные государственные
расходы часто сокращаются11. В последние годы
проблемы справедливости и эффективности стали угрозой
легитимности неявного социального
контракта между гражданами и государством, который,
как предполагается, лежит в основе современных
государств. Проблемы справедливого
вертикального и горизонтального распределения стали
более заметны и привлекли внимание как
экономистов, так и политиков.
В странах с высоким уровнем государственных
расходов и налогов большинство граждан
утратили часть своих возможностей и свободы делать
собственный, личный потребительский выбор. Высокие
налоги, которые они платят, лишают их
значительной части располагаемого дохода и экономической
свободы использовать свои доходы до
налогообложения12. Если бы граждане имели такую свободу,
то многие отказались бы от соблюдения
социального контракта, который действует в их странах.
Сами правительства лишились свободы проводить
политику в соответствии со своими предпочтения-
и. В прошедшее десятилетие компенсация за работу на
государственных рабочих местах в североевропейских
странах была на 8% ВВП выше, чем в Германии. По оценкам
Европейской комиссии, в 2005 г. производительные
государственные расходы (на НИОКР, общественный
транспорт, образование) были на 2θ% ниже основных расходов
(см. European Commission, 2008, p. 140). Основные
расходы—сумма общих государственных расходов за вычетом
процентов по государственному долгу.
Административно-бюджетное управление Соединенных Штатов
сообщает о значительном сокращении государственных расходов
на цели накопления основных фондов (см. www.OMB.gov).
12. Высокие налоги привели к образованию клина между
стоимостью трудовых ресурсов для частных предприятий
и заработной платы сотрудников после уплаты налогов.
Они также привели к росту стоимости товаров и услуг,
приобретаемых на рынке.
41

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ми, так как значительная часть их годовых
бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам,
изменить которые очень непросто. Такая
предопределенность использования государственных средств
стала вызывающим тревогу явлением последних
десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры,
государственные служащие, инвалиды, безработные,
получатели социальных пособий, работники
субсидируемых предприятий и др.), которые
получают большую часть доходов от государственных
программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за
этого новым правительствам стало очень сложно
отменять программы, введенные предыдущими
правительствами. В большинстве стран
государственные служащие получили юридически
закрепленное право на пребывание в должности в течение
установленного срока, так что их нельзя уволить
даже тогда, когда они плохо работают или больше
не нужны. Бюджеты могут изменяться только в
некоторых, очень небольших пределах. В таких
условиях реформа часто означает лишь увеличение
расходов. В результате даже в весьма благополучные
времена возникает бюджетный дефицит и растет
внутренний государственный долг. Политика
предыдущих правительств часто приводит к
«зависимости от первоначально выбранного пути»,
создавая для новых правительств своего рода улицу с
односторонним движением, ведущую в направлении
повышения государственных расходов и налогов.
Ввиду высоких налогов разница между
доходами до налогообложения и располагаемым
денежным доходом после налогообложения очень
сильно увеличилась, особенно у зависимых работников.
Например, в 2θθ8 году в Австрии, Бельгии,
Франции, Германии, Венгрии, Италии и ряде других
европейских стран работники без детей со средним
уровнем заработной платы до удержания налогов
теряли примерно половину заработка в виде
налогов (табл. 1.4). Работники с зарплатой выше средне-
42

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
ТАБЛИЦА 1.4
Налоги на среднестатистического
производственного рабочего
Страна
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Чешская Республика
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Венгрия
Исландия
Ирландия
Италия
Япония
Корея
Люксембург
Мексика
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Польша
Португалия
Словацкая Республика
Испания
Швеция
Швейцария
Турция0
Великобритания
США
Невзвешенное среднее
ОЭСР
ЕС-15
ЕС-19
2000
Зо>6
47)3
57,1
33.2
42,7
44,3
47,8
49,6
54,о
38,5
54,6
26,2
28,9
46,9
24,8
i6,3
37,5
12,6
39,7
19,4
38,6
43,1
37,3
41,7
38,6
5<V
30,0
40,4
32,6
30,4
37,8
43,4
43,8
2003
28,0
47,4
55,7
32,0
43,2
42,6
45,о
49,8
54,2
37,9
50,8
29,3
24,2
45,7
27,4
16,3
33,5
16,8
37,1
19,7
38,1
43,1
36,8
42,9
38,5
48,2
29,7
42,2
33,8
29,9
37,3
42,0
42,6
2006
28,3
48,3
55,5
3i,9
42,9
4i,3
44,0
50,1
53,3
4i,9
52,0
29,5
23,0
45,9
28,8
18,1
35,3
15,0
44,6
21,1
37,4
43,7
37,4
38,5
39,i
47,8
29,5
42,7
34,о
29,9
37,7
42,8
43,i
2008
26,9
48,8
56,0
31,3
43,4
41,2
43,5
49,3
52,0
42,4
54,i
28,3
22,9
46,5
29,5
20,3
35,9
15,1
45,о
21,2
37,7
39,7
37,6
38,9
37,8
44,6
29,5
39,7
32,8
30,1
37,4
42,4
42,8
а Заработная плата рассчитывалась в соответствии с устаревшим
определением среднестатистического рабочего.
Источник: OECD, 2009.
43

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
го уровня теряли еще больше. Налоги на добавочный
доход были еще выше. Вряд ли можно утверждать,
что такие высокие налоги никак не сказываются
на стимулах к работе, хотя возможны разные
мнения о степени их воздействия. Эти налоги стали
платой за государственные услуги,
государственные пенсии и другие денежные пособия, которые
граждане получили или хотели получить от
государства. Как уже говорилось выше, выплаченные
налоги являются по существу коллективно
выплачиваемым взносом за ожидаемые общественные
блага, услуги и социальную защиту, обеспечиваемые
государством.
Осуществляемые программы вели к
значительному перераспределению доходов как
вертикально, так и горизонтально13. В отдельных странах те
группы населения, которые находятся в нижней
части шкалы распределения доходов, в
совокупности обычно получают больше благ, чем отдают
в виде налогов. Однако при равных уровнях
доходов те люди, которые чаще болели (или чаще
заявляли о болезни), меньше работали, имели больше
детей или скрывали доходы от налогообложения,
выигрывали больше других. Чем больше
злоупотреблений, тем менее справедливо
горизонтальное распределение нагрузки и выигрыша в системе.
В целом система государственной защиты
способствовала более ровному (по итогам замеров)
распределению располагаемого дохода и снижению
коэффициента Джини. Этот результат считался
одним из важных и желаемых следствий расширения
функций государства.
Такое посредничество государства, хотя и
снижало риски для многих граждан и выравнивало
распределение доходов, неизбежно оказывало не-
13. Результатам вертикального перераспределения уделялось
гораздо больше внимания, чем результатам
горизонтального перераспределения.
44

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
гативное влияние на индивидуальные свободы,
эффективность распределения ресурсов и
экономический рост. Здесь уместно спросить, что бы
произошло, если бы в прошлом веке государство
не взяло на себя новые функции, вызвавшие рост
расходов и налогов. Как известно, на вопросы типа
«а что, если бы» всегда трудно ответить и в
экономической науке, и в других областях. Тем не менее
эти вопросы зачастую очень важны.
Помимо «цены» сокращения личной
экономической свободы, которая может быть высокой
для отдельных лиц, которой в прошлом уделяли
много внимания и которая может меняться от
страны к стране в зависимости от свойственного ей духа
солидарности14, необходимые для финансирования
дорогостоящих государственных мероприятий
высокие налоги оказывали негативное воздействие
на экономические стимулы некоторых или многих
граждан в их экономических решениях. Есть
множество научных работ, где выявлены и в ряде
случаев количественно оценены
социально-экономические издержки высоких налогов для некоторых
категорий работающего населения. Намного
меньше работ, в которых то же самое сделано
применительно к программам государственных расходов.
Некоторые влиятельные экономисты даже
объясняли наблюдавшуюся в последние десятилетия разни-
14- Этот дух проявляется сильнее в странах Северной Европы,
чем в англосаксонских странах. Возможно, это связано
с доверием граждан к тем, кто работает в правительстве,
и к государственным учреждениям. Недавнее
исследование показало, что уровень такого доверия в странах
Северной Европы выше, чем в других европейских странах
(см. European Foundation, 2008). Как сказал один из
высокопоставленных шведских государственных деятелей,
«одно из правдоподобных объяснений готовности
североевропейских народов к относительно высокому уровню
налогообложения состоит в том, что большая часть их
прямых налогов идет на оказание государственных услуг
в их собственных общинах» (см. Rexed, 2000, р. 9).
45

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
цу в темпах экономического роста в Соединенных
Штатах и европейских странах разницей в
уровнях налогов. При этом, однако, существуют
разногласия в отношении весомости этих эмпирических
результатов.
Чем выше расходы на социальное обеспечение,
тем менее привлекательной представляется роль
государства в экономике в долгосрочной перспективе.
Она выглядит еще менее привлекательной в
случае, если правительства неэффективно используют
собранные средства (разумеется, некоторые
правительства более эффективно используют средства,
чем другие) и налоговые доходы поступают от
налогов, создающих новые перекосы15. Если бы
налоги не выросли, экономики стран с нынешними
высокими налогами росли бы, возможно, быстрее,
а их граждане в долгосрочной перспективе
имели бы более высокий доход на душу населения
и могли бы при желании с легкостью приобретать
необходимые им услуги социальной защиты
напрямую на рынке. Можно даже утверждать, что
граждане, которых призваны защитить
правительственные программы, были бы лучше защищены,
если бы сами покупали эти услуги, а правительство
не вмешивалось бы со своими программами.
По причинам, которые особенно подробно
разобраны в литературе по теории «общественного
выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен,
Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон
и другие экономисты, правительственные
программы обычно менее эффективны, чем частные
программы, так как политики принимают решения
15. Вопрос об эффективности государственных расходов
будет рассмотрен в следующих главах. Следует понимать,
что стоимость благосостояния, ассоциируемая с
определенными уровнями налогов, может меняться от страны
к стране в зависимости от отношения граждан к
налогам и государственным программам, а также от
структуры и эффективности налоговой системы.
4б

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
под давлением или исходя из собственных
интересов или интересов своей группы16. А те, кто
занимается реализацией подобных программ, менее
заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки
и работать эффективно. Тут нет невидимой руки,
которая могла бы оптимизировать эту основанную
на саморекламе деятельность.
Правительственные программы избавлены от
дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается
их реализацией, менее заинтересованы в
снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги
нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос
со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не
приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим,
а цена была бы выше и устанавливалась открыто.
Работы последних лет особенно акцентируют
значение коррупции среди чиновников и
политиков, которая также увеличивает стоимость
государственных программ (например, Rose-Acker-
man, 19995 Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998).
Государственные программы часто приобретают
свойства монополии и используются для
достижения тех целей, которые выгодны политикам и
ответственным чиновникам. Такая постановка целей
приводит к излишнему уровню занятости в
государственном секторе, низкой
производительности при предоставлении услуг, высоким
зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет
усилий профсоюзов работников
государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток
тем или иным группам работников. Так, в сфере
образования государственные услуги могут быть
направлены на цели (такие как, например, воспита-
ι6. Следует снова отметить, что многие аргументы
представителей современной теории государственного выбора более
века назад уже были представлены в более простой и
менее формальной форме во французской и итальянской
литературе о государственных финансах.
47

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ние патриотизма или борьба с расовой или половой
дискриминацией), которые, при всех их
достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой
граждан к выходу на рынок труда17.
В ряде недавних исследований приводятся
оценки масштаба неэффективности
государственных расходов в ряде стран с высокими
государственными расходами. Эти оценки показывают,
что достижение целей государственных программ
часто требует слишком высоких финансовых затрат
(см. главу и). К этим финансовым издержкам
следует также добавить макроэкономические
издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим
государственным долгом, которые нередко
сопутствуют значительным государственным расходам.
Остается открытым вопрос о том, многие ли
граждане недальновидны, и, если да, то можно ли
считать, что они менее дальновидны, чем политики,
которые в их интересах принимают решения о
расходовании государственных средств18.
17. Сама цель вырастить «ведущие предприятия страны»-—еще
один пример целей, преследование которых не имеет
никакого отношения к деятельности конкретных
предприятий и к оказанию услуг гражданам.
ι8. Вопросу о том, недальновидны ли граждане или просто
иррациональны, было посвящено много работ и статей
последнего времени. См., например, Ariely, 2008; Ариэли,
2010; Thaler and Sunstein, 2008; Delia Vigna, 2008. Эти
авторы показали, что люди склонны к иррациональному
выбору. Этот выбор (например, поддержание
недостаточного уровня сбережений) может объясняться
недальновидностью. Результатом иррационального выбора могут
быть и избыточные сбережения, как, например, в
классических случаях бессмысленной скупости или в более
общем случае кейнсианского недопотребления. Более того,
политики, как и обычные люди, также могут быть
иррациональны. И не существует никаких фильтров,
гарантирующих, что политиками, которые будут принимать
решения, станут люди с иммунитетом к иррациональному.
Вопросы конкретного применения теории поведенческой
экономики к области государственных финансов
рассматриваются в McCaffrey and Slemrod, 2006.
48

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
В частности, яркий пример недальновидности
политиков и правительств — накопление в ряде
стран значительного государственного долга,
включая значительные необеспеченные будущие
обязательства в государственных пенсионных системах
и системах здравоохранения19. Эти обязательства
заставляют усомниться в устойчивости нынешних
государственных программ и, косвенно, в их
способности обеспечить защиту граждан от будущих
рисков на обещанном уровне. Например, Банк
Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2θθ8 г.)
оценивал необеспеченные пенсионные обязательства
государства в Италии на уровне юо% текущего ВВП
страны или примерно равными
государственному долгу Италии20. Таким образом, едва ли
будущие итальянские пенсионеры получат пенсии
в тех размерах и на тех условиях, которые им
обещает итальянское правительство. В других
странах, в том числе в Соединенных Штатах,
необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства
по государственным программам здравоохранения
еще больше, а текущий кризис только привел к их
росту. Согласно отчету Совета попечителей по
социальному обеспечению США от 5 августа 20Ю года,
к 2015 году стоимость программы окончательно
превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году
все средства, накопленные в пенсионных фондах
за все время с момента создания системы
социальной защиты США, будут исчерпаны. В
некоторых странах пенсионные программы превратились
в настоящие финансовые пирамиды. Платежи
будущим получателям должны покрываться
будущими взносами новых участников системы. Однако
подобная распределительная пенсионная система
19. Такие обязательства рассматриваются в обширной
литературе по учету поколений. См., например, Auerback, Gokha-
le and Kotlikoff, 1991.
20. См. также Rizza and Tommasino, 2008.
49

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
рушится, если изменения демографической
структуры вызывают снижение налоговых поступлений,
что и случилось во многих странах.
В заключение нужно сопоставить
недальновидность некоторых граждан с недальновидностью
политиков. Рано или поздно выгодоприобретателям
по государственным программам придется
испытать разочарование21. Хотя некоторые граждане
действительно могут быть недальновидными, в
случае государственных пенсий и здравоохранения
недальновидной оказывается вся государственная
система. И пока неясно, чья недальновидность
возымеет более серьезные последствия для будущего
благополучия населения.
1.4. Возможна ли иная роль государства
в экономике?
На протяжении большей части истории
человечества (до XX века) в мире не было правительств,
которые собирают со своих граждан высокие налоги
для того, чтобы в их же интересах финансировать
программы государственных расходов (пенсионное
обеспечение, здравоохранение, образование,
социальная помощь и т.д.). Однако же люди как-то
обходились без всего этого, а многие страны стали
довольно удобными для жизни, хотя отдельные их
граждане могли испытывать трудности из-за
отсутствия государственных программ помощи.
Некоторая степень социальной защиты существовала,
но обеспечивалась с помощью иных средств, а не
государственных программ. Как 40 лет назад отметил
Кеннет Эрроу, «ошибочно сводить коллективные
действия к действиям государства». Он также
добавил, что «нормы социального поведения, включая
этические и моральные нормы... [могут являться]
21. Это уже случилось в некоторых странах.
50

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
реакцией общества с целью компенсации провала
рынка» (Arrow, 197°» Ρ· 79)· Таким образом, при
возникновении общественных потребностей
большинство обществ обычно находят способ удовлетворять
их, иногда с большим, а иногда с меньшим успехом.
Существующие «социальные нормы», которые
заставляют людей поступать в соответствии с
общепринятыми понятиями справедливости, в прошлом
помогали сгладить последствия сбоев рынка.
Граждане защищали себя от экономических рисков
за счет укрепления семейных связей, увеличения
размеров семей, сбережения части дохода во
времена, когда бережливость еще считали важной
добродетелью, и создания стихийно
складывающихся местных систем взаимной поддержки22. Люди
не оставляли работу по достижении официально
установленного возраста, а оставались
экономически активными, пока сохраняли способность
работать. Помощь приходила от родственников,
социальных групп и религиозных организаций. Люди
участвовали в различных частных объединениях,
таких как братства, общества взаимной помощи,
кредитные союзы. Необходимые услуги приобретались
у частных поставщиков (например, у частных школ,
частных врачей и больниц). Поскольку в то время
страны были значительно беднее, чем сейчас, и лич-
22. Кейнсианская революция с ее акцентом на совокупный спрос
и скрытым, а иногда и открытым страхом
недостаточного потребления привела к тому, что бережливость стала
считаться не достоинством, а едва ли не изъяном
человеческого поведения. В современном обществе хороший
кредитный рейтинг считается более ценным активом,
чем отсутствие долгов. Чтобы иметь хороший кредитный
рейтинг, человеку нужны не сбережения, а долги,
которые обсуживаются удовлетворительным образом. Те же,
кто сберегал и не занимал, не могут иметь хороший
кредитный рейтинг. Превратив сбережение из достоинства
в недостаток, кейнсианская революция неявным образом
сыграла на повышение роли государственных программ
помощи нуждающимся.
51

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ный доход их жителей был меньше, поддержка,
которую их жители получали от других граждан, была
весьма скромной по меркам современных богатых
стран. Например, см. работу Карло Чиполлы о
неудовлетворительном состоянии школ в прошлом
(Cipolla, 1969)· Если бы государственные
программы и существовали в то время, общественные
услуги все равно не отличались бы щедростью, подобно
тому как сегодня не отличаются щедростью
общественные услуги в бедных развивающихся странах.
Существует множество работ, написанных в
основном историками и социологами, в которых
показано, что до того, как государство через свои
программы начало крупномасштабное вмешательство
в экономику, в ряде стран стихийно возникли
серьезные частные программы, которые
обеспечивали людям и семьям обоснованный (с учетом
низких уровней дохода в то время) уровень поддержки
по различным направлениям. Во время своей
поездки в Америку в 1830-х годах Алексис де Токвиль
«отметил с особым интересом заметную роль
добровольных объединений в американском обществе...
Церкви, местные общественные группы, братства
и гражданские организации... сами для себя
добровольно делают то, что члены других обществ
ожидают получить от своих правительств и элит» (Wuth-
now, 1991) Р-З)· Роберт Вузноу добавляет, что
многие «отмечают предостережение Токвиля о том,
что если добровольные действия не позволяют
удовлетворить потребности, то у государства
появляется оправдание для вмешательства, за
вмешательством приходит контроль, а контроль приводит
к тоталитаризму» (Ibid.; курсив мой. — В. Т.).
Близкое к описанному Токвилем положение
дел отмечалось и в Швеции, где в период до
начала государственного вмешательства «профсоюзы
и другие организации рабочих создали
объединения взаимной помощи с добровольным членством»
(см. Rexed, 2000, р. 9; аналогичные доводы в отно-
52

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
шении других стран см. в Alston, Ferrie, 1999> Beito,
2000; Beito, Gordon, Tabarrok, 2002; Ritter, 1996; Za-
magni, 2000)23.
Появление государственных программ
привело к последовательному вытеснению частных
программ. В некоторых случаях их буквально
выталкивали посредством прямых законодательных
запретов. Там, где государство вмешивалось
меньше, частные программы продолжали играть
значительную роль. Например, частные взносы на
поддержку благотворительных учреждений, больниц,
частных школ и иных негосударственных
гражданских организаций по-прежнему важны в
Соединенных Штатах, где роль государства в экономике
ограничена по сравнению с большинством
европейских стран. Эти частные взносы прямо или
косвенно помогают значительно сократить разницу
в совокупном уровне социальной поддержки между
Соединенными Штатами и европейскими
странами24. (См. статистическую информацию в главе 12.)
В терминах Дэна Арили и Кеннета Эрроу, с
созданием государства всеобщего благосостояния суще-
23. Например, сообщалось, что в середине XIX в. 95^
английских детей учились в частных школах, а их родители
тратили на их образование долю национального дохода,
которая примерно соответствовала современным
государственным расходам на детей того же возраста. См. Tooley,
1996 и West, 197°· Более того, эти школы давали
ученикам образование и подготовку, которые в большей
степени отвечали потребностям рынка, чем те, которые дают
современные государственные школы. Таким образом,
частное образование больше отвечало потребностям
общества. Интересное обсуждение формального и
неформального образования в западных странах содержится
в Cippola, 1969·
24. Благотворительная помощь в Соединенных Штатах
достигает примерно 2% ВВП. Сюда не входят время, потраченное
волонтерами на благотворительную деятельность, и
неофициальная помощь. Учет этих показателей может
значительно увеличить объем благотворительной помощи.
См. Andreoni, 2006.
53

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ствующие «социальные нормы» начали все больше
замещаться «рыночными нормами». Люди
почувствовали, что, раз ответственность за
обеспечение социальной защиты взяло на себя государство,
от них больше не требуют и не ожидают помощи
другим. Они перестали испытывать чувство вины
за то, что не помогают другим. Также возможно,
что в ряде случаев вмешательство государства
привело к снижению доверия между людьми. Таким
образом, часть существовавшего ранее социального
капитала была уничтожена. Дэн Арили
утверждает, что граждане успешнее помогают другим, когда
их побуждают к этому социальные нормы, а не
государственные программы25.
Можно провести простой мысленный
эксперимент. Предположим, что возможно упразднить
государственные программы социальной помощи,
финансирование которых ныне требует высокого
уровня налогообложения. Мы не будем учитывать
проблемы переходного состояния, которые в
действительности могут быть очень значительными.
Без учета этих проблем эксперимент
представляется несколько нереалистичным, особенно ввиду
политических факторов. Например, неработающие
пенсионеры ожидают и заслуживают того, чтобы
продолжать получать государственные пенсии, так
как делали пенсионные взносы в течение своей
трудовой жизни. Те же, кто еще не вышел на пенсию,
но уже делал пенсионные взносы в течение многих
лет, ожидают, что государство исполнит свое
обязательство после их выхода на пенсию. Те, кто
работает на штатной должности в государственном
учреждении, рассчитывают, что государство
продолжит платить им заработную плату, и так далее.
Таким образом, наш мысленный эксперимент
нужно расширить, предусмотрев длительный переход-
25. Примеры из различных областей и обширные
статистические данные можно найти в Beito et al., 2002.
54

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
ный период, за который может смениться не одно
поколение и в течение которого связь многих
людей с государственными программами будет
постепенно ослабевать.
Упразднение государственных программ путем
сокращения государственных расходов
значительно сократит необходимость сбора высоких налогов.
Снижение налогов приведет в настоящем и будущем
к соответствующему значительному росту
располагаемых (после налогообложения) доходов
большинства граждан. Рост доходов позволит многим
из них направить сэкономленные средства на
приобретение на внутреннем или даже внешнем
рынке некоторые из услуг (по защите от экономических
рисков), которые они раньше приобретали у
государства и оплачивали более высокими налогами.
Было бы абсурдно предполагать, что рынок не
сможет предоставить большинство из таких услуг.
Однако следует учитывать, что некоторые граждане
могут быть слишком бедны или нездоровы и поэтому
не сумеют приобретать за имеющиеся у них средства
услуги, которые они раньше получали от
государства; другим гражданам, риски которых
оцениваются как высокие, частные услуги обойдутся намного
дороже. Все эти соображения приведут к смещению
центра внимания на представляющую меньшинство
группу граждан и на то, как им помочь.
В этой ситуации государственная власть
встанет перед принципиальным выбором: либо умыть
руки и позволить гражданам делать со своим
дополнительным располагаемым доходом все, что они
пожелают (возврат к ситуации, которая существовала
много лет назад, до возникновения
государственных программ и принятия государством
социальных обязательств)26, либо наложить некоторые
26. В действительности ситуация может быть еще хуже, так как
ранее существовавшие частные общества взаимной
помощи уже не существуют и не смогут помочь.
55

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ограничения на использование дополнительных
доходов для того, чтобы, уже другими
средствами, продолжать выполнение государственных
программ, которые правительства осуществляли в
последние десятилетия. Независимо от сделанного
выбора в отношении граждан и их
дополнительных доходов, в отношении рынка правительства
должны будут усилить свою регулирующую роль
и добиться, чтобы частные поставщики услуг
следовали социально приемлемым правилам, а рынки
были максимально эффективными и прозрачными.
Иными словами, избавление государственной
власти от части обязанностей по расходованию средств
приведет к повышению ответственности за
обеспечение большей эффективности и прозрачности
рынков.
В первом случае государство должно либо
принять, что большинство граждан ведет себя
ответственно и рационально (а не недальновидно и
безответственно), либо просто установить, что,
независимо от своего поведения, граждане сами отвечают
за все свои действия. В этом случае будет
обеспечена полная свобода граждан (вести себя
ответственно или безответственно). Единственным правилом
при этом может быть «золотое правило», гласящее,
что «я не буду беспокоить вас, если вы не
беспокоите меня, и я самостоятельно отвечаю за свои
действия». Это будет мир, который хотели бы видеть
консервативные экономисты и философы, а также
многие граждане, особенно в Соединенных
Штатах. Автор книги «Анархия, государство и утопия»
(Nozick, 1974) философ Роберт Нозик, пожалуй,
самый известный сторонник этой концепции
«минималистского государства». Как написал рецензент
его книги, «Нозик считает, что каждый человек
является отдельной личностью, имеющей
неприкосновенное право жить так, как хочется, если только
он признает такое же право за другими. Это
право включает в себя право на свободу от каких-либо
5б

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
вмешательств... и не включает право на какую-либо
не обусловленную контрактом помощь от других»
(Lacey, 2001, р. 2θ-2ΐ).
Критики Нозика считают такое мнение
крайностью27. Одна из проблем заключается в том,
что особенно при проживании в городской
среде полная личная свобода может создавать
значительные негативные внешние эффекты для других
людей, живущих в том же сообществе. И чем выше
плотность населения, тем сильнее может быть
негативный эффект при прочих равных условиях.
Это очевидно в случаях заразных болезней и
крайней бедности. Именно поэтому роль государства
в распространении или даже навязывании
гигиенических навыков или в принудительной
вакцинации населения от заразных болезней остается
общепризнанной. (О последствиях роста
плотности населения Лондона в Викторианскую эпоху,
которая привела к усилению роли государства, см.
Walvin, 1988.) Мое благополучие пострадает, если
окружающие не будут следить за гигиеной, а
тротуар улицы, на которой я живу, занят больными
или очень бедными людьми28. Конечно, можно
говорить, что я мог бы переехать и что мое право
собственности не гарантирует отсутствие таких
проблем. Как сказал бы лауреат Нобелевской премии
27- Кстати, позиция Нозика сходна с позицией классических
французских экономистов XIX в., таких как Жан-Батист
Сэй, Фредерик Бастиа и Густав де Молинари.
28. Следует добавить, что существовавшая ранее частная сеть
взаимопомощи, вытесненная с рынка с появлением
государственных программ, не возродится после того,
как государственные программы будут отменены, а
налоги понижены. Кроме того, Нозик указал бы, что никто
не мешает мне самому предложить беднякам переехать
подальше от места, где я живу, в обмен на денежную
выплату. Теоретически проблему экстерналий должны
облегчить коузианские контракты. См. Coase,i96o; Коуз 20076.
Но в реальности подобные контракты едва ли помогут
решить проблему.
57

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
по экономике 1991 года Рональд Гарри Коуз:
«Включает ли мое право собственности право на
отсутствие бедных на улице, на которой я живу?»29
Второй, не такой крайний случай предполагает,
что государственная власть выбирает
патерналистский подход, поощряя или даже требуя, чтобы
услуги по защите от экономических рисков, ранее
получаемые бесплатно или по льготным ценам за счет
более высоких налогов, граждане приобретали бы
непосредственно на рынке, но на свои собственные
средства (или, в особых случаях при уважительной
причине, на средства, которые самые бедные
граждане получают от правительства или гражданских
организаций), которые граждане раньше получали
бесплатно. В этом случае государственная власть
не меняет цели своего вмешательства в экономику,
а меняет лишь инструменты, используемые для
достижения этих целей30. Этот подход
согласуется с результатами ряда экспериментов в
бихевиористской экономике, показавших, что некоторые
люди поступают нерационально в ситуациях, когда
они совершенно свободны в выборе (см., например,
Ariely, 2008; Ариэли, 2θΐο; Thaler and Sunstein, 2008;
а также Delia Vigna, 2009). Многие не станут
возражать против некоторого дружеского руководства
и подталкивания их в определенном направлении
в духе «либертарианского патернализма» или даже
против некоторого принуждения со стороны
государственной власти, если поймут, что без
руководства или принуждения их выбор может оказаться
неверным. Они будут поступать более рациональ-
29. См.: Coase,i96o; Коуз, 20076.
30. В Соединенных Штатах некоторые считают требование
федеральной власти приобретать медицинские
страховки антиконституционным. Это решение федерального
правительства продолжают оспаривать в судах
Соединенных Штатов. Аналогичные возражения раздавались
в 193°"е годы против требования, чтобы рабочие
вступали в систему социального обеспечения.
58

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
но, если их подталкивать или принуждать к
изменению своего поведения. Тем не менее некоторые
наблюдатели видят в этом ограничение личной
свободы, считая, что полная свобода включает в себя
право поступать иррационально.
Этот второй подход не так нов, как может
показаться и как некоторые его сторонники стараются
его представить. Многие правительства уже
принимали патерналисткие меры, требуя, чтобы граждане
приобретали автомобильную страховку,
проводили технический осмотр автомобилей,
устанавливали пожарную сигнализацию в домах и в офисах,
застегивали ремни безопасности (или надевали
мотошлемы), не использовали мобильные
телефоны за рулем, прекращали курить в общественных
местах, платили более высокие цены за сигареты,
прививались от заболеваний, жили в зданиях,
прошедших техническую проверку, посещали школу
до определенного возраста, собирали мусор в
специальные контейнеры и т.п. Правительство
также может требовать, чтобы граждане приобретали
некую базовую медицинскую страховку,
обеспечивали себе право на минимальную пенсию (или
накапливали средства на старость на специальных
пенсионных счетах), отправляли детей в (частные)
школы или учили их на дому31. Все это —примеры
патерналистского отношения со стороны
государства к вещам, которые не требуют обязательных
государственных расходов. Такие требования в той
или иной степени налагались властями некоторых
стран, включая США или отдельные штаты.
Патерналистский подход используется в
ограниченной форме в нескольких странах в
качестве заменителя государственных программ, которые
раньше требовали государственного финансирования.
31. Домашнее образование приобретает все большую
популярность в отдельных странах, включая Соединенные
Штаты и Великобританию.
59

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Под влиянием образцовой реформы
здравоохранения Чили в 1981 году и, быть может, принимая
во внимание реализованную много ранее в
американских университетах страховую программу
TIAA-CREF, в нескольких странах работников
обязали перечислять определенную часть заработка
на индивидуальные лицевые счета в регулируемых
государством частных фондах; предполагалось,
что стоимость этих инвестиций должна возрасти
в долгосрочной перспективе и обеспечить
работников финансовыми ресурсами после их выхода
на пенсию32. Эти программы разработаны на
основе «фиксированных взносов», а не «фиксированных
выплат». Закон устанавливает размер взносов,
которые должны делать сотрудники33. Размер выплат
в виде конкретных сумм в законе не установлен.
Мнение о том, что уровень будущих
государственных пенсионных выплат может быть
определен на много лет вперед, основано на иллюзиях.
Размер выплат, которые работники станут
получать из частных фондов после выхода на пенсию,
будет зависеть от размера их взносов и от
доходности инвестирования средств, накопленных на
лицевых счетах за весь период. В некоторых странах
32. Вплоть до нынешнего финансового кризиса предполагалось,
что доходность частных пенсионных вкладов будет выше,
чем доходность государственных пенсионных взносов.
Теперь, с учетом последствий нынешнего
финансового кризиса для государственных финансов, это
предположение можно оспорить, особенно если рассматривать
вопрос в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной
перспективе оно остается верным. Однако следует
снова подчеркнуть, что будет иллюзией считать, будто
государственные пенсии не подвержены никаким рискам.
Вопрос должен заключаться в следующем: где риск выше,
а также какой из вариантов лучше подходит для
большинства граждан?
33· Такие программы с фиксированными взносами были в
последние годы введены в скандинавских государствах
всеобщего благосостояния. См. главу 13.
6о

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
(например, Сингапур) граждане обязаны
приобретать индивидуальные медицинские страховки
или держать средства на специальных
«медицинских счетах», которые в случае болезни должны
быть использованы в первую очередь, до
предоставления государственной поддержки34. Во
многих странах (Соединенные Штаты, отдельные
страны Латинской Америки, Индия) частные школы
были или стали обычным явлением и многие
семьи отправляют в них своих детей, несмотря на
доступность бесплатного государственного
образования. Считается, что частные школы дают более
качественное и востребованное рынком
образование. В некоторых странах, включая Соединенные
Штаты, также создаются специальные
образовательные счета.
Можно не сомневаться, что если
государственные власти откажутся от своей квазимонополии
в таких секторах, как пенсионное обеспечение,
здравоохранение и образование, то в условиях
современного мира частный сектор вскоре предложит
альтернативные варианты, как это случилось после
отказа государства от монополии на воздушные
перевозки, телекоммуникационные и другие услуги.
Некоторые из этих альтернативных возможностей
можно приобрести за рубежом по более низкой
цене. Образовательные услуги и услуги
здравоохранения все чаще становятся предметом купли-
продажи. Некоторые из этих альтернативных
возможностей дают лучшие результаты за меньшую
стоимость. Например, Индия становится
крупнейшим экспортером высококачественных медицин-
34· Есть по крайней мере и стран (а также штат Массачусетс
в США), в которых медицинское страхование
является обязательным. См. World Bank, 2008. В одной стране
(Сингапур) обязательными являются счета на оплату
медицинских услуг. В Соединенных Штатах также
требуется приобретать медицинские страховки.
6i

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ских услуг. Великобритания — крупнейший
экспортер образовательных услуг. Десять лет назад в США,
и сейчас во многих других странах, эти
альтернативы были недоступны из-за прямого запрета
государства; более того, государство поставляло такие
услуги «бесплатно» (на самом деле финансируя их
за счет налогов) и таким образом значительно
снижало интерес граждан к покупке услуг за полную
стоимость у частного сектора. Если родители
отправляют своих детей в частные школы в то время,
когда правительство содержит бесплатные
государственные школы, им все равно приходится платить
налог на поддержание государственной системы
образования. В настоящее время в некоторых
странах, и прежде всего в Чили, доступны
образовательные ваучеры, которые позволяют отдельным
школьникам посещать частные школы без
осуществления прямых платежей. В прошлом рынки были
более закрытыми и менее развитыми, чем сейчас35.
Именно поэтому некоторые из доступных ныне
возможностей были недоступны.
Развитие технологий и перемены в политике
государства постепенно изменили рынки,
расширив их и сделав потенциально более эффективными.
Однако действия государства по-прежнему
ограничивают рынки. В условиях глобализации
правительствам придется играть иную роль и
эффективнее, чем раньше, регулировать частные рынки
(для предотвращения картельных сговоров,
монополизации и прочих злоупотреблений) и бороться
за существенно большую прозрачность
деятельности поставщиков услуг. Регулирование ряда услуг
должно распространяться на глобальные
рынки. Доступность частных услуг не
предполагает, что государственные власти могут умыть руки
и довериться невидимым рукам рынка, которые
35· За исключением кризиса 2008-2009 гг., большинство
реальных рынков функционировали достаточно эффективно.
62

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
заставят систему работать. Скорее всего, она
предполагает иную роль государства и использование
иных инструментов государственной политики.
Правительства должны предоставлять
гражданам больше качественной информации в более
доступной форме для того, чтобы те могли делать
правильный выбор. Ранее вклад государства в
регулирование рынка и информирование граждан
обходили вниманием. В дискуссиях о роли
государства в экономике говорили в основном о том,
что государственные услуги должны заместить
частные в случае провала рынка, и слишком мало
внимания уделяли роли государства в
корректировке рынков.
В новых условиях современного мира
государство должно обеспечивать тех, кто действительно
беден (тех, кто по объективным причинам не
способен работать) финансовыми средствами
(например, в виде талона на оплату определенной услуги)
для покупки на рынке ряда наиболее
востребованных, базовых услуг, которые они до этого
получали от государства бесплатно или почти бесплатно.
Достичь этого можно с помощью разного рода
ваучеров. Таким образом, цель государства меняется:
вместо предоставления дороги χ универсальных услуг
всем гражданам, как богатым, так и бедным,
государство начнет оказывать адресную и, возможно,
целевую денежную помощь. Универсальная
поддержка обходится дороже с финансовой точки
зрения, но удобнее в плане управления и, безусловно,
приносит политические выгоды36. Адресную
поддержку осуществлять сложнее и в чисто
административном, и в политическом смысле, так как она
требует выявления конкретных групп граждан
для оказания помощи и принятия решений в
отношении уровня их доходов или нетрудоспособно-
Зб. При этом следует помнить о неэффективности
универсальных государственных услуг.
63

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сти, при котором гражданин получает право на
государственную помощь37. Проверка материального
положения человека всегда сложна из-за
трудности получения надежной информации об
отдельных гражданах и их семьях, особенно в обществах
с высокой мобильностью, в которых
распространено уклонение от налогов. В таких условиях
декларируемый налогоплательщиками доход не всегда
оказывается надежным критерием оценки
нуждаемости38. В далеком прошлом, когда не
существовало налога на доходы, а мобильность была намного
ниже, приходские священники или общества
взаимной помощи располагали гораздо более точной
информацией о материальном положении
каждой семьи в своем районе (Beito et al., 2002;
Solomon, 1972).
1.5. Государственные расходы
и «парадокс перераспределения»
Некоторые эксперты будут возражать против
изменений, предложенных в предыдущем разделе,
ссылаясь на положение, получившее название
«парадокс перераспределения». Парадокс
перераспределения говорит о том, что для успешного
перераспределения доходов необходим высокий уровень
государственных расходов. При этом
предполагается, что если получаемые на частных рынках
доходы распределяются неравномерно (как это
обычно и бывает), то масштабное государственное
вмешательство (за счет,высоких государственных
37· Следует также учитывать мотивационные факторы,
связанные с «капканом бедности». Эти проблемы менее
заметны в тех случаях, когда нет официального права на
получение помощи.
38. Декларированный доход должен подтверждаться другой
информацией, такой как информация о месте жительства,
наличии автомобиля, уровне образования.
64

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
расходов) может значительно сократить
неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда
государственные программы универсальны (то есть
не ориентированы на помощь бедным), и даже
в случае, если большая часть государственных
расходов достается группам с более высоким доходом
(Korpi, Palme, 1998)· Перераспределение
обеспечивают не налоги, а государственные расходы.
Значительное перераспределение будет достигнуто даже
при пропорциональном налогообложении, если
государственные расходы будут сохраняться на
высоком уровне.
Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым
странам, которые представлены в табл. 1.5,
подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные
в таблице данные показывают, что рассчитанный
для личных доходов до их перераспределения
коэффициент Джини относительно высокий,
достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и
наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний
коэффициент Джини для всей группы стран
составляет 0,446· Однако, когда высокие личные
доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные
доходы увеличиваются за счет государственных
трансфертов, коэффициент Джини для
располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов
и получения трансфертов) значительно снижается,
составляя в среднем о,28о. Коэффициент Джини,
рассчитанный для располагаемых доходов,
находится в пределах от о,228 в Дании и 0,231 в
Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах.
В табл. 1-5 показано, что в среднем три
четверти перераспределения (75?7%) происходит за счет
государственных расходов и только одна четверть
(25,3%) является результатом выравнивающего
эффекта налогообложения. И только в трех
англосаксонских странах (Соединенные Штаты,
Канада и Австралия) выравнивающий эффект налогов
более заметен. Отсутствие налога на добавленную
65

Ci
ТАБЛИЦА 1.5
Перераспределение доходов в странах ОЭСР: влияние налогов и государственных трансфертов
Страна
Австралия
Бельгия
Канада
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Нидерланды
Норвегия
Швеция
Швейцария
Великобритания
США
Средний показатель
Год
2003
1997
2000
2004
2004
1994
2000
1999
2000
2000
2002
1999
2004
Коэффициент Джини
Личные Располагаемые
доходы
0,460
ο,48ι
0,429
0,419
0,643
0,485
о,473
о,372
0,403
о,447
0,392
о,498
0,481
0,446
доходы
0,312
0,250
о,315
0,228
0,252
о,288
о,275
0,231
0,251
0,252
о,274
о,343
°,372
о,28о
Пере- _

распределение
0,140
0,231
о,114
o,i9i
0,211
о,197
0,198
0,141
0,152
о,195
о,п8
°»!55
о,ю9
ο,ι66
Вклад
в перераспределение,
налоги
31,8
32,0
35,ι
22,0
21,8
9,1
25,3
31>2
25,7
19,°
1-7
20,0
40,4
24,2
трансферты
68,2
68,о
64,9
78,0
7»,2
90,9
74,7
68,8
74,3
8ι,ο
98,3
80,0
59,6
75,8
Государст!
расходы
в%
»енные
от ВВП
34,0
51,2
40,6
54,4
5°,ι
54,2
45,1
4б,о
39в
55,6
35>о
390
36,о
44,7
Источник: Данные о государственных расходах (в последней колонке) предоставлены ЕС и МВФ. Остальные данные
взяты из базы данных Люксембургского исследования по вопросам доходов, любезно предоставленной Дэвидом Дже-
зуитом (Luxembourg Income Study).
>
S
ч
M
er
о
H
Cd
О
Χ

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
0,250-,-
0,2004
■е«
0,150
♦
♦
$
♦
1
♦
♦
♦
Τ·
j
5
Я 0,100
Й 0,0504
30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0
Государственные расходы (доля от ВВП)
рис. l.i. Государственные расходы
и перераспределение доходов в экономически
развитых странах
стоимость в Соединенных Штатах, а также тот
факт, что многие семьи не платят подоходный
налог из-за слишком низких доходов, делают
американскую налоговую систему более важным
инструментом перераспределения доходов, чем в других
странах.
На рис. l.i показана диаграмма рассеяния для
совокупных государственных расходов как доли ВВП
и перераспределения доходов за счет
государственных расходов и налогообложения в 13
странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма
является убедительным визуальным подтверждением
влияния государственных расходов на
перераспределение доходов. Чем выше доля государственных
расходов в ВВП, тем выше уровень
перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя
этими переменными довольно высок и составляет о,82.
Существует еще один аргумент
политического характера против политики адресного перерас-
67

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
пределения доходов. Часто утверждается, что
дорогостоящие универсальные программы позволят
добиться большего перераспределения доходов,
чем адресные программы, поскольку последние
не получат необходимой политической
поддержки со стороны среднего класса и поэтому не
будут реализованы. Также утверждается, что страны
с высокими государственными расходами, и в
особенности государства всеобщего благосостояния,
применявшие универсальные программы, сумели
сильнее сократить неравенство доходов, чем
англосаксонские страны, которые полагались на
адресные программы (см. также главу 12). Этот
довод основан на предположении о том, что средние
классы страдают от своего рода фискальной
иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы
государственных расходов, но не замечают налогов,
которые им придется платить.
Если бы сокращение неравенства доходов было
единственной или самой важной целью
экономической деятельности государства и если бы
государственные расходы на поддержку бедных
граждан имели форму денежных выплат бедным,^
как это предполагает парадокс перераспределения,
то превосходство универсальных программ в
снижении коэффициента Джини и повышении
благополучия общества было бы очевидным. Однако
этот аргумент имеет по крайней мере две слабые
позиции.
Во-первых, в конкурентном и все более глоба-
лизованном мире сокращение неравенства
доходов хотя и важно, но .не может быть
единственной или главной целью экономической политики.
Если бы главная цель была такой, то
экономическую политику стран, у которых в прошлом была
плановая экономика, а также современной Кубы
и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали.
Эта политика обеспечивала и обеспечивает
низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной пер-
68

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
спективе не способствует экономическому росту39.
Именно поэтому централизованные плановые
экономики по большей части перестали существовать.
Во-вторых, необходимо учитывать, что некая
(или даже большая) часть средств, которые
предположительно расходуются исключительно на
помощь группам с низкими доходами, может на самом
деле доставаться поставщикам услуг (например,
учителям, чиновникам, медицинским сестрам,
врачам) благодаря высокому уровню зарплат в
государственном секторе, а также по другим каналам,
включая неэффективность. Иногда программы
государственных расходов почти не помогают тем, для кого
они предназначены, но приносят немалые выгоды
40
тем, кто предоставляет государственные услуги .
Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем,
для кого они предназначены. Те, кто занимается
организацией государственных услуг и их
предоставлением, обычно являются представителями
среднего класса, а не низкодоходных групп населения
(Tanzi, 1974» 2008; Alesina, 1998)· Это проявление
действия закона, который иногда называют «законом
Директора». В начале 1960-х годов профессор
Чикагского университета Аарон Директор
сформулировал «закон государственных расходов», в
соответствии с которым при осуществлении
государственных расходов независимо от декларированных
целей в выигрыше оказывается в основном средний
класс, а финансируются эти расходы в основном
за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 197°)·
Пожалуй, Директор был прав в отношении того,
39· Конечно, как утверждал Амартия Сен во многих своих
работах, а также и другие экономисты до него, развитие
состоит не в одном только экономическом росте.
Поэтому мы не должны впадать в другую крайность и считать,
что значение имеет только экономический рост.
40. Маловероятно, что в случае, если получатель благ получит
наличные деньги вместо бесплатных государственных
услуг, он захочет потратить их на эти же услуги.
69

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех,
кто финансирует, что особенно заметно в последние
годы, когда значительный рост налогов во многих
промышленно развитых странах привел к усилению
нагрузки на работников из среднего класса,
особенно после введения налога на добавленную стоимость
и высокого налога на заработную плату. В
промышленно развитых странах «закон Директора»
применим скорее к налоговым льготам, в которых
обычно больше заинтересован средний класс,
поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение
вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными
для высокодоходных групп населения.
«Парадокс перераспределения» основан на
простом допущении, что средства, затраченные на
предоставление услуг некоторым группам, равны
реальным выгодам, полученным этими группами.
Но есть множество свидетельств, что это
допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко
учитывается в соответствующей литературе.
Государственным расходам часто сопутствует
неэффективность, которая может принимать форму
ренты для тех, кто предоставляет или
организовывает предоставление услуг (см. главу и).
Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных
услуг различаются от страны к стране.
Наконец, глобализация и другие процессы
делают поддержание высокого среднего уровня
налогообложения все более сложным и дорогостоящим
делом. Налоговые системы многих стран
подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001).
Как следствие, финансировать универсальные
государственные программы без последствий для
макроэкономической ситуации становится труднее, чем
в предыдущие десятилетия, когда фискальные
термиты были не столь активны или вообще не
существовали. В будущем деятельность термитов
вынудит страны перейти к новой роли государства,
которая предполагает меньшие государственные расходы
70

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
и налоги, а также обращение к иным инструментам
экономической политики. Глобализация и ваучеры
облегчат применение адресных денежных
трансфертов, которые позволят низкодоходным группам
населения приобретать услуги и защиту от различных
рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их
собственных странах (Tanzi, 2005с). Например,
растет значение медицинского туризма, который
позволяет жителям богатых стран покупать
дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества
по более низким ценам в более бедных странах, таких
как Индия. Определенные образовательные услуги
также могут быть куплены (и их действительно
покупают) в других странах. Некоторые страны
(например, Великобритания) становятся крупнейшими
экспортерами образовательных услуг. Со временем
даже услуги ухода за пожилыми (или за
заключенными) можно будет приобретать за границей,
получая приемлемое качество по намного более низким
ценам41. Не существует также обоснованных
доводов против того, чтобы инвестировать накопления
на старость не в своей, а в другой стране, при
условии использования низкорискованных и хорошо
контролируемых инструментов42.
При таком развитии ситуации правительство
при осуществлении надзора и выполнении
функций регулятора должно быть намного более
бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это
41. Это уже происходит в Европе, где много пожилых людей
обслуживается мигрантами из Восточной Европы.
42. Кризис 2008-2009 гг. подтвердил, что риски не
ограничиваются только отдельными странами или только частным
сектором, что показывает опыт Исландии, Греции,
Ирландии и Португалии. Если правительствам было
трудно выполнять свои обязательства в области пенсионного
обеспечения и здравоохранения в прошлом, то это
станет еще труднее в будущем. В 2θΐο г. Ирландия и Греция
испытывали серьезные трудности в финансировании
государственного долга.
71

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
основная его функция в рыночной экономике,
функция, которая в прошлом выполнялась не
лучшим, образом или не выполнялась вообще.
Существует ряд работ, в основном экономистов
Чикагского университета, в которых ставится под вопрос
эффективность регулятивной деятельности
государства43. Сокращение государственных расходов
потребует создания более четких правил и более
эффективных институтов для обеспечения
исполнения этих правил. Покойный Жан Монне,
французский государственный деятель, сыгравший
огромную роль в создании Европейского союза,
сказал: «Ничто не может быть сделано без людей.
Ничто не будет устойчиво без институтов».
Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства
создать необходимые институты, которые
позволят выполнять эту функцию справедливо и
эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его
можно подкрепить убедительными доводами. Если
ответ утвердительный, переход к новой роли
государства будет возможен и даже желателен. Эта роль
будет требовать меньших государственных
расходов и налогов, но понадобится повысить
эффективность государственного мониторинга и
управления, а также усилить глобальную координацию.
1.6. Заключительные замечания
В следующих главах эти вопросы будут
рассмотрены более подробно. Часть И, историческая,
посвящена росту государственных расходов в
прошлом веке и способствующим этому росту
факторам. В части III, теоретической и аналитической,
представлен обзор ряда теорий о роли государства
43· См. аргументы в отношении регулирования монополий,
сходные с аргументами представителей чикагской
экономической школы, в de Molinari, 1849·
72

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
в экономике в различных условиях и разобраны
инструменты политики, которые приобрели большое
значение в последние годы. Часть IV рассматривает
результаты, а именно социально-экономические
показатели, связанные с ростом государственных
расходов в последние десятилетия. Основное внимание
уделено развитым странам —членам ОЭСР с
эпизодическим обращением к опыту прочих стран.
Заключительная глава посвящена факторам, которые
будут оказывать влияние на роль государства в
экономике в будущем. В ней рассматриваются
вопросы, которые еще не получили того внимания,
которое они заслуживают. В ней также рассматриваются
иные изменения, помимо изменений в системе
государственных расходов, которые могут произойти
и в будущем. В ней утверждается, что в будущем
вырастет значение инструментов политики, отличных
от расходования государственных средств и
налогообложения, и прежде всего значение
государственного регулирования. Таким образом, роль
государства в экономике вернется в некотором смысле к той,
какой она была до XIX века. Однако это будет уже
современная версия прежней роли, с заметно более
высокими государственными расходами и налогами,
чем в прежние времена, и с регулированием, цель
которого—помогать гражданам, а не обеспечивать
возможности извлечения ренты для некоторых
привилегированных индивидов. При этом только время
покажет, возможна ли такая новая роль государства
и окажется ли она более эффективной, чем
современная. От того, справится ли государство с новой
ролью, зависит само выживание рыночных экономик.
Литература
Ариэли, Дэн. 2010. Предсказуемая иррациональность. Скрытые
силы, определяющие наши решения (Москва: Манн,
Иванов и Фербер).
73

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Коуз, Рональд. 2007а. "Природа фирмы", в: Рональд Коуз,
Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).
Коуз, Рональд. 20076. "Проблема социальных издержек", в: Рональд
Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).
Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с
некоторыми приложениями к социальной философии (Москва:
ЭКСМО).
Нозик, Роберт. 2θθ8. Анархия, государство и утопия (Москва:
ИРИСЭН).
Пигу, Артур Сесил. 1985· Экономическая теория благосостояния.
В 2-х т. (Москва: Прогресс).
Платон. 2007. "Государство", в: Платон, Сочинения в четырех
томах. Т. 3· 4.1 (Санкт-Петербург: Издательство Санкт-
Петербургского университета; "Изд-во Олега Абышко").
Роуз-Аккерман, Сюзен. 2003. Коррупция и государство: причины,
следствия, реформы (Москва: Логос, 2003).
Стиглер, Джордж. 2θΐ6. Гражданин и государство (Москва:
Издательство Института Гайдара).
Alesina, Alberto. 1998· "The Political Economy of Macroeconomic
Stabilization and Income Inequality: Myths and Reality,"
in Income Distribution and High-Quality Growth, edited by Vito
Tanzi and Ke-Young Chu (Cambridge, Mass.: MIT Press).
Alonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005.
"Public Sector Efficiency: An International Comparison." Public
Choice 123: 321-47.
Alston, Lee J., and Joseph P. Ferrie. 1999. Southern Paternalism
and the American Welfare State: Economics, Politics, and
Institutions in the South, 1865-^65 (Cambridge: Cambridge
University Press).
Andreoni, James. 2006. "Philanthropy," in Handbook of Giving,
Altruism, and Reciprocity y vol. 2, edited by Serge-Christophe
Kolm and Jean, Mercier Ythier (Amsterdam: Elsevier,
North-Holland), pp. 1201-65.
Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthy-
mios Tsionas. 2008. "Does Public Sector Efficiency Matter?
Revisiting the Relation between Fiscal Size and Economic
Growth in a World Sample." Public Choice 137, nos. 1-2
(October): 245-78.
Ariely, Dan. 2008. Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape
Our Decisions (New York: Harpers and Collins).
Arrow, Kenneth J. 1970. "The Organization of Economic Activity:
Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket
Allocation," in Public Expenditure and Policy Analysis, edited
by Robert H. Haveman and Julius Margolis (Skokie, Illinois:)
(Rand McNally College Publishing).
74

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
Atkinson, А. В. 2004· "Social Europe and the Contribution of Public
Economics." Rivista di Dintto Finanziano e Scienza dette
Finanzen Anno LXII, Fase. 4.
Auerback, A.J., J.Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. "Generational
Accounts; A Meaningful Alternative to Deficit Accounting,"
in Tax Policy and the Economy\ edited by David Bradford
(Cambridge, Mass.: MIT Press).
Auerback, A. J., Laurence J. Kotlikoff, and Willi Leibritz. 1998.
"Generational Accounting around the World." IMES (Institute
of Monetary and Economic Studies, Bank of Japan),
Discussion Paper No. 98-E-2.
Banca d'ltalia. 2008. Relazione Annuale (Rome, May 31).
Bastiat, F. 1864. Oeuvres Completes. 7 vols. (Paris: Guillaumin).
Bator, Francis M. i960. The Question of Government Spending:
Public Needs and Private Wants (New York: Harper and Brothers).
Beito, David. 2000. From Mutual Aid to the Welfare State: Fraternal
Societies and Social Services, i8go-ig6j (Chapel Hill: University
of North Carolina Press).
Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002.
The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press —
Independent Institute).
Callan, Tim, and John Walsh. 2006. "Assessing the Impact of Tax/
Transfer Policy Changes on Poverty: Methodological
Issues and Some European Evidence." Euromod Working Paper
No. EM1/06.
Cipolla, Carlo M. 1969. Literacy and Development in the West (Har-
mondsworth: Penguin Books).
Coase, Ronald. 1937. "The Nature of the Firm." Economica 4: 386-405.
. i960. "The Problem of Social Cost." Journal of Law and
Economics 3 (October): 1-44.
Delia Vigna, Stefano. 2009. "Psychology and Economics: Evidence
from the Field." Journal of Economic Literature 47, no. 2 (June):
315-372.
de Molinari, Gustave. 1849. ^s Soirées de la Rue Saint-Lazare:
Entretiens sur les Lois Economique et D'efense de la Propriété. Translated
as Le Strate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).
De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance
(London: Jonathan Cape).
Downs, Anthony. 1957. An Economie Theory of Democracy (New York:
Harper).
European Commission. 2008. Public Finances in EMU (Brussels).
European Foundation for the Improvement of Living and Working
Conditions. 2008. Second European Quality of Life: First
Findings (Dublin).
75

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Gustafsson, Björn. 2008. "The Swedish Model in the Era of
Integration and Globalization," in Institutions for Social Well-Being:
Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (London: Palgra-
ve Macmillan), pp. 171-197.
Haveman, Robert. 1994. "Should Generational Account Replace
Public Budgets and Deficits?" Journal of Economic Perspective 1:
55-1"·
Hochman, H. M., and J. D. Rodgers. 1969. "Pareto Optimal
Redistribution." American Economic Review 59: 542-557.
Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1998. "The Strategy of Equality
and the Paradox of Redistribution." American Sociological
Review 63, no. 5: 661-687.
Lacey, A. R. 2001. Robert Nozick (Princeton: Princeton University Press).
Lindert, Peter H. 2002. "What Drives Social Spending? 1780 to 2020,"
in When Markets Fail: Social Policy and Economic Reform, edited
by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York:
Russell Sage Foundation, 2002), pp. 185-214.
McCafFery, Edward J., and Joel Slemrod, eds. 2006. Behavioural
Public Finance (New York: Russell Sage Foundation).
Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y:
Prometheus Books).
Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York:
McGraw-Hill).
Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of
Economic Theory (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).
Nozick, Robert. 1974. Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books).
OECD. 1985. Social Expenditure, 1960-1990 (Paris: OECD).
. 2009. Taxing Wages (Paris: OECD).
. 2010. Revenue Statistics of OECD Countries (Paris: OECD).
Pigou, Arthur. 1924. The Economics of Welfare. 2nd ed. (London:
Macmillan).
Plato. 1961. Republic I, in The Collected Dialogues of Plato, edited
by Edith Hamilton, Bollinger Series 71 (New York: Pantheon
Books).
Rawls, John. 1971. A Theory of Justice (Cambridge, Mass.: Belknap Press
of Harvard University Press).
. 1974. "Some Reasons for the Maximin Criterion." American
Economic Review 64: 141-146.
Rexed, Knut. 2000. "Public Sector Reform: Lessons from the Nordic
Countries, the Swedish Experience." Swedish Agency for
Administrative Development. Mimeo (May 19).
Ritter, Gerhard A. 1996. Storia dello Stato Sociale (Rome: Laterza).
Translated from Der Soziahtaat Entstehung und Entwiklung im
Internationalen Vergleich (Munich: R. Oldenbourg Verlas, 1991).
76

ВВЕДЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ
Rizza, P., and P.Tommasino. 2008. "Will We Treat Future
Generations Fairly? Italian Fiscal Policy through the Prism of
Generational Accounting," in Fiscal Sustainability: Analytical
Developments and Emerging Policy Issues, edited by Daniele Franco. Ban-
ca d'ltalia, Workshop on Public Finance (April).
Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes,
Consequences and Reform (Cambridge: Cambridge University Press).
Say, J.B. 1841. Traité de économie politique (Paris: Guillaumin).
SavedofF, William D., and Pablo Gottret. 2008. Governing Mandatory
Health Insurance (Washington, D.C.: World Bank).
Sen, Amartya. 1979. "Personal Utilities and Public Judgments: Or
What Is Wrong with Welfare Economics?" Economic Journal
89: 537-89·
Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda
in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton
University Press).
Stigler, George J. 1970. "Director's Law of Public Income
Redistribution." Journal of Law and Economics 13 (April): 1-10.
. 1989. The Economic Role of the State (Cambridge, Mass.:
Basil Blackwell).
. 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago:
University of Chicago Press).
Tanzi, Vito. 1974. "Redistributing Income through the Budget in
Latin America." Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review,
no. 108: 65-87.
. 1998. "Corruption around the World." IMF Staff Papers 45, no. 4
(December): 559"94-
. 2000. "Rationalizing the Government Budget," in Economic
Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Krueger
(Chicago: University of Chicago Press), pp. 435-452.
. 2001. "Globalization, Technological Developments and
the Work of Fiscal Termites." Brooklyn Journal of International
Law 26, no. 4: 1261-1484.
-. 2005a. "Social Protection in a Globalizing World." Rivis-
ta di Politico Economica, Anno XCV, Serie III (March-April):
З-23.
. 2005b. "The Economic Role of the State in the 21st Century."
Cato Journal 25, no.3 (Fall): 617-638.
. 2005c. "The Role of Government and Public Spending
in a Changing World." Rivista di Dintto Finanziano e Scienza
delle Finanze, Anno LXIV, Fasc. 3: 321-339.
. 2007. "Fiscal Policy and Fiscal Rules in the European Union,"
in Europe after Enlargement, edited by Anders Aslund and Ma-
rek Dabrowski (Cambridge: Cambridge University Press),
pp. 50-64.
77

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Tanzi, Vito. 2008. uThe Role of the State and Public Finance
in the Next Generation.** OECD Journal on Budgeting 8, no. 2:
1-27.
. 2010. "Complexity in Taxation: Origin and Consequences.**
Mimeo (November).
Tanzi, Vito, and L. Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th
Century: A Global Perspective (Cambridge: Cambridge
University Press).
Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving
Decisions about Health, Wealth, and Happiness (New Haven: Yale
University Press).
Tooley, J. 1996. Education without the State (London: Institute of
Economic Affairs).
U.S. Government. 1962. Economic Report of the Prendent
(Washington, D.C.: GPO).
Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of
Georgia Press).
West, E.G. 1970. "Resource Allocation and Growth in
Early-Nineteenth Century British Education.** Economic History Review
23: 68-95.
World Bank. 2008. Governing Mandatory Health Insurance. Edited
by William D. Savedoff and Pablo Gottret (Washington, D.C.).
Wuthnow, Robert. 1991. "The Voluntary Sector: Legacy of the Past,
Hope for the Future?,** in Between States and Markets: The
Voluntary Sector in Comparative Perspective^ edited by Robert
Wuthnow (Princeton: Princeton University Press).
Zamagni, Vera, ed. 2000. Poverta ' e Innovazione Istituzionale in Italia:
DalMedioevo adOggi (Bologna: II Mulino).

Часть H
Исторический обзор
Я не знаю, от чего
человек становится более
консервативным — от того,
что не знает ни о чем, кроме
настоящего, или ни о чем,
кроме прошлого.
Джон Мейнард Кейпс.
Конец laissez-faire

ГЛАВА 2
Роль государства в экономике
в период перед Второй мировой войной
2л. Введение к историческому обзору
СЛЕДУЮЩИЕ пять глав второй части
содержат исторический обзор изменений роли
государства в экономике. Большая часть этого
обзора посвящена XIX и XX векам. Мы рассмотрим
различные факторы и отметим экономистов,
которые повлияли на восприятие того, какой должна
быть роль государства в экономике, и
способствовали изменениям в экономической деятельности
государств в течение двух последних столетий.
При этом мы рассмотрим, как со временем
изменялось отношение к бедности, распределению
дохода и использованию возможностей,
открывающихся перед гражданами. Признавая некоторые
исключения и различия между странами, мы
можем выделить три основных периода.
В первый период, который продолжался со
Средних веков до первой половины XIX века,
социальное и экономическое положение человека зависело
по большей части или почти исключительно от его
происхождения. Семья и семейные связи были
основными действующими факторами. Бедность (или
низкое положение) считались естественным
состоянием части людей. Сержио Рикосса (Ricossa, [1986]
2006) приводит следующие слова монаха Джордано
да Ривальто (Джордано Пизанского), знаменитого
теолога и проповедника начала XIII века: «Если бы
все были королями, то кто бы обрабатывал землю?
Бог установил так, чтобы были богатые и бедные
8ι

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
и чтобы бедные служили богатым, а богатые
помогали бедным» (перевод мой. —Я. Т.). Рикосса
добавляет, что позиция Джордано отражала позицию
церкви, которая была заинтересована в оказании
помощи беднякам через сеть благотворительных
учреждений, финансированных богатыми. Такое
понимание естественного порядка вещей не
ограничивалось только XIII веком и только Италией.
Как показал сэр Луэллин Вудворд в книге «Век
реформ, 1815-1870», в первой половине XIX века в
Англии бытовало аналогичное отношение к бедности
(Woodward, 1962). Алексис де Токвиль высказывал
тот же взгляд в эссе 1835 года «Записки о
пауперизме». Алан Вольф в книге «Будущее либерализма»
в 2009 году подтвердил мнение Вудворда об
отношении к неравенству в XIX веке, написав
следующее: «Реализм требует, чтобы мы приняли мир
таким, каким он был, а мир тогда был насквозь
неравноправным» (Wolfe, 2009, р. 65). Ему вторил Роберт
Кифер Вебб:
Еще большее значение при поиске причин
неспособности страны [в начале XIX века] помочь
бедным законодательным путем имеет
распространенное в среднем и высшем классе
отношение... к социальной помощи. Одни считали,
что эффективное регулирование невозможно
в быстро меняющейся экономике; другие
полагали, что человек не сможет изменить
установленный Богом социальный порядок, в котором
бедные составляли важную и необходимую часть.
Было и меньшинство, которое политэкономиче-
ские доктрины laissez-faire убедили в
бесполезности вмешательства (Webb, 1980, р. 158).
В феврале 1834 года английский парламент
проголосовал за закон о помощи бедным, и вскоре
после этого одна шестая часть населения Англии стала
получать некоторую поддержку (Tocqueville, [1835]
l99%9 Р· 39)· В° второй половине XIX века отношение
82

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
к бедности начало меняться, отчасти в результате
политических перемен во многих странах, а отчасти
потому, что в ходе промышленной революции
некоторые люди незнатного происхождения
разбогатели, образовав новый класс буржуазии» с растущей
финансовой и политической властью. В этот
период возрастало общественное давление в пользу
законов, обеспечивающих равные возможности для всех:
например, равные избирательные права, права
рабочих, права женщин и права детей. Этот период
продолжался до Первой мировой войны или
примерно до Великой депрессии. Таким образом,
общество стало менять свое отношение к бедности,
переходя от приятия бедности и зависимости
положения в обществе от происхождения как естественных
явлений к заинтересованности в создании
возможностей. Это давало шанс хотя бы некоторым людям
избежать бедности и покинуть тот класс, к
которому они принадлежали по рождению. (Об этом
изменении см. также в главе з книги Вольфа.)
Сквозной темой в трудах XIX века становится
обсуждение вероятности того, что рост
политического участия граждан и всеобщие выборы, в которых
участвует все возрастающая доля населения,
приведут к росту спроса масс на поддержку и на
перераспределение доходов и богатств. Все большее
число граждан, и не только беднейшие слои,
требовали от правительства поддержки с целью
обеспечения равенства условий. Это давление вело к
увеличению государственных расходов, повышению
налогов и в конечном счете к централизации
политической власти, что подвергало опасности
личную свободу людей, ставя их в зависимость от
тирании большинства. Чем сильнее было стремление
к равенству, тем сильнее становились
ограничения на личную свободу. Но если равенство было
лишь фактом, то свобода рассматривалась как
важная ценность. Эта тема мощно прозвучала в
упомянутом выше эссе Токвиля (Tocqueville, [1835] !99^)·
83

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Она и сегодня остается популярной в
консервативных политических кругах. Противоположная
тема заключается в том, что бедность имеет
серьезные негативные внешние эффекты для общества,
так как вызывает рост преступности и моральную
деградацию. Именно поэтому бедным необходимо
помогать и улучшать их положение с помощью
государственных программ. Это мнение остается
популярным среди левых политиков.
С началом Великой депрессии фокус внимания
стал меняться снова, переходя с равенства
возможностей на равенство результатов. Стало уже
недостаточно просто помогать бедным справляться с
трудностями и выживать; появилась новая, амбициозная
и абстрактная цель —обеспечить равенство
результатов. В эгалитарном обществе различия в уровне
жизни и особенно в возможностях получения
доступа к «базовым товарам» становились все менее
приемлемыми и начинали раздражать чувства многих.
Если не учитывать социалистические
эксперименты в ряде стран, где доведенная до крайности идея
равенства начала угрожать личным свободам, то
построение государств всеобщего благосостояния
стало самым решительным шагом правительств стран
с рыночной экономикой к достижению равенства
или по меньшей мере к подъему уровня жизни всех
граждан—членов свободного общества выше
минимального уровня, который в свою очередь выше
актуального для прошлых лет уровня удовлетворения
базовых биологических потребностей.
Следует отметить, что этот сдвиг, помимо
вышеперечисленных последствий для личной
свободы, породил серьезные разногласия, так как
некоторые люди не считают равенство нормальным
положением вещей. По их мнению, равенство
противоречит законам природы и биологии.
Человек—общественное животное. Он предпочитает
жить в группах, поэтому его личная свобода всегда
в некоторой степени ограничена и определяется
84

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
поведением и обстоятельствами группы, к
которой принадлежит конкретный человек. При этом
в человеческом обществе всегда (за редким
исключением) существует иерархия. Она возникает уже
в семье, где власть мужчины почти всегда сильнее
власти женщины, родители сильнее детей,
мальчики сильнее девочек, первый ребенок сильнее
последующих и т.д. В больших группах
существует сходная иерархия, а в некоторых обществах она
закреплена в кастах, которые продолжают
существовать до сегодняшнего дня. В продолжительный
период Средних веков иерархичность общества
получила осмысление, объяснявшее принцип
распределения результатов совместных действий людей
внутри групп. По этой причине в «естественном»,
«биологическом» или «историческом» смысле
эгалитаризм, несмотря на его высокую мораль (за
редким исключением), видится противоречащим
этому давнему и естественному порядку. Вот почему
многие до сих пор возражают против стремления
к равенству результатов и вообще против
постановки такой цели, видя в ней угрозу личной свободе.
Правомерность подобной цели в условиях
рыночной экономики по-прежнему вызывает множество
споров. (См. также Burke, 2000; Wolfe, 2009.)
Так как обеспечение равенства неизбежно
требует определенного ограничения свободы отдельных
людей, эту концепцию критиковал и Роберт Нозик,
и другие консервативные комментаторы, которые
считали, что личная свобода имеет больший вес,
чем равенство результатов, и полагали, что свобода
должна устанавливать пределы равенства.
2.2. Полярные роли государства
В современной стране роль, которую государство
или, если обобщить, правительство играет или
должно играть в экономике, зависит от нескольких
«5

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
факторов. Среди наиболее важных из них— то, в
какой степени люди, составляющие вместе
население страны, чувствуют себя частью единого
сообщества; политическая система, которая отбирает
политиков и устанавливает рамки для их
решений; позиция лиц политических деятелей,
политическое давление и ограничения, в условиях
которых они действуют; а также решения, принятые
политиками или правительствами ранее, которые
в случае успеха часто задают траекторию
движения, с которой следующим правительствам
трудно свернуть. На принимаемые решения
неизбежно влияют господствующие концепции и идеи.
В последние годы экономисты и политологи
уделяли значительное внимание некоторым из этих
вопросов и в особенности второму из
перечисленных факторов. Особенно важны работы
представителей школы теории государственного выбора,
так как они привлекают внимание к правилам
(таким, как конституционные нормы), которые
ограничивают или должны ограничивать деятельность
правительств. Но в долгосрочном плане даже
конституционные нормы могут стать эндогенными
по отношению к системе, так как они могут
меняться и часто меняются.
В работах этих экономистов и политологов
обычно рассматривалась рыночная экономика в
стране с демократической политической системой,
при этом основное внимание уделялось вопросам
организации и институтов, регулирующих
деятельность правительства. Как следствие, они
несколько страдали от того, что Лайонел Роббинс называл
«провинциальной замкнутостью на настоящем
времени». В последующих главах мы рассмотрим эти
работы более подробно, а сейчас укажем на две
диаметрально противоположные роли, которые
определяют низший и высший пределы роли, которую
государство может играть в экономике. При этом
нам придется заглянуть, по выражению Шумпете-
86

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
pa (Schumpeter, 1954)» в «чулан» старых идей.
Затем мы покажем, что в большинстве стран
реальная роль государства в экономике находится где-то
между двумя полярными возможностями.
В первом из этих полярных случаев обязанности
государства ограничены, так как предполагается,
что граждане с помощью предположительно
хорошо функционирующего рынка, полагаясь на
собственные силы и доходы, сами обеспечивают
удовлетворение своих потребностей, как личных, так
и общественных. В таких обществах люди
свободно организуются в гражданские группы для
реализации своих групповых или общественных задач.
В этом случае государству отводится
ограниченная роль, заключающаяся в основном в
исправлении серьезных провалов рынка, производстве
базовых общественных благ и (иногда) в дополнении
результатов рыночной деятельности. Государство
также может вмешиваться в серьезных ситуациях,
таких как крупные стихийные бедствия, если ничего
не помогает (Moss, 2002). Большинство людей
считает, что при ликвидации последствий стихийных
бедствий государство должно вмешиваться и
играть ведущую роль, за исключением случаев
вмешательства иностранных государств, как было после
землетрясения на Гаити и — в меньшей степени —
после наводнения в Пакистане в 2θΐο году. Обычно
именно эту роль государства экономисты
приписывают экономической системе, которую принято
называть "laissez-faire". В той или иной форме такая
система преобладала на протяжении XIX века и была
представлена концепцией, которую разрабатывали
экономисты так называемой классической школы.
Вторая роль, противоположная первой, — это
роль, при которой большинство экономических
решений принимается политическими
представителями граждан или трудящихся классов,
которые, как предполагается, сами выполняют
функции государства. Поскольку некоторые или даже
87

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
большинство из этих «представителей» вполне
могут назначать себя сами, термин «представители»
может и не относиться к выборным должностям.
В такой системе государство берет на себя
ответственность за экономическое благополучие
граждан и за принятие большинства экономических
решений. Государство владеет почти всеми
средствами производства, почти полностью запрещает
частную собственность и не оставляет места
рыночным силам, которые почти исчезают, так как им
не дают действовать. Большинство экономических
решений принимаются по указанию государства
и координируются через процесс
централизованного планирования. Советский экономист
сталинского времени С. Г. Струмилин однажды сказал:
«Наша задача не в том, чтобы изучать экономику,
а в том, чтобы переделывать ее; никакие законы нас
не связывают». Эта система не дает людям
экономической свободы и не заинтересована в их
экономической деятельности, которую она не одобряет
и пытается ликвидировать. Люди становятся
собственностью государства, которое может
использовать их по своему усмотрению. При этом личные
предпочтения граждан значения не имеют.
Политики же являются единственными выразителями
потребностей общества (или «рабочего класса»).
Такую систему обычно называют «системой
централизованного планирования» или
«административно-командной экономикой». (Научное
описание «командной экономики» см. в Kornai, 1992;
Корнай, 2000.)
Эти две полярные системы принято увязывать
с именами двух известных экономистов — Адама
Смита и Карла Маркса, хотя в их создании
участвовали многие другие экономисты, так что не
вполне ясно, в какой мере Смит и Маркс ответственны
за то, как другие развили их идеи. Смит и Маркс
написали две самые влиятельные книги по
экономике из всех, когда-либо написанных. Адам Смит,
88

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
который считал себя специалистом по
философии морали, а не экономистом, создал
«Исследование о природе и причинах богатства народов»
(Smith, 1776; Смит, 2007) —книгу, которая, как
считают, легла в основу экономической системы
laissez-faire и значительно повлияла на ход
экономического развития в современных развитых странах.
В 1759 Г°ДУ Смит опубликовал другую важную
книгу, «Теория нравственных чувств», которая имела
больший философский уклон и которую некоторые
историки полагают самой важной работой Смита
(см., например, Herman, 2001; Himmelfarb, 2004).
В дальнейшем мы покажем, что связывать систему
laissez-faire с именем Адама Смита не совсем верно.
Карл Маркс, который был «философом,
историком, экономистом, лингвистом,
литературным критиком и революционером», написал
«Капитал» (1867 год, первое английское издание
вышло в ι886 году) — книгу, которая проложила
путь к созданию командной экономики с
централизованным планированием. Современный
биограф Маркса заметил: «В течение ста лет после
его смерти [в 1883 г°Ду] половина населения мира
оказалась под властью правительств, которые
избрали марксизм своей руководящей теорией. Идеи
Маркса изменили экономическую науку...
Никогда со времен Иисуса Христа малоизвестная
поначалу идея не распространялась так быстро по
всему миру, не приобретала столько последователей
и, к сожалению, не была так неверно
истолкована» (см. Wheen, 1999» Ρ·1)· На похоронах Маркса
17 марта 1883 года присутствовало только и
человек1. (Перечень социалистических стран по состоя-
1. На самом деле идеи Маркса были использованы совсем не так,
как он предполагал. Биограф Маркса писал: «Маркс...
пришел бы в ужас от преступлений, совершенных от его
имени» (см. Wheen, 1999» Ρ· 2)· МаРкс полагал, что
государство станет инструментом рабочего класса и со време-
89

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
нию на 1987 год приводится в Kornai, к)92> Р· 6—7»
Корнай, 2000, с.32-34)
И «Исследование о природе и причинах
богатства народов», и «Капитал» прямо, но чаще
косвенно, через трактовку последователями, оказали
огромное воздействие на политиков и политику
государства в самых разных частях мира и в
разное время. Исторически влияние Маркса
проявлялось более непосредственным образом и было
более очевидным, чем влияние Смита. Оправдывая
свою политику и объясняя свои действия,
политики нередко ссылались на какую-либо из этих книг,
но часто даже не читали их. Необходимо понимать,
что Адам Смит и Карл Маркс, а также созданные
при посредстве их идей экономические системы
представляют два полярных случая. В современном
мире в большинстве стран роль государства в
экономике располагается достаточно далеко от
обоих полюсов: большинство экономических систем
не являются ни системой laissez-faire, ни командной
экономикой. Роль государства сейчас значительно
шире, чем мыслили ее Адам Смит и его
последователи, но и не столь всеобъемлющая, как в
командной экономике. В некоторых странах роль
государства ближе к идеям Маркса, в большинстве стран
она ближе к идеям Смита. В так называемых
государствах всеобщего благосостояния, которые
полностью оформились в ig6o-e и i97°"e годы, роль
нем исчезнет. Позднее ему возразили авторы австрийской
школы, считавшие, что командная экономика
неизбежно приводит к возникновению авторитарного
государства. Также остается открытым вопрос о том,
насколько точно общепринятые толкования системы
laissez-faire отражают взгляды Адама Смита. У идей Кейнса была
такая же судьба. Представляется, что кейнсианская
экономика зашла намного дальше, чем этого хотел бы сам
Кейнс. Питер Кларк цитирует Кейнса, который после
участия во встрече экономистов-кейнсианцев в США
в 1944 г· сказал: «Я был там единственный некейнсиа-
нец» (Clarke, 2009).
90

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
государства в экономике значительно шире той,
которую ассоциируют с именем Адама Смита. Однако
в них достаточно свободы рыночных сил и
индивидуального предпринимательства, а также гарантий
частной собственности, хотя доходы
ограничиваются с помощью высоких налогов и правовых норм,
таких как правила зонирования. Немногие
сохранившиеся централизованные плановые экономики
приобрели заметные рыночные элементы. Пойти
на это их вынудила глобализация и политическая
конкуренция с рыночными экономиками. Однако
в целом можно считать, что роль государства в
экономике в настоящее время ближе к представлениям
Адама Смита, чем Карла Маркса. Но два или три
десятилетия назад в стане Маркса было
значительно больше стран и некоторое время даже
существовали опасения, что они могут победить в
соревновании идей.
Идея централизованного планирования
впервые воплотилась в реальность в России после
большевистской революции 1917 года. (См., в
частности, Rostow, 195З; Kornai, 1992; Корнай, 2θθθ.) После
Второй мировой войны эта система была
экспортирована во многие страны, которые попали под
политическое или идеологическое влияние России
и коммунистической идеологии. Среди них были
Китай и несколько других азиатских государств,
страны Восточной Европы и некоторые страны
Африки и Латинской Америки. Концепция
централизованного планирования оказала влияние еще
на ряд стран, включая, например, Индию, но в них
не сложились командные экономики. В течение
примерно ηο лет, с 1920 по 199° Г°Д> марксистская
идеология была серьезным интеллектуальным
и практическим вызовом для экономического
направления, ассоциирующего себя с именем Адама
Смита или с классической либо неоклассической
экономической наукой. Она также вызывала
интерес у многих, в том числе ведущих, экономистов
91

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в западных странах2. После крушения Советского
Союза и падения коммунизма в 1990 году во
многих странах начался процесс перехода от
централизованного планирования и командной
экономики к рыночной экономике, что повысило значение
Адама Смита и снизило значимость Карла Маркса
(Stiglitz, 19945 Tanzi, 1993 и 2θΐο). В течение
следующих двух десятилетий представители берущей
начало от Адама Смита либеральной экономической
школы в ее современной, обновленной версии вновь
стали популярны во многих частях света. В этот
период и особенно в 199°"е годы стали звучать все
более громкие призывы дать больше свободы рынку.
При этом часто говорилось о необходимости
ослабить роль государства. Однако современная версия
либеральной экономической школы
подразумевает значительно более обширные государственные
расходы, чем те, которые предполагали Адам Смит
и представители классической школы.
Начавшийся в 2θθ8 году экономический кризис
снова вызвал критику рыночных теорий laissez-faire
и рыночных экономик, и вновь раздались
требования расширить роль государства, как это было в
период Великой депрессии. Некоторые из этих
требований были связаны с вновь вошедшим в моду
кейнсианством, в соответствии с которым
экономикам ведущих стран необходимо масштабное
налогово-бюджетное стимулирование для роста
совокупного спроса и выхода из кризиса. Однако были
и призывы активизировать уже выполняемую
государством роль в различных секторах экономики,
2. В 1983 г., комментируя книгу Генри Саймонса
«Положительная программа laissez-faire», Милтон Фридман писал,
что в 1934 Γ·> когда появилась книга Саймонса, «почти
большинство преподавателей и
студентов-гуманитариев в Чикагском университете были либо членами
коммунистической партии, либо очень близки к ней» (цит. по:
Van Overtveldt, 2007, p. 201). Во многих европейских
университетах таких людей было, возможно, еще больше.
92

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
таких как финансовые рынки, здравоохранение,
образование, инфраструктура, исследования и
энергетика, а также к поддержке организаций на грани
банкротства, таким как банки. Промышленная
политика вновь стала модной темой. Пока еще рано
прогнозировать, как эти призывы скажутся на
государственных расходах и роли государства в
экономике в долгосрочной перспективе.
Экономисты привыкли представлять
экономику laissez-faire как экономическую систему, которая
существовала во многих (хотя и не во всех)
нынешних развитых странах в течение ста лет вплоть
до начала Первой мировой войны или, возможно,
до Великой депрессии. В некоторых странах
свобода рынка была ограничена, так как правительства
деятельно регулировали торговлю и развивали
различные отрасли даже тогда, когда государственные
расходы были низкими. Тем не менее в этот
период было достигнуто максимально близкое
приближение к тому состоянию экономики и к той роли
государства в ней, которую теоретически
обосновывали и рекомендовали Адам Смит и его
европейские и американские последователи, создавшие
классическую экономическую теорию. В
дальнейшем мы увидим, что сам Адам Смит, возможно,
внес меньший вклад в теорию laissez-faire, чем
принято считать. Так или иначе, в ι88ο-χ и i8go-x годах
политика в духе laissez-faire утратила популярность
и правительства начали склоняться в сторону
большего вмешательства в экономику.
Российский эксперимент 1920-1990-х годов,
а равно опыт других стран, попавших под советское
влияние после Второй мировой войны, был
максимальным приближением реальной жизни к
марксистской модели экономики. Однако экономики
laissez-faire и марксистские эксперименты никогда
не существовали в истории одновременно, за
возможным исключением периода 1920-х годов.
Марксистский эксперимент проходил в основном в окру-
93

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
жении экономик смешанного типа, а не экономик
laissez-faire,
В экономиках laissez-faire непосредственная
экономическая роль государства была минимальной
и сводилась к выполнению лишь нескольких
основных функций3. В экономиках с
централизованным планированием участие государства было
вездесущим и непомерным: государство владело
большей частью собственности и активов, оно
определяло, как использовать трудовые ресурсы, и
устанавливало заработную плату работников, а также
принимало решения о накоплении и
инвестировании и о том, какие товары производить и по каким
ценам их продавать. Государство отвечало за
капиталовложения, которые обычно осуществляли
государственные предприятия, а также за импорт
и экспорт. В таких экономиках государственный
сектор давал почти юо% промышленного
производства страны. В результате было невозможно
отличить государственные финансовые средства
от частных, так как почти все средства были
государственными. Динамика рынка была почти
полностью подменена решениями политиков,
утвержденными коммунистическими партиями таких
стран. Эти решения определяли всю деятельность
государственных предприятий. Экономические
решения отдельных граждан не учитывались, а их
экономические устремления не поощрялись, по-
3- Следует помнить, что у правительства помимо прямых
экономических функций есть еще и много других. В период
перед Великой депрессией в различных странах было
введено множество социальных законов, которые имели
косвенное влияние на экономику, так как давали право
объединяться в профсоюзы, голосовать, право на
забастовки, отпуска, безопасность на рабочем месте и т.д. Все это
не требовало значительного увеличения
государственных расходов, но меняло отношения в частном секторе.
Тем не менее для реализации этих прав требовалась
эффективная бюрократическая машина (Weber, 1947)·
94

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
скольку могли войти в конфликт с
общественными целями, такими как построение эгалитарного
общества. Люди, последовательно преследовавшие
личные экономические интересы, считались
антисоциальными элементами, так как их поведение
вело к возникновению неравенства доходов (Tanzi,
2010). Государство осуществляло социальные
расходы в основном через крупные государственные
предприятия. Они обеспечивали занятость,
медицинские услуги, пенсии и другие дополнительные
льготы своим работникам. Официально
безработицы не существовало, так как государственные
предприятия должны были использовать все
доступные трудовые ресурсы даже тогда, когда они в них
не нуждались4.
В долгосрочной перспективе плановые
экономики проиграли. Централизованное
планирование оказалось ненадежным, так как вся система
была исключительно жесткой и неэффективной,
особенно в условиях современной, сложно
устроенной экономики. Несложно планировать работу
экономики, которая производит в основном
сельскохозяйственную продукцию и несколько видов
стандартных товаров, таких как «рубашки Мао»
в традиционном китайском стиле, и намного
сложнее планировать в экономике, которая
производит тысячи разнообразных товаров и услуг. Чтобы
справиться с возрастающей сложностью
экономики, экономисты разрабатывали продвинутые
математические модели, включая анализ
«затраты—выпуск». Но в конечном счете система стала слишком
сложной и рухнула.
Уже в начале коммунистического эксперимента
австрийский экономист Людвиг фон Мизес
предвидел, что эксперимент окончится неудачей, так
4- Принято было говорить, что в капиталистических странах
безработные гуляют по улицам, а в странах с
централизованным планированием экономики —по предприятиям.
95

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
как в условиях «социализма» будет сложно или
невозможно делать рациональные экономические
расчеты (Mises, 1922). Другой известный
австрийский экономист, Фридрих фон Хайек, в 1944 Г°ДУ
дал более подробное объяснение, почему так будет.
Все дело в информации, которая заключена в
тысячах свободно определяемых на рынке цен и
необходима для того, чтобы незнакомые люди могли
взаимодействовать и производили то, что
нужно людям; в плановой экономике цены не
содержат такой информации (Hayek, 1944; Хайек, 2005).
Хайек высказал еще одну мысль, спорную по
мнению многих (включая Пола Самуэльсона), что
необходимость контролировать экономическую
деятельность неизбежно приведет к политической
тирании. Следовательно, совместить командную
экономику и по-настоящему демократический
процесс будет невозможно.
По мере усложнения экономик отсутствие
стимулов и информации, передаваемой свободно
устанавливаемыми в рыночной экономике ценами,
становится все более серьезной проблемой и растет
нагрузка на составителей планов, управляющих
деятельностью других людей. Как отмечал
Питер Беттке, «важен не размер правительства, а
масштабы его деятельности, и поэтому Хайек считает,
что расширение масштабов деятельности
правительства за пределы его административных
возможностей ведет к непредусмотренным и
нежелательным последствиям» (Boettke, 2005, р. 1046-1047)·
Но вывод о том, что наличие значительного
государственного сектора в стране приведет к
репрессиям и, возможно, тирании, является спорным.
Хотя Кейнс выразил практически полное
согласие с содержанием книги Хайека 1944 г°Да> многие
другие известные авторы (включая Джорджа Ору-
элла и Пола Самуэльсона) отнеслись очень
критично к его выводам. Вместе с тем Дженнифер Шусс-
лер отмечает, что «Хайек не был противником всех
96

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
форм государственного вмешательства» (Schuess-
ler, 2010). Она приводит цитату из работы Хайе-
ка, которая показывает, что для него задача
«защиты конкуренции» не является «несовместимой
с развитой системой социальных услуг». В те годы,
когда вышла книга Хайека, экономисты
приветствовали рост государственного сектора и
взгляды Хайека не приобрели особой популярности;
более того, насколько я помню, в 1960-х годах, когда
я работал над докторской диссертацией по
экономике в Гарвардском университете, сочинение
Хайека не входило с перечень изучаемых работ, ее даже
не обсуждали.
Когда прошел революционный и почти
религиозный энтузиазм, сопровождавший приход к
власти коммунистических партий, стали заметны
апатия, коррупция, неэффективность и другие
проблемы, о которых говорили Хайек и Мизес. Ряд
стран (включая Кубу и Северную Корею) все еще
пытаются сегодня сохранить такую систему, хотя
Куба уже ввела некоторые элементы рыночной
экономики. Ни одна из этих стран не служит образцом
экономической эффективности. На это их
руководители могли бы возразить, что эффективность
не является главной задачей их экономик.
Главная задача —снабжение всех граждан
необходимыми благами и обеспечение равенства результатов.
В других странах (в том числе Китае и Вьетнаме)
по-прежнему правят коммунистические партии,
но эти страны де-факто отказались от
коммунистических принципов в экономике. В них
фактически, хотя и неофициально и не полностью,
сложились экономики смешанного типа с тоталитарным
политическим режимом с элементами
экономического планирования. Пока что эти тоталитарные
режимы не вредят их экономическому развитию.
Они даже могут облегчать процесс создания остро
необходимой инфраструктуры, устраняя
политические препятствия, типичные для демократических
97

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
стран. Со временем, когда они станут более
развитыми, им потребуются демократические
политические институты и более четкие правовые нормы.
2-3· Адам Смит и роль государства
в экономике
Разумеется, экономическая роль государства в
рыночной экономике неодинакова в разных странах
и не остается неизменной во времени. За
последние несколько веков она существенно изменилась,
став особенно заметной в ходе XX века. Отправным
пунктом для анализа роли государства остается
«Исследование о природе и причинах богатства
народов» Адама Смита. Книга была напечатана в год
принятия американской Декларации
независимости, но работа над ней шла задолго до издания.
Книга Смита была отчасти реакцией на концепцию
«меркантилизма» или, в терминах самого Смита,
на «меркантилистическую систему». Смит показал,
что в те годы правительства, и в первую очередь
правительство его страны, масштабно и негативно
воздействовали на экономическую деятельность,
исполняя свои функции по регулированию и
выдаче разрешений, а также устанавливая препятствия
для торговли. В обществах того времени многие
виды деятельности требовали разрешения
правительств, в результате чего могли возникать
монополии, приносящие прибыль отдельным лицам
или группам и запрещающие всем остальным
заниматься определенными видами деятельности.
Смиту особенно не нравилось отношение к
Индии и колониям в Америке, а также наложенные
на них ограничения. В «меркантилистической
системе» рыночные силы играли ограниченную роль,
хотя существовала частная собственность и рынки,
на которых было возможно покупать и продавать
товары и услуги.
9«

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Принято считать, что книга Смита подготовила
почву для перехода к политике laissez-faire, когда
государство стало меньше вмешиваться в экономику
и предоставило больше свободы рыночным силам
(не только во внешней торговле) и экономической
активности людей5. Эти перемены были отчасти
вызваны идеями Смита. В период после ι88ο года
политика laissez-faire приобрела более умеренную
форму и в этом виде просуществовала до конца
1920-х годов, когда новые веяния в политической,
экономической и интеллектуальной жизни
вызвали резкую критику ряда свойственных ей
недостатков. До этого времени критически высказывались
преимущественно социалисты, некоторые
экономисты немецкой школы и единичные
представители основного направления экономической мысли.
Несмотря на то что государственное вмешательство
в экономику росло с ι88ο-χ годов, а рост
государственных расходов начался еще раньше, роль
Адама Смита в становлении политики laissez-faire
заслуживает внимательного рассмотрения.
Экономисты и финансисты всегда считали
Адама Смита приверженцем экономики laissez-faire,
первооткрывателем «невидимой руки» и вообще
крестным отцом «рыночного капитализма».
Более того, большинство экономистов
обосновывали свое негативное отношение к «меркантилизму»,
или, как его называл Смит, «меркантилистической
системе» (то есть к развивающей роли государства
в экономике), ссылаясь на доводы, приписываемые
Смиту. Некоторые из них — не более чем
воспроизведение исторических неточностей. Ввиду вкла-
5- Некоторые французские экономисты XIX в. развили идеи
Адама Смита так, что самому Смиту это едва ли
понравилось бы. Среди этих экономистов можно указать
следующих: Фредерик Бастиа, Густав де Молинари,
Жан-Батист Сэй, Огюст Конт и Шарль Дюнайе. Эти экономисты
не отводили почти никакой роли государству в
экономике. См. Weinburg, 199З·
99

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
да Адама Смита в развитие экономической науки
и, что важнее для нас в этой книге, в определение
роли государства в экономике будет полезно
привести более точное, на мой взгляд, толкование его
позиции.
Говорят, что «Адам Смит... —это автор,
которого чаще цитируют, чем читают» и что «в каждой
европейской стране есть не менее одного способа
толковать идеи Адама Смита» (Reinert and Reinert,
p. 14). Немецкие экономисты долго обсуждали то,
что они назвали «проблемой Адама Смита» (Ibid.;
а также Himmelfarb, 2004, Ρ·53)· Артур Херман
указывал на «мифы» вокруг теорий Смита
(Herman, 2001, р. 215-220). Джеймс Бьюкен отметил,
что Адам Смит, считающийся крестным отцом
капитализма в духе laissez-faire, никогда не применял
самого выражения ulaissez-fairey\ которое было в ходу
во Франции до Адама Смита (Buchan, 2006, р. 2).
Более того, «само выражение „невидимая рука"
встречается у него [только] три раза во всех
дошедших до нас работах, в которых насчитывается
более миллиона слов, и ни в одном из этих
случаев речь не идет о рыночном капитализме». Работы
Адама Смита обычно читают историки, а знания
большинства современных экономистов
основываются на вторичных и сокращенных пересказах его
взглядов6. Проблема отчасти заключается в том,
что взгляды Смита претерпели изменения в период
между выходом первой книги «Теория
нравственных чувств» в 1759 Г°ДУ и второй книги
«Исследование о природе и причинах богатства народов»
в 1776 году. Каждая из этих книг создавалась
несколько лет, и обе после выхода получили
значительное признание, прежде всего среди философов.
(Первая кафедра экономики в мире под руковод-
6. Помимо недавней биографии Адама Смита, написанной
Джеймсом Бьюкеном, есть еще две хорошие вводные
книги об Адаме Смите: Winch, 1978 и Muller, 199З·
ЮО

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
ством Антонио Дженовези была создана в
Университете Неаполя только в 1754 году.) Со временем
некоторые из взглядов Смита были
скорректированы и перетолкованы экономистами
«классической школы» для большего соответствия их
собственным взглядам. Таким образом, Смита начали
рассматривать как создателя той формы
экономики laissez-faire*, которая частично была разработана
позднее. Примерно то же самое произошло с
работами Кейнса да, пожалуй, и Маркса.
Адам Смит родился в 1723 году, задолго до
начала промышленной революции, которая очень
сильно изменила мир по сравнению с тем, в
котором жил Смит. Его отец был таможенным
инспектором, что, вероятно, повлияло на направление
мыслей Смита. Чтобы лучше понять воздействие
«Исследования о природе и причинах богатства
народов» на английское общество, будет полезно
упомянуть, что в то время «унаследовать состояние
и жить на ренту считалось более благородным, чем
работать и производить» (Ricossa, 2006, р. 19;
перевод мой. —5. Т.), Хотя Смит написал одну из
самых влиятельных книг по экономике всех времен,
сам он считал себя прежде всего философом
морали и занимал должность заведующего кафедрой
философии морали в Университете Глазго в
Шотландии. Его философию проще понять в сравнении
с философией его друга Дэвида Юма, которого
сделал знаменитым его «Трактат о человеческой
природе», признанный шедевром. Юм считал, что
человеком движут в основном «страсть» и «эгоизм».
Роль социально обусловленного поведения
незначительна. Как следствие, каждому обществу
требуется стабильный центр власти, якорь,
правительство, которые способны сдерживать людей,
наказывая нарушителей и перенаправляя
разрушительные страсти. По Юму, свобода необходима
для того, чтобы люди оставались людьми, а власть
необходима для того, чтобы общество сохранялось
ιοί

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
как общество. Он писал, что «идет постоянная...
борьба... между Властью и свободой, и ни одна
сторона не может окончательно выиграть это
противоборство» (цит. по: Herman, 2001, р. 203).
Смит, в отличие от Юма, смотрел на природу
человека более оптимистично. Он считал, что у
человека есть естественное чувство отождествления себя
с другими людьми, своего рода «чувство родства»,
которое позволяет ему радоваться, видя счастье
людей, и сопереживать страданиям других.
Людям также важно, что о них думают другие.
Культурный прогресс усиливает это «чувство родства»
и отождествления себя с другими людьми.
Культурный прогресс, в свою очередь, стимулируется
коммерцией — деятельностью, которая
расширяет контакты между людьми, повышает их
благосостояние и требует создания общих правил. Вот
почему в представлении Смита именно коммерция
получает ведущую главную роль.
В мире, в котором на коммерцию смотрели
пренебрежительно, эта мысль была революционной;
коммерция, безусловно, не была тем делом,
которым стоило заниматься благородному человеку7.
Более того, по общераспространенному мнению,
обмен традиционно ассоциировался с обманом8.
Вторым важным элементом теории Смита
стала мысль о том, что коммерция
стимулируется «разделением труда», то есть специализацией,
которая повышает производительность
работников и стимулирует экономический и культурный
прогресс. В подтверждение этой мысли Смит
привел свой знаменитый пример булавочной
фабрики. Чем выше специализация, тем больше произ-
7- Об этом можно узнать в замечательной книге Серджио Ри-
коссы «Конец экономики» (Ricossa, 2006), и особенно
в главе, озаглавленной «Против коммерции» ("Contro
il commercio").
8. См. Ricossa, 2006, р-51» цитата из Александра Гершенкрона.
102

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
водительность рабочих и тем больше потребность
в обмене и торговле. Представляется, что Смит
позаимствовал мысль о важности специализации
и пример с булавочной фабрикой из пятого тома
Французской энциклопедии, в которой была статья
под заголовком "Epingle" (булавка; см. Himmelfarb,
2004, р. 17).
В этот момент в мире Смита и появляется
правительство. Правительство может препятствовать
развитию торговли через политику
меркантилизма и таким образом замедлять культурный
прогресс, создавая препятствия для него. Смит считал,
что английское правительство именно так и
поступало в отношении торговли с Америкой и
Индией. Его критика «меркантилистической системы»
отражала его взгляды на такую политику,
которая не соответствовала задаче развития торговли.
С другой стороны, Смит полагал, что
правительство могло бы облегчать и поощрять развитие
торговли через создание административных
институтов и инфраструктуры и через предоставление
общественных услуг, которые содействуют
торговле и обмену, а не затрудняют их.
Смит представил подробный знаменитый
список государственных обязанностей, который
оказал очень сильное влияние на последующие труды
и направление мысли. Перечень отражал взгляды
Смита на то, как правительства должны защищать
и стимулировать торговый обмен и таким
образом способствовать возникновению более
совершенного общества. Очевидно, что перечень
предполагает не ограничение, а значительное расширение
и смену фокуса экономической роли государства его
времени. Следует помнить, что Адам Смит писал
до начала промышленной революции, когда
взгляды людей на действия правительства отличались
мрачностью. Следовательно, ошибочно смотреть
на перечень Смита как на набор ограничений,
предполагающий минималистскую роль государ-
103

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ства в экономике, хотя именно таким он и видится
из нашего времени. Его также не следует смешивать
с тем, чего ждали от государства работавшие
позднее экономисты направления laissez-faire, многие
из которых были из Франции и возражали против
происходившего в то время усиления роли
французского правительства.
В 1897 году влиятельный итальянский
экономист, автор основного учебника по
государственным финансам Августе Грациани писал, что
«доктрину Смита вульгаризировал Жан-Батист Сэй
(Graziai, 1897» Р-34)· Сэй хотел, чтобы государство
не вмешивалось в экономику, тогда как Смит
хотел, чтобы государство играло в ней
ограниченную, четко определенную, полезную и
продуктивную роль. Вместе с тем очевидно, что взгляды
Адама Смита и экономистов классической школы
отчасти пересекались. Сэй был французским
экономистом, сформулировавшим знаменитый «закон
Сэя», утверждающий, что предложение рождает
спрос. Из этого следует, что государство не должно
вмешиваться в работу рынка.
Роль государства в экономике, как ее видел
Смит, походит на то, что мы сегодня называем
экономической функцией распределения ресурсов.
Смит не верил или, возможно, даже не представлял
себе роли правительства, которую можно было бы
определить как поддержание «социальной
справедливости» или, в современной терминологии,
перераспределение. Он считал, что рост
производительности в результате усиления специализации
и развития торговли сделает всех богаче в
абсолютном выражении, включая трудящиеся классы,
которые выиграют и от роста платы за труд, и от
«просачивания» части богатства вниз. Он с одобрением
относился к высокой оплате труда, так как такая
оплата способствует повышению «активности,
усердия и проворности» рабочих. Смит понимал,
что система, которую он пропагандировал (и ко-
Ю4

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
торую позднее назвали «капитализмом»), может
привести к большему неравенству в распределении
богатства. Таким образом, в споре нашего
времени о том, должно ли государство содействовать
экономическому росту или заботиться о равенстве,
Смит выступил бы за поддержку роста, так как
экономический рост ведет к росту абсолютного
дохода трудящихся. Однако он ничего не имел против
помощи государства самым бедным, кто не может
заботиться о себе сам, которая оказывалась в
Англии с ι6οι года. Смит даже поддерживал
пропорциональное налогообложение и налоги на
предметы роскоши (в отличие от налогов на товары
первой необходимости), которые «способствуют...
облегчению доли бедных». Здесь его также
интересовало не распределение дохода, а абсолютный
доход рабочего класса. В любом случае он не
питал иллюзий относительно того, могут и станут ли
правительства его времени заниматься
перераспределением дохода сверху вниз. С учетом
существовавшего в те времена типа правительства,
исторический опыт подсказывал населению (и Смиту),
что результат политики перераспределения будет
прямо противоположным.
Интересно, что Адама Смита беспокоило то
воздействие, которое специализация могла оказать
на психологию рабочих, как и Карла Маркса сто
лет спустя. Он понимал, что выполнение
простейших операций в стесненных условиях в течение 12
или 14 часов в день (что было обычным делом в его
время и стало еще более обычным в ходе
промышленной революции) приведет к сужению
интересов рабочих и отчуждению от окружающего их
общества. Это приведет к снижению общего интереса,
утрате bene commune (понятие, возникшее во
Флоренции в XIII веке и относящееся к благополучию
сообщества в целом). Это беспокойство заставило
Смита выступать за создание частично
финансируемой государством системы образования для об-
105

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
учения детей чтению, письму и основам
арифметики. От родителей требовалась только небольшая
плата для покрытия части расходов на школы.
Понадобился век для того, чтобы в Великобритании
появилось бесплатное обязательное образование,
введенное законом Фостера в 1870 году.
Наконец, необходимо указать, что «Смит не был
фанатичным догматиком... Он делал исключения
из доктрины laüsez-faire, о чем забыли многие из его
последователей» (Webb, 1980, р. 93)· Он не питал
иллюзий в отношении того, что политика
laissez-faire и «невидимая рука рынка» будут всегда
способствовать росту общественного благосостояния.
Если Смит был уверен в работе свободного
рынка и в положительном вкладе торговли в создание
здорового общества, то к действующим на рынке
предпринимателям и торговцам он не
испытывал особого доверия. Он писал о «дурном влиянии
высоких прибылей», о том, что торговцы всегда
просят о покровительстве, а также об их скупости
и «монополистическом духе». Смит пришел к
выводу, что худшим из всех правительств окажется то,
которое будет состоять из торговцев (см. Buchan,
2006, p.iogff.; Himmelfarb, 2004, p. 55fF.; Herman,
2001, p. 218-220; а также у самого Смита: Smith, 1776»
в разных местах; Смит, 2007). Таким образом,
«Исследование о природе и причинах богатства
народов» нельзя считать «апологией крупного бизнеса
и торгового сословия» (Herman, 2001, p. 2i8). И
конечно же, в трудах Смита не содержалось
никакого прославления «алчности».
Его труды оставляют впечатление, что, будь
такая возможность, Смит бы одобрил установление
контроля за деятельностью торговцев, чтобы
предотвращать их злоупотребления. Однако он
понимал, что существовавший в его время тип
государства не способен делать это беспристрастно
и объективно, как показал опыт меркантилизма.
На вопрос, смогут ли современные государства де-
юб

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
лать это эффективно, ответа тоже нет. В
заключение скажем, что неверно считать, будто Смит
стал бы возражать против введения хорошим
правительством определенного регулирования. Здесь
многие совершают типичную логическую ошибку,
считая, что если Смит был против регулирования
в условиях меркантилизма, то он также должен был
быть против любого регулирования. Это то же
самое, что считать, будто врачи, выступающие
против небезопасных лекарств, выступают против
лекарств вообще.
Перед тем как перейти к приведенному Смитом
знаменитому описанию экономической роли
государства, следует рассмотреть еще один
заслуживающий внимания вопрос. Этот вопрос крайне
противоречив и давно привлекал большое внимание
экономистов. Особенно много внимания в
последние десятилетия ему уделяли экономисты,
интересующиеся вопросами экономического развития.
Но экономисты, занимающиеся вопросами
государственных финансов, в основном игнорировали его,
считая, что он не относится к области
государственных финансов и к экономике государственного
сектора, что, по мнению автора этой книги, ошибочно.
Это вопрос о вкладе государства в экономическое
развитие. Он состоит в том, следует ли (как полагает
большинство современных экономистов из
развитых стран) государству позволить рынку
обеспечивать рост экономики страны, не вмешиваясь в его
работу, за исключением таких случаев, как
финансирование научных исследований, обеспечение
качественного образования и содействие в создании
необходимой инфраструктуры.
Следует помнить, что стимулирование
экономического роста отсутствует в числе основных
функций государства как в известной книге Ричарда
Масгрейва (Musgrave, 1959)> так и во многих
учебниках по общественным финансам. Критика
Смитом «меркантилистической системы» находится
\οη

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в русле этого ортодоксального подхода9, который
получил значительное развитие благодаря Джону
Стюарту Миллю (Mill, 1848, р. 836-843) и
закреплен через два века после Смита работами Хайека
и других экономистов. Хайек писал о «пагубной
самонадеянности» политиков, берущихся
принимать решения, которые должен принимать рынок
(Hayek, 1988). С другой стороны, реальность
такова, что большинство политиков с трудом
противостоят соблазну проведения разного рода
промышленной политики (включая протекционистские
меры), кейнсианской бюджетной политики
(обосновываемой целями экономического роста), а
также налоговой политики для стимулирования роста
в отдельных секторах экономики. И во всех таких
случаях политики заявляют в качестве цели
ускорение экономического роста и развития. Часто,
хотя и не всегда, такая политика не достигает
успеха. Именно поэтому в число положительных (если
не нормативных) целей государства следует
включить стимулирование экономического роста.
Мы не будем ни поддерживать, ни критиковать
такое мнение, а только отметим, что взгляды
Адама Смита по этому вопросу не всегда разделялись
и сейчас не всегда разделяются всеми
экономистами. «Правильная» стимулирующая политика
государства, а именно поддержка отраслей
промышленности с возрастающей отдачей на определенном
этапе их развития, может позволить экономикам
некоторых стран расти быстрее и стать более
развитыми. Интересное обсуждение этого вопроса
можно найти в книге «Истоки экономики развития»
под редакцией Джомо и Райнерта (Jomo, Reinert,
2005). В ней показано, что успешное применение
политики развития позволило Венеции и Голлан-
9- На самом деле можно спорить с тем, что рекомендуемая
Адамом Смитом политика расширения торговли и
углубления специализации приведет к экономическому росту.
Ю8

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
дии в XV и XVI веках стать богатейшими
странами в мире (несмотря на отсутствие природных
ресурсов), то же самое произошло и в Англии в XV
и XVI веках и в Соединенных Штатах в XIX веке.
Можно привести и более современные примеры
Кореи, Тайваня, Сингапура и других стран.
Трудно поверить, что эти страны развивались бы
такими же быстрыми темпами, если бы их
правительства занимали нейтральную позицию. Разумеется,
это не значит, что продолжение такой политики
будет и дальше давать результаты. Это также не
означает, что такая политика всегда или
преимущественно оказывается успешной, что подтверждает
латиноамериканский опыт импортозамещения
в 1960-е и 197°"е годы, а также опыт многих
африканских государств.
Джомо и Райнерт указывают на значительный
вклад в этот вопрос ранних итальянских
экономистов. Среди них особого внимания заслуживает
Антонио Серра. В 1613 году он написал «Краткий
трактат о средствах снабдить в изобилии золотом
и серебром королевства, лишенные рудников
драгоценных металлов» (Serra, 1613), которую Шум-
петер в своей «Истории экономического
анализа» назвал первой научной книгой по экономике
(Schumpeter, 1954)· Серра показал, что
стимулирование деятельности с возрастающей, а не
убывающей отдачей способно вызвать экономический рост.
Отстающим странам, таким как Южная Корея,
требуется определенное вмешательство правительства
в экономику, чтобы догнать более развитые страны.
Тот факт, что правительствам часто не удается
стимулировать экономический рост, не может
считаться доводом против самой концепции такого
вмешательства, это лишь довод против чрезмерного
энтузиазма в применении такого подхода.
В период между XVI и XVIII веками в некоторых
странах политика развития (или политика
меркантилизма) способствовала «строительству государ-
109

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ства» и наоборот (Jomo and Reinert, 2005).
Однако следует снова отметить, что политика развития
часто не имеет успеха и требуется далеко не всегда.
Несложно показать, что такая политика часто
оказывается провальной. Но то же самое
справедливо и в отношении любой другой политики. Все
зависит от ситуации и от способности государства
проводить правильную политику, не позволяя ей
стать оправданием для деятельности по
извлечению ренты, как это часто бывает (Ekelund and Tol-
lison, 1981). Таким образом, конкретная ситуация,
в которой осуществляется политика, а также
конкретный перечень целей, которые преследует
государство, имеют важное значение.
Можно утверждать, что среди задач государства,
в числе которых распределение ресурсов,
перераспределение дохода и стабилизация, следует
отдельно выделять задачу экономического развития
или обеспечения экономического роста, несмотря
на то что усилия правительств по ее достижению
редко приводят к успеху.
В пятой книге «Исследования о природе и
причинах богатства народов» в разделе «О доходах
государя или государства» Адам Смит
представил свои взгляды на роль государства в
экономике. Смит подробно рассмотрел вопрос о том, какой
должна быть роль государства или правительства
в экономике, основанной на частной
собственности и частных рынках. Он подчеркивал, что
государство должно защищать экономический
выбор граждан, и указывал на «неизбежные сбои»,
которые происходят, когда государство пытается
направить усилия или труд в определенных
направлениях, как это делалось во время
«меркантилистической системы» и в более ранние периоды.
Вот почему он бы отнесся скептически к
«промышленной политике» или «политике импортозамеще-
ния», которые стали популярны в последние
десятилетия. Смит считал, что «никакой человеческой
но

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
мудрости или знаний не хватит» для того, чтобы
избежать «заблуждений», когда государство
берется за такую задачу. Той же позиции
последовательно придерживался Хайек в своих современных
работах (Hayek, 1988).
Как уже говорилось ранее, Смита беспокоило
появление «власти монополий» в экономике, и,
хотя сейчас об этом забывают или не принимают
во внимание, он указывал на склонность частных
лиц при первой же возможности создавать
монополии или картели. Если есть такая склонность и если
она ведет к злоупотреблениям и возможным
проблемам, то только правительство способно, по
крайней мере в теории, принимать меры,
препятствующие возникновению или деятельности монополий
и картелей. Отсюда следует важность (в теории)
регулирующей функции государства. Пожалуй,
именно в этом причина многочисленных попыток
доказать, что монополии не могут возникнуть сами,
если их не создаст государство, а если они и
существуют, то не причиняют вреда. Смит отнесся бы
скептически к «рыночному фундаментализму» —
преобладающей в последние десятилетия
идеологии, которая предписывает устранение всякого
государственного регулирования экономической
деятельности ввиду способности рынка к
саморегулированию. Взгляды Смита предполагают наличие
у правительства важной и потенциально
позитивной роли, заключающейся в предотвращении
появления частных монополий и других
злоупотреблений на рынке недобросовестными частными
участниками. Некоторые экономисты считают, что эту
задачу могут выполнять суды, которые будут
наказывать за злоупотребления на рынке, но такой путь
окажется слишком дорогостоящим для многих
пострадавших от злоупотреблений. Следует
подчеркнуть, что Смит не поддержал бы экономическое
регулирование рынков, за исключением контроля
за деятельностью, создающей выраженные негатив-
111

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ные внешние эффекты, а также борьбу с частными
монополиями и злоупотреблениями. В наши дни
Смит поддержал бы разумное регулирование в
области охраны окружающей среды, здравоохранения
и безопасности, а также регулирование рынков
ценных бумаг и банковских услуг для защиты лиц,
инвестирующих в них свои накопления. И его,
конечно, беспокоили бы сверхприбыли и огромные
бонусы в финансовом секторе.
Основная, подразумеваемая, но редко
признаваемая идея Адама Смита, смысл которой в том,
что если определенные условия не
выдерживаются, то государство обязано вмешаться, двести лет
спустя была поставлена под сомнение группой
экономистов чикагской экономической школы,
включая Фрэнка Найта, Милтона Фридмана, Аарона
Директора, Рональда Коуза и Джорджа Стиглера.
Они оспаривали взгляды как самого Адама Смита,
так и Альфреда Маршалла и Артура Пигу, которые
развивали некоторые из оригинальных идей
Смита10. Экономисты чикагской школы критиковали
почти все случаи вмешательства государства в
экономику и создали интеллектуальную основу того,
что затем получило название «рыночного
фундаментализма» (см. Van Overtveldt, 2007; Ebenstein,
2007). Их основной довод состоял в том, что
вмешательство государства, будь то государственные
расходы или регулирование, обычно
заканчивается неудачей и при этом может причинить больше
ю. Следует снова указать, что еще раньше «рыночный
фундаментализм» имел сильную поддержку со стороны
некоторых экономистов классической школы, таких как Густав
де Молинари (de Molinary, 1849)· Де Молинари
высказывался в защиту прав собственности и не верил в
возможность монополий или в то, что они могут существовать
долгое время без поддержки государства. В течение
своей долгой жизни де Молинари (родившийся в Бельгии
и живший во Франции) был хорошо известным и
авторитетным экономистом, хотя сейчас о нем не вспоминают.
112

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
вреда, чем тот вред, который оно имело целью
исправить. Но, как в течение всей своей карьеры
подчеркивал Джордж Стиглер, только подробный
эмпирический анализ государственных программ
позволит установить, является ли такой вывод верным
(Stigler, 1968).
Что касается конкретной, позитивной роли
государства, которую часто связывают с
государственными расходами, то Смит выделял два аспекта:
во-первых, необходимость предоставления услуг,
в которых нуждается любое организованное
общество, особенно основанное на коммерции, и
которые не смогут предоставить (вообще или в
необходимом объеме) частные рынки. В первую очередь
он имел в виду административные услуги (такие
как регистрация рождений, смертей, браков и
собственности), защиту прав собственности и
гарантию исполнения контрактов, осуществление
правосудия и защиту граждан от внутренних и внешних
угроз. В каком-то смысле он предвосхитил
концепцию общественного блага, которую экономисты
сформулируют более точно намного позже. Смит
также считал, что государству необходимо
строить крупные объекты общественного пользования
(дороги, гавани, каналы) и предоставлять ряд
насущных услуг, которые из-за их высокой
стоимости или характера не смогут предоставлять частные
лица11. Он подчеркивал, что предоставление таких
услуг должно осуществляться как можно более
эффективно и что плата за них должна взиматься
везде, где только возможно. Он не одобрил бы
удержание работников на предприятии в отсутствие
il. В 1776 г. рынки капитала не были так развиты, как в более
поздние периоды. Именно поэтому частным операторам
было значительно труднее получить финансовые ресурсы
для финансирования крупных общественных проектов.
Государству также проще преодолевать различные
юридические препятствия, которые обычно возникают в
связи с крупными инфраструктурными проектами.
из

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
надобности в их услугах и использование
государственных предприятий для создания рабочих мест.
Говоря о деятельности, которая заслуживает
государственной поддержки, Смит выделял
оборону, поскольку она защищает от внешних угроз
все общество, так что ни одно частное лицо не
хочет платить за нее и ни один частный поставщик
не способен собирать плату с граждан за эту
услугу. По тем же причинам он приветствовал
государственное правосудие, включая обеспечение личной
защиты12. Эта роль государства так же, как и
другие, нужна для развития торговли.
Инфраструктуру создает государство, но оплачивать ее, в виде
сборов, пошлин и иных выплат, должны те, кто
ею пользуется. Поэтому представляется, что Смит
одобрил бы частное финансирование развития
инфраструктуры там, где это возможно. В Англии
XIX века частное владение и управление
объектами инфраструктуры было обычным явлением.
Используя собранные одной из английских
комиссий данные, де Молинари в 1849 Г°ДУ показывал,
что частные инфраструктурные объекты в Англии
поддерживались в лучшем состоянии, чем
инфраструктура во Франции, где они обычно
финансировались и эксплуатировались государством (de Moli-
nari, 1849)· Говоря об образовании, представляется,
что Смит различал начальное, или базовое,
образование, которое давало грамоту и некоторое знание
арифметики и могло частично финансироваться
или субсидироваться государством, и высшее
образование, которое должны полностью оплачивать те,
кто выигрывает от его получения.
Мнение, что высшее образование должно
оплачиваться студентами, а не государством,
разделялось экономистами в течение XIX века, включая,
например, Ф.С. Нитти, автора популярной в Ита-
12. Жан-Батист Сэй, Густав де Молинари и другие сторонники
laissez-faire не согласились бы с такой ролью государства.
114

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
лии работы в области финансов «Основные начала
финансовой науки», впервые вышедшей в 1903 году
и переведенной на многие языки (Nitti, 1903)· Нит-
ти — плодовитый автор, ставший министром и
затем премьер-министром итальянского
правительства, — воспроизвел в своей книге большинство
соображений Смита о роли государства в
экономике, что показывает, что они оставались
актуальными в igoo-e годы. Известный итальянский
специалист по истории экономики Карло Чиполла
пишет, что, хотя в Италии посещение начальной
школы стало обязательным для детей 6-12 лет еще
в XIX веке, только ι или 2% государственного
бюджета расходовалось на цели образования (Cipolla,
1996, р. 96—97) и не существовало никакой системы
принуждения к посещению школы.
Взгляды Адама Смита и его последователей
на роль государства в экономике основывались
на их собственных наблюдениях. Отчасти их
взгляды были реакцией на широкое распространение
государственного вмешательства в экономическую
деятельность частных лиц, которым
характеризовался период меркантилизма (или
«меркантилистической системы»), когда на многие виды
деятельности требовалось разрешение властей. В
числе позитивных ролей государства в экономике
Смит особо выделял распределение ресурсов',
необходимое для обеспечения защиты одних частных лиц
от других и от иностранной силы (оборона и
полицейская защита), защиты собственности и
принуждения к выполнению контрактов (правосудие).
Расходы на эти цели были необходимы для
беспрепятственного развития коммерческой
деятельности, которая считалась важной. Смит также
подчеркивал важность обеспечения эффективности рынка
через предотвращение монополий, картелей и иных
злоупотреблений, а также через ликвидацию
правил, которые ограничивают законную
экономическую деятельность и законные сделки. Смит не пи-
115

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
тал иллюзий в отношении роли правительства и
отмечал, что «гражданское управление... на самом
деле учреждено для защиты богатых от бедных»
(Smith, 1776, р. 715; Смит, 2007, с. 670)13. Экономисты
классической школы разделяли эту точку зрения и,
таким образом, обосновывали ограниченность роли
государства в перераспределении доходов.
В работах Адама Смита нет упоминаний вклада
государства в перераспределение доходов или в
стабилизацию экономики. Он бы не доверил государству
своего времени такую задачу. Государства возьмутся
за нее лишь в XX веке, когда изменится характер
государства и представления публики о его
возможностях и обязанностях. Это изменение отражало факт
роста политического влияния тех групп, которые
выигрывали от перераспределения. Смит
понимал, что в исключительных обстоятельствах (в
основном в случае войн) правительство вправе делать
заимствования, что и произошло в Англии
несколько десятилетий спустя, в период Наполеоновских
войн. Но он, как и другие экономисты его времени
и до него, очень критично смотрел на иные
государственные долги (Смит, 2007, кн. V, гл. 4; см. также:
Hume, 1955» Mill, 2004, р. 796-802). Мнение, что
государственный бюджет должен быть
сбалансирован (не обязательно ежегодно, но в среднесрочной
перспективе), восходит к римскому
государственному деятелю Цицерону и оставалось общепринятым
вплоть до «кейнсианской революции»14.
13. Как пишет современный биограф Смита, «мир, в котором
Адам Смит писал свои работы, не был современной
экономикой и, скорее всего, был ближе к Римской империи
и в то же время ко временам Алана Гринспена и Гордона
Брауна». См. Buchan, 2006, р. 5.
14. В 43 г· Д° нэ· Цицерон писал: «Государственный бюджет
должен быть сбалансирован. Государственный долг
должен сокращаться. Высокомерие власти должно смягчаться
и контролироваться. Платежи иностранным государствам
должны сокращаться, если страна не хочет стать банкро-
пб

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Смит понимал необходимость помощи самым,
бедным— задачи, которую в Англии до времени
правления Елизаветы I брали на себя общины, а не
государство, а в Шотландии —церковь (Trevelyan, 1942»
p. 433~"434î а также Ritter, 1991; Solomon, 1972 — 0
защите бедного населения во Франции в XVII веке;
и Zamagni, 2000, об аналогичной политике в
Италии). Как выразился Говард Соломон, «тот
принцип, что каждый приход отвечает за своих
бедняков, был установлен давно» (Solomon, 1972, Ρ· 22).
В деревнях и городках Швеции отмечалось то же
самое. Согласно Кнуту Рексиду, «в наследство
от раннего кланового общества [в Скандинавских
странах] осталась забота о других членах местной
общины и их защита. Каждая деревня и город
коллективно отвечали за своих бедняков, больных,
инвалидов и сирот» (Rexed, 2000, р. 8). Однако
Адам Смит, как и многие другие в его время,
видел в этой практике не перераспределение дохода,
а способ решения проблем, которые создает
бедность. Бедность считалась негативным внешним
эффектом и проблемой, которую нужно решить15.
том. А люди должны снова научиться работать, а не жить
на государственную помощь». Стоит процитировать и
Дэвида Юма, современника Адама Смита:
«Премьер-министру заманчиво иметь такое средство, которое
позволит ему стать значительным лицом во время своего срока
в должности без того, чтобы перегружать народ налогами
и вызывать протесты. Поэтому практика сокращения долга
почти наверняка будет нарушаться при каждом
правительстве». Таким образом, «последствия... будут...
заключаться в одной... из двух следующих возможностей: либо
государство уничтожит государственный кредит, либо
государственный кредит уничтожит государство». Hume, 1955·
15· Отметим, что в странах Северной Европы церковь была
инкорпорирована государством в XVI в. в ходе Реформации.
После этого церковь уже не могла играть свою роль
независимо от государства. В Англии Генрих VIII распустил
монастыри и монашеские братства в 1930-х годах и
присвоил их активы, часто под предлогом борьбы с
коррупцией. См. MacCulloch, 2003, р. 4^·
»7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Следует повторить, что, несмотря на их
ограниченность, взгляды Смита на роль государства были
значительно более либеральными (то есть более
прогосударственными), чем взгляды многих
экономистов классической школы XIX века.
В первой половине XIX века было
невозможно поддерживать высокий уровень
государственных расходов из-за низкого уровня налогов; те, кто
контролировал деятельность правительства, не
допустили бы повышения налогов для самих себя
(правительство контролировалось
аристократами, владевшими большей частью
производственных активов); не было ни возможностей управлять
государственными программами, ни обученных
специалистов. Поэтому рост государственных
расходов откладывался до того времени, когда
политическая власть перешла к народу, добившемуся
более широкого представительства, стало
возможно повышение налогов и возросли возможности
государственного управления (см. Woodward, 1962,
book 4, р. 444-472).
2·4· Уровень государственных расходов
в XIX веке
Первый вопрос, который приходит на ум, когда
читаешь «Исследование о природе и причинах
богатства народов», —это вопрос о том, какой уровень
государственных расходов был бы необходим в мире,
устроенном по принципам Адама Смита. В таком
мире государство ограничивает свою деятельность
сферами обороны, внутренней безопасности,
администрирования, начального образования,
поддержкой самых бедных и инфраструктурными
проектами. В соответствии с имеющимися данными по
некоторым странам, которые сегодня считаются
развитыми, государственные расходы в них выросли
с \о% ВВП в 1870 году до примерно 13% ВВП перед на-
п8

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
чалом Первой мировой войны16. Это был период
интенсивной глобализации, во время которого
экономическая политика, вероятно, наиболее точно
соответствовала принципам Адама Смита (см. табл. 1.1).
Этот период не был «каменным веком». К тому же
мир в этот период очень сильно отличался от того,
каким он был веком раньше, когда Адам Смит
писал свое «Исследование о природе и причинах
богатства народов». Напротив, это был период
интенсивной модернизации, основанной на достижениях
целого века промышленной революции, важнейших
научных открытий и технического прогресса. В этот
период во многих странах стали использовать
электричество; в Милане была построена торговая
галерея, посвященная королю Виктору Эммануилу II,
ставшая моделью для современных крытых
торговых центров, во многих странах были построены
железные дороги, позволившие большему числу людей
перемещаться на большие расстояния за меньшее
время; появилась значительная часть сооружений
современного Парижа, включая знаменитое
парижское метро и Эйфелеву башню; были открыты
Суэцкий и затем Панамский каналы; стали популярны
французские импрессионисты; появились первые
автомобили и аэропланы. Таким образом, мы
говорим о государственных расходах в относительно
современных и быстро развивающихся экономиках. Кроме
того, оценки государственных расходов этого
времени завышены из-за обслуживания
значительного государственного долга, возникшего у ряда стран
во время предыдущих войн и в связи с подготовкой
к новым войнам.
В фундаментальном труде XIX века о
государственных финансах Поль Леруа-Больё хотя и сето-
ι6. Здесь требуется пояснение. В анализируемый период не
существовало национальной статистики национального
дохода. Следовательно, имеющиеся данные следует
рассматривать как приблизительные, а не точные цифры.
"9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
вал на расточительство в ходе осуществления
государственных расходов и непомерный рост числа
особых государственных счетов (что делает эту
работу очень современной), но также отмечал, что
государственные расходы оставались стабильными
примерно до 1840 года, а затем начали быстро
расти из-за появления парламентских режимов и
демократических движений (см. Leroy-Beaulieu, 1888,
pp. VI и g)· Приведенная выше оценка
государственных расходов в размере 10-13% ввп отражает
прирост, произошедший после 1840 года. В вышедшей
в 1897 Г°ДУ в Италии книге итальянского
экономиста Августо Грациани говорится, что «рост
государственных расходов —явление столь
распространенное и столь присущее современным государствам,
что его нельзя счесть случайным или вызванным
патологическими причинами» (Graziani, 1897» Ρ· ι7ι\
перевод мой. —5.7".). Таким образом, уровень
государственных расходов (как доля от
национального дохода), хотя и был в конце XIX века невысоким
по современным меркам, уже тогда
рассматривался как результат процессов, ведущих к росту доли
государственного сектора в экономике и к
непроизводительным расходам.
В другом фундаментальном труде о
государственных финансах (более тысячи страниц),
напечатанном в 1903 году, Франческо Саверио Нитти
перечислил причины роста государственных
расходов в XIX веке: постоянный рост военных
расходов; крупные общественные проекты, связанные
с внедрением новых технологий, таких как
электричество, паровые двигатели, железные дороги
и телеграф; рост государственного долга; разного
рода «социальные превенции», осуществляемые
государством. В этой работе Нитти утверждает,
что действия государства необходимы для
предотвращения негативных явлений. В частности,
в их числе он упоминает
санитарно-гигиенические меры и отмечает, что обеспечить их может
120

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
только государство. Такого же мнения
придерживался и Джеймс Вальвин (Walvin, 1988). Тот факт,
что XIX век был периодом интенсивной
урбанизации, делал такие меры особенно важными.
Наконец, Нитти упомянул и растущую роль
народных масс в общественной жизни17 (см. Nitti, 1903,
р. 113-116 издания 1972 года).
Величину государственных расходов
накануне Первой мировой войны стоит сравнить с
уровнем в более 50% ВВП, к которому некоторые
европейские страны приблизились (а несколько стран
превзошли) к концу XX века (см. табл.1.ι). Новые
уровни государственных расходов отражали
значительное расширение представлений о том, что
должно делать государство.
Несмотря на беспокойство ряда экономистов
того времени по поводу роста государственных
расходов, период с 1870 по 1913 год принято считать
периодом преобладания экономической политики
laissez-faire. В это время расходы государства
оставались ограниченными и налоги тоже были
невелики. Но этот период также характеризовался
значительной социальной активностью, направленной
на введение социального законодательства в
отношении избирательных прав, прав женщин, прав
рабочих, прав детей и т.д. Поэтому этот период
можно считать периодом, когда правительства
оказались заинтересованы в том, чтобы с помощью
социального законодательства создать более равные
возможности гражданам. Но, несмотря на
небольшой абсолютный рост государственных расходов
и усилия правительств по обновлению и лучшему
исполнению социального законодательства (за счет
17· Французский экономист, сторонник laissez-faire Жан-Батист
Сэй, сформулировавший закон Сэя, согласно
которому предложение рождает свой собственный спрос,
назвал рост государственных расходов в его время
«всеобщим злом».
121

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
создания более эффективных бюрократических
систем), непосредственная роль государства в
экономике оставалась скромной, соответствующей в
основном принципам политики laissez-faire. Отклонение
от концепции Адама Смита оставалось небольшим.
Чтобы лучше понять дух того времени,
стоит посмотреть на того, каких взглядов на уровень
налогообложения придерживался упомянутый
выше французский экономист Поль Леруа-Больё.
Этот исследователь был отлично осведомлен о
состоянии государственных финансов во всем мире
и в своем двухтомном труде представил подробные
статистические данные по многим странам. Он
считал, что может эмпирическим путем определить
желаемый минимум и допустимый максимум доли
налогов в национальном доходе, то, что мы теперь
называем налоговым бременем. Налогообложение
на уровне 5~6% национального дохода он полагал
«очень умеренным». Именно таким, по его
мнению, должен быть уровень налогообложения в
стране с небольшим государственным долгом и
умеренными военными расходами; впрочем, он признавал,
что рост государственного долга и войны приводят
к превышению этого уровня. Примерно на таком же
уровне в то время находились налоги в
Соединенных Штатах. «Нормальными» считались и уровни
от б до 12%. Налоги выше 12-13% национального
дохода становятся непомерными и начинают мешать
экономическому росту. Леруа-Больё отмечал, что,
хотя высокое налоговое бремя и может
существовать в некоторых странах, «оно, несомненно, будет
замедлять рост национального богатства: свобода
промышленности и граждан окажется под
угрозой и будет неполной из-за притеснений и
ограничений, которые неизбежно возникают при
усложнении налоговой системы и увеличении налогов
(Leroy-Beaulieu, 1888, р. 127-128; перевод мой.—
В. Т.). Сто лет назад он предвосхитил все
современные работы о возможном негативном воздействии
122

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
высоких налогов на экономический рост и свободу
граждан. Для полноты исторической картины
можно также привести мнение Бенджамина
Франклина о высоких налогах. В своей знаменитой
брошюре 1758 года «Путь к изобилию» Франклин писал:
«Правительство, которое со своего народа
взимало бы налог, равный одной десятой времени,
потраченного на работу, считалось бы жестоким».
Таким образом, Франклин считал чрезмерным налог
на уровне ю%.
Экономическая мысль в США вплоть до
начала Первой мировой войны придерживалась
схожих взглядов. При этом государственные расходы
в Соединенных Штатах были ниже, чем в
других промышленно развитых странах (см. табл.ы).
В 1913 году, когда Конгресс США обсуждал
законопроект о введении налога на прибыль с базовой
(минимальной) ставкой \% и предельной
(максимальной) ставкой 6% (на доход, превышающий
полмиллиона долларов США, в ценах 1913 года),
один из профессоров Гарвардского университета
заявил на слушаниях в Конгрессе, что такие
ставки налога «очевидно чрезмерны». Когда в 1913 году
был введен федеральный налог на прибыль с
базовой ставкой 1% и предельной ставкой η% (а не 6%,
как предлагалось) на доход, превышающий
полмиллиона долларов США, председатель
Бюджетного комитета Конгресса заявил, что этот налог
«принесет больше денег, чем человеческий разум
способен придумать способов потратить» (см. Тап-
zi, 1988, р. 99)· Предложение ввести федеральный
подоходный налог вызвало грандиозную
политическую баталию между его сторонниками и
противниками. Чтобы учредить этот налог, пришлось
внести поправку в Конституцию США. В том же
1913 году в Швеции была введена базовая
программа всеобщего социального страхования; в
нескольких европейских странах введено базовое
социальное законодательство. Опираясь на эти факты,
123

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
специалист по государствам всеобщего
благосостояния Тони Аткинсон заключает, что
государства всеобщего благосостояния начали
формироваться до 1918 года (Atkinson, 2008, р. 22). Однако
даже если это были государства всеобщего
благосостояния, их финансирование не требовало
высокого уровня налогов, и они обеспечивали весьма
скромный объем социальной помощи.
Статистические данные показывают, что
перед Первой мировой войной налоговое бремя
(и уровень государственных расходов) в среднем
достигало 13% национального дохода. В этот
период руководящим принципом стало знаменитое
высказывание Жан-Батиста Кольбера,
заметившего, что «взимание налогов —это искусство
ощипывать гуся так, чтобы получить максимальное
количество перьев с минимумом писка». В то время
население по-прежнему крайне отрицательно
относилось к высоким налогам18. Основными налогами
перед Первой мировой войной были налоги на
внешнеторговую деятельность; налоги на
собственность, рассчитываемые по кадастровой стоимости
имущества (то есть стоимости, устанавливаемой
административно на основе физических свойств
имущества) или на основе таких параметров, как
количество окон или ширина дома; условно-расчетные
налоги на различные виды деловой или
профессиональной деятельности; акцизы на такие товары,
как табак, соль, скобяные товары, вино, игральные
карты; кое-где действовали налоги на передачу
собственности и местные подушные налоги. Иногда
налогами облагались свадьбы и похороны.
Возникает естественный вопрос: «Как налоги
могли оставаться такими низкими в то время?»
Разве правительства не нуждались в более высоких
ι8. Жан-Батист Кольбер, известный министр финансов
короля Франции Людовика XIV, многое сделал для политики
меркантилизма во Франции.
124

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
доходах для выполнения своих основных
функций? Отчасти ответ на этот вопрос дает
рассмотрение спроса на налоговые поступления со
стороны правительства и доступного правительствам
предложения налоговых платежей. Сначала
посмотрим на факторы, определяющие спрос на
налоговые поступления. Как мы уже видели, в
большинстве случаев правительства решали лишь самые
насущные задачи, и их роль была близка к той,
которую обрисовал Адам Смит. Для исполнения
такой роли не требовалось значительных объемов
средств. Если сегодняшние правительства
ограничатся теми же задачами, им тоже не потребуются
значительные средства. Государственных денежных
трансфертов почти не было, и все платежи
осуществлялись напрямую. Расходы ограничивались
финансированием крупных инфраструктурных
проектов некоторых предприятий, которые занимались
предоставлением услуг в муниципальных
образованиях, основных административных органов,
обороны, защиты частных лиц и их собственности,
а также ограниченным финансированием
начального образования, оплаты труда и пенсий
государственных служащих и финансированием ряда
таких учреждений, как приюты для душевнобольных,
стариков и детей-сирот.
В задачу правительств не входили расходы на
стабилизацию экономики, перераспределение доходов
между различными категориями граждан или
между поколениями. Вместе с тем, как уже сказано
выше, государство все же направляло
определенные ресурсы на поддержку самых бедных. Не было
почти никаких «социальных трансфертов», то есть
государственных расходов (денежных или в
натуральной форме), направленных на защиту граждан
от отдельных рисков, таких как болезнь, старость,
безработица, инвалидность и т.д. Такие
трансферты либо не существовали вообще, либо были
минимальными (табл. 2.ι). Социальные трансферты
125

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 2.1
Социальные трансферты в отдельных
странах (в % от ВВП в текущих ценах)
в период с ι88ο по 1930 г.
Страна
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Ирландия
Италия
Япония
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Швеция
Швейцария
Великобритания
Соединенные Штаты
ι88ο
0
0
0,17
0
0,96
0,66
0,46
0,50
0
Н/д
о
о,о5
о,29
о,17
1,07
0,72
Н/д
о,86
о,29
1890
о
о
0,22
О
1,11
0,76
о,54
о>53
о
Н/д
о
о,п
о,зо
о,39
о,95
о,85
Н/д
о,8з
о,45
1900
о
о
0,26
о
i,4i
о,78
о,57
о,59
о
Н/д
о
о,17
о,39
i,o9
1,24
о,85
Н/д
ι,ο
о>55
1910
1,12
о
о,43
о
1.75
о,9о
ο,8ι
Н/д
о
Н/д
о
ο,ι8
о»39
i>35
ι,ι8
1,оз
Н/д
1,3»
0,56
1920
1,66
о
о,52
о,о6
2,71
о,85
0,64
Н/д
о
Н/д
о
ο,ι8
о,99
1,84
1,09
1,14
Н/д
1»39
oje»
1930
2,11
1,20
0,56
o,3i
3,11
2,97
1,05
4,82
о,07
3,74
о,о8
0,21
1,оз
2,43
2,39
2,59
i,i7
2,24
0,56
Примечание. Трансферты включают субсидирование
социального обеспечения, пособий по безработице, пенсий,
здравоохранения, а также жилищные субсидии. Обратите внимание,
что расходы на государственное образование сюда не включены,
«о» означает «равны нулю»; н/д — отсутствие данных (страна
не является независимым государством либо известно, что
трансферты ненулевые, но точное значение их не установлено).
Источник: по данным из Lindert, 2002.
начали приобретать некоторое значение только
в 193°"е годы — отчасти из-за Великой депрессии,
а отчасти из-за изменения взглядов на роль
государства в экономике. Также было очень мало
трансфертов частным предприятиям и связанных с ними
трансфертов другим странам. Перед Первой миро-
126

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
вой войной потребность в значительном повышении
государственных доходов возникала только во
время войны и при обслуживании крупного
государственного долга после войны.
Всеобщее избирательное право стало еще одним
фактором, который последовательно, и особенно
в XX веке, приводил к повышению
государственных расходов и, следовательно, к росту налогов.
Как сказано выше, уже в XIX веке этот фактор
привлек внимание ряда экономистов и политологов.
Другим фактором стала урбанизация, которая
сопровождалась ростом потребности в социальных
услугах и усилением роли государства. Джеймс
Вальвин высказывает интересное мнение о роли
урбанизации в Викторианскую эпоху и ее влиянии
на роль государства (Walvin, 1988).
Ведущий специалист последних десятилетий
в области государственных финансов Алан Пикок
писал в книге «Исследования общественного
выбора в исторической перспективе», что «один из
основных политических споров XIX века шел вокруг
последствий введения всеобщего
избирательного права» (Peacock, 1992? Ρ·42)· Спор касался двух
смежных вопросов, хотя основное внимание
уделялось первому из них —«взаимосвязи между
расширением избирательного права и обеспечением
действия принципов свободного рынка». Второй
вопрос касался влияния всеобщего избирательного
права на налогообложение, государственные
расходы и роль государственного сектора. Экономисты
опасались, что в условиях всеобщего
избирательного права большинство не имеющих собственности
граждан утратят уважение к правам собственности,
которые они считали одной из основ рыночной
экономики. (Этот спор подробно рассмотрен в
Hutchison, 1981, eh. 2.)
Спор привлек внимание Алексиса де Токвиля
(Tocqueville, 1835) и Джеймса Милля (Mill, 1819),
отца Джона Стюарта Милля. Опасения, что всеоб-
127

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
щее избирательное право разрушит рыночную
экономику, проявлялись наиболее сильно в Европе,
и особенно сильно в Англии как стране с
наибольшей концентрацией собственности. Токвиль
считал, что такой проблемы не будет в Соединенных
Штатах, где большинство населения имели какую-
либо собственность, чаще всего землю (Tocqueville,
1835» Ρ· х5°)· Именно поэтому Джеймс Милль
предлагал предоставить избирательное право в Англии
только мужчинам старше 40 лет. Следует заметить,
что в XIX веке владение состоянием было значительно
важнее, чем доход. Состояние более зримо,
осязаемо и менее переменчиво, чем доход. Со временем,
а также благодаря возникшему с развитием
экономики разделению собственности между
многочисленными акционерами предприятий и вложением
состояний в акции и иных финансовых
инструментов, накопленные богатства стали менее заметны
и менее осязаемы, так что основное внимание
стали уделять доходу. Кроме того, с течением
времени благодаря росту человеческого капитала
выросло значение дохода от трудовой деятельности.
Вопрос влияния всеобщего избирательного
права на налогообложение и государственные
расходы привлек меньше внимания, чем заслуживает.
Деятельность государственного сектора
переориентировалась с обеспечения общественных благ
и учреждения основных институтов на
перераспределение дохода и защиту от экономических рисков.
Стоит также указать, что, когда женщины
получили право голоса, государственные расходы в
странах всеобщего благосостояния стали
осуществляться к большей выгоде женщин.
В Великобритании доля глав домохозяйств
с правом участия в голосовании выросла с 4>2%
в 1867 году до 74>2% в 1911 Г°ДУ> а затем выросла еще
сильнее (Lindert, 2002, р. 191). В других странах
происходило то же самое. Питер Линдерт объяснил это
так: «Государственные расходы любого рода были
128

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
незначительны до начала XX века в основном из-за
ограничений на политическое самовыражение»
(Lindert, 2002, р. 190). Линдерт подчеркивает
важность спроса на общественные услуги, что несколько
отличается от объяснений роста государственных
расходов, основывающихся на иных
предположениях, таких как «гипотеза Баумоля», в соответствии
с которой экономический рост приводит к росту
себестоимости государственных услуг из-за менее
высоких темпов роста продуктивности по сравнению
с темпами роста продуктивности частного сектора
(Baumol, 1967)·
Итальянский экономист Де Вити де Марко,
внесший значительный вклад в итальянскую "scienza del-
lefinanze" («финансовую науку») и
пользовавшийся сто лет назад значительным авторитетом, также
опасался, что всеобщее избирательное право с
неравным распределением дохода приведет к тому,
более бедные граждане будут требовать выгодных
для себя государственных услуг и перекладывать
налоговое бремя на немногих богатых членов
общества. Массы будут поддерживать своими
голосами выгодные для них государственные программы
и голосовать за налоги на богатых (De Viti de Marco,
1936). Последнее издание его книги «Об основных
принципах финансовой экономики» вышло в
Италии в 1928 году, а более ранние издания были
опубликованы в последней четверти XIX века.
Математическую интерпретацию взглядов Де Вити де Марко
представил Хагерстром (Hagerstrom, 1938)· Хагер-
стром, как и Де Вити де Марко и другие, предсказал,
что демократия приведет к радикальному
эгалитаризму и, следовательно, к росту государственных
расходов. В недавние десятилетия эта
озабоченность заставила некоторых представителей
экономической теории общественного выбора
(которая разрабатывалась в основном, хотя и не только,
в Соединенных Штатах в 1960-е и i97°'e годы),
таких как Джеймс Бьюкенен, Франческо Форте и дру-
129

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
гие, поддерживать идею введения
конституционных ограничений на налогообложение по образцу,
представленных в Конституции Швейцарии (Forte,
1985). По мнению Бьюкенена, такие ограничения
необходимы для того, чтобы сдержать популистское
давление на правительства, способное навредить
экономической деятельности и ограничить
свободу личности (Brennan and Buchanan, 198ο)19.
Представители экономической теории
общественного выбора, и в особенности Джеймс
Бьюкенен, признавали влияние, которое оказала на них
итальянская "scienza déliefinanze" («финансовая
наука»). Недавно Бьюкенен назвал книгу Де Вити де
Марко в числе десяти книг, которые «оказали
наиболее сильное влияние на [его] работу и [его] идеи»
(Buchanan, 2003, р. 283). Представители этой
экономической школы никогда не забывали про
политическое давление, которое влияет на политические
решения и результаты экономической политики20.
Они отвергали взгляд, что «правительство
является только лишь механизмом реализации
политики» (Peacock, к)92> Р-7)· «Ограничение
налогообложения» стало частью распространившегося
в последние годы движения за введение финансовых
правил, регулирующих государственные расходы,
налогообложение, государственный долг и
бюджетный дефицит. Нидерланды стали первой страной,
которая ввела ограничения на государственные
расходы, а Швейцария первой ввела
конституционные ограничения на налогообложение21. Евро-
19. См. также статью Бруно Фрея (Frey, 1985)·
20. Они бы очень удивились, познакомившись с литературой
о максимизации всеобщего благосостояния и
функциях его обеспечения, для которых необходим щедрый
и всезнающий диктатор. Они бы скептически отнеслись
к теориям добровольного обмена. См. Fausto and De
Bonis, 2003.
21. После введения таких ограничений в Нидерландах удалось
значительно сократить государственные расходы.
13°

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
пейский валютный союз ввел ограничения на
размеры бюджетного дефицита и государственного
долга, оставив решения об уровне
налогообложения и расходов на усмотрение стран-членов. Эта
тенденция развивалась в последние годы и в
других странах, где также вводились какие-либо
ограничения бюджетно-налоговых показателей (Kopits,
2007). Нужно понимать, что до некоторой степени
это стало возвратом к основополагающему
правилу Цицерона о необходимости поддерживать
бюджет в сбалансированном состоянии в средне- и
долгосрочной перспективе.
Аспект предложения и факторы, определяющие
поступление налоговых платежей, также имеют
исторически важное значение. В условиях,
сложившихся перед Первой мировой войной, потребность
в государственных расходах могла расти, но
налоговые поступления не увеличивались из-за
трудностей повышения уровня налогообложения. Таких
сложностей было несколько: во-первых, средний
класс оставался небольшим, а налогообложение
бедных классов не могло дать значительных
доходов, в то время как налогообложение богатых
было бы сложно осуществить по политическим
причинам, так как богатые продолжали
контролировать все политические решения. Во-вторых,
ограничения на сбор налогов накладывала сама
структура экономики. Например, официальная
заработная плата рабочих и служащих
составляла очень небольшую долю в национальном
доходе; крупные организации, способные удерживать
налоги самостоятельно (на доходы работников
или на свои доходы от продаж), были
малочисленны; доля сельского хозяйства в экономике была
велика; преобладала неформальная экономическая
деятельность. Все эти обстоятельства делали
значительное повышение уровня налогообложения очень
сложным, хотя и не невозможным делом (Tanzi,
1994)· Кроме этого, «технологии налогообложе-
131

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ния» находились в зачаточном состоянии.
Приносящие наибольший доход налоги (глобальный
подоходный налог, взносы в систему социального
обеспечения и налог на добавленную стоимость)
еще не существовали или использовались крайне
редко. Взносы в систему социального обеспечения
не собирались, так как еще не существовало
развитых систем социального обеспечения или
пенсионных систем. Но, несмотря на эти ограничения,
некоторым странам удалось в ходе Первой мировой
войны вдвое нарастить налоговую нагрузку, хотя
и до уровня значительно ниже, чем современный.
Накануне и сразу после начала Первой мировой
войны в ряде стран был введен общегосударственный
налог на доход. В их числе— Соединенные Штаты,
Франция и Германия. В Великобритании
небольшой подоходный налог уже существовал, но после
22
начала воины его значение существенно возросло .
Налог на доходы также существовал в королевстве
Саксония в Германии. В Британии налог на доходы
был введен еще во времена Наполеоновских войн,
то есть больше чем за сто лет до Первой мировой
войны. Но он был отменен в ι8ι6 году. Неприятие
этого налога было столь велико, что отменяющий
его закон предписывал уничтожить все архивные
записи о его уплате. Этот налог был снова введен
в 1841 году (Webb, 1980, р. 158).
Начало Первой мировой войны предоставило
политикам возможность обосновать свои действия
политикам, которые хотели закрепить
повышенный уровень налогообложения навсегда. В
нескольких странах этой возможностью воспользовались.
22. В i88o-e гг. налог на доходы в Англии составлял от 2 до 6,5
пенса на каждый фунт стерлингов. См. Trevelyan, 1942» Ρ· 55^·
Во время войны порог налогообложения дохода был
снижен со ι6ο до 130 фунтов стерлингов в год, а ставка
налога на доходы была повышена с 5,8 до 30%. См. Stevenson,
2007, р. 178.
132

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Однако сопротивление повышению налогов было
так велико в этот период, что с помощью налогов
удавалось покрывать лишь небольшую долю
военных расходов. Эта доля составляла 16,7% в
Германии и 2б,2% в Великобритании. Во Франции,
Италии и России вклад налогов в
финансирование военных расходов был значительно меньше.
Во Франции введение налога на доход
задерживалось до 1916 года. Налог на сверхприбыль было
ввести проще; он ограничивал военные прибыли,
которые в условиях войны получал ряд
предприятий. (См. Stevenson, 2007, р. i8o-i8i; Ferguson, 2007,
p.3l8-3!9)·
Война в основном финансировалась с помощью
займов и печатания денег. В ряде стран
денежная эмиссия привела к гиперинфляции, которая
разрушила благосостояние среднего класса и
резко сократила накопленный за время войны
государственный долг23. Таким образом,
налогоплательщики косвенно, через инфляционный налог,
оплатили стоимость войны. Общая стоимость
войны оценивается в 82,4 миллиарда долларов США
(в ценах 1913 года). Для того времени это было
громадное число. К 1917 году из-за военных затрат
государственные расходы выросли до 76%
чистого национального продукта в Германии, до 70%
в Великобритании и до более юо% во Франции.
Во время войны требовалось выплачивать
денежное содержание солдатским женам, помощь была
необходима инвалидам, вдовам и сиротам, а
также тысячам беженцев (Stevenson, 2007, р. 179)· Так
как некоторые расходы сохранились после вой-
23. В основе займов лежала идея о том, что будущие поколения
должны помогать финансировать ведение войны.
Призывы покупать государственные облигации были
направлены к патриотическим чувствам граждан. Те, кто
купили облигации, по сути оплатили большую часть расходов
на войну, так как послевоенная инфляция значительно
обесценила их облигации.
133

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ны, налоги оставались выше предвоенных. Возник
«инерционный эффект», который в будущем
начал поддерживать рост государственных расходов.
Этот инерционный эффект был еще сильнее после
Второй мировой войны, когда ожидалось, что
правительства будут играть более значительную роль
в экономике, а сопротивление повышению налогов
ослабло (Peacock and Wiseman, 1961).
Литература
Корнай Янош. 2θθθ. Социалистическая система. Политическая
экономия коммунизма (Москва: Η Π «Журнал „Вопросы
экономики"»).
Маркс, Карл. i960. "Капитал", в: Карл Маркс и Фридрих
Энгельс. Сочинения. 2-е изд. Т. 23 (Москва: Государственное
издательство политической литературы).
Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с
некоторыми приложениями к социальной философии (Москва:
ЭКСМО).
Смит, Адам. 2007- Исследование о природе и причинах богатства
народов (Москва: Эксмо).
Токвиль Алексис де. 1992· Демократия в Америке (Москва:
Прогресс)
Хайек, Фридрих Август фон. 2005. Дорога к рабству (Москва:
Новое издательство).
. 1992· Пагубная самонадеянность (Москва: Новости).
Шумпетер, Йозеф. 2θθΐ. История экономического анализа. Т. 1-3
(Санкт-Петербург: Экономическая школа).
Atkinson, Tony. 2008. "European Union's Social Policy in
Globalization Context," in Institutions for Social Weil-Being:
Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (Houndmills: Palgra-
ve Macmillan), pp. 15-32.
Baumöl, William J. 1967. "Macroeconomics of Unbalanced Growth:
The Anatomy of Urban Crisis," American Economic Review 57:
415-426.
Boettke, Peter. 2005. "On Reading Hayek: Choices, Consequences
and the Road to Serfdom." European Journal of Political
Economy 21 (December): 1042-1053.
Brennan, G., and J. M. Buchanan. 1980. The Power to Tax: Analytical
Foundations of a Fiscal Constitution (Cambridge: Cambridge
University Press).
134

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Buchan, James. 2006. The Authentic Adam Smith: His Life and Ideas {New
York: W.W.Norton).
Buchanan, James. 2003. "Endnote," in The Theory of Public
Finance in Italy from the Origins to the 1440s, edited by D. Fausto
and V. De Bonis (Pisa-Rome: Istituti Editoriali e Poligrafici
Internazionali).
Burke, A. L. 2000. "The Price of Everything: On Human Values
and Global Markets" (July). http://www.nnn.se/n-model/
price/price.htm.
Cipolla, Carlo. 1996. Storia Facile delVEconomia Italiana dal Medioevo
a Oggi (Milan: Oscar Mondadori).
Clarke, Peter. 2009. The Rise, Fall and Return of the 20th Century's Most
Influential Economist (New York: Bloomsbury Press).
de Molinari, Gustave. 1849. Les Soirées de la Rue Saint-Lazare:
Entretiens sur les Lois Economique et Défense de la Propriété.
Translated as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri,
2009).
De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance
(London: Jonathan Cape). Translated from IPrimi Principi
delVEconomia Finanziaria (Rome: San-paolesi, 1928).
Dunoyer, Charles. 1825. L'Industrie et la Morale Considérées dans leurs
Rapports avec la Liberté (Paris: A. Sautelet).
Ebenstein, Lanny. 2007. Milton Friedman (New York: Palgrave Mac-
millan).
Ekelund, Robert В., and Robert D.Tollison. 1981. Mercantilism as
a Rent-Seeking Society: Economie Regulations in Historical
Perspective (College Station: Texas A&M University Press).
Fausto, Domenicantonio. 2003. "An Outline of the Main Italian
Contributions to the Theory of Public Finance." II Pensiero Econo-
mico Italiano, anno undicesimo 1: 11-41.
Fausto, D., and V. De Bonis. 2003. The Theory of Public Finance in
Italy from the Origins to the 1440s (Pisa-Rome: Istituti Editoriali e
Poligrafici Internazionali).
Ferguson, Niall. 2007. The Pity of War (New York: Basic Books).
Forte, Francesco. 1985. "Control of Public Spending Growth and
Majority Rule," in Public Expenditure and Government Growth,
edited by Francesco Forte and Alan Peacock (Oxford: Basil
Blackwell), pp. 132-142.
Franklin, Benjamin. 1758. The Way to Wealth (Bedford: Applewood
Books, 1986). Frey, Bruno. 1985. "Are There Natural Limits
to the Growth of Government?," in Public Expenditure and
Government Growth, edited by Francesco Forte and Alan Peacock
(Oxford: Basil Blackwell), pp. 101-118.
Graziani, Augusto. 1897. Istituzioni di Scienza delle Finanze (Turin: Fra-
telli Bocca Editori).
135

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Hagerstrom, К. G. 1938· "A Mathematical Note on Democracy." Eco-
nometnca 6: 381-383.
Hayek, F. A. 1944. The Road to Serfdom (Chicago: University of
Chicago Press).
. 1988. The Fatal Conceit: The Errors of Socialism, edited
by W. W. Bartley III (Chicago: University of Chicago Press).
Herman, Arthur. 2001. How the Scott Invented the Modern World (New
York: Random House).
Himmelfarb, Gertrude. 2004. The Road to Modernity (New York:
Vintage Books). Hume, David. 1955. Writings on Economics,
edited and introduced by E. Rotuein (London: Thomas Nelson
and Sons). [1739]. Λ Treatise of Human Nature.
Hutchison, Terence W. 1981. The Political and Philosophy of Economics:
Marxians, Keynesians and Austrians (Oxford: Basil Blackwell).
Jomo, K. S., and Erik S. Reinert. 2005. The Origins of Development
Economics (London: Tulika Books).
Kopits, George, editor 2004. Rules Based Fiscal Policy in Emerging
Markets (London: Palgrave Macmillan).
. 2007. "Fiscal Responsibility Framework: International
Experience and Implications for Hungary." MNB Occasional Paper 62.
Kornai, Janos. 1992. The Socialist System: The Political Economy of
Communism (Princeton: Princeton University Press).
Labriola, Arturo. 1943. L'Attualita di Marx (Naples: Alberto Mora-
no Editore).
Leroy-Beaulieu, Paul. 1888. Traité de la Science des Finances, 2 vols.,
4th ed. (Paris: Guillaumin).
Lindert, Peter H. 2002. "What Drives Social Spending? 1770 to 2020,"
in When Market Fails: Social Policy and Economic Reform, edited
by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York:
Russell Sage Foundation), pp. 185-214.
MacCulloch, Diarmaid. 2003. The Reformation: A History (New York:
Viking).
Marx, Karl. 1995. Capital: A New Abridgement (Oxford: Oxford
University Press).
McLean, I. 2006. Adam Smith: Radical and Egalitarian? An Interpretation
for the 21st Century (Edinburgh: Edinburgh University Press).
Mises, L. 1922. Socialism (Indianapolis: Liberty, 1981).
Moss, David A. 2002. When All Eke Fails (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press).
Mill, James. 1819. An Essay on Government, with an Introduction
of Ernst Barker (Cambridge: Cambridge University Press,
1937)·
Mill, John Stuart. [1848] 2004. Principles of Political Economy (Amherst,
NY: Prometheus Books).
136

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Muller, Jerry Ζ. 199З· Adam Smith in HL· Time and Ours (New York:
The Free Press). Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public
Finance (New York: McGraw-Hill).
Nitti, Francesco Saverio. 1903. La Scienza delle Finanze (Bari:
Editori Laterza, 1972). Peacock, Alan. 1992. Public Choice Analyns
in Histoncal Perspective·, Raffaele Mattioli
Lectures (Cambridge: Cambridge University Press).
Peacock, Alan, and Jack Wiseman. 1961. The Growth of Public
Expenditure in the United Kingdom (Princeton: Princeton
University Press).
Rexed, Knut. 2000. "Public Sector Reform: Lessons from the Nordic
Region: The Swedish Experience," Swedish Agency for
Administrative Development. Mimeo (May 19).
Ricossa, Sergio. [1986] 2006. La fine dell economia: Saggio sulla perfezi-
one (Catensac, Italy: Rubettino Editore).
Robbins, Lionel. 1952. The Theory of Economic Policy in English Classical
Political Economy (London: Macmillan).
Rostow, W. W. 1953. The Dynamics of Soviet Society (New York:
W.W.Norton).
Schuessler, Jennifer. 2010. "Hayek: The Back Story." New York Times
Book Review (July 11), p. 27.
Schumpeter, Joseph. 1954. History of Economic AnalysL· (New York:
Oxford University Press).
Serra, Antonio. 1613. Breve Trattato delle Cause ehe Possono far Abbonda-
re ГОго e VArgento dove non sono Miniere (Naples: Lazzaro Scor-
riggio).
Simons, H. C. 1934· A Positive Program for LaL·sez-faiτe: Some ProposaL·
for a Liberal Economic Policy, Public Policy Pamphlet No. 15
(Chicago: Chicago University Press).
Smith, Adam. [1776] 1999. The Wealth of Nations (London: Penguin
Books).
Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda
in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton
University Press).
Stevenson, David. 2007. Cataclysm: The First World War as Political
Tragedy (New York: Basic Books).
Stigler, George. 1968. "The Government of the Economy," in A
Dialogue of the Proper Role of the State, by G.J. Stigler and P. A. Sa-
muelson (Chicago: University of Chicago Business School),
pp. 3-20.
Stiglitz, Joseph E. 1994. Whither Sociafam? (Cambridge, Mass.: MIT
Press).
Tanzi, Vito. 1988. "Trends in Tax Policy as Revealed by Recent
Development and Research." International Bureau of Fwal
Documentation Bulletin 42, no. 3 (March).
47

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Tanzi, Vito. 1994· "Taxation and Economic Structure." Public Choice
Studies у no. 24: 35- 45. ed. 2003. Transition to Market
(Washington, D.C.: IMF).
. 2010. Russian Bean and Somali Sharks: Transitions and Other
Passages (New York: Jorge Pinto Books).
Tocqueville, Alexis de. [1835 and 1840] 1965. Democracy in America
(Oxford: Oxford University Press).
. 1835. "Me'moire sur le paupérisme," in Tocqueville, Democra-
zia epoverta' (Rome: Ideazione Editrice, 1998).
Trevelyan, G.M. 1942. English Social History (London: Longmans,
Green).
Van Overtveldt, Johan. 2007. The Chicago School (Chicago: Agate).
Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of
Georgia Press).
Webb, R.K. 1980. Modern England. 2nd ed. (HarperCollins).
Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization
(London: Free Press of Glencoe).
Weinburg, M. 1978. "The Social Analysis of Three Early 19th Century
French Liberals." Journal of Libertarian Studies 2, no. 1: 45-63.
Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate).
Winch, Donald. 1978. Adam Smith's Politics (Cambridge University
Press). Wolfe, Alan. 2009. The Future of Liberalism (New York:
Alfred A.Knopf).
Woodward, Llewellyn. 1962. The Age of Reform, 1815-1870, 2nd ed.
(Oxford: Clarendon Press).
Zamagni, Vera, ed. 2000. Povertâ e Innovazioni Istituzionali in Italia
(Bologna: II Mulino).

ГЛАВА 3
Факторы, изменившие роль
государства в экономике
3-1. Влияние промышленной революции
и реакция на нее
В Π Ε Р И О Д с 1776 года, когда Адам Смит
опубликовал свое «Исследование о природе
и причинах богатства народов», и до Первой
мировой войной в современных промышленных
странах произошли важные изменения. Они
сделали мир совершенно не таким, каким он был во
времена Смита. Они заставили отказаться от идеи
об ограниченности роли государства и о
желательности низкого уровня государственных расходов,
которую представил в виде цельной концепции
Адам Смит и которая преобладала в период
политики laissez-faire вплоть до ι88ο-χ годов. Они
также вызвали ответную реакцию со стороны внепра-
вительственных общественных сил. Смит написал
свою книгу в самом начале промышленной
революции, когда мир еще не далеко ушел от того, каким
он был во времена Римской империи;
промышленная революция только начинала изменять
экономические и социальные отношения.
«Промышленная революция была самой революционной из всех
революций» потому, что она в корне изменила мир
(Ricossa 2006, р. 63). Во время написания Адамом
Смитом «Исследования о природе и причинах
богатства народов» большинство населения
проживало в сельской местности и не голосовало, а
правительства в основном защищали права правящего
класса в ущерб массам.
139

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Промышленная революция и сопровождавшие
ее политические движения, возникшие в результате
Французской революции и Войны за независимость
в Америке, а также новации политической мысли
со временем изменят экономики развитых стран
и характер экономических и социальных
отношений в них. Они будут неуклонно превращаться
из сельскохозяйственных экономик с
преобладанием сельского населения в промышленные и
урбанистические экономики. Основную роль в этой
трансформации сыграет рост внутренней
торговли этих странах и торговли между ними. Со
временем некоторые авторы станут утверждать, что эти
изменения — признак того, что роль государства
в том виде, который отстаивал Адам Смит и
который практиковался в период экономик laissez-faire,
была слишком ограничена и сдерживала
экономическую деятельность. Она уже не подходила для
современного промышленного общества.
Непрерывные изменения привели в действие силы, которые
позднее приведут к росту государственных
расходов и налогов. Кроме того, промышленная
революция создала новый класс богатых промышленников
и предпринимателей по большей части
незнатного происхождения, которые, разбогатев, не
питали особого пиетета к традициям и установленным
в прошлом связям. Практичные, самостоятельно
добившиеся успеха люди начали сомневаться в
правильности доставшихся им по наследству
представлений о мире.
Большинство авторов полагали, что
невмешательство государства в экономику в период
политики laissez-faire в XIX веке явилось по большей части
итогом философского или идеологического
выбора. Но в этот период и вплоть до конца XIX века
«общественное мнение и даже мнение бедных слоев
не считало, что государство должно бороться с
бедностью». Общепринятое мнение, которое в
Англии разделяли и Джон Стюарт Милль, и Нассау
140

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Уильям Сениор, состояло в том, что «государство
никогда ничего хорошо не делает». Сениор
указывал, что «улучшить состояние бедных так же
трудно, как и ухудшить положение богатых. В людских
делах... гораздо легче принести вред, чем
пользу» (см. Woodward, 1962, р. 446)· Сениор считал,
что «государство могло бы заниматься созданием
парков, общественных пространств, музеев и
картинных галерей», которых недоставало в быстро
урбанизирующемся мире, но едва ли чем-либо еще
сверх традиционных функций, описанных Адамом
Смитом (Woodward, 1962, р. 446)· Никто и
представить не мог, что государство способно осуществлять
значительные расходы для улучшения ситуации
в обществе (р. 17). Вудворд (р. ι6) добавляет:
Значительную часть рассуждений о политике
laissez-faire следует если не игнорировать, то по
крайней мере рассматривать в правильном контексте.
Во многих случаях за приводимыми доводами
скрывалось признание, что проблема
неразрешима... политика laissez-faire не была результатом
обретения оптимистичной веры в то, что частное
предпринимательство ведет к общественному
прогрессу. Скорее всего, она отражала
понимание недостатка навыков и опыта у тех, кто
служит обществу.
Похожего мнения придерживался Кейнс (Keynes,
1926, р. 12; Кейнс, 2007а, с.37°)> который писал,
что «несостоятельность людей, управлявших
обществом, решительно настраивала практиков в пользу
laissez-faire... Почти все, что делалось государством
в XVIII веке сверх его минимальных функций, было
или казалось вредным или неудачным».
Хотя «старшее поколение экономистов и
публицистов... с подозрением относились к любому
государственному вмешательству, они видели пределы
частной инициативы и осознавали необходимость
равенства возможностей для обеспечения честной
Hi

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
конкуренции между частными лицами»
(Woodward, 1962, р. 445)·
Научная критика политики laissez-faire впервые
появилась в Германии —стране, где далеко не все
считали непрерывный процесс индустриализации (с его
дымовыми трубами и другими несимпатичными
деталями, портившими сельские пейзажи на
картинах немецких художников того времени) полезным
для общества, а некоторые и вовсе видели в нем
причину всех бед. Не случайно первая всемирная
конференция по защите рабочих была проведена именно
в Берлине в 1890 году. Критические теории,
направленные против частной собственности и
капитализма, разработали — преимущественно во второй
половине XIX века —Карл Маркс и другие немецкие
социалисты. Они считали, что индустриализация
приведет к созданию крупных монополий, кризисам,
эксплуатации рабочих, обнищанию масс и в
конечном счете к краху капитализма. Маркс допускал
возможность радикального изменения экономических
и социальных отношений через упразднение
рынков и государств. Но даже если не принимать во
внимание Маркса и других авторов-социалистов,
которые в Англии отвергались как радикальные,
призывы к усилению роли государства в экономике стали
появляться в трудах экономистов, занимавших
весьма умеренные позиции (см. Trevelyan, 1942 и более
свежую работу Musgrave, 1998)·
Например, авторитетный немецкий экономист
Адольф Вагнер выступал с резкой критикой
«ложной доктрины» Адама Смита, которая, по его
мнению, привела к тому, что деятельность государства
стали считать по своей природе непродуктивной.
Сам Смит, пожалуй, не согласился бы с ним, так как
считал, что государство должно поощрять
торговлю и, следовательно, цивилизацию. Работы
Вагнера опирались на более глубокую концепцию
государства как благотворной силы, разработанную
в Германии и уходящую корнями в немецкую фи-
142

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
лософию1. Эта концепция представляет собой
описанное Масгрейвом (Musgrave, 1998) «общинное
государство», которое связано с определенным
сообществом и является его выражением. Оно отлично
от того, которое имеет дело только с индивидами.
У Вагнера государство «не только выполняет
функцию защиты» индивидов; его «следует рассматривать
не как произвольно созданное» и не как
«неизбежное зло, а как необходимое условие и
одновременно высшую форму, общественной жизни».
Государство обеспечивает выживание общества со всеми его
отличительными чертами, историей, традициями,
социальными ценностями и неписаными
правилами, а не только лишь обслуживание интересов его
отдельных представителей. Общественная жизнь
невозможна без некоторой общественной
организации. С развитием общества эта организация
становится государством. Вагнер отверг теорию
возникновения государства на основе личных
интересов, на которую опирались Смит и Юм и которая
была и остается основной в англосаксонском мире.
В то же время Вагнер отвергал набиравшую
популярность точку зрения социалистов, в
соответствии с которой личные интересы должны
игнорироваться или подавляться в пользу общественных.
Он утверждал, что «государство следует считать
не только гарантом прав личности, но и
покровителем развития общества и роста благосостояния».
Вагнер рассмотрел оптимистичный взгляд на
работу рынка, который представлен в работах
экономистов «школы Адама Смита», и нашел в таком рынке
и в конкурентной системе множество недостатков.
При этом он не заметил, что и сам Смит
высказывал в отношении рынка определенные опасения.
Взгляды Вагнера нашли бы многих сторонников
сегодня, когда рыночную экономику подвергают
резкой критике и многие сожалеют об исчезновении
1. См.: Hegel, 1956; Гегель, 2θθθ.
143

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
чувства общности. Вагнер особо отмечал роль
государства в распределении национального дохода, которую
считал очень важной, и ее значение действительно
выросло с течением времени и особенно в XX веке.
Ввиду их исторической значимости, выводы
Вагнера имеет смысл процитировать (в переводе
автора по итальянскому изданию: Wagner, 1891, р. 14):
«Система государственных расходов, налогов и
государственного долга должна быть организована
таким образом, чтобы уменьшать создаваемые ею
социальные и экономические изъяны». Таким
образом, Вагнер осознавал возможные социальные и
макроэкономические издержки экономической
политики государства. Он также отмечал, что «даже те
недостатки, которые не связаны с функциями
государства... следует устранять с помощью
соответствующей социальной политики. Из этого следует
необходимость увеличения финансовых ресурсов
государства для того, чтобы оно могло
осуществлять новые и разнообразные функции». Вагнер
поддерживал повышение налогов и увеличение
доли государственных расходов в национальном
доходе для достижения социальных целей, то есть
целей всего сообщества. Его взгляды резко
контрастировали со взглядами, которые примерно в то же
самое время во Франции высказывал Леруа-Больё
(о них мы говорили ранее). Вагнер также считал,
что налогообложение должно содействовать
перераспределению национального дохода.
Труды Вагнера имели влияние и
способствовали отказу от ряда положений политики
laissez-faire, которые оставались, доминирующими в Европе
в конце XIX века. В начале XX века Вагнера очень
часто цитировали — гораздо чаще, чем Адама
Смита. Он полагал, что государство, как живой
организм, может эволюционировать и расти, чтобы
лучше приспособиться к изменяющейся
экономической и социальной среде. Его изменения
определяются нуждами общества и направлены на до-
Н4

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
стижение целей общества. Трудно сказать, было ли
мнение Вагнера о долгосрочном росте
государственного сектора нормативным («так должно
быть») или утвердительным («так будет»). Закон
Вагнера о росте доли государственных расходов
часто трактовался как механический, позитивистский
закон. Возможно, эти трактовки были неверны.
В Англии, несмотря на непопулярность
социалистических идей, противодействие рыночным
взглядам несколько усилилось к концу XIX века, чему
отчасти способствовали работы Джона Стюарта Мил-
ля, умершего в 1873 Г°ДУ> и других авторов. Взгляды
Милля о роли государства в экономике
представлены в пятой книге его «Принципов политической
экономии». Они и сегодня заслуживают прочтения.
Милль проводил важное различие между
«необходимыми» и «необязательными» функциями
государства. Он исходил из философии утилитаризма,
согласно которой счастье достигается в результате
действий человека. Следует отметить, что при этом
основное внимание уделялось счастью, а не уровню
дохода. Действия следует оценивать по их влиянию
на счастье. Как и Вагнер, Милль ратовал за более
равномерное распределение богатства (не дохода)
с помощью прямого (но не прогрессивного)
налогообложения, а также налогов на наследство и дарение,
которые могут быть прогрессивными и должны
снизить шансы детей богатых родителей просто
унаследовать их богатства и тем самым затруднить
достижение равенства возможностей. Он также выступал
в поддержку всеобщего избирательного права и
социального законодательства, соблюдение которого
должен обеспечить эффективный государственный
аппарат. Такая политика не обязательно сопровождается
ростом государственных расходов. Ее цель не в
наращивании государственных расходов, а в
изменении отношений в обществе (Mill, 18595 Милль, 200о).
В Италии папа римский Лев XIII ответил на рост
популярности социалистических идей и бур-
45

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ные споры теоретиков энцикликой Rerum Novarum
от 15 мая 1891 года, в которой в числе обязанностей
государства упоминались защита частной
собственности, защита рабочих от эксплуатации,
справедливая оплата труда рабочих, а также проведение
образовательной кампании по обучению рабочих
экономии и сбережению2. Таким образом, представления
о желаемой роли государства менялись быстрее, чем
можно судить по темпам роста государственных
расходов, которые росли, но не так быстро. Папа
не высказался прямо в поддержку усиления роли
государства через увеличение государственных
расходов, но намекнул на необходимость некоторой
социальной защиты со стороны государства.
Работы Вагнера были популярны среди
членов итальянского правительства того времени.
Они признали неизбежность увеличения
государственных расходов для того, чтобы решить
проблемы, вызванные усложнением экономики.
Некоторые утверждали, что первый премьер-министр
объединенной Италии Кавур предвидел это, так что
после того, как закон Вагнера был формально
сформулирован, его сразу взяли на вооружение
теоретики и практики в области государственных финансов
в Италии и других странах. Растущему
вмешательству государства в экономику противодействовали
ученые с более либеральным видением
экономики, такие как два ведущих итальянских экономиста
того времени Вильфредо Парето и Маффео Панта-
леони, а среди политиков —влиятельный Сильвио
Спавента (De Сессо and Pedone, 1995» Ρ· 257)·
В 2004 году в одной из своих значительных
работ Тони Аткинсон указал, что промышленная
революция привела к трем важным изменениям,
которые со временем повлияют на роль государства
в экономике: появились понятия безработицы, вы-
2. См.: Le Encicliche Sociali: Dalla Rerum Novarum Alla Centesimus An-
nus (Paolinc Editoriale Libri, 2003).
146

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
хода на пенсию и экономических циклов
(Atkinson, 1994)· Возможно, что именно они повлияли
на ход мысли Вагнера в конце XIX века. В этот
период «Германия стала мощным промышленным
государством; новые промышленные технологии
и крупный капитал привели к появлению новых,
не существовавших ранее форм занятости;
возникли огромные городские агломерации; локальные
ремесленные производства стали исчезать»
(Atkinson, 2004, p.vii-viii). Уничтожение локальных
производств сделало профессии ремесленников
и мелких производителей ненужными. Их работа
досталась машинам, а доходы сократились.
В этом новом мире, созданном
промышленной революцией, все больше людей были
вынуждены покидать дома и семьи в сельских
районах, где они родились, и переезжать в «городские
агломерации», чтобы поселиться поближе к
фабрикам, на которых они теперь работали. Этот
процесс внутренней миграции был сходен с тем,
который наблюдается сегодня в Китае. В то
время возможности ежедневного перемещения людей
по-прежнему были ограничены расстоянием,
которое человек мог пройти пешком, поэтому рабочие
должны были жить неподалеку от фабрик, на
которых они трудились3. В условиях города
неожиданно потерявшие работу и, соответственно, доход
люди не могли больше надеяться на
поддержку и защиту, которую им обеспечивали
родственники и община в сельской местности.
Современное понятие безработицы появилось в результате
возникновения общества, в котором все большее
число людей нанимались на работу на
производственных предприятиях неформально и на
ограниченный срок (иногда даже на день или на несколь-
3· В дальнейшем улучшение качества дорог и появление
общественного транспорта и велосипедов позволили рабочим
преодолевать большие расстояния.
47

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ко часов). Такой наем был выгоден предприятиям,
но не рабочим. Рабочего, заработная плата
которого была и так очень низка, можно было уволить
в любое время без какой-либо компенсации.
Внедрение станков снижало заработную плату,
поэтому рабочие порой ломали станки (Thomis, 1970)·
Такое положение рабочих привело не только к
появлению папской энциклики 1891 года, но и к
созыву Берлинской конференции по промышленному
законодательству 1890 года, которая «дала начало
международному сотрудничеству в области
защиты работников» (Ashley, 1904, Ρ· ix).
Со временем рабочие получили большую защиту
и больше прав, среди которых было право
объединяться в профсоюзы. Этот процесс не всегда
протекал мирно. До промышленной революции люди
либо работали сами на себя, преимущественно
в сельском хозяйстве или в ремесленном
производстве, либо были на постоянной основе
прикреплены для выполнения каких-либо работ к
влиятельным семьям, часто на условиях подчинения вплоть
до принудительного труда. Такие работники
бывали бедными и даже очень бедными, но они не
знали безработицы в современном смысле этого слова.
В некотором смысле семьи, на которые они
работали, принимали на себя постоянные обязательства
в отношении таких работников. Эти обязательства
распространялись на членов их семей и
иждивенцев4. В те времена средняя продолжительность
4- Один из итальянских авторов в своей книге привел
следующую цитату из еженедельника // Gndo del Popolo («Крик
народа») от 25 ноября 1899 Γ·: «Раб может смотреть в
будущее без страха... а наемный работник живет одним
днем... Он свободен умереть от голода». (См. Ricossa,
2006, р. 34; перевод мой. — В. Т.). К тому времени
забастовки стали привычным явлением и иногда
принимали ожесточенный характер, а право на забастовки стало
серьезным социальным вопросом. Отсутствие
социальных гарантий тоже превратилось в серьезную проблему,
148

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
жизни была низкой — около 45 лет· Это снижало
остроту экономических проблем, связанных со
старостью. Большинство людей работали до самой
смерти, которая часто наступала скоропостижно
из-за инфекционного заболевания или несчастного
случая. Хронические, обусловленные старостью
заболевания встречались редко, так как относительно
немногие доживали до преклонных лет.
Аналогичным образом современное понятие
выхода на пенсию можно интерпретировать как форму
постоянной безработицы после достижения
определенного возраста. «Выход на пенсию» не
существовал в прошлом и сегодня не существует во
многих традиционных обществах. В развивающихся
странах пенсию могут иметь только те, кому
повезло иметь постоянную работу в официальном
секторе экономики. Только они имеют право на пенсию
и могут выйти на нее. Большая же часть бедного
населения, которое работает в неформальном секторе,
не имеют права на пенсию и не могут официально
получить ее5. Представление о том, что
независимо от физического или психического состояния
человек должен выходить на пенсию в определенном
возрасте, является новым и радикальным.
Чтобы человек, лишенный поддержки со
стороны расширенной семьи, мог выйти на пенсию,
необходимы система государственных или частных
пенсий или сбережения, накопленные в течение
трудовой жизни. Пенсия позволяет человеку и
неработающим членам его семьи существовать после
того, как он оставит работу. В современном обще-
что отметил Отто фон Бисмарк в знаменитой речи 1884 г.
См. статью о Бисмарке в Википедии. https://en.wikipedia.
org/wiki/Otto__von_Bismarck
5. В некоторых странах базовая минимальная пенсия в
настоящее время выплачивается всем, кто достиг официально
установленного пенсионного возраста. Эти относительно
низкие пенсии не привязаны к трудовому вкладу,
сделанному в течение трудовой жизни. См. главу 13.
Н9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
стве, где распространены контракты на
длительный срок, а размер заработной платы на многих
работах неизменен или растет независимо от
производительности, работодателям выгоден
возрастной предел, после достижения которого пожилые
и, как предполагается, менее производительные
работники должны оставлять работу. Чем старше
работник, тем менее выгод он приносит
работодателю. Оставившему работу и не имеющему
поддержки со стороны семьи работнику нужны либо
пенсия, либо сбережения6.
Когда более века назад во многих странах были
введены пенсионные правила, большинство
рабочих были заняты физическим трудом. Некоторые
виды работ были очень тяжелы и требовали
большой физической силы и выносливости. Так как
рабочий день длился 12 часов и более, основным
социальным вопросом было сокращение рабочего
времени. Именно поэтому представлялось разумным
ввести правило прекращать работу в определенном,
относительно молодом возрасте. В современном
мире из-за изменений в структуре производимой
продукции и использования машин физическая
сила и выносливость востребованы лишь на очень
малом числе работ, составляющих незначительную
долю всех рабочих мест. В результате серьезных
изменений в социальном законодательстве
продолжительность рабочего времени значительно
сократилась. Введение 8-часового рабочего дня стало
значимым общественным достижением7. Кроме того,
6. Так как пенсии были крайне редки в конце XIX в.,
энциклика Rerum Novarum призывала к тому, чтобы государство
разъясняло рабочим необходимость сберегать (Rerum
Novarum, 1891, p. 60).
7. Следующая цитата показывает, насколько сильно изменился
мир: «Закон ι8θ2 г., защищающий интересы
подмастерьев, ограничил рабочий день детей 12 часами... В ι8ι8 г.
палата общин одобрила введение п-часового рабочего дня
для детей 9_1° лет... Палата лордов... отложила
приняло

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
люди стали жить дольше, и период жизни, в
которой они здоровы и не знают болезней, значительно
увеличился и продолжает увеличиваться во многих
странах8. Вот почему политика, которая требует
от рабочих оставлять работу в относительно
молодом возрасте, представляется сегодня менее
оправданной. Вследствие этого такая политика
подвергается сейчас постепенному реформированию.
Довод о росте эффективности за счет
прекращения работы в относительно молодом возрасте
состоит в том, что технологические новшества лучше
усваиваются молодыми людьми, особенно в
школьном возрасте, и потому производительность
рабочих старшего возраста обычно ниже, что особенно
заметно в обществах с быстрым технологическим
прогрессом, где опыт имеет меньшее значение, чем
владение новыми технологиями. Если
технологические новшества постигаются и усваиваются в
основном в школах, а компании не хотят тратить
средства на обучение рабочих (которые могут уйти
после того, как приобретут новые навыки), то чем
старше работник, тем меньше он знает о
современном состоянии технологий9.
тие законопроекта... Он снова был предложен в 1819 г.
и был принят в варианте, устанавливавшем 12-часовой
рабочий день (без учета перерывов на еду) для детей в
возрасте от g до ι6 лет» (Woodward, 1962, р. 12-13).
8. В промышленных странах ожидаемая продолжительность
жизни увеличивалась на один год каждые ю лет.
9- Некоторые могут заявить, что в современных обществах
слишком много формального образования и слишком
мало практической подготовки. Государство
субсидирует обучение тех, кто хочет стать поэтом, но не
помогает тем, кто хочет стать водопроводчиком. Когда школы
в основном были частными, такой проблемы не
существовало. Некоторые из авторов прошлого отдавали
предпочтение техническому и профессиональному, а не
общему образованию. В современном обществе
представители предприятий часто жалуются, что даже во время
экономических спадов трудно найти
квалифицированных работников.
151

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Безработица, выход на пенсию и экономические
циклы — обстоятельства, которые повышали
вероятность остаться без работы в отдельные
периоды и, став более распространенными в XIX веке,
привлекли внимание авторов-социалистов, —
рассматривались как основания для усиления
государственного вмешательства, но не для
наращивания государственных расходов. Именно об этом
писал Аткинсон. Когда работники переезжали в
города, многие из них теряли возможность получить
поддержку от своей расширенной семьи,
ассоциаций взаимопомощи, кооперативов и других
общественных организаций, которые обычно
действовали только на местном уровне. Эти организации уже
играли важную роль ко времени, когда вышла
папская энциклика Rerum Novarum.
В Rerum Novarum папа Лев XIII выразил
обеспокоенность исчезновением «торгово-ремесленных
корпораций», тех средневековых «цехов», которые
существовали повсеместно и обеспечивали оказание
организованной социальной помощи своим членам.
Папа считал, что исчезновение таких «корпораций»
было отражением отхода от духа христианства. Его
беспокоило, что рабочие могут остаться без защиты
против «алчности» работодателей и «необузданной
конкуренции», которые не соответствовали
христианскому духу сострадания и сотрудничества,
свойственным обществам прошлого. Особенно его
беспокоили ростовщичество и спекуляция.
3-2. Общественная реакция
на промышленную революцию
Сотрудничество между людьми началось задолго
до того, как правительства различных стран
создали государственные структуры для поддержания
общественного благополучия. Стихийная
кооперация возникла уже тогда, когда людям понадо-
152

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
билось поддерживать огонь, который им удалось
получить, а также для успешной охоты. Известно,
что уже в 44 году до н. э. существовал кооператив
работников, которые разгружали корабли в порту
города Остии недалеко от Рима. Кооперативы
существовали уже в римских collegia (коллегиях) и agapi
(общинах) ранних христиан, члены которых особо
ценили безусловную любовь к членам своей группы.
Они также были распространены в Средние века
(см. Rizzi, 2003). Промышленная революция
усилила кооперативное движение и способствовала
созданию некоторой защиты от рисков и защите
рабочих от беспринципных работодателей еще до того,
как государство начало вмешиваться. Это движение
особенно успешно развивалось в Англии, Франции,
Германии и некоторых районах Италии, а в
дальнейшем распространилось и в других странах.
Быстрый рост показало кооперативное движение
Германии. Число кооперативных обществ выросло с 38
в 1864 году до 568 в igoo году. Число их членов
увеличилось с 77°° в 1864 году до 522 ооо в 1900 году.
В Саксонии в кооперативах состояло 75% всех Ра"
бочих (Ashley, 1904, р. 118-119).
В Англии Роберт Оуэн, ставший «одним из
первых английских мыслителей, осознавших, что
связанное с индустриализацией зло не является
неискоренимым и что появились новые возможности,
которые следует использовать для устранения
бедности» (Woodward, 1962, р. 130), в начале XIX века
основал движение за совместное управление
столовыми (кафетериями), школами, прачечными и
другими необходимыми предприятиями обслуживания.
Это была непосредственная реакция на
промышленную революцию. В 1844 году в Рочдейле,
небольшом городе в графстве Ланкашир недалеко от
Манчестера, который был столицей хлопчатобумажной
промышленности, 28 ткачей основали Общество
справедливых рочдейлских пионеров. Это был
первый кооператив современного типа, целью которого
153

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
было снабжение своих членов товарами первой
необходимости поумеренным ценам. Основатели
кооператива остались известны в истории как
«справедливые пионеры». Кооператив стремился
получить небольшую прибыль, которая в конце каждого
года распределялась между его членами
пропорционально их закупкам. «Принципы Рочдейла» —
один голос каждому члену кооператива и никакой
дискриминации —продолжают оказывать влияние
и на современные кооперативы.
Рочдейлское общество выросло, включив в себя
большое число магазинов, некоторые
предприятия, больницу, общественную библиотеку,
несколько читален и даже сберегательный банк. Общество
создало несколько школ для обучения детей
неимущих классов. В 1891 году оно насчитывало уже
миллион членов. В 1863 году в Англии было более
400 кооперативов и кооперативное движение
появилось в Шотландии.
Кооперативное движение во Франции шло по
более социалистическому пути. За этот путь
выступали Пьер Жозеф Прудон и Луи Блан, на взгляды
которых повлиял «утопический социализм», идеи
которого шли и от католицизма (Nitti, 1971)· Фран"
цузские ateliers nationaux, появившиеся после
революции 1848 года, были общественными
предприятиями, созданными для того, чтобы давать
гарантированную работу рабочим из низших классов. Эти
предприятия поддерживало государство. Во
Франции распространение получили как
потребительские, так и производственные кооперативы,
некоторые из них стали предоставлять кредит.
Теоретиком создания «кооперативной республики» был
Шарль Жид, стремившийся очистить
экономическую деятельность от погони за прибылью. Таким
образом, французское кооперативное движение
было чисто социалистическим.
В Германии кооперативное движение
распространилось и на кредитные учреждения. Двигате-
154

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
лем этого движения был Герман Шульце-Делич.
Кредитные кооперативы занимались главным
образом предоставлением «мини-кредитов». Они
начали с предоставления дешевых кредитов
сапожникам и плотникам, потому что их было достаточно
много, чтобы проект взаимной помощи оказался
жизнеспособным. В 1850 году Шульце-Делич
создал первый в мире кооперативный банк. Он
предоставлял кредиты одним своим членам, используя
вклады других. Для получения кредита
требовалось не обеспечение, а одобрение своего рода
комиссии из нескольких членов, подтверждающих
честность заемщика. В 1859 году в Германии был
создан Всеобщий союз кооперативов.
В 1840 году Фридрих Вильгельм Райффайзен
создал первый в Германии «Католический сельский
банк». Вскоре «банки Райффайзена» появились
во многих сельских районах немецкоговорящих
регионов. Их целью было предоставление сельским
жителям кредитов по приемлемым ставкам,
чтобы позволить им приобретать скот, семена и
сельскохозяйственную технику для ферм. В 1849 Г°ДУ
Райффайзен организовал предоставление мини-
кредитов, создав «общество помощи
сельскохозяйственным рабочим, не имеющим средств».
Предполагалось, что более обеспеченные граждане будут
выдавать мини-кредиты более бедным гражданам.
Таким образом, мини-кредиты не являются
недавним изобретением, как многие думают.
В 1852 году Райффайзен переехал в Хеддесдорф,
где сосредоточил свои усилия на помощи рабочим
с низким доходом. В ι86ι году он создал первую
«кооперативную систему кредитования
Райффайзена». Все средства этого кооператива поступали
от его членов. Ориентация на христианскую
этику делала его отличным от других «народных
банков». В ι888 году существовало уже 445 таких
кооперативов, а сама их идея вскоре распространилась
в других странах. Ко второй половине XIX века сло-
155

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
жились три кооперативных системы: английская,
основанная на потребительской кооперации;
французская, основанная на производственной
кооперации; немецкая, основанная на кредитной
кооперации. Немецкая система получила распространение
в Италии, где возникло множество католических
сельских кредитных кооперативов. Первым таким
кооперативом в Италии был Cassa di Gambarore^
который был создан недалеко от Венеции 26
февраля 1890 года.
Эти новшества возникали в дополнение к более
развитым системам социальной защиты, которые
финансировали религиозные группы, братства,
общества взаимной помощи и подобные им группы.
В последние годы в связи с глобализацией
возникли дополнительные доводы в пользу
увеличения государственной помощи и, по мнению
некоторых экономистов, в пользу увеличения
государственных расходов (Rodrik, 1998; а также Williamson,
1997)· Маркс думал о воздействии глобализации уже
в 1848 году10. Пока мы не будем рассматривать
вопрос о том, следует ли эту потребность в усилении
государственного вмешательства реализовывать
через увеличение государственных расходов или
следует использовать другие инструменты политики —
например, регулирование, которое вынудит
граждан самостоятельно приобретать на рынке защиту
от рисков потери работы, инвалидности или
старости. В любом случае понимаемая в широком
смысле роль государства усилится, хотя степень роста
государственных расходов будет зависеть от
выбранной стратегии11.
ίο. См. Wheen, 1999» Ρ· 4~5·
il. Уильямсон показал, что глобализация вызывала рост
неравенства доходов в период до Первой мировой
войны и продолжает вызывать рост неравенства сейчас.
Неравенство доходов было серьезным фактором
увеличения государственного вмешательства в демократических
обществах.
156

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
В заключение можно сказать, что в результате
произошедших за последние два века значительных
изменений в экономике возникли силы,
подталкивающие правительства к увеличению
государственного вмешательства, а общество—к созданию новых
структур, облегчающих жизнь в условиях этих
изменений. Правительства отреагировали введением
нового законодательства, которое в отдельных
случаях требует увеличения государственных расходов.
Когда распространенные в прошлом опасения о
негативной роли государства (возникшие в то время,
когда оно защищало интересы аристократов)
стали ослабевать, граждане пожелали расширить
полномочия правительств. Они также захотели
получать услуги более высокого качества. Однако
ответные действия правительств зачастую запаздывали.
В результате уровни государственных расходов,
которые существовали вплоть до начала XX века,
могли казаться слишком низкими даже тем, кто в
целом разделял взгляды Адама Смита на роль
государства в экономике12. Вопрос о том, насколько их
следовало увеличить, остается открытым.
3-3- Изменение тенденций
в интеллектуальной жизни
В дополнение к структурным, изменениям в
экономиках разных стран, которые привели к
возникновению новых обязанностей государства (последних
не мог предвидеть Адам Смит), изменения, которые
12. Эти же уровни могли представляться слишком высокими
выступавшим за минимальное вмешательство государства
сторонникам полной свободы рынков, таким как
Фредерик Бастиа и Густав де Молинари. Как мы уже
видели ранее, работы экономистов XIX в. полны сетований
о чрезмерности и бесполезности государственных
расходов. И даже экономисты господствующего направления
(мейнстрим) разделяли такие взгляды.
157

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
подталкивали правительства к увеличению
государственных расходов, происходили также и в научной,
и в политической сферах. На чисто научном уровне
за более широкую ответственность правительств
выступали такие авторитетные авторы, как Адольф
Вагнер и, позднее, Джон Мейнард Кейнс. Как мы уже
отмечали выше, Вагнер предвидел (или утверждал),
что государственные расходы будут (или должны)
расти по мере экономического развития потому,
что более развитой экономике будет требоваться
больше государственных услуг и, соответственно,
больше государственных расходов13. Вагнер считал
государственные расходы своего рода ресурсом,
необходимым для экономического роста. Взгляды
Вагнера разделяли другие немецкие экономисты и
представители других общественных наук. Они считали,
что государство представляет собой органичное
целое, являющееся выражением общества и
существующее почти независимо от граждан (и от политиков),
живущих в конкретное время. Как вода в реке, люди
приходят и уходят, а общество и государство (река)
остаются. Принятие конституции, положения
которой очень непросто изменить, а также
монархическая форма правления в значительной мере
предполагают такую преемственность.
Вагнер считал, что правительство должно
осуществлять перераспределение доходов и богатства
от более состоятельных к гражданам с меньшими
доходами; отчасти такое мнение разделял и Джон
Стюарт Милль14. В этой роли государство должно
13. Очевидно, что если принять вывод Вагнера в том виде,
как его часто трактуют, то все равно в рыночной
экономике должен существовать предельный уровень
государственных расходов, после превышения которого
рыночная экономика перестает быть рыночной. Далее
мы покажем, что в нескольких странах этот уровень был
достигнут или даже превышен примерно в 2θθθ г.
14· Отличие от социалистического представления состоит
в том, что социализм упраздняет частную собственность
158

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
собирать больше налогов с состоятельных людей
и финансировать общественные услуги, которые
приносят пользу людям с более низкими доходами,
но не обязательно бедным. А это не та роль,
которую стремились играть многие гражданские и
религиозные организации еще со Средних веков. Эти
общества и организации выделяли ресурсы на
содержание сирот, инвалидов, одиноких стариков
и очень бедных, то есть тех, кто был не в
состоянии позаботиться о себе сам и не имел семей,
которые могли бы заботиться о них. Поэтому в
прошлом основанием для перераспределения являлось
удовлетворение базовых потребностей, а не более
низкий доход. Взгляды Адольфа Вагнера
подготовили почву для категории «перераспределение»
в знаменитой триаде Ричарда Масгрейва,
перечислившего основания для государственного
вмешательства: размещение ресурсов, перераспределение
доходов и экономическая стабилизация15. Ведущий
американский экономист в области
государственных финансов, профессор Колумбийского
университета Эдвин Селигмен раскритиковал
«радикальные» взгляды Вагнера и уничижительно назвал
предложенную им политику «фискальной»16.
Похоже, это был первый случай употребления
выражения «фискальная политика» в английском
языке. Кейнсианская революция изменила значение
этого выражения, которое для многих, и в
особенности американских, экономистов стало
синонимом стабилизационной политики, а не политики
перераспределения (Eckstein, 1964, р. ιοί).
и, следовательно, рыночную экономику путем передачи
средств производства государству.
15. Следует отметить, что в эту триаду не входят
экономическое развитие и экономический рост — цели, которые
многие правительства явно заявляют в числе задач
своей политики.
ι6. Селигмен также выражал сомнения относительно
применения налога на доходы (Seligmen, 1913)·
159

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
В небольшой и очень увлекательной работе
«Конец laissez-faire», написанной на основе двух лекций
(в Оксфордском университете в 1924 году и в
Берлинском университете в 1926 году), Джон Мейнард
Кейнс призвал расширять государственное
вмешательство в экономику (Keynes 1926; Кейнс 20076).
Кейнс особо выделил две области, в которых
требуется вмешательство государства. Интересно, что обе
области не предполагали непременного роста
государственных расходов, и это во время роста
государственных расходов в промышленно развитых
странах, которые по-прежнему в среднем не
превышали 20% от ВВП. По мнению Кейнса, усиление
государственного вмешательства требовалось
потому, что по разным причинам частный рынок не мог
удовлетворить некоторые потребности граждан.
В первую очередь государственное
вмешательство становится необходимо, когда «идеальная мера
контроля и организации находится где-то
между индивидуумом и современным государством»;
Кейнс предложил выявить «полуавтономные
органы» внутри государства и требовать от них
работы «исключительно на общественное благо». В
качестве примеров таких организаций Кейнс назвал
«университеты, Банк Англии, власти лондонского
порта, возможно, даже железнодорожные
компании». Он указал, что, когда акционерные общества
«достигают такого возраста и размера, что их статус
ближе к статусу общественных корпораций... [они
обычно] стремятся к обобществлению». Это
происходит тогда, когда «акционеры почти
совершенно отстранены от управления». Кейнс приводит
пример «железных дорог, предприятий
городского хозяйства, а также крупных банков или
страховых компаний». Выделение «полуавтономных
органов» будет особенно уместно в случаях, когда
«крупные масштабы или полумонополистическое
положение... организации привлекают к ней
внимание общества и делают ее уязвимой для публич-
ι6ο

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ной критики». Кейнс заключил, что
«полуавтономные» корпорации следует предпочитать «органам
централизованного государственного управления,
находящимся в прямом подчинении у
государственных министров» (Keynes, 1926, р. 41_"455 Кейнс,
20076^.380-382).
Государственное вмешательство также
необходимо для определения того, какие «функции
имеют общественный, а какие — индвидуальный
характер с точки зрения их практической реализации».
Здесь Кейнс говорит, что «наиболее важные
пункты государственной „Повестки дня" должны быть
связаны не с теми функциями, которые индивиды
уже выполняют самостоятельно, а с теми, которые
находятся вне сферы их деятельности и которые
не может выполнить никто, кроме государства».
Таким образом, тут он подразумевает, что
некоторые вещи не делаются вообще. Поняв, что
«отдельным индивидам... удается извлечь выгоду
из неопределенности и незнания» и что
«большой бизнес — это всегда лотерея», которая
приводит к «резкому неравенству в распределении
богатства», «возникновению безработицы» и снижению
«эффективности и производства», Кейнс
заключает, что «действия отдельных людей не могут
улучшить ситуацию; некоторые из них бывают
заинтересованы даже в ее ухудшении». Лекарство следует
искать «в продуманном кредитно-денежном
контроле» и «в сборе и широком распространении
информации, касающейся экономической ситуации,
включая публикацию, при необходимости на
основе соответствующего закона, полезной деловой
информации» (Keynes, 1926, р. 46-48; Кейнс, 20076,
с. 382-383)· Таким образом, Кейнс отводит
государству функцию регулирования крупного бизнеса
и вводит требование полного раскрытия
информации таким бизнесом. Подобные взгляды
представляются чрезвычайно актуальными в свете
последствий экономического кризиса 2008-2009 годов.
l6l

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
В качестве двух других примеров второго
основания для государственного вмешательства
Кейнс назвал координацию правительством
сбережений и инвестиционных решений, а также
потребность в «продуманной политике в отношении
численности населения», наиболее
целесообразной для страны; при этом внимание необходимо
уделять не только численности, но и «природным
качествам» «будущих членов» (Keynes, 1926, р. 495
Кейнс, 20076, с. 383).
В середине Великой депрессии Кейнс пишет
и публикует свой главный труд —«Общую теорию
занятости, процента и денег» (Keynes, 19365 Кейнс,
20076), ставший по своему воздействию на
политику третьим наиболее значимым из всех
когда-либо написанных (после трудов Адама Смита и
Карла Маркса). Эта работа предложила совершенно
новый образ государства, цель которого
—стабилизация экономики при поддержании полной
занятости. Ранее такая цель не ставилась, хотя
общественные работы иногда предлагались и использовались
во времена кризисов. И хотя эта цель не имела
прямого влияния на уровень государственных расходов,
ее косвенное воздействие было значительным.
В годы, последовавшие за публикацией «Общей
теории занятости, процента и денег», все больше
экономистов стали приходить к мнению, что
высокий уровень государственных расходов сам по себе
способен защитить экономику от спада. Они
приняли и поддержали сформулированную Кейн-
сом задачу стабилизации, заключающуюся в том,
что правительство с ломощью фискальных мер
должно компенсировать нехватку частного спроса
в экономике, вероятность которой весьма высока
ввиду естественной склонности людей недопотреб-
лять и недоинвестировать. Поскольку политически
всегда легче увеличить государственные расходы
и снизить налоги, чем сделать обратное, кейнси-
анская политика способствовала асимметрии в по-
1Ö2

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
литике, которая неизбежно в долгосрочной
перспективе приводила к росту государственных
расходов17. Однако, вопреки современному
представлению, сам Кейнс не призывал к
значительному росту государственных расходов. Пожалуй,
из всех кейнсианцев он был кейнсианцем в
наименьшей степени.
34· Воздействие политических событий
Разумеется, на государственную экономическую
политику влияют не только и не столько теории
экономистов, сколько политические события. Среди
таких событий были экономические
эксперименты и экономические модели Советской России и —
в меньшей степени —фашистских режимов
Германии, Италии и других стран. Социалистическая
и — в меньшей степени — фашистская идеологии
создали напряжение, требующее расширения роли
государства в экономике. Социалистическая и
коммунистическая идеологии предполагали
неограниченный контроль государства над распределением
ресурсов и национального дохода. Эти
экономические эксперименты, и особенно эксперимент,
проводимый в России после большевистской
революции 1917 года, имели много последователей среди
интеллектуалов в европейских и других западных
странах. Многие из них видели положительные
17· Следует отметить, что если энциклика папы римского Rer-
um Novarum обращала внимание на то, что рабочим
необходимо иметь больше сбережений, то неявную
рекомендацию кейнсианской революции можно трактовать
как призыв сберегать меньше. Сбережение перестало
считаться достоинством; очевидно, что снижение уровня
накоплений повышает индивидуальные риски и дает
основания правительствам увеличить свое вмешательство
для того, чтобы защитить граждан от экономических
рисков.
163

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
стороны этих экспериментов, но обычно не
замечали отрицательных18. При этом они оказывали
давление на правительства демократических,
рыночных стран, таких как Соединенные Штаты,
Великобритания, Франция, Канада и Австралия,
с целью добиться от них увеличения
государственных расходов.
Правительства этих стран, вынужденные
защищаться от нападок, ответили разработкой новых
социальных программ и расширением уже
существующих, что вызвало к жизни концепцию
«смешанной экономики», которая приобрела особую
популярность в 195°"х и Щбо-х годах. Великая
депрессия — событие, которое многие посчитали
крупнейшим провалом рыночной экономики, —
дала дополнительный импульс движению в этом
направлении. В Соединенных Штатах политика
«Нового курса» включала внедрение мер
«социального обеспечения» для всего работающего
населения, а также регулирование финансовых рынков,
целью которого было исправление предполагаемых
нарушений работы рыночной экономики и
повышение роли государства в поддержании и
перераспределении доходов. Началось движение в
направлении «смешанной экономики» и — в некоторых
странах — в сторону развитого «государства всеоб-
ι8. Как отмечает Эбенстайн, «социализм рассматривался,
особенно в среде ученых и интеллектуалов, как следующий
этический и практический шаг в развитии общества»
(Ebenstein, 2001, р. 116). Он цитирует учебник Пола Са-
муэльсона «Экономика» в издании 1989 г., где на
странице 837 сказано, что «советская экономика является
доказательством того, что, вопреки мнениям многих
скептиков, социалистическая командная экономика может
функционировать и даже процветать». На беду Самуэль-
сона, это заявление было сделано в неподходящее
время — накануне краха Советского Союза. Указание на то,
что, несмотря на множество серьезных трудностей,
России удалось избежать Великой депрессии, могло бы
привлечь больше внимания к советскому эксперименту.
164

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
щего благосостояния». Два поколения спустя эти
изменения приведут к значительному росту
государственных расходов во многих странах.
Роль государства в рыночной экономике,
какой она была до Великой депрессии, претерпит
радикальные изменения в период с 1920-х годов
(эти ю лет можно рассматривать как период конца
lausez-faire как государственной политики) по 1940e
или 195°"е г°ды, которые можно назвать началом
эры смешанных экономик и государств
всеобщего благосостояния. Кое-кто скажет, что конец
lausez-faire наступил намного раньше, возможно уже
в 1890 году. В период с 1920-х по i95°"e годы рост
государственных расходов происходил постепенно
в большинстве стран, но не в Соединенных
Штатах, где государственные расходы в 1958 году
резко выросли с 9,9 Д° 28,4% от ВВП19. В течение
следующих двух десятилетий он ускорится во многих
странах, за исключением Соединенных Штатов,
где в 195°"е годы его сдерживала консервативная
республиканская администрация, а позднее —
сопротивление повышению налогов. Ускорение
темпов роста государственных расходов требовало
новой политики и нового законодательства.
В 1959 году Ричард Масгрейв систематизировал
новые точки зрения в своей авторитетной книге
«Теория государственных финансов» (Musgrave,
1959)· Он выделил те три самостоятельные цели
деятельности правительства, которые уже
упоминались выше20. Нельзя не заметить некую стран-
19· Данные взяты из работы Герберта Стейна (Stein, 1984, Ρ· 399)·
Следует указать, что значительный рост
государственных расходов в Соединенных Штатах в период с 1929
по 1958 г. отчасти был обусловлен значительным ростом
военных расходов.
2о. Роберт Масгрейв не был первым, кто дал определение
задачам правительства. В опубликованной в 195° г· одним
из греческих экономистов статье названы все три роли
и дано довольно подробное описание политик, которые
165

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ность в том, что Масгрейв не включил
экономический рост и экономическое развитие в число задач
правительства, ведь стремление к обеспечению
экономического роста так часто служит
обоснованием разного рода государственных (и не всегда
удачных) политик. Примерно в то же самое
время, когда Масгрейв заканчивал работу над книгой,
экономисты из стран Северной Европы
разрабатывали «теорию фискальной политики», которая
могла бы определить направление для быстро
растущих государственных расходов, вызванных
переходом к государствам всеобщего благосостояния
в североевропейских странах. И Масгрейв, и
экономисты Северной Европы пытались увязать теорию
экономической политики с теорией фискальной
политики. Но если работа Масгрейва в большей
степени касалась целей государства, то «теория
фискальной политики» концентрировалась на
взаимосвязи между инструментами политики и целями
государства в надежде, что эконометрические
модели, которые в это время стали приобретать
популярность, помогут количественно и качественно
связать инструменты политики и ее цели,
каковы бы они ни были.
В работе ван Кревельда «Расцвет и упадок
государства» отмечается, что «[фактическое]
движение к государству всеобщего благосостояния
началось еще во время [Второй мировой] войны» (van
Creveld, 1999» Р-354; ван Кревельд, 2θθ6, с. 435)·
Он полагал, что Черчилль и Рузвельт хотели
вознаградить рабочих своих стран за усердие и жертвы
во время войны. В Атлантической хартии 1941 года
правительство должно проводить в соответствии с
каждой из этих ролей (Angelopoulos, 195°)· Масгрейв уточнил
эту концепцию и популяризировал ее, особенно в
англосаксонском мире. Его труд по государственным
финансам остается самой авторитетной работой в этой
области уже 50 лет.
166

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
эти политики указали на право жить, «не зная
нужды» как на одну из целей своих правительств
после войны. Они считали, что если государство
сможет использовать для борьбы с бедностью и
безработицей хотя бы часть военного производства,
то в обеспечении жизни без нужды оно сможет
добиться многого21.
В 1942 году в Англии выходит «доклад Бевери-
джа», указавший направление для масштабных
социальных реформ после войны. Ван Кревельд
цитирует премьер-министра Австралии, который
во время Второй мировой войны заявил, что
«правительство должно быть в первую очередь
агентством, занимающимся улучшением материального
положения масс» (van Creveld, 1999» Ρ· 355» ван
Кревельд, 2θθ6, с. 43^)· Это высказывание, конечно, уже
очень далеко от взглядов сторонников laissez-faire
и отражает оптимистичный взгляд на то, что могут
делать правительства и насколько эффективными
они могут при этом быть. Другие авторы, включая
Тони Аткинсона, считают, что источники
государства всеобщего благосостояния возникли намного
раньше.
Расширение роли государства в экономике
требовало двух важных шагов: повышения налогов
и создания специальных программ использования
дополнительных доходов бюджета. В докладе Бе-
вериджа была предложен план действий для
выполнения второго шага. Для реализации новых
программ, выгоду от которых получат конкрет-
21. Представляется, что ван Кревельд несколько искажает
картину. Атлантическая хартия провозглашает цель
«обеспечить для всех более высокий уровень жизни,
экономическое развитие и социальное обеспечение» (пятый пункт)
для того, чтобы «все люди во всех странах могли бы жить
всю свою жизнь, не зная ни страха, ни нужды» (шестой
пункт). Но на 14 августа 1941 г. —день, когда была
подписана Атлантическая хартия, —Соединенные Штаты еще
не вступили в войну.
1б7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ные группы населения, понадобятся
дополнительные государственные чиновники. Поэтому будут
появляться все более многочисленные группы
избирателей, заинтересованные в расширении роли
государства (Peacock π)79> особенно р. 105-117)·
Ван Кревельд заключает, что «после 1945 г°Да все
эти идеи в совокупности привели к резкому
усилению государственного вмешательства в экономику»
(van Creveld, 1999' Ρ· 357? ван Кревельд, 2θθ6, с. 43*0·
Разработка новых программ потребует по-новому
взглянуть на проблемы, а в демократических
странах потребуется новое законодательство. Но,
несмотря на рост популярности идеи
государственного вмешательства, ей по-прежнему противостояли
традиционалисты и консерваторы, сохранившие
свое влияние на политику22. Пройдут годы, прежде
чем идеологические изменения приведут к
значительному повышению государственных расходов
и уровня налогообложения в большинстве стран.
Разные страны будут с разной скоростью отвечать
на призывы к повышению государственных
расходов. В долгосрочной перспективе самыми
медлительными окажутся Соединенные Штаты.
Лишь одна из трех упомянутых Ричардом Мас-
грейвом задач правительства, а именно
размещение ресурсов, может быть названа неотъемлемой
функцией правительства. Никакое организованное
общество не может существовать без осуществле-
22. В Соединенных Штатах администрация президента
Эйзенхауэра в течение всего срока власти (ΐ952_19^°)
препятствовала любым попыткам повышения государственных
расходов. У новых программ были ярые противники.
Даже в 1964 г., при президенте Кеннеди, «программы,
сопряженные с увеличением расходов, сталкивались с
серьезным сопротивлением» (Heller, 1967» Ρ· п3)· Но со
временем противники новых программ расходования
государственных средств все чаще оказывались в меньшинстве.
См., например, Hayek, i944i Хайек, 2005 и de Jouvenel,
1952; де Жувенель, 1995·
168

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ния правительством этой функции в той или иной
степени и без наличия институтов для ее
осуществления23. Следовательно, именно эта функция
определяет минимально возможную роль
государства и минимальный уровень государственных
расходов. Две другие задачи правительства появились
относительно недавно и являются в некоторой
степени необязательными. Страны, или политические
юрисдикции, существовали тысячи лет без
вовлечения государства в решение этих задач и часто
вообще не ставили их перед собой. Как отмечено
раньше, в прошлом, когда государство занималось
перераспределением, оно шло в неправильном
направлении—от населения к тем, кто
контролировал государственный аппарат. Однако за
последние полвека взгляды на этот вопрос кардинально
изменились, и сегодня две новые задачи
государства стали превосходить по важности все
остальное. В результате государства уделяют меньше
внимания размещению ресурсов и больше —
перераспределению доходов. Можно утверждать,
что в последние годы правительства занимались
распределением меньше, чем следует, а
экономической стабилизацией и перераспределением
—больше, чем следует. В одних странах преступников
отпускают на свободу только потому, что не хватает
тюрем. В других приходит в упадок
инфраструктура. В третьих обостряются экологические
проблемы. Есть также страны, в которых судебные
процедуры занимают слишком много времени из-за
нехватки судей.
Под различными предлогами (включая
необходимость снижения экономических рисков)
перераспределение дохода послужило обоснованием
и объяснением значительного роста
государственных расходов, который происходил во многих
23. Сторонники полной свободы рынка подвергнут сомнению
даже это утверждение.
i6g

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
странах после Второй мировой войны. В
значительной степени рост государственных расходов
за последние полвека может быть связан с
попытками перераспределения дохода между
различными группами, но не всегда от групп с
наибольшим к группам с наименьшим доходом. Цель
постепенно сдвигалась от перераспределения
доходов между группами с разными уровнями
доходов к защите (большинства или всех) граждан
от определенных рисков с экономическими
последствиями. В результате часть государственных
программ превратилась из избирательных в
универсальные, что сделало их очень дорогими. Кроме
того, в те времена, когда многие еще помнили о
Великой депрессии, считалось, что высокий уровень
государственных расходов способствует
экономической стабилизации24. Бытовало мнение, что страны
с высоким уровнем государственных расходов
менее подвержены рискам и лучше защищены от
экономических спадов.
Нам еще предстоит увидеть, действительно ли
кризис 2008-2009 годов меньше сказался на
странах с высоким уровнем государственных
расходов25. Со временем отсутствие симметрии при
проведении стабилизационной политики также вело
к росту доли государственных расходов в ВВП.
Увеличение расходов в периоды экономических
спадов не уравновешивалось сокращением расходов
в периоды оздоровления экономики. Таким
образом, осуществление активных мер
стабилизационной политики привело со временем к росту
государственных расходов. Будет интересно увидеть,
24. В 194°"е ΓΓ·> сразу после окончания войны, многие опасались,
что условия, характерные для Великой депрессии, могут
возникнуть вновь из-за избыточного уровня сбережений
населения и сокращения военных расходов.
25. Представляется, что азиатские страны с низкими уровнями
государственных расходов пострадали от кризиса
меньше. Но причины этого могут быть совсем иными.
170

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
вернется ли к докризисным значениям доля
государственных расходов в ВВП, выросшая во время
последнего кризиса.
3-5- Основные выводы
Вплоть до конца XIX века усиление роли
государства в экономике (то есть рост государственных
расходов) оказалось нецелесообразно по
нескольким причинам: было трудно повысить налоги,
потому что те, кому пришлось бы их платить (то есть
те, кто был более платежеспособен), были теми же
самыми лицами, которые контролировали
решения правительства; люди противились усилению
государства, так как помнили о бедах, которые оно
приносило в прошлом, и опасались
вмешательства в свою жизнь; и даже если бы правительство
собрало больше налогов, оно не сумело бы найти
им должного применения из-за недостатка
специальных знаний, ведь в то время было невозможно
выписать нужного специалиста из-за рубежа
(поскольку специалистов еще не было нигде), а
качество государственного аппарата было невысоким.
Рост государственных расходов начался, когда
люди получили больше прав и стали меньше
опасаться усиления государства; когда экономические
изменения повысили способность населения
платить налоги, а государственные чиновники
научились распоряжаться выросшими доходами и
следить за осуществлением государственных программ.
Изменению роли государства способствовали
различные факторы. Важнейшими из них были
расширение права участия в выборах и
постепенное введение всеобщего избирательного права;
воздействие промышленной революции на
положение индивидов и семьи; вызванные промышленной
революцией структурные изменения в экономике,
включая урбанизацию; изменение взглядов на то,
171

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
какую роль в экономике должно играть
государство; влияние идей крупнейших экономистов,
таких как Адам Смит, Карл Маркс и Джон Мейнард
Кейнс; а также соревнование с российским
социалистическим экспериментом.
Рост государственного вмешательства не
позволил использовать иные, альтернативные и
спонтанные способы обуздания сил, возникших в
результате действия этих факторов. Но и государство
не являлось лишь пассивным инструментом
реализации политики. Оно часто выступало в роли
активного игрока, защищавшего интересы тех, кто
его контролировал или извлекал выгоду из
реализуемой им политики.
Литература
Гегель, Георг Вильгельм Фридрих. 2000. Лекции по философии
истории (Санкт-Петербург: Наука).
Жувенель, Бертран де. 1995· Этика перераспределения (Москва:
[6.И.]).
Кейнс, Джон Мейнард. 2007а. "Конец laissez-faire", в: Джон
Мейнард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег.
Избранное (Москва: Эксмо).
. 20076. "Общая теория занятости, процента и денег",
в: Джон Мейнард Кейнс, Общая теория занятости,
процента и денег. Избранное (Москва: Эксмо).
Кревельд, Мартин ван. 2θο6. Расцвет и упадок государства
(Москва: ИРИСЭН).
Маркс, Карл. i960. "Капитал", в: Карл Маркс и Фридрих
Энгельс. Сочинения. 2-е изд. Т. 23 (Москва: Государственное
издательство политической литературы).
Милль, Джон Стюарт. 2000.'"0 свободе", в: О свободе: антология
мировой либеральной мысли (Москва: Прогресс-Традиция).
. 2007- Основы политической экономии с некоторыми
приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО).
Смит, Адам. 2007. Исследование о природе и причинах богатства
народов (Москва: Эксмо).
Фридман, Милтон. 2θθ6. Капитализм и свобода (Москва: Новое
издательство).
172

ФАКТОРЫ, ИЗМЕНИВШИЕ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Angelopoulos, Angelos. 195°· "Les Principes Directeurs d'une
Nouvelle Politique Financière," in Archivio Finanziario: Raccolta
Internazionale di Scntti di Cultura Finanziaria, vol. 1 (Padova:
CEDAM), pp. 11-19.
Ashley, W. J. 1904. The Progress of the German Working Classes in the Last
Quarter of a Century (London: Longmans, Green).
Atkinson A. B. 2004. "The Future of Social Protection in a Unifying
Europe," revised version of the First Kela Lecture delivered
in Helsinki (November 3).
De Cecco, Marcello, and Antonio Pedone. 1995. "Le istituzioni dell'
economia," in Storia dello Stato Italiano: dalV Unita' a Oggi>
edited by Raffaele Romanelli (Rome: Donzelli Editore),
pp· 253-З00·
de Jouvenel, Bertrand. 1952. The Ethics of Redistribution (Cambridge:
Cambridge University Press).
Ebenstein, Alan. 2001. Friedrick Hayek: A Biography (London: Palgrave).
Eckstein, Otto. 1964. Public Finance', 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice-Hall).
Friedman, Milton. 1962. Capitalism and Freedom (Chicago:
University of Chicago Press).
Galbraith, J. K. 1958. The Affluent Society (Boston: Houghton Mifflin).
Hegel, George W. F. 1956. The Philosophy of History (New York: Dover
Publications).
Heller, Walter W. 1967. New Dimensions of Political Economy (New York:
W.W.Norton).
Keynes, John Maynard. 1926. The End of Laissez-Faire (London:
Hogarth Press).
. 1936. The General Theory of Employment, Interest, and Money (San
Diego: Harcourt Brace Jovanovich).
Le Encicliche Sociali: Dalla "Rerum Novarum" alia Centesimus Annus.
2003. (Milan: Paoline Editoriale Libri).
Marx, Karl. 1995. Capital: A Hew Abridgement (Oxford: Oxford
University Press).
Mill, John Stuart. 1859. On Liberty (repr., Harmondsworth: Penguin
Books, 1974).
. 2004. Principles of Political Economy (Amberst, New York:
Prometheus Books).
Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York:
McGraw-Hill). 1998.
. "The Role of the State in the Fiscal Theory," in Public Finance
in a Changing World, edited by Peter Birch Sorensen (London:
Macmillan), pp. 35-50.
Nitti, Francesco Saverio, 1971, // Sociolismo Caltolico (Bari Editori La-
terza).
173

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Peacock, Alan. 1979· ?he Economic Analyns 0/Government and Related
Themes (Oxford: Robertson).
Ricossa, Sergio. 2006. La Fine dell' Economia: Saggio sulla Perjezione
(1986; Catanzaro: Rubettino Editore).
Rizzi, Franco. 2003. Banca di Credito Cooperativo di Carate Brianza,
Un Secolo di Stona Caratese (Carate Brianza: BCC Credito
Cooperativo).
Rodrik, Dani. 1998. "Why Do More Open Economies Have Bigger
Government?" Journal of Political Economy 106, no. 5
(October): 997-1032.
Seligman, Edwin. 1909. Progressive Taxation in Theory and Practice.
2nd ed. (Princeton: American Economic Association).
Smith, Adam. 1776. The Wealth ojKations (Harmondsworth: Penguin
Books, 1999).
Stein, Herbert. 1984. Prendential Economics: The Making oj Economic
Policy Jrom Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon
and Schuster).
Thomis, Malcolm I. 1970. The Luddites: Machine-Breaking in Regency
England (New York: Schocken).
Trevelyan, G.M. 1942. English Social History (London: Longmans,
Green).
Van Creveld, Martin. 1999. The Rise and Decline of the State
(Cambridge: Cambridge University Press).
Viner, Jacob. 1937. "Mr. Keynes on the Causes of Unemployment."
Quarterly Journal of Economics 48,1 (November) 39-76.
Wagner, Adolf. 1891. Sviluppo délia Scienza dette Finanze Collezione Diret-
ta da Emanuele Morselli (Padova: CEDAM, i960). German
editions, 1883 and 1890.
Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate).
Williamson, Jeffrey G. 1997. "Globalization and Inequality, Past
and Present." World Bank Research Observers, no. 2 (August):
117-135·
Woodward, Llewellyn. 1962. The Age of Reform, 1815-1870 (Oxford:
Clarendon Press).

ГЛАВА 4
Рост государственных расходов
и налогообложения в XX веке
4-1. Период от Первой мировой войны
до îgéo-x годов
В НЫНЕШНИХ богатых странах Запада
уровень налогообложения и государственных
расходов в среднем вырос после Второй
мировой войны, но до i960 года рост оставался
относительно медленным1. В нескольких странах
для финансирования военных действий налоги
были значительно повышены уже во время
Второй мировой войны. За исключением военных лет,
до начала 1960-х годов доля налогов в ВВП была
ниже или примерно равна 30% в большинстве
промышленных стран. После i960 года она начала
быстро расти. Важным исключением оставались
только Соединенные Штаты. Для ряда стран i960 год
можно считать поворотным пунктом на пути
создания «государств всеобщего благосостояния»,
или «смешанных экономик».
Уровень налогообложения значительно
повысился в период Первой мировой войны (для
финансирования части огромных военных расходов),
но затем темпы его роста снизились и оставались
невысокими до начала Второй мировой войны,
когда (как и в Первую мировую) налоги снова
повысили, но уже гораздо значительнее, чтобы профи-
1. Некоторая приведенная в этой главе информация взята
из работы Tanzi, Schuknecht, 2000.
175

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
нансировать новую войну2. Налоги центрального
правительства составляли лишь \\% валового
национального продукта (ВНП) в Соединенных Штатах
в 1925-1929 годах, 20% во Франции в 1924-!925 го"
дах и менее ю% в Швеции до 1930 года (и ниже
20% до 1950 года). В Великобритании уровень
налогообложения составлял 25% ВВП в 1924-1925 годах
и зо% ВНП в начале 1960-х годов. В Соединенных
Штатах уровень налогообложения составлял 28%
ВНП в 1960-х годах, что было уже значительно выше
уровня 1920-х годов. В период с конца Второй
мировой войны и примерно до i960 года почти
ничего не изменилось; налоги в процентах от ВВП
оставались низкими по сравнению с уровнем, которого
они достигли во многих странах в последующие
годы. В некоторых странах, включая Соединенные
Штаты, сокращение государственных военных
расходов после Второй мировой войны
способствовало росту гражданских расходов.
В Соединенных Штатах капитальные
расходы федерального правительства (без учета
расходов штатов и местных властей) выросли с 3>4% ввп
в 1930 году до ю,7% в 1934 году. Этот прирост
намного больше, чем принято считать в
современной литературе о том периоде. Во второй
половине 193°"х годов расходы опустились ниже этого
пикового уровня. В 194° году расходы
федерального правительства составили д,8% ВВП. С 1940 года
они быстро росли ввиду финансирования войны
и достигли рекордно высокого уровня в 43>6% ВВП
в 1943_1944 годах. После войны расходы быстро
снизились до и,6% ВВП в 1948 году, что не особен-
2. В годы Великой депрессии доля государственных расходов
в ВВП увеличилась в некоторых странах, включая
Соединенные Штаты, отчасти из-за сокращения
экономической деятельности. Подробнее о ситуации в
Соединенных Штатах см. Stein, 1984, ρ· 399» а также U.S. Office
of Management and Budget, 2009.
176

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
но отличалось от уровня 1934 года. После 1948 года
расходы федерального правительства снова
начали расти, достигнув 20,4% ВВП в 1953 Г°ДУ>
накануне прихода к власти республиканской
администрации президента Эйзенхауэра. Затем
федеральные расходы почти не поднимались выше уровня
1953 года, вплоть до 2009 года, когда они выросли
до 28,1% ВВП из-за экономического кризиса и
ответных государственных действий. Доходы
федерального правительства (не включающие доходы
правительств штатов и местных органов власти)
достигли максимального уровня в 20,9% ВВП во время
Второй мировой войны (в 1944 году). Вновь такой
уровень будет достигнут лишь в 2θθθ году, после
чего снова снизится при администрации
президента Буша-младшего. Уровень государственных
доходов 2009 года (15,1% ВВП) был ниже, чем за любой
другой год после 1951 года (см. U.S. Office of
Management and Budget, 2009, table 1.2, p. 24-25). Уровни
налогообложения начали расти во многих странах
примерно с i960 года, чему было несколько причин:
ι. Изменилось общественное мнение о том, какую
роль государство должно играть в экономике.
При этом экономисты способствовали этому
изменению тем, что формулировали в своих
работах новые теоретические концепции,
подчеркивая случаи провалов рынка и необходимость
государственного вмешательства для их
исправления с помощью государственных расходов.
2. Ко второй половине XX века в большинстве
стран благодаря введению всеобщего (или
близкого к нему) избирательного права право
голоса получила значительная часть населения,
подтверждая обоснованность опасений Де Вити
де Марко и других экономистов, что всеобщее
избирательное право позволит (более
бедному) большинству населения требовать
выгодной для себя политики не в ущерб своим буду-
177

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
щим доходам, а в ущерб людям с более высокими
доходами. В то время лишь немногие
учитывали возможность того, что подобная политика
в действительности может не принести
пользы бедным и средним классам из-за возможного
влияния на уровень предложения в экономике.
Теория экономики предложения появится
только 20 лет спустя.
3- Опыт двух мировых войн приучил
правительства увеличивать налоги на время войн. Был
отработан механизм повышения налогов, и
многим налогоплательщикам приходилось платить
больше. После окончания войн некоторые
страны сохранили этот механизм и повышенные
налоги, отчасти для обслуживания большого
государственного долга, накопившегося за военные
годы, отчасти для оказания помощи ветеранам
и их семьям и отчасти для внедрения новых
программ3. (Подробнее о воздействии мировых войн
на уровень государственных расходов см. Peacock
and Wiseman, 1961.)
4. Изменения в структуре экономик упростили сбор
налогов. Два из них—рост доли заработной платы
в национальном доходе, что было особенно
важно для сбора подоходного налога и социальных
взносов, а также рост значения крупных фирм,
3- В 1946 г. государственный долг Соединенных Штатов
достигал 121,7% ввп. К 1953 г· он сократился до η\,\% ВВП.
В отличие от ситуации в некоторых европейских странах
в конце Первой мировой войны, после Второй мировой
войны в Соединенных Штатах не было высокой
инфляции. Однако выпускались государственные долговые
обязательства с большими сроками погашения и под очень
низкие проценты. Именно поэтому низкой инфляции
после войны и более высоких экономических
результатов было достаточно для быстрого сокращения долга.
К i960 г. общий долг федерального правительства был
сокращен до 56,0% ВВП. После войны реальный доход
на приобретенные в годы войны государственные
облигации облагался налогом по ставке более юо%.
ι78

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
способных удерживать налоги у источника. Есть
также свидетельства, что к 1960-м годам
снизились «административные издержки» сбора
налогов благодаря более широкому применению
массовых налогов, собираемых у источника. Методы
сбора налогов позволили перенести часть
издержек сбора на налогоплательщика. Третьим
изменением стал значительный технологический
и административный прогресс в области
налогообложения, в том числе введение
«глобального» подоходного налога с прогрессивной, круто
забирающей вверх шкалой, взимаемого с
совокупного дохода гражданина, и введение в нескольких
странах в 1960-е годы и в более поздний период
налога на добавленную стоимость. Помогло также,
что в тот период экономики разных стран были
относительно закрытыми и налоговая
конкуренция, столь характерная для последовавшего
периода глобализации, еще не составляла проблемы.
Странам было проще повышать налоги и
наращивать налоговые доходы, чем в более поздние
периоды, когда экономики стали более открытыми
и повысилась мобильность капитала и
квалифицированных трудовых ресурсов. (См. Tanzi, 1995)
Подведем итог: повышение уровня
налогообложения можно объяснить спросом на рост
государственных расходов со стороны получивших больше
политической власти групп населения, а также ростом
предложения налоговой выручки благодаря
технологическому и административному прогрессу в сборе
налогов и структурным изменениям в экономиках.
4-2. Период с igöo-χ до i99°"x Г°Д°В
Период с 1960-х по 199°"е стал временем
значительных изменений в государственных финансах
многих стран, а также наибольшего расширения роли
179

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
государства в экономике (см. также OECD, 1985)·
Можно сказать, что накапливающееся с 193°"Χ го"
дов напряжение начало проявляться и
политически, и практически. К концу века налоговые доходы
европейских стран выросли в среднем на 15
процентных пунктов (а в некоторых стран намного
больше)4. Изменения в размерах налоговых
поступлений представлены в табл. 4·ΐ> а изменения в
уровнях государственных расходов —в табл. ι.ι.
Дополнительные налоговые доходы поступали из разных
источников. В первые 20 лет после Второй
мировой войны основную долю государственных
налоговых доходов приносил налог на доходы
частных лиц. Для этого периода он был идеальным
инструментом, который политики и эксперты в
области налогообложения считали «налогом мечты».
Например, по данным опросов, опубликованным
Американским институтом предпринимательства,
в годы Второй мировой войны до% американских
налогоплательщиков считали налог на доходы
«справедливым налогом» (American Enterprise
Institute, 2005). Предельные ставки налога на доходы
поднялись до очень высокого уровня и оставались
такими в течение нескольких десятилетий после
Второй мировой войны, пока глобализация и
налоговая конкуренция не привели к их снижению.
4- В Соединенных Штатах рост был умеренным еще и
потому, что рост государственных расходов на гражданские
цели был компенсирован снижением военных расходов,
а также потому, что в Соединенных Штатах
использовалась другая социальная модель (которую мы обсудим
позже). С i960 по 1999 г· доходы федерального бюджета
в США выросли с 17,8% ВВП (в i960 г.) до 20,о% (в 1999 г)>
а федеральные расходы —с 17,8% ВВП (в i960 г.) до ι8,6%
(в 1999 г·)· П° всем уровням власти (с учетом
бюджетов штатов и местных администраций) доходы выросли
с 25,2% ВВП в i960 г. до зо,1% в 1999 г> а расходы — с 26,2%
ВВП в i960 г. до 29,3% в х999 г· Более подробную
информацию дает U.S. Office of Management and Budget. 2009,
table l.a, p. 24-25, а также table 15.3, p. 326-327.
180

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
ТАБЛИЦА 4.1
Общие суммы налоговых поступлений
в 1960-2008 гг. (в % от ВВП)
Страна
Канада
Соединенные
Штаты
Австралия
Япония
Новая
Зеландия
Австрия
Бельгия
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Ирландия
Италия
Люксембург
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Швейцария
Великобритания
В среднем
i960
23,8
25,5
22,4
18,2е
27,3
Зо,6
26,5
25,2
27,7
34,ιβ
31,3
17,8е
20,5
24,4
27,7е
3°,ι
31,2
16,1
14,1
27,1
19,о
28,5
25,о
1980
3ΐ,ο
26,4
26,7
25,3
Зо,6
4θ,ο
41,3
43,о
35,7
4°,ι
ЗМ
21,6
3ΐ,ο
29,7
35,7
42,9
42,4
22,9
22,6
46,4
24,7
35,1
33,3

Максимальный
уровень (с
указанием года
в скобках)
36,7 (1998)
29,5 (2000)
31,1 (2000)
29,9 (1989)
38,0 (1989)
44,6 (2001)
45,2 (1998)
5θ,ι (1999)
47,2 (2000)
45,1 (1999)
37,2 (1995)
35,9 (1996)
36,8 (1988)
43,2 (1987)
39,9 (1983)
45,5 (1987)
44,5 (1986)
36,6 (2007)
37,2 (2007)
52,2 (1990)
30,0 (2000)
39,° (1982)
39,8
2000
35,6
29,5
3ΐ,ι
27,0
33,6
42,6
44,9
49,4
47,2
44,4
37,2
34,1
31,7
42,3
39,1
39,7
42,6
34,1
34,2
51,8
Зо,о
37,1
37,9
20θ8
32,3
26,1
27,1
28,1
32,7
42,7
44,2
48,2
43,1
43,2
37,о
32,8
28,8
43,3
35,5
39,1
42,6
35,2
33,3
46,3
29,1
35,7
34,7
fli965r.
Источник: Неопубликованные данные ОЭСР.
l8l

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
В некоторых странах (включая Соединенные
Штаты и Великобританию) предельные ставки
налога на доходы временами превышали до% вплоть
до 197°"х годов. Эта ситуация вдохновила группу
«Битлз» на создание песни «Сборщик налогов».
В этой песне такие слова: «Я скажу вам, как все
будет. Единицу вам, девятнадцать мне. Ведь я
сборщик налогов». Песня была написана в 1966 году,
когда предельная ставка налога на доходы в
Великобритании составляла д6%\ В Соединенных
Штатах администрация президента Кеннеди
снизила предельную ставку с д\% в 1963 году до 70%
в 1965-1966-х годах—отчасти для того, чтобы
стимулировать замедлившийся рост экономики, что
стало одним из первых случаев применения кейнсиан-
ского подхода, который к тому времени приобрел
большую популярность5. Вышеуказанные ставки
рассчитаны без учета местных налогов, введенных
в американских штатах и в округах. В
Соединенных Штатах ставка федерального налога на
доходы сохранялась на уровне 70% вплоть до избрания
президента Рейгана, когда в ходе налоговой
реформы 1986 года они были резко понижены
сначала до 5°%> а затем до 28%. Ставки снова выросли
в начале i99°"x г°ДОв, но оставались намного ниже
прежнего пикового уровня.
Экономисты и политики считали, что
прогрессивный налог на доходы с высокими предельными
5- Нарастить государственные расходы пыталась еще
администрация президента Кеннеди, но тогда не было ни
соответствующих программ, ни законодательной базы для них.
Эти программы были разработаны только во время
«войны с бедностью», объявленной президентом Джонсоном.
В президентство Джонсона государственные расходы в
Соединенных Штатах выросли более чем на з% ВВП. Как
отметил Вальтер Хеллер, «новые программы расходов
столкнулись с очень сильным сопротивлением. Понижение
налогов позволило подтолкнуть коалицию консервативных
и либеральных сил к одобрению и разработке
экспансионистской фискальной политики» (Heller, 1966, р. 113).
182

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
ставками обладает многочисленными
достоинствами. Поскольку этот налог «эластичен по доходу»,
в условиях роста номинальных доходов он без
дополнительного вмешательства обеспечивает рост
налоговых поступлений — либо за счет роста
реальных доходов, либо за счет инфляции (Tanzi, 1980).
Это дает правительствам привлекательную с
политической точки зрения возможность говорить
о снижении доходов в те периоды, когда нет
потребности в росте государственных доходов.
Можно было заявить, что налоговый платеж
определяется платежеспособностью налогоплательщика,
так как налоговые ставки были прогрессивными.
По меньшей мере в своей установленной законом
версии, прогрессивность налоговой шкалы
зависела от решений политиков и того, насколько их
заботили равенство и справедливость. Это был
идеальный инструмент для социальной инженерии,
что особенно важно в мире, переполненном
«одобряемыми благами», то есть товарами и услугами,
потребление которых считается столь важным,
что заслуживает государственного
субсидирования с помощью налоговой системы: одним из
таких товаров являлось жилье, приобретение
которого в Соединенных Штатах поощрялось с помощью
особо щедрых налоговых льгот (вычет процентных
платежей по ипотеке из налогооблагаемого
дохода)6. Такие «налоговые льготы» стали важным
компонентом жилищных субсидий в 197°"е Г°ДЫ> когда
инфляция была относительно высока и
сказывалась на номинальных процентных ставках, а вычет
процентных платежей из налогооблагаемого
дохода не ограничивался. В период, когда
перспектива недостаточного потребления еще вызывала
6. Жилищное строительство также субсидировалось через
ипотечные агентства Fannie May и Freddie Mac, что позволило
снизить ставки по ипотечным кредитам. Обе эти
организации были созданы в 1960-е гг.
183

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
беспокойство и считалось, что классы с более
высоким уровнем доходов сберегают слишком
много, подоходный налог на население
рассматривался как средство поддержания совокупного спроса
за счет снижения совокупных частных сбережений,
компенсируемого правительством, расходующим
налоговые поступления. Этот налог мог быть
приспособлен (или специально создан) применительно
к конкретным обстоятельствам отдельных граждан
или семей, что упрощало финансовый
инжиниринг и проведение социальной политики.
Наконец, можно было установить необлагаемый
налогом доход на уровне, достаточном для того, чтобы
исключить из налогообложения людей и семьи
с низким налогооблагаемым доходом.
Управляя налогом на доходы, налоговая
администрация получала инструмент
опосредованного проведения социальной политики, который
дополнял, а временами и замещал прямые
государственные расходы. Для политической системы
Соединенных Штатов это был наиболее
предпочтительный вариант. Хорошо известно, что
налоговые вычеты способны заменить прямые
государственные расходы (см., например, Van den Ende,
Haberham, and den Boogert, 2004). В настоящее
время не менее чем ю стран —членов ОЭСР, включая
шесть стран —членов «Большой семерки»,
публикуют «бюджеты налоговых льгот», оценивающие
потери налоговых доходов государств (и выгоды
для налогоплательщиков), создаваемые
налоговыми льготами. Такие потери налоговых доходов,
или налоговые льготы, являются формой
субсидирования некоторых видов частных расходов и
играют ту же роль, что и государственные расходы.
Таким образом, налоговые ведомства
приближаются по своим функциям к министерствам
социальной политики.
В годы после Второй мировой войны
считалось, что подоходный налог на граждан имеет еще
184

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
два преимущества: контрциклический потенциал
(циклы деловой активности были главной
заботой политиков в этот период) и налоговую
эффективность (большинство экономистов не учитывали
его возможное негативное воздействие на трудовые
усилия и стимулы)7. Количественная оценка
влияния этих негативных факторов представлена
единичными статьями вплоть до 1980-х годов, когда
результаты новых эконометрических
исследований начали вызывать беспокойство в отношении
этих факторов (см. Tanzi, 1988). Более того, хотя
сегодня это выглядит странным, но в написанных
в тот период работах о налогообложении доходов
не упоминаются две связанные с ним
потенциальные проблемы: «уклонение от налогов» и
«теневая экономика» (см. Musgrave, 1959' Pechman, 1971
и Goode, 1964)·
В 1960-е годы на правительства разных стран
оказывалось мощное политическое и
интеллектуальное давление с целью подтолкнуть к
значительному увеличению государственных расходов и
поиску новых источников доходов (Tanzi, 2004b).
«Кейнсианская революция» и призывы к
развитию смешанной экономики изменили
политический климат. Экономисты и политики
поверили, что правительство способно улучшать жизнь
7- Наиболее распространенная точка зрения заключалась в том,
что налог на доход создает «эффект дохода»,
стимулирующий налогоплательщиков работать больше, и
«эффект замещения», который стимулирует их уделять
больше времени отдыху. Считалось, что два эффекта
компенсируют друг друга. Пол Самуэльсон в работе
«Основы экономического анализа» опроверг мнение о том,
что эластичность играет важную роль в том, как люди
реагируют на предельные налоговые ставки (Samuelson,
1947)· Позднее многие экономисты пришли к выводу,
что эффект замещения имеет большее значение для
людей с более высоким уровнем дохода (и особенно для тех,
кто обладает международной мобильностью), а также
для некоторых других категорий населения.
ι85

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
людей с помощью государственных программ
и расходов. Тема государственных расходов
стала популярной и привлекательной для
политиков, которым предложение новой государственной
программы могло принести победу на выборах8.
К 1965 году налоговые доходы по странам ОЭСР
выросли до 2б% ВВП. В таких европейских
странах, как Франция, Германия, Великобритания,
Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды и
Швеция, уровни налогообложения превысили 30% ВВП.
В 1965 году самое тяжкое налоговое бремя было
в Швеции (35% ВВП), во Франции (з4Д%)> Австрии
(33>9%) и в Нидерландах (32,8%). В Швеции в
период с 1950 по 1965 год налоги, как доля от ВВП,
выросли более чем на 15 процентных пунктов. Еще
на 15% ВВП они выросли в следующих двух
десятилетиях, полностью изменив социальную и
налоговую ситуацию в Швеции за время одного
поколения или за чуть больший период. Аналогичный
рост налогов наблюдался в Финляндии и Дании.
(Подробнее об этом см. в главе 12.) Эти три страны,
а также Норвегия и Исландия образовали ядро
государств всеобщего благосостояния, которое
сформировалось в Скандинавских странах.
В период с i960 года и до середины ΐ99°'χ го"
дов в нескольких европейских странах
происходил самый сильный рост государственных
расходов за всю их историю, а в нескольких странах были
созданы зрелые государства всеобщего
благосостояния. Несмотря на очень высокие темпы роста
налогов, рост государственных расходов часто обгонял
рост налогов, что вело к росту бюджетного
дефицита и государственного долга. А это в свою очередь
привело в некоторых странах к
макроэкономическим сложностям в более поздний период. Напри-
8. Кейнсианская революция также смыла пятно позора с
бюджетного дефицита и государственного долга. См. Heller,
1966, р. 36-37·
186

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
мер, в 12 странах — первоначальных членах
Европейского валютного союза, государственный долг
вырос с 31% ВВП в 1977 Г°ДУ Д° 75>4% в 199^ Г°ДУ
(Tanzi, 2004а). Но кейнсианская экономическая
теория способствовала рассеянию страхов, которые
бюджетный дефицит вызвал в предыдущие
периоды. Мир по Цицерону сменился миром по Кейнсу.
После 1965 года рост налогов обеспечивался
за счет трех следующих основных источников:
ι. Во многих европейских странах ведение налога
на добавленную стоимость (НДС) дало прирост
государственных доходов на уровне 4% ВВП в
период с 1965 по 1985 год. В этих странах НДС
заменил существовавшие до этого налоги на оборот
и в результате общие доходы выросли более
значительно, чем дополнительный доход от него.
В Соединенных Штатах НДС не вводился,
поэтому было невозможно финансировать более
высокий уровень государственных расходов9.
Возможно, что этот фактор больше, чем какой-либо
иной, объясняет отсутствие роста в общем объеме
налогообложения в Соединенных Штатах в
период с i960 по 2007 год (см. табл. 4.1). Из всех
перечисленных в табл. 4.1 стран доля общих
налоговых сборов в процентах от ВВП выросла
в наименьшей степени за период почти в
полвека. В период с i960 по 2θθ8 год доля общих
доходов государства выросла с 25,2 до 28,1% ВВП.
Более того, весь этот прирост произошел на уровне
штатов и местных администраций10. В 2007 году
из всех представленных в таблице стран Соеди-
9· В Соединенных Штатах во время подготовки к масштабной
налоговой реформе 1986 г. обсуждались возможности
введения налога на добавленную стоимость, но эти
обсуждения ни к чему не привели. См. Tanzi, 2010, ρ·35~3^·
ίο. См. U.S. Office of Management and Budget. 2009, table 15.1,
p. 322-323.
187

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ненные Штаты наряду с Японией и Швейцарией
были странами с наименьшими уровнями
налогообложения.
2. В тот же период социальные взносы дали
дополнительный доход в среднем на уровне 6% ВВП.
Рост этих поступлений произошел за счет
повышения ставок социальных налогов и — в меньшей
степени — в результате роста доли заработной
платы в национальном доходе в нескольких странах.
В этот период доходы пенсионных систем часто
превышали расходы, так как число работающих
значительно превышало число пенсионеров. В
результате пенсионные системы накапливали
активы и помогали финансировать другие
государственные расходы. Как часто случалось с другими
государственными программами, пенсионные
программы становились со временем все более
щедрыми11. Демографические изменения
изменили и эту ситуацию, создав условия для
проблем пенсионных систем многих стран в будущем,
когда соотношение пенсионеров и работающего
населения значительно выросло, а доля
заработной платы в национальном доходе сократилась12.
3- Рост реальных доходов и цен также повлиял
на поступления от налога на доходы. Рост
номинальных доходов вывел налогоплательщиков
на предельные ставки налогов, что
автоматически увеличило доходы бюджета (Tanzi, 1980).
Такое автоматическое увеличение налоговых
поступлений называли «налоговым тормозом»,
так как считалось, что оно замедляет (тормозит)
экономическое развитие. Если бы эти средства
были потрачены, то это способствовало бы
повышению совокупного спроса в результате действия
п. Количественный анализ этого процесса в Италии
представлен в Franco, 1993 (особенно в table 51, Ρ· 187).
12. Пенсионные реформы в североевропейских странах
рассмотрены в главе 13.
188

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
«мультипликатора сбалансированного бюджета»
Хаавельмо. «Налоговый тормоз» сыграл важную
роль в инфляционные 1960-е и 197°"С годы, когда
он позволил правительствам нескольких стран
получить значительные дополнительные доходы
без внесения изменений в законодательство. Этот
доход обычно тратился, а не возвращался
налогоплательщикам. Налоги на доходы физических
лиц и прибыль организаций дали примерно 5%
прироста бюджетных доходов в 1965-1985 годах.
Со временем он привлечет к себе больше
внимания и приведет к появлению требований
индексации налоговых групп в соответствии с инфляцией
для устранения его влияния на государственные
доходы. В некоторых странах была введена
индексация ступеней шкалы доходов в соответствии
с инфляцией13 (Tanzi, 1980). Однако индексации
на инфляцию реального роста или изменений
базы дохода на капитал (например, процентных
ставок, прироста капитала, прибылей) не было.
Три этих источника дохода увеличили долю
налогов в ВВП европейских стран в среднем на 15
процентных пунктов в период с 1965 по 1985 год.
Дополнительный доход помог профинансировать быстро
растущие в это время расходы на социальные
нужды. В Соединенных Штатах, как мы уже
отметили, налог на добавленную стоимость не
вводился, а рост социальных налогов был гораздо более
сдержанным14. Соединенные Штаты также трати-
13. Инфляция тоже искажает налоговую базу, но
корректировка с учетом инфляции более сложная. Именно поэтому
такую корректировку пытались проводить только в
некоторых латиноамериканских странах (Аргентине,
Бразилии, Мексике и Чили) с высоким уровнем инфляции.
Ц· Во многих штатах США использовался налог с
розничного оборота. Но он был намного менее продуктивен, чем
НДС. Налоговая конкуренция также способствовала
удержанию налогов на низком уровне. См. Tanzi, 1995» сп· 3·
i8g

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ли на оборону гораздо больше, чем европейские
страны. В результате социальные расходы
выросли в них меньше, чем в европейских странах,
несмотря на объявленную президентом Джонсоном
«войну с бедностью». После распада Советского
Союза, в начале i99°"x годов, сокращение
военных расходов в Соединенных Штатах («дивиденд
от установления мира») позволило нарастить
социальные расходы без значительного повышения
налогов и при относительно небольшом увеличении
совокупных государственных расходов15.
К концу XX века в двух странах — Швеции и
Дании—налоговое бремя превышало 50% ВВП (см.
табл.4.1). По данным ОЭСР, рекордный уровень
налогов (52,2% ВВП) был достигнут в Швеции
в 1990 году. Возможно, это был самый высокий
уровень налогового бремени, который когда-либо
существовал16. Еще в шести странах налоговое бремя
превышало 45% ВВП, в то время как в Соединенных
Штатах оно было на уровне 30% и снова снизилось
при президенте Буше-младшем в результате
снижения налогов17.
Интересный факт, которому уделялось мало
внимания: реальные государственные расходы, то есть
расходы, сопряженные преимущественно (но не
исключительно) с задачей государства по
размещению ресурсов, росли значительно медленнее. Эти
расходы (на государственных служащих и на при-
15. «Налоговые расходы* значительно выросли в годы
президента Клинтона и до некоторой степени выступали
заменителем государственных расходов. См. Toder, 2000.
16. После 1993 г· общие доходы государственного бюджета
(включающие не только налоговые доходы) неоднократно
превышали 6о% ВВП в Швеции в 1993_1994 и *998 гг· и 5^^
ВВП в Дании в 1987-1989 гг.
17. С 2000 по 20о8 г. доходы федерального бюджета
сократились с 20,9 до 17»7^ ВВП, а в 2009 г., по предварительной
оценке, снизились до 15,1% ВВП. Расходы же увеличились
с ι8,4% ВВП в 2000 г. до 2i,o% в 20о8 г. и, по
предварительной оценке, составили 28,1% в 2009 г.
19°

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
обретение товаров и услуг, в том числе на
оборону и создание инфраструктуры) непосредственно
используют реальные ресурсы и, таким образом,
отличаются от денежных трансфертов населению
и предприятиям. Ряд стран, в первую очередь
страны Северной Европы, обеспечивают масштабное
перераспределение доходов или всеобщую
защиту от некоторых рисков за счет непосредственного
предоставления государственных услуг
(бесплатно либо по субсидируемым ценам) определенным
категориям граждан. В этих странах реальные
государственные расходы (или расходы на конечное
потребление государственных учреждений)
выросли сильнее, чем в остальных. В среднем в течение
XX века такие расходы выросли на 6% ВВП во всех
странах, для которых имеются соответствующие
данные. Сравните данные в табл. l.i и 4-2.
В табл. 4-2 представлена информация о
конечных потребительских расходах государственных
учреждений ι8 стран. Данные представлены в
процентах от ВВП. Они показывают, что эти расходы
сохранялись на уровне около 2θ% ВВП в период
с 1995 по 20о8 год. Однако между странами
наблюдались заметные различия. В 1995 Г°ДУ
наименьшие показатели были у 5 стран: Японии,
Соединенных Штатов, Люксембурга, Греции и Ирландии.
Средний показатель для них составил 15,7% ВВП.
Наибольший уровень расходов имели Швеция,
Дания, Нидерланды, Франция и Финляндия —в
среднем 24,4% ВВП. Таким образом, разница между
двумя группами стран составила 8,7% ВВП. Страны
из группы с более высокими расходами обычно
приводятся как пример государств всеобщего
благосостояния. В 20о8 году в числе стран с наименьшими
расходами были Люксембург, США, Греция,
Германия и Ирландия, средний уровень расходов в
группе составил ι6,9% ВВП. Место Японии заняла
Германия. Группа с наибольшими расходами состояла
из Дании, Швеции, Нидерландов, Бельгии и Фран-
191

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 4.2
Конечные потребительские расходы
государственных учреждений (в % ВВП)
Страна
Бельгия
Испания
Германия
Италия
Франция
Португалия
Нидерланды
Австрия
Ирландия
Финляндия
Люксембург
Греция
Дания
Швеция
Великобритания
Соединенные Штаты
Япония
Канада
Австралия
В среднем
1995
21,4
ι8,ι
19>6
ι8,ο
23>7
17,6
23,8
20,4
ι6,3
22,8
ΐ5θ
ι6,ο
25,2
2б,6
19,3
15,4
4,7
21,3
Н/д
ι968
2000
21,3
17,2
19,°
ι8,4
22,9
19,3
22,0
19,1
13,6
20,3
15,1
17,8
25,1
26,0
18,5
14,3
16,9
18,6
Н/д
19,2
2005
22,7
ι8,ο
18,7
20,3
23,7
21,4
23,7
18,5
15,1
22,3
16,5
17,0
26,0
26,4
21,3
15,7
18,1
18,9
Н/д
20,3
2008
23,2
19,4
ι8,ι
20,2
23,2
20,8
25,5
18,8
17,7
22,3
15,2
16,9
26,7
26,4
21,6
16,7
18,5
19,6
Н/д
20,6
Источник: Неопубликованные данные Европейской комиссии
(база данных макроэкономической информации).
ции. Место Финляндии заняла Бельгия. Средний
уровень расходов в этой группе составил 25% ВВП.
Разрыв между группами незначительно сократился,
с 8,7% ВВП в 1995 Г°ДУ Д° 8,1% в 2θθ8 году.
В табл. 4-3 представлены данные о денежных
трансфертах в странах, перечисленных в табл. 4-2.
Трансферты в натуральном выражении не
учитывались. Денежные трансферты в среднем составляют
около 15% ВВП, но тоже весьма сильно
различаются по странам. В1995 Г°ДУ в числе 5 стран с наиболь-
192

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
ТАБЛИЦА 4.3
Денежные трансферты центральных
правительств отдельных стран (в % от ВВП)
Страна
Бельгия
Испания
Германия
Италия
Франция
Португалия
Нидерланды
Австрия
Ирландия
Финляндия
Люксембург
Греция
Дания
Швеция
Великобритания
Соединенные Штаты
Япония
Канада
Австралия
В среднем
1995
i6,3
13,6
17,6
ι6,3
17>9
11,2
15>2
19,7
и,7
21,9
14,3
13,5
19,5
20,1
15,о
п,8
8,4
12,2
Н/д
15,3
2000
15,2
12,0
ι8,4
16,4
17,1
и,7
и,3
ι8,9
7,8
1б,2
!3,1
Ц,8
1б,2
17,1
12,6
Ю,6
Ю,1
Ю,3
Н/д
13,9
2005
15,8
11,6
19,2
17,о
17,7
4,9
ю,9
ι8,8
9,5
16,6
4,4
1б,з
16,3
17,0
12,9
н,9
ii,3
9,9
Н/д
14,6
2008
15,9
12,4
i6,9
17,7
17,5
15,6
ю,4
ι8,ι
12,3
15,4
13,4
19,1
14,9
15,1
13,1
12,9
12,1
9>9°
Н/д
14,6
а 2007 г.
Источник: Неопубликованные данные Европейской комиссии
(база данных макроэкономической информации).
шим уровнем денежных трансфертов были
Финляндия, Швеция, Австрия, Дания и Франция, средний
уровень трансфертов в этих странах составил 19,8%
ВВП. В 5 странах с наименьшими трансфертами —
Японии, Португалии, Ирландии, США и Канаде —
средний уровень денежных трансфертов составил
и,1% ВВП. Разница в уровне расходов между двумя
группами стран составила 8,7% ВПП. Состав обеих
групп примерно тот же, что в табл. 4-2. В 2θθ8 году
группа стран с высокими расходами была представ-
!93

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
лена Грецией, Австрией, Италией, Францией и
Германией, средний показатель для которых
составлял 17,9% ВВП. В группу стран с низким уровнем
расходов входили Канада, Нидерланды, Япония,
Ирландия и Испания, средний показатель —п,4%
ВВП. Разница между двумя группами сократилась
до 6,5% ВВП. Таблица отражает основные
изменения, произошедшие за этот период. Португалия,
Греция и Япония резко увеличили денежные
трансферты, тогда как Нидерланды, Финляндия, Дания,
Швеция и Канада существенно сократили
расходы18. Следует отметить, что в первую группу входят
страны, в которых в настоящее время имеется
значительный бюджетный дефицит, а у стран второй
группы ситуация с бюджетом значительно лучше.
За XX век доля расходов на оборону в ВВП
сократилась, а доля государственных инвестиций почти
не изменилась. Соответственно, увеличение
государственных расходов произошло за счет роста субсидий
и трансфертов, которые в основном, хотя и не
всегда, предоставлялись в денежной форме, что на более
свежих данных показано в табл. 4-3- Эти расходы
выросли с 1% ВВП в начале XX века до
приблизительно 25% к концу века. А это исключительный рост.
Данный показатель, возможно, отражает лучше всех
остальных изменение роли государства в
экономике, которое произошло в XX веке. В 2θο8 году
(последнем, за который нам сейчас доступны полные
данные) общие государственные расходы стран —
членов ОЭСР (рассчитанные как доля от ВВП)
колебались от минимальных 28,7% в Корее (и 34^% в А3'
стралии) до максимальных 53>х^ в Швеции, 52,7%
во Франции и 51$% в Дании. Эти показатели значи-
ι8. Возможно, это всего лишь совпадение, но все три
страны, увеличившие денежные трансферты, столкнулись
в 20Ю г. с фискальными проблемами, а вес страны,
которые сократили денежные трансферты, испытывали
значительно меньшие трудности.
194

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
ТАБЛИЦА 4.4
Общие государственные расходы в период
с 1995 по 2009 г· (в % от ВВП)
Страна
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Исландия
Ирландия
Италия
Япония
Корея
Люксембург
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Швейцария
Великобритания
Соединенные Штаты
В среднем
1995
36,7
56,2
52,3
47,3
59,3
6ι,5
54,4
48,3
45,7
53,4
41,2
52,5
36,7е
20,8
39,7
5Ь5
41,9
5i>5
43,4
44,4
65,2
34,6
43,9
37.1
46,6
2000
34,4
51,4
49.1
39,9
53,5
48,3
51,6
74,6
46,6
36,4
45,6
47,3
39,о
29,3
37,6
44,8
41,3
58,2
43,4
39-2
55,6
36,6
39,1
3,9
43,8
2005
36,2
5о,°
52,1
38,о
52,6
50,1
53,3
46,8
43,7
45,7
ЗЗЛ
48,1
38,4
31,6
41,5
44,8
40,8
55,6
47,7
38,4
55,о
35,о
44,1
36,3
44,1
2оо8
34,1
48,9
50,о
39,6
51,9
48,9
52,7
43,7
48,3
43,2
42,о
48,8
37,2
28,7
37,7
45,9
39,7
39,9
45,9
4i,i
53,1
33,7
47,3
38,8
43,4
2009
Н/д
52,3
53,6
43,8
55,9
54,3
55,2
47,9
5<э,о
Н/д
46,9
51,6
4о,5
Н/д
43,3
49,5
Н/д
Н/д
51,6
45,2
55,9
Н/д
51,2
42,2
Н/д
Источник: Национальные счета стран —членов ОЭСР, Париж,
20о8 г.; неопубликованные данные Европейской комиссии.
тельно вырастут во многих странах в 2009 году из-за
экономического кризиса, который привел к
сокращению ВВП и заставил правительства многих стран
резко увеличить расходы (табл. 4-4)· Следует
отметить, что в период с 1995 по 2°о8 год произошло зна-
195

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 4.5
Изменение уровня налоговых доходов
в 1960-2008 гг. (в % от ВВП)
Изменение
Снижение
относительно максимально-
Страна За 1960-2008 гг. го уровня к 2θθ8 г.
4,4
3,4
4>о
1,8
4,3
1,9
ι,ο
1,9
4,1
1,9
0,2
3,1
8,о
+o,i
4,4
6,4
1,9
1,4
3,9
5,9
о,9
3,3
а 1965-2008 гг.
Источник: Отобранные автором данные ОЭСР.
Канада
Соединенные Штаты
Австралия
Япония
Новая Зеландия
Австрия
Бельгия
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Ирландия
Италия
Люксембург
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Швейцария
Великобритания
В среднем
8,5
-о,4
4,7
9,8
6,4
12,1
17,7
23,о
15,4
9,1
5,7
ΐ5,οβ
8,3
ι8,9
7,8е
9,о
11,2
19,1
19,2
19,2
Ю,1
7,2
11,7
чительное снижение среднего уровня
государственных расходов, особенно заметное в Австрии,
Канаде, Дании, Финляндии, Германии, Нидерландах,
Норвегии и Швеции. Таким образом, уровень
государственных расходов снизился во всех странах —
196

РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ... В XX ВЕКЕ
«транжирах» Северной Европы. Все они вошли
в финансовый кризис 2008-2009 годов без
серьезных финансовых проблем.
В табл. 4-5 представлены обзорные данные о
росте налогов в странах — членах ОЭСР в период
с i960 по 20о8 год. Лидерами в этом росте стали
две страны, в которых были созданы наиболее
развитые формы государств всеобщего благосостояния
(Дания и Швеция), а также две страны, которые
вступили в кризис, имея очень низкие уровни
налогов, и начали быстро сокращать разрыв с другими
странами (Испания и Португалия). Из
приведенных в таблице данных также видно, что
Соединенные Штаты оставались исключением. Интересно,
что наряду с Соединенными Штатами и
Австралией наиболее медленный рост налогов в течение
почти полувека показала Германия.
Из табл. 4-5 также видно, что почти во всех
странах наивысший уровень налогов был
достигнут до 20о8 года. В течение первого десятилетия
XXI века и до начала кризиса многие страны
пытались снизить этот максимальный уровень
налогового бремени. Наибольшего снижения налогов
(от 8 до 4% ВВП) добились Ирландия,
Нидерланды, Швеция, Канада, Люксембург, Новая Зеландия
и Финляндия. В следующей главе мы рассмотрим
последствия этого снижения, которое в ряде стран
сопровождалось еще большим снижением
государственных расходов.
Литература
Самуэльсон, Пол Α. 2θθ2. Основания экономического анализа
(Санкт-Петербург: Экономическая школа).
American Enterprise Institute. 2005. Taxpayers Surveys
(Washington, D.C.).
Franco, Daniele. 1993. VEspannone della Spesa Pubblica in Italia
(Bologna: Il Mulino). Goode, Richard. 1964. The Individual
Income Tax (Washington, D.C.: Brookings Institution).
197

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Heller, Walter W. 1966. New Dimensions of Political Economy (New York:
W.W.Norton).
Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York:
McGraw-Hill).
OECD. 1985. Social Expenditure, ig6o-iggo: Problems of Growth and
Contrôlons: OECD).
Peacock, Alan, and Jack Wiseman. 1961. The Growth of Public
Expenditure in the United Kingdom (Princeton: Princeton
University Press).
Pechman, Joseph A. 1971. Federal Tax Policy (New York: WW. Norton).
Samuelson, Paul. 1947. Foundations of Economic Analysis (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press).
Stein, Herbert. 1984. Presidential Economics: The Making of Economic
Policy from Roosevelt to Regan and Beyond (New York: Simon
and Schuster).
Tanzi, Vito. 1980. Inflation and the Personal Income Tax (Cambridge:
Cambridge University Press).
. 1988. "Trends in Tax Policy as Revealed by Recent
Developments and Research." International Bureau of Fiscal
Documentation Bulletin 42, no. 3 (March) 97-103.
. 1995. Taxation in an Integrating World (Washington, D.C.:
Brookings Institution). 2004a. "The Stability and Growth Pact: Its
Role and Future." Cato Journal 24, no. 1-2: 57-69.
. 2004b. A Lower Tax Future? The Economic Role of the State
in the 21st Century (London: Politeia).
. 2010. The Charm of Latin America: Economic and Cultural
Impressions (Bloomington: iUniverse).
Tanzi, Vito, and Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th
Century (Cam- bridge: Cambridge University Press).
Toder, Eric. 2000. "Tax Cuts or Spending: Does It Make a
Difference?" National Tax Journal 53, part 1 (September): 361-371.
U.S. Office of Management and Budget. 2009. Histoncal Tables·,
Budget of the U.S. Government, Fiscal Year 2010 (Washington,
D.C.: GPO).
Van den Ende, Leo, Amir Haberham, and Kees den Boogert. 2004.
"Tax Expenditure in the Netherlands," in Tax
Expenditure-Shedding Light on Government Spending through the Tax System, edited
by Hana Polackova Brixi, Christian M. A.Valenduc, and Zhi-
cheng Li Swift (Washington, D.C.: World Bank), pp. 131-154·

ГЛАВА 5
Роль государства в социальной
защите: исторические вехи
5-1. Введение
В ПРЕДЫДУЩИХ главах мы обсудили рост
государственных расходов и налогов в
передовых странах на протяжении XX века.
Мы также выявили ряд факторов, которые
обусловили этот рост. Государственные расходы и
налоги, за счет которых финансировали новые
направления общественной деятельности, имели целью
не помощь самым бедным, как ранее, а защиту все
большего числа граждан и категорий населения
от рисков, влияющих на их экономическое
положение. Считалось, что правительственные
программы, финансируемые из государственного бюджета,
помогают гражданам справляться с
экономическими рисками современной жизни и, следовательно,
способствуют росту их благосостояния.
Обоснование в терминах снижения рисков
отличалось от того, на которое опирались программы
помощи бедным, в том числе во Франции, Италии
и других европейских странах, а также по
английскому Закону о бедных ι6οι года. В исламских
странах долгое время существовал «закат», один
из пяти столпов ислама, —«социальный налог»,
источник средств для помощи старикам, вдовам,
сиротам, увечным и всем, кто не мог сам
позаботиться о себе (Crone, 2005).
Появление новых социальных программ было
продиктовано не состраданием и не стремлением
избежать негативных внешних эффектов крайней
199

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
бедности, как ранее, а в корне новым
представлением о том, что все граждане имеют право на
поддержку государства. Таким образом, на первый
план вышел принцип обязанности общества
помогать тем его членам, кто не является ни
крайне бедным, ни «заслуживающим помощи» потому,
что обеднел под влиянием непреодолимых
обстоятельств. Были выделены категории граждан,
имеющие право на государственную поддержку. Объем
государственных расходов неуклонно рос по мере
того, как право на поддержку получали все новые
группы населения, а в некоторых случаях —все
население или все работники. Таким образом, в своей
идейной основе такая помощь кардинально
отличалась от ограниченных систем социальной защиты
предыдущих времен. Теперь именно работающие,
а не бедные получали большую часть официальной
государственной помощи. Приоритет интересов
рабочих и их семей устанавливали профсоюзы,
которые приобрели сильное политическое влияние.
В отличие от бедного населения, рабочие были
более организованы и могли сказать свое слово.
Государство не может и не должно полностью
покрывать потребность в защите от рисков с
экономическими последствиями. Такую защиту могут
по собственной инициативе обеспечивать частные
лица, особенно если они способны действовать
рационально, проникнуты чувством принадлежности
к коллективу и живут либо в свободном обществе
с относительно эффективной рыночной
экономикой, либо в обществе, где сильны родственные связи
или свободно действуют иные общественные, но
неправительственные системы поддержки.
Вероятность инициативы граждан выше там, где ее
поощряет и материально поддерживает правительство.
Однако вмешательство правительства часто
сужает возможности для деятельности граждан, и
государство начинает конкурировать с частными
программами. В предыдущих главах мы упоминали,
200

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
что социальная защита, обеспечиваемая
государственными программами в прошлом веке, не всегда
давала чистый прирост объемов помощи к
существовавшим формам частной поддержки. Было бы
ошибочно считать, что правительство всегда
подключалось только для того, чтобы восполнить
явное или полное отсутствие нужных услуг. На
самом деле, вводимые государством официальные
программы социальной помощи часто замещали
собой существовавшие ранее неформальные сети
поддержки, которые опирались на средства
частных лиц и религиозных организаций.
До начала крупномасштабного
государственного вмешательства частные лица и их близкие
родственники в случае нужды получали помощь
из различных источников и в различном объеме.
ι. Нуждающимся помогали их дальние
родственники. Мы забываем, что само понятие и размер
семьи сужались по мере развития экономики.
Существует обратная связь между размером
группы, которую ее члены считают семьей, и
уровнем экономического развития. Чем выше уровень
экономического развития, тем меньше число
родственников, которые могут помочь
нуждающимся и от которых ждут такую помощь.
Социальные нормы в этой области очень сильно
изменились1. В некоторых странах Азии и сейчас
ι. В некоторых странах мира это заметно в большей степени,
чем в других. Большой размер (расширенной, то есть
включая дальних родственников) семьи рассматривается
экономистами как фактор, негативно влияющий на
экономическое развитие. Считается, что он ограничивает
экономические стимулы деятельности членов семей, так
как результаты деятельности отдельного члена семьи
приносят выгоду не ему самому и его ближайшим
родственникам, а распределяются между всеми членами
расширенной семьи. Однако в последние десятилетия
именно сокращение размеров семей стало одной из основных
причин роста социальных расходов.
201

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
существует правовая обязанность оказывать
помощь нуждающимся родственникам.
2. Помощь предлагали друзья, соседи и другие
члены общины, в которой жили нуждавшиеся
в помощи. Поскольку в прошлом мобильность
населения, особенно в сельских районах, была
ограничена, у людей обычно было больше
социальных связей и больший «социальный
капитал». Они были более расположены помогать
друг другу.
3- Церкви и другие религиозные союзы вели
социальную работу и оказывали помощь бедным,
действуя в некоторых странах особенно
активно. До Реформации XVI века по всей Европе
активно действовала католическая церковь.
Поразительная многочисленность существовавших
тогда монастырей и приходов показывает,
насколько важную роль религия и монашеские
ордена играли в благотворительной и
образовательной деятельности. Как писал один автор,
«за многие века огромное число учреждений,
созданных в религиозных, благотворительных
и образовательных целях, получили
значительные материальные ресурсы. Церкви, монастыри,
больницы и школы часто получали большие
доходы и владели значительной собственностью»
(Kirsch, 1911, р. 39)· Д° XVI века церковь
владела более чем половиной всех земель в
католических странах Европы. Приходы и монашеские
ордена играли важнейшую роль в социальной
работе во всей Европе. Как правило, такая
социальная помощь оказывалась тогда, когда ее
необходимость становилась очевидна, но не в
ожидании будущей потребности в ней2. Церковь
лишилась многих своих владений либо после
2. В этом, возможно, заключается их основное отличие от
государственных программ. Государственные программы
стремятся предусмотреть потребность, а не просто реа-
202

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
Реформации, когда ее собственность была
конфискована протестантскими правительствами,
либо в более поздние периоды, в XVIII и XIX
веках, когда к власти в католических странах,
таких как Франция и Италия, пришли
антиклерикальные правительства. Остается открытым
вопрос о том, сумело ли государство
использовать эти активы для помощи бедным более
эффективно, чем это делала церковь. В любом
случае присвоение государствами бывших
церковных владений привело к тому, что часть
обязательств церкви по поддержке бедноты тоже
перешла к государству и к другим
организациям, которым пришлось создавать
альтернативные системы поддержки, примером чего могут
быть события после принятия английского
Закона о бедных ι6οι года.
4- В XIX веке потребность в поддержке отчасти
удовлетворяли благотворительные товарищества,
кооперативы, общества взаимопомощи и
кредитные союзы, а также неофициальные кредиты
членам общины, которые предоставляли
продавцы товаров и услуг. В обществе, члены которого
знали и доверяли друг другу, такой кредит был
обычным делом. Однако порой ставки
оказывались ростовщическими.
Несмотря на очевидные недостатки, в ряде стран
такой способ социальной защиты сыграл важную
роль. Местные общественные организации
приобрели особое значение во второй половине XIX века.
Оценивая эффективность такой
неформальной системы социальной защиты, следует
отметить, что в то время страны были еще очень бедны
и доход на душу населения по современным
меркам был очень низким. Средний доход был ниже,
гировать на события, в результате которых возникает по
требность в социальной помощи.
203

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
чем в сегодняшнем Китае3. Таким образом, мы
видим, что если бы государственные программы
существовали, то качество услуг было бы
минимальным, таким, какое мы наблюдаем в развивающихся
странах сегодня.
Промышленная революция привела к
изменениям в общественном устройстве. Более того,
интеллектуальные веяния, вызванные эпохой
Просвещения и Французской революцией,
пропагандировали идею о желательности и возможности
иного устройства общества, основанного не на
сострадании к беднякам, а на понятии «прав
человека», противопоставляющем индивида обществу.
Среди рабочих, которые стали более
организованны и заметны как социальная сила, популярность
приобрели идеи социализма, провозглашавшего
равенство не только возможностей, но и
результатов. Успех социалистического движения
подрывал концепцию прав собственности, которая была
особенно дорога экономистам и, конечно же, тем,
кто собственностью владел. Неформальные
«страховочные сети», основанные более на сострадании
и благотворительности других, чем на правах
самого индивида, стали казаться неполноценными.
Антирелигиозные настроения в ряде стран
континентальной Европы, порожденные Французской
революцией, обусловили враждебное отношение
к социальной помощи, предоставляемой
религиозными объединениями. Рост мобильности
населения ослабил чувство доверия и принадлежности
к общине и затруднил получение помощи от об-
3- Ангус Мэдисон пишет, что в 1820 г. ВВП на душу населения
составлял 1705 долл. (в долларах 1990 года) в
Великобритании, 1264 долл. в Соединенных Штатах и 675 долл.
в Японии. В среднем для западных стран он составлял
1956 долл. в 1870 г. и 3843 долл. в 1913 г. См. Maddison,
1999» tables 1 и 6. Но в настоящее время некоторые
историки экономики сомневаются в правильности
расчетов Мэдисона.
204

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
щины или семьи, которая обычно оказывалась
на местном уровне. И частные предприятия, и
правительства ощущали необходимость занять более
активную позицию. Им пришлось создавать более
формализованные структуры социальной помощи
на основе принципа прав личности взамен
прежней неформальной системы на основе
благотворительности отдельных общественных
организаций. В некоторых странах первыми откликнулись
предприятия, что в конечном счете привело к
появлению спонсируемого фирмами «скрытого
государства всеобщего благосостояния» (Howard, 1997)·
В других странах обеспечением социальной
защиты занялось государство.
В результате сложились два типа государств
всеобщего благосостояния: один получил большее
распространение в Европе, другой — в США и
других англосаксонских странах. Европейский
вариант государства всеобщего благосостояния имел
несколько разновидностей. В середине XIX века,
после беспорядков 1848 года, разгорелся спор,
который затянется на десятилетия, о наиболее
эффективном способе борьбы с бедностью —
используя государственное вмешательство в экономику
или полагаясь на политику laissez-faire. Этот спор
продолжается и сегодня.
2б января 1850 года Луи Адольф Тьер, историк
и важная политическая фигура во Франции XIX века
(он несколько раз был министром, а в 1870 году стал
президентом Франции), выступая в
Законодательном собрании Франции, представил заключение
Комитета социального обеспечения в отношении
борьбы с экономическими проблемами и
бедностью. Эти выводы стоит привести: правительство
должно постоянно иметь подготовленный пакет
общественных работ, которые следует выполнять
во время кризисов; оно должно упростить
эмиграцию, улучшить санитарные условия в районах
проживания рабочих, а также поддерживать создание
205

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
обществ взаимной помощи (Prins, 1888). Эти
рекомендации отражают взгляды, которые преобладали
в тот период по крайней мере во Франции.
Массовые волнения 1848 года во Франции и
Европе обострили спор о том, бороться ли с
бедностью силами государства или положиться на
политику laissez-faire. Многие экономисты по-прежнему
опасались, что вмешательство государства лишит
работников стимула усердно трудиться, снизит их
склонность к сбережению и создаст
необоснованные ожидания в отношении помощи от
государства. Со временем правительства ряда стран начнут
разрабатывать всеобщие, финансируемые из
бюджета программы социального обеспечения. В
других странах государственное вмешательство
останется ограниченным. В этой и последующих главах
мы рассмотрим различные организационные
модели, которые разные группы стран стали
использовать в последующие годы. Особое внимание
мы уделим государствам всеобщего
благосостояния, созданным в странах Северной Европы,
которые считаются примером самого масштабного
вмешательства государства в социальную сферу. Это
непростая тема. Модели систем социальной
помощи различных стран слишком сложно устроены,
чтобы их можно было точно описать в такой книге,
как эта. Именно поэтому наша цель состоит в том,
чтобы представить широкую картину, не
углубляясь в детали.
Перед тем как перейти к истории
законодательства о социальной защите в разных странах, будет
полезно представить в самом общем виде те
возможности, которые существовали в этих странах
к моменту начала государственного вмешательства.
Первая возможность заключалась в дальнейшем
развитии неформальных сетей социальной
поддержки, которые уже имелись во многих странах,
как советовал министр Тьер Законодательному
собранию Франции. Мы уже отмечали, что некоторые
2об

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
неформальные системы социальной помощи
существовали и раньше в форме обществ
взаимопомощи или в иных формах. Другие были созданы в XIX
и начале XX века. Кроме того, как предписывала
энциклика папы Льва XIII, можно было постараться
мотивировать рабочих сберегать больше, например,
наладив работу организаций, которые могли бы
принимать и надежно инвестировать их средства4.
В некоторых странах (включая Италию)
правительства достигали этой цели, поощряя развитие почто-
во-сберегательных систем, которые давали рабочим
любого города, где имелось почтовое отделение,
простой, не требующий расходов и относительно
надежный способ сберегать. Конечно, трудно
сказать, что было бы, если бы правительства не
занялись предоставлением услуг социального
обеспечения или предоставляли их в меньшем масштабе.
Могли ли уже существовавшие частные системы
социальной защиты развиться до такого уровня,
который бы сделал государственное вмешательство
ненужным? Этого мы уже не узнаем.
Правительства могли бы поощрять общественные, частные
меры социальной поддержки, как рекомендовал
Тьер. Например, правительства могли бы
освобождать такую деятельность от налогов или
субсидировать ее, а также поддерживать ее иными (в том
числе административными) способами.
Другая возможность состояла в том, чтобы
сосредоточить внимание на «рабочих» и
содействовать тому, чтобы работодатели направляли часть
выплачиваемой рабочим заработной платы на обес-
4- Недавние исследования в области экономики развития
показывают, что если у низкооплачиваемых рабочих есть
надежные и легкодоступные возможности инвестирования,
то они становятся более склонными к сбережению. Поч-
тово-сберегательные системы были созданы специально
для того, чтобы облегчить населению, и особенно
жителям сельских районов и небольших городов,
инвестирование своих сбережений.
207

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
печение их социальной защиты, а в идеале на
профессиональное обучение. В частности, можно было
предложить работникам откладывать часть
зарплаты на черный день и на старость или же в фонды,
из средств которых оплачивается лечение и
обучение. Этот вариант предполагает, что роль
государства смещена в сторону регулирования и
мониторинга деятельности рабочих и предприятий. Однако
такая система была бы выгодна рабочим крупных
предприятий формального сектора экономики.
Самозанятое население, занятые в неформальном
секторе и многие сельскохозяйственные рабочие
по-прежнему зависели бы от неформальных сетей
социальной поддержки. Именно так все и
произошло во многих промышленных странах (включая
Италию), а также в некоторых развивающихся
государствах.
Третья возможность состояла в том, чтобы
обязать всех граждан за собственные средства
покупать базовую страховку от отдельных рисков, таких
как старость, преждевременная смерть или
болезнь. Этот вариант предполагает денежную
помощь бедным гражданам или программы
поддержки для «бедняков, заслуживающих поддержки»,
то есть тем, кто из-за физической или душевной
болезни не имел средств для покупки
минимальной страховки и не имел семьи, которая могла бы
помочь; или тем, чей доход был слишком низок
для покупки страховки. В этом варианте
государству пришлось бы выполнять три функции:
регулировать работу страховщиков, финансово помогать
«беднякам, заслуживающим поддержки» и
повышать эффективность рыночной экономики. Из
заработной платы рабочих не вычитали бы высокие
налоги или обязательные «взносы». Таким
образом, их доходы выросли бы относительно среднего
уровня доходов в стране, и они смогли бы
приобретать необходимые социальные услуги на рынке.
Примерно такая модель разрабатывалась в Чили
2о8

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
в течение последних трех десятилетий и оказалась
довольно успешной, особенно в части
пенсионного обеспечения. В нескольких европейских
странах сходные модели применялись в области
здравоохранения. В области пенсионного обеспечения
эту модель в последние годы начали применять все
большее число стран.
Четвертая возможность заключалась в том, что
государство берет на себя финансовую
ответственность за обеспечение базового уровня социальной
защиты для всех граждан. Этот вариант
значительно увеличил бы государственные расходы и налоги,
так как расходы финансировались бы за счет
общего налогообложения и отчасти за счет трансфертов
между группами налогоплательщиков, например
от работающих граждан в пользу неработающих.
По такому пути пошли развитые государства
всеобщего благосостояния, хотя в последние годы их
политика несколько изменилась.
Конечно, всегда оставалась еще одна
возможность: государство вообще ничего не делает,
позволяя частной инициативе развиваться без
какого-либо руководства или поддержки. Этот вариант
поддерживают сторонники минималистской роли
государства в экономике. Есть мнение, что этот
вариант дает наибольшую личную свободу и
стимулы к усердному труду. Налоги и государственное
вмешательство минимальны; никого не
заставляют делать то, чего он сам не хотел бы делать.
Никого не заставляют платить налоги, которые пойдут
на помощь другим. Это не значит, что в
результате появится общество, не дающее никакой
защиты нуждающимся индивидам и их семьям.
Неформальные системы помощи будут сохраняться
или возрождаться, а отсутствие
государственного вмешательства будет только подталкивать
людей к добровольному участию в них. Как понимал
уже Адам Смит и как показывает статистика
благотворительных взносов и другие данные, большин-
209

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ству людей свойственны стремление помочь и
сострадание к другим людям5. Например, мы видим,
что многие отзываются на просьбы о помощи в
случае крупных бедствий и добровольно помогают
благотворительным организациям. При этом
государство могло бы сохранить за собой важную и
основополагающую задачу, заключающуюся в том,
чтобы сделать рыночную экономику как можно
более эффективной и таким образом
ликвидировать ренту и создать гибкий рынок рабочей силы
для тех, кто ищет работу и способен трудиться.
Для этого потребуется более грамотное и
действенное регулирование, исключающее злоупотребления
и произвольные искажения рыночных
механизмов, а также не создающее возможностей
получения ренты отдельными группами граждан.
В реальных условиях современного мира
мы не найдем какой-либо из этих вариантов в
чистом виде. В большинстве стран мы видим
сочетание вариантов. При этом, однако, есть несколько
четко распознаваемых моделей, которые разные
страны использовали при создании систем и
институтов социальной защиты. Далее в настоящей
главе мы кратко рассмотрим основные вехи в
развитии социального законодательства некоторых
стран в прошлом веке, которые оказали
значительное влияние на программы социальной
помощи во всем мире. Конечно, помимо рубежных
изменений происходили менее значимые и менее
заметные изменения социального
законодательства. Следует отметить, что ни один из
рассмотренных вариантов не стал бы наилучшим для всех
5- Как уже упоминалось, в Соединенных Штатах
благотворительные пожертвования достигают примерно 2% ВВП,
не учитывая стоимости времени, затрачиваемого
многочисленными волонтерами на благотворительную
деятельность и помощь, оказываемую по неформальным
каналам, которая также может быть значительной.
210

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
стран и всех обществ. У каждой страны своя
история и свои особенности и черты. Вот почему то,
что хорошо для одной страны, может не
годиться для другой. Страны выбирают наиболее
подходящие для себя варианты. Если они копируют то,
что сделано в других странах, то результат может
разочаровать.
5-2. Социальные законы Бисмарка
ι88ο-χ годов в Германии
Понимаемая в широком смысле социальная
защита (или социальное страхование), предполагающая
значительную роль государства, считается
европейским изобретением. Историю социальной
защиты в Европе иногда ведут от программы пособий
по нетрудоспособности для норвежских шахтеров,
введенной в 1842 году. Однако уже в 1786 году в
Венецианской республике был создан фонд
помощи морякам, ставшим инвалидами (Geremia, 1961,
р. 619-620). В 1847 и ^53 г(>Дах законы о помощи
бедным были приняты в Швеции. Тем не менее
рождение современных систем социальной
защиты часто связывают с законами, введенными Отто
фон Бисмарком в ι88ο-χ годах, когда Бисмарк был
канцлером Германской империи. За десять лет
Бисмарк провел несколько законов, заложивших
основы социального страхования для немецких
рабочих. Они оказали огромное влияние на социальное
страхование в Европе и в других частях света.
Краткое описание этих законов позволит понять их
значение для современного мира.
Отто фон Бисмарк не был левым политиком,
но был трезвым прагматиком. Своими
социальными законами он хотел достичь нескольких
политических целей, и первой было снижение влияния
радикальных социалистических идей Маркса,
Энгельса и других деятелей на немецких рабочих. Эти
211

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
радикальные идеи привлекали все больше
внимания и находили все больше сторонников среди
рабочих в Германии и в других странах. Вводя
защищающие рабочих законы, Бисмарк хотел отвлечь
их от социалистических идей. Ведь в тот период
рабочие становились мощной политической
силой, которую уже нельзя было игнорировать.
Второй целью было ослабление влияния католической
церкви, которое сильнее всего проявлялось в
южных районах Германии (особенно в Баварии) и
отчасти объяснялось активной благотворительной
и социальной деятельностью церкви в этих
регионах. Третья цель состояла в повышении
лояльности к Германии со стороны рабочих негерманской
национальности.
Какими бы ни были его цели, Бисмарк
продвигал и затем провел три важных и совершенно
новых закона: Закон о страховании рабочих на случай
болезни 1883 года, Закон о страховании от
несчастных случаев 1884 года и Закон о пенсиях по
старости и инвалидности 1889 года. Эти законы
защищали рабочих от экономических последствий
болезней, несчастных случаев и старости уже
тогда, когда ни в одной стране не было ни
государственных, ни поддерживаемых государством
программ, помогавшим рабочим справляться с такими
рисками6. Закон о страховании рабочих на случай
болезни гарантировал медицинскую помощь в
случае болезни примерно двум третям германских
рабочих. В случае болезни рабочие получали не
только медицинскую помощь, но и небольшое денежное
6. Английский историк и экономист Уильям Эшли сообщает,
что в Англии имелась «система страхования от
несчастных случаев», сходная с той, которая была введена в
Германии (Ashley, 1904, р· 16-17). Однако усилия
британского Общества взаимопомощи и других союзов и
профессиональных обществ обеспечивали помощь по старости
и нетрудоспособности в значительно меньшем объеме,
чем меры, введенные реформами Бисмарка.
212

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
пособие. Стоимость страховки распределялась
между работодателями, которые должны были
покрыть одну треть страховки, и рабочими, которые
покрывали две третьих общей стоимости.
Предоставлением медицинских услуг управляли местные
сотрудники службы здравоохранения. Таким
образом, участие государства заключалось не в
финансировании, а в бюрократическом управлении и
регулировании (Fay, 1950)·
Закон о страховании от несчастных случаев
1884 года обеспечивал рабочим страховку от
несчастных случаев на работе. Стоимость такой
страховки полностью покрывалась
работодателями. И в этом случае прямого участия
государственных средств не было. Закон о пенсиях по старости
и инвалидности 1889 года обеспечивал
страховую защиту не только для промышленных
рабочих, но и для других групп работников.
Примерно 13 из каждых ι6 «наемных работников» (около
8ι%) имели право на небольшую пенсию в
случае постоянной инвалидности или по
достижении 7<э лет. Однако во времена, когда средняя
продолжительность жизни составляла около 45 лет>
лишь немногие доживали до этой небольшой
пенсии7. Но важно здесь было то, что рабочие получили
право на пенсию, которая перестала быть актом
благотворительности. Стоимость пенсионной
системы, оцениваемая примерно в 2% от затрат на
заработную плату, покрывалась работодателями (две
пятых стоимости), правительством, которое да-
7- В 1900 г. в Германии средняя ожидаемая продолжительность
жизни при рождении составляла 47 лет (см· Maddison,
1999» table 4). Средняя ожидаемая продолжительность
жизни мужчин в возрасте 40 лет была несколько выше.
В период с 1894 по ^97 г· она составляла ав лет в Пруссии
и 25 лет в Англии, что было несколько выше средней
ожидаемой продолжительности жизни при рождении. Такие
данные приведены в Ashley, 1904» Ρ· 4^· И все же лишь
немногие доживали до уо лет.
213

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
вало по so марок на человека, и рабочими,
которые вносили остальное. И это был первый случай,
когда государство взяло на себя прямое
финансовое обязательство. «Патриархальные»
предприятия часто сами платили долю рабочих. Бисмарк
смог получить согласие промышленников на
такую программу в ходе политических торгов (не
являющихся недавним изобретением), согласившись
ввести импортные тарифы, которых те добивались.
К этому времени политика laissez-faire уже
вызывала сомнения во многих странах. В Италии,
например, сомнения в ее правильности возникли как раз
в i88o-e годы (Are, 1974)8·
Рассмотрение социальных законов Бисмарка
позволяет сделать несколько важных заключений.
Во-первых, признание государством своей
ответственности за пенсии рабочим вкупе с введением
тарифов на импорт можно рассматривать как
наступление на идею laissez-faire', которая в
Германии и других европейских странах достигла
наивысшего уровня развития примерно в 1875 Г°ДУ>
но затем, в i88o-e годы, начала отступать.
Во-вторых, после введения социальных законов
Бисмарка началось последовательное расширение прав
рабочих. Со временем все больше работников
стали подпадать под действие социального
законодательства, которое становилось все более и более
универсальным9 (см. также Flora, Kraus and
Pfennig, 1983 и 1987). В-третьих, несмотря на новизну
8. Два ведущих итальянских экономиста этого периода — Виль-
фредо Парето и Маффео Панталеони — сталкивались
с проблемами в академической карьере из-за своего
несогласия с интервенционистской политикой государства,
которая уже становилась обычной. См. Are, 1974» сп-5·
9- Еще одно изменение состояло в том, что со временем
возраст выхода на пенсию снижался по отношению к
средней ожидаемой продолжительности жизни. Часть
жизни, проведенной на пенсии, удлинялась по отношению
к части жизни, когда человек работал.
214

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
и важность социального законодательства
Бисмарка, оно почти не сказалось на состоянии
государственных финансов Германии, так как финансовая
ответственность государства была ограниченной.
Самое важное из того, что сделал Бисмарк,— это
введение принципа обязательного страхования
под надзором государства. В табл. 1.1 показано,
что в 1913 году, через два десятилетия после
введения социального законодательства, общие
государственные расходы в Германии составляли лишь
ц,8% ВВП, несмотря на значительное расширение
программ в предыдущие годы. В табл. 2.1
приведены дополнительные данные в поддержку этого
вывода. Тем не менее социальные законы Бисмарка
оказали огромное воздействие на все страны и
явились важнейшей вехой в развитии социального
законодательства.
5-3- Американское социальное
законодательство президентов Рузвельта,
Джонсона, Клинтона и Обамы
Перед рассмотрением доклада Бевериджа,
оказавшего значительное влияние на программы
социальной защиты населения в период после Второй
мировой войны, следует рассмотреть
несколько важных тенденций, возникших в
Соединенных Штатах и связанных с введением системы
социального страхования в i93°~e годы и «войной
с бедностью» 1960-х годов. Для полноты
картины мы также кратко рассмотрим
законодательство более поздних периодов. «Система
социального страхования» была введена в Соединенных
Штатах президентом Франклином Делано
Рузвельтом в 1935 Г°ДУ- В послании к Конгрессу 8 июня
1934 года президент Рузвельт обещал взяться за
решение важнейшей задачи обеспечения социальной
защиты граждан и их семей с помощью системы со-
215

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
циального страхования. К 1934 Г°ДУ Уже более чем
в половине американских штатов действовали
законы о пенсиях по старости. Однако программа
Рузвельта была национальной программой. Рузвельт
также хотел создать систему медицинского
страхования, но не смог из-за сильного сопротивления
ее противников10. Эту задачу решит лишь
администрация президента Обамы, предложившая Закон
о защите пациентов и доступном медицинском
обслуживании 2010 года.
Введенная в 1935 Г°ДУ Американская
программа социального страхования включает программы
страхования по старости, по случаю потери
кормильца и нетрудоспособности и помощь лицам
с детьми-иждивенцами. По размеру ежегодных
платежей бенефициарам Американская
программа социального страхования является самой
крупной в мире. С момента появления программа
несколько раз корректировалась. Она финансируется
из налога на заработную плату в пределах
определенного уровня, что делает эти налоги
регрессивными, и выплачивается поровну работниками и
работодателями. Самозанятые платят полную сумму.
Предполагается, что система основана на
принципе выплат из текущих доходов. Временный излишек
средств инвестируется в государственные облигации
США11. К настоящему времени система накопила
значительные активы, но они будут израсходованы
ίο. Краткое раннее описание реформ президента Рузвельта
содержится в Schlesinger, н)59> cn· *8· См. также Stein, 1984,
eh. 2.
11. В 20о8 г. социальное страхование и пенсионные взносы
составили в Соединенных Штатах примерно 900 млрд долл.,
или 35»7^ всех доходов федерального бюджета США. Эта
доля оставалась неизменной с середины 1980-х гг. До
середины 1980-х гг. она росла в течение многих лет.
Рассчитанные в процентах от ВВП, эти поступления
достигли к концу 1980-х гг. примерно 6,5% ВВП. См. U.S.
Government, 2009.
216

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
в будущем (к 2037 году?), так как расходы системы
растут быстрее ее доходов. Стоимость программы
превысила налоговый доход уже в 20Ю году. Поко-
ленческие счета, дисконтирующие будущие потоки
доходов и расходов, указывают на возникновение
значительного дефицита в системе при условии
неизменности законодательства и исходя
реалистичных прогнозов в отношении экономического роста,
уровня процентных ставок, средней
продолжительности жизни и других переменных показателей.
Получаемые выгодоприобретателями средства
облагаются налогом. Обычный возраст выхода на пенсию
составляет 65 лет, что значительно ниже
пенсионного возраста по социальному законодательству
Бисмарка, несмотря на то что средняя
продолжительность жизни с тех пор значительно выросла. Чтобы
получить право на пенсию, рабочие теперь должны
вносить платежи по социальному страхованию в
течение десяти лет и более. Система охватывает
только работающих. Неработающие граждане не платят
социальные взносы и не получают право на пенсию.
В системе также имеются значительные, но не очень
прозрачные элементы перераспределения. Одни
выгодоприобретатели получают больше, чем вносят,
а другие — меньше.
Когда в середине Великой депрессии в
Конгресс впервые представили проект закона о
системе социального страхования, написанный, как
говорят, так, что только немногие могли его понять,
он сразу встретил значительное сопротивление,
и в том числе прозвучал вопрос о том, не
противоречит ли Конституции право федерального
правительства принуждать рабочих и предприятия
к участию в этой программе. Программа
воспринималась как наступление на индивидуальные
свободы и/или права штатов. Некоторые опасались,
что рабочие начнут платить налоги сразу, а
государство начнет выплачивать первые пенсии
только через несколько лет, что негативно скажется
217

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
на экономике. Ведь государство будет
накапливать избыточные средства на специальных счетах
в течение долгого периода, так как взносы станут
превышать выплаты. Некоторые экономисты
считали введение системы социального страхования
причиной замедления темпов экономической
деятельности в 1937 Г°ДУ> когда экономика
Соединенных Штатов только выходила из Великой
депрессии, а национальный доход вернулся на уровень
1929 года.
На протяжении многих лет систему социального
страхования как хвалили, так и критиковали.
Критики указывали, что ожидаемая доходность
взносов в систему социального страхования намного
ниже той, которую выгодоприобретатели могли бы
получить, инвестировав внесенные средства
непосредственно на рынке. Некоторые экономисты
также критиковали систему социального страхования
за то, что она лишает рабочих стимулов сберегать
на старость12.
Сторонники системы социального
страхования хвалили ее за функцию перераспределения.
По этим и иным, не рассматриваемым здесь,
причинам американская программа социального
страхования остается, по мнению некоторых,
довольно противоречивой (см., например, Tanner, 2004).
Тем не менее у нее по-прежнему много
сторонников (Diamond, 2004). Со временем программа
распространилась на случаи инвалидности и
медицинские расходы, став значительно более
дорогостоящей, чем в начале своего существования.
Президент Джордж Бущ-младший пытался
провести частичную приватизацию системы
социального страхования в 2005 году, но потерпел неудачу,
столкнувшись с жестким сопротивлением со
стороны сторонников программы.
12. См. Feldstein, 1974· Критика выводов Фельдштейна
приводится в Вагго, 1978 ·
218

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
Закон о социальном страховании 1935 г<ЭДа со"
держал раздел IV — программу помощи лицам
с детьми-иждивенцами. Эта программа
предназначалась для оказания помощи бедным матерям,
которые в то время в большинстве случаев были
вдовами, а не матерями-одиночками, с
малолетними детьми. Такие программы были введены
во многих американских штатах, в основном с 1910
по 1920 год. К 1935 Г°ДУ они существовали уже
примерно в 40 штатах. Закон о социальном
страховании 1935 г°Да обеспечил покрытие одной трети
стоимости таких программ для тех штатов, в
которых они имелись. В некотором смысле он был
примером того, как национальные правительства
могут брать на себя осуществляемую в частном
порядке работу по предоставлению социальной помощи
или, в данном конкретном случае, работу,
выполняемую местными правительствами. Помимо
введения Закона о социальном страховании,
президент Рузвельт осуществил ряд изменений, многие
из которых были регулятивного характера, а
многие не имели отношения к государственным
финансам. В табл. 5-1 представлены данные,
показывающие влияние социального законодательства
Рузвельта на уровень социальных расходов в период
до «войны с бедностью», объявленной президентом
Джонсоном в середине 1960-х годов.
Значительное увеличение социальных расходов
произошло в Соединенных Штатах в ходе
«войны с бедностью» президента Джонсона. Она будет
раздувать бюджет Соединенных Штатов в течение
многих лет. Инфляция цен ненадолго увеличила
налоговые поступления благодаря действию
«финансового тормоза». В результате благоприятной
демографической ситуации, включавшей всплеск
рождаемости после Второй мировой войны,
работающее население выросло и доходы пенсионной
системы увеличивались в 1960-е годы и в
последующие периоды, а расходы на пенсии не росли, по-
219

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 5.1
Расходы федерального правительства США
на граждан в соответствии с социальными
программами (в % от ВВП)
о S g s , &
«θ
Год « α U G С ε α S υ uGcs Сен S
1940 1,61 0,12 0,38 0,10 0,44 0,47 0,10
1945 0,83 0,16 0.30 0,07 0,25 0,04 0,01
!95θ 4,53 °>36 o,67 o,28 0,52 0,67 2,02
1955 3>38 o,i7 0,64 0,20 0,52 0,49 0,35
i960 4,56 0,24 0,70 0,20 0,61 0,52 0,28
i965 4*69 2,5! 0.71 °>25 0,65 0,39 0,18
Источник: По данным Stein, 1984, tables I и IX, p. 397 и 405.
скольку число оставляющих работу было
невелико. Федеральному правительству стало легче
финансировать другие быстрорастущие социальные
расходы. Сокращение военных расходов также
способствовало увеличению социальных расходов,
особенно после окончания вьетнамской войны. Со
временем влияние изменений, осуществленных в
связи с «войной с бедностью», стало более заметным.
В обращении к Конгрессу ι6 марта 1964 года
президент Линдон Джонсон объявил «войну
источникам бедности». Он заявил, что «впервые в
нашей истории стало возможно победить бедность»,
хотя предложенные программы не смогут
«ликвидировать всю бедность в Америке за несколько
месяцев или лет». Программы борьбы с бедностью
были представлены как «абсолютное намерение
президента, Конгресса и народа добиться победы
над самым древним врагом человечества» (см. U.S.
Government, 1965)· Основные законодательные
предложения были представлены президентом
220

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
Джонсоном в его послании Конгрессу США о
положении в стране 4 января 1965 года. В послании
содержались инициативы, которые в
последующие годы приведут к значительному расширению
роли государства в экономике. Наиболее важными
из них были Закон о начальном и среднем
образовании 1965 года, предоставлявший федеральную
поддержку различных образовательных программ,
и Закон о социальном страховании 1965 года,
вводивший федеральную программу медицинской
помощи престарелым Medicare и федеральную
программу медицинской помощи неимущим Medicaid,
Стоимость этих двух программ и особенно первой
из них со временем значительно вырастет из-за
роста числа бенефициаров и высокой инфляции
в секторе медицинских услуг. По этой причине по-
коленческие счета закрываются с переносом
значительных чистых краткосрочных обязательств
(дисконтированных), которые на самом деле являются
скрытым долгом. А это бомба замедленного
действия, которая будет беспокоить все последующие
администрации Соединенных Штатов.
Программа войны с бедностью (она же
программа «Великое общество») администрации
президента Джонсона позволила некоторым людям,
которые не являлись ни престарелыми, ни бедными,
жить за счет правительства не работая. Произошло
действительно радикальное изменение политики.
Пособия по социальному обеспечению были
разного вида. Они включали общие социальные пособия,
продовольственные талоны, выплаты беременным
и молодым матерям, выплаты по программе
Medicaid и жилищные пособия от правительств штатов.
В 1968 году 4>ι% всех американских семей
возглавляли неработающие женщины, получавшие
социальные пособия. К 1980 году доля таких семей
возросла до \о% (Frum, 2000, р. 72).
Расходы на развитие «человеческих ресурсов»,
включая расходы на образование, подготовку кад-
221

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ров, трудоустройство и социальные услуги,
здравоохранение, гарантии заработка, социальное
обеспечение и пособия ветеранам, составляли не более 5%
ВВП в период с 194° по 19^° Г°Д (а временами и
много меньше), но в 1960-е годы начали расти,
особенно после начала «войны с бедностью». В 1965 году
бюджетные ассигнования на «человеческие
ресурсы» составляли 5,3% ВВП. К 1970 году они выросли
до 7,4% ввп> а к 1980-му —до п,5% ввп* ß 19%3 Г°ДУ
они составляли уже 12,4% ВВП. Затем темпы роста
снизились в результате реформы системы
социального обеспечения, сохраняясь на более низких
уровнях в течение двух десятилетий. Однако к 2θΐο году
эти расходы оценивались почти в ι6% ВВП (см. U.S.
Government, Office of Management and Budget,
Historical Tables, 2009). Очевидно, что за прошедшие
полвека в Соединенных Штатах объем социальных
расходов существенно вырос. Эти изменения
прошли незамеченными лишь благодаря
значительному сокращению военных расходов в тот же период13.
Теперь вернемся к разделу IV Закона о
социальном страховании 1935 г°Да, где была представлена
«Программа помощи лицам с
детьми-иждивенцами». Программа начала расширяться сразу после
принятия и вызывала постоянные споры вплоть
до реформы при президенте Клинтоне в 1996 году.
В i960 году программа поменяла название с
«Помощи лицам с детьми-иждивенцами» на «Помощь
семьям с детьми, находящимися на иждивении».
Таким образом, фокус был смещен с детей на семьи,
а сама программа была расширена. Программу
распространили на детей с обоими родителями, один
их которых не имел работы; возраст детей был
повышен до ι8 лет для тех, кто ходит в школу; дети
в приемных семьях также были включены в
программу; доля затрат, покрываемых федеральным
13. Кроме того, этому росту способствовало все более широкое
использование «налоговых расходов», особенно в i99°"e ΓΓ·
222

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
правительством, выросла с одной трети до
половины. Это один из классических примеров того, что
часто случается с программами, в финансировании
которых участвует правительство. Все начинается с
малого, но со временем охват и масштабы возрастают.
«Программу помощи семьям с детьми,
находящимися на иждивении», выполнением
которой руководило Министерство здравоохранения
и социального обеспечения США, не раз пытались
расширить и сделать получение помощи правом
всякого, кто подходит под критерии программы,
а не привилегией или доброй волей руководства
программы. Первоначально администраторы
программы удерживали за собой право распределять
помощь по собственному усмотрению, но
постоянная критика слева лишила их этой возможности.
Несмотря на умеренный масштаб расходов
(24 миллиарда долларов США в год к моменту
серьезной реформы программы в 1996 году)>
программу критиковали представители правых сил. Одно
из обвинений заключалось в том, что программа
делает людей зависимыми от системы
социального обеспечения. Когда пособия повысили (чего
следовало ожидать), выросло и число желающих
получать их. С 1936 по 1969 год число семей,
получающих социальную помощь по этой
программе, выросло СО 1Ö2 ТЫСЯЧ ДО ПОЧТИ 2 миллионов.
Критики говорили, что программа поощряет
незамужних или разведенных женщин к рождению
детей и таким образом способствует росту числа
внебрачных детей, что в свою очередь ведет к росту
преступности, возникновению городских трущоб
и воспроизводству бедности среди населения,
попавшего в «ловушку безработицы»14. Многие при-
ц. Предельные ставки налогов для получателей социальных
пособий, которые нашли работу и отказались от льгот,
были очень высоки, что приводило к попаданию в
«ловушку бедности».
223

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
водили пример семей, попавших в подобную
ловушку, где на протяжении нескольких поколений
никто никогда не работал. Наконец, критики
указывали, что женщины, получающие пособие, не
захотят выходить замуж даже тогда, когда у них есть
партнер, что приведет к массовому
злоупотреблению помощью в рамках программы.
На смену «Программе помощи лицам с детьми-
иждивенцами» 1935 г°Да пришел Закон о
персональной ответственности и возможностях
трудоустройства 1996 года, также известный как Закон
Клинтона о реформе системы государственной
социальной помощи. Новый закон был принят в
исполнение обещания президента Клинтона
«положить конец системе социального обеспечения в том
виде, который мы знаем». Цель нового закона
состояла в том, чтобы заставить людей, получающих
пособия, заняться поиском работы и использовать
систему социального обеспечения как запасной
вариант, а не способ жизни. Новый закон должен был
уничтожить зависимость целых поколений
американцев от социальных пособий. В статье, вышедшей
в газете «Нью-Йорк тайме» в день десятилетнего
юбилея реформы (22 августа 20об года), президент
Клинтон сообщал, что за десять лет «число
получателей пособий существенно сократилось: с 12,2
миллиона в 1996 году до 4>5 миллионов в настоящее
время». Конечно, тут помогли успехи экономики,
но «бо% матерей на пособии нашли работу», а
детская бедность снизилась.
Программа помощи лицам с
детьми-иждивенцами является ярким примером процесса,
типичного для многих финансируемых из бюджета
государственных программ и приводящего к росту
государственных расходов независимо от
желания политиков. Этот процесс иллюстрирует
фундаментальный закон развития государственных
программ. Новая программа вводится для помощи
конкретной, ограниченной группе людей, напри-
224

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
мер вдовам с малолетними детьми. Поначалу она
требует небольших средств, ограничена по
охвату и имеет четко обозначенный круг
бенефициаров. Расходы также ограничены. Она выглядит
обоснованной и адресована конкретно определенной
категории граждан, нуждающихся в помощи, такой
как бедные вдовы с маленькими детьми. Со
временем возникает давление в сторону расширения
числа бенефициаров и увеличения объема программ
за счет смягчения требований. Стандарты
постепенно смягчаются, а число бенефициаров растет,
как и расходы по программе.
В результате программа, которая сначала
представлялась недорогой, делается все более
дорогостоящей. Еще хуже то, что программа
становится менее справедливой, потому что новые группы
бенефициаров обычно меньше нуждаются в
помощи, чем первоначально включенные в программу,
однако получают такие же пособия. В результате
возникает проблема горизонтального неравенства
при получении государственной помощи, которую
мы рассматривали в первой главе. Программа
помощи лицам с детьми-иждивенцами служит
примером такого процесса. Еще более яркий пример
иллюстрирует программа выплат пенсий по
инвалидности, в ходе выполнения которой
критерии инвалидности были постепенно расширены
во многих странах. В результате одинаковые
пенсии теперь могут получать люди с совершенно
разными степенями нетрудоспособности. В ряде стран
(в том числе в Нидерландах и Италии) число
людей, получающих пенсии по инвалидности,
значительно выросло, что сделало эти государственные
программы крайне дорогими. Во многих случаях
люди, которые еще способны трудиться на
разнообразных работах, выходят на пенсию раньше
обычного срока и при этом сохраняют право на другие
пенсии, как это часто бывает среди полицейских
в богатых округах Соединенных Штатов. Такая
225

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
практика — еще один пример горизонтального
неравенства, которое создают программы
социальной помощи. Легко найти и другие примеры
этого процесса.
Закон 1996 года положил конец системе
социальной защиты как набора пособий, обязал
получателей пособий искать работу после двух лет жизни
на пособие, ограничил общую продолжительность
получения пособий из федеральных фондов пятью
годами и сократил фонды на выплату пособий
незамужним женщинам моложе ι8 лет и
иммигрантам. Общепризнанно, что реформа помогла
восстановить трудовую этику и снизить уровень детской
бедности.
21 марта 2θΐο года палата представителей
Конгресса США приняла законопроект H.R.4872 —
Закон о защите пациентов и доступном
медицинском обслуживании. Президент Обама подписал
его 23 марта 2θΐο года. Закон предписывал
большинству граждан Соединенных Штатов
приобретать медицинскую страховку. В противном
случае их ожидало наказание. Граждане и семьи
могли получать субсидии от правительства, если
не могли заплатить полную стоимость
страховки. Это было важным изменением для
Соединенных Штатов. Вместе с тем его нельзя назвать
вехой в развитии социального законодательства,
так как Соединенные Штаты просто последовали
примеру других стран. Во время написания этих
строк (2010 год) обсуждение возможных
последствий этого закона все еще продолжается, а
Республиканская партия обещает добиться его
отмены. Горячо дискутируемым и важным вопросом
остается вопрос о том, во что закон обойдется
американскому правительству в долгосрочной
перспективе. Не исключено, что отсутствие
ожидаемой поддержки этой реформы в обществе вызвано
чрезмерной запутанностью и сложностью
соответствующих правовых норм.
22б

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
54· Доклад Бевериджа в Великобритании
Еще одной важной вехой в истории системы
социального страхования и социальной защиты стал
доклад Бевериджа, появление которого внесло
значительный вклад в формирование британского
государства всеобщего благосостояния после
Второй мировой войны и повлияло на другие страны.
Доклад также привел к расширению
национальной системы страхования, которая в ограниченной
форме впервые была введена в 1911 году, и
созданию Национальной службы здравоохранения.
Отчет был подготовлен правительственным
комитетом под председательством директора Лондонской
школы экономики сэра Уильяма Бевериджа и
опубликован в середине Второй мировой войны — 2
декабря 1942 года (Beveridge, 1942)· Доклад был
встречен с воодушевлением, его печатная версия вызвала
огромный интерес британцев. Однако из-за войны
его реализацию отложили до 1945 г°Да> когда
послевоенные выборы в Великобритании выиграла
Лейбористская партия.
В отчете были выделены три «руководящих
принципа» или рекомендации: подойти к
проблеме социальной защиты «революционно», не думая
лишь об отдельных улучшениях; понять, что
обеспечение «гарантированных доходов» позволит
системе социального обеспечения решить только
проблему Нужды, рассматриваемую лишь как «одно
из пяти зол на пути изменений». Четыре других —
это Болезни, Невежество, Нищета и Праздность
(данные проблемы решить труднее); а также
развитие сотрудничества в действиях государства
и частных лиц. Предлагая свои услуги и участие,
государство «не должно уничтожать инициативу,
возможности и ответственность; определяя
государственный минимум, государство должно
оставлять возможности и стимулировать добровольные
227

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
действия частных лиц, направленные на то, чтобы
самостоятельно обеспечить себе и своей семье
больше, чем этот минимум».
Трехсотстраничный доклад Бевериджа
привел к принятию нескольких законов, включая
Закон о семейных пособиях 1945 года, Закон о
государственном страховании (от производственных
травм) 1946 года, Закон о государственной
службе здравоохранения 1946 года, пенсионный
закон 1947 года, Закон о регулировании квартирной
и арендной платы 1949 года и законы о
государственном страховании 1948 и 1949 годов. В отчете
подчеркивалось, что пособия для семей должны
выплачиваться с учетом числа находящихся на
иждивении детей. Считалось, что большие семьи
заслуживают большей государственной помощи.
Предполагалось, что доклад Бевериджа и
принятое благодаря ему социальное законодательство
расширят участие государства в экономике
значительно сильнее, чем допускало законодательство
Бисмарка и Рузвельта. В соответствии с
докладом Бевериджа, конечная цель должна состоять
в создании развитого государства всеобщего
благосостояния с высоким уровнем государственных
расходов. При этом новое законодательство
вступило бы в противоречие с рыночной экономикой,
как, например, случилось с Законом о
регулировании арендной платы 1949 года. В табл. 5.2
представлены данные о социальных расходах в
Великобритании в период с igoo по 1995 год, из которых
видно, что эти расходы резко выросли в середине
1940-х годов и в 1981 году, но темпы их роста
снизились после прихода к власти правительства
консерваторов, пытавшегося снизить государственное
вмешательство в экономику.
Табл. 1.1 и 1.2 дают некоторое представление
о том, в какой степени рост государственных
расходов в Великобритании определялся ростом
социальных расходов. Можно заметить, что про-
228

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
ТАБЛИЦА 5.2
Социальные расходы в Великобритании
в период с igoo по 1995 г· (в % от ВВП)
1900 19Ю 1921 1926 1936 1946 1956 196^ 1976 1981 1995
Образо- дан- дан- i,6g 2,02 2,17 1,74 3>2б 4»59 б,2о 5,54 5>°9
вание ных ных
нет нет
Здраво- дан- дан- 0,41 ι,4ΐ 1,69 1,72 3>п 3>б9 4.91 5^9 5>74
охране- ных ных
ние нет нет
Соци- дан- дан- 4.26 4.65 5в° 4,53 5>l6 б>94 ιο,ι8 11,45 13,13
альная ных ных
помощь нет нет

(включая
жилищные
льготы)
Всего 2,6 4>l6 6.36 8,08 g,i6 8,00 11,52 15,22 21,28 22,18 23,96
Источник: Glennerster, 1998, annex, table 2A.1, p. 25.
исходившее в Великобритании после появления
доклада Бевериджа в количественном и
качественном смысле сильно отличалось от того, что
происходило в Германии после Бисмарка или в
Соединенных Штатах после принятия «Нового курса»
(более подробная информация по Великобритании
содержится в Glennerster, 1994 и Peacock, 1954)·
5.5· Кейнс и социальное законодательство
Прежде чем завершить главу, следует хотя бы
кратко рассмотреть одну историческую загадку. Сегодня
Кейнса принято хвалить (или осуждать, это зависит
от политических взглядов говорящего) за
значительное расширение роли государства в экономике
многих стран, произошедшее после опубликования
им «Общей теории занятости, процента и денег»
229

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в 1936 году. Политики часто называют «кейнсиан-
ской» политику, сопряженную со значительным
ростом государственных расходов.
Многочисленные призывы увеличить государственные
расходы «в соответствии с идеями Кейнса» раздавались
во время экономического кризиса 2008-2009 годов.
Некоторые даже приписывают Кейнсу создание
государств всеобщего благосостояния.
Нет сомнений, что Кейнс призывал к более
заметному участию государства в экономике. В лекциях
1924 и 1926 годов он рекомендовал покончить с
политикой laissez-faire, от которой, как мы сегодня
знаем, на тот момент уже отказались некоторые
страны континентальной Европы (в том числе Германия
и Италия), но которую продолжали поддерживать
экономисты, особенно американские. Кейнс
считал, что организации, которые становятся
слишком большими (или, говоря современным языком,
«слишком большими для того, чтобы потерпеть
неудачу»), следует превратить в «полуавтономные
органы» с конкретными задачами по производству
общественных благ и под жестким контролем
регулятора. Примеры таких организаций в современном
мире —почта, метрополитен и железные дороги.
По мнению Кейнса, очень крупные экономические
организации и предприятия сами стремятся к
«социализации». Он видел в этом предложении
альтернативу социализму (социалистические идеи тогда
стали очень популярны), при котором
государственные министры напрямую руководят действиями
экономических институтов. Кейнс видел роль
государства в «широкомасштабном распространении»
деловой информации и обеспечении ее полного
раскрытия. В принятых сегодня терминах это означает,
что государство должно сокращать асимметрию
информации среди частных лиц. Многие сегодня
согласились бы с Кейнсом в том, что необходимо
заставить предприятия и особенно банки стать более
прозрачными. Очевидно, что Кейнс «не доверял
230

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
рынкам и верил в альтернативные средства
совершенствования общества, основанные на убеждении
и интеллекте» (Marcuzzo, 2010, р. 7)· Таким образом,
взгляды Кейнса очень далеки от взглядов
экономистов австрийской школы, таких как Людвиг фон Ми-
зес и Фридрих фон Хайек, которые верили в
волшебную силу рынка и не замечали его недостатков.
Более того, Кейнс не считал, что частные рынки могут
автоматически обеспечить полную занятость
населения, и полагал безработицу серьезнейшей
социальной проблемой. Он опасался, что свободный рынок
не сумеет автоматически привести инвестиции в
соответствие с накоплениями, что приведет
экономику к социализму. Именно поэтому Кейнс утверждал,
что государство должно участвовать в экономике,
особенно в поддержании необходимого уровня
инвестиций и совокупного спроса.
Таким образом, Кейнс считал, что экономику
laissez-faire следует дополнить масштабным
вмешательством государства, а классическую
экономическую теорию нужно заменить новой теорией,
которая будет учитывать возможность провалов рынка.
Однако он нигде прямо не высказался в пользу
повышения социальных расходов государства и тем
более в пользу государства всеобщего
благосостояния. Если предложения Кейнса и могли привести
к росту государственных расходов, то лишь как
побочное следствие политики стабилизации.
Заметим, что стабилизационной политике, по
причинам политического свойства, присуща естественная
асимметрия, которая в долгосрочной
перспективе приводит к увеличению доли государственных
расходов в ВВП. Причина в том, что политикам
гораздо удобнее и проще увеличивать
государственные расходы в период экономического спада, чем
сокращать их во время подъема. В долгосрочной
перспективе это означает постоянный рост доли
государственных расходов в ВВП. Но такой рост
является побочным результатом стабилизацион-
231

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ной политики, а не целью кейнсианской
экономики. Кейнс считал, что экономическую
политику должны направлять хорошо информированные
и знающие люди, своего рода «интеллектуальные
аристократы», которые свободны от политических
пристрастий и не подвержены политической
асимметрии. Позицию Кейнса называли «менталитетом
Харви-роуд»15 (см.: Buchanan, Burton, and Wagner,
1978; а также Rowley, 1987).
Кейнс оставался несколько в стороне от
общественного обсуждения проблемы бедности, которое
привело к появлению доклада Бевериджа и
принятию социального законодательства 1945 г°Да>
хотя и переписывался с Бевериджем.
Отстраненность Кейнса объясняют тем, что с 1941 по 1945 Г°Д
Кейнс провел много времени в Соединенных
Штатах и Канаде. Там шла подготовка к созданию
основных структур Бреттон-Вудской системы (МВФ
и Всемирного банка), и Кейнс активно участвовал
в этом важном проекте. Однако косвенные
свидетельства подтверждают вывод Роберта Скидельски
о том, что, несмотря на революционность его
экономической мысли, «Кейнс не был яростным
социальным реформатором»: известно письмо Кейнса
экономисту Колину Кларку, в котором он
соглашался с мнением Кларка о том, что налоговое бремя
не должно превышать 25% ВВП, а также заявление
Кейнса, что он является единственным «некейнси-
анцем» среди участников встречи по обсуждению
кейнсианской экономической теории, которая про-
15. Харви-роуд— улица в респектабельном районе Кембриджа,
где проживала семья Кейнса. В книге «Демократия в
условиях дефицита» Вагнер и другие ссылаются на биографа
Кейнса Р. Харрода, который первым ввел термин
«менталитет Харви-роуд» для обозначения убежденности
Кейнса в том, что власть в Великобритании принадлежит
интеллектуальной аристократии, владеющей искусством
убеждения (R. F. Harrod, The Life of John Maynard Keynes
[London: Macmillan, 1951], pp. 192-193). —Примеч. науч. ред.
232

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ
шла в США в начале 194°"X годов (Skidelsky, 2000,
р. 265; а также Marcuzzo, 2010). Кстати, если Кейнс
согласился с предложенным Кларком верхним
порогом налогообложения, то Пол Самуэльсон его
категорически отверг (Samuelson, 1968, р. 39)·
В заключение можно сказать, что совершенно
неверно винить Кейнса в росте государственных
расходов во второй половине XX века. Кейнс,
безусловно, не имел отношения к созданию государств
всеобщего благосостояния.
Литература
Are, Giuseppe. 1974· Economia Politico nelV Italia Liberale (i8go-igi$)
(Bologna: II Mulino).
Ashley, W.J. 1904. The Progress of the German Working Classes in the Last
Quarter of the Century (London: Longmans, Green).
Barro, Robert J. 1978. "The Impact of Social Security on Private
Saving: Evidence from the U.S. Time Series." American
Enterprise Institute, AEA Studies, 199.
Beveridge, Sir William. 1942. "Social Insurance and Allied Services."
Report by Sir William Beveridge Presented to Parliament by
Command of His Majesty (November).
Buchanan, James M., John Burton, and Richard E.Wagner. 1978.
The Consequences of Mr. Keynes (London: Institute of
Economic Affairs).
Crone, Patricia. 2005. Medieval Islamic Political Thought (Edinburgh:
Edinburgh University Press).
Diamond, Peter. 2004. "Social Security." American Economic Review
94, no. 1 (March): 1-24.
Fay, S. B. 1950. "Bismarck's Welfare State." Current History 18
(January): 1-7.
Feldstein, Martin. 1974. "Social Security, Induced Retirement, and
Aggregate Capital Accumulation." Journal of Political Economy 82
(September-October).
Flora Peter, Franz Kraus, and Winfried Pfennig. 1983 and 1987.
State, Economy and Society in Western Europe, 1815-igfô, vol. 1,1983,
vol. 2, ig8j (Chicago: St. James Press).
Frum, David. 2000. How We Got Here: The '70s (New York: Basic Books).
Glennerster, Howard. 1998. "New Beginnings and Old Continuities,"
in The State of Welfare: The Economies of Social Spending, edited
2ЗЗ

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
by Howard Glennerster and John Hills, 2nd ed. (Oxford:
Oxford University Press), ch. 2.
Hills, J., J. Ditch, and H. Glennerster. 1994. Beveridge and Social Secu-
nty: An International Retrospective (Oxford: Clarendon Press).
Howard, Christopher. 1997. The Hidden Welfare State; Tax
Expenditures and Social Policy in the United States (Princeton: Princeton
University Press).
Kirsch, J. P. "The Reformation,** in The Catholic Encyclopedia (New
York: Robert Appleton Company, 1911).
Maddison, Angus. 1999. "Perspective on Global Economic Progress
and Human Development.** Academy of the Social Sciences/i,
Annual Symposium.
Marcuzzo, Maria Cristina. 2010. "Whose Welfare State? Beveridge
versus Keynes,** in No Wealth but Life: Welfare Economics and the
Welfare State in Britain, 1880-1945, edited by R. Backhouse and T. Nis-
hizawa (Cambridge: Cambridge University Press).
Peacock, Alan, ed. 1954. Income Redistribution and Social Policy: A Set
of Studies (London: Jonathan Cape).
. 1993. "Keynes and the Role of the State,** in Keynes and the Role
of the State, edited by D. Crabtree and A. P.Thirlwall (London:
Macmillan).
Prins, M.A. 1888. Le paupérisme et le principe des assurances ouvrières
obligatoires (Brussels: Th. Falked).
Rowley, Charles K. 1987. "John Maynard Keynes and the Attack
on Classical Political Economy,** in Deficits, edited by James
M. Buchanan, Charles K. Rowley, and Robert D.Tollison
(Oxford: Basil Blackwell), pp. 115-122.
Samuelson, Paul. 1968. "The Economic Role of Private Activity,"
in A Dialogue on the Proper Economic Role of the State, by
G.J. Stigler and P.A. Samuelson (Chicago: University of
Chicago Business School), pp. 21-39.
Schlesinger, Arthur M., Jr. 1959. The Coming of the New Deal (Boston:
Houghton Mifflin).
Skidelsky, Robert. 2000. John Maynard Keynes: Fighting for Britain,
ig$7-ig46(London: Macmillan).
Stein, Herbert. 1984. Presidential Economics: The Making of Economic
Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon
and Schuster).
Tanner, Michael D., ed. 2004. Social Security and Its Discontents:
Perspectives on Choice (Washington, D.C.: CATO Institute).
U.S. Government. 1965. Papers of U.S. Presidents, Lyndon B. Johnson,
1963-1964 (Washington, D.C.: GPO), pp. 375-380.
U.S. Government, Office of Management and Budget. 2009.
Historical Tables; Budget of the U.S. Government, Fiscal Tear 2010
(Washington, D.C.: GPO).

ГЛАВА 6
Глобализация
и государственные расходы
6.1. Введение
ПОСЛЕДНИЕ 20 лет растет интерес к
явлению, которое обычно называют
глобализацией. Об этом явлении написано
множество статей и книг; бурные демонстрации
против негативных последствий глобализации
сопровождают встречи ВТО, МВФ, «Большой
семерки» и «Большой восьмерки», «Группы двадцати»
и иных учреждений и организаций. Некоторые
критики глобализации требуют от политиков
остановить этот процесс. Финансовый и экономический
кризис 2009-2009 годов, отчасти вызванный
глобализацией финансового рынка, привел к резкому
сокращению международной торговли. Продолжение
кризиса могло бы прервать процесс глобализации
в его нынешних формах так же, как Великая
депрессия прервала предыдущий период глобализации.
Как это всегда бывает с популярными
терминами, понятие «глобализация» имеет множество
сторон и множество значений. Ему трудно дать точное
определение, так как для разных людей оно
обозначает разное. Для одних оно означает мир, который
превратился в «глобальную деревню... в которой
расстояния и разобщение [людей] были
сокращены благодаря электронным средствам». Это
определение из словаря "Merriam Webster's Collegiate
Dictionary" (10-е издание) подчеркивает ту
сторону явления, которая не имеет значения для
многих жителей планеты, пока не ощутивших никакого
235

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сокращения расстояний и разобщения. Для
других глобализация сделала мир «плоским»,
облегчив контакты и сократив стоимость транзакций
не только между странами, но и между людьми
(Friedman, 2005).
Глобализация не является совершенно новым
явлением, так как в некоторых сферах она началась
несколько веков назад. Например, путешествие
Колумба в Америку можно рассматривать как
проявление глобализации и ее дальнейший стимул.
Одним из отдаленных следствий путешествия
Колумба можно считать то, что выходец из Японии
(Фуджимори) стал президентом страны (Перу),
которая была центром открытой Колумбом империи
инков. Кругосветное путешествие Магеллана,
проложившего торговый путь между Атлантическим
и Тихим океанами, также было проявлением
процесса глобализации. Среди других примеров
стоит назвать открытие Суэцкого и Панамского
каналов. Проявлениями процесса глобализации также
можно считать завоевания Александра
Македонского, расширение Римской империи и
завоевания Чингисхана. Уже во времена Римской
империи римский философ и ученый Сенека, погибший
в Помпеях во время извержения Везувия,
жаловался, что импорт из Китая и Индии наносит вред
римской экономике! Все эти события вели к
фундаментальным изменениям в различных регионах
мира и установлению связей между ними задолго
до начала нынешнего этапа глобализации.
В настоящей главе мы сосредоточимся на
экономических аспектах глобализации, и особенно
на экономических рисках, с которыми
сталкиваются граждане стран, вступивших в процесс
глобализации, а также на роли государства в
защите населения от этих рисков через финансируемые
из бюджета государственной программы.
Другими словами, мы разберем гипотезу о том, что
глобализация ведет к существенному изменению роли
236

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
государства в экономике и росту государственных
расходов1. Мы покажем сложность этой задачи
и неубедительность недавних попыток некоторых
экономистов установить четкую взаимосвязь
между индикаторами глобализации (например,
открытость экономики) и индикаторами участия
государства в социальной защите населения (размер
государственных расходов).
Если не ограничиваться сферой
телекоммуникаций, в которой за последние двадцать лет
произошли революционные перемены, изменившие
мир, то мы увидим, что процесс экономической
глобализации идет уже давно, ускоряясь при
появлении новых технологий и при ориентированной
на глобализацию политике государства и
замедляясь или отступая в периоды войн, эпидемий,
экономических кризисов или препятствующих ему
политических изменений. Очевидно, что влияние этого
процесса на разные регионы мира и группы
населения с разным уровнем доходов было различным,
и кому-то повезло больше, а кому-то меньше.
Большинство экономистов разделяют мнение
о том, что время с середины XIX века и до
начала Первой мировой войны в 1914 году было
периодом интенсивной глобализации. В этот
период или по крайней мере в его начале преобладала
политика laissez-faire, которая сопутствовала и
способствовала глобализации, хотя в конце этого
периода политика свободного рынка начала вызывать
вопросы. Интенсивная глобализация шла
благодаря технологическому прогрессу (появление
железных дорог, электричества, автомобиля, телеграфа
и парохода), экономической политике того
периода, которая по большей части отдавала полную
свободу действий рыночным силам и действию золо-
1. В главе 14 мы обсудим, каким еще образом глобализация
и усиливающиеся внешние факторы меняют роль
государства в экономике.
237

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
того стандарта, который стал мировым стандартом
для межгосударственных платежей. Многие страны
в большей степени, чем ранее, открылись для
торговли, перемещения капитала и даже для
движения людей. Миллионы людей эмигрировали в
другие страны (Solimano, 2008). При этом показатели
открытости для торговли и движения капитала
промышленно развитых стран почти не изменились
(Baldwin and Martin, 1991)· Первая мировая война
прервала этот процесс, но после войны он
возобновился и снова замедлился только в годы
Великой депрессии.
Большинство доступной о процессе
глобализации информации — это данные по промышленно
развитым странам, которым экономисты и
уделяли основное внимание. Данных по другим странам
меньше. Некоторые из них были в то время
колониями европейских держав, так что их торговые
отношения с другими странами определялись
политикой метрополии. Колониальные страны
часто ограничивали экономические отношения
колоний с метрополиями. По результатам недавних
исследований латиноамериканские страны,
большинство из которых к 1870-1914 годам считались
независимыми, не были «глобализированными»
в той же степени, что и промышленно развитые
страны. В действительности в латиноамериканских
странах действовали в тот период самые высокие
в мире таможенные пошлины.
Как отмечают Джон Коутсворт и Джеффри Уиль-
ямсон (Coatsworth and Williamson, 2004, p. 67),
«тарифы в Латинской Америке были намного выше,
чем где-либо еще, в период с ι86ο-χ годов до Первой
мировой войны, задолго до начала Великой
депрессии. Более того, ставки тарифов повышались в
Латинской Америке даже в предшествующие 1914 году
десятилетия». Однако Коутсворт и Уильямсон
заключают, что «потребность в доходах была...
важнейшей причиной исключительно высоких тари-
238

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
фов, а мотивация определялась уровнем военного
конфликта в регионе». Иными словами,
потребность в более высоких налоговых доходах
определялась наличием военных конфликтов, а не
процессом глобализации. Это та же самая причина,
которая приведет к росту государственных
расходов и —в меньшей степени —к повышению
налогов во время Первой и Второй мировых войн в про-
мышленно развитых странах.
При структуре экономик, которая преобладала
в тот период (зависимость от сельскохозяйственного
производства), налоговые доходы можно было
обеспечивать только с помощью налогов на
внешнеторговую деятельность. Государственные доходы
Соединенных Штатов в то время также зависели в
значительной степени от налогов на внешнеторговую
деятельность. Этот вывод согласуется с выводами
«общей теории изменения структуры
налогообложения», которая была популярна четыре десятилетия
назад среди экономистов, занимавшихся вопросами
налогообложения. В соответствии с этой ныне
позабытой теорией, внешняя торговля была наилучшим
«налоговым рычагом» для многих развивающихся
стран. Чем больше был экспорт и импорт страны,
тем легче было получить более высокие налоговые
доходы. Причина этого заключалась в том, что
облагать налогами товары, которые шли через несколько
портов или пограничных пунктов, было
значительно проще. (См. описание «общей теории изменения
структуры налогообложения» в Tanzi, 1973> разбор
«налоговых рычагов» в Musgrave, 1969)
6.2. Глобализация и государственные
расходы
Как было показано в предыдущих главах, в период
с 1870 по 1913 год государство играло ограниченную,
но важную и возрастающую роль в экономике. Го-
239

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сударственные расходы в целом и расходы на
социальную защиту в частности были по современным
стандартам невелики, но продолжали возрастать
(см. табл. 1.2). В этот период доля
государственных расходов составляла в среднем 12-13% от ВВП
(см. Tanzi and Schuknecht, 2000; Maddison, 1997;
Linden, 2003; см. также табл. l.i). В то же время
многие виды деятельности осуществлялись церковью,
гражданскими организациями и родственниками,
которые обеспечивали базовую защиту индивидов
и семей от различных экономических рисков.
Политика государств всеобщего благосостояния и
государств со смешанной экономикой вытеснила
многие из этих видов негосударственной
деятельности. Именно поэтому, хотя социальные расходы
государства значительно увеличились, совокупная
защищенность граждан от экономических рисков
выросла меньше, чем принято считать. Так как эта
область недостаточно исследована экономистами,
создается впечатление, что государственные
программы социальной защиты всегда заполняют
вакуум и всегда повышают совокупную защищенность
граждан от экономических рисков (см. Beito,
Gordon, and Tabarrok, 2002; Solomon, 1973; Zamagni,
2000; Ritter, 1996; а также Wuthnow, 1991). Как
заметил Риттер, «что касается истории социальной
защиты, сравнительные исследования
недостаточно учитывали широчайшую поддержку, которую
оказывали беднякам общества взаимной помощи»
(Ritter, 19965 Ρ·32' перевод автора с итальянского
издания).
События после 1913 и особенно после 1929 года
положили конец глобализационным тенденциям
и политике глобализации, которые
характеризовали предыдущие десятилетия. Этими
событиями были Первая мировая война (в меньшей
степени), а также Великая депрессия и Вторая мировая
война. Правительства Германии, Италии, Японии
и России начали проводить политику автаркии.
240

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
Следствием стало закрытие экономик этих и
некоторых других стран в i93°'e годы. Все это уже
не способствовало возникновению «глобальной
деревни» или «плоского мира». Политики утратили
энтузиазм в отношении открытости, тактика
правительств изменилась, и мир вступил в период
относительной закрытости границ для торговли, почти
полной закрытости — для движения финансового
капитала и отчасти для передвижения людей.
После Второй мировой войны многие, и в
особенности развивающиеся, страны проводили политику
импортозамещения, которая должна была ускорить
индустриализацию их экономик за счет
ограничения импорта, прежде всего импорта конечных
товаров и услуг. Теоретическую основу политики
импортозамещения составили работы аргентинского
экономиста Рауля Пребиша. Протекционизм стал
распространенной политикой.
Как мы уже видели, именно в это время участие
государства в экономике (оцениваемое по величине
государственных расходов) начало быстро
расширяться. Во многих странах началось и постоянно
ускорялось создание государств всеобщего
благосостояния или «смешанных экономик». Уже в период
с 1913 по 195°'е Г°ДЫ доля государственных расходов
в ВВП выросла более чем в 2 раза, а после 195°"Χ го"
дов их рост резко ускорился и продолжался почти
до конца века. Эта стадия длилась до начала 1990-х,
когда начался новый этап открытия рынков и
глобализации. Поэтому нужно понимать, что рост
государственных расходов никак или почти никак не был
связан с глобализацией. Напротив, рост расходов
государства предшествовал современному нам этапу
глобализации и начался задолго до того, как
глобализация стала популярной темой для обсуждений.
В последние годы (по крайней мере, до
финансового кризиса 20о8 года) и вовсе наметилась
тенденция к снижению государственных расходов и
налогов (см. табл. 4.5)·
241

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Во второй половине i97°'x годов настроения
в интеллектуальной среде стали меняться снова,
на этот раз в направлении, противоположном
направлению 195°"х и 1960-х годов. Традиционные
либертарианские экономические идеи таких
авторов, как Милтон Фридман, Фридрих фон Хайек
и другие представители чикагской школы,
считавшиеся до этого периода радикальной крайностью,
стали привлекать больше внимания —отчасти
потому, что объясняли появившуюся в то время
стагфляцию, поставившую под сомнение некоторые
положения макроэкономической теории, включая
кривую Филлипса. Кейнсианские идеи2, которые
властвовали над умами в течение двух предыдущих
десятилетий, подверглись пересмотру и критике
и потеряли часть своей привлекательности,
особенно в академических кругах (см. Lucas, 1973 и х97б;
а также Prescott, 1986). Стали появляться статьи
о конце кейнсианства, а в академических кругах
возобладали взгляды, основывающиеся на теории
рациональных ожиданий и рикардианской
теореме эквивалентности. Убедительным свидетельством
изменений стало то, что руководителями таких
двух важных и влиятельных стран, как
Великобритания и Соединенные Штаты, были выбраны
Маргарет Тэтчер и Рональд Рейган, известные крайне
консервативными взглядами (Clarke, 2009).
Милтон Фридман и Фридрих фон Хайек были
удостоены Нобелевских премий.
Этот период характеризовался ростом
открытости экономик, более значительным
перемещением капитала и более скептическим
отношением к роли государства в экономике. В некотором
смысле происходил переход от сосредоточенных
на спросе идей «кейнсианской революции» к «ре-
2. Здесь под кейнсианскими идеями мы понимаем идеи
не только самого Кейнса, но и всей кейнсианской
экономической школы.
242

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
волюции предложения», которая делала акцент
на воздействии экономической политики и
высоких налогов на уровень предложения в
экономике. Обе концепции действительно были
революционными, так как обе фундаментально изменили
взгляды экономистов и политиков на роль
государства в экономике и на то, как устроены
экономики. Впервые за несколько десятилетий внимание
экономистов переключилось, хотя и не полностью,
с предложения на спрос3.
Кульминацией революции спроса стал
«Вашингтонский консенсус». «Консенсус» состоял в том,
что наконец-то, после долгого перерыва,
признавалось (или снова подтверждалось)
превосходство рынка над государством в экономике.
Тогда же рухнул Советский Союз, и бывшие плановые
экономики оказались перед необходимостью
начать переход к рынку (писание личных,
неформализованных наблюдений за этими изменениями
см. Tanzi, 20ioa). В начале 199°"X годов широкое
распространение прорыночных настроений
стало причиной ряда важных изменений в политике,
которая теперь поощряла рыночную деятельность
в условиях нарастающей глобализации.
Например, во многих странах прошла
широкомасштабная приватизация государственных предприятий,
а частный сектор получил возможность
инвестировать в инфраструктуру через механизм так
называемых частно-государственных партнерств4
(Harris, 2004)· Так как приватизируемые предприятия,
особенно в развивающихся странах, часто
приобретали иностранцы, частно-государственные парт-
3- После переключения внимания на спрос неизбежным
также стало и более пристальное рассмотрение
экономистами политик, ведущих к расширению роли государства.
4· Приватизация многих государственных компаний и
предприятий прервала характерный для времени после
Второй мировой войны процесс национализации крупных
предприятий.
243

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
нерства способствовали также и перемещению
капитала между странами.
Свои специфические черты этот этап
глобализации приобрел в течение последних двух
десятилетий благодаря развитию телекоммуникационных
технологий и политике либерализации движения
капитала. Интернет, созданный в основном за счет
частных средств, позволил людям из разных
частей света легко общаться с помощью
персональных компьютеров. Он обеспечил моментальную
связь в глобальном масштабе, которой не
существовало в прошлом и которую люди прошлого даже
не могли вообразить. Обмен огромными
массивами данных и их хранение стали дешевым, быстрым
и легким процессом. Значительное снижение цен
на персональные компьютеры и их растущая
мощность сделали компьютеры очень популярными
и повсеместно используемыми устройствами.
Особо важную роль компьютеры играют в движении
финансового капитала и развитии финансового
рынка, на котором после появления компьютеров
резко выросли объемы ежедневных операций.
Внедрение новых технологий, новая политика и
совершенствование платежных систем, способных
обрабатывать миллионы транзакций в день,
сделали возможным перемещение огромных средств
по всему миру в течение секунд. А то, что
финансовый рынок стал глобальным и не был сильно
зарегулирован, только ускоряло процесс изменений.
Все эти обстоятельства вместе с проводимой
политикой позволили создать огромный и
по-настоящему глобальный финансовый рынок,
объединивший экономики разных стран и финансовые
операции банков и предприятий неведомым
ранее образом. И правительства, и частные агенты
могут теперь выходить на рынок в качестве
кредиторов и заемщиков с невиданной ранее
легкостью. К сожалению, появление необходимых
институтов всегда запаздывает. Отсутствие эффек-
244

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
тивного регулирования глобального рынка и
регулятивных институтов привело к финансовому
кризису 2008-2009 годов. Поэтому то, что произошло
в ходе недавнего финансового кризиса, до
некоторой степени подтвердило взгляд Кейнса на
финансовый рынок. Кейнс считал финансовый
рынок «лотереей» (Keynes, 1926, р. 475 Кейнс, 2007а,
с. 382). Уже в недавнее время некоторые
экономисты говорили о нем как о «капиталистическом
казино» (Sinn, 2010).
Новые явления облегчали международные
финансовые спекуляции, но к ним также
подталкивали «стадный инстинкт», «распространение
инфекции» и необходимость любой ценой получить
прибыль в краткосрочном периоде (Galbraith, 199°;
Shiller, 2008; а также Posner, 2009) . В результате
сложились условия для частых и все более глубоких
финансовых кризисов (Tanzi, 2007). Здесь будет
полезно привести следующие слова Гарольда
Джеймса: «Великую депрессию сделали „Великой" череда
финансовых кризисов лета 1931 года и
последовавшая реакция торговцев» (James, 2001, р. 2θθ).
Следует также напомнить, что за закрытием экономик
некоторых стран во время Первой мировой войны
последовало их открытие в 1920-е годы, которое
затем продолжалось больше десятилетия. В период
до 1913 года глобализация проходила без
революционных изменений в сфере связи и без развития
глобального финансового рынка, хотя телеграф уже
5- Читая в работе Артура Шлезингера 1959 г· описание
событий Великой депрессии, нельзя избавиться от ощущения,
что читаешь описание кризиса 2008-2009 гг. Шлезингер
писал: «Мало что могло сильнее деморализовать
средней класс, чем угроза потери дома при изъятии
приобретенной по ипотеке недвижимости... Быстрый рост
числа изъятий заложенной недвижимости ослабил позиции
сберегательных банков и страховых компаний...
Казалось, что рынок недвижимости и строительная
промышленность идут к краху» (Schlesinger, 1959» Ρ· 297)·
245

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
играл важную роль в этот период, а перемещение
капитала в значительных объемах было возможно
благодаря применению золотого стандарта. В
последние два десятилетия финансовые кризисы
происходили чаще и были глубже, чем ранее.
Последний кризис 2008-2009 годов был самым
глобальным и наиболее глубоким из всех происходивших
в недавнее время банковских кризисов (Reinhart
and Rogoff, 2009; Рейнхарт и Рогофф, 2θΐι).
Финансовые кризисы приводили к резкому
сокращению ВВП в различных странах, росту
финансовых издержек, связанных с последующей
реструктуризацией банковского сектора, резкому
(краткосрочному) всплеску безработицы и
бедности в пострадавших от кризиса странах и
появлению призывов к правительствам обеспечить
социальную защиту населения. Такие призывы были
особенно громкими во время финансового кризиса
1997_199^ годов в Юго-Восточной Азии, так как
пострадавшие от него страны (Корея, Таиланд и
Индонезия) не имели современных, государственных
систем социальной защиты. Системы социальной
защиты этих стран основывались на социальных
нормах, таких как пожизненный наем для
сотрудников частных предприятий и поддержка со
стороны членов семьи. В этих странах многие
представители работающего среднего класса стали нищими
буквально в тот же день, когда закрылись их
предприятия. Хотя полная оценка всех последствий
недавнего финансового кризиса потребует времени,
определенные последствия для государственных
финансов очевидны уже сейчас. Многие страны,
включая Соединенные Штаты и Великобританию,
вышли из кризиса с худшим состоянием
государственных финансов и со значительно возросшей
ролью государства в экономике (см. Tanzi, 2010b,
а также главу 14 наст. изд.). В некоторых странах
финансовый кризис перерос в кризис всей
фискальной системы.
246

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
Социальную защиту можно рассматривать
не только как социальный, но и как
экономический императив. Поэтому в современном мире
просто необходимо иметь какую-либо систему
социальной защиты. Но формат системы может быть
разным, о чем говорилось в первой главе. Можно
с уверенностью утверждать (и многие
утверждают), что глобализация влияет на роль государства
в экономике. Говорится, что чем больше страны
вовлекаются в глобализацию, тем более заметным
должно быть участие государства в экономике и
защите населения. В соответствии с этой логикой,
глобализация должна вести к росту
государственных расходов и особенно расходов на социальную
защиту. Влиятельный исследователь Дэни Родрик
показал, что это не просто нормативное
утверждение, а так и происходит на самом деле (см. прежде
всего Rodrik, 1998)·
Связь между глобализацией и уровнем
государственных расходов не сводится к тому, что должно
делать государство для защиты граждан от
экономических рисков, нарастающих в ходе
глобализации. Эта взаимосвязь также должна
рассматриваться с точки зрения того, что способно делать
государство и как его действия повлияют на
экономику. Если роль государства выходит за рамки
возможностей политиков и администрации или
возможностей финансирования, то результат никогда
не бывает хорошим. Сама эта роль может
измениться в ходе глобализации, если глобализация снизит
контроль политиков над некоторыми
имеющимися в их распоряжении инструментами и
возможности страны собирать налоги.
В течение нескольких последних десятилетий
рост государственных расходов в промышленных
странах был связан с ростом расходов на
выплату государственных пенсий, помощь престарелым,
здравоохранение, помощь многодетным семьям
и образование. Эти расходы направлены на защи-
247

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ту от значительных экономических рисков,
связанных со старостью, болезнями, неграмотностью,
многодетностью и другими подобными
ситуациями. Но хотя эти риски (и особенно риски
старости и болезни) реальны и значительны, они никак
не связаны с глобализацией. Люди стареют и
болеют независимо от того, идет ли в стране
процесс глобализации или нет. Глобализация никак
не увеличивает вероятность реализации таких
рисков, за исключением того, что инфекционные
заболевания быстрее пересекают государственные
границы.
То же самое в значительной степени относится
и к расходам на образование. Независимо от
степени глобализации страны, ее положение будет
лучше, если население образованно, и чем
больше в ней детей, тем выше будут расходы на
образование. Однако, в отличие от экономических
рисков, рождаемость при глобализации не растет, хотя
и можно указать, что в условиях глобализации рост
числа образованных граждан усиливает
конкурентные преимущества страны. Поэтому некоторая
взаимосвязь между уровнем расходов и
глобализацией может существовать в той мере, в которой
увеличение расходов на образование и науку
будет способствовать росту численности
образованного населения. Таким образом, из
вышесказанного следует, что дополнительные риски, связанные
с созданием более открытой экономики, требуют
лишь незначительного увеличения
государственных расходов.
Данные по различным видам государственных
расходов в процентах от ВВП в ι8 промышленно
развитых странах за период более полувека
представлены в Tanzi and Schuknecht, 2000. Виды
расходов включают в себя расходы на оборону,
образование, здравоохранение, выплату пенсий и пособий
по безработице, проценты по государственному
долгу и государственные инвестиции.
248

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
6.3. Анализ взаимосвязи между
глобализацией и уровнем
государственных расходов
В своей часто цитируемой работе Дэни Родрик
выдвинул тезис, что «имеется прочная связь между
открытостью экономики для внешней торговли и
размером правительства», оцениваемого по доле
государственных расходов в ВВП. Родрик объясняет это
тем, что «государственные расходы идут на
обеспечение социального страхования от внешнего
риска» (Rodrik, 1998» Ρ· 997) курсив мой.— В. 7!). Иными
словами, увеличивая открытость экономики,
глобализация повышает риски, связанные с внешней
торговлей, что вместе с «непостоянством условий
внешней торговли и концентрацией экспорта на
определенных продуктах» повышает внешние риски
и ведет к большей «нестабильности внутреннего
дохода и потребления». Эту нестабильность можно
компенсировать увеличением доли
государственных расходов в ВВП. Таким образом,
государственный бюджет становится своего рода
амортизатором возросших рисков населения. Родрик приходит
к выводу, что «должна существовать причинно-
следственная связь между уровнем внешних
рисков и государственными расходами» (р. 99^)^ после
чего приводит некоторые эмпирические
подтверждения. На основе эмпирического анализа Родрик
заключает, что «правительства расширяли свою
деятельность наиболее быстрыми темпами в
наиболее открытых экономиках» и особенно быстро
«в экономиках, которые подвергались наиболее
значительным внешним рискам» (р. 1028).
Родрик предложил сильную и важную гипотезу.
Он ссылался на работу Дэвида Камерона, в которой
на статистических данных показана зависимость
налоговых доходов от открытости экономики
(Cameron, 1978). Однако он не учитывал работы эконо-
249

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мистов —специалистов в области государственных
финансов, которые в ig6o-e и i97°"e годы также
выявили связь между открытостью экономик и
налоговым бременем. Эти экономисты считали, что
причинно-следственная зависимость была совсем иной,
чем та, которую предполагал Родрик. Если проще,
то, по мнению этих авторов, открытость
предоставляет удобный «налоговый рычаг» тем
правительствам, которые хотели бы увеличить налоговые
поступления, но способны сделать это только с
помощью налогов на торговлю (см. Tanzi, 1973 и 19^7^
Musgrave, 1969). Они считали, что внешние риски
не имеют отношения к уровню налогообложения
и уровню государственных расходов.
Государственные расходы были больше в открытых экономиках
просто потому, что в таких экономиках было легче
собирать больше налогов. Работы этих экономистов
рассматривают преимущественно
развивающиеся страны, поскольку считалось, что промышлен-
но развитые страны более эффективно управляют
уровнем налогообложения и более гибко
используют различные налоговые категории.
Имеется несколько теоретических вопросов
в отношении взаимосвязи между либерализацией
торговли и риском снижения доходов населения.
Как отметили Том Кребс, Правин Кришна и
Уильям Мэлони, в краткосрочной перспективе
перераспределение капитала и трудовых ресурсов между
компаниями и секторами, вызванное
реформированием торговли и ростом открытости экономики,
может увеличить риск снижения доходов
населения (Krebs, Krishna, Maloney, 2004). Однако затем
успешное встраивание в мировую экономику
позволит стабилизировать цены и улучшит
макроэкономические показатели. По мнению Кребса, Кришны
и Мэлони, «в теории взаимосвязь между
открытостью экономики и неустойчивостью не определена,
а теоретическая литература не вносит ясность в
отношении величины зависимости [в долгосрочной
250

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
перспективе]». Стоит отметить, что странам,
которые сделали первые шаги в сторону
приспособления к новым условиям открытости, таким как
Германия или Чили, в будущем будет легче. Процесс
торговой интеграции, который идет постепенно,
может повысить стабильность всей мировой
экономики и экономик отдельных стран и таким образом
снизить, а не повысить риски снижения
доходов. Но полной уверенности в этом нет. Тем более
что этот вывод относится к глобализации в
области торговли и не обязательно применим к
глобализации в части свободного перемещения капитала.
Когда финансовые рынки связаны между
собой, внезапное движение капитала, особенно
капитала портфельных инвесторов и спекулятивного
капитала, а не реальных инвестиций, может
увеличивать риски и приводить к финансовым
кризисам, пусть и не сразу, а спустя время. Подобное
внезапное движение капитала часто является
результатом внутренней политики тех стран,
которые от него страдают, но оно также может быть
вызвано и событиями, происходящими в промыш-
ленно развитых странах, такими как
значительное изменение процентных ставок или политики
кредитования. Именно это произошло в
Соединенных Штатах в начале 1980-х годов, когда
Федеральный резервный банк для борьбы с
инфляцией неожиданно и резко повысил процентные
ставки. Повышение ставок способствовало
возникновению долгового кризиса в странах Латинской
Америки и наступлению в регионе «потерянного
десятилетия». При этом, конечно, значительную
негативную роль сыграла и внутренняя политика
латиноамериканских стран. Они слишком много
занимали на международных рынках, используя
полученные средства для финансирования
потребления или неэффективных инвестиций.
Чрезмерное кредитование строительства жилья в
Соединенных Штатах и очень низкие процентные ставки,
251

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
устанавливаемые Федеральным резервным банком
до 2004 года, привели к чрезмерным инвестициям
в строительство жилья и вызвали глобальный
кризис 2008-2009 годов.
В последние годы много говорилось о
реформировании «архитектуры» международной
финансовой системы. К сожалению, дальше слов дело не
пошло (Tanzi, 2000). Реформа этой «архитектуры»,
которая позволила бы эффективно регулировать
финансовую деятельность на глобальном уровне,
а также правильная макроэкономическая
политика на национальном уровне, которая усилит
прозрачность и резко снизит иностранные
заимствования (особенно те, что связаны со значительным
структурным дефицитом бюджета или с
несбалансированностью обменных курсов), смогли бы
значительно снизить риски, создаваемые свободным
движением капитала. Предоставление более полной
и надежной информации правительствами и
финансовыми учреждениями будет также
способствовать повышению качества инвестиционных
решений и снизит вероятность возникновения кризисов.
К сожалению, несмотря на то, что после кризиса
1997~199^ годов в Юго-Восточной Азии был
достигнут некоторый прогресс в области предоставления
национальной информации, он был
недостаточным, неустойчивость рынков сохранилась,
архитектура международной финансовой системы не была
реформирована, а информация о деятельности хе-
джевых фондов и других крупных участников
финансового рынка осталась недостаточно открытой.
Помимо двух представленных выше точек
зрения на влияние открытости экономики на риски
в отношении доходов, существует еще две
противоречащие друг другу гипотезы о влиянии
глобализации на уровень государственных расходов. Одна
из них именуется «гипотезой эффективности»,
а другая —«компенсационной гипотезой» (Garrett,
1999' а также Garrett and Mitchell, 1999)·
252

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
Гипотеза эффективности выделяет тот факт,
что при более высоких уровнях государственных
расходов, особенно если они направляются на
платежи по социальному обеспечению, снижает
способность страны конкурировать на глобальных
рынках. Причина видится в том, что щедрые
социальные выплаты неизбежно ведут к повышению
налогов и тем самым делают национальную
экономику менее эффективной. С ростом интеграции
мировых рынков и их открытости для
конкуренции возникает необходимость повышать
эффективность экономик. Для этого может
понадобиться либерализация рынка трудовых ресурсов, отказ
от неэффективного регулирования и замена его
на более эффективное, снятие ограничений с
товарного рынка, приватизация государственных
предприятий и даже сокращение ставок налогов и
государственных расходов.
Одним из постоянных результатов этих
процессов в ходе нынешнего этапа глобализации
стало падение предельных ставок налога на
доходы физических лиц, налога на капитал и налога
на прибыль предприятий. В течение двух
последних десятилетий эти налоговые ставки резко
снизились практически во всех промышленно
развитых и развивающихся странах. При этом признано,
что эти тенденции продолжают усиливаться.
Гарольд Джеймс, например, пишет, что «на
государства воздействуют разнонаправленные тенденции.
С одной стороны, существует необходимость
снижения налогов, связанная с возросшей
мобильностью факторов производства. С другой стороны,
в соответствии с традиционными взглядами
требуется осуществлять дополнительные расходы»
(James, 2000, р. 2013).
Гипотеза эффективности может дополняться,
особенно для стран с высоким уровнем
налогового бремени, предположением, что может привести
к появлению «фискальных термитов», которые по-
253

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
степенно подтачивают основания налоговых систем
и делают поддержание высоких уровней
налогообложения более сложным и дорогостоящим делом.
Мы называем это предположение «гипотезой о
фискальных термитах». Из табл.45 видно, что
почти ни одна из стран — членов ОЭСР не достигла
наивысшего уровня налогообложения в 2θθ8 году
(последним, за который мы имеем данные, и
последним перед тем, как финансовый кризис
повлиял на уровень налоговых доходов). В большинстве
стран наивысший уровень налогообложения был
отмечен примерно в 2θθθ году, а затем, ко времени
кризиса 2008-2009 годов, начал снижаться. Из-за
присутствия «фискальных термитов» необходимо
пересмотреть роль государства для того, чтобы
снизить государственные расходы, увеличить их
эффективность, сохранив защиту от наиболее
значительных рисков (Tanzi, 2001 и 2002).
С другой стороны, мы имеем компенсационную
гипотезу, которая является в основном гипотезой
Дэни Родрика. Родрик считает, что
государственные расходы следует увеличивать, чтобы обеспечить
работающему населению компенсацию за
повышение рисков и затрат, связанных с глобализацией,
а также повысить качество «человеческого
капитала» через профессиональную подготовку и
образование, необходимые странам для поддержания
своей конкурентоспособности в интегрированной,
глобальной экономике. Таким образом, в
некоторых своих чертах социальные расходы приобретают
характер общественных благ, так как
поддерживают конкурентоспособность страны.
Государственные расходы также обеспечивают политическую
поддержку курсу на глобализацию и рыночную
политику. В отсутствие такой поддержки есть риск
усиления популистских настроений, что приведет
к принятию неэффективных мер, таких как
защита от импорта и неработающие форматы
промышленной политики.
254

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
Эти две гипотезы являются в некотором роде
конкурирующими. Возможно, что одни страны
выберут для себя курс, соответствующий первой
гипотезе, а другие — второй.
б.ф Эмпирическая проверка
Хотя подробный эмпирический анализ двух
противоположных гипотез не входит в задачу настоящей
работы, можно привести несколько наблюдений.
Во-первых, мнение Родрика о том, что
«государство всеобщего благосостояния является оборотной
стороной открытой экономики», представляется
неправдоподобным. Как мы видели в предыдущих
главах, интеллектуальные настроения, приведшие
к возникновению государств всеобщего
благосостояния, существовали давно, но усилились
именно тогда, когда экономики стали менее открытыми.
Кейнсианская революция и создание смешанных
экономик и государств всеобщего благосостояния
произошли в период, когда относительно закрытые
экономики становились еще более изолированными.
За период с 1870 по 1913 год, в эпоху чрезвычайной
открытости экономик, резко оборвавшейся с началом
Первой мировой войны, уровень государственных
расходов повысился незначительно. С другой
стороны, как мы уже говорили выше, в 1926 году Кейнс
выступил с призывом отказаться от политики
laissez-faire (Keynes, 1926; Кейнс, 2007а). В начале 195°'X годов,
задолго до начала нынешнего этапа глобализации,
уже звучали жалобы на рост государственных
расходов в связи с созданием государств всеобщего
благосостояния (см.: de Jouvenel, 1952; Де Жувенель, 1995)»
равно как и призывы создать некое подобие
государства всеобщего благосостояния в относительно
закрытой экономике США (Galbraith, 1958)·
Во-вторых, сделанная Родриком выборка стран —
членов ОЭСР необъективна, так как в рассматривае-
255

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мый Родриком период государственные расходы
выросли больше всего в группе небольших стран
(в основном Северной Европы), экономика
которых всегда более открыта, чем у крупных стран.
Эти страны также характеризуются более
однородным национальным составом населения. В
нескольких работах уже было показано, что страны
с более однородным национальным составом
населения обычно имеют более высокий уровень
государственных расходов (см. среди прочего:
Alesina, Glaeser and Sacerdote, 2001; а также Alesina and La
Ferrara, 2003).
В-третьих, есть серьезные проблемы с тем,
как Родрик построил выборку стран «юо+», в
которую включил, помимо стран — членов ОЭСР, и ряд
развивающихся стран. И эти проблемы не
случайного, а системного свойства. Мы не имеем данных
по государственным расходам правительств всех
уровней в развивающихся странах. В отличие от
данных по странам — членам ОЭСР, данных о
государственных расходах правительств уровней ниже
национального в развивающихся странах просто
не существует. Главный источник информации —
статистика МВФ по государственным финансам —
содержит информацию только о расходах
центральных правительств. Поскольку в крупных странах
(например, в Бразилии, Аргентине, Мексике,
Индии, Южной Африке, России, Индонезии и Китае)
масштаб расходов правительств уровня ниже
национального весьма значителен и не представлен
в статистике и поскольку большие страны
обычно бывают менее открытыми, этот пробел в
статистических данных искажает реальную взаимосвязь
между открытостью и размером государственных
расходов. Интересно, что самый высокий уровень
государственных расходов в Латинской Америке
отмечен в наиболее закрытой латиноамериканской
экономике — Бразилии (40% от ВВП в течение
нескольких последних лет). На втором месте — вто-
256

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
рая по степени закрытости экономика
—Аргентина, где государственные расходы достигают более
30% ВВП.
Используя различные источники, Роберт
Кауфман и Алекс Сегура-Убьерго собрали более полные
данные о государственных расходах в ц
латиноамериканских странах за период с 1973 по х997 Г°Д
и «пришли к поразительному выводу', что свободная
торговля оказывает сильное негативное
воздействие на совокупные государственные расходы»
(см.: Kaufman and Segura-Ubiergo, 2000, p. 6
[курсив мой. —ß. Т.]; Kaufman and Segura-Ubiergo, 2001).
Этот вывод не удивителен для тех, кто знаком с
ситуацией в Латинской Америке. Свобода торговли
ведет к снижению иностранных налогов, а
либерализация рынка капитала снижает налоги на доход
от источников капитала. Это вынуждает
государства тратить меньше. Существует обширная
литература о негативном воздействии свободы
торговли на налоговые доходы в развивающихся странах
(см. среди прочего: Ebril, Stotsky and Gropp, 1999;
Peters, 2002; а также Abed, 2000). Есть также
свидетельства того, что во многих странах снизились
налоги на доходы от финансовых источников.
И наконец, имеет смысл показать, что в течение
последних двух десятилетий, когда процесс
глобализации стал идти особенно интенсивно, именно
страны с наиболее открытыми экономиками
больше других снизили государственные расходы.
В табл. 1.1 и 4-4 представлены данные о
государственных расходах в странах —членах ОЭСР с
наиболее открытыми экономиками за последние годы,
когда опасения по поводу вредных последствий
глобализации особенно усилились. В этот
период государственные расходы не выросли, а
значительно сократились. Этот факт может служить
подтверждением либо гипотезы эффективности, либо
гипотезы о фискальных термитах. Но наиболее
вероятно, что он отражает действие двух тенденций,
257

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
70,0
60,0
3
s
ö
*
α
ν
as
χ
с»
Λ
et
ί
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
♦
♦
♦♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
[♦Серия 1|
ι ♦
Ί 1 1 1 1 1 1 1 1
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 160,0 180,0
Уровень открытости экономики
рис. 6.1. Открытость экономики и государственные
расходы по данным за 1987 г.
воздействие которых на уровень государственных
расходов одинаково.
Еще одним подходом к выявлению связи между
открытостью экономики и государственными
расходами в промышленных странах будет построение
диаграммы зависимости открытости экономики
от государственных расходов, как это и было
сделано Родриком. Мы подготовили такие
диаграммы с использованием данных за 1987 и 2002 годы.
Полученные результаты представлены на рис. 6.1,
подготовленном на основе данных за 1987 год.
На вертикальной оси отмечены государственные
расходы, на горизонтальной — уровень
открытости экономики. На рис. 6.2 представлена
аналогичная информация, но за 2002 год. Период с 1997
по 2002 год был временем интенсивной
глобализации. Уровень открытости экономики
определяется как сумма импорта и экспорта страны в
процентах от ВВП. По этим странам статистика ОЭСР дает
сведения о расходах правительств всех уровней. Дан-
258

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
♦
♦
* ♦ ♦
♦
♦
♦
♦
[♦Серил 1|
♦
♦
J , . . . 1
1-1 , , , , , 1
0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0
1
Ou
S
X
g
s.
!
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Уровень открытости экономики
РИС. 6.2. Открытость ЭКОНОМИКИ
и государственные расходы по данным
за 2002 г.
ные об уровне открытости экономики взяты из
источников МВФ.
Диаграмма рис. 6л, подготовленная на основе
данных за 1987 год, кажется подтверждением
гипотезы Родрика. Она демонстрирует позитивную
корреляцию открытости экономики и
государственных расходов в странах —членах ОЭСР.
Коэффициент корреляции между двумя переменными
положителен и составляет 0,41. На рис. 6.2
представлена аналогичная информация, но за 2002 год.
Так как период с 1987 по 2оо2 год был
периодом интенсивной глобализации, представляется,
что корреляционная диаграмма за 2002 год
должна была бы демонстрировать более тесную
положительную связь между двумя переменными, чем
диаграмма за 1987 год. Однако этого мы не видим.
Две переменные коррелируют в 2002 году
намного меньше, чем в 1987 году. Коэффициент
корреляции, составлявший 0,41 в 1987 году, снижается
до о,07 в 2002 году.
259

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
I
I
30,0
-4θ#-
-S;6-
-Θ#-
αο«
~5#-
♦ ♦
2·,0
40,0
60,0
[♦Серия 1
0,0 100,0 120,0
—1θ#-
—*5#-
-2Θ#-
Измснснис уровня открытости экономики
рис. 6·3· Изменение степени открытости
экономики и уровня государственных
расходов в период с 1987 по 2002 г.
Для проверки гипотезы можно использовать
более точный способ: оценить корреляцию
изменения государственных расходов и изменения
открытости экономики за период с 1987 по 2002 год. Если,
как считает Родрик, большая открытость экономики
ведет к росту государственных расходов, то между
двумя этими переменными должна существовать
положительная корреляция. На рис. 6.3 показана
корреляционная диаграмма, где на
горизонтальной оси отложено изменение уровня открытости
экономики, а на вертикальной —изменение уровня
государственных расходов. Диаграмма ясно
показывает, что корреляция между двумя
переменными отрицательная, а не положительная. Чем
больше открываются экономики, тем меньше тратят их
правительства. Это и подтверждается
отрицательным коэффициентом корреляции, равным -0,67.
Диаграмма подтверждает гипотезу эффективности
и гипотезу о фискальных термитах, но не компен-
2бо

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
сационную гипотезу. Таким образом, от
компенсационной гипотезы можно отказаться в тех случаях,
когда речь идет о государственных расходах.
Однако, как мы покажем в последующих главах,
государственные расходы — это лишь один из инструментов,
которые государство может использовать для
усиления своей роли в экономике. Возможно, Родрик
ошибался, считая, что глобализация ведет к росту
государственных расходов, но оказался прав, когда
говорил, что она требует изменения и, возможно,
расширения роли государства. И новая роль уже
потребует использования других инструментов вместо
инструмента государственных расходов.
Литература
Жувенель, Бертран де. 1995· Этика перераспределения (Москва:
[б.и.]).
Кейнс, Джон Мейнард. 2007а. "Конец laissez-faire", в: Джон Мей-
нард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег.
Избранное (Москва: Эксмо).
Фридман, Томас. 2014. Плоский мир β. о. Краткая история XXI века
(Москва: ACT).
Abed, George. 2000. "Trade Liberalization and Tax Reform
in the Southern Mediterranean Region," in Trade Policy
Developments in the Middle East and North Africa, edited by B. Hoek-
man and H.Kheirel Din. (Washington, D.C.: World Bank),
ch.3.
Alesina, Alberto, E.Glaeser, and B.Sacerdote. 2001. "Why Doesn't
the U.S. Have a European Style Welfare State?" Brookings
Paper on Economic Activity (Fall).
Alesina, Alberto, E.Glaeser, B.Sacerdote, and Eliana La Ferrara.
2005. "Ethnic Diversity and Economic Performance." Journal
of Economic Literature 43, no.3: 762-800.
Baldwin, Richard, and Philipp Martin. 1991. "Two Waves of
Globalization: Superficial Similarity, Fundamental Differences,"
in Globalization and Labor, edited by Horst Siebert, Institute
für Weltwirtschaft, University of Kiel (Kiel: Moh Siedeck).
Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002.
The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press —
Independent Institute).
261

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Cameron, David. 1978. "The Expansion of the Public Economy:
A Comparative Analy- sis." Amencan Political Science Review
72: 1243-1261.
Clarke, Peter. 2009. The Rise, Fall and Return of the soth Century Most
Influential Economist (New York: Bloomsbury Press).
Coatsworth, John H., and Jeffrey G.Williamson. 2004. "The Roots
of Latin American Protectionism," in Integrating the Americas,
edited by Antoni Estevedoardal, Dani Rodrik, Alan M.Tay-
er, and Andres Velasco (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press), pp. 37-74·
de Jouvenel, I. Bertrand. 1952. The Ethics of Redistnbution (Cambridge:
Cambridge University Press).
de Molinari, Gustave. 1849. ^s Soirées de la Rue Saint-Lazare:
Entretiens sur les Lois Economique et Défense de la Propnété. Translated
as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).
Ebril, Liam, Janet Stotsky, and Reint Gropp. 1999. Revenue
Implications of Trade Liberalization, Occasional Paper 180
(Washington, D.C.: IMF).
Friedman, Thomas. 2005. The World Is Flat: A Brief History of the Twenty
First Century (New York: Picador; Farrar, Straus and Giroux).
Galbraith, John Kenneth. 1958. The Affluent Society (Boston:
Houghton Mifflin). 1990. A Short History of Financial Euphoria (New
York: Penguin Books).
Garrett, Geoffrey. 1999. "Globalization and Government Spending
around the World." Paper presented at the 1999 Meeting
of the Political Science Association, Atlanta, September 1-5.
Garrett, Geoffrey, and Deborah Mitchell. 1999. "Globalization
and the Welfare State," Yale University. Mimeo.
Gaspari, D. 1881. IlProgresso délie Société di Mutuo Soccorso (Sanseveri-
no, Marche: Corradetti).
Geremia, Giusto. 1961. aLa previdenza sociale in Italia nell'ultimo se-
colo," in UEconomia Italiana dal 1861 al ig6i: Studi nel Primo
Centenario dell'Unita ' d'Italia (Milan: Dott. A. Giuffré Editore).
Harris, Stephen. 2004. "Public Private Partnerships: Delivering
Better Infrastructure Services." Working Paper (Washington, D.C.:
IADB).
James, Harold. 2000. The End of Globalization: Lessons from the
Great Depression (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).
Kaufman, Robert, and Alex Segura-Ubiergo. 2000. "Globalization,
Domestic Politics and Welfare Spending in Latin-America:
A Time-Series Cross-Section Analysis, 1973-1997." Working
Paper, June 2. Washington D.C.: The World Bank.
. 2001. "The Political Economy of the Welfare State in Latin
America." (The World Bank, Mimeo).
Keynes, John Maynard. 1926. The End of Laissez Faire (London:
Hogarth Press).
2б2

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
Krebs, Tom, Pravin Krishna, and William Maloney. 2004. "Trade
Policy, Income Risks, and Welfare." Mimeo.
Lucas, Robert E., Jr. 1973. "Some International Evidence on
Output-Inflation Trade-Offs." American Economic Review (June).
. 1976. "Economic Policy Evaluation: A Critique." Carnegie-
Rochester Conference Senes on Public Policy 1 (1976).
Musgrave, Richard. 1969. Fiscal Systems (New Haven: Yale
University Press).
Peters, Amos. 2002. "The Fiscal Effects of Tariff Reduction in the
Caribbean Community," InterAmerican Development Bank.
Mimeo.
Posner, Richard A. 2009. A Failure of Capitalism (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press).
Prescott, Edward C. 1986. "Theory Ahead of Business-Cycle
Measurement." Carnegie- Rochester Conference on Public Policy 25.
Reinhart, Carmen M., and Kenneth Rogoff. 2009. This Time Is
Different; Eight Centuries of Financial Folly (Princeton: Princeton
University Press).
Ritter, Gerhard A. 1996. Stona dello Stato Sociale (Rome: Editori La-
terza).
Rodrik, Dani. 1998. "Why Do More Open Economies Have Bigger
Government?" Journal of Political Economy 106, no. 5
(October): 997-Ю32·
Schlesinger, Jr., Arthur M. 1959. The Coming of the New Deal (Boston:
Houghton Mifflin). Shiller, Robert J. 2008. The Subprime
Solution (Princeton: Princeton University Press).
Sinn, Hans-Werner. 2010. Casino Capitalism: How the Financial Crisis
Came About and What Needs to Be Done Now (Oxford: Oxford
University Press).
Solimano, Andres, ed. 2008. The International Mobility of Talent,
Types, Causes, and Development Impact (New York: Oxford
University Press).
. 2010. International Migration in the Age of Crisis and
Globalization: Historical and Recent Experiences (Cambridge:
Cambridge University Press).
Solomon, Howard M. 1973. Public Welfare, Science and Propaganda
in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton
University Press).
Tanzi, Vito. 1967. "Determinants of Government Revenue Shares
among Less Developed Countries; A Comment." Economic
Journal 77, no. 306 (Jun<:): 403-405.
. 1973. "The Theory of Tax Structure Change." Rivista di Diritto
Finanziario e Scienza dette Finanze.
. 2000. "Taxation and the Architecture of the International
Economic System," in Financial Globalization and the Emerging
263

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Economies, edited by J. A. Ocampo, S. Zamagni, R.
French-David, and C. Pietrobelli (Santiago, Chile: CEPAL and Jacques
Maritain Institute), pp. 139-150.
. 2001. "Globalization, Technological Developments
and the Work of Fiscal Termites." Brooklyn Journal of
International Law 26, no. 4 (August): 1261-1285.
. 2002. "Globalization and the Future of Social
Protection." Scottish Journal of Political Economy 49, no. 1 (February):
116-127.
. 2007. "Complexity and Systemic Failure," in Transition
and Beyond, edited by Saul Estrin, G. Kolodko, and M. Uvalic
(London: Palgrave), pp. 229-246.
. 2010a. "Recent Fiscal Developments and Exit Strategies." CES
ifo Forum 11, no. 2: 105-110.
. 2010b. Russian Bears and Somali Sharks: Transition and Other
Passages (New York: Jorge Pinto Books).
Tanzi, Vito, and Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th
Century (Cambridge: Cambridge University Press).
Trevelyan, G. M. 1942. English Social History (London: Longmans,
Green).
Wuthnow, Robert, ed. 1991. Between States and Markets: The Voluntary
Sector in Comparative Perspective (Princeton: Princeton
University Press).
Zamagni, Vera, ed. 2000. Poverta e Innovazione Istituzionale in Italia:
dal Medioevo ad Oggi (Bologna: И Mulino).

Часть III
Теоретические
и аналитические вопросы
Правительство не решает
проблемы, а финансирует их.
Рональд Рейган
Сегодня мы не спрашиваем,
слишком велико или слишком
мало наше правительство,
а спрашиваем, работает ли оно.
Барак Обама

ГЛАВА 7
Классификация поведения
государственного сектора
в зависимости от типа государства
7-1. Введение
В ПРЕДЫДУЩИХ главах мы рассмотрели
рост государственных расходов в
нескольких странах за последние сто лет и
обсудили влияние на него различных факторов, включая
взгляды ведущих экономистов. Теперь мы
обратимся к последствиям высоких государственных
расходов и рассмотрим различные теории, выдвинутые
экономистами для объяснения действий
правительств. В этой главе мы сосредоточимся на
«основных типах» правительств и предложим их
классификацию, которая пригодится для оценки действий
правительств. Начнем с работ итальянских ученых,
которые составили основу для дальнейшего
развития теории государственных финансов. Экономисты
других стран, за исключением Джеймса Бьюкенена
и — в меньшей степени — Ричарда Масгрейва, Алана
Пикока и еще нескольких экономистов, не уделили
работам итальянцев должного внимания. И все же,
отчасти благодаря работам Бьюкенена, они оказали
некоторое, хотя и ограниченное, влияние на
литературу по государственным финансам.
В Италии изучение государственных финансов
как самостоятельного вопроса (хотя и вне рамок
экономической науки) началось намного раньше,
чем в других странах. Первая кафедра
государственных финансов была создана в университете Павии
в 1878 году, а ее первым руководителем стал Джузеп-
пе Рикка Салерно —автор одного из первых учебни-
267

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ков по государственным финансам (Salerno, 1880).
И по сей день кафедры государственных финансов
существуют в университетах в составе различных
факультетов (экономических, статистических,
юридических и политологических). Объемные
трактаты по теме государственных финансов писались
в Италии уже в середине XIX века (см., например,
Bianchini, 1855)· Именно поэтому итальянская seien-
za dettefinanze начала развиваться раньше, была
глубже и продвинулась дальше, чем наука о финансах
в других странах, за возможным исключением
Германии1. Однако языковые барьеры ограничивали
и продолжают ограничивать влияние итальянской
научной школы. Сегодня на итальянском языке
издается несколько журналов, посвященных области
государственных финансов. В Италии также
существует научное Итальянское общество по изучению
экономики государственного сектора (Societa* Ita-
liana di Economia Pubblica, SIEP), проводящее
ежегодные конференции по вопросам государственных
финансов. (В Соединенных Штатах, например,
существует общество по изучению вопросов
налогообложения, но нет отдельного общества,
занимающегося вопросами государственных финансов или
экономики государственного сектора.) Хотя вклад
итальянской школы в науку о государственных
финансах обширен и разнообразен, в настоящей
работе мы рассмотрим только некоторые положения
и выделим лишь немногие аспекты, особо важные
для понимания роли государства в экономике.
7-2. Теория фискальных иллюзий
Одним из создателей итальянской науки о
финансах ("scienza delle finanze"), внесших значитель-
1. Хорошее введение в теорию государственных финансов в
Италии содержится в Fausto and De Bonis, 2003.
2б8

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
ный вклад в ее развитие, был Де Вити де Марко2.
(Другими значительными авторами этого
направления были Энрико Бароне, Маффео Панталео-
ни, Уго Маццола, Вильфредо Парето, Мауро Фа-
сиани, Амилькаре Пувиани и Луиджи Эйнауди.)
Отметив, что наука о государственных финансах
«изучает производительную деятельность
государства, направленную на удовлетворение
коллективных потребностей» (De Viti de Marco, 1936, p. 34;
курсив мой. — В. Т.) и что «коллективные потребности
предполагают существование сообщества» (р. 37)»
Де Вити де Марко предполагает, что «члены
общества едины в своем желании, чтобы
общественные блага производились в соответствии с законом
наименьшей стоимости» и что «каждый гражданин
стремится максимально увеличить потребление
общественных благ, стараясь при этом заплатить
наименьшую сумму» (р. 35~3б)· ^ этих словах уже
содержится многое из того, о чем говорится в более
поздних работах в области государственных финансов.
Де Вити де Марко отмечает, что «коллективные
потребности... возникают из определенного
„конфликта" интересов между группами,
составляющими национальную и международную социальную
структуру», а государство «вмешивается для того,
чтобы регулировать и делать возможной
антагонистическую деятельность таких групп» (р. 38;
курсив мой. —В. Т.). Таким образом, государство
играет роль арбитра. Все коллективные потребности,
которые перечисляет Де Вити де Марко
(оборона и внутренняя безопасность, разрешение
конфликтов и обеспечение исполнения контрактов,
регулирование деятельности со значительным
внешним негативным эффектом, например
угрожающей общественному здоровью, а также регулиро-
2. Первое итальянское издание этой важнейшей работы в
области государственных финансов — // carattere teorico dell'
economiafinanziaria — вышло в i888 г.
2бд

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
вание деятельности естественных монополий),
имеют признаки деятельности, связанной с
разрешением конфликтов интересов между группами
(или нациями)3. При этом он предполагает, что
государство может более эффективно решать такие
проблемы, чем объединения граждан. Мы можем
предположить, что, по мнению Де Вити де
Марко, вмешательство государства снижает транзак-
ционные издержки при производстве
общественных благ. В некотором смысле его позиция сходна
с позицией Адама Смита, считавшего участие
государства необходимым для разрешения
конфликтов и облегчения торговой деятельности. Однако
сам Де Вити де Марко ни разу не ссылается на
Адама Смита.
Подчеркнув, что политические факторы всегда
присутствуют и действуют в области
государственных финансов, Де Вити де Марко выделяет два
полярных, или предельных, типа политического
устройства: абсолютистское государство и
общественное государство. При этом он отмечает, что в
реальности все государства в разной степени
сочетают в себе различные черты обеих форм. Он также
признавал, что в некоторых государствах может
установиться диктат бюрократии. Таким образом,
Де Вити де Марко предвосхитил проблемы
взаимоотношений принципала и агента, которые начали
привлекать внимание в последние годы. Он также
отметил, что давление со стороны групп с
определенными интересами может привести к
непродуктивным расходам, особенно в общественных
государствах. Опасность роста непродуктивных
государственных расходов тем весомее, чем больше
стран приближаются к типу общественных госу-
3· Среди перечисленных Де Вити де Марко коллективных
потребностей на первое место он ставит оборону, а на
последнее—защиту от нарушений санитарии и от частных
монополий.
270

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
дарств. Одна из причин заключается в том, что «с
заменой финансовой системы на основе
налогообложения на систему на основе патримониальных
финансов происходит быстрый рост
государственных расходов [по мере того, как все больше стран
приближаются к типу общественных государств]»
(р. 69). Опора на налогообложение ограничивала
возможности правительства по наращиванию
поступлений в казну. Де Вити де Марко также
предсказал усиление роли платы за общественные
услуги в будущем.
Де Вити де Марко пришел к выводу, что доход
каждого гражданина можно рассматривать как
показатель уровня спроса на общественные услуги
общего назначения, а налоги нужно устанавливать
на уровнях, пропорциональных доходу. Следует
помнить, что он писал в то время, когда
государство не играло значительной роли в
перераспределении дохода и государственный сектор в
основном занимался производством общественных благ,
выгоду из которых извлекали все граждане. Доход
можно считать хорошим, хотя и не идеальным,
индикатором благ, которые отдельные лица получают
от государственных расходов.
Полтора столетия назад Джон Стюарт Милль
задавался вопросом, «какие налоги — прямые
или косвенные — являются наиболее
подходящими». Указав на «непопулярность прямого
налогообложения» и «легкость, с которой народ
позволяет себя обманывать с помощью цен на товары»,
Милль пришел к выводу, что «англичанин не так
сильно не любит уплату налогов, как само действие
осуществления платежа»4. Милль назвал такое
предпочтение непрямого налогообложения
«недостатком коллективного разума». Его
окончательная оценка была следующей: «если наши нынешние
доходы... повышать с помощью прямых налогов,
4- См. Mill, 2004, р. 7^8.
271

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
то это вызовет сильнейшее недовольство
необходимостью платить слишком много»5. Таким
образом, предполагалось, что косвенные налоги
являются необходимым злом, нужным правительству
для получения необходимого дохода. Другими
словами, косвенные налоги позволяли правительствам
больше собирать и больше тратить6. Во второй
главе мы видели, какое неприятие в Англии XIX века
вызывал налог на доходы.
Если Милль рассматривал выбор между
прямыми и косвенными налогами, то Вильфредо Парето
в основном писал о выборе между
налогообложением и государственными заимствованиями. Не
оспаривая точку зрения Давида Рикардо о
равнозначности для совершенно рационального индивида бремени
чрезвычайных (то есть вводимых для всех
граждан по особому случаю) налогов и
государственных заимствований, Парето отмечал, что ни один
налогоплательщик не производит тех расчетов,
о которых говорит Рикардо. Следовательно, вы-
5- Mill, 2004.
6. Нелюбовь налогоплательщиков к прямым налогам имеет
давнюю историю. Сообщалось, что в XIII и XIV вв. в
Сиене существовал прямой налог (dazio), который
граждане очень не любили. Они предпочитали платить
косвенный налог (contado). См. об этом статью Бовского в Нег-
liky et al., 1969· В первой написанной на английском языке
об Италии и изданной в 1549 г· книге валлийский
путешественник, живший в Италии в конце 154°"X годов, с
удивлением отмечал, какие значительные налоги собирало
венецианское государство. «Этим налогам можно было
удивляться, но трудно было поверить в них, учитывая,
что государство получало их не с земель, а с пошлин»,—
писал он и добавлял: «Нет ни зернышка, ни самой малой
меры вина или соли, ни яйца, птицы, скотины или рыбы
не покупается и не продается без определенной
пошлины» (см. Thomas, 1549» Ρ· ^9)· Возможно, именно
нежеланием Соединенных Штатов вводить косвенные
налоги и объясняется тот факт, что налоговое бремя и
государственные расходы в Соединенных Штатах остаются
на более низких уровнях, чем в других странах.
272

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
бирая между государственными заимствованиями
и налогами, власти должны учитывать
субъективную оценку налогоплательщиками
соответствующего бремени. Вывод, который делает Парето,
сходен с выводом Милля: «Дефицитное
финансирование — один из способов склонить граждан
согласиться с тем, что они не примут в случае
налогов. Например, если бы во время [Первой
мировой] войны правительства старались с помощью
налогов собрать столько же, сколько они
получали с помощью государственных заимствований,
то, возможно, они бы не смогли добиться успеха»7
(Griziotti, 1944)· Как мы уже отмечали в
предыдущих главах, Первая мировая война
финансировалась в основном с помощью займов и денежной
эмиссии, а не с помощью повышения налогов.
Значит, увеличение государственного долга и
косвенные налоги позволяют правительствам склонить
граждан поддержать рост государственных
расходов. В 1960-е и 197°"е годы экономисты вновь
открыли для себя теорему эквивалентности Рикардо
и стали использовать ее, возражая против кейнси-
анской контрциклической политики дефицитного
финансирования (Bailey, 1962; Вагго, 1974)·
Еще один англичанин, Хью Далтон (он
отличился не только тем, что написал классический труд
по государственным финансам, но и тем, что
занимал должность министра финансов
Великобритании), встал на сторону «простого человека»,
выразив уверенность, что «лучшим налогом является
тот, который ощущается меньше всего, то есть
причиняет меньше всего неудобства и не требует
сознательных жертв со стороны тех, кто платит его»8.
Далтон предлагал властям при выборе вида
налога руководствоваться простым правилом: «Богатые
7· Письмо Парето к Гризиотти. См. Griziotti, 1944> Ρ· 1Ъ7 (пе<
ревод мой. —В. Т.).
8. См. Dalton, 19б7> Ρ·33·
273

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
должны думать, что платят меньше налогов, чем
на самом деле, а бедные должны думать, что
платят больше, чем на самом деле»9. Таким образом,
Далтон рекомендовал поддерживать фискальную
иллюзию в обеих группах.
Основная мысль всех этих авторов, которая
игнорируется в большинстве современных работ о
государственных финансах, уделяющих слишком много
внимания вопросам рациональности и
оптимального налогообложения, состоит в том, что люди —
не вычислительные машины и поэтому не могут
спокойно и точно оценить издержки налогообложения
и выгоды от него (как и издержки и выгоды от
других политик). Они всего лишь люди со своими
инстинктами и предубеждениями и могут реагировать
на разные явления не так, как того требовало бы
рациональное поведение, а так, как они представляют
себе рациональное поведение. Поведенческая
экономика наконец начинает давать подтверждения
правильности этих идей. Перечисленные выше
авторы интуитивно пришли к выводам, которые
подтверждаются недавними экспериментами,
проведенными специалистами в области поведенческой
экономики. (Обзор этих работ см. Delia Vigna, 2009;
а также в Smith, 2008.)
Но если у Милля и Далтона осознание
склонности людей к фискальным иллюзиям не стало
основой полноценной теории деятельности
государственного сектора, то у итальянского автора начала
XX века Амилькаре Пувиани фискальные иллюзии
уже объясняли то, каким образом действует
правительство. Он выяснил, что правительства
используют фискальные иллюзии для увеличения
государственных расходов в тех секторах и в пользу тех
групп, которые они представляют.
Пувиани внес наиболее значительный вклад
в теорию субъективного восприятия налогового
9- Dalton, 1967, р. 34·
274

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
бремени. Именно он в своей необычной и
надолго забытой работе ввел понятие «фискальной
иллюзии»10. В очень приблизительном виде нечто
подобное подразумевалось в работах Милля, Дал-
тона, Парето и других авторов. Однако, и в этом
фундаментальное различие, если у других авторов
понятие «фискальной иллюзии» связывалось
только с отношением налогоплательщиков к частным
аспектам налогообложения или государственных
заимствований и никоим образом не описывало
и не объясняло работу правительства, то у Пувиа-
ни оно стало основой объяснения работы
правительств и, косвенно, основой позитивной теории
деятельности государственного сектора. Для Пу-
виани фискальная иллюзия становится
инструментом, который политики могут использовать,
и часто используют, в своих целях. При этом само
понятие было расширено так, чтобы быть
применимым как к налогообложению, так и к
государственным расходам. Фискальная иллюзия позволяет
правительствам наращивать свои доходы и
поддерживать более высокий уровень государственных
расходов. Иногда она также помогает осуществить
или обосновать необходимость непродуктивных
расходов, на введении которых настаивают
влиятельные группировки. Таким образом, фискальная
ю. См. Amilcarc Puviani, Teoria dell' Illusione Finanziaria (Milan:
ISEDI, 1973). Первое издание этой книги вышло в 1903 г.
Долгое время идеи Пувиани почти не обсуждались в
научной литературе. Например, в обширном
исследовании Дэнниса Мюллера им посвящено всего шесть строк
(Mueller, 1979> Ρ·9°)· Заинтересованный читатель может
найти некоторую информацию в Buchanan, 1967· Глава ю
этой книги посвящена «фискальным иллюзиям».
Интересную интерпретацию работы Пувиани дает
Франко Вольпи в предисловии к Теопа dell' Illusione Finanziana
издания 1973 Γ· Некоторые аспекты концепции Пувиани
рассматриваются в статьях Wagner, 1976» Ρ· 45~6ι и Тап-
zi, 1972, р. 459~4б6. В последние годы имя Пувиани стало
приобретать более широкую известность.
275

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
иллюзия помогает правительствам угодить силам,
требующим увеличения государственных расходов,
и считается важным понятием при объяснении
роста государственных расходов.
В представлении Пувиани правительства не
стремятся максимизировать разницу между
объективными выгодами от государственных расходов и
объективными издержками финансирования этих
расходов, как полагает современная чистая теория
государственных расходов (рассматриваемая в
следующей главе)11 и как считают все те авторы,
которые видят в действиях правительства следование
общественному интересу или заботу о
благосостоянии граждан. По Пувиани, правительства
стремятся максимизировать разницу между субъективными
и часто ошибочно оцениваемыми выгодами от
государственных расходов и субъективными
издержками их финансирования. Более того, процесс
максимизации не статичен, а динамичен:
правительства не всегда просто принимают и обращают в свою
пользууже сложившиеся субъективные и ошибочные
оценки выгод и издержек. Напротив, они активно
пропагандируют и/или закрепляют эти ошибки,
намеренно создавая и используя «фискальные
иллюзии». Отсюда следует, что фискальные иллюзии —
это не случайные ошибки налогоплательщиков, а
системные, искусственно создаваемые правительством
ошибки. Фискальные иллюзии становятся
инструментом правительства, а усложнение
законодательства существенно упрощает их создание и
закрепление. Чем сложнее законодательство, тем легче
создавать финансовые иллюзии (см. также главу ц).
п. Возможно, здесь мы даем не совсем точную трактовку этой
теории, так как это нормативная^ а не позитивная теория
и она рассматривает то, как правительства должны
действовать, а не как они действуют. Здесь мы также не
учитываем вопрос агрегирования выгод и издержек
государственных программ в больших группах.
27б

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Фискальные иллюзии —это «ошибки... которые
политический орган использует для достижения
своих целей» и которые влияют как на
государственные доходы, так и на расходы12. Фискальные
иллюзии могут быть положительными и
отрицательными. Положительные иллюзии заставляют
налогоплательщиков «видеть вещи, которые не
существуют»13—например, поверить, что те или иные
государственные расходы действительно решат
определенную проблему или повысят
общественное благосостояние, хотя на самом деле это не так.
Отрицательные фискальные иллюзии
возникают, когда налогоплательщики не замечают бремя
объективно существующего налога или
государственного долга14. Поддерживая и укрепляя эти
иллюзии, правительства пытаются усилить
качество, которое Пувиани назвал «побуждением
внести свой вклад», а мы называем «готовностью
платить налоги (комплаенс налогоплательщиков)»15.
Очевидно, что с появлением фискальных иллюзий
состояние равновесия между налогами и
государственными расходами в секторе государственных
финансов будет иным, нежели предполагает
(современная) чистая теория государственных расходов.
Существует несколько способов, которыми
правительства создают и/или эксплуатируют
фискальные иллюзии16. Например, правительства часто
используют налоги, которые включены (или, по
выражению Далтона, «упакованы») в цену продукта, так
как в этом случае налогоплательщику сложнее
заметить налог и осознать масштаб потерь. Таковы
применяемые в Европе налоги на добавленную стои-
12. Puviani, 1973» Ρ·5·
13 Ibid., p. 7·
14- Ibid.
15. Ibid., p. 7-8.
16. Многие, но не все из перечисленных в этом абзаце
способов создания фискальных иллюзий проиллюстрированы
в работе Пувиани историческими примерами.
277

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мость, которые, в отличие от используемых
правительствами штатов в США налогов на розничную
торговлю, не указываются отдельно от цены
товара, а также налоги, смещающие бремя фактической
уплаты налогов с тех, кто обязан их платить по
закону, на других налогоплательщиков. Правительства
также стараются не частить с изменением основных
налоговых законов, потому что
налогоплательщики перестают замечать налоги, которые собираются
уже давно («старые налоги —это хорошие налоги»).
С другой стороны, небольшие изменения в налоговом
законодательстве у которые выгодны отдельным
группам налогоплательщиков^ вносятся часто, так как их
обычно не замечают и не учитывают. Эта проблема
существует в Соединенных Штатах, где число
страниц законов и нормативных актов, регулирующих
сбор налога на доходы, с годами выросло до
астрономических цифр. Это постепенно усложнило
налоговую систему, увеличив издержки на
принуждение к уплате налогов (Tanzi, 2010). В-третьих,
правительства в своих интересах используют такие
изменения в общественном мнении, которые
снижают сопротивление общественности введению
новых или дополнительных налогов17. В-четвертых,
правительства обычно не ограничиваются одним-
двумя налогами, так как чем больше действующих
налогов, тем слабее сопротивление налогоплатель-
\η. Так, за размещением предупреждения о вреде курения на
сигаретных пачках следует повышение налога на сигареты.
Именно так произошло в Соединенных Штатах
Америки. Аналогично, за сообщениями о чрезмерно высоких
доходах менеджеров предприятий и спекулянтов на
финансовых рынках может последовать повышение налогов
на доходы этих групп. Сообщение, что использование
автомобилей является одной из причин глобального
потепления, облегчит повышение налогов на бензин. Конечно,
повышение всех этих налогов можно также объяснить
наличием внешних эффектов (экстерналий) экономической
деятельности. Но и внешние эффекты могут стать
оправданием для повышения налогов.
278

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
щиков налоговому бремени. В-пятых,
правительства собирают налоги таким способом, который
наименее болезненно воспринимается
налогоплательщиком (например, удерживая налог по месту
получения дохода). В-шестых, правительства
предпочитают занимать, а не вводить более высокие
постоянные или чрезвычайные (единовременные)
налоги, так как государственные займы не ощущаются
сразу как очевидное бремя. В-седьмых,
правительства предпочитают закрывать бюджетный дефицит
не через займы у населения, а путем расширения
денежной базы, так как возникающий
«инфляционный налог» не воспринимается
налогоплательщиками в качестве такового. В-восьмых,
правительства вводят постоянные налоги под видом
временных. И наконец, правительства вводят новые
расходные программы в то время, когда их
стоимость представляется низкой (например, введение
пособий по безработице в периоды высокой
занятости или программы пенсионного обеспечения с
отложенным началом уплаты социальных взносов).
Действительная стоимость таких программ часто
выясняется значительно позже.
Если граждане питают фискальные иллюзии,
то их образ действий уже нельзя считать
объективно рациональным или оптимальным. С учетом той
информации, которую они получили, он
рационален только с точки зрения самих граждан.
Таким образом, фискальные иллюзии искажают
реальность в глазах граждан так, что они начинают
вести себя в соответствии с искаженной
иллюзиями картиной мира. Кроме того, создание
фискальных иллюзий можно рассматривать как
целенаправленную деятельность правительства с целью
создания информационной асимметрии.
Следовательно, асимметрия информации является
проблемой не только для частного рынка. «Лимоны»,
о которых говорил Джордж Акерлоф, теперь
продает не только частный сектор, но и правительство.
279

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
7-3- Основные типы государств, выделяемые
итальянской экономической школой
Теория Пувиани до некоторой степени
позволяет понять реальную практику правительств в
отличие от теоретических представлений о ней.
Иными словами, ее можно использовать для разработки
позитивной теории деятельности государственного
сектора. Однако для этого теорию Пувиани
необходимо дополнить соображениями других
итальянских авторов. Итальянские работы о
государственных финансах выделяют три основных типа
государств18: монополистическое (или хищническое),
индивидуалистическое (или корпоративное) и
патерналистское (или опекунское). Значение
общественных иллюзий для этих трех типов государств
и степень их использования в них различны.
Представляется, что каждый из этих типов государств
существовал в определенных странах в
определенный период истории. Также представляется, что эту
классификацию можно применить и к некоторым
современным правительствам. Можно напомнить,
что деление государств на монархии, аристократии
и демократии предлагали еще Аристотель и
Макиавелли. Однако прямого соответствия между этой
классификацией и классификацией итальянской
школы нет.
Монополистическое государство
В монополистическом государстве, которое
наиболее близко соответствует представлениям
Пувиани и Парето о деятельности правительства, правя-
ι8. Наиболее полно этот вопрос итальянской экономической
литературы освещен в работе Фасиани (Fasiani, 1951)·
Однако Фасиани многое заимствует из работ других
экономистов, включая Де Вити де Марко. Далее мы будем
рассматривать основные идеи, содержащиеся в этих работах.
28о

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
щий класс, группа или партия получают контроль
над государственным аппаратом страны и
используют его для максимизации выгод членов своей группы19.
Им нет дела до «общественных интересов»,
понимаемых как интересы каждого. Напротив,
большинство действий правительства направлены на
обеспечение и даже максимизацию благополучия группы
населения, которая контролирует
государственный аппарат или влияет на принятие решений. Эта
группа может быть как совсем небольшой и
поэтому отделенной от большинства населения, так и
относительно многочисленной. Правительство
может создавать рабочие места для самых деятельных
сторонников партии власти; направлять
государственные инвестиции или даже перестраивать
государственное образование в интересах групп или
регионов, которые поддерживают правящую группу20.
Разумеется, если правительство начнет работать
в интересах большинства избирателей, то
государство перестанет быть монополистическим. Далеко
не всегда основным инструментом защиты
интересов правящего класса является принуждение; часто,
особенно при демократическом правлении, эту
задачу выполняют фискальные иллюзии.
Фискальные иллюзии стали эффективным
инструментом, используемым правящим классом
монополистических государств для достижения своих
целей. Монополистические правительства создают
и эксплуатируют такие иллюзии, чтобы доказать
свою важность гражданам. Чтобы убедить
население принять такой вариант расходования
бюджетных средств, от которого выиграет прежде всего
правящий класс, правительства поддерживают по-
19· Парето считал, что независимо от формы
государственного устройства политическая власть всегда принадлежит
ведущей группе —элите. См. Pareto, 1923» а также Mosca,
1884, i933> *9б6; Моска, 20оо.
20. Более подробно эти возможности обсуждаются в Tanzi, 1974·
28l

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ложительные фискальные иллюзии,
преувеличивающие выгоды широких слоев населения,
будто бы получаемые от государственных расходов.
Чтобы увеличить сбор налогов или нарастить
займы, не вызывая недовольства населения,
правительства насаждают отрицательные фискальные
иллюзии, позволяющие скрыть истинное (объективное)
налоговое бремя. Достигнутые в результате этого
процесса структура и уровень налогов будут
отличаться от предсказанных теориями, которые
основаны на допущении, что предпочтения
налогоплательщиков в демократической среде не искажаются
фискальными иллюзиями. Государственные
расходы принесут непропорциональную выгоду
контролирующим правительство группам. Налоговое
бремя ляжет в основном на остальное население.
Предпочтительными налогами станут те, которые
позволяют легче создавать фискальные иллюзии.
Бюджетный процесс будет осуществляться таким
образом, чтобы скрыть реальных бенефициаров.
Делается это путем усложнения бюджета и
бюджетного процесса. Широкое распространение получат
внебюджетные счета, скрытые расходы, сложное
законодательство и прочие подобные приемы.
Если посмотреть на современный мир, то мы
увидим, что преобладавшие в прошлом
монополистические правительства по-прежнему существуют,
хотя со временем они стали реже прибегать к
принуждению и больше полагаться на фискальные
иллюзии. Изменились не цели монополистического
государства, а лишь инструменты для их достижения.
Причина состоит в том, что даже
монополистические правительства предпочитают реализовывать
свои (эгоистические) цели, используя фискальные
иллюзии, а не принуждение или грубую силу. Ведь
они хотят сохранить свою власть, а этого легче
добиться, если их программы получат определенную
поддержку граждан. Следовательно, даже
монополистическое правительство постарается обосновать
282

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
свои действия интересами общества. Именно
поэтому одним из приемов такого правительства может
быть популизм. Конечно, способность
монополистического правительства максимизировать
благосостояние своих членов часто ограничена
юридическими или социально-политическими факторами,
включая конституционные ограничения21. Однако
в отсутствие фискальных иллюзий издержки,
связанные с сохранением власти, были бы выше.
Некоторая ограниченность работ Пувиани
заключается в предположении об
универсальности монополистического типа государства, равно
как недостатком нормативной литературы о
деятельности государственного сектора является
(подразумеваемое) предположение об универсальности
индивидуалистического государства и
добровольного обмена. Нетрудно заметить некоторую связь
между теорией Пувиани о фискальных
иллюзиях и некоторыми положениями теории
государственного выбора (Wagner, 2003). Вагнер отметил,
что до недавнего времени экономисты писали о
рациональности человека, не учитывая возможность
существования фискальных иллюзий. Но в
условиях асимметрии информации отдельный человек
может действовать вполне рационально и при этом
находиться под влиянием фискальных иллюзий.
В заключение нужно заметить, что в
действительности на фискальные иллюзии так или иначе
полагается большинство правительств, но одни —
в большей степени, чем другие.
Индивидуалистическое государство
В индивидуалистическом государстве,
существование которого явно или косвенно подразумевается
в большинстве англосаксонской литературы о
государственных финансах, не только частные лица
21. Она также может ограничиваться возможностями сбора
высоких налогов с населения.
283

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
имеют право голоса при определении роли
государства, но и само государство существует для того,
чтобы служить частным лицам. При этом неясно,
как в таком индивидуалистическом государстве
учитываются интересы будущих поколений или
духовные потребности умерших. Масгрейв
отмечает, что «удовлетворение социальных потребностей
должно основываться на предпочтениях отдельных
потребителей или избирателей»22. Иными словами,
не существует никаких коллективных потребностей,
а есть только потребности частных лиц,
составляющих сообщество. Однако существуют чистые
общественные блага, которые по сути своей не
привязаны к потребностям частных лиц. Например,
оборона—это чистое общественное благо, но граждане
наверняка расходятся в оценках его полезности
(Tanzi, 1972b). Общественный интерес —это
(измеряемое количественно) суммарное благосостояние
всех частных лиц, составляющих общество, в
определенный момент времени23. Не должно быть
никакой разницы между целями налогоплательщиков
(в отношении структуры и уровня
налогообложения и государственных расходов), взятых как
единая группа, и целями государства. Следовательно,
в соответствии с этой концепцией, у правительства
не должно быть возможностей для эксплуатации
фискальных иллюзий населения. Правительство
должно не только отказаться от поддержки таких
иллюзий, но и бороться с ними, обучая граждан
избегать подобных «ошибок» в оценке налогового
бремени и выгод от государственных расходов. Все
решения в отношении налогообложения и государ-
22. Musgrave, ΐ959> Ρ· 86.
23. Возможно ли вообще такое сложение — любопытный вопрос,
но он не имеет отношения к нашей теме. См. Arrow, 1951;
Эрроу, 2004, а также исправленное издание 1963 г.;
Mueller, 1979' Ρ· 184-206. См. также нобелевскую лекцию Амар-
тьи Сена 1999 Γ·> в которой приведена обширная
библиография по теме.
284

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
ственных расходов должны быть основаны на
компетентной, сознательной и объективной оценке
издержек и создаваемых ими выгод24. В таком
государстве правительство будет отдавать предпочтение
налогам, бремя которых легко распознается
налогоплательщиками (подоходные налоги с широкой
базой, акцизные налоги, которые указываются
отдельно от цены товара, и иные подобные налоги).
Бюджетный процесс должен быть полным,
включающим все доходы и расходы, и прозрачным.
Только в этом случае конечное равновесие будет
соответствовать целям реального и объективного
роста благосостояния. В следующей главе мы
покажем, что именно такая концепция
индивидуалистического государства преобладала в литературе
о государственных финансах в Соединенных
Штатах в 195°"е годы и позднее.
Патерналистское государство
В патерналистском (или опекунском) государстве
общественный интерес не рассматривается как
сумма интересов всех граждан, как они сами
определили бы его в мире без иллюзий, а выходит за пределы
такого суммирования. Деятельность правительства
в интересах общества или государства (которое
приобретает мистические, гегельянские черты)
выходит за пределы интересов отдельных граждан и
начинает проводить политику, отличную от политики
индивидуалистического государства. Государство
стремится компенсировать недальновидность
граждан, чтобы обеспечить соблюдение коллективных
24- Возможно, что в этом духе действовал Рональд Рейган
в бытность губернатором Калифорнии, когда попытался
в своем штате ликвидировать систему удержания налога
по месту выплаты налога на доходы. По его мнению, эта
система затрудняла оценку налогоплательщиками
действительной стоимости программ государственных
расходов и поэтому создавала фискальные иллюзии и вела
к увеличению государственного сектора.
285

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
интересов (как оно их понимает) или даже
интересов отдельных людей, которые сами поступают
нерационально или своими действиями невольно
наносят ущерб другим гражданам. Политика,
проводимая таким государством, может включать в себя
защиту окружающей среды с целью ее сохранения
для будущих поколений или сохранения
преемственности традиций народа или общества.
Иными словами, интересы правительства могут не
соответствовать общественным интересам, понимаемым
как результат механического сложения интересов
всех частных лиц —членов общества на
определенный момент времени, даже если допустить, что
такое сложение возможно25. В государстве такого типа
перераспределение дохода обычно, хотя и не всегда,
принимает больший масштаб, чем в
индивидуалистическом государстве.
Проводя свою политику, правительство может
решать проблемы, вызванные предполагаемыми
иррациональными действиями некоторых
граждан, а также создавать и использовать
фискальные иллюзии, если это помогает решать проблемы
или способствует достижению подлинных,
долгосрочных целей государства, как их понимают
политики. Однако ключевое отличие от
монополистических государств, в которых группа составляющих
или контролирующих правительство лиц
действует в своих интересах, заключается в том, что
правительство действует в интересах «общества»,
«страны», «народа», «сообщества» или «нации» или же
во имя другой абстрактной идеи, как ее понимают
действующие из лучших побуждений политики.
Эта концепция не сводится к механическому сло-
25· По Гегелю, государство имеет свой собственный характер
или «разум» и конечность, отличные от правительств,
которые меняются со временем, и не совпадающие с
характеристиками людей, составляющих государство в
определенный момент времени. См. Weil, 195°·
286

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
жению интересов частных лиц, живущих в стране
в определенное время. Важную роль играют также
интересы будущих (и прошлых) поколений.
Хотя цели правительств в патерналистских
государствах могут фундаментально
отличаться от целей правительств монополистических
государств, вследствие чего используемые ими
фискальные иллюзии могут быть весьма
безобидными, но в конечном счете уровни
налогообложения и государственных расходов будут не такими,
как в индивидуалистических государствах.
Руководство такого государства не откажет себе в
полномочии «поправить» предпочтения избирателей,
если сочтет их не соответствующими
долгосрочным интересам общества. Именно поэтому данная
концепция государства так не нравилась многим
специалистам по государственным финансам. Тот
факт, что некоторые диктаторы ограничивали
свободы граждан, заявляя, что действуют от имени
государства именно такого типа, только усиливал
неприятие этого типа государства. Однако не следует
забывать, что эта концепция имеет теоретические
достоинства и ряд весьма достойных сторонников.
Концепция патерналистского государства
восходит к описанию правления царей-философов в
«Государстве» Платона или, в более демократическом
варианте, к «ментальности Харви-роуд», которую
многие сторонники теорий общественного
выбора приписывали Кейнсу (см., например, Buchanan,
Burton and Wagner, 1978). Как сообщает Пикок,
Кейнс считал, что «Соединенным Королевством
должна управлять интеллектуальная
аристократия... которая убедит народ и политиков следовать
ее предписаниям» (Peacock, 1992> Ρ·10)·
Предполагалось, что интеллектуальная аристократия будет
продвигать свое представление об общественном
благе, будет защищена от политического влияния
и не будет иметь личных пристрастий.
Примером интеллектуальной аристократии могут слу-
287

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
жить работники Министерства внешней торговли
и промышленности Японии, которые многие годы
руководили экономической политикой Японии,
обеспечивая превосходные темпы роста. Есть
мнение, что к интеллектуальной аристократии можно
отнести политических деятелей государств
всеобщего благосостояния в странах Северной Европы.
В чистом виде эти типы государств могут
и не встречаться в реальном мире. Правительства
всех стран имеют отдельные черты, характерные
для каждого из них26. В одних странах на
определенных исторических этапах могут преобладать
черты монополистического государства, а в
других—черты патерналистского государства.
Именно поэтому неудивительно, что большинство
правительств, хотя и в различной степени, используют
существующие фискальные иллюзии и даже сами
создают и поддерживают их.
Позитивная теория деятельности
государственного сектора объясняет и помогает понять
универсальный характер деятельности государственного
сектора в широком смысле без влияния
географических или исторических факторов. Она не
опровергает современную теорию государственных
финансов (разработанную на основании взглядов
Викселля, Линдаля, Масгрейва, Самуэльсона и
других экономистов), которая не только говорит о
положительной роли государства, но и исключает
возможность намеренного создания фискальных
иллюзий. Нормативная теория близка теории
индивидуалистического государства. При этом она
вносит в нее новый элемент, утверждая, что ее
ценность и значение ограничены во времени и в
пространстве.
26. Правительство может выглядеть патерналистским при
проведении одних политик, монополистическим —при
проведении других и индивидуалистическим — при
проведении третьих.
288

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
74· Основные типы государств
по Масгрейву
В одной из последних работ Масгрейва, которую
он написал почти в до лет, приводится
типология правительств, несколько напоминающая
итальянскую типологию основных ролей государства
(Musgrave, 1998)· Однако на концепцию Масгрейва
в значительной степени повлияли идеи германской
и австрийской школ изучения области
государственных финансов. Она также была
разработана с учетом огромного профессионального
опыта Масгрейва, приобретенного им во время работы
в нескольких странах. Масгрейв выделил четыре
основных типа государств, существовавших в
период с конца XVII века до современности в различных
странах: обслуживающее государство, государство
всеобщего благосостояния, общинное
(коммунальное) государство и неполноценное государство.
Обслуживающее государство Масгрейва сходно
по своей роли с минималистическим государством,
выполняющим самые необходимые функции, о
котором писали Адам Смит и его последователи
в классической экономической теории. Такое
государство исправляет ряд фактических или
ожидаемых провалов рынка в части распределения ресурсов
и выполняет необходимый минимум функций,
которые нельзя делегировать рынку. Задача
государства сводится к производству чистых общественных
благ, поддержанию основных объектов физической
и институциональной инфраструктуры и
вмешательству в случаях значимых экстерналий27. Ос-
27. Трудно определить, какие экстерналий являются
«существенными». При этом число несущественных
экстерналий столь велико, что если оправдывать ими
государственное вмешательство, то получится, что государство
должно вмешиваться почти в любую деятельность. Вот
289

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
новным инструментом, который правительство
в обслуживающем государстве использует для
осуществления своего вмешательства, являются
истощающие (то есть реальные) государственные
расходы. Государственные расходы нужно удерживать
на минимальном уровне, чтобы избежать
повышения налогов. Высокие налоги негативно
сказываются на мотивации и на экономике, а расходы сверх
минимального уровня обычно бывают
неэффективными и непродуктивными. Перед
«обслуживающим государством» не стоит задача
перераспределения ни в качестве самоцели, ни для стабилизации
экономики. Однако в той мере, в которой
существует крайняя бедность, порождающая значимые
негативные экстерналии, часть государственных
расходов может направляться на борьбу с ней. Таким
образом, помощь «беднякам, заслуживающим
поддержки» обоснованна, однако вне связи с задачей
справедливого распределения.
Государство всеобщего благосостояния
отличается от обслуживающего государства, так как
ставит себе задачу распределения ресурсов вообще,
а не только в случае борьбы с экстерналиями,
создаваемыми бедностью. В основу государственной
политики положен принцип справедливого
распределения. В государстве всеобщего
благосостояния общество вырабатывает точку зрения на то,
какое распределение дохода можно считать
справедливым, а правительство проводит политику,
направленную на обеспечение такого распределения,
даже если такая политика снижает экономическую
эффективность и мешает экономическому росту.
почему можно утверждать, что попытки правительства
заниматься сразу многими внешними эффектами
оказываются одной из причин роста государственного
сектора. Эту точку зрения часто высказывал Джеймс Бьюке-
нен, считавший, что правительство излишне
политизирует экстерналии и использует их для расширения сферы
своей деятельности.
290

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
При этом основное внимание направлено не на
существование «бедности», а на «справедливое
распределение дохода». Поводом для вмешательства
правительства становится относительная, а не
абсолютная бедность. Коэффициент Джини и иные
показатели неравенства в распределении доходов
становятся важными статистическими
показателями в государстве всеобщего благосостояния, тогда
как обслуживающее государство замечает только
крайнюю бедность. Таким образом, страна, где
рынок обеспечивает достаточно справедливое
распределение дохода, не нуждается в значительном
государственном вмешательстве.
В государстве всеобщего благосостояния роль
государства в экономике выходит за рамки узко
понимаемого распределения ресурсов и
распространяется на борьбу с более широким кругом провалов
рынка. Правительство начинает уделять внимание
большему числу экстерналий. Также государство
видит своей задачей обеспечение справедливости и,
возможно, экономическую стабилизацию. По Мас-
грейву, «государство [всеобщего благосостояния все
еще] претворяет в жизнь решения и предпочтения
частных лиц», предположительно, через выборы
(Musgrave, 199^ Р-35)· Масгрейв считал, что
интерес к справедливому распределению проистекает
из предпочтений людей, а не из желаний
политических лидеров. Людям не нравится
неравномерное распределение доходов, и они
поддерживают перераспределение даже тогда, когда сами
теряют от него. Предполагается, что, осуществляя
свои действия, частные лица, принимают во
внимание их влияние на все общество. Таким образом,
по Масгрейву, действия правительства отражают
предпочтения граждан, а эти предпочтения
включают в себя неприятие значительного неравенства
доходов и других сопутствующих явлений, таких
как экологическая деградация. Но граждане
разных стран (например, американцы и шведы) мо-
291

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
гут иметь разные мнения и предпочтения в
отношении перераспределения доходов, поэтому политика
перераспределения в США и в Швеции тоже будет
разной. Негативное воздействие высоких налогов
и политики перераспределения доходов на
экономические стимулы беспокоит государство
всеобщего благосостояния в меньшей степени, чем
обслуживающее государство.
Масгрейв не объясняет, как предпочтения
отдельных граждан сливаются воедино, чтобы лечь
в основу политических решений, или какой вес
имеют предпочтения каждого гражданина28.
Масгрейв, скорее всего, ориентируется на взгляды
политиков, которых избирают в ходе свободного
волеизъявления29. Именно они и становятся
выразителями предпочтений граждан. Как бы то ни было,
Масгрейв не дает теоретического объяснения тому,
как правительство осуществляет функцию
перераспределения. Эта функция является результатом
неопределенного политического процесса, поэтому
бесполезно говорить о каких-либо оптимальных
результатах.
Общинное {коммунальное) государство сходно, но
не обязательно совпадает с итальянским
патерналистским государством. Экономисты также
не слишком хорошо приняли такой тип
государства, особенно экономисты англосаксонской,
индивидуалистической школы и прежде всего
сторонники теории общественного выбора. Для этих
экономистов индивид всегда был в центре любой
деятельности и выше общества. Сообщества
людей не могут иметь ни разума, ни целей. Цели
имеют только отдельные личности. Предполага-
28. Осуществление такого слияния становится сложнее из-за
включения в личные предпочтения вопросов
распределения и озабоченности экологическими проблемами.
29· При этом, конечно, возникает вопрос о том, равны ли «веса»
голосов избирателей и должны ли они быть равными.
292

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
ется, что цели общества складываются из целей
сообщества индивидов, составляющих сообщество
в определенный момент времени. Но у Масгрей-
ва общинное «государство уже не является просто
служанкой, нужной для решения внешних проблем
или для распределения в соответствии с
частными предпочтениями своих членов. Если раньше
взгляд был исключительно
индивидуалистический, то теперь государство или общество, в
отличие от составляющих их индивидов, начинает
играть свою собственную роль» ( 1998, Р· 42)·
Государство начинает свою собственную жизнь,
независимую от жизни населения страны или членов
сообщества в определенный период времени. Как
писал один из итальянских авторов, «государство —
это живой организм, имеющий собственное
обоснование своего существования и живущий дольше
жизни граждан, составляющих общество в
определенный момент времени»30. При этом вопрос
о том, кто выступает от имени государства,
остается без ответа. Очевидно, что на такие взгляды
повлияла философия Гегеля. Общество, и
особенно старое общество, имеет традиции, историю,
общественные цели, писаные и неписаные правила
поведения, которые задают определенное
направление и способы действия правительству и могут
ограничивать поведение индивидов. Социологи
называют эти правила «социальным капиталом».
В этой концепции государство подобно реке, вода
в которой постоянно меняется, но сама река
остается. Государство — это река, а индивиды —это вода
в реке.
В таком обществе индивиды, как его
члены, могут иметь обязательства и права,
выходящие за рамки конкретных правил,
определенных правительством в законах и нормативных
актах на определенный момент времени. Всегда
ЗО. См. Parravicini, 1970, р. 92 (перевод мой. —В. Т.).
293

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
есть нормы и принципы, определенные
традицией и этикой поведения, а не нормами права. Такое
общество в некотором смысле и до определенной
степени основано на принципах, а не на законе.
Конечно, отдельные принципы могут казаться
непонятными не только посторонним, но и
некоторым членам самого этого общества. Например,
трудно понять роль, которую играют касты в
Индии или иные традиции, существующие в
традиционных обществах, без полного понимания
жизни общества. Общинное государство также уделяет
больше внимания интересам будущих поколений,
поэтому его решения по определенным вопросам
могут быть лучше. Например, по вопросам
глобального потепления, решение которых требует
учета интересов не только живущих, но и будущих
поколений. Вот почему допущение, что человек
живет вечно, которое иногда делают экономисты-
теоретики, лучше всего применимо в случае
общинного государства.
Рассуждая в своей работе об «общинном
государстве», Масгрейв использует большой исторический
и философский материал. Создается впечатление,
что на склоне лет он стал испытывать ностальгию
по «общинному укладу Finanzwissenschaß
(«немецкой финансовой науки») в германских
традициях XIX века». В этой работе он довольно подробно
приводит взгляды Адольфа Вагнера и других
немецких мыслителей, сопровождая их следующим
комментарием: «Если различие между частными
и общественными благами очевидно [так как оно
основано на технических характеристиках], то
провести различие между коммунальными и частными
потребностями непросто» (1998, р. 4б; курсив мой. —
В. Т.), Масгрейв заключает, что «различие между
ролью человека как частного лица и как члена
общества заслуживает серьезного рассмотрения»,
полагая, что это различие еще не изучено. Масгрейв
добавляет, что если «считать, что мир основан
294

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
на частных интересах и своекорыстии [частных
лиц]... то будет упущена роль социальной среды,
в которой действуют частные лица» (Ibid.)31.
С доводами Масгрейва легко согласиться:
удивительно, что понятия «коммунальные потребности»
и «коммунальные блага» не удостоились большего
внимания специалистов по государственным
финансам, притом что социологи много писали о
социальном капитале и сокрушались по поводу его
сокращения в современных обществах32.
Существование общественных благ накладывает
обязательства на государство, на частных лиц и на
предприятия, принадлежащие государству в определенный
момент времени. Эти обязательства часто выходят
за рамки простого соблюдения законов. В таком
обществе обязательства частных лиц частично
выходят за рамки того, что кодифицировано в
законодательстве и нормативных актах. Это общество
основано не только на формальных,
установленных законом правилах, но и на этических
принципах. Эта черта часто выделяется в учении
католической церкви и в папских энцикликах, которые
порой призывают основать экономику на
принципах, противоположных рыночным.
Использование этих идей авторитарными
режимами не является основанием для отказа от них,
так как коммунальные потребности и блага
действительно существуют и имеют важное значение
в деятельности правительств. Например, без
признания существования коммунальных
потребностей и справедливости концепции общинного
государства сложно объяснить, зачем правительства
31. Интересно отметить, что эта концепция близка по духу
третьей энциклике папы Бенедикта XVI, озаглавленной
«Милосердие в правде» и выпущенной η июля 2009 г.
накануне встречи «Большой восьмерки» в Аквиле
(Италия).
32· См. Putman, Q000.
295

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
тратят значительные средства на возведение па-
мятников, защиту культурного наследия ,
дорогостоящие парады, поддержку культуры на
национальном и даже региональном и местном уровнях,
поощрение «ведущих предприятий страны» и
другие способы продвижения «национальных
интересов». Памятники не являются ни товаром
индивидуального потребления, ни общественным товаром.
Они входят в самостоятельную группу товаров,
которую можно назвать «коммунальными благами».
И таких благ много.
Неполноценное государство сходно с итальянским
монополистическим государством, но не
тождественно ему. Неполноценное государство — это
государство с неработоспособным государственным
сектором, в котором «финансовые иллюзии»
становятся важным инструментом правительства, а
прямое принуждение —другим важным инструментом
правительства. В таком государстве место элиты
занимают монополии и привилегированные
группы, а «классовая борьба», согласно Масгрейву,
заменяется «борьбой секторов». В неполноценном
государстве проблема «принципал—агент» может
стать главной проблемой, коррупция
становится обычной, а государственный аппарат
перестает быть надежным инструментом для выполнения
принятых на высшем уровне решений.
Неполноценное государство отличается от
монополистического государства тем, что последнее успешнее
проводит интересы тех, кто контролирует
государственный аппарат. В неполноценном государстве
никто не в состоянии полностью контролировать
свою деятельность. В современной терминологии
неполноценные государства принято называть
несостоявшимися государствами.
33- Существуют даже международные договоры, требующие
возврата украденных произведений искусства,
вывезенных в другие страны.
296

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Литература
M ил ль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с
некоторыми приложениями к социальной философии (Москва:
ЭКСМО).
Моска, Гаэтано. 2θθθ. История политических доктрин (Москва:
Мысль).
Эрроу, Кеннет. 2004. Коллективный выбор и индивидуальные
ценности (Москва: Издательский дом ГУ—ВШЭ).
Arrow, Kenneth J. 1951 · Social Choice and Individual Values (New York:
John Wiley & Sons; rev. ed., New Haven: Yale University
Press, 1963).
Bailey, M.J. 1962. National Income and the Price Level (New York:
McGraw-Hill). Barro, Robert. 1974. "Are Government Bonds
Net Wealth?" Journal of Political Economy 82, no. 6: 1095-1117.
Bianchini, Lodovico. 1855. Pnncipi della Scienza del Ben Vivere
Sociale e della Economia Pubblica e degli Statt (Naples: Dalla Stam-
peria Reale).
Bowsky, William M. 1969. "Direct Taxation in a Medieval Commune:
The Dazio in Siena," in Economy, Society and Government in
Medieval Italy: Essays in Memory of Robert L. Reynolds, edited by
David Herliky, Robert S. Lopez, and Vsevolod Slessarev (Kent,
Ohio: Kent State University Press), pp. 204-221.
Buchanan, James M. i960. "La Scienza delle Finanze: the Italian
Tradition in Fiscal Theory," in Fiscal Theory and Political
Economy, Selected Essays (Chapel Hill: University of North
Carolina Press), pp. 24-74.
. 1967. Public Finance in Democratic Process (Chapel Hill:
University of North Carolina Press).
Buchanan James, David Burton and Richard Wagner. 1978. The
consequences of Mr. Keynes (London: Institute for Economic Affairs).
Dalton, Hugh. 1967. Principles of Public Finance (New York:
Augustus M.Kelley).
Delia Vigna, Stefano. 2009. "Psychology and Economics: Evidence
from the Field." Journal of Economic Literature 47, no. 2(June):
315-372·
De Viti de Marco. 1888. // Carattere Teorico dell'Economia Finanziaria
(Rome: Pasqualucci).
. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape).
Fasiani, Mauro. 1951. Principi di Scienza delle Finanze, vols. 1 and 2
(Turin: G.Giappichelli).
Fausto, Domenicantonio, and Valeria De Bonis, eds. 2003. TheTheory
of Public Finance in Italy from the Origins to the iQ40s (Pisa: Isti-
tuti Editoriali e Poligrafici Internazionali).
297

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Griziotti, Benvenuto. 1944· "Fatti e Teorie délie Finanze in Vilfredo
Pareto." Rivista di Scienza dette Finanze, 136-40.
Mosca, Gaetano. 1884. Teoria dei Governi e Governo Parlamentare
(Turin: Loescher).
. 1966. La Classe Politica, a cura di N. Bobbio (Bari: Laterza).
· l993· Storia dette Dottrine Politiche (Bari: Laterza, 1933).
Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y.:
Prometheus Books).
Mueller, Dennis C. 1979. Public Choice (Cambridge: Cambridge
University Press).
Musgrave, Richard A. 1959. The Theory of Public Finance (New York:
McGraw-Hill).
. 1998. "The Role of the State in the Fiscal Theory", in Public
Finance in a Changing World", edited by Peter Birch Sorensen
(London: Macmillan Press LTD): 35-50.
Pareto, Vilfredo. 1951.1 Sistemi Socialisti (1902; Turin: UTET).
. 1923. Trattato di Sociologia Generale, vol.3, 2nd ed.
(Florence: Barbera).
Parravicini, Giannino. 1970. Scienza dette Finanze: PHncipi (Milan:
Dolt. A.Giuffre Editure).
Peacock, Alan. 1992. Public Choice Analysis in Historical Perspective Raffa-
eleMattioli Lectures (Cambridge: Cambridge University Press).
Putnam, Robert D. 2000. Bowling Alone (New York: Simon and Schus-
ter).
Puviani, Amilcare. 1973. Teoria dell' Illusione Finanziaria (1903;
Milan: ISEDI).
Ricca Salerno, Giuseppe. 1890. Scienza dette Finanze, 2nd ed.
(Florence: G. Barbera Editore).
Sen, Amartya. 1999. "The Possibility of Social Choice." American
Economic Review, 89, no.3 (June): 349-378.
Smith, Vernon L. 2008. Rationality in Economics (New York:
Cambridge University Press).
Tanzi, Vito. 1972a. taxpayer Preferences and the Future Structure
of State and Local Taxation," in Issues in Urban Public Finance,
New York Congress, edited by International Institute of
Public Finance (Saarbru cken, 1973), pp. 459-66.
. 1972b. "Exclusion, Pure Public Goods, and Pareto Optimali-
ty." Public Finance 27, no. 1: 75-78.
. 1974. "Redistributing Income through the Budget in
Latin America." Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review,
no. 108, pp. 65-87. (March).
Thomas, William. 1549 [1963]. The History of Italy, edited by George
B. Parks (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press for The
Folger Shakespeare Library).
298

КЛАССИФИКАЦИЯ... ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Wagner, R. Ε. 1976· "Revenue Structure, Fiscal Illusion and
Budgetary Choice." Public Choice 25 (Spring): 45-61.
. 2003. "Public Choice and the Diffusion of Classic Italian
Public Finance," in The Theory of Public Finance in Italy from the Οή-
gins to the ig40sy edited by Domenicantonio Fausto and
Valeria De Bonis (Pisa-Roma: Istituti Editoriali Poligrafici Inter-
nazionali), pp. 271-282.
Weil, Henri. 1950. Hegel et l'État (Paris: Librairie Philosophique
J.Vrin).

ГЛАВА 8
Теории добровольного обмена
и общественного выбора
8.1. Введение
ВО ВТОРОЙ части книги мы говорили о том,
как развивалось государство в XIX и XX
веках, превратившись из образования, «для
которого слово „мафия" было бы более точной
характеристикой, в государство, заботящееся об
„общественном благе"; но государство, которое ставит
себе задачу заботиться об успехах экономики,
—явление относительно современное... возникшее с
появлением представительной формы правления»
(North, 1989, р.108)1. Со временем, тоже
относительно недавно, в перечень законных
обязанностей правительства вошло перераспределение до-
1. Точка зрения Дугласа Норта представляется крайней. В
Венецианской республике, во Флоренции и в других
городах-государствах уже в эпоху Возрождения думали о
результатах экономической деятельности, работе
правительства и ее воздействии на общественное благо (bene
commune). Более того, Соединенные Штаты были
образованы с совсем другим правительством, а не с тем,
которое описывал Норт. Фрески Амброджо Лоренцетти,
написанные в зале Девяти сиенской ратуши Палаццо Пуб-
блико с 1338 по 134° Γ·> являются аллегориями доброго
правления (Виоп Governo) и дурного правления (Mai Go-
vernci) и его последствий для общества. Эти фрески —
одни из наиболее известных работ эпохи Возрождения.
Они ясно свидетельствуют, что в эпоху Возрождения
в Италии граждане уже хорошо понимали, что они
хотят получить от правительства. А что они смогли
получить—это уже совсем другая история.
Зоо

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
хода (сверху вниз и горизонтально, в зависимости
от распределения экономических рисков и благ),
наряду со стабилизацией экономики.
Дискуссии о политике государства в отношении
экономики восходят к трудам Аристотеля,
Платона, Сократа, Макиавелли, а также философов
эпохи Просвещения и времени становления
Соединенных Штатов Америки. В предыдущих главах
мы показали вклад трудов крупнейших
экономистов, и в особенности Адама Смита, Карла
Маркса, Джона Мейнарда Кейнса и их последователей,
в эволюцию роли государства в экономиках
множества стран в XIX и XX веках. Прямо или косвенно,
каждый из этих экономистов оказал значительное
влияние на то, как государство видит свою
ответственность и роль в экономике. Смита более всего
интересовало распределение ресурсов в целях
развития торговли, Маркса — перераспределение
дохода (и богатства), а Кейнса —стабилизация
экономики. Пожалуй, эти экономисты были бы удивлены,
а то и поражены тем, как их идеи трактовались,
искажались и использовались, зачастую неправильно,
их последователями.
Адам Смит стал «апостолом капитализма»
и «марионеткой консерваторов», хотя его
работы не давали к тому оснований. Смиту
наверняка не понравилось бы, как консерваторы
толкуют его соображения о работе рынка (Buchan,
2006)2. Мы знаем, что премьер Госсовета КНР
читает Адама Смита (см. Financial Times от 4
февраля 20од года). Амартия Сен недавно заметил,
что Адам Смит нигде не использовал слова
«капитализм» и «не считал, что чисто рыночный
механизм является совершенным». Наоборот, Смит
2. Джеймс Бьюкен (Buchan, 2006, р. 1-2) подверг резкой
критике интерпретацию идей Смита, представленную Аланом
Гринспеном в работе Greenspan, 2007, р. 260-266; Грин-
спен, 2010, с. 258-262.
301

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
«защищал роль государства в... образовании и
снижении бедности» и его «глубоко тревожили
неравенство и бедность» (Sen, 2009, р. 27-28).
Конечно, Сен также мог интерпретировать работы Адама
Смита по-своему.
Карл Маркс «пришел бы в ужас от тех
преступлений, которые совершались от его имени» (Wheen,
1999? Ρ· 2)· А Кейнс определенно был «кейнсианцем
поневоле» и основную задачу видел в спасении
капитализма от социализма в годы Великой депрессии.
Что касается роста государственных расходов и
налогов, для обоснования и оправдания которого часто
привлекали идеи Кейнса, то можно лишь повторить,
что в письме австралийскому экономисту Колину
Кларку Кейнс согласился с доводом Кларка о том,
что доля налогов в национальном доходе на уровне
25% является максимальным уровнем, превышение
которого ведет к негативным последствиям и
снижению эффективности. Кларк выдвинул это
положение в работе, опубликованной в 1945 Г°ДУ (Clark,
1964). С этим уровнем налогообложения стоит
сравнить те, которые были достигнуты во многих
странах в 199°"е годы (см. табл. 1.3)3. Кейнс, несомненно,
пришел бы от них в ужас. Сен указал на
«относительное невнимание» Кейнса к социальным вопросам
и на то, что Кейнс «относительно мало занимался
анализом проблем неравного распределения
богатства и социального обеспечения» (Sen, 2009, р. 29)·
При этом, как сказано в предыдущей главе, Кейнс
считал, что экономическую политику должна
определять избранная группа интеллектуалов.
Процесс постепенного изменения роли
государства в экономике начался еще в 1890-х го-
3- В 1950 г· налоги в Швеции составляли лишь 21% ВВП.
(А в 1930 г. —всего 15%.) К 1980 г. они достигли 50% ВВП
и затем продолжали расти. Аналогичные изменения
произошли и в некоторых других странах. Также см. Тап-
zi, 1970.
302

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
дах или даже раньше, но в конце i95°"x ~~ начале
1960-х годов наступил перелом: во многих странах
изменения резко ускорились. Постепенно
нараставшее политическое и интеллектуальное давление,
которое некоторые связывали с промышленной
революцией, к 195°"M годам заставило
правительства реально, а не на словах переосмыслить их роль
в экономике. На смену типичным для прошлых
лет минималистским «обслуживающим
государствам» (в терминологии Масгрейва), которые
порой и при определенных обстоятельствах больше
походили на мафию, пришли совсем другие
государства, которые провозглашали своей целью
заботу об «общественном благе» и «общественных
интересах»4.
4- Некоторые считают, что в Соединенных Штатах
поворотный период начался с приходом администрации
президента Рузвельта во время Великой депрессии,
которая изменила взгляды многих американцев на
обязанности правительства. Как отмечал Адам Коэн, «Закон
о стабилизации цен на сельскохозяйственные товары»
стал «первым [в Соединенных Штатах] законом,
обязывающим [федеральное] правительство проявлять
заботу о беспомощных гражданах» (Cohen, 2009)· До этого
в Соединенных Штатах подобных законов не
существовало. Администрация президента Эйзенхауэра пыталась
поднять роль правительства до прежнего уровня.
Последующие администрации пытались то ускорить, то
сдержать рост участия государства в экономике. Особо
важное значение в этом играла «война с бедностью» —
программа администрации президента Л.Джонсона в 1965 г.
Но все равно рост государственных расходов в
последующие годы в Соединенных Штатах был более слабым, чем
в европейских странах. С конца 1960-х гг. и до 2009 г.
общие государственные расходы как доля от ВВП не
изменились. Однако социальные расходы выросли, что стало
возможным благодаря сокращению расходов на оборону.
Кризис 20о8 и 2009 гг. и приход к власти
администрации президента Обамы должны привести к росту
государственных расходов как доли от ВВП в последующие
годы. Хороший исторический обзор изменений в уровне
государственных расходов и роли государства в
Соединенных Штатах содержится в Stein, 1969 и 1985·
3°3

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
8.2. Теория добровольного обмена
Новая роль государства потребует больших
объемов налоговых поступлений и государственных
расходов, чем в предыдущие десятилетия, за
исключением военных лет. При этом правительство
будет играть более важную роль в распределении
национальных ресурсов, и особенно в
распределении национального дохода. Кто же должен
финансировать рост государственных расходов? Кто
выиграет от этих расходов, которые все в
большей степени будут иметь перераспределительный
характер? Как обеспечить эффективное и
добросовестное выполнение новой функции?
Существуют ли экономические принципы и правила,
гарантирующие, что повышение государственных
расходов даст положительные или оптимальные
результаты? Какое влияние на распределение
ресурсов и государственные расходы окажут
избиратели? Каким будет влияние тех, кто
принимает конкретные решения? Будут ли они следовать
указаниям избирателей или станут преследовать
свои собственные цели? Если общественное
обсуждение этих вопросов часто сосредоточено на
конкретных программах, то споры, ведущиеся среди
экономистов, сосредоточены также и на
экономической роли государства.
В прошлом похожие вопросы рассматривали
некоторые экономисты, включая шведов Викселля
и Линдаля, австралийца Сакса и нескольких
представителей итальянской школы (Маццола, Пан-
талеони, Де Вити де Марко). Но из-за
ограниченного объема государственного вмешательства
в то время и настоятельной потребности в
государственных расходах (на ведение войн,
обслуживание государственных долгов после войны, развитие
инфраструктуры при появлении новых
технологий и предоставление основных государственных
3°4

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
услуг) эти вопросы не приобрели той актуальности,
как в 195°"е и последующие годы.
Примерно в 1950 году начался так называемый
научный период в развитии финансовой и
экономической науки. За исключением нескольких
экономистов, таких как Джон Кеннет Гэлбрейт
и Милтон Фридман, которые продолжали
адресовать некоторые свои работы широкой публике,
экономисты начали писать друг для друга.
Работы по экономике приобретали все более
технический и зачастую математический характер.
Экономисты начали говорить на языке математики,
приняв утверждение Пола Самуэльсона, что
«математика—это язык». По словам Бьюкенена,
«экономическая теория... стала разделом прикладной
математики»5 (Buchanan, 1983, р. 13)· Пол Кругман
заметил, что «экономика склонна... идти по пути
5- Во время моей учебы в Гарвардском университете в 1961
и 1962 гг. один из моих профессоров, Эдвард Чемберлен,
на одном из занятий сказал, что экономическая наука
превращается в «рай для посредственных экономистов».
Конечно, это крайняя точка зрения. Тем не менее все
больше экономистов приходят в экономическую науку
из математики и физики и даже из инженерного дела,
принося с собой свои математические инструменты и,
что еще важнее, свое представление, что экономическая
система напоминает физический мир и даже машину и,
как любая машина, работает в соответствии с
определенными законами и точно и последовательно
реагирует на изменения определенных переменных. В связи
с этим имеет смысл процитировать одного из ведущих
экономистов и лауреата Нобелевской премии Роберта Со-
лоу, который писал: «У меня такое впечатление, что
лучшие и наиболее яркие представители профессии
действуют так, как будто экономика — это физика
общественной жизни. Будто бы существует единственная надежная
модель мира» (Solow, 1985» Ρ·33°)· Таким образом, есть
мнение или иллюзия, что между экономическими
переменными есть точные зависимости, на которые не
влияют ни исторические обстоятельства, ни
иррациональность, ни характеристики общества, включая созданные
им институты.
305

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
наименьшего математического сопротивления»
(Krugman, 199^ Ρ· б)· Строились сложные экономе-
трические модели, основанные на кейнсианской
идее о значимости макропеременных, учесть
которые позволила усовершенствованная статистика
национальных счетов. Были созданы новые
инструменты анализа, имевшие целью исключить влияние
политики на экономические решения и таким
образом свести к минимуму неэффективное
использование государственных ресурсов. Значительный
объем работ был написан с целью усовершенствования
инструментов (включая инструменты бюджетного
планирования), позволяющих политикам
принимать правильные решения в отношении
государственных расходов6. При этом внимание
занимающихся государственными финансами экономистов
постепенно переместилось в этот период с доходов
бюджета на расходы.
Методика анализа эффективности затрат
(анализа «затраты—выгоды») для государственных
проектов была разработана именно в этот период. Идею
давно предложил Жюль Дюпюи, французский
инженер, который в 1844 году проанализировал
способы оценки эффективности государственных проек-
6. Следует помнить, что государственные расходы,
особенно в англосаксонском мире, традиционно считались
непродуктивными и поэтому не заслуживающими
изучения. Такое мнение и сейчас преобладает в
консервативных политических кругах. В администрации президента
Рейгана в это просто свято верили. В первые годы
работы этой администрации глава Управления служб общего
назначения объявил, что зарплаты государственных
служащих должны быть низкими, так как государственные
должности не должны быть привлекательны для
способных людей. Тем не менее все больше экономистов
приходили к мнению, что социальные проблемы можно решать
с помощью инструментов фискальной политики. «Война
с бедностью», которую проводила в Соединенных
Штатах администрация президента Джонсона, была
результатом таких представлений. См. Heller, 1966.
306

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
tob (Dupuit, 1952)· Современную методику анализа
эффективности затрат разработал Отто Экштайн
в своей докторской диссертации, защищенной
в Гарвардском университете (Eckstein, 1958)7·
Экштайн стал профессором в Гарвардском
университете и позднее создал консалтинговую фирму,
специализирующуюся на построении сложных
эконометрических моделей экономики.
Методика анализа эффективности государственных затрат
была вскоре доработана и под именем
социального анализа выгод и издержек стала учитывать
такие преимущественно политические моменты,
как безработица, бедность и «задачи, не связанные
с эффективностью». Считалось, что безработица
и бедность создают социальные издержки и
социальные выгоды, отличные от финансовых издержек
и выгод. Работник, нанятый в период высокой
безработицы (или в регионе с высокой безработицей),
обходится обществу дешевле, чем работник,
нанятый в период низкой безработицы. Каждый
доллар пособия, получаемый бедным человеком, имеет
большую ценность, чем доллар, который получает
богатый. Таким образом, социальные соображения
могут использоваться для обоснования
увеличения государственных расходов. Анализ
эффективности затрат стал частью новой методики
бюджетирования («новая обертка бюджета»), включавшей
планирование, программирование и
бюджетирование, методику бюджетирования с нуля и
составление бюджетов с учетом результатов деятельности.
Ожидалось, что новые методики повысят
дисциплину правительственных решений о
расходовании средств и придадут вес социальным целям
таких расходов (см. МсКеап, 1968; а также Merewitz
and Sosnick, 1971)· Однако> как заметил Алан Пи-
7- Краткая история применения анализа затрат и
результатов других методик при осуществлении государственных
проектов содержится в Merewitz and Sosnick, 1971·
307

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
кок, «остается загадкой, как экономический
анализ провалов рынка смог увеличить предложение
идей, усиливающее спрос на подобный анализ»
(Peacock, 1992> Ρ·7)· А это пРим^р действия
закона Сэя в области производства идей. Закон назван
по имени французского экономиста XIX века Жан-
Батиста Сэя, сторонника политики laissez-faire.
Согласно этому закону, предложение рождает свой
собственный спрос.
Экономический анализ провалов рынка
привел к росту спроса на услуги экономистов со
стороны правительств. Не исключено также, что все
было наоборот. Роберт Фогель, получивший
Нобелевскую премию в 1993 Г°ДУ вместе с Дугласом
Нортом, в своей книге «Четвертое великое
пробуждение и будущее эгалитаризма» (Fogel, 2000)
пишет, что «до начала Великой депрессии спрос
на специалистов был невелик» и что
«поворотный момент в отношении спроса на экономистов
со стороны правительства наступил в 1932 году».
«К 1938 году, в середине второго срока
президента Рузвельта, число экономистов, нанятых на
работу правительством, выросло до 5 тысяч. Сегодня
[в 2000 году] их больше 20 тысяч». Как
отмечает Фогель, «большинство в новом корпусе
специалистов приняло принципы модернизма и идеалы
эгалитаризма. Они искали... ориентиры для своей
дисциплины» (Fogel, 2000, р. 130).
Задавались вопросы о природе правительства.
Представляет ли оно интересы людей, живущих
в стране в определенное время, или все обстоит
иначе? Отражают ли его решения волю граждан
или попирают ее? Если государство отражает волю
граждан, то как выявить совокупные желания всех
граждан? Мы видели, что эти вопросы с более
философской точки зрения уже задавали европейские,
особенно немецкие, экономисты. Как позднее
заметит Джозеф Стиглиц в книге «Экономическая роль
государства», что, в отличие от клубов или иных
3о8

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
частных объединений, государство характеризуется
двумя особыми чертами: всеобщее членство в нем
всех граждан страны, которые не могут выбирать
его, а становятся его подданными по факту
рождения в нем (Stiglitz, 1989)8. Кроме того,
государство обладает исключительным или монопольным
правом на (законное) применение силы для
принуждения граждан совершать или
воздерживаться от определенных поступков, а также на
наказание граждан за несоблюдение установленных
государством законов и правил. Легитимность
законов может быть оспорена только путем сложных
юридических и политических процедур.
Государство может принуждать граждан платить налоги,
служить в вооруженных силах, участвовать и даже
погибать в войнах, выполнять нормы и правила
и т.д. За несоблюдение законов и правил
государство штрафует граждан или даже отправляет их
в тюрьмы. Вместе с тем государство
обеспечивает гражданам определенную защиту и бесплатные
или субсидируемые социальные пособия и услуги9.
Таким образом, являясь гражданином какого-либо
государства, человек как приобретает выгоды, так
и несет издержки. Эти выгоды и издержки не
распределяются в равной мере или хотя бы
пропорционально доходу, как полагал Де Вити де Марко.
Именно поэтому необходимо принуждение. К двум
указанным Стиглицом характеристикам государ-
8. При этом возникают юридические следствия. В Соединенных
Штатах гражданство привязано к месту рождения.
Таким образом, единственным следствием является статус
лица. Во многих других странах гражданство
приобретается по гражданству родителей (по принципу крови—jus
sanguinis). Таким образом, общинные, родственные связи
определяют юридические решения о гражданстве.
9- Необходимо отметить, что в несостоявшихся государствах
(и не только в них) конкурировать с правительством
за право использовать силу могут и другие группы, такие
как террористические и преступные группировки.
Достаточно вспомнить обстановку в современной Мексике.
309

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ства (которые также можно найти в появившихся
намного ранее работах Эдвина Селигмена и Мауро
Фасиани) следует добавить еще одну
характеристику, на которую указал Фасиани: в отличие от
клубов или иных частных объединений, государство
существует постоянно. Граждане и частные
объединения приходят и уходят, а государство
продолжает существовать. Фасиани отметил, что только
государство обладает всеми этими тремя
характеристиками.
Между государством, даже демократическим,
с одной стороны, и гражданами, с другой, идет
постоянный скрытый (или вынужденный) обмен.
Его можно считать частью общественного
договора между государством и гражданами, который
никогда не бывает основан на единогласном
согласии, а создан обычно на правиле простого
большинства, при котором все должны подчиняться
законам страны. Налоги, которые платят все
граждане^ можно рассматривать как плату за
государственные услуги, которые все они получают. Этот
обмен делает весь процесс внешне похожим на то,
как частное лицо на свои средства покупает
товары на рынке. Но отличие есть: частные лица
приобретают товары на частном рынке добровольно,
поэтому частный обмен является действительно
добровольным, чего нельзя сказать об
общественных товарах и услугах. Плата за общественные
товары и услуги не считается результатом
свободного решения отдельного лица-налогоплательщика.
Обмен с правительством оказывается для
отдельных граждан в некотором смысле вынужденным.
Проблема усугубляется, когда при высоких
налогах услуги, бесплатные или в значительной степени
субсидируемые, получают не все граждане, а лишь
отдельные группы. То, что кажется правильным
применительно ко всем гражданам, выглядит
неправильным применительно к отдельным
категориям граждан —за исключением случаев, когда гра-
ЗЮ

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
ждане проникнуты духом альтруизма и/или знают,
что помощь достанется членам их семьи или
сообщества. Даже если обмен считается добровольным
выбором всего сообщества, поскольку решение было
принято большинством голосов в демократическом
голосовании, он все равно может оставаться
недобровольным для отдельных граждан.
Представление о налогах как о псевдоценах,
которые платит все сообщество, было
характерно для немецкой финансовой науки и для
некоторых ранних работ итальянских авторов10.
Напротив, в англосаксонской экономической литературе
деятельность государства долго рассматривалась
как преимущественно непродуктивная, то есть
не создающая реальных ценностей, за которые
граждане захотят добровольно платить.
Следовательно, чем меньше государство, тем лучше. Для
итальянцев основной вопрос заключался в том, какова
причина завышения цен на предоставляемые
государством услуги: плохие налоги, неоптимальное
использование налоговых поступлений из-за
присвоения части средств правящим классом11.
Англосаксонская литература не ставила вопрос о
возможной эксплуатации со стороны правящего класса,
так как подразумевалось, что государственные
расходы по своей природе непродуктивны.
В частном секторе каждый человек свободно
покупает товары, которые ему нравятся, в том
количестве и того качества, которые ему нужны, в
пределах своей покупательной способности. Если обе
ίο. Подробное рассмотрение этой концепции см. Eusepi, 2002.
11. Можно заметить, что в то время, когда разрабатывались
теории налоговых цен, большая часть государственной
продукции (оборона, защита, правосудие, управление
и крупные государственные проекты) представляла
собой общественные блага, которыми пользовались все.
Направленных явно и исключительно на перераспределение
расходов почти не было. Таким образом, главный вопрос
заключался в том, были ли эти расходы продуктивными.
3"

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
стороны владеют полной информацией, то
каждая законная сделка ведет к росту благосостояния.
Если я что-нибудь покупаю или обмениваю, то
получаемое для меня ценнее (при условии полноты
и симметрии информации), чем деньги или
товары, которые я отдаю взамен. С известными
поправками то же верно в случае, когда я что-то
продаю. Равновесные цены таких обменов определяет
рынок. Если рынок работает эффективно, итогом
свободной сделки в частном секторе становится
оптимум по Парето: ничье благосостояние
нельзя улучшить, не ухудшив благосостояние другого.
Ресурсы инвестируются в нужные людям товары
и услуги, а сами инвестиции направляются ценами.
Однако по ряду причин в государственном секторе
это правило часто не работает12.
Как и в случае частных товаров и благ,
производство и/или предоставление государственных благ
обходится дорого; однако эти блага не продаются
по рыночным ценам и граждане не могут свободно
решать, покупать или не покупать их и если
покупать, то в каком количестве и какого качества.
Человек не может купить нужный ему объем
полицейской защиты или национальной обороны. Будучи
произведенными, общественные блага,
независимо от их качества и объема, доступны всем
бесплатно или по субсидируемым ценам и приносят
пользу всем, кто живет в стране и имеет к ним доступ.
Гражданина невозможно лишить этих благ,
независимо от того, участвовал он или нет в
финансировании их производства в качестве
налогоплательщика. Таким образом, в,случае общественных благ
всегда существует проблема «безбилетника». Более
12. Как отметил Алан Пикок, «Парето считал, что его критерий
эффективности распределения ресурсов относится
только к частному сектору экономики» (Peacock, 1992> Ρ· lfy·
Он бы удивился, увидев, что его концепция
применяется в государственном секторе.
312

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
того, даже если неплательщика можно было бы
лишить общественных благ, что на самом деле
невозможно, это было бы нерационально, так как после
производства чистых общественных благ стоимость
включения дополнительных бенефициаров равна
нулю. Включение дополнительных потребителей
не требует дополнительных затрат, так как не
влечет уменьшения объема благ, получаемых другими.
При действительно добровольном обмене между
государством и отдельными гражданами последним
выгодно не участвовать в покрытии затрат на
предоставление общественных благ, став
«безбилетниками», или занижать полученные от государства
выгоды с целью уменьшения своих налоговых
платежей. В случае чистых общественных благ государство
как теоретически, так и на деле не в состоянии
заставить граждан «раскрыть свои действительные
предпочтения». Общественные блага
неизбирательны (неконкурентны) в потреблении и не обладают
свойством исключаемости. Именно поэтому
решения о том, какие общественные блага и в каком
объеме необходимо производить, а также как заставить
граждан платить за них, неизбежно оказываются
политическими решениями. Участие отдельных граждан
неизбежно становится «вынужденным». Добровольный
обмен в таких условиях невозможен. Итальянская
scienza dellefinance всегда понимала это. Более того,
как мы уже показывали выше, если государство хочет
и может создавать фискальные иллюзии, то не
выполняется даже допущение о том, что граждане
голосуют за программы, имея полную информацию
об их стоимости. Фискальные иллюзии имеют
свойство создавать асимметрию в восприятии ситуации
правительством и голосующими гражданами.
В 195°'х годах в ряде работ, отчасти
опиравшихся на сформулированные ранее соображения
шведских и австрийских авторов, проводилась идея
о том, что в демократических странах обмен
между гражданами и государством может быть «доб-
313

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ровольным». До начала 1960-х годов многие
блестящие экономисты были увлечены идеей о том,
что при демократическом, представительном
правлении (которое существует во многих странах)
возможно симулировать или искусственно создавать
равноценную замену «добровольного обмена»
между гражданами и государством и демократическим
путем обеспечивать эффективность (или оптимум)
по Парето в секторе производства общественных
благ. Среди этих экономистов были Ричард Ма-
сгрейв, который в конце 193°"X годов посвятил
этому вопросу свою докторскую диссертацию, Пол Са-
муэльсон, написавший на эту тему несколько
наиболее часто цитируемых работ (Samuelson, 1954» х955)'
и Кеннет Эрроу (Arrow, 1951)· Эти экономисты шли
по пути, намеченному Викселлем и Линдалем
несколькими десятилетиями раньше. Их задачей было
определить условия, при которых возможен
«добровольный обмен», обеспечивающий оптимальное,
по Парето, распределение ресурсов в частном и
государственном секторах, а также максимизировать
«функцию общественного благосостояния» для
достижения optimum optimorum13. При этом будет
достигнута своего рода экономическая нирвана.
Может ли «незаметная рука» государства выполнять
на рынке функцию, сходную с функцией
«невидимой руки» Адама Смита? Этот вопрос интересовал
ряд ведущих экономистов в i95°"e годы.
Одно из требований заключалось в
необходимости иметь «царя-философа», или «социального
инженера», который мог бы играть роль
«великодушного диктатора» (в модели Платона). Он дол-
13. Концепцию «функции общественного благосостояния»·
разработал Анри Бергсон в 1938 г. Эта функция
стимулирует обмен, обеспечивающий максимизацию
общественного благосостояния. Но проблема в том, что
благосостояние невозможно измерить, если не связывать его с общим
объемом производства через ВВП или как-либо иначе.
Таким образом, вся концепция повисает в воздухе.
34

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
жен обладать совершенным знанием и быть
абсолютно объективным и честным; должен быть
способен точно оценивать предпочтения граждан,
чтобы вносить необходимые изменения в объемы
и виды налогов, которые платят граждане, а также
объемы и виды производимых общественных благ.
Ничто, кроме «интересов общества», не должно
влиять на решения «великодушного диктатора».
Он должен уметь выявлять общественные интересы
и условия, необходимые для их наибольшего
удовлетворения. На эту тему были написаны
блестящие теоретические работы. Однако, как и в случае
средневековой схоластики и теологических споров
о том, сколько ангелов может поместиться на
кончике иглы, блестящие теории не дали полезного
прикладного знания. Теоретики и не могли решить
изначально неразрешимую проблему. Вот почему,
несмотря на признание и хвалебные отзывы
экономистов, эти теоретические работы никак не
повлияли на развитие экономической роли
государства в реальном мире. Как и ранее, роль государства
в экономике зависела в основном от политических
соображений, обусловленных переменчивыми
интеллектуальными веяниями и интересами групп
давления, которые приобретали все большее
могущество. Правительства поставляли все больше
товаров и услуг, которые уже не были чистыми
общественными благами, и вовлекались в деятельность,
неоправданную с точки зрения экономической
теории. Но существование внешних эффектов и
относительная бедность граждан давали обоснования
для увеличения государственного вмешательства.
Дополнительным обоснованием стало стремление
к справедливости и экономической стабилизации.
Мы не будем подробно обсуждать
экономические теории и причины, а также вопрос о том,
почему эти теории не смогли повлиять на будущий рост
государственных расходов. Есть несколько
отличных книг, в которых обсуждаются эти теории, вклю-
315

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
чая работы Денниса Мюллера (Mueller, 1979 и
более поздние издания), а также Ричарда Корнеса
и Тодда Сэндлера (Comes and Sandler, 1986). Вместе
с тем уместны будут несколько замечаний. Ниже
они приводятся не в порядке значимости.
Во-первых, несмотря на то, что все граждане
имеют одинаковые права и обязанности, должны
выполнять свои обязательства перед государством
и имеют право голосовать, в реальном мире
многие из них пытаются избежать выполнения
обязательств. От налогов можно уйти либо уклониться,
что часто и происходит в огромном масштабе14.
Экономическую деятельность можно увести в тень15.
Законы можно не исполнять. Некоторые из граждан,
особенно высококвалифицированные специалисты
и люди с высокими доходами, могут
переселиться в другие страны, чтобы уйти от высоких
налогов или исполнения иных обязательств, включая
военную службу в случае войны16. Другие могут
составить лоббистские группы для извлечения
ренты от государственной деятельности. Кто-то может
уклоняться от работы, продолжая занимать
штатную государственную должность и получать
заработную плату. Кто-то может симулировать
инвалидность и получать пособие, на которые на самом деле
не имеет права. Государственные служащие могут
совершать коррупционные действия. Симуляция
нетрудоспособности уже стала массовой проблемой
для некоторых стран. Пособия по
нетрудоспособности получают люди, у которых нет или есть очень
незначительные физические или умственные
недостатки. Критерии нетрудоспособности со временем
14- Глобализация значительно облегчила уклонение от
налогов, особенно для людей с высокими уровнями доходов.
15. По текущим оценкам, масштаб теневой экономической
деятельности велик и продолжает расти во многих странах.
ιό. Примером может быть бегство американских граждан
в Канаду во время войны во Вьетнаме с целью избежать
призыва.
31б

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
смягчаются, что позволяет многим не
заслуживающим того лицам получать пенсии по
инвалидности. Сходные проблемы возникают в связи с
пособиями по безработице, которые получают люди,
работающие в теневом секторе, или те, кто просто
не хочет работать. Экономические теории, не
учитывающие вышеперечисленные реалии, не
способны дать ориентиры для понимания экономической
роли государства в условиях реального мира. На
такие теории нельзя полагаться в тех случаях, когда
вышеуказанные явления достигают значительных
размеров, как это и произошло во многих странах.
Пригодность нормативной теории зависит от
степени отклонения реальности от теоретических
представлений. Для теории недостаточно, чтобы она
соответствовала некоей искусственной, виртуальной
реальности какой-нибудь «модели». Теория должна
подгоняться к реальности, а не наоборот.
Во-вторых, если бы «великодушный диктатор»
знал порядок предпочтений электората, ему
пришлось бы взвесить предпочтения каждого
избирателя и найти способ агрегировать их, так как
«коллективный выбор... является результатом
агрегирования всех индивидуальных предпочтений»
(Arrow, 1951' ρ- юз; Эрроу, 2004, с. ю8). Однако,
с учетом порядкового ранжирования
предпочтений, мы увидим, что одни предпочтения выражены
сильнее, а другие — слабее. Именно поэтому
существуют проблема «измерения полезности» и
проблема «межличностных сравнений» (Arrow, 195^
р. 94; Эрроу, 2004, с. 99; а также Sen, 1999)·
Проводить межличностные сравнения в экономике
всегда очень сложно (Robbins, 1938)·
Сформулированная Эрроу «теорема о невозможности» говорит,
что проблему объединения предпочтений решить
невозможно. Этот вывод, конечно, влияет на то,
в какой степени можно полагаться на результаты
выборов при разработке экономической политики.
Единогласные решения —большая редкость.
317

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
В-третьих, предпочтения, выраженные
голосами граждан, отражают взгляды тех, кто голосует.
Даже и без учета того, что многие граждане,
особенно в Соединенных Штатах, не голосуют, а
голосующие могут располагать лишь ограниченной
информацией по экономическим вопросам и делать свой
выбор на основе соображений, далеких от мнений
об экономической политики, принятые таким
образом решения не будут отражать долгосрочные
интересы общества. Нерожденные и маленькие дети не
голосуют и их интересы не представлены. При этом
могут возникнуть проблемы «принципал—агент»
и конфликт между интересами неголосующих групп
и тех, кто претендует на представление их
интересов. Некоторые группы избирателей (например,
пожилые граждане) могут более активно участвовать
в голосовании и голосовать за политику повышения
пенсий, которая сместит бремя расходов на
молодых и нерожденных. Кроме того, поведенческая
экономика показала, что отдельные граждане
склонны действовать недальновидно и иррационально,
а на ход голосования могут повлиять фискальные
иллюзии. В связи с этим возникают и другие
вопросы относительно значения предпочтений, даже если
принять, что решения должны быть основаны
только на голосах тех, кто участвовал в голосовании.
Результатом таких решений могут стать непомерный
государственный долг, перенос обязательств на
будущие поколения, неумеренная эксплуатация
природной среды и другие проблемы. В настоящее
время межпоколенческие экономические отношения
и экологическая устойчивость — это вопросы,
связанные с рядом наиболее острых проблем теории
государственных финансов17.
17. Эти сложности были выявлены в ходе обсуждения
общественной ставки дисконтирования.
Экономисты-марксисты говорили о нулевой ставке дисконтирования.
Другие (Уильям Баумоль и Отто Экштайн) предполагали,
318

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
В-четвертых, работы лауреата Нобелевской
премии по экономике 1991 года Рональда Коуза
подводят еще к одному важному вопросу. Теории
добровольного обмена не дают прямого ответа на вопрос
о предполагаемой юридической системе.
Является ли юридическая система неизменной, как и
основные правила (например, правила, касающиеся
прав собственности ненарушаемости договоров),
в соответствии с которыми действуют граждане?
Или же юридическая система изменяется со
временем и меняет отношения между гражданами и
собственностью18? Какова роль юридической системы
при поиске optimum optimorum? Например,
законодательство о зонировании часто изменяет
использование и стоимость собственности. Такое же
влияние часто оказывают ставки налогов и
законодательство об охране окружающей среды. Процесс
«огораживания» в Англии, позволивший
владельцу крупного участка земли ограничивать его
использование для выпаса скота, привел к
уничтожению экономической (сельской) среды, характерной
для Средних веков. Он также в корне изменил
существовавшие до этого имущественные права.
Введение системы патентования в Венеции в конце
XIV века привело к появлению концепции
интеллектуальной собственности, позволившей
отдельным лицам получать экономическую выгоду от
результатов своей интеллектуальной деятельности.
Реформа сельского хозяйства в Китае после смерти
Мао Цзэдуна позволила значительно ускорить эко-
что существуют ставки дисконтирования для частных
лиц, действующих самостоятельно, и для лиц,
действующих в составе групп. Экштайн пришел к выводу, что
«выбор процентных ставок должен оставаться
субъективным» (Eckstein, 1961, р. 460).
ιδ. Такое может происходить, если какие-либо группы имеют
право принимать юридические решения по своему
усмотрению или если значение законов может получать иную
трактовку, например, в Верховном суде.
319

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
номический рост в стране. Во всех перечисленных
примерах происходили значительные изменения
в имущественных правах, которые оказали
огромное воздействие на экономическую деятельность.
Привлекающие в последнее время внимание
экономистов проблемы согласованности во времени
часто играют важную роль при изменениях
юридических систем. Будет ли «великодушный диктатор»
связан существующими законами о собственности
даже в том случае, если они увековечивают
неэффективность? А если менять эти законы, то какие
проблемы согласованности во времени возникнут
при этом?
Дуглас Норт поставил эти вопросы в своем
комментарии (North 1989, р. 107-115) к книге
Джозефа Стиглица «Экономическая роль государства».
Норт провел различие между «стандартными
критериями аллокативной эффективности» (особенно
важны в теориях добровольного обмена) и
«адаптивной эффективностью экономик» («выводимую
на основе набора политико-экономических
институтов и касающуюся способности общества к
получению знаний и обучению, поддержке инноваций,
принятию риска и осуществлению разных видов
творческой деятельности»; р. юд)19. Норт показал,
что имущественные права, важные с точки зрения
статичной аллокативной эффективности^ могут
отличаться от имущественных прав, важных с точки
зрения адаптивной эффективности.
«Максимизирующее поведение политиков редко
соответствует критериям эффективности в понимании
экономиста». И наконец, «главная и наиболее сложная
задача государства — установление и обеспечение
соблюдения правил игры, способствующих
творческому участию граждан в экономической
деятельности» (р. юд). Эти правила должны не только
обеспечивать вознаграждение за успешную дея-
19· Подробнее об этом см.: Mokyr, 2002; Мокир, 2012.
32O

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
тельность, но и препятствовать сохранению
неэффективных видов деятельности и неэффективных
организаций20. Они должны помешать
повторению ситуации, существовавшей до начала процесса
огораживания. А это потребует изменения
имущественных прав. Неэффективные виды деятельности
и неэффективные организации существуют
благодаря определенным правилам, таким как правила
распределения богатства и наследственной ренты,
которые защищены законами об имущественных
правах. Они также могут быть результатом
давления, оказываемого на политиков с целью защиты
рабочих мест или неэффективных законов21.
Защита имущественных прав в
демократической политической среде неизбежно ставит вопрос
об исторической легитимности этих прав. В
реальном мире, особенно там, где всеобщее
избирательное право является нормой, этот вопрос нельзя
не учитывать. Как мы уже отмечали ранее, он
интересовал экономистов классической школы,
опасавшихся, что в новой политической среде, которая
возникнет после введения всеобщего
избирательного права, права собственности могут быть
поставлены под сомнение. По каким законам была
приобретена эта собственность? Была ли эта собственность
приобретена легитимно? Должны ли права
собственности быть защищены независимо от того,
каким образом была приобретена собственность?
20. В одной из недавних статей, в которых была сделана
попытка объяснить существование различий в темпах роста
в группе стран в долгосрочной перспективе, Роберт
Лукас пришел к заключению, что основным фактором этих
различий является приток новых идей, что согласуется
с концепцией адаптивной эффективности Норта (Lucas,
2009). В странах, где приток идей поддерживается на
институциональном уровне, экономический рост и
развитие в долгосрочной перспективе более вероятны. Но
какая из ролей государства создает эти институты?
21. Примеры законов, которые ведут к неэффективному
использованию ресурсов, см. в Tanzi and Prakash, 2003.
321

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Как далеко в прошлое нужно смотреть, чтобы
установить легитимность приобретения собственности?
Этих вопросов нельзя избежать после того, как
распределение дохода и богатства становится
предметом экономической политики. Защита
существующей системы имущественных прав независимо от их
(исторической) легитимности создает своего рода
«эффект колеи» в распределении дохода, который
неприемлем для демократического общества. В
такой ситуации дети богатых будут или оставаться
богатыми, или по крайней мере всегда иметь
больше возможностей, чем дети бедных, независимо
от того, как было получено их богатство.
Конечно, так будет происходить и в тех случаях, когда
собственность была приобретена законно, но
тогда ее распределение будет легче приниматься
населением. Возможно, в этом одна из причин того,
что некоторые консервативные экономисты
(включая Джеймса Бьюкенена) возражают против
прогрессивного обложения доходов и поддерживают
налоги на наследство и расходы на систему
образования. Они считают, что такая политика
необходима для того, чтобы обеспечить равенство
возможностей для всех (Buchanan and Musgave, 1999» Ρ· 86).
При этом возникает важный вопрос о том,
могут ли три, предположительно, основные функции
государства (распределение ресурсов,
распределение дохода и экономическая стабилизация) быть
разделены таким образом, чтобы каждую из них
можно было поручить самостоятельному
подразделению бюджетного управления, никак не
связанному с другими подразделениями и изолированному
от прочих подразделений, как это
предполагает концепция Масгрейва. Изменения в
распределении богатства (и дохода) часто влияют на
экономическую эффективность22. Именно поэтому
22. При этом влияние на эффективность в краткосрочной
и долгосрочной перспективе может быть различным.
322

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
государство, стремящееся стимулировать
экономический рост, особенно в долгосрочной перспективе,
при определенных обстоятельствах будет
заинтересовано в изменении схем распределения
богатства23. Имеющиеся богатства могут принести
больше, если они будут перераспределены от тех, кто
использует их неэффективно, в пользу тех, кто
сможет использовать их более эффективно.
Тут возникает еще один вопрос, связанный
с предыдущим: в каких случаях государство может
вмешиваться в существующие соглашения? Этот
вопрос приобрел особую актуальность в 2009 году,
когда правительства ряда стран попытались
воспрепятствовать выплате частными финансовыми
учреждениями огромных премий своим
руководителям и сотрудникам. Джозеф Стиглиц
хорошо понимал это, когда писал, что «мы теперь
знаем, что вопросы эффективности и распределения
нельзя полностью отделить друг от друга» из-за
того воздействия, которое неравномерное
распределение оказывает на экономические
стимулы. Перераспределение искажает нормальный ход
экономической жизни (поскольку инструменты
перераспределительной политики, такие как
предельные ставки налога или экспроприация
имущества, воздействуют на экономические стимулы),
однако выраженное неравенство доходов, в свою
очередь, может исказить систему
демократического правления —по перечисленным выше причинам
и еще потому, что правительство может склониться
к проведению неэффективной, популистской
политики, такой как протекционизм и др. (Tanzi, 2007).
Наконец, при возможности выявить базовые
предпочтения индивидов в отношении обществен-
23. Это обычное предположение всех, кто продвигал
земельные реформы, особенно в тех латиноамериканских
странах, в которых существовали крупные землевладения —
латифундии.
323

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ных благ и установить для каждого
соответствующую «налоговую цену» ставка налога
рассчитывалась бы на основе критерия полученных благ24.
Таким образом, на смену прогрессивному и
единому налогам пришли бы индивидуальные налоги
с фиксированной суммой. Но в реальном мире таких
налогов не существует. Легко представить все
трудности, с которыми столкнутся налоговые органы,
если попробуют разрабатывать и применять такие
налоги. Кроме того, будет ли в таком теоретически
наилучшем варианте учтен эффект изменения
дохода, связанный с такими налогами25?
В заключение заметим, что, несмотря на
участие выдающихся экономистов, теория
добровольного обмена в области государственных
расходов несколько напоминает «голого короля». Зная
об этом, Пол Самуэльсон все же попытался
оправдать усилия по разработке теории. Он утверждал,
что, «обладая достаточными знаниями, всегда
можно найти оптимальные решения путем
изучения всех возможных состояний и выбора
наилучшего из них с точки зрения постулированной
функции этичного благосостояния. Решение существует,
24· Но и в этом случае возникают вопросы. Связаны ли
блага со степенью доступности государственных услуг
(например, в области здравоохранения или образования)
или с фактическим пользованием ими? Если блага
связаны с фактическим пользованием услугами, то налоговые
цены могут быть определены только после факта
пользования ими. В этом случае они будут действительно
являться ценами, такими же, как цены на рынке. А это
исключает наличие функции перераспределения.
25- Можно напомнить, что Де Вити де Марко считал, что
следует облагать доходы пропорционально, предполагая,
что они являются надежным и удобным показателем благ,
полученных гражданами в результате потребления
общественных благ и услуг. Однако, как уже отмечалось
ранее, во времена Де Вити де Марко большая часть
государственных расходов шла на производство общественных
благ, так как функция перераспределения не
рассматривалась в качестве легитимной политической задачи.
324

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
проблема лишь в том, как найти его» (Samuelson,
1954? Р-З^Э)· Вместе с тем остается неясным,
может ли в реальном мире политика
ориентироваться на «ненайденное» решение.
В 2007 году Нобелевскую премию получили три
экономиста с хорошей математической
подготовкой: Леонид Гурвич, Эрик Маскин и Роджер Май-
ерсон, награжденные за «создание основ теории
оптимальных механизмов» (Maskin, 2007). Главный
вопрос, поставленный лауреатами, был
сформулирован так: когда будут определены социальные цели,
какие понадобятся социальные институты или
механизмы для их достижения? Нормативная теория
государственных финансов (которую мы
рассмотрели в общих чертах) определила цели и разработала
механизмы их достижения. С этим она справилась
блестяще. Но, к сожалению, необходимые для
достижения целей механизмы (учреждения) оказалось
невозможно создать в реальном мире.
Амартия Сен — еще один экономист, который
много размышлял о возможностях «социального
выбора» и критиковал традиционный подход к
этому вопросу (Sen, 1999)· Сен предложил множество
полезных идей. Он согласился с тем, что «исходя
из многообразия предпочтений, забот и
затруднений различных индивидов внутри данного
сообщества» может оказаться невозможно «прийти к
обоснованным общим заключениям» в отношении
не только «общественного благосостояния» и
«общественных интересов», но и «агрегированной
бедности» или, как в нашем случае, «агрегированного
благосостояния». Однако Сен считает, что общество
способно приблизительно определить предпочтения
по наиболее важным вопросам, которые не будут
зависеть от результатов политических выборов и
политической системы. Это довольно грубый и не
самый лучший подход. В нем не учитываются
существующие «ментальные состояния», которые имеют
важное значение, «когда вопросы распределения
325

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
начинают доминировать, а люди начинают
пытаться максимизировать собственную „долю", не
считаясь с другими» (Sen, 1999* Ρ· 354-355; Сен> 2°°2>с· 91)·
Помимо других сложностей, существует и зависть,
которая сводит на нет значение оптимума по Паре-
то при оценке результатов политики.
Сен полагает, что мы должны отказаться от
сравнения полезности или «ментальных состояний»
и сосредоточиться на выборе количественных мер
благосостояния —например, как это делается в
литературе о «базовых потребностях» или при
построении Индекса развития человеческого
потенциала, предложенного в рамках Программы
развития ООН. Он понимает, что, хотя
межличностные сравнения на основе этих индексов
отличаются от межличностных сравнений
полезности, они, несмотря на их ограничения, могут быть
полезными при формулировании политики. Сен
уверен, что утилитарный подход к определению
«общественного интереса» не нужен, когда вопрос
касается удовлетворения «базовых потребностей»
Население может считать, что имеет право на
удовлетворение таких потребностей. Именно поэтому
Сен заключает, что политики должны
сосредоточиться на удовлетворении «базовых потребностей»
большей части населения. При этом, однако,
возникают новые вопросы: как определить базовые
потребности, кто и на каком уровне решает, как
удовлетворять их, и как изменения в доходе на душу
населения влияют на определение базовых
потребностей26. Это существенные и важные вопросы,
но на них нелегко дать.ответ.
26. Споры о реформе здравоохранения, которые велись в
Соединенных Штатах в 2009 г. и начале 2θΐο г., показывают,
насколько сложными могут быть эти вопросы. На каком
уровне должны удовлетворяться базовые потребности
в услугах здравоохранения? Взгляд медицинских
работников представлен в Groopman, 2010.
326

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
8.3. Школа общественного выбора
Иной подход к вопросу об экономической роли
государства предлагает «школа общественного
выбора». Ее основы заложила книга Джеймса Бью-
кенена и Гордона Таллока «Расчет согласия»,
вышедшая в 1962 году и уже ставшая классикой27
(Buchanan and Tullock, 1962). В этой работе
постулируется, что «отдельный человек является
исходным пунктом» (курсив мой.— В. Т.) и что
необходимо «отвергнуть любые органические
интерпретации коллективной деятельности» (р. и). Таким
образом, отвергается основное положение
немецкой Finanzwusenschafi о том, что существование
государства является ответом на стремления
«сообщества», а не индивидов, живущих в этом сообществе
в определенный момент времени. Для Бьюкенена
и Таллока не существует «единой воли»,
«общественной воли» и «общественного интереса»,
которые направляют или свойственны людям, живущим
в стране в определенный момент времени. Для этих
авторов не существует интересов, кроме
«конкретных интересов отдельных участников
общественного выбора» (р. 12; курсив мой.— В. 71).
Предполагается, что государство представляет интересы
совокупности индивидов, каждый из которых имеет
свои собственные цели и интересы, а не интересы
общества, имеющего общие для всех цели, опреде-
ляемые историей или культурой .
27. В 1955-195б гг. Джеймс Бьюкенен провел год в Италии, где
изучал "scienza dette ßnanze". В одной из последних своих
работ он написал, что «Де Вити де Марко был точкой
входа в [его] программу итальянских исследований»
(Buchenen, 2003, р. 283)·
28. Ввиду молодости Соединенных Штатов и вследствие того,
что их население происходит из разных регионов мира
(с разными религиями, разным национальным
составом и разной историей), их население представляет со-
327

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
«Общественные» интересы индивидов могут
быть обеспечены с помощью свободно
заключаемых договоренностей, подобных рыночным, а
также путем децентрализации и ослабления
политической власти. Цель состоит в том, чтобы уменьшить
или минимизировать власть государства над
индивидами и увеличить или максимизировать
независимость индивида. Должны быть согласованы
правила, которые облегчают процесс свободного
обмена между индивидами. «Чтобы улучшить
политическую жизнь, необходимо улучшить или
реформировать правила... Нет никаких указаний на то,
что такое улучшение должно происходить путем
выбора во власть лучших представителей, которые
будут использовать свою власть в общественных
интересах» (Buchanan, 1983, Ρ·11)· ^ этой системе
нет философов-правителей. Политики не святые,
и они не могут избежать давления своих
предубеждений и своих избирателей. Поэтому они всегда
будут преследовать эгоистические и иные
особые интересы, которые могут не совпадать с
трудно определимыми «общественными интересами»,
даже если они и существуют. В этих положениях
видна некоторая непрямая связь с теориями элит,
которая разрабатывалась в итальянской
литературе, и особенно в работах Парето и Моски.
Бесполезно и наивно предполагать, что политики могли бы
действовать иначе. Вот почему лучшее, что можно
сделать, —это ограничить власть политиков, чтобы
худшие из них не сумели причинить значительный
вред. Как выразился Бьюкенен в знаменитом споре
с Масгрейвом, «он [Масгрейв] доверяет политикам,
а мы [экономисты школы общественного выбора]
бой «общину* в меньшей степени, чем население других
стран. Поэтому предположение Бьюкенена и Таллока
может в большей степени относиться к Соединенным
Штатам, чем к странам с более долгой историей и более
однородным населением.
328

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
политикам не доверяем» (Buchanan and Musgrave,
1999, Ρ-88).
Следовательно, более эффективным способом
действий будет не пытаться подыскать политиков
получше, а укреплять правила, препятствующие
преследованию ими корыстных интересов и
облегчающие свободный обмен между свободными
индивидами. Политики всегда будут заинтересованы
в основном в максимизации пользы для себя и
своей группы, а не пользы для всего общества.
Следовательно, их действия должны быть ограничены
точными правилами, включая конституционные
правила. Эти правила должны быть шире, чем
просто «ограничения, обусловленные процедурой
выборов», которые позволяют гражданам
«вышвыривать жуликов [то есть недостойных политиков
из политики]» (Buchanan and Musgrave, 1999' Ρ·ηο)·
Конституции необходимы для того, чтобы
ограничить экономическую власть государства и сузить
возможности законно избранных политиков
распоряжаться своей властью. Также необходимы
«ограничения на коллективные действия» для того,
чтобы сузить масштаб возможных последствий. И еще
в конституциях должны определяться права
индивидов как таковых. Бьюкенена восхищает
конституция (государственное устройство) Швейцарии,
потому что она накладывала жесткие ограничения
на швейцарское правительство и на налоговое
законодательство Швейцарии.
В связи с верой Бьюкенена в силу
государственного устройства будет полезно привести
противоположный взгляд Якоба Буркхардта из его
классического труда об итальянском Ренессансе. Упомянув,
что Данте сравнивал свой город — Флоренцию,
«все время улучшающую свой государственный
строй, с больным, беспрестанно меняющим свое
положение, чтобы избавиться от страданий», Бурк-
хардт отмечает, что «появляются государственные
деятели, которые посредством искусного распре-
329

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
деления и разделения власти, значительно
контролируемых выборов, мнимых учреждений и тому
подобного пытаются создать определенное
прочное состояние, удовлетворить сильных и слабых
или обмануть их» (Burkhardt, 1944» Ρ· 54i Буркхардт,
1996, с. бо).
Представляется, что такой взгляд более
характерен для Европы и некоторых других регионов мира
(таких как Латинская Америка), в странах
которого часто происходит изменение
государственного устройства. Для проживающих в этих регионах
граждан поиск совершенной конституции может
оказаться таким же тщетным занятием, как и
поиск функции общественного благосостояния. Но,
как пишет Бьюкенен, «американцы ощущают,
что конституции нужны для того, чтобы
сдерживать политиков... [У европейцев] нет такой
традиции». Бьюкенен верит в значение и могущество
конституционных норм (см. Buchanan, 1999' Ρ· 88;
о недавних дискуссиях об экономических
последствиях конституционных норм см. Persson and
Tabellini, 2003).
Школа общественного выбора была создана
Бьюкененом и Таллоком в 1963 году. Она
развилась в важную область исследований, где
работают экономисты, политологи, историки и
представители других научных дисциплин. Они издают
собственные журналы и проводят конференции.
В 1986 году Бьюкенен получил Нобелевскую
премию по экономике за вклад в создание этой
исследовательской области. Работы представителей
школы общественного выбора касались
различных областей. Одно направление изучало
примеры того, как некоторые государства, независимо
от провозглашаемых целей, проводили политику,
которая была выгодна (или давала возможность
извлекать ренту) определенным группам, вместо того
чтобы работать в интересах общества. К этому
направлению принадлежит большинство современ-
ЗЗО

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
ных работ о «погоне за рентой». Даже если сначала
кажется, что действия государства
осуществляются из лучших побуждений, фактически они
приносят выгоду не тем группам, для которых они
декларировались или предназначались29. Приводя
один из таких примеров, Сэм Пельцман сообщает,
что американские «данные за 1965-1980 годы
выглядят поразительно. Реальные расходы на одного
учащегося увеличились почти вдвое, соотношение
числа учеников к числу преподавателей
сократилось примерно на четверть... а успеваемость
учеников очень сильно упала по всем меркам» (Peltz-
man, 1993> Ρ· 45)· Выгоду от этих расходов получили
некоторые группы, вероятнее всего, учителя и
администраторы школ, а не учащиеся, для которых
они предназначались. Таким образом, это была
одна из неудач в «войне с бедностью», объявленной
президентом Линдоном Джонсоном. То же можно
сказать в отношении многих государственных
программ в странах Латинской Америки (Tanzi, 1974)»
программы расходов на здравоохранение в Чили
(Aninat et al., 1999) и некоторых других программ.
Работы представителей школы общественного
выбора утверждают, что неверная адресация средств
является не случайным, а намеренным и обычным
явлением, и предостерегают от государственного
активизма. Такие консервативные
исследовательские организации, как Институт Катона и Фонд
наследия в Вашингтоне, Институт социальных
отношений в Лондоне и Институт Фрейзера в
Ванкувере, наблюдают за государственными
программами, реализация которых может причинить больше
вреда, чем пользы (см., например, О'Toole, 2007).
Второе направление исследований школы
общественного выбора заключается в поиске случаев,
29. Джордж Стиглер писал (Stigler, 1988, р. 8):
«Предполагается, что все действия государства безошибочны и что
государство непогрешимо».
331

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
когда добровольные соглашения индивидов
приводят к «общественному» результату для
участников группы без какого-либо участия правительства.
Представители школы общественного выбора
считают, что государство должно облегчать
заключение таких соглашений. Представители этого
направления стремятся показать, что государство
часто бывает менее необходимо, чем
считается, а социальная деятельность может
поддерживаться посредством свободного обмена между
индивидами. В экономической литературе можно
найти множество примеров «клубных благ»,
которые показывают, что «общественные блага»
могут успешно поставляться членам клубов, пока
последних не станет слишком много (Buchanan, 1968).
Местные плавательные бассейны, частные пляжи,
гольф-клубы, платные дороги, зоны отдыха,
индустриальные парки, частные школы-интернаты
и университеты, торговые центры и гостиницы
могут считаться примерами частных и
ограниченных соглашений, обеспечивающих общество
«общественными благами». При этом участники этих
частных соглашений всегда имеют возможность
выйти из них. Вместе с тем, хотя бедные люди
могут свободно присоединяться к ним, они часто
не имеют средств для этого.
В одной из недавних работ отмечается, что в
настоящее время в Соединенных Штатах
примерно 20% населения (около бо миллионов человек)
проживает в частных домовладениях
(ассоциации домовладельцев, кондоминиумы,
кооперативы, поселки городского типа и т.д.), которые
сами производят для своей группы необходимые
«общественные блага» (такие как охрана,
плавательные бассейны, вывоз мусора, уличное
освещение, различные формы совместного
обслуживания), которые жители могут свободно потреблять
и производство которых финансируется совместно
на основе частных договоренностей. Производство
332

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
этих общественных благ не требует затрат
государственных денег. Члены таких ассоциаций не
могут быть исключены из числа потребителей услуг,
а новые члены могут включаться в число
потребителей без дополнительных затрат, пока
потребителей не становится слишком много (Nelson, 2008).
Как отметил Рональд Коуз, частные
соглашения снижают транзакционные издержки членов
ассоциаций и потребность в государственном
вмешательстве точно так же, как создание фирм
снижает транзакционные издержки при
осуществлении частной экономической деятельности (Coase,
1937» Коуз, 2007а)30. Они позволяют частным
лицам со сходными интересами и предпочтениями
в отношении общественных благ свободно
объединяться в юридически оформленные частные
ассоциации31. Такие ассоциации не являются
сообществами в традиционном смысле. Они не имеют
большинства черт традиционных сообществ.
Экономисты школы общественного выбора
считают, что производимые на общенациональном
уровне чистые общественные блага крайне
малочисленны. Для финансирования их производства
требуется лишь очень небольшая доля национального
дохода, которая значительно меньше, чем
государственные расходы в большинстве стран32. Бьюкенен
ЗО. Сходство доводов Коуза в отношении частных фирм и
Нельсона в отношении частных общественных ассоциаций
представляется поразительным.
31· Некоторые будут утверждать, что такая организация станет
способствовать разрушению духа сообщества и,
возможно, вести к сокращению социального капитала во всех
сообществах, кроме тех, которые продолжают действовать
в форме частных ассоциаций. Также существует
опасность фрагментации духа сообщества.
32. Представители чикагской экономической школы, к которой
принадлежал и Коуз, считают, что потребность в
регулировании возникает очень редко и что естественные
монополии, деятельность которых требует
государственного вмешательства, тоже редки. См. Van Overtveldt, 2007.
ззз

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
предполагает, что при сколь угодно широком
понимании чистого общественного блага государству
следует расходовать на производство таких благ
не более ю—12% ВВП (Buchanan and Musgrave, 1999*
p. 84). Можно напомнить, что примерно таким
был средний уровень государственных расходов
в 1870 году. Следовательно, во многих странах
совокупные государственные расходы могли бы быть
намного меньше, чем сегодня, если бы государства
ограничили свое участие в экономике
производством чистых общественных благ.
Перераспределение дохода не будет играть значительную роль
в таком государстве, так как в противном случае
высокие налоги и другие меры привели бы к
ограничению личных свобод. Однако расходы,
позволяющие создавать равные возможности для всех
граждан (такие как расходы на образование), будут
играть важную роль.
Коуз предполагал, что на конкурентном рынке
фирмы возникают в основном потому, что для
индивидов—производителей товаров и услуг (не
являющихся фирмами) транзакционные издержки
могут оказаться слишком высокими, так как
каждый случай найма, приобретения сырья или иных
факторов производства будет представлять собой
отдельную сделку, требующую оформления
отдельным договором. В некоторых отраслях так
и происходит — например, в жилищном
строительстве, где генеральные подрядчики нанимают
работников и закупают материалы по мере
необходимости. Но такой формат работы имеет
очевидные ограничения, поэтому деятельность таких
производителей ведется в ограниченных объемах.
Для широкомасштабной деятельности и сложных
проектов удобно создавать фирмы, внутри
которых формируется своего рода «командная
экономика», позволяющая снизить транзакционные
издержки. Фирма нанимает работников и закупает
материалы для их непосредственного использова-
334

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
ния внутри фирмы. Распоряжение этими
ресурсами внутри фирмы не требует заключения
каких-либо договоров. Именно поэтому менеджеры
могут осуществлять управление ими без
дополнительных затрат. Если фирма невелика и вся
необходимая информация доступна, то имеющиеся
ресурсы могут эффективно распределяться внутри
фирмы по команде. В такой ситуации не
возникает проблема распределения ресурсов,
отмеченная фон Хайеком, Мизесом, Рёпке и другими
представителями австрийской школы, так как факторы
производства имеют цены, установленные за
пределами фирмы (см. Hayek, 1988; Хайек, 1992)·
Однако, когда фирмы становятся очень крупными,
проблемы, описанные Хайеком применительно
к командной экономике, начинают проявляться
и в этих фирмах, действующих в условиях
рыночной экономики.
Доводы Коуза в отношении существования фирм
в конкурентной среде можно применить и в
отношении государства. С увеличением в стране числа
экономических агентов (фирм, индивидов,
ассоциаций и т.д.) возникает ряд потребностей (или
проблем), включая потребность в чистых
общественных благах, потребность в частично общественных
благах, потребность в «клубных благах»,
потребность решать вопросы, связанные со
значительными позитивными и негативными экстерналия-
ми, конфликты вокруг пределов имущественных
прав частных лиц и фирм, тот факт, что
индивидам все труднее определять реальную стоимость
продуктов и услуг (в результате их сложности,
рисков, злоупотреблений и т.д.), а также
существование очень бедных людей, некоторые из которых
не могут обеспечить себя самостоятельно.
Теоретически предложенное Коузом решение
проблемы экстерналий подходит и для решения
некоторых из вышеуказанных проблем (Coase, i960; Коуз,
20076). Такие решения предполагают переговоры
335

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
и заключение частных сделок между сторонами.
Однако с увеличением числа экономических
агентов возрастут транзакционные издержки, что
сделает заключение добровольных, частных сделок
более сложным или более дорогостоящим
процессом33. В результате возрастет спрос на
вмешательство правительства. При этом, конечно, останутся
открытыми вопросы о том, сумеет ли государство
удовлетворить такой спрос и какой уровень
федеративного государства лучше справится с этой
задачей34.
Нечто подобное, возможно, имел в виду Стиг-
лер, когда сформулировал гипотезу
о том, что склонность к использованию
государства сходна со склонностью использованию угля:
мы используем уголь, когда им наиболее
эффективно отапливать дома и приводить в движение
фабрики. Аналогично мы используем
государства для строительства дорог и
налогообложения потребителей, когда оно является наиболее
эффективным средством достижения таких
целей... Если общественные условия не требуют
привлечения государства, то уместна политика
laissez-faire. Если же общественные условия
требуют привлечения государства [например, во время
войны], то экономика становится
коллективистской (Stigler, 1986, р. 7).
К этому можно добавить, что в стране с хорошо
работающим частным рынком, обеспечивающим от-
33· При этом экстерналии также становятся более размытыми
и менее опознаваемыми, что также не позволяет
использовать решения Коуза.
34· Коузианский подход к роли государства проявляется у
Альберта Шеффле, что отметил Масгрейв (Musgrave, 1998»
Ρ·43~44)· Шеффле взглянул на общество с
биологической точки зрения, увидев группу взаимодействующих
организмов, деятельность которых может
координироваться государством при реализации общих интересов.
См. Schaffle, 1896.
ЗЗ6

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
носительно равное распределение доходов, в
которой социальные нормы обеспечивают ведение
частной деятельности, направленной на помощь
нуждающимся, роль государства не будет
значительной.
Третье направление исследований школы
общественного выбора касается правил, которые
сдерживают или ограничивают деятельность
государства и таким образом обеспечивают большую
свободу личности. Работы представителей
школы общественного выбора также демонстрируют
сильную приверженность авторов идеям
фискального федерализма и налоговой децентрализации.
Фискальный федерализм предполагает создание
конкуренции между местными правительствами
и сокращение полномочий центрального
правительства в бюджетной области (Oates, 1999)·
Теоретически фискальный федерализм в
высокомобильном обществе позволяет частным лицам переезжать
в юрисдикции, которые наиболее полно
соответствуют их предпочтениям в отношении налогов
и государственных услуг (см. классическую работу
Tiebout, 1956)35. Остается вопрос об уровне
мобильности общества с учетом транзакционных издержек
и других факторов, таких как языковые и
религиозные различия и требования в отношении
местожительства36. Мобильность населения в
Соединенных Штатах значительно снизилась в последние
35· Доводы Тибо предполагают наличие горизонтального
неравенства в налогообложении и распределении
государственных расходов. При этом возникает еще одна
проблема: чем больше людей переезжает в другие
юрисдикции, тем вероятнее, что это приведет к изменению
структуры налогов и государственных расходов в такой
юрисдикции.
36. Если мобильность населения ограничена, юрисдикции
могут конкурировать между собой как сообщества, как это
происходило в эпоху Возрождения в Италии. См. Burck-
hardt, 1944; Буркхардт, 1996.
337

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
годы. Налоговый федерализм тоже ведет к
сокращению уровня государственных расходов, хотя
нетрудно найти примеры обратного (Бельгия,
возможно, Бразилия) (Treisman, 2007). Как отмечали
Бреннан и Бьюкенен, «при прочих равных
условиях суммарное вмешательство в экономику будет
тем меньше, чем больше будут децентрализованы
налогообложение и расходование средств» (Вгеп-
nan and Buchanan, 1980, p. 185). Но они не
учитывали наслоение различных уровней законодательства
и другие факторы, которые может породить
фискальный федерализм.
В течение последних трех десятилетий
наблюдались всплеск интереса к вопросу
фискального федерализма и резкий рост числа работ на эту
тему (см. обзор в Treisman, 2007). Недавние работы
в основном посвящены не возможностям, которые
открывает фискальный федерализм, а проблемам,
которые создает фискальная децентрализация.
Например, Уоллес Оутс писал о «темной
стороне финансовой децентрализации» (Oates, 2006).
В недавних работах также отмечается рост
значимости общественных благ, производимых на
глобальном уровне (см. Sandmo, 2003; а также Tanzi,
2008).
Заслуга школы общественного выбора состоит
в привлечении внимания к тому факту, что наряду
с провалами рынка возможны провалы государства
и последствия их могут быть гораздо болезненнее.
А это, как считает Стиглер, означает, что любую
экономическую политику следует оценивать по
результатам, а не по намерениям. При этом следует
учитывать три обстоятельства. Первое
заключается в том, что независимо от возможности неудачи
электорат демократических государств может
требовать и часто требует действий от правительства.
И никакие правила не могут ограничить такие
требования. И даже при наличии каких-либо
ограничительных правил поведение правительства все
338

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
равно не изменится. Но таких правил чаще всего
нет, и никто не собирается их вводить. Во-вторых,
следует помнить, что в некоторых странах
государство лучше справляется с предоставлением
государственных услуг и их электорат имеет более сильное
желание получать их. В-третьих, следует
учитывать, что, когда распределение дохода становится
неровным, усиливается давление на правительство
с целью заставить его исправить ситуацию,
несмотря на его способность решить проблему и
существующие нормы.
Еще одной научной экономической школой,
занимающейся ролью государства в экономике и
заслуживающей хотя бы беглого упоминания,
является чикагская экономическая школа. Как и школа
общественного выбора, чикагская школа очень
критично относится к государственному
вмешательству в экономику и поэтому имеет много сходного
со школой общественного выбора. Однако,
несмотря на некоторую схожесть выводов, ее развитие
шло отдельно от школы общественного выбора
и основной вклад внесли другие авторы.
Основная цель чикагской школы — показать, как
работают частные рынки, а не доказать, что усилия
государства обычно не приводят к заявленным целям,
хотя чикагская школа соглашается с этим
выводом школы общественного выбора. За некоторыми
важными исключениями, идеи чикагской школы
повлияли прежде всего на регулирование
экономической деятельности и — в меньшей степени —
на иные инструменты экономической политики.
Стоит отметить, что из-за убежденности
представителей чикагской школы в преимуществах
дерегулирования, сыгравшего столь значительную роль
в либерализации финансовых и других рынков,
чикагскую школу стали ассоциировать с феноменом
«рыночного фундаментализма», отчасти
возлагая на нее ответственность за финансовый кризис
2008-2009 годов.
339

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Литература
Буркхардт, Якоб. 1996· Культура Возрождения в Италии (Москва:
Юристъ).
Бьюкенен, Джеймс и Гордон Таллок. 1997· "Расчет согласия,"
в: Джеймс Бьюкенен, Сочинения. Т. ι (Москва: Таурус Аль-
фа).
Гринспен, Алан. 2θΐο. Эпоха потрясений: проблемы и
перспективы мировой финансовой системы (Москва: Юнайтед Пресс).
Коуз, Рональд. 2007а. "Природа фирмы", в: Рональд Коуз,
Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).
Коуз, Рональд. 20076. "Проблема социальных издержек", в:
Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое
издательство).
Мокир, Джоэль. 2012. Дары Афины. Исторические истоки
экономики знаний (Москва: Издательство Института
Гайдара, 2012).
Олсон, Мансур. 1995· Логика коллективных действий:
общественные товары и теория групп (Москва: Фонд экономической
инициативы).
Сен, Амартия, 2θθ2. Возможность общественного выбора//
Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5» вып-З-
(№21). С. 83-119·
Хайек, Фридрих Август фон. 1992. Пагубная самонадеянность
(Москва: Новости).
Эрроу, Кеннет. 2004· Коллективный выбор и индивидуальные
ценности (Москва: Издательский дом ГУ—ВШЭ).
Aninat, Eduard, Andreas Bauer, and Kevin Conan. 1999.
"Equity-Oriented Policy- Making: Country Experience," in Economic
Policy and Equity, edited by V.Tanzi, Ke-Young Chu, and Sanjeev
Gupta (Washington, D.C.: IMF).
Arrow, Kenneth. 1951. Social Choice and Individual Values, 2nd ed. (New
York: John Wiley, and Sons; rev. ed., New Haven: Yale
University Press, 1963).
Bergson, Abraham. 1938. "A Reformulation of Certain Aspects of
Welfare Economics." Quarterly Journal of Economics 52: 310-334.
Brennan, Geoffrey, and James M.Buchanan. 1980. The Power to Tax:
Analytical Foundations of a Fiscal Constitution (Cambridge:
Cambridge University Press).
Buchan, James. 2006. The Authentic Adam Smith: His Life and Ideas (New
York: WW. Norton).
Buchanan, James M. 1968. The Demand and Supply of Public Goods
(Chicago: Rand McNally).
340

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
Buchanan, James M. 1983· "The Public Choice Perspective." Economia
delle Scelte Pubbliche·, no. 1: 7-15·
. 2003. "Endnote," in The Theory of Public Finance in Italy from
the Origins to the 1940s, edited by D. Fausto and V. De Bonis
(Pisa: Instituti Editoriali e Poligrafini Internazionali).
Buchanan, James M., and Richard Musgrave. 1999. Public Finance
and Public Choice: Two Contrasting Visions of the State
(Cambridge, Mass.: MIT Press).
Buchanan, James M., and Gordon Tullock. 1962. The Calculus of
Consent (Ann Arbor: University of Michigan).
Burckhardt, Jacob. 1944. The Civilization of the Renaissance in Italy
(London: Phaidon Press; New York: Oxford University Press).
Clark, Colin. 1945. "Public Finance and the Value of Money."
Economic Journal (December).
. 1964. Taxmanship: Principles and Proposal for the Reform of
Taxation, Hobarth Paper 26 (London: Institute of Economic
Affairs) Ch. 4.
Coase, R. H. 1937. "The Nature of the Firm." Economica 4
(November): 386-405.
. i960. "The Problem of Social Cost." Journal of Law and
Economics 3 (October): 1-44.
Cohen, Adam. 2009. Nothing to Fear: FDR 's Inner Circle and the Hundred
Days That Created Modern America (New York: Penguin Press).
Comes, Richard, and Todd Sandler. 1986. The Theory of Externalities,
Public Goods, and Club Goods (Cambridge: Cambridge
University Press).
Dupuit, Jules. 1952. "On the Measurement of the Utility of Public
Works." International Economic Paper 2 (1952): 83-110.
Translated from Annales des Ponts et Chaussées, 2nd ser., 8 [1844].
Eckstein, Otto. 1958. Water Resources Development (Cambridge, Mass:
Harvard Univer- sity Press).
. 1961. "A Survey of the Theory of Public Expenditure
Criteria," in Public Finances, Needs, Sources and Utilization, edited by
J.M.Buchanan (Princeton, N.J.: National Bureau of
Economic Research).
Eusepi, Giuseppe. 2002. "La Logica del Prezzo Fiscale." Paper
presented at the conference on the "Attualita' del Pensiero di
Antonio De Viti de Marco" (Lecce, November 8-9).
Fogel, Robert William. 2000. The Fourth Great Awakeningandthe
Future of Egalitarianism (Chicago: University of Chicago Press).
Greenspan, Alan. 2007. The Age of Turbulence (New York: Penguin
Press).
Groopman, Jerome. 2010. "Health Care: Who Knows Best?" Лет» Tork
Review of Booh, February 11, pp. 12-15.
341

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Hayek, F. А. 1988. The Fatal Conceit: The Errors of Socialism, edited by
W. W. Bartley III (Chicago: University of Chicago Press).
Heller, Walter W. 1966. New Dimensions of Political Economy (New York:
W.W.Norton).
Kolm, Serge-Christophe. 1985. Le Contrat Social Liberal (Paris: Presses
Universitaires de France).
Krugman, Paul R. 1991. Geography and Trade (Cambridge, Mass.: MIT
Press).
Lucas, Robert E. 2009. "Trade and Diffusion of the Industrial
Revolution." American Economic Journal Macroeconomics 1, no. 1
(January): 1-15.
Maskin, Eric S. 2007. "Mechanism Design: How to Implement
Social Goods." Nobel Prize Lecture (December 8).
McKean, Roland N. 1968. Public Spending (New York: McGraw-Hill).
Merewitz, Leonard, and Stephen H.Sosnick. 1971. The Budget's New
Clothes (Chicago: Markham Publishing).
Mokyr, Joel. 2002. The Gifts of Athena: Historical Origins of the
Knowledge Economy (Princeton: Princeton University Press).
Mueller, Dennis. 1979. Public Choice (Cambridge: Cambridge
University Press).
Musgrave, Richard. 1998. "The Role of the State in Fiscal Policy,"
in Public Finance in a Changing World, edited by Peter Birch
Sorensen (Houndmills: Macmillan), pp. 35-50.
Nelson, Robert H. 2008. "Community Associations:
Decentralizing Local Government Privately,** in Fiscal Decentralization
and Land Policies, edited by Gregory K. Ingram and Yu-Hung
Hong, Proceedings of the 2007 Land Policies Conference
(Cambridge: Mass: Lincoln Institute of Land Policy).
North, Douglas C. 1989. "Comments 2," in The Economic Role of the
State, by Joseph Stiglitz, (Oxford: Basil Blackwell), pp. 107-115.
Oates, Wallace E. 2006. "On the Theory and Practice of Fiscal
Decentralization." Mimeo (March).
. 1999. "An Essay on Fiscal Federalism." Journal of Economic
Literature 37: 1120-1149.
Olson, Mancur. 1965. The Logic of Collective Action (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press).
O'Toole, Randall. 2007. The Best-Laid Plans: How Government
Planning Harms Your Quality of Life, Your Pocketbook, and Your Future
(Washington, D.C.: Cato Institute).
Peltzman, Sam. 1993. "Political Factors in Public School Debate."
American Enterprise, July, p. 65.
Persson, Torsten, and Guido Tabellini. 2003. The Economic Effects
of Constitutions (Cambridge, Mass.: MIT Press).
342

ТЕОРИИ ДОБРОВОЛЬНОГО ОБМЕНА И... ВЫБОРА
Peacock, Alan, 1992» Public Choice Analysis in Historical Perspective,
Raffaele Maltioli Lectures (Cambridge: Cambridge
University Press).
Robbins, Lionel. 1938. "Interpersonal Comparisons of Utility: A
Comment." Economic Journal, December 8,1992, pp. 635-641.
Samuelson, Paul. 1954. "The Pure Theory of Public Expenditure."
Review of Economics and Statistics 36 (November): 387-389.
· *955· "Diagrammatic Exposition of a Theory of Public
Expenditure." Review of Economics and Statistics 37 (November):
З50-356.
Sandmo, Agnar. 2003. "International Aspects of Public Goods
Provision," in Providing Global Public Goods, edited by I.Kaul,
P. Conceicçào, К. Le Goulven, and R. U. Mendoza (New York:
Oxford Press).
Schäffle, Albert. 1896. Bau und Leben des Sozialen Körpers, 2nd ed.,
Vol. 2 (Tubingen: Laupp).
Sen, Amartya. 2009. "Capitalism beyond the Crisis." New York Review
of Booh, March, pp. 27-30.
. 1999. "The Possibility of Social Choice." American Economic
Review 89, no. 3 (June): 349"378-
Solow, Robert M. 1985. "Economic History and Economics."
American Economic Review 75, no. 2 (May): 328-331.
Stein, Herbert. 1969. The Fiscal Revolution in America (Chicago:
University of Chicago Press).
. 1985. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from
Roosevelt to Reagan and Beyond, revised and updated edition
(New York: Simon and Schuster).
Stigler, George J. 1986. The Regularities of Regulation Hume Occasional
Paper, no.3 (Edinburgh: David Hume Institute).
. 1988. Memoirs of an Unregulated Economist (New York: Basic
Books).
Stiglitz, Joseph E. 1989. The Economic Role of the State (Oxford:
Basil Blackwell).
Tanzi, Vito. 1970. "International Tax Burdens: A Study of Tax Ratios
in the OECD Countries," in Taxation: A Radical Approach,
edited by Vito Tanzi, J. B. Bracewell- Milnes, and D. R. Myddel-
ton (London: Institute of Economic Affairs).
. 2007. "Complexity and Systemic Failure," in Transition
and Beyond, edited by Saul Estrin, Grzegorz W. Koladko,
and Milica Uvalic (London: Palgrave), pp. 229-246.
. 2008. "The Future of Fiscal Federalism." European Journal
of Political Economy 24: 705-712.
Tanzi, Vito, and Tej Prakesh. 2003. "The Cost of Government
and the Misuse of Public Assets," in Public Finance in Develo-
343

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ping Countries: Essays in Honor of Richard Bird, edited by
Jorge Martinez-Vazquez and James Aim (Cheltenham: Edward
Elgar).
Tiebout, С M. 1956. UA Pure Theory of Local Expenditures." Journal
of Political Economy 5 (October): 416-424.
Treisman, Daniel. 2007. The Architecture of Government: Rethinking
Political Decentralization (Cambridge: Cambridge
University Press).
Van Overtveldt, Johan. 2007. The Chicago School (Chicago: Agate).
Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate).

ГЛАВА 9
Североевропейская
экономическая теория
фискальной политики
9·ΐ. Введение
В 1950-х и igöo-χ годах было написано много
работ о «коллективном действии». Но как
агрегировать голоса индивидов с целью
определения политики в обстановке, в которой
индивидуальные предпочтения имеют значение,
«государство не рассматривается как органическое
единство, в котором личное поглощается общим
и где нет великодушного диктатора» (Musgrave,
19985 Р-31)? Избиратели выбирают своих
представителей, и те принимают за них решения,
которые, предположительно, основаны на данных
избирателям обещаниях. Но избранные представители
могут неверно понимать предпочтения
избирателей или, что намного хуже, намеренно искажать
их ради личной наживы или выгод
заинтересованных групп. Кроме того, вскоре выяснилось, что
избиратели не склонны тратить свое время и средства
на изучение конкретных политик, считая, что
такое изучение обойдется дорого, но не изменит
результаты выборов, так как их голоса потеряются
среди миллионов других голосов. Эта проблема
приобретает еще большее значение по мере
умножения и усложнения государственных программ
вслед за расширением участия государства в
экономике и ростом числа избирателей. Таким
образом, избиратели предпочитают оставаться
«рационально неосведомленными» и голосовать на основе
своих личных впечатлений или знания лишь от-
345

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
дельных, видимых сторон вопроса (см. Olson, 1965,
1982; Олсон, 1995? 2013)1. Как следствие, вся
концепция «среднего избирателя» оказывается либо
совсем бесполезной, либо значительно менее
полезной, чем предполагается в академических трудах.
Работы о «коллективных действиях» были
интересными и часто блестящими, но не могли
повлиять на то, как на самом деле разрабатывается
политика. Тем не менее они косвенно способствовали
развитию школы общественного выбора и
других теорий, которые сумели оказать определенное
влияние на политику.
Великая депрессия, российский эксперимент
с централизованным планированием, который,
особенно в 50-х и бо-х годах, многие считали
перспективным (см., например, Rostow, 1953; а также
Kornai, 19925 Корнай, 2θθθ), а также «кейнсиан-
ская революция», повлиявшая на взгляды не
только экономистов, но и многих экспертов, оказали
более сильное и долговременное влияние на роль
государства в экономике и в большей степени
способствовали росту государственных расходов, чем
различные экономические теории.
д.2. Экономическая теория
фискальной политики
Еще один фактор влияния возник в 195°"X годах
в Северной Европе. Этот регион составляют пять
небольших стран: Дания, Финляндия, Норвегия,
ι. Избиратели голосуют не за конкретную политику, а за
кандидатов. После выборов предвыборные обещания могут
быть нарушены или могут измениться. Часто кандидаты
не говорят конкретно о той политике, которую они
намерены проводить, будучи избранными. Более того, они
могут сменить политику, оправдав свои действия
изменением обстоятельств. В некоторых случаях избиратели
делают свой выбор на основе эмоций.
34б

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Швеция и Исландия. Самой крупной и наиболее
населенной из них является Швеция. В ответ на
политическое давление с разных сторон и при
поддержке влиятельных экономистов, социологов
и других экспертов в 195°'х годах страны
Северной Европы инициировали изменения, которые
за несколько лет превратили их в наиболее
продвинутые государства всеобщего состояния в мире
(см. главу 13). Это произошло в стране, в которой
лишь двумя десятилетиями ранее «в преподавании
экономики господствовала совершенно
бескомпромиссная доктрина laissez-faire» (Myrdal, 1954» р-ш)-
Эта трансформация происходила под мощным
интеллектуальным влиянием со стороны
экономистов, которые сформулировали теорию,
получившую название «экономическая теория фискальной
политики». Как отметил Бент Хансен, один из
ведущих авторов направления, «целью экономистов
должно... быть создание модели экономики,
которая обеспечивает... получение достаточно
точной информации о результатах фискальной
политики» (Hansen, 1955» Ρ·х)2· Экономическая теория
фискальной политики заимствовала представление
Яна Тинбергена и Рагнара Фриша о том, что есть
цели, которые стремится достичь правительство,
и есть политики или инструменты (средства),
которые могут помочь в достижении целей, и затем
применила его к области государственных
финансов. Теория фискальной политики
сосредоточивает внимание на целях, которые государство
желает достигнуть, и на инструментах, которые ему
доступны, а также на взаимосвязи целей и инстру-
2. Бент Хансен был членом возглавляемого Эриком Лунд-
бергом комитета, созданного шведским министерством
финансов для поиска политики, которая позволит
сохранить стабильность цен и полную занятость. Работа
комитета была завершена в 1955 г· ~~ во время, когда
трансформация Швеции и других североевропейских стран
только началась.
347

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ментов. В рамках этой теории цели понимаются
значительно шире, чем в кейнсианстве, где
единственной задачей является обеспечение полной
занятости. Конечная цель заключается в повышении
социального или общественного благосостояния.
Когда Хансен писал свой труд, число целей быстро
росло, хотя полная занятость и стабильность цен
оставались важнейшими из них.
В нобелевской лекции в 1989 году Трюгве
Хаавельмо сказал: «Под государством всеобщего
благосостояния я понимаю любое общество, конечной
целью которого является экономическое
благосостояние его членов как в краткосрочной
перспективе, так и в долгосрочной» (Haavelmo, 1989, Ρ· ц)·
«Отталкиваясь от какого-нибудь существующего
общества, мы могли бы представить себе
[государство всеобщего благосостояния] как систему правил
и положений, в рамках которой должны
действовать члены общества. Действия индивидов,
соблюдающих эти правила, дают экономические
результаты, характеризующие такое общество. По мере
появления эти результаты запускают в обществе
политический процесс, направленный на
изменение правил игры» (р. 15). Таким образом, в средне-
и долгосрочной перспективе правила отчасти
эндогенны. Со временем правила могут меняться. Такой
подход значительно отличается от взглядов Бью-
кенена, считавшего, что существуют правила
(особенно конституционные), которые не могут быть
изменены иначе, чем путем сложного
политического процесса. Хаавельмо подчеркивал, что «вопрос
о том, какое общество считать здоровым, не может
быть решен с помощью математических фокусов»
(Ibid.). Хаавельмо опирался на опыт обществ стран
Северной Европы, отличавшихся высокой
этнической и культурной однородностью и доверием к
общественному выбору, и не считал нужным
исследовать ход политического процесса по выбору целей.
Он просто доверял ему.
348

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Наряду с Хансеном, крупными представителями
теории бюджетной политики были Ян Тинберген,
Рагнар Фриш, Трюгве Хаавельмо, Лейф Йохансен
и др. Шведский экономист и политический деятель
Гуннар Мюрдаль значительно повлиял на разворот
политических споров в сторону расширения роли
государства. Ричард Масгрейв также может
считаться важным представителем теории
фискальной политики —если не по географии (он родился
в Германии и жил в США), то по духу своих работ.
Вклад в развитие теории внесли также экономисты
из других регионов, и особенно из Северной
Америки. Среди последних —Элвин Хансен, Лоуренс
Клейн, Абба Лернер, Роберт Солоу и Пол Самуэль-
сон. Вместе с тем этих экономистов больше
интересовала стабилизирующая роль фискальной
политики, а не ее роль в развитии государства всеобщего
благосостояния.
Каковы же основные составляющие элементы
экономической теории фискальной политики?
Предполагается, что политики не имеют иных
целей, кроме содействия росту общественного
благосостояния посредством правил и проводимой ими
политики. А это значительный отход от
положений школы общественного выбора и итальянской
"sdenza déliefinanze\ Общественное благосостояние
зависит не от каких-либо единственных
переменной или показателя, таких как занятость или
размер ВВП, а от нескольких показателей, как чисто
экономических, так и социальных. Набор
показателей устанавливают политики3. Порядок
показателей может меняться со временем или при смене
правительств у власти. Предполагается, что в
представительных демократиях порядок показателей
3- В этот период много спорили о различиях между
экономическим ростом и экономическим развитием.
Экономическое развитие считалось более широким и более
важным понятием.
349

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
отражает изменяющиеся предпочтения граждан,
которые они выражают на демократических
выборах. Также предполагается, что политики
уважают предпочтения граждан. Как говорилось ранее,
Хаавельмо указывает, что правила могут меняться
со временем.
Примерами экономических показателей являются
экономический рост, рост занятости, рост
производительности труда, уровень инфляции, торговый
баланс, распределение доходов, уровень бедности,
уровень безработицы среди населения
трудоспособного возраста или в определенных группах
населения, а также доля женщин в работающем
населении. Примерами социальных показателей могут
служить продолжительность жизни, уровень
преступности, уровень грамотности, качество жизни,
заболеваемость и доля домовладельцев.
Лица, ответственные за экономическую
политику, сосредоточивают внимание на экономических
показателях и поддерживают меры,
направленные на их улучшение. Но при этом они учитывают
предпочтения других политиков. Разработчики
политики имеют некоторое представление о весе
каждого из индикаторов jy, в функции общественного
благосостояния W— в том виде, как они ее
понимают. Например, они знают о классическом
противоречии между равенством в распределении
дохода и темпами экономического роста (Okun, 1975)·
Функция общественного благосостояния может
быть представлена следующим образом:
W=ßyuy2,... ,у). (ι)
Используя эконометрические модели, политики
могут прогнозировать, как изменится значение
показателя^ при изменении инструментах). Эти
инструменты являются «рычагами», с помощью
которых политики могут менять отдельные параметры
(по их мнению, влияющие на общественное благо-
350

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
состояние), стремясь достичь оптимума. Как писал
Хаавельмо, «с точки зрения благосостояния
человека задача эконометрики заключается в извлечении
из данных за прошлые периоды полезной
информации для того экономического общества, которое
хотят создать» (Haavelmo, 1989? Ρ· 1$)· Каждый
показатель является функцией инструментов политики.
Связь между показателями и инструментами
политики можно представить следующим уравнением:
jy =/(*ь *2,*з,...,лу). (2)
Может оказаться, что инструмент х, особенно
эффективно влияет на конкретный показатель^,.
Эффективность в данном контексте означает такое
изменение инструмента (Δ*), которое необходимо
для изменения показателя на заданную значимую
величину Ау. Если небольшое, реализуемое на
практике изменение инструмента приводит к
значительному изменению показателя, то такой инструмент
считается эффективным для данного показателя4.
При наличии эффективных инструментов для
достижения желаемых социальных целей,
осуществлять экономическую политику проще как с
политической, так и с технической точки зрения.
Примеры инструментов фискальной
политики: различные налоги; определенные
компоненты налогов, такие как ставки и вычеты; различные
категории государственных расходов;
определенные компоненты государственных расходов и т.д.
Инструментом стабилизационной политики и —
в кейнсианском подходе — инструментом
поддержания полной занятости может быть бюджетный
4- Нужно понимать, что изменение значений инструментов
могут осложнять законы, меры политики,
международные соглашения или административные препятствия.
Небольшие изменения осуществить гораздо легче, чем
масштабные.
351

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
дефицит. Политика экономической стабилизации
и полной занятости была главной заботой
американских экономистов в период около i960 года.
При этом также могут использоваться
нефискальные, экономические инструменты, такие как
обменный курс, процентные ставки и особенно
нормативное регулирование.
При соблюдении определенных технических
условий система уравнений, формируемая
представленными выше отношениями, может быть
решена и покажет значения инструментов,
максимизирующие функцию общественного
благосостояния W5. Следует отметить, что в реальной
жизни не существует способов количественной оценки
уровня общественного благосостояния. В
реальности функция W является виртуальным понятием,
которое в принципе невозможно оценить
количественно. Ее задают мнения высших политиков,
оценивающих воздействие изменений индикаторов
на функцию благосостояния в реальности.
Именно поэтому доверие политикам имеет важнейшее
значение. Математическое решение может
показать необходимость значительных и даже
недостижимых изменений в политических
инструментах. Если действуют негибкие налоговые правила
и ограничения, то найти решение едва ли
получится. Если инструменты эффективны, то
наиболее вероятно, что решение уравнения потребует
такого изменения значений инструментов, которое
будет выполнимо как технически, так и
политически. Техническая возможность решения не
означает, что оно также является и политически
выполнимым или что политически значимые группы
будут считать его оптимальным6.
5- Условия, которые должны быть соблюдены, представлены
в работе Johansen, 1965·
6. Переходя от математического решения к экономическому,
необходимо понимать, что математическое решение мо-
352

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Таковы (упрощенно) основные принципы
теории фискальной политики. Она возобладала
в странах Северной Европы и задала
теоретическую рамку и направления для фискальной
политики в этих и некоторых других странах. Она
способствовала созданию государств всеобщего
благосостояния в североевропейских странах,
особенно в 1960-1975 годах. Ян Тинберген и Рагнар Фриш
в 1969 году получили первую Нобелевскую премию
по экономике отчасти за вклад в развитие этой
теории и за создание эконометрических моделей
для нее. Мюрдаль и Ховельмо тоже получили
Нобелевские премии, в 1974 и 19^9 годах. Теория
фискальной политики предполагает, что участие
государства в экономике исключительно благотворно
и стремится создать инструменты, позволяющие
государству должным образом выполнить его
полезные функции. Они также предполагали, что
составляющие общественного благосостояния могут
быть если не измерены, то хотя бы более или менее
приблизительно согласованы. Учитывая
однородность обществ, сложившихся в странах Северной
Европы, чувство общности и степень социальной
сплоченности населения этих стран, а также
уровень доверия к правительству, данная теория не
выглядела нереалистичной в этих обществах7.
Впрочем, отдельные проблемы оставались.
жет потребовать нереалистичного изменения значений
инструментов. Вот почему чисто математическое
решение не предполагает наличия обоснованного плана. Чем
сильнее изменения, тем труднее использовать
полученные на основе эконометрического анализа результаты
для прогнозирования реального результата. Кроме того,
значительные изменения делают полученные на основе
прошлых данных результаты менее надежными.
7- В последние годы в результате притока мигрантов страны
Северной Европы стали менее однородными с точки
зрения этнического состава. Именно поэтому ранее
принятые политики стали более противоречивыми, а
правительства этих стран —более консервативными.
353

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
9-3- Допущения североевропейской
теории фискальной политики
Большинство теорий основаны на допущениях.
Иногда эти допущения явны, но чаще скрыты.
Иногда они реалистичны, но чаще — нет. Каковы же
наиболее важные допущения в основе
экономической теории фискальной политики? Насколько
они реалистичны? Эти вопросы и основные
допущения мы рассмотрим ниже.
Первое допущение: предполагается наличие
некоего нервного центра, то есть ведомства или
места, где абстракция, которую мы называем
«правительство», решает, какие экономические цели
преследовать и какие инструменты использовать
для достижения этих целей и для максимизации
общественного благосостояния. Это может быть
ведомство президента, премьер-министра или
влиятельного министра финансов. Мюрдаль назвал
это «выдумкой о едином коллективном
субъекте», в то время как в действительности
«существует множество субъектов с противоречащими друг
другу политическими оценками» (Myrdal, 1954?
р. 156). Существование «нервного центра»
подразумевает унитарную форму правления, так как
налоговая децентрализация может вызвать
осложнения, если действия местной власти не будут строго
контролироваться центром или если органы
местной власти не будут разделять цели центрального
правительства и координировать с ним свои
действия. На этом уровне не должна возникать
проблема «принципал-агент». Эта ситуация более
вероятна в однородном обществе. Наличие «нервного
центра» также предполагает наличие
унифицированного бюджета, при котором децентрализовано
только администрирование расходов, а также
наличие премьер-министра, президента или
министра финансов, имеющего политическую власть,
354

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
административные инструменты и технические
навыки для определения желаемых целей и изменения
инструментов политики в необходимом направлении
и в необходимых размерах8.
Первое допущение предполагает наличие
всеобъемлющего бюджетного процесса. Ни одно
бюджетное решение не принимается за рамками этого
процесса ни учреждениями (такими как
пенсионные фонды), ни местными органами власти, ни
государственными предприятиями или
центральными банками; все решения (в рамках официального
бюджета или вне его) должны прямо или косвенно
контролироваться центром. Процесс принятия
решений не должен быть фрагментирован — ни из-за
наличия разных уровней управления, каждый
из которых имеет свои полномочия, ни из-за
различий в политике разных министерствам и
ведомств9. При этом также предполагается
отсутствие гибкости бюджетов местных органов власти
и внебюджетных фондов. Более того,
предполагается, что допущенные в предыдущие годы ошибки
в политике (например, такие как слишком щедрое
предоставление пенсий и пенсионных прав) могут
быть в любое время исправлены.
В случае несогласия политиков в отношении
целей или инструментов все споры должны быть
улажены, или волевым решением прекращены,
внутри центра. Первое допущение касается
политической власти и механизмов
административного контроля, а также вопросов фрагментации
политической власти и ее использования. Очевидно,
что политическая власть является отчасти
результатом поддержки правительства электоратом, а от-
8. Таким образом, вопрос о том, кто принимает решения
по бюджету, становится более важным. В последние годы
этой теме было посвящено много работ.
9- Коалиционные правительства в меньшей степени
соответствуют первому допущению.
355

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
части результатом институциональной системы,
определяемой конституцией страны10. В
реальности власть также определяется способностью
правительства контролировать бюрократию (Niskanen,
1971; Tullock, 1965; а также Jackson, 1982).
Второе допущение: принимая политические
решения, представители власти думают только об
общественных интересах граждан. На них не
влияют ни их личные интересы, ни особые интересы
отдельных групп или регионов. Нет ни мощных
и эффективных лобби, действующих за рамками
выборного процесса, ни коррупции, ни погони за
рентой, ни «захватов государства». Политики
избегают популизма, противоречащего общественным
интересам, даже тогда, когда он может выглядеть
привлекательно и помочь переизбранию на
следующих выборах. Электоральный цикл не играет
роли при принятии бюджетных решений.
Множество работ, включая работы представителей школы
общественного выбора, показали всю
нереалистичность подобного допущения в применении к
некоторым странам. С другой стороны, следует
понимать, что власть может быть устроена по-разному
и для определенных стран такое допущение может
быть более справедливо.
Третье допущение: принимая бюджетные
решения, правительство полагается на лучшие методы
экономического анализа и лучшие экономические
модели, которые существуют во время принятия
таких решений. Этот анализ и модели должны быть
основаны на надежных данных, объективных
прогнозах и признанных, обоснованных
экономических принципах, устанавливающих связь между
изменениями инструментов политики и измене-
10. Этот вопрос освещается в работах Persson and Tabellini,
2004; von Hagen, 1992; Alesina et al., 1999; а также в
публикациях Межамериканского банка развития (IDB, 2005,
2009).
Зоб

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
ниями целевых показателей политики.
Используя такой анализ, разработчики политики должны
с достаточной точностью прогнозировать, как
изменится целевой показатель политики при
определенном изменении инструмента политики11.
Такой анализ исключает принятие решений на основе
интуиции, впечатлений, идеологии, ошибочных
данных, необъективных прогнозов, предвыборных
обещаний или просто из антагонизма в отношении
предыдущего правительства.
Именно этого результата хотел добиться
комитет Линдберга, который способствовал
разработке «экономической теории фискальной
политики». Но после первого всплеска энтузиазма
в отношении кейнсианских эконометрических
моделей в 1960-х годах, Роберт Лукас и другие
экономисты в своих работах стали поднимать
вопросы о надежности прогнозов, сделанных с помощью
этих моделей. Модели стабилизационной
политики на основе кейнсианских допущений стали
критиковать по двум важным причинам. Во-первых,
существовала точка зрения, что лица,
принимающие решения в отношении проводимой
политики, невосприимчивы к политическим влияниям
и электоральные циклы не влияют на их действия.
Они будут поддерживать выверенный бюджетный
дефицит в периоды снижения темпов
экономического развития и компенсировать бюджетный
профицит в периоды экономических бумов таким
образом, чтобы обеспечить баланс бюджетных счетов
в долгосрочной перспективе и, как следствие,
исключить рост государственного долга. Вторая при-
11. Следует понимать, что экономические принципы в
основе эмпирических зависимостей могут со временем
измениться в соответствии с результатами новых
исследований. Более того, как отмечал Мюрдаль, «существуют
широко распространенные сомнения в научности
экономики» Myrdal, 1954» Ρ· χϋί)· Кейнс также разделял эти
сомнения (Keynes, 1971_19^9» ν°1· Ч» Ρ· 297)·
357

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
чина заключалась в существовании точки зрения,
что граждане лишь пассивно реагируют на
проводимую политику. Они не способны ни
предугадывать направления политики, ни предвидеть ее
последствия и рационально реагировать на новую
политику; граждан также не беспокоит, что
бюджетный дефицит может достичь неприемлемого
уровня, который начнет сказываться на
психологии и решениях субъектов экономической
деятельности. В настоящее время (2010 г.) идет активное
обсуждение этих вопросов (см. описание первых
дискуссий в Вагго, 1974» и описание современного
состояния споров в Tanzi, 2010).
Четвертое допущение: инструменты
фискальной политики обычно встроены в
законодательство. Следовательно, их изменение
возможно только путем принятия новых или изменения
действующих законов12. При этом возникают
вопросы о полномочиях исполнительной и
законодательной ветвей власти. Опыт Соединенных
Штатов показывает, что исполнительная власть имеет
ограниченные полномочия. Контролировать
исполнительную и законодательную власть могут
12. В этом фискальная политика в корне отличается от
монетарной политики. Изменение инструментов монетарной
политики не требует внесения изменений в
законодательство и может быть осуществлено несколькими лицами,
тогда как изменение фискальной политики требует
изменения законодательства и вовлечение в процесс
большого числа лиц. Вследствие этого проведение фискальной
политики значительно труднее и требует политических
решений. В результате стали появляться предложения
о создании «фискальных советов», имеющих
полномочия в определенных пределах понуждать и
стимулировать к изменению политики. Такие советы были созданы
в Швеции, Венгрии и некоторых других странах.
Однако в 2010 г. венгерское правительство перестало
финансировать работу совета, а правительство Швеции
сократило бюджет своего совета. Пока не ясно, как такие
советы проявят себя в долгосрочной перспективе и сколько
реальной политической власти они получат.
35«

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
разные партии. В свою очередь, на них могут
оказывать влияние уровень однородности общества
и его бюджетно-налоговые учреждения.
Поэтому поступающие на рассмотрение законопроекты
иногда могут полностью измениться в ходе
законодательного процесса, и не всегда в лучшую
сторону. Также предполагается, что поступающие
на рассмотрение законопроекты и принятые
законы конкретны и не содержат неясностей13. Законы
не должны приводить к возникновению
асимметричной информации или их различных
толкований законодательства правительством с одной
стороны и гражданами с другой, политиками и
государственными чиновниками, разрабатывающими
законы, или политиками и государственными
служащими, осуществляющими применение закона.
Каждый законодательный акт должен быть
привязан к конкретному инструменту политики.
Должно быть ясно, значение какого инструмента
изменяет данный закон и на какой целевой
показатель он стремится повлиять. Другими словами,
показатель xs в уравнении (2) должен быть
четко прописан в законе. Но так бывает редко.
Насколько это возможно, в законе не должны
ставиться комплексные цели. Как подчеркнул Тинберген,
в экономической политике часто встречаются по-
13. Иногда законопроекты насчитывают до нескольких тысяч
страниц и их даже не читают те, кто должен их
одобрять. Например, представленный в феврале 2009 г.
администрацией президента Обамы законопроект мер
по стабилизации экономики содержал несколько тысяч
страниц и, как выяснилось, более 8 тысяч пометок о
выделении средств. Сообщалось, что лишь несколько
человек из тех, кто должен был голосовать по нему, его
прочитали (или имели время прочитать). То же самое
происходило и с законами о системе здравоохранения.
Одобренный в июле 2θΐο г. закон о реформе
финансовой системы насчитывает 2300 страниц. Для его
выполнения потребуется написать еще тысячи страниц
нормативных документов.
359

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
пытки повлиять сразу на несколько целевых
показателей с помощью одного инструмента, и обычно
они не дают результата14. Пятое допущение:
исполнительная власть должна получить максимально
возможный контроль над инструментами
политики (то есть над законопроектами), в тех пределах,
которые установлены в демократическом обществе.
Из этого допущения следует несколько
дополнительных выводов, некоторых из которых мы уже
касались выше.
Во-первых, разумеется, законодательная власть
должна сохранить исключительное право на
утверждение или отклонение предложений,
представляемых исполнительной властью. Она также
должна иметь исключительное право улучшать,
уточнять и вносить поправки в такие
предложения. Однако у нее не должно быть права вносить
принципиальные изменения без согласования с
исполнительной ветвью власти, а также
безосновательно затягивать рассмотрение предложений.
Не парламент, а именно исполнительная власть
в пределах известных конституционных
ограничений должна контролировать инструменты
осуществления экономической политики15. Во-вторых,
в соответствии с первым допущением, различные
14- Отдельный важный этап — оценка долгосрочных расходов
на введение нового законодательства. Ошибки на этом
этапе часто ведут к самым серьезным последствиям.
15. Это требование, например, соблюдается в законодательстве
Чили. Чилийская конституция ограничивает инициативу
парламента там, где его решения могут повлиять на
фискальную политику (ID'B, 2005). Но оно совершенно не
соблюдается в законодательстве Соединенных Штатов, где
значительные изменения в налогово-бюджетной сфере
часто инициируются Конгрессом, а вклад
исполнительной власти ограничен. Но правда и то, что американский
президент имеет полномочия наложить вето на закон,
с которым не согласен. С другой стороны, изменения,
которые не одобряет президент, могут быть легко встроены
в законы, которые он желает утвердить.
Збо

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
министерства и ведомства должны действовать
согласованно, не пытаясь провести противоречащие
один другому законы. Структура, которую мы
называем центром управления, должна быть
способна рассматривать и разрешать любые внутренние
конфликты.
В-третьих, большая часть дискреционных
решений о расходовании средств и
налогообложении должна быть исполнена в течение бюджетного
периода. Полномочия на расходование
выделенных в бюджете средств не должны растягиваться
на несколько бюджетных периодов, за
исключением расходов, связанных с крупными капитальными
проектами, на завершение которых требуется
несколько лет. Очевидно, что это допущение не
касается программ адресной помощи, которые
рассчитаны на многие годы (например, пенсионное
обеспечение) и сокращают число степеней
свободы правительства. В конце бюджетного периода
не должны оставаться крупные суммы неосвоенных
средств и незакрытых обязательств. В противном
случае будет трудно оценить воздействие
фискальной политики на экономику и на исполнение
бюджета. При этом, конечно, ничто не обязывает
ограничивать бюджетный период сроком в один год.
В-четвертых, решения, которые на высшем
уровне принимает исполнительная власть и утверждает
законодательная власть, не должны на более низких
уровнях искажаться в силу проблемы
«принципал—агент». Проблемы «принципал—агент»
могут возникать на уровне министерств, организаций,
подразделений и даже на уровне местных органов
власти. В случае наличия значительных проблем
«принципал—агент» сигналы, поступающие с
высшего уровня, будут искажаться и достигать
следующих уровней уже в искаженном виде. А к тому
времени, когда эффект мероприятий почувствуют
граждане, их суть может решительным образом
поменяться (Tanzi, 2000). Если эти проблемы стано-
Зб1

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
вятся распространенными, реальное воздействие
изменений в инструментах экономической
политики будет значительно отличаться от ожидаемого.
Проблемы «принципал—агент» возникают чаще,
когда законодательство непрозрачно, а в разных
структурах должностные позиции занимают
представители различных групп.
94- Позитивная теория
фискальной политики
В разделе 9-2 представлена теоретическая
рамка, в терминах которой мыслят (хотя и не всегда
отдают себе в этом отчет) многие экономисты —
и не только из Северной Европы, когда пишут
научные труды или готовят рекомендации по
проведению фискальной политики. В ее основе лежат
работы 195°"х годов, преимущественно за
авторством экономистов Северной Европы16. Эта
концепция опирается на допущение, что цель фискальной
политики состоит в повышении благосостояния
граждан, как его понимают политики.
Предположение о том, что решения политиков
точно отражают интересы большинства граждан,
вполне уместно применительно к относительно
однородному обществу, каким были страны
Северной Европы в 195°"х годах, но меньше подходит
для прочих стран. Те, кто создавал теорию
фискальной политики, надеялись, что входившие в то
время в моду эконометрические модели будут
направлять решения правительства. К сожалению,
реальность многих других стран была совершенно иной.
За годы существования этой теории ее
положения оспаривались с трех сторон. Одно возражение
выдвинули представители теории общественного
ι6. Наиболее ясное описание этого процесса можно найти
у Лейфа Йохансена Qohansen, 1965).
362

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
выбора, о которой рассказано выше. Основные
возражения вызывало представление о деятельности
политиков как об объективном стремлении к росту
четко определенного общественного
благосостояния. Второе возражение выдвинула так называемая
позитивная теория фискальной политики, а
третье—теория рациональных ожиданий.
Позитивная теория фискальной политики была разработана
такими экономистами, как Альберто Алесина, Гви-
до Табеллини, Алан Дрейзен, Торстен Перссон, Юр-
ген фон Хаген, и некоторыми другими (см. Poterba
and von Hagen, 1999). Эта теория с меньшим
вниманием относится к мотивам политиков и чиновников
и с большим —к тому, как на результаты политики
влияют фискальные институты и организационные
структуры. Особенно важное значение придается
фискальным правилам, обеспечивающим
централизацию бюджетного процесса. Эта теория
приходит к выводу, что более качественные институты
и организационные структуры позволят проводить
лучшую политику и добиваться лучших
результатов. Иными словами, позитивная теория
фискальной политики не опровергает теорию фискальной
политики, но утверждает, что политика будет более
успешнее при наличии необходимых институтов.
В частности, Торстен Перссон и Гвидо
Табеллини стремились определить, как политические
институты влияют на объем и структуру
государственных затрат. Перссон и Табеллини сосредоточились
на участии государства в экономике посредством
государственных расходов. Они анализируют
эффект мажоритарной и пропорциональной
избирательных систем и сравнивают президентскую
и парламентскую формы управления (Persson
and Tabellini, 1999' 2003 и 2004). Алесина и ряд
других экономистов изучали, как организационные
структуры и меры влияют на бюджетный дефицит
(Alesina and Perotti, 1995)· ^° всех этих работах
признается существование нескольких этапов, процес-
ЗбЗ

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сы на которых влияют на конечный результат. Есть
этап планирования на уровне исполнительной
власти, этап утверждения законодательным органом
и этап исполнения законодательства. Как отмечает
Танци (Tanzi, 2000), проблема «принципал—агент»
может возникать на каждом из этих этапов.
Литература
Корнай, Я нош. 2θθθ. Социалистическая система. Политическая
экономия коммунизма (Москва: ΗΠ «Журнал "Вопросы
экономики"»).
Олсон, Мансур. 1995· Логика коллективных действий:
общественные товары и теория групп (Москва: Фонд экономической
инициативы).
Alesina, Alberto, and Roberto Perotti. 1995. "The Political Economy
of Budget Deficits." IMF Staff Papers 42, no. 1 (March): 1-37.
Alesina, Alberto and Ricardo Hausmann, Rudolf Hommes and Er-
nestr Stein, 1999, Budget Institutions and Fiscal
Performance in Latin America," Journal of Development Economics,
August, 59: 233-253.
Barro, Robert. 1974. "Are Government Bonds Net Wealth?" Journal
of Political Economy 82: 1095-1117.
Eichengreen, В., R.Hausmann, and J. von Hagen. 1999. "Reforming
Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a
National Fiscal Council." Open Economics Review 10: 4125-4442.
Graff, J. deV. 1957. Theoretical Welfare Economics (Cambridge:
Cambridge University Press).
Haavelmo, Trygve. 1989. "Econometrics and the Welfare State," Nobel
Lecture (December 7). American Economic Review 87
(December 1997): 13-15.
Hallerberg, Mark, Rolf Strauch, and Jürgen von Hagen. 2009. Fiscal
Governance: Evidence from Europe (Cambridge: Cambridge
University Press).
Hansen, Bent. 1958. The Economic Theory of Fiscal Policy (London:
George Allen Sc Unwin). Original Swedish edition published
in 1955·
IDB. 2005. The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin
Amenca, 2006 Report (Washington, D.C.: IDB/DRCLAS-Har-
vard University).
. 2009. Who Decides the Budget? A Political Economy Analysis
of the Budget Process in Latin America, edited by M. Hallerberg,
364

СЕВЕРОЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
C. Scartascini, and Ε. Stein (Washington D.C.: IDB/DRCLAS-
Harvard University).
Jackson, Peter M. 1982. The Political Economy of Bureaucracy (Dedding-
ton, Oxford: Philip Allan).
Johansen, Leif. 1965. Public Economic (Amsterdam: North-Holland).
Keynes, John Maynard. 1971-89. The Collected Writings, edited by
D. Moggridge, vol. 14, The General Theory and After: Defense
and Development (London: Macmillan).
Kornai, Janos. 1992. The Socialist System: The Political Economy of
Communism (Princeton: Princeton University Press).
Musgrave, Richard. 1998. "The Role of the State in Fiscal Policy,"
in Public Finance in a Changing World, edited by Peter Birch So-
rensen (Houndmills: Macmillan), pp. 35-50.
Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of
Economic Theory (New York: Simon and Schuster).
Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy and Representative Government
(Chicago: Aldine).
Okun, A. M. 1975. Equality and Efficiency: The Big
Trade-Off{Washington, D.C.: Brookings Institution).
Olson, Mancur. 1965. The Logic of Collective Action (Cambridge, Mass.:
Harvard University Press).
Persson, Torsten, and Guido Tabellini. 1999. "The Size and Scope
of Governments: Comparative Politics with Rational
Politicians, 1998 Alfred Marshall Lecture." European Economic
Review, vol. 43, 699-735.
. 2003. The Economic Effects of Constitutions, Munich Lectures
in Economics (Cambridge, Mass.: MIT Press).
. 2004. "Constitutional Rules and Fiscal Policy Outcome."
American Economic Review 94, no. 1 (March): 25-45.
Poterba James, M., and Jürgen von Hagen, eds. 1999. Fiscal Institutions
and Fiscal Performance (Chicago: Chicago University Press).
Rostow, W.W 1953. The Dynamics of Soviet Society (New York:
W.W.Norton).
Tanzi, Vito. 2000. "Rationalizing the Government Budget," in
Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Kruger
(Chicago: University of Chicago Press), pp. 435-453.
. 2010. "The Return to Fiscal Rectitude after The Recent
Escapade." Paper presented at the Annual Research Conference at
the European Commission. Brussels, November 17.
Tinbergen.Jan. 1956. Economic Policy: Principles and Design (Amsterdam).
Tullock, Gordon. 1965. The Politics of Bureaucracy (Washington, D.C.:
Public Affairs Press).
von Hagen, J. 1992. "Budgeting Procedures and Fiscal
Performance in the European Community." European Economy Papers
(Brussels) 96.

ГЛАВА 10
Инструменты
экономической политики
и роль государства в экономике
юл. Введение
ЗНАЧИТЕЛЬНАЯ роль государства в
экономике обычно ассоциируется со значительным
размером государственных расходов в
процентах от ВВП. Такая ситуация, например, характерна
для государств всеобщего благосостояния. Уровень
государственных расходов в экономике мы
рассмотрели с исторической точки зрения во второй части
этой книги. Однако государство может играть свою
роль в экономике не через государственные расходы,
а используя инструменты экономической политики
[xj в представленном в главе g уравнении (2)],
например, в период меркантилизма в Европе и в последние
десятилетия в странах Азии и Латинской Америки.
В этих странах государственные расходы
относительно невелики, но государство очень активно
действует в экономике, используя инструменты
экономической политики. Эдмунд Бёрк еще в 1790 году
понял, что помимо осуществления расходов
государство может добиваться своих целей, используя
несколько разных инструментов. В настоящей главе
мы покажем, что разные страны полагаются на
разные инструменты, а также что в использовании
инструментов экономической политики в будущие
десятилетия предстоят изменения. Мы также
приведем более полный список имеющихся в
распоряжении государства инструментов, чем тот, который
обычно приводится в книгах о государственных
финансах, и дадим свои краткие комментарии.
366

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
Чтобы понять важность этого обсуждения,
стоит сравнить Швецию или Данию с Китаем.
Большинство наблюдателей согласятся, что
государство играет значительную роль в экономиках этих
стран. Однако в Швеции и Дании оно действует
в основном через государственные расходы, тогда
как в Китае государство играет свою роль,
используя различные нормы и правила. Разница в
объемах государственных расходов, взятых в процентах
от ВВП, между Скандинавскими странами и Китаем
огромна. Она составляет 30%. В Швеции и Дании
уважают частную собственность, приватизировано
лишь несколько предприятий, число нормативных
документов незначительно, а сами нормативные
документы прозрачны. Несмотря на
внушительные объемы государственных расходов в процентах
от ВВП, Швеция и Дания занимают высокие места
в рейтингах конкурентоспособности стран.
Для начала необходимо уяснить, что одни
инструменты эффективнее других для достижения
определенных целей. Вот почему при смене целей
необходимо менять и инструменты, которые
используются правительством. Однако в
определенные периоды времени могут быть причины для того,
чтобы предпочесть какой-либо один тип
инструмента другим. Следовательно, в определенных
обстоятельствах предпочтение может быть отдано менее
эффективным инструментам. Удивительно, что эта
сторона выбора инструментов и экономической
политики не привлекала большого внимания со
стороны экономистов и исследователей политики.
Рассмотрим причины, по которым одним
инструментам отдается предпочтение перед другими.
Первая причина заключается в том, что (в
определенное время и в определенном месте)
некоторые инструменты легче администрировать.
Отсюда следует, что качество бюрократии может стать
важным ограничителем при выборе. Чем
эффективнее бюрократия, тем больше свободы имеет го-
3^7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
сударство при выборе инструментов. Государство,
улучшающее качество своей бюрократии, получит
больше возможностей для усиления своей роли
в экономике, так как у него будет больше
инструментов для реализации экономической
политики. При этом, конечно, предполагается, что
качество бюрократии экзогенно по отношению к
использованию инструментов, что бывает не всегда.
В многочисленных трудах экспертов в области
государственного администрирования и социологов
раскрываются причины, по которым бюрократия
в одной стране становится более профессиональной
и эффективной, чем в другой. Причины
разнообразны: традиции, общественное положение
бюрократии, возможность эффективного и
^политизированного подбора и продвижения государственных
служащих, размер заработной платы и т.д.
Большая часть этой литературы восходит к
«идеальному», или нормативному, типу
рационально-правовой бюрократии Макса Вебера1. Предполагается,
что бюрократия является инструментом для
повышения благосостояния и для достижения иных
целей власти. При этом бюрократия должна
функционировать в целях максимизации благосостояния
общества, а не своего собственного2. Помимо вопроса
о том, способна ли государственная
администрация эффективно использовать те или иные
инструменты экономической политики, существует и
вопрос издержек. Эти издержки необходимо отличать
ι. См. Weber, i947> и особенно Weber, 1978, vol. 2, eh. 11. См. также
монументальный труд в ю томах Formez, 2007. Более
качественный бюрократический аппарат также менее
подвержен коррупции. См. Tanzi, 1998а.
2. Пример работы, показывающей, что бюрократы, по
меньшей мере в Италии, стремятся извлечь максимальную
пользу для себя, см. Costa, 2002. В итальянских трудах
в области государственных финансов часто выражался
скептицизм в отношении бюрократии, которая
преследует своекорыстные, а не национальные интересы.
368

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
от прямых издержек правительства и общества в
целом. Одни инструменты, такие как
государственные расходы, предполагают более высокие прямые
издержки, чем другие инструменты, такие как
нормативное регулирование. По этой причине
правительство может предпочесть второй, более дешевый
инструмент, что и происходит во многих странах.
А это поднимает вопрос принципиальной
асимметрии издержек, на который указал Джозеф Сти-
глиц: «Государственная бюрократия редко ценит
время своих клиентов. Если затраты на увеличение
числа сотрудников для предоставления
[государственных] услуг лучшего качества очевидны и
отражаются в бюджете, то выгоды не отражаются»
(Steglitz, 19895 Р-53)· Поэтому выгоды граждан (в плане
экономии времени) обычно не учитываются.
Существует естественная тенденция полагаться
на те инструменты (или аспекты инструментов),
которые экономят деньги правительства и переносят
издержки {денежные и временные) на граждан. В
некотором смысле правительства игнорируют социальные
издержки, учитывая только финансовые затраты.
Это в целом характерно для деятельности
государственных органов. Например, переход на
самостоятельную уплату гражданами подоходного налога
снижает «административные издержки»
налоговых органов, но увеличивает, иногда значительно,
издержки граждан на соблюдение налогового
законодательства (Tanzi, 2010). Сами налоговые органы
при этом хвалятся тем, что, действуя таким
образом, снижают административные издержки
государства3. Для других государственных услуг
(выдача паспортов, водительских удостоверений и т.д.)
3- По мнению Криса Эванса, «разумное налоговое
законодательство должно разрабатываться с учетом того, как оно
повлияет на бремя, которое будут нести
налогоплательщики, и на административные издержки налоговых
органов» (Evans, 2003, р. 2).
Зб9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
экономия на административных услугах приводит
к возникновению длинных очередей4. Но если
власти не принимают в расчет затраты на соблюдение
норм (что обычно и происходит), то ничто не
мешает им постоянно усложнять налоговую и другие
системы (Tanzi, 2006). Другой пример — нормы,
приводящие к значительным затратам
экономических субъектов на подготовку отчетности. Затраты
предприятий на подготовку отчетности
значительно выросли за прошедшие годы, что вызывает
множество жалоб с их стороны. В то же время бюджеты
регулирующих органов были сокращены, что
затруднило им оценку получаемой информации и
исполнение своих функций5.
Вторая важная причина предпочтения властью
определенных инструментов заключается в том,
что некоторые инструменты с политической точки
зрения использовать легче, чем другие. Например,
бюджетные инструменты (налоги и
государственные расходы) обычно требуют
законодательного утверждения, а для небюджетных
инструментов в этом нет необходимости. Законодательное
утверждение представляет собой длительный,
иногда сложный и затратный (с точки зрения по-
4- А это в свою очередь ведет к коррупции, так как
граждане платят взятки чиновникам для того, чтобы оказаться
в начале очереди. На эту тему уже написана обширная
литература. См. Tanzi, 1998*·
5. Пожалуй, следует добавить, что фискальные правила,
ограничивающие количественные показатели фискальной
политики, могут привести к росту издержек соблюдения
законодательства гражданами, так как для выполнения
этих правил правительство может переместить бремя
на граждан. Также важно, что привлечение сторонних
организаций («аутсорсинг») часто снижает издержки
правительства, но не издержки граждан. Например,
стоимость получения паспорта гражданами Соединенных
Штатов возросла после приватизации паспортной
службы. Аутсорсинг также может привести к росту некоторых
видов коррупции.
370

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
литического капитала) процесс, поэтому
бюджетные инструменты могут оказаться менее
привлекательными. Таким образом, в итоге к^бюджетные
инструменты применяются шире, чем следовало бы
в оптимально устроенном мире. На выбор
инструментов также влияет характер власти, которая
может быть консервативной или либеральной. Это
значит, что правительство может излишне часто
прибегать к монетарной политике там, где
уместнее фискальные меры, так как первую использовать
легче как с политической, так и с
административной точки зрения. Именно это и стало очевидно
в период финансового кризиса 2008-2009 годов.
Несмотря на эти и другие соображения,
инструменты экономической политики могут быть в
определенных пределах взаимозаменяемыми, по
крайней мере с точки зрения их воздействия на целевые
показатели. В то же время правительство может
предпочесть тот инструмент, который более
уместен по идеологическим соображениям. Например,
правительство, предпочитающее удерживать более
низкие налоги и осуществлять меньше расходов
(в процентах от ВВП), может применить
«налоговые расходы» вместо повышения государственных
расходов. Именно так поступила администрация
президента Клинтона, когда не было возможности
увеличить налоги и государственные расходы из-за
того, что Конгресс контролировался
республиканцами. Значимым фактором выбора может также
стать предыдущий опыт пользования
инструментами. Заменяя инструменты, следует сопоставлять
их полную стоимость инструмента для общества,
а не только издержки правительства, однако
обычно этого не делают. Именно поэтому действия
правительства могут стать источником новых
негативных экстерналий, а не исправить существующие.
Перед обсуждением отдельных инструментов
политики будет полезно напомнить, что в
большинстве экономик распределение ресурсов и по-
371

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
лучение дохода осуществляются с использованием
по крайней мере пяти систем. Правительству
нужны разные инструменты для воздействия на
каждую из них.
Первая система — это частный рынок. Обычно
он наиболее важен и привлекает основное
внимание экономистов. Пока не вмешалось государство,
в основном именно рынок определяет форму
распределения доходов. Экономисты неоклассической
(особенно австрийской) школы придавали
важнейшее значение роли цен в передаче
необходимой информации тем, кто распределяет ресурсы,
и в распределении национального дохода между
участниками экономической деятельности.
Вильгельм Рёпке замечает, что «рынок является
единственным эффективным способом координации
действий производителей с действиями
потребителей» (см. Pongracic, 1997» Ρ· 129)6· Но они
уделяли значительно меньше внимания другим четырем
системам, которые продолжают играть
немаловажную роль в некоторых экономиках.
Вторая система — это деятельность
совокупности гражданских и религиозных организаций,
составляющих так называемый некоммерческий
сектор. Он охватывает также экономические операции
внутри семей и иногда между близкими друзьями,
которые не учитывает статистика. Через этот
сектор могут распределяться значительные ресурсы,
что заметно изменяет распределение доходов.
Ранее мы отмечали, что этот сектор играл более
важную роль в прошлом, до того как был отодвинут
на второй план государством, в первую очередь
из-за нарастающего вмешательства государства
в экономику (особенно в государствах всеобще-
6. В литературе, возникшей в результате работы Джорджа
Акерлофа, Джозефа Стиглица и других экономистов,
роль цен считалась ограниченной из-за асимметрии
информации и других факторов. См. также Tanzi, 2007.
372

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
го благосостояния) и — в меньшей степени — из-за
сокращения размера семей и ослабления
семейных связей. Вытеснение некоммерческого
сектора было более сильным в одних странах и менее
сильным в других. Как отметил один из
экспертов, Джон Боли, в Швеции этот сектор «был почти
целиком инкорпорирован в центральную власть»
(Boli, ig«)1* Р· иб). Название книги Боли
показательно: «Швеция: есть ли жизнеспособный третий
сектор?» «Третьим сектором» Боли называет
некоммерческий сектор. Другие авторы высказывали
ту же мысль в отношении других стран, включая
Соединенные Штаты. Рёпке даже писал, что
государственная помощь и морализм уничтожили
милосердие и благотворительность (Röpke, i960)7.
Третья система — это рынок обмена
благодарностями. Эти благодарности могут быть целиком
законными, если происходит обмен подарками между
друзьями или родственниками, или незаконными,
если обмен является отражением скрытых
коррупционных действий или скрытых договоренностей
(Tanzi, 1995)· Р°ль этой системы в распределении
ресурсов и перераспределении дохода может
меняться от страны к стране в зависимости от
культуры, роли семьи (особенно расширенной семьи)
и масштаба коррупции. Но она остается
значительной во многих странах. В некоторых странах
за подарками скрываются взятки, которые дают
в обмен на скрытые обещания. В ряде стран
замаскированные под подарки взятки достигают
огромных масштабов8. Значение этого рынка
невелико в странах с низким уровнем коррупции, таких
7- Существует обширная литература, посвященная
функционированию этой системы. См., например, Andreoni, 1988;
Blank, 2000; а также Kendall and Knapp, 1996·
8. Попытки оценить масштаб взяток предпринимали
неправительственная международная организация по
борьбе с коррупцией Transparency International и ряд других
международных организаций.
373

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
как Швеция или Дания. В других же странах оно
может быть больше.
Четвертая система ассоциируется с преступной
деятельностью τ как с организованной, так и с
обычной. Кражи и многие другие виды преступной
деятельности почти всегда перераспределяют доход
и приводят к действиям, которые изменяют
распределение ресурсов, изымая их из области
первоначального размещения. Производство и
распространение наркотиков, проституция и азартные игры
увеличивают (официальный) национальный
доход в странах, где такая деятельность разрешена,
но не учитываются в тех, где она запрещена.
Контрабанда сигарет с целью избежать высокого
налога также увеличивает доход одних и издержки
других. Сообщается, что в некоторых странах доход
от такой деятельности, а также объем ресурсов,
инвестируемых в нее, очень велик и иногда сравним
с общим объемом ресурсов, который имелся в
распоряжении правительств сто лет назад. Поэтому
их влияние на распределение ресурсов и
перераспределение доходов, особенно в некоторых
странах, нельзя не учитывать. Эти виды деятельности
(например, сфера нелегальной торговли
наркотиками) формируют свои собственные рынки,
правила и систему цен (подробнее см. Tanzi, 2001, а
также Nairn, 2005).
Наконец, последняя система —это система,
охватывающая все направления деятельности государства
в связи с выполнением всех его функций. В рамках
этой системы налоги (или кредиты и сборы)
обмениваются на государственные услуги. Как мы уже
видели, масштаб этой деятельности (как доли
государственных расходов и налогов в
национальном доходе) значительно вырос за последнее
столетие. Но помимо государственных расходов и
налогов для осуществления своих задач государство
использует и иные инструменты. Эти
инструменты также влияют на распределение дохода и в опре-
374

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
деленные моменты могут приобретать очень
большое значение.
Обмен осуществляется в рамках всех этих систем,
и везде свои правила. Но только в двух из них —
в преступной и в государственной деятельности —
используется насилие9. Три первые из
перечисленных систем обычно не используют и не требуют
использования насилия. Поэтому в общих чертах
можно сказать, что чем большее значение
приобретают последние две системы, тем менее значимыми
становятся первых три.
В трех следующих разделах мы кратко
рассмотрим самые важные инструменты экономической
политики. Это поможет нам при обсуждении в
следующих главах современной тенденции к
расширению роли государства в экономике промышленно
развитых стран. Мы разделим инструменты
политики на три основные группы: фискальные
(налогово-бюджетные), нормативное регулирование
и прочие инструменты.
10.2. Фискальные инструменты
Фискальные инструменты обычно ассоциируются
с государственным бюджетом. В демократических
странах использование этих инструментов всегда
требует законодательного утверждения, что в свою
очередь подразумевает сложную процедуру.
Государственные расходы. Государству нужны
деньги для выплат зарплат государственным
служащим, прочих общественных благ и
осуществления денежных трансфертов для защиты индивидов
от конкретных рисков, имеющих экономические
последствия. Государственные расходы нужны
9· При этом мы предполагаем, что коррупция не
подразумевает принуждения. Если присутствует принуждение, то это
уже откровенно криминальная деятельность.
375

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
для создания и поддержания общественной
инфраструктуры, которую частный сектор по
каким-то причинам создать не может или создаст
не в том объеме, не на тех условиях и не в тех
местах, какие нужны государству. Ранее мы показали,
что в XX веке произошло значительное увеличение
доли государственных расходов в ВВП промыш-
ленно развитых стран, из чего видно, что
государственные расходы в этот период были наиболее
привлекательным инструментом государственной
политики.
Важными инструментами политики могут быть
как общий уровень государственных расходов, так
и их структура. Даже если общий уровень расходов
постоянен, роль государства может значительно
меняться при перераспределении расходов от
одних функций к другим. Правительство, желающее
стимулировать экономический рост в
долгосрочной перспективе, вероятнее всего, будет
вкладывать больше средств в производство, исследования
и разработки и в иную деятельность, повышающую
эффективность производства (например, в
образование). Правительство, желающее добиться
победы на следующих выборах, будет выделять
больше государственных средств на текущие расходы
и оплату труда работников государственного
сектора. В отдельных случаях расходуемые средства
могут перекочевывать в карман привилегированных
групп или самих политиков.
Налоги. Государственные расходы
финансируются за счет налогов и из других источников,
таких как сборы, продажа государственных активов
и иногда дивиденды государственных
предприятий. В долгосрочном периоде высокие
государственные расходы требуют высоких налогов. Имея
выбор, власти будут «премировать» одни группы,
повышая государственные расходы, и
штрафовать другие, повышая налоги. Как и в случае
расходов, важное значение имеют как общий уровень
376

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
налогообложения, так его структура (параметры
отдельных налогов). Когда-то налоги собирались
с единственной или главной целью —
финансировать государственные расходы. И их не
использовали ни для каких иных целей. Однако в
последние десятилетия налоговая система превратилась
в универсальный инструмент, который государство
может использовать для достижения все
большего числа социальных целей. Налоги используют
для финансирования государственных расходов,
перераспределения дохода, сокращения
воздействия некоторых экстерналий, стимулирования
здорового образа жизни, финансирования
отдельных видов деятельности (например,
строительство дорог и выплата пенсий за счет специальных
налогов), стимулирования промышленного и
регионального развития (путем предоставления
региональных и отраслевых налоговых льгот) и им-
портозамещения, воздействия на демографическую
ситуацию и занятость, стимулирования
сбережений и потребления определенных товаров,
поощрение приобретения жилья и т.д.
Налоговая система оказалась по-настоящему
универсальным инструментом экономической
политики. «Налоговые расходы», осуществляемые
на основе аналитической концепции, которую
разработал в ig6o-e годы профессор Гарвардского
университета и эксперт министерства финансов США
Стенли Суррей, со временем стали приобретать все
большее значение (Surrey, 1973)· Налоговые
расходы заменили государственные расходы в странах,
стремившихся поддерживать более низкие
уровни налогообложения и государственных расходов
(таких как Соединенные Штаты), но при этом
содействовать частному потреблению на социально
желательном уровне (Toder, 2000). Не подлежит
сомнению, что налоги как инструмент политики
стали играть очень заметную роль, которая сильно
отличается от их традиционной роли и исключи-
377

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
тельно важна для финансирования
государственных расходов и производства общественных благ.
Также очевидно, что налоговая система стала
намного более сложной.
Государственный долг и государственные кредиты.
Помимо налогов и государственных расходов,
правительства финансируют определенные виды
своей деятельности через государственный долг, а
также стимулируют некоторые виды деятельности,
предоставляя государственные кредиты индивидам
и предприятиям. При определенных
обстоятельствах объем займов может быть важным
инструментом реализации той или иной цели государства.
Например, экономисты рекомендуют
использовать государственные займы для финансирования
государственных инвестиций, считая, что
именно этот способ должен быть «золотым правилом»
(см., например, Blanchard and Giavazzi, 2008).
Такую политику недавно проводили
Великобритания (где от нее отказались только в период
кризиса 2008-2009 годов), Германия и ряд других стран.
С 1960-х годов среди специалистов в области
государственных финансов шел спор о том, следует ли
финансировать государственные инвестиции из
текущих доходов бюджета или за счет займов, а также
о целесообразности ведения отдельного «бюджета
капитальных вложений» (о критике «золотого
правила» также см. Balassone and Franco, 2000). В
качестве довода указывалось, что поскольку
государственные инвестиции создают активы для будущих
поколений, то последние и должны платить за них.
Этот довод предполагает, что государственные
инвестиции всегда продуктивны.
Структура государственного долга по срокам,
погашения также в определенных случаях может
выступать инструментом политики правительства.
Теоретически чем ближе срок погашения
государственного долга, тем чаще долговые
финансовые инструменты используются в качестве за-
378

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
менителя денег и тем сильнее их потенциальное
влияние на цены. Правительство может
воздействовать на кривую доходности, меняя сроки
погашения государственного долга. Увеличение срока
погашения государственного долга часто
сопровождается повышением процентных ставок и
ростом стоимости обслуживания долга. Еще одним
инструментом государственной политики может
служить налоговый режим для держателей
государственных облигаций. В некоторых странах нет
налога на доходы по государственным облигациям,
что снижает стоимость заимствования для
правительства и повышает, особенно для групп с
высокими доходами, доходность от кредитования
правительства. Так поступают правительства штатов
США и ряда стран. Проценты, выплачиваемые
иностранцам, часто не облагаются налогом или
облагаются по пониженным ставкам. Правительство,
которое не облагает налогом государственный долг
и компенсирует снижение бюджетных доходов
повышением налога на добавленную стоимость,
фактически смещает налоговое бремя с
высокодоходных групп населения на группы с более низкими
доходами.
Государственные или гарантируемые государством
кредиты также являются инструментами решения
определенных задач правительства. Они могут
предоставляться государственным, а иногда и
частным предприятиям или различным категориям
граждан: студентам, фермерам, жителям
беднейших районов страны, пострадавшим от стихийных
бедствий и т.д. При этом желательно, чтобы такие
кредиты выдавались из бюджета или чтобы при их
предоставлении сообщались ожидаемые
издержки. Однако иногда их предоставляют центральные
банки или банки развития, имеющие доступ к
кредитам центрального банка или к государственным
гарантиям. В таких случаях эти кредиты попадают
в категорию «внебюджетных операций». Можно
379

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
привести разные примеры «внебюджетных»
кредитов, особенно много их было выдано во время
кризиса 2008-2009 годов. В прошлом такие
операции, спустя некоторое время, часто приводили
к инфляции.
В 2008-2009 годах центральные банки
нескольких промышленно развитых стран (включая
Соединенные Штаты и Великобританию) предприняли
«количественное смягчение», чтобы стимулировать
частное кредитование и помочь экономике
преодолеть последствия кризиса. Это было сделано в
период, когда денежно-кредитные инструменты
больше не работали, так как ставки по государственным
кредитам были близки к нулю. Центральные
банки выкупали у финансовых организаций некоторые
сомнительные активы. Такая политика
увеличила активы центральных банков и резервы,
размещаемые частными банками в центральном банке.
Фактически же центральные банки влили
значительную ликвидность в экономику. И только время
покажет, приведут ли такие «внебюджетные
операции» к инфляции, как это случалось в
латиноамериканских странах в i97°"e и i9^°"e Г°ДЫ> или к эко"
номическому росту. Но в любом случае результат
этой политики повлияет на экономическую роль
государства в будущем.
10.3. Нормативное регулирование
Нормативные документы и разрешения являются
потенциально мощными, инструментами политики,
которые правительство может использовать и
использует для достижения определенных целей. Эти
государственные инструменты играли важную роль
в прошлом и могут приобрести еще более важное
значение в будущем. Регламентирующие
инструменты могут использоваться вместо налогов и
государственных расходов для достижения опреде-
38о

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
ленных целей. Например, правительство может
либо предоставлять пособия инвалидам, либо
ввести нормативные требования, в соответствии с
которыми предприятия должны нанимать на работу
определенный процент сотрудников с официально
подтвержденной инвалидностью. Такое
нормативное требование примерно эквивалентно введению
налога на предприятия и выплате пособий
инвалидам. Правительство также может субсидировать
потребление определенного товара или услуги
или ограничивать его цену, что часто происходит
в развивающихся странах; сюда же относится
ограничение максимального уровня арендной платы,
установленное многими странами. Зачастую такая
практика со временем вызывает дефицит
регулируемых товаров или услуг и в выигрыше
оказываются те, кто имеет доступ к этим товарам или
услугам по официальным каналам, а не приобретают их
на черном рынке. Большинство нормативных
актов в области экономики эквивалентны по своему
действию налогам и субсидиям, хотя иногда
бывает сложно убедиться оценить итоговое
распределение нормативного бремени (что роднит нормы
с налогами). И, как и в случае налогов,
нормативное регулирование может снижать экономическую
эффективность.
Нормативные акты могут приниматься для
защиты отдельных групп населения от определенных
рисков. Если они используются с этой целью, то это
практически является неявным налогообложением
некоторых секторов (например, промышленных
или сельскохозяйственных предприятий) и
субсидированием отдельных групп населения
(например, инвалидов или работающих горожан) (Tanzi,
1998b). Таким образом, государственные расходы,
направленные на защиту индивидов от
определенных экономических рисков, могут быть отчасти
заменены грамотно построенным целевым
нормативным регулированием. Правительство может
381

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
использовать нормативное регулирование для
достижения особых целей10.
Нормативное регулирование широко
применялось для решения социальных задач в странах
с централизованным плановым хозяйством, в
которых государственным предприятиям
ставилась задача нанимать всех свободных работников
и обеспечивать их медицинским обслуживанием,
пенсионными пособиями и даже
продовольствием и жильем. Цены на продукцию этих
предприятий устанавливали планирующие органы в центре.
В странах с централизованным планированием
были созданы своего рода «нормативные
государства всеобщего благосостояния». Конечно,
построенные на таких принципах экономики не могли
быть эффективными, что доказали фон Хайек, фон
Мизес, Рёпке и другие экономисты. Но основной
задачей этих экономик была не эффективность,
а равенство и, возможно, защита от определенных
рисков на базовом уровне. И эти задачи
экономики с централизованным планированием в целом
решили. Граждане таких стран были защищены
от основных экономических рисков. Свидетельство
тому—постоянно звучащие жалобы граждан стран
с переходными экономиками, особенно пожилых,
что переход к рыночной экономике
сопровождался ростом рисков в их жизни. Надежной системы
социальной защиты, которую пусть и на весьма
базовом уровне, но обеспечивала социалистическая
система, больше не стало. Но, как неоднократно
отмечал Амартия Сен, неверно считать, что
экономическая эффективность является единственным
критерием для оценки экономической системы.
ίο. Правительство может стремиться переложить стоимость
социальной защиты на граждан или на работодателей.
В последнем случае может возникнуть «скрытое
государство всеобщего благосостояния». Так бывает с
медицинским обслуживанием и пенсиями. См. Howard, 1997·
382

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
Также неверно придавать исключительное
значение равенству.
Ряд норм, регулирующих рыночную
экономику, был принят под давлением профсоюзов.
Например, некоторые американские компании
(включая General Motors) в соответствии с коллективными
договорами платили щедрые пенсии и
предоставляли рабочим иные льготы, такие как
медицинскую страховку и др. Все это могло бы предоставить
и правительство за счет государственного
бюджета. Но тогда потребовалось бы повысить налоги.
Таким образом, рабочим крупных частных
компаний и их семьям предоставлялось скрытое
социальное пособие (Howard, 1997)· В некотором
смысле такая форма социальной защиты для многих
работников была аналогична той, которую
получали непосредственно от правительства работники
в государствах всеобщего благосостояния. Но
связанные с ней издержки стали серьезной
проблемой для предприятий, когда они больше не могли
закладывать их в цену продукции из-за
конкуренции с эффективными зарубежными компаниями
(например, с японскими автопроизводителями),
которым не нужно было покрывать такие
издержки, или когда они не могли сократить заработную
плату своим работникам. Еще одна проблема
возникала из-за привязки бесплатных или
субсидируемых услуг к рабочим местам. Неработающие
не могли получать такие услуги, как и те, кто
потерял или сменил работу.
Экономически значимые нормативные правила
приняты в некоторых странах в отношении рынка
труда (минимальная заработная плата,
максимальное рабочее время, минимальный отпуск,
ограничения на увольнение работников, требование найма
инвалидов на работу); рынка недвижимости
(регулирование арендной платы и другие ограничения
в отношении договоров аренды); кредитного
рынка (требование о предоставлении субсидированных
3«3

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
или гарантированных правительством кредитов
определенным группам, таким как фермеры,
студенты, покупатели жилья или предприятия,
действующие в бедных регионах); товарных рынков
(регулирование цен на отдельные виды
продукции и др.); внешнеторговой деятельности
(множественный валютный курс, ограничения на импорт)
и государственных предприятий (требование
предоставлять услуги по сниженным ценам
определенным категориям граждан)11. Эти правила вводятся
для решения определенных социальных задач,
которые также можно решить с помощью
налогообложения и/или государственных денежных
субсидий. Вследствие этого они являются неотъемлемым
атрибутом той роли, которую государство играет
в экономике.
Применение таких норм в экономиках с
централизованным планированием, в Соединенных
Штатах и особенности в развивающихся странах
(например, в странах Латинской Америки), может
привести к созданию рудиментарной системы
социальной защиты, которая не требует
значительных государственных расходов и значительного
налогового бремени (Tanzi, 2004). Из-за
использования таких правил в экономиках с
централизованным планированием и в развивающихся странах
налоговое бремя легче, чем в государствах
всеобщего благосостояния, которые одновременно
остаются и рыночными экономиками. Эти
основанные на регулировании системы социальной защиты
легко критиковать ввиду порождаемой ими
экономической неэффективности. Их резко осуждают
представители экономического мейнстрима, когда
приводят доводы против экономик с
централизованным планированием, и особенно экономисты
п. Это так называемые внутренние субсидии, которые
осуществляются в системе государственных предприятий.
См. Posner, 1971·
384

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
из международных организаций, когда критикуют
политику развивающихся стран. Эти системы
легко подвергать критике еще и потому, что они
защищают не всех граждан, а только определенные
группы, в основном —организованных в
профсоюзы городских рабочих. В развивающихся странах
городской средний класс защищен лучше, чем
сельская беднота, а занятые в формальном секторе
экономики—лучше, чем рабочие в неформальном
секторе. В лучшем положении оказывались группы,
которые были способны организоваться, надавить
на правительство и обеспечить принятие выгодных
для себя правил. То же самое можно сказать и о
государственных служащих, имеющих кроме
зарплаты право на получение различных пособий,
которых нет у работающих в частном секторе. Такая
рудиментарная система социальной защиты
приобретает большое значение для самых
организованных и наиболее активных групп населения.
Особое значение в рыночных экономиках
имеют правила, регулирующие использование земель
(правила зонирования), так как они могут
значительно влиять на рыночную стоимость
собственности и чистую стоимость активов ее владельцев.
Неудивительно, что эти правила часто
становятся причиной коррупции. При этом, конечно,
подрывается принцип прав собственности. Эти
правила играют особо важную роль на муниципальном
уровне.
Для защиты граждан от определенных рисков
правительство может вводить разрешительный
порядок осуществления некоторых видов деятельности.
Например, вводятся требования обязательного
обучения и лицензирования для определенных видов
деятельности, таких как управление самолетами,
автобусами и такси, оказание медицинских или
юридических услуг, продажа лекарств, управление
некоторыми механизмами и даже стрижка волос.
Функции обучения и лицензирования могут быть
3»5

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
делегированы различным признаваемым
государством организациям, таким как школы, больницы
и университеты. Декларируемая цель
разрешительного порядка —защита граждан от
некомпетентности и недобросовестности. Однако разрешительный
порядок может быть использован (и часто
используется) отдельными группами как способ ограничить
доступ на их рынки и таким образом уменьшить
рыночную конкуренцию и увеличить их доходы.
Такова политика Американской медицинской
ассоциации, которая имеет право лимитировать число
врачей, а также ассоциаций таксистов и других групп,
ограничивающих число своих членов. Все это
примеры присвоения функций регулирования или
«захвата функций регулирования».
Использование разрешительного порядка
лучше всего можно проиллюстрировать на примере
Франции XVI века, в которой нищие должны были
иметь разрешение на попрошайничество в
определенном городе или районе города (см. Solomon,
1972). Все, у кого есть лицензии, заинтересованы
в том, чтобы ограничивать число выдаваемых
лицензий. Сегодня в некоторых странах необходимо
получать разрешения на открытие предприятий,
на определенные виды инвестиций или для
работы в зарубежных странах. Часто требование
получать разрешения снижает экономическую
активность или создает почву для коррупции. Чтобы
оказаться впереди очереди и сократить время,
необходимое для получения разрешения на
открытие нового бизнеса, может потребоваться «плата
за ускорение». В то же время некоторые виды
деятельности, которые действительно следует
регулировать, не регулируются вообще или регулируются
неэффективно, особенно в случаях, когда те, чью
деятельность следует регулировать, обладают
значительной политической силой.
Поэтому во многих странах существует
слишком много ненужных и слишком мало нужных пра-
386

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
вил. Очевидно, что большинство стран
нерационально использует нормативное регулирование.
Это стало очевидно в период финансового
кризиса 2008-2009 годов. В этот период некоторые
политически влиятельные участники
финансовых рынков смогли помешать введению
необходимых правил. Сейчас многие эксперты считают,
что это только ухудшило ситуацию, и теперь в
некоторых странах принимаются законы,
направленные на удаление наиболее очевидных пробелов в
законодательстве. Но участники финансовых рынков
не теряются и продолжают предпринимать
действия, направленные на подрыв эффективности
новых правил. Среди экономистов наибольшее
внимание вопросам регулирования уделял Джордж
Стиглер. За его работу в 1982 году ему была
присуждена Нобелевская премия по экономике. Стиглер
считал, что регулируемые часто «захватывают»
регуляторов и нормативные правила редко или даже
никогда не помогают сделать рынок более
эффективным (Stigler, 19755 Стиглер, 2θΐ6).
Кроме вышеперечисленных традиционных
инструментов существуют также и менее
традиционные. Некоторые из них теряли свое значение в
прошедшие годы. Но, с другой стороны, некоторые
малозначимые в прошлом инструменты могут
приобрести большое значение в будущем.
104· Прочие инструменты
Право призывать на службу {проводитьмобилизацию),
В прошлом мобилизация населения была
важнейшим инструментом, который позволял
правительству принудительно привлекать людей к
строительству дорог и каналов, участию в военных действиях
и для выполнения других государственных задач.
Мобилизация ложилась тяжелым грузом на
жителей, которым приходилось тратить значительную
3«7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
часть своего времени на неоплачиваемую или
малооплачиваемую и часто опасную работу. В последние
годы в демократических странах мобилизация
свелась к воинской повинности, а многие страны
отказались даже от этого и комплектуют армии на
добровольной основе12. Тем не менее следует помнить
об историческом значении мобилизации, а также
о том, что в некоторых странах снова могут
вернуться к использованию этого инструмента13.
Следует заметить, что, сравнивая налоговую
нагрузку в современных странах и в далеком прошлом,
мы склонны забывать о скрытом бремени, которое
создавала принудительная мобилизация.
Владение активами. Во всех странах государство
владеет определенными ценными активами и иной
собственностью. Государству принадлежат
природные ресурсы, леса, горы, земли, здания, улицы,
произведения искусства, публичные библиотеки,
памятники и т.д. Государству также принадлежат
некоторые предприятия, частью из числа
«естественных монополий», а частью занятые работой,
которую обычно выполняет частный сектор. В
зависимости от идеологии страны и времени,
«государственные» предприятия могут как полностью
принадлежать государству и управляться им, так
и быть в частной собственности, но подчиняться
государственному регулированию, или работать
преимущественно на коммерческой основе с долей
участия государства и/или под контролем государства.
В некоторых случаях государству принадлежит
«золотой пакет акций», то есть блокирующий
пакет, который позволяет контролировать некоторые
12. Война в Ираке была в значительной мере
«приватизирована», так как военнослужащие и многие контрактники
были наняты за плату для выполнения различных
боевых задач. Однако затраты на войну несло правительство.
13. В период войны в Ираке раздавались отдельные требования
вернуться к призыву на военную службу.
388

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
важные стороны функционирования предприятий,
такие как выплата дивидендов и назначение членов
совета директоров14. Когда государство в прошлом
переключилось с получения патримониальных
доходов на сбор налогов, оно получило больше
свободы в расходовании средств, так как приток средств
в казну стал более эластичен.
После Второй мировой войны, под
влиянием идеологических веяний и приобретающих
популярность социалистических идей, в Европе и в
некоторых других регионах началась
национализация крупных предприятий. Идеология социализма
требовала контроля над «командными высотами»
в экономике, но допускала наличие
некоторого объема прав собственности у граждан. В 1980-е
и 199°"е Г°ДЫ> начиная с Великобритании и
распространяясь на другие страны, прошла волна
приватизации государственных предприятий. В этот
период началось продвижение «государственно-
частных партнерств», что было особенно
характерно для крупных инфраструктурных проектов.
Частный инвестор строил объект и самостоятельно
управлял им, но, по договоренности с
правительством, через определенное время право
собственности и управление передавались государству. Это
позволяло государству сокращать расходы,
продолжая реализовывать цели развития
инфраструктуры. В некотором смысле это также было возвратом
к прошлому, к тому, что делалось в XIX веке,
особенно в Англии (de Molinari, 1849)· Однако теперь
этот формат несет определенные риски для
правительства, особенно тогда, когда события
отклоняются от пути, предусмотренного в соглашениях
(см. различные статьи в Polackova and Schick, 2002).
Государственные активы могут составлять
малую или значительную долю всего богатства стра-
Ц- Это дает некоторым авторам экономической политики (часто
министрам экономики) большую власть.
3«9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ны, как и приносимые ими экономические выгоды,
что зависит от эффективности их использования.
Стоимость государственных активов оценивается
на уровне 40% ВВП в Великобритании и более ΐ2θ%
в Италии (Reviglio and Russo, 2005; а также
неопубликованные данные). Такая разница
объясняется историческими и, возможно, идеологическими
причинами. В Италии стоимость государственных
активов примерно равна размерам
государственного долга, в связи с чем периодически звучат
предложения продать эти активы для погашения
государственного долга.
Некоторые виды государственных активов
(природные ресурсы) приносят государству
значительный доход, помогающий финансировать
государственные расходы. В периоды высоких цен
на сырьевые товары (так называемых сырьевых
бумов) страны, обладающие природными ресурсами
и экспортирующие их, могут получать
значительный доход. Так происходило недавно в Норвегии,
России, Чили, Мексике, Перу, Саудовской Аравии
и некоторых других странах. Этот
дополнительный доход можно потратить сразу или направить
в стабилизационный фонд, прибыль на средства
которого даст правительству постоянный
ежегодный доход, облегчающий проведение
контрциклической фискальной политики, когда в ней
возникнет потребность. Так действуют некоторые страны,
включая Норвегию и Чили. В обоих случаях эти
ресурсы позволяют правительствам в долгосрочной
перспективе поддерживать государственные
расходы на таком уровне, который был бы
невозможен в случае их финансирования за счет налогов15.
Владение государственными предприятиями
дает правительствам еще один важный инструмент
для решения определенных задач, например для
создания государственных рабочих мест. В некото-
15. О первых обсуждениях этого вопроса см. Tanzi, 1986.
390

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
рых случаях эти предприятия создают монополию
в сверхприбыльных областях деятельности.
Например, итальянская нефтегазовая компания Епг
осуществляет продажи по столь высоким ценам, что
может и получать высокую прибыль, и выплачивать
часть ее государству в форме дивидендов. Другие
государственные предприятия, такие как авиа-
и железнодорожные компании, почта и прочие,
часто несут убытки, и им требуются
государственные субсидии. Поэтому на правительства
оказывается давление с целью подтолкнуть его к
приватизации убыточных предприятий. Существуют также
примеры внутренних субсидий в системе
государственных предприятий, когда доходы прибыльных
предприятий используются для покрытия затрат
убыточных. Это тоже позволяет государству решать
свои те или иные социальные задачи.
Некоторые активы государства не являются
ни природными ресурсами, ни государственными
предприятиями. Например, государству
принадлежат произведения искусства (некоторые из них
лежат в хранилищах музеев и никогда не
выставляются), публичные библиотеки, заброшенные железные
дороги, тюремные и школьные здания, постройки
бывших монастырей или армейские казармы,
которые часто располагаются в центральной части
городов. Их существование объясняется
пробелами в законодательстве и недостатками контроля,
неэффективным управлением государственными
активами, существованием позиционной ренты
у определенных групп, использующих такие
активы (что объясняется историческими
причинами и делает изменения сложными). Такие активы
часто используются неэффективно и не
генерируют сколько-нибудь значительного дохода. А это
пример неэффективности государства. Такого рода
неэффективность не привлекала большого
внимания со стороны экономистов (Tanzi and Prakash,
2003). Эффективное государство, преследующее
391

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
цели максимизации общественного блага, должно
было бы использовать эти активы так, чтобы
получить максимально возможную норму (социальной)
прибыли. Однако в этом случае государство теряет
мощный инструмент, с помощью которого оно
поддерживает привилегированные группы16.
Условные обязательства. Этот инструмент начал
играть важную роль в современных экономиках
и стал особенно заметен во время финансового
кризиса 2008-2009 годов. Условные обязательства —
это (явные и неявные) гарантии, предоставляемые
правительством частным и квазичастным
инвесторам с целью поддержки определенных видов
деятельности и программ. Значение этого
инструмента росло в течение последних десятилетий, когда
процесс приватизации пошел интенсивнее и
стало труднее собирать налоги. Частные
предприятия начали заниматься теми видами деятельности,
которые раньше финансировались государством
(например, развитием инфраструктуры),
нередко получая при этом государственные гарантии.
При этом государственные гарантии также стали
предоставляться для тех видов деятельности,
которые раньше находились полностью в частных
руках (например, банковская деятельность, связанная
с приемом депозитов). Государство также
предоставляет неявные гарантии организациям,
деятельность которых соответствует целям
государственной политики, — например, тем, кто выдает ссуды
на приобретение жилья или на обучение. Однако,
используя эти инструменты, государство или фи-
ιβ. Следует также отметить, что неявные социальные
издержки некоторых предоставленных в прошлом льгот могут
со временем значительно измениться. Например,
освобождение от налогов частных школ или религиозных
учреждений, предоставленное много лет назад, в то время,
когда земля на которой они стоят, была дешева,
приводит к издержкам упущенных возможностей, когда
стоимость земли повышается. См. Tanzi and Prakash, 2003.
392

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
нансируемая государством организация принимает
на себя финансовые риски, связанные с провалом
финансируемой деятельности или
невозможностью реализовать заложенные в основу контрактов
ожидания в отношении доходов17.
Условные обязательства могут
ассоциироваться с деятельностью частных организаций, а
также с деятельностью наднациональных органов
или квазигосударственных учреждений.
Некоторые из государственных гарантий могут быть
неявными. Они основаны не на формальных
соглашениях, а на ожиданиях того, что правительство
вмешается или от него потребуют вмешательства в случае
определенных событий. Ожидания могут
формироваться под влиянием прошлого поведения
правительства, что создает явление, которое
экономисты называют «моральным риском» — ожидание,
что в случае негативного исхода правительство
спасет принявших на себя риск инвесторов.
«Моральный риск» побуждает субъектов экономической
деятельности брать на себя более высокие риски.
Условные обязательства приобретают большое значение
в связи с деятельностью, подверженной воздействию
катастрофических событий. Принимая на себя
такие потенциальные риски, государство, намеренно
или ненамеренно, побуждает частные компании
расширять или продолжать свою деятельность в
условиях или местах повышенного риска.
Типичный пример условных обязательств
—инвестиции частных фирм в крупные
инфраструктурные проекты в рамках государственно-частных
партнерств. В таких случаях государство может
гарантировать минимальную норму доходности инве-
17. В некоторых странах государственные предприятия и
местные власти также извлекают выгоду из таких скрытых
гарантий, вводя «мягкие бюджетные ограничения».
Анализ мягких бюджетных ограничений представлен в Ког-
nai, Maskin, and Roland, 2003.
393

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
стиций в реализуемые частными инвесторами
проекты. Другим примером может служить принятие
на себя обязательств на случай совершения
террористического акта. Такая защита в некоторых
странах была предоставлена коммерческим
авиакомпаниям после π сентября 2θθΐ года. Благодаря ей
авиакомпании смогли продолжить работу после того,
как частные страховые компании отказались
предоставить им страховое покрытие. К примерам
условных обязательств относится и ожидание
финансовой помощи от государства людям, строящим дома
в районах частых землетрясений, наводнений,
ураганов и других стихийных бедствий18. Если бы такая
помощь не ожидалась, то в таких районах
строилось бы значительно меньше зданий. В последнее
время большое значение приобрели условные
обязательства в отношении финансового сектора.
Как мы уже отмечали, иногда такие гарантии
даются прямо, а иногда они подразумеваются.
Прямые гарантии предоставляются заблаговременно,
и они прозрачны. В этом случае государство
отказывается от тех или иных текущих расходов в
обмен на обязательство покрыть неопределенные
будущие затраты частных инвесторов.
Подразумеваемые гарантии точно не определены до
момента возникновения проблемы. Поэтому
непонятно, как они смогут повлиять на уровень текущих
расходов государства. Так или иначе, ожидание,
что государство примет на себя эти риски,
стимулирует некоторые виды деятельности и способству-
ι8. При этом возникает интересный теоретический вопрос.
Иногда новое строительство ведется в незаселенных
ранее районах, таких как атлантическое или карибское
побережье Соединенных Штатов, которые подвержены
ураганам, или в районах, подверженных наводнениям.
В других случаях дома строятся в старых городах, в
которых уже происходили землетрясения. Будет ли
правительство иметь одинаковые обязательства в этих двух
случаях, если произойдет стихийное бедствие?
394

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
ет росту более рискованных частных инвестиций.
Поэтому они оказывают стимулирующее
воздействие на экономику точно так же, как
государственная фискальная экспансия. Иногда от
правительства требуют вмешаться и спасти пострадавшую
от кризиса организацию, которую считают
«слишком крупной, чтобы рухнуть» в том смысле, что ее
крах поставит под угрозу всю экономическую
систему. Это, например, было причиной
вмешательством британского и американского правительств
в деятельность крупных финансовых организаций
в 2008-2009 годы. Подобное вмешательство может
привести к возникновению больших надежд в
отношении роли государства в будущем19.
Необходимость в нем означает, что государство
неэффективно выполняло функцию регулятора в прошлом.
Потенциальная и точно неизвестная стоимость
явных и подразумеваемых государственных
гарантий не отражается в государственных бюджетах.
Поэтому предоставление гарантий внешне не меняет
фискальную политику, но может значительно
изменить ее суть и степень ее воздействия на экономику.
При этом в некоторых случаях возникает риск
крупных государственных расходов в будущем (Polackova
and Schick, 2002). Так, после кризиса 2008-2009
годов правительства многих стран оказались в
значительно более сложной финансовой ситуации при
изменившихся ожиданиях в отношении государственного
вмешательства в частный сектор в будущем20.
19. Здесь возникает еще один интересный теоретический
вопрос. Если предприятие, или организация, стало
«слишком большим, чтобы рухнуть» и возникло мнение
или ожидание, что государство обязательно поможет,
не следовало ли государству вмешаться раньше, чтобы
предотвратить ее разрастание до таких размеров? Таким
образом, отсутствие вмешательства exante ведет к
возникновению ожиданий вмешательства ex post.
20. При этом в некоторых странах возникнут еще более крупные
финансовые организации, еще более крупные, чем раньше.
395

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Финансисты всегда хотели, чтобы правительство
отражало в бюджетных документах выданные им
в явной форме гарантии. Когда такая информация
раскрывается (что бывает не всегда), она
содержится в примечаниях или в прилагаемой к бюджету
записке, на которые редко обращают внимание. Более
того, как уже отмечалось, многие условные
обязательства не принимаются в явной форме и
поэтому остаются скрытыми21. Чем сложнее
финансовая система, чем крупнее финансовые учреждения,
а чем вероятнее крах, тем больше причин для того,
чтобы проводить прозрачную, разумную
фискальную политику, чтобы во время кризиса можно было
легко вмешаться и покрыть издержки финансовых
неудач. Этот вывод относится и к кейнсианской
стабилизационной политике, которая обычно
проводится в спокойное время.
Условные обязательства — один из способов
решения задач, стоящих перед государством (таких
как развитие инфраструктуры, обеспечение
деятельности коммерческой авиации,
строительство жилья и привлечение вкладчиков в банки)
без (немедленного) использования
государственных средств. Хорошим примером условных
обязательств могут служить гарантии сохранности
средств на банковских счетах, хотя банкам в
некоторых случаях приходится платить организациям,
осуществляющим страхование депозитов. Они
смогут решить проблему в случае краха одного
отдельного банка, но не справятся с системным кризисом.
Во время предыдущих банковских кризисов
требовалось расходование огромных сумм государствен-
21. Здесь можно добавить, что в случаях, когда принимающие
решения правительственные чиновники приходят из
финансового сектора, и особенно из «слишком больших,
чтобы рухнуть» финансовых организаций, повышаются
вероятность и уровень ожиданий, что они убедят
правительство вмешаться.
39б

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
ных средств. В последние годы кризисы
участились, что сильно сказалось на состоянии бюджетов
разных стран и привело к резкому увеличению
государственного долга (Reinhart and Rogoff, 2009;
Рейнхарт и Рогофф, 20и).
Условные обязательства следует отличать от
будущих обязательств государства в странах,
имеющих пенсионные системы с фиксированными
выплатами или системы гарантированного
здравоохранения, ожидаемые затраты на которые
увеличиваются со временем и начинают превышать
социальные взносы, как происходит в Соединенных
Штатах и во многих европейских странах. Такие
обязательства тоже не отражаются в бюджетных
счетах и не позволяют правильно оценить
реальную финансовую ситуацию страны. При этом
обязательства, связанные с демографическими
изменениями и ростом стоимости пенсионных систем
(с фиксированными выплатами) или систем
здравоохранения, не возникают в результате
маловероятных и непредвиденных катастрофических событий,
а вполне ожидаемы и предсказуемы. Их
вероятность можно оценить. Система бюджетирования,
основанная на «методе начисления», позволила бы
отражать их в текущих бюджетах. Оценка
будущих обязательств должна проводиться с
тщательным анализом чувствительности, необходимого
для учета возможного изменения в будущем
соответствующих переменных, приводящего к
увеличению или сокращению этих обязательств22.
Как мы уже отмечали, некоторые из условных
обязательств являются скрытыми, что
значительно затрудняет учет на основе метода начисления.
Например, многие предполагали, что
обязательства Fannie May и Freddie Mac — крупнейших амери-
22. Много внимания этому вопросу уделено в литературе о по-
коленческих счетах. См. среди прочего: Auerback, Gok-
hale, and Kotlikoff, 1991.
397

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
канских финансовых организаций, занимающихся
ипотечным кредитованием, гарантированы
правительством Соединенных Штатов. Это
позволяло им получать более дешевый кредит на рынке
и развивать ипотечное кредитование и
строительство жилья, что было одной из явно декларируемых
целей правительства. Эти организации помогли
увеличить объемы строительства и приобретения
жилья. Однако для правительства США их
грандиозные успехи означали риск получить столь же
грандиозные обязательства, ведь в случае их краха
правительству пришлось бы принять их долги и
таким образом увеличить собственные обязательства
еще на триллионы долларов (см. Posner, 2009; Shil-
ler, 2008; а также Sinn, 2010) . С годами в
Соединенных Штатах также сформировались ожидания,
что власть будет вмешиваться в случае стихийных
бедствий, например, на карибском или
атлантическом побережье страны. Те же ожидания сложились
в отношении организаций, «слишком крупных,
чтобы рухнуть», так как считалось, что государство
не допустит их краха. Все это неизбежно приведет
к изменению роли государства в будущем.
Подталкивание и увещевание. Это еще один
потенциально полезный инструмент, посредством
которого правительство может повлиять на поведение
граждан и заставить их действовать желаемым
образом. Использование этого инструмента может
снизить будущие риски и необходимость
последующего государственного вмешательства для
устранения их последствий. Этим методом
пользуются мамы и бабушки, чтобы заставить детей хорошо
себя вести. Последние исследования в области
поведенческой экономики выявляют способы, с
помощью которых часто нерациональному поведению
человека можно задать позитивное направление,—
23. Суммарные обязательства будут меньше, так как некоторые
активы будут проданы.
39«

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
например, побудить человека больше сберегать
или меньше курить24. В этом предполагается
«патерналистский подход» со стороны государства,
которое берется направлять действия индивидов
в некотором смысле вопреки их свободной воле.
С помощью этого инструмента государство может
побуждать, но не принуждать граждан изменить
отношение к своему здоровью, счастью,
накоплению богатства и другим вопросам. Сам инструмент
не нов (что бы ни говорили эксперты по
поведенческой экологии со ссылками на результаты
экспериментов), но механизм его работы —через влияние
на иррациональное поведение —раньше не был
очевиден. В разных формах его использовали во
время войн, когда патриотические призывы
побуждали граждан покупать государственные облигации,
идти добровольцами в армию и платить налоги25.
Во многих случаях государство может улучшить
поведение граждан, просто распространяя
полезную и важную информацию.
В книге Ричарда Талера и Касса Санстейна
всесторонне рассмотрены способы применения этого
инструмента (Thaler and Sunstein, 2008, см. также
Delia Vigna, 2009)26. В последнее время полити-
24- Можно привести простой пример: установка телевизора
перед бегущей дорожкой создает стимул для того,
чтобы больше времени проводить на ней. Если заниматься
на бегущей дорожке во время любимых передач, то
стимул усилится.
25. Когда Александр Великий появлялся впереди своих воинов
во время сражений для того, чтобы они захотели
защитить его и сохранить честь, он использовал метод
«мягкого подталкивания».
26. Примеры бихевиористской государственной финансовой
политики можно найти в книге под редакцией McCaf-
fery and Slemrod, 2006. Ряд латиноамериканских стран
на протяжении многих лет проводят лотереи, чтобы
побудить покупателей требовать чек на товар, который
облагается налогом на добавленную стоимость. Чеки
участвуют в розыгрышах в качестве лотерейных билетов.
399

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ку с использованием этого инструмента называют
«либертарианским патернализмом», так как
граждан мягко подталкивают и снабжают полезной
информацией для самостоятельного выбора
нужного направления действий, не принуждая их
действовать именно так. «Либертарианский
патернализм» в некоторых случаях может заменять другие
инструменты политики и таким образом изменять
роль государства в экономике. Но случаи, когда
такая замена возможна, скорее всего, будут редкими.
Он может заменить другие инструменты
экономической политики только в определенных
обстоятельствах. Наконец, в заключение следует
повторить, что нормативное регулирование и некоторые
иные рассмотренные выше инструменты
позволяют государству решать все те задачи, которые оно
обычно решает, включая распределение ресурсов,
перераспределение дохода и экономическую
стабилизацию. Например, правительство может
проводить стимулирующую политику, ослабляя
существующие нормы или наращивая свои условные
обязательства. Поэтому обсуждение мер
политики, обеспечивающих экономическую стабилизацию,
распределение ресурсов и перераспределение
дохода, не должно сводиться к тому, что написано
в учебниках по государственным финансам
относительно налогов и государственных расходов.
Необходимо знать, что эти задачи могут решаться
и решаются также с помощью иных инструментов
из числа рассмотренных выше.
Литература
Andreoni, J. 1988. "Privately Provided Public Goods." Journal of
Public Economics 35: 57-73.
Auerback, A.J., J.Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. "Generation
Accounts: A Meaningful Alternative to Deficit Accounting,"
in Tax Policy and the Economy, vol. 5, edited by D. Bradford
(Cambridge: Mass. MIT Press), pp. 55-111.
4OO

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
Balassone, Fabrizio, and Daniele Franco. 2000. "Public Investment,
the Stability Pact, and the 'Golden Rule.'** Fiscal Studies 21:
207-229.
Blanchard, Oliver, and Francesco Giavazzi. 2008. "Improving the
Stability and Growth Pact through Proper Accounting of
Public Investment,** in Fiscal Policy Stabilization and Growth:
Prudence or Abstinence?, edited by Guilllermo Perry, Luis Serven
and Rodrigo Suescun (Washington, D.C.: World Bank).
Blank, Rebecca. 2000. "When Can Policy Makers Rely on
Private Markets?** Economic Journal 110, no. 462 (March): 34-49.
Boli, John. 1991. "Sweden: Is There a Viable Third Sector?," in
Between States and Markets, edited by Robert Wuthnow
(Princeton: Princeton University Press), pp. 94-124.
Burke, Edmund. [1790]. 1987, Reflections on the Revolution in France tax-
tea by J. G. A. Pocock (Indianapolis/Cambridge: Hackelf
Publishing Company).
Costa, Raffaele. 2002. L'ltalia dei Privileg (Milan: Mondadori).
Delia Vigna, Stefano. 2009. "Psychology and Economics:
Evidence from the Field." Journal of Economic Literature, 47, no. 2
(June): 315-372·
de Molinari, Gustave. 1849. ^es Soirées de la Rue Saint-Lazare. Translated
as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).
Evans, Chris. 2003. "Studying the Studies: An Overview of Recent
Research into Taxation Operating Costs.** ejournal of Tax
Research 4: 1-38.
Formez (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Italy). 2007. Innova-
zione Amministrativa e Crescita, vols. 1-10 (Naples: Ricerca Gi-
annini-Formez).
Gokhale, Jogadeesh, and Kent Smelters. 2003. Fiscal and Generational
Imbalances: New Budget Measuresfor New Budget Priorities
(Washington, D.C.: ΑΕΙ Press).
Howard, Christopher. 1997. The Hidden Welfare State: Tax
Expenditures and Social Policy in the United States (Princeton: Princeton
University Press).
Kendall, Jeremy, and Martin Knapp. 1996. The Voluntary Sector
in the UK (Manchester: Manchester University Press).
Kornai, Janos, Eric Maskin, and Gerard Roland. 2003.
"Understanding the Soft Budget Constraint.** Journal of Economic
Literature 41, no. 4 (December): 1095-1136.
Ministero dell'Economia. 2005. Conto Patrimoniale dette Amministrazio-
ni Pubbliche, Stime 2001-04, edited by A. Carpinella and E. Re-
viglio (Rome).
Nairn, Moses. 2005. Illicit (New York: Doubleday).
Polackova, Ana, and Allen Schick. 2002. Government at Risk
(Washington, D.C.: World Bank).
401

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Pongracic, Ivan. 1997· "How Different Were Röpke and Mises?"
Review of Austrian Economics 10, no. 1: 125-132.
Posner, R. A. 1971. "Taxation by Regulation." Bell Journal of Economics
and Management Science vol. 22, 22-50. (Spring).
. 2009. A Failure of Capitalism (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press).
Reinhart, Carmen M., and Kenneth Rogoff. 2009. This Time Is
Different: Eight Centuries of Financial Folly (Princeton: Princeton
University Press).
Reviglio, E., and L. Russo, eds. 2005. Patrimonio dello Stato, II patri-
moniopubblico per classi di disponibilité (Rome).
Röpke Wilhelm, i960. "Il Vangelo Non é Socialista." La Tribuna,
no. 40 (October 2). Republished in a volume with the same
title (Catanzaro: Rubettino, Editore, 2006).
Schiller, Robert J. 2008. The Subprime Solution: How Today's
Financial Crisis Happened and What to Do About It (Princeton:
Princeton University Press).
Sinn, Hans-Werner. 2010. Casino Capitalism: How the Financial Crisis
Came About and What Needs to Be Done Now (Oxford: Oxford
University Press).
Solomon, Howard. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in
Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press).
Stigler, George J. 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation
(Chicago: University of Chicago Press).
Stiglitz, Joseph E. 1989. The Economic Role of the State (Oxford:
Basil Blackwell).
Surrey, Stanley S. 1973. Pathway to Tax Reform: The Concept of Tax
Expenditure (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).
Tanzi, Vito. 1986. "Fiscal Policy Responses to Exogenous Shocks
in Developing Countries." American Economic Review 76, no. 2
(May): 88-91.
· x995- "Corruption, Arm's Length, and Markets," in The
Economics of Organized Crime, edited by G. Fiorentini and S. Perltz-
man (Cambridge: Cambridge University Press). Also published
in a revised version, as chapter 6 of Tanzi, Policies, Institutions
and the Dark Side of Economics (Cheltenham: Edward Elgar, 2000).
. 1998a. "Corruption around the World: Causes,
Consequences, Scope and Cure." IMF Staff Papers 45, no. 4 (December):
559-594·
. 1998b. "Government Role and the Efficiency of Policy
Instruments," in Public Finance in a Changing World, edited by Peter
Birch Sorensen (London: Macmillan), pp. 51- 72.
. 2001. "Transnational Crime and National Jurisdiction," in
National Sovereignty under Challenge, edited by Ispi (Milan: Egea),
pp· 53-72.
402

ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ политики
Tanzi, Vito. 2004. "Globalization and the Need for Fiscal Reform
in Developing Countries." Journal of Policy Modeling 26:
525-542.
. 2006. Death of an lllunon? Decline and Fall of High Tax
Economies (London: Politeia).
. 2007. "Complexity and Systemic Failure," in Transition
and Beyond, edited by Saul Estrin et al. (London: Palgrave),
pp. 229-246.
. 2008. Regulatingfor the New Economic Order: The Good, The Bad,
and the Damaging (London: Politeia).
. 2010. "Complexity in Taxation: Origin and Consequences."
Mimeo.
Tanzi, Vito, and Tej Prakash. 2003. "The Cost of Government
and the Misuse of Public Assets," in Public Finance in
Developing and Transitional Countnes: Essays in Honor of Richard Bird,
edited by Jorge Martinez-Vazquez and James Aim
(Cheltenham: Edward Elgar).
Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving
Decisions about Health, Wealth and Happiness (New Haven: Yale
University Press).
Toder, Eric J. 2000. "Tax Cuts or Spending — Does it Make a
Difference?" National Tax Journal 53, no. 3, part 1: 361-371.
Weber, Max. 1947. The Theory of Social and Economic Organization (Glen-
coe, 111.: Free Press).
. 1978. Economy and Society, vols. 1 and 2 (Berkeley: University
of California Press).
Wuthnow, Robert, ed. 1991. Between States and Markets (Princeton:
Princeton University Press).

Часть IV
Результаты государственного
вмешательства
Правительство, которое обирает
Петра, чтобы заплатить Павлу,
всегда может рассчитывать
на поддержку со стороны Павла.
Джордж Бернард Шоу
Фактов не существует, есть
только интерпретации фактов.
Фридрих Ницше

ГЛАВА 11
Оценка влияния
государственных расходов
на социально-экономические показатели
ил. Выгоды от увеличения
государственных расходов
В ПЕРИОД с 1913 по 2000 год доля
государственных расходов в ВВП промышленных
стран, для которых имеются соответствующие
данные, выросла примерно в 4 раза. Такое
увеличение было вызвано различными событиями
(войны, Великая депрессия) и изменениями во взглядах,
при которых стало считаться, что государственные
действия и увеличение государственных расходов
ведут к росту социального благосостояния и
положительным структурным изменениям. Большую
часть всего этого периода главным требованием
к правительству было увеличение государственных
расходов. Отчасти это было связано с
демократизацией общества в странах, в которых значительная
доля населения получила право голоса.
Призывы к увеличению государственных
расходов привели к расширению роли государства в
системе образования, в результате чего нормой
стало бесплатное или очень дешевое образование всех
уровней и вводилось все более длительное
обязательное образование; в здравоохранении; в пенсионной
системе, где большинство пожилых (и не только
пожилых) граждан стали получать, или рассчитывали
получать, государственную пенсию; в области
оказания помощи пожилым людям, молодежи,
безработным и иным нуждающимся, семьям с маленькими
детьми и семьям, которые не могут найти доступ-
407

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ное жилье, убыточным предприятиям и иным
категориям. Значительная часть роста государственных
расходов обеспечивалась за счет денежных
трансфертов. Для управления ими не требовалось
расширять штат государственных служащих.
Поэтому число занятых в государственном секторе росло
медленнее, чем государственные расходы.
Считается, что такая политика во многом
способствовала росту общественного благосостояния за счет
повышения доли грамотного населения и качества
человеческого капитала в целом; снижению детской
смертности, увеличению продолжительности
жизни, ослаблению чувства отчаяния и безысходности
в случае потери работы, здоровья или в случае
безденежья. Все это значительные достижения.
Отсюда понятна массовая поддержка такой политики,
особенно со стороны тех, кто непосредственно
выигрывал от различных государственных программ,
число которых все время увеличивалось.
Однако основной вопрос заключается в том,
существует ли постоянная положительная связь
между уровнем государственных расходов и
уровнем общественного благосостояния, или же закон
убывающей выгоды справедлив и в отношении
таких расходов. Это сложный вопрос, и нет ни
теории, ни ясной методики, которые могли бы дать
точный и непротиворечивый ответ.
Предложенный в настоящей главе подход ограничен и,
несомненно, вызовет споры. Он заключается в
привязке государственных расходов к ряду важных
социально-экономических показателей, которые
предположительно связаны с уровнем
общественного благосостояния. При этом предполагается,
что правительство вмешивается только с целью
добиться желаемых изменений в этих показателях.
Этот подход в некоторой степени сходен с
описанной выше североевропейской теорией фискальной
политики, которая привязывает инструменты
политики к социальным задачам. При этом предпола-
4о8

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
гается, что целями политики являются позитивные
или желаемые изменения в
социально-экономических показателях. Этот метод выходит за рамки
традиционного подхода, который рассматривает
только воздействие государственных расходов на
темпы экономического роста и распределение дохода.
Предположим, что уровень социального
благосостояния W определяется рядом
социально-экономических показателей, таких как Хи Х2, ... , Хп,
и зависит от них. Например, за Ха можно принять
среднюю продолжительность жизни, за Х% —
уровень грамотности или долю обучающихся в школах
детей, заХ3 — уровень инфляции и т.д. Затем
можно записать следующее уравнение:
W-J(XuX29...,Xn).
Повышение уровня общественного
благосостояния возможно при изменении этих показателей
в желаемом направлении. Число показателей
зависит от того, сколько важных показателей выделяет
для себя правительство. Таким образом,
Предположим также, что, осуществляя
государственные расходы (и используя другие
инструменты политики), правительство пытается оказать
положительное воздействие на уровень
общественного благосостояния через достижение желаемых
изменений в этих показателях. Чем сильнее
положительное воздействие программ государственных
расходов на выбранные показатели, тем
значительнее предполагаемый рост общественного
благосостояния. Изменения в социально-экономических
показателях указывают на изменения в уровне
общественного благосостояния. (Впервые эта
методология представлена в Tanzi and Schuknecht, 1997)·
409

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
У такого подхода есть очевидные недостатки.
Во-первых, увеличение государственных расходов
предполагает снижение частного потребления,
по крайней мере у отдельных граждан: они
потеряют часть располагаемого дохода, но получат доступ
к бесплатным или субсидируемым общественным
благам. Доступность общественных благ позволяет
людям сократить прямые денежные траты. Более
высокие налоги, необходимые для
финансирования растущих государственных расходов,
позволяют гражданам (или некоторым из них) полагаться
на государственные расходы вместо своих
собственных. Представляемый нами подход не
учитывает этот аспект. Он учитывает только позитивное
влияние государственных расходов на показатели
и игнорирует стоимость непрямых выгод.
Во-вторых, очень сложно учесть все социальные задачи
(и, следовательно, все соответствующие им
социально-экономические показатели), на которые
правительство хочет воздействовать с помощью
государственных расходов. А число этих социальных
задач со временем только возрастает.
Официального списка таких социальных задач не
существует. Они меняются со временем и могут быть
разными у разных правительств. Существуют также
не поддающиеся оценке социальные задачи,
которые мы по этой причине не принимаем во
внимание. В-третьих, социально-экономические
показатели трудно взвесить. Поэтому в нашем примере
им всем присвоен одинаковый вес. Также
следует отметить, что при этом подходе все страны
рассматриваются в одномрментном срезе, в отличие
от подхода, при котором воздействие роста
государственных расходов на
социально-экономические показатели в одной стране рассматривается
во времени. Здесь мы применим упрощенную
версию нашего подхода и попытаемся с его помощью
оценить, связан ли рост государственных расходов
(сверх определенного уровня) с положительными
4Ю

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
изменениями показателей
социально-экономического благополучия. Это может оказаться наиболее
удобной методологией оценки выгод от
государственных расходов, так как она учитывает только
выгоды от расходов и не учитывает издержки (рост
налогов).
В настоящей главе представлены три варианта
прикладного применения этой методологии.
Первый пример относится к группе ι8 развитых стран,
перечисленных в табл. 1.1. Он увязывает уровень
государственных расходов в этих странах со
значениями социально-экономических
показателей. Во втором примере число стран расширяется
и включает развивающиеся страны, но вместо
социально-экономических показателей используется
ИЧР, рассчитываемый в рамках Программы
развития ООН, который соединяет несколько других
индексов. Во втором случае различия в душевом
доходе, по-видимому, будут иметь большее значение,
чем в первом. И наконец, мы представим
результаты применения более сложной версии той же
методики в отношении группы развитых государств1.
В первом случае мы будем рассматривать все
социально-экономических показатели, для которых
имеются данные по промышленным странам.
Десять таких показателей представлены в табл. п.ι.
Среди них —темпы роста реального ВВП, средне-
квадратическое отклонение темпов роста, прирост
капитала, уровень инфляции, уровень
безработицы, государственный долг, ожидаемая
продолжительность жизни, младенческая смертность,
доступность среднего образования и доля в доходах 40%
беднейшего населения. Все они являются важными
показателями, по мнению разработчиков
государственной политики. Одни показатели теснее связа-
1. Этот раздел основан на работах, перечисленных в ссылках
и выполненных мной совместно с Антонио Афонсо
и Людгером Шукнехтом, а также на Tanzi, 2008.
411

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 11.1
Государственные расходы и показатели их
эффективности в промышленных странах,
199° г· (в % от ВВП или как указано)
Государственные расходы"
Показатель
Значи- Неболь-
тельные Средние шие
Совокупные государственные
расходы
Потребление государственных
органов
Субсидии и трансферты
Экономические показатели
Темп прироста реального ВВП*
Среднеквадратическое
отклонение темпа роста ВВП
Прирост основного капитала
Уровень инфляции *
Уровень безработицы
Государственный долг
Социальные показатели
Ожидаемая продолжительность
жизни (в годах)
Младенческая смертность
на юоо новорожденных
Доля детей, обучающихся в
средней школе
Доля в доходах беднейших 40%
населения
55>ι
ι8,9
Зо>6
2,0
1,6
20,5
3,9
8,5
79>о
77
6,7
92,8
24,1
44,9
17,4
21,5
2,6
2,1
21,3
3,7
w.9
59,9
77
7,1
99,1
21,6
34,6
15,5
14,о
2,5
1,9
20,7
3,7
6,6
53,3
77
6,4
89,о
20,8
"Значительные государственные расходы (более 50% ВВП) в 1990 г.
осуществляли правительства Бельгии, Италии, Нидерландов, Норвегии
и Швеции. Средние расходы (40-50% ВВП) —правительства Австрии,
Германии, Ирландии, Испании, Канады, Новой Зеландии и
Франции. Небольшие расходы (менее 40% ВВП) — правительства
Австралии, Великобритании, Соединенных Штатов, Швейцарии и Японии.
*3а 1986-1994 гг.
Источники: Различные официальные источники. Таблица
взята из Tanzi and Schuknecht, 1997 и 2θθθ.
412

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
ны с уровнем благосостояния, чем другие, но в
любом случае можно утверждать, что положительные
или отрицательные изменения этих показателей
предсказуемо изменяют уровень благосостояния.
В зависимости от уровня государственных
расходов в 1990 году, все указанные в табл. ил страны
разделены на три группы: страны со значительными
государственными расходами на уровне более 50%
ВВП, страны со средними государственными
расходами на уровне 40-5°% ВВП и страны с
небольшими государственными расходами на уровне менее
40% ВВП. Первую группу мы обозначим как
группа стран с «большими» правительствами, вторую —
как группу стран со «средними» правительствами,
третью —как группу стран с «малыми»
правительствами. В табл. ил приведены средние значения
показателей для каждой из этих групп за 199° Г°Д»
а также указаны доли ВВП, идущие на
государственные расходы, общественное потребление и
субсидии и трансферты в каждой из групп. Цель данного
примера заключается в том, чтобы узнать, связан ли
более высокий уровень государственных расходов
с более высокими социально-экономическими
показателями. Следует отметить, что в 1990 году
разница в уровнях государственных расходов
правительств со значительными и средними расходами
составляла в среднем 2θ% ВВП.
Приведенные в таблице данные свидетельствуют
не в пользу правительств со значительным уровнем
государственных расходов. Судя по данным в
таблице (и дополнительной, не приведенной в
таблице информации), нет оснований считать, что более
высокий уровень государственных расходов
предполагает более высокие социально-экономические
показатели. Наоборот, за исключением доли в
доходах 4°% беднейшего населения, которая выше
в странах с высоким уровнем государственных
расходов, все остальные показатели лучше в странах
с невысоким или средним уровнем государствен-
413

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ных расходов. Возможно, это указывает на то, что,
при прочих равных условиях, повышение
государственных расходов сверх определенного
уровня не ведет к улучшению
социально-экономических показателей и, как мы полагаем, к повышению
уровня благосостояния.
Теперь рассмотрим второй пример
применения нашей методологии. В нем для оценки
результатов государственных расходов использован
ИЧР, рассчитываемый в рамках Программы
развития ООН2. В этом случае базисным годом
является 2005 год, оцениваемые страны —те же самые.
И снова цель состоит в том, чтобы узнать, ведет ли
повышение государственных расходов к росту ИЧР.
Данные по уровню ИЧР и уровню государственных
расходов (как доли от ВВП) за 2005 год явно
подтверждают наш предыдущий вывод.
Значения ИЧР за 2005 год можно отобразить
на диаграмме против доли государственных
расходов в ВВП за тот же год. Если увеличение
государственных расходов ведет к повышению уровня
«человеческого развития», то страны с более высоким
уровнем расходов должны иметь более высокий
уровень развития. В табл.и.2 представлены
уровень государственных расходов (как доля в ВВП)
ig развитых стран и ИЧР этих стран за 2005 год.
На рис. ил наглядно проиллюстрированы эти
данные. Интересно отсутствие положительной взаимо-
2. «ИЧР является интегральным показателем достижений
страны по трем основным направлениям человеческого
развития: продолжительность жизни, доступность
образования и уровень жизни. Эти основные показатели
оцениваются по ожидаемой продолжительности жизни
при рождении, грамотности взрослого населения и доли
населения, получающего начальное, среднее и высшее
образование, и подушевого ВВП, оцениваемого по
паритету покупательной способности в долларах США».
См. UNDP, 2007, Ρ· 225· Чем ниже ИЧР, тем выше уровень
человеческого развития. Лучший показатель, равный 1,
имеет Норвегия.
44

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
-
-
~
-
—
_
1-
г
L
019 Германия
018 Италия
017 Новая Зеландия
016 Бельгия
015 Великобритания
OU Австрия ,
012 Испания ^ *^ТзДания
ОН Соединенные Штаты ^ ■
^. "^^ О Ю Финляндия
__—- ' >v а и О 9 Франция
-~~~^ О 8 Нидерланды
—" ■*"" 07 Япония
Об Швейцария
05 Швеция
04 Ирландия
^ ОЗ Канада
О 2 Австралия
01 Норвегия
1 1 —± 1 ι —1
ИЧР
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
30 35 40 45 50 55 60
%ВВП
рис. ил. Государственные расходы и индекс
человеческого развития (ИЧР)
Источники: Данные по государственным расходам из OECD,
2007; OECD Economic Outlook, no. 81 (June 2007); индексы
человеческого развития из UNDP, 2007.
связи между государственными расходами и ИЧР.
Страны с высоким уровнем государственных
расходов в целом не демонстрируют более высокий
ИЧР. В 2005 году в 4 странах с наиболее высоким
ИЧР (Норвегии, Австралии, Канаде и Ирландии)
государственные расходы в среднем находились
на уровне 37>6% ВВП, а 4 страны с наиболее
высоким уровнем государственных расходов
(Швеция, Франция, Дания и Финляндия) имели средний
ИЧР на уровне выше 9· Государственные расходы
в этих странах составляли в среднем 53>5% ВВП.
Для ίο стран, государственные расходы в
которых находились на уровне между 44>7 и 5б>6% ВВП,
средний ИЧР составил 12,7, а для стран с
государственными расходами на уровне между 344 и 42,3%
ВВП — 7- Таким образом, по крайней мере для
высокоразвитых стран, которые близки по уровню
дохода на душу населения и уровню развития, в лучшем
случае нет положительной связи между
государственными расходами и благосостоянием,
оцениваемым с помощью ИЧР. В худшем же случае
имеется отрицательная корреляция -0,33 между
415

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 11.2
Государственные расходы и индексы человеческого
развития промышленно развитых стран, 2005 г.
Швеция
Франция
Дания
Финляндия
Австрия
Бельгия
Италия
Германия
Нидерланды
Великобритания
Норвегия
Канада
Новая Зеландия
Япония
Испания
Соединенные Штаты
Швейцария
Австрия
Ирландия
Государственные расходы
в % от ВВП
5М
54>о
523
5<М
49,9
48,8
48,3
46,9
45,5
44,7
42,3
39,3
38,3
38,2
38,2
36,6
35,8
34,6
34,4
Занимаемое
место
1
2
3
4
5
6
7
8
9
ю
11
12
13
H
15
16
17
18
19

Занимаемое место
согласно
ИЧР
5
9
13
ю
Ц
1б
ι8
19
8
15
1
3
17
7
12
11
6
2
4
Источники: Данные по государственным расходам из OECD,
2007; OECD Economic Outlook, no. 81 (June 2007); индексы
человеческого развития из UNDP, 2007.
доходами и ИЧР, что видно из рис. ил. Следует
помнить, что более низкое значение ИЧР означает
более высокое благосостояние. Когда
государственные расходы достигают определенного уровня
(который для промышленных стран оценивается
в 40% ВВП), их дальнейшее увеличение перестает
положительно сказываться на уровне благосостоя-
41 б

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
ния (по крайней мере, в том случае, если этот
уровень оценивается на основе ИЧР).
Этот результат согласуется с тем, который мы
получили в первом примере применения нашей
методики.
Следует отметить, что наиболее
результативные из развитых стран, государственные расходы
в которых были на очень высоких уровнях в
начале 199°"х годов) резко сократили их в
последующие годы без каких-либо серьезных последствий
для своих ИЧР (табл.
изданные в табл. ил и 11.2 подтверждают вывод
о том, что государственных расходов на уровне
35% ВВП должно быть достаточно, чтобы
правительство любой страны решило все задачи,
которые реально можно решить с помощью
государственных расходов в рыночной экономике3. Если
государственные расходы осуществляются
эффективно и целенаправленно и если правительство
сосредоточено на повышении эффективности
рынка до максимально возможного уровня для того,
чтобы большинство граждан могли удовлетворять
на нем большую часть своих потребностей, то
государственные расходы могут быть сокращены еще
сильнее, возможно до 30%. К сожалению, во многих
странах государственные расходы не
осуществляются ни эффективно, ни целенаправленно, а
государство прилагает усилия не к тому, чтобы
повысить эффективность рыночных механизмов^ а к тому,
чтобы заместить их государственными расходами
из-за опасений сбоев в их работе. В результате
увеличение государственных расходов уже не
гарантирует рост социального благосостояния и
благополучия масс, а обеспечивает только благополучие
отдельных, избранных секторов.
3- На самом деле 35^ ввп можно считать слишком высоким
уровнем для страны, в которой государственные средства
используются эффективно.
417

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 11.3
Уровень государственных расходов
в отдельных странах (в % от ВВП)
Страна
Норвегия
Австрия
Канада
Ирландия
Швеция
Место
согласно
ИЧР
1
2
3
4
5
Государственные
1992
55>7
38>6
53>3
45'1
7М
расходы
2007
4i,o
34>о
39»i
34,4
54,1
Разница
-4,7
-4,6
-14,6
-ю,7
-i6,7
Источники: Данные по государственным расходам из OECD,
2007; OECD Economic Outlook, no. 81 (June 2007); индексы
человеческого развития из UNDP, 2007.
Если оставить развитые страны и взглянуть
на страны Латинской Америки (как на
представителей развивающегося мира), мы увидим
парадоксальную ситуацию: в Латинской Америке
и в развивающихся странах в целом потребность
в государственном вмешательстве в экономику
выше из-за широко распространенной бедности,
значительного неравенства доходов и
необходимости повышать качество институциональной и
материальной инфраструктуры, которая во многих
из этих стран не соответствует никаким
требованиям. Но при этом мы видим, что государственный
сектор, бюрократия и институты в этих странах
менее развиты и менее эффективны, чем в странах,
перечисленных в табл. ил. Кроме того, у этих стран
меньше возможности по сбору налогов и
эффективному расходованию государственных средств.
Эта дилемма отражена в результатах опросов
граждан стран Латинской Америки. В недавнем
отчете ОЭСР (OECD, 2007, р. 37) отмечается, что
«большинство жителей стран Латинской Америки
считают, что качество базовых государственных услуг
4i8

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
в их странах невысоко. По результатам
проведенных компанией Latinobarometro опросов
общественного мнения, 92% граждан латиноамериканских
стран считают, что правительства должны выделять
больше средств на общее образование, η$% — на
социальную защиту». ОЭСР также сообщает, что лишь
небольшая доля населения (15% в 2003 году и 21%
в 2005 году) верит, что налоги используются
правильно, а фискальная политика помогает сгладить
неравенство в распределении доходов4. Таким
образом, мы видим классическую ситуацию, в
которой посетитель ресторана жалуется и на маленькие
порции, и на плохую кухню. Большинство жителей
Латинской Америки хотят, чтобы государство
выделяло больше средств на здравоохранение,
образование и социальное обеспечение. Но большинство
также считает, что это не исправит ситуацию. А это
наглядное свидетельство фискальных иллюзий,
которые мы рассматривали в одной из предыдущих
глав. Так как увеличение государственных расходов
требует либо повышения налогов, либо увеличения
государственного долга, непонятно, зачем тратить
еще больше государственных средств, чтобы
получить столь же неудовлетворительный результат.
Представляется, что ИЧР латиноамериканских
стран почти не зависит от уровня
государственных расходов в этих странах. В табл. 11.4
представлен ИЧР стран Латинской Америки.
Осложняющим фактором является значительное расхождение
в уровнях подушевых доходов и экономического
развития, которое влияет на ИЧР в этих странах,
в отличие от более богатых стран, которые обычно
имеют более высокий ИЧР, независимо от действий,
предпринимаемых их правительствами. Но
особенно удивляет ситуация в Бразилии: эта страна имеет
низкий ИЧР, очень высокий уровень государствен-
4- Доля тех, кто считает, что налоги используются правильно,
менялась от ю% в Перу до 37~38% в Чили и Венесуэле.
419

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 11.4
Индексы человеческого развития
латиноамериканских стран, 2005 г.
Аргентина
Багамские Острова
Барбадос
Белиз
Боливия
Бразилия
Чили
Колумбия
Коста-Рика
Куба
Доминика
Доминиканская Республика
Эквадор
Гренада
Мексика
Панама
Парагвай
Перу
Санта-Люсия
Суринам
Тринидад и Тобаго
Уругвай
Венесуэла
38
49
31
8о
117
70
40
75
48
51
71
79
89
82
52
62
95
87
72
85
59
46
74
Источник: United Nations Development
Programme (UNDP). 2007.
ных расходов и относительно высокий уровень
подушевых доходов.
Более высокие налоги, необходимые для
финансирования более высокого уровня государственных
расходов, снижают располагаемый доход
налогоплательщиков, что ограничивает свободу
экономической деятельности налогоплательщиков и их
возможности приобретать необходимое
непосредственно на рынке. А это может стать серьезной проб-
420

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
лемой в случае плохого качества государственных
услуг. Высокие налоги в долгосрочной перспективе
также могут негативно сказаться на эффективности
экономике и экономическом росте, особенно если
сбор налогов ведется неэффективно, а собранные
средства расходуются непродуктивно.
В связи с этим в отношении стран с более
высоким уровнем государственных расходов возникают
очевидные вопросы о том, не следует ли им снизить
уровень государственных расходов (и,
соответственно, налогообложения) и можно ли это
сделать без снижения уровня благосостояния и
ущерба наиболее бедной части населения. Это означает,
что если в соответствии с любым из критериев
общественное благосостояние не снижается при
сокращении государственных расходов, то
государственные расходы и налоги могут быть сокращены,
что позволит населению распоряжаться более
значительной частью своего дохода до вычета
налогов и расширит для него доступ к частным
услугам. И тогда решения о том, как расходовать свои
средства, будут принимать граждане, а не
правительство. Конечно, этот довод не относится к
странам, в которых уровни налогообложения и
государственных расходов слишком низки для того, чтобы
обеспечить правительству минимально
необходимые ресурсы для предоставления общественных
благ и поддержания основных институтов. Ведь
если уровень государственных расходов может быть
слишком высоким, то очевидно, что он может быть
и слишком низким. Такую возможность не следует
упускать из виду (Tanzi and Zee, 1997)·
Как уже отмечалось выше, те задачи, исполнение
которых экономисты-теоретики считают поводом
для государственного вмешательства в экономику
посредством государственных расходов, включая
необходимость помогать по-настоящему бедным,
были бы решены при существенно более низкой
доле государственных расходов в ВВП, чем в боль-
421

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
шинстве стран сегодня, если бы их правительства
эффективнее и грамотнее распорядились
налоговыми средствами. Результаты некоторых
исследований, особенно в развивающихся странах,
показывают, что государственные расходы выгодны
в основном среднему классу и самым богатым
группам. Бедным же достается от них немного. В то же
время значительная часть налогового бремени
ложится на те же классы, которые выигрывают от
государственных расходов. Иными словами,
государство одной рукой собирает с этих классов налоги,
а другой субсидирует их, играя при этом
классическую роль посредника. Однако такое
посредничество, при котором фискальная система «работает
вхолостую», неизбежно лишает стимулов и
снижает эффективность как сбора налогов, так и
расходования государственных средств.
Перед тем как продолжить рассмотрение
вопроса, следует взглянуть на некоторые
статистические данные по социальным расходам в
латиноамериканских странах. Все государственные расходы
распределяются между пятью группами населения
с разным доходом (квинтилями) (см. также OECD,
2007, р. 4°)· В табл. П-5 представлены расходы на
образование, в табл. и.б— расходы на
здравоохранение, а в табл. и.7 —расходы на социальное
обеспечение. Эти таблицы не скажут нам ничего нового,
но они представят информацию в новом свете.
Основной вывод, следующий из табл. 11.5,
заключается в том, что если от расходов на начальное
образование выигрывают все группы, а самые бедные 2θ%
населения выигрывают даже больше, чем богатые
группы, которым под силу отдать детей в частную
школу, то от расходов на среднее и в особенности
третичное (высшее и среднее профессиональное)
образование выигрывают уже только более богатые
группы. Вот почему самые богатые квинтили
выигрывают от расходов на образование больше
других. Представляется, что это характерно для всех
422

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
ТАБЛИЦА 11.5
Распределение государственных расходов
на образование между группами населения с разным
ДОХОДОМ (КВИНТИЛЯМИ), ОКОЛО 2000 г.
Страна
Аргентина (1998)
БОЛИВИЯ (2002)
Начальное
Среднее
Третичное
Бразилия (1997)
Начальное
Среднее
Третичное
Чили (2003)
Колумбия (2003)
Начальное
Среднее
Третичное
Коста-Рика (2θθθ)
Начальное
Среднее
Третичное
Доминиканская
Республика
Эквадор (1999)
Начальное
Среднее
Третичное
Сальвадор (2002)
Начальное
Среднее
Гватемала (гооо)
Начальное
Среднее
Третичное
Ямайка (1997)
Начальное
Среднее
Первый
21
17
25
15
3
17
26
7
о
35
24
37
24
3
21
32
ι8
3
25
15
35
15
3
27
11
17
21
3
О
31
ΙΟ
Квинтили по доходу
Второй Третий Четвертый
20
17
25
ι8
5
ι8
27
12
1
27
24
28
V
8
20
25
21
8
26
20
26
24
13
25
22
21
25
12
о
27
15
21
21
23
24
17
ι8
23
28
3
19
20
19
23
17
19
19
22
14
24
20
20
25
16
23
26
21
23
23
6
21
25
20
22
18
24
ЗО
ι8
17
33
22
13
19
12
19
31
21
15
22
Зо
16
22
13
22
28
V
25
21
21
31
11
15
Зо
Пятый
18
23
ю
19
45
27
8
19
76
6
H
4
8
42
19
ю
17
45
9
23
6
H
40
8
ι8
21
ΙΟ
32
82
6
20
423

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
таблица 11.5. (окончание)
Страна
Мексика (20012)
Начальное
Среднее
Третичное
Никарагуа (1998)
Парагвай (1998)
Начальное
Среднее
Третичное
Перу (2000)
Уругвай (1998)
Квинтили
[ по
Первый Второй Третий
19
Зо
Ч
1
и
21
Зо
Ч
2
16
28
20
26
20
7
Ч
20
26
18
5
ι8
23
19
20
21
15
20
20
21
25
8
19
19
доходу
Четвертый
23
16
26
33
21
20
15
24
29
21
16
Пятый
19
8
19
44
35
19
8
19
56
26
]5
Источник: Информация, собранная Межамериканским
банком развития из различных источников. См также CEPAL
(ECLAC), 200Ö.
стран, для которых имеются данные по расходам
на образование третьей ступени. В Гватемале
верхней по доходам группе (квинтилю) достается 82%
всех направляемых на образование третьей
ступени государственных средств. В Бразилии верхнему
квинтилю достается j6%> в Парагвае — 56%
государственных расходов на образование третьей
ступени. Сложно обосновать государственные расходы,
которые субсидируют 2θ% наиболее состоятельных
граждан, если не утверждать, что правительство
использует эти ресурсы эффективнее, чем частный
сектор. Но доказать, что государство
предоставляет образовательные услуги более эффективно, чем
частный сектор, также сложно. Не поможет и учет
возможных экстерналий.
Расходы на образование распределяются более
ровно, что отчасти говорит в пользу
государственных расходов, а отчасти указывает на трудности,
с которыми сталкивается частный сектор в попытке
создать рынок медицинских услуг умеренной стои-
424

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
ТАБЛИЦА 11.6
Распределение государственных расходов
на здравоохранение между группами населения
С раЗНЫМ ДОХОДОМ (КВИНТИЛЯМИ), ОКОЛО 2000 г.
Страна
Аргентина (1998)
Боливия (2002)
Бразилия (1997)
Чили (2003)
Колумбия (2003)
Коста-Рика (2θθθ)
Эквадор (1999)
Сальвадор (2002)
Гватемала (2θθθ)
Гондурас (1998)
Мексика (2002)
Никарагуа (1998)
Квинтили по доходу
Первый Второй Третий Четвертый
ЗО
11
16
ЗО
18
29
19
26
17
22
15
ι8
23
15
20
23
19
25
23
23
ι8
24
ι8
23
20
H
22
20
19
20
23
21
23
24
21
22
17
25
23
17
22
15
24
ι8
25
17
23
19
Пятый
Ю
35
19
9
22
11
11
12
17
H
22
18
Источник: Информация, собранная Межамериканским
банком развития из различных источников. См. также CEPAL
(ECLAC), 2006.
ТАБЛИЦА 11.7
Распределение государственных расходов
на социальное обеспечение между группами
населения с разными доходами (квинтилями), около 2θοο г.
Страна
Аргентина (1998)
БОЛИВИЯ (2002)
Бразилия (1997
Колумбия (2003)
Коста-Рика (2θθθ)
Эквадор (1999)
Гватемала (гооо)
Мексика (2002)
Уругвай (1998)
Квинтили
по доходу
Первый Второй Третий Четвертый
ю
ю
7
о
12
4
1
3
3
H
13
8
2
12
7
3
и
7
20
H
15
5
12
21
5
17
15
27
24
19
13
ι8
22
15
28
24
Пятый
ЗО
39
51
8о
45
46
76
42
52
Источник: Информация, собранная Межамериканским
банком развития из различных источников. См. также CEPAL
(ECLAC), 2006.
425

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мости, которые будут доступны бедным. Конечно,
это только подчеркивает необходимость
эффективного расходования государственных средств (Da-
voodi, Tiongson, and Asawanuchit, 2003).
Мы уже отмечали, что данные в табл. 11.5 и п.6
отражают распределение государственных расходов
между квинтилями по доходу, но не
действительные выгоды, получаемые от них. Экономисты
имеют склонность связывать размеры расходуемых
государственных средств и получаемых выгод, считая,
что это одно и то же. Но эти понятия различны,
поэтому расходы и выгоды могут значительно
расходиться. Расходуемые средства часто идут не
гражданам — потребителям услуг, а тем, кто предоставляет
эти услуги, например учителям, администраторам,
врачам, медицинским сестрам. Граждане получают
уже услуги, предоставляемые этими поставщиками.
Предполагается, что выгоды получают потребители
услуг, то есть школьники, пациенты клиник и т.д.
Во многих случаях поставщики услуг принадлежат
к квинтилям с большим доходом, чем получатели
услуг, находящиеся в более низких доходных
группах. В некоторых случаях государственные средства
(или их большая часть) не приносят никаких благ
и выгод их предполагаемым получателям,
особенно в условиях неэффективности, некомпетентности
или коррупции, но в любом случае приносят доход
поставщикам услуг. Именно поэтому обычное
распределение расходов по получателям услуг не
отражает реальную выгоду, которую получают наиболее
бедные группы. Иногда всю выгоду в виде высокой
заработной платы или виных формах извлекают те,
кто оказывает услуги (см. Tanzi, 1974)· Например,
в некоторых странах (таких как Бразилия)
школьные учителя часто не появляются на уроках. Это,
конечно, не относится к денежным выплатам
(таким как пенсии), которые всегда доходят до
получателей, принадлежащих, как правило, к более
высоким доходным группам.
42б

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
Таблица 11.7 дает четкое представление о том,
в какой мере выплаты по программам социальной
защиты достаются группам с более высокими
доходами. В перечисленных в таблице странах на 40%
населения с минимальными доходами приходится
от 24% (Аргентина) до 2% (Колумбия) всех выплат.
В то время как на 2θ% населения с максимальными
доходами —от 8о% (Колумбия) до 2% (Аргентина)
всех выплат.
Государственные пенсии получает
относительное меньшинство, не являющееся самой бедной
частью населения пенсионного возраста. По этой
причине обосновать надобность в
государственной пенсионной программе удовлетворением
социальных потребностей не удастся, так как
бедняки, которые часто заняты в неформальном секторе
и не имеют постоянной работы, как правило, не
получают ничего от этих программ. Было бы более
эффективно давать минимальную базовую пенсию
(составляющую малую долю подушевых доходов)
каждому достигшему пенсионного возраста
(установленного с учетом продолжительности жизни)
и финансировать эти расходы за счет общих
налогов. Такая простая схема была бы выгоднее бедным.
Граждане, желающие обеспечить себе более
высокий уровень жизни в старости, могли бы сами
оплатить свое частное пенсионное обеспечение.
(Подробнее см. Tanzi, 2006.)
Из вышесказанного следует, что в странах
Латинской Америки «государственные расходы на
социальные нужды», которые в среднем в последние
годы составляли 15% ВВП и росли в течение двух
последних десятилетий (см. CEPAL [ECLAC], 2005;
а также Lora, 2007), и пропорциональные и даже
регрессивные налоговые системы этих стран (которые
таковы из-за низких налогов на доходы,
собственность и финансовые активы) мало способствуют
выравниванию распределения доходов, что
демонстрирует коэффициент Джини для этих стран —
427

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
самый высокий в мире. ОЭСР (OECD, 2007, Р-31)
и МВФ (IMF, 2007, р. 3<э) указывают на
незначительное влияние, которое фискальная политика
оказывает на коэффициент Джини в
латиноамериканских странах, снижая его всего на 1-2 процентных
пункта в целом по региону и примерно на 4>5 ПР°-
центных пункта в среднем для стран Центральной
Америки (только за счет успехов Панамы). Вместе
с тем можно отметить, что внимание к
неэффективности расходов по социальному обеспечению
отвлекает государство от его основной роли —
создавать институциональную и материальную
инфраструктуру, необходимую любому современному
обществу, и направлять усилия прежде всего на
помощь тем бедным, кто в ней по-настоящему
нуждается. Бедное население страдает от преступности
и отсутствия личной безопасности, а также от
отсутствия инфраструктуры, которая повышает его
мобильность, и от неэффективной судебной
системы значительно сильнее, чем от недостатка
расходов на социальное обеспечение.
Несмотря на некоторый прогресс в проведении
реформ в нескольких латиноамериканских странах
(см. Lora, 2007), включая политическую реформу,
реформу судебной системы и системы
государственного управления, реформу и децентрализацию
налоговой системы и пенсионную реформу, до сих
пор нет ясного понимания, какую роль
государство должно играть в странах Латинской Америки
и в других развивающихся странах. Так как во
многих странах, включая Аргентину и Бразилию, в
течение последних двух десятилетий не было
значительного роста доходов от налогообложения,
а расходы по социальному обеспечению
продолжали расти, сохраняется беспокойство, что
государственные ресурсы отвлекаются от
финансирования производства основных государственных благ
(таких как безопасность, инфраструктура,
правосудие и базовое образование), финансирования со-
428

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
циальных программ, которые в своем большинстве
не направлены на помощь действительно бедному
населению. Тот факт, что социальная политика все
более институционализируется в Латинской
Америке, только подчеркивает это беспокойство (Sze-
kely, 2008).
В последние годы правительства некоторых
латиноамериканских стран попытались усилить
адресность государственных трансфертов.
Трансферты становятся условными — их получают те, кто
выполняет определенные требования. Примеры
таких целевых программ — программы Chili Solidario
в Чили, Boisa Familia в Аргентине, Бразилии, Панаме
и Перу, Progresa в Мексике и Hambre Сего в
Никарагуа. Это важные программы, но пока не произойдут
изменения в распределении налогового бремени,
а государственные расходы не перестанут
приносить выгоду более богатым группам населения,
возможность влияния с их помощью на коэффициент
Джини останется невысокой в долгосрочной
перспективе.
И теперь, наконец, мы рассмотрим чуть более
сложный пример применения описанной в
начале главы методологии к развитым странам.
Задача—создать прокси-переменные, с помощью
которых можно оценить результаты и эффективность
работы государственного сектора. Мы
рассчитаем индекс качества деятельности государственного
сектора (PSP, Public Sector Performance) и индекс
эффективности государственного сектора (Р5£, Public
Sector Efficiency) для 23 стран —членов ОЭСР5.
Определение качества деятельности государственного
сектора остается прежним: результативность
деятельности государственного сектора, выраженная
несколькими социально-экономическими
показателями. Индекс PSE применяется для корректиров-
5- Следующий расчет проведен на данных Afonso, Schuknecht,
and Tanzi, 2005, а также Afonso et al., 2007.
429

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ки результатов деятельности с учетом затрат на их
достижение в виде государственных расходов.
Необходимость корректировки вызвана тем, что в
одной стране требуется осуществить более
значительные государственные расходы и, соответственно,
собрать больше налогов, чем в другой, чтобы
добиться одинаковых результатов. Поэтому
государственный сектор такой страны признается менее
эффективным. При этом действуют все указанные
ранее предположения и ограничения.
В этом примере мы используем семь
показателей для оценки результатов деятельности
государственного сектора. Первые четыре мы назовем
«показателями возможностей», а три других
—«показателями Масгрейва» (в честь Ричарда Масгрей-
ва). Четыре показателя возможностей включают
показатели результатов управления, образования,
здравоохранении и качества объектов
инфраструктуры. Предполагается, что эти показатели
указывают на возможности, открытые для частных лиц
в рыночной экономике. Три показателя
Масгрейва—это показатели распределения дохода,
экономической стабильности и экономической
эффективности6. При разработке индекса PSP каждому
из семи показателей был задан равный вес.
Чтобы облегчить сравнение, среднее значение
всех показателей для 23 стран было принято за ι,οο,
а значение для каждой страны рассчитано по
отношению к среднему значению. Результаты
оценки показателей и индекса PSP за 2θθθ год
представлены в табл. 11.8. Из таблицы следует, что 14
из 23 представленных в ней стран имеют
значения индекса PSP от о,до до ι,ιο. Среди нескольких
стран с самым высоким PSP: Люксембург (l,2i),
Япония (1,14)9 Норвегия (1,13)5 Австралия (i,l2) и
Нидерланды (ι,ιι). Все семь показателей результатов
деятельности государственного сектора этих стран
6. Подробнее об этом можно узнать в оригинальных работах.
430

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
выглядят наилучшим образом. Несколько стран
получили низкие оценки: Греция (0,78),
Португалия (о,8о), Италия (0,83), Испания (о,8д) и
Великобритания (o,gi). Показатели результатов
деятельности государственного сектора этих стран были
несколько ниже, чем у других. В целом страны с
небольшими государственными расходами (менее
40% ВВП) имеют более высокие оценки, чем
страны со значительными государственными
расходами (более 50% ВВП), из чего следует, что более
высокий уровень государственных расходов не влечет
за собой более высоких социально-экономических
показателей.
Любой продукт может быть очень хорош, но,
если его производство обходится слишком
дорого, его приобретение не будет выгодно для
потребителей. Это правило применимо и к
приобретению гражданами того, что производит для них
государство. Напомним, что значительные
государственные расходы требуют высокого уровня
налогообложения. Прежде чем оценивать
эффективность государственной деятельности на основе
социально-экономических показателей,
необходимо рассмотреть затраты государства. Для оценки
стоимости государственной деятельности мы
используем показатель доли совокупных
государственных расходов в ВВП. И снова среднее
значение всех показателей для 23 стран принято за ι,οο,
а значение для каждой страны рассчитано по
отношению к среднему значению. Индекс PSE рассчитан
как отношение показателей PSE, представленных
в табл. 11.8, к доле совокупных государственных
расходов в ВВП. Результаты расчета за 2θθθ год
представлены в табл. 11-9 по каждому из семи
показателей, составляющих индекс, и для самого индекса.
Но здесь мы рассмотрим только сам индекс PSE.
Показатели на уровне значительно выше
среднего имеют несколько стран, высокая эффективность
государственного сектора в которых позволила им
431

таблица 11.8. Показатели качества государственного сектора (PSP), 2000 г.
Зани-
Показатели возможностей
Показателя Масгрейва
Страна
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Исландия
Ирландия
Италия
Япония
Люксембург
Нидерланды
Новая Зеландия
Индекс
PSPe
1,04
1,12
о>95
1,02
1,Об
Ι,ΟΙ
о,93
о,9б
0,78
1>оз
1.05
о,83
ι,Η
1,21
1,11
о,93
эе
►
9
4
16
12
7
Ч
17
15
23
11
8
21
2
1
5
17

Управление
1»17
1,21
о»73
1,11
l,l6
1,26
0,72
1,02
0,60
1,02
1,06
0,52
0,87
1,05
1,16
1,18

Образование
1,02
ι,οο
ι,οο
1,05
ι,οο
ι,θ7
ι,θ3
о,9»
о,94
о,98
о,94
о,9б
ι,θ9
ο,8ι
ι,θ4
1,оз

Здравоохранение
о,94
о.98
о,94
о»95
1,оз
1,оз
1,оз
1,01
о,93
ι>25
о,88
о,93
1,12
о,95
о>97
0,89

Инфраструктура
ι,οο
1,Ю
ο,9ΐ
I,l6
1,оз
-
Ι,ΟΙ
Ι,ΟΙ
ο,8ι
-
ι,οο
ο,84
1.09
-
1.09
-
Распределе- Стабиль- Эффектив-
ние дохода ность ность
о,87
1,22
1.17
о,92
ι,ΐ9
ι,ι8
ο,9θ
о,98
о,97
-
о,89
ι,οο
1,20
-
Ι,ΟΟ
0,б2
ЬЗ!
1,28
1,Ю
ι,οο
1,Ю
о,75
1,12
о>91
о,55
°,59
1,22
0,76
ι,4θ
1,22
1,42
°,99
ι,οο
Ι,ΟΙ
о,83
о,92
ο,9ΐ
°,73
ο,7θ
ο,8ι
0,69
1,29
ι,4θ
0,69
ι,ι8
2,04
1,Об
0,84
а
*0
>
S
H
w
er
Ω
Η
»
Ο
s

Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Швейцария
Великобритания
Соединенные
Штаты
Среднее
значение для стран-
членов ОЭСР
Страны с
невысокими
госрасходами *
Страны
со средними
госрасходам и *
Страны со
значительными
госрасходам и *
мз
о,8о
о,89
1,с»4
1,07
o,9i
1,02
1,00
1,07
о>97
1,01
3
22
20
9
6
19
12
0-97
о,54
°>77
1,ΐ6
1,32
1,00
М5
1,04
о,94
1,00
W
°>97
1,05
ι,οο
1,09 о,94 Ы7 М5 Ь2б о
о,90 о,75 °>92 0,64 0,92 «
1,ю о,86 1,о2 о,82 0,67 *
i,i9 ι,ιο i,i7 °>69 °»9' >
1,4 i>23 о,95 о,79 1,09 *
ο>9! °>99 °»79 °>78 °>84 ίο
χ
s
0,82 1,08 0,76 1,14 1,20
1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
ние для стран-
& Страны с не- 1,07 ι,π ι,οι 0,98 ι,ο8 0,94 М7 М7
о,93 °>98 Ь00 °»93 °>92 0,89 1,оз
о,99 1>°2 ι,οι ι,οο ι,ΐ2 1,оз 0,85
О
>
О
Η
ее
м
X
X
Ε
а Каждый субпоказатель входит в индекс PSP с весом 1/7. 2
*В странах с небольшими государственными расходами государственные расходы составляли менее 40% ВВП в 2θθο г., в странах ^
со значительными государственными работами — более $о% ВВП, а в странах со средними расходами — от 40 до 50% ВВП. О
со
Источник: Afonso, Schuknecht, and Tanzi, 2005.

ТАБЛИЦА 11.9. Показатели эффективности государственного сектора (PSE), 2000 г.
<J0
Страна
Австралия
Австрия
Бельгия
Канада
Дания
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Исландия
Ирландия
Италия
Япония
Люксембург
Нидерланды
Новая Зеландия
Индекс
PSEa
1,29
1,06
1,01
1,03
о,96
0,84
ο,8ι
0,96
о,97
0,80
1,27
0,85
1,40
1,38
1,05
о,95
Зани- _
маемое
место
3
8
12
ΙΟ
ч
20
22
Ч
13
23
4
19
1
2
9
1б
Показатели возможностей

Управление
ι>25
1,21
о,68
1,04
о,89
1,09
о,6о
1><>з
ο,8ι
0,91
Ь31
о,54
l,l6
1,18
0,98
1,26

Образование
1,09
о,97
Ы9
о,85
о,70
0,82
о>97
1,14
i»9»
о>97
1,01
ι,ι8
1,67
1,26
1,Ю
0,82

Здравоохранение
1,04
1,04
о,87
о,87
o,9i
1,05
о,87
о,8о
1,21
--
1,04
о,9«
1>3»
1>оЗ
о»95
о,90
И*
1фра-
структура
1,17
1,25
1,67
i>35
1,72
о,94
1,29
o,7i
--
l,l6
1,00
0,56
--
ι>24
-
Показателя Масгрейва

Распределение дохода
1,53
о,94
o,9i
1,16
о,93
о,85
о,68
о,8о
о,95
-
1,4
о,93
1,82
--
ο,8ι
0,69

Стабильность
1,66
1,11
о,9»
1,02
о,88
0,62
о,97
о,88
о,54
0,65
i,5i
о,68
i,8o
1,28
1,32
1,Ю

Эффективность
1,27
0,87
о,73
о,94
о,73
о,6о
ο,6ι
0,78
0,68
1,44
1,73
0,61
1,52
2,15
0,98
о,94
Я
>
H
M
О
w
0
s
χ

Un
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Швейцария
Великобритания
Соединенные
Штаты
Среднее значение
для стран-членов
ОЭСР
Страны с низкими
гос. расходами*
Страны со
средними гос. расходами*
Страны со зна-
1,02
о,86
°,95
о,83
1,20
1,Ю
1,26
1,00
1,28
ι,οο
о,92
чительными гос.
расходами*
11
ι8
1б
21
6
7
5
ο,9θ
<>,57
о,86
о,83
1,72
1,02
1,48
°>73
о,98
ι,ΐ9
о,7б
о,94
1,Ю
1,Об
1,00
ι,οο
1,3»
0,96
0,85
М5
1,Ю
о,9б
о,99
М7
1,24
1,оз
ι,οο
о,9»
оМ
ι,οο
ι,θ5
1,02
о,9б
о,83
о,57
о,7©
Ы5
I,l6
ι,85
ι,24
ι,οο
1,θ6
ι,θ4
1,28
ι,ΐ5
ι,θ9
1,Ю
0,87
1,28
о,87
1,02
1,3^
о,68
о,88
ο,5θ
о,9б
о,89
1>53
ι,οο
ι,οο
ι,36
о,97
о,87
1,49
°»93
о,88
Примечание. Эти показатели —расходы, взвешенные с учетом показателей в табл. ил.
β Каждый субпоказатель входит в индекс PSE с весом 1/7.
*В странах с небольшими государственными расходами государственные расходы составляли менее 40% ВВП
со значительными государственными работами —более 50% ВВП, а в странах со средними расходами —от 40
Источник: Afonso, Schuknecht, and Tanzi, 2005, а также расчеты автора.
1,19
о,9«
0,72
0,67
1,32
0,96
1,62
1,00
1,49
ι,ο8
°>73
в 2000 г., в странах
Д<>5о% ВВП.
О
и
ас
>
00
S
X
S
te
<-i
О
Ω
<<
>
О
W
И
X
X
4J
>
Ω
Χ
Ο
За
Ο
00

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
достичь желаемых социально-экономических
показателей. Очень высокие показатели имеют
Япония (ι,4θ), Люксембург (1,38), Австралия (1,29),
Ирландия (1,27), Соединенные Штаты (ι,26)
и Швейцария (ι,2θ). Низкие — Исландия (о,8о),
Франция (ο,8ι), Швеция (0,83), Финляндия (0,84),
Италия (0,85) и Португалия (о,86). И снова страны
с невысокими государственными расходами в
среднем показали более высокие результаты, чем
страны со значительными расходами.
Конечно, представленные результаты следует
считать лишь ориентировочными. Они основаны
на ряде допущений, которые могут быть
неточны. Но едва ли они в корне ошибочны. Более
тщательный анализ вряд ли приведет к
значительному изменению этих результатов. Основной вывод
останется прежним. Он заключается в том, что
государственные задачи (правильные и нужные) часто
решаются за счет слишком значительных
финансовых издержек. Похожая методология применяется
авторами вышеупомянутого исследования
ситуации в странах, являющихся новыми членами
Европейского союза, и в развивающихся странах (Afon-
so, Schknecht, and Tanzi, 2010). Основной вывод
этого исследования состоит в том, что «многие
новые члены [ЕС] и развивающиеся страны могут
значительно повысить эффективность
государственных расходов, улучшив их результаты и ограничив
использование ресурсов» (Ibid., р. 2ΐ6ι).
Есть еще одно недавнее исследование, которое
тоже рассматривает влияние размера фискальной
системы государства на экономический рост. В
исследовании использован представленный нами
метод оценки эффективности государственного
сектора в 64 странах. Вывод исследователей заключается
в том, что эффективность государственного сектора
является важной переменной, влияющей на темпы
экономического роста (Angelopoulos, Philippopou-
los, and Tsionas, 2008).
436

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
Литература
Afonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005.
"Public Sector Efficiency: An International Comparison ." Public
Choice 123: 321-347.
. 2010. "Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member
States and Emerging Markets." Applied Economics 42: 2147-2164.
Afonso, Antonio, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, and Niels Veldhu-
is. 2007. "Public Sector Efficiency: An International
Comparison." Frazer Alert (March). The Frazer Institute.
Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthymios
Tsionas. 2008. "Does Public Sector Efficiency Matter? Revisiting
the Relation between Fiscal Size and Economic Growth in a
World Sample." Public Choice 137, nos. 1-2 (October): 245-278.
CEPAL (ECLAC). 2006. Panorama Social de America Latina 2005
(Santiago: Cepol).
Davoodi, Hamid R., Erwin R.Tiongson, and Sawitree S. Asawanuchit.
2003. "How Useful Are Benefit Incidence Analyses of
Public Education and Health Spending?" IMF Working Paper,
WP/03/227.
IMF. 2007. Regional Economic Outlook, Western Hemisphere', November
(Washington, D.C.: IMF).
Lora, Eduardo. 2007. "Trends and Outcomes of Tax Reform,"
in The State of State Reform in Latin America (Washington, D.C.:
IDB and Stanford).
OECD. 2007. Latin American Economic Outlook, 2008 (Paris: OECD
Development Center).
Székely, Miguel. 2008. "Midiendo el Nivel de Institucionalidad
de la Politica Social en America Latina." Mimeo (June).
Tanzi, Vito. 2006. "A New Role for the State: Limits of Public
Social Security." D + C, Development and Cooperation 33, no. 11
(November). 417.21.
. 2008. "The Role of the State and Public Finance in the Next
Generation." OECD Journalfor Budgeting 8, no. 2 (June): 2-27.
Tanzi, Vito, and Ludger Schuknecht. 1997. "Reconsidering the Fiscal
Role of Government: The International Perspective.
"American Economic Review 87 (May): 164-168.
. 2000. Public Spending in the 20th Century (Cambridge:
Cambridge University Press).
Tanzi, Vito, and Howell Zee. 1997. "Fiscal Policy and Long-Run
Growth." IMF Staff Papers 44, no. 2 (June). 179-209.
United Nations Development Programme (UNDP). 2007. Human
Development Report 2007/2008 (Houndmills: Palgrave Mac-
millan).
437

ГЛАВА 12
Социальная защита
в современном мире:
количественные аспекты
12.1. Введение
ФИНАНСИРУЕМУЮ государством систему
социальной защиты (или социального
страхования) принято считать «изобретением»
европейцев. Некоторые видят ее начало в Законе
1842 года о компенсациях норвежским шахтерам,
некоторые — в созданном в 1786 году
венецианском фонде помощи нетрудоспособным морякам,
но большинство считает, что точка отсчета
—социальные законы, проведенные Бисмарком в
Германии в i88o-e годы. Закон о социальном
страховании, введенный президентом Франклином
Рузвельтом в Соединенных Штатах в середине
Великой депрессии, существенно расширил охват
системы и установил право на социальную защиту
для всех американских работников (но не для всех
граждан), которые отвечали ряду требований,
таких как возраст и число отработанных лет.
Во Франции создание системы "sécurité sociale"
ознаменовало принятие «ордонанса»
(постановления правительства) 4 октября 1945 г°Да> примерно
в то же время, когда в Великобритании
обсуждали предложения Бевериджа. Появлению
французской государственной системы социальной
защиты предшествовали несколько частных программ
страхования и поддержки семьи, принятых после
1914 года. Они создавались по инициативе
работодателей и частных обществ взаимной помощи.
43«

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Позднее они перешли на баланс правительства,
которое включило их в состав государственных
программ (Dutton, 2002).
В Великобритании введение государственных
программ социальной защиты началось после
Второй мировой войны, когда недавно пришедшие
к власти лейбористы закрепили в
законодательстве предложения доклада Бевериджа 1942 года.
Но в ограниченном объеме социальные реформы
начались еще раньше — в период с 1906 по 1914 Г°Д-
В Италии первый шаг в сторону социальной
реформы был сделан в 1898 году, когда был принят
Закон №8о, учреждавший Cassa Nazionale di Previdenza
per Vlnvalidita e la Vecchiaia degli Opérai
(Национальный фонд поддержки рабочих-инвалидов и
пожилых рабочих). Страхование от несчастных случаев
на производстве и инвалидности было
обязательным для рабочих, а пенсионные взносы — нет.
Однако для рабочих, решивших вступить в фонд,
государство покрывало часть стоимости страховки.
Поэтому 1898 год считается годом рождения
итальянской системы социального страхования. В фонд
вступили очень немногие рабочие. В 1911 году в
Италии бурно обсуждалось создание Национального
института страхования, который должен
предоставлять услуги страхования жизни всем
гражданам (см. Ministero di Agriculture, Industria e Commer-
cio, 1911). В 1919 году был принят закон, обязавший
всех рабочих вступать в Национальный фонд.
Полный пересмотр вопросов социального страхования
начался в 1952 году. Позднее были приняты
законы, изменившие условия и размеры страхового
вознаграждения и расширившие страховое
покрытие. В 1980 году появилась национальная система
здравоохранения для всех итальянцев, а не
только для работающих. В Швеции первая
государственная пенсионная реформа была проведена
в 1913 году. Вслед за европейскими странами, в
период до начала Второй мировой войны, важные со-
439

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
циальные законы и программы приняли Уругвай,
Аргентина, Коста-Рика и другие
латиноамериканские страны.
Со временем социальное законодательство было
принято и в других странах, а число граждан,
подпадавших под его действие, было расширено.
Новые социальные программы покрывали большее
число рисков, а не только старость и несчастные
случаи. При этом государственные программы,
как правило, «оттирали» в сторону уже
существующие частные программы. Принцип
добровольности был заменен принципом обязательного
государственного страхования. Теперь все европейские
страны, большинство стран обеих Америк и других
частей света обеспечивали, прежде всего
работающим в формальном секторе экономики и платящим
обязательные налоги, получение пенсий по
старости и по случаю потери кормильца, а также
компенсационные выплаты при травмах на
производстве и утрате трудоспособности. Во многих странах
в число отчасти покрываемых рисков вошли
заболевания работников.
Существующие ныне в промышленно развитых
странах системы социальной защиты создавались
в течение многих десятилетий, особенно быстро
в XX веке, и в разных странах их развитие шло
разными путями. В одних странах были созданы
более глубокие и широкие программы
перераспределения, чем в других. Инструменты социальной
защиты также значительно различались в разных
странах. Эти инструменты можно разбить на три
группы:
ι. Финансируемые из государственного бюджета
программы, которые предполагают денежные
трансферты отдельным лицам или семьям или же
предоставление реальных услуг. В последнем случае
численность работников государственного
сектора обычно растет заметнее, чем в случае пре-
440

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
доставления денежных трансфертов.
Государственные программы могут финансироваться
за счет общих налогов, как это происходит в
одних странах, или за счет выплачиваемых из
заработной платы специальных взносов, как в
других. Во втором случае пособия могут получить
только те граждане и семьи, которые
осуществляют взносы, к которым относятся в основном
рабочие, занятые в формальном секторе
экономики.
2. «Налоговые расходы»^ позволяющие гражданам
и семьям, которые платят подоходный налог,
сократить свои расходы на образование,
медицинские услуги и жилье. Налоговые расходы обычно
снижают налоговые доходы и государственные
расходы, а выгоды бенефициара зависят от
размера сэкономленного налога.
3- Нормативное регулирование', которое способствует
или даже обязывает работников и предприятия
приобретать или обеспечивать определенный
уровень социальной защиты. Сюда входит
также предоставление кредитов и гарантий по
кредитам для определенных категорий работников.
В этом случае государство является лишь
регулятором, а приобретаемая социальная защита
не отражается в бюджетных счетах.
Кроме того, в отдельных странах сохраняется
значение социальной помощи, основанной на
благотворительности, несмотря на ее резкое сокращение
в XX веке. Такая деятельность может
стимулироваться или субсидироваться государством через
предоставление налоговых льгот. Вышеприведенная
классификация может выглядеть непривычно из-за
ее ориентации на государственные расходы,
которые занимают важное место в любых обсуждениях
вопросов социальной защиты. Доля
государственных расходов на социальную защиту в ВВП часто
рассматривается как показатель роли государства
441

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в обеспечении социальной защиты. Однако он
редко отражает полную картину.
Выбор конкретного инструмента зависит от
культурных предпочтений граждан и разработчиков
политики, а также от степени контроля этих
инструментов правительствами стран. Так как про-
мышленно развитые страны располагают более
развитыми институтами, их правительства
свободнее в выборе инструментов, чем правительства
менее развитых стран. Последние часто не могут
обеспечить уровень налогообложения, необходимый
для финансирования значительных
государственных расходов. Поэтому из всех инструментов им
легче всего применять регулирование.
В соответствии с классификацией ОЭСР,
государственные и обязательные частные программы
социальной защиты включают следующие:
ι. Социальная защита в старости, которая может
предоставляться в форме денежных выплат
(пенсий, пенсий при досрочном выходе на пенсию
и других выплат) и пособий в натуральной
форме (включая попечение и уход и другие виды
помощи). Пенсионный возраст может
значительно различаться в разных странах, разница может
достигать 12 лет при сопоставимой ожидаемой
продолжительности жизни.
2. Пособия по утрате кормильца, которые также
могут выплачиваться в денежной (пенсии, другие
пособия) или натуральной форме (оплата
похорон и пр.). Определение «член семьи,
потерявшей кормильца» может различаться в разных
странах. В одних странах оно толкуется шире,
в других —уже.
3- Пособия по нетрудоспособности (в денежной или
натуральной форме). Определение
«нетрудоспособности» различно в разных странах, но со
временем оно расширялось, что вело к
многочисленным злоупотреблениям.
442

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
4- Пособия по болезни, предоставляемые в
натуральной форме или в форме прямых денежных
платежей поставщикам медицинских услуг. При их
предоставлении платежи со стороны
бенефициаров могут требоваться или не требоваться.
5- Семейные пособия в денежной (пособия на детей,
оплата отпуска по беременности и родам,
отпуска по уходу за ребенком) или натуральной форме
(детские сады, помощь на дому и другие услуги).
Налоговые режимы для семей в разных
налоговых системах также могут быть разными.
б. Программы на рынке труда, такие как программы
обучения и поиска работы.
η. Пособия по безработице могут быть временными
или выплачиваться в течение всего периода
отсутствия работы, для их получения могут
требоваться или не требоваться подтверждения
поиска работы, а размеры пособия могут составлять
значительную или лишь небольшую часть
заработной платы.
8. Пособил на жилье. Пособия на жилье могут иметь
разную форму. Это и предоставление
государственного жилья, и субсидии для оплаты
аренды, и контроль арендной платы, освобождение
платежей по ипотеке от подоходного налога
или льготные ставки по ипотеке.
9- Иные области социальной политики.
Ниже мы попытаемся ответить на вопрос, как и
какие основные инструменты политики
используются различными категориями стран. В нашем
обзоре неизбежно окажутся опущены многие детали.
Так как программы социальной помощи обычно
очень сложны, потребуется большой объем
данных и много места для того, чтобы дать их
подробное описание. Чем щедрее и шире социальная
поддержка по разным направлениям, тем более
зрелым является государство всеобщего
благосостояния.
443

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
12.2. Промышленно развитые страны
Большинство стран —членов ОЭСР (хотя и не все)
могли бы при желании использовать любые из трех
групп инструментов, перечисленных в предыдущем
разделе. Большинство из них пробовали
использовать их в той или иной мере. Однако при более
внимательном взгляде можно увидеть, что разные
страны предпочитают использовать разные
инструменты. Одни страны используют
определенные инструменты более интенсивно, чем другие.
Но, к сожалению, мы располагаем лишь
ограниченной информацией. Именно поэтому в следующих
абзацах мы не только приведем факты, но и
поделимся нашими впечатлениями. В следующей главе
рассмотрены развитые североевропейские
государства всеобщего благосостояния.
Предоставленные ОЭСР данные показывают,
что североевропейские страны (и Франция)
полагаются на государственные расходы больше, чем
другие страны (табл. 12.ι). В 1997 Г°ДУ государственные
расходы на социальные цели составили в
среднем 29>3% ввп в североевропейских странах.
Больше других на эти цели направила Швеция. Дания
и Швеция вместе направили на социальные
расходы 31% ВВП. Все эти страны (за исключением
Финляндии) увеличили свои валовые
государственные расходы на социальную защиту в период с 1997
по 2001 год. Однако три страны затем сократили
их в период с 2θθΐ по 2005 год. В других
континентальных европейских странах социальные расходы
были ниже, но все равно оставались
значительными. Но в некоторых из них, особенно во Франции,
социальные расходы достигали уровней,
позволявших объединить их с группой североевропейских
стран.
Действительно большое различие в уровнях
расходов наблюдалось между странами континенталь-
444

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
ТАБЛИЦА 12.1
Валовые государственные расходы на социальную
защиту в различных странах в 1997» 2001 и 2005 гг·
(в % от ВВП, в факторных ценах)
Страна
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Североевропейские страны
Австрия
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Испания
Прочие европейские страны
Австралия
Канада
Ирландия
Новая Зеландия
Великобритания
Соединенные Штаты Америки
Англосаксонские страны
Япония
Корея
Мексика
Прочие страны
1997
30>7
28,7
26,1
3^8
29,3
25,4
27,2
Н/д
26,4
26,4
24,2
Н/д
Н/д
17,4
17>9
17,6
20,7
21,2
4,7
18,3
14,о
4,3
Н/д
Н/д
2001
34,2
28,0
27,о
35,1
3i,i
29,6
28,0
33,о
30,6
28,з
24,3
21,7
27,9
20,4
20,4
15,3
21,1
25,4
15,7
19>9
ι8,5
7,1
5,7
ю,4
2005
31,9
29,8
24,1
34,6
30,1
Зо,6
29,9
33,8
29-9
28,8
23,6
23,8
28,6
19,2
18,6
19>о
21,2
24,3
17»!
19>9
20,1
7,8
8,3
12,1
Источники: На основе данных из Adema, 2001, table 2; Adema
and Ladaique, 2005, table 6; а также Adema and Ladaique, 2009,
table 5.5.
ной Европы и группой из шести англосаксонских
стран. Разница в уровнях расходов между этими
двумя группами и внутри этих групп очень
велика. Например, разница в уровнях социальных
расходов в Швеции и в Соединенных Штатах при-
445

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ближалась к поразительной отметке в ι8% ВВП.
В период с 1997 по 2005 Г°Д значительный рост
валовых государственных расходов (в процентах
от ВВП) также наблюдался в Японии, Корее,
Австралии, Великобритании, Мексике и некоторых
других странах. Сокращение расходов отмечено
только в Норвегии и Нидерландах.
Североевропейские страны, а также Франция, Австрия, Бельгия
и Германия полагались на государственные
расходы в целях обеспечения социальной защиты
больше, чем другие страны. Эти «государства всеобщего
благосостояния» обеспечивали защиту от
различных рисков с экономическими последствиями
через универсальные государственные программы,
требующие значительных расходов. Эти
программы имели целью защиту всех граждан (и все чаще
даже некоторых резидентов, не являвшихся
гражданами) «от колыбели до могилы».
Естественно, что для финансирования таких дорогостоящих
программ этим странам приходилось накладывать
на граждан налоговое бремя, которое было одним
из наиболее тяжких в мире (см. табл. 1.3).
Несмотря на свою информативность, табл. 12.ι
дает несколько преувеличенное представление
о различиях в уровнях социальной защиты в
представленных в ней странах. Дело в том, что в ней
представлена информация только о валовых
государственных расходах и нет другой важной
информации. Для более точного представления картины
необходимо сделать две корректировки, учитывая
при этом следующее: во-первых, в одних странах
получаемая от правительства помощь (особенно
в денежной форме) облагается налогом, а в
других не облагается. Во-вторых, частный сектор
играет важную роль в обеспечении социальной защиты
в одних странах, а в других —нет. Первая
корректировка дает нам оценки размера чистых
государственных социальных расходов^ а вторая —оценки чистых
общих социальных расходов (то есть государственных
446

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
и частных расходов). К счастью, в некоторых
исследованиях ОЭСР произведены сложные
корректировки, позволяющие вывести желаемые статистические
понятия. Однако следует отметить, что
статистические данные не отражают социальную помощь,
оказываемую благотворительными организациями,
и поэтому не дают полную картину.
В табл. 12.2 приведены оценочные данные по
чистым обязательным государственным расходам в тех же
странах и тех же группах стран, которые
перечислены в табл. 12.1. Они скорректированы с учетом
налогов, которые получатели государственной
помощи платят с полученных благ. Сравнивая
данные в табл. 12.2 и 12.1, легко заметить, что различия
в уровнях государственных социальных расходов,
представленных в табл. 12.ι, значительно
сглаживаются, если учитывать уплачиваемые налоги.
В североевропейских странах и еще ряде стран
континентальной Европы значительное сокращение
объемов получаемой гражданами поддержки
происходит вследствие выплаты налогов, из которых
она финансируется.
Например, средняя разница между объемами
социальной поддержки в группах
североевропейских и англосаксонских стран сокращается с ю,2%
ВВП в табл. 12.1 до 4,6% ВВП в табл. 12.2. Сделав
такую корректировку, можно увидеть, что различия
в уровнях социальной поддержки в
североевропейские странах и других странах континентальной
Европы не так уж и велики.
Если же принять в расчет частные социальные
расходы, то мы заметим еще несколько
поразительных изменений. Приведенные в табл. 12.3
данные показывают, что чистые общие социальные
расходы в таких странах, как Соединенные Штаты
и Великобритания, уже достигают уровней стран
Северной Европы. Такие результаты заслуживают
внимания потому, что они достигнуты при более
низких уровнях налогообложения, а также пото-
447

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ТАБЛИЦА 12.2
Чистые государственные обязательные расходы
на социальную защиту в различных странах в 1997>
2001 и 2005 гг. (в % от ВВП, в факторных ценах)
Страна
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Североевропейские страны
Австрия
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Испания
Прочие европейские страны
Австралия
Канада
Ирландия
Новая Зеландия
Великобритания
Соединенные Штаты Америки
Англосаксонские страны
Япония
Корея
Мексика
Прочие страны
1997
26,9
24,8
25»1
28,7
26,4
23,9
27,5
Н/д
27,9
25,2
20,8
Н/д
Н/д
ι8,8
18,7
17,1
17,о
21,9
16,8
ι8,4
15>3
6,7
Н/д
Н/д
2001
25,7
21,8
23,1
28,з
24,7
24,1
25,7
29,2
29,2
25,4
20,9
18,6
24,7
20,2
19>6
13>6
17,7
23,6
17,2
ι8,7
19>4
9»7
6,9
12,0
2005
24,2
23,5
20,7
27,5
24,о
25,5
26,2
Зо,7
28,8
26,1
19,7
21,2
25,5
19,5
ι8,7
17,2
18,4
23»7
ι8,8
19>4
20,3
8,6
9>2
12,7
Источники: На основе данных из Adema, 2001, table 7; Adema
and Ladaique, 2005, table 6; а также Adema and Ladaique, 2009,
table 5.5.
му, что, по общему мнению, высокие налоги
снижают стимулы к труду. Более того, они
согласуются с представлениями о более высокой степени
личной экономической свободы. Чем большее
значение придается личной экономической свободе
448

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
ТАБЛИЦА 12.3
Чистые государственные расходы на социальную
защиту в разных группах стран в 1997> 2001 и 2005 гг.
(в % от ВВП, в факторных ценах)
Страна
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Североевропейские страны
Австрия
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Испания
Прочие европейские страны
Австралия
Канада
Ирландия
Новая Зеландия
Великобритания
Соединенные Штаты Америки
Англосаксонские страны
Япония
Корея
Мексика
Прочие страны
1997
27,5
25,6
25,1
30>6
27,2
24,6
28,5
Н/д
28,8
25,3
24,0
Н/д
Н/д
21,9
21,8
ι8,4
17,5
24,6
23,4
21,3
i5>7
8,6
Н/д
Н/д
2001
26,4
22,6
23,6
3°>6
25,8
24,8
26,3
31,2
30,8
*ЬЪ
25,о
ι8,9
26,0
24,о
23,3
13,9
l8,2
27,1
24,5
21,8
22,2
п,7
6,9
13,6
2005
25,7
24,4
21,2
29,3
25,2
26,5
30,3
33,6
30,2
26,6
25,8
21,4
27,8
21,7
23,3
18,3
18,8
29,5
27,2
23,1
22,8
10,7
9,4
14,3
Источники: На основе данных из Adema, 2001, table 7; Adema
and Ladaique, 2005, table 6; а также Adema and Ladaique, 2009,
table 5.5.
и снижению стимулов при высоких налогах, тем
более важны для нас эти результаты. Однако их
значение не так велико, если целью социальной
политики является только сокращение нищеты
и неравенства доходов.
449

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Таблица 12.3 требует некоторых пояснений.
Во-первых, население североевропейских стран
более однородно, чем население других стран, и
поэтому оно легче воспринимает высокие налоги,
средства которых идут на помощь нуждающимся
в ней членам местного сообщества. Они смотрят
на перераспределение доходов в обществе
примерно так же, как на перераспределение доходов
внутри семьи. В Соединенных Штатах,
Великобритании и других странах с менее однородным составом
населения таких настроений уже нет. С
усилением потока мигрантов в страны Северной Европы
они утрачивают былую однородность населения.
Во-вторых, предоставляемая государством
социальная помощь обычно распределяется более
равномерно, чем помощь, финансируемая в соответствии
с частными, пусть и обязательными
программами. Однако социальная помощь, финансируемая
через благотворительную деятельность, в таблице
не показана. Такая деятельность играет большую
роль в Соединенных Штатах и, возможно, в
Великобритании, чем в североевропейских странах
(Kendall and Knapp, 1996).
В табл. 12-4 представлены данные, полученные
после еще одной корректировки. Эта
корректировка осуществлена с приведением к единой мере
стоимости. В таблице представлены
скорректированные данные только за 2005 год. Первый столбец
табл. 12-4 полностью соответствует третьему
(последнему) столбцу табл. 12-3· В нем представлены
чистые совокупные социальные расходы (в
процентах от ВВП) при расчете в факторных ценах.
Во втором столбце представлены социальные
расходы (в процентах от ВВП) в рыночных ценах.
Поскольку этот способ измерения ВВП неточен из-за
наличия косвенных налогов, расчет ВВП на
основе факторных цен может быть предпочтительнее.
Но во внутренний продукт входят также доход,
получаемый иностранцами, и амортизация основ-
45°

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
ТАБЛИЦА 12.4
Чистые совокупные социальные расходы
в разных группах стран в 2005 г.
Страна
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Североевропейские
страны
Австрия
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Испания
Прочие европейские
страны
Австралия
Канада
Ирландия
Новая Зеландия
Великобритания
Соединенные Штаты
Америки
Англосаксонские
страны
Япония
Корея
Мексика
Прочие страны
В%
от ВВП,
в
факторных ценах
25,7
24,4
21,2
29,3
25,2
26,5
30>3
33,6
30,2
2б,б
25,8
21,4
27,8
21,7
23,3
ι8,3
ι8,8
29,5
27,2
23,1
22,8
ю,7
9,4
4,3
В%
ОТ ВВП,
в
рыночных ценах
21,8
21,4
19,1
24,9
21,8
23,5
2б,8
29,о
27,о
23,1
22,8
i9,i
24,5
19,3
20,7
16,1
ι6,4
25,9
25,3
20,6
21,0
9,4
8,4
12,9
В % от
чистого
национального
дохода, в
факторных ценах
31,1
29,1
24,5
34,3
29,8
32,о
36,4
39,о
35,8
32,5
Зо,7
2б,з
33,1
27,6
27,8
25,7
24,7
32,8
3i,i
28,з
28,7
12,7
ю,8
17,4
Источники: На основе данных table 5-5î А.3 la; А.3 l.b,
приведенных в Adema and Ladaique, 2009.
451

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ного капитала. Поэтому возможно, что лучшим
методом оценки чистых совокупных социальных
расходов является метод, приводящий эти
расходы к чистому располагаемому национальному доходу,
оцениваемому на основе факторных цен. Именно этим
методом получены цифры, приведенные в
последнем столбце табл. 12.4. Такие расчеты показывают,
что социальные расходы в Соединенных Штатах
и Великобритании имеют тот же порядок
величины, что и в странах Северной Европы. В
соответствии с этими расчетами, странами с наиболее
высокими уровнями социальных расходов являются
(в порядке снижения уровня расходов) Франция,
Бельгия, Германия и Швеция. Таким образом,
североевропейские страны уже не выглядят столь
исключительными, как в табл. 12.ι.
В табл. 12-5 представлена дополнительная
информация о программах социальной защиты
в тех же странах в 2005 году. В ней представлены
социальные расходы, осуществляемые в соответствии
с программами помощи на основе оценки
нуждаемости, а также частные социальные расходы,
подразделяемые на обязательные и добровольные частные
расходы. Что касается программ помощи на
основе оценки нуждаемости, то лидерство в них
принадлежит англосаксонским странам. Наиболее
широко их используют Австралия, Канада и Новая
Зеландия. Удивительно, что в Соединенных Штатах
они не очень распространены. Также оценку
нуждаемости как условие помощи используют
Великобритания, Финляндия, Ирландия и Франция.
Это указывает на то, что в этих странах доступ к
социальным благам не рассматривается как право,
как во всех североевропейских странах, за
исключением Финляндии.
Что касается обязательных частных расходов
на социальную защиту, то по этому показателю
лидируют Италия, Норвегия, Германия и
Австралия. Часть таких расходов обязательна для част-
452

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
ТАБЛИЦА 12.5
Отдельные параметры программ социальной
защиты, 2005 г. (в % от ВВП)
Страна
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Североевропейские страны
Австрия
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Испания
Прочие европейские
страны
Австралия
Канада
Ирландия
Новая Зеландия
Великобритания
Соединенные Штаты
Америки
Англосаксонские страны
Япония
Корея
Мексика
Прочие страны
Социаль- Ц
ные
расходы на осно- "~
ве оценки
нуждаемости
ι,ο
2,6
1,1
о,6
i>3
1,1
о,9
i>9
ι>5
о,7
1,1
1,6
i>3
6,3
3»3
2,6
3-4
2,7
1,2
3>3
о,5
о,7
о,5
о,6
[астные социальные
расходы

обязательные
о,2
о,о
1,3
о,4
о,5
о>9
о,о
о,4
1,1
1,5
о,7
о,о
о,7
1,1
о,о
о,о
о,о
о,8
о,3
о,4
о>5
о,6
о,о
о,4

добровольные
2,4
1,1
о,8
2,4
1,7
ι,ο
4,5
2,6
ι»9
о,6
7,6
о,5
2,3
2,6
5,5
1,3
о,4
6,3
9,8
4,3
3,3
1,8
0,2
1,8
Источники: На основе данных из базы данных OECD Social
Expenditure database (http://www.oecd.org/social/expenditure.htm)
и Adema and Ladaique, 2009.
453

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ных предприятий. В перечисленных выше странах
рабочие (или предприятия от их имени) должны
откладывать часть своего дохода для покрытия
своих будущих потребностей. По показателю
добровольных частных социальных расходов лидируют
Соединенные Штаты, Нидерланды,
Великобритания, Канада и Бельгия. В этих странах
добровольные частные социальные расходы колеблются
от 9>8% ВВП в Соединенных Штатах до 4>5% ввп
в Бельгии. Хотя такие расходы обеспечивают
защиту от некоторых рисков для тех, кто
присоединился к программе поддержки, они не
гарантируют ни справедливого, ни равного распределения
расходов между группами с разными уровнями
доходов. Таким образом, обеспечивая социальную
защиту бенефициарам, эти расходы не помогают
ни сгладить неравенство в распределении
доходов, ни сократить бедность. Вот почему
добровольные частные расходы оказывают меньшее влияние
на коэффициенты Джини (см. оценки
коэффициента Джини для стран —членов ОЭСР в Forster,
d'Ercole, 2005).
В табл. 12.6 приводятся данные о влиянии
налогов и социальных программ на коэффициент
Джини в Швеции и Соединенных Штатах в 2003 году.
Из них видно, что, если не учитывать влияние
государственной политики, коэффициент Джини
будет относительно велик для обеих стран, и особенно
для Соединенных Штатов. Направленные на
перераспределение доходов действия государства
снижают коэффициент Джини на о,22 пункта, или на 47%>
у Швеции и на 0,109 пункта, или на 16,7%, у
Соединенных Штатов. Ясно, что в сокращении
неравенства доходов Швеция достигла большего, чем
Соединенные Штаты.
Заметим также, что в середине i99°"x годов
на долю 30% самого бедного населения
приходилось 8,3% рыночного дохода в Швеции и 8,9% в
Соединенных Штатах, а на долю 30% наиболее бога-
454

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
ТАБЛИЦА 12.6
Влияние налогов и социальных программ
на коэффициент Джини в США и Швеции, 2003 г.
США Швеция
Первоначальный рыночный доход 0,503 0,468
После социальных платежей - 0,309
После социальных платежей и налогов - о,288
После социальных платежей, налогов °э394 °»247
и необлагаемых налогами трансфертов
Источники: По США—U.S. Census Bureau, 2006. Current
Population Survey, Annual Social and Economic Supplement; по
Швеции — Palme, 2006, table 4, p. 23.
тых- 53,9 и 57,1% дохода соответственно (Forster
and Pearson, 2002, p. 21).
Некоторые страны уделяют особое внимание
тому, чтобы направить государственные
трансферты группам, находящимся в нижней части
распределения дохода. В основном это англосаксонские
страны, а также Швейцария и —в меньшей
степени—Норвегия. Другие же страны, и в особенности
Швеция, ориентируются на бенефициаров из
среднего класса в широком смысле или на все
население. Компенсации государственным служащим
в процентах от ВВП достигают особо значительных
размеров в странах, которые при реализации
социальных программ используют трансферты в
натуральной форме. Например, в 2007 году они
составили ι6,8% ВВП в Дании, 15,8% в Швеции, 13,7%
в Финляндии и 13,0% во Франции. В других странах
они были несколько меньше. В Ирландии и
Великобритании, например, они составили ιο,ι и п,4%
ВВП соответственно.
Вместо прямых государственных расходов
для стимулирования деятельности, считающейся
полезной для граждан, можно использовать
налоговые расходы. Разные страны применяют их по-раз-
455

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ному. В отчете ОЭСР (OECD, н)95> Р· 5) отмечается,
что налоговые расходы могут иметь разные формы:
Исключение определенной части дохода из
налоговой базы
Вычеты (из общей суммы дохода)
Налоговые кредиты (вычеты из общей суммы
налоговых обязательств)
Снижение ставки налога (снижение ставки
налога на некоторых налогоплательщиков или виды
деятельности)
Отсрочка налогообложения
Так как налоговые расходы используются
государством во многих странах, не прекращаются
споры о том, как следует определять их и в
особенности оценивать. Предпринятая ОЭСР в 1995 Г°ДУ
попытка провести их оценку на сопоставимой
основе вызвала споры, поэтому ОЭСР в дальнейшем уже
не делала таких оценок. Однако сегодня оценки
налоговых расходов регулярно публикуются во
многих странах. В нескольких из них этого даже
требует законодательство. В некоторых странах отчет
о «налоговых расходах» готовится в рамках
бюджетного процесса, что указывает на то, что
налоговые расходы являются лишь еще одним
инструментом для достижения определенных социальных
целей. В подготовленном ОЭСР в 1995 Г°ДУ отчете
приведены оценки налоговых расходов в ц
странах, включая б стран —членов «Большой семерки».
Общий вывод, который можно сделать, изучив
отчет и дополнительные данные, полученные
из разных стран и из разных источников,
заключается в том, что в некоторых странах налоговые
расходы рассматриваются как прямая
альтернатива государственным расходам. В англосаксонских
странах налоговые расходы используются наиболее
часто (североевропейские страны и некоторые
страны континентальной Европы используют их реже,
45б

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
предпочитая действовать с помощью
государственных расходов). Опора на «налоговые расходы»
сокращает долю налогов в ВВП и снижает
возможности правительств по расходованию средств, а также
увеличивает (социально значимые) не только
расходы граждан на образование, здоровье и
пенсионное обеспечение, но и расходы, связанные с
трудовой деятельностью. Опора на «налоговые расходы»,
скорее всего, обусловит ориентацию
государственных социальных расходов на наиболее бедные слои
общества, которые обычно почти ничего не
выигрывают от налоговых расходов. Чем выше ставки
налогов, тем более ценными налоговые расходы
становятся для тех, кто получает выгоду от них.
И конечно, чем выше доход налогоплательщика,
тем значительнее приобретаемые им выгоды1.
Биллем Адем отмечал, что «информация [о
налоговых расходах] в Финляндии, Норвегии и
Швеции не учитывалась, так как эти расходы очень малы
и составляют лишь 0,05% ВВП» (Adema (2001, р. 23).
Предположительно, то же можно сказать и о
Дании. Ни в одной из стран Северной Европы не
готовят бюджет налоговых расходов. Таким образом,
если североевропейские страны снижают
социальные выплаты, получаемые выгодоприобретателями
по некоторым программам государственных
расходов, через налогообложение этих выплат, то
англосаксонские страны снижают стоимость
приобретения благ, поставляемых частными поставщиками,
через использование налоговых расходов. В
заключение отметим важность учета роли
налогообложения при сравнении программ государственных
расходов в различных странах. И хотя эту роль
необходимо учитывать при сравнении разных стран, она
часто не принимается во внимание.
ι. В некоторых случаях «налоговые расходы» теряют свою
ценность при росте доходов из-за отсутствия параметров
«расходов» в налоговом законодательстве.
457

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
12-3· Развивающиеся страны
Теперь посмотрим на развивающиеся страны.
За относительно немногочисленными
исключениями (Бразилия, Аргентина, Чили, Уругвай и,
возможно, Южная Африка и Индия), развивающиеся
страны не пытались и часто даже не имели
возможности использовать инструменты политики,
которые были перечислены в предыдущем
разделе. Структура их экономик (с по-прежнему
большим сельскохозяйственным сектором и заметной
ролью неформальных отношений), а также
политические и административные препятствия для
налогообложения не позволяли поднять налоговые
доходы в этих странах, за исключением лишь
нескольких стран, включая те, которые полагались
на сырьевой экспорт в периоды высоких цен.
Ввиду сложности сбора налогов, большинство этих
стран не могли использовать государственные
расходы в качестве эффективного инструмента
обеспечения социальной защиты для всех2. Попытки им
воспользоваться, часто с привлечением заемных
средств, приводили к макроэкономическим
проблемам. В среднем налоговая нагрузка в
развивающихся странах оставалась ниже 2θ% ВВП, в то
время как в странах — членах ОЭСР она была в 2 раза
выше. Со временем ряд стран улучшили
администрирование налоговой системы и появилась
надежда на рост налоговых доходов, но этому
помешало снижение налогов на внешнюю торговлю
и нежелание вводить налог на финансовые
активы из-за опасений, что это вызовет отток активов
из страны (Tanzi, 2008).
2. Как уже отмечалось, в настоящее время некоторые из этих
стран экспериментируют с направлением
государственных средств наиболее бедным и самым незащищенным
группам населения.
458

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Другой инструмент — налоговые расходы —
также был недоступен многим развивающимся
странам вследствие того, что, как мы отмечали выше,
он работает наиболее эффективно в странах, в
которых собирается подоходный налог, ставки
этого налога высоки, а льготы по нему минимальны,
что обеспечивает значительный объем налоговых
доходов. В большинстве развивающихся стран
не существует прогрессивного, а главное,
продуктивного подоходного налога. Но если в концепцию
налоговых расходов включать освобождение от
налога на добавленную стоимость и традиционные
налоговые льготы для предприятий, то некоторые
оценки налоговых расходов в развивающихся
странах будут также высоки. Проблемы определения,
связанные с такими оценками, конечно же, важны.
Из-за сложности сбора налогов большинству
развивающихся стран остается использовать
альтернативный инструмент—нормативное регулирование.
Многие из них пользовались этим инструментом
очень активно, обычно обращая его к выгоде
городского среднего класса и организованных в
профсоюзы рабочих.
Нормативное введение налогов на экспорт
сельскохозяйственной продукции иногда
использовалось для удержания низких цен на нее на
внутренних рынках в интересах городского среднего
класса. Например, такой подход в течение
долгого времени применялся в Аргентине. Нормативные
правила и использование множественных
валютных курсов и/или количественных ограничений
на импорт не самой необходимой продукции
использовались в прошлом для стимулирования
импорта необходимых товаров, таких как
медикаменты или основные продукты питания, по более
низким ценам в национальной валюте. Однако в
течение последних двух десятилетий эти меры
стали использовать реже. Регулирование годами
удерживало низкие цены на некоторые товары и услуги
459

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
государственных предприятий, которые поэтому
несли серьезные убытки и нуждались в
субсидировании. Кроме того, некоторые из этих
предприятий (особенно поставщики воды и электроэнергии)
были обязаны проводить ценовую дискриминацию
в пользу потребителей небольших объемов
продукции или тех, кто мог подтвердить невысокий
уровень своих доходов. Регулирование использовалось
для того, чтобы принудить государственные
компании (железные дороги, автобусные компании и
национальные авиакомпании) совершать убыточные
рейсы в отдаленные или изолированные районы.
Такая политика ставит интересный вопрос: в чем
состоит ответственность государства перед
гражданами, живущими в отделенных и
изолированных районах, обслуживание которых становится
слишком дорого?3 Регулирование также
позволяло удерживать низкие процентные ставки или
принуждать банки предоставлять дешевые кредиты
тем, чья деятельность считалась социально
значимой. С его помощью устанавливался
минимальный размер заработной платы или предписывалось
ее повышение до уровня, который не
соответствовал рыночным условиям. В последние годы, следуя
примеру Чили, некоторые развивающиеся страны
приватизировали свои пенсионные системы,
потребовав от работников размещать определенную
долю своих заработков на специальных счетах,
которые регулируются правительством, но
управляются частными агентами.
Для бенефициаров системы правил (в основном
для городского среднего, класса) она стала подобием
3- Это, например, представляет серьезную проблему для
Италии, в которой существует 8 тысяч муниципалитетов,
некоторые из которых находятся в труднодоступных местах
и слишком малы для того, чтобы организовывать в них
школы или почтовые отделения и оказывать иные
государственные услуги.
460

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
базовой системы социальной защиты или даже
некоторой зачаточной формы государства всеобщего
благосостояния, которые не основаны на
государственных расходах (Tanzi, 2004). Экономистам несложно
было подвергнуть критике эту систему социальной
защиты (за исключением приватизированной
пенсионной системы) потому, что она приводила к
искажениям и неэффективности в экономике. Однако
тем, кто выигрывал от правил, эта система
представлялась важной и нужной. Отсюда их резкая реакция
во всех случаях отмены льгот или появления
предложений об их отмене, как это было во время
приватизации предприятий в i99°"e Г°ДЫ> отмены
ценовых ограничений, либерализации ставок по
кредитам и замены множественных валютных курсов
на единый гибкий валютный курс.
Экономическая либерализация 199°"X годов
представляла собой лобовую атаку на эти созданные
директивно подобия государств всеобщего
благосостояния. Ясинт Джордана и Дэвид Леви-Фор
считают, что использование нормативного
регулирования началось в Латинской Америке в 1920-е годы
и продолжается до сегодняшнего дня (Jordana
and Levi-Faur, 2004, p. 1). Но цели регулирования
за это время изменились. Джордана и Леви-Фор
пишут, что «реформы следует рассматривать с учетом
следующих взаимосвязанных характеристик
региона [Латинской Америки]: кризиса старой модели
развития (при которой государство пыталось
обеспечить экономическое развитие с помощью
различных инструментов), массового проведения
экономических реформ, демократизации и проблемы
укрепления государства». Со временем страны
региона отошли от опоры на налоги, государственные
расходы и директивное перераспределение и
обратились к практике нормативного регулирования.
Сначала задачей было усилить государственную
власть и на этой основе обеспечить экономическое
развитие. Затем задачу стали видеть в том, чтобы
461

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
дать больше полномочий регулирующим органам,
которые становились все более независимыми.
Руководители этих органов все больше
ориентировались на рынок, что отражалось на политике
регуляторов. Однако в то время регуляторы видели свою
роль не в том, чтобы сделать работу рынка более
эффективной, а в том, чтобы проводить политику,
которая не всегда оказывалась устойчивой.
Литература
Adema, Willem. 2001. "Net Social Expenditures, 2nd Edition." OECD
Labour Market and Social Policy Occasional Papers, no. 52 (Paris:
OECD Publishing).
Adema, Willem, and M. Ladaique. 2005. "Net Social Expenditure,
2005 Edition: More Comprehensive Measures of Social
Support." OECD Social, Employment and Migration Working Papers,
no. 29 (Paris: OECD Publishing).
. 2009. "How Expenditure is the Welfare State? Gross and Net
Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX)"
OECD Social, Employment and Migration Working Papers, 92
(Paris: OECD Publishing).
Dutton, Paul V. 2002. Origins of the French Welfare State: The Struggle
for Social Reform in France, 1^14-1^4/ (Cambridge:
Cambridge University Press).
Förster, M. F., and M.Mira d'Ercole. 2005. "Income
Distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half
of the 1990s." OECD Social, Employment and Migration Working
Paper, no. 22 (Paris: OECD Publishing).
Förster, Michael, and Mark Pearson. 2002. "Income Distribution
and Poverty in the OECD Area: Trends and Driving Forces."
OECD Economic Studies, no. 34: 7-39.
Jordana, Jacint, and David Levi-Faur 2004. "Toward a Latin
American Regulatory State?" Mimeo (February).
Kendall, Jeremy, and Martin Knapp. 1996. The Voluntary Sector
in the UK (Manchester: Manchester University Press).
Ministero di Agricultura, Industria e Commercio. 1911. Discorso Pro-
nunciato da S.E. l'on. Francesco Kitti (Rome: Tipografia Nazio-
nale di G. Bertero e a).
OECD, Committee on Fiscal Affairs. 1995. "Tax Expenditures: Recent
Experiences" (Paris: distributed September 19).
Palme, Joakim. 2006. "Income Distribution in Sweden." Japanese
Journal of Social Security Policy 5, no. 1 (June): 16-26.
462

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Pipkin, Charles W. 1927. The Idea of Social Justice: A Study of
Legislation and Administration and the Labour Movement in England
and France between igoo and ig26 (New York: Macmillan).
Tanzi, Vito. 2004. "Globalization and the Need for Fiscal Reform in
Developing Countries." Journal of Policy Modeling 26: 525-542.
. 2008. "Introduction: Tax Systems and Tax Reforms in
Latin America," in tax Systems and Tax Reforms in Latin Ameri-
ca, edited by Luigi Bernardi, Alberto Barreix, Anna Marenzi,
and Paola Profeta (New York: Routledge).
U.S. Census Bureau. 2006. Current Population Survey, Annual
Social and Economic Supplement (LISA: Government Printing
Office).

ГЛАВА 13
Роль государства
и экономические показатели
североевропейских стран
13-1. Введение
СТОРОННИКИ более значительной роли
государства в экономики часто указывают
на североевропейских страны как на
совершенные государства всеобщего благосостояния,
примеры которых показывают, что высокие
уровни государственных расходов и налогообложения
и широкая социальная защита не мешают достигать
высоких показателей экономической деятельности.
В последние десятилетия североевропейские
страны демонстрировали самые высокие в мире
уровни государственных расходов и налогообложения
и одновременно самые низкие коэффициенты
Джини и уровни бедности. Эти страны имеют самые
эффективные в мире системы социальной защиты
и при этом занимают очень высокие места в
рейтингах конкурентоспособности стран
Всемирного банка, таких как рейтинг удобства для ведения
бизнеса; рейтингах экономической свободы,
подготавливаемых Фондом наследия и Wall Street Journal;
индексе коррупционности неправительственной
международной организации Transparency
International. По данным журнала Forbes (специальный
выпуск от ι6 апреля 2θΐο года), ij из богатейших
миллиардеров мира живут в странах Северной Европы.
В 20Ю году Дания находилась на д-м месте в
соответствии с индексом экономической свободы,
составляемом для 122 стран, Финляндия — на 17-м,
а Швеция —на 21-м.
464

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Кажется, что североевропейские страны
опровергают представление о том, что значительные
государственные расходы и требующийся для их
финансирования высокий уровень налогообложения
всегда негативно сказываются на показателях
экономической деятельности и экономической
свободе частных лиц. Но если это так в
Скандинавии, то возникает неизбежный вопрос: почему так
не может быть и в других странах? Почему
правительства не могут увеличивать государственные
расходы, чтобы обеспечить высокий уровень
социальной защиты и эффективную систему такой
защиты, улучшить распределение дохода и снизить
уровень бедности без значительного снижения
экономической эффективности и уровня
экономической свободы? И что отличает североевропейские
страны от других, что позволяет им избегать
некоторых издержек, связанных с высокими
уровнями налогообложения и государственных расходов,
которые, как предполагается, характеризуют
другие страны.
В этой главе мы не сможем сделать полный и
всесторонний анализ этих вопросов. Попытки дать
ответ на эти вопросы делались во многих научных
работах и статьях. Однако сделанные выводы часто
отражали хорошо известные пристрастия их
авторов, что лишь подтверждало мнение Вальтера
Корпи (Korpi, 199^)»что не существует абсолютно
объективной экономической науки. Несмотря на все
возражения, экономика не является чистой наукой. Те,
кто, независимо от причин, придают больше
значения равенству и сокращению бедности и потому
одобряют политику государств всеобщего
благосостояния, обычно сосредоточивают внимание на
положительных результатах такой политики и
меньше смотрят на издержки (см., например, Costabi-
1е, 20о8 и Atkinson, 1999)· А те, кто больше ценят
эффективность и экономическую свободу частных
лиц, а не равенство, сосредоточиваются как раз
4б5

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
на издержках (см., например, Lindbeck, 1997 и 2θθθ;
Thakur et al., 2003; Rosen, 1996; а также различные
статьи о государствах всеобщего благосостояния,
опубликованные в специальном выпуске Oxford
Review of Economie Policy\ 2006).
В этой главе мы рассмотрим опыт
североевропейских стран, сосредоточившись в основном
на примере Швеции, которая является самой
крупной из них и по которой имеется больше всего
информации. За исключением некоторых частностей
и отдельных политик, опыт этих стран в
значительной степени сходен. Поэтому наше особое
внимание к Швеции не должно сильно исказить всю
картину. В этой главе представлена информация,
которая поможет читателю лучше понять ход
событий и сформировать свое собственное,
обоснованное и объективное мнение. Наш вывод
заключается в том, что относительно высокие экономические
показатели североевропейских стран последних лет
(с момента окончания кризиса начала i99°"x годов
до начала экономического кризиса 2008-2009
годов) были достигнуты благодаря реформам,
направленным на усиление экономических стимулов.
Эти реформы по большей части были
проведены в 199°"е годы. Мы полагаем, что на основании
успешных экономических показателей последних
лет нельзя делать выводы о том, как высокие
государственные расходы и налоги повлияют на
экономики североевропейских стран и на их
экономические показатели в долгосрочной перспективе. В любом
случае будет ошибкой предполагать, что
экономический рост, особенно в краткосрочной и
среднесрочной перспективе, зависит только от одного
фактора (уровня налогов), поскольку
существует много других факторов, которые могут влиять
на него в определенный период. Следует также
отметить особое положение Норвегии как
крупнейшего экспортера нефти, в связи с чем цена и объемы
добычи нефти оказывают огромное влияние на ее
466

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
экономические показатели. Грамотное управление
доходами от экспорта нефти позволило Норвегии
проводить щедрую социальную политику без
значительного повышения налогов, то есть так же,
как в Саудовской Аравии, Кувейте, Катаре и
других богатых нефтью и газом странах. Норвегия
накопила столь значительные зарубежные активы,
что одних только «доходов» от этих активов
хватало на покрытие всех социальных расходов, что
избавляло от необходимости продавать часть активов
или повышать налоги.
13.2. Период до начала i95°"x годов
Вплоть до конца XIX века североевропейские
страны оставались очень бедными, за исключением
Дании, доход на душу населения в которой был
несколько выше. Многим гражданам пришлось
эмигрировать, в основном в Соединенные
Штаты. В ι88ο-χ годах Норвегию и Швецию покидало
ежегодно более \% населения (Einhorn and Logue,
1989, p. 9)· С1850 по 1910 год более одного миллиона
шведов (значительная доля шведского населения)
эмигрировали в Соединенные Штаты,
направляясь в основном в Миннесоту и другие штаты
Среднего Запада США.
Швеция начала быстро развивать
промышленность примерно с 1870 года. В этот период в стране
стали возникать различные общественные
организации, включая профессиональные союзы, общества
трезвости и независимые религиозные организации
(см. статью «Швеция» в Википедии). В 1898 году
была создана Шведская конфедерация профсоюзов
{Landsorganisationen I Sverige). Конфедерация
установила прочные связи с Социал-демократической
партией Швеции, доминировавшей в
политической жизни страны большую часть XX века и
сыгравшей значительную роль в создании в Швеции
467

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
государства всеобщего благосостояния. Создание
государства всеобщего благосостояния было
альтернативой идеям социализма, которые
приобрели форму влиятельного политического движения
в начале XX века и особенно усилились к
моменту большевистской революции в России в 1917 году.
Тот факт, что Швеция не участвовала ни в Первой,
ни во Второй мировых войнах и могла мирно
разрабатывать свои значительные природные ресурсы
в демократических условиях (при стабильной
конституционной монархии), позволил ей стать
одной из богатейших стран мира к середине XX века.
О «североевропейской альтернативе» и
«североевропейских государствах всеобщего
благосостояния» написано уже немало, как и об особенностях
обществ стран Северной Европы, которые
позволили провести реформы и создать такие государства
относительно гладко. Благодаря этим
особенностям бремя налогов воспринималось менее остро,
с ним было легче примириться, и оно меньше
подрывало стимулы к труду. С другой стороны,
возникает вопрос: помимо необходимости избавиться
от социалистической угрозы, было ли
оправданным создание государств всеобщего
благосостояния? Раннее общество в Скандинавских странах
было сформировано из «некрепко связанных
кланов и деревень, которые иногда объединялись
под началом местных вождей... Решения в
[клане или деревне] принимались на общих собраниях
(тингах), на которых все свободные мужчины
имели право говорить и голосовать» (Rexed, 2000, р. 4).
Некоторые из решений касались помощи
нуждающимся семьям. При этом женщины почти не имели
формальных прав, которые приобрели с
развитием государства всеобщего благосостояния. Сегодня
именно женщины являются наиболее
решительными сторонницами такой политики.
Скандинавские страны никогда не знали
феодальной системы, которая существовала в других
468

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
частях Европы в Средние века. Это способствовало
развитию у жителей региона чувства
принадлежности к сообществу относительно свободных, хотя
и бедных людей, желающих помогать друг другу.
Кланы и деревни сохранили ряд признаков
расширенной семьи, в числе которых был обычай
взаимной поддержки членов сообщества. После
Реформации в Европе в XVI веке на смену католичеству
с его широкой системой благотворительной
помощи пришел протестантизм, не имевший
иерархической структуры католической церкви. При этом
роль католической церкви в социальной поддержке
стали играть другие средства. Внутри сообщества,
или, более точно, сообществ деревень
«доминировали трудовая этика, чувство солидарности и
настрой на [добровольные] коллективные действия»
(Rexed, 2000, р. 5)· Децентрализованный характер
таких действий и сегодня определяет различные
программы социальной помощи. Они
финансируются на государственном уровне, но управляют ими
местные власти. Взаимопомощь была и остается
важной социальной задачей, но эта деятельность
была «национализирована». Вопросы
распределения дохода и снижения бедности всегда были
в центре внимания самого общества, а не являлись
задачами, поставленными бюрократами и
политиками. Государство всеобщего благосостояния
просто национализировало уже существовавшую
систему социальной помощи, сохранив некоторые из ее
основных характеристик.
Часто отмечалось, что естественные черты
североевропейского общества, такие как, например,
острое чувство социальных норм и привычка
полагаться на коллективные действия, сложившиеся
в небольших сельскохозяйственных общинах,
создали культуру, которая проложила путь к
введению скандинавской версии государства всеобщего
благосостояния и облегчила его создание. Особо
важными из этих социальных черт были эгалита-
4б9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ризм и конформизм в отношении ценностей и целей,
определяемых общиной. В прошлом каждый член
общины подчинялся решению народного собрания
(тинга), которое становилось решением всей
общины. Решения тинга никогда не встречали
возражений со стороны несогласных жителей. Это
пример доверия к «общинному государству», которое
мы рассматривали в главе γ. В «общинном
государстве» человек является частью сообщества и члены
сообщества, действуя совместно и демократично,
разрабатывают нормы, которые не ставятся под
сомнение отдельными членами сообщества и
оказывают влияние на текущую и будущую политику.
Разработанные сообществом нормы преобладают
над личными мотивами и даже личной свободой.
Люди не видят противоречия между своими
личными целями и целями сообщества. Коллективные
нормы стали одним из оснований влияния
профсоюзов и политических партий, пришедших к
власти в XX веке и определивших политику страны.
Этническая однородность населения стран
Северной Европы, существовавшая до того, как эти
страны начали привлекать иммигрантов из разных
частей мира, только облегчала создание государств
всеобщего благосостояния. На эти черты
североевропейских стран указывали многие исследователи.
Джеффри Сакс, например, писал, что «системы
всеобщего благосостояния оказались наиболее
эффективными и популярными в этнически однородных
обществах, таких как скандинавские, где население
верило, что их налоговые платежи помогают им
самим» (Sachs, 2008, р. 5). Отметив это, Сакс
указывал, что «в конечном счете модель всеобщего
благосостояния опирается на веру... люди с большей
готовностью переносят высокие налоговые
ставки, если знают, что налоги идут на
финансирование программ помощи таким же людям, как они»
(р. 265). Связь между уровнем доверия и
социальной сплоченностью рассматривалась разными авто-
470

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
рами (Fukuyama, 1995» Фукуяма, 2004; О'Нага, 2004;
а также Putnam, 2000).
Если исходить из формального статистического
критерия, учитывая масштаб государственных
программ и долю налогов и государственных расходов
в ВВП, то окажется, что государства всеобщего
благосостояния возникли в североевропейских
странах только после Второй мировой войны. Именно
в это время низкая до войны доля налогов и
государственных расходов в ВВП начала быстро расти.
За недолгое время уровень налогов и
государственных расходов значительно вырос. В связи с этим
закономерно возникают вопросы о том, были ли
формальные решения и действия правительства
действительно необходимыми и можно ли было
обойтись без участия государства, сохранив старую
неформальную систему социальной защиты,
основанную на добровольной частной деятельности.
Возможно, как говорилось в предыдущей главе,
стоимость неформальной системы стала слишком
высока в условиях новой индустриальной
экономики, что и потребовало вмешательства государства.
Но некоторые экономисты считали, что первые
шаги к созданию государства всеобщего
благосостояния в Швеции были сделаны задолго до
начала Первой мировой войны. В 1847 и ^53 годах
в Швеции были приняты законы о помощи
бедным, и, как мы упоминали выше, в 1898 году была
основана влиятельная Шведская конфедерация
профсоюзов. В 1913 году либеральное
правительство начало расширять область действия
социальных пособий в соответствии с тенденциями,
развивающимися в то время в различных частях Европы.
В тот же год в Швеции была принята первая
универсальная программа социального страхования.
Программа не была щедрой и финансировалась
с помощью налогов, собираемых центральным
правительством. Но она охватывала все население.
Социал-демократическая партия Швеции переняла
471

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
все социальные нормы, которые разделяли
члены профсоюзов. После этого в Швеции началось
формирование государства, которое стало наиболее
развитым государством всеобщего благосостояния
в мире. Но процесс шел медленно, и, как мы
увидим, в 1950 году доля государственных расходов
и налогов в ВВП в Швеции и других странах
Северной Европы оставалась очень низкой по сравнению
с другими развитыми странами.
Интересной стороной шведского опыта, которая
почему-то не привлекла достаточного внимания,
было то, что равенство и конформизм вовсе не были
результатом политики перераспределения за счет
налогов и финансируемых государством программ
всеобщей социальной поддержки; они возникли
как результат событий, которые не имели
отношения к бюджетно-налоговой деятельности
правительства. Говоря о североевропейских государствах
всеобщего благосостояния, и особенно о Швеции,
обычно указывают на низкий коэффициент
Джини для этих стран и видят в этом заслугу
бюджетных мер, осуществляемых правительствами
государств всеобщего благосостояния. Подчеркивается,
что благодаря усилиям правительства по
выравниванию распределения дохода в 1980-е годы
коэффициент Джини снизился до 0,20 (или 20%) и
североевропейские страны стали самыми эгалитарными
среди стран мира с рыночной экономикой. Данные
подаются так, будто низкий коэффициент
Джини достигнут в результате высоких
прогрессивных налогов и высоких государственных расходов
на программы всеобщей социальной поддержки
и без этих программ распределение дохода было бы
значительно менее равномерным.
Хотя распределение дохода в этих странах,
и особенно в Швеции, стало более равномерным
в 1960-е годы, когда налоги и государственные
расходы росли наиболее быстро и значительно,
основные изменения, выровнявшие распределение
472

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
дохода, происходили в первой половине XX века,
задолго до введения государственных программ
социального обеспечения.
Исследование изменений в доходах шведов в
период с 1903 по 2004 год показывает, что Швеция
вошла в XX век со значительным рыночным
неравенством (то есть на долю верхнего процентиля
населения приходилась несоразмерно значительная
доля доходов, измеренных до неформального
перераспределения дохода в обществе) (Roine and
Waldenstrom, 2008). Однако с течением времени и
примерно до 1980 года доля доходов, приходящихся
на 1% населения с самыми высокими доходами,
резко снизилась. Особенно заметным снижение было
в период с 1915 по 195° Г°Д и продолжалось, хотя
и гораздо более медленными темпами, до начала
1980-х годов, после чего стало снова расти. По
данным статистического агентства Швеции,
коэффициент Джини для располагаемого дохода достиг
своего низшего значения 0,199 в 19%1 Г°ДУ- Он оставался
очень низким до 1988 года, а затем начал быстро
расти. Любопытно, что сокращение доли дохода,
получаемого 1% населения с самыми высокими
доходами в период с 1915 по 1950 год, не было
вызвано усилиями государства всеобщего благосостояния
(налогообложением и государственными
расходами) — просто потому, что такого государства еще
не существовало. Также спорно мнение, что рост
коэффициента Джини в период после 1981 года
являлся результатом отказа от политики всеобщего
благосостояния (хотя некоторые из проведенных
тогда реформ действительно могли привести к
росту неравенства).
Эти результаты важны, поскольку указывают
или по крайней мере наводят на мысль, что
распределение дохода может зависеть не только от
объективных рыночных обстоятельств, отмечаемых
экономистами (такими как глобализация,
технологические изменения и другие объективные факто-
473

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ры), и характера государственной политики в
отношении налогообложения и расходования средств,
но и от изменения социальных установок в
отношении распределения дохода. Это мнение высказано
в ряде работ Пола Кругмана, который
подчеркивал, что рост неравенства в распределении доходов
в Соединенных Штатах в последние десятилетия
мог в большей степени определяться изменением
социальных установок, чем изменениями
объективных, поддающихся измерению факторов.
Экономисты склонны делать упор на поддающиеся
измерениям технические показатели или
показатели экономической политики и пренебрегать
социологическими факторами, не поддающимися
эконометрическому анализу и проверке (см.
также Esping-Andersen, 2007). Возможно, дело в
привычке, складе ума или во взгляде на экономику
как на механизм, на который различные
переменные воздействуют совершенно определенным и
точным образом. Роберт Солоу описал это видение
как веру в то, что «существует единственная
надежная модель мира» (см. сноску 5 главы 8). Но здесь
возникает вопрос о том, всегда ли использование
математических моделей помогает нам лучше
понять реальность. Действительно ли эти модели
точно отражают реальность? Не может ли быть так,
что элегантность экономической модели
убеждает нас в том, что эта модель отражает реальность,
хотя на самом деле это не так? То же самое
можно сказать и о гипотезе эффективного рынка,
убедившей многих инвесторов, что она и есть точное
отражение действительности. Человек может
реагировать на все по-разному или слишком
иррационально, и его поведение нельзя полностью
представить с помощью формальных моделей.
Широко распространенным, особенно в
последние десятилетия, было предположение, что рынки
работают эффективно и точно, поэтому
компенсация, которую частные лица получают за свою эко-
474

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
номическую деятельность, является естественным
и точным результатом действия рыночных сил. Это
предположение обычно использовалось для
оправдания очень высоких доходов или компенсаций,
которые получали отдельные лица. Считалось,
что если рынок позволяет получать такие доходы,
то те, кто получает их, заработали и заслужили их.
Но при этом игнорируется тот факт, что
некоторые лица находятся в особом положении, которое
позволяет им самим определять размер своей
компенсации или дохода. Прежде всего это относится
к менеджерам «социализированных» (в терминах
Кейнса) крупных частных предприятий, в
которых акционеры, как их юридические
собственники, играют ограниченную роль, особенно в
краткосрочной перспективе. Имеется множество разных
способов для распределения создаваемой
предприятием добавленной стоимости между
работниками, менеджерами и акционерами предприятия.
На распределение могут влиять существующие
социальные установки и в некоторой степени
рыночные силы. В последние десятилетия социальные
установки «играли на руку» управляющим,
особенно управляющим предприятий с широким кругом
акционеров, которые выбирают членов совета
директоров, утверждающих или определяющих
размеры их окладов. При этом значение имеют и
результаты сравнительного анализа, так как более
высокая компенсация, выплачиваемая одним
менеджерам, позволяет другим обоснованно требовать
более высокой компенсации. Этот довод обычно
используется для обоснования огромных бонусов,
выплачиваемых в финансовом секторе, и окладов
управляющих предприятий даже тогда, когда
результаты их работы нельзя назвать выдающимися.
Утверждается, что если не платить миллионные
бонусы или очень высокие оклады тогда, когда
другие делают это, то самые талантливые уйдут.
Глобальный спрос на услуги некоторых особо умелых
475

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
управленцев только способствует усилению этой
тенденции. При этом в проигрыше остаются
рядовые работники и отчасти акционеры (Johnson
and Kwak, 2010).
Можно предположить, что заработная плата
людей с самыми высокими доходами
увеличивается, если общество считает, что они заслуживают
такой оплаты, и уменьшается, если общество
ставит под сомнение ценность этих руководителей.
В течение двух последних десятилетий общество
стало считать, что работа ряда людей вносит
особо значительный вклад в повышение
«экономической стоимости». Такой сдвиг восприятия
позволил отдельным лицам требовать намного более
высокой компенсации, чем та, которую они
получали в прошлом. Можно сказать, что в некотором
смысле они пришли на смену благородным
сословиям прошлых веков, имевшим естественное право
требовать себе большую долю общественного
богатства. Их тоже считали достойными более
высокого дохода, сообразного их положению в обществе.
В течение этого периода значительно
увеличилась разница между средним доходом наиболее
богатых групп населения и обычными работниками
(Johnson and Kwak, 2010, p. 115). Если доходы
обычных людей во многих странах стагнировали, то
доходы наиболее богатых групп стремительно росли.
Многомиллионные компенсации, включая
«золотые парашюты» и огромные премии, стали
восприниматься как норма. На них смотрели как на цену,
которую общество должно платить отдельным
счастливцам за то, что они обеспечивают высокую
эффективность экономики и темпы
экономического роста. А так как предполагается, что сам рынок
эффективен и рыночная оценка всегда правильна,
то и компенсация, которую получают такие лица,
отражает создаваемую ими экономическую
стоимость. При этом основное исходное положение
заключается в том, что рынок дает объективную оцен-
476

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ку должного размера компенсации и вмешиваться
в ход этого процесса неэффективно1. Столь
высокая оплата труда высшего руководства
организаций была бы невозможна, при прочих равных,
при ином отношении общества к их деятельности.
Но вернемся к Швеции. В период с 1915 по 1950 год
там произошел ряд интересных политических и
социальных изменений. За эти годы страна стала
значительно более урбанизированной и
индустриализированной, чем в прошлом, и значительно выросла
роль организованного труда. В 1938 году в
небольшом городке Сальтшёбаден было заключено важное
официальное соглашение между шведскими
профсоюзами и конфедерациями работодателей,
получившее неофициальное название «дух Сальтшёбаде-
на». Это соглашение задало направления
сотрудничества между предприятиями и работниками и тем
самым в целом предопределило характер
распределения дохода, получаемого промышленным
сектором Швеции. Сальтшёбаденское соглашение,
достигнутое в ходе свободных переговоров между
рабочими и работодателями, отразило свойственный
шведам дух эгалитаризма и призывало к
закреплению его основных целей в государственной
политике. Введение представителей рабочих в правления
шведских предприятий стало в стране обычным
делом. Это помогало сдерживать рост разницы между
оплатой труда управляющих и рабочих.
Стороны соглашения договорились, что
заработная плата рабочих и компенсация управляющих
будет выравниваться с целью сокращения неравен-
1. Согласно статистике Налоговой службы США, доля дохода,
приходящегося на \% наиболее крупных
налогоплательщиков, выросла с 9>6% в 1979 г· Д° 21,6% в 2θθθ г., а затем
несколько снизилась. Эти данные представлены без
учета нереализованного дохода от прироста капитала.
Трудно согласиться, что эта тенденция вызвана действием
одних лишь рыночных сил и не подвержена влиянию
политических и социальных настроений.
477

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ства доходов на рынке труда. При этом
низкооплачиваемые рабочие будут получать несколько
больше, а высокооплачиваемые рабочие, управляющие
и другие руководители — несколько меньше. Уже
одна эта мера обеспечила некоторое
выравнивание рыночных доходов. Доля доходов, получаемых
верхним процентилем населения, сильнее всего
сократилась за период с 193°"X годов до 195° года.
Отметим, что это происходило еще до создания
государства всеобщего благосостояния. Более того, это
означало, что стоимость среднего рабочего
возросла для предприятий, нанимавших
малоквалифицированных (но теперь лучше оплачиваемых)
рабочих, и снизилась для предприятий, нанимавших
квалифицированных (но теперь ниже
оплачиваемых) рабочих. Все это стимулировало предприятия
нанимать более квалифицированных работников
и развивать высокотехнологичные виды
деятельности. В свете стремления к полной занятости
такое изменение требовало повышенного внимания
к переобучению малоквалифицированных
рабочих, особенно на крупных предприятиях.
Поэтому малоквалифицированные рабочие
переучивались и получали помощь в устройстве на другие
предприятия.
Другим важным элементом достигнутого в
Сальтшёбадене соглашения стало то, что система
налогов была организована таким образом,
чтобы стимулировать направление прибыли на
инвестиции вместо распределения между акционерами
в форме дивидендов. Это также способствовало
более ровному распределению дохода (и исключало
возникновение нереализованного дохода от
прироста капитала), а более производительные
предприятия получали больше ресурсов для
инвестиций. Поскольку значительное внимание уделялось
переобучению рабочих и повышению их
образовательного уровня, технологически более
современные предприятия могли подбирать и нанимать
478

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
более квалифицированных работников. Кстати,
шведская школьная система тоже была в высшей
степени эгалитарной и стремилась нивелировать
различия между разными классами общества.
Таким образом, «развивающую функцию
государства» исполняли не команды политиков или
государственных чиновников, а добровольно
сотрудничающие представители работников и
работодателей. Это стало возможно благодаря высокому
уровню доверия в шведском обществе и стремлению
общества к большему равенству. Такое было бы
невозможно в менее однородном обществе с меньшим
уровнем доверия между его членами2.
Нейтралитет Швеции во Второй мировой
войне также способствовал ее быстрому
экономическому развитию в послевоенный период. К
началу 197°"х годов Швеция стала третьей богатейшей
страной мира, уступая только Швейцарии и
Соединенным Штатам (Thakur et al., 2005, p. 23). При этом
«шведские компании заняли лидирующие
технологические позиции во многих промышленных
областях»,—пишет Леннарт Шон (Schon, 2008, р. 2).
Он также отмечает, что «наиболее заметной
долгосрочной чертой роста шведской экономики
являлось ускорение темпов экономического роста
в период с îgio по 195° год» (Schon, 2008, р. 9).
Высокие темпы экономического роста сохранялись
в Швеции примерно до 1970 года, хотя в некоторых
2. Экономический курс, которым следовала Швеция
начиная с 195°"х ΓΓ·> был намечен экономистами, связанными
со шведскими профсоюзами, среди которых были Йоста
Рен и Рудольф Мейднер. Разработанная ими
программа была направлена на создание государства
всеобщего благосостояния и одновременно на обеспечение
полной занятости и экономического роста. В Швеции
почти не было национализации предприятий. Большинство
предприятий находились в частных руках.
Государственные предприятия играли значительно меньшую роль
в Швеции, чем в других европейских странах.
479

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
странах Европы в послевоенный период экономика
росла быстрее. В заключение отметим, что в
период, когда в Швеции официально начало
создаваться государство всеобщего благосостояние (после
1950 года), темпы роста шведской экономики
начали отставать от темпов экономического роста в
других европейских странах (Krantz and Schon, 2007).
Этот факт позволяет предположить, что причиной
замедления экономического роста были не
эгалитарные тенденции шведского общества
(существовавшие, по крайней мере, со времени Первой
мировой войны), а передача задачи по обеспечению
равенства в ведение государства. Переход к
официальной государственной политике всеобщего
благосостояния привел к резкому повышению налогов.
13.3· Период с 195°"х по 1980-е годы
До начала 195°'X годов доля налогов и
государственных расходов в ВВП в странах Северной
Европы почти не отличалась от других промышленных
стран или была даже чуть ниже. Например,
отношение всех налогов к ВВП в Швеции в 1940 году
составляло всего 15,1% (табл. 13.1). Следовательно,
налоги не приводили к значительному сокращению
доходов жителей этих стран, которые, в свою
очередь, мало зависели от государственных расходов.
Источником помощи нуждающимся семьям были
не государственные пособия, а добровольное
участие общественности под влиянием социальных
норм, которые не оправдывали безделье и
поддерживали эгалитаризм3. В i960 году доля
государственных расходов в ВВП североевропейских стран
оставалась относительно невысокой: 24,1% в Дании,
2б,о% в Финляндии и $\,о% в Швеции. Несмотря
3- О зависимости между шведским эгалитаризмом и
экономическим ростом см. Andersson and Gunnarsson, 2005.
480

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ТАБЛИЦА 13.1
Доля налогов в ВВП Швеции, 1900-2007 гг.
Прямые Косвенные Взносы в фонды соци
Год
19°°
1912
1924
1930
1940
1950
i960
WO
1980
1990
2000
2007е
налоги
2,7
4,8
6,7
5,5
9>4
12,3
14,7
20,2
21,9
23»4
22,3
19>2
налоги
4,9
3>7
4,о
4,3
5,4
7,4
ю,о
12,4
13,7
17,2
15,1
ι6,9
ального страхования
о,о
о,о
о,3
0,2
о,3
1,3
3,6
7,6
14,4
15,1
15,1
4,4
Всего
7,7
8,5
ю,9
Ю,1
15,1
21,0
28,з
40,2
5о,о
55,7
52,6
5о,5
"Данные за 2007 г. взяты из статистического приложения к European
Commission. 2009. Public Finance in EMU, 2008.
Источники: Rodriguez, 1980 (исправленные оценки на основе
данных Statens Finanser). Таблица взята из Sweden, National Tax
Authorities. 2008. Statistical Annual Report, 2008, table 14.5.
на быстрые темпы роста государственных
расходов в предыдущем десятилетии, они все еще были
ниже, чем во Франции, Германии и
Великобритании. Даже в США уровень государственных
расходов в i960 году (26,2% ВВП) был примерно таким
же, как в странах Северной Европы.
В табл. 13.1 представлены данные об общей
сумме налоговых поступлений в Швеции в XX веке
и до 2007 года с разбивкой по основным типам
налогов. Мы видим, что общая сумма налоговых
поступлений в Швеции была очень низкой до 193° года.
Она также оставалась довольно низкой по
международным стандартам и в 1950 году. После 195° г°да
общая сумма собираемых налогов начала резко рас-
481

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ти (как и государственные расходы), достигнув
мирового рекордного уровня примерно в 1990 году,
а затем стала уменьшаться. В табл. 13.1 также
показано, что даже в 1950 году в Швеции почти не было
никаких взносов в фонды социального
обеспечения, а в i960 году они были на очень низком
уровне. Все это также подтверждает, что формальное
государство всеобщего благосостояния (то есть
такое, которое перераспределяет доход через налоги)
было создано в Швеции только во второй
половине XX века, после 1950 года. Аналогичные
процессы происходили и в других Скандинавских странах
(см. табл. 13.2 с данными за 1925-2006 годы).
Таким образом, мы видим, что государства
всеобщего благосостояния сложились в этих странах
относительно недавно. В период с 1950 по 1980 год в них
были созданы самые универсальные и щедрые
системы обеспечения общественного благосостояния
из всех когда-либо существовавших. При этом
государственные расходы и уровень налогообложения
росли рекордными темпами и вскоре вошли в
число самых высоких в мире.
С 1950 по 1995 ГОД государственные расходы
выросли до рекордного уровня в 67,1% ВВП в
Швеции, 6ι,ι% ВВП в Финляндии и 59»2% ввп в Да"
нии. За этот период доля государственных расходов
в ВВП выросла на ЗЫ% в Швеции, 35*4% в
Финляндии и 35>х% в Дании. Явно заявленной целью
увеличения государственных расходов было
обеспечение социальной защиты в течение всей
жизни («от колыбели до могилы») для всех граждан
за счет официальных государственных программ
помощи и за счет предоставления гарантированных
законом пособий.
Если в начале XX века Швеция и другие
североевропейские страны были относительно бедными
и многие уезжали из них в Америку, то ко
времени создания в них государств всеобщего
благосостояния они уже были богатыми странами. Имен-
482

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ТАБЛИЦА 13.2
Общие суммы налоговых поступлений
(в % от ВВП) в отдельных странах, 1925-2000 гг.
Нор- Фин- Велико-
Год Швеция Дания вегия ляндия британия Германия
1925
1933
1950
i960
1970
1980
1990
2000
20θ6β
ι6,ο
18,9
21,0
28,7
39,8
47,5
53,6
54,2
49,i
19,6
20,1
19,8
25,3
40,4
43,9
47,1
48,8
49,1
20,9
25,1
данных
нет
32,о
34,9
42,7
41,8
40,3
43,9
21,6
20,1
27,8
27,5
32,5
3^,2
44,7
46,9
43,5
22,6
25,2
33,1
27,3
37,о
35,2
35,9
37,4
37,1
17,8
23,0
30,1
33,9
32,9
33,1
32,6
37,9
35,6
"Данные за 20о6 г. взяты из OECD, Revenue Statistics, 1965-2007 (OECD,
2008).
Источники: Enriguez Rodriguez, Den Svenska Skattehistonen
(1925-1977); OECD, Revenue Statistics (2001). Таблица взята из
Sweden, National Tax Authorities. Statistical Annual Report (2003), table 14.4.
но поэтому считалось, что при таком богатстве
североевропейские страны могут обеспечишь своим
гражданам право на получение самого полного
набора мер социальной защиты. Как отмечает Линд-
бек, «всем известно, что шведская экономика
росла быстрее экономик других стран в период с 1870
по 197° год». С 1950 до 1970 года темпы
экономического роста в Швеции «были примерно на
уровне среднего значения для богатых стран —членов
ОЭСР» (Lindbeck, 2000, р. 13). Затем они
значительно снизились. В 1970 году Швеция занимала 3-е
место среди стран — членов ОЭСР по ВВП на душу
населения. Затем она опустилась до 7*го места
в 1980 году, до ц-го в 1991 году и i8-ro в 1998 году.
Дания и Финляндия, которые повышали налоги
и государственные расходы медленнее, чем Шве-
483

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ция, не испытали такого падения в этот период
(Thakur et al., 2003, p. 23).
В табл. 13.3 приведены данные о темпах
экономического роста в этих и других развитых
странах более чем за 5° лет. Обратите внимание,
что данные, приведенные в двух последних
столбцах, не сопоставимы с данными в первых четырех
столбцах. Значительное снижение темпов
экономического роста наблюдается в 1960-1970 годах,
то есть в период, когда шло создание государств
всеобщего благосостояния, а также в
последующий период, когда создание государств
всеобщего благосостояния уже завершилось. Однако
сходное снижение темпов роста происходило тогда же
еще в нескольких странах. Поэтому не следует
видеть прямой причинно-следственной связи между
созданием государства всеобщего благосостояния
и снижением темпов экономического роста, пусть
даже в Швеции их снижение было одним из
самых резких4.
Здесь следует кратко остановиться на некоторых
уникальных чертах государства всеобщего
благосостояния, которое было создано в Швеции, и, с
некоторыми отличиями, в других североевропейских
странах в период с 1950 года до середины ΐ97°"χ го"
дов. В нашем описании мы ориентируемся в
основном на Швецию, самую крупную и наиболее
влиятельную из североевропейских стран.
Шведская модель государства всеобщего благосостояния
отличается от моделей, принятых в других странах
континентальной Европы, которые в меньшей
степени ориентируются на универсальные программы
и в большей — на институциональные меры
социальной поддержки отдельных категорий граждан,
а также от моделей средиземноморских стран,
4- Можно отметить, что в ряде других стран Европы в это
время также складывались свои модели государства
всеобщего благосостояния.
484

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ТАБЛИЦА 13.3
Темпы экономического роста в отдельных
странах — членах ОЭСР, 1960-2008 гг.
Страна
Дания
Финляндия
Исландия
Норвегия
Швеция
Среднее
значение показателя
Германия
Люксембург
Австрия
Италия
Бельгия
Греция
Испания
Франция
Нидерланды
Швейцария
Среднее
значение показателя
Ирландия
Австралия
Великобритания
Канада
США
Новая Зеландия
Среднее
значение показателя
ВВП на ι работающего
в неизменных
1960-
1970
3,5
4,7
2,8
3>5
4,о
3,7
4,2
2,9
5,2
6,2
4,2
8,5
6,6
-
-
3,2
5,1
4,2
2,7
2,6
1,8
1,2
1,2
2,3
внутренних
ценах
1970-
1980
1,8
2,5
3,6
3,2
ι,ο
2,4
2,6
1,4
3,о
2,9
3,2
4,о
4,1
2,6
2,6
1,1
2,8
3,8
1,9
1,8
1,1
о,6
о,6
1,6
1980-
1990
1,5
2,5
1,1
1,8
1,4
1,7
1,7
2,7
2,1
2,1
1,7
о,6
2,3
1,9
1,3
0,2
1,5
3,7
о,9
1,9
ι,ο
1,5
1,5
1,8
1990-
2000
1,9
2,9
1,6
2,3
2,4
2,2
1,4
4,5
2,0
1,7
1,7
1,6
1,4
1,4
о,8
о,7
1,7
3,5
1,9
1,8
1,4
1,8
о,7
1,9
Рост ввп
на душу
населения
1997-
2007
1,7
3,1
3,8
1,8
2,9
2,7
1,5
4,5
2,о
ι,ο
2,2
4,о
2,5
1,7
2,0
2,0
2,3
5,7
2,2
2,4
2,3
1,8
2,0
2,7
1993-
1997
1,8
1,9
-
3,1
1,2
-
1,7
-
2,1
2,1
1,8
-
1,9
1,5
1,7
о,6
-
-
1,7
-
1,6
-
-
Источники: Информация в трех столбцах сданными за 1960-
1990 гг. взята из Lindbeck, 2000, р. 23; данные за 1990-2000 гг.
и 1997-2007 гг. — из OECD, Economie Outlook. Данные за 1973"
1997 годы взяты из Maddison, 1999·
485

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ориентирующихся на институциональные меры
на основе семейных связей. Она также отличается
от моделей, принятых в англосаксонских странах,
в основе которых лежат «налоговые расходы»,
целевые программы и частные структуры,
обеспечивающие социальную помощь только для своих
владельцев, а не для всех.
Еще раз подчеркнем, что североевропейские
страны были эгалитарными еще до создания в них
государств всеобщего благосостояния, а их
население оставалось этнически и культурно однородным
до начала в них изменений, вызванных притоком
мигрантов. В этих странах представители власти
обладали легитимностью, им доверяли и,
возможно, ожидали, что они предложат программу
мероприятий, отвечающих новым условиям — росту
индустриализации и доходов в регионе и в то же
время трудностям, с которыми столкнулись
местные системы социальной защиты из-за
структурных изменений в экономике и урбанизации. В это
время казалось вполне разумным создать
государственный институт, который будет выполнять
функцию существующей неформальной системы
социальной защиты.
Североевропейская модель государства
всеобщего благосостояния отличается от моделей,
созданных за пределами этого региона, несколькими
чертами. Один из скандинавских авторов
выделяет несколько важных характеристик
североевропейской модели. Ниже мы приводим их описание
в сокращенном виде5. Эти характеристики
следующие:
1. Более значительное и активное вмешательство
государства, которое гарантирует всем
отвечающим определенным критериям жителям выплату
5- Это описание подготовлено на основе Stein Kuhnle, 1998·
См. также Gustafsson, 1995·
486

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
базовых пенсий и бесплатное или в
значительной степени субсидируемое медицинское
обслуживание и другие услуги. Частная деятельность
вытесняется или поглощается государством
(подробнее см. Boli, 1991)·
2. По сравнению с другими странами, в
Скандинавских странах значительно выше доля
занятых в секторе социальных, медицинских и
образовательных услуг, а также помощи в натуральной
форме. Социальные и образовательные услуги
оказываются в основном государственными
служащими, работающими на местные и особенно
муниципальные власти. Так возникает тесная
связь между гражданами, получающими услуги,
и государственными служащими, которые
предоставляют их. И те, и другие принадлежат к
одной местной общине, и их объединяет дух
принадлежности к ней.
3- Национальные системы координируют
предоставление социальных услуг, таких как
выплата базовых пенсий, пособий по болезни,
пособий на детей и медицинское обслуживание. Но,
как уже указывалось, большую часть этих услуг
оказывают местные организации, а не структуры
национального уровня.
4- Население этих стран питает высокое доверие
к своим правительствам. Такая ситуация сильно
отличается от ситуации в таких странах, как
Соединенные Штаты и Италия, где значительная
доля граждан не доверяет правительствам.
5- Североевропейские страны полагаются на
универсальные системы социального страхования,
которые игнорируют разницу в доходах
получателей социальной помощи. Никто не
исключается из программы помощи на основании того,
что имеет более высокий доход, или из-за своего
пола или семейного положения. Пособия
выделяются всем лицам, так как право на них
имеют все лица индивидуально, а не как члены се-
487

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мей. Единственным требованием к получателю
базового уровня поддержки является его
проживание в стране. Наличие работы в настоящем
или в прошлом не требуется для получения
базовых услуг.
б. Нет классовых или профессиональных
предпочтений или ограничений на получение базовой
помощи.
7- Базовые пособия финансируются за счет общих
налогов, а не с помощью особых сборов. Таким
образом, в их финансировании участвуют все
граждане. Однако дополнительные пособия зависят
от размера доходов получателей в определенные
периоды в прошлом, в течение которых они
платили конкретные взносы и таким образом
зарабатывали право на дополнительные выплаты,
которые могут быть разными. В последние годы
такие дополнительные меры поддержки стали
играть более важную роль.
8. Более широкое, чем в других странах,
использование помощи в натуральной, а не в денежной
форме (уход за детьми и пожилыми гражданами,
помощь старикам и больным по дому). В ходе
сокращения объема поддержки в i99°"e годы
пособия в натуральной форме оставались на прежнем
уровне, тогда как денежная помощь сокращалась.
Например, государственные расходы на
долгосрочный уход в Швеции в 2007 году достигали
наивысшего в Европейском союзе уровня в 3,5%
ВВП, в то время как средний уровень по
Евросоюзу был 1,2% ВВП (см. Przywara, Diez Guardia,
and Sail, 2010, p. 6).
9. Достижение полной занятости считается
важнейшей социальной задачей. Это не только
самостоятельная цель, но и средство обеспечения
финансирования государства всеобщего
благосостояния. На достижение этой цели
направлены различные осуществляемые правительством
политики, и на граждан оказывается сильное со-
488

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
циальное давление, чтобы не позволять им
бросать работу.
До недавнего времени такая модель
предоставления социальной помощи имела широкую
поддержку в североевропейских странах. Но в последние
годы эта поддержка ослабла по нескольким
причинам, среди которых — предоставление социальной
поддержки иммигрантам и нарушение этнической
однородности населения. В настоящее время
иммигранты составляют 12% населения Швеции.
Случаи злоупотреблений и позиция ряда влиятельных
экономистов, считающих, что государство
всеобщего благосостояния тормозит рост экономической
эффективности, также способствовали росту числа
тех, кто требует экономических реформ, и
ослабили поддержку некоторых мер государственной
политики. Возможно, именно поэтому в некоторых
североевропейских странах граждане избирали
более консервативные правительства.
Завершая перечисление характеристик
североевропейской модели, следует указать на некоторые ее
свойства, которые отличают ее от моделей других
европейских государств всеобщего благосостояния
с высокими уровнями государственных расходов.
Во-первых, большинство базовых пособий
являются универсальными у а их администрирование
осуществляется из единого центра. Важным исключением
считается только система выплаты пособий по
безработице, которой управляют профессиональные
союзы. Пособия предоставляются всем жителям,
а не семьям. Они не зависят от семейного
положения или прав, которые имеют другие члены семьи.
Таким образом, семья не существует как
юридический субъект в области обеспечения базовых услуг,
в то время как в системах социальной помощи
других стран она занимает центральное положение.
В 1971 году к физическим лицам были привязаны
даже выплаты налога на доход. Отсутствует нало-
489

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
гообложение по совокупному доходу семьи,
которое в системах с прогрессивными налогами лишает
супругов и других неработающих членов семьи
стимула искать работу; нет практики расчета
коэффициентов, изменяющих налоговую нагрузку в
зависимости от состава семьи (например, во Франции,
где семьи с детьми платят меньше), так что шкала
налогов становится менее прогрессивной. В то же
время дополнительные меры поддержки
(особенно некоторые виды пенсий) привязаны к
размеру прошлых социальных взносов их получателей,
что стимулирует граждан продолжать работу и
получать дополнительный доход. В-третьих,
североевропейская модель социального обеспечения
требует высокой занятости населения, которая
позволяет финансировать предоставление
социальных услуг в натуральной форме. Занятость женщин
значительно возросла в течение последних
десятилетий благодаря возможностям трудоустройства
на работу и программам государства всеобщего
благосостояния. Уровень занятости и мужчин, и
особенно женщин в североевропейских странах очень
высок. Сегодня он один из самых высоких в мире
(Alesina and Giavazzi, 2006, p. 62).
С точки зрения занятости системы социального
обеспечения Швеции и других стран Северной
Европы не были гендерно нейтральными. Они
отдавали предпочтение женщинам, которых местные
правительства нанимали для работы в секторе
социальных услуг, финансируемых национальным
правительством. Как отмечает Шервин Розен,
«данные [по занятости] указывают на два
основных факта. Первый заключается в том, что
государственный сектор на местном уровне
обеспечивал почти весь рост занятости в Швеции с начала
1960-х годов. Второй состоит в том, что почти весь
этот рост обеспечили женщины» (Rosen, 1996,
р. 729)· Но в последние годы все изменилось.
Шведское государство всеобщего благосостояния обес-
49°

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
печило много рабочих мест для женщин,
освободив их от многих семейных обязанностей, которые
они выполняли в прошлом (забота о своих
собственных детях и престарелых родственниках)
и которые сегодня женщины выполняют в других
странах (например, в Италии и Японии).
Отличие состоит в том, что теперь шведским
женщинам платят за выполнение этих обязанностей,
тогда как в прошлом (а в других странах и сегодня)
им не платили и не платят. Это освободило
женщин от семейных обязанностей, дав им
финансовую и социальную независимость. В то же время
это ослабило роль семьи как социального
института. Например, данные показывают, что в
Швеции, в отличие от средиземноморских стран,
только 4~5^ населения живет в своих семьях и только
немногие заботятся о престарелых родственниках.
Помимо вопроса о влиянии столь масштабного
расширения сферы вмешательства шведского
государства на семью, появляется вопрос о том, не
приведет ли этот аутсорсинг домашней деятельности
к искажению статистических данных об
исполнении государственного бюджета. Отвечая на него,
я могу процитировать одну из своих более ранних
работ:
В некоторых из этих стран, таких как Швеция,
30% работающего населения трудится на
государство, в то время как в Италии доля таких
работников в 2 раза меньше. Многие из этих
государственных служащих... заняты в центрах ухода
за детьми, домах престарелых, оказанием
помощи на дому престарелым и хронически больным
людям, в государственном жилом фонде и других
подобных областях. Многие из них —женщины.
Таким образом, государство всеобщего состояния
создает в государственном секторе рабочие места
для женщин. При этом оно освобождает их от
необходимости заботиться о престарелых или
больных родственниках. Государство резко повысило
491

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
уровень занятости женщин... В 2003 году в
Швеции и Дании трудились 71>5 и 7°>5^ женщин,
а в Италии только 42>7% (Tanzi, 2005, р. 28).
Оценивая воздействие такой ситуации на уровень
благосостояния, необходимо смотреть на нее с
точки зрения как тех, кто обеспечивает уход
(работающие женщины), так и тех, за кем ухаживают.
При этом их оценки, скорее всего, будут разными
(Tanzi, 2008, р. 181).
Такая финансируемая государством деятельность
заместила некоторые виды работы по дому... Она
искажает международную статистику, не
позволяя сравнивать доход на душу населения... В
таких странах, как Швеция и Дания, она
учитывается в национальной статистике... а в Италии
осуществляется в рамках домохозяйств и в
статистике не учитывается (Tanzi, 2005, Р-31)·
Это значит, что шведский ВВП и доход на душу
населения в Швеции могут переоцениваться при
сравнении с Италией, а темпы экономического роста
завышаться из-за роста занятости женщин в годы
политики всеобщего благосостояния, особенно
в 195°"е> 19б°'е и 197°~с годы. Неизбежно возникают
и вопросы о влиянии государства всеобщего
благосостояния на семью как на социальный институт.
Чем большее значение человек предает семье, тем
менее привлекательным ему представляется
шведское государство всеобщего благосостояния. Этот
непреднамеренный результат создания
североевропейского государства всеобщего благосостояния
сходен с намерениями большевистских
реформаторов, которые также не видели пользы от сохранения
института семьи. В плане личной свободы от
создания государств всеобщего благосостояния больше
всего выиграли женщины, которые стали самыми
убежденными сторонниками государственных
расходов и политики всеобщего благосостояния.
492

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
134· Период с 1990-х годов
по настоящее время
Хотя часто сообщается, что североевропейская
модель государства всеобщего благосостояния
пользуется поддержкой большинства граждан
своих стран, всегда существовали группы населения,
не разделявшие общий энтузиазм. Среди них были
и некоторые видные экономисты, включая Ассара
Линдбека. Их беспокоило то долгосрочное
воздействие, которое высокие налоги и государственные
расходные программы могут оказать на
экономические стимулы. Ведь со временем их негативное
воздействие на экономические стимулы может
проявиться даже в эгалитарном и однородном
обществе. Рассуждая практически, можно
предположить, что негативный эффект будет увеличиваться
со временем, особенно после того, как ослабеют
некоторые социальные нормы. Экономисты изучали
этот вопрос на слишком коротком временном
промежутке и поэтому не смогли должным образом
оценить воздействие государства всеобщего
благосостояния на темпы экономического роста и
показать то, что Линдбек назвал «угрожающей
долгосрочной динамикой» (Lindbeck, 1995)· Кроме того,
как мы уже отмечали ранее, на экономический рост
влияют разные факторы, и одни факторы со
временем сменяют другие.
Устойчивость социальных норм в странах
Северной Европы позволяет надеяться, что негативное
воздействие политики всеобщего благосостояния
на экономические стимулы проявится позднее, чем
в странах, где таких норм нет или они слабее.
Однако со временем из-за высокого налогового
бремени ряд самых талантливых граждан, а также
некоторые предприятия могут решить, что выиграют
от переезда в места с более благоприятным
налоговым климатом. Поскольку глобализация облегчает
493

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
такое перемещение и делает его более вероятным,
отдельные предприятия начинают угрожать
правительству перспективой перехода в страны с
более низкими налогами. Кроме того, щедрые
универсальные социальные программы могут
подталкивать все больше граждан к тому, чтобы уменьшить
свои усилия и участие в экономической
деятельности. Они могут симулировать болезнь или
инвалидность или откладывать начало трудовой
деятельности. Уже появляются сообщения, что уклонение
от работы через симулирование болезни и позднее
начало трудовой деятельности становятся
серьезными проблемами. Наконец, щедрые программы
привлекают в страну все больше мигрантов,
желающих стать резидентами (Mehrez, 2002; а также Неп-
reckson and Person, 2002). Сегодня мигранты
составляют значительную долю населения Швеции и,
возможно, еще более значительную долю ее населения
трудоспособного возраста. Появление
иммигрантов увеличило финансовые издержки государства
всеобщего благосостояния в Дании и Швеции,
вызвав более консервативную реакцию на программы
социального обеспечения. В результате избиратели
стали голосовать за более консервативные
правительства. Трудно сказать, как проявит себя
выявленная Ассаром Линдбеком «угрожающая
долгосрочная динамика» и какими будут североевропейские
государства всеобщего благосостояния через 20-
ЗО лет. Такая динамика должна быть
эмпирически заметной и усиливаться со временем,
затрагивая не только статическую эффективность
Скандинавских стран (уровень ВВП), но и динамическую
эффективность (темпы роста). Последняя зависит
от того, что делается в других областях. Вероятно,
что системы социального обеспечения станут менее
щедрыми, чем сегодня, и значительно менее
щедрыми, чем они были пару десятилетий назад.
В ig8o-e годы, когда государства всеобщего
благосостояния были уже полностью сформирован-
494

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ными, а золотой период экономического роста уже
закончился, стало ясно, что требуется некоторая
корректировка политик, введенных после 1950 года.
Экономики североевропейских стран
значительно замедлились в i97°"e и 1980-е годы (табл. 13.3).
Дания первой испытала экономический кризис
в 197°"х и начале 1980-х годов. В начале ΐ99°"χ го"
дов последовали кризисы в Финляндии и Швеции.
В 199°-1993 годах Швеция прошла через острую
рецессию, когда темпы роста экономики оставались
отрицательными три года подряд6. В Финляндии
кризис усугубила утрата торговых связей
вследствие распада Советского Союза.
Череда кризисов и рецессии указывала на
необходимость изменить политику этих стран. Были
проведены значительные реформы, позволившие
оживить экономики этих стран в течение
следующих лет. Но хотя меры социальной поддержки
стали несколько менее щедрыми, основные черты
политики всеобщего благосостояния сохранились.
Некоторые считают, что положительное
воздействие реформ на экономику позволило
нивелировать негативное влияние политики всеобщего
благосостояния на экономические стимулы, которое,
однако, еще может проявиться в будущем. Пока
трудно сказать, какая тенденция будет преобладать
в долгосрочной перспективе. Проявится ли
положительное воздействие недавних реформ или
негативное влияние предыдущих? В любом случае
мы видим, что после реформ ig8o-x и особенно
6. Как отметил Йене Хенрикссон, статс-секретарь
министерства финансов Швеции, «когда социал-демократы
пришли к власти в октябре 1994 Γ·> дефицит
государственного бюджета Швеции составлял ю% В В П. Разница в
процентных ставках по сравнению с Германией составляла
450 базисных пунктов, а уровень безработицы
превышал 8%... Ожидалось, что государственный долг
достигнет 128,2% ВВП. Это был серьезный кризис». См. Henriks-
son, 2003, p. 205.
495

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
1990-х годов темпы экономического роста
некоторых североевропейских стран восстановились
(см. табл. 13.3)· Восстановление темпов роста
сопровождалось ростом неравенства доходов. В этих
странах в период с середины 1980-х годов до
середины 2000-х годов отмечался значительный рост
коэффициента Джини.
В числе основных реформ были реформа
налоговой системы, значительное сокращение
государственных расходов и реформа пенсионной
системы. Кроме того, были приняты особые программы
повышения эффективности. Принятые меры
позволили в последующие годы повысить
эффективность экономик этих стран.
Налоговая реформа была в основном направлена
на снижение существовавшего (или
предполагаемого) негативного воздействия налоговой системы
на экономические стимулы. Поэтому основной
целью налоговой реформы было снизить предельную
ставку налогообложения без значительного
сокращения налоговых поступлений. Шведские
экономисты, например, писали об этом так:
«Крупнейшая налоговая реформа [в Швеции] 1991 года была
направлена на расширение налоговой базы,
значительное снижение предельной ставки
налогообложения, особенно для высоких уровней дохода,
и увеличение налога на добавленную стоимость»
(Aronsson and Palme, 199^ Ρ·39)· Цель заключалась
в том, чтобы стимулировать работников с
высоким доходом увеличить трудовые усилия и
удержать прежний уровень налоговых поступлений.
Аналогичные реформу были проведены в других
странах Северной Европы. Сегодня в этих странах
введены самые высокие ставки налога на
добавленную стоимость, который в других странах
считается налогом, наносящим наибольший ущерб
группам с более низкими доходами, и относительно
нормальный уровень налогов на рабочих и
группы с высокими доходами. Чтобы компенсировать
496

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
негативное воздействие изменений на
распределение дохода, одновременно были увеличены
трансферты домохозяйствам с детьми (Aronsson and
Palme, 1998, p. 39).
Существует множество работ, где
оценивается влияние значительного налогового бремени,
и особенно предельных налоговых ставок, на
экономические показатели всех стран в целом и стран
Северной Европы (и Швеции) в частности (см.,
например, Gustafsson and Klevmarken, 1993)· В
большинстве теоретических работ по налогообложению
утверждается, что высокие предельные налоговые
ставки и значительное налоговое бремя негативно
влияют на экономические стимулы и
экономический рост. Например, лауреат Нобелевской премии
по экономике 2004 года Эдвард Прескотт изучил,
как высокие предельные ставки налогов на труд
влияют на продолжительность отработанного
времени (Prescott, 2002). Он показал, что разница в
соотношении времени, потраченного на труд и
отдых, между Соединенными Штатами и крупными
странами Евросоюза объясняется разницей в
уровнях предельных ставок налога на трудовые доходы.
Мартти Хетемяки (Hetemäki, 2003) также показал,
что высокие налоги на работников ведут к
сокращению отрабатываемого времени (см. рис. 13.1; см.
также Alesina, Glaeser, and Sacerdote, 2005;
T.Andersen, 2010 и Strand, 1999)· Никто из экономистов
не утверждал, что высокие налоги положительно
воздействуют на трудовые и прочие стимулы.
Однако работы, увязывающие налоговые
ставки и темпы экономического роста, имеют два
фундаментальных недостатка: в них не учитывается,
как используется доход, и экономические
результаты связываются с одним или с одним основным
показателем — налогами, хотя в более
долгосрочном плане важную роль играют и другие
инструменты политики, которые могут как усилить, так
и нейтрализовать влияние налогов на экономиче-
497

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Отработанное время и налог на работников
Время, отработанное населением трудоспособного возраста
1500 · Корея
Исландия
1400
1300
• Соединенные Штаты
1200
Новая Японияф-'^»«*^^
Зеландия •Австралия^*^^ р
• Канада
· Швеция
1100
• Мексика
Великобритания^
Словакия
^· Дания
•Финляндия
ТТорвёгйя" ^\* Ирландия
·· · Испания
Греция
1000
900
• Нидерланды**"^."
Франция Германия
800
Италия
Бельгия
20
30
40
50 60 70
Налоги на работников
РИС. 13.1. Отработанное время и налог на работников
Источник: Hetemäki, 2003, р. 2и.
ские результаты. Тем не менее в одном из
посвященных Швеции исследований МВФ отмечается,
что, если «взаимосвязи между экономическим
ростом и государственным вмешательством... сложны
и еще не до конца поняты... есть достаточно
оснований для того, чтобы предположить, что высокий
уровень налогообложения сдерживает
экономический рост» (Thakur et al., 2003, p. 45).
Важнейшим новшеством, направленным на
снижение сдерживающего эффекта предельных
налоговых ставок, стало введение в североевропейских
странах раздельного налога на доходы. При таком
налоге доходы физических и юридических лиц
отделяются от их дохода на инвестиции и
дохода наемных работников и самозанятых лиц от
своей экономической деятельности. При этом доход
от инвестиций облагается по пропорциональным,
более низким ставкам, а доход от трудовой дея-
49«

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
тельности наемных работников и самозанятых —
по прогрессивным ставкам (см. S0rensen, 1994)·
Ранее все виды доходов индивида
суммировались и облагались по резко возрастающим
прогрессивным ставкам. Это значит, что для тех, кто
получает доход от трудовой деятельности и
доход с капитала, доход с капитала (проценты,
дивиденды, прирост стоимости капитала, рента)
часто являлся предельным, добавочным доходом,
облагаемым по максимальным предельным
ставкам. Это толкало налогоплательщиков выводить
средства из своих стран и вкладывать их в странах
с низкими налогами, включая страны — налоговые
убежища. Налоговая система вызывала отток
капитала и стимулировала уклонение от налогов.
Ситуацию усугубило воздействие инфляции, которая
обесценивала доход от процентов и другой доход
с капитала (например, через «эффект Фишера»).
Сочетание инфляционного воздействия с
высокими предельными ставками налога привело к
ситуации, в которой эффективные налоговые ставки
на доход от капитала частных лиц могли легко
превысить уровень в юо% (Tanzi, 1980 и 1988).
Введение раздельного налога на доход
позволило снизить ставку налога на доход от капитала,
сделав ее приблизительно равной доходу на
доходы корпораций, который в североевропейских
странах и так сравнительно невысок —28% в Швеции
и Норвегии, еще ниже в Дании (25%) и Финляндии
(2б%). Переход на раздельный налог позволил
значительно усилить стимулы, но, возможно, также
способствовал росту коэффициента Джини.
Одновременно были понижены установленные законом
ставки налогов, что сократило разрыв между
доходами работников до и после уплаты налогов и тоже
может вызвать рост неравенства доходов.
Исследование неравенства доходов в странах
ОЭСР показывает, что воздействие прямых
налогов на перераспределение дохода в североевропей-
499

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ских странах минимально по сравнению с другими
рассмотренными странами: на момент проведения
исследования, в 2θθθ году, наиболее богатые 30%
населения платили меньшую долю всех
собираемых налогов, а наиболее бедные 30% — большую,
чем в других исследуемых странах (табл. 13.4) 7·
Наиболее значительное различие вклада налогов
в перераспределение дохода наблюдается между
североевропейскими и англосаксонскими
странами. В североевропейских странах беднейшие 30%
населения платят и,3% всех собираемых налогов,
а в англосаксонских странах —только %\%. С
другой стороны, наиболее богатые 30% населения
платят ЗЗ»1^ всех собираемых налогов в
североевропейских странах и 63,8% в англосаксонских странах.
Это различие частично объясняется тем фактом,
что страны Северной Европы характеризуются
более ровным распределением рыночного дохода^ а
также тем, что налоговая политика в англосаксонских
странах стремится собирать больше налогов с
богатых групп населения8. Примерно о том же
свидетельствуют данные в табл. 1.5.
В табл. 134 также показано, как
распределяются трансферты между группами населения (деци-
лями) с различными уровнями доходов9. И здесь
мы видим значительные различия между тремя
представленными в таблице группами стран. В
англосаксонских странах основными
бенефициарами государственных трансфертов являются
беднейшие 30% населения. На их долю приходилось 50%
7- Прямые налоги включают налог на доходы и взносы в фонды
социального обеспечения.
8. В Соединенных Штатах бедные семьи почти не платят
налогов: налога на добавленную стоимость нет, а налог на
доходы рассчитывается для семьи и предусматривает
значительные вычеты.
9- Учитываются только денежные трансферты. Трансферты
в натуральной форме, которые особенно распространены
в североевропейских странах, не учитываются.
500

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ТАБЛИЦА 13.4
Распределение налогов и государственных
трансфертов по группам населения (децилям)
с различными уровнями доходов
в отдельных странах
Налоги
Государственные
трансферты
Страна
Наибо- Наибо-
Бедней- лее бога- Бедней- лее бога-
шие зо% тые 30% шие $о% тые 30%
населения населения населения населения
Дания
Финляндия
Норвегия
Швеция
Среднее
значение
Бельгия
Франция
Германия
Италия
Нидерланды
Среднее
значение
Австралия
Канада
Ирландия

Великобритания
США
Среднее
значение
4,1
9,8
Ю,2
п,о
">3
3,9
8,7
ю,о
6,7
">7
8,2
3,7
6,2
3,3
6,о
6,3
5,1
48,7
5М
53,8
53,3
53,1
63,5
67,9
53,6
62,3
52,2
59,9
65,1
6о,4
66,4
βι,ο
65,3
63,8
43,4
43,2
45,1
33,7
41,4
36,0
35,6
31,7
20,5
45,8
33,9
62,3
41,5
47,1
54,5
41,4
49,4
17,7
16,4
18,3
25,8
19,5
22,5
25,1
30,7
34,5
18.1
26,2
6,5
20,8
14,8
п,7
23,0
15,4
Источники: Исследование ОЭСР о распределении доходов
домохозяйств, 2000 г. На основе данных в Förster and Pearson,
2002, table 7, p. 31.
501

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
общей суммы трансфертов. В европейских странах,
кроме стран Северной Европы, беднейшие 30%
населения получали более 30% (33>9%) общей суммы
всех государственных трансфертов, а самые богатые
30% населения —немногим менее 30% (26,2%). В
североевропейских странах беднейшие 30% населения
получали 4М% всех трансфертов, а самые богатые
30% населения —19,5%· Особенно поразительно
различие между Италией и Австралией. В Италии
самые бедные 30% населения получают только 20,5%
государственных трансфертов, в то время как в
Австралии—62,3%.
Дополнительная информация, собранная
в исследовании доходов ОЭСР,
свидетельствует, что за период с середины 1980-х по середину
1990-х годов произошли значительные
изменения в распределении государственных
трансфертов и косвенных налогов между группам
населения (децилями) с различными уровнями доходов
(табл. 13-5)· Из приведенных в табл. 13.5 данных
видно, что в течение непростого периода с середины
1980-х по середину i99°"x годов правительства
североевропейских стран пытались защитить
беднейшие 30% населения, перенаправляя в их пользу
часть средств более богатых 70% населения (и
особенно зо% самых богатых). Одновременно были
повышены налоги на доходы 30% самых богатых
и понижены на 70% остального населения. Таким
образом, введение раздельного налога на доходы
не оказывало негативного воздействия на наиболее
бедные группы населения по крайней мере до
середины 199°"х годов.
Теперь рассмотрим изменения в области
государственных расходов, которые произошли после
1995 года, когда страны вышли из кризиса,
начался экономический рост и восстановились
нормальные условия экономической деятельности.
Мы не вполне отдаем себе отчет, как сильно
снизились государственные расходы в странах Север-
502

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ТАБЛИЦА 13.5
Изменения в перераспределении средств
в период с середины ig8o-x по середину ig9°"x ΓΓ·
(в процентных пунктах)
Государственные
трансферты Налоги
* ъ , . g ?
s
6 et S \δ ύ i о \o
Страна W 3 я ^ я в Eux на Э ε *·βε
Ευ
и Ε
Дания 5»1 -1.4 "3>7 °>2 ~2»2 2'°
Финляндия 2,2 ι,5 "3>8 -ι,ι -ι,ο 2,1
Норвегия з>2 -1»3 "2»° '2>9 _1>8 4>6
Швеция ι,3 ο,6 -ι,9 -ι,3 -ο>7 2>°
Источники: Исследование ОЭСР о распределении доходов
домохозяйств, 2000 г. На основе данных в Förster and Pearson,
2002, table η p. 31.
ной Европы. В табл. 13.6 представлены собранные
Европейской комиссией строго сопоставимые
данные, характеризующие изменение общего объема
государственных расходов и некоторых видов
расходов с 1995 по 2°°7 Г°Д- К сожалению, отсутствуют
данные по Норвегии. Следует учитывать, что
первые данные относятся к 1995 Г°ДУ> когда некоторые
корректировки уже были произведены. Из
таблицы видно, что с 1995 по 2007 год доля
государственных расходов в ВВП снизилась на 9>2% в Дании,
п,б% в Финляндии и п,6% в Швеции. А это очень
большие сокращения. Несмотря на эти
сокращения или, наоборот, благодаря им, экономики этих
стран демонстрировали очень хорошие
показатели в этот период.
Как видно из табл. 13.6, расходы на
«социальную помощь в натуральной форме» не менялись, и,
5<>3

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
1995
17,о
19,5
5,9
i6,8
59,2
2007
17,6
15,8
1,5
i5,i
50,о
1995
4,3
21,9
4,о
21,2
6ι,4
2007
14,8
16,2
i,3
17,5
49,8
1995
18,7
20,4
6,7
21,3
67,1
2007
19,2
16,9
1,8
17,7
55,6
ТАБЛИЦА 13.6
Объем государственных расходов в отдельных
странах, 52005-2007 гг. (в % от ВВП)
Дания Финляндия Швеция
Социальная помощь
в натуральной форме
Социальная помощь
не в натуральной
форме
Выплата процентов
Прочие расходы
Всего расходов
Примечание. Таблица подготовлена на основе определений
европейской системы национальных и региональных счетов
ESA 95·
Источники: Данные за 2007 г. взяты из статистического
приложения к публикации European Commission. 2009· Public
Finance in EMU, 2008.
следовательно, не было сокращения
государственных служащих, занятых оказанием такой помощи.
При этом произошло значительное сокращение
«прочих социальных трансфертов»,
представленных в основном денежными трансфертами. В этой
категории сокращение расходов (в процентах
от ВВП) составило з>7% в Дании, ζ,γ% в Финляндии
и 3>5^ в Швеции. Приведенные в таблице данные
также свидетельствуют о значительной экономии
на выплате процентов, связанной с сокращением
государственных долгов, и росте бюджетного
профицита в течение этого периода. Также была
достигнута экономия и по другим социальным
статьям, а сэкономленные средства шли на
финансирование «социальной помощи в натуральной форме».
Эти результаты представляются интересными,
особенно если помнить, что сокращение государ-
5°4

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ственных расходов, государственного долга и
бюджетного дефицита не ухудшило, а улучшило
экономические показатели и что, несмотря на некоторый
рост неравенства (измеренного по коэффициенту
Джини), ИЧР этих стран не изменился. В 20об году
по информации из базы данных Eurostat New Cronos
коэффициент Джини составлял: 0,24 для Дании,
о,2б для Финляндии и о,24 для Швеции10. А
показатели бедности в этих странах были среди самых
низких в Европе.
Теперь мы рассмотрим пенсионные реформы,
которые были наиболее инновационными реформами
199°"х годов. В ig8o-e годы шведская пенсионная
система начала терять финансовую устойчивость
из-за резкого замедления экономического роста
и увеличения продолжительности жизни. В июне
1998 года, после нескольких лет политических
дискуссий и следуя принципам, определенным
шведским парламентом в 1994 Г°ДУ> Швеция перешла
на новую систему пенсионного обеспечения.
Изменения в пенсионной системе распространялись
на граждан, родившихся после 1953 г°Да- Те, кто
родился между 1938 и 1956 годом, включались в нее
поэтапно. Система была довольно сложной. Ниже
мы представляем ее основные черты.
Реформированная шведская пенсионная система
финансируется взносами работников, а не за счет
общих налогов. Доходы, учитываемые при
расчете пенсии, включают заработную плату и все
денежные выплаты (пособия по болезни, по
безработице и на обучение, пособия молодым родителям
и т.д.), которые работники получают от
государства или работодателей. Установлена предельная
ίο. Обратите внимание, что коэффициент Джини для Швеции,
который приводится в статистической базе данных
Евросоюза Eurostat New Cronos, отличается от
коэффициента, опубликованного шведским государственным
статистическим агентством Statistics Sweden.
505

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
база для начисления пенсионных взносов. Общий
взнос в пенсионный фонд составляет 18,5% от
облагаемого пенсионными взносами дохода, из
которых ι6% идет на основную пенсию, а 2,5% на
дополнительную часть пенсии. Выплачивая взнос в 18,5%,
граждане сами формируют свои пенсионные
накопления. Суммы в ι6 и 2,5% дохода переводятся
на два разных («виртуальных») пенсионных
счета. Стоимость этих счетов растет в соответствии
с размером ежегодных взносов, числом лет уплаты
взносов и начисленными «процентами».
«Проценты» на счет основной пенсии, которая
складывается из i6%-ro взноса, начисляются в соответствии
с темпами ежегодного роста заработной платы
в Швеции. Таким образом, они представляют
собой «виртуальные» проценты. Что же касается 2,5%
пенсионных взносов, направляемых на счет
дополнительной части пенсии, то будущие пенсионеры
могут принимать самостоятельные решения в
отношении ценных бумаг, в которые следует
инвестировать эти средства. Доходность этого счета
определяется фактической доходностью ценных бумаг,
в которые инвестированы средства с этого счета.
Пенсионер может в любое время, свободно и
бесплатно переводить средства с этого счета из одних
ценных бумаг в другие.
Лицам, которые получают очень маленькую
«пенсию по размерам прошлого дохода» или не
получают ее вообще, выплачивается
государственная «гарантированная пенсия». Такую
«гарантированную пенсию» могут получать только граждане
65 лет и старше. В Швеции нет установленного
возраста выхода на пенсию, но граждане могут по
желанию начать получать пенсию на основе прошлых
доходов или дополнительную пенсию в возрасте
6ι года. Чем дольше они будут откладывать
получение пенсии, тем выше будет их ежегодная
пенсия на основе дохода, так как сумма, начисленная
на пенсионный счет, вырастет, а ожидаемая продол-
5об

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
жительность жизни пенсионера (оставшееся число
лет жизни, определяемое при выходе на пенсию)
уменьшится. Размер пенсии, получаемой при
выходе на пенсию, устанавливается в зависимости
от средней ожидаемой продолжительности жизни.
Шведская пенсионная система (включающая
пенсию на основе дохода и дополнительную часть
пенсии) задумывалась как солидарная (то есть пенсии
выплачиваются из взносов тех, кто сейчас
работает). В нее встроен автоматический
«балансировочный механизм», который обеспечивает
корректировку обязательств пенсионной системы по мере
роста средних доходов (подробнее об этом
механизме см. в Thakur, et al., 2003, p. 95; a также в Setter-
gren, 2001). «Гарантированная пенсия»
финансируется из бюджета центрального правительства. Она
выплачивается в дополнение к пенсиям, размер
которых ниже определенного лимита.
В настоящее время в Швеции существует два
вида выплат по социальному страхованию. Это
выплаты на основе прав, приобретенных во время
работы, и прав, полученных на основе
официального местожительства. «Гарантированную пенсию»
получают только при постоянном проживании
в Швеции. Для получения пенсии на основе
доходов или дополнительной пенсии постоянное
проживание в Швеции не требуется.
Пенсионные права каждого человека
устанавливаются ежегодно органом социального
страхования. На их основе определяется пенсионный баланс
по каждому виду пенсий. Как отмечалось ранее,
реформа шведской пенсионной системы была
вызвана замедлением экономического роста в Швеции
в 197°"е и 1980-е годы, сделавшим существовавшую
ранее пенсионную систему неустойчивой. Кроме
того, ставилась цель устранить некоторые
диспропорции. В 20Ю году взносы работодателя
составляли ю,21% фонда заработной платы, в то время
как работники платили η%. Со временем эти части
5°7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
взносов в пенсионную систему сравнялись.
Благодаря структуре взносов и выплат
(«балансировочный механизм») ожидается, что система останется
сбалансированной и в будущем.
Говоря о пенсионных реформах в других
североевропейских странах, мы ограничимся лишь
кратким описанием их основных черт. Норвегия
начала реформу государственной системы социального
страхования (Folketrygderi) в 1966 году. Новая,
единая система заменила собой несколько старых
систем социального страхования (по старости,
утрате трудоспособности, болезни, безработице, а также
помощь семьям с детьми). Первые шаги по
созданию системы пенсионного обеспечения для всего
населения Норвегии были сделаны в i88o-e годы,
когда в Германии проходили реформы Бисмарка.
В 1894 году в Норвегии была создана парламентская
рабочая комиссия. Комиссия представила доклады
в 1899 и !9°2 год^х, но никаких законодательных
решений не последовало (Ervik, 2001). Реформы
начались только в 1935 году, когда был принят закон
о создании пенсионной системы, финансируемой
за счет 1%-го налога на доходы частных лиц и
компаний. Пенсия была универсальной, но очень
маленькой и предоставлялась только по итогам
проверки нуждаемости, поэтому ее получали немногие.
Проверки материального положения были
отменены в 1957 году, и пенсионная система стала
по-настоящему всеобщей.
В 1967 году была введена дополнительная,
привязанная к уровню дохода пенсия. Для получения
полной пенсии требовалось иметь стаж
оплачиваемой работы в 40 лет. Следовательно, первые
полные пенсии предполагалось выплатить только
в 2007 году. В 1969 году была введена надбавка к
маленьким пенсиям. Эта базовая система с
небольшими модификациями действовала и после 1967 года.
Как и в Швеции, замедление экономического роста
в 1980-х годах и демографические изменения поста-
5о8

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
вили под вопрос устойчивость пенсионной системы
в будущем и вызвали необходимость реформ.
Споры о необходимости пенсионной реформы
продолжались с 1985 по 2000 год. В 1995 Г°ДУ была
создана комиссия для оценки финансового состояния
пенсионной системы. Предполагается, что
реформы норвежкой пенсионной системы продолжатся
в последующие годы.
Норвежская пенсионная система сходна со
шведской системой, но не идентична ей. Пенсионный
возраст в Норвегии составляет 67 лет. Пенсия
складывается из двух частей: базовой пенсии, право
на которую имеет все население, и дополнительной
части, размер которой зависит от доходов
работника. Те, кто не получает дополнительную пенсию
или у кого она очень мала, имеют право на
надбавку к базовой пенсии, которая предоставляется после
проверки уровня доходов. Полная базовая пенсия
предоставляется при уплате пенсионных взносов
в течение 40 лет в возрасте от ι6 до 66 лет.
Также существует надбавка на супруга (супругу) и
детей, которая выплачивается после проверки на
нуждаемость. Существуют пенсии по инвалидности
для тех, кто заработал право на пенсию, но чья
трудоспособность снизилась более чем на 5°%·
Пережившие своего супруга (супругу) лица также
имеют право на пенсию, если отвечают определенным
требованиям.
Минимальная пенсия одинокого человека
складывается из полной, «базовой» пенсии,
равной 15,6% среднего заработка, и любой из надбавок.
С 2003 года минимальная пенсия индексируется
с учетом среднего уровня доходов. Надбавки к
пенсии были повышены в 2θθ8 и 2θΐο годах.
Минимальная пенсия замещает примерно 31% среднего
дохода. Начиная с 20об года работодатели
обязаны делать минимальный взнос в размере 2%
заработков своих работников на должностях до
определенного уровня в рамках пенсионной программы
5°9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
с фиксированными взносами. При этом пособие
можно получать только по достижении 67 лет
при условии уплаты взносов на протяжении ю лет
и более. Также имеются дополнительные,
добровольные частные пенсионные программы для
работников различных предприятий.
Приблизительно две трети работников заняты
на предприятиях, участвующих в программах
досрочного выхода на пенсию. Введенная в 1989 году
программа позволяет выходить на пенсию с 62 лет.
Но можно выходить на пенсию и после 67 лет.
В этом случае человек может продолжать работать
и одновременно получать пенсию.
Дополнительные годы работы не дают права на более высокую
пенсию. До 1973 года возраст выхода на пенсию
составлял ηο лет. Как и в Швеции, пенсионный
доход облагается в Норвегии налогом, но его ставка
ниже, чем ставка налога на доход от трудовой
деятельности.
В Финляндии первая общая пенсионная система
была создана в 1938 году. Это была система с
привязкой к уровню заработной платы и с
индивидуальными пенсионными счетами. В 1956 году она
была преобразована в систему с привязкой к
доходу. В период после 1956 года основную роль в
реформировании финской пенсионной системы
играли организации работников. Финансирование
пенсий на основе дохода осуществлялось
частными работодателями с 1961 по 1993 Г°Д- Однако
экономическая рецессия начала 199°"Χ годов лишила
финскую пенсионную систему финансовой
устойчивости. В 1992"*1993 годах было решено, что
работники также должны делать взносы в пенсионную
систему. Первоначально взнос работников
составлял з% заработной платы, в то время как
работодатели вносили 15% дохода. При этом ожидалось,
что в будущем вносимые обеими сторонами доли
будут выровнены. Также был произведен ряд
изменений, направленный на снижение затрат на пен-
5Ю

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
сионное обеспечение, включая повышение
пенсионного возраста и увеличение периода занятости,
используемого для расчета пенсионного дохода.
В 2005 году была проведена еще одна важная
реформа пенсионной системы, в ходе которой
произошли следующие изменения:
ι. Работники могли выбирать любой возраст
выхода на пенсию в пределах от 63 до 68 лет. Система
досрочного выхода на пенсию была упразднена.
2. Пенсионные начисления были увеличены с 2,5
до 4>5% Для лиц. в возрасте с 63 до 68 лет и с 1,5
до 1,9% для лиц в возрасте с 53 Д° 62 лет.
3- Пенсию начали рассчитывать на основе
дохода, полученного в течение всей трудовой
жизни, а не на основе отрезка отдельных, наиболее
удачных лет.
4- Возраст получения неполной пенсии был
повышен.
5- Был введен коэффициент ожидаемой
продолжительности жизни. Увеличение ожидаемой
продолжительности жизни стало сопровождаться
автоматическим сокращением пенсии.
Целями реформы было стимулировать население
к продлению своей трудовой жизни; учесть
демографические изменения (увеличение ожидаемой
продолжительности жизни и сокращение доли
работающего населения); повысить устойчивость
пенсионной системы и привязать размер пенсий
к реальным отчислениям работников. Реформа
2005 года касалась только пенсий, начисляемых
после 2005 года.
В Финляндии существует два вида официальных
пенсий: одна из них финансируется из
государственного бюджета, другая —с помощью
пенсионных отчислений. Пенсия первого типа обеспечивает
очень небольшой пенсионный доход для всего
населения. Пенсия второго типа привязана к прошло-
511

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
му доходу и общему трудовому стажу. Она может
быть значительно выше. Для получения
государственной пенсии необходимо проживать в
Финляндии не менее з лет в возрасте старше ι6 лет и быть
зарегистрированным в финской системе
социального обеспечения. Также нельзя получать какие-
либо иные пенсии или пособия сверх
определенного уровня. Для получения государственной пенсии
не нужны пенсионные взносы. Пенсию по старости
можно получать по достижении 65 лет (или
неполную пенсию с 62 лет). При выходе на пенсию
после 65 лет размер пенсии увеличивается в
соответствии с ожидаемой продолжительностью жизни
в возрасте выхода. Существуют также пенсии по
инвалидности и (долгосрочные) пенсии по
безработице. Пенсию по безработице могут получать
только лица, родившиеся до 1950 года, поэтому право
на нее имеют немногие.
Размер пенсий, начисляемых в зависимости
от заработка, зависит от срока уплаты
пенсионных взносов и от размера заработка. В 2θΐο году
размеры пенсий были сокращены в результате
увеличения ожидаемой продолжительности жизни.
Не существует ни нижнего, ни верхнего пределов
на размер засчитываемого для пенсии заработка.
При определении размеров пенсий во внимание
принимаются различия в стоимости жизни в
различных муниципалитетах. Эти различия могут
быть значительными. В 2θθ8 году средние взносы
работодателей в систему социального страхования
составляли ι6,8ο% заработной платы —в фонд
пенсионного обеспечения работников, 2,об% в фонд
страхования по безработице, 1,51% в фонд
государственного пенсионного страхования, 1,97% в фонд
государственного медицинского страхования
и 1,05% в фонд страхования от несчастных
случаев. В том же году застрахованные работники
платили социальные взносы по следующим ставкам:
в пенсионный фонд 4>ю-5,20%, в фонд пособий
512

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
по безработице —о,34%> в фонд медицинского
страхования — ι,24-ι,41% и в ФонД ежедневных
пособий—0,67-0,81%. С 1993 по 2°°8 год доля всех
пенсионных расходов в ВВП сократилась с 13,8 до п,о%
(см. Kela, 2009).
Пенсионная система Дании в основном сходна
с пенсионными системами других стран Северной
Европы (OECD, 2005). Существует базовая
государственная пенсия, которая составляет примерно 17%
средней заработной платы в стране,
предусматривает надбавку для бедных пенсионеров,
выплачиваемую после проверки уровня доходов, и ежегодно
индексируется в соответствии со средним уровнем
заработной платы. Проверка уровня доходов
проводится по всем источникам доходов, которые
дополняют базовую пенсию. Обычный возраст выхода
на пенсию составляет 65 лет, при этом необходимо
прожить в стране не менее 40 лет.
В дополнение к базовой государственной
пенсии существует еще два вида пенсий, размер
которых зависит от величины пенсионных взносов:
пенсия из дополнительного фонда рынка труда
и индивидуальная накопительная пенсия. Пенсия
из дополнительного фонда рынка труда была
введена в 1964 году. Взносы в фонд рынка труда
делятся между работодателем (который платит две трети
суммы) и работником (одна треть). Размер взноса
зависит от количества часов, отработанных в течение
месяца, а не от заработка. Добровольные
производственные пенсионные фонды являются полностью
финансируемыми фондами с заранее
определенными пенсионными взносами и почти универсальным
покрытием. Размер взносов устанавливается по
договоренности между работником и работодателем
и варьируется между g и 17% заработка, и после
выхода на пенсию из накопленных средств пенсионер
получает ежегодные выплаты. На пенсионные
счета выплачиваются проценты по ставке 1,5%.
Пенсионные выплаты облагаются подоходным налогом.
513

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
13.5· Общие выводы
Оценивая экономические показатели
североевропейских стран за последние годы, следует
учитывать несколько факторов. Первый из них —это
значительная корректировка макроэкономической
политики этих стран во второй половине i99°"x годов,
а также значительное сокращение государственных
расходов и снижение налоговых ставок. Эти
события стали началом «полосы везения» для
североевропейских стран и спустя некоторое время могут
дать заметные экономические выгоды. Финляндия
сократила государственные расходы и налоги
больше всех, после чего стала показывать самые высокие
темпы экономического роста. Второй фактор связан
с тем, что североевропейские страны провели ряд
структурных реформ, направленных на повышение
эффективности их экономик. Например, они
вкладывали значительно больше других стран в
подготовку и переподготовку не только молодых, но и
более старших работников, потерявших свою работу.
Они также увеличили расходы на
научно-исследовательские работы. Это позволило превратить
некоторые предприятия в инновационные бизнесы,
ставшие мировыми лидерами в своих областях.
Также был упрощен порядок и снижены расходы на
создание новых предприятий. Особо важную роль это
сыграло в Дании, где сегодня открытие нового
предприятия занимает всего несколько дней и ничего
не стоит. В других странах на это может
потребоваться нескольких сотен дней и огромные затраты.
Страны Северной Европы очень быстро ввели в
школах обучение информационным технологиям.
Соотношение числа студентов к числу компьютеров
составляло 2,8 в Дании, 5,о в Финляндии и 3,4 в
Швеции, что значительно ниже, чем в других странах.
Также отмечается высокое качество образования,
особенно высшего и среднего профессионально-
54

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
го, во всех североевропейских странах, и особенно
в Финляндии, за которой следуют Дания и
Швеция. Дания выделяется своим трудовым
законодательством, в то время как другие страны
Северной Европы, и особенно Швеция, менее успешны
в этой области. Ни одна из этих трех стран не
имеет эффективного законодательства о безработице,
а имеющееся законодательство экономисты
считают слишком щедрым. «Коэффициент
замещения» заработной платы пособием по безработице
остается высоким (около 8о%), и пособие
выплачивается слишком долго, что может
провоцировать работника дольше задерживаться в статусе
безработного. Однако трудовая этика и социальное
давление на безработных помогают снизить
остроту этой проблемы. Таким образом, правильные
«социальные нормы» продолжают играть
положительную роль в североевропейских странах. Фирмы
(и государственные учреждения) этих стран
сталкиваются с меньшим числом препятствий при
найме и увольнении сотрудников, чем в других странах
континентальной Европы. Среднее за год число
дней простоя из-за забастовок очень мало в
Швеции и относительно невелико в Дании и
Финляндии. Но и стандартное число рабочих часов за год
также мало, особенно в Дании. Число
отработанных за год недель также было невелико при
значительной продолжительности периодов отсутствия
на работе по разным причинам (Alesina and Giavaz-
zi, 2006, p. 48).
В области общего регулирования лучшие
оценки имеет Финляндия, за которой следуют Дания
и Швеция. В целом все три страны имеют хорошие
показатели в этой области, демонстрируя, что
высокие уровни государственных расходов и налогов
вполне сочетаются с качественным
регулированием (Kaufman, Кгау, and Mastruzzi, 2009). Они
также характеризуются низкой коррупцией, хорошим
управлением, малой бюрократической волокитой
5!5

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
и высоким качеством судебной системы.
Примечательно, что Финляндия, Дания и Швеция
занимают высокие места в индексе глобальной
конкурентоспособности, который рассчитывает Всемирный
экономический форум. Такой результат —
следствие качественной и прозрачной системы
регулирования и того, что эти страны (особенно Швеция
и Финляндия) являются драйверами
инновационного развития.
Возвращаясь к вопросу об уровне и качестве
государственных расходов, повторим, что, по
данным последних исследований, государственный
сектор североевропейских стран, и особенно
Финляндии и Швеции, демонстрирует высокие
показатели эффективности. Он эффективен в том смысле,
что поддерживает на высоком уровне те
социально-экономические показатели, которые
правительства этих стран стремятся улучшить. И мы в
целом согласны с этим мнением. Но если учитывать
очень высокий уровень государственных расходов
и рассматривать его как цену высоких социально-
экономических показателей, то эти страны будут
выглядеть не столь идеально с точки зрения
эффективности. Другими словами, за высокие
социально-экономические показатели приходится
дорого платить — высокими налогами и, возможно,
сокращением личной свободы (Afonso, Schuknecht
and Tanzi, 2005). Результаты недавно проведенных
ОЭСР опросов показывают, что работники в
североевропейских странах (а также в Японии) имеют
меньше всего возможностей для карьерного роста.
Более того, шведы считают свою работу
«чрезвычайно стрессовой» и хотели бы проводить меньше
времени на рабочих местах. При этом, как мы уже
отмечали, они проводят на работе меньше часов
и недель в год, чем жители других стран, и чаще
других отсутствуют на работе.
В заключение отметим, что, сосредоточив
внимание только на уровнях налогообложения и го-
51б

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
сударственных расходов, мы можем прийти к
выводу, что в долгосрочной перспективе
экономические показатели рассматриваемых стран должны
понизиться по сравнению со странами с более
низкими налогами и, соответственно, более
сильными стимулами. Некоторые экономисты именно так
и считают. Однако эти страны ставят перед собой
множество других целей и успешно их достигают,
что неизбежно поднимает вопрос о том, что
важнее—эти достижения или снижение
эффективности. В настоящее время экономики
североевропейских стран выигрывают от сокращения предельных
ставок налогообложения, государственных
расходов, государственного долга, бюджетного дефицита
и стоимости пенсионного обеспечения в будущем,
а также от других структурных реформ. Но пока
неясно, как долго будет сохраняться инерционное
действие всех этих относительно недавних
преобразований. В заключение также необходимо отметить,
что у североевропейских стран есть ряд
особенностей (чувство общности, однородность населения,
минимальный уровень коррупции и т.д.), которые
укрепляют их способность сопротивляться
негативным последствиям значительных государственных
расходов и высоких налогов. Это значит, что если
другие страны попытаются создать такие же
государства всеобщего благосостояния, то им это будет
стоить большего замедления экономического
роста. За время с начала 1980-х годов
североевропейские государства всеобщего благосостояния
изменились значительно сильнее, чем полагают
большинство наблюдателей. Возможно, что эти системы
вообще не могут быть экспортированы, так как
основаны на особенностях общества стран Северной
Европы, которых лишены другие страны. И
только время покажет, будет ли отмеченная Линдбеком
«опасная динамика» усиливаться в ущерб
экономическому росту, снижая устойчивость
североевропейских экономик и систем социальной защиты.
517

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Литература
Джонсон, Саймон и Джеймс Квак. 2013. 2J банков, которые
правят миром (Москва: Карьера Пресс).
Фукуяма, Фрэнсис. 2004. Доверие: социальные добродетели и путь
к процветанию (Москва: ACT, Ермак).
Afonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005.
"Public Sector Efficiency: An International Comparison." Public
Choice 123: 321-347.
Alesina, Alberto, and Francesco Giavazzi. 2006. The Future of Europe:
Reform or Decline (Cambridge, Mass.: MIT Press).
Alesina, Α., E.Glaeser, and B.Sacerdote. 2005. "Work and
Leisure in the US and Europe: Why so Different?" NBER
Macroeconomics Annual, edited by Mark Gertler and Kenneth Rogoff
(Cambridge Mass.: MIT Press).
Andersen, Carsten, and Peter Skjodt. 2007. "Pension Institutions
and Annuities in Denmark." World Bank, Policy Research
Working Paper No. 4437 (December).
Andersen, Torben M. 2010. "Why Do Scandinavians Work?" CESifo
Working Paper N0.3068 (May).
Anderson, Martin, and Christen Gunnarsson. 2005. "Egalitaria-
nism in the Process of Modern Economic Growth: The Case
of Sweden," background paper to World Development
Report 2006: Equity and Development (Washington, D.C.: World
Bank).
Aronsson, Thomas, and Marten Palme. 1998. "A Decade of Tax and
Benefit Reforms in Sweden: Effects on Labour Supply, Welfare
and Inequality." Economica, n.s., 65, no. 257 (February): 39-67.
Atkinson, Anthony B. 1995. "The Welfare State and Economic
Performance." National Tax Journal 48: 171-198.
. 1999. The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare
State (Cambridge, Mass.: MIT Press).
Atkinson, Anthony, В., and G. V. Mogensen, eds. 1993. Welfare and
Work Incentives: A North European Perspective (Oxford:
Clarendon Press).
Boli, John. 1991. "Sweden: Is There a Viable Third Sector?," in
Between States and Markets, edited by Robert Wuthnow
(Princeton: Princeton University Press), pp. 94-124.
Barr, Nicholas. 1992. "Economic Theory and the Welfare State: A
Survey and Interpretation." Journal of Economic Literature 30, no. 2:
741-803.
. 2004. Economics of the Welfare State (New York: Oxford
University Press).
518

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Costabile, Lilia, edited by, 2008. Institutions for Social Well-Being:
Alternatives for Europe (Houndmill, Basingstoke and New York:
Palgrave Macmillan).
Disney, Richard. 2000. uThe Impact of Tax and Welfare Policies on
Employment and Unemployment in OECD Countries." IMF
Working Paper WP/00/164.
Einhorn, Eric, and John Logue. 1989. Modern Welfare States: Politics
and Policies in Social Democratic Scandinavia (New York: Prae-
ger)·
Erixon, L. 2008. "The Rehn-Meidner Model in Sweden: Its Rise,
Challenges and Survival." Research Papers in Economics,
Department of Economics, Stockholm University.
Ervik, Rune, and Stein Kuhnle. 1996. "The Nordic Welfare Model
and the European Union," in Comparative Welfare Systems:
The Nordic Model in a Period of Change, edited by Bengt Grève
(Basingstoke: Macmillan, 1996).
Ervik, Rune, 2001. "Pension Reform in Norway." Norwegian Centre
for Research in Organization and Management (February 28).
Esping-Anderson, Gosta. 1985. Politics against Markets: the Social
Democratic Road to Power (Princeton: Princeton University Press).
. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge:
Polity Press).
. 2007. "Sociological Explanations of Changing Income
Distributions." American Behavioral Scientist 50, no. 5: 639-657.
European Commission. 2009. Public Finance in EMU, 2008, Brus-
sells.
Forbes. 2010. "Billionaires, The World's Richest People," Special
Edition, April 26.
Freeman, Richard В., Robert Topel, and Birgitta Swedenborg, eds.
1997. The Welfare State in Transition: Reforming the Swedish
Model (Chicago: University of Chicago Press).
Förster, Michael, and Mark Pearson. 2002. "Income Distribution
and Poverty in the OECD Area: Trends and Driving Forces,"
OECD Economic Studies, no. 34.
Fukuyama, Francis. 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of
Prosperity (New York: Simon and Schuster).
Golinowska, Stanistawa, Peter Hengstenberg, and Maciez Zukows-
ki, eds. 2009. Diversity and Commonality in European Social
Policies: The Forging of a European Social Model (Warsaw: Fried -
rich-Ebert-Stiffung and Wydawnictwo Naukowe Scholar).
Gustafsson, Bjorn. 1995. "Foundations of the Swedish Model." Nordic
Journal of Political Economy 22:5-26.
. 2008. "The Swedish Model in the Era of Integration and
Globalization," in Institutions for Social Well-Being, edited by
Lilia Costabile (Houndmills: Palgrave Macmillan), pp. 176-197.
519

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Gustafsson, Björn, and N.Anders Klevmarken. 1993. "Taxes and
Transfers in Sweden: Incentive Effects on Labour Supply,**
in Welfare and Work Incentives: A North European Perspective,
edited by Anthony Atkinson and G. Mogensen (Oxford:
Clarendon Press), pp. 50-134.
Henreckson, Magnus. 1996. "Sweden's Relative Economic
Performance: Lagging Behind or Staying on Top?" Economic
Journal 106: 1747-1759.
Henreckson, Magnus, and Mats Person. 2002. "The Effects of Sick
Leave on Changes in the Sickness Insurance System." SSE/
EFI Working Paper Series in Economics and Finance, no. 444
(Stockholm).
Henriksson, Jens. 2003. "The Use of Fiscal Rules in Sweden," in
Fostering Economic Growth in Europe, Oesterreichische National-
bank, 31st Economics Conference (Vienna).
Hetemäki, Martti. 2003. "Experience with Public Sector Reform
in Finland," in Fostering Economic Growth in Europe,
Oesterreichische Nationalbank, 31st Economics Conference (Vienna).
Johnson, Simon, and James Kwak. 2010.13 Bankers: The Wallstreet
Takeover and the Next Financial Meltdown (New York: Pantheon Books).
Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2009. "Governance
Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators,
1996-2008." Policy Research Working Paper No. 4978.
Kela (Finland). 2009. Statistical Yearbook of the Social Insurance
Institution, 2008. 2010. "Finland Pensions" (Home Page).
Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1996. "Eurosclerosis and the
Sclerosis of Objectivity: On the Role of Values Among Economic
Experts." Economic Journal 106: 1727- 1746.
. 1998. "The Paradox of Redistribution and Strategies of
Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in
Western Countries." American Sociological Review 63, no. 5
(October): 661-687.
Krantz, Olle, and Lennart Schön. 2007. Swedish HistoncalNational
Accounts, 1800-2000 (Lund: Almqvist and Wiksell International).
Kuhnle, Stein. 1998. "The Nordic Approach to General Welfare."
Nordic News Network, www.nnn.se (March).
Lindbeck, Assar. 1995. "Hazardous Welfare-State Dynamics." Amencan
Economic Review, Papers and Proceedings 85 (May 1995): 9-15.
· x997· i*^ne Swedish Experiment." Journal of Economic
Literature 25 (September): 1273-1319.
. 2000. "Swedish Economic Growth in an International
Perspective." Swedish Economic Policy Review 7, no. 1 (Spring): 7-37.
Lindbeck, Assar, S. Nyberg, and J. W. Weibull. 1999. "Social Norms
and Economic Incentives in the Welfare State." Quarterly
Journal of Economics 114: 1-37.
520

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Maddison, Angus. 1999· "Perspective on Global Economic Progress
and Human Devel- opinent." Academy of the Social SciencesΛ ι.
Mahler, V. Α., and D. K.Jesuit. 2006. "Fiscal Redistribution in the
Developed Countries: New Insights from the Luxembourg
Income Study.** Socio-Economie Review 4: 483-511.
Mehrez, Gil. 2002. "Sick Leave in Sweden.** Sweden: Selected Issues,
IMF Country Report 02/160 (Washington, D.C.).
OECD. 2008. "Explaining Differences in Hours Worked across OECD
Countries.** Economic Policy Reforms 1: 66-81.
. 2005. Pensions at a Glance: Public Policies across OECD Countries
(Paris: OECD).
0*Нага, Kieron. 2004. Trust: From Socrates to Spin (Duxford,
Cambridge: Icon Books). Oxford Review of Economic Policy. 2006.
Vol. 22, no. 3.
Palme, Joakim. 2005. "Features of the Swedish Pension Reform.**
Japanese Journal of Social Security > no. 4(1) (June).
. 2006. "Income Distribution in Sweden.** Japanese Journal
of Social Security Policy 5, no. 1 (June).
Pierson, P. 1994. Dismantling the Welfare State? Reagan-Thatcher,
and the Politics of Retrenchment (Cambridge: Cambridge
University Press).
Prescott, E.C. 2002. "Prosperity and Depression.** American Economic
Review 92, no. 2: 1-15.
. 2004. "Why Do Americans Work So Much More Than
Europeans?** Economic Theory 32: 59-85.
Przywara, Bartosz, Nuria Diez Guardia, and Etienne Sail. 2010.
"Future Long-Term Care Needs and Public Expenditure in EU
Member States," in CESifo Dice Report. Journalfor
Institutional Comparisons 8, no. 2 (Summer).
Putnam, Robert D. 2000. Bowling Alone (New York: Simon and
Schuster).
Rexed, Knut. 2000. "Public Section Reform: Lessons from the Nordic
Countries, the Swedish Experience,** Swedish Agency for
Administrative Development, Mimeo (May 19).
Rodriguez, Enrique. 1980. Offentlig inkomstexpansion (The Expansion
of Public Revenue) (Lund: Gleerup).
Roine, Jesper, and Daniel Waldenstrom. 2008. "The Evolution of Top
Incomes in an Egalitarian Society: Sweden, 1903-2004.**
Journal of Public Economics 92, nos. 1-2: 366-387.
Rosen, Sherwin. 1996. "Public Employment and the Welfare
State in Sweden.** Journal of Economic Literature 34, no. 2 (June):
729-740.
Sachs, Jeffrey D. 2008. Common Wealth: Economics for a Crowded Planet
(New York: Penguin Books).
521

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Schön, Lennart. 2008. "Sweden-Economic Growth and Structural
Change, 1800-2000." EH. Net Encyclopedia, edited by Robert
Whaples, February 10. Available at: http://eh.net/encyclope-
dia/article/schon. Sweden.
Settergren, Ole. 2001. "The Automatic Balance Mechanism of the
Swedish Pension System," Stockholm: National Insurance Board
of Sweden (unpublished manuscript).
Sinn, Hans-Werner. 1995. "A Theory of the Welfare State."
Scandinavian Journal of Economics 97: 495-526.
Sorensen, Peter Birch. 1994. "From the Global Income Tax to the Dual
Income Tax: Recent Tax Reforms in the Nordic Countries."
International Tax and Public Finance 1, no. 1 (February): 57-79.
Strand, Henning. 1999. "Some Issues Related to the
Equity-Efficiency Trade-Off in the Swedish Tax and Transfer System." OECD
Economics Department Working Papers, no. 225.
Sweden, Ministry of Health and Social Affairs/National Social
Insurance Board. 2003. The Swedish National Pension System
(September).
Sweden, National Tax Authorities. 2008. Statistical Annual Report,
2008. In Swedish.
Tanzi, Vito. 1980. "Inflationary Expectations, Economic Activity,
Taxes, and Interest Rates," The American Ecomomic Review,
Vol. 70, No. 1 (March) 12-21.
. 1988. "The Tax Treatment of Income Taxes and
Expenses in Industrial Countries: A Discussion of Recent
Changes," in Taxation, Proceedings of the 80th annual
conference of the National Tax Association —Tax Institute of America
(Columbus, Ohio), 128-136.
. 2005. "Social Protection in a Globalizing World." Rivista
di Politica Economica, Anno XCVM, Serie III, Fascicolo HI-IV,
Marzo-Aprile, pp. 25-45.
. 2008. Review of Institutions for Social Well-Being: Alternatives
for Europe, edited by L. Costabile (Houndmills: Palgrave Mac-
millan, 2008). In Rivista di Politica Economica, Anno XCVIII,
Serie III, Fascicolo V-VI, Maggio-Giugno, pp. 173-187.
Thakur, Subhash, Michael Keen, Balâzs Horvâth, and Valerie Cerra.
2003. Sweden's Welfare State: Can the Bumble Bee Keep Flying?
(Washington, D.C.: IMF).

Часть V
Об экономической роли
государства в будущем
С политикой laissez-faire все
в порядке до тех пор, пока что
нибудь не случается.
Джон Гутфройнд, бывший глава
инвестиционного банка Solomon
Brothers
Как замечателен принцип
равенства перед законом,
который разрешает всем,
и богатым и бедным, спать
под мостом.
Анатоль Франс

ГЛАВА 14
Экономическая роль
государства в будущем:
заключительные замечания
14.1. Введение
КАКУЮ роль государство должно или будет
играть в экономике в XXI веке? В
последующие годы роль государства в
экономике будет определяться действием различных
факторов и сил. В предыдущих главах мы показали,
как начиная с XIX века страны вырабатывали
разнообразные (и порой весьма удачные) форматы
участия в экономике и политики в отношении
государственных расходов и налогов. До i93°"x годов
уровни налогообложения и государственных
расходов были очень низкими по современным
стандартам, но они возрастали с каждым десятилетием.
Например, в 1930 году в Швеции и в
Соединенных Штатах Америки уровень государственных
расходов и налогообложения составлял 15% ВВП.
Для сравнения отметим, что в 2009 и 20Ю годах
примерно таким был один лишь бюджетный
дефицит в Соединенных Штатах и Великобритании.
Низкий уровень налогов и государственных
расходов и обеспечиваемая им роль государства
представлялись нормальными для того времени, хотя
некоторые экономисты, включая Кейнса, уже
призывали к его повышению, а типичные для XIX века
настроения laissez-faire стали терять свою
привлекательность. Правительство стало восприниматься
как сила, способная запустить социальные
реформы, которых добивались общественные силы,
приобретающие больше политической власти.
525

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
В течение второй половины XIX века и большей
части XX века в большинстве передовых стран
наблюдалась устойчивая тенденция к увеличению
государственных расходов (и налоговых доходов)
как доли от ВВП. Увеличение расходов
обосновывали тем, что это поможет удовлетворить
неудовлетворенные потребности общества и повысить
общественное благосостояние. Как полвека назад
отметил Джордж Стиглер, предполагалось, что
любое увеличение государственных расходов
оправдано и легко может быть обосновано. Потенциальные
выгоды от увеличения государственных расходов
обычно привлекали больше общественного
внимания, чем потенциальные издержки повышения
налогов (или увеличения государственного долга),
необходимых для финансирования расходов.
Причина — классическая и обычная в экономической
науке. Ее еще 500 лет назад объяснил
Макиавелли, отметив в своем классическом трактате
«Государь», что тех, кто получает выгоды, всегда легко
выявить, а тех, кто несет издержки, выявить
сложно. Поэтому последним сложнее
противодействовать повышению государственных расходов и
налогов или новым государственным займам.
С течением времени дополнительные
государственные расходы стали все больше связываться
с различными программами, которые после их
принятия было уже сложно отменить. Так возникли
политические группы и ожидания, которые
трансформировали выгоды от государственных
расходов в государственные пособия или правовые
требования к обществу. В результате государственные
бюджеты увеличились, стали менее гибкими и
менее дискреционными, что связывало руки будущим
правительствам. В современном мире реально
дискреционная часть годовых бюджетов большинства
стран очень мала, что сильно затрудняет
сокращение государственных расходов без проведения
фундаментальных реформ.
526

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
Когда население страны (или, что бывает чаще,
отдельные группы населения) начинает смотреть
на государство как на дойную корову, то
снимаются любые ограничения на требования об
увеличении государственных расходов. Так называемые
«потребности» населения поистине
безграничны, также очень велико и число групп, способных
к политической организации с целью надавить
на правительство и потребовать увеличить
государственные расходы и других выгодных для себя
государственных действий. Если издержки
рассеяны (как в случае государственных займов и
общих налогов), а выгоды сосредоточены в
отдельных группах (как часто бывает при введении новых
программ), всегда возникает давление на
правительство с целью добиться увеличения расходов,
особенно когда общество начинает считать рост
государственного вмешательства благом1. В таких
условиях уже нет никакого поддающегося
определению лимита на государственные расходы.
Требования увеличения расходов могут возрастать
до бесконечности, по крайней мере до тех пор, пока
их удовлетворяют. При этом более
демократические правительства могут объяснять свои действия
стремлением обеспечить большее равенство с
помощью более щедрых программ государственных
расходов. Противостоять такому направленному
на увеличение государственных расходов давлению
можно, ограничив их конституционно. Именно так
поступают в Швейцарии. Но даже в Швейцарии
государственные расходы значительно возросли
за прошедшие годы.
ι. С течением времени воздействие налогов становилось
более размытым в результате введения общих налогов на
доход и на продажи, в то время как государственные
программы все меньше связывались с общественными
благами и все больше ориентировались на перераспределение
дохода. Эти изменения способствовали росту объема
требований о расходовании средств.
527

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Исходя из вышесказанного, можно утверждать,
что в реальном мире и в политическом смысле
не существует никакого «оптимального» уровня
государственных расходов и никакой
«оптимальной» роли государства в экономике, существование
которых предполагается в экономической
литературе, посвященной общественным благам и
провалам рынка, и которые дают авторам основания
говорить об аполитичности (политической
нейтральности) действий государства в экономике.
Эта литература обычно указывает на конкретные
«общественные блага» и на объективно
распознаваемые «провалы рынка», которые могут быть
исправлены государственными интервенциями.
Таким образом, сумма государственных интервенций,
направленных на коррекцию отдельных,
распознаваемых провалов рынка, дает оптимальный,
политически нейтральный уровень
государственного вмешательства в экономику. Однако в реальном
мире роль, которую государство играет в
экономике, определяется в основном политикой и
ограничивается в основном финансовыми возможностями
и, возможно, политическими и
институциональными условиями (конституция, бюджетное
законодательство и т.д.), которые облегчают или
усложняют политикам сопротивление запросам, постоянно
поступающим от различных групп граждан. Таким
образом, можно согласиться с Полом Самуэльсо-
ном, отметившим, что «не существует никаких
правил в отношении определения собственной роли
государства, которые можно установить на основе
априорных рассуждений» (Samuelson, 1968, р. 37)·
В условиях демократии и рыночной экономики
политика оказывает прямое влияние на все
функции государства, включая распределение ресурсов,
перераспределение дохода и стабилизацию
экономики. Политика влияет и на менее четко
очерченную функцию —обеспечение экономического роста
и поддержание занятости населения. Ранее, рас-
528

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
сматривая изменения, происходившие в XX веке,
мы видели, что во второй половине XX века
функция распределения ресурсов (которая обеспечивала
производство реальных общественных благ) отошла
на второй план по сравнению с функцией
перераспределения дохода, связанной с ней функцией
страхования от отдельных рисков и функцией
стабилизации экономики2. Это произошло даже несмотря
на то, что производство общественных благ гораздо
важнее для общества, чем перераспределение
дохода или экономическая стабилизация. Человеческое
общество существовало тысячелетия, не зная двух
последних функций. Однако оно не смогло бы
существовать без выделения сколько-нибудь
заметных ресурсов на фундаментальные общественные
блага (например, оборону, систему правосудия,
личную защиту) и поддержание основных
институтов. Таким образом, в следующие десятилетия
функции распределения ресурсов будет необходимо уделять
большевнимания, чем в прошлом веке. При этом
возможно, что распределение ресурсов примет иные
формы, отличные от тех, которые были в прошлом.
Чтобы внести долю реализма в наш
предыдущий вывод, подчеркнем, что осуществляемые
федеральным правительством США закупки (по
данным, приведенным в Счетах национального дохода
и продукта) сократились более чем на 5% ВВП в
период с 197° по 2000 год, когда они составляли
всего 6% ВВП. После 2000 года уровень этих расходов,
2. В одних странах материальная и институциональная
инфраструктура (школы, мосты, дороги, система правосудия
и иные важнейшие услуги) часто страдала от острой
нехватки средств и не могла обеспечить исполнение
функций перераспределения и страхования. В других странах
приходилось выпускать заключенных из тюрем,
которых не хватало на всех осужденных. В отдельных
странах судебные дела могут тянуться десятилетиями, так
как не хватает судей для их своевременного завершения.
Кое-где мосты рушатся из-за отсутствия обслуживания.
529

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
включая военные расходы, возрос очень
незначительно. Он чрезвычайно низок и остается таким,
каким он был столетие назад. В то же время
собираемые федеральным правительством налоги
едва покрывают государственные трансферты,
которые продолжают увеличиваться. Легко увидеть,
как изменились бы государственные расходы и
налоги, если бы правительство США сосредоточилось
только на функции распределения, которая
связана в основном с государственными закупками
(приведенные данные взяты из Marron and Toder, 2011).
14.2. Факторы, которые могут привести
к изменению роли государства
в будущем
В десятой главе мы указывали на чрезмерное
внимание, уделяемое в литературе о государственных
финансах таким инструментам фискальной
политика, как государственные расходы и налоги, и
отмечали, что все основные экономические функции
государства могут реализовываться также с
помощью других инструментов. Если государству
сложно повышать налоги для обеспечения более
высокого уровня расходов, то более важную роль
начинают играть другие инструменты, особенно
государственное регулирование и условные
обязательства. Ожидается, что именно это и будет
происходить в будущем, так как многим странам
становится все труднее увеличивать налоги3. Поэтому
3- Ожидается, что возрастет значение мер, ассоциирующихся
с «либертарианским патернализмом» и направленных
на изменение отношения населения к некоторым рискам
(курение, ожирение, скоростная езда на автомобиле,
злоупотребление солью и т.д.) с целью их снижения и
предотвращения нежелательных последствий. Если эти
риски не снизить, то со временем придется увеличивать
государственные расходы.
53°

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
экономическую роль государства в будущем не
следует рассматривать только с точки зрения
уровня и структуры налогов и государственных
расходов. Роль государства в экономике может резко
измениться и без значительных изменений налогов
и государственных расходов. Необходимо уделять
больше внимания другим инструментам политики,
хотя это и усложнит мониторинг осуществляемых
политик. Другие инструменты стали играть более
важную роль во время финансово-экономического
кризиса 2008-2009 годов. В дальнейшем их
значение будет только расти.
Обсуждая роль государства в экономике,
мы рассматривали ее только в контексте
отдельных стран. Мы рассматривали прошлую или
текущую роль правительства отдельной страны в
пределах национальных границ. При этом (неявно)
предполагалось, что роль, которую государство
играет в экономике страны, заканчивается на
границах этой страны. Происходящее за этими
границами уже не его забота. Но мы живем в
глобализирующемся, взаимозависимом мире, в котором
страны все больше влияют друг на друга. Все
чаще источником внешних воздействий
становится деятельность глобального финансового
сектора. В каждой стране все заметнее роль процессов,
которые находятся вне сферы
непосредственного контроля правительства. Вопросы
распределения ресурсов, перераспределения дохода и
стабилизации экономики больше не решаются внутри страны.
В современном мире во всех странах все заметнее роль
глобального компонента.
Усиление глобального компонента происходит
в результате глобализации, появления новых
технологий, возникновения глобального
финансового рынка, последствий роста экономики и
численности населения, миграции и других процессов.
Можно сказать, что страны становятся в
некотором смысле все меньше, а их взаимные транс-
531

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
граничные влияния и взаимозависимости
усиливаются4.
Государство обычно исполняет свою роль в
распределении ресурсов и решении проблем с
общественными «благами» (или, как часто бывает,
с общественным «злом») через национальные
правительства, и эта роль касается только
потребностей внутри страны. Но в современном мире
растет необходимость решать проблемы с
глобальными общественными благами (или общественным
злом) и другие проблемы распределения ресурсов.
Необходимость решать глобальные проблемы
будет в будущем только расти. Глобальные
проблемы, связанные с экологией, глобальным
финансовым рынком, изменением климата и глобальным
потеплением, эпидемиями, загрязнением
воздуха и океанов, чрезмерной эксплуатацией морских
ресурсов, глобальным терроризмом (с
возможным применением ядерных устройств или
биологического оружия), глобальной преступностью
и глобальными конфликтами, —это примеры
глобального зла и значительных трансграничных экс-
терналий, которые не могут быть решены
независимыми национальными правительствами. Нет
никакой невидимой руки, которая бы осуществляла
координацию на глобальном уровне. Помимо
глобальных общественных «благ» есть и региональные
общественные «блага», которым региональные
власти уделяют все больше внимания (Estevadeordal,
Frântz, and Nguyen, 2004; ADB/ADBI, 2009; а также
Tanzi, 2005).
Международная роль государства не сводится
только к распределению ресурсов. Она касается
также проблем экономической стабилизации и пере-
4- Во многих случаях трансграничные экстерналии
возникают в результате миграции, загрязнения
окружающей среды и криминальной и террористической
деятельности.
532

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
распределения дохода. Вопросы экономической
стабилизации традиционно рассматривались в
связи с политикой отдельных стран. Так, по крайней
мере, последователи Кейнса в прошлом понимали
и объясняли контрциклическую политику.
Правительство страны, в которой снижаются темпы
экономического роста, должно проводить
фискальную и монетарную политику, которые
компенсируют недостаток совокупного спроса в экономике.
Если мы видим в правительстве фактор,
балансирующий совокупный спрос, то считаем, что
именно национальное правительство играет роль,
которую в своем влиятельном труде обозначил Масгрейв
(Musgrave, 1959)· Однако открытие экономик,
глобализация финансового рынка и другие
глобальные факторы сузили возможности для проведения
национальной контрциклической политики и
способность национальных правительств действовать
независимо от других стран. Они также повысили
уязвимость стран перед событиями в других
странах. Некоторые исследования последних лет
указывают, что рост экономической открытости привел
к уменьшению мультипликатора бюджетных
расходов.
Сегодня осуществление эффективной
стабилизационной политики требует определенного
уровня международной кооперации и координации,
которые не требовались в прошлом. Однако нет
ни мирового правительства, ни четких
механизмов, способных координировать совместные
действия на необходимом уровне. Возрастающая роль
регулярных международных встреч глав государств
или министров экономики (таких как министры
экономики стран «Большой двадцатки»), а также
некоторых международных организаций (таких
как МВФ, Европейский союз, ОЭСР и ООН) может
в ограниченной степени исполнять роль, которую
могло бы играть мировое правительство. Значение
этой глобальной роли будет, вероятно, со временем воз-
533

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
растать. В связи с этим национальные
правительства должны будут способствовать исполнению
этой глобальной роли и приспосабливаться к ней5.
Ни одно правительство не должно считать себя
исключительным и находящимся вне этого
механизма координации.
Можно было бы считать, что прерогативой
национальных правительств останется хотя бы
функция перераспределения дохода. Мы уже видели,
что в XX веке эта функция приобретает все более
важное значение и стала причиной значительного
роста государственных расходов во многих
странах. Но усиление взаимосвязей между
экономиками разных стран и негативные
трансграничные экстерналии, генерируемые как бедными, так
и богатыми странами, должны прямо и
косвенно влиять на глобальное распределение дохода.
В некоторых случаях бедные страны генерируют
значительные негативные экстерналии, поставляя
нелегальных мигрантов, наркотики и в некоторых
случаях личностей, которые с большой
вероятностью начнут заниматься преступной
деятельностью. Это явление уже рассматривается как
серьезная проблема в Европе, а также в Азии и некоторых
штатах США. Вопрос иммиграции приобрел
исключительную актуальность в нескольких странах6.
5· Вероятно, что этот вопрос будет обсуждаться на будущих
встречах «Большой семерки» и «Большой двадцатки»,
а также на встречах других групп.
6. Конечно, иммиграция может являться позитивной экстер-
налией для страны. Например, значительная часть
американцев — лауреатов Нобелевской премии родились
в других странах. Но иммигранты могут стать проблемой
для государств всеобщего благосостояния, так как
создают давление на школы, систему здравоохранения и т.д.
См. Boeri, Hanson, and McCormack, 2002. Поэтому,
видимо, в будущем доступ к государственным услугам,
особенно таким, как образование и здравоохранение, будет
разграничен для граждан с одной стороны и
иммигрантов с другой.
534

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
Поэтому богатые страны могут быть
заинтересованы в увеличении экономической помощи бедным
странам для того, чтобы те начали развиваться,
создавая рабочие места, позволяющие сократить
миграционные потоки. Богатые страны также
генерируют негативные трансграничные экстерналии,
но уже другого типа. Например, они в большей
степени ответственны за экологические проблемы
и глобальное потепление. Многие бедные страны,
страдающие от этих проблем, заинтересованы в
сокращении таких экстерналии.
Доходы распределены неравномерно не
только между жителями отдельных стран, но и между
странами. Коэффициент Джини, рассчитанный
для всего мира, очень высок. На богатые страны
приходится значительно большая доля
суммарного мирового дохода, чем та, которую они
получали бы, если бы доход на душу населения во всех
странах был одинаков. Мы уже видели, что многие
правительства занимаются активным
перераспределением дохода внутри своих стран.
Перераспределение же на глобальном уровне, между странами
не привлекает должного внимания. Нет ни
глобального правительства, ни организации, способных
осуществлять крупные трансграничные
трансферты дохода. Понятно, что трансграничное давление
на национальные правительства богатых стран
менее действенно, чем давление на них внутри этих
стран, ведь иностранцы не голосуют на выборах.
Давление со стороны существующих
международных организаций, включая ООН и Всемирный
банк (которые можно рассматривать как
заменители или отдельные части несуществующего
мирового правительства), ограничено по своему влиянию
(Tanzi, 2008). Вполне вероятно, хотя и не
гарантировано, что в будущем возрастет как давление на
богатые страны, чтобы заставить их направлять
больше своих доходов в бедные страны, так и давление
на все страны, чтобы заставить их более эффектив-
535

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
но заниматься глобальными и региональными
общественными благами7.
Приведенные примеры указывают на
необходимость совместных международных ответных
действий, если только вы не считаете, что существует
«невидимая рука», направляющая ответные
действия национальных правительств в оптимальную
сторону. Эти примеры также подчеркивают
контраст, возникающий между странами с их
национальными правительствами и миром в целом,
который правительства не имеет. Когда растут
потребности, обеспечиваемые на глобальном уровне, неизбежно
растет давление на национальные правительства
сделать что-то для их удовлетворения. Некоторые
ответные действия потребуют расходов, которые
могут осуществляться либо международными
организациями, либо напрямую национальными
правительствами, направляющими средства наиболее
бедным странам. Некоторые действия могут быть
оформлены международными договоренностями,
закрепленными в (обязывающих?) нормативных
актах. И мы, вероятнее всего, увидим еще больше
действий в этой области в будущем8. Это приведет к
изменению традиционной роли (национального)
государства в экономике (Tanzi, 2008 и 2009а).
7- См. различные работы о глобальных общественных благах
в Kaul et al., 2003; а также работы о региональных
общественных благах в Estevadeordal et al., 2004. См. также
Tanzi, 2005. К тому же усилится давление на
развивающиеся страны с целью добиться от них более
эффективного использования предоставляемой помощи.
8. Конечно, из сказанного не следует, что скоординированные
действия не могут провалиться из-за неэффективности работы
(глобального) правительства. Но без координации неудача
гарантирована. Предоставим экспертам будущего решать,
в каком случае ущерб может быть больше. Более ранние
скептические взгляды на возможность международной
координации фискальных политик представлены в Tanzi, 1989·
Лучшая координация фискальных политик —это ситуация,
когда все страны поддерживают свои бюджеты в порядке.
53б

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
14.3· Роль государства
и финансовый рынок
Глобальный финансовый кризис 2008-2009 годов
стал очевидным свидетельством необходимости
координации. Он указал на необходимость
координировать меры по стабилизации и регулировать
глобальный финансовый рынок. Финансовая
стабильность — наглядный пример одного из
важнейших глобальных общественных благ. Без нее
многое перестает работать. Финансовый рынок стал
за предыдущие два десятилетия действительно
глобальным в результате либерализации
движения капитала во многих странах и широкого
использования интернета и мощных компьютеров.
Как следствие, ослаб контроль национальных
правительств над финансовыми рынками своих стран,
на которые стали сильно влиять решения
финансовых операторов в других странах. Многие
важные решения, касающиеся предложения и спроса
на более сложные финансовые инструменты,
принимаются за границей, часто в офшорных центрах
или в «налоговых убежищах». Но если
финансовый рынок стал действительно глобальным, то его
(ограниченное) регулирование оставалось на
национальном уровне и было направлено на
конкретные национальные цели, такие как, например,
поощрение покупки нового жилья в Соединенных
Штатах и в других странах. Часто правила
разных стран сильно отличались, что облегчало
арбитражные операции участников финансового
рынка (Sinn, 2010; Johnson and Kwak, 2010;
Джонсон и Квак, 2013; а также Rajan, 2010). Считалось,
что финансовый рынок способен к
саморегулированию и поэтому не требует формального
мониторинга, но этот довод, порой весьма агрессивно
продвигаемый, оказался дорого обошедшейся
иллюзией.
537

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Сочетание возрастающей сложности операций,
непрозрачности и жадности некоторых
операторов, а также ошибочной политики национальных
правительств и благодушия или некомпетентности
государственных органов привело к созданию
бомбы замедленного действия, которая должна была
взорваться в какой-то момент (предупреждение
о надвигающейся катастрофе см. в Tanzi, 2007b,
p. 234)· Сочетание этих факторов способствовало
возникновению ситуации, в которой участники
финансового рынка могли обходить национальное
законодательство, не опасаясь юридических
последствий9. Взрыв произошел в 2θθ8 году,
заставив правительства многих стран осуществить
беспрецедентное вмешательство через центральные
банки и из государственных бюджетов.
Финансовый кризис вскоре трансформировался в
экономический, а затем в бюджетный кризис и кризис
государственного долга. Бюджетные счета и объемы
производства во многих странах уменьшились,
началось их долгосрочное сокращение, которое
неизбежно приведет к неблагоприятным последствиям
в будущем.
Сегодня некоторые страны столкнулись с
угрозой немедленного или отложенного дефолта.
Кроме этого, использование редких ранее
инструментов, таких как «условные обязательства»
и «количественное смягчение»
(ассоциирующихся с очень низкими процентными ставками), а
также ожидания участников рынка, что государство,
вмешавшись один раз, поможет и в следующий раз,
привели к возникновению «морального риска»
недобросовестных действий в будущем. Ожидания
участников рынка усиливал тот факт, что «слиш-
9- В некоторых случаях могут использоваться сомнительные
с этической точки зрения практики, которые не имеют
юридических последствий потому, что не были
предусмотрены и запрещены нормативными документами.
538

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
ком крупные, чтобы рухнуть» финансовые
учреждения стали еще крупнее в результате банкротства
и исчезновения некоторых конкурентов
(Scherer, 2010). Вмешательство, направленное на
борьбу с кризисом, увеличивало вероятность нового
кризиса в будущем, который произойдет тогда,
когда правительствам и центральным банкам
станет сложнее вмешиваться из-за ослабления их
позиций (Johnson and Kwak, 2010; Джонсон и Квак,
2013; а также Tanzi, 2010b).
«Рыночный фундаментализм» — вера в то, что
все рынки и финансовый рынок в особенности
являются самокорректирующимися, которую
разделяли очень многие как в академическом мире,
так и многие участники рынка, оказался ошибкой.
К такому выводу приходят авторы некоторых работ
последних лет10. Некоторые из сторонников
рыночного фундаментализма, включая Алана Грин-
спена, были вынуждены признать, хотя и неохотно,
ошибочность своих взглядов (Dash, 2010)11.
Возможности по преодолению последствий кризиса,
оставшиеся у правительств разных стран, и в
особенности у правительства Соединенных Штатов,
немногочисленны.
Первая возможность — просто не делать
ничего. В этом случае предполагается, что кризис был
случайным событием, которое может происходить
один раз в столетие и поэтому не требует
серьезного изменения политики, кроме как навести
порядок в бюджетных счетах и счетах центральных
банков. Некоторые, включая руководителей крупных
банков, выступили с призывом немедленно спасать
ю. См. среди прочего: Lowenstein, 2010; Sinn, 2010; Johnson and
Kwak, 2010; Джонсон и Квак, 2013; а также Rajan, 2010;
Раджан, 2θΐι.
п. Однако это не помешало им сохранить миллионы
долларов США, заработанные на финансовом рынке не всегда
безукоризненными с этической точки зрения
операциями. См. Dash (2010).
539

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
банки и иные финансовые учреждения без
проведения реформы нормативной базы, но с этими
мерами согласились не все. Этот вариант действий
наиболее привлекателен для участников финансового
рынка, и именно к нему их лоббисты
подталкивают политиков. В этом случае убытки покрываются
всеми, а большая часть прибыли остается у
участников рынка. Тем не менее обеспечивается защита
финансовой системы. Говорилось, что всякое
усиление контроля над финансовыми операциями
затормозит экономический рост и снизит
конкурентоспособность страны на финансовом рынке.
В конце 2009 и в течение 2θΐο года крупные
банки восстановили очень высокий уровень прибыли
предыдущих лет и снова начали выплачивать
большие премии руководству и сотрудникам, как
будто ничего и не было. Огромные потери экономики
были покрыты в основном налогоплательщиками.
Восстановление уровня прибыли банков
произошло в значительной степени благодаря
политике очень низких процентных ставок на кредиты
банкам, которую проводили центральные банки.
Таким образом, центральные банки
предоставляли огромные скрытые субсидии своим заемщикам.
Низкие процентные ставки были выгодны
банкам больше, чем предприятиям (особенно малым
предприятиям), которым приходилось платить
более высокие проценты по банковским кредитам —
и то в случаях, когда такой кредит удавалось
получить. Несмотря на восстановление прибыли
банков, объемы кредитования предприятий
оставались низкими, что сводило на нет саму цель
поддержания низких процентных ставок. Банки могли
получать прибыль, просто занимая у центрального
банка и затем кредитуя правительства.
В долгосрочной перспективе вариант «не делать
ничего» может даже ускорить экономический рост
(измеряемый обычными способами), так как в этом
случае продолжится технологическое развитие
540

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
(и усложнение) финансового рынка и
сохранятся высокие прибыли участников рынка. Они будут
и дальше учитываться как подлинный доход, на
основе которого составляется статистика
экономического роста. Вариант «не делать ничего» также
повышает вероятность повторения периодических
финансовых кризисов из-за усложнения операций
на финансовом рынке и надувания «пузырей» цен
на активы, которые, лопаясь, нарушают
деятельность целых секторов экономики. До тех пор, пока
потери будут перекладываться на всех, а крупные
прибыли — приватизироваться, участники
финансового рынка будут зарабатывать огромные
средства. Такое положение навсегда сохранит и даже
усилит неравенство в распределении доходов,
возникшее в течение последних лет12. И со временем
неизбежно возникнет всеобщее недовольство
рыночной экономикой, которое приведет к
нарушению ее работы (см. Tanzi, 2007а).
Первое возражение против варианта «не делать
ничего» заключается в том, что рост ВВП не
может служить единственным или главным
показателем эффективности экономической политики,
как не может им быть и коэффициент Джини. Ва-
12. Сообщается, что в 2θθ8 г. представители высшего
руководства компаний заработали в 319 Раз больше, чем средний
американский рабочий. В кризисном 2009 г.
руководители юо крупнейших компаний Великобритании
зарабатывали в 8ι раз больше средней зарплаты занятых полный
день работников (см. Plender, 2010, р. 7)· По сообщению
агентства Bloombergs в 2θθ8 г. руководители 25
крупнейших хеджевых фондов в Соединенных Штатах
заработали сумму, эквивалентную ВВП Кении, страны с
30-миллионным населением. Было бы легче принять такой уровень
компенсации, если показать, что это плата за реальный
вклад этих людей в экономику. К сожалению, доказать
это очень сложно. См. Tanzi, 2007а. Можно также
добавить, что, по мнению первого лауреата Нобелевской
премии по экономике, нормальная разница в доходах в
компаниях не должна превышать один к пяти.
541

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
риант «не делать ничего» не предусматривает
механизма, который — в духе с традиционной экономики
всеобщего благосостояния (полагающейся на
критерий оптимума по Парето) — реально
перераспределял бы часть дохода топ-менеджеров и участников
финансового рынка в периоды экономического роста
в пользу работников, теряющих работу и активы
в периоды кризисов и спадов. К концу 20Ю года в
Соединенных Штатах и других странах по-прежнему
было очень много людей, которые не смогли
найти работу взамен потерянной, и миллионы семей,
потерявших жилье потому, что не смогли
оплачивать ипотеку или вернули купленное в кредит
жилье банкам, когда его стоимость упала ниже
стоимости залога. Рабочим перестали платить пособия
по безработице, но многие банкиры снова стали
получать крупные премии13. Ценность доллара,
заработанного некоторыми счастливчиками на
финансовых рынках, не может считаться эквивалентной
ценности доллара, потерянного средним
работником, если этот работник не получает реальную
компенсацию. Таким образом, критерий оптимума
по Парето без реальной компенсации не может быть
принят для этой ситуации.
Немного отступая от чистого варианта
«ничего не делать», авторы все большего числа работ,
особенно американских авторов, в последнее
время связывают финансовый кризис 2008-2009
годов с ростом неравенства в распределении
дохода в период перед кризисом. Отчасти причиной
был рост доли прибыли, получаемой финансовым
сектором, что вело к резкому росту дохода участ-
13. Новое законодательство Соединенных Штатов и
Европейского союза могло бы ограничить или обложить налогом
такие большие премии. Налог на финансовые операции
также привлекает все больше внимания с тех пор, как был
впервые предложен Джеймсом Тобином. См. Darvas
and von Weizsäcker, 2010.
542

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
ников рынка. Утверждалось, что рост неравенства
доходов создал условия для политики,
направленной на увеличение объемов заимствований путем
«подкупа» заемщиков дешевыми кредитами,
которые частично субсидировало или гарантировало
государство в рамках ипотечных, образовательных
и других программ. Для стимулирования таких
заимствований Федеральный резервный банк США
в течение долгого времени держал чрезвычайно
низкие процентные ставки. (См. обзорную статью
Kumhof and Ranciere, 2010.)
Второе возражение против варианта «не
делать ничего» состоит в том, что ровно в той мере,
в которой банки и иные предприятия остаются
«слишком крупными, чтобы рухнуть» или
становятся еще крупнее, государство будет вынуждено
вмешиваться в случае кризисов в будущем. Также
можно утверждать, что значительная часть
доходов менеджеров и операторов финансового
рынка не только не создает реальную стоимость в
экономике, но и представляет собой по сути ренту,
а не подлинный доход (Tanzi, 2007b; а также Philip-
pon, 20io). Нет убедительных доказательств того,
что доходы, полученные на финансовом рынке
за последние годы, создали эквивалентную
реальную ценность для экономики (см. также примеч. 12).
Эти доходы часто были лишь выигрышем в игре
в «казино». И они не имели никакого отношения
к реальной экономике. Вся эта деятельность
приводила лишь к перераспределению доходов от
проигравших к выигравшим, при этом проигравшими
часто оказывались пенсионные фонды,
муниципалитеты, университеты или обычные граждане,
которые мало понимали, во что они или
управляющие их средствами делают вложения. Некоторые
выигравшие заработали свои доходы на
производстве товаров и услуг, которые вообще не
следовало производить. Например, миллионы ненужных
новых домов были построены в разных странах
543

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
во время строительного бума, который
предшествовал кризису. Этот строительный бум оказался
«пузырем», надутым в результате появления
искусственного и отчасти намеренно созданного спроса.
Асимметричность информации, сложность
ситуации, неверная политика ФРС и федеральных
органов и сомнительные операции — все это привело
к возникновению огромного искусственного
спроса на новое жилье. Строительный бум, который
предшествовал кризису, принес некоторым
значительный доход, но не создал никакой реальной
долговременной экономической ценности для
общества. Последовало снижение цен на построенное
жилье, отказ от новых домов, многие из которых
были намеренно повреждены и даже разрушены,
из чего следует, что созданная реальная стоимость
была значительно ниже полученного дохода.
Значит, показатели экономического роста в период
перед кризисом были искажены, так как отражали
завышенную стоимость построенных новых домов
и доходы, полученные участниками финансового
рынка в период строительного бума14. Таким
образом, показатели снижения темпа
экономического роста в 2008-2009 годах необходимо
скорректировать с учетом завышения темпов роста в период
до 20о8 года.
Второй и более сложный, но и более
предпочтительный вариант возможных действий прави-
14· Преподаватели школы бизнеса Нью-Йоркского
университета Филиппон и Решефф утверждают, что в годы
перед кризисом банкирам переплачивали примерно на 50%.
По их мнению, такая высокая рента привлекала
способных людей, которые шли работать в банковский сектор,
а не в органы регулирования и надзора. Таким образом,
высокая оплата в банковском секторе способствовала
неудачам в области регулирования. Филиппон и Решефф
также считают, что значительную роль в этом процессе
сыграло дерегулирование финансового рынка. Краткое
изложение взглядов Филиппона и Решеффа
представлено в Philippon, 2010.
544

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
тельств заключался в том, чтобы точно,
эффективно и жестко исполнять основную роль, которую
государство должно играть в рыночной экономике.
Как мы видели раньше, эта роль обозначена, хотя
и не определена прямо, Адамом Смитом в его
труде «Исследование о природе и причинах богатства
народов». Она заключается в том, чтобы сделать
работу рынка настолько эффективной, насколько это
возможно. Для этого требуется хорошо продуманное
и действенное вмешательство государства15.
Осуществляя такое вмешательство, государство стремится
ликвидировать провалы рынка, которые не
являются естественными и которые можно исправить.
Вмешательство государства не ограничивается только
финансовым рынком. При этом, конечно,
государство не должно само создавать искажения на
рынке, как это произошло на рынке жилья в
Соединенных Штатах, где с помощью субсидирования
заемщиков стимулировалось приобретение нового
жилья. Попытки исправить неестественные сбои
в работе рынка могут иметь некоторые негативные
последствия для экономики в краткосрочной
перспективе, но в долгосрочном плане они приносят
высокие дивиденды.
Следует понимать, что многие сбои в работе
рыночного механизма не являются естественными,
а создаются человеком. Часто само правительство
позволяет происходить таким сбоям или даже само
создает их. Здесь мы можем указать на
существование монополий, не являющихся естественными,
и учреждений, «слишком крупных, чтобы рухнуть»,
а также на злоупотребления, связанные с
ограниченным раскрытием информации или
раскрытием неверной информации. Думая о том, сможет ли
государство когда-либо играть правильную роль
15· При этом предполагается, что вмешательство государства
может иметь положительное воздействие на рыночную
экономику.
545

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в экономике, легко прийти в отчаяние.
Некоторые экономисты, такие как Джордж Стиглер и
другие представители чикагской экономической
школы, а также представители школы общественного
выбора и рыночные фундаменталисты (и не
только они одни) сильно сомневаются, что это когда-
нибудь случится. Но следует помнить, что
правительства в случаях предполагаемых сбоев в работе
рыночных механизмов уделяли слишком много
внимания замещению рыночной деятельности
государственными услугами и перераспределению
дохода, видя свою цель в том, чтобы сделать
результаты экономической деятельности и распределение
дохода более справедливыми, а не предотвращать
провалы рынка. Сбои на многих рынках
происходят потому, что государство допускает создание
условий, которые вызывают сбои. Правительство
должно сосредоточить свою деятельность на
предотвращении таких сбоев, а не на их последующем
исправлении и коррекции. В своей экономической
деятельности государство должно руководствоваться именно
этим фундаментальным принципом.
Важным инструментом при выборе такого
варианта действий является внятная политическая
и правовая основа с четким определением
рыночной экономики и указанием на провалы
рынка, которые следует исправлять. Это мнение идет
от взглядов Бьюкенена, считавшего, что
правительство должно устанавливать четкие правила,
регулирующие поведение граждан. Создание
политической и правовой основы включает
разработку нормативных и иных инструментов и
создание институтов, которые могли бы ликвидировать
или уменьшить последствия некоторых провалов
рынка. И эти институты должны иметь средства
и полномочия, позволяющие им выполнять свои
функции независимо от политического влияния.
Конечно, при таком подходе придется столкнуться
с грандиозными трудностями. Намного легче до-
546

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
казать (как это делали Джордж Стиглер и другие
представители чикагской экономической школы
полвека назад, а также экономисты — сторонники
laissez-faire в XIX веке), что нормы и правила часто
использовались в неправильных целях. Кроме того,
регулирующие органы нередко захватывались
регулируемыми или действовали неэффективно из-за
неправильных руководящих установок, отсутствия
необходимых ресурсов, некомпетентности
сотрудников или из-за сигналов от политиков, которые
не верят в необходимость регулирования или
действуют в интересах лоббистов16. Именно поэтому
нужны четкие и обязывающие юридические
ориентиры. Такие ориентиры могли бы играть роль
экономической конституции, и они также должны
быть снабжены эффективным механизмом,
обеспечивающим их соблюдение.
Те, кто действительно верит в преимущества
рыночной экономики, работу которой не нарушают ее
участники и которой не мешает ошибочная
экономическая политика, должны не критиковать, а
поддерживать ликвидацию монополий, монопольных
практик и прочих злоупотреблений независимо
от того, как изначально обосновывалось
существование таких явлений. Но этот путь потребует
проведения корректировок, которые могут снизить
ι6. В последние годы в Соединенных Штатах был сокращен
доступ регуляторов к ресурсам, а самим регуляторам было
рекомендовано закрыть глаза и довериться рынку.
Предприятия регулируемых отраслей часто самостоятельно
заполняли формы отчетности о выполнении указаний
регулирующих органов. Это только способствовало новым
неприятностям, таким как афера Бернарда Мэдоффа,
катастрофа в Мексиканском заливе, катастрофы на
горнодобывающих предприятиях и др. Сообщалось, что
перед кризисом 2008-2009 гг. и во время кризиса
некоторые сотрудники Комиссии по ценным бумагам и биржам
занимались тем, что смотрели порно в Интернете. По
сообщению газеты Washington Post (April 28, 2010, p. 83),
никто из этих сотрудников не был уволен.
547

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
темпы экономического роста в краткосрочной
перспективе. Однако такой результат не должен
помешать правительствам при необходимости
вмешаться в работу рынка в случае его сбоя. При этом
нужно выбрать такие инструменты, которые дают
минимальные рыночные искажения. Такое
вмешательство будет направленно на исправление
критически важных провалов рынка или на выравнивание
неравномерного распределения дохода, а не на то,
чтобы использовать сбои в работе рыночных
механизмов для замещения рынка и перекладывания
убытков частных предприятий на общество.
Следует помнить, что, если правительство не
сможет играть такую роль (как считают некоторые
экономисты), будущее рыночных экономик окажется
под вопросом потому, что сложность современных
рынков облегчает и будет продолжать облегчать
различные злоупотребления. И поэтому было бы
неразумно полагаться в основном на механизмы
саморегулирования. Они не сработают. Нужно признать
этот грустный вывод и действовать в соответствии
с ним17 (Tanzi, 2007а). Как и любой дорогой
механизм, рыночная экономика, для того чтобы
эффективно работать, требует обслуживания и
периодического ремонта.
Примеры из разных отраслей
промышленности (энергетика, добывающая промышленность,
железнодорожные и авиаперевозки, финансовый
рынок, пищевая и фармацевтическая
промышленность) в Соединенных Штатах и в других странах
показывают, что без эффективного контроля
некоторые участники рынка пытаются «срезать углы»
17. Конечно, некоторые скажут, что в конечном счете,
несмотря на все проблемы, нерегулируемый частный рынок
даст лучшие экономические результаты, чем
регулируемый. Подтвердить или опровергнуть этот вывод в
отношении как экономического роста, так и роста
благосостояния можно только путем тщательного
эмпирического анализа.
54»

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
в ущерб безопасности и таким образом
максимизировать свои прибыли не через добросовестную
конкуренцию и честную работу с клиентами, а
путем недобросовестных и иногда опасных
операций. Непрозрачность, жадность и ограниченная
ответственность участников рынка, а также
отсутствие ясных и эффективных правил часто
создают ситуации, позволяющие участникам рынка
из разных отраслей обходить или даже нарушать
закон, что может приводить к катастрофическим
последствиям, как в случае катастрофы на
нефтепромысловой платформе компании ВР в
Мексиканском заливе и в случаях многочисленных аварий
на шахтах. В связи с этим снова возникает вопрос
о том, может ли рыночная экономика хорошо
работать и оставаться эффективной в долгосрочной
перспективе без усиления механизмов контроля
и ограничений. Чтобы сохранить свои свойства,
рыночная экономика в условиях демократии
должна иметь политическую поддержку.
Парадоксально, что основанная на правилах, но не имеющая
четких принципов система позволяет легче
обходить закон. Правила устанавливаются с учетом
ситуаций, случившихся в прошлом. Этого может быть
недостаточно для разрешения непредвиденных
ситуаций, особенно в тех случаях, когда новые
ситуации возникают в результате внедрения новых
технологий, которые специально создавались, чтобы
обходить все более устаревающие правила18.
Новые правила обычно создаются после событий^ и часто
со значительным запаздыванием. Именно поэтому
правила должны дополняться более широкими
принципами и должны существовать институты, такие как,
ι8. Так происходит на финансовом рынке, когда
используются очень спорные технологии, связанные с новыми
финансовыми инструментами, которые воспринимаются
как несоответствующие, но которые не запрещены
действующими правилами.
549

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
например, Верховный суд США, которые решают,
придерживаемся ли мы верных принципов19.
Структуры финансового рынка, ставшие
«слишком крупными, чтобы рухнуть», должны быть
уменьшены до таких размеров, когда их крах
вполне терпим. Если системы стимулирования в таких
организациях толкают их сотрудников на
чрезмерный риск, то структура стимулов должна быть
изменена. Необходимо требовать, чтобы действующие
на рынке финансовые предприятия раскрывали всю
информацию, которая позволит гражданам
инвестировать с полным пониманием всех рисков. Более
того, такая информация должна предоставляться
в наиболее прозрачной и удобной для
пользователя форме. Некоторые риски должны нести те, кто
инициирует создание финансовых инструментов.
И эти инструменты (со всеми рисками и в
условиях отсутствии прозрачности) не должны сразу же
предлагаться менее информированным или
несведущим инвесторам, как это было во время кризиса
с секьюритизированными субстандартными
ипотечными кредитами. Учреждения, которые
выдают кредиты или принимают иные риски, должны
обладать достаточными реальными и быстро
доступными средствами (капиталом) для покрытия
возможных потерь. Таким образом, необходимо
предотвращать чрезмерное использование
заемного капитала.
19. Этот вопрос возникает в отношении уклонения от налогов,
связанного с нарушением международного
налогового законодательства. Результатов уклонения от налогов
можно достичь и с помощью минимизации налогов,
использующей запутанность и двусмысленность законов
без прямого их нарушения. Система на основе правил
наказывает только за уклонение от налогов, но не за
минимизацию налогов. Однако правовые системы
некоторых стран (например, Индии) наказывают и за
уклонение от налогов, и за их минимизацию в случае, если
особый суд усматривает в последнем явное намерение
налогоплательщика.
550

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
Более того, правила глобального рынка должны
быть в максимальной степени глобальными и
точными, чтобы исключить их различное толкование
в разных странах и разными регулирующими
органами. Именно поэтому нужен глобальный
регулятор. Если его нет, нужна гармонизация правил,
установленных регулирующими органами разных
стран, а также координация действий
регулирующих органов и обмен необходимой информацией.
Также необходимо исключить имеющуюся у
финансовых учреждений возможность апеллировать
к наиболее удобному для них регулятору в
стране, как это часто бывает в Соединенных Штатах.
И микро-, и макроэкономические нормативы
должны обеспечивать решение проблем как отдельных
учреждений, так и всей системы в целом. Макро-
пруденциальным нормативам сегодня уделяется
больше внимания, чем в прошлом, так как теперь
есть понимание, что рухнуть могут не только
отдельные экономические субъекты, но и вся система.
Критики перечисленных мер часто утверждают,
что они понизят эффективность финансового
рынка, замедлят его технологическое развитие и
прогресс в области разработки новых финансовых
инструментов20. Предположительная эффективность
(показатель, который не всегда легко точно
определить и еще труднее измерить, особенно в
применении к финансовому рынку) не может служить
единственным критерием оценки результатов
деятельности в этой деликатной отрасли, особенно
когда она оказывает значительное негативное
воздействие на распределение дохода и на экономическую
20. Возможно, следует сдерживать темпы технологического
развития в том случае, если различные институты не
могут быстро приспособиться к нему, а участникам рынка
сложно быстро понять, что происходит. Поэтому
нельзя считать, что быстрое технологическое развитие всегда
полезно для общества.
551

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
деятельность в краткосрочной перспективе в
целом iReinhart and Rogoff, 2009; Рейнхарт и Рогофф,
20ii) . Вызванный ситуацией на финансовом
рынке кризис 2008-2009 годов —это достаточный
повод для того, чтобы говорить о необходимости
значительных, а не косметических реформ
финансового сектора. К сожалению, память у людей коротка,
а карманы участников финансового рынка глубоки.
Поэтому существует риск, что вскоре период
кризиса станет восприниматься как «новая норма».
В 2010 году в Соединенных Штатах и Европе
началась бурная деятельность по регулированию,
направленная на реформирование финансовой
системы. В Соединенных Штатах был принят закон
о финансовой реформе, насчитывавший
несколько тысяч страниц. Но, несмотря на столь немалый
объем, многие решения приобретут законную силу
только после принятия дополнительных
нормативных актов. При этом реформа в Соединенных
Штатах не была полностью скоординирована с
реформами в Европе. Также активизировались
лоббисты, стремившиеся повлиять на содержание
нормативных документов, необходимых для наполнения
закона практическим содержанием. Конечный
результат этой деятельности будет иметь огромное
влияние на экономическую деятельность и на
экономическую роль государства в финансовом
секторе. И нам еще предстоит увидеть, смогут ли эти
реформы предотвращать финансовые кризисы в
будущем. Окончательный результат будет
определяться как заинтересованностью в реформах пра-
21. Транзакционные издержки, налагаемые финансовым рынком
на реальный сектор экономики, стали слишком
высокими для того, чтобы оправдать доходы финансового
сектора. Возможные выгоды от рассредоточения риска
следует оценивать с учетом роста транзакционных издержек.
Их величина позволяет задать законный вопрос о том,
генерирует ли финансовый сектор реальную
экономическую стоимость, эквивалентную получаемым им доходам.
552

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
вительств разных стран, так и сопротивлением
серьезным изменениям, которое оказывают
субъекты финансовой системы, действующие через свое
лобби и располагающие средствами для
финансирования лоббистской деятельности.
144· Налоги и государственные расходы
в будущем
Теперь вернемся к фискальной политике в ее узком
определении (то есть к налогам и
государственным расходам) и рассмотрим ее роль в будущем.
По оценкам, сделанным в 2θΐο году МВФ,
Европейским союзом, ОЭСР и другими организациями,
многие страны вышли из кризиса 2008-2009 годов
с гораздо худшим состоянием бюджетов, чем то
сомнительное состояние, в котором они были до
кризиса. Прогнозируется, что средний
государственный долг стран «Большой двадцатки» приблизится
к 120% ВВП в течение десятилетия. При этом
бюджетный дефицит в последующие годы будет
оставаться высоким. Некоторым странам придется
приложить по-настоящему исключительные
усилия для того, чтобы вернуть бюджетную ситуацию
на уровень долгосрочной устойчивости. (См. IMF,
2010; а также Tanzi, 2010а и 20iob.)
Продолжаются разговоры о необходимости
стратегии «выхода» для снижения бюджетного
дефицита и государственного долга до уровней, при
которых они управляются без лишних трудностей.
Такая стратегия потребует значительного
улучшения первичного сальдо бюджетов (сальдо без
учета процентных выплат) многих стран. В
некоторых странах (Японии, Великобритании, Испании,
Соединенных Штатах, Ирландии, Греции,
Португалии и др.) в течение следующего десятилетия
потребуются очень значительные корректировки.
Они совпадут по времени с неблагоприятной бюд-
553

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
жетной ситуацией, вызванной демографическими
причинами (выход на пенсию поколения,
родившегося в период демографического взрыва после
Второй мировой войны). Кризис 2008-2009 годов
снизил потенциал экономического роста во
многих странах, в то время как процентные ставки,
которые искусственно сдерживались центральными
банками и наличием незадействованного в
результате кризиса потенциала, наверняка будут расти,
если этим странам не удастся выйти из кризиса.
Кризис привел к росту безработицы, и ее
структурные аспекты будут уменьшать численность
рабочей силы в течение последующих лет, так как
пожилые рабочие могут и не найти новую работу, если
их трудовые навыки уже больше не требуются.
Потерявшему работу пятидесятилетнему строителю
будет нелегко вернуться на рынок труда.
Следовательно, некоторые уже не смогут вернуться в состав
рабочей силы22.
Значительное сокращение государственного
долга и бюджетного дефицита может произойти
в результате одного или нескольких из следующих
изменений: значительное снижение процентных
ставок по государственному долгу, высокие темпы
экономического роста, непредвиденная инфляция
и реформа системы налогообложения и
государственных расходов с изменением роли государства
в экономике, которые приведут к значительному
сокращению государственного долга и/или к
увеличению налогов.
Процентные ставки в настоящее время
настолько низки, что они могут только повышаться в
будущем, и повышаться значительно, затрудняя
финансирование государственного долга, что на себе
почувствовали Греция, Ирландия, Португалия
22. Рост безработицы в значительной степени объясняется
структурной перестройкой (например, резким
падением спроса на новое жилье).
554

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
и некоторые другие страны. Тот факт, что в
последние годы средние сроки погашения
государственного долга были сокращены во многих странах,
чтобы снизить процентные расходы, вызывает
тревогу в отношении возможного роста процентных
ставок23. Обслуживание государственного долга
при высоких процентных ставках может привести
к значительному и быстрому росту
государственных расходов и таким образом ухудшить состояние
бюджета. В качестве примера того, что может
произойти, укажем, что в период с 1978 по 1985 год доля
чистых процентных выплат от ВВП в Соединенных
Штатах увеличилась более чем вдвое, с 1,5 до з>1%
ВВП, в основном из-за роста процентных ставок.
По различным причинам, некоторые из
которых упомянуты выше, быстрый экономический
рост едва ли возможен в большинстве
обсуждаемых экономик, по крайней мере в среднесрочной
перспективе. Необходима значительная
структурная перестройка, например, платежного баланса
Соединенных Штатов, который пока еще
остается разбалансированным. Значительный
государственный долг будет мешать многим инвесторам
делать долгосрочные вложения в частном
секторе из-за тревоги в отношении финансовой
ситуации, неопределенности и возможных высоких
налогов в будущем. «Иррациональный оптимизм»
уйдет в прошлое. Вследствие сохраняющихся
высоких рисков кредиты малым предприятиям будут
выдаваться ограниченно и под высокие проценты.
Нельзя исключать и возможность инфляции,
вызванной впрыском значительной ликвидности
в банковскую систему центральными банками в
течение последних двух лет. Действительно, в
некоторых странах (таких как Великобритания) инфляция
23. За исключением Великобритании, средний срок погашения
государственных облигаций составляет менее 8 лет. В
Соединенных Штатах он составляет около 5 лет.
555

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
в последние годы была значительно выше, чем
ожидалось ранее. Некоторые наблюдатели высказывают
предположения о том, что государственные
заимствования могли финансироваться центральными
банкам напрямую, так как ФРС, Европейский
центральный банк, Банк Англии и другие центральные
банки расширили свои балансы за последние годы,
что помогало финансировать значительный
бюджетный дефицит. Будет сложно ликвидировать всю
эту ликвидность до того, как она начнет оказывать
значительное давление на цены. С началом
экономического восстановления может возникнуть
давление на цены в некоторых секторах, включая
сырьевой сектор, и затем распространиться на другие
сектора. Инфляционные ожидания быстро и
неизбежно сказываются на желании вкладчиков делать
инвестиции, особенно инвестиции в долгосрочные
государственные облигации, если процентные
ставки по этим инструментам не корректируются с
учетом инфляционных ожиданий. Однако
долгосрочные процентные ставки на самом деле повышаются,
особенно в связи с продолжающимися разговорами
о дефляции.
По этой причине возможной и более
реалистичной корректировочной стратегией становится
изменение роли государства в экономике, особенно
в области налогообложения и государственных
расходов. Налоги могут быть быстро повышены, а
государственные расходы —сокращены в
среднесрочной перспективе. Некоторые европейские страны
уже объявили свои намерения следовать таким
курсом. Но в то же время на большинство правительств
оказывается давление, толкающее их к увеличению
расходов, а от правительства Соединенных Штатов
требуют поддерживать значительный бюджетный
дефицит до тех пор, пока не начнется полное
экономическое восстановление (Tanzi, 2010а).
В предыдущих главах мы показали, что в
течение большей части XX века уровни налогообложе-
556

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
ния непрерывно повышались для того, чтобы
можно было финансировать постоянно возрастающие
государственные расходы. К концу XX века налоги
выросли до очень высоких уровней в большинстве
стран. Однако в XXI веке в некоторых странах
уровни налогообложения перестали расти или даже
понизились (см. табл. 1.3 и 4-5)· Снижение налогов
было вызвано растущим беспокойством в
отношении отсутствия стимулов и уклонения от налогов,
вызванных высокими предельными налоговыми
ставками и технологическим развитием (вместе
с ростом международной конкуренции в налоговой
сфере), которые усложнили и увеличили стоимость
повышения налогов и поддержаниях их на
высоком уровне в ряде стран. Некоторые из этих
факторов мы назвали «налоговыми термитами» из-за
того вреда, который они причиняют основам
налоговых систем (Tanzi, 2001).
Вполне вероятно, что необходимость
стимулировать экономический рост будет доминировать
в более сложных условиях еще в течение
нескольких лет и вынудит многие, хотя и не все, страны
воздерживаться от применения высоких
налоговых ставок в качестве средства контроля за
состоянием бюджетных счетов24. Однако не исключено,
что в некоторых странах возникнет потребность
24- Соединенные Штаты, являющиеся по международным
стандартам страной с низким уровнем налогообложения,
могут быть вынуждены присоединиться к остальным
странам и ввести налог на добавленную стоимость.
Тревожная ситуация с наполнением межпоколенческих счетов
может привести к тому, что США окажутся в числе
немногих стран, которым придется значительно увеличить
налоги для решения проблемы текущего и будущего
бюджетного дефицита. Некоторые страны (Великобритания,
Испания и др.) были вынуждены увеличить ставку
налога на добавленную стоимость. Однако значительное
повышение налогов столкнется с большим сопротивлением
в отдельных странах, таких как, например, Япония и
Соединенные Штаты.
557

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
(и будет возможность) повышения отдельных
налогов. Повышение некоторых налогов следует
приветствовать, если это природоохранный налог
и налог на деятельность на финансовом рынке,
который должен привести налоговую нагрузку его
участников в соответствие с налоговым бременем
в других секторах. Истории о менеджерах хедж-
фондов и миллиардерах финансового рынка,
которые платят значительно меньший налог на
доход, чем их водители, не добавляют популярности
ни рыночной экономике, ни правительству,
допустившему такое неравенство. В долгосрочной
перспективе они могут стать причиной популистских
действий. Увеличение этих налогов едва ли сильно
скажется на государственных доходах. В этом
случае могло бы помочь резкое сокращение налоговых
расходов. В некоторых странах, и особенно в
Соединенных Штатах и Японии, могут потребоваться
более сильные меры, такие как, например, введение
НДС в Соединенных Штатах и повышение
существующего НДС в Японии. Но остается
возможность осуществить значительное сокращение
государственных расходов, используя его как основной
корректировочный инструмент в среднесрочной
перспективе. В данной работе мы показываем, что этот
вариант сложен с политической точки зрения,
но он не настолько тяжел с точки зрения снижения
благосостояния, как многие думают. Однако он
потребует проведения хорошо продуманных,
серьезных структурных, а не косметических реформ.
Хорошо регулируемый и хорошо работающий
частный рынок, позволяющий большинству
населения (хотя и не всем) приобретать непосредственно
на рынке услуги по защите от определенных
рисков (которые сегодня получают от государства),
а также хорошо продуманные «либертарианские»
правила, которые поощряют или требуют так
поступать, могут оказаться тем сочетанием, которое
позволит сократить государственные расходы в те-
55«

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
чение нескольких лет и в долгосрочной
перспективе без отказа от фундаментальной роли государства
в терминах его различных функций.
При этом государство смогло бы направлять
больше усилий на снижение рисков, а не на
исправление негативных последствий, которые мюжно
было бы избежать. Этот подход применим в
различных областях деятельности, включая
здравоохранение, образование и финансовый рынок.
Государство также сможет уделять больше внимания
«бедным, заслуживающим помощи», то есть тем,
кто из-за серьезных и невымышленных
недостатков или иных затруднений не может сам
позаботиться о себе. При этом «заслуживающие помощи
бедные» составят лишь небольшую долю
населения. Средний класс будет приобретать защиту
от рисков и отдельные социальные услуги на
рынке. Снижение налогов, которое станет возможным
в результате сокращения государственных
расходов, увеличит в долгосрочной перспективе
располагаемый доход представителей среднего класса
и позволит им приобретать необходимую
защиту непосредственно на рынке. Такой путь
выхода из нынешнего финансового беспорядка будет
нелегким, но в долгосрочной перспективе он
может оказаться единственно возможным для
многих стран. Он потребует пересмотра и перестройки
роли государства, а не продолжения старого пути.
Также может потребоваться введение правил,
ограничивающих возможность поспешного
использования фискальной политики.
Завершая настоящую главу и всю книгу,
следует указать еще на несколько вопросов, которые
могут оказаться важными в будущем. Полное их
рассмотрение оставим для следующего случая.
Наиболее важны два вопроса. Это подготовка к
возможным катастрофам и возрастающая сложность
фискальной политики и деятельности правительств
в целом.
559

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
14-5· Роль государства во время катастроф
Недавние катастрофические события (ураган «Кат-
рина», землетрясения, индонезийское цунами,
взрыв на нефтепромысловой платформе
компании ВР в Мексиканском заливе, наводнения
библейских масштабов в Пакистане, гигантские
пожары в России) не позволяют забыть, что мы живем
в мире, который мать-природа, при заметном
участии человеческих действий и глупости, может
делать опасным для нас. По причине роста
численности населения и необходимости селиться в районах
повышенной опасности число стихийных бедствий
и иных катастроф возросло в течение последних
лет, а их воздействие на человека пробрело
существенное значение (Cavallo et al., 2010; Krön, 2010;
Hallegatte and Przyluski, 2010). Когда происходят
крупные катастрофы, все разговоры о свободном
рынке и laissez-faire государства сразу же
прекращаются, так как все ждут, что именно государство
будет играть ведущую роль в ликвидации
последствий катастрофы. Правительства должны будут
выделять больше времени, сил и ресурсов для того,
чтобы быть готовыми к быстрому и эффективному
вмешательству в случаях чрезвычайных ситуаций.
Однако они почти всегда оказываются
застигнутыми врасплох и неподготовленными. Возможно,
что у государства и нет более фундаментальной
обязанности, чем оказание помощи тем, кто
нуждается в ней во время крупных катастроф.
Но это та область, в которой «моральный риск»
может стать серьезной проблемой, по крайней мере
в некоторых странах и регионах. Ожидание
финансового и физического вмешательства государства
в случаях стихийных бедствий (ураганов,
землетрясений, наводнений, циклонов, крупных пожаров,
приливных волн) может подтолкнуть некоторых
граждан строить дома отдыха, начинать эконо-
5бо

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
мическую деятельность и даже селиться в
районах, в которых такие бедствия бывают нередки.
Это серьезная проблема для Соединенных
Штатов, особенно для тех районов, в которых
случаются ураганы, таких как Восточное побережье и район
Мексиканского залива. Однако следует учитывать,
что некоторые поселения исторически возникли
в опасных районах задолго до того, как люди
стали надеяться на помощь государства. Жители таких
районов селились в них не потому, что надеялись
на помощь государства в случае стихийного
бедствия. Они были слишком бедны и поэтому не
имели выбора.
Некоторые страны (или некоторые районы
стран) подвержены большему риску определенных
бедствий (например, риску землетрясений,
наводнений, пожаров или циклонов), чем другие.
Кроме того, катастрофы могут случаться и в районах,
которые ранее не считались опасными. По этой
причине правительства всегда должны всегда быть
готовы к немедленному вмешательству в полную
меру своих возможностей в случае крупного
бедствия25. Они также должны проводить
политику, снижающую стимулы к проживанию в опасных
районах для тех граждан, кто может выбирать
место жительства. Следует требовать от населения
более высокого уровня подготовленности к
ожидаемым бедствиям. Новые дома не следует
строить в районах, где случаются наводнения. В
местах частых землетрясений должны действовать
и выполняться жесткие строительные правила,
такие как действуют в Калифорнии. Такое
нормативное регулирование должно считаться важной
25. Анализ роли государства в случае катастрофических
событий и основные типы таких событий представлены в
Posner, 2004 и 2009. Работы, рассматривающие ситуацию
со стихийными бедствиями, представлены в CES ifo
Forum 11, No. 2 (Summer 2010), а также в Cavallo et al., 2010.
561

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ролью государства в экономике. Некоторые
государства (Чили) справляются с этой ролью заметно
лучше других (Гаити). При этом различия в
эффективности не определяются только уровнем дохода
на душу населения.
Государство должно быть сосредоточено
на предупреждении возможных катастрофических
событий и подготовке к ним, а также к оказанию
последующей помощи. Основным инструментом
политики предотвращения катастроф являются
нормы и правила. Принцип laissez-faire не
является реалистичной альтернативой. Этот же подход
(предупреждение) может быть применен и к
другим ситуациям, которые не являются
катастрофическими.
Некоторые бедствия настолько серьезны,
что местных ресурсов для их ликвидации бывает
недостаточно, в связи с этим глобальное
сотрудничество становится необходимым. Если бы
существовало мировое правительство, то оно естественным
образом должно было бы заниматься серьезными
бедствиями. Сегодня важную роль играет ООН,
но она зависит от целевых взносов,
осуществляемых национальными правительствами. Однако эти
взносы часто оказываются недостаточными или
делаются слишком поздно. Именно поэтому польза
от них невелика. Можно было бы создать
специальный фонд ООН или Всемирного банка, в
котором накапливались бы ежегодные взносы разных
стран. Эти поступления были бы аналогичны
страховым взносам. Накопленные в фонде и
поддерживаемые в ликвидной форме адресные ресурсы могут
быть быстро использованы в случае серьезных
бедствий. На национальном уровне обязанность
готовиться и действовать в случае общенациональных
бедствий может быть возложена на вооруженные силы.
Так как вооруженные силы не ведут постоянных
войн, почему бы не поручить им поддерживать
готовность к действиям в случае чрезвычайных ситуа-
562

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
ций невоенного характера, которые случаются чаще,
чем войны? При этом затраченные на военные цели
ресурсы будут использоваться более продуктивно.
14.6. Возрастающая роль государства
в предупреждении и ликвидации
значительных экстерналий
Вероятно, что роль государства в предотвращении
иных опасностей выйдет на передний край
борьбы между либертарианцами, считающими, что
государственное вмешательство должно быть
минимальным, и либералами, которые хотят, чтобы
государство обеспечивало защиту граждан от
возрастающего числа рисков и взяло на себя больше
обязанностей. Эта борьба почти не касается
перераспределения дохода, но она непосредственно
затрагивает предотвращение рисков. Однако она
имеет значение с точки зрения распределения
государственного вмешательства по разным доходным
децилям населения и разным категориям граждан.
Такая борьба велась вокруг курения,
существующего во многих странах требования приобретать
медицинскую страховку или положения о бесплатном
медицинском обслуживании в других странах,
создания эффективного органа защиты потребителей,
который не только защищает их, но и учит, как
самим защищать себя, регулирования отдельных
видов деятельности на финансовом рынке и т.д.
Такая борьба, которая в Соединенных Штатах часто
имеет конституционные последствия, велась уже
в 1935 Г°ДУ> когда требовали включить
американских рабочих в федеральную систему социальной
защиты. Сегодня борьба идет вокруг закона о
реформе системы здравоохранения.
В Соединенных Штатах спорят, вправе ли
федеральное правительство налагать обязанности
на граждан в тех случаях, когда их права и обя-
5бЗ

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
занности не определены в Конституции США
или когда направление действий не определено
единодушно или подавляющим большинством.
Вероятно, что основным инструментом
предупреждения рисков для государства станет регулирование.
Однако этот инструмент должен использоваться
умеренно и без злоупотреблений.
С развитием современного общества и
увеличением числа людей, вынужденных жить тесно в
огромных мегаполисах, возникают новые
потребности, новые продукты и новые способы производства
традиционных продуктов26. Все это позволяет
гражданам выйти на более высокий уровень жизни,
но одновременно возникают и новые опасности.
В результате расширения контактов и асимметрии
информации о качестве и безопасности продукции
и услуг между производителями, или
поставщиками, и потребителями возникают новые негативные
экстерналии. По мере увеличения доли
нетрадиционной продукции и услуг (таких как новые
лекарства, авторемонт, организация отдыха) в
потребительской корзине снижается роль цен в передаче
покупателям полной информации, как ее понимал
Хайек и другие представители австрийской
экономической школы. Соответственно, значение
асимметрии информации повышается. В результате
возникает необходимость дополнительных действий
государства для обеспечения защиты граждан.
Кроме того, если права индивидов остаются
теми же, то значение прав коллективных образований
повышается. В демократической стране с
рыночной экономикой можно добиться сосуществования
прав двух этих видов. Путешествующий в пусты-
26. Интересный исторический пример роли урбанизации в
повышении рисков и усилении роли государства в Англии
приведен в Walvin, 1988. Статистический анализ,
показывающий влияние урбанизации на уровни
налогообложения, представлен в Tanzi, 1992·
564

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
не может выбросить мусор где угодно или ехать
на автомобиле с любой скоростью. В многолюдном
городе таких прав у человека уже нет. Это
справедливо и для многих иных видов деятельности.
Решение поселиться и право жить в многолюдном
месте идут вместе обязательством отказаться от
некоторых личных свобод. Когда люди жили
относительно удаленно друг от друга, по крайней мере
в удалении от других семей, некоторые
коллективные потребности, которые возникли с
урбанизацией и с ростом богатства, просто не осознавались.
Возьмем, например, привычку курить. До
создания системы здравоохранения (которая
переложила на все общество финансовые издержки от
болезни отдельного человека) и когда большинство
людей жили отдаленно друг от друга (и не курили
при незнакомцах), курение не являлось проблемой,
требующей внимания со стороны общества и
государства. Поэтому право человека курить там, где
ему хочется и когда хочется, и в результате
приобрести различные заболевания не ставилось под
сомнение. Но с уплотнением населения и созданием
системы здравоохранения права коллективных
образований устанавливать правила здорового
поведения стали важнее прав отдельных курильщиков.
Это не идеальное решение, но оптимальное для
реального мира. Так правила сообщества становятся
необходимыми и оправданными, сохраняясь
такими, пока они справедливы и эффективны.
Еще один пример дает добыча и
использование полезных ископаемых (угля, нефти), которые,
принося пользу, также приводят к загрязнению
окружающей среды и возникновению других
планетарных экологических проблем. Сегодня
многие ученые полагают, что это загрязнение
является причиной «глобального потепления», которое
в случае их правоты создаст множество негативных
экстерналий (McKibben, 2010). Сегодняшние
споры о глобальном потеплении в некотором роде на-
5б5

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
поминают прошлые споры о курении (Stern 2010).
Раньше многие признавали право граждан курить
там, где они хотят и когда хотят, а также право
производителей табачных изделий продавать и
рекламировать свою продукцию. Долгое время
отрицалось, что курение приносит вред здоровью
курильщиков и тех, кто находится рядом с ними
и становятся пассивными курильщиками. Со
временем наука ответила на вопрос о курении. Сегодня
аналогичные вопросы задаются в отношении
глобального потепления. Действительно ли
происходит потепление? Если да, то насколько
значительны его последствия? Имеет ли государство право
вмешиваться в дела потребителей и
производителей отдельных видов продукции (нефти и угля)
для того, чтобы снизить содержание двуокиси
углерода в воздухе? Понятно, какое воздействие
будет иметь ограничение государством прав
индивидов использовать эти продукты. Также понятны
и права «коллективных образований», если
принять, что наука не ошибается в отношении
глобального потепления27. Нужно ли игнорировать
возможность катастрофы и позволять людям
продолжать жить так же, как они жили последние 2θθ
лет, полагаясь на свободный рынок, который как-
нибудь решит проблему, или считая, что
проблемы просто нет?
В отличие от курения, проблема глобального
потепления имеет глобальный масштаб, что
значительно сужает возможности решать ее силами
национальных правительств. При этом большое
значение приобретает проблема «безбилетника», так как
«безбилетниками» могут оказаться целые страны.
В этой области отсутствие мирового
правительства или, по крайней мере, глобального
института, имеющего полномочия требовать изменений
27- Некоторые (меньшинство) считают, что этот вопрос еще
не решен.
5б6

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
и осуществлять их, значительно усложняет
решение проблем. Глобальное потепление — проблема
посерьезнее курения, межстрановые эффекты
которого сводились к контрабанде сигарет. Кроме
занимающегося вопросом глобального потепления
Ника Стерна (Stern et al., 2007), возможные
последствия потепления также рассмотрел Мартин Вайц-
ман (Weitzman, 2007, 2009). Проведя анализ
проблемы глобального потепления с привлечением
сложных статистических методов, позволяющих учесть
значительную недостоверность данных, он пришел
к выводу, что вероятность глобального повышения
температуры «тревожаще велика». Вайцман
оценил вероятность повышения температур на Земле
на ю градусов по шкале Цельсия (ι8 градусов по
Фаренгейту) в следующие 2θθ лет в 5%, а на 2θ
градусов Цельсия —в 1%. Но в любом случае мира,
который мы знаем сегодня, уже не будет.
Если Вайцман прав, то было бы разумно
заплатить цену, необходимую для значительного
снижения вероятности потепления. Конечно, это было бы
легче сделать, если бы существовало мировое
правительство или институт, способные решить
проблему с учетом интересов еще не родившихся
поколений. Учитывая имеющиеся факты, было бы
совершенно безответственно со стороны правительств
надеяться, что прогнозы в отношении потепления,
подобные прогнозам Вайцмана, окажутся
неверными. Принимать желаемое за действительное
—плохой путь в случаях, когда последствия могут быть
катастрофическими. Еще не родившиеся поколения
не могут высказаться. Нет и рынков, на которых бы
учитывался будущий спрос на пригодные для
жизни условия окружающей среды. Правительства
уделяют основное внимание интересам живущих,
и особенно интересам тех, кто голосует на выборах.
И они не склонны придавать большое значение
возможностям катастроф в отдаленном будущем,
вероятность которых не слишком велика.
5б7

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Но даже без мирового правительства или
глобальной организации роль государства в экономике
предполагает, что возможность последней
глобальной катастрофы не будет игнорироваться
национальными правительствами. Нам еще предстоит
увидеть, смогут ли национальные правительства
преодолеть ограниченность взглядов и
подняться над эгоистическими интересами, которые часто
предопределяют их действия. Но очевидно одно:
принцип laissez-faire при этом не поможет. В
данном случае он сможет только ускорить
наступление конца света.
Новые технологии (Интернет, клонирование
животных, генетическая терапия, генно-модифи-
цированные растения, нанотехнологии,
глубоководная добыча нефти, ядерная энергетика), а
также производство старых и новых видов продукции
с применением еще не до конца понимаемых новых
технологий значительно расширяют возможности
выбора и перспективы для населения. В то же время
часть новых видов деятельности и новых продуктов
создают потенциальные угрозы, некоторые из
которых незначительны и не могут перевесить пользу,
приносимую новыми продуктами. Примером
могут служить новые лекарства, которые иногда дают
побочные эффекты. Однако некоторые из новых
технологий потенциально чрезвычайно
разрушительны, что показала катастрофа на
нефтепромысловой платформе компании ВР в Мексиканском
заливе. Национальным регуляторам вменено в
обязанность предотвращать некоторые из возможных
проблем, так как предполагается, что участникам
рынка не всегда можно доверять, что они не всегда
действуют разумно и прозрачно и не всегда
думают о благосостоянии населения. В случаях
возникновения проблем регуляторов всегда винят в том,
что они не смогли их предотвратить.
Представители регулируемых отраслей также часто обвиняют
регуляторов в излишней жесткости, превышении
568

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
полномочий и препятствовании
экономическому росту. Общим местом является жалоба на то,
что регулирование ведет к увеличению стоимости
производства, вынуждая потребителей платить
более высокие цены.
Существует очевидный конфликт между
свободой индивида и свободой предприятий.
Увеличение свободы предприятий часто ведет к
увеличению возможных опасностей для граждан. Фирмы
отзывают свою продукцию из-за выявленных в ней
серьезных дефектов (детские кровати, которые
могут убить ребенка; продукты питания, которыми
можно отравиться; автомобили с серьезными
проблемами безопасности). Иногда отзыв продукции
инициируют регуляторы. Иногда его
инициируют сами производители, беспокоящиеся о своей
репутации и возможной ответственности. Но
независимо от инициатора, отзывы продукции стали
происходить так часто, что вызвали своего рода
усталость. Поэтому потребители начали
игнорировать их. Также бывает, что потребителей,
купивших дефектные или опасные товары,
производители не информируют об этом из-за сложности
или невозможности связаться с ними (Layton, 2010),
что является лишь еще одним подтверждением
усиления асимметрии информации на рынке. По
экономическим причинам производители дефектной
продукции имеют естественное стремление скрыть
дефекты своей продукции или побочные эффекты
от ее использования. Так часто бывает с новыми
лекарствами. Таким образом, «асимметрия
интересов» производителей и потребителей в
сочетании с «асимметрией информации» не дают
оснований надеяться на добровольное решение этих
проблем производителями. Более того,
случается, что не хватает научных обоснований в
моменты, когда необходимо принимать важные решения.
Предприятия могут легко найти платных
экспертов, которые поддержат их позицию. Правитель-
5б9

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
ство может не иметь достаточно (независимой)
информации, а предоставляемая производителями
информация может быть тенденциозной28.
Кроме того, может существовать асимметрия между
точными, но малоизвестными научными данными
и информацией, предоставляемой
производителями, продающими какую-либо продукцию. В
заключение отметим, что рынок все дальше уходит
от состояния, описанного Хайеком, при котором
цены дают всю необходимую информацию и
покупателям, и продавцам. Сегодня значительная
часть потребительских расходов идет на
продукты, цены которых регулируются и поэтому не несут
никакой информации для потребителя, как
предполагал Хайек. В некоторых случаях (например,
при ремонте автомобиля или медицинских
исследованиях) потребители платят за услуги, реальную
работу по предоставлению которых они не могут
полностью контролировать.
Возможно, что закон Вагнера о расширении роли
государства по мере промышленного и
экономического развития был неверно понят теми, кто
решил, что он относится только к доле
государственных расходов в ВВП. Было бы более реалистично
под расширением роли государства понимать
расширение его регулятивной роли. Можно
предположить, что государство должно играть более
значительную роль, чем та, которую оно играло в течение
28. Так обычно происходит в фармацевтической
промышленности, в которой компании инвестируют в разработку
новых лекарств сотни миллионов долларов. Поэтому
для того, чтобы вернуть вложенные средства,
фармацевтические компании часто занижают или скрывают
возможные побочные эффекты употребления новых
лекарств. Еще один пример — вопрос о том, могут ли
сотовые телефоны вызывать рак мозга, особенно у детей.
Как часто бывает, наука пока не имеет точного ответа.
Но Сан-Франциско планирует потребовать от
производителей сотовых телефонов, чтобы они указывали
уровень излучения аппаратов.
57°

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
двух предыдущих веков, пытаясь защитить
граждан от возможных опасностей и ущерба,
наносимого значительными негативными экстерналиями
или злоупотреблениями, совершаемыми как в
производстве, так и в потреблении. Регулятивная роль
государства должна быть направлена на
предупреждение, а не на обеспечение преимуществ для
отдельных групп, как это было во времена
меркантилизма. Учитывая все возможные сложности, мы пока
не можем сказать, насколько эффективно
регуляторы смогут исполнять эту роль. Но каким бы ни был
результат, можно ожидать, что в долгосрочной
перспективе государственные расходы в рыночных
экономиках сократятся, а регулирование усилится.
При этом невидимая рука едва ли будет играть
менее значительную роль на рынке.
14.7. Проблема сложности экономической
и налогово-бюджетной политики
Последний вопрос, который мы кратко
рассмотрим в этой главе, — это возрастающая сложность
экономической и особенно фискальной политики
в современных экономиках. Несмотря на то что эта
проблема приобретает все более серьезный
характер, ей еще не уделялось того внимания,
которого она заслуживает. Если тенденции
последнего времени сохранятся в будущем, то проблема
усложнения политики может стать
действительно трудноразрешимой для политиков.
(Некоторые конкретные примеры этой проблемы
представлены в Tanzi, 2007b, 2007с и 20iob.) Здесь же
мы ограничимся некоторыми наблюдениями,
касающимися ее отдельных аспектов. Эта проблема
характерна не только для налогово-бюджетной
области, но в ней она проявляется особенно остро.
В предыдущих главах мы показали, как в
прошлом с развитием экономики государство прини-
571

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
мало на себя все больше функций и обязанностей.
Число функций увеличивалось, а сами функции
становились более конкретными и
ориентированными на конкретные группы и категории граждан
или предприятий. При этом они также и
усложнялись. Посмотрим, например, на налоговую
систему. Утверждаемые сегодня законодательной
властью законы насчитывают тысячи страниц, а их
принятие требует еще нескольких тысяч страниц
разъяснений и нормативных актов.
Государственные бюджеты стали документами, которые почти
никто не понимает. Кроме того, число
действующих законов продолжает увеличиваться, так как их
почти никогда не отменяют, а только вносят в них
изменения. В некоторых странах (например, в
Италии) насчитывается примерно 150 тысяч
действующих законов. А так как процесс идет
лавинообразно, сложность только нарастает.
Статистическая информация, которая, как
предполагается, характеризует финансово-бюджетную
ситуацию в стране (бюджетный дефицит и
государственный долг) или помогает оценить
эффективность различных программ, все чаще подвергается
неверному толкованию, неточному представлению
и манипуляциям. Назначение обязанностей по
проведению отдельных видов деятельности (выдача
разрешений, мониторинг, выполнение отдельных
действий) отдельным институтам
государственного управления стало осуществляться
беспорядочно, часто приводит к противоречивым сигналам
и бездействию. Хорошие примеры (вне налогово-
финансовой области) дают ситуация с ураганом
«Катрина», катастрофа в Мексиканском заливе,
регулирование деятельности на финансовом рынке
и мониторинг за состоянием национальной
безопасности в Соединенных Штатах. В некоторых
странах разрешения, выданные одним органом
государственного управления, могут не признаваться
или даже отменяться другим. И такое может слу-
572

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
читься уже после того, как частные инвесторы
потратили значительные средства на ранее
разрешенную деятельность или инвестиции .
Пока разрасталась эта проблема, обострилась
другая. Государственные расходы выросли в
большинстве стран, но при этом ничего не изменилось
в вводных данных —в том, как работает
правительство, что критически важно для разработки
политики. Пожалуй, самым ярким примером может
служить роль глав правительств или государств
(премьер-министров или президентов), особенно
в таких странах, как Соединенные Штаты, где
главой правительства и главой государства
является одно и то же лицо. Невозможно иметь
несколько президентов в таких странах, как Соединенные
Штаты, или несколько премьер-министров в
странах, являющихся парламентскими демократиями.
Этот основной компонент остается неизменным,
в то время как число лиц, которые формально
докладывают или должны докладывать
президенту или премьер-министру по своим
направлениям работы, выросло неимоверно. А президент
в Соединенных Штатах всего один. Он был один
в ι8οο году, он остается один и сегодня. Но
предполагается, что занимающее высшую должность лицо
контролирует всю деятельность правительства,
изучает все утверждаемые законы, принимает
множество решений и выполняет множество иных
официальных функций. Очевидно, что здесь мы имеем
серьезную, обостряющуюся проблему.
Современный мир намного сложнее, чем мир ι8οο года.
А с увеличением числа взятых на себя
правительствами обязанностей эта проблема становится еще
серьезнее. И ситуация постоянно ухудшается.
29. В некоторых странах введен принцип «одного окна»,
то есть одного учреждения, в котором можно получить
все необходимые разрешения, но это не устраняет
проблему противоречивых решений разных структур.
573

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Законодатели и министры тоже не лишены
этого недостатка, хотя их как раз довольно много.
Появляется все больше свидетельств, что
некоторые сложные законопроекты, направляемые в
законодательные органы (например,
законопроекты, реформировавшие систему здравоохранения
и финансовую систему Соединенных Штатов),
принимаются даже без их прочтения многими
законодателями. Причины этого заключаются в
огромном количестве страниц в законопроектах, их
сложности и отсутствии времени на чтение у
законодателей. Также очевидно, что подписывающий
и утверждающий законы президент не имеет
времени на то, чтобы прочитать и полностью понять их.
Законодатели и президент полагаются на
помощников и таким образом создают условия для
возникновения проблемы «принципал—агент» и
деятельности лоббистов, которым значительно легче по-
лучить доступ к помощникам и повлиять на них .
Насколько сложными могут быть государственные
системы, показывает пример федеральной
налоговой системы Соединенных Штатов, которой
сегодня требуется более 70 тысяч страниц законов и
нормативных актов. Сколько людей знает или может
знать, что написано на 70 тысячах страниц? Когда
кто-то случайно замечает в законе странные и
ранее незамеченные особые налоговые льготы,
приносящие миллиарды долларов какой-либо отрасли
или конкретной компании, то удивляются все, кро-
ЗО. В одной из статей, опубликованных в журнале Time (Time
176, No. 2, 2010), делается вывод, что лучшими
инвестициями для предприятий сегодня являются инвестиции
в лоббистов, которые могут за относительно небольшие
суммы, получаемые от спонсоров, обеспечить им
грандиозные финансовые результаты через влияние на
законодателей. Преобладает мнение, что «правительство
продается». Неудивительно, что многие лоббисты ранее
работали помощниками законодателей или сами были
законодателями или разработчиками политики.
574

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
ме тех, кто включил их в законы и пролоббировал
их принятие (Tanzi, 2010с). Мы часто читаем о
«неясных положениях, содержащихся в законах»,
которые были настолько неясными, что их не замечал
никто во время утверждения этих законов и
написания соответствующих нормативных документов.
Эта постоянно возрастающая сложность и ее
последствия могут оказаться предельной ценой,
которую необходимо заплатить за расширение роли
государства в экономике, а также самой большой
опасностью для рыночной экономики и
демократии в будущем (Tanzi, 2007b). Она также приведет
к расхождению между реальностью и ее
восприятием. Возможно, возникнет экстремальная форма
фискальной иллюзии Пувиани, но такая, которую
особенно сложно выявить и контролировать. Если
объемы деятельности фирм или организаций
выходят за пределы возможностей надзорных органов
контролировать эту деятельность и регулировать
ее, то необходимо сократить объемы такой
деятельности, так как в противном случае надзорные
органы (принципалы) утратят контроль над ней.
В этом случае конечными контролерами и
принципалами станут граждане.
Джордж Стиглер предвидел эту опасность
в 1968 году, когда писал:
Если организация растет, способные
подчиненные должны найти себе способных
подчиненных, которые, в свою очередь, должны найти себе
способных подчиненных, которые также ищут
способных подчиненных, которые... К моменту,
когда организация достигнет размеров
федерального правительства [США], спрос на способности
превысит предложение даже со стороны
заурядности (Stigler, 1968, р. ю).
Но Стиглер связывал опасность со спросом на
способных лиц. И хотя отмеченный им аспект важен,
он все же менее важен, чем проблемы «принци-
575

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
пал—агент», возникающие в таких ситуациях (Тап-
zi, 2000). Было бы ошибкой считать, что президент
крупной страны, такой как Соединенные Штаты,
смог бы контролировать все действия и политики
правительства, какими бы способностями он ни
обладал.
Скорее всего, именно сложность станет
основным фактором, определяющим работу правительств
в будущем. Если процесс усложнения не обуздать,
он приведет к «захвату государства» теми, кто
располагает большими ресурсами, либо к обратной
реакции в виде популизма, угрожающего рыночной
экономике. Эффективное решение этой проблемы
потребует глубокого, практически невозможного
изменения всего порядка деятельности государства.
А в этом отношении трудно сохранять оптимизм.
Литература
Джонсон, Саймон и Джеймс Квак. 2013. 13 банков, которые
правят миром (Москва: Карьера Пресс).
Раджан, Рагурам. 2θΐι. Линии разлома: как скрытые трещины, все
еще угрожающие мировой экономике (Москва, Издательство
Института Гайдара).
Рейнхарт, Кармен М. и Кеннет С.Рогофф. 2θΐι. На этот раз
все будет иначе. Восемь столетий финансового безрассудства
(Москва: Карьера Пресс).
ADB/ADBI. 2009. Infrastructure for a Seamless Asia (Manila and Tokyo:
Asian Development Bank and Asian Development Bank
Institute).
Boeri, Tito, Gordon Hanson, and Barry McCormick, eds. 2002.
Immigration Policy and the Welfare State (Oxford: Oxford
University Press).
Cavallo, Eduardo, Sebastian Galiani, Han Noy, and Juan Pantano.
2010. Catastrophic Natural Disasters and Economic Growth
(Washington, D.C.: IDB).
Dash, Eric. 2010. "So Many Ways to Almost Say Ί am sorry.'" New
York Times', April 18.
Darvas, Zsolt, and Jakob von Weizsäcker. 2010. "Financial
Transaction Tax: Small Is Beautiful." Bruegel Policy Contnbution, no. 2
(February).
576

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
Estevadeordal, Antoni, Brian Frantz, and Tarn Robert Nguyen, eds.
2004. Regional Public Goods: From Theory to Practice
(Washington, D.C: Inter-American Development Bank and Asian
Development Bank).
Hallegatte, Stephane, and Valentin Przyluski. 2010. uThe Economics
of Natural Disasters: Concepts and Methods." Policy Research
Working Paper No. 5507 (December 1, World Bank)
IMF. 2009. "The State of Public Finances Cross-Country Fiscal
Monitor.n S Ρ N/09/25 (November).
. 2010. "Strategies for Fiscal Consolidation in the Post-Crisis
World" (IMF Policy Paper, February 4).
Johnson, Simon, and James Kwak. 2010.13 Bankers: The Wallstreet
Takeover and the Next Financial Meltdown (New York: Pantheon
Books).
Kaul, Inge, and Pedro Conceiçào. 2006. The New Public Finance:
Responding to Global Challenges (Oxford: Oxford University Press).
Kaul, Inge, Pedro Conceiçào, Katell Le Goulven, and Ronald U. Men-
doza. 2003. Providing Global Public Goods: Managing
Globalization (Oxford: Oxford University Press).
Kron, Wolfgang. 2010. "Natural Catastrophes: Do We Have to Live
with Them?" CESifo Forum 11, no. 2 (Summer):i-i3.
Kumhof, Michael, and Romain Rancière. 2010. "Leveraging
Inequality." Finance and Development 47, no. 4 (December): 28-31.
Layton, Lyndsey. 2010. "As Product Recalls Pile Up, Consumers Risk
Getting Lost." Washington Post, July 1, p. 1.
Lowenstein, Roger. 2010. The End of Wall Street (New York: Penguin
Books).
Marron, Donald, and Eric Toder. 2011. "Measuring Leviathan: How
Big is the Federal Government?" (Washington, D.C: Urban
Institute and Brookings Institution, Tax Policy Center,
January 14), Powerpoint presentation.
McKibben, Bill. 2010. Earth: Making a Life on a Tough New Planet (New
York: Times Books).
Monti, Mario, ed. 1989. Fiscal Policy, Economic Adjustment and
Financial Markets (Washington, D.C, and Milan: International
Monetary Fund and Centro di Economia Monetaria e Finanziaria).
Musgravi, Richard, 1959, The Theory of Public Finance (New York:
McGraw Hill). Philippon, Thomas. 2010. "Are Bankers Over
Paid?" Available at: http://sternfinance.blogspot.com/2008/11.
Plender, John. 2010. "To Avoid the Backlash, Executives Need to Act
on Pay." Financial Times, April 3-4.
Posner, Richard A. 2004. Catastrophe: Risk and Response (Oxford:
Oxford University Press).
. 2009. A Failure of Capitalism (Cambridge, Mass.: Harvard
University Press).
577

ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Rajan, Raghuram. 2010. Fault Lines: How Hidden Fractures Still
Threaten the World Economy (Princeton, N.J.: Princeton
University Press).
Reinhart, Carmen M., and Kenneth Rogoff. 2009. This Time Is
Different: Eight Centuries of Financial Folly (Princeton: Princeton
University Press).
Samuelson, Paul. 1968. "The Economic Role of Private Activity,"
in A Dialogue on the Proper Economic Role of the State, by George
Stigler and Paul A. Samuelson. Selected Papers no. 7
(Graduate School of Business, University of Chicago).
Scherer, F. M. 2010. "A Perplexed Economist Confronts 'Too Big
to Fail.'" RWP10-007, Faculty Research Working Paper Series,
Harvard Kennedy School.
Sinn, Hans-Werner. 2010. Casino Capitalism: How the Financial Crisis
Came About and What Needs to Be Done Now (Oxford: Oxford
University Press).
Stern, Nicholas. 2010. "Climate: What You Need to Know." New York
Review of Books, June 24, pp. 35-37.
Stern, Nicholas, et al. 2007. The Economics of Climate Change
(Cambridge: Cambridge University Press)
Stigler, George. 1968. "The Government of the Economy," in Л
Dialogue on The Proper Economic Role of the State, by George J.
Stigler and Paul A. Samuelson. Selected Papers no. 7 (Graduate
School of Business, University of Chicago).
Tanzi, Vito. 1989. "International Coordination of Fiscal Policies:
Current and Future Issues," in Fiscal Policy, Economic Adjustment
and Financial Markets (Washington, D.C.: International
Monetary Fund), pp. 7-37.
. 1992. "Structural Factors and Tax Revenue in Developing
Countries: A Decade of Evidence," in Open Economies: Structural
Adjustment and Agriculture, edited by I.Goldin and L. A.
Winters (Cambridge: Cambridge University Press).
. 2000. "Rationalizing the Government Budget," in Economic
Policy Reform, edited by Anne Krueger (Chicago: University
of Chicago Press).
. 2001. "Globalization, Technological Developments, and
the Work of Fiscal Termites." Brooklyn Journal of International
Law 26, no. 4: 1261-1284.
. 2005. "Building Regional Infrastructure in Latin America."
Inter-American Development Bank, Intal-ITD Working
Paper No. SITI-10.
. 2007a. "Tax System Reform Can Address Unrest over High
Pay." Financial Times, March 2.
. 2007b. "Complexity and Systemic Failure," in Transition
and Beyond, edited by Saul Estrin, Grzegorz W. Kolodko,
and Milica Uvalic (London: Palgrave), pp. 229-246.
578

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В БУДУЩЕМ
Tanzi, Vito. 2007с. "Fiscal Policy and Fiscal Rules in the
European Union," in Europe after Enlargement, edited by Anders As-
lund and Marek Dabrowski (Cambridge: Cambridge
University Press), pp. 50-64.
. 2008. aThe Future of Fiscal Federalism." European Journal
of Political Economy 24 (June): 705-712.
. 2009. "The Future of Fiscal Federalism and the Need for
Global Government: A Reply to Roland Vaubel." European
Journal of Political Economy 25, pp. 137-139·
. 2010a. "The Return to Fiscal Rectitude after the Recent
Departure." Mimeo. Paper presented at the annual research
Conference at the European Commission in Brussels (November 23).
. 2010b. "Comments on Recent Fiscal Development and the Exit
Strategy." CESinfo Forum 6, no. 3: 57-64.
. 201ОС. "Complexity in Taxation: Origins and Consequences."
Unpublished manuscript.
Time. 2010. "The Best Laws Money Can Buy," July 12.
Walvin, James. 1988. VictoHan Values (Athens: University of
Georgia Press).
Weitzman, Martin L. 2007. Review of The Stern Review on the
Economics of Climate Change. Journal of Economic Literature 45
(September): 703-724.
. 2009. "On Modeling and Interpreting the Economics of
Catastrophic Climate Change." Review of Economics and Statistics
91, no. 1 (February): 1-19.

Научное издание
Вито Танци
ПРАВИТЕЛЬСТВО И РЫНКИ
Меняющаяся экономическая роль государства
Главный редактор издательства Валерий Анашвили
Научный редактор издательства Артем Смирнов
Выпускающий редактор Елена Попова
Корректор Наталия Селина
Дизайн обложки Владимир Вертинский
Дизайн и верстка Ярослав Агеев
Издательство Института Гайдара
125009, Москва, Газетный пер., д-3~5> стр. ι
Подписано в печать 04.10.2017.
Тираж юоо экз. Формат 60x90/16. Заказ 6999
Отпечатано в АО «Первая Образцовая типография»
Филиал «Чеховский Печатный Двор»
142300, Московская обл., г. Чехов, ул. Полиграфистов, ι
Сайт: www.chpd.ru, E-mail: sales@)chpd.ru
тел. 8(499)270-73-59