П. И. САВИЦКИЙ
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ
АППАРАТ
ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ
ВО ФРАНЦИИ
СВЕРДЛОВСК
СРЕДНЕ-УРАЛЬСКОЕ
1979
КНИЖНОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО

МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО
СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РСФСР
СВЕРДЛОВСКИЙ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
П. И. САВИЦКИЙ
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ
АППАРАТ
ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ
ВО ФРАНЦИИ
Свердловск
Средне-Уральское книжное издательство
1979

С13
34М21
В работе рассмотрены место и роль бюрократического аппарата
«исполнительной власти» в политической системе современной Фран¬
ции. Показаны сущность и назначение аппарата президента респуб¬
лики, премьер-министра, министров и государственных секретарей,
механизм его взаимоотношений с различными государственными ин¬
ститутами. Исследованы также вопросы, связанные с понятием и со¬
циально-правовой классификацией чиновников во Франции, правовым
режимом прохождения государственной службы чиновниками, систе¬
мой подготовки высших чиновников.
Научный редактор — доктор юридических
наук, профессор Б. А. Стародубский
Рецензенты: сектор современного госу¬
дарства и права буржуазных стран Ин¬
ститута государства и права АН СССР;
кандидат юридических наук, доцент
В. В. Маклаков (Всесоюзный юридиче¬
ский заочный институт)
11003-131
М158(03)—79
(6) Свердловский юридический институт, 1979

ВВЕДЕНИЕ
Развитие современного империалистического государ¬
ства сопровождается усилением идейно-политического
кризиса буржуазного общества, который, наряду с дру¬
гими атрибутами буржуазной демократии, «поражает
институты власти» [9, 29] *. В осуществлении диктату¬
ры монополистического капитала все более важную
роль играет государственный аппарат. Падение роли
парламента в современных буржуазных государствах
сопровождается одновременным реальным усилением
позиций чиновничье-бюрократического правительствен¬
ного аппарата во всех сферах общественно-политической
жизни страны. Одна из важнейших особенностей бур¬
жуазного государственного аппарата состоит в том, что
«он представляет собой орудие непосредственного осу¬
ществления властных функций» [31, 110]. Укреплению
господства бюрократии способствует несменяемость чи¬
новничества, составляющего основные кадры всех орга¬
нов центральной администрации. Несменяемость чинов¬
ничества дает возможность правящим кругам независи¬
мо от исхода парламентских выборов и изменений в
составе правительства постоянно проводить политику и
идеологию господствующего класса. «Во все времена
существования буржуазного государства бюрократиче¬
ский аппарат обеспечивал, а подчас и определял не
только повседневную работу механизма исполнительной
власти и реализацию ее задач, но и преемственность в
осуществлении ее функций» [32, 198].
В настоящее время в связи с тем, что во всех бур¬
жуазных государствах наблюдается тенденция к все
большему усилению «исполнительной власти», возрас¬
тает и интерес к изучению аппарата «исполнительной
* Здесь и дальше первое число в скобках означает номер
источника в библиографии, второе — страницы либо дату выхода
периодического издания; два и более источника отделяются друг
от друга точкой с запятой.
3

власти», то есть чиновничье-бюрократического прави¬
тельственного аппарата *.
В. И. Ленин, раскрывая сущность буржуазного госу¬
дарственного аппарата, рассматривал чиновничество,
наряду с полицией и армией, как «старые орудия угне¬
тения буржуазных государств» [5, 92]. Во Франции еще
с XIX в., как отмечал К- Маркс, «исполнительная власть
имеет в своем распоряжении более чем полумиллион¬
ную армию чиновников, т. е. постоянно держит в самой
безусловной зависимости от себя огромную массу инте¬
ресов и лиц» [1, 157]. Публичная служба современной
Франции «может служить, пожалуй, классическим эта¬
лоном государственной службы развитого капитали¬
стического государства» [21, 180].
Правительственный аппарат в Пятой республике со¬
ставляется из аппарата президента республики, премь¬
ер-министра, многочисленных министерств и особых ка¬
тегорий высших государственных служащих, именуемых
во Франции «большими государственными корпусами».
Основная масса сотрудников правительственного аппа¬
рата комплектуется из чиновников.
Приводимые французскими авторами многочислен¬
ные (к сожалению, нередко противоречивые) данные,
касающиеся абсолютного и относительного количества
государственных служащих, свидетельствуют о стреми¬
* В последние годы в советской юридической литературе по¬
явился ряд работ, посвященных исследованию структуры, места и
роли государственного аппарата империалистических государств
(К у ф а к о в а Н. А. Правовое положение служащих государствен¬
ного управления буржуазных стран. Учебное пособие. М., УДН,
1967; Маринин С. Б. США: политика и управление (федераль¬
ный правительственный аппарат). М., «Международные отношения»,
1967; Латышев И. А. Японская бюрократия. М., «Наука», 1968;
Бельсон Я. М. Бюрократия, полиция и вооруженные силы в со¬
временном буржуазном государстве. М., Высшая школа МВД
СССР, 1969; Анисимов А. А. Государственное управление в
странах капитала. Кадры, труд, оплата труда, пенсии. М., «Юриди¬
ческая литература», 1970; Крылова Н. С. Государственный аппа¬
рат экономического регулирования в Великобритании. М., «Наука»,
1972; Новиков А. В. Правовые формы организации государст¬
венной службы в США. М., «Юридическая литература», 1974;
Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. М., «Меж¬
дународные отношения», 1974; Государственная служба основных
капиталистических стран. М., «Наука», 1977). Однако специаль¬
ного монографического исследования, посвященного правительст¬
венному аппарату Франции, нет.
4

тельном росте армии чиновников. Так, если в 1850 г. на
государственной службе (включая местные коллективы)
состояло 250 000 человек, в конце прошлого века —
500 000 человек [41, 12], то в 1970 г. уже 1 913 000 че¬
ловек [42, 7]. Для Франции характерно не только то,
что число государственных служащих здесь возрастало
намного быстрее, чем население страны, но и то, что
удельный вес чиновников всегда был более высок по
сравнению с другими странами. Французский админист-
ративист Р- Шапю констатирует, что число государст¬
венных служащих в настоящее время стало в четыре
раза больше, чем век назад [65, 10]. Только в последние
годы оно увеличилось почти на 50% [53, 234]. По оценке
другого французского специалиста М. Лонга, количе¬
ство одних только штатных государственных служащих
(чиновников) составит около 1,7 млн. человек в 1980—
1985 гг. [178,244].
Рост чиновничьего аппарата влечет увеличение рас¬
ходов на его содержание. За последние 50 лет они воз¬
росли в 12 раз [42, 7]. Содержание этого огромного пер¬
сонала тяжелым бременем ложится на плечи трудящих¬
ся масс. В 1974 г. расходы на вознаграждения, пенсии
и социальные нужды гражданскому и военному персо¬
налу государства составляли 36,1 % общих бюджетных
расходов [139, 15]. Это вызвано значительным ростом
числа чиновников; оплачиваемых из государственного
бюджета. Анализируя данные о численности государст¬
венных служащих и затратах на их содержание, фран¬
цузские авторы приходят к заключению, что «эти циф¬
ры делают государственную службу первым предприя¬
тием нации» [139, 16]. В свое время К. Маркс очень
метко охарактеризовал исполнительную власть во Фран¬
ции с ее громадной бюрократической организацией как
«ужасный организм-паразит», возникший еще в эпоху
абсолютизма и унаследованный буржуазной республи¬
кой [1, 206].
Однако численный рост разветвленного чиновничье-
бюрократического аппарата — это только одна, хотя и
существенная, сторона происходящего явления. Еще бо¬
лее важна другая сторона, связанная с его реальным
положением в системе высших органов государства.
«Постоянно расширяются административные полномо¬
чия государственной службы. Увеличивается участие
чиновничества в законодательном процессе, в подго¬
5

товке текстов законопроектов. Самостоятельная роль
чиновничества возросла даже по отношению к мини¬
страм...» [32, 199]. Эта общая оценка роли чиновничье-
бюрократического аппарата в управлении буржуазным
государством в полной мере относится и к французской
бюрократии. Опорой сильной «исполнительной власти»
во Франции являются прежде всего ответственные со¬
трудники аппарата президента, премьер-министра и ми¬
нистров, а также чиновники центральной админи¬
страции.
Как уже было замечено в советской юридической
литературе, «небывалый рост численности буржуазного
государственного аппарата привел к его внутреннему
социальному расслоению, способствовал усилению диф¬
ференциации между высшей иерархией и остальными
звеньями государственной службы» [21, 6]. В условиях
научно-технической революции и расширения вмеша¬
тельства государства в регулирование различных сфер
производства, когда для верхушки государственного ап¬
парата возникла потребность иметь широкую сеть про¬
стых исполнителей, правящие круги вынуждены были
использовать в исполнительном механизме чиновничье-
бюрократического аппарата большое число служащих,
выходцев из низших слоев населения,— лиц, которые,
как указывал В. И. Ленин, «сами находятся в проле¬
тарском или полупролетарском положении» [7, 308].
Однако господствующее положение класса буржуазии
обеспечивается, кроме всего прочего, тем, что верхушка
чиновничье-бюрократического аппарата состоит преиму¬
щественно из представителей этого класса, который та¬
ким образом в сфере высшего государственного управ¬
ления непосредственно сосредоточивает всю полноту
власти. Но даже верхние слои чиновничества не явля¬
ются монолитным блоком; различные его составные ча¬
сти, борясь за укрепление административно-полити¬
ческого влияния, постоянно соперничают друг с другом.
Проблема «правительственный аппарат — чиновниче¬
ство», безусловно, очень сложная. Автор настоящей ра¬
боты ставил своей задачей исследовать только некото¬
рые ее аспекты, связанные главным образом с право¬
вым и фактическим положением чиновников в более
или менее узком смысле этого слова и структурным ана¬
лизом правительственного аппарата в относительно ши¬
роком его понимании.

Глава I.	СТРУКТУРА
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО
АППАРАТА
И ЕГО НАЗНАЧЕНИЕ
§ 1.	Теория «административной
власти»
Во французском государственном и особенно админи¬
стративном праве органы государственной власти и го¬
сударственного управления принято разделять в зави¬
симости от характера их деятельности на институты по¬
литические (глава государства, парламент, правитель¬
ство, генеральный совет департамента, коммунальный
совет) и административные (центральный государствен¬
ный аппарат и местная администрация, сгруппирован¬
ная вокруг префектов и мэров) [93, 44].
Эта классификация связывается с различными спо¬
собами формирования органов — избранием или назна¬
чением. «Политический персонал,— пишет Ф. Газье,—
состоит в основном из избираемых лиц и, следователь¬
но, подвергается периодическому обновлению. Напро¬
тив, административный персонал является назнача¬
емым, а не избираемым, карьера которого осуществля¬
ется в администрации в рамках определенного статута»
[93, 45]. Немало среди французских специалистов, осо¬
бенно административистов, тех, кто административным
институтам отдает предпочтение перед политическими.
По словам Ф. Газье, «политический персонал по своей
природе нестабилен», тогда как административный пер¬
сонал, напротив, стабилен, руководствуется в своей дея¬
тельности принципами нейтралитета и подчинен точным
правовым предписаниям [93, 45].
На самом деле изложенная классификация искусст¬
венная, потому что так называемые политические орга¬
ны осуществляют функции не только политического, но
и административного характера, а деятельность так на¬
зываемых административных органов нередко носит по¬
литический характер. Частично это признают и сами
французские авторы. Так, Ф. Газье выделяет среди «по¬
литических» органов двух должностных лиц — министра
и мэра, которые одновременно выступают и как носи¬
тели политической власти, и как руководители админи¬
7

страции (центральной или местной) [93, 44]. Особенно
это касается министра, являющегося одновременно чле¬
ном правительства и главою администрации. Б. Гурней
даже охарактеризовал его как деятеля «с двойным ли¬
цом», ссылаясь на взаимопроникновение администрации
и политики [103, 97]. Впрочем, в более поздней работе
Б. Гурней изменил свою позицию в отношении харак¬
теристики министра, акцентировав политическую сторо¬
ну его многогранной деятельности. «О министре часто
говорят, что он представляет собою двойное лицо — по¬
литического деятеля и главу администрации одновре¬
менно,— пишет Б. Гурней.— Формула не является лож¬
ной, но представляется упрощенной. Она не позволяет
учитывать сложности фактов» [104, 41]. Теперь он при¬
ходит к выводу, что министр—это главным образом
политический деятель, во-первых, потому, что он делает
политику, и, во-вторых, потому, что он руководит поли¬
тикой в том смысле, который англосаксы обычно опре¬
деляют соответственно терминами «politics» и «policy»
[104, 41—42]. Вместе с тем Б. Гурней и теперь отмеча¬
ет, что министр, будучи ответственным за политику,
проводимую в какой-то области правительственной дея¬
тельности, выступает и как «управляющий государствен¬
ными службами» [104, 45], как лицо, обязанное сле¬
дить за функционированием подчиненных ему подраз¬
делений и служб, регулярно поддерживать контакты со
многими должностными лицами различных администра¬
ций. Аналогичное мнение о двойной природе министра
высказывают и многие другие авторы, тоже акцентируя
прежде всего политическую сторону его деятельности,
подчеркивая его политическую роль как члена прави¬
тельства [66, 70; ИЗ, 61; 48, 165; 100, 211 и т. д.].
Ш. Деббаш полагает, что не только министр, но так¬
же премьер-министр и президент республики «играют
одновременно политическую и административную роль»
[76, 43]. По нашему мнению, носителем политической
власти, а не только лицом, выполняющим сугубо адми¬
нистративные полномочия, выступает и префект, пред¬
ставляющий на местах всех министров [93, 44].
Противопоставление административной власти поли¬
тической, и в особенности чиновника политическому
деятелю, проводится и в несколько ином плане. По сло¬
вам Р. Арона, «те, кто командует чиновниками и адми¬
нистраторами, по существу, не являются специалиста¬
8

ми» [39, 65]. Р. Арон полагает, что ныне чиновник вы¬
ступает в качестве профессионала, а политический дея¬
тель— в качестве любителя, потому что первый назна¬
чается, а второй — избирается [39, 65]. Однако такое
противопоставление не совсем соответствует действи¬
тельности хотя бы потому, что политические деятели —
не только лица, занимающие свой пост на основе вы¬
борного мандата: ими выступают и назначенные долж¬
ностные лица, например министры, которые к тому же
не так уж редко подбираются из среды «профессиона¬
лов» (высших чиновников). С точки зрения правящих
кругов, важно то, что, являясь выходцами из числа
крупной буржуазии, политические деятели всегда от¬
стаивали интересы господствующего класса.
Противопоставление политической деятельности ад¬
министративной носит, несомненно, искусственный ха¬
рактер. На это обстоятельство обращает внимание
Б. Гурней, который отмечает, что «часто противопостав¬
ляют политику и администрацию... или политику и тех¬
нику», не учитывая того факта, что «между админи¬
страцией и политикой существуют многочисленные точ¬
ки контакта, взаимопроникновения» [103, 87]. На са¬
мом деле (и на это обстоятельство обращает внимание
Б. Гурней) администрация не может функционировать
сама по себе, вне зависимости от действующего в стра¬
не политического режима, она не может существовать
в отрыве от той политики, которую призвана поддер¬
живать. В рамках политической системы Франции все
эти факторы тесно взаимосвязаны. С одной стороны, на
деятельность администрации, особенно центральной,
оказывают влияние не только исполнительная и законо¬
дательная власти, но и другие силы, являющиеся со¬
ставной частью политической организации буржуазного
общества: политические партии, предпринимательские
союзы, профсоюзы и т. д. Это давление особенно уси¬
лилось в последние десятилетия. Но в то же время ад¬
министрация, чиновники как составная часть исполни¬
тельной власти занимают своеобразное положение, ис¬
пытывая в меньшей степени по сравнению с представи¬
тельными органами давление общественного мнения,.
избирателей и т. д. С другой стороны, администрация,
подготовляя различного рода проекты, участвует в вы¬
работке политики государства, она усиливает свое влия¬
ние на другие органы, в том числе и на законодатель-:
9

ные. Одновременно возрастает участие высших чинов¬
ников в политической жизни, увеличивается число кон¬
тактов между правительством и администрацией. Та¬
ким образом, происходит обратный процесс, процесс
воздействия администрации на политическую власть.
Усиление влияния чиновничества в системе V Рес¬
публики породило так называемую теорию администра¬
тивной власти, о которой, по мнению Ж.-М. Оби и
Р. Дюко-Адера, американцы говорят уже в течение не¬
скольких лет и которая представляет собою четвертую
власть наряду с традиционно различаемыми (на осно¬
ве теории разделения властей) законодательной, испол¬
нительной и судебной властями [41, 16]. Таким обра¬
зом, в настоящее время французские государствоведы
помимо собственно «исполнительной» власти стали вы¬
делять «административную власть», под которой пони¬
мается власть высших чиновников.
Приоритет высшего чиновничества в управлении го-
-сударственными делами во Франции уже давно призна¬
ется многими специалистами. «Концепция,— отмечают
Ж--М. Оби и Р. Дюко-Адер,— согласно которой адми¬
нистрация представляет «власть», т. е. социальную силу,
возрастающую так же, как политическая власть, под¬
держивалась в течение долгого времени» [41, 17]. Ука¬
занные авторы при этом ссылаются на исследование
истории администрации П. Лежандром, который при¬
водит суждения различных авторов об особом месте и
важнбй роли чиновничества в государственном меха¬
низме. П. Лежандр указывает, что центральные служ¬
бы, по мнению Л. Блюма, стали «агрегатом администра¬
ции», что, с точки зрения Р. де Жуневеля, во Франции
«управляют бюро» [117, 506—507], а министр уже до
1914 г. был «заключенным бюро» [117, 507].
Важным элементом теории «административной вла¬
сти» является признание определенной автономии
администрации по отношению к органам «политической
власти», хотя в то же время теоретически считается,
что администрация, т. е. «персонал, осуществляющий
задачи управления» [20, 32], должна подчиняться по¬
литическим органам — не только органам «исполнитель¬
ной власти», но в определенной степени и органам за¬
конодательной власти.
Создатели V Республики подчинение администрации
правительственной власти рассматривали как один из
10

необходимых принципов функционирования государст¬
венных институтов. По словам Ш. Деббаша, «генерал
де Голль, перенесший принципы военной дисциплины
на гражданские публичные службы, всегда настаивал
на строгом подчинении администрации» [74, 26]. Гол¬
листская концепция места администрации в государст¬
венном механизме была изложена и обоснована М. Де¬
бре в ряде работ («Смерть республиканского государ¬
ства», «На службе нации» и др.), в которых он актив¬
но выступает за подчинение администрации политиче¬
ской власти, не отрицая, однако, некоторой ее авто¬
номии.
Французские буржуазные юристы высказывают раз¬
личные мнения относительно фактической роли и места
администрации в системе государственных органов и в
политическом механизме в целом, но в большинстве
своем они усиленно защищают подчиненный характер
администрации по отношению к правительственной
власти и тем более — к законодательной. «Администра¬
ция— это орган применения политического решения,—
пишет В. Корнпробст.— В этом смысле она непременна
представляется также и подчиненной этой власти»
[111, 48]. Французская администрация рядом авторов
рассматривается не иначе как инструмент правительст¬
венного действия [118, 154]. Подчинение администра¬
ции исполнительной власти, по мнению К. Шаванона>
является «существенным» и «неизбежным», потому что
назначение администрации состоит в том, чтобы «точна
совершать то, что называют исполнительной функцией».
Рассматривая исполнительную функцию и ' администра¬
тивную функцию как две различные вещи, все же он
признает, что в действительности они совпадают
[66, 66]. Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адер стремятся обосно¬
вать зависимость администрации от политической
власти, опираясь на конституционные нормы. Так, ссы¬
лаясь на ст. 34 конституции, они считают, что парла¬
мент фиксирует нормы права, распространяемые на
администрацию, которые она должна применять; в
определенной мере парламент определяет статут адми¬
нистративного персонала, а финансовые полномочия
парламента позволяют ему играть существенную роль
при создании новых административных должностей;
высший представительный орган косвенно контролирует
деятельность администрации. Этот контроль осущест¬
11

вляется через посредство министров (правительство),
которые несут перед парламентом ответственность,
включающую ответственность за деятельность своих
служб [41, 14—15].
На деле подчинение администрации парламенту но¬
сит иллюзорный характер. По Конституции 1958 г. пар¬
ламент лишен права принимать статут чиновников, ибо
в силу ст. 34 конституции закон устанавливает правила,
касающиеся «основных гарантий, предоставляемых
гражданским государственным служащим и военнослу¬
жащим» (но не больше!); принимая финансовые зако¬
ны, парламент не в состоянии предусмотреть все дета¬
ли, учесть возможности создания каждой должности,
так что в рамках закона исполнительная власть (адми¬
нистрация) может широко манипулировать финансовы¬
ми средствами, учреждая нужные ей должности. Что
касается контроля (даже косвенного) парламента над
администрацией, то он является неэффективным. Во-
первых, практически министры назначаются и смеща¬
ются президентом; во-вторых, вопрос об ответствен¬
ности правительства за отдельные действия администра¬
тивных служб никогда не ставился; в-третьих, регла¬
мент организации и деятельности публичных служб
устанавливает премьер-министр, а министры единолич¬
но (без ведома парламента!) назначают чиновников на
множество должностей.
Прямое сотрудничество высших чиновников с мини¬
страми ведет к политизации окружающего его персо¬
нала, ибо многие должности высших чиновников обла¬
дают явной политической окраской (директора кабине¬
тов и их заместители, в определенной мере члены ми¬
нистерских кабинетов, директора управлений мини¬
стерств и т. д.).
Положение чиновника по отношению к политиче¬
ской власти на различных этапах развития француз¬
ского буржуазного государства было далеко не одина¬
ковым: чиновник из орудия (инструмента) власти стал
постепенно превращаться в должностное лицо, предъяв¬
лявшее претензии на право «делать политику». Анали¬
зируя эту эволюцию чиновника, П. Лелонг выделяет два
периода политизации: в первый период политизации чи¬
новник рассматривался как объект политического дей¬
ствия, во второй период чиновник — это уже субъект
политической деятельности. Между этими двумя перио¬
12

дами, полагает автор, была эпоха нейтралитета [119, 3].
По мнению П. Лелонга, эмансипация государственной
службы происходила с использованием лозунга «полити¬
ческой свободы» чиновников, который «сначала служил
знаменем в движении за нейтралитет и независимость
государственной службы от патронажа», а затем, по
мере того, как политическое положение чиновника укре¬
плялось, «политическая свобода для чиновников означа¬
ла право индивидуально делать политику» [119, 4].
Вместе с тем П. Лелонг полагает, что для западной
демократии, в том числе и французской, характерно «от¬
деление тех, кто определяет миссию власти, от тех, кто
ее исполняет», т. е. различие между чиновниками и по¬
литиками, между административной властью и испол¬
нительной, причем «политики признают за администра¬
торами некоторую свободу», а «чиновники лояльно при¬
меняют директивы, которые они получают» [119, 1].
Таким образом, П. Лелонг фактически высказывает
мысль об автономном положении администрации в си¬
стеме государственных органов и, следовательно, об от¬
носительной самостоятельности административной вла¬
сти по отношению к политической.
Стремление четко провести границу между прави¬
тельством и администрацией (между их функциями)
присуще и другим буржуазным юристам. Так, Ф. де Бек
пишет, что правительство (министры) разрабатывает
меры, определяющие политику нации, тогда как адми¬
нистрация гарантирует функционирование публичных
служб, т. е. практически реализует политику, опреде¬
ленную правительством [48, 14]. В то же время, ссы¬
лаясь на автономию администрации, он заявляет, что
«агенты администрации являются на всех ступенях чи¬
новниками, которые непосредственно не зависят от от¬
ветственных политических деятелей» [48, 14]. Автор
имеет в виду, что министр по своему усмотрению ряд
чиновников уволить не вправе. Но это формальная сто¬
рона дела: все без исключения чиновники министер¬
ства по закону обязаны выполнять указания министра.
Противопоставление министров чиновникам в значитель¬
ной степени вообще надуманно. Фактически чиновники,
в первую очередь, конечно, высшие, тесно связанные с
административно-политическим миром, косвенно (через
министров) или непосредственно, но постоянно, хотя и
в различной мере, участвуют в определении и осущест¬
13

влении общей политической линии. Как отмечает Б. Гур¬
ней, не существует политики чиновников, которая про¬
тивостояла бы «политике политиков» [103, 116].
Ш. Деббаш, полагая, что «по своему качеству пуб¬
личного института администрация принадлежит к той
же самой среде, что и политические институты», указы¬
вает, что «администрация зависит от политических ин¬
ститутов, оставаясь отличной от нее» [73, 2]. С одной
стороны, он подчеркивает, что «эта субординация адми¬
нистрации политической власти гарантирована органи¬
ческим способом» [73, 3], поскольку традиционно адми¬
нистрация связана с органами политической «исполни¬
тельной» власти (президентом, премьер-министром, ми¬
нистрами) и поскольку политические органы непремен¬
но возглавляют органы администрации. Но с другой
стороны, в процессе конкретного анализа отношений
между администрацией и политической властью
Ш. Деббаш приходит к выводу, что «идея зависимости
отходит в сторону в интересах концепции автономии»,
и утверждает, что высшие чиновники, которые дейст¬
вуют в спорной области между политической властью
и администрацией, могут и должны располагать доста¬
точной автономией в своей деятельности [74, 30].
Автономное положение администрации по отношению
к политическим институтам Ш. Деббаш объясняет дву¬
мя основаниями: социологическим и юридическим. По
его мнению, с точки зрения социологической админи¬
страция формирует своеобразную замкнутую среду, ко¬
торая не поддается вмешательству политических орга¬
нов (впрочем, он признает, что это не бесспорно); свое¬
образное понятие карьеры, особый порядок комплекто¬
вания чиновников, их техническая компетентность дают
им, по мнению Ш. Деббаша, возможность осуществлять
господство в вопросе решения публичных дел, обеспечи¬
вая приоритет своей воли над волей политической
власти. Эта автономия администрации усиливается по
мере того, как политические органы делегируют ей свои
полномочия. В юридическом плане автономное положе¬
ние администрации, считает Ш. Деббаш, объясняется
отсутствием четкого разделения между политиком и ад¬
министратором, что позволяет администрации выйти за
пределы своей роли инструмента исполнения [73, 4].
Но такие рассуждения — это не больше чем фор¬
мальное решение вопроса, его, так сказать, доктриналь¬
14

ное толкование: на практике автономное положение
администрации, как и относительно независимые дейст¬
вия чиновников, создается не только действующим за¬
конодательством, но и благосклонным отношением к
ним вышестоящих органов и тех сил, интересы которых
они защищают.
Некоторые авторы, ссылаясь на практику Государ¬
ственного совета, пытаются поставить своего рода барь¬
ер между администрацией и государством, с одной сто¬
роны, и правительством — с другой, мотивируя тем, что
«французская концепция государственной службы пред¬
полагает техническое и функциональное подчинение, но
не политическое подчинение по отношению к правитель¬
ству» [151, 25]. По мнению П. Вейля, «политическая
субординация рисковала бы в действительности пара¬
лизовать дух инициативы, политизировать государствен¬
ную службу и распространить на администрацию в
целом неудобства правительственной нестабильности»
[151, 25—26]. Вопрос о подчинении администрации
П. Вейль рассматривает очень широко, имея в виду под¬
чинение ее не какому-то определенному органу, а госу¬
дарству в целом, которое, дескать, в отличие от прави¬
тельства является «постоянным и стабильным» [151, 25].
В действительности, как известно, администрация под¬
чиняется не государству вообще, а конкретному государ¬
ственному органу — правительству, политическая на¬
правленность деятельности которого редко у кого вызы¬
вает сомнения. Следовательно, находясь под политиче¬
ским влиянием, администрация (в том числе и чинов¬
ники) не может оставаться нейтральной, деполитизиро-
ванной.
Ф. Гогель и А. Гроссе высказывают мнение, что в
том политическом механизме Франции, который преду¬
смотрен Конституцией 1958 г., точное местоположение
администрации трудно определить, ибо, с их точки зре¬
ния, «ни абсолютная идентификация, ни строгое разде¬
ление между администрацией и политической властью
неосуществимы» [100,216].
Французские буржуазные государствоведы нередко
отмечают, что администрация по сравнению с полити¬
ческой властью обладает рядом преимуществ, в част¬
ности, стабильностью и технической компетенцией
[41, 15]. По мнению Р. Арона, в условиях французского
режима «администрация должна быть особенно стабиль¬
15

ной» [39, 65] именно потому, что правительство часто
меняется. Действительно, в отличие от парламента и
правительства, состав которых обновляется каждые не¬
сколько лет, администрация остается практически неиз¬
менной в течение десятилетий, ибо с приходом к власти
нового правительства (министра) перемещению подвер-,
гаются, как правило, только высокопоставленные чинов¬
ники (например, члены министерских кабинетов), а ос¬
новная масса чиновников остается на своих местах, вы¬
полняя ту же самую ежедневную работу.
Именно постоянство администрации обеспечивает ей
ту особую роль в управлении государством, которая по¬
родила идею «административной власти». Несмотря на
министерские реорганизации и независимо от того, кто
находится у власти, какая партия (партии) осущест¬
вляет руководство государством, административный ап¬
парат не подвергается глубоким переменам и колеба¬
ниям, сохраняя таким образом наследие предыдущего
правительства. Более того, нередко даже установление
нового политического режима не влечет за собою суще¬
ственных изменений в административном аппарате. Это
подтверждает ленинское положение о том, что в буржу¬
азных государствах «смена министров значит очень
мало, ибо реальная работа управления лежит в руках
гигантской армии чиновников» [8, 202].
В условиях V Республики в первую очередь упрочи¬
лись позиции высокопоставленных чиновников, особен¬
но из окружения президента и премьер-министра. Рас¬
ширение полномочий главы государства и частично
главы правительства усилило и влияние чиновничье-
бюрократического аппарата. «Режим V Республики —
это администрация у власти,— писал в газете «Монд»
Ш. Деббаш.— Это проникновение администрации bg
власть с самого начала реализовалось прямым спосо¬
бом, доступом высших чиновников к политическим от¬
ветственным постам» [216, 30. III. 1967].
Принято считать, что администрация, которая долж¬
на функционировать в сфере исполнения, имеет столько
полномочий, сколько их предоставила ей вышестоящая
законодательная власть или другие органы «политиче¬
ской власти». «Эта теоретическая точка зрения всегда
недооценивала реальность. Но ее ирреализм стал еще
более ощутим в современную эпоху. Власть администра¬
ции навязывает себя самым очевидным образом» [75, 25].
16

Упрочение административно-политических позиций
высшего чиновничества привело к развитию особой
управленческой элиты, которую французские социологи
называют «технократическими элитами» [140, 136]. Рас¬
крывая это понятие, Г. Роше пишет, что «технократиче¬
ская элита составлена из высшей категории админи¬
страторов в правительстве, в правительственных ведом¬
ствах, в промышленных или финансовых корпорациях
и т. д. Это те, кого называют высшими чиновниками»
[140, 137].	'
Технократы (или «технократические элиты»)—это
не просто исполнители. Они давно уже вышли за рамки
этой роли и вторглись в несвойственные им по закону
функции, принадлежащие вышестоящим органам илй
должностным лицам. Они не только оказывают влия¬
ние на принятие министрами важнейших решений, но
еще чаще сами составляют эти решения. Вот почему
Г. Роше и говорит, что они являются «скорее элитами
власти, чем элитами влияния» [140, 137].
Французский чиновничье-бюрократический аппарат»
являясь составной частью политической организации
французского буржуазного общества, не функционирует
изолированно, в отрыве от деятельности различных со¬
циально-политических сил, существующих в стране.
В современных буржуазных государствах, в том числе
и во Франции, появились, особенно в последние десяти¬
летия, многочисленные объединения, специфические по
своей организации, которые при реализации своих це¬
лей сталкиваются не только с парламентом и прави¬
тельством, но и с администрацией, вступая с ней в кон¬
такт и воздействуя на нее. «Действительными противо¬
весами администрации,— отмечает А. Плантей,— теперь
не являются одни только традиционно избранные кор¬
пуса — парламентарии, нотабли. Ими выступают все
больше и больше органы или объединения, которые вы¬
ражают и защищают интересы экономического и соци¬
ального характера, располагаясь внутри государствен¬
ного аппарата» [133, 232]. По мнению П. Лежандра,
«рост государства вызывает к жизни механизм, управ¬
ляемый извне: действие давлений всех мастей, эконо¬
мических, социальных и, в конечном итоге, политиче¬
ских» [114, 201]. Подобные объединения в буржуазной
политической науке получили наименование «группе
давления»; отличительной чертой их буржуазные поли¬
2 П. И. Савицкий	17	'

тологи считают то, что «они участвуют в политической
борьбе непрямым способом» [85, 201].
Стремясь привлечь на свою сторону, точнее говоря,
на сторону тех, чьи интересы они защищают, обществен¬
ное мнение, поддержку политических партий, депутатов
и сенаторов, группы давления большую часть своих уси¬
лий направляют не только в сторону членов парламен¬
та, но и в сторону лиц, осуществляющих важные испол¬
нительно-распорядительные функции министров, членов
министерских кабинетов, сотрудников управления и т. п.
Для достижения поставленных целей группы давле¬
ния используют самые различные средства. Во-первых,
они добиваются назначения на ключевые посты тех лиц
и способствуют продвижению тех чиновников, которые
будут отстаивать их интересы, и наоборот, эти группы
делают все для того, чтобы препятствовать назначению
и продвижению чиновников, которые им не угодны, ис¬
пользуя для этого весь имеющийся в их распоряжении
арсенал средств, включая прессу. Во-вторых, группы дав¬
ления направляют своих представителей или делегации
к ответственным должностным лицам: министрам, чле¬
нам министерских кабинетов, главам служб и даже к
лицам, занимающим менее высокие посты, прибегая при
этом во время бесед к моральному воздействию, угро¬
зам, обещаниям и т. д. В-третьих, участие представите¬
лей групп давления в работе различного рода консуль¬
тативных комиссий, которые функционируют при адми¬
нистрациях и высказывают свое мнение по подготов¬
ляемым проектам решений. В ходе обсуждения таких
актов представители групп действуют в интересах тех,
кого они представляют и от кого они зависят. Если
проект, по их мнению, не устраивает последних, они
стремятся доказать неприемлемость этого акта, показать
его отрицательные последствия, вредность общим инте¬
ресам. Группы давления оказывают воздействие не на
все административные службы. Нередко оставляя в сто¬
роне службы исполнения, группы давления обращают
свои взоры в первую очередь к службам-нормотворцам,
где готовятся законодательные или регламентарные
тексты [63, 383].
Буржуазные юристы нередко пытаются изобразить
администрацию как силу, противостоящую группам дав¬
ления. Так, Б. Гурней утверждает, что французская ад¬
министрация «достаточно независима по отношению к
18

частным группам», но тут же оговаривает, что это не яв¬
ляется «общим правилом» [101, 81]. Он утверждает, что
французская администрация располагает правовыми и
фактическими возможностями оказывать реальное и ак¬
тивное сопротивление группам давления. К числу таких
факторов, препятствующих воздействию различных
групп на чиновников, он относит, во-первых, особый пра-
вовый статус чиновников и администрации в целом, ее
автономное положение, во-вторых, внутреннюю органи¬
зацию администрации, и особенно порядок принятия ре¬
шений, включающий множество этапов, в том числе си¬
стему контроля (например, в министерствах и т. д.).
Впрочем, тот же Б. Гурней видит и позитивные эле¬
менты в деятельности групп давления, полагая, что они,
кроме простого осуществления давления и выставления-
требований, «имеют более конструктивную деятель¬
ность: либо они помогают администрации принимать
решения, либо они выполняют некоторые задачи общего
интереса» [101, 81—82]. Так, в первом случае, по его
мнению, группы принимают участие в подготовке реше¬
ний, разделяя за них ответственность, осуществляют
консультационную деятельность, помогая принять пра¬
вильное решение, ибо их представители обладают спе¬
циальными познаниями и информацией, которой порой
недостает администрации; во втором случае представи¬
тели групп давления участвуют в реализации задач го¬
сударства.
Привлекая представителей групп давления к уча¬
стию в разработке решений, административная власть,
по мнению Б. Гурнея, способствует пониманию ее парт¬
нерами проблем, стоящих перед администрацией, содей¬
ствует публичной информации, кроме того, в определен¬
ной мере возлагает ответственность на представителей
участвующих’ организаций за принятие решений [103,
113]. Оценивая роль групп давления в подготовке ре¬
шений, Б. Гурней называет ее ролью «оппозиции ее Ве¬
личества» в деятельности крупных чиновников. По его
мнению, «организованные объединения играют необхо¬
димую роль реле между государством и частными ли¬
цами» [103, 112—113].
На деле администрация во Франции вовсе не про¬
тивостоит группам давления, добивающимся принятия
выгодных монополиям решений, а чаще всего активно
сотрудничает с этими группами давления. Те «поэи-
2*
19

тивные моменты», которые отмечает Б. Гурней, как раз
и предназначены для оправдания такого сотрудничества.
Рассмотрение теории «административной власти»
показывает: несмотря на то, что прямой функцией ад¬
министрации является исполнение законов и осущест¬
вление управления, административные органы в дейст¬
вительности выполняют гораздо более разнообразные и
чрезвычайно важные функции, многие из которых в той
или иной степени являются политическими.
§ 2.	Аппарат президента респуб¬
лики и премьер-министра
Французская Конституция 1958 г. предусматривает,
Что административные органы, как и вооруженные силы,
находятся в распоряжении правительства (ст. 20), а дея¬
тельностью правительства руководит премьер-министр
(ст. 21). Но вместе с тем эта конституция отказалась от
признания президента республики лишь номинальным
главою «исполнительной власти» (и тем самым лишь но¬
минальным главою администрации), как это было в пе¬
риод III Республики, и от прямой концентрации полно¬
мочий главы администрации в руках премьер-министра,
как это было в период IV Республики (право президента
Назначать на некоторые высшие должности оставалось
чисто формальным). Анализ положений Конституции
1958 г. приводит французских авторов к выводу, что те¬
перь «президент республики не только является полити¬
ческим арбитром или обладает надправительственной
властью, но и наделен верховной административной
властью» [20, 37]. Однако поскольку конституция наде¬
ляет премьер-министра также рядом собственных пол¬
номочий в сфере государственного управления, постоль¬
ку констатируется, что и премьер-министр обладает вер¬
ховной административной властью, что таких властей
в современной Франции, таким образом, не одна, а две
[20, 38].
Хотя по конституции президент республики является
Только главою государства, но не главою правитель¬
ства, многие буржуазные государствоведы безоговороч¬
но признают президента подлинным главою француз¬
ского правительства [84, 136; 157, 665; 116, 289]. Более
Осторожны в своих выводах Ф. Гогель и А. Гроссе, от¬
стаивающие тезис о «бицефальной» (двуглавой) испол¬
20

нительной власти в системе V Республики; по их мне¬
нию, исполнительная власть имеет одного главу, когда
президент непосредственно руководит решением всех
проблем управления, но она становится двуглавой, ког¬
да премьер-министр принимает на себя ответственность
за все проблемы, в решении которых президент не уча¬
ствует [100, 208]. Французские государствоведы-комму-
нисты, рассматривая развитие V Республики, отмечают
наличие в Конституции 1958 г. своего рода бицефализма
(в русском издании — двоевластия) исполнительной
власти, но подчеркивают, что уже реформа 1962 г. из¬
менила данную схему, закрепив бесспорное превосход¬
ство президента республики, и что после Ш. де Голля
президент уже не резервирует за собою какой-либо спе¬
циальной сферы непосредственной деятельности (остав¬
ляя прочие вопросы на решение премьер-министра). «Те¬
перь непосредственно или косвенным образом он вме¬
шивается во все области, при любых обстоятельствах,
любыми средствами» [23, 199].
Существенное изменение роли президента респуб¬
лики в управлении государством не могло не повлечь за
собой и изменений президентского аппарата. Правда,
Ж. Ведель полагает, что традиция, в силу которой орга¬
низация аппарата президента была весьма нечеткой, со¬
хранилась и что «действительных органов управления
в аппарате президента республики не существует», что
«аппарат президента республики не имеет администра¬
тивных структур в собственном смысле слова» [20, 406].
Но и он признает, что «службы этого аппарата обрели
новое содержание» [20, 406]. Другие французские спе¬
циалисты более определенно акцентируют внимание на
новых моментах в организации и деятельности прези¬
дентского аппарата. «Конституция 1958 г.,— пишет
Ш. Деббаш,—ввела новую концепцию административ¬
ных полномочий президента республики» [76, 43]. Это
потребовало создания и по существу нового аппарата.
«Для того, чтобы осуществлять новые функции, кото¬
рые ему были предоставлены, президент вынужден был
окружить себя сотрудниками, которым он особо дове¬
ряет» [76, 44].
Основными структурными звеньями аппарата прези¬
дента республики являются: генеральный секретариат и
кабинет, которые по традиции нередко называют «граж¬
данским домом», а также военный персонал, составляю¬
21

щий «военный дом». Формально эти органы, функции
каждого из которых точно не определены, существовали
и раньше, например в годы IV Республики. Однако но¬
вый характер президентской власти придал новое зна¬
чение и президентскому окружению, поскольку «важ¬
ность политического действия служб президента рес¬
публики зависит в первую очередь от полномочий пре¬
зидента» [115,326].
Заметное усиление в V Республике роли главы госу¬
дарства повлекло перемещение центра решений из Отеля
Матиньон (резиденция премьер-министра) в Елисей¬
ский дворец (резиденция президента республики) [97,
167],. естественно, сделало необходимым не только рас¬
ширение традиционных рабочих органов президентского
аппарата, но также их специализацию, новую регламен¬
тацию, образование органов, которые раньше не суще¬
ствовали. «Увеличение объема исполнительной деятель¬
ности главы государства,— отмечает А. В. Деметра-
швили,— повлекло за собой рост числа и влияния чле¬
нов президентской канцелярии...» [153, 78]. Едва ли
можно согласиться с мнением Р. Драго, что «только ко¬
личественная масса этих служб увеличилась, но роль не
является фундаментально отличной от той, какой она
была при III или при IV Республике» [148, 6]. Созда¬
вая вокруг себя аппарат, генерал де Голль, по выраже¬
нию Ш. Деббаша, больше вдохновлялся идеей создания
политического мозгового треста, чем идеей создания
традиционной административной службы [77, 36; 78,
456]. Последующие главы государства — Ж- Помпиду и
В. Жискар д’Эстэн — сохраняют возле себя этот голли¬
стский институт «мозгового треста», выполняющий по¬
литическое назначение и занимающийся политическими,
социально-экономическими и иными вопросами жизни
государства.
Ж. Жикель, говоря о «гибридном характере» режи¬
ма, сочетающем черты, характерные как для парламен¬
тарной, так и для президентской республики, утверж¬
дает, что это поставило «окружение главы государства
в двусмысленное, «беспрецедентное положение» [97,
170]. То, что окружение президента занимает «беспре¬
цедентное положение», бесспорно, но с тезисом о его
«двусмысленном положении» можно согласиться разве
что только с формальной точки зрения. На самом деле
службы президента заняли место более определенное:
22

они стали выполнять строго целенаправленное назначе¬
ние, превратившись в один из важнейших центров,
способствующих концентрации личной власти главы го¬
сударства, постоянному усилению его роли в системе
институтов V Республики; они служат «техническим ин¬
струментом для ведения политики президента» [115,
326]. Выступая в качестве передаточного механизма
между президентом и административными службами,
они, в соответствии с идеей генерала де Голля, при¬
званы не просто поддерживать регулярные отношения с
администрацией, но и осуществлять наблюдение за ней,
временами сдерживать администрацию, временами под¬
сказывать ей. С приходом к власти Ж. Помпиду, а за¬
тем В. Жискар д’Эстэна власть продолжала все больше
и больше концентрироваться в Елисейском дворце в ру¬
ках технократов из окружения президента. Аппарат
президента, особенно в период нахождения у власти
Ж. Помпиду, стал все больше вмешиваться в сферу
правительственной деятельности, кабинет Ж- Помпиду
взял на себя немалую часть задач, которые при
Ш. де Голле обычно решал кабинет премьер-министра.
В годы V Республики штаты «гражданского дома» и
«военного дома», а также персонал, занятый в много¬
численных службах Елисейского дворца, значительно вы¬
росли. По данным Ж. Массо, они достигают примерно
500 человек [179, 164] *.
Особое положение занимает небольшая группа
лиц — личные сотрудники президента. Они назначаются
главою государства по своему собственному усмотре¬
нию; находясь на службе президента, они остаются в
штате своей администрации, получая жалованье из ее
бюджета. Число таких сотрудников, имена которых
публикуются в «Журналь оффисьель»,. в годы V Респуб¬
лики возросло в несколько раз по сравнению с перио¬
дом IV Республики. Так, если президент В. Ориоль
(1946) имел 6 личных сотрудников, Р. Коти (1954)—5,
* На 1 января 1976 г. аппарат президента республики охва¬
тывал 512 человек. Одну часть этого аппарата составлял «дом» пре¬
зидента — 177 человек; из них 33 человека принадлежали к высше¬
му персоналу (в том числе 25 человек входили в состав Генераль¬
ного секретариата, а 8 человек — в состав особого штата), комен¬
дант Елисейского дворца, адъютанты, секретари и другие чиновни¬
ки— 144 человека. Вторую часть президентского аппарата состав¬
ляли различные службы, включающие персонал исполнения и неко¬
торых иных должностных лиц — 335 человек [179, 165—166].
23

то президент Ш. де Голль в 1959 г.— 19, в 1961 г. — 24,
в 1968 г. — 21, президент Ж- Помпиду в 1969 г. — 22,
в 1973 г. — 26, президент В. Жискар д’Эстэн — в мае
1974 г, — 17 [179, 168].
Однако это только одна (притом незначительная)
часть сотрудников главы государства. Так, в голлист¬
ском Елисейском дворце насчитывалось до 45 офици¬
альных сотрудников и до сотни «оффициозных» [125,
88]. Во французской печати отмечалось, что технокра¬
тический аппарат президента Ж. Помпиду, представ¬
лявший собой особые учреждения, включал десяток лич¬
ных сотрудников и сотню лиц, которые формально счи¬
тались на службе при правительстве, в министерствах,
высшей администрации и в учреждениях крупных пред¬
приятий [176, 35].
По данным П. Авриля, бюджетные расходы на такие
части аппарата президента, как гражданский и военный
кабинет, «административные службы» и «библиотеку»,
уже за первые два года существования V Республики
увеличились более чем в 4 раза — с 13 млн. старых
франков в 1958 г. до 55,2 в 1959—1960 гг. Впоследствии
статьи расходов на Генеральный секретариат, кабинет,
военный персонал, административные и некоторые дру¬
гие службы президента возросли до 68,8 млн. старых
франков в 1961 г. и до 70 в 1962—1963 гг. [43, 248].
Расходы президента республики в целом, составлявшие
78 млн. старых франков в 1957 г., достигли 226,5 млн.
старых франков в 1962 г., т. е. увеличились на 290%.
Кроме того, сюда необходимо добавить расходы в сумме
434,6 млн. старых франков на Генеральный секретариат
Сообщества, который существовал в аппарате президен¬
та республики в 1962 г. [17, 388].
Разбухание служб аппарата президента и увеличение
жалованья его сотрудникам привели к значительному
росту расходов во все последующие годы. Если в 1968 г.
расходы президента в целом составили 2 366 400 новых
франков*, то в 1970 г. они повысились до 2 436 400 фран¬
ков. В следующие пять лет они еще более значительно
возросли и, согласно финансовому закону на 1976 г., до¬
стигли 5 170 000 франков; в эту сумму входят личные до¬
* Здесь и далее, если не будет оговорено особо, денежные сум¬
мы даются в новых франках: 100 старых франков соответствуют
1 новому франку.
24

тации президенту (264 000 франков), на содержание
«дома» (1 536 000 франков), содержание Генерального се¬
кретариата, кабинета, личного штаба, расходы на здание,
библиотеку и документацию (1 760000) [179, 159—160].
Но и эти цифры не дают полного представления о пер¬
сонале, находящемся на службе президента республики,
потому что в бюджетных документах нет никакого ука¬
зания на штатный состав [43, 248].
П. Авриль подметил еще одну своеобразную черту
этого аппарата: часть сотрудников директора кабинета
и генерального секретаря — это чиновники, откоманди¬
рованные в распоряжение аппарата президента, но про¬
должающие получать жалованье по месту прежней
службы. По сведениям Ж. Массо, расходы соответст¬
вующих администраций на таких должностных лиц со¬
ставляли в 1976 г. свыше 30 000 000 франков в год
(4 200 000 франков на 35 высших чиновников и
27 000 000 франков на 450 прочих сотрудников) [43,248].
В целом, по подсчетам Ж. Массо, президентские расходы
составляют более 50 000 000 франков в год [179, 163—
164].
Внутренняя структура аппарата президента не оста¬
ется неизменной. Она реорганизуется в зависимости от
личности главы государства, с учетом внутренних и
внешних факторов, приспосабливаясь к тем проблемам,
решение которых рассматривается в качестве главных,
первоочередных. Даже сама иерархия расположения
членов аппарата в списке должностных лиц далеко не
одинакова, так как она зависит не от занимаемой долж¬
ности, а от той роли, которую призвано играть то или
иное лицо. Так, список должностных лиц в аппарате
президента Ж. Помпиду возглавлял чиновник по осо¬
бым поручениям при президенте Республики, выступав¬
ший как личный политический советник, но не входив¬
ший в состав Генерального секретариата, тогда как в
аппарате президента В. Жискар д’Эстэна два чинов¬
ника по особым поручениям при президенте стоят на
третьем месте после генерального секретаря и его за¬
местителя. В аппарате нынешнего президента чиновни¬
ков по особым поручениям в шесть раз меньше, чем у
его предшественника, но зато впервые введен экономи¬
ческий советник.
Сотрудники аппарата президента, находящиеся на
вершине центральной администрации, назначаются гла¬
25

вою государства по его усмотрению. Такой порядок^ как
правило, не гарантирует сохранение мест сотрудникам
предыдущего президента. При формировании аппарата
президент прислушивается к мнению самых близких и
наиболее ответственных руководителей. Так, в частно¬
сти, при Ш. де Голле сотрудники назначались по пред¬
ложению генерального секретаря и директора кабинета,
а также технического советника, если речь шла о чинов¬
никах по особым поручениям, однако «окончательное
вмешательство главы государства нисколько не являет¬
ся простой формальностью» [148, 20]. Формально опре¬
деляющим критерием подбора сотрудников является
профессиональная квалификация. Это, бесспорно, важ¬
ный, но не единственный критерий. Учитываются лич¬
ные взаимоотношения. Президенты комплектуют свой
аппарат из числа лиц, которым они особенно доверяют,
на которых они могут опираться.
Генерал де Голль вначале комплектовал президент¬
ский аппарат из числа своих близких сотрудников по
Французскому комитету национального освобождения
(ФКНО), но позднее в его аппарате появилось много
лиц, не принадлежащих к ФКНО. Аппарат президента
Ж. Помпиду в большинстве своем состоял из лиц, с ко¬
торыми он сотрудничал, будучи премьер-министром.
Личные, нередко дружеские, отношения и тесные прош¬
лые связи лежат в основе назначения многих сотрудни¬
ков В. Жискар д’Эстэна. Окружение главы государства,
как правило, комплектуется из среды высших чиновни¬
ков, но при этом учитывается не только техническая
компетентность кандидата, как обычно принято считать,
но и его политические убеждения.
Важнейшим элементом президентского аппарата яв¬
ляется Генеральный секретариат, призванный наблю¬
дать за деятельностью различных министерств и ве¬
домств. Впервые упоминание о Генеральном секрета¬
риате появилось в «Журналь оффисьель» 8 января
1959 г. в связи с назначением генерального секретаря
и 6 технических советников. Впрочем, подобный орган
существовал и до 1959 г., однако функции его не были
четко определены и порой мало отличались от функций
традиционного кабинета. Генеральный секретариат в его
нынешнем виде — это, по существу, новый орган как по
своей структуре, так и по своим функциям, которые но¬
сят все более и более политический характер. В настоя¬
26

щее время Генеральный секретариат выступает «глав¬
ным инструментом политического действия президента
республики» {115, 324].
Функционирует Генеральный секретариат под конт¬
ролем президента и под непосредственным руководст¬
вом генерального 'Секретаря, которому принадлежит ве¬
дущая роль в системе секретариата.
Генеральный секретарь занимает двойственное поло¬
жение, являясь одновременно руководителем служб ап¬
парата главы государства и первым из его сотрудников.
Пользуясь политическим доверием, а нередко и друже¬
ским расположением президента, генеральный секре¬
тарь решает многочисленные задачи, находясь в посто¬
янном контакте с министрами, и особенно с премьер-
министром. Он информирует президента по всем
вопросам, относящимся к его компетенции, помогает
президенту во всех сферах его деятельности, принимает
активное участие в разработке и исполнении решений
президента, поддерживает отношения с правительством
и парламентом, координирует деятельность всех служб
Елисейского дворца и работу подчиненных сотрудников,
осуществляя таким образом полностью свою власть над
всем персоналом Елисейского дворца. Генеральный
секретарь президента республики, по мнению Ж. Жи-
келя, в отсутствие главы государства выступает «одно¬
временно его оком, его ухом и его рукой» [97, 174].
Назначение лица на должность генерального секре¬
таря обусловлено различными соображениями, в том
числе и прежде всего политическими, и обычно связы¬
вается с основными направлениями деятельности пре¬
зидента на определенном этапе. Подмечено, что замена
генерального секретаря обычно является «предзнамено¬
ванием нового политического действия главы государ¬
ства» [97, 171]. Функции генерального секретаря осу¬
ществляют, как правило, лица, наиболее близкие и вер¬
ные главе государства, имеющие большой опыт ведения
административных, государственных и политических
дел. Все они являются чиновниками самого высокого
ранга, занимавшими в прошлом ответственные посты.
В 1959—1969 гг. генеральными секретарями были лица,
близкие генералу Ш. де Голлю (Ж. де Курсель, Э. Бю-
рэн де Розье, Б. Трико). Первым генеральным секрета¬
рем в аппарате президента Ж- Помпиду был М. Жобер,
служивший до этого советником в Счетной палате,
27

в прошлом сотрудник П. Мендес-Франса (впоследствии
он стал министром иностранных дел Франции). Под
стать ему был и заместитель генерального секретаря,
затем генеральный секретарь Э. Баладур, бывший до
этого советником в Государственном совете. Замести¬
телем генерального секретаря в 1976 г. являлся Коннак
(до этого—докладчик в Госсовете), который бессменно
сотрудничал с двумя генеральными секретарями при
президенте В. Жискар д’Эстэне, К- Пьер-Броссоле (ин¬
спектор финансов) и Ж- Франсуа-Понсе (в прошлом
член правительства, ныне министр иностранных дел).
Кабинет президента республики Ж- Жикель назы¬
вает «вторым винтиком» [97, 171] в механизме «граж¬
данского дома» главы государства. Этот орган частич¬
но сохранил свою традиционную роль.
В отличие от Генерального секретариата, своего
рода политического информатора президента, основным
назначением кабинета является организация повседнев¬
ной работы и публичной деятельности главы государ¬
ства, т. е. выполнение своего рода «домашних задач»,
а не задач осуществления политического действия.
В этом отношении кабинет, по мнению П. Верье, высту¬
пает как действительный наследник «гражданского
дома» президентов республик до 1959 г. [148, 28].
Как и генеральные секретари, директора кабинета —
это доверенные лица главы государства, высокопостав¬
ленные чиновники. Но по сравнению с генеральным сек¬
ретарем директор кабинета — фигура, менее значи¬
тельная в аппарате президента. Он является необходи¬
мым посредником между президентом и лицами, желаю¬
щими вступить в контакт с главою государства. Ж- Жи¬
кель рассматривает директора кабинета как такое до¬
веренное лицо главы государства, которое, главным об¬
разом, ответственно за «дом» президента, тогда как ге¬
неральный секретарь видится ему «сотрудником» прези¬
дента, который занимается «делами» [97, 175].
Впрочем, вопрос о кабинете в разные периоды
V Республики решается по-разному. Так, президент
Ж- Помпиду первоначально упразднил пост директора
кабинета и поручил наблюдать за функционированием
«дома» руководителю кабинета, но затем в мае 1973 г.
восстановил его, в январе 1974 г. снова назначил про¬
сто «руководителя кабинета в Генеральном секрета¬
риате».
28

Президент В. Жискар д’Эстэн фактически сохранил
ту же самую структуру и назначил в мае 1974 г. руково¬
дителем кабинета Ф. Созея, бывшего супрефекта, вклю¬
чив его, наряду с генеральным секретарем и его заме¬
стителем, в состав Генерального секретариата. Таким
образом, если в прошлом кабинет был самостоятельной
структурной единицей в аппарате, то теперь он стал со¬
ставной частью Генерального секретариата. Однако это
нисколько не свидетельствует о принижении роли каби¬
нета, несмотря даже на то, что возглавляет его не дирек¬
тор, а другое должностное лицо — руководитель кабине¬
та, несмотря на частичное изменение функций ка¬
бинета.
Технические советники и чиновники по особым пору¬
чениям *, число которых обычно колеблется от 10 до 20
человек, выполняя свои функции, охватывают все основ¬
ные сферы государственной и правительственной дея¬
тельности. Каждый из них отвечает за определенный
сектор, включающий одно или несколько министерств **.
Сотрудники президентского аппарата, в первую очередь
Генерального секретариата, с одной стороны, это зако¬
нодатели. Участвуя на различных стадиях нормотвор¬
ческого процесса в разработке и обсуждении наиболее
важных проектов (например, на заседаниях многочис¬
ленных межминистерских органов и т.д.), они выступают
активными проводниками воли главы государства, спо¬
собствуют принятию угодных ему актов, не забывая, в
случае необходимости напомнить о позиции президента.
С другой стороны, они — контролеры, наблюдающие за
претворением в жизнь решений главы государства;
в этом отношении их роль особенно значительна, по¬
скольку, как отмечает Ж. Бюрдо, «деятельность каж¬
дого министерства часто направляется и уж во всяком
* Термины «технический советник» и «чиновник по особым по¬
ручениям» не связываются с заведованием каким-то определенным
кругом дел.
** Так, в Генеральном секретариате президента В. Жискар
д'Эстэна в ведении одного технического советника находятся вопро¬
сы, касающиеся парламента, системы образования, университетов,
молодежи и спорта, бывших фронтовиков, радио и телевидения;
другой занимается вопросами международных экономических отно¬
шений; третий — юридическими и социальными проблемами; чет¬
вертый — вопросами «общего рынка», заморскими департаментами
и территориями; пятый — вопросами внешней политики; шестой — '
вопросами промышленности, транспорта, сельского хозяйства, науч¬
ных исследований, культуры и т. д. (Подробнее см. 179, 170).
29

случае всегда контролируется лицами, которые в рам¬
ках служб Елисейского дворца являются сотрудниками
президента республики» [33, 93]. Специализированные
по министерствам или по группам министерств, они за¬
нимаются делами, входящими в компетенцию этих ми¬
нистерств, хотя, как считает Ш. Деббаш, и не заменяют
министерства [77, 37]. Но это сугубо формальная сторо¬
на дела. Ведь сам Ш. Деббаш отмечает, что во Франции
таких сотрудников нередко называют суперминистрами
[76, 45]. Сотрудников главы государства, которые дуб¬
лируют и без того сложную структуру министерств, на¬
зывают сверхминистерством (super-ministere — М. Дю-
верже, А. Ориу), «сверхисполнительной властью» (su-
per-executif — П. Вианссон-Понте), стоящей над прави¬
тельством. Советники и чиновники по особым поруче¬
ниям вмешиваются в повседневную деятельность мини¬
стров, подменяя таким образом официальное правитель¬
ство «Какой-нибудь технический советник или кон¬
сультант Елисейского дворца имел гораздо более об¬
ширную реальную власть, чем министр, отвечавший за
данное ведомство,— подчеркивает П. Вианссон-Понте.—
Но первый оставался в тени, тогда как второй испыты¬
вал все последствия кризисов, расплачивался перед об¬
щественным мнением за неудачи и сознавал ограничен¬
ность поля своей деятельности» [36, 266]. Таким обра¬
зом, сотрудники аппарата главы государства, превра¬
щенные в сверхисполнительную власть, позволяют пре¬
зиденту осуществлять постоянное эффективное воздей¬
ствие на министров и различные службы админист¬
рации.
Исключительное положение занимает чиновник по
особым поручениям при президенте, который стоит во
главе официального списка сотрудников аппарата главы
государства. Так, П. Жюйе, занимая место за пределами
общей иерархии, играл роль политического советника
Ж- Помпиду. Впрочем, технические советники, как и чи¬
новники по особым поручениям, входят не только в со¬
став Генерального секретариата, но могут включаться
* П. Верье отмечает, что в последний период пребывания
де Голля у власти генерального секретаря Б. Трико считали под¬
линным премьер-министром, одного из сотрудников президента
(А. Пла) —министром экономики и финансов, другого (М. Пинэ) —
министром национального образования, а также социальных и куль¬
турных дел [143, 74].
30

непосредственно и в число сотрудников кабинета пре¬
зидента, как это было при генерале де Голле.
Должности технических советников и чиновников по
особым поручениям занимают не рядовые чиновники, а
чиновники высшего ранга, различными путями связан¬
ные с президентом, преданные лично ему. В настоящее
время (при президентстве В. Жискар д’Эстэна) чиновни¬
ками по особым поручениям состоят В. Шапо, бывший
в течение долгого времени главою кабинета в Мини¬
стерстве экономики и финансов (это министерство до
прихода в Елисейский дворец возглавлял нынешний
президент!), Ж- Серизе, занимавшийся разработкой
VII Плана экономического и социального развития и
ставший политическим советником президента в апреле
1976 г. Начиная с августа 1976 г., пост чиновника по
особым поручениям при президенте занял Ж.-Р. Лека,
ответственный за вопросы информации в Елисейском
дворце и за отношения с прессой [179, 169].
Своеобразное место занимает военный персонал,
окружающий президента и именуемый по традиции его
«военным домом»*. Это — орган со специфической ком¬
петенцией: он занимается отношениями с вооруженны¬
ми силами, вопросами, связанными с военными делами
(изучение общих военных проблем, проблем военной и
полувоенной промышленности, космических проблем,
военных реформ и др.). «Военный дом» президента ра¬
ботает в тесном контакте с Министерством националь¬
ной обороны и некоторыми другими органами (напри¬
мер, с военным кабинетом премьер-министра), он призван
информировать президента по вопросам военного или
«полувоенного» характера и подготавливать соответст¬
вующие решения. «Следовательно,— делает вывод
П. Верье, говоря о «военном доме» президента,— речь
идет об очень важном органе» [148, 37].
Важную роль военному персоналу отводил генерал
Ш. де Голль. Окружив себя полновесным военным ка¬
бинетом в период пребывания на посту председателя
Совета Министров с июня 1958 г. по январь 1959 г., ге¬
нерал де Голль привел с собой этот кабинет в Елисей¬
ский дворец, еще более увеличив его численный состав
* Впрочем, военный персонал, окружающий президента V Рес¬
публики, особенно окружавший генерала де Голля, очень отдаленно
напоминает «военный дом» президента при IV Республике как по
числу сотрудников, так и особенно' по его назначению.
31

(10 высших офицеров и генералов от трех видов воору¬
женных сил, занимавших ранее высокие посты, а также
военный комендант Елисейского дворца) [97, 172; 179,
171], придав ему огромную значимость по вопросам на¬
циональной обороны.
Однако с учреждением в 1962 г. Генерального секре¬
тариата в Министерстве национальной обороны позиции
военного персонала при президенте республики и «воен¬
ного дома» несколько ослабли, в частности в Советах
национальной обороны. Таким образом, роль «военно¬
го дома» президента в годы V Республики не оставалась
неизменной. Президенты Ж. Помпиду и В. Жискар
д’Эстэн уменьшили и штат этого органа, сократив его
до пяти-шести человек.
Руководитель «военного дома» представляет прези¬
дента республики на всех заседаниях, затрагивающих
интересы национальной обороны, готовит повестку дня
для предусмотренных ст. 15 конституции различных Со¬
ветов обороны, редактирует проекты решений президен¬
та по военным вопросам. Должность руководителя
«военного дома» президента республики, как отмечают
■французские авторы, используется в качестве трампли¬
на для занятия самых высоких военных постов, о чем
свидетельствует назначение генерала Мэри начальни¬
ком генерального штаба армии *.
Эффективное вмешательство президента в государ¬
ственные дела привело к учреждению различных меж¬
министерских советов (комитетов) **, представляющих
собою «органы руководства и координации» [67, 221].
Возглавляемые самим президентом (или премьер-ми¬
нистром), они являются дополнительным средством
* В период нахождения у власти президентов Ш. де Голля
и Ж- Помпиду действовал Генеральный секретариат по делам Сооб¬
щества, африканским и малагасийским делам, созданный в соот¬
ветствии со ст. 9 ордонанса № 58—1254 от 19 декабря 1958 г.
Формально наделенный более или менее значительными полномо¬
чиями, на деле он не играл существенной роли: фактически он го¬
товил для президента материалы и поставлял необходимую инфор¬
мацию. В настоящее время (с 1974 г.) этот орган перестал функ¬
ционировать.
** Выражение «межминистерские советы» появилось в 1962 г.
В 1964 г. Ж. Помпиду уточнил, что термин «совет» резервируется
за межминистерскими заседаниями, на которых председательствует
президент, а термин «комитет» сохраняется за теми, где председа¬
тельствует премьер-министр. Однако в специальной литературе та¬
кое разграничение четко не проводится.
32

воздействия главы государства на решение важнейших
вопросов. Состав комитетов, как правило, определяется
президентом по собственному усмотрению. Характерно,
что членами комитетов Елисейского дворца (они не сов¬
падают с его службами) являются не только заинтере¬
сованные министры, но и сотрудники президента, выс¬
шие чиновники и т. п.
Одни из таких органов действуют на основании кон¬
ституции, другие — в силу специальных нормативных
актов. .
В силу ст. 15 конституции «президент республики яв¬
ляется главою вооруженных сил. Он председательствует
на советах и высших комитетах национальной оборо¬
ны». В соответствии с конституцией ордонанс № 59—147
от 1959 г. (ст. 7, 8) предусмотрел создание трех таких
органов — Высшего совета обороны, Комитета обороны
и Узкого комитета обороны.
В состав Высшего совета обороны, возглавляемого
президентом республики, входят члены по праву и лица,
назначенные из числа генералов, высших чиновников и
даже частных лиц (до 50 человек). Он занимается
изучением общих проблем, связанных с национальной
обороной, но «может действовать только как консуль¬
тативный орган, и его реальные полномочия очень сла¬
бы» [148,48].
Несколько иное положение занимает Комитет обо¬
роны. Облеченный правом принимать решения по вопро¬
сам общего управления обороной страны, он, по мнению
Ж. Массо, является «действительным органом решения
для всей политики обороны» [179, 178]. В работе Ко¬
митета обороны, кроме президента республики, участ¬
вуют премьер-министр, министры иностранных дел, вну¬
тренних дел, обороны, экономики и финансов, а также
высокопоставленные военные и гражданские чиновники
(генеральный секретарь Министерства национальной
обороны, начальник генерального штаба вооруженных
сил, начальники штабов трех родов войск и генераль¬
ный секретарь канцелярии президента). Руководитель
«военного дома» президента присутствует на заседаниях
в качестве секретаря, но играет важную роль при под¬
готовке повестки дня заседаний Комитета. На заседа¬
ния могут приглашаться другие министры. Ж- Массо ха¬
рактеризует состав Комитета обороны как «амальгаму
политических деятелей и высших чиновников» [179,179].
3 П. И. Савицкий
33

Узкий комитет обороны собирается по требованию
премьер-министра, которому и принадлежит право опре¬
делять состав каждого заседания. На практике он важ¬
ной роли не играет.
Кроме советов военного назначения функционируют
и другие узкие советы, которые порождены практикой
с прибытием в Елисейский дворец Ш. де Голля, объеди¬
нившего вокруг себя с помощью таких советов наибо¬
лее ответственных министров и высокопоставленных
чиновников. Именно с их помощью первый президент
V Республики предварительно обсуждал интересовав¬
шие его многочисленные и разнообразные вопросы.
«С того времени,— указывает Б. Гурней,— узкие советы
стали существенным винтиком правительственного ме¬
ханизма» [104, 259]. Наиболее характерным из них в
период президентства В. Жискар д’ Эстэна является
Центральный совет планирования, созданный решением
главы государства 2 октября 1974 г. В состав этого со¬
вета, кроме возглавляющего его президента республики,
входят премьер-министр, министр экономики и финан¬
сов, министр труда, приглашенные министры в зависи¬
мости от обсуждаемых вопросов, а также три высших
чиновника — генеральный комиссар по планированию,
генеральный секретарь канцелярии главы государства,
чиновник по особым поручениям при президенте
[179, 179].	'
Наряду с указанными выше советами, являющимися
в некотором роде «институционализированными», суще¬
ствуют многочисленные другие советы, которые созы¬
ваются президентом для рассмотрения определенного
вопроса или предварительного изучения какой-либо
проблемы (например, стабилизация экономики, нефтя¬
ная проблема, административная реформа, вопросы
европейской политики и т. д.). Именно такие советы яв¬
ляются непосредственными участниками президентской
программы «больших реформ».
Практика создания узких советов, состоящих из
ограниченного числа министров, высших чиновников и
некоторых других высокопоставленных должностных
лиц, была развита Ж- Помпиду: за полтора года пре¬
бывания на посту главы государства он созвал 50 со¬
ветов, из которых 34 были посвящены вопросам про¬
мышленности. Эти органы стали умножаться с прихо¬
дом к власти В. Жискар д’ Эстэна [46, 396]. К их числу
34

относятся созданные в последние годы узкие советы по
новой политике жилья (22 июля 1976 г.), по про¬
блемам гражданской авиации (27 июля 1976 г.)
и др. [179, 179]. Эти советы собираются для решения
различных дел, в том числе и политических, без строго
установленной периодичности. Призванные снабжать
президента необходимой информацией, они нередко
обсуждают второстепенные вопросы, как, например,
административная реформа, введение во Франции цвет¬
ного телевидения, проблема рождаемости и т. п., и не
имеют большого юридического и политического значения,
ибо высказывают только мнение, а окончательное ре¬
шение по обсуждаемым вопросам принимает президент.
П. Верье вполне обоснованно рассматривает эти советы
как «игрушечное оружие» [148, 43]. Таким образом, для
осуществления своей воли президент имеет в своем рас¬
поряжении целый арсенал средств. «Средства давления
президента республики,— отмечают французские авто¬
ры,— исходят от служб Елисейского дворца, пресс-кон¬
ференций, пройдя через узкие советы и Совет Мини¬
стров» [49, 79]. Участие президента в работе советов —
не простая формальность.
Во Франции функционируют и другие межминистер¬
ские органы, чаще всего называемые комитетами.
В соответствии со ст. 34 Конституции 1958 г. они соз¬
даются актом исполнительной власти (как правило, де¬
кретами), которые фиксируют их состав, функции и по¬
рядок деятельности. В отличие от ранее рассмотренных
узких советов (комитетов), заседающих в силу необхо¬
димости (по требованию президента или премьер-мини¬
стра), они имеют, как правило, постоянный характер.
В состав межминистерских советов и комитетов, воз¬
главляемых либо президентом республики, либо премь¬
ер-министром *, входят часть министров и государствен¬
ных секретарей и некоторые высокопоставленные чинов¬
ники, одни из которых являются членами по праву, а
другие участвуют в работе на основе специального при¬
глашения (члены министерских кабинетов, директора
управлений и др.). Тенденцию участия все большего и
большего количества высших чиновников в работе меж¬
министерских советов отмечает М. Дюверже, объясняя
* Премьер-министр, как правило, председательствует в непо¬
стоянных узких комитетах.
3*	35

это односторонне — только сложным характером и тех¬
ническом аспектом проблем, решаемых современным
правительством [87, 687]. Однако в последние годы
наблюдается тенденция к сокращению числа участников
заседаний, особенно в узких советах, что свидетельст¬
вует о стремлении правящих сил принимать решения
ограниченным кругом заинтересованных лиц.
В большинстве своем межминистерские советы и ко¬
митеты — это органы, выполняющие только вспомога¬
тельные функции. По мнению французских специали¬
стов, их назначение состоит в том, чтобы готовить по¬
литические решения президента республики, которые
затем будут переданы на рассмотрение в Совет Мини¬
стров [90, 361—362].
До недавнего времени, например, межминистерские
советы созывались главным образом для обсуждения
проблем, относящихся к «резервированной области»
президента республики, а что конкретно рассматри¬
вать— определял сам глава государства (вопросы
обороны, европейские проблемы и т. д.), а затем для
подготовки решений, касающихся всех областей.
Межминистерские комитеты и советы, образуемые в
самых различных областях, получили широкое распро¬
странение в современной Франции. По данным на 1 мар¬
та 1975 г., существовало 18 межминистерских советов
или комитетов в узком смысле этого слова, т. е. орга¬
нов, имеющих постоянный и институционный характер.
Наибольшее количество комитетов было создано в на¬
чальной фазе V Республики (1958—1960) и в начале
президентства Ж- Помпиду при правительстве Ж. Ша-
бан-Дельмаса (1970—1971). С приходом к власти
В. Жискар д’ Эстэна открылся новый этап в развитии
комитетов, и прежде всего занимающихся рассмотре¬
нием социально-экономических вопросов.
Количество заседаний межминистерских советов и
комитетов крайне неравномерно: по кругу рассматри¬
ваемых вопросов оно колеблется (из учета 415 заседа¬
ний с 1 января 1971 г. по 30 апреля 1975 г.) от 7 (госу¬
дарственная служба) до 67 (промышленная политика)
[173, 271]. Что касается 18 советов и комитетов в узком
смысле слова, т. е. постоянных и институционализиро¬
ванных, то, как отмечает А. Ж- Дельон, только пять из
них собирались достаточно регулярно в последние годы,
три других — в последние несколько месяцев, осталь¬
36

ные созывались от случая к случаю или вообще никогда
не заседали, т. е. существовали, как правило, теорети¬
чески [173, 271—272] *.
Характерно, что если в условиях IV Республики
межминистерские советы заседали в отсутствие прези¬
дента, то в период V Республики глава государства все
чаще и чаще присутствует на заседаниях и принимает
активное участие в работе советов. Так, в первый семи¬
летний срок президентства (1958—1965) генерал
Ш. де Голль председательствовал на заседаниях меж¬
министерских советов 420 раз, тогда как в Совете Ми¬
нистров значительно меньше — 302 раза [87, 687]. Под¬
черкивая возрастающее участие президента в работе
межминистерских советов, В. П. Серебренников отме¬
чает, что «глава государства все чаще председательст¬
вует на их заседаниях и уж во всяком случае тогда, ког¬
да. обсуждаемая проблема носит политический харак¬
тер» [33, 99].
Анализируя деятельность советов, возглавляемых
главою государства, и комитетов, руководимых премьер-
министром, французские авторы обращают внимание
на то, что начиная с 1971 г. возрастает их «президен-
циализация». Количество заседаний, проводимых под
председательством президента, поднялось с 15% при
Ж. Помпиду до 30% при В. Жискар д’Эстэне, достиг¬
нув 40% в первые четыре месяца 1974 г. [179,180]. Кро¬
ме того, деятельность межминистерских органов посто¬
янно находится в поле зрения сотрудников аппарата
президента. Насколько значительны контрольные функ¬
ции Елисейского дворца, свидетельствует тот факт, что
от 70 до 80% комитетов (советов) собирается в при¬
сутствии представителя Генерального секретариата пре¬
зидента [67, 224]. Таким образом, существующая широ¬
кая сеть межминистерских органов способствует усиле¬
нию исполнительной власти, прежде всего личной власти
президента.
* В последние годы резко возросло число заседаний межмини¬
стерских советов (комитетов). Так, только в течение первых четы¬
рех месяцев 1975 г. состоялось 57 заседаний, либо 14 заседаний
в месяц, что касается 42% всех заседаний межминистерских сове¬
тов и комитетов. Особенно активизировалась деятельность вновь
созданных советов (комитетов), в частности, Центрального совета
планирования, который с октября 1974 г. по апрель 1975 г. провел
7 заседаний [173, 273—274].
37

Лица, занимавшие ответственные посты в окруже¬
нии главы государства, в последующем достигают еще
более высокого положения или, в крайнем случае, воз¬
вращаются на свою прежнюю должность. «’Принадлеж¬
ность к службам аппарата президента представляет
крупный козырь для продолжения важной политической
карьеры» [115, 328] *.
Анализируя деятельность президентских служб,
Ж. Мартине обращает внимание на то, что «Елисейский
дворец насчитывает два штаба: один — технократи¬
ческого характера, другой — политического характера»
[125, 90]. Последний был создан для того, чтобы кон¬
тролировать деятельность стоявшей у власти в
1958—1974 гг. голлистской партии Союз демократов в
защиту республики (ЮДР), но уже тогда на самом деле
он вмешивался и в деятельность президентского техно¬
кратического учреждения (I’establishment). Едва ли
можно быть уверенным в функционировании точно та¬
ких же «штабов» в аппарате президента В. Жискар
д’Эстэна, опирающегося не столько на ЮДР (и его пре¬
емника— Объединение в поддержку республики —
ОПР), сколько на другие партии, но вполне очевидно,
что «президентское большинство» находится в поле зре¬
ния определенного органа или должностных лиц.
Давно прошло то время (до 1958 г.), когда на со¬
трудников президента возлагалась главным образом за¬
дача информации. Эпизодические в прошлом (до
1958 г.) контакты между сотрудниками президента в на¬
стоящее время приобрели постоянный, систематический
характер.
Президентские службы теперь прежде всего высту¬
* Так, первый генеральный секретарь генерала де Голля Ж-
де Курсель (январь 1959 г.— февраль 1963 г.) возвратился в Мини¬
стерство иностранных дел, в котором стал генеральным секрета¬
рем, и находился на этой должности до октября 1976 г.; сменив¬
ший его на посту генерального секретаря Э. Бюрэн де Розье, в
прошлом дипломат, оставив службу в аппарате президента, снова
перешел на дипломатическую работу, а затем стал членом Госу¬
дарственного совета; третий генеральный секретарь Б. Трико (июль
1967 г.— апрель 1969 г.), бывший государственный советник, поки¬
нув вместе с генералом де Голлем Елисейский дворец, возвратился
на службу в Государственный совет. Генеральный секретарь М. Жо-
бер стал министром иностранных дел. Э. Балладюр после смерти
Ж. Помпиду также вернулся в Государственный совет [179,
172—173].
38

пают в качестве своеобразного барьера между главою
государства и членами правительства. Этот раздели¬
тельный щит был особенно ощутим в период президент¬
ства генерала де Голля, когда министр почтенного воз¬
раста, нередко искушенный в политических и государ¬
ственных делах, вынужден был приходить в Елисейский
дворец, чтобы посоветоваться с молодым чиновником по
особым поручениям. «Даже если этот последний был
только перемычкой между двумя дверями генерала,—
пишет Ш. Деббаш,— он рассматривался как святой, не¬
сущий слово от недоступного бога» [77, 38]. И хотя
впоследствии наследник генерала, президент Ж. Пом¬
пиду, стал более доступен для министров и, как отме¬
чает Ш. Деббаш, его советники перестали обладать
«ключами от бога» [77, 38], «они по-прежнему сохра¬
нили свою важную роль, оставаясь оком президента в
министерствах и оказывая влияние на решения больших
и малых проблем. Та же ситуация сохранилась и при
президенте В. Жискар д’Эстэне.
Однако главное назначение президентского аппара¬
та даже не в этом. Президент республики осуществляет
свою огромную власть, опираясь в первую очередь имен¬
но на свое ближайшее окружение, на свой аппарат.
Даже максимально осторожный в оценках Ж- Ведель
отмечает наличие в аппарате президента «личного шта¬
ба», который является «персональным рабочим органом
президента» [20, 406]. Французские государствоведы-
марксисты, анализируя причины роста президентской
технократии, указывают, что в современных условиях
эффективность президентской власти сопряжена со зна¬
чительным увеличением штата президентских служб и
что аппарат президента подвергся не только количест¬
венным, но и качественным изменениям. Самое глав¬
ное, на их взгляд, то, что налицо «тенденция к постепен¬
ному превращению президентских служб в параллель¬
ный, если не вышестоящий по отношению к правитель¬
ству орган» [23, 185]. Президент принимает решения,
материал для которых готовит его аппарат, их обсуж¬
дение он контролирует опять-таки через посредство сво¬
его аппарата. Новая роль президентского аппарата при¬
водит «к перемещению центров принятия решений —
теперь это уже не политически ответственное правитель¬
ство, а группа технократов» [23, 185]. Видный полити¬
ческий деятель Франции, ветеран Французской комму¬
39

нистический партии Ж. Дюкло также обращал внима¬
ние на то, что «рядом с официальным правительством
в Елисейском дворце существует некое особое прави¬
тельство/ занимающееся вопросами, решение которых
президент республики оставляет только за собой, и
сверх того — вообще всеми делами государства. Это
нечто такое, что можно было бы назвать тайным пра¬
вительством, члены которого взялись неизвестно отку¬
да, сами неизвестны и вмешиваются в дела государства
через головы министров, не отдавая при этом никому
отчета» [17,387—388].
Следует отметить, что оценка президентского аппа¬
рата в качестве параллельного правительства V Рес¬
публики временами проскальзывает и в буржуазной пе¬
чати. Так, в 1964 г. журнал «Нуво Кандид» писал о «су¬
ществовании второго правительства де Голля» [25, 267],
имея в виду ближайших советников президента из сре¬
ды его аппарата. Спустя почти десять лет журнал «Ну-
велль Обсерватер» писал о «подлинном правительстве
Помпиду», указывая опять на новую роль президент¬
ского аппарата [176,35].
Огромная роль, которую в управлении французским
государством играет президент республики и его служ¬
бы, не дает оснований для того, чтобы недооценивать
роль в государственном управлении премьер-министра
и его служб. Все-таки никто не оспаривает того, что
именно премьер-министр является вторым по реальному
значению должностным лицом в современной Фран¬
ции.
Ж. Ведель делит аппарат премьер-министра на руко¬
водящие службы, которые «являются связующим зве¬
ном между премьер-министром и правительственным
аппаратом в целом» [20, 407], и специальные службы,
которые находятся «при главе правительства, но руко¬
водство которыми не входит в функции правительства»
[20, 407]. К первым он относит кабинет премьер-мини¬
стра и генеральный секретариат правительства, ко вто¬
рым— Управление по делам чиновничества и общест¬
венной службы, Национальную школу администрации,
Международный институт подготовки высшей админи¬
страции для заморских территорий и др.
Кабинет премьер-министра, построенный в основном
по функциональному принципу, призван координировать
и осуществлять руководство деятельностью различных
40

административных органов *. По словам А. Клесса, каби¬
нет премьер-министра является «сердцем государства»
[67, 224]. «Гибкость его организации, обширный харак¬
тер его деятельности,— продолжает А. Клесс,— позво¬
ляет ему приспособиться к многочисленным и сложным
задачам, которые он должен выполнять» [67, 224].
Обычно принято говорить о кабинете премьер-мини¬
стра как о едином органе. Однако некоторые француз¬
ские специалисты, возможно проводя аналогию с «до¬
мами» президента, отмечают, что премьер-министр рас¬
полагает двумя кабинетами: гражданским и военным.
Первый, по подсчетам М. Прело, насчитывает 20 чело¬
век, второй, под управлением одного генерала,— 5 офи¬
церов, из которых 4 высших [135, 688]. К кабинету
премьер-министра не применяются положения декрета
от 28 июня 1948 г. о численном составе кабинетов ми¬
нистров. Глава правительства самостоятельно опреде¬
ляет как численный состав своего кабинета, так и кон¬
кретные функции его сотрудников, не будучи, таким
образом, связанным никакими нормами. Указанные
М. Прело цифры выглядят скромными по сравнению с
реальной действительностью. Так, число членов каби¬
нета премьер-министра, когда этот пост занимал М. Де¬
бре, достигало 30 человек [48, 180], когда на этом посту
находился Ж- Помпиду, колебалось от 21 до 25 членов
[196], когда премьер-министром стал М. Кув де Мюр-
виль, в кабинете насчитывалось 25—26 членов [197],
когда главою правительства был Ж. Шабан-Дельмас,
численность кабинета премьер-министра возросла до
29—32 членов [198; 209], когда этот пост занял П. Ме¬
смер, сократилась до 28 членов [37, 432] и когда гла¬
вою правительства был Ж. Ширак, кабинет премьер-ми¬
нистра насчитывал 22 члена [210].
Характерной особенностью состава кабинетов явля¬
ется то, что их численность растет по мере продолжи¬
тельности пребывания премьер-министра у власти и
наибольшей величины достигает к концу должностной
карьеры главы правительства.
Кабинет премьер-министра V Республики по своей
* В состав кабинета премьер-министра обычно входят дирек¬
тор кабинета, его заместитель, руководитель кабинета, технические
советники (до 10), чиновники по особым поручениям (иногда до 20),
в том числе состоящие непосредственно при премьер-министре, руко¬
водители личного секретариата и военного кабинета.
41

численности значительно превосходит, с одной стороны,
кабинет любого из подчиненных ему министров, а с дру¬
гой— кабинеты премьер-министров периода III и IV Рес¬
публик, когда они насчитывали 12—18 членов [67,2241.
Рост численности кабинета, как правило, объясняется
возросшим объемом работы.
Кабинет премьер-министра насчитывает, как прави¬
ло, от 20 до 30 официальных сотрудников. Однако, как
справедливо отмечает А. Клесс, эти цифры «имеют только
теоретическую ценность» [67, 225]. Наряду со штат¬
ными должностными лицами, как, впрочем, и в мини¬
стерских кабинетах, имеются многочисленные неофици¬
альные сотрудники, одни из которых получили назва¬
ние «официозных» (officieux), другие «тайных» (clandes-
tins). Первым обычно даются конкретные поручения, и
нередко они выполняют те же самые задачи, что и штат¬
ные должностные лица кабинета; вторым — заранее ни¬
какой определенной роли не отводится, но общим для
них является то, что имена ни тех, ни других не публи¬
куются в официальных источниках, что все они дейст¬
вуют в интересах премьер-министра. К использованию
таких неофициальных сотрудников широко прибегали
бывшие премьер-министры V Республики М. Дебре и
Ж. Шабан-Дельмас, в меньшей степени Ж. Помпиду и
М. Кув де Мюрвиль. Ж- Шабан-Дельмас распахнул две¬
ри своего кабинета для сотни таких должностных лиц
[115, 354]. Чаще всего главы правительства прибегают
к услугам своих бывших сотрудников, и это объясняется
желанием не только сохранить с ними связи, но и зару¬
читься их поддержкой на будущее, когда экс-премьер вы¬
нужден будет вернуться на свою прежнюю должность.
Как и президент республики, премьер-министр ни¬
чем не связан в подборе своих сотрудников. Многие
французские специалисты склонны считать, что ушли
в прошлое те времена, когда глава правительства искал
их среди политических деятелей и членов парламента,
и что в условиях V Республики общей тенденцией стало
стремление премьер-министра создать кабинет большей
частью из специалистов, технократов (techniciens), а не
из политических деятелей. Так, по данным А. Клесса,
среди членов кабинета, профессиональная квалифика¬
ция которых указывается в «Журналь оффисьель», чи¬
новники составляют 77,4%, тогда как их доля в годы
IV Республики равнялась 53,3% [67, 226]. Однако нель¬
42

зя забывать, что граница между политическими дея¬
телями и технократами — очень подвижная, различия
между ними — сугубо теоретические. Тот же А. Клесс
признает, что «специалисты довольно часто превраща¬
ются в политических деятелей. Это явление представ¬
ляется особенно ощутимым для членов кабинета пре¬
мьер-министра» [67, 226].
Например, И. Гена, зять М. Дебре, бывший членом
его кабинета с июня 1958 г. по июль 1959 г., стал в
1962 г. депутатом, а в 1967 г.— министром. Ф. Ортоли,
входивший в апреле 1962 г. в кабинет Ж- Помпиду и за¬
нимавший должность генерального комиссара планиро¬
вания, в 1967 г. стал депутатом и затем министром;
Ж. Ширак, выполнявший в 1963 г. функции чиновника
по особым поручениям в кабинете премьер-министра,
в 1967 г. становится депутатом, затем министром,
премьер-министром.
Действительно, членами кабинета становятся не ря¬
довые специалисты, а лица, занимающие ответственные
должности, пребывание на которых позволило им при¬
обрести не только большие навыки административной
деятельности, но и определенный политический опыт, в
результате чего «значительное число прямых сотрудни¬
ков премьер-министра были политическими деятелями»
[48, 124].	.
Кабинет главы правительства представляет собой
сложный механизм, особенно в том случае, если сам
премьер-министр стремится к усложнению его структуры.
Так, сотрудники кабинета Ж. Шабан-Дельмаса (1971)
были распределены по различным отраслям деятель¬
ности (экономические и социальные вопросы, политиче¬
ские дела, публичные отношения) и в некоторой мере
противопоставлены друг другу: с одной стороны, совет¬
ники премьер-министра, директор кабинета и его заме¬
ститель, с другой — технические советники и советники
по особым поручениям. Члены кабинета были подобра¬
ны таким образом, чтобы они представляли все секторы
администрации и их различные уровни: корпуса кон¬
троля или инспекции, префектов и дипломатический,
гражданских администраторов, инженеров ведомства
путей сообщений и т. д. Вообще же структура этого
органа строится таким образом, чтобы контролировать
деятельность всех министров и их служб. По образному
выражению Р. Катерина, кабинет премьер-министра —
43

это «дирижер оркестра, который отбивает такт и испол¬
няет произведения старшего композитора правитель¬
ства. Нужно, чтобы каждый из музыкантов, т. е. ди¬
ректоров кабинета, мог одновременно повиноваться
движению палочки» [63, 330].
Ведущей фигурой в кабинете главы правительства,
несомненно, выступает директор, который организует
и координирует всю работу, входящую в компетенцию
кабинета. Значимость занимаемого поста является од¬
ной из основных причин привлечения премьер-мини¬
стром на должность директора кабинета искушенных
лиц, имеющих за плечами опыт не только администра¬
тивной, но и политической деятельности. Обычно это —
высшие чиновники, защищавшие интересы высших кру¬
гов в «больших корпусах». Так, П. Расин и Ж- Дон-
недье де Вабр, назначенные на пост директора соответ¬
ственно 9 января 1959 г. и 16 апреля 1962 г.— выходцы
из Государственного совета; Ф. Ортоли, занявший эту
должность 9 декабря 1962 г.,— представитель финан¬
совой инспекции; Брюно де Лесс де Минон до назначе¬
ния директором кабинета 16 июля 1967 г. состоял на
службе в дипломатическом корпусе; Ж. Сикюрани (ди¬
ректор с 26 июня 1969 г.) и А. Шадо (с 12 ноября
1971 г.) —выходцы из корпуса префектов.
В помощь директору кабинета премьер-министром
назначается заместитель, иногда даже два, как, напри¬
мер, это было в последние месяцы пребывания у власти
М. Кув де Мюрвиля.
Технические советники выполняют более или менее
специализированные функции политического, социально¬
экономического или иного характера (например, поддер¬
живают контакты с различного рода организациями).
Порой технические советники премьер-министра осуще¬
ствляют по отношению к другим министрам функции
предписания и контроля. Нередко они не считаются с
министерскими кабинетами и передают указания ми¬
нистрам, минуя их кабинеты.
Чиновники по особым поручениям решают более уз¬
кий круг задач по тем же самым проблемам, которые
входят в ведение технических советников. Впрочем, так
обстоит дело не всегда: все зависит от того, в какой
части списка помещено это должностное лицо. Нахо¬
дясь во главе официального списка о назначении чле¬
нов кабинета, чиновники по особым поручениям «на
44

самом деле являются подлинными супердйректорами»
[67, 228]. Такими были, в частности, чиновники по осо¬
бым поручениям О. Гишар в 1962 г. и Ж. Нора в
1960 г. Приближение к главе правительства одного из
чиновников по особым поручениям (к чему, впрочем,
прибегают и министры) позволяет этому привилегиро¬
ванному сотруднику, по выражению А. Кдесса, «осуще¬
ствлять опеку над кабинетом» [67, 228]. Такой прибли¬
женной фигурой к Ж- Помпиду в 1963 г. был О. Гишар.
Анализируя реальное значение кабинета премьер-ми¬
нистра, Ф. де Бек приходит к выводу, что следовало бы
охарактеризовать его как «первое министерство» [48,
162]. Тем самым он явно намекает на то, что официальное
правительство играет роль всего только «второго мини¬
стерства».
В состав аппарата премьер-министра входит Гене¬
ральный секретариат правительства — «постоянный ор¬
ган, обеспечивающий определенную преемственность
правительственной деятельности» [32, 189] *.
По мнению французских специалистов, Генеральный
секретариат правительства «представляет собою одно
из самых важных звеньев» [20, 407] и является «суще¬
ственным элементом» административной структуры пра¬
вительства [76, 46]. Формально компетенция кабинета
и секретариата разграничена. Однако, как отмечает
Ш. Деббаш, на практике трудно установить линию чет¬
кого раздела между функциями Генерального секрета¬
риата и компетенцией кабинета премьер-министра —
органа, персонально связанного с премьер-министром
[76, 46].
Генеральный секретариат правительства выполняет
многочисленные функции: координирует деятельность
различных министерств и ведомств, подготовляет засе¬
дания правительства, министерских советов и комите¬
тов (в частности, предварительно согласовывает пове¬
стку дня), следит за соблюдением законодательной и
* Впервые созданный в 1917 г., он был вскоре упразднен, за¬
тем появился вновь в 1924 г., но вскоре снова был ликвидирован;
только через 10 лет финансовым законом от 24 декабря 1934 г.
(ст. 23) он был окончательно учрежден. Генеральный секретариат
правительства играл важную роль в IV Республике. Ф. Газье объяс¬
няет это нестабильностью кабинетов и указывает, что в V Рес¬
публике с усилением роли президента, который изъял у прави¬
тельства часть функций в пользу своего аппарата, влияние Гене¬
рального секретариата правительства уменьшилось [93, 438].
45

регламентарной процедур, участвует в разработке за¬
конов, декретов, различных поправок, руководит рабо¬
той различных служб, находящихся в ведении премьер-
министра; обеспечивает связь премьер-министра и пра¬
вительства с парламентом и Генеральным секретариа¬
том президента республики, решает другие возложенные
на него задачи.
Штат сотрудников Генерального секретариата вклю¬
чает рабочую группу (до 25 чиновников по особым по¬
ручениям) [135, 689], а также исполнительный аппарат
(около 50 человек) [93, 439]. Сотрудники секретариата,
• в зависимости от выполняемых функций, обычно под¬
разделяются на 4 основные группы: группа по подго¬
товке заседаний правительства, группы, занимающиеся
вопросами законодательной и регламентарной проце¬
дуры, изучения и документации, отношения с парламен¬
том [135, 688]. Самой многочисленной является зако¬
нодательная служба, которая насчитывает примерно
15 чиновников по особым поручениям и выполняет наи¬
более важную и ответственную работу, связанную с раз¬
работкой различного рода законопроектов.
Деятельность этой группы, включающей в свой со¬
став наиболее квалифицированных чиновников, хорошо
знающих всю технику и тонкости законодательной про¬
цедуры и могущих разрабатывать и проводить в жизнь
акты в интересах господствующего класса, направлена
на усиление той важной роли, которую играет кабинет
премьер-министра в нормотворческом процессе. «Этот
орган,— пишет Клесс,— контролирует в действитель¬
ности всю законодательную и регламентарную деятель¬
ность государства» [67, 233]. Здесь сосредоточиваются
все проекты законов, декретов, приказов, исходящие от
различных министерств, которые должны быть опубли¬
кованы в «Журналь оффисьель». Формально первосте¬
пенная задача кабинета премьер-министра состоит в
том, чтобы проверить, соблюдает ли текст конституци¬
онное размежевание между законодательной областью
и регламентарной сферой. В действительности кабинет
выполняет более важные функции, касающиеся существа
проекта нормативного акта, нередко решая его судьбу.
Так, сотрудники аппарата премьер-министра принимают
активное участие в разработке и обсуждении проектов
различного рода актов в рамках межминистерских ор¬
ганов (советов, комитетов и т. д.).
46

К оценке Генерального секретариата французские
специалисты подходят по-разному. Как правило, они
склонны видеть в нем орган сугубо технического харак¬
тера. Так, Ж. Белоржей пишет, что Генеральный секре¬
тариат— это «технически важный инструмент» прави¬
тельства, но он не является «ни в коей мере вдохнови¬
телем политики» [53, 111]. По словам Д.-Ж. Лаврова,
Генеральный секретариат — «это важный винтик дей¬
ствия премьер-министра, административное «орудие»,
находящееся в его распоряжении» [115, 256]. Анало¬
гичную позицию занимает Ф. де Бек, по мнению кото¬
рого, «этот институт явно отличается от кабинета
премьер-министра своим постоянством и своим техни¬
ческим, а не политическим характером» [48, 114]. Но
Ф. де Бек вместе с тем признает бесспорным и то, что
Генеральный секретариат осуществляет функции, «поли¬
тический аспект которых не может быть игнорирован»
[48, 123].
Нет сомнения, что функционирование Генерального
секретариата не замыкается в рамках сугубо техниче¬
ской деятельности; уже один факт участия этого органа
в нормотворческой деятельности свидетельствует о том,
что он не может оставаться в стороне от политических
процессов. Так, например, именно Генеральным секре¬
тариатом был разработан проект закона от 31 июля
1963 г. о праве на стачку в публичных службах, проект
референдарного закона 1969 г. о реорганизации сената
и некоторые другие.
Во главе Генерального секретариата правительства
находится генеральный секретарь, «постоянный инстру¬
мент административной координации» [67, 231]. Пост
генерального секретаря, который по общему правилу
предоставляется члену Государственного совета, отно¬
сится к числу высших должностей. На важность места,
занимаемого генеральным секретарем, обращает внима¬
ние М. Прело [135, 689]. Являясь первым юридическим
советником премьер-министра, генеральный секретарь
несет ответственность за регулярное и непрерывное
функционирование сложного механизма правительствен¬
ной работы. Наличие в аппарате премьер-министра ге¬
нерального секретаря правительства привело к тому,
что «координация правительственной работы осущест¬
вляется более дискретным и более постоянным спосо¬
бом», появление и развитие этого органа символизирует
47

и выражает факт усиления концентрации власти
[99, 270].
Генеральный секретарь располагает своим кабине¬
том *, с помощью которого руководит всеми службами
Генерального секретариата правительства, находящими¬
ся под его властью.
С учреждением V Республики усилились и позиции
генерального секретаря правительства. Если в годы
III Республики генеральный секретарь не приглашался
на заседания правительства, а в период IV Республики
его участие ограничивалось молчаливым присутствием,
то в настоящее время он может выступать на заседа¬
ниях Совета Министров и является равноправным уча¬
стником происходящих на заседаниях дискуссий. Кроме
того, «генеральный секретарь — единственный высший
чиновник, присутствующий на заседаниях Совета Мини¬
стров и фиксирующий содержание выступлений, которые
по традиции не включаются в специальный протокол»
[32, 189—190].
Значимость поста генерального секретаря определя¬
ет и выбор лица на эту ответственную должность. Ее
занимают не рядовые и даже не просто высшие чинов¬
ники, а те, кто уже прошел соответствующую школу
различных важных иерархий и имеет опыт решения по¬
литических и государственных дел. Именно таким был,
в частности, Ж. Доннедье де Вабр, генеральный секре¬
тарь правительства Ж- Помпиду, П. Кув де Мюрвиля
и Ж. Шабан-Дельмаса, в прошлом чиновник по особым
поручениям в кабинете генерала де Голля (1944—1946),
докладчик в Государственном совете (1946), директор
министерских кабинетов, министр-делегат и т. д.
В течение долгого времени во французской правовой
и политической литературе дискутируется вопрос о том,
является ли генеральный секретарь правительства по¬
литическим или только административным деятелем.
Нам думается, что прав А. Клесс, утверждающий, что
«по мере того как он поднимается по ступенькам адми¬
нистративной иерархии, крупный администратор все бо¬
лее походит на политического деятеля» [67, 233].
А. Клесс прямо не говорит о генеральном секретаре как
о политической фигуре, но отмечает, что генеральный
* В состав этого кабинета входят руководитель, его замести¬
тель, несколько чиновников по особым поручениям и секретарей.
48

секретарь как «руководитель административного каби¬
нета» и как «прямой посредник между кабинетом
премьер-министра и Генеральным секретариатом прави¬
тельства», присутствуя на всех заседаниях Совета Мини¬
стров «видит, как развертывается вся политическая дея¬
тельность государства», постоянно находится в курсе
осуществления правительственной деятельности и, сле¬
довательно, «живет в сердце политической власти»
[67, 232].
Другие французские авторы, в частности Ф. Гогель
и А. Гроссе, преуменьшают политическую роль генераль¬
ного секретаря правительства, рассматривая его как
регулятора правительственной работы и координатора
законодательной инициативы, который, «однако, не мо¬
жет осуществлять функцию политического импульса»
[99, 270]. Известно, однако, что, например, Ж. Доннедье
де Вабр, будучи генеральным секретарем правительства,
участвовал в совещаниях, носивших исключительно по¬
литический характер; в частности, он принимал участие
в завтраке у премьер-министра 7 декабря 1965 г., на
котором министры и руководители партии Союз в за¬
щиту новой республики (ЮНР) определяли стратегию
во время второго тура выборов 1965 г. [67, 233].
Многочисленные специальные службы премьер-мини¬
стра, рост которых частично вызван увеличением задач,
решаемых государством, занимают различное правовое
положение. Одни из них (например, управление адми¬
нистрации и государственной службы, управление доку¬
ментации) полностью подчинены генеральному секре¬
тарю правительства, другие имеют некоторую админи¬
стративную и финансовую автономию (Генеральный
комиссариат планирования, Управление официальными
газетами), третьи представляют собою публичные учреж¬
дения (например, Комиссариат по атомной энергии, центр
пространственных исследований). Эти службы не остают¬
ся неизменными: идет постоянный процесс упразднения
одних, реорганизации других, создания третьих. По-раз¬
ному решался, например, вопрос о месте Генерального
комиссариата планирования, который «кочевал» от од¬
ного министерства к другому, а также находился и под
прямой властью премьер-министра (в правительстве
П. Месмера).
Создание вокруг премьер-министра многочисленных,
порой туманных и противостоящих друг другу служб
4
П. И. Савицкий
49

ведет к усложнению аппарата главы государства, к его
еще большей бюрократизации, иногда препятствующей
оперативному решению важных вопросов.
§ 3.	Аппарат министерств
Сотрудники аппарата президента республики и аппа¬
рата премьер-министра выполняют главным образом
функции, связанные с координацией и контролем за дея¬
тельностью нижестоящих органов центральной админи¬
страции. Основная же исполнительно-распорядительная
работа возлагается на аппарат министерств, на много¬
численных чиновников самого различного ранга, состоя¬
щих на службе в разветвленном правительственном
бюрократическом аппарате.
Структура министерств в основном была определена
еще в эпоху Наполеона. Однако она постоянно, от пра¬
вительства к правительству, меняется. Характерной
чертой французского министерства является отождест¬
вление министра с министерством, зависимость орга¬
низации министерства от воли министра. Это обстоя¬
тельство подвергается критике со стороны французских
специалистов. «Как ни парадоксально,— пишет Ф. де
Бек,— министерство существует только для министра,
который ответствен за него. И все декреты говорят
о функциях министров, а не о функциях министерств»
[48, 162].
Внутреннюю организацию министерства и его служб
определяет министр. Многочисленные сотрудники мини¬
стерств формируют целый ряд органов: кабинет мини¬
стра, бюро, отделы, службы, управления, консультатив¬
ные (советы, комитеты, комиссии и т. д.) или контроль¬
ные (инспекторы, инспекционный корпус и т. д.) органы
постоянного и временного характера. Низовыми ячей¬
ками административной организации министерств явля¬
ются бюро, соединенные в управления, одно из которых
может быть главным. Число управлений в различных
министерствах неодинаково. Отделы, объединяющие,
как правило, два-четыре бюро, существуют не всегда.
Такое подразделение, как служба, встречается еще
реже; служба обычно включает несколько бюро, а иног¬
да несколько отделов. Однако некоторые службы явля¬
ются такими же важными, как и управления.
Важнейшим структурным звеном каждого министер¬
50

ства является кабинет — орган, в котором решаются
административные и политические вопросы. Он дейст¬
вует под непосредственным руководством министра.
Министерский кабинет* — это, по мнению многих
специалистов, типично французский институт. Мини¬
стры, особенно из числа неспециалистов, опасаясь слиш¬
ком сильной администрации, стали окружать себя со¬
трудниками, призванными обеспечить координацию
между политическими и административными секторами.
Кабинет был вызван к жизни в противовес борьбе меж¬
ду различными управлениями центральной администра¬
ции, как единственный орган, способный в большинстве
министерств обсуждать вопросы в их совокупности
[144, 129]. «Нужно признать,— пишет Ф. де Бек,— что
сегодня в огромном большинстве случаев именно каби¬
нет является помощником министра, призванным гаран¬
тировать единство действия служб, составляющих мини¬
стерство» [48, 239].
Кабинет министра — это его личный штаб, состоящий
из лиц, облеченных доверием министра, «в задачу кото¬
рых официально входит подготовка решений министра,
а фактически — выработка генеральной линии деятель¬
ности министерства» [21, 199]. Как отмечает М. Дювер-
же, личные сотрудники министра «приходят вместе с
ним в министерство и уходят с ним» [87, 696].
Во французской юридической литературе по-разному
решается вопрос о правовом положении кабинета и его
членов. Отдельные авторы (Ф. де Бек, Ж. Сивек-Пуй-
дессо) считают, что кабинет министра действует при
центральной администрации, составляя часть этой адми¬
нистрации, и образует вершину административной
иерархии [48, 186; 144, 8]. Большинство же не относит
кабинет министра к составу центральной администра¬
ции, а видит в нем «нечто вроде административного дво¬
ра», который разрешает межминистерские проблемы
[77, 58], или нечто вроде межминистерской ячейки, при¬
том как бы постоянной [63, 317]. Решение вопроса за¬
труднено тем, что во Франции почти полностью отсутст¬
вуют акты, регламентирующие деятельность министер¬
* Выражение «министерский кабинет» обычно употребляется в
двух смыслах: в одном оно означает правительство в целом, в
другом — личных сотрудников министра, его близкое окружение.
В настоящей работе выражение «министерский кабинет» употреб¬
ляется именно в этом узком смысле.	•
4*
51

ских кабинетов. «Мы,— пишет Б. Гурией,— здесь нахо¬
димся в области обычаев и традиций, которые переда¬
ются из года в год и из поколения в поколение, более
или менее приспосабливаясь к нуждам дня» [104, 58].
Функции кабинета варьируются в зависимости от
министерства и его руководителя. Одни министры пола¬
гают, что внимание кабинета должно быть обращено
только на ограниченное число дел, другие роль кабине¬
тов толкуют расширительно, считая, что кабинеты дол¬
жны уделять внимание всем важным проблемам, кото¬
рые ставятся в министерстве; третьи видят в лице ка¬
бинета только передаточный механизм, орган, который
не должен обсуждать важные дела, быть «чем-то вроде
суперсекретариата управления» [104, 59].
Однако, несмотря на существующие различия, каби¬
неты всех министров имеют общие функции, среди ко¬
торых выделяют три, а именно: функции секретариата
и представительства, «политические» и «технические»
функции [101, 61—68]. Особенно важны политические
функции, если министр — выходец из числа депутатов и
если он принадлежит к политической партии. Б. Гурней
выделяет три «политические» задачи кабинета: сохра¬
нение связей между министром и его избирательным
округом, поддержание контактов с политическими кру¬
гами (контакты с парламентом и политическими пар¬
тиями, а также подготовка вопросов к заседанию Совета
Министров), обеспечение связей с прессой (информа¬
ция министра о публикациях в прессе и информация
прессы министерством). Решая «технические» задачи,
кабинет осуществляет роль передаточного механизма
между министром и бюро, выполняет функции контроля,
выступает в качестве концептуального или инициатив¬
ного начала [101, 67—68].
Формально штат кабинета определен нормативными
актами (декретами от 28 июля 1948 г., 21 августа 1951 г.
и 11 мая 1954 г.), согласно которым кабинет министра
не может превышать 10 человек (кабинет министров
иностранных дел, экономики и финансов, внутренних
дел—11 человек), кабинет государственного секре¬
таря — 7 человек, кабинет субсекретаря — 6 человек *.
.	* В состав кабинета обычно входят директор кабинета, его
заместитель, несколько атташе кабинета, руководитель личного сек¬
ретариата, технические советники и чиновники по особым поруче¬
ниям.
52

Фактически же количество членов министерского каби¬
нета бывает большим *.
Правительство Франции, состоящее из 25—30 мини¬
стров и государственных секретарей, включает в состав
министерских кабинетов примерно 300 руководящих
сотрудников, а то и больше. Министерские кабинеты
правительства Ж. Шабан-Дельмаса (41 министр), на¬
пример, насчитывали 383 сотрудника, что представляет
пока абсолютный рекорд [158а, 39]**.
Но и эти данные нельзя считать полными. «Нормы,
определяющие максимальный штат должностных лиц
кабинета и гласность назначения,— отмечает Ш. Деб-
баш,— не всегда соблюдаются. Часто встречаются
сверхштатные и скрытые (occulte) сотрудники» [76, 50].
По словам Б. Гурнея, «некоторые лица не желают пуб¬
лично появляться как составная часть министерского
кабинета, потому что они продолжают осуществлять
другие функции в администрации» [104, 70].
Так же, как и в аппарате президента республики и
премьер-министра, на службе в министерских кабине¬
тах состоят неофициальные сотрудники: «официозные»
лица, в том числе и политические деятели, и тайные,
о которых даже члены кабинета точно не знают, кем
они являются и каково их количество. К числу тайных
сотрудников относятся протеже (ставленники) мини¬
стра, провинциальные эмиссары, другие чиновники, не
желающие возвращаться в администрацию. Тайные со¬
трудники, в качестве которых обычно выступают лич¬
ные друзья министра, работают непосредственно с ним,
а не с директором его кабинета. «Чаще всего,— отме¬
чает Б. Гурней,— речь идет о политических деятелях,
и особенно о членах политических партий» [101, 60].
* Так, в правительстве Ж- Шабан-Дельмаса кабинет государст¬
венного министра по делам национальной обороны М. Дебре насчи¬
тывал 16 членов, кабинет государственного министра, ведавшего
заморскими департаментами и заморскими территориями, П. Мес¬
мера—13 человек, министра экономики и финансов В. Жискар
д’Эстэна—17 человек, министра национального образования О. Ги¬
тара— 13 человек и т. д. [209, 18—19, 20—23, 30—31, 34]. В пра¬
вительстве Ж. Ширака кабинет министра обороны состоял из
12 членов, государственного секретаря по делам заморских депар¬
таментов и территорий—10 человек и т. д. [210, 24—25].
** Более подробные данные по составу министерских кабине¬
тов правительства V Республики см. [48, 180].
53

Формально министр по своему усмотрению подбирает
состав своего кабинета, но на деле «большинство дирек¬
торов и руководителей кабинетов так же, как и сотруд¬
ников, были «выбраны» по предложению Елисейского
дворца» [125,90]*.
Характерной особенностью министерских кабинетов
является и то, что личные связи, устанавливающиеся в
течение долгого времени на почве самых различных
факторов (совместная учеба и работа, в том числе в
различного рода организациях и союзах, родственные
отношения и т. д.), существуют не только между чле¬
нами одного кабинета, но и охватывают ответственных
должностных лиц (сотрудников), членов всех министер¬
ских кабинетов (в период V Республики от 250 до 300
человек) [63, 317], порой объединяя их невидимыми
и только лишь им одним известными прочными нитями.
Такие взаимопроницаемые отношения ведут к созданию
замкнутого «управленческого клуба», члены которого
по знакомым им «пешеходным мостикам» переходят из
одного кабинета в другой, образуя таким образом про¬
фессиональные кадры министерских советников, готовых
по зову того или иного министра явиться к нему на
службу. Так, в 1968 г. 22% сотрудников министерских
кабинетов участвовали ранее в одном кабинете, 24 —
в двух и более кабинетах [144, 69].
Пребывание в министерских кабинетах характеризу¬
ется одновременно стабильностью и мобильностью: ста¬
бильностью потому, что нередко, как только что отмеча¬
лось, одни и те же лица входят в кабинеты, мобиль¬
ностью потому, что происходит периодическое обновле¬
ние состава кабинетов, усилившееся в период V Рес¬
публики. Если в 1955 г. впервые в состав министерских
кабинетов вошли 26% сотрудников, то с июня 1958 г.
по январь 1959 г.— 40, в 1960 г.— 62%, в 1968 г.— 53%
[144, 69]. Но это лишь одна сторона дела. С другой
стороны, если в годы IV Республики более 5 лет нахо¬
дилось в кабинетах около 7з их членов (в том числе
11%—от 10 до 14 лет), то в 1968 г.— 20% штатного
персонала провели в кабинетах от 3 до 6 лет и 26% —
более 6 лет [144, 71].
Характерно, что многие члены правительства в слу¬
чае перехода к руководству другим министерством
* См. также [77, 58].
54

(ведомством), например в связи с реорганизацией прави¬
тельства, нередко «уводят» с собой наиболее ответствен¬
ных должностных лиц из числа своего окружения. При
этом необходимо отметить два момента: во-первых, ми¬
нистры в значительно большей степени, чем государст¬
венные секретари, «привязаны» к своим личным сотруд¬
никам, во-вторых, эта привязанность намного сильнее
по отношению к наиболее ответственным должностным
лицам (директор или руководитель кабинета), и в мень¬
шей степени она проявляется на уровне технических
советников и чиновников по особым поручениям. Так,
во время реорганизации правительства в марте 1974 г.
из 14 членов правительства (7 министров и 7 государ¬
ственных секретарей), сменивших министерства, 9 «уве¬
ли» с собой директоров кабинетов *.
Членами министерских кабинетов могут быть лица,
принадлежащие к полугосударственному или частному
сектору, а также к свободным профессиям. Однако
большинство членов министерских кабинетов комплек¬
туется из числа лиц, занятых на государственной служ¬
бе. По данным Ш. Деббаша, на долю чиновников
(в широком смысле) в министерских кабинетах прихо¬
дится примерно 90% состава, на долю представителей
частного сектора — примерно 5,5% и на долю полити¬
ческих деятелей примерно 4,5% [74, 59]**. В связи с
этим французские авторы отмечают, что «первоначально
министр выбирал прежде всего политических сотрудни¬
ков; теперь часто чиновники делают карьеру в мини¬
стерских кабинетах и остаются здесь, несмотря на изме¬
нения правительства» [59, 30].
Преобладание среди членов министерских кабине¬
тов высших чиновников, являющихся непосредствен¬
ными исполнителями воли министра, проводниками его
политики, дало основание Ш. Деббашу говорить о за¬
хвате власти чиновниками внутри министерских кабине¬
тов, которые «сегодня практически стали местом, сохра¬
няемым для чиновников» [74, 59].
* Подробнее см. [156, 41].	я
** Ф. де Бек тоже констатирует тенденцию к уменьшению доли
нечиновников в министерских кабинетах, но приводит несколько
иные цифры: в правительстве Дебре (1960)—22%, Помпиду
(1963) —24,5%, Помпиду (1966) — 19%, Кув де Мюрвиля— 13,5%,
Шабан-Дельмаса (1969) — 12%, Шабан-Дельмаса (1972) — 11%,
Месмера—12,2% [48,181].
55

Причины, влекущие высших чиновников, политиче¬
ских и других деятелей различных рангов в министер¬
ские кабинеты, весьма разнообразны: личная амбиция,
желание получить дополнительное вознаграждение,
стремление участвовать в осуществлении власти, наме¬
рение более быстро продвинуться внутри своей адми¬
нистрации, получить должность руководителя органа
или службы в публичном или полупубличном секторе
или облегчить последующий переход на руководящий
пост в частную экономику, обеспечить доступ к полити¬
ческой карьере (войти в парламент или получить мини¬
стерский портфель). Поэтому для чиновника назначение
в состав кабинетов — это не только «элемент престижа»,
но и «средство заняться политической карьерой», а
также «способ ускорить административную карьеру»
[103, 99].
Используя пребывание в министерском кабинете в
качестве трамплина для перехода на более высокие
административные или политические должности, опре¬
деленное число членов министерских кабинетов совер¬
шает нечто вроде «политико-административного» круго¬
ворота, в ходе которого они поднимаются на вершину
административно-политической иерархии, пройдя через
парламент. Например, Ж- Ширак был членом кабинета
Ж- Помпиду с 1962 по 1967 г., а затем стал депутатом
(1967), еще позднее был назначен государственным се¬
кретарем и, наконец, в 1974 г. премьер-министром;
М. Жобер был членом различных министерских каби¬
нетов в годы IV Республики, директором кабинета
премьер-министра Ж. Помпиду с 1962 г., генеральным
секретарем президента республики с 1969 г. и, наконец,
в апреле 1973 г. был назначен министром иностран¬
ных дел.
Когда-то роль кабинета была определена как «мозг
министра и око хозяина» [144, 113]. Но в настоящее
время многие специалисты утверждают, что концепция
функций кабинета изменилась ввиду того, что члены ка¬
бинета теперь чаще всего подбираются не из политиче¬
ских деятелей, а из специалистов. «Если прежде акцент
делался на политическую роль кабинета,— пишет
Ш. Деббаш,— то сегодня административная функция
представляется более важной» [76, 49]. В. Силвер
тоже того мнения, что в настоящее время «кабинеты не
являются больше политическими», ибо они «отныне
56

ориентированы к техническим задачам больше, чем к
политическим» [186, 81]. Ж- Сивек-Пуйдессо считает,
что в период V Республики кабинет «становится орга¬
ном административного руководства», «все больше и
больше интегрированным в административную иерар¬
хию», в результате чего «его политический вес уменьша¬
ется» [144, 90].
Но такое мнение разделяют далеко не все француз¬
ские специалисты. Так, по мнению П.Морана, министер¬
ский кабинет представляет собою «гибкий мостик», ко¬
торый соединяет администрацию с политикой» [135,702].
Оценивая это определение как «справедливое» и
«выразительное», М. Прело называет кабинет «полити¬
ческим управлением министерства» [135, 703]. Полити¬
ческую сторону деятельности министерских кабинетов
признает Б. Гурней, указывая, что «кабинеты являются
органами, которые предлагают хороший пример взаимо¬
проникновения между администрацией и политикой
[101, 55] и что «высшая французская администрация в
некоторых отношениях политизирована» [101, 59].
Если аппарат президента и аппарат премьер-мини¬
стра нередко узурпируют полномочия министров, то со¬
трудники из окружения министров вторгаются в ком¬
петенцию руководителей служб министерств для того,
чтобы, с одной стороны, ограничить их полномочия, а
с другой,— политизировать их, чтобы деятельность
служб министерств, по словам Ж.-Л. Серана, «была
пронизана политическими целями, преследуемыми пра¬
вительством» [33, 104—105]. Это еще раз доказывает,
что на практике министерский кабинет широко осуще¬
ствляет не только административно-технические функ¬
ции, но и политические. Не случайно в брошюре, рас¬
считанной на широкий круг читателей, А. Лансело, со¬
ставляя пирамиду участия французов в политической
жизни страны, на вершине пирамиды поместил 40 чле¬
нов исполнительной власти (президент и правительство)
и 343 члена министерских кабинетов [112, 64].
В материалах XXII съезда ФКП министерские каби¬
неты характеризуются как постоянный аппарат круп¬
ного капитала в системе органов государства и подчер¬
кивается, что включающие в свой состав до 500 раз¬
личных должностных лиц, прямых представителей
монополий, министерские кабинеты решают все втайне,
ускользая от всякого народного контроля [15, 32].
57

В зависимости от решаемой задачи министр рабо¬
тает либо с директором своего кабинета, либо с техни¬
ческими советниками, либо с руководителями служб.
Однако чаще всего он работает с политическими совет¬
никами. В большинстве министерств внутри кабинета
фактически выделяется узкая группа руководящих лиц,
составляющая бюро кабинета.
В ряде министерств для осуществления контроля за
единством действий органов данного ведомства учреж¬
дена генеральная инспекция, состоящая из высших чи¬
новников (главного инспектора, инспектора и замести¬
теля инспектора), которым министр поручает проведе¬
ние различного рода проверок. Инспекционный корпус
отдельных министерств (Министерства экономики и фи¬
нансов, Министерства почты, телеграфа и телефона, ве¬
домства путей сообщений и др.) выполняет более широ¬
кие функции *, но обычно роль инспекторов ограничи¬
вается простым расследованием неправильных действий
и фиксацией недостатков в функционировании инспек¬
тируемой службы. Хотя инспекторы представляют от¬
чет о проведенной работе непосредственно министру,
фактически инспекциями распоряжается кабинет, точ¬
нее говоря, его директор.
В отдельных министерствах (иностранных дел, на¬
ционального образования и др.) учреждена должность
генерального секретаря, которому надлежит быть по¬
средником между министром и директорами управлений.
Однако на практике «директора являются слишком
могущественными, чтобы принять посредника между
ними и министром» [144, 129]. Противники поста гене¬
рального секретаря считают, что для этой должности
трудно найти место во французской высшей админи¬
стративной организации.
Каждое министерство состоит из различного количе¬
ства разных по своему назначению подразделений. Вну¬
тренняя структура министерских подразделений и рас¬
пределение компетенции между ними находится в веде¬
нии министра и определяется его актами.
* Эти министерства располагают огромной армией чиновников,
облеченных правом инспекции и контроля как в центре, так и на
местах. Так, в Министерстве экономики и финансов насчитывается
23 000 инспекторов и 25 000 контролеров, в Министерстве почты,
телеграфа и телефона соответственно 15 000 и 45 000 [48, 228—229].
58

Низовой ячейкой каждого министерства является
бюро, но конкретное положение того или иного бюро
зависит в определенной мере от влияния министра. Не¬
решительность министра в проведении своей линии при¬
водит к усилению позиций бюро. В такой обстановке
некоторые бюро могут играть определяющую роль.
Важной структурной единицей администрации мини¬
стерства являются управления (например, Главное
управление местных коллективов в Министерстве вну¬
тренних дел, управление бюджета в Министерстве эко¬
номики и финансов, управление по культурным связям
в Министерстве иностранных дел и т. д.). По мнению
Ф. Газье и Б. Гурнея, управления представляют базо¬
вую единицу министерств [93, 132; 104, 106], тогда как
Ж.-Ф. Кеслер и Ф. де Бек такой базовой единицей при¬
знают бюро [105, 238; 48, 171].
Французские специалисты отмечают стремление
управлений к сепаратизму, к присвоению компетенции
во всех областях. Каждое управление имеет, по выра¬
жению Б. Гурнея, «свой собственный дух, который мож¬
но назвать доктриной дома (doctrinemaison)» [104, 111].
Этот дух определяется в значительной степени руково¬
дителем управления. Ф. Газье пишет, что «управления
имеют тенденцию молчаливо игнорировать друг друга.
В одном и том же министерстве имеется мало горизон¬
тальных и вертикальных контактов между управления¬
ми. Каждое живет в своем мире и в нем замыкается.
Иногда даже существует некоторая враждебность или
некоторое соперничество между управлениями» [93, 170].
Кабинет, разумеется, стремится пресекать такие «сепа¬
ратистские» тенденции.
Управления являются одним из важнейших звеньев
администрации, разрабатывающих многие элементы
тактики и стратегии правящих кругов. Ф. Газье подчер¬
кивает, что «управление является действительно средо¬
точием бюрократии. Когда намекают на скрытую и
реальную мощь администрации, то имеют в виду мощь,
которая находится в управлениях центральных админи¬
страций. Именно там чиновники являются компетент¬
ными, там они располагают максимумом средств, там
складываются прецеденты, там разрабатывается любая
регламентация. Нельзя ничего сделать без их участия
или без их согласия. Это, бесспорно, сердце самой адми¬
нистрации» [93, 171].
59

Управления при осуществлении своих функций
действуют, как министерские кабинеты, прежде всего в
интересах правительства, от которого они находятся в
прямой зависимости. Управления осуществляют двойную
миссию: с одной стороны, они определяют и предлагают
министру политику в различных сферах деятельности
государства; с другой — они выступают одновременно
в качестве исполнителей конкретных решений и участ¬
ников разработки проектов новых решений, новых бу¬
дущих административных и политических действий.
Назначение на посты директора управления (дирек¬
тора центрального ведомства) производится декретом
в Совете Министров. В большинстве случаев в подборе
и представлении кандидатуры директора определяю¬
щую роль играет министр. Он стремится к тому, чтобы
иметь во главе управления своего человека, на которого
он может опереться и который, будучи обязанным ему
своей директорской должностью, проявит лояльность.
Так, в 1967 г. 21% директоров управлений накануне
своего назначения на эту должность состояли на службе
в министерских кабинетах, а число ранее сотрудничав¬
ших с кабинетом достигло 50% [144, 35]. Однако, под¬
бирая ту или иную кандидатуру, министр обычно кон¬
сультируется с главою правительства. Ему приходится
учитывать и влияние различных групп давления.
Формально считается, что директор назначается без
учета политических мотивов и что он не принадлежит
к партии министра. Однако было бы неточным заклю¬
чать, что «политические аспекты не играют никакой
роли или играют второстепенную роль при назначении
директоров. Политические факторы имеют, напротив,
первостепенное влияние в том смысле, что личные со¬
ображения чрезвычайно важны» [144, 33]. В действи¬
тельности среди лиц, занимающих посты директоров,
есть и «технические» люди, и «политические» люди, так
что говорить о деполитизации администрации на этом
уровне не приходится.
В отличие от членов министерских кабинетов с при¬
ходом нового министра директора не уходят в отставку.
Они сохраняют свою должность, теряя лишь делегиро¬
ванное им предыдущим министром право подписи. Од¬
нако, если действия директора противоречат новой ори¬
ентации министра, не исключен уход в отставку дирек¬
тора либо по собственному желанию, либо по требова¬
60

нию министра. Положение директора зависит от ряда
факторов: от личной поддержки министра, под руковод¬
ством которого функционирует управление, от отноше¬
ния к нему собственных служб и подчиненного корпуса
чиновников, а также от позиции различных групп дав¬
ления, подвизающихся в сфере деятельности его служб.
С усилением роли исполнительной власти увеличи¬
вается продолжительность пребывания на посту дирек¬
торов управлений. Так, в 1945—1950 гг. средняя продол¬
жительность пребывания на посту директора управления
составляла 2,8 года, в 1951—1953 гг.— 3,9, в 1959—
1966 гг. — 3,2 года [100, 218]. По мнению Ж- Сивек-Пуй-
дессо, «средняя продолжительность пребывания на по¬
сту министров имеет тенденцию при V Республике со¬
единяться со средней продолжительностью пребывания
на посту директоров» [144, 72]. Министр находится на
посту в среднем 2,9 года, а директор управления —
3,4 года [48, 169]. Более длительное пребывание дирек¬
тора управления на своем посту дает возможность ему,
имеющему опыт решения административных и полити¬
ческих дел в сфере компетенции своего ведомства, в той
или иной мере диктовать министру свою волю, особен¬
но в начальный период нахождения министра у власти.
В годы V Республики аппарат управлений услож¬
нился. Директор стал располагать кабинетом, который
в отдельных управлениях насчитывает до 6—7 чиновни¬
ков высокого ранга [48, 259].
В иерархическом плане непосредственно за долж¬
ностью генерального директора или директора управле¬
ния следуют должности директора (руководителя)
службы, заместителя директора и помощника директора
службы, которые формально занимают равное положе¬
ние по условиям назначения, прохождения службы и
вознаграждения.
В соответствии со ст. 1 декрета № 55—1226 от
19 сентября 1955 г. (впоследствии неоднократно изме¬
ненного, особенно декретом № 64—1173 от 26 ноября
1964 г.) в каждом министерстве назначение на долж¬
ность руководителя службы, заместителя директора и
помощника директора службы производится совместным
приказом премьер-министра и заинтересованного мини¬
стра с учетом мнения министра, ведающего делами го¬
сударственной службы.
Важное место в деятельности управлений занимают
61

гражданские администраторы, которым призваны-помо¬
гать атташе центральной администрации. И те и дру¬
гие относятся к категории высшего персонала мини¬
стерств. Правовой статус гражданских администрато¬
ров, созданных ордонансом от 9 октября 1945 г., регу¬
лируется декретом № 64—1174 от 26 ноября 1964 г.
[202, 17—26] и декретом № 72—556 от 30 июня 1972 г.
[204, 4. VII. 1972].
В соответствии со ст. 2 декрета от 26 ноября 1964 г.
гражданские администраторы составляют единый меж¬
министерский корпус, находящийся в ведении премьер-
министра, который с учетом мнения министра по делам
государственной службы назначает их в различные цен¬
тральные и ассимилированные администрации, переда¬
вая тем самым в распоряжение заинтересованных мини¬
стров. Однако мобильность гражданских администрато¬
ров является относительной. Так, например, практи¬
чески невозможно найти гражданского администратора
Министерства экономики и финансов, перешедшего или
желающего перейти в технические министерства. В не¬
которых министерствах в штате центральных админи¬
страций гражданские администраторы не состоят *.
В небольших управлениях насчитывается примерно де¬
сяток гражданских администраторов (или чиновников
того же ранга), а в некоторых наиболее важных — око¬
ло 50 [104, 105].
Декретом от 14 марта 1962 г. оптимальный состав
корпуса гражданских администраторов был установлен
в 1400 человек, но его реальная штатная численность,
по данным В. Силвера, составляет примерно до 2900 че¬
ловек [143, 555] **.
Гражданские администраторы подчиняются гене¬
ральным директорам и директорам центральных и при¬
равненных к ним администраций (ст. 1) и призваны
проводить в жизнь генеральные директивы правитель¬
ства, готовить проекты законов, регламентов и мини¬
стерских решений, устанавливать необходимые инструк¬
ции об их исполнении и обеспечивать координацию
соответствующих работ (ст. 5 декрета от 30.06.72 г.).
* Так, в Министерстве иностранных дел функции выполняют
члены Дипломатического корпуса, специфические корпуса имеются
■в Министерстве юстиции и некоторых других.
** По другим сведениям, в 1970 г. на активной службе состоя¬
ло 1 774 гражданских администратора против 1 816 человек в
1964 г. и 1 700 человек в 1960 г. [146, 415].
62

В отличие от гражданских администраторов атташе
центральной администрации не составляют единого кор¬
пуса. Они образуют министерские корпуса с межмини¬
стерским статусом, закрепленным декретом № 55—1658
от 16 декабря 1955 г. Они комплектуются путем меж¬
министерского конкурса, их комплектование обеспечи¬
вается равно институтами региональной администрации
(декрет № 70—401 от 13 мая 1970 г.), а также Нацио¬
нальной школой администрации (частично) [209,1—17].
В ходе обсуждения вопроса о численности атташе
центральной администрации предлагалось, чтобы их
оптимальный штатный состав был в два раза больше,
чем штатный состав гражданских администраторов
(то есть 2 800 человек); фактически же, по данным
В. Силвера, штатный состав атташе центральной адми¬
нистрации насчитывает около 1 300 человек [143, 555].
Наличие большого количества министерских служб
создает множество неудобств, корни которых буржуаз¬
ные юристы видят в слишком большом числе мини¬
стерств. Ш. Деббаш отмечает, что «эта министерская
инфляция поднимает многочисленные проблемы коорди¬
нации и двойных служб» [76, 54]. Отсутствие в сложной
правительственной структуре единого координационного
центра, по мнению этого автора, усиливает господство
Министерства экономики и финансов, которое «разра¬
батывает собственную доктрину координации» и осуще¬
ствляет ее в зависимости от чисто финансовых крите¬
риев, вместо того чтобы исходить из принципов общей
политики [76, 55].
В целях гармонизации деятельности различных ми¬
нистерств вносились предложения о сокращении их,
о создании небольшого числа специализированных меж¬
министерских комитетов и др. Однако предложения эти
реализованы не были.
Проблема двойных служб во Франции возникла в
связи с тем, что ряд министерств создает органы, дуб¬
лирующие аналогичные функции других министерств.
Например, вопросами образования ведает не только
Министерство национального образования, ими зани¬
маются Министерство сельского хозяйства, Министерст¬
во экономики и финансов и др. По мнению Ш. Дебба-
ша, «единственным решением проблемы этих «служб-
дублей» является перегруппировка служб, осуществляю¬
щих идентичные функции, под непосредственным руко-
63

водством наиболее заинтересованного министерства»
[76, 58]. В целях устранения параллелизма в деятель¬
ности служб во Франции проводилась некоторая пере¬
группировка служб, однако она носила крайне ограни¬
ченный характер.
Сотрудники, состоящие на службе в аппарате мини¬
стерств, обладают многочисленными исполнительно-рас¬
порядительными функциями; они располагают широкой
самостоятельностью в вопросе реализации своих полно¬
мочий. «Бюрократия перестала играть роль вспомога¬
тельной системы, через которую центральная власть
реализует свои решения,— пишет А. А. Мишин,—Она
стала независимой, самодовлеющей системой, которая
работает сама на себя и движется внутри своих собст¬
венных границ» [155, 127].
Разумеется, важность осуществляемых сотрудником
аппарата министерств функций зависит от занимаемого
им положения.
Члены министерских кабинетов выполняют много¬
численные функции, связанные с деятельностью мини¬
стра, во-первых, и входящие в их собственную компе¬
тенцию, во-вторых. Это вытекает из положения мини¬
стерского кабинета, который представляет собою не что
иное, как инструмент в руках политического деятеля,
средство, которое «позволяет министру контролировать
и давать необходимые импульсы администрации, нахо¬
дящейся в его подчинении» [115, 340]. Сотрудники ми¬
нистерского кабинета, наряду с выполнением функций
организационного характера, обеспечивают министру
связь с парламентом и средствами массовой информа¬
ции (прессой, радио, телевидением), через которые про¬
водится политическая линия министра и министерства
в целом, а также с избирательным округом, от кото¬
рого министр избран в парламент до назначения его в
состав правительства.
Конкретное содержание функций отдельных членов
кабинета, действующих, как правило, от имени мини¬
стра, в различных министерствах чрезвычайно разнооб¬
разно, но при всем том «можно констатировать по суще¬
ству политический характер функций членов министер¬
ских кабинетов» [156, 40].
В современной Франции сотрудники министерских
кабинетов, в частности технические советники, из пас¬
сивных посредников уже давно превратились в активную
64

политическую силу, выступая твердой опорой минист¬
ров. Рассматривая поступившие дела, члены министер¬
ских кабинетов не ограничиваются ролью «почтового
ящика» [101, 67], они вносят изменения в проекты по¬
ступивших актов (участвуя таким образом в нормо¬
творческом процессе) с тем, чтобы обеспечить соответст¬
вие их содержания политике министра и правительства
в целом.
Наибольшей властью среди сотрудников министер¬
ского департамента обладает директор кабинета, наи¬
более доверенное лицо, иногда и личный друг министра.
Он несет ответственность за функционирование кабине¬
та в целом, а также организует распределение работы
между членами кабинета и между управлениями, осу¬
ществляя контроль за своевременным исполнением воз¬
ложенных на подчиненных лиц функций и добиваясь
единства взглядов всех членов кабинета. По мнению
Ж. Сивек-Пуйдессо, «директор является в некотором
роде генеральным директором министерства» [144, 102].
Однако многочисленные административно-техниче¬
ские функции директора кабинета, являющегося вторым
лицом после министра, не исключают политические
аспекты его деятельности: осуществление политическо¬
го представительства от имени министра, координация
в целом отношений с парламентом и прессой, редакти¬
рование речей министра, подписание многих решений
и т. д. О директоре кабинета можно прямо сказать,
что он в большей степени занимается политическими
делами, чем административными. По мнению отдель¬
ных специалистов, «некоторые директора играли решаю¬
щую роль в определении правительственной политики»
[144, 102].
Техническим советникам и чиновникам по особым
поручениям, как, впрочем, и некоторым другим сотруд¬
никам министерского кабинета (например, руководи¬
телю кабинета и др.), присуща компетенция двоякого
рода: наряду с административной деятельностью они
выполняют функции политического характера. Они изу¬
чают различного рода проекты и возможности их при¬
нятия и применения, присутствуют на заседаниях мини¬
стерских комитетов и других органов, участвуют в под¬
готовке правительственных решений и их исполнении,
осуществляют связь со службами Елисейского дворца
и Отеля Матиньон, устанавливают контакты с профес¬
5
П. И. Савицкий
65

сиональными, предпринимательскими и другими союза¬
ми и т. д.
Более высокое положение по сравнению с аналогич¬
ной категорией должностных лиц в кабинетах зани¬
мают технические советники и чиновники по особым
поручениям, состоящие непосредственно при министре.
«Дело идет обычно о личностях,— пишет Ж. Сивек-Пуй-
дессо,— которые не хотят зависеть от директора каби¬
нета... Они сотрудничают непосредственно с министром,
но не всегда имеют точные функции» [144, 102].
Парламентский атташе (или один из членов каби¬
нета, например, чиновник по особым поручениям, вы¬
полняющий его функции), обеспечивая министру связь
с депутатами и сенаторами, готовит для него материа¬
лы, необходимые для его участия в работе парламент¬
ских комиссий и пленарных заседаний палат (в том чис¬
ле ответы на письменные вопросы депутатов и сенато¬
ров), держит министра в курсе всех парламентских дел,
информирует его о всех требованиях, предъявляемых
к министерству, а также выполняет некоторые другие
функции. В современной Франции парламентский атта¬
ше уже давно перестал быть простым информатором
министра; являясь советником министра по парламент¬
ским вопросам, он должен правильно оценивать обста¬
новку в Национальном собрании и Сенате и своевре¬
менно рекомендовать, предложить на рассмотрение пар¬
ламента ту или иную формулу закона, одновременно
способствуя «проталкиванию» законопроектов, исходя¬
щих от министерства, ибо именно они знают, как это
лучше сделать, в том числе путем использования соот¬
ветствующего давления.
Значительна роль аппарата министерств в нормо¬
творческом процессе. Участие представителей чинов-
ничье-бюрократического аппарата в разработке прави¬
тельственных нормативных актов и в подготовке законо¬
проектов — существенная функция высшей французской
администрации, которая давно перестала быть простым
исполнителем, став действительным творцом социаль¬
ных и политические решений. Эту важную сторону дея¬
тельности правительственного чиновничье-бюрократиче-
ского аппарата отмечают и французские авторы. Так,
А. Клесс обращает внимание на то, что «длинный и
трудный этап подготовки текстов законов, ордонансов
или декретов делается вне Совета Министров» [67, 119].
бб

По мнению Б. Гурнея, «фаза подготовки решения нахо¬
дится в исключительном ведении администрации»
[104, 12].
Однако степень участия представителей централь¬
ного чиновничье-бюрократического аппарата далеко не
одинакова. На практике проекты важнейших актов (на¬
пример, законов, декретов и т. д.) подготовляются, как
правило, сотрудниками министерских кабинетов, т. е.
технократами, под контролем аппарата президента рес¬
публики. Процесс разработки внутриминистерского акта
проходит сложный путь: от идеи министра через конк¬
ретного исполнителя, как правило, технического совет¬
ника, к неоднократным заседаниям министерского каби¬
нета (порой с участием директора управления и руково¬
дителя службы) и опять к министру, который после вы¬
яснения реакции внешних лиц и сил (своих партнеров,
организаций и т. д.) окончательно постановляет о про¬
екте решения и передает этот проект другим заинтере¬
сованным членам правительства.
Разумеется, каждая инстанция, участвующая в нор¬
мотворческом процессе (межминистерские заседания,
межминистерские комитеты, узкие советы, Совет Мини¬
стров), включает представительство различного адми¬
нистративно-иерархического и политического уровня,
причем с повышением уровня обсуждения суживается
круг участников обсуждения, остаются в стороне чинов¬
ники более низкого уровня. Таким образом, именно
высокопоставленные чиновники, эта своеобразная адми¬
нистративно-политическая бюрократия (а не сами мини¬
стры), занимаются предварительной разработкой зако¬
нопроектов и многочисленных нормативных актов пра¬
вительства. «Фактически бюрократия законодательст¬
вует и управляет, диктуя тексты государственных актов
парламенту и кабинету» [27, 92].
Чиновничье-бюрократический аппарат активно уча¬
ствует в подготовке законопроектов. Высшее француз¬
ское чиновничество, как и бюрократия других буржуаз¬
ных государств, имеет возможность законодательство¬
вать, в частности, «в порядке подготовки законопроек¬
тов, «провертываемых» через парламент» [27, 6].
Во Франции, как и в большинстве капиталистических
стран, число законов парламентского происхождения
продолжает уменьшаться по отношению к законам пра¬
вительственного происхождения. Как отмечает Ж. Бюрдо,
5*
67

«равенство правительства и парламентариев в вопросах
инициативы имеет тенденцию все больше и больше
становиться теоретическим» [62, 534].
Так, на 1 299 законов, одобренных французским пар¬
ламентом в течение четырех первых легислатур
(1958—1973), приходится 1 129 проектов законов и
170 предложений законов [129, 4]. По мнению П. Аври-
ля, пропорция законов, принятых по предложению пар¬
ламентариев в годы V Республики, никогда не превы¬
шала 2% [45, 101].
Вполне очевидно, что основная масса проектов за¬
конов, вносимых в парламент от имени правительства,
разрабатывается при самом непосредственном участии
правительственного чиновничье-бюрократического аппа¬
рата, который должен заниматься исполнительной и от¬
части распорядительной деятельностью. Таким образом,
администрация, подготовляя порученные проекты и вы¬
полняя основную предварительную работу, выходит да¬
леко за пределы своей основной компетенции. «Парла¬
мент,— констатирует М. Понятовский,— сохраняет
только полномочия контроля и контроля голосовать за¬
коны» [134, 15].
Однако эти важные акты готовятся не всеми чинов¬
никами, а, только главным образом высшими, которые
принимают участие в их обсуждении на самом различном
административно-политическом уровне (межминистер¬
ские заседания и т. д.). Разрабатываемый законопроект
охватывает значительный круг представителей ■ высшей
администрации, переходя от одной группы чиновников
к другой.
Французское чиновничество, находящееся на службе
правительства, крайне заинтересовано разрабатывать
нормативные акты, избегая гласности. «Администрация...
склонна действовать под колпаком, готовить свои проек¬
ты втайне, употребляя эзотерический язык» [104,
278],— пишет Б. Гурней. Как известно, ныне действую¬
щая конституция Франции была подготовлена при са¬
мом активном участии высокопоставленных чиновников,
причем отстраненными от этой важной работы практи¬
чески оказались члены парламента. Это обстоятельство
констатируется ведущими французскими государствове-
дами. Так, М. Дюверже обращает внимание на тот факт,
что предварительный проект Конституции 1958 г. «был
составлен очень узким кругом лиц; процедура, обычная
68

для авторитарных конституций, а не для конституций
демократических» [86, 9]. По словам Ж. Бюрдо, «текст
конституции был подготовлен рабочей группой, состав¬
ленной из членов Государственного совета» [60, 422].
Еще большее влияние правительственного аппарата
на финансовые законы и программные законы, опреде¬
ляющие цели экономической и социальной деятельности
государства. Эти законы вносятся в парламент прави¬
тельством, однако до того, как они попадут в парламент,
они проходят через многочисленные службы центральной
администрации, которыми располагает правительство.
Поскольку депутаты и сенаторы лишены права зако¬
нодательной инициативы в области государственных фи¬
нансов, именно чиновники самым непосредственным об¬
разом занимаются разработкой финансовых законов:
(бюджета). Ведущая роль в этом вопросе принадлежит
Министерству экономики и финансов, его ответственным
сотрудникам (в частности, членам министерского каби¬
нета), с участием представителей различных заинтересо¬
ванных министерств, и прежде всего чиновников их «фи¬
нансовых» служб.
Формально по Конституции 1958 г. бюджет, как,,
впрочем, и План экономического и социального разви¬
тия, должен утверждаться парламентом. Однако строго
регламентированная процедура принятия бюджета- в
парламенте построена таким образом, что отклонить
проект, разработанный представителями чиновничье-бю-
рократического аппарата или даже изменить его, невоз¬
можно. «Процедура обсуждения финансовых законов
(бюджета) в парламенте организована таким образом,—
отмечает М. А. Крутоголов,— чтобы всемерно ограни¬
чить право парламентариев изменять проект» [24, 290].
Даже буржуазные государствоведы признают, что в во¬
просе принятия финансового закона влияние депутатов
и сенаторов значительно меньше, чем при обсуждении
иных законов. «Можно сказать,— пишет Б. Гурней,—
что рассмотрение финансового закона парламентом не
позволяет парламенту осуществлять прямое влияние на
правительственные проекты» [104, 281].
Чиновники участвуют также в проведении в жизнь
принятого финансового закона, ибо непосредственное
исполнение бюджета — функция многочисленных мини¬
стерских служб, контролируемых Министерством эконо¬
мики и финансов.
69

Проверка исполнения бюджета возлагается на спе¬
циальный орган — Счетную палату. Фактически конт¬
роль в области финансов сосредоточен в руках самого
правительства и его аппарата. По выражению Ж. Кари-
тея, такой контроль — это действительная привилегия
администрации [165, 1453].
Чиновничье-бюрократический аппарат V Республи¬
ки укрепляет свои позиции и в сфере регулирования эко¬
номики. «Сегодня французская администрация,— пишет
Ф. Газье,— все более и более представлена в экономи¬
ческой жизни страны» [93, 475] . Значительное расши¬
рение социальной деятельности государства существенно
изменило и место правительственной администрации.
В Программе КПСС подчеркивается, что в условиях го¬
сударственно-монополистического капитализма «резко
усиливается бюрократизация всей хозяйственной жиз¬
ни» [9, 26].
Ощутимое влияние чиновничье-бюрократический ап¬
парат осуществляет в сфере буржуазного планирования.
В соответствии с французским законодательством под¬
готовка Плана экономического и социального развития,
как, впрочем, и его исполнение, есть область правитель¬
ственной инициативы и компетенции. По мнению фран¬
цузских авторов, в руководстве экономикой (следова¬
тельно, и в планировании) «привилегированную роль
играют две администрации: Министерство экономики и
финансов и Генеральный комиссариат по планированию,
которые гарантируют координацию работы всех других
администраций в этой области» [136, 19].
Генеральный комиссариат по планированию, создан¬
ный первоначально как орган по подготовке плана
(впоследствии на него была возложена функция испол¬
нения плана), является специализированным органом
центральной администрации и находится в ведении пра¬
вительства. Многочисленный по своему составу и воз¬
главляемый высокопоставленным чиновником, он в чис¬
ло своих 150 сотрудников включает 50 технических
советников и чиновников по особым поручениям
[107, 30]. Даже в комиссиях по модернизации (органах
согласования), образуемых в связи с разработкой каж¬
дого очередного плана из представителей различных
профессиональных групп, которые, с точки зрения фран¬
цузских специалистов, являются главным моментом во
французском планировании [131а, 643] и образуют
70

«оригинальную часть французской организации» [50,
52], наряду с увеличением представительства руководи¬
телей предприятий и предпринимательских союзов, про¬
исходит стремительный рост количества чиновников
(например, при подготовке I Плана они составляли бо¬
лее 23% [130, 63] *; их число возросло с 118 человек при
подготовке I Плана до 750 человек при подготовке
VI Плана [130, 25], что составило 25,6% *. Если к это¬
му добавить, что, как отмечается в научном исследо¬
вании французских коммунистов, деятельность комиссий
по модернизации «полностью контролируется предста¬
вителями государства и монополий» [21, 239], а в раз¬
работке Плана принимают определенное участие многие
другие органы (советы, комитеты), в составе которых в
общем преобладают представители администрации, то
оказывается, что на практике реальная власть реше¬
ния при разработке Планов экономического и социаль¬
ного развития принадлежит чиновникам различных ми¬
нистерств и ведомств. Как справедливо отмечает
Ж.-М. Дюпюи, «в целом процедура планирования на
деле находится в ведении центральной администрации»
[83, 28]. Аналогичную позицию занимают и некоторые
другие французские авторы [149, 90].
Таким образом, в условиях относительного сраста¬
ния исполнительной и законодательной власти сотрудни¬
ки правительственного аппарата, в том числе чиновники
различных рангов, но прежде всего высшие, усиливают
свои позиции, постоянно отодвигая на второй план за¬
конодательную власть и ограничивая ее полномочия.
§ 4.	«Большие государствен¬
ные корпуса»
Особое место в системе государственных органов зани¬
мают так называемые «большие государственные корпу¬
са» (обычно именуемые «большие корпуса»), представ¬
ляющие собой оригинальный пример организации и
функционирования французской административной эли¬
ты. «Когда рассматривают влияние чиновников на раз¬
работку решений и на управление публичными дела¬
* Подсчитано го [130, 63].
71

ми,— пишет Ж. Мейно,— во Франции в памяти воскре¬
сают «большие корпуса» государства» [126, 19].
Неоднородность «больших корпусов» порождает раз¬
личную трактовку и классификацию этого своеобразно¬
го института. Некоторые специалисты среди «больших
корпусов» выделяют «административные корпуса» (Госу¬
дарственный совет, Счетная палата, Генеральная фи¬
нансовая инспекция, именуемая нередко как Финансовая
инспекция, Дипломатический корпус, корпус префектов,
иногда корпус гражданских администраторов) и «техни¬
ческие корпуса» [150,8]. Другие к «большим корпусам»
относят только Государственный совет, Счетную палату
и Финасовую инспекцию — корпуса, которые нередко
называют также «тридиционными» корпусами или «кор¬
пусами контроля». В отличие от корпусов контроля
(Государственного совета, Счетной палаты, Финансовой
инспекции) Ф. де Кэнсак корпус префектов и корпус
Министерства иностранных дел (или «Дипломатический
корпус») называет «большими корпусами второго по¬
рядка» (grands corps-bis) [182, 43].
«Большие корпуса» — это специфически французский
административно-политический институт.
Особенностью «больших корпусов» является то, что
они занимают в значительной степени автономное поло¬
жение по отношению ко всему чиновничье-бюрократиче-
скому аппарату в собственном смысле этого слова.
Однако, несмотря на это, члены «больших корпусов»,
более свободные в своих действиях, вовсе не изолиро¬
ваны от консервативного французского бюрократическо¬
го аппарата: представители этих двух административ¬
ных механизмов при выполнении возложенных на них
функций систематически вступают в контакт. «Две сре¬
ды, радикально отличные одна от другой,— пишет
А. Тениг,— приходят в соприкосновение: среда элиты и
среда бюрократии» [147, 3]. По его мнению, «большие
корпуса» — это своеобразный механизм, который приво¬
дит в движение администрацию [147, 3]. Мы полагаем,
что такое противопоставление «больших корпусов» бюро¬
кратическому аппарату делается для того, чтобы повы¬
сить престиж первых, поднять их роль и, в конечном
счете, возвысить над аппаратом исполнения. На самом
деле административная элита сама является частью
чиновничье-бюрократического аппарата.
Доступ в ряды «больших корпусов» отличается стро¬
72

гим отбором, а пребывание в них обеспечивает быстрое
продвижение на самые верхние этажи огромного адми¬
нистративно-политического здания. «Большие корпуса»
комплектуются, как правило, из выпускников привиле¬
гированных специальных высших учебных заведений
(«больших школ»), из их «лучших» элементов. В соста¬
ве «больших корпусов», пребывание в которых дает воз¬
можность впоследствии занимать наиболее ответствен¬
ные посты, позволяющие осуществлять управление госу¬
дарством и обществом, находятся чиновники самого
высокого ранга, вышедшие из среды господствующего
класса и доказавшие свою способность защищать инте¬
ресы монополистической буржуазии. «Во Франции госу¬
дарство прибегает к оригинальному механизму селекции
и сотрудничества своих административных элит, который
не является ни механизмом кооптации, ни механизмом
заслуг. На вершине государственного аппарата ограни¬
ченное число чиновников гарантирует функции разра¬
ботки, руководства и синтеза. Большей частью они при¬
надлежат к немногим корпусам, среди которых распола¬
гаются в известном порядке административные корпуса,
вышедшие из Национальной административной школы и
некоторых инженерных корпусов, комплектуемых околь¬
ным путем Политехнической школой» [147, 1].
Особое правовое положение членов «больших кор¬
пусов» заключается в том, что на основании различ¬
ных законодательных и регламентарных актов они мо¬
гут, не порывая связи с корпусом, покидать его для
осуществления функций, не связанных с деятельностью
корпуса, и таким путем устанавливать тесные отношения
с политико-административным миром. Это, по мнению
М.-К- Кеслера, позволяет «видеть в них одну из тех
элит, которые формируют нити политической жизни»
[110,1].
Ст. 34 ордонанса № 59—244 от 4 февраля 1959 г., со¬
держащего Общий статут чиновников [199, 555—566],
предоставляет чиновнику возможность находиться на
службе, будучи откомандированным (en service deta-
che), «вне рамок» или вне кадровых разрядов (hors
cadres) и в резерве (en disponibilite). По мнению
Ж. Люпи, все эти три случая являются «исключитель¬
ными ситуациями потому, что они не представляют
обычных рамок, в которых осуществляется деятельность
чиновников» [123, 125].
73

В соответствии со ст. 38 Общего статута откоманди¬
рование— это положение чиновника, находящегося за
рамками корпуса, в котором он проходит службу (corps
d’origine), но продолжающего пользоваться в этом кор¬
пусе правами на повышение по службе и пенсию.
Не вдаваясь в подробный анализ процедуры откоман¬
дирования (как, впрочем, и других исключительных си¬
туаций чиновника) и его условий, следует подчеркнуть,
что в предусмотренных законом случаях откомандирова¬
ние позволяет чиновнику в течение продолжительного
времени (сроком до 10 лет) занимать должность за пре¬
делами «своего» корпуса, одновременно продолжая свою
«карьеру» в корпусе, который он временно покинул.
По мнению французских специалистов, при откоман¬
дировании связи чиновника с предыдущим местом не
прекращаются, а только ослабляются. В этом случае,
■отмечает К- Шаванон, «нет развода, а всего-навсего
отделение от корпуса» [66, 229].
Отдельные авторы переоценивают роль института от¬
командирования, видя в нем нечто вроде стимулирую¬
щего средства в деятельности государственного аппара¬
та и забывая при этом об использовании его чиновни¬
ками в личных целях. Так, Ж. Люпи в откомандирова¬
нии видит средство борьбы с рутиной, которая представ¬
ляет, по его выражению, «ужасно французское зло в
административном деле», способ более разумного ис¬
пользования каждого чиновника. Кроме того, по мнению
Ж. Люпи, откомандирование «представляет собою как
бы косвенную опеку над частными органами или де¬
централизованными коллективами», поскольку, с его
точки зрения, в силу сохраняющейся связи с первона¬
чальной администрацией «чиновник всегда будет отда¬
вать предпочтение точке зрения государства перед точ¬
кой зрения органов, которыми он руководит» [123, 130].
А. Демишель справедливо подметил, что традицион¬
но процедура откомандирования имела в виду предоста¬
вить государственной службе «минимум гибкости, кото¬
рая ей была необходима» в двух целях: с точки зрения
политической, откомандирование позволило чиновнику
осуществлять другую публичную функцию, профсоюз¬
ный или выборный мандат, не подавая в отставку;
с точки зрения технической, откомандирование дало
возможность правительству «располагать на короткое
время некоторыми высшими чиновниками для осущест-
74

вления задач, временный или политический характер
которых представлял бесполезным или даже спорным
создание корпуса чиновников, специально облеченного
полномочиями для их выполнения» [171, 29—30].
А. Демишель вскрывает и другую, очень важную, сторо¬
ну откомандирования, которая ведет к тяжелым послед¬
ствиям для самой администрации. В этом случае, по его
мнению, администрация, прибегая к откомандированию,
наносит удары себе, вызывая отлив чиновников, отчего
«все больше и больше страдает государственная служ¬
ба» [171,30].	’
Откомандирование чиновников получило довольно
широкое распространение во Франции. Ежегодно нахо¬
дится в откомандировании, по одним данным,
5 000—6 000 человек [123, 143], по другим— 15 000 чело¬
век [171, 30], по третьим — 30 000 человек [93, 245].
По мнению некоторых буржуазных авторов, «отко¬
мандирование является наиболее эффективным инстру¬
ментом профессиональной мобильности, поскольку оно
«дает чиновнику возможность изменять функции, не
рискуя своей карьерой» [120, 100]. Но эта профессио¬
нальная мобильность используется чиновниками, как
правило, в своих личных целях.
На практике к откомандированию систематически
прибегают в первую очередь крупные чиновники. «Эта
система откомандирования,—лишет К. Шаванон,— яв¬
ляется, очевидно, очень удобной и гибкой, особенно в
том, что касается назначения на руководящие посты;
она позволяет администрации выбирать самых лучших
среди всех служб» [66, 231].
Перевод чиновника в резерв (на срок до 9 лет), со¬
гласно ст. 44 Общего статута, означает, что чиновник
прекращает находиться на должности в том учрежде¬
нии, в котором он раньше проходил службу, и теряет
право на повышение по службе и право на пенсию, но
по-прежнему считается принадлежащим к своему кор¬
пусу. Возвратившийся из резерва чиновник зачисляется
не на «свою» (т. е. прежнюю) должность, а на вакант¬
ную. Следовательно, при переводе в резерв чиновник
оказывается в менее выгодном положении, чем при от¬
командировании. «Это не отделение от корпуса...,—за¬
мечает Ж. Люпй,— это почти развод» [123, 214]. В том
случае, когда перевод в резерв осуществляется по личт
ной просьбе, за выражением «личные мотивы» часто
75

«скрывается стремление чиновника перейти в частный
•сектор. Поскольку перевод в резерв, как и откомандиро¬
вание, дает чиновнику возможность «официально остать¬
ся в рамках администрации и фактически покинуть
се» [64, 6], в действительности получается, что чиновни¬
ки, переводимые в резерв, «получают нечто вроде срока
на размышление, и после одного или нескольких лет,
сообразно обстоятельствам, переходят в частные пред¬
приятия» [105, 444].
Положение «вне рамок» (ст. 42, 43 Общего статута)
означает, что чиновник, выведенный по его просьбе из
своего корпуса, утрачивает право на повышение по
службе и на пенсию, а также прекращает подчиняться
статутному и дисциплинарному режиму корпуса, в ко¬
тором он состоял. Положения «вне рамок» может по¬
требовать только уже откомандированный чиновник,
причем без ограничения срока.
Чиновник, находившийся в откомандировании, в ре¬
зерве или «вне рамок», по возвращении в «свой» кор¬
пус зачисляется при кратковременном (до 1 года) отко¬
мандировании на свою прежнюю должность, в других
случаях — на вакантную.
t В связи с тем, что на практике чиновники «больших
корпусов» используют указанные «исключительные си¬
туации»— откомандирование, положение «вне рамок»,
перевод в резерв — совсем не в порядке исключения, а,
напротив, в очень широких масштабах. В послевоенный
период, особенно в последние годы, во французской ли¬
тературе, посвященной правовому и фактическому поло¬
жению чиновников, получило распространение специфи¬
ческое понятие «пантуфляж». Этим словом, производ¬
ным от «pantoufle» («домашняя туфля»), обычно
обозначают занятие чиновником какого-либо «теплого
местечка». «Пантуфляж» как правовой институт имеет
в виду занятие чиновником выгодной должности за пре¬
делами того корпуса, в котором он проходит государст¬
венную службу и в штате которого он продолжает чис¬
литься. О «пантуфляже» говорят прежде всего в тех
случаях, когда представители «больших корпусов» пере¬
ходят на службу в частные фирмы. «Значительная
часть — до трети членов — «больших государственных
корпусов», прослужив в них лет 10—15, предпочитают
продолжению чиновничьей карьеры переход в частный
сектор, где их привлекают гораздо более щедрые окла¬
76

ды президентов, генеральных директоров, технических
или финансовых администраторов крупнейших компаний
и банков» [36, 291]. Такой «экономический панту-
фляж», связанный с временным или окончательным
оставлением «больших корпусов», способствует установ¬
лению тесных контактов с руководителями) частных
предприятий и высшими чиновниками, оставшимися на
службе в администрации. Ф. Шапаль справедливо рас¬
сматривает это как «средство давления капитализма на
правительственные решения» и подчеркивает, что это —
явление, «нарастающее как снежный ком» [64, 33].
Широко практикуемые во Франции «личные связи меж¬
ду высшими сферами администрации и монополиями,—
указывает прогрессивный французский экономист
А. Клод,— осуществляются двойным потоком, который
в одном направлении приводит к высоким администра¬
тивным функциям индивидов, соединенных семейными
или идеологическими связями с крупной буржуазией, и
в другом — продвигает высших чиновников к руковод¬
ству частными капиталистическими монополиями» [68,
252]. Так, например 3/4 постов управляющих «Банк де
Франс» занимают сегодня наиболее высокопоставленные
чиновники [15, 32]. Примерно 4% членов министерских
кабинетов являются администраторами частных компа-'
ний [144, 44]. В свою очередь, представители монополий
находятся в составе правительственного аппарата (мно¬
гочисленных министерских кабинетах, комитетах, сове¬
тах и т. д.). Такие взаимные связи облегчаются одно¬
родностью в большинстве своем социально-профессио¬
нального происхождения «мигрирующих лиц». Такое
взаимопроникновение облегчает финансовой олигархии
осуществление контроля над французским политико¬
административным аппаратом, который, в свою оче¬
редь, действует в интересах монополий. Другим видом
«пантуфляжа» является переход чиновников (главным
образом членов «больших корпусов») на ответственные
посты в высшую государственную администрацию; это —
«политический пантуфляж», явление, получившее значи¬
тельное развитие в годы V Республики, хотя о нем уже
говорили и в период IV Республики.
Таким образом, «пантуфляж» в современной Франции
имеет важное значение в двух отношениях: с одной сто¬
роны, это — средство укрепления теснейших связей меж¬
ду государственной администрацией и «деловым миром»,
77

а с другой — это проявление всевозрастающей роли чи¬
новничества в политической системе страны. Руководи¬
тели «больших корпусов», как правило, не препятствуют
«утечке» своих чиновников, которые широко прибегают
к «колонизации» администрации.
Важнейшее место среди «больших корпусов» зани¬
мает Государственный совет, «первый из больших госу¬
дарственных корпусов» [127, 122], представляющий, по
выражению П. Авриля, ключ свода административной
системы [44, ПО].
Государственный совет выступает, с одной стороны,
как консультативный орган правительства и других
органов по проектам законов и решений, и «его роль как
консультативного органа является особенно важной...»
[127, 122]. С другой стороны, Государственный совет —
это «юрисдикционный орган» [91, 56], высший орган
административной юстиции*. Члены Государственного
совета участвуют не только в выполнении различных
консультативных и юрисдикционных функций, но и в
работе многих иных органов. Они, как указывает
Ф. Газье, занимают многочисленные должности в выс¬
шей (центральной) администрации, либо совмещая ра¬
боту, либо будучи персонально откомандированными для
выполнения внешних функций [93, 424].
Постоянное вмешательство в политико-администра¬
тивную и социально-экономическую жизнь — черта, при¬
сущая Государственному совету. «Большинство его чле¬
нов,— пишет Д. Лошак,— всегда вело политическую дея¬
тельность либо в парламенте, либо чаще в правительст¬
венных инстанциях» [122, 74].
В целях достижения высокой административно-поли¬
тической карьеры члены Государственного совета ис¬
пользуют законодательные нормы о возможности чи¬
новника находиться в «исключительных ситуациях»,
а также акты, регулирующие структуру и порядок функ¬
ционирования этого органа.
Государственный совет неспроста называют «тради¬
ционным резервуаром крупных государственных служа¬
щих (grands commis)» [93, 434]: он занимает опреде¬
ляющее место в комплектовании кадров высшей адми¬
* Созданный в 1799 г. и упраздненный после падения второй
империи, он был восстановлен законом от 14 мая 1872 г. и реорга¬
низован в 1953, 1963 и 1973 гг.
78

нистрации. В. В. Маклаков характеризует Государст¬
венный совет как «один из органов, помогающих
правительству в правлении страной» [30, 46]. По дан¬
ным Ф. Газье, около 30% (а то и половина или
даже 2/3) его штатного состава постоянно занимает
должности вне Государственного совета, осуществляя
функции, не связанные с его деятельностью [93, 428].
Правовое положение членов Госсовета дает им больше
шансов, чем представителям высших рамок министерств
и даже членам некоторых других «больших корпусов»,
получить доступ к политико-технократической власти,
занять руководящие посты в министерствах и других
ведомствах, в публичных и даже частных учреждениях
и предприятиях. Принадлежность членов Государствен¬
ного совета к министерским кабинетам возросла с 4,4%
при IV Республике до 5,7% в период V Республики
[122, 76]. За первые 12 лет существования V Республики
62 члена Госсовета участвовали в 123 министерских
кабинетах [ПО, 5] *. «Министерские кабинеты являются
привилегированным местом для установления эффектив¬
ных связей между персоналом и членами администра¬
тивной юрисдикции» [122, 74]. Вместе с тем представи¬
тели Государственного совета, входя в состав министер¬
ских кабинетов, поднимаются до политического уровня,
непосредственно осуществляя функции правительствен¬
ного характера, прямо или косвенно участвуя в разра¬
ботке и принятии правительственных решений. К тому
же и консультативная миссия Государственного совета
«делает его прямым сотрудником власти» [122, 70].
Члены Государственного совета все чаще занимают
должности координационного характера в Генеральном
секретариате правительства; возросло их представи¬
тельство в окружении президента республики, в прави¬
тельстве и парламенте**. «Эти данные,— указывает
Д. Лошак,— свидетельствуют о реальных связях между
членами административной юрисдикции и политически¬
ми деятелями, об удельном весе в обмене между Госу¬
дарственным советом и политическим сектором»
[122, 76].
* В годы III Республики в кабинетах различных министров под¬
визалось 52 члена Государственного совета, в период IV Республи¬
ки— 183, а за первые 10 лет V Республики — уже 75 [109, 235].
** Более подробные данные см. [110, 15, 22—23; 122, 76].
79

Значительно увеличилась доля членов Государствен¬
ного совета в составе центральных администраций:
с 9,6% в 1946 г. она поднялась до 12,1% в 1957 г., до
14,5% в 1960 г. и до 25,5 в 1970 г. [ПО, 20].
Различные категории должностных лиц Государст¬
венного совета входили также в состав Конституцион¬
ного совета, Экономического и Социального совета. Так,
из 17 человек, назначенных в 1959—1965 гг. членами
Конституционного совета, 6 человек (в числе которых
были председатель и генеральный секретарь Конститу¬
ционного совета)—это бывшие члены Госсовета
[92, 172]. Легче назвать те организации и администра¬
ции, где нет представителей Государственного совета,
чем дать исчерпывающий перечень тех, где они есть.
«Многочисленные посты,— пишет Ф. Газье,— традици¬
онно занимаемые членами Государственного совета в
активной администрации, во главе предприятий и пуб¬
личных учреждений или в министерских кабинетах, об¬
наруживает их засилие, пусть не абсолютное, но доста¬
точно весомое, во всем административном аппарате»
[93, 434].
Широко прибегают к выполнению внешних функций
члены Финансовой инспекции (создана в 1816 г.), ис¬
пользуя в этих целях институт «пантуфляжа». В 1955 г.
более половины ее штатного состава приходилось на
чиновников, осуществлявших свою деятельность за пре¬
делами этого корпуса [105, 445; 81, 555] и находящих¬
ся в откомандировании, в резерве или в положении «вне
рамок». Представители Финансовой инспекции зани¬
мают большинство ключевых постов в Министерстве
финансов и экономики (генеральные директора, дирек¬
тора, помощники директоров различных важнейших ве¬
домств, руководители служб и т. д.), в публичных фи¬
нансовых учреждениях (управляющие и помощники
управляющих, например, в «Банк де Франс» и др.), в
крупных национализированных и частных банках
(«Сосьете женераль», «Креди Лионнэ», «Банк де Пари
э де Пэи-Ба» и т. д.), а также руководящие посты в
страховых компаниях, государственных («Навигасьон
маритим», «Эр-Франс» и др.) и частных предприятиях *.
В некоторых из этих учреждений Финансовая инспек¬
ция располагает даже так называемыми «охраняемыми
* Подробнее см. [105, 445].
80

местами» (chasses gardes)—постами, на которые она
регулярно делегирует своих членов (впрочем, такие же
места есть и у Государственного совета).
Преобладание представителей Финансовой инспекции
в таких учреждениях не случайно: они лучше, чем кто-
либо другой, знают, как можно- в нужном направлении
решить то или иное дело, обладают специальной подго¬
товкой и приобрели достаточный профессиональный
опыт, имеют тесные связи с администрацией и общие-
интересы. Короче говоря, Финансовая инспекция постав¬
ляет готовые кадры руководителей компаний и фирм.
Миграция высших чиновников в штабы по руководству
капиталистическими монополиями, как справедливо от¬
мечает А. Клод, «укрепляет еще больше личные связи
между финансовой олигархией и администрацией госу¬
дарства» [68, 254].
В целом представители Финансовой инспекции пред¬
почитают «пантуфлировать» в частную промышленность
и в банковский сектор, которые имеют примерно оди¬
наковый вес в глазах «подвижных» инспекторов финан¬
сов. Это—одно из конкретных проявлений того, что
В. И. Ленин называл «личной унией» банков и промыш¬
ленных обществ с правительством [4, 337—338].
Усилилось проникновение членов Финансовой ин¬
спекции также в органы высшей администрации общего
характера, где они занимают немало ответственных
постов. В частности, половина ее представителей участ¬
вовала в кабинетах различных министров, причем их
доля с 5% министерских штатов в период III и IV Рес¬
публик поднялась до 8% в годы V Республики [105,.
269]. Таким образом, справедливо отмечает М. А. Кру¬
тоголов, Генеральная финансовая инспекция — это «не
только (и не столько) орган контроля за финансовой
деятельностью государственных учреждений, сколько
орган руководящий» [24, 282—283]. Участвуя в много¬
численных государственных и полугосударственных
органах, различных советах, комитетах, комиссиях
(правительственных, контрольных, консультативных
и т. п.), Финансовая инспекция «осуществляет факти¬
ческое руководство основными звеньями государствен¬
ного аппарата, выходя за пределы собственно финансо¬
вой сферы» [24, 282—283]. Использование членами
Финансовой инспекции права на уход в отставку и воз¬
можность находиться в одной из «исключительных
6 П. И. Савицкий	81

ситуаций» приводит к тому, что в общем 2/з ее предста¬
вителей выполняют функции, не связанные с ее деятель¬
ностью. По закону для того, чтобы приобрести право
на получение одной из «исключительных ситуаций», чи¬
новнику надо прослужить 4 года в Финансовой инспек¬
ции. К тому же законодательство прямо разрешает
огромное число откомандирований (до 2/3 состава) для
данного корпуса.
К выполнению внешних функций, хотя и в меньшей
степени по сравнению с Государственным советом и
Финансовой инспекцией, прибегают и члены Счетной
палаты, созданной в 1867 г. и действующей на основе
закона № 67—487 от 22 июня 1967 г. [195, 47—53].
Отдельные авторы объясняют это «случайным» харак¬
тером работы по осуществлению контроля («кипы бу¬
маг»), что побуждает членов палаты «повернуться к бо¬
лее привлекательной деятельности» [44, 134]. Пропор¬
ция откомандированных здесь составляет 18% членов
Счетной палаты [105, 271] *. Счетная палата тоже слу¬
жит резервуаром, из которого министры черпают своих
будущих сотрудников [44, 134].
Перемещения по службе, вызванные выполнением
внешних функций и временным оставлением своего)
корпуса, затронули также Корпус префектов, опору
французского правительства на местах, и Дипломатиче¬
ский корпус.
Члены Корпуса префектов занимают высшие долж¬
ности, главным образом в кабинетах министров: в них
участвовало 65% префектов в годы V Республики (48%
в период IV Республики) [145, 149].
Что касается Дипломатического корпуса, то в на¬
стоящее время он наиболее представлен, разумеется, в
кабинетах министра иностранных дел. Если в годы
IV Республики очень часто дипломат был только заме¬
стителем директора министерского кабинета, а директор
был выходцем из другого корпуса, то теперь положение
* Но здесь необходимо проводить различие между аудиторами
и советниками-докладчиками, с одной стороны, и судьями (ma¬
gistrate), с другой. Судя по данным французских авторов, первые
на выполнение функций, не связанных с деятельностью палаты, за¬
трачивают '/« часть своего времени, вторые заняты, как правило,
делами Счетной палаты: всего лишь 4 судей находились «вне ра¬
мок», а начиная с 1940 г. было зафиксировано только 8 отставок
судей [105, 271].
82

изменилось: обычно обе должности, как, впрочем, и пост
министра, заняты членами Дипломатического корпуса.
Так, в 1968 г. 9 директоров и заместителей директоров
кабинета (либо ’Д) являлись полномочными предста¬
вителями или советниками по иностранным делам
[144, 54].
Деятельность вне своего корпуса имеет место и сре¬
ди гражданских администраторов. Так, по данным
Р. Драго, из 2 947 гражданских администраторов на
активной службе находилось 1 730 человек (58,7%), в
откомандировании — 709 человек (24%). на руководя¬
щих должностях — 270 человек (9,3%), в специальном
отпуске—162 человека (5,5%), в резерве — 55 человек
(1,8%) и «вне рамок» — 21 человек (0,7%) [81, 223].
Р. Драго, имея в виду гражданских администраторов,
считает, правда, что «откомандирование становится нор¬
мальным положением, потому что оно соответствует по¬
движности корпуса, выраженной положением реформы
1964 г.» [81,222].
Анализ практической реализации норм, позволяющих
чиновникам занимать временное положение, показы¬
вает, что откомандирование из «больших корпусов»,
особенно из Государственного совета и Финансовой ин¬
спекции, приобрело характер массового бегства.
Формируемая «большими корпусами» администра¬
тивная элита не ограничивает сферу своей деятельности
одними только административными органами. Она про¬
никает дальше, все более ограничивая круг руководя¬
щей элиты, выделяя из него самую крупную. Как отме¬
чают французские специалисты, создается «действитель¬
ная социальная среда, все более и более однородная и
все более и более отличающаяся от остальной админи¬
страции: среда кабинетов» [128, 200—201].
В министерских кабинетах «роль высших чиновников»,
и особенно членов «больших корпусов», стала преобла¬
дающей» [100, 212]. В годы V Республики (от прави¬
тельства М. Дебре до правительства П. Месмера вклю¬
чительно) в министерских кабинетах представители
«больших корпусов» занимали от 29,7 до 41,8% мест.
В этот же период в среднем около 66% директоров мини¬
стерских кабинетов вышли из «больших корпусов», тогда
как в период IV Республики — 50% [48, 182—184].
Социально-профессиональное происхождение членов
министерских кабинетов свидетельствует о том, что
6*
83

классовый подбор сотрудников на эти должности про¬
является довольно откровенно.
Должностные лица, входящие в министерские каби¬
неты, находятся у власти, как правило, постоянно, чере¬
дуясь друг с другом и допуская в свой правящий со¬
циально-политический клуб ограниченное число «нович¬
ков», стремясь тем самым удержать годами завоеван¬
ные позиции. Таким образом, расслоение наблюдается
не только среди чиновников вообще, но и внутри самих
высших чиновников; из их среды выделяется особая бю¬
рократическая элита, замкнутая каста крупных чинов¬
ников-руководителей, находящихся на вершине прави¬
тельственного аппарата, со своими специфическими
привилегиями. «Привилегии, которые защищают ее от
остального персонала, представляют на деле барьеры
и перегородки, которые ее изолируют» [128, 40].
Тяга «управляющей элиты» к министерским кабине¬
там объясняется особой значимостью последних в си¬
стеме органов высшей администрации. Занимая стра¬
тегические позиции в министерских кабинетах, в управ¬
лениях центральных администраций и на различных
политических постах, члены «больших корпусов» и
другие крупные чиновники, с одной стороны, устанавли¬
вают тесные отношения с политико-административным
миром и осуществляют реальное руководство государст¬
венными делами, участвуя в разработке важных прави¬
тельственных актов и оказывая косвенно давление на
принятие таких актов, а с другой стороны, участие в
министерских кабинетах, в которых неспроста видят
«политический трамплин» [100, 275], является «часто
обязательным этапом в большой административной
карьере» и «средством наиболее прямого участия спе¬
циалистов в осуществлении власти» [87, 697].
Выше уже отмечалось доминирование администра¬
тивной элиты в министерских кабинетах, а ведь каж¬
дый такой кабинет представляет собою, по выражению
Ж. Сивек-Пуйдессо, «необходимый винтик между мини¬
стром и администрацией» [144, 8]. Но нельзя упускать
из виду то, что из среды «больших корпусов» вышли
многие премьер-министры и министры. Так, в прави¬
тельстве М. Дебре, помимо самого премьер-министра,
было еще три представителя Государственного совета
СШено, Шатене, де Бройль), Счетная палата «делегиро¬
вала» в правительство Шарбонеля и Ширака, Финан¬
84

совая инспекция — В. Жискар д’Эстэна, Кув де Мюр-
виля, Ортоли и Бомгартнера [74, 57—58].
Значительно представительство членов «больших
корпусов» в парламенте: из их числа в Национальном
собрании в 1967 г. насчитывалось 30 депутатов, в
1968 г.— 35 депутатов, в 1973 г.— 36 депутатов [115,
206]. Небезынтересен их партийный состав: из 30 депу¬
татов, избранных в 1967 г., 14 принадлежали к ЮДР
(партия голлистов), 10 депутатов — к ФДСЛС (союз
радикалов и социалистов), 2 — к «независимым респуб¬
ликанцам», 3 — к ПДМ (буржуазная партия «центри¬
стов») и 1 — был беспартийным [88, 412]. Среди них
нет ни одного коммуниста.
Привлечение членов «больших корпусов» к деятель¬
ности различных органов показывает, что из этой среды
выделяется ограниченный круг лиц, более или менее
постоянно участвующих в осуществлении высшей адми¬
нистративно-политической власти и стоящих несколько
особняком от остальной массы сотрудников, образуя
своеобразную касту «политических управляющих». От¬
дельные ученые Франции в связи с этим как раз и
констатируют «тенденцию формировать внутри «боль¬
ших корпусов» узкую категорию чиновников, особенно
политически надежных, властолюбивых, послушных, за
которыми резервированы посты, рассматриваемые как
существенно важные в функционировании системы»
[166, 37].
Оценивая значение «больших корпусов» в целом,
М. Крозье называет их одним из узлов французской
административной системы и даже всей французской
социальной системы управления, ибо именно представи¬
тели «больших корпусов» «по традиции захватывают не
только высшие посты в государстве, но также большин¬
ство высших постов национализированного сектора и
часть высших постов крупных предприятий» [70а, 221].

Глава II.	ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
И ФАКТИЧЕСКОГО
ПОЛОЖЕНИЯ чиновников
ВО ФРАНЦИИ
§ 1.	Понятие и классификация
чиновников
На службе государства во Франции находятся различ¬
ные категории должностных лиц, объединяемые родо¬
вым понятием «публичных агентов»*. Обычно под пуб¬
личным агентом понимают лицо, подчиненное нормам
публичного права, осуществляющее свою профессио¬
нальную деятельность на службе публичного коллектива
и назначенное актом публичной власти. В отличие от
него агентом частного права признается лицо, деятель¬
ность которого даже в том случае, если оно находится
на службе публичного коллектива, регулируется норма¬
ми частного права. Самую важную категорию публич¬
ных агентов составляют чиновники.
Понятие государственной службы, издавна утвердив¬
шееся во французской литературе и законодательстве,
как раз имеет в виду службу одних только чиновников.
«Понятие государственной службы в том виде, в каком
оно было выработано доктриной и юриспруденцией
XX века,— пишет А. Демишель,— было моделью юриди¬
ческой системы, которая имела вполне, очевидно, харак¬
тер классового права» [172, 53].
Во французской правовой литературе принято про¬
тивопоставлять французскую концепцию государствен¬
ной службы, воспринятую в большинстве стран Запад¬
ной Европы, американской концепции; в основе первой
лежит понятие «карьеры», тогда как основу второй со¬
ставляет должность. В американской концепции, по мне¬
* Французские авторы в работах по вопросам административ¬
ного права проводят самые разнообразные классификации публич¬
ных агентов. Однако какие бы классификации ни проводились, как
правило, всегда выделяются такие категории публичных агентов,
как чиновники, стажеры (не везде), вспомогательный персонал, вре¬
менные и договорные агенты. Это — те четыре категории публичных
агентов, правовое и фактическое положение которых весьма неоди¬
наково, но которые, по мнению французских специалистов, с различной
степенью активности участвуют в функционировании служб админи¬
страции [52, 15; 47, 20—24; 141, 22—93; 89, 9—40; 41, 27—35; 69,
231; 93, 207—208; 95, 14; 63, 14—15].
86

нию В. Силвера, «понятие рабочего поста играет ре¬
шающую роль» [143, 20]; чиновник, заняв определен¬
ную должность, остается на ней в течение долгого
времени, теоретически постоянно. Во Франции же счи¬
тается, что чиновник, зачисленный на одну из админи¬
стративных должностей, обязан всю свою жизнь посвя¬
тить государственной службе, а государство должно в
свою очередь гарантировать ему продвижение («карье¬
ру») в соответствии с его квалификацией и поведением.
В обиходном языке или, как говорят Г. Миньо и
Ф. д’Орсей, «для человека с улицы» [126а, 5], чинов¬
ником признается всякое лицо, находящееся на службе
любой администрации и прямо или косвенно оплачивае¬
мое в конце каждого месяца государством или публич¬
ным коллективом без учета количества и качества вы¬
полняемой работы [65, 49]. Столь широкое толкование
понятия «чиновник» приводит к тому, что оно охваты¬
вает фактически всех публичных агентов. Но в законо¬
дательстве Франции понятие «чиновник» значительно
уже понятия «публичный агент».
Вопрос об определении понятия «чиновник» во фран¬
цузской доктрине остается сложным и до конца нере¬
шенным. По мнению Д. Рюзье, «в настоящее время во
французском административном праве нет определения
чиновника, данного законом» [141, 24] *.
Как отмечает Э. Эйюб, даже в юридическом языке
термин «fonctionnaire» используется недостаточно точ¬
но: и в смысле «чиновник», и в смысле «должностное
лицо». Так, в судебных решениях этим термином обозна¬
чают всех граждан, облеченных в какой-то степени до¬
лей публичной власти или обладающих выборным или
невыборным публичным мандатом [47, 24—25]. В уго¬
ловном праве fonctionnaire — это всякое лицо, осущест¬
вляющее публичную функцию [65, 49]. По мнению
Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адера, не существует «общего и
абсолютного определения чиновника» [41, 28].
* Чиновник — это особая категория государственных служащих.
«Понятие «чиновник»,— отмечает Н. А. Куфакова,— сложилось в
тех странах, где еще в период абсолютизма стали уделять значи¬
тельное внимание государственным служащим. Их стали наделять
особыми правами, льготами. Постепенно они выделились в особую
категорию государственных служащих, создали свою касту. Госу¬
дарство всячески способствовало этому, видя в них оплот своей
власти» [29, 3].
87

Французская доктрина административного права
чаще всего связывает статус чиновника с занятием на
государственной службе постоянной должности, вклю¬
чением в штаты, подчинением специальным актам, на¬
зываемым статутами. Чиновник как специфический пуб¬
личный агент, с точки зрения этой доктрины,— это преж¬
де всего должностное лицо, занимающее постоянную
должность на государственной службе и включенное в
штат. Включение в штат (titularisation) предполагает
издание акта, который, интегрируя публичного агента
в административную иерархию, окончательно предостав¬
ляет ему качество чиновника и позволяет получать все
привилегии, установленные законодательством для дан¬
ной специальной категории государственных служащих
(жалованье, продвижение по службе, особые дисципли¬
нарные гарантии, право на пенсию и т. д.). Подчинение
чиновников специальным актам означает, что «между
чиновником и государством не может быть никакой до¬
говорной дискуссии» [66, 131]. Иначе говоря, чиновник
«не связан с администрацией договором; его права и
обязанности определены безличными и общими норма¬
ми, которые применяются ко всем агентам его катего¬
рии» [152, 51—52].
Занятие постоянной должности и включение в шта¬
ты—это те черты, которые, по словам Ш. Деббаша, от¬
секают от категории чиновников лиц, временно испол¬
няющих обязанности, и стажеров, которые еще не вве¬
дены в должность, но имеют возможности стать чинов¬
никами [76, 245—246] *.
Правовое положение чиновников, их профессиональ¬
ная деятельность, а также некоторые основные прин¬
* Д. Рюзье среди чиновников выделяет штатных чиновников
(fonctionnaires titulaires), т. е. собственно чиновников, чиновников
в «полном» смысле этого слова, и чиновников, не занимающих по¬
стоянную должность (fonctionnaires non titulaires), потенциальных
чиновников (fonctionnaires en puissance), относя к последним, в
частности, стажеров.
До сих пор на государственной службе во Франции состоит
большое число лиц, не включенных в штат (non-titulaires): вспо¬
могательный, временный, договорный и другой персонал, составляю¬
щий около ’/з всех государственных служащих (38, avant-propos).
По данным газеты «Юманите», насчитывается примерно 800 000 го¬
сударственных служащих, не включенных в штат [215, 13.XII. 1975;
215, 12.11.1976], из которых 250 000 человек требуют включения в
штат [215, 10.Х. 1975].
88

ципы, касающиеся государственной службы, регули¬
руются статутом.
Различают понятия Общего статута и частных стату¬
тов. Общий статут представляет собою совокупность
юридических норм, которые применяются ко всем чинов¬
никам. Эти нормы установлены законами, регламентар-
ными актами (декретами, ордонансами, реже приказа¬
ми), в меньшей мере судебными решениями, постанов¬
лениями Государственного совета.
В период IV Республики, когда сфера действия зако¬
на не была ограничена и вопросы государственной
службы регулировались законодательным путем, Общий
статут чиновников был утвержден законом № 46—2294
от 19 октября 1946 г. [191, 187—220]. Этот акт был раз¬
работан по инициативе Французской коммунистической
партии, в частности ее генерального секретаря М. Торе¬
за, заместителя председателя Совета Министров, ведав¬
шего делами государственной службы; не случайно ста¬
тут 1946 г. получил название «статут Тореза». «В заслу¬
гу французским коммунистам можно поставить... раз¬
работку статута для государственных служащих»
[28, 17]. Газета «Юманите» подчеркивала, что «это
единственный в своем роде статут в капиталистических
странах был разработан демократическим способом»
[215, 21.Х.1976].
Конституция V Республики изъяла из сферы исклю¬
чительной компетенции парламента принятие актов, ре¬
гулирующих правовое положение чиновников, преду¬
смотрев, что закон устанавливает правила, касающиеся
только «основных гарантий, предоставляемых граждан¬
ским государственным служащим и военнослужащим»
(ст. 34).
«Слово «статут»,— пишет А. де Лобадер,— вызывает
в представлении идею гарантий. Требовать статут — это
требовать гарантии. Когда говорят, что в стране про¬
винция требует статут, хотят сказать, что она стремится
к гарантиям автономии» [114, 24]. Статут чиновников,
по его мнению, есть нечто большее, чем простая коди¬
фикация соответствующих норм и функций [114, 25].
Действующий ныне Общий статут чиновников был
подготовлен без всякого участия парламента и утверж¬
ден ордонансом № 59—244 от 4 февраля 1959 г.
Статут чиновников 1959 г., который впоследствии
неоднократно подвергался изменению, воспроизводит
89

многие положения закона 1946 г. «Но внесенные поправ¬
ки обеспечивают лучшее подчинение чиновников иерар¬
хической власти и в действительности правительству»
[215, 30.III.1967]. Наиболее демократические статьи
прежнего статута парализованы, в частности, приниже¬
на роль Высшего совета государственной службы и тех¬
нических паритетных комиссий. Видные деятели ФКП
Ж. Коньо и В. Жоанес отмечают, что «государствен¬
ные служащие до сих пор с сожалением вспоминают
о прогрессивном статуте 1946 г.» [28, 17].
Общий статут чиновников касается только чиновни¬
ков центрального аппарата и так называемых публич¬
ных учреждений. Он не применяется ни к персоналу,
обслуживающему парламент, ни к судебному, ни к во¬
енному, ни к персоналу администраций, служб и пуб¬
личных учреждений государства промышленного или
торгового характера. Общему статуту полностью подчи¬
нены примерно 600 000 чиновников [47, 50]. По данным
Л. Блана, они составляют 30% персонала публичных
агентов [54, 8].
Под частным статутом понимается система норм, при¬
меняемых по отношению к тому или иному корпусу чи¬
новников и определяющих порядок поступления на
службу в этот корпус, механизм продвижения по служ¬
бе и т. д. «Корпуса объединяют чиновников,— говорит¬
ся в ст. 17 Общего статута,— подчиненных тому же са¬
мому статуту и имеющих призвание к тем же самым
чинам» *. Каждый корпус функционирует на основе соб¬
ственного частного статута, применяющего Общий
статут.
С назначением на должность чиновник входит в опре¬
деленный корпус, в котором развертывается его карье¬
ра. По мнению ряда французских авторов, корпуса объ¬
единяют чиновников «не в зависимости от их функций,
а в зависимости от перспективы их карьеры» [126а, 22].
В каждом министерстве существуют «свои» корпуса
чиновников (например, корпус административных секре¬
тарей, корпус атташе центральной администрации ит.д.,
частные статуты которых идентичны статутам аналогич¬
ных корпусов других министерств), за исключением од¬
* С принятием статута 1959 г. было упразднено понятие «рам¬
ки» (cadres), так как очень часто понятия «рамки» и «корпус»
совпадали.
90

ного межминистерского корпуса — корпуса гражданских
администраторов. Внутренняя структура чиновничьих
корпусов регулируется декретами, принятыми в Совете
Министров.
Частные статуты устанавливаются для членов кор¬
пусов, комплектуемых из выпускников Национальной
школы администрации (Государственный совет, Счетная
палата, Дипломатический корпус и др.), для корпуса
преподавателей и для корпусов, за которыми признан
технический характер. Однако отступления от положе¬
ний Общего статута чиновников могут быть сделаны в
частном статуте только после заключения Высшего со¬
вета государственной службы.
Частных статутов во Франции насчитывается огром¬
ное множество — от статута префектов до статутов
смотрителей маяка или надзирателей тюрем *. Эти ста¬
туты охватывают примерно 350 000 чиновников, или
18% общего числа публичных агентов государства.
Своеобразный частный статут установлен для
600 000 преподавателей, составляющих 30% публичных
агентов [54, 8]. Автономные статуты (военный персо¬
нал, судьи и т. д.) распространяются примерно на
250 000 человек [47, 50].
В зависимости от уровня квалификации, выполняе¬
мых функций и порядка комплектования во француз¬
ской администрации различают четыре категории чинов¬
ников, которые обозначаются начальными буквами ла¬
тинского алфавита: «А», «В», «С», «D» (ст. 17 ордо¬
нанса от 4 февраля 1959 г.). Закон не определяет поня¬
тия категории чиновников, отсылая к регламенту
публичной администрации, однако на деле такого
акта нет.
Каждая категория чиновников представляет собою
особую замкнутую касту со своими специфическими
условиями комплектования, прохождения службы, воз¬
награждения и т. д. Каждая категория отражает уро¬
вень интеллектуальной и профессиональной подготовки
составляющих ее чиновников, их место и роль в осущест¬
влении власти. Переход из одной категории в другую
маловероятен. Не случайно поэтому буржуазной про¬
* В частности, только декретом в Государственном совете при¬
нимается около 1 000 частных статутов, более сотни статутов из
тысячи постоянно находятся в стадии изменения [93, 219].
91

пагандой была раздута шумиха вокруг перехода в на¬
чале 70-х годов 6 000 чиновников из категории «£>» в ка¬
тегорию «С» [216, 15.1.1973].
Категория «А» объединяет высших чиновников, ко¬
торые призваны вести наиболее важные дела, связанные
с общей политикой правительства: заниматься подготов¬
кой законов, декретов, министерских решений, а также
разрабатывать необходимые директивы, касающиеся
исполнения указанных актов *. В категорию «В» входят
чиновники, занимающиеся практической реализацией
принятых решений. Но в деятельности этой кате¬
гории чиновников допускается возможность личной
оценки, инициативы, иногда предоставляется даже пра¬
во решения. На чиновников категории «С» возлагаются
обязанности, вытекающие из функций «специализиро¬
ванного исполнения», а на чиновников категории «D» —
функции «простого исполнения»; личная инициатива чи¬
новников обеих этих категорий сведена к минимуму.
В действительности «различие между специализирован¬
ным исполнением и простым исполнением является сугу¬
бо теоретическим» [126а, 17]. На практике функции чи¬
новников категории «С» и «О» объединяются под од¬
ним общим термином «исполнение». Таким образом,
скомплектованный из различных категорий чиновников
государственный аппарат Франции, как и других капи¬
талистических стран, «не является однородным, в нем
представлены кадры высшей администрации, обладаю¬
щей полнотой власти, и рядовые исполнители приказов
[26, 217]. Это не могло не привести к тому, что «в со¬
временных условиях значительно резче, чем когда-либо,
обозначилось различие между высшими и остальными
категориями служащих буржуазного государства»
[29, 7].
Анализируя социальное происхождение государствен¬
ных служащих в капиталистических странах, среди ко¬
торых «представлены все классы и прослойки — внутри¬
классовые и межклассовые», А. А. Анисимов в своем
* Следует отметить, что формально высшие государственные
служащие сферы национального образования и преподаватели уни¬
верситетов тоже входят в эту категорию, хотя они в подавляющем
большинстве своем далеко отстоят от настоящей политики и тем
более от реального руководства государственными делами. Эта
оговорка тем более необходима, что они составляют 65% всех чи¬
новников категории «Л» [75, 430].
92

исследовании подчеркивает, что «на верхних ступенях
управленческой структуры сосредоточивается, борясь за
власть и богатство, чиновничья элита» [19, 88].
Чиновники распределены по категориям неравномер¬
но: представители категории «Л» составляют 20% всех
чиновников, категории «В» — 41, категории «С» — 32 и
категории «D» — 7% [75, 430] *.
Структура французского буржуазного общества ока¬
зывает непосредственное влияние как на общую класси¬
фикацию чиновников, так и на социально-политический
облик чиновничье-бюрократического аппарата. Господ¬
ствующее положение класса буржуазии приводит к
тому, что верхушка чиновничье-бюрократического аппа¬
рата состоит преимущественно из представителей этого
класса, который, таким образом, в области высшего
государственного управления непосредственно сосредо¬
точивает всю полноту власти.
Известные французские исследователи А. Дарбель
и Д. Шнаппер, основываясь на' переписи чиновников и
на результатах своих социологических исследований,
приходят к выводу, что распределение чиновников по
различным категориям является в общих чертах парал¬
лельным стратификации общества в целом [71, 18].
Несколько иначе к рассмотрению социально-профессио¬
нального происхождения чиновников подходит Л. Блан.
В своей книге, рассчитанной на широкий круг читателей,
он отмечает, что государственная служба комплектуется
значительным образом из представителей «средних
классов». По его данным, 58% чиновников (и военно¬
служащих) младше 30 лет являются выходцами именно
из этих классов (в категории «D» они составляют 62%,
а в категории «А» — 57%), «из народных слоев» — 27% г
значительная часть этой прослойки (30%) представле¬
на в службах исполнения, гораздо меньше (10%) в ка¬
тегории «А», причем выходцы из рабочих и крестьян
здесь составляют всего лишь 6%; из «руководящего
класса» формируется 15% чиновников, из которых
* ж. П. Вормс приводит несколько иные данные: категория
«Д»—28%, категория «В» — 31, категории «С» и «Д»— 35, спе¬
циальная категория (лица, не имеющие права на стачку) — 6%
[190, 60]. По данным Ф. де Бека, из 1 420 615 чиновников в собст¬
венном смысле этого слова к категории «Д» относятся 331 326 чело¬
век, к категории «В» — 512 801 человек, к категориям «С» и «Д»—
576 487 человек [48, 47; 48, 50].
93

в службах исполнения занято 10%. а в категории «Л» —
33% [54, 91—92]. Л. Блан полагает, что именно мелкая
буржуазия, которую он ассоциирует со «средними клас¬
сами», «является общим стволом государственной служ¬
бы» [54, 91]. С точки зрения реального положения дел
опору этого ствола составляют не «средние классы», а
представители «высших классов», выходцы из крупной
буржуазии, поставляющей руководящее ядро чинов-
ничье-бюрократического аппарата.
Для Франции, как, впрочем, и для других буржуаз¬
ных стран, характерно, что чем выше котируется мини¬
стерство или служба, тем меньше там представителей низ¬
ших слоев населения. Так, доля чиновников из «народ¬
ных классов» в социальных министерствах составляет
14,5%, в технических министерствах — 7, в Министерст¬
ве экономики и финансов — только 5,5, в службах, под¬
чиненных премьер-министру,— всего лишь 2%.
Распределение чиновников в многочисленных иерар¬
хических корпусах, как правило, также фактически
обусловлено социально-профессиональным происхожде¬
нием. По данным французских социологов, чиновники,
отцы которых принадлежат к «народным классам», со¬
ставляют, %: в центральной администрации—10, во
внешних службах — 9,5, учреждениях контроля и «боль¬
ших корпусах» — 5,5, в технических службах — 5; чи¬
новники из «средних классов» — в центральной адми¬
нистрации — 39,5, во внешних службах — 39,5, в техни¬
ческих— 30, в учреждениях контроля — 26 и в
«больших корпусах»—18. В наиболее престижных кор¬
пусах, пребывание в которых открывает в последующем
доступ не только к высоким административным, но и к
политическим постам, явно преобладают чиновники, вы¬
шедшие из «высших классов», %: в «больших корпу¬
сах» они составляют 76,5, в учреждениях контроля —
67,5, в технических службах — 63,5, во внешних — 50 и
в центральной администрации — 47,5 [72, 142]. Диспро¬
порция наблюдается и в более широком масштабе. По
данным Л. Блана, всего на государственной службе за¬
нято 10% самодеятельного населения страны, однако
20% служащих комплектуется из детей чиновников, в
категории «Л» даже 33% [54, 93].
Внутри одной и той же категории распределение чи¬
новников крайне неравномерно; более высокое социаль¬
ное положение позволяет чиновнику занять более
94

высокую ступеньку в служебной иерархии. А. Дарбель и
Д. Шнаппер, распределив чиновников категории «А» на
три группы, установили, что чиновники, вышедшие из
«народных классов», составляют 42% самого низкого
иерархического уровня, 23 — среднего уровня и 15,2% —
самого высокого уровня; чиновники, вышедшие из
«средних классов», соответственно — 29; 36,6 и 19,3%;
чиновники, вышедшие из «высших классов»,— 29; 40,4 и
65,5% [71, 91]. Все это говорит о том, что место чинов¬
ника в служебной иерархии во многом зависит от его
социально-профессионального происхождения. Однако
какие бы классификации ни проводились, классовый
состав руководящих должностных лиц высшей сферы
политико-административного управления свидетель¬
ствует о засилии в правительственном аппарате пред¬
ставителей буржуазии, в первую очередь, крупной. Так,
на высших чиновничьих должностях доля представите¬
лей рабочих и крестьян составляет только 5% [47, 96].
Функции, выполняемые во Франции чиновниками,
самым непосредственным образом связываются с уров¬
нем образования. Так, лицо, претендующее на место
среди чиновников категории «А», должно иметь высшее
образование, чиновником категории «В» может стать
только тот, кто имеет полное среднее образование; для
занятия должностей категории «С» требуется документ
об окончании первого цикла средней школы, а для то¬
го, чтобы поступить на службу в самую низшую катего¬
рию, достаточно начального образования.
Говоря о классификации французских чиновников,
Ш. Деббаш справедливо указывает, что «одна особая
категория частично перекраивает эту классификацию —
категория, охватывающая всех высокопоставленных чи¬
новников (hauts fonctionnaires)» [75, 430]. Речь идет о
чиновниках, назначение которых резервировано за пра¬
вительством и которые, по словам Ш. Деббаша, «подчи¬
нены строгому политическому конформизму»; это — чи¬
новники, которые находятся в непосредственных
отношениях с министрами и осуществляют высшие
функции власти (например, руководство центральной
администрацией и др.) [75, 430].
Категория «А» далеко не однородна. Это побудило
некоторых специалистов подразделить ее еще на четыре
подгруппы: 1) «главные» чиновники (fonctionnaires
principales), к числу которых относят атташе централь-
95

ной администрации, атташе префектуры, различных ин¬
спекторов налогового, таможенного и других ведомств;
для них всех, как правило, возможен доступ к более
высоким постам; 2) «высшие» чиновники (fonctionnaires
supćrieurs), к числу которых относят большинство ру¬
ководителей внешних служб в департаментах, значи¬
тельную часть высших инженеров, находящихся на
государственной службе, и большинство гражданских
администраторов; 3) «высокопоставленные» чиновники
(hauts fonctionnaires), действительно осуществляющие
функции концепции и руководства либо потому, что они
принадлежат к определенному корпусу (члены «боль¬
ших корпусов»), либо потому, что они возглавляют ка¬
кое-то административное подразделение (генеральные
секретари, директора, главы служб, заместители и
помощники директоров), либо потому, что они занимают
особо ответственные посты (члены министерских каби¬
нетов, гражданские администраторы ключевых секто¬
ров); 4) «крупные» чиновники (grands fonctionnaires),
находящиеся в постоянных отношениях с политическими
деятелями; сюда включают от ’/< до '/з членов мини¬
стерских кабинетов, особенно членов кабинетов прези¬
дента и премьер-министра, префектов и послов, дирек¬
торов самых важных публичных учреждений [105, 430].
Неоднородна и категория «В», поскольку она объе¬
диняет наряду с лицами, занимающими административ¬
ные и технические должности (например, администра¬
тивные секретари), также представителей системы
образования (например, учителей).
Некоторая разноплановость должностей присуща
также двум низшим категориям.
Служба абсолютного большинства французских чи¬
новников проходит в рамках одного и того же корпу¬
са — с момента назначения и до увольнения. Переход
чиновников из одного корпуса в другой обычно не до¬
пускается; если же это случается, чиновник, как пра¬
вило, теряет права и привилегии, приобретенные в
предыдущем корпусе. Такое положение ведет к изоли¬
рованности чиновников одного корпуса от чиновников
другого корпуса, порождает корпоратизм. Администра¬
ция стремится сохранить чиновников в том же самом
корпусе, не дать им возможность подняться на более
высокую ступеньку административно-социальной иерар¬
хии, сдерживая социальные продвижения чиновников.
96

Каждый чиновник определенного корпуса имеет чин
(grade), определяемый ст. 28 Общего статута «как зва¬
ние (titre), которое дает его носителю возможность
занять одну из должностей, резервируемых для этого
чина». Иначе говоря, чин указывает на место чиновника
в служебной иерархии корпуса. В отличие от корпуса
и чина понятие «должность» не нашло своего отраже¬
ния в Общем статуте чиновников 1959 г. Должность
указывает на функции, выполняемые чиновником после
назначения на его, так сказать, «рабочий пост».
Корпус включает несколько чинов, каждому из ко¬
торых соответствует конкретная должность (но долж¬
ность не совпадает с чином), установленное жалованье
(индекс или зона индексов) и определенные функции и
административное положение. Количество чинов в кор¬
пусе, создаваемых в соответствии со статутами, зависит
от различных фактов, в частности от выполняемых за¬
дач. Однако в корпусе может быть только один чин,
позволяющий чиновнику занять одну-единственную
должность [94, 18].
Положение чиновника в зависимости от чина не яв¬
ляется строго определенным, как указано в норматив¬
ном акте. «Принцип равенства режима чиновников
одного и того же корпуса,— отмечает Э. Эйюб,— на
деле не является абсолютным» [47, 124]. Существую¬
щая дискреционная власть в назначении чиновника ло¬
мает перегородки и препятствия, установленные зако¬
ном, поскольку полномочия компетентного органа огра¬
ничены только необходимостью соблюдения формально¬
го соответствия между чином и некоторыми должностя¬
ми. Такое отступление от закона приводит к тому, что,
с одной стороны, предоставляется должность, соответ¬
ствующая более высокому чину, чем чин чиновника —
обладателя этой должности, в результате чего нередко
чиновники различных званий бок о бок решают одни
и те же задачи; с другой стороны, чиновники одного чи¬
на могут занимать различные должности.
Такое отступление позволило отдельным авторам за¬
явить об отделении чина от должности [54, 23]. В дей¬
ствительности, как правильно отмечает Э. Эйюб, связь
чина с должностью — правило, тогда как отделение чи¬
на от должности — исключение [47, 74]. Но правило
распространяется на основную массу чиновников, а ис¬
ключение затрагивает лишь незначительную их часть,
7 П. И. Савицкий
97

главным образом высших чиновников, которые временами
оставляют свою должность для того, чтобы занять важ¬
ные посты в канцелярии президента, в министерских
кабинетах, во главе управлений центральной админи¬
страции и т д.
Шансы на продвижение у чиновников различны. Да¬
леко не каждому чиновнику удается достигнуть высше¬
го чина в корпусе: «если все инспектора финансов ста¬
новятся главными инспекторами, то не все супрефекты
становятся префектами» [105, 427].
Внутри каждого чина существует подразделение чи¬
новников на разряды (classe) и «ступени» (echelon),
которым соответствует различный уровень вознагражде¬
ния. Так, в соответствии с декретом № 61—204 от
27 февраля 1961 г. чиновники категории «В» во всех
корпусах распределены между двумя разрядами: обыч¬
ным, состоящим от 11 «ступеней», и исключительным,
включающим только одну «ступень» (ст. 2, 6—9), при¬
чем число чиновников, принадлежащих к исключитель¬
ному разряду, не может превышать 20% общего состава
чиновников обоих разрядов. Средняя продолжитель¬
ность пребывания на каждой «ступени» установлена от
1 года до 3 лет; продолжительность пребывания на «сту¬
пени» возрастает с возвышением «ступени» и разряда
[205].
Согласно декрету № 57—175 от 16 февраля 1957 г.,
иерархическая лестница чиновников категории «С»
включает 10 «ступеней», а чиновников категории «Д» —
8 «ступеней» (ст. 1). Для перехода на следующую «сту¬
пень» необходимо находиться на предыдущей «ступени»
от 1 года до 4 лет, однако установленная средняя про¬
должительность пребывания на той или иной «ступени»
при условии получения чиновником хороших оценок при
прохождении службы может быть сокращена до 18 ме¬
сяцев вместо 2 лет, до 2 лет вместо 3 лет, до 3 лет
вместо 4 лет (ст. 2) [206].
Таким образом, классификация чиновников в зна¬
чительной мере является условной. Переплетение в
одной категории совершенно различных групп чинов¬
ников скрывает действительное место группы и особен¬
но подлинную роль чиновников в механизме функциони¬
рования органов, в руководстве тем или иным
институтом.
98

§ 2.	Порядок комплектования
и система подготовки
чиновников
Вопрос о порядке комплектования чиновников кон¬
ституцией Франции затрагивается в самой общей фор¬
ме: в ней говорится лишь о праве президента республи¬
ки (ст. 13) и праве премьер-министра (ст. 21) назначать
на гражданские и военные должности.
Условия поступления на гражданскую службу во
Франции регулируются Общим статутом чиновников. По
мнению французских юристов, стержнем этого акта
является принцип равного доступа к занятию государ¬
ственных должностей — принцип, который был закреп¬
лен еще Декларацией прав человека и гражданина
1789 г. «Все граждане равны перед законом,— говорится
в ст. 6 этого важного исторического документа,— пото¬
му все одинаково допускаются на все общественные по¬
сты, места или должности соответственно своим способ¬
ностям и без иных отличий, кроме добродетелей и та¬
лантов» [191, 43].
Мысль, заложенная в Декларации 1789 г., часто
развивается современными авторами, которые подчерки¬
вают, что принцип равного доступа к занятию государ¬
ственных должностей — это не что иное, как «примене¬
ние более общего принципа равенства всех перед
законом» [58, 31]. По мнению Ш. Деббаша, Деклара¬
ция 1789 г. и базирующееся на ней действующее зако¬
нодательство «исключает со стороны администрации
всякую дискриминацию в комплектовании в силу про¬
исхождения, философских и религиозных убеждений
или пола» [76, 249]. «Принцип равенства,— пишет да¬
лее Ш. Деббаш,— рассматривается административным
судом как основной принцип права, и этот последний
пристально следит за его соблюдением администрацией»
[76, 249—250].
Однако действующее законодательство, и особенно
практика его применения, свидетельствует о том, что на
деле принцип равенства при поступлении на государ¬
ственную службу далеко не всегда соблюдается.
В соответствии со ст. 16 Общего статута государст¬
венные должности не могут занимать лица: 1) не являю¬
щиеся французскими гражданами; 2) не пользующиеся
гражданскими правами и не обладающие хорошей нрав¬
7*
99

ственностью; 3) не выполняющие предписания закона о
воинской обязанности; 4) не обладающие необходимыми
физическими данными.
Французские юристы утверждают, что администрация
не имеет права отказать лицу в приеме на государствен¬
ную службу, если оно отвечает указанным выше требо¬
ваниям, но сам закон устанавливает некоторые отступле¬
ния от этого принципа. Так, лицо, получившее француз¬
ское гражданство в порядке натурализации, может пре¬
тендовать на чиновничью должность не ранее чем через
пять лет после натурализации.
При приеме на государственную службу нарушается
принцип равенства полов. Хотя преамбула Конституции
1946 г. провозглашала, что «закон гарантирует женщи¬
не во всех областях равные права с мужчиной», на деле,
как отмечает проф. А. Бримо, «политическое публичное
право, несмотря на известную эволюцию, остается внеш¬
не призрачным правом» [57, 36]. Ст. 7 ордонанса 1959 г.
закрепляя принцип равенства полов при поступлении на
государственную службу, одновременно оговаривает, что
в особых случаях, предусмотренных специальными стату¬
тами и характером выполняемых функций, женщина не
может занимать некоторые государственные должности.
Судебная практика оправдывает дискриминацию жен¬
щин, чаще всего ссылаясь на характер выполняемой ра¬
боты. «Эта гибкая и изменчивая формула,— констати¬
рует Ш. Деббаш,— позволяет отстранить женщин от не¬
которых должностей, признаваемых несовместимыми с
женской натурой» [76, 250].
Закон № 75—599 от 10 июля 1975 г. внес поправку
в редакцию ст. 7 Общего статута, несколько изменив
лишь условия отступления от норм Общего статута чи¬
новников 1959 г. для отдельных корпусов: теперь пере¬
чень этих корпусов должен устанавливаться декретом в
Государственном совете после предварительного заклю¬
чения Высшего совета государственной службы и тех¬
нических паритетных комиссий» [213, 96].
К. Берзани, анализируя закон 1975 г., отмечает
«двойственность» терминологии нового акта и одновре¬
менно подчеркивает, что возможность дискриминации
отныне ограничена только в вопросах комплектования и
развертывания карьеры в рамках одного корпуса
[161, 55].
После второй мировой войны на государственную
100

службу было принято немало женщин, и это дало повод
говорить о том, что феминизация государственной служ¬
бы является «одним из важнейших социальных явлений
XX века», о стремлении женщин «к захвату француз¬
ской администрации и публичной жизни» [160, 5].
Однако более пристальное изучение вопроса показало,
что быстрая феминизация публичной функции коснулась
только низших категорий [71, 50]. Так, согласно пе¬
реписи чиновников 1969 г., среди всех государственных
служащих в категории «Л» женщины составляли 31%,
в категории «В» — 58, в категории «С» — 39 и в кате¬
гории «D»—65% [159, 120].
В большинстве своем женщины занимают менее ква¬
лифицированные должности, чем мужчины. Так, из чис¬
ла служащих-женщин 82,8% занято в службах исполне¬
ния и 0,7% состоят на должностях в высших кадрах
[217, 21]. Среди 108 директоров центральной админи¬
страции в 1973 г. была всего одна женщина [160, 28].
Женщинам чинятся препятствия при поступлении на
службу в так называемые «престижные» министер¬
ства — экономики и финансов, иностранных дел, юсти¬
ции, внутренних дел, представляющих собою «цитадель
антифеминизма»*. В этих министерствах женщины среди
высших чиновников составляют менее 10% [71, 51]. Хотя
формально для женщин считаются доступными все
должности, фактически им ограничен доступ и в состав
«больших корпусов»; так, в 1973 г. среди 194 членов
Государственного совета насчитывалось только 13 жен¬
щин, среди 268 членов Счетной палаты — лишь 6 жен¬
щин [218, 1976, № 5, р. 1237; 160, 28]. Всего на руководя¬
щих должностях в государственном аппарате Франции
женщины составляют всего лишь 1—2% [75, 394]. Таким
образом, происходящая во Франции «феминизация» го¬
сударственной службы носит односторонний характер,
ибо, как справедливо отмечается в литературе, «суще¬
ствует определенный разрыв между количеством заня¬
тых на службе женщин и уровнем ответственности, ко¬
торую они несут» [160, 40].
Учитывая сложившееся положение, разработанная
французскими коммунистами Программа демократиче¬
* По образному выражению, Министерство экономики и финан¬
сов напоминает «средневековый укрепленный феодальный замок»
[214, 140].
101

ского правительства народного единства предусматри¬
вает, что будущее демократическое правительство Фран¬
ции, придя к власти, отменит всякую дискриминацию,
обеспечит реальные гарантии равенства между мужчи¬
ной и женщиной, «создаст условия для продвижения
женщине, будет содействовать ее участию в экономиче¬
ской, социальной, культурной, политической жизни стра¬
ны» [16, 65] *. Это положение Программы получило
свое дальнейшее развитие в проекте предложения кон¬
ституционного закона, содержащего Декларацию свобод,
которая должна стать составной частью преамбулы
французской конституции [215, 16.V.1975].
При подборе чиновников во Франции важную роль
играют политические мотивы. Анализируя вопрос о ком¬
плектовании чиновников в буржуазных странах,
А. А. Анисимов удачно подмечает, что «богатство —
хороший пароль для входа в ряды чиновничества»
[19, 7]. Одновременно он отмечает и другую, не менее
важную сторону этого вопроса, а именно то, что «при
поступлении на государственную службу нужно преодо¬
леть еще один, причем не менее важный барьер—тре¬
бование о политической благонадежности и высокой
нравственности; все это, разумеется, с точки зрения гос¬
подствующего класса» [19, 7]. Во Франции немало тех,
кто, пытаясь идеализировать условия поступления на
государственную службу, заявляет, что чиновники под¬
бираются на основе технических, а не политических кри¬
териев. Но даже в их среде некоторые признают, что на
деле назначение «может санкционировать политическую
селекцию чиновников» [105, 358], может зависеть от
«лояльности чиновников по отношению к режиму»
[106, 36]. Иногда такая селекция оправдывается тем,
что якобы «всякая естественная тенденция содержит в
себе, однако, полномочия отказывать в праве на вхож¬
дение в корпус чиновников тем, кто не разделяет его
идей» [174,29].
Демократические силы Франции неоднократно высту¬
пали с протестом против различных мер политической
дискриминации. «Все профсоюзы государственных слу¬
жащих,— отмечалось на XX съезде ФК.П,— выступили с
гневом и обоснованным протестом в связи с недавними
* Изложение основных положений Программы демократиче¬
ского правительства народного единства см. [212, 69—81].
102

заявлениями министра Шарбоннеля, который призывал
к тому, чтобы аппарат ЮДР следил за служащими го¬
сударственных служб и доносил на них» [14, 26].
Позднее «Юманите» обращала внимание на то, что сре¬
ди определенной категории чиновников распространяют¬
ся полицейские анкеты, преследующие в конечном сче¬
те политические цели [215, 30.X. 1976; 8.Ш.1977;
29.III. 1977 и т. д.]. Бывший министр внутренних дел
М. Понятовский мотивировал это необходимостью га¬
рантировать, что кандидаты не занимаются деятель¬
ностью, угрожающей безопасности государства [215,
19.Ш.1977].
Совершенно ясно, что такие действия органов и
должностных лиц, ответственных за реализацию права
на занятие государственных должностей, противоречат
конституционным принципам, в частности, преамбуле
Конституции 1946 г., требующей исключить дискримина¬
цию, основанную на различии политических убеждений.
Назначению на должности чиновников во Франции
предшествует конкурсный отбор. Без конкурса заме¬
щается лишь около 10% должностей [54, 87]. Француз¬
ские буржуазные государствоведы нередко идеализи¬
руют конкурсную систему, утверждая, что она «пред¬
ставляет собою операцию, предназначенную гарантиро¬
вать беспристрастное комплектование администрации»
[41, 81], что благодаря ей «в вопросе комплектования
заинтересованность в заслугах берет верх над заинтере¬
сованностью в конформизме» [119, 1]. Назначение на
ряд высших должностей в соответствии с конституцией
(ст. 13) [192, 67] и некоторыми другими актами [см.,
например, 201, 285] осуществляется главою государства
или решением правительства в силу их дискреционных
полномочий.
Изъятия из общего порядка назначения чиновников
на должности закреплены также ордонансом от 4 фев¬
раля 1959 г., в соответствии с которым «регламент пуб¬
личной администрации определяет для каждой админи¬
страции и службы высшие должности, назначения на
которые зависят от решения правительства» (ст. 3). По
признанию одного из видных исследователей француз¬
ской государственной службы Р. Катерина, при назна¬
чении на посты, называемые «политическими», свобода
министров и правительства является в принципе как бы
полной [163, 102]. Обособление этих должностей иногда
103

оправдывают тем, что они «находятся на границе адми¬
нистрации и политической власти», что этим должно¬
стям нужно дать политический импульс [47, 88]. Пере¬
чень «пограничных» высших должностей содержится в
декрете от 21 марта 1959 г.
Предоставление правительству широких дискрецион¬
ных полномочий при назначении многочисленных выс¬
ших должностных лиц противоречит классической
французской теории государственной службы, рассмат¬
ривающей чиновника как лицо, находящееся на служ¬
бе государства или нации, но не правительства. На са¬
мом деле занимаемое этими высокопоставленными чи¬
новниками должностное положение побуждает их верно¬
подданнически служить не столько закону, сколько дей¬
ствующему правительству. «Для них,— отмечает
Ж. Бюрдо,— обязанность конформизма исключает вся¬
кую свободу мнения. Но это исключение вполне терпи¬
мо, потому что оно, если можно так сказать, является
официальным» [61, 222].
Конкурс проводится с учетом неписаных правил, вы¬
работанных юриспруденцией и составляющих «общие
принципы права или принципы процедуры» [41, 82].
В акте, называемом «допуском к конкурсу», админи¬
страция объявляет список кандидатов, которые, с ее
точки зрения, удовлетворяют требованиям. Подсчитано,
что в среднем на 1 место приходится примерно 10 кан¬
дидатов [93, 473].
Проведение конкурса возлагается на назначенное ад¬
министрацией жюри, которое по результатам экзаменов
составляет список претендентов на вакантные должности.
Во время конкурсных экзаменов наряду с традицион¬
ными испытаниями, основанными на знании специальных
вопросов, во Франции все больше внимания уделяется
вопросам общей культуры: проводятся так называемые
интервью, целью которых является «обнаружить чело¬
веческие качества кандидатов», психотехнические тесты
по вопросам, не связанным с должностными обязанно¬
стями будущего чиновника, с тем чтобы отобрать «нуж¬
ных» и «надежных» кандидатов. Если учесть, что, даже
по данным буржуазных авторов, на высших чинов¬
ничьих должностях выходцы из рабочих и крестьян со¬
ставляют около 5%, то станет очевидным, что кон¬
курс — это эффективный инструмент политико-социаль¬
ного отбора [47, 95—96].
104

По способу организации конкурсы могут быть общи¬
ми для различных министерств (например, конкурс
секретарей администрации), или специальными для
одного министерства (ведомства), или могут прово¬
диться в рамках какого-либо учебного заведения. В по¬
следние годы во Франции наблюдается тенденция к ча¬
стичной унификации конкурса, например, путем созда¬
ния специальных учебных заведений: Национальная
школа администрации, Институты региональной адми¬
нистрации, Институты политических наук и др.
В течение долгого времени во Франции государ¬
ственную службу пытались рассматривать в качестве
автономной системы, которая якобы функционирует не¬
зависимо от социально-экономических и других факто¬
ров. В действительности же на комплектование государ¬
ственного аппарата прямо или косвенно всегда оказы¬
вали и оказывают влияние социально-экономические,
политические и другие проблемы, существующие в стране.
Очень своеобразно трактуют вопрос о таком влиянии
М. Лонг и Л. Блан: они пишут о том, что администра¬
ция вступает в известную конкуренцию с частным сек¬
тором. «Она может даже в некоторой мере способство¬
вать решению проблемы занятости: ограничивая свой
набор в период высокой занятости, увеличивая его в
период низкой занятости, она корректирует напряжен¬
ность, которую вызывает излишек предложения или
спроса мест в других секторах» [120, 59]. По мнению
А. Дарбеля и Д. Шнаппера, «периодам низкой конъюнк¬
туры соответствует значительное публичное комплекто¬
вание, и, наоборот, периодам высокой конъюнктуры со¬
ответствуют трудности для публичного комплектования»
[71, 61—62]. М. Лонг и Л. Блан (а также Г. Миньо и
Ф. д’Орсей) утверждают, что корпус чиновников тра¬
диционно «питается» в районах с избытком рабочей си¬
лы, т. е. в экономически слаборазвитых районах (на¬
пример, Бретань, Юго-Запад, Центр и др.), которые
стали «главным резервом чиновничества» [120, 121;
126а, 11]. Они подчеркивают, что, например, район
Севера «не фигурировал среди традиционных зон комп¬
лектования», но «недавние трудности текстильной про¬
мышленности и шахт явно благоприятствовали государ¬
ственной службе» [126а, 121—122].
Нам думается, что изображение администрации
«в качестве регулятора занятости» представляет явное
105

преувеличение. Администрация стремится принять на
государственную службу столько чиновников, сколько
необходимо для ее деятельности в тот или иной период,
мало обращая внимания на конъюнктуру, складываю¬
щуюся на рынке труда.	'
Действующий во Франции порядок комплектования
чиновников способствует замкнутости государственной
службы, сужает социальный состав высших и части
средних чиновников, отрывает их от широких слоев тру¬
дящихся масс и ставит их над народом.
Изолированности чиновников, их отрыву от широких
народных масс способствует не только порядок комплек¬
тования, но и система подготовки чиновников, особенно
высших звеньев государственного аппарата. Как извест¬
но, во Франции между дипломом об образовании и за¬
нимаемой должностью существует тесная связь. «По
общему правилу, можно сказать,— пишет Б. Гурней,—
что диплом является базой классификации государствен¬
ных служащих во Франции» [102, 63]. Во французской
доктрине немалое значение придается также вопросу о
том, должен ли высший чиновник обладать узким кру¬
гозором (профессиональный критерий) или широким
(интеллектуальный критерий) [105, 361], иначе говоря,
вопросу о том, следует ли при комплектовании государ¬
ственного аппарата подбирать «узкоспециализирован¬
ных» чиновников или чиновников относительно «много¬
профильных» (polyvalents). По мнению французских
специалистов, во Франции (как, впрочем, в Англии и
ФРГ, но в противоположность США) принят интеллек¬
туальный критерий, в силу которого начинающий выс¬
ший чиновник должен обладать относительно точными
познаниями в области права, экономики и социальных
наук [102, 72].
Подготовка и повышение квалификации чиновни¬
ков во Франции осуществляется по нескольким ка¬
налам.
Традиционным способом подготовки чиновников яв¬
ляется эмпирическое обучение на основе совместной ра¬
боты, т. е. путем контактов с вышестоящими должност¬
ными лицами и коллегами по службе. Обучение чинов¬
ников посредством стажировки является постоянным и
систематическим. Оно продолжается в течение определен¬
ного срока, проходит организованно под соответствующим
контролем и заканчивается, как правило, сдачей экза¬
106

мена на пригодность (Гехатеп d’aptitude) *. Эти формы
используются главным образом для подготовки чинов¬
ников низших категорий.
Руководящие кадры профессиональных государствен¬
ных служащих французская администрация формирует,
как правило, из числа выпускников учебных заведений
высшего звена **.
В течение долгого времени основная масса чиновни¬
ков выходила из стен юридических факультетов универ¬
ситетов. Они и сейчас играют значительную роль в фор¬
мировании кадров высших чиновников: и в настоящее
время большинство высших чиновников получает юри¬
дическое образование, хотя одновременно серьезное вни¬
мание уделяется изучению политических и социально¬
экономических наук.
Высшие инженерно-административные кадры, а
также технический персонал некоторых специализиро¬
ванных служб готовят «большие школы», особенно По¬
литехническая школа, хотя значительная часть вы¬
пускников по окончании таких высших технических
учебных заведений уходит на работу в частный или на¬
ционализированный секторы. Подготовку руководящих
кадров, главным образом технических, осуществляют и
прикладные школы. Окончание одной из «больших
школ» дает возможность занять место в «больших кор¬
пусах», ответственный пост в аппарате центральной
администрации или во внешних службах.
В «больших школах» царит социально-политический
дух, обусловленный специальным порядком комплекто¬
вания, особенностью обучения, своеобразным социально¬
профессиональным составом, сложившимися традициями
и т. д. Кроме того, в каждой из «больших школ» соз¬
дается свой закрытый мир, присущий только данной
школе. Следовательно, образуется нечто вроде одного
закрытого мира в другом закрытом мире. По мнению
* От стажировки как одной из форм подготовки чиновников
следует отличать стажировку другого рода — практику, включен¬
ную в состав учебного процесса при подготовке чиновников в спе¬
циальных учебных заведениях, например в административных
школах.
** Французская система высшего образования охватывает, на¬
ряду с университетами, «большие школы» (grandes ćcoles), в том
числе так называемые прикладные школы, которые занимают осо:
бое место в подготовке высших руководящих кадров.	:
107 '

французских специалистов, «участие в жизни этого за¬
крытого мира является как бы репетицией администра¬
тивной жизни» [72, 110]. Во Франции 2/з политических
деятелей выходит из «больших школ» и одновременно
из наиболее высоких социальных слоев общества, со¬
ставляющих всего лишь 5% самодеятельного населения
[121, 35].
«Большие школы» представляют собой привилегиро¬
ванные, полузакрытые учебные заведения, зачисление
в которые, в отличие от факультетов университетов,
производится по результатам вступительных экзаменов
и, как правило, на основе системы двух конкурсов —
внутренних (для чиновников) и внешних (для сту¬
дентов) .
Система двойного конкурса «позволяет правящим кру¬
гам при зачислении осуществлять маневрирование меж¬
ду претендентами, отдавая предпочтение уже проверен¬
ным на службе чиновникам, однако не исключая при
этом и «вторичного просеивания». Важное место в си¬
стеме подготовки высших чиновников занимают админи¬
стративные школы,, (такие, как Национальная школа
служб казначейства, Национальная школа здравоохра¬
нения, Центр по подготовке атташе центральной адми¬
нистрации, Высшая национальная школа полиции
И т. д.).
Отдельные французские авторы пытаются объяснить
существование широкой сети административных школ
недостатком университетов, но и они вынуждены при¬
знать, что «в действительности стремлением администра¬
ции является создание прикладной школы для форми¬
рования каждого корпуса высших чиновников» [105,
391—392], Таким образом, дело не столько в нехватке
университетов, сколько в стремлении правящих кругов
иметь замкнутые учебные заведения, воспитывающие
дух кастовости среди чиновников.
Подготовку чиновников ведут также созданные на
основе закона от 3 декабря 1966 г. Институты регио¬
нальной администрации (ИРА) в Лилле, Лионе, Нанте
и Меце. Согласно декрету от 13 мая 1970 г., они долж¬
ны способствовать комплектованию и повышению уров¬
ня квалификации молодых чиновников некоторых кор¬
пусов высшей категории и «средних» кадров (атташе
центральной администрации, административный персо¬
нал ряда внешних служб государства и др.). Отдельные
108

авторы сравнивают миссию этих институтов «с миссией,
возложенной на Национальную школу администрации
для корпусов, которые она комплектует» [188, 406].
Однако в отличие от этой школы, ИРА не обладают мо¬
нополией комплектования корпусов, для которых они
призваны готовить чиновников (ст. 15 закона от 3 де¬
кабря 1966 г.).
Диплом об окончании института дает возможность
выпускникам ИРА занимать в публичной администра¬
ции все должности, открытые лиценциатам права,
однако в основном в многочисленных внешних служ¬
бах государства (ст. 7 декрета № 40—70 от 13 мая
1970 г.).
Кроме различных школ и институтов, подготовка
чиновников ведется еще в «центрах», находящихся в ве¬
дении премьер-министра (например, Центр высших
административных исследований) или какого-то члена
правительства (например, Центр профессиональной
подготовки Министерства экономики и финансов). До¬
вольно широкое распространение во Франции получили
Центры по подготовке к общей администрации (СПАЖ),
созданные в соответствии с межминистерским приказом
от 3 мая 1966 г. СПАЖ функционирует либо в форме
специализированной секции Института политических
наук, либо в виде Центра, непосредственно связанного
с университетом в городах, где нет таких институтов
(Дижон, Монпелье, Нанси, Ренн и др.); в Париже
СПАЖ пользуется специальным статутом *.
Важное назначение в системе подготовки чиновников
придается Институтам политических наук (ИЕП), кото¬
рые были созданы на основании ордонанса от 9 октяб¬
ря 1945 г. в Париже, Страсбурге, Бордо, Гренобле,
Лионе, Тулузе и Экс-ан-Провансе **. Одной из главных
задач ИЕП является подготовка слушателей к поступле¬
нию в Национальную школу администрации. Наряду с
этим ИЕП проводит обучение студентов политическим,
экономическим и социальным наукам и вопросам управ¬
ления с целью подготовки их к замещению разнообраз¬
ных ответственных чиновничьих должностей, организует
стажировку и повышение квалификации чиновников,
* Подробнее см. [163, 603 и сл.; 187, 390—394].
"	** Статуи ИЕП в Париже см. [203, 274—276], статуи ИЕП
в Гренобле см. [193, 11—16].
109

проводит исследования в области социально-политиче¬
ских наук и управления и др. Таким образом, как за¬
мечает П. Брабан, «институт политических наук не
является только школой по подготовке к конкурсу в
ЭНА» [55, 2].	•
Институты политических наук, и в первую очередь
ИЕП в Париже, являются кастовыми учебными заве¬
дениями, открытыми главным образом для богатых:
58% студентов и 69% студенток всех институтов — вы¬
ходцы из привилегированных слоев общества [35, 209].
Как здесь не согласиться с проф. Ж.-Д. Бредэном, ко¬
торый отмечал, что «деньги дают доступ ко всему или
почти ко всему» [56, 38].
Ведь на обучение ребенка во Франции необходи¬
мо затратить около двух третей минимального зара¬
ботка. В период обучения в институте широко приме¬
няется «просеивание» студентов, в результате которого
шанс получить диплом имеют менее половины студен¬
тов, принятых в институт. Для студентов ИЕП харак¬
терно высокомерие, стремление подражать тем, кем они
собираются стать. «Замечают иногда с иронией,— пи¬
шут французские исследователи,— что молодые студен¬
ты, входящие в подготовительный год Института поли¬
тических наук, перенимают тотчас костюм, походку,
выражение и серьезность высших чиновников, которыми
они мечтают быть» [72, 102—103]. О преобладании в
государственном аппарате выпускников ИЕП свидетель¬
ствует тот факт, что, например, среди чиновников «боль¬
ших корпусов» они продолжают составлять более 80%
[75, 411]; от 29,9 до 37,9% членов министерских кабине¬
тов при правительствах М. Дебре, Ж. Помпиду и М. Кув
де Мюрвиля закончили ИЕП [74, 63]. Таким образом,
в подготовке административных кадров Институты по¬
литических наук отодвинули университеты на второй
план.
Ведущая роль в подготовке высших чиновников, не¬
сомненно, принадлежит Национальной школе админи¬
страции (ЭНА), которая, как впрочем, и Политехниче¬
ская школа, пользуется наиболее высоким престижем
среди «больших школ». По оценке французских авторов,
«она находится на вершине иерархии учреждений, кото¬
рые предназначены для подготовки высших руководя¬
щих кадров государства» [105, 394], и «является един->
ственным возможным средством сделать карьеру в
110

высших корпусах государства» [94, 117] *. ЭНА функ¬
ционирует при главе правительства и находится в непо¬
средственном подчинении одного из членов правитель¬
ства, приказом которого производится и зачисление.
Создатели ЭНА утверждали, что эта школа учрежда¬
лась якобы для того, чтобы демократизировать доступ
к высшей администрации, унифицировать комплектова¬
ние «больших корпусов» и центральных администраций
и приспособить подготовку высших чиновников к совре¬
менным требованиям **. В действительности, возвышаясь
над другими привилегированными учебными заведения¬
ми, поставляющими ответственных чиновников и оста¬
ваясь связанными с ними невидимыми нитями, ЭНА в
то же время представляет собой замкнутый институт,
готовящий управляющих государственно-монополистиче¬
скими делами самого высокого ранга, выполняя «роль
своеобразной «академии» технократов» [154, 105].
Набор в ЭНА проводится ежегодно путем двух внеш¬
них и двух внутренних конкурсов***. К внешним, «сту¬
денческим», конкурсам по общему правилу допускаются
в качестве кандидатов лица, имеющие диплом о завер¬
шении второго цикла высшего образования, диплом об
окончании Института политических наук или иной
эквивалентный диплом. Внутренние, «чиновничьи», кон¬
курсы резервированы для чиновников и государствен¬
ных служащих, т. е. для тех, кто уже находится на
государственной службе не менее 3—5 лет, но не имеет
необходимых дипломов. Ежегодно предложенные на
* Выпускники ЭНА не ограничиваются окончанием только этой
Школы. Впоследствии с целью упрочения своего положения на вер¬
шине чиновничье-бюрократического аппарата они поступают в спе¬
циальные учебные заведения.
.	** Во Франции при зачислении на государственную службу до¬
вольно сдержанно относятся к лицам, имеющим диплом о техниче¬
ском образовании. Так, в 1975 г. из 76 тыс. человек, обладавших
такими дипломами, в администрацию было принято только 7 тыс.
человек [216, 8.VI, 19771.
На заседаниях Совета Министров 9 февраля и 19 апреля
1977 г. было принято решение открыть доступ в «большие школы»
лицам, получившим техническое образование, однако вопрос о воз¬
можности поступления их в ЭНА не был решен. Предусматривается
лишь открытие 27 специальных групп (классов) для подготовки к
поступлению в ЭНА в 1978 г. [216, 8.VI.1977].
*** Порядок комплектования ЭНА и режим обучения в ней ре¬
гулируется декретом № 71—787 от 21 сентября 1971 г. Подробнее
См. [207, 5—23].
111

конкурс места распределяются таким образом, чтобы
не менее */з и не более ‘/2 этих мест были предоставле¬
ны претендентам на внутренние конкурсы.
При отборе поступающих в ЭНА особое значение
придается внутренним конкурсам, потому что бывшие
чиновники, уже ранее неоднократно подвергавшиеся
социально-классовой и профессиональной селекции,
являются наиболее подходящими учениками с точки
зрения подготовки будущих высших административных
кадров. Впрочем, претенденты на «студенческие места»,
как правило, тоже устраивают администрацию школы;
подавляющее большинство из них — это представители
господствующего класса: 75%—выходцы из крупной и
средней буржуазии и только 5%—дети рабочих и
крестьян [154, 106] *. Необходимо отметить, что шансы
низших чиновников поступить в школу и, следовательно,
продвинуться по службе невелики. Национальная школа
администрации, отдавая предпочтение слушателям толь¬
ко строго определенной социально-профессиональной
принадлежности, производит тщательный отбор по со¬
циальным мотивам, поставляя затем в высшую админи¬
страцию на ответственные посты тех из высших чинов¬
ников, «кто находится непосредственно в сотрудничестве
с политической властью» [74, 73—74], и суживая таким
образом социально-профессиональный состав господст¬
вующей в правительственном аппарате руководящей
элиты.
В последние годы в контингенте зачисленных в шко¬
лу доля «студенческих мест» неуклонно возрастает.
«Конечно, существует «внутренний» конкурс, резервиро¬
ванный за чиновниками,— пишет Ф. де Кэнсак,— но в
своей современной концепции он скорее представляет
второй «студенческий конкурс» как способ продвижения
внутри активной администрации» [182, 43]. Тенденция
увеличения «студенческих мест» не вызывает особого
беспокойства у правящих кругов. Дело в том, что значи¬
тельно большая часть участников «студенческого кон¬
* В 1970—1975 гг. профессионально-социальные категории слу¬
шателей ЭНА выглядели следующим образом, %: 37,2 «энарков» были
выходцами из «высших рамок», 19,7 — из «средних рамок», 11,3 — из
семей либеральных профессий, 6,8 — из семей промышленников,
крупных ремесленников и торговцев, 9,7 — из семей служащих, 5,6 —
из семей рабочих и 3,6 — из семей землевладельцев [218, 1975, № 4,
с. 1081] .	- 5
112

курса» (те, кто в действительности «снабжает» «боль¬
шие корпуса») закончила ИЕП в Париже, известного
качеством своего образования и «элитизмом», и мень¬
шая часть — это выпускники провинциальных институ¬
тов политических наук, юридических и филологических
факультетов, факультетов экономических наук универ¬
ситетов и некоторых других учебных заведений, кото¬
рые, по мнению Ф. де Кэнсака, не только хуже подго¬
товлены, но (и это немаловажно) и не приобрели очень
своеобразного духа, являющегося «одновременно духом-
Института политических наук в Париже и — естествен¬
но с некоторыми отличиями в зрелости—духом Нацио¬
нальной школы администрации. Впрочем, дух—трудно
определяемый: одновременно технократический, про¬
грессистский и консервативный» [182, 45]. Классовый
принцип отбора кандидатов и социально-профессиональ¬
ная преемственность в подготовке высших чиновников
привели к тому, что среди всех слушателей ЭНА насчи¬
тывается не менее 90% выпускников Института полити¬
ческих наук в Париже [74, 83]. Недаром парижский
ИЕП иногда называют «привилегированным инкубато¬
ром Национальной школы администрации» [182, 45].
Четверть или даже треть принятых в ЭНА — это дети
высших чиновников [74, 83], тогда как доля детей рабо¬
чих составляет менее 1 % [75, 420]. Национальная шко¬
ла администрации справедливо оценивается как «шко¬
ла элиты» [175, 271]. Франция относится к числу тех
капиталистических стран, где «хорошо оплачиваемое чи¬
новничество рекрутируется, как правило, из состоятель¬
ных слоев общества и, по сути дела, само себя воспро¬
изводит...» [22, 129].
Кастовость ЭНА обеспечивается не только годами
отработанным механизмом политико-социального про¬
сеивания поступающих; она является прямым следст¬
вием социально-классовой привилегированности высших
учебных заведений Франции: 62,6% студентов универси¬
тетов — дети предпринимателей, лиц свободных профес¬
сий, высших и средних администраторов и только
10,2% —выходцы из рабочих семей, тогда как доля
этих групп в самодеятельном населении страны состав¬
ляет соответственно 24,3 и 37,7% [35, 205]. В «больших
школах», где социальное неравенство выражено более
откровенно, детей рабочих в 4 раза меньше, чем в уни¬
верситетах [35, 209]. Вот почему Программа демократи¬
8 П. И. Савицкий	113

ческого правительства народного единства и проект
конституционного закона, закрепляя принцип равенства
в получении образования, высказываются против су¬
ществующего ныне преждевременного и безжалостного
отбора «элиты» и предусматривают бесплатное госу¬
дарственное и светское обучение на всех уровнях без
какой бы то ни было социальной сегрегации [16, 70].
Впрочем, классовая селекция (социально-профессио¬
нальный отбор) в области получения образования начи¬
нается еще раньше — в системе среднего звена: мало¬
обеспеченные родители не в состоянии обучать своих
детей в лицеях, по окончании которых открывается воз¬
можность поступления в высшую школу.
Обучение в ЭНА включает два этапа: прохождение
стажировки (в провинции, заморских территориях и де¬
партаментах и за границей) и учебу в самой школе.
Стажировка имеет две основные задачи: администра¬
тивную (дать слушателям ЭНА практические знания о
функционировании французской администрации) и со¬
циальную (поставить их в контакт с различными кру¬
гами французского общества). В течение второго этапа
происходит основное обучение, которое прерывается
стажировкой в публичном или частном предприятии
сроком не более 3 месяцев. Программа предусматривает
широкую подготовку по юридическим, административ¬
ным, экономическим, финансовым вопросам и вопросам
международных отношений; изучается управление пред¬
приятиями, статистика, иностранные языки; большое
внимание уделяется технике административного дейст¬
вия, и особенно современным методам управления и ра¬
боте в группе. «Школа, предназначенная готовить выс¬
ших чиновников, должна гарантировать скорее изучение
науки управления, чем административного права, пото¬
му что для высших кадров более полезно знать меха¬
низм административного действия, чем правила админи¬
стративных споров» [105, 401].
Деятельность ЭНА как «основного питомника круп¬
ных государственных служащих» [169, 146] оказывает
прямое влияние на состав государственного аппарата
V Республики. «Выпускники этой школы, составляющие
большинство аппарата государственного управления,
определяют политическое лицо государственных служа¬
щих Франции,— пишет Н. А. Куфакова.— В силу высо¬
кой квалификации эти служащие занимают наиболее
114

важные посты в государственном аппарате и последова¬
тельно проводят в жизнь политику господствующего*
класса» [29, 53—54]. По данным одного исследования,,
начиная с 1945 г. ЭНА закончили около 2000 чиновни¬
ков. Это, по мнению авторов, одновременно и много и
мало — слишком мало по отношению к огромной армии
чиновников и слишком много, если учесть, что ответст¬
венные посты в государственном управлении удержи¬
вают примерно 5000 чиновников, включая технический
персонал. По предварительной оценке, выпускники ЭНА
занимают ’/з высших должностей [200, 14].
Классово-профессиональный состав «больших школ»,,
и прежде всего ЭНА, занимающих монопольное поло¬
жение в подготовке чиновников на многие должности,
оказывает влияние на социально-политическую структу¬
ру правительственного аппарата, в том числе и «боль¬
ших корпусов» (этого своеобразного генерального шта¬
ба высшей французской администрации), которые в
силу французского законодательства комплектуются в
первую очередь из выпускников ЭНА. Французские ав¬
торы, отмечая, что руководящие страты «выглядят как
закрытый и отгороженный клуб», подчеркивают, что
«принадлежность к одному из «больших корпусов» об¬
лекает высшего чиновника харизматическими дарова¬
ниями. Он является исключительной личностью, спо¬
собной делать исключительные вещи» [128, 41]. Вот
почему выпускники ЭНА, которые «всегда готовы захва¬
тить ключевые посты» [167,65], стремятся попасть
прежде всего в «большие корпуса», позволяющие впос¬
ледствии подниматься по иерархической лестнице адми¬
нистративно-политического ранга.
Подсчитано, что бывшие питомцы ЭНА («энарки»)
составляли !/г членов Счетной палаты и 2/3 Генеральной
инспекции финансов в 1969 г., 55% членов Государст¬
венного совета в 1973 г., 30% корпуса гражданских
администраторов в 1970 г. [162, 231]. К этому надо
добавить, что многие министры, префекты, депутаты и
сенаторы, многочисленные дипломаты и торговые совет¬
ники, руководители национализированных предприятий
и лица, занимающие командные посты в частных пред¬
приятиях, прошли через ЭНА.
Представители «больших школ», прежде всего
«энарки», преобладают также в аппарате президента
республики. Так, в 1969 г. из 24 гражданских сотрудни¬
8*
Г15

ков главы государства 10 закончили ЭНА, 3 — замор¬
скую школу Франции, 2 — Политехническую школу,
1 — Высший педагогический институт, 1 — Высшую ком¬
мерческую школу; другие сотрудники — члены «больших
корпусов», занявшие в них место еще до создания ЭНА
{74, 43]. По мнению Ж. Мартине, источник французской
технократии — это до 80% представителей «больших
корпусов» и, следовательно, «больших школ» [125, 28].
Констатируя большую власть представителей ЭНА,
Ш. Деббаш даже говорит об «анархии» (ćnarchie), рас¬
ценивая ее как «новый тип политического режима»
[77, 73]. Это, конечно, полемическое преувеличение, но
вся система комплектования чиновников и подготовки
руководящих кадров во Франции построена таким об¬
разом, чтобы создать для правящих кругов хорошо от¬
лаженный чиновничье-бюрократический аппарат, спо¬
собный осуществлять политику в интересах монополи¬
стического капитала.
§ 3.	Особенности прохождения
службы чиновниками
Во французской науке административного права про¬
движение (I’avancement) чиновников по службе рас¬
сматривается как особый институт, представляющий
собой «механизм постепенного развития во всей долгой
карьере иерархической лестницы корпуса» [93, 247%
Принято считать, что он призван гарантировать наилуч¬
шим образом «функционирование службы и интерес са¬
мих чиновников» [127,28]. По выражению Ф. Газье,
«продвижение находится в самом сердце понятия карье¬
ры; нельзя представить себе карьеру без продвижения;
именно продвижение регулирует развертывание карье¬
ры» [93, 247]. По мнению Б. Гурнея, карьера характе¬
ризуется специфическими чертами: во-первых, она
должна быть восходящей, т. е. постепенно улучшать
моральное и материальное положение чиновника; во-
вторых, она должна быть гарантированной для чинов¬
ника, т. е. защищать его от опасности увольнения и
злоупотреблений сверху; в-третьих, карьера должна
быть равной для всех чиновников [102, 80].
Продвижение чиновника осуществляется, как прави¬
ло, внутри одного и того же корпуса.
116

В соответствии со ст. 26 Общего статута, «продви¬
жение чиновников включает в себя повышение по «сту¬
пеням» и повышение в чине». Повышение на одну «сту¬
пень» и повышение в чине происходит последовательно
из одной «ступени» в другую и из одного чина в следую¬
щий, что, следовательно, не позволяет чиновнику пере¬
мещаться через несколько чинов или «ступеней» за не¬
которыми исключениями, предусмотренными особыми
статутами.
Продолжительность пребывания в каждом чине или
на каждой «ступени» исчисляется, начиная либо с мо¬
мента назначения, либо последнего повышения. Однако
особые статуты, предусматривая необходимую в этом
случае выслугу лет, говорят, как правило, о «средней
продолжительности» пребывания на каждой «ступени»
или в каждом чине для чиновника «средней ценности»,
предоставляя одновременно право соответствующему
органу или должностному лицу увеличивать или сокра¬
щать установленные сроки.
В соответствии со ст. 27 Общего статута чиновников,
повышение по «ступеням» производится на основании
выслуги лет, т. е. «по старшинству (d’anciennite) с
одновременной аттестацией чиновника и выражается в
увеличении жалованья; при этом должность и чин не
изменяются. «Продвижение по «ступеням»,— пишет
К- Шаванон,— имеет, следовательно, чисто денежное
значение» [66, 239]. Некоторые правоведы идеализи¬
руют продвижение на основании выслуги лет, говоря о
том, что это — способ медленный, но верный, что он
якобы имеет свои преимущества, так как он якобы пре¬
дохраняет чиновника от волнений и горечи, избавляет
его от зависимости и произвола» [66, 236]. Б. Гурней
пишет о том, что этот способ продвижения обеспечивает
чиновнику большую безопасность, уменьшает или
упраздняет конкурентную борьбу между чиновниками
одного и того же уровня, сокращает или ликвидирует
конфликты между руководителем и подчиненным, по¬
скольку руководитель не имеет права принимать реше¬
ние, касающееся карьеры своих сотрудников [102, 80].
Формально законодательство закрепляет равные
условия продвижения по старшинству для чиновников
одного и того же разряда. Повышение с учетом време¬
ни пребывания на одной «ступени», казалось бы, долж¬
но обеспечить относительно ритмичное продвижение чи¬
117

новника по служебной лестнице и даже препятствовать
«постарению» того или иного корпуса. Поэтому автома¬
тическое продвижение «по старшинству» отдельными
авторами рассматривается как гарантия от произвола и
фаворитизма [96, 280].
Однако в действительности заинтересованная адми¬
нистрация, руководствуясь своими «внутренними зако¬
нами», известными только узкому кругу лиц, имеет воз¬
можность манипулировать установленными сроками
пребывания чиновников на той или иной «ступени», пре¬
доставлять преимущества (льготы) одним, ускоряя та¬
ким образом карьеру «угодных» начальству чиновников,
или «притормаживать» продвижение других, наказывая
тем самым «нежелательных» чиновников.
Для оправдания такого лавирования компетентный
орган (вышестоящий начальник) использует оценку, вы¬
текающую из аттестации чиновника, которая дается
субъективно вышестоящей иерархической властью с
учетом отметок, полученных чиновниками.
Повышение в чине (ст. 28 Общего статута) проис¬
ходит двумя способами и дает чиновнику право занять
более высокую должность с одновременным увеличе¬
нием жалованья. Однако в ходе продвижения в корпусе
по закону возможно повышение в чине и без измене¬
ния должности. Следовательно, не исключена возмож¬
ность того, что чиновник, пройдя все этапы своей карье¬
ры, выполняет фактически одну и ту же работу. С Дру¬
гой стороны, закон не запрещает предоставлять чинов¬
нику должность выше его чина, но не допускается
назначение на должность, соответствующую более
низкому чину, чем чин, в котором состоит чиновник. По
мнению К. Шаванова, повышение в чине является «на¬
много более важным, поскольку оно и только одно оно
устанавливает иерархию в администрации» [66, 240].
Повышение в чине осуществляется, во-первых, по
выбору путем внесения чиновников в ежегодный список
повышения (le tableau annuel d’avancement), составляе¬
мый после получения мнения административной пари¬
тетной комиссии. Однако сам этот выбор осуществляет¬
ся либо в соответствии с «профессиональной оценкой»
чиновника, либо с учетом «профессиональной селекции»,
проводимой путем профессиональных испытаний в фор¬
ме экзамена или конкурса. «Никакой агент не имеет
приобретенного права на повышение,— пишут француз¬
118

ские специалисты, отмечая традиционный характер по¬
вышения в чине по выбору,— и отклонение повышения
не представляет собою дисциплинарного проступка»
[41, 109]. Если повышение по выбору осуществляется
на основе «профессиональной оценки», то скачок через
чины не допускается; наоборот, если оно происходит с
учетом «профессиональной селекции», каким бы спосо¬
бом она ни проводилась, такой скачок возможен»
[143, 310].
В ежегодные списки повышений чиновники, претен¬
дующие на получение следующего высшего чина, вно¬
сятся в последовательности, которая определяется на
основе полученных оценок (notation), т. е. в порядке
заслуг. Этот список подготовляется с учетом .мнения ад¬
министративной паритетной комиссии администрацией
и окончательно к 15 декабря утверждается органом,
облеченным правом назначения чиновников *. В силу
закона глава службы при решении вопроса о повышении
чиновников в чине должен строго руководствоваться
таким ежегодным списком.
Следовательно, при составлении ежегодного списка
повышения существенную роль должна играть оценка
деятельности чиновника. Нормы, регулирующие этот во¬
прос, в период V Республики получили закрепление в
Общем статуте чиновников (ст. 24), в декретах от 24 фев¬
раля 1959 г. и 27 апреля 1960 г., а также, в регламенте
государственной службы от 14 февраля 1959 г.
Оценка деятельности чиновника возлагается на руко¬
водителя службы и распространяется как на чиновника,
находящегося на активной службе, так и на откоманди¬
рованного чиновника, если он откомандирован на корот¬
кий срок. Однако в тех корпусах, где насчитывается
большое количество персонала и где руководитель
службы, по существу, не в состоянии лично оценить
каждого чиновника, эту функцию фактически выполня¬
ют подчиненные руководителю службы должностные
лица.
Оценка служебной деятельности чиновника произво¬
дится ежегодно и включает два элемента: цифровую
(или детальную) оценку по элементам на основе два¬
* Список кандидатов не может превышать более чем на 50%
количество предусмотренных вакансий. Если список в результате
произведенных назначений не исчерпан, то оставшиеся кандида¬
туры на очередной год не переносятся.
119

дцатибалльной системы (от 0 до 20) и общую (суммар¬
ную) оценку, при выставлении которой учитываются
профессиональные познания чиновника, его’ способность
к организаторской деятельности, методы работы и их
эффективность, проявленное усердие, инициатива, пунк¬
туальность и т. д. *.
Наибольший интерес для чиновника-претендента
представляет общая оценка, выводимая на обратной
стороне специальной карточки. Об этой оценке ставится
в известность только административная паритетная ко-
мисия (АПК); лишь по требованию комиссии оценка
может быть объявлена руководителем службы чинов¬
нику-заявителю**. Кроме того, по просьбе заинтересо¬
ванного чиновника АПК может ходатайствовать об из¬
менении общей оценки, однако окончательно этот вопрос
решает компетентная иерархическая власть***.
Французские авторы придают весьма большое значе¬
ние оценке. Они указывают, что «оценка имеет своей
важнейшей целью позволить начальнику сформулировать
мнение о профессиональной ценности» чиновника и «о
его пригодности к высшей должности» [127, 26].
Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адер также подчеркивают, что
* На каждого чиновника ведется ежегодная карточка оценки
(la fiche annuelle de notation), на которой последовательно делают¬
ся отметки на различных иерархических уровнях. Цифровые оцен¬
ки доводятся до сведения заинтересованного чиновника и админи¬
стративной паритетной комиссии.
** Так, например, в Министерстве экономики и финансов на
каждого чиновника заведено по крайней мере два досье: одно
(называемое административное досье) следует за чиновником и
хранится у директора или руководителя службы, в подчинении ко¬
торого находится чиновник; другое (так называемое досье централь¬
ной администрации) имеется в каждом министерском департаменте
и хранится, как правило, у директора персонала.
Оба досье обычно содержат одну и ту же, но чрезвычайно
разнообразную по своей природе и важности информацию (доку¬
менты) либо в оригинале, либо в копиях. Нередко досье чинов¬
ника, попадающего на государственную службу, имеет несколько
сантиметров толщины и насчитывает несколько сот страниц
[208, 9].
*** Отношение органов надзора к выставляемой оценке было
различным. Одно время Государственный совет отказался контро¬
лировать законность оценки, усматривая в акте оценки простые меры
внутреннего порядка или подготовительные меры для последующих
административных решений. Более поздняя практика Государствен¬
ного совета исходит из того, что оценки представляют администра¬
тивные акты, которые могут стать объектом прямых ходатайств
(recours direct).
120

«последствия оценки касаются по существу повышения
чиновника» [41, 106].
Буржуазные правоведы, отмечая, что от окончатель¬
ной оценки чиновника зависит его продвижение, обычно
делают упор на объективные критерии этой оценки.
Однако нельзя не учитывать, что оценка деятельности
чиновника включает и субъективные моменты, на нее,
безусловно, влияет характер взаимоотношений между
чиновником и его начальником. Более того, «иногда
имеются искажения между высокой оценкой, сообщае¬
мой заинтересованному лицу, и строгим суждением, ко¬
торое остается конфиденциальным» [143, 300]. О нали¬
чии субъективных моментов при выставлении оценки
свидетельствует и тот немаловажный факт, что обычно
во всех службах диапазон оценок практически колеб¬
лется лишь до 16 баллов (для самых плохих чиновни¬
ков), до 19,75 балла (для самых лучших). «Вполне
очевидно, что такая узкая шкала,— замечает Ф.Газье,—
не позволяет серьезно использовать ее при назначении
чиновников» [93, 247].
Существующая система ежегодных списков повы¬
шения не лишает администрацию возможности ди¬
скриминировать того или иного чиновника, исходя из
личных отношений, при решении вопроса о записи чи¬
новника в этот список. Уже на первом этапе отбора
претендентов, желающих получить повышение в чине,
осуществляемого руководством корпуса в тесном взаи¬
модействии с директорами министерства, не исключает¬
ся отклонение кандидата, не устраивающего заинтере¬
сованную администрацию. Кроме того, неугодного пре¬
тендента может единолично отклонить руководитель
службы, который, как указывалось, окончательно утвер¬
ждает список.
Не могут защитить интересы чиновников и так на¬
зываемые комиссии повышения, в роли которых факти¬
чески выступают административные паритетные комис¬
сии, наполовину сформированные из представителей
администрации. При рассмотрении списка комиссия
продвижения, руководствуясь профессиональными до¬
стоинствами чиновника с учетом полученных оценок и
мотивированных предложений руководителей служб,
высказывает свое мнение, но это мнение необязательно
для органа, облеченного правом повышения чиновников.
При окончательном решении вопроса о продвижении
121

этот орган может не включать в списки предложенного
комиссией чиновника. «Этот орган,— подчеркивает
В. Силвер,— нисколько не связан консультативными
решениями комиссии продвижения» [143, 314]. Ясно
поэтому, что попытки некоторых авторов изобразить
комиссии повышения как «меч против произвола и поли-
зации» [66, 245] или как форму эффективного сотруд¬
ничества между чиновниками и администрацией, кото¬
рая якобы «позволяет их избранникам отклонять эти
решения» [54, 116], суть не что иное, как попытки вы¬
дать желаемое за действительное. Правда, заинтересо¬
ванный чиновник имеет право обжаловать решение
иерархической власти (через АПК) в Высший совет госу¬
дарственной службы [ВСГС], однако такая жалоба
допустима только в том случае, если чиновник не зано¬
сился в список в течение двух лет подряд. ВСГС вправе
поддержать просьбу заинтересованного чиновника или
отклонить ее (ст. 17 декрета от 14 февраля 1959 г.).
Внесение в список создает только возможность про¬
движения, но не реальное его осуществление, так как
число чиновников, включенных в список, как правило,
всегда значительно превышает число открывающихся
вакансий на повышение в чине.
В соответствии с действующим законодательством в
случае открывающейся вакансии администрация обязана
строго соблюдать очередность списка повышения. Одна¬
ко на деле нередко допускаются отступления формально
под предлогом интересов службы, а фактически по по¬
литическим или иным мотивам, которые публично не
объясняются. Следовательно, способ повышения в чине,
который по идее должен предоставлять преимущества
лучшим чиновникам, хорошо зарекомендовавшим себя
на государственной службе, по признанию французских
исследователей, «рискует быть запятнанным фавори¬
тизмом и допускает повышение чиновников, разделяющих
политические идеи правительства, находящегося у влас¬
ти, без учета их профессиональной ценности» [41, 108].
Французские авторы по-разному оценивают повыше¬
ние чиновников на основе выслуги лет и путем выбора.
Одни из них, указывая, что повышение в порядке вы¬
слуги лет в большей степени учитывает личные интере¬
сы, чем интересы службы, отдают предпочтение повыше¬
нию по выбору как единственно законному способу,
поскольку «он один основан на заслугах и способностях
122

чиновника» [66, 236]. Другие признают, что повышение
«по старшинству» представляет собою гарантию против
произвола и фаворитизма, но преимущество повышения
по выбору видят в том, что оно оставляет большую сво¬
боду администрации, умалчивая о возможных неблаго¬
приятных последствиях для чиновника [96, 280].Третьи,
соглашаясь с предыдущей точкой зрения, все же огова¬
ривают, что повышение чиновников на основе выбора
относится к сфере «дискреционных полномочий иерар¬
хической власти» [41, 108], т. е. признают, что при этом
немаловажное значение имеет усмотрение иерархиче¬
ской власти.	.
Характерной особенностью французской государ¬
ственной службы является то, что на практике повы¬
шению чиновников на основе выбора придается меньшее
значение, чем это предусмотрено в нормативных актах
(статутах). Особые статуты могут предусматривать ми¬
нимальную выслугу лет, которая дает чиновнику право
на запись в ежегодный список повышения (иногда до 7
лет в чине и до 15 лет всей службы) [105, 436]. Кроме
того, руководители службы и административные пари¬
тетные комиссии могут увеличить «старшинство» сверх
установленного специальными актами. Следовательно,
на деле повышение на основе выслуги лет и разница
между повышениями по «ступеням» или чине «очень от¬
носительна» [105, 436]. И хотя административная прак¬
тика в использовании способов повышения чиновников
варьирует от одной службы к другой, продвижение на
основе выслуги лет преобладает в развертывании карь¬
еры, в то время как повышение чиновников по «ступе¬
ням» и в чине «часто остается теоретическим» [126а, 22].
По мнению Б. Гурнея, на практике с «системой стар¬
шинства» связано повышение большинства чиновников
[102, 80].
В подавляющем большинстве чиновники «делают
карьеру» в том же самом корпусе, в который они посту¬
пили в самом начале своей карьеры и где они факти¬
чески остаются до оставления службы по различным
причинам. Хотя теоретически возможно перемещение
чиновника из одной категории в другую, на практике в
порядке «старшинства» «переход из одного корпуса в
другой почти невозможен» [126а, 22].
В ином порядке переход из одного корпуса в другой
может осуществляться либо на основе внутреннего кон¬
123

курса, либо вследствие назначения дискреционным пу¬
тем *.
Внутренние конкурсы занимают в административной
системе Франции важное место: 37% гражданских чи¬
новников получили доступ в корпус, в котором они про¬
ходят службу, именно путем внутреннего повышения.
В отдельных министерствах, например, в Министерстве
почты, телеграфа и телефона, доступ к высшим корпу¬
сам реализуется главным образом с помощью внутрен¬
него конкурса, тогда как внешний конкурс использует¬
ся преимущественно для комплектования низших корпу¬
сов чиновников. В других ведомствах продвижение, как
правило, осуществляется на основе системы двойного
конкурса — внутреннего и внешнего.
В целях дальнейшего развития внутренних конкур¬
сов и содействия профессиональной подготовке чинов¬
ников в министерствах (например, в Министерстве эко¬
номики и финансов) создаются специальные центры по
подготовке к конкурсу. По данным французских авто¬
ров, подготовку к конкурсам ведут более 400 институ¬
тов, школ и различных центров; из 140 000 чиновников,
которые занимаются в заведениях по профессиональной
подготовке, 40 000 человек готовятся к получению своей
первоначальной квалификации, 30 000 человек повыша¬
ют свою квалификацию и 70 000 человек готовятся не¬
посредственно к конкурсу [120, 98].
Продвижение чиновников по службе внутри одного
и того же ведомства иногда осуществляется также пу¬
тем прямого доступа, предусмотренного особыми стату¬
тами некоторых корпусов более высокого уровня в
интересах чиновников, уже находящихся на службе в
этом ведомстве, но в корпусах менее важных. Этот спо¬
соб продвижения не исключает селекции чиновников.
Скорость развития карьеры у чиновников в различных
министерствах неодинакова. Так, в результате внутрен¬
него продвижения в Министерстве почты, телеграфа, те¬
лефона категории «А» достигают 75% чиновников, в
* Во французской администрации действует система двойного
конкурса: «внешний конкурс» открывается для кандидатов, которые
еще не принадлежат к той администрации, куда они претендуют
попасть; «внутренний конкурс» предназначается для чиновников,
проходящих службу в данной администрации, но в иерархически
более низких корпусах, чем те, на которые они претендуют. Эта
система двойного конкурса в принципе закреплена в Общем ста¬
туте чиновников.
124

Министерстве внутренних дел — 49%, в других — от 23
до 28% [72,69].
Общий статут (ст. 48) предусматривает в качестве
отдельного института перемещение чиновника по служ¬
бе («мутацию»), т. е. перевод из одной местности в дру¬
гую. Применение этого административно-правового
института отдельные авторы объясняют стремлением
администрации бороться против многочисленности и изо¬
лированности корпусов, необходимостью перегруппиров¬
ки узкоспециализированных корпусов с тем, чтобы
создать им более широкое призвание и побудить чинов¬
ников к более разнообразной профессиональной мобиль¬
ности [120,100] . Перемещение по службе осуществляется
либо по просьбе заинтересованного чиновника (добро¬
вольная мутация), либо по долгу службы (принуди¬
тельная мутация).
Вопрос о перемещении решает вышестоящий началь¬
ник, в компетенцию которого, как правило, входит пра¬
во назначения на должность. При решении вопроса о
переводе учитывается не только просьба заинтересован¬
ного чиновника и его семейное положение, но и нали¬
чие вакантных мест, а также мнение административной
паритетной комиссии. Однако на заключение комиссии
представляются лишь те перемещения, которые влекут
за собой перемену места жительства или изменение
служебного положения (потеря в жалованье, измене¬
ние функций и т. п.)*.
При перемещении по службе администрация распо¬
лагает в отношении чиновников широкими дискрецион¬
ными полномочиями, особенно когда эти перемещения
производятся по долгу службы или ввиду срочности. Не
исключается вынесение решения администрацией о пере¬
мещении чиновника по службе до заключения пари¬
тетной комиссии, правда, с последующей передачей уже
решенного вопроса на ее рассмотрение (ст. 48, ч. IV).
Перемещения по долгу службы, по мнению В. Силвера,
часто представляют собою замаскированные дисципли¬
нарные санкции в отношении чиновника [143, 394].
Вопрос об окончательном прекращении службы
(функции) регулируется Общим статутом (ст. 50—54) и
* Перемещение чиновников по службе вызывает их миграцию
в различных районах страны, которая, как правило, идет от про¬
винций к центру, от департаментов к Парижу [подробнее см.
120, 123—130].
125

декретом № 59—309 от 14 февраля 1959 г. В соответст¬
вии со ст. 50 Общего статута окончательное прекраще¬
ние службы, влекущее за собой потерю звания чиновни¬
ка, наступает вследствие отставки (demission), увольне¬
ния (licenciement), отрешения от должности (revoca¬
tion), перевода на пенсию (1’admission a la retraite).
Одни из этих оснований прекращения службы имеют
•строго административный характер и связаны с карье¬
рой чиновника или интересами службы, другие носят
дисциплинарный характер и мотивируются ошибками,
допущенными чиновниками.
Французские административисты отмечают три чер¬
ты, характеризующие отставку чиновника: во-первых, это
односторонний акт чиновника, во-вторых, это акт добро¬
вольный и, в-третьих, это акт, в силу которого чинов¬
ник окончательно покидает государственную службу
[41, 115; 105, 447; 127, 61].	'
В соответствии с законодательством отставка допус¬
кается только по требованию заинтересованного чинов¬
ника, представленному обязательно в письменном виде
(ст. 32 декрета от 14 февраля 1959 г.). Такая просьба
должна свидетельствовать о явном, а не подразумевае¬
мом намерении чиновника покинуть администрацию или
службу.
При решении вопроса об отставке, которое должно
быть принято в течение четырех месяцев, французское
законодательство стоит на стороне администрации.
Правда, в случае отклонения требования об отставке
заинтересованный чиновник имеет право обжаловать
решение администрации в паритетную комиссию, кото¬
рая передает свое мотивированное заключение опять-
таки компетентному органу, облеченному правом уволь¬
нения.
В случае принятия отставки наступают установлен¬
ные законодательством юридические последствия: свя¬
зи чиновника со службой окончательно прерываются, он
теряет все права, принадлежавшие ему в силу занимае¬
мой должности. Тем не менее администрация имеет
право дисциплинарного преследования уволенного чи¬
новника на основании фактов, ставших известными уже
после принятия отставки. Дисциплинарное преследова¬
ние наступает в том случае, если чиновник самовольно
оставит свой пост в знак недовольства или протеста про¬
тив отрицательного решения вопроса об отставке. В соот¬
126

ветствии с уголовным кодексом пресекаются коллектив*
ные или согласованные отставки, которые преследовали
бы цель препятствовать нормальному функционирова*
нию публичных служб.
В ряде случаев устанавливается срок, ограничиваю*
щий возможность требования отставки. Так, выпускни¬
ки специальных учебных заведений (Национальной шко¬
лы администрации, Политехнической школы, Высшего
педагогического института и др.), а также лица, полу¬
чающие специальные стипендии (например, стипендию
государственной службы в Институтах политических
наук), должны подписать документ, обязывающий их
находиться на службе в администрации в течение опре¬
деленного, довольно длительного срока (как правило,
не менее 10 лет). В противном случае они должны ком¬
пенсировать затраченные на них расходы. Однако это
ограничение не является столь уж большим препятстви¬
ем для ухода в отставку. С одной стороны, часть чинов¬
ников, подавших в отставку, в состоянии возместить взы¬
скиваемые с них денежные суммы, а, с другой сторо¬
ны, нередко частные компании, заинтересованные в мо¬
лодых и высококвалифицированных специалистах, го¬
товы заплатить причитающиеся с них средства. Что
касается «старых» чиновников, то они нередко обходят
отставку, переходя в резерв.
Увольнение представляет собой административную
меру, в результате которой чиновник по инициативе ад¬
министрации прекращает исполнение своих функций.
Увольнение может быть дисциплинарной мерой, но оно
возможно и в связи с упразднением постоянных должно¬
стей, а также в связи с профессиональной или физиче¬
ской непригодностью чиновника. В первом случае адми¬
нистрация обязана соблюсти предусмотренные законом
условия предварительного уведомления и вознагражде¬
ния заинтересованных чиновников (абз. 2 ст. 51 ордо¬
нанса от 4 февраля 1959 г.). При увольнении чиновника
за профессиональную непригодность, которая не позво¬
ляет перевести его на другую должность, должны быть
соблюдены все предписанные формальности дисципли¬
нарного порядка. Уволенный за профессиональную не¬
пригодность чиновник при определенных условиях мо¬
жет получить денежное возмещение под тем предлогом,
что администрация сама якобы совершила ошибку в;
оценке заслуг своего сотрудника [41, 117].
127

Решение об увольнении может быть обжаловано за¬
интересованным лицом в административный суд, кото¬
рый, однако, проверяет только обоснованность мотивов
увольнения.
На практике увольнение за профессиональную непри¬
годность, несмотря на то что оно предусмотрено законо¬
дательством, почти не применяется. По признанию
французских авторов, «увольнения за профессиональ¬
ную непригодность при отсутствии дисциплинарной
ошибки являются редчайшими» [105, 447]. «Более
того,— указывают Г. Миньо и Ф. д’Орсей,— правовые
нормы не позволяют увольнять даже такого чиновника,
который не способен больше что-либо делать» [126а, 22].
Профессионально непригодного чиновника обычно пере¬
мещают с понижением, и он продолжает свою карьеру.
Г. Миньо и Ф. д’Орсей склонны обвинять в этом пари¬
тетные комиссии, которые якобы часто защищают инте¬
ресы увольняемого чиновника в ущерб желательной по¬
движности персонала [126а, 22—23].
. Увольнение в связи с физической непригодностью
чиновника допустимо только после заключения меди¬
цинских комиссий и административных паритетных ко¬
миссий.
Увольнение может быть не только индивидуальным,
но и коллективным, например, в связи с изданием зако¬
на об упразднении определенной службы.
Отрешение от должности, в отличие от увольнения,
всегда является дисциплинарной мерой. Заключается эта
мера во временном или окончательном отстранении чи¬
новника от выполняемых функций за какой-то совершен¬
ный им проступок, в переводе его на более низкую дол¬
жность. Отрешение от должности — это «наиболее тяж¬
кая из всех предусмотренных санкций» [105, 447], так
как она может повлечь за собою лишения '/г жалованья
чиновника в течение четырех месяцев (или даже 3/4 жа¬
лованья, если отрешение от должности осуществлено
министром). В случае несправедливого отрешения от
должности заинтересованный чиновник получает обрат¬
но потерянную часть жалованья. Но отрешение от дол¬
жности может быть применено только после выполне¬
ния ряда формальностей. По мнению Ф. Газье, к отре¬
шению от должности прибегают «довольно редко в нор¬
мальный период» [93, 255].
Перевод на пенсию есть акт, в силу которого чинов¬
128

ник, приобретя право на пенсию, исключается из штатов
ведомства. Прекращение службы по этому основанию
возможно при достижении чиновником установленного
законом возраста — 60 лет для «пассивных» чиновников
и 55 лет для «активных» чиновников. Вообще же, в зави¬
симости от категории чиновника, занимаемой им долж¬
ности и других факторов, предельный возраст пребыва¬
ния чиновника на государственной службе колеблется
от 55 до 70 лет (например, 70 лет для членов Государст¬
венного совета), но, как правило, для большинства чи¬
новников он не может превышать 65 лет. Однако с уче¬
том семейного положения и в порядке исключения он
может быть увеличен до 73 лет *. Чиновник, достигший
предельного возраста, подлежит обязательному перево¬
ду на пенсию, вследствие чего наступает полное прекра¬
щение связей с прежней службой. Но иногда уволенные
чиновники обходят установленные законодательством
положения, оставаясь на государственной службе в ка¬
честве договорного или вспомогательного персонала.
Перевод чиновников на пенсию осуществляется, как
правило, органом, облеченным правом назначения.
Большое внимание во французской специальной ли¬
тературе уделяется теории дисциплинарного режима
чиновника. В основу этой теории положено понятие слу¬
жебной дисциплины, без которой, как принято считать,
не может нормально функционировать государственная
служба. «Дисциплина,— пишет К. Шаванон,— пред¬
ставляет собою главную силу не только армии,
она — душа всякой иерархии, и поэтому она необходима
государственной службе, которая является, по существу,
иерархией. Без дисциплины, очевидно, не было бы госу¬
дарственной службы» [66, 136]. С точки зрения С. Сало¬
на, «поддержание строгой дисциплины на государствен¬
ной службе является крайней необходимостью» [142, 6].
Служебная дисциплина широко используется адми¬
нистрацией в целях превращения чиновников в послуш¬
ное орудие монополистической буржуазии. Основанная
на чинопочитании, деятельность французского бюрокра¬
тического аппарата требует от чиновника неукоснитель¬
ного проведения в жизнь решений вышестоящих началь¬
* Возрастные пределы могут также колебаться в зависимости
от экономических (уровень занятости), демографических и других
аспектов национальной жизни.
9 П. И. Савицкий	129

ников и беспрекословного подчинения им. Зависимое
положение нижестоящих чиновников усугубляется суще¬
ствующим в государственном аппарате верноподданни-
чеством.
Дисциплинарный режим чиновников во Франции ре¬
гулируется ордонансом № 59—244 от 4 февраля 1959 г.
(раздел V, ст. 30—33), декретом № 59—311 от 14 фе¬
враля 1959 г. [199, 573—575], а также другими специ¬
альными актами. Он предусматривает, что за определен¬
ные упущения по службе чиновник несет дисциплинар¬
ную ответственность.
Дисциплинарный режим, по мнению В. Силвера, ха¬
рактеризуют два основных элемента: ошибка и санкция
[143, 389]. В силу закона дисциплинарное преследование
чиновника возможно только в том случае, если он нару¬
шил возложенные на него профессиональные обязанно¬
сти, т. е. допустил профессиональную ошибку (фактиче¬
скую, а не предположительную), которая объективно
установлена и доказана высшей властью. «Во Фран¬
ции,— отмечает М. Дюбуи,— главным основанием ответ¬
ственности является ошибка: это истина как для публич¬
ных лиц, так и для частных и, судя по всему, вероятно,
в течение долгого времени» [82, 11].
Во Франции ни один нормативный акт не содержит
определения дисциплинарной ошибки. По мнению фран¬
цузских авторов, дисциплинарная ошибка определяется
на основе критериев, отличающихся от тех критериев,
из которых исходят при определении уголовного право¬
нарушения [41, 178].
Общие критерии определения дисциплинарной ошиб¬
ки высказаны французской доктриной и административ¬
ными судами, прежде всего Государственным советом.
Дисциплинарной ошибкой считается такая ошибка, кото¬
рая совершена во время службы или в связи со службой
(например, отказ подчиниться законному приказу, ос¬
тавление должностного поста и т. п.), включая даже
личную ошибку, имеющую отрицательные последствия
для функционирования службы. Столь общее определе¬
ние дает возможность иерархической власти фактически
определять наличие дисциплинарной ошибки. «Иерар¬
хическая власть по своему усмотрению оценивает тя¬
жесть ошибки и решает о начале дисциплинарного пре¬
следования» [63, 139]. Как отмечает Б. Гурней, на прак¬
тике ошибки, за которые преследуется чиновник, явля¬
130

ются «либо политическими ошибками, либо ошибками,
вызванными серьезной небрежностью» [102, 85]. Харак¬
терным примером наказания за служебную ошибку
является смещение в период колониальной войны в
Алжире докладчика в Государственном совете Жакомэ,
последовавшее за его заявлением о несогласии с прави¬
тельственной политикой в отношении Алжира * *.
Перечень дисциплинарных санкций содержится в
ст. 30 Общего статута и включает: 1) предупреждение,
2) порицание (выговор), 3) исключение из списков по¬
вышения, 4) сокращение «ступеней старшинства», 5) по¬
нижение по «ступеням», 6) перемещение по службе,
7) понижение в чине, 8) увольнение в отставку по долгу
службы, 9) отрешение от должности без лишения права
на пенсию, 10) отрешение от должности с приостанов¬
лением права на пенсию. Кроме того, временное отстра¬
нение на срок, не превышающий 6 месяцев, от исполне¬
ния функций может быть произведено в качествеЛоснов-
ной или дополнительной санкции. Одновременно с этим
чиновник лишается всякого вознаграждения. По мнению
В. Силвера, «это — увольнение» [143, 394]. С его же
точки зрения, две первые санкции имеют характер вну¬
шения, но не ущемляют привилегий чиновника, третья,
четвертая и седьмая санкции лишают чиновника имею¬
щихся или потенциальных льгот; восьмая, девятая и
десятая санкции влекут окончательное увольнение чинов¬
ника со службы; что касается шестого пункта перечня,
то, в отличие от перевода по службе (mutation), он име¬
ет характер дисциплинарной санкции **. Одни из взы¬
сканий налагаются непосредственно начальником, дру¬
гие— вышестоящими инстанциями.
Во французской юридической литературе санкция
рассматривается одновременно как стимул и как удила
для деятельности чиновника: стимул — потому, что чи¬
новник не может бездействовать, ибо воздержание от
совершения необходимого действия — это уже служеб¬
ная ошибка; удила — потому, что угроза санкции способ¬
на ослабить возможные рвения чиновника и заставить
его размышлять о последствиях неправильных действий
[124, 9—10].
* Подробнее см. [102, 85—86].
* Подробнее см. [143, 394].
9*
131-

Осуществление дисциплинарного преследования воз¬
можно только в соответствии с предусмотренной дисцип¬
линарной процедурой, обязанной своим происхождением
юриспруденции и впоследствии кодифицированной в
различных актах (статутах). Принято считать, что в це¬
лях защиты собственных интересов и справедливости
чиновник обладает двойного рода гарантиями — дисцип¬
линарными и судебными. В первом случае по требова¬
нию чиновников иерархическая власть сама может пере¬
смотреть вынесенное в отношении чиновника решение;
во втором — дисциплинарным судом решается вопрос о
законности соответствия инкриминируемого администра¬
тивного акта.
В существовании дисциплинарной процедуры отдель¬
ные авторы видят чуть ли не панацею от всякого произ¬
вольного действия вышестоящего начальника. «Дисцип¬
линарная система, существующая в такой стране, как
Франция,— считает Б. Гурней,— не позволяет всегда
налагать санкцию за нарушение профессиональных
обязанностей. Существует специальная процедура нало¬
жения взысканий. Чиновник может защищаться» [102,
85]. Б. Гурнею вторит С. Салон: «Если при современном
состоянии права глава службы располагает большой
свободой действия в вопросе определения ошибок и в
выборе санкций, то, с другой стороны, он должен ува¬
жать весь долгий дисциплинарный процесс, очень стро¬
гие правила, предназначенные гарантировать право на
защиту» [142, 113]. Однако, как справедливо отмечают
Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адер, тенденция к «юрисдикцио-
нализации» процедуры не достигла своего предела, и
только некоторые чиновники, например судьи, предста¬
вители преподавательского корпуса, извлекают пользу
из вмешательства дисциплинарных судов [41, 179—180].
Гарантии чиновника в отношении дисциплинарных
взысканий подразделяются также на предварительные
и последующие.
Одной из наиболее «старых» предварительных гаран¬
тий (она впервые была закреплена ст. 65 закона от 22
апреля 1905 г.) является право заинтересованного чи¬
новника на ознакомление на месте со своим личным де¬
лом до вынесения санкции (ст. 31 статута 1959 г., декре¬
та № 59—311 от 14 февраля 1959 г.). Однако под тем
предлогом, что администрация не обязана предъявлять
подчиненным документы, не относящиеся к факту, за
132

который предполагается дисциплинарное преследование,
от чиновника может быть скрыто действительное содер¬
жание его дела. На практике, отмечает Р. Катерин, досье
чиновника разделяется на «официальную» часть (от¬
метки, административные мнения и т. п.), сообщаемую
заинтересованному чиновнику по его требованию, и «ре¬
зервированную» часть, остающуюся более или менее
секретной, доступ к которой имеет только высшая ие¬
рархическая власть_ [63, 131].
Другой предварительной гарантией чиновника счи¬
тается необходимость консультации администрации с
Дисциплинарным советом до наложения дисциплинар¬
ного взыскания *. В обращении к помощи Дисциплинар¬
ного совета некоторые авторы видят проявление тенден¬
ции к ограничению полномочий вышестоящей иерархи¬
ческой власти. По мнению Э. Эйюб, с появлением этого
коллегиального органа изменяется характер дисципли¬
нарной репрессии, она, дескать, «объективизируется»
и является отныне не иерархической, а юрисдикциона-
лизированной (juridictionnlisee) [158, ИЗО—1131].
Лестную оценку Дисциплинарному совету дает и Д. Рю-
зье, усматривая в нем защитника чиновника от возмож¬
ного произвола [141, 176]. Однако на деле гарантия,
связанная с функционированием Дисциплинарного
совета, носит ограниченный характер. Она применяется
только в том случае, если предусмотрена соответствую¬
щими актами; для наиболее мягких санкций эта гаран¬
тия не предусмотрена (ст. 31 Общего статута).
К последующим гарантиям чиновников относится
прежде всего право обжалования наложенного дисципли¬
нарного взыскания. Жалоба, поданная в Дисциплинар¬
ный совет, не приостанавливает наказания. По мнению
С. Салона, «процедура обжалования, предусмотренная
в пользу чиновников, подчиненных Общему статуту, не
представляет действенной гарантии» [142,257]. Дело
в том, что рекомендации, сделанные Дисциплинарным
советом (в месячный срок или в случае предваритель¬
ного расследования в трехмесячный срок), не связывают
иерархическую власть при наложении взыскания. К тому
же позиция Дисциплинарного совета в отношении нака¬
* Дисциплинарный совет представляет собой преобразованную
паритетную комиссию. Его заседания происходят при закрытых две¬
рях, голосование тайное.
133

занного чиновника в абсолютном большинстве случаев
совпадает с позицией органа, облеченного правом нало¬
жения взыскания. По данным С. Салона, относящимся
к Министерству почты, телеграфа и телефона, Централь¬
ный дисциплинарный совет при рассмотрении 324 дел
в 233 случаях одобрил предъявленные обвинения и
только в 91 случае высказал свое несогласие [142, 204].
В соответствии со ст. 6 декрета № 59—311 от 14 фе¬
враля 1959 г. в том случае, если, в противовес мнению
Дисциплинарного совета, компетентный орган применил
одну из других санкций, чем предупреждение, порицание
и исключение из списка повышения, заинтересованный
чиновник имеет право (но после соответствующего
мнения Дисциплинарного совета) в течение одного ме¬
сяца обжаловать это действие в Высший совет государ¬
ственной службы. Последний в двухмесячный или (в
случае расследования) в четырехмесячный срок решает
вопрос об удовлетворении жалобы чиновника или об ее
отклонении, рекомендуя таким образом отменить взы¬
скание или оставить его в силе. Однако министр, кото¬
рому в установленный срок передается эта рекоменда¬
ция, не связан ею при окончательном решении вопроса.
Сложная многоступенчатая процедура оспаривания
примененной компетентным органом в отношении чи¬
новника дисциплинарной санкции едва ли может защи¬
тить интересы наказанного чиновника, ибо в конечном
счете даже на самой последней инстанции право окон¬
чательного решения вопроса принадлежит администра¬
тивно-политической власти.
Наказанный чиновник может воспользоваться также
правом на юрисдикционную жалобу, которая, по мнению
Р. Катерина, представляет наиболее эффективную ста¬
тутную гарантию, ибо она дает «большую возможность
«контроля» за действием иерархической власти» [63,135].
Такая жалоба должна быть подана в течение двух ме¬
сяцев после наложения взыскания в одну из юрисдик¬
ционных инстанций — либо в административные трибу¬
налы, либо в Государственный совет*.
Однако к подобной жалобе чиновник вправе прибег¬
нуть лишь в том случае, если орган, вынесший взыска¬
* Государственный совет является судом первой и последней
инстанций по жалобам, относящимся к чиновникам, назначенным
декретом.
134

ние, некомпетентен был принимать такое решение, или
нарушена процедура наложения взыскания, или нарушен
закон, или превышены полномочия. Фактически чинов¬
ник поставлен в очень жесткие рамки, с тем чтобы не
задеть интересы вышестоящего начальника.
Органы административной юрисдикции завалены
многочисленными жалобами. Так, ежегодно в админи¬
стративных трибуналах регистрируется около 100 000
жалоб по спорным вопросам (les recours contentieux),
в Государственном совете (примерно 4000 таких жалоб
[37, 431].
Поток обжалований решений администрации непре¬
рывно увеличивается. Так, по некоторым данным,
если в начале 60-х годов в административных трибуна¬
лах ежегодно регистрировалось 16 000 дел, то в 1969—
1970 гг. их число перевалило за 20 000, а в 1972—1973 гг.
стало более 22000 [164, 161]. Жалобы чиновников со¬
ставляют немалое число в общем количестве жалоб о
превышении власти. Так, в 1966 г. из 147 лиц, подавших
такие жалобы, 87 приходилось на чиновников, в 1967 г.
это соотношение стало соответственно 125 и 49 [98,
200—201].
Процедура рассмотрения споров в административных
судах существенно отличается от процесса в общих
судах *. Ж. Пейзе характеризует административное су¬
допроизводство как письменное, инквизиционное и се¬
кретное [131, 73] **.
В административном процессе не признается прин¬
цип устности: доказательства представляются только в
письменном виде или, по крайней мере, им обеспечива¬
ется преимущество; руководство процессом осуществля¬
ется судьей, стороны фактически лишены инициативы,
так что по существу нет и принципа состязательности;
никто из числа третьих лиц не может быть допущен к
материалам дела, а публичность заседания допускается
только тогда, когда это предусмотрено соответствующим
актом ***. Принятое решение публикуется только в том
* Во Франции, исходя из теории формального разделения ад¬
министративных и судебный властей, общие суды не имеют права
рассматривать административные споры.
** Ш. Деббаш, разделяя в общем точку зрения Ж- Пейзе, не
столь категоричен в оценке закрытого характера административного
процесса, считая его полусекретным [79, 16].
*** Подробнее см. [79, 15—17; 131, 73—75].
135

случае, если оно имеет регламентарный характер; если
речь идет об индивидуальном решении, то оно просто
объявляется заинтересованному лицу [79, 16].
Постановление административного суда об аннули¬
ровании решения о наложении взыскания на чиновника,
подавшего жалобу, обязательно для соответствующего
органа, который должен снять взыскание и обеспечить
нормальную карьеру чиновников. «К сожалению,— пи¬
шет Р. Катерин,— исключительная медлительность юрис¬
дикционной процедуры фактически ослабляет гарантию,
освященную правом» [63, 137]. Столь же критически
оценивает административную процедуру М. Гжидара:
«Административная юстиция является еще слишком
медленной, и ее реальная или предполагаемая стоимость
кажется высокой, хотя и трудно исчислимой» [98, 229].
Так, в 1967 г. Государственный совет, действуя в каче¬
стве суда первой инстанции, 23,07% жалоб о превыше¬
нии полномочий рассматривал от 1 до 2 лет, 39,74% —
от 2 до 3 лет, 12,8% — от 3 до 4 лет, 19,23 % —от 4 до 5
лет и 5,12%'—свыше 5 лет; выступая как апелляцион¬
ный орган, Государственный совет 2,56% аналогичных
жалоб разрешал менее одного года, 34,18% от 1 до 2 лет,
35,03% — от 2 до 3 лет, 17,09% —от 3 до 4 лет, 4,27% —
от 4 до 5 лет, 6,33%—больше 5 лет [98, 132—133].
Понесший наказание чиновник в целях защиты своих
личных прав и интересов имеет право обжаловать в
административном порядке вынесенное против него ре¬
шение. «Обжалование в административном порядке,—
пишет Ж. Ведель,— может иметь место в инстанцию, вы¬
несшую обжалуемое решение, в целях добиться более
благоприятного решения (recours gracieux) или в выше¬
стоящую инстанцию (recours hierarhiques)» [20, 280].
В первом случае жалоба подается в тот же самый ор¬
ган, который принял обжалуемое решение, во втором —
в орган, стоящий над тем, который принял обжалуемое
решение. Формально чиновник может обжаловать реше¬
ния, содержащиеся не только в индивидуальных, но и в
общих актах, если они ущемляют его личные права и
интересы карьеры, но фактически у чиновника очень
мало шансов для защиты: орган, рассматривающий жа¬
лобу, практически не связан ничем другим, кроме обя¬
занности сохранять сложившиеся на службе порядки и
поддерживать действия руководителя по отношению к
подчиненному ему чиновнику.
136

Важное место в регулировании правового положения
чиновника во французском административном праве
занимает проблема ответственности публичной власти,
которая породила весьма обильную литературу
[189, 1040].
В отличие от дисциплинарной ответственности, свя¬
занной с наказанием публичного агента за совершенное
им правонарушение, в данном случае речь идет о
гражданской ответственности за причиненный ущерб.
«Гражданская ответственность,— пишет Ж-К. Местре,—
имеет не репрессивную, а восстановительную цель. Убыт¬
ки, причиненные публичным агентом простым частным
лицам, как и администрации, должны быть возмещены»
[124, 12—13].
Французское законодательство своеобразно ставит
вопрос об ответственности чиновника за причиненный
его действиями ущерб, увязывая то или иное его реше¬
ние с характером ошибки, допущенной чиновником.
В этом плане проводится существенное различие между
«личной» и служебной ошибками. В соответствии со
ст. 11 Общего статута, если чиновник подвергся пресле¬
дованию со стороны третьего лица за действия по служ¬
бе и если при этом небыли превышены предоставленные
чиновнику полномочия, гражданскую ответственность
за его проступки должен нести публичный коллектив.
Следовательно, если чиновник совершил служеб¬
ную ошибку, то ответственность за него несет адми¬
нистрация. Потерпевший может предъявить иск только
администрации и только в орган административной
юстиции. Однако в административном суде истец ста¬
вится в невыгодное положение уже тем, что доказатель¬
ство этой ошибки возлагается на потерпевшего.
По закону государство (администрация) впослед¬
ствии может предъявить к чиновнику регрессный иск.
Но на деле таких исков государство практически никог¬
да не вчиняет. «Эта система устанавливает неответствен-
ность чиновника за его служебные ошибки»,— обосно¬
ванно заключают Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адер [41, 153].
Теоретически освобождение чиновника от ответственно¬
сти обосновывается тем, что «публичный агент не может
отвечать за все ошибки, совершенные при осуществле¬
нии им своих функций» [124, 7].
Согласно действующему во Франции законодательст¬
ву, чиновник несет материальную (гражданскую) ответ-
137

■ственность только за личную ошибку, совершенную изо¬
лированно от осуществления своих служебных функций,
причем обязательным условием такой ответственности,
по мнению Государственного совета, является наличие
«грубой, тяжелой ошибки» в действиях чиновника,—
■ошибки, которую чиновник мог бы избежать, если бы
он проявил бдительность, хладнокровие или мужество.
«Различие между личной ошибкой и служебной ошиб¬
кой,— считает Д. Рази,— имеет цель установить границы
гражданской ответственности агента и публичного кол¬
лектива» [137, 1], но эти границы носят более или ме¬
нее определенный характер лишь в теоретических тру¬
дах. В действительности же «в настоящее время ошиб¬
ка чиновника все меньше и меньше рассматривается как
личная ошибка...» [138, 142]. Практически во Франции
ответственность за действия чиновников по отношению
к третьим лицам почти всегда несет государство. «Лич¬
ная ответственность представителя администрации,—
пишет Ж. Ведель,— сохраняется только в некоторых
случаях, так как считается, что представитель админи¬
страции является лишь винтиком административной
машины, которая в большинстве случаев снимает с
него ответственность» [20, 214]. В практике администра¬
тивных судов даже сложилась доктрина «совмещения
ответственности», в соответствии с которой через лич¬
ную ошибку или параллельно с ней необходимо обнару¬
живать служебную ошибку, с тем чтобы возложить ма¬
териальную ответственность перед «ущемленными
третьими лицами» на администрацию [63, 148]. Ж. Су-
линье пишет даже о том, что «было бы предпочтитель¬
нее на самом деле отказаться от всякой личной ответст¬
венности чиновников по отношению к управляемым и
развивать их ответственность по отношению к адми¬
нистрации» [189, 1100]. Ж.-К. Местре называет сущест¬
вующую систему ответственности публичной власти «по¬
рочной» [124, 314]. Действительно, возлагая бремя
возмещения за причиненные гражданам убытки на госу¬
дарство и фактически полностью освобождая чиновни¬
ков от ответственности за свои действия, эта система,
несомненно, способствует произволу администрации по
отношению к гражданам.
138

§ 4.	Правовое регулирование
политических прав и свобод чи¬
новников
Проблема правового регулирования политических прав
и свобод чиновников французскими буржуазными госу-
дарствоведами всегда выделялась особо. По их мнению,
французское право разработало «оригинальные реше¬
ния» по вопросам о публичных свободах чиновника
[152, 53]. «Чиновники,— пишет Ж. Риверо,— не являют¬
ся гражданами, как другие, потому что они имеют мис¬
сию более высокую, чем другие» [58, 202]. На этом
основании чиновники даже в узких рамках буржуазно¬
демократических свобод подвергаются дополнительным
ограничениям по сравнению с остальными гражданами
государства. Намерение признать за чиновниками те же
права и свободы, что и за другими гражданами,
буржуазные юристы квалифицируют как ошибочное
[58, 202].
Некоторые французские авторы, говоря о немысли-
мости «абсолютной свободы», подчеркивают, что свобо¬
да чиновника, наряду с теми ограничениями, которые
присущи свободе каждого гражданина, должна быть
еще ограничена свободой государства [63, 38]. С этой
точки зрения, реализация свободы мнения чиновниками
якобы может подорвать сплоченность или даже сущест¬
вование правительства, противоречит принципу иерархи¬
ческого повиновения, угрожает существованию госу¬
дарства, часто может осуществляться в ущерб интере¬
сам государства [58, 2—3]. «Все политические режи¬
мы — и это является непреложной истиной даже для
демократии — совершенно не допускают идею, согласно
которой чиновник-гражданин, подобно другим, должен
рассматривать свою свободу мнения защищенной так же,
как и для любого другого» [138, 313—314].
Право на осуществление чиновником свободы мне¬
ния (убеждения) закреплено в ордонансе от 4 февраля
1959 г., нормы которого, в частности, предусматривают,
что в личном деле чиновника «не может фигурировать
никакое упоминание о политических, философских или
религиозных убеждениях заинтересованного лица»
(ст. 13), что доступ на государственную службу открыт
для всякого гражданина независимо от его происхожде¬
ния, вероисповедания, а также вида обучения (ст. 19).
139

В связи с этим Э. Эйюб пишет, что положения данного
акта «являются серьезной гарантией для свободы мне¬
ния чиновников» [47, 193]. К.-А. Кольяр также безого¬
ворочно утверждает, что «чиновники во Франции в прин¬
ципе пользуются свободой мнения» [70, 325]. Однако
даже буржуазные авторы, специально занимавшиеся
данной проблемой, отмечают, что политическая свобода,
которой обладают чиновники, «во Франции не всегда
уважалась даже республиканскими режимами» [143,
144]*. Это характерно и для V Республики. Так, в част¬
ности, декрет № 64—260 от 14 марта 1964 г., содержа¬
щий статут супрефектов, делает изъятие из ст. 13 Обще¬
го статута чиновника, позволяя помещать в личные дела
супрефектов сведения об их политических убеждениях.
С точки зрения буржуазных юристов, свобода мне¬
ния чиновника зависит от того, находится ли он на
службе или пребывает вне ее. Считается, что в первом
случае чиновник обладает той же свободой мнения, что
и любой гражданин, но ему тем не менее предписывает¬
ся сохранять строгий нейтралитет и беспристрастность,
мотивируя тем, что свобода убеждения не должна ме¬
шать осуществлению профессиональных обязанностей и
нормальному функционированию службы. «Совершая
акт религиозного прозелитизма и ведя политическую
пропаганду,—пишут Ж.-М. Оби и Р. Дюко-Адер,—
чиновники, таким образом, допустили бы проступок»
[41, 159].
Налагая на чиновника обязанность всегда придер¬
живаться «нейтралитета», французская доктрина исхо¬
дит из того, что свобода мнения чиновника должна быть
как бы отделена от службы. «На службе,— отмечает
Ж- Бюрдо,— чиновник должен воздерживаться от вся¬
кого открытого проявления мнения или вероисповеда¬
ния» [61, 221]. В частности, чиновнику не полагается
использовать занимаемое должностное положение для
распространения своих убеждений, для ведения пропа¬
ганды внутри администрации, он обязан воздерживаться
* Известно, что в период III Республики различными актами
предписывалось следить за политическим поведением чиновников и
предусматривались должности, на замещение которых могли пре¬
тендовать только лица, лояльно настроенные по отношению к пра¬
вительству; в годы IV Республики установленные прямо или косвен¬
но ограничения дали основания говорить об утонченных правилах
ограничения свободы мнения чиновников [151, 24].
140

от открытой критики органов власти. В этом случае, по
словам Ж. Бюрдо, «обязательство нейтралитета являет¬
ся абсолютным» [62, 222]. Д. Рюзье, обосновывая не¬
обходимость ограничения свободы мнения чиновника на
службе, ссылается не только на принцип нейтралитета
и беспристрастности, но и на «долг повиновения», кото¬
рый возлагается на чиновника в соответствии с закона¬
ми, регламентами, приказами вышестоящих начальни¬
ков; при этом он ссылается на высказывание К. Ша-
ванона о том, что «бюро не является форумом»
[141, 198—199].
Французская доктрина, исходя из законодательства
страны, устанавливает, что «чиновник должен быть
лояльным по отношению к государству» [151, 25], что
он должен служить государству и нации [132, 84]. Рас¬
крывая это положение, Ф. Газье обращает внимание на
то, что «речь идет о лояльности по отношению к нации,
по отношению к ее институтам, в меньшей мере по от¬
ношению к режиму и даже по отношению к правитель¬
ству» [93, 264—265]. На практике дело обстоит иначе.
Требуемая от чиновников лояльность означает не
столько верность нации и конституции, сколько вер¬
ность правительству и существующему режиму. Не слу¬
чайно в речи по случаю 30-й годовщины основания На¬
циональной школы администрации Ж. Ширак, в то вре¬
мя премьер-министр, обращал внимание на то, что
чиновники должны проявлять в отношении правительст¬
ва лояльность, которая, по его мнению, является «про¬
стым следствием национального суверенитета» [215,
21.Х. 1975].
Степень требований к лояльности чиновника зависит
от его категории и занимаемого им места в политико¬
административной иерархии. Правда, некоторые авторы
ограничение свободы мнения связывают только с от¬
дельными категориями высших должностных лиц.
«Французская государственная служба, — пишет
К.-А. Кольяр,— не политизирована, за исключением не¬
которых политических чиновников, как, например, пре¬
фект» [70, 325]. Другие авторы высказываются более
определенно, подчеркивая, что некоторые высшие чинов¬
ники, и особенно префекты, берут на себя прямое обя¬
зательство верности правительству [105, 326].
Впрочем, требование лояльности предъявляется в
неодинаковой степени не только всем высшим чиновни¬
141

кам, но даже тем из них, кто занимает наиболее от¬
ветственные должности. В наибольшей мере политиче¬
ская лояльность требуется от тех высокопоставленных
чиновников, перечень которых содержится в декрете от
21 марта 1959 г. (послы, префекты, директора управле¬
ний министерств и т. д.), т. е. от тех, кто самым тесным
образом связан с правительством. Предоставление та¬
ким чиновникам высоких постов вынуждает их не толь¬
ко лояльно относиться к правительству, но и всегда и во
всем присоединяться к его мнению, проводить его по¬
литику, ибо в противном случае они будут смещены по
мотивам политического недоверия. «Для них,—отмечает
Ж. Бюрдо,— обязательство конформизма исключает
всякую свободу мнения» [61, 222]. Таким образом, с
точки зрения взаимоотношений между правительством
и- высшими чиновниками, назначаемыми дискреционным
путем, конформизм представляет собою обязательство
не столько юридическое, сколько политическое. Как пра¬
вильно отмечает Р. Бурдонкль, конформизм является
«выражением политического согласия между прави¬
тельством и тем или иным высшим чиновником»
[58, 141]. Следовательно, высокопоставленные чинов¬
ники оказываются в своеобразной ситуации: с одной
стороны, они, находясь на самых ответственных админи¬
стративно-политических постах, обладают огромной
властью, с другой — они, будучи в прямой зависимости
от правительства, занимают непрочное положение, и их
свобода мнения ограничена волей руководителя. Стрем¬
ление правящих кругов к расширительному толкованию
списка должностей, на которых чиновники принуж¬
даются к конформизму, приводит к тому, что число
чиновников, лишенных права свободно выражать свое
мнение и высказывать свои убеждения неуклонно воз¬
растает.
Отдельные французские авторы утверждают, что
выражение чиновниками «религиозных или политических
мнений, противоречащих ориентации правительства, ни¬
когда не было помехой карьере» [105, 326]. Однако из¬
вестные факты свидетельствуют совершенно о другом.
Так, в период V Республики, особенно в первые годы
ее существования, как и во время IV Республики, имели
место случаи отказа включить в список кандидатов, до¬
пущенных к участию в конкурсе для поступления в
Национальную школу администрации, лиц на том осно¬
142

вании, что их мнения были определены как несовмести¬
мые с функциями, к осуществлению которых готовит
это кастовое учебное заведение; в свое время правитель¬
ство приняло различные санкции против чиновников^
выступивших с осуждением правительственной политики
по алжирскому вопросу и т. д. [22а, 320—321].
Если верить буржуазным авторам, то вне службы
французские чиновники могут свободно выражать свои
мнения в письменной или устной форме, принимать
участие в деятельности собраний и ассоциаций, примы¬
кать к любому объединению, в том числе и политиче¬
ского характера, участвовать в незапрещенных демон¬
страциях, избирать и быть избранными в представи¬
тельные органы и т. д. Теоретически такая свобода обо¬
сновывается тем, что осуществление указанных дейст¬
вий не связано с предварительным разрешением и не
должно влечь за собою дисциплинарное преследование
со стороны соответствующих публичных властей. «В са¬
мом деле, вне службы чиновник должен рассматривать¬
ся как свободный гражданин,— пишет Д. Рюзье.—
В этом звании должен осуществлять свою свободу мне¬
ния, как всякий иной» [141, 199].
Однако широкая свобода мнения для чиновника вне
службы,— свобода только кажущаяся. На деле свобод¬
ное выражение мнений и в этом случае ограничено так
называемой «обязанностью сдержанности», которая, как
признается во французской правовой литературе,
является конструкцией административной юриспруден¬
ции. «В принципе чиновник является гражданином, как
и другие, но существуют тем не менее некоторые гра¬
ницы, которые вытекают из самого качества чиновни¬
ка,— отмечает К.--А. Кольяр.— Эти границы определяют¬
ся тем, что называют «обязанностью сдержанности»
чиновника, а также чиновника-кандидата» [70, 325]. По-
мнению Д. Рюзье, «обязанность сдержанности» озна¬
чает не то, что чиновник должен быть «ущербным»
гражданином, а то, что «его деятельность даже косвен¬
но не должна вредить его службе» [141, 200]. Иначе
говоря, «обязанность сдержанности» требует, чтобы чи¬
новник не пользовался свободой мнения в такой фор¬
ме, которая способна затруднить ему осуществление
его должностных функций в будущем. Конкретное со¬
держание «обязанности сдержанности» вне службы
варьируется в зависимости от природы выполняемых
143

функций и ранга чиновника в системе органов «испол¬
нительной власти».
Французская доктрина в оправдание антидемократи¬
ческих ограничений свободы мнений чиновником вне
службы приводит самые различные доводы. Ф. Дель-
перэ полагает, что полномочия и престиж чиновников
запрещают ему пользоваться полной свободой вне служ¬
бы [80, 165]. Р. Катерин, ссылаясь на заботу об общем
интересе и на особую миссию чиновников, полагает, что
«политическая полемика на службе и вне службы ис¬
ключает хорошее функционирование этой службы»
[63, 128]. Ж. Бюрдо решающий фактор видит в нераз¬
рывном единстве функции и ее исполнителя, заявляя,
что «человек может быть отделен от функции, но функ¬
ция никогда не отделяется от человека полностью»
[61, 223].
Таким образом,«обязанность сдержанности», налагая
на чиновника дополнительные ограничения, не позво¬
ляет ему и вне службы разделять мнения оппозиции.
Под предлогом возможной дискредитации государствен¬
ного аппарата он лишен права выступать публично
(перед аудиторией, в печати и т. д.) с критикой своих
коллег, вышестоящих должностных лиц, службы или
правительства в целом. Если будет признано, что дейст¬
вия чиновника при осуществлении им свободы мнения
компрометируют службу, он может быть привлечен к
дисциплинарной ответственности.
Расхождение между теорией и практикой очевидно.
Если в теории чиновник вне службы сохраняет, напри¬
мер, свободу писать и говорить, не выходя за рамки
«обязанности сдержанности», то «на практике он за¬
страховывается от возможной санкции, добиваясь от
своего министра предварительного разрешения» [151,
26]. Нередко высшие чиновники, чтобы избежать пре¬
следования по службе, публикуют свои работы и статьи
под псевдонимом. Сложность положения чиновника
в связи с требованиями соблюдения «обязанности сдер¬
жанности» состоит в том, что «пределы «обязанности
сдержанности» не были определены» [142, 78].
Французское правительство неоднократно посягало
на свободу мнения чиновников вне службы. Так,
М. Понятовский, будучи министром внутренних дел, в
«конфиденциальном» циркуляре от 5 февраля 1976 г.
предписывал префектам и директорам администраций
144

добиваться от чиновников вне службы строгого уваже¬
ния обязанностей, вытекающих из обязательства про¬
фессиональной сдержанности.
Газета французских коммунистов подобный акт не
без оснований оценила как шаг к новой эскалации
борьбы против свободы мнения чиновников [215,
8.IV.1978].
В соответствии с французским законодательством на
чиновников распространяется свобода союзов, включая
право на участие в деятельности политических партий
и право на создание профессиональных союзов.
По общему правилу принадлежность к политической
партии не может служить основанием для отстранения
кандидата от участия в конкурсе на замещение вакант¬
ных должностей на государственной службе или для
увольнения чиновника со службы. Между тем практи¬
ка знает много исключений. Так, лица, назначаемые
правительством дискреционным путем и обязанные в
силу своего особого служебного положения сохранять
строгую лояльность по отношению к правительству, мо¬
гут быть уволены со службы по партийно-политическим
мотивам. Впрочем, Р. Катерин, признавая ограничен¬
ность политической свободы для чиновника, в то же вре¬
мя считает, что «эта свобода принадлежности к полити¬
ческой партии не всегда подчиняется здравой логике и
что иногда она рискует скверно влиять на самую приро¬
ду административного действия» [63, 49].
Однако в действительности французские чиновники
не остаются в стороне от социально-политической борь¬
бы, происходящей внутри страны. По мнению А. План-
тея, они «могут играть решающую роль в предвыборной
борьбе и в реализации политических и социальных про¬
грамм» [132, 100]. Связь чиновника с той или иной
политической партией, как и в целом выражение поли¬
тического мнения чиновников, обусловлена социально¬
политическим обликом чиновника, занимаемым им по¬
ложением, идеологическим воздействием на него
различных сил и т. д. Высшие чиновники, придержи¬
ваясь проправительственной ориентации и порой более
консервативных воззрений, примыкают, как правило, к
правым или центристским политическим объединениям
(французские авторы объясняют это тем, что «высшие
чиновники, прямые представители власти..., проявляют
идеологическую преданность, преданность, трудно срав¬
Ю П. И. Савицкий	145

нимую с принадлежностью к партии оппозиции...»
[174, 29], тогда как средние, и особенно мелкие чинов¬
ники, нередко находясь в оппозиции по отношению к
политике правительства, входят в состав левых орга¬
низаций.
Отношения между администрацией и политическими
партиями носят сложный характер. С одной стороны,
чиновничье-бюрократический аппарат стремится по¬
стоянно оказывать давление на политические партии,
с другой стороны, партии, участвующие в правительстве,
стараются подчинить себе администрацию, оказывать
эффективное воздействие на чиновников, с тем чтобы
они проводили в жизнь политическую линию, определен¬
ную вновь сформированным правительством. «Министр
сможет намного лучше проводить свою политику,—
пишет Ж.-Ф. Кеслер,—когда чиновники его департамен¬
та (особенно высшие чиновники) будут проникнуты обо¬
снованностью этой политики» [177, 363].
Постоянство функционирования чиновничье-бюрокра-
тического аппарата, с одной стороны, и периодическая
смена правительства у власти, с другой стороны, приво¬
дит к тому, что нередко сложившийся административно¬
политический дух корпуса не только не совпадает с
политической ориентацией правительства, но и прихо¬
дит в противоречие с ней. В условиях противоборства
двух тенденций, каждая из которых является отраже¬
нием влияния различных социально-политических сил,
прежде всего политических партий, обычно администра¬
тивно-политический корпоративный дух корпуса оказы¬
вает на чиновников значительно большее воздействие,
чем политическая ориентация правительства.
Определенная часть чиновников (главным образом
высших) входит не в политические партии, а в свое¬
образные объединения, в такие, как «Клуб Ж. Мулэна»,
в котором представлены члены «больших корпусов»,
министерских кабинетов, чиновники полууправленческой
сферы (например, инженеры и т. п.), в ассоциацию
«Молодые 'кадры» (туда входят молодые атташе цент¬
ральной администрации), «Граждане-60» и др. Однако
такие объединения, как и партии, не являются однород¬
ными по своему составу. «В конечном счете,— пишет
Ж.-Ф. Кеслер,— Клуб Ж- Мулэна объединяет одновре¬
менно часть административной элиты и административ¬
ной контрэлиты» [177, 368]. Неоднородность состава
146

таких объединений порождает внутренние противоречия.
Чиновник во Франции не только имеет право голоса,
но и может быть избранным в представительные орга¬
ны. Этот вопрос регулируется циркуляром от 4 января
1958 г. По мнению В. Силвера, «французская демократия
открывает широко двери парламента агентам государ¬
ственной службы» [143, 157]. Такой относительно либе¬
ральный жест буржуазного государства не случаен;
правящие круги заинтересованы в избрании чиновника
в парламент, ибо такой «избранник» своим пред¬
шествующим положением вполне подготовлен к выпол¬
нению своей новой парламентской миссии в интересах
тех влиятельных сил, которые ему оказали поддержку
в ходе избирательной кампании.
Французское законодательство устанавливает для
чиновников, по сравнению с обычными гражданами,
выставляющими свою кандидатуру на выборах, более
привилегированные условия. Во-первых, чиновники, за
небольшим исключением (например, члены министер¬
ских кабинетов), имеют право получить специальный
10-дневный отпуск с сохранением жалованья и возмож¬
ность присоединить к нему ежегодный месячный отпуск
для ведения избирательной кампании; во-вторых, они
вправе добиться направления в резерв сроком до 1 ме¬
сяца по личным мотивам, сохраняя за собой место в
своем корпусе, в который они возвращаются после про¬
ведения избирательной кампании. Впрочем, чиновники
могут вести избирательную кампанию и не покидая
службы. В том случае, если чиновник в ходе избира¬
тельной кампании в своих действиях нарушит «обязан¬
ность сдержанности» или выйдет за границы установ¬
ленной лояльности, допускается отзыв чиновника от из¬
бирательной кампании. Таким образом, регламентация
участия чиновника в избирательной кампании учиты¬
вает как интересы самого чиновника, так и интересы
правительства.
В случае избрания чиновника депутатом или сенато¬
ром он обязан решить, остаться ли ему на службе или
сохранить парламентский мандат. В последнем случае
законодательство дает ему возможность перейти в по¬
ложение «откомандированного». На это же положение
переходит чиновник, если он становится министром.
В этом положении чиновник сохраняет привилегии сво¬
его корпуса, в частности право на продвижение и право
10*
147

на пенсию, а по истечении парламентского мандата
он восстанавливается на государственной службе на
свою прежнюю должность со всеми вытекающими из
этого последствиями (ордонанс № 59—244 от 4 февра¬
ля 1959 г., декрет № 59—309 от 14 февраля 1959 г.).
Более того, если парламентское вознаграждение ниже
получаемого ранее жалованья, то чиновнику выплачи¬
вается разница. Таким образом, избранные в парламент
чиновники находятся в более выгодном положении по
сравнению с депутатами и сенаторами, не состоявшими
ранее на государственной службе, которым законода¬
тельство не гарантирует возвращение на прежнюю
должность в случае потери парламентского мандата.
Представительство чиновников в парламенте по¬
стоянно возрастает, особенно в годы V Республики.
Так, если в 1956 г. было избрано 37 депутатов-чиновни¬
ков, то в последующем их стало значительно больше:
43 — в 1958 г., 55 — в 1962 г., 63 — в 1967 г., причем
большинство из них было связано с буржуазными поли¬
тическими партиями [75, 444]. На парламентских выбо¬
рах 1973 г. депутатами Национального собрания был
избран 71 высший чиновник, из которых 35 представ¬
ляют Союз в защиту республики, 12 — независимых рес¬
публиканцев, 7 — «центристов», 7 — другие группы,
поддерживающие правительство [215, 22.III.1973]. Та¬
ким образом, заявление отдельных авторов о «деполи¬
тизации» чиновников [177, 366] не соответствует дейст¬
вительности.
Известно, какое важное место в истории демократи¬
ческого и рабочего движения занимает борьба за право
на объединение в профсоюзы. В. И. Ленин писал, что
«наиболее целесообразной организацией рабочего клас¬
са в целях экономической борьбы являются, как пока¬
зывает опыт всех капиталистических стран, широкие
профессиональные союзы» [3, 235]. В итоговом докумен¬
те Международного совещания коммунистических и ра¬
бочих партий 1969 г. подчеркивается, что «профсоюзы —
самая массовая организация трудящихся — играют важ¬
ную роль в антимонополистической борьбе» [10, 307].
Право на создание профсоюзов, впервые признанное
во Франции законом от 21 марта 1884 г., касалось
только наемных рабочих (как представителей частных
интересов) и не было распространено на чиновников
(как представителей публичных интересов). «Действи¬
148

тельно,— отмечает Ж- Роллан,— авторы закона 1884 г. не
думали о публичных агентах: ни о том, чтобы разре¬
шить им объединения в профсоюзы, ни о том, чтобы
запретить им эту форму объединения» [47, 203].
Главные аргументы, выдвигавшиеся против предо¬
ставления профсоюзной свободы чиновникам, основыва¬
лись на том, что «чиновники обладают долей публичной
власти и, группируясь, чтобы действовать против вла¬
сти, они ввели бы анархию и фактически противопоста¬
вили бы себя национальному представительству и пуб¬
личному интересу» [181, 151]. Несмотря на угрозы со
стороны официальных властей и различные санкции,
чиновники в течение многих лет боролись за право
объединяться в профсоюзы, опираясь на закон 1901 г.
Французские специалисты это стремление объясняют, в
частности, тем, что чиновники «устали от ярко выражен¬
ной политизации государственной службы, где господст¬
вуют фаворитизм и интриги, и им кажется, что только
профсоюзное действие может положить конец этому со¬
стоянию» [181, 151].
В течение долгого времени синдикализм в рамках
государственной службы оставался «фактическим инсти¬
тутом» [182, 52]. Государственный совет в течение дол¬
гого времени признавал незаконным создание профсою¬
зов чиновников. Тем не менее в 1905 г. на основе закона
1901 г., регулирующего правовое положение ассоциаций,
во Франции была создана Всеобщая федерация чйнов-
ников. «В действительности,— пишут Ж--М. Оби и
Р. Дюко-Адер,— под этикеткой профессиональной ассо¬
циации чиновники создавали объединения, играющие
ту же роль, что и профсоюзы» [41, 162].
Правительство к профсоюзам чиновников вначале
относилось враждебно, рассматривая их как институт,
несовместимый с существующей на государственной
службе иерархией и особой дисциплиной. В 1919 г.
имели место первые контакты правительства с проф¬
союзными руководителями. В 1924 г. циркуляр, издан¬
ный Э. Эррио, предписывал администрациям консульти¬
роваться с представителями профсоюзов чиновников.
«Этот политический акт,— отмечает Л. Блан,— предо¬
ставляет профсоюзам право гражданства в государст¬
венной службе» [54, ПО]. Однако «административные
суды и доктрина не изменили своего враждебного от¬
ношения к признанию профсоюзного права» [47, 204].
149

В результате «профсоюзное право, признанное фактиче¬
ски правительством, было оспорено юриспруденцией во
имя интереса необходимой непрерывности государствен¬
ной службы» [127, 101]. Законом от 15 октября 1940 г.
были распущены все чиновничьи профсоюзы и вместо
них было предусмотрено создание профессиональных
ассоциаций. В преамбуле Конституции 1946 г. было за¬
писано, что «каждый человек может защищать свои
права и интересы путем профсоюзной деятельности и
вступать в профсоюзы по своему выбору». Никаких ого¬
ворок в отношении чиновников здесь не делалось, не
проводилось различия «между теми, кто является чи¬
новниками, и теми, кто ими не является» [184, 11].
Окончательно право на объединение чиновников в
профсоюзы было признано законом № 46—2294 от
19 октября 1946 г. «Об Общем статуте чиновников»
(ст. 6). Впоследствии эта норма в несколько изменен¬
ном виде была закреплена ордонансом № 59—244 от
4 февраля 1959 г. (ст. 14). «Признание профсоюзного
права,— пишет В. Силвер,— положило конец пред¬
шествующему периоду, который характеризовался пол¬
ным расхождением между фактическим состоянием и
правовым положением» [143, 73].
Однако и теперь свобода объединения в профсоюзы
не распространяется на отдельные категории чиновни¬
ков: префектов (ст. 15 декрета от 29 июля 1964 г.),
супрефектов (ст. 18 декрета от 14 марта 1964 г.) и дру¬
гих, которые могут создавать только ассоциации, пред¬
варительно согласовывая свое участие в них со служеб¬
ной дисциплиной *.
Профсоюзы чиновников имеют «цеховой» характер
(существует, например, профсоюз гражданских админи-
стратов, атташе центральной администрации и др.),
объединяя чиновников всех званий данного корпуса.
Образование этих профсоюзов происходит в особом по¬
рядке: вновь созданный профсоюз в двухмесячный срок
должен представить соответствующему органу иерархи¬
ческой власти свой устав и список руководителей. Боль¬
шинство профсоюзов различных администраций груп¬
пируются в межминистерские федерации, которые, как
* Небезынтересно отметить, что те должностные лица, которым
законом запрещено устраивать стачки, не лишены права на объеди¬
нения в профессиональные союзы.
150

правило, примыкают к одному из крупных общенацио¬
нальных профсоюзных объединений. Профсоюзные соб¬
рания в местах службы могут проводиться только с
разрешения министра или соответствующего компе¬
тентного органа. Формирование различных руководя¬
щих органов чиновничьих профсоюзов производится, как
правило, антидемократическим путем. Согласно дейст¬
вующему законодательству, задачи профсоюзных объ¬
единений чиновников ограничены. «Профсоюзы чиновни¬
ков,— пишет В. Силвер,— должны стремиться к роли
строгой профессиональной защиты. В принципе всякая
политическая деятельность им запрещена» [143, 170].
Представители чиновничьих профсоюзов совместно с
представителями администрации участвуют (за исклю¬
чением отдельных министерств и ведомств) в деятель¬
ности паритетных органов — Высшем совете государст¬
венной службы, технических комитетах, административ¬
ных комиссиях. Формально право представлять чинов¬
ников в этих органах принадлежит наиболее представи¬
тельным профсоюзным организациям, но признание
профсоюза таковым «происходит по решению государст¬
венной власти» [23а, 48]. Так, при назначении состава
ВСГС вопрос о степени «представительности» профсо¬
юзного объединения решает правительство. В резуль¬
тате одни профсоюзные органы могут быть «перепред-
ставлены», а другие «недопредставлены» [47, 58].
Формирование паритетных органов путем назначения
обеспечивает, как правило, преобладание в них сторон¬
ников администрации, а не рядовых чиновников.
Представители чиновничьих профсоюзов, участвуя в
работе многочисленных паритетных органов, могут
только косвенно и в крайне незначительном объеме ока¬
зывать воздействие на деятельность институтов государ¬
ственной службы. Паритетные органы наделены лишь
консультативными функциями. Мнение, высказанное
паритетным органом, даже в том случае, когда консуль¬
тация является обязательной, не связывает администра¬
цию, а используется ею только для того, чтобы «освя¬
тить» свое одностороннее решение. Таким образом, на¬
лицо «нечто вроде просвещенного деспотизма»
[183, 227].
На деле «профсоюзная свобода» в рамках государст¬
венной службы не оказывает глубокого влияния на дух
и функционирование институтов французского буржуаз¬
151

ного государства. Впрочем, иначе и быть не может.
Несмотря на то что на профсоюзы государственных
служащих в силу инструкции от 14 сентября 1970 г.
формально распространены права, которыми, согласно
закону от 27 декабря 1968 г., облечены профсоюзы на
частных предприятиях, на деле «режим, предусмотрен¬
ный инструкцией, дает еще меньше гарантий, чем за¬
кон, даже не обязывая администрацию отводить пред¬
ставителям профсоюзов государственных служащих
минимальное время для выполнения своих функций»
[23а, 55].
Майско-июньские события 1968 г. отчетливо показа¬
ли, что чиновничьи профсоюзы выглядят скорее вспомо¬
гательными службами управления, нежели органами,
предъявляющими требования [170, 41]. Это, в част¬
ности, связано с известной изолированностью чиновни¬
ков, с обособленностью интересов, преследуемых той
или иной категорией чиновников, с тем, что многие чи¬
новничьи профсоюзы ставят перед собою очень ограни¬
ченные задачи, отмежевываются от политической борь¬
бы (исключение составляют профсоюзы чиновников,
связанные с Всеобщей конфедерацией труда). По выра¬
жению Р. Катерина, происходит «профсоюзное обур-
жуазивание» [63, 73].
Тем не менее в последние годы все больше прояв¬
ляется тенденция сближения профсоюзов чиновников
низших категорий с профсоюзами других категорий тру¬
дящихся в связи с частичным (а иногда и полным) сов¬
падением выдвигаемых требований. Однако чиновничьи
профсоюзы менее последовательны в борьбе за общие
интересы. События 1968 г. показали, что чиновники
«плохо солидарны сердцем и делом с студентами и ра¬
бочими», они формируют «средний класс, иерархизован-
ный статутами внутри особого общества: государствен¬
ной службы» [180, 43].
С признанием во Франции профсоюзной свободы
упала роль ассоциаций чиновников. В настоящее время
право на ассоциации такого рода рассматриваются
«как заменитель профсоюзного права для чиновников,
лишенных этого права» [47, 203]. Тем не менее ассоциа¬
ции чиновников продолжают существовать и создавать¬
ся, особенно среди высших чиновников (например, ассо¬
циации гражданских администраторов, корпуса префек¬
тов и др.), которые даже в том случае, если они не
152

лишены права на образование профсоюзов, «предпочи¬
тают этот способ объединения» [47, 213]. Ассоциации
чиновников относительно малочисленны среди чиновни¬
ков высшего ранга. Полномочия ассоциаций крайне огра¬
ничены *. Сотрудничество ассоциаций с ответственными
представителями администрации касается главным об¬
разом вопросов общей информации. Кроме того, ассо¬
циации чиновников способствуют поддержанию более
тесных связей между членами корпуса и осуществляют
представительство профессиональных и моральных ин¬
тересов своего корпуса. Принято считать, что ассоциа¬
ции чиновников не участвуют в административной, со¬
циальной и политической жизни.
Деятельность чиновников, особенно высших, в рам¬
ках таких союзов, как политические партии и профес¬
сиональные объединения, а также в парламенте, равно
как и в целом при осуществлении политических свобод,
как правило, направлена на защиту интересов госу¬
дарственно-монополистического капитала и финансовой
олигархии. Это еще раз подтверждает тезис В. И. Ле¬
нина о том, что «всякая бюрократия и по своему исто¬
рическому происхождению, и по своему современному
источнику, и по своему назначению представляет из
себя чисто и исключительно буржуазное учреждение...»
[2, 440].	'
С правом на объединение в профсоюзы тесно связа¬
но право на стачку, которое является «самым эффектив¬
ным средством действия, которым располагают проф¬
союзы» [141, 211]. Забастовочное движение государст¬
венных служащих—это, как отмечается в советской
литературе, сравнительно новый фактор. Он является
«как бы кульминацией их борьбы за свои социально¬
экономические и политические права» [21, 7].
Право на стачку, которая с точки зрения француз¬
ской доктрины есть не что иное, как коллективное со¬
гласованное прекращение работы для оказания давле¬
ния в целях либо улучшения условий труда, либо под¬
держания политического или социального действия
[41, 164; 47, 215; 65, 269], было признано в отношении
чиновников.
* Так, если ассоциации действуют параллельно с профсоюзами,
они лишены права предъявлять иски в суды, они не могут участво¬
вать в деятельности консультативных органов, представительство
в которых резервировано исключительно за профсоюзами.
153

В течение долгого времени нормы, касающиеся осу¬
ществления этого права, вырабатывались не законода¬
телем, а административной юриспруденцией. Она исхо¬
дила из того, что стачка чиновников представляет собою
незаконный акт, потому что она, прерывая связь чинов¬
ника с государством, нарушает принцип непрерывности
службы. Более того, Государственный совет считал, что
стачка находится «в прямом противоречии с самим по¬
нятием государственной службы» и что бастующий чи¬
новник ставит сам себя «вне применения законов и
регламентов, предписывающих ему гарантировать осу¬
ществление обязанностей по службе» [143, 175—178].
Отсюда делался вывод, что за участие в забастовке
чиновник подлежит увольнению со службы без соблюде¬
ния предусмотренных законом гарантий. «Вопрос о
применении дисциплинарных санкций в случае стачки
совпадает на деле с вопросом о законности стачки,—
пишет Ф. Делперэ.— Стачка не может быть одновре¬
менно законной и представлять ошибку, допускающую
применение санкций» [80, 178—179]. Позиция админи¬
стративной юстиции была подтверждена статутом чи¬
новников 1941 г. (ст. 17 закона от 14 сентября 1941 г.).
Фактически до 1946 г. участие чиновника в стачке рас¬
сматривалось как дисциплинарная ошибка.
Преамбула Конституции 1946 г. установила, что
право на стачку «осуществляется в рамках законов,
которые его регламентируют». Однако ни в статуте чи¬
новников 1946 г. (закон № 46—2294 от 19 октября
1946 г.), ни в статуте 1959 г. нет никакой специальной
нормы о праве чиновников на стачку.
Французская доктрина подходит к решению пробле¬
мы стачки чиновников .противоречиво. По мнению
Д. Рюзье, «упоминание о праве на стачку в преамбуле
подняло, с одной стороны, вопрос о пределах действия
этой формулы и, с другой стороны, вопрос о силе преам¬
булы» [141, 220]. Во французской административно-пра¬
вовой литературе положение преамбулы толковалось
по-разному.
Наиболее последовательно отстаивают право чинов¬
ников на стачку прогрессивные юристы Франции. Так,
М. Пикемаль решительно выступает против отрыва проф¬
союзного права от права на стачку, потому что, по его мне¬
нию, «право на стачку — это форма выражения проф¬
союзного права» [215, 6.IV.1973]. Он считает, что «юри¬
154

дическое разделение этих прав вытекает единственно из
озабоченности власти регламентировать одно и другое
так, чтобы лучше их контролировать» [215, 6.IV.1973],
Среди буржуазных юристов тоже есть такие, кото¬
рые полагают, что преамбула в одинаковой мере рас¬
пространяется на всех трудящихся. «Преамбула кон¬
ституционного текста,— замечает Э. Клейс-Лебук,— не
делает различия между стачечниками — работниками
государственного сектора (les travailleurs publics) и
стачечниками — работниками частного сектора (les
travailleurs prives)» [168, 700]. Д. Рюзье, исходя из
формулы преамбулы, заключает, что чиновники «впол¬
не имеют право устраивать стачку» [141, 217]. По мне¬
нию ряда специалистов, если нет закона об ограничении
права на стачку чиновников, то это право не может
быть урезано.
Но большинство французских буржуазных юристов,
ограничительно истолковывая содержание конституцион¬
ной нормы, считают, что до тех пор, пока не приняты
акты, которые специально регламентировали бы это
право для чиновников, им запрещено бастовать. По
мнению А.-К. Кольяра, формула преамбулы Консти¬
туции 1946 г. «не делала никакого намека на проблему
чиновников» [70, 667]. «С самого начала подчеркива¬
ли,— пишет Ж.-М. Оби,— что положения преамбулы
имели скорее характер принципов и программ, чем норм
позитивного права» [40, 23]. М. Дебре, рассматривая
право на стачку в качестве одного «из критериев режи¬
ма свободы», в то же время старается доказать, что
злоупотребление этим правом представляет «политиче¬
скую опасность не только для определенного правитель¬
ства, но для государства и для демократии» [52, 32].
Р. Катерин, оценивая забастовку как профессиональное
и социальное явление, связанное в своей основе с суще¬
ствованием двух интересов — интересов хозяина и инте¬
ресов служащего, полагает, что стачка чиновников носит
особый характер; с его точки зрения, чиновники, участвуя
в стачке, выступают против непрерывности службы и про¬
тив государства, носителя публичной власти и храни¬
теля общего интереса, представителем которого они
являются [63, 74]. Л. Блан признает, что в государст¬
венных службах, как и на предприятиях, «стачка яв¬
ляется необходимым оружием профессионального дейст¬
вия, наиболее определенным выражением опора, симво¬
155

лом солидарности трудящихся» и в то же время дока¬
зывает необходимость изъятия чиновников из сферы
действия конституционной нормы, ссылаясь на различ¬
ный характер отношений в частном секторе и в сфере
государственной службы; цель стачки чиновников он
видит не в ущемлении интересов государства-патрона, а
в стремлении парализовать государственную службу
и всколыхнуть общественное мнение [54, 119] *. Наибо¬
лее категоричен в отношении права чиновников на стач¬
ку А. Тардье, который, выражая позицию правых по
отношению к политическим свободам чиновников, заяв¬
ляет, что гражданин, став добровольно слугою госу¬
дарства «с тех пор, как он вошел в состав иерархии,
теряет свободу бороться. Он находится в таких же усло¬
виях, как и офицер» [101, 31].
Государственный совет в большинстве своих поста¬
новлений одобрял действия, направленные против
стачки. Особое место среди актов административной
юстиции занимает решение Государственного совета от
7 июля 1950 г. (так называемое решение Dehaene),
представляющее, по мнению Ф. Газье, переворот в
юриспруденции [93, 277]. В этом решении Государст¬
венный совет стремился согласовать принцип законно¬
сти стачки в соответствии с преамбулой к Конституции
1946 г., с традиционным принципом непрерывности госу¬
дарственной службы. В решении указывается, что в
принципе законная стачка больше не может рассматри¬
ваться как дисциплинарная ошибка (тем самым при¬
знает, что на чиновников распространяется соответст¬
вующая конституционная норма!), но реализация права
на стачку может быть ограничена законодателем, а в
случае законодательного пробела — самим правительст¬
вом под контролем административного суда. Так, в су¬
дебном порядке были узаконены полномочия «исполни¬
тельной власти» ограничивать право чиновников на
стачку под предлогом пресечения злоупотребления этим
правом или необходимости поддержания общественного
порядка. С принятием решения Dehaene значительно
* Полагая, что государство нельзя сравнивать с другими нани¬
мателями, Л. Блан настаивает на том, что чиновник не может
иметь по отношению к государственной службе те же самые права,
что рабочий — по отношению к своему заводу; стачка в публичной
службе приравнивается им к выступлению против порядка и власти
и на этом основании не может регулироваться теми же процедура¬
ми, что и в частном секторе.
156

возросло число актов, направленных против стачек чи¬
новников.
Ряд законов и других нормативных актов, изданных
в разное время, категорически запретил стачки некото¬
рым категориям чиновников: служащим отрядов респуб¬
ликанской безопасности (ст. 6 закона № 47—2384 от
27 декабря 1947 г.), персоналу полиции (ст. 2 закона
№ 48—1504 от 28 сентября 1948 г.), чиновникам внеш¬
них служб пенитенционарной администрации (ст. 3 ор¬
донанса № 58—696 от 6 августа 1958 г.), судьям (ст. 10
ордонанса № 58—1270 от 22 декабря 1958 г.), членам
корпуса префектов (ст. 24 декрета от 19 июня 1950 г.),
ряду служащих гражданской авиации (ст. 2 закона
№ 64—650 от 2 июля 1964 г.), персоналу служб связи
Министерства внутренних дел (закон от 31 июля
1968 г.). Нарушение этих законов влечет строгую от¬
ветственность, вплоть до уголовного преследования в
отношении виновных лиц. «Это запрещение не может
быть всеобщим и должно быть оправдано ответствен¬
ностью каждого: речь идет о чиновниках, осуществляю¬
щих функцию власти и удерживающих в своих руках
часть публичной власти, и чиновниках, которые от¬
ветственны за безопасность лиц или учреждений»
[54, 123]. Указанными актами права на стачку лишено
примерно 6% всех чиновников Франции [190, 60].
В отношении остальных категорий чиновников пра¬
вительство, пользуясь отсутствием законодательства,
регламентирующего конституционное право на стачку,
не раз существенно ограничивало своими актами прове¬
дение стачек. «Это ограничение,— пишет Э. Клейс-
Лебук,— выражается в форме превентивных мер, сформу¬
лированных в министерских циркулярах, составленных
министрами для своих, присущих каждому, департамен¬
тов» [168, 703]. Кроме того, правительство, исходя из
повышенной опасности стачек в публичных службах,
обязывало руководителей различных подчиненных адми¬
нистраций (или управлений публичными предприятия¬
ми) издавать внутренние инструкции, пресекающие кол¬
лективные выступления и обращающие внимание
служб-нанимателей на те пункты, которые казались
правительству наиболее существенными. Правитель¬
ственные инструкции предписывали в случае стачки
производить удержания из жалованья за полный рабо¬
чий день (использовалось бухгалтерское правило, назы¬
157

ваемое «тридцатой неделимой долей», о том, что жало¬
ванье, причитающееся за день работы, не подлежит
дроблению) [185, 133] *. Наиболее широкими полномо¬
чиями администрация располагает в отношении долж¬
ностных лиц, назначенных дискреционным путем. Госу¬
дарственный совет неоднократно оправдывал содержав¬
шиеся в правительственных циркулярах превентивные
меры, ограничивавшие право на стачку, мотивируя, во-
первых, тем, что издание ряда законов, отклонивших пра¬
во на стачку отдельным категориям чиновников, не мо¬
жет рассматриваться как безусловное разрешение стачек
всех других категорий, и, во-вторых, тем, что именно
правительство ответственно за хорошее функционирова¬
ние публичных служб. Государственный совет нередко
отклонял жалобы об аннулировании министерских цир¬
куляров, предусматривавших немедленное увольнение
некоторых «агентов власти» за участие в стачке. Касса¬
ционный суд, занимая аналогичную позицию, запретил
общим судам и трибуналам рассматривать дела о за¬
конности административных предписаний. Вместе с тем
в ряде случаев общие и административные суды под¬
тверждали законность стачки чиновников, аннулируя
некоторые акты (циркуляры), ограничивавшие право на
стачку. Противоречивость судебной практики не раз ста¬
вила бастующих в затруднительное положение. Таким
образом, несмотря на провозглашение конституцией
права на стачку, «на деле в последнее время это право
все больше и больше пробивает брешь» [18, 89].
Закон № 63—777 от 31 июля 1963 г. [194, 108—ПО],
принятый Национальным собранием 257 голосами про¬
тив 205, после трехкратного отклонения его Сенатом,
регламентирует осуществление права на стачку в сфе¬
ре «публичной службы». «Положения настоящего зако¬
на,— говорится в ст. 1,— применяются к гражданскому
персоналу государства, департаментов и коммун, насчи¬
тывающих более 10000 жителей, а также к персоналу
предприятий, органов или учреждений, публичных или
частных,' если этим предприятиям, органам или учреж¬
дениям поручено отправление (gestion) публичной служ¬
* Год назад Совет Министров одобрил проект закона, содер¬
жащего понятие «фактической работы» чиновников. В силу этого
акта «фактическая служба» означает не только присутствие на ра¬
бочем месте, но и исполнение обязанностей по службе, как они
определены компетентной властью» [215, 20.VI.1977].
158

бы». Таким образом, закон 1963 г. применяется к очень
широкому кругу лиц, независимо от того, основана ли
их служба на статуте или на договоре. Однако перечень
предприятий, органов и учреждений, наделенных «от¬
правлением публичной службой», дается не законом, а
актом исполнительной власти (декретом), и этот список
не перестает увеличиваться. Окончательно же «призна¬
ние характера публичной службы..., точные границы
сферы применения закона от 31 июля 1963 г. будут за¬
висеть от суверенной оценки судей» [52, 94].
В действительности закон, как справедливо указы¬
вает Ж. Белоржей, имеет в виду различные категории
административного персонала: с одной стороны, это
чиновники администрации в широком смысле этого сло¬
ва (чиновники, занимающие постоянную штатную долж¬
ность, вспомогательный и временный персонал, стаже¬
ры), с другой—персонал, не являющийся чиновниками
[52, 90].
В соответствии со ст. 3 закона 1963 г. прекращение
работы допускается только в том случае, если сделано
уведомление об этом за пять дней до начала стачки од¬
ной из наиболее представительных профсоюзных орга¬
низаций в национальном плане, в профессиональной
категории или в предприятии, органе, службе. В уведом¬
лении должны быть указаны мотивы стачки, время на¬
чала и ее продолжительность. Он устанавливает, что
стачка должна быть использована для защиты профес¬
сиональных интересов, однако понятие профессиональ¬
ного интереса не дает. Отсюда делается вывод, что за¬
кон запрещает в сфере «публичной службы» политиче¬
ские стачки и некоторые другие виды стачек. По
мнению Э. Эйюб, к их числу относятся «дикие стачки»
(greves sauvages), перемежающиеся стачки (greves
tournantes), которые якобы могут дезорганизовать нор¬
мальное функционирование государственной службы
поочередным и частичным прекращением работы, а так¬
же «внезапные стачки» (greves surprises) [47, 231
и т. д.]. Другие включают в это число стачки усердия
(greves du żele), не означающие прекращения работы и
связанные с понятием административной дисциплины
и др. [54, 125].
Значение предварительного уведомления оценивается
во французской буржуазной литературе двояко. С одной
стороны, отмечается, что уведомление позволяет прове-
159

сти переговоры, чтобы избежать стачки и принять меры
для того, чтобы гарантировать общественный порядок
и нормальное функционирование неполноценных служб;
с другой стороны, констатируется, что руководители
служб опасаются, как бы уведомление не стало такти¬
ческим оружием в руках государственных служащих
и их профсоюзов, как бы они не стали постоянно угро¬
жать стачкой, не давая покоя администрации преду¬
преждениями и сохраняя право начать стачку в более
благоприятный момент [54, 126].
Нарушение процедуры стачки, несоблюдение фор¬
мальностей, предусмотренных при осуществлении права
на стачку, представляют собою дисциплинарную ошибку
и могут повлечь применение различных санкций, кро¬
ме увольнения или понижения в чине (ст. 5) *. «Факти¬
чески эта регламентация стачки может быть соблюдена
только тогда, когда социальные движения имеют малый
размах,— считает Ш. Деббаш.— Когда же они имеют
тенденцию к распространению, правительство не может
применить санкции к агентам, которые переступили
границы, определяющие осуществление права на стач¬
ку» [75, 449] .
Майско-июньские события 1968 г. показали, что
вполне возможны стачки без предварительного уведом¬
ления и что практически нельзя применить санкции в
отношении огромной массы бастующих. «Массовое при¬
менение коллективных санкций,— признает Л. Блан,—
это по общему правилу не самое мудрое средство уре¬
гулирования социального конфликта» [54, 126]. Следует
отметить, в забастовке 1968 г. активно участвовали са¬
мые низшие категории чиновников.
Закон 1963 г. не урегулировал полностью вопрос о
праве чиновников на стачку. По мнению К.-А. Кольяра,
проблема стачки была поставлена, но не была решена
[70, 265]. Стачки чиновников продолжались и после при¬
нятия закона 1963 г., они стали еще более совершен¬
ными по своим тактическим действиям (приемам). Кро¬
ме того, сохраняет силу законодательство, запрещающее
стачки для некоторых категорий чиновников, а также
* Закон сохранил фактически действующее положение, в силу
которого во всех случаях участие в стачке влечет удержание из
жалованья за «отсутствующие» дни (в размере не ниже вознаграж¬
дения одного рабочего дня, даже если стачка была кратковре¬
менной).
160

правительственные акты, ограничивающие осуществле¬
ние права на стачку части государственных служащих.
Наконец, закон 1963 г. (как, впрочем, и ордонанс от
4 февраля 1959 г., не говоря уже о Конституции 1958 г.)
по существу не изменил решения Dehanae.
Демократические силы Франции продолжают борьбу
за полное и безоговорочное признание права трудящих¬
ся (включая чиновников) на стачку. Поэтому проект
конституционного закона, разработанный ФКП, преду¬
сматривает, что «право на стачку признается без огра¬
ничений» (ст. 27).
Требования чиновников о расширении их прав и
свобод свидетельствуют о том, что во Франции, как в
других капиталистических странах, «расширился фронт
союзников пролетариата по борьбе против господства
монополий, за демократию и социализм..., растет стрем¬
ление масс к коренным переменам» [12, 23].
И П. И. Савицкий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ правительственного аппарата современной Фран¬
ции свидетельствует о том, что он занимает важное
место в системе центральных органов исполнительной
власти и играет существенную роль в определении поли¬
тической линии правящих кругов. Усиление в условиях
V Республики «исполнительной власти» повлекло воз¬
вышение разветвленного и могущественного по своему
реальному влиянию правительственного аппарата. Вы¬
движение на первый план в системе высших органов гла¬
вы государства повлекло за собой специальный аппарат
президента, отличный по своему назначению от малочис¬
ленных президентских служб периода III и IV Республик,
когда они решали главным образом организационно¬
технические функции. Президентский аппарат в годы
V Республики — это уже качественно новый орган, вы¬
полняющий, наряду с традиционными функциями функ¬
ции политического характера, аппарат, фактически воз¬
вышающийся над официальным правительством.
В условиях V Республики премьер-министр стал
вторым лицом в руководстве государственными делами
Франции, однако он не мог бы выполнять эту свою роль,
не опираясь на собственный многочисленный аппарат.
В принципе такой аппарат существовал и раньше, одна¬
ко теперь он занял особое положение. С одной стороны,
этот аппарат, осуществляя важные функции, находится
в зависимости от аппарата президента, с которым тесно
связан, с другой — он по-прежнему располагает властны¬
ми функциями по отношению к аппарату отдельных ми¬
нистров, вторгаясь нередко в компетенцию тех или иных
министров.
Формально в каждом министерстве определяющее
положение занимает министр, но фактически важные
функции выполняют постоянные органы, составляющие
аппарат министерства. Вмешиваясь в дела руководи¬
телей многочисленных министерских служб, ответствен¬
162

ные сотрудники из окружения министра нередко огра¬
ничивают полномочия нижестоящих руководителей, дик¬
туют им свою волю. «Во всех буржуазных государствах
проведение законов в жизнь и все то, что принято на¬
зывать государственным управлением в собственном
смысле, осуществляется бюрократическим аппаратом,
действующим под руководством правительства» [34, 58].
С правительственным аппаратом самым непосредствен¬
ным образом связаны члены «больших государственных
корпусов», которые, как и другие высокопоставленные
чиновники, все больше и больше привлекаются в аппа¬
рат президента и премьер-министра, министерские ка¬
бинеты и аппарат министров в целом.
Таким образом, верхние слои французской бюрокра¬
тии образуют из своей среды особую политико-админи¬
стративную элиту, так называемую «политократию»,
влияние которой во Франции, как и в других капита¬
листических странах., в руководстве государственными
делами, в проведении политики правящих кругов страны
все более и более возрастает. «Традиционные различия
между исполнительным аппаратом управления и прави¬
тельством как политическим органом перед лицом воз¬
растания политической роли бюрократии («политокра-
тии») все больше отходит на задний план. «Политокра-
тия», выведенная еще в большей мере, чем правитель¬
ство, из-под контроля парламента, фактически осво¬
божденная и от других форм демократического контро¬
ля, сосредоточивает в своих руках огромную власть в
общегосударственном масштабе» [21, 7—8].
В современной Франции высший чиновник является
не только администратором, простым исполнителем воли
других, он все чаще и чаще становится политическим
деятелем особого рода,— как выражается П. Лелонг,
«всякий чиновник волей-неволей является держателем
политического влияния» [119, 27]. Администрация не
только иополняет решения политической власти, но и
занимается разработкой таких решений, избегая глас¬
ности. «Бюрократия распоряжается жизнью французов
для того, чтобы денежные магнаты могли находиться при
исполнении своей единственной обязанности: делать
деньги»,— отмечает член ЦК ФПК П. Жюкэн [108,54].
Анализ структуры и назначение правительственного
аппарата современной Франции вновь и вновь подтвер¬
ждает вывод В. И. Ленина о том, что в буржуазных
11*
163

государствах «настоящую «государственную» работу
делают за кулисами и выполняют департаменты, кан¬
целярии, штабы» [6, 46].
Функционирование чиновничье-бюрократического ап¬
парата, и прежде всего его высшего звена, который уго¬
ден правящим кругам Франции, гарантируется не толь¬
ко тщательно отобранным социально-профессиональным
составом этого аппарата, но и своеобразным порядком
комплектования чиновников. При этом то и дело имеют
место фактические, а порой и юридические отступления
от провозглашенного конституционными актами принци¬
па равенства. Специальная система подготовки чинов¬
ников в привилегированных учебных заведениях, доступ
в который затруднен представителям трудящихся масс,
особый порядок прохождения чиновниками службы, по¬
буждающий их к беспрекословному повиновению на¬
чальнику, наконец, ограничение политических прав и
свобод рядовых чиновников с тем, чтобы затруднить
или даже совсем пресечь их активное участие в полити¬
ческой жизни, оградить низшие слои государственных
служащих от возможных совместных действий с народ¬
ными массами — все это взаимосвязанные компоненты
единой системы, рассчитанной на последовательную за¬
щиту интересов монополий.
Трудящиеся массы Франции в борьбе за свои права,
за избавление от гнета капиталистической эксплуатации
вдохновляются великими достижениями советского на¬
рода, закрепленными в новой Конституции СССР. Как
отметил Л. И. Брежнев в докладе о проекте Конститу¬
ции СССР на майском Пленуме ЦК КПСС, «извращен¬
ному и опошленному буржуазной и ревизионистской про¬
пагандой толкованию понятий демократии и прав чело¬
века мы противопоставляем самый полный и реальный
комплекс прав и обязанностей гражданина социалисти¬
ческого общества» [13, 23]. Великие завоевания трудя¬
щихся нашей страны, достигнутые под руководством
КПСС, ярко демонстрируют огромные возможности со¬
циального прогресса в условиях реального социализма.
164

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Произведения основоположников марксизма-ленинизма *,
документы КПСС, руководителей КПСС и РКП,
документы коммунистических и рабочих партий
1	М а р к с К- Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта, т. 8.
2.	Л е н и н В. И. Экономическое содержание народничества
и критика его в книге г. Струве, т. 1.
3.	Л е и и н В. И. Тактическая платформа к Объединительному
съезду РСДРП, т. 12.
4.	Л е н и н В. И. Империализм, как высшая стадия капита¬
лизма, т. 27.
5.	Ленин В. И. Прощальное письмо к швейцарским рабочим,
т. 31.
6.	Ленин В. И. Государство и революция, т. 33.
7.	Л е и и н В. И. Удержат ли большевики государственную
власть? Т. 34.
8.	Л е н и н В. И. Один из коренных вопросов революции, т. 34.
9.	Программа Коммунистической партии Советского Союза.
М., Политиздат, 1977.
10.	Международное Совещание коммунистических и рабочих
партий (документы и материалы). Москва, 5—17 июня 1969 г. М.,
Политиздат, 1970.
11.	Материалы XXV съезда КПСС. М., Политиздат, 1976.
12.	Брежнев Л. И. Великий Октябрь и прогресс челове¬
чества. М., Политиздат, 1977.
13.	Брежнев Л. И. О Конституции СССР. Изд. 2-е, доп.,
М., Политиздат, 1977.
14.	XX съезд Французской коммунистической партии. М., Полит¬
издат, *1973.
15.	22е Congres du Parti communiste franęais. 4 au 8 fevrier
1976. Paris, 1976.
16.	Parti communiste franęais. Programme pour un gouvernement
democratique d’union populaire. Paris, Editions sociales, 1971.
17.	Дюкло Ж. Мемуары. T. 2. 1952—1969. М., Политиздат,
1975.
18.	March a is G. Le defi democratique. Paris, 1973.
Монографии и брошюры советских и зарубежных авторов
19.	Анисимов А. А. Государственное управление в странах
капитала. Кадры, труд, оплата труда, пенсии. М., «Юридическая
литература», 1970.
20.	Ведель Ж. Административное право Франции. Пер.
с франц. М., «Прогресс», 1973.
21.	Государственная служба основных капиталистических стран.
Отв. ред. В. А. Туманов. М., «Наука», 1977.
21а. Государственно-монополистический капитализм. Т. 2. М.,
«Прогресс», 1973.
* Труды К. Маркса приводятся по второму изданию сочинений,
труды В. И. Ленина — по полному собранию сочинений.
165

22.	Гулиев В. Е., Кузьмин Э. Л. Государство и демокра¬
тия. Критика антимарксистских теорий. М., «Юридическая литера¬
тура», 1975.
22а. Г у р н е й Б. Введение в науку управления. Пер. с франц.
М., «Прогресс», 1969.
23.	Деми ше ль А., Демишель Ф., Пикемаль М.
Институты и власть во Франции. Институционные формы государ¬
ственно-монополистического капитализма. Пер. с фанц. М., «Про¬
гресс», 1977.
23а. Доморацкая Э. И. Социальное законодательство
Франции. М., «Наука», 1975.
24.	Империалистическое государство и капиталистическое хо¬
зяйство. Отв. ред. И. Д. Левин. М., Изд-во АН СССР, 1963.
25.	Карательные органы современного империалистического го¬
сударства. М., «Наука», 1968.
26.	К е й з е р о в Н. М. Власть и авторитет. Критика буржуаз¬
ных теорий. М., «Юридическая литература», 1973.
27.	Конституционный механизм диктатуры монополий. Отв. ред.
И. Д. Левин. М., «Наука», 1964.
28.	К о н ь о Ж-, Ж о а н е с В. Морис Торез — человек, борец.
М., «Прогресс», 1975.
29.	К у ф а к о в а Н. А. Правовое положение служащих госу¬
дарственного управления буржуазных стран. Учебное пособие. М.,
УДН, 1967.
30.	Маклаков В. В. Государственный строй Франции. Учеб¬
* ное пособие. М., ВЮЗИ, 1977.
31.	Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных
государств. М., Изд-во МГУ, 1972.
32.	Политический механизм диктатуры монополий. Отв. ред.
И. Д. Левин, В. А. Туманов. М., «Наука», 1974.
■-	33. С е р е б р е н н и к о в В. П. Конституционное право Фран¬
ции. Проблемы эволюции государственно-правовых институтов
Пятой Республики. 1958—1976. Минск, Изд-во БГУ, 1976.
34.	Стародубский Б. А. Буржуазная демократия: миф и
действительность. М., «Юридическая литература», 1977.
35.	Трудовая Франция против монополий. Майско-июньские
события 1968 г. и дальнейшее развитие классовой борьбы. Отв. ред.
Ю. Н. Панков. М., «'Наука», 1973.
36.	Франция (экономика и политика стран современного капи¬
тализма). Отв. ред. Ю. И. Рубинский. М., «Мысль», 1973.
37.	L’Administration: les hommes, les techniques, les rouages.
Dir. generale: J. Sallois. Paris, Hachette litterature, 1974.
38.	Les Agents non-titulaires dans [’administration. Paris, Edi¬
tions Cujas, 1976.
39.	Aron R. Democratie et totalitarisme. Paris, Gallimard, 1965.
40.	Auby J.-M. Droit administratif. Toulouse, 1957.
41.	Auby J.-M., Ducos-Ader R. Droit administratif.
Toulouse, Dalloz, 1970.
42.	Auby J.-M., Ducos-Ader R. Institutions administratifs.
Cadres. Personnel. Contentienx. Paris, Dalloz, 1971.
43.	Avril P. Le regime politique de la Vе Republique. Paris,
Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1967.	.
44.	A v r i 1 P. Le gouvernement de la France. Paris, Ed. universi-
taires, 1969.
166

45.	A v г i 1 P. Les Franęais et leur parlement. Paris, Caterman.
1972.
46.	Avril P. Le regime parlementaire politique de la Vе Repub¬
lique, 5 ćd„ Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence,
1975.
47.	Ayoub E. La fonction publique. Paris, Masson, 1975.
48.	Baecque F. de. L’Administration centrale de la France.
Paris, Librairie A. Colin, 1973.
49.	Baguenard J. Maout J.-Ch., Muzellec R. Le Pre¬
sident de la Republique. Paris, Librairie A. Colin, 1970.
50.	Bauchet P. La planification franęaise. Vingt ans d’expe¬
rience. Paris, Seuil, 1966.
51.	Beiser G. Contentieux administratif. Paris, 1974.
52.	В ё 1 o r g e у G. Le droit de greve et les services publics.
Paris, Berger — Levrault, 1964.
53.	Bel or gey G. Le gouvernement et 1’administration de la
France. Paris, Librairie A. Colin, 1970.
54.	Blanc L. La fonction publique (Que sais-je?), Paris,
PUF, 1971.
55.	Brabant G. Le droit adminisratif franęais. Fondation
nationale de sciences politiques (Cours. Institut d’edudes politiques
de Paris, 1971—1972).
56.	В r e d i n J.-D. La republique de monsieur Pompidou. Paris,
Fayard, 1974.
57.	Brimo A. Les femmes franęaises face au pouvoir politique.
Paris, Montchrestien, 1975.
58.	В o u r d о n с 1 e R. Fonction publique et liberte d’opinion en
droit positif franęais. Paris, Librairie generale de droit et de jurispru¬
dence, 1957.
59.	Buff el an J.-P. Introduction a la sociologie politique. Paris,
Masson et Cie, 1969.
60.	В u r d e a u G. Droit constitutionnel et institutions politiques.
Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1962.
61.	Burdeau G. Les liberies publiques. Paris, Librairie gene¬
rale de droit et de jurisprudence, 1966.
62.	В u r d e a u G. Cours de droit constitutionnel et d’institu¬
tions politiques. Paris, 1971.
• 63. C a t h e r i n e R. Le fonctionnaire franęais. Droits. Devoirs.
Co'eportement. Introduction a une deontologie de la fonction publique.
Pans, Editions A. Michel, 1961.
64.	C h a p a 1 Ph. L’evasion des hauts fonctionnaires hors de
1’administration (Institut d’etudes politique de Paris, 1958).
65.	Chapus R. Cours de droit administratif. 1970—1971, Paris,
1971.	.	.
66.	Chavanon Ch. Les fonctionaires et la function publique.
Paris, les cours de droit, 1951 (Cours. Institut d’etudes politiques.
Paris, 1950—1951).	,	.
J 67. С1 a i s s e A. Le premier ministre de la Vе Republique.
Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1972.
68.	С 1 a u d e H. La concentration capitaliste. Pouvoir economi-
que et pouvoir gaulliste. Paris, Editions sociales, 1965.
69.	С о 11 i a r d Cl.-A. Cours d’institutions administratives.
1965—1966. Paris, 1966.
70.	Colliard Cl.-A. L’ibertes publiques. Paris, Dalloz, 1972.
70a. Crozier M. La socifcte bloque. Paris, 1970.
167

71.	Darbel A., Schnapper D. Les agents du systeme-
administratif. Morphologic de la haute administration franęaise, t. 1.
Paris-Haye, 1969.
72.	Darbel A., Schnapper D. Les agents du systeme admi¬
nistratif. Morpholoqie de la haute administration francaise, t. 2.
Paris, 1972.
73.	Debbasch Ch. Droit administratif. Paris, Cujas, 1968.
74.	Debbasch Ch. L’administration au pouvoir. Fonctionnaires
et politiques sous la Vе Republique. Paris, Calmann-Levy, 1969.
75.	Debbasch Ch. Science administrative. Administration
publique. Paris, Dalloz, 1969.
76.	Debbasch Ch. Institutions administratives, Paris, Lib¬
rairie generale de droit et de jurisprudence, 1972.
77.	Debbasch Ch. La France de Pompidou. Paris, Presses
universitaires de France, 1974.
78.	Debbasch Ch. Le second President de la Vе Republique.
Effet sur la pratique presidentielle dans la constitution de 1958 in:
Melanges. En 1’honneur du professeur Michel Stassinopoulos.. Paris,
Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1974.
79.	Debbasch Ch. Contentieux administratif. Paris, Precis
Dalloz, 1975.
80.	Del per će F. L’elaboration du droit disciplinaire de la
fonction publique. Paris, Librairie generale de droit et de jurispru¬
dence, 1969.
81.	Drago R. Science administratif. Caracteres generaux de
la science administrative. Les structures adminisratives. Paris, 1971.
82.	Dubouis M. Droit administratif. Contróle juridictionnel de
l’administration. Paris, 1971.	.
83.	D u p u i t J.-M. De nouvelles structures politiques et admi¬
nistratives pour la France, Paris, SEDEJS, 1969.
84.	Duverger M. Institutions franęaises. Paris, 1962.
85.	Du ver ger M. Introduction a la politique. Paris, 1964.
86.	Duverger M. La Cinquieme Republique. Paris, 1968.
87.	Duverger M. Institutions politiques et droit constitu-
tionnel. Paris, Presses universitaires de France, 1970. _
88.	Les Elections legislatives de mars 1967. Paris, Colin, ,1970.
89.	E m e r i Cl. De la responsabilite de l’administration a I’egard
des collaborateurs. Paris, Librairie generale de droit et de jurispru¬
dence, 1966.
90.	Fabre M.-H. Principes republicaines et droit constitutionnel.
Paris, 1970.
91.	Franck C. Les fonctions juridictionnelles du Conseil con¬
stitutionnel et du Conseil d’Etat dans 1’ordre constitutionnel. Paris,
Librairie generate de droit et de jurisprudence, 1974.
92.	Gaudemet Y. Les methodes de juge administratif. Paris.
Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1972.
93.	G a z i e r F. Les institutions administratives franęaises
(Cours. Institut d’etudes politiques de Paris, 1966—1967).
94.	G a z i e r F. Les institutions administratives franęaises. Sup¬
plement (Cours. Institut d’etudes politiques de Paris. 1970—1971).
95.	Gazier F. La fonction publique dans le monde. Paris, 1972.
96.	Georges Ph. Notions essentielles de droit public. Concours
administratifs categorie "A“. Paris, Sirey, 1975.
97.	Gicquel J. Essai sur la politique de la Vе Republique
168

Bilan d’un septennat. Paris, Librairie generale de droit et de juris¬
prudence, 1968.
98.	G j i d a r a M. La fonction administrative contentieuse. Etude
de science administrative. Paris, Librairie generale de droit et de
jurisprudence, 1972.
99.	G o g u e 1 F., Grosser A. La politique en France, 4 ed.
Paris, Colin, 1970.
100.	Goguel F., Grosser A. La pratique en France, 5 ed.
Paris, Colin, 1975.
101.	Gournay B. Science administrative. La vie des organi¬
sations administratives: aspects politiques, techniques et humains
(Cours. Institut d’etudes politiques de Paris, 1961—1962).
102.	Gournay B. Science administrative. Structure et fonction-
nement de 1’appareil gouvernemental: aspects techniques, humains et
politiques (Cours. Institut d’etudes politiques Paris, 1965—1966).
103.	Gournay B. L’Administration (Que sais-je?) Paris, Pres¬
ses universitaires de France, 1967.
104.	Gournay B. Science administrative. Fondation nationale
des sciences politiques (Cours. Institut d’etudes politique de Paris.
1971—1972).
105.	Gournay B., Kesler J.-F., Si wek-Pouy desse a u J.
L’Administration publique. Paris, Presses universitaires de France,
1967.
106.	Guide pour 1’administration d’un statut personnel de (’admi¬
nistrations publiques, 1951.
107.	Jacquot H. Le statut juridique des plans franęais. Paris,
Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1973.
108.	Ju quin P. Liberte. Paris, Grasset, 1975.
109.	Kessler M.-C. Le conseil d’Etat. Paris, Librairie A. Colin,
1968.
110.	Kessler M.-C. Membre du Conseil d’Etat et vie politique
(Association internationale de science politique (Association interna¬
tionale de science politique. 8е congres mondiale. Miinich, aug 31 —
sept. 5. 1970. Stratifications des elites et systemes politiques).
Munich, 1970.	_
111.	Kornprobst B. Les pouvoirs publics: fondements, organi¬
sation, fonctions. Paris, Scodel, 1970.
112.	Lancelot A. Participation des Franęes a la politique
(Que sais-je?). Paris, Presses universitaires de France, 1971.
113.	Laub ad ere A. de. Traite elementaire de droit administra-
tif, t. 1. Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1970.
114.	Laubadere A. de. Cours de droit administratif. Paris,
1971.
115.	Lavroff D.-G. Le systeme politique franęais de la Vе
Republique. Paris, Precis Dalloz, 1975.
116.	Led e req C. Institutions politique et droit constitutionnel
Paris, Libr, techn, 1975.	...	,
117.	Legendre P. Histoire de 1’administration de 1750 a nos
jours. Paris, Presses universitaires de France, 1968.
118.	Leif J., Joxe P„ Ph. Le Menestrel. Institutions civi-
que. La vie politique. Libertes et constitution. Paris, 1967.
119.	Lei on g P. Politique et fonction publique. These, Paris,
IEP, 1951.
120.	Long M. et Blanc L. L’economie de la fonction publi¬
que. Paris, Presses universitaires de France, 1969.
169

121.	Lory R. La politique d’action sociale. Toulouse, Privat,
1975.
122.	Loschak D. Le role politique du juge administratif
franęais. Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1972.
123.	Lupi G. Les positions du fonctionnaire. Paris, Dalloz, 1956.
124.	Maes t re J.-C. Le responsabilite pecuniaire des agents
publics en droit franęais. Paris, Librairie generale de droit et de
jurisprudence, 1962.
125.	Martinet G. Le systeme Pompidou. Paris Ed. du Seuil,
1973.
126.	Meynaud I. Technocratie et politique. Paris, 1960.
126a. Mi g not G. et d’Orsay Ph. La machine administrative.
Paris, Ed. du Seuil, 1968.
127.	Notions sur la fonction publique en France. Paris, La
documentation franęaise, 1961.
128.	Oil va 1’administration franęaise. Paris, Ed d’organisation,
1970.
129.	Parlement Europeen. Luxemburg, 1974.
130.	Pascal Ion P. La planification d’economie franęaise.
Paris, Masson, 1974.
131.	Peiser G. Contentienx administratif. Paris (Mementos
Dalloz) 1974.
131a. Planification et societe, Grenoble, 1974.
132.	Plantey A. Traite pratique de la fonction publique t.l.
Paris, 1971.
133.	Plantey A. Prospective de 1’Etat. Paris, Edition du centre
nationale de la recherche scientifiquer 1975.
134.	Poniatowski M. Conduire le changement. Essai sur le
pouvoir. Paris, 1975.
135.	Prelot M. Institutions politiques et droit constitutionnel.
Paris, Dalloz, 1969.
136.	Profil economique de la France, t. 1. Structures et tendances.
Sous la direction de la J.-P. Page. ’’Notes et Etudes Daumentaire".
Paris, 1975, N 4241—4242—4243—4244.
137.	Rasy D. Les frontieres de la faute personnels et de la
faute de service en droit administratif franęais. Paris, Librairie gene¬
rale de droit et de jurisprudence, 1962.
138.	Robert J. Libertes publiques. Paris, Edition Montchretien,
1971.
139.	R o b e r t - D u v i 11 i e r s P., Pauti J.-M. Remuneration
et avantages sociaux dans la fonction publique. Paris, Berger-
Levrault, 1975.
140.	Rocher G. Introduction a la sociologie generale. Paris,
Ed. HMH, 1970.
141.	Ruzie D. Les agents des personnes publiques et les
salaries en droit franęais. Etudes comparative de leur condition
juridique. Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1960.
142.	Salon S. Delinquance et repression disciplinaire en fon¬
ction publique. Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence,
1969.	.
143.	Silvera V. La fonction publiques et ses problemes actuels
Paris, Ed. de 1’actualite juridique, 1969.
144.	Siwek-Pouydessau J. Le personnel de direction des
mimsteres. Cabinets ministeriels et directeurs d’administrations cen¬
trales. Paris, Armand Colin, 1969.
170

145.	Siwek-Pouydesseau J. Le corps prefectoral sous la
Troisieme et la Quatrieme Republique. Paris, Armand Colin, 1969.
146.	Siwek-Pouydesseau J., Derocles A. Les attaches
d’administration centrale in: Annuaire international de la Fonction
publique. 1973—1974. Paris, 1974.
147.	Thoenig J.-Cl. Elites administratives et fonctions collec¬
tives. L’exemple franęais des Grande corps (A.I.S.P. Association in¬
ternationale de science politique. 8е Congres mondiale. Munich, aug
31-sept. 5. 1970. Stratifications des elites et systemes politiques).-
Munich, 1970.
148.	Ve rrier P. Les services de la presidence de la Republique.
Paris, Presses Universitaires de France, 1971.
149.	Vlachos G. S. Planification et de droit public. Aix-en-
Provence, Librairie de 1’Universitaires, 1970.
150.	Vulliez C. Les Grands corps d’Etat. Ceux qui restent
quand les gouvernement changent. Paris, Dunod-Actualite, 1970.
151.	Weil P. L’officier et le fonctionnaire. Aix-en-Provence.
Univ, 1957.	.
152.	Weil P. Le droit administratif. Paris, Presses universitaires
de France, 1971.
153.	Деметрашвили А. В. Система центральных органов
государственной власти во Франции.— «Вестник Московского уни¬
верситета», сер. «'Право», 1974, № 4.
154.	Коломийцев В. Ф. Академия технократов (Националь¬
ная административная школа во Франции).— «Советское государ¬
ство и право», 1973, № 11.
155.	Мишин А. А. Концепция плебисцитарной демократии.—
«Советское государство и право», 1972. № 6.
156.	Am son D. Deponilles ministćrielles et testaments politi¬
ques ’’Revue politique et parlementaire", Paris, 1975, N 589.
157.	Arne S. L’Esprit de la Vе Republique. ’’Revue du droit
public et de la science politique en France et a I’etranger”. Paris,
1971, N 3.
158.	Ayoub E. Le conseil de disciplinaire dans la fonction
publique. ’’Revue du droit public et de la science politique en France
et a I’etrangere”. Paris, 1971, N 5.
158a. Bassi M. Un systeme neo-feodal. ’’Revue politique et
parlementaire”. Paris, 1975, N 859.
159.	В ecane G. La feminisation dans la fonction publique.
”La Revue administrative”, Paris, 1974, N 158.
160.	Becane-Pascaud G. Les femmes dans la fonction
publique. ’’Notes et Etudes Documentaires”. Paris, 1974, N4056—4057.
161.	Bersani C. La femme et la fonction publique. ’’Droit
sociale”. Paris, 1976, N 1.
162.	Bodiguel J.-L. Sociologie des eleves de 1’Ecole nationale
d’administration. ’’Revue internationale des sciences administratives”,
Bruxelles, 1974, V. XL, N 3.	...
163.	Burel J. Les Centres de preparation a 1’administration
generale. ”La Revue administrative”. Paris, 1966, N 114.
164.	Cambours M. Le nouveau Statut des membres des tri-
bunaux administratifs: une evolution inachevee. ’’Actualite juridique.
Droit administratif”. Paris, 1975, N 4.
165.	Caritey T. Le controle parlementaire en matiere financie-
re. ’’Revue du droit public et de la science politique en France et
a I’etranger”. Paris, 1974, N 5.
171

166.	Cazelle Ph. L’Administration franęaise et ses cadres
”La Nouvelle critique". Paris, 1975, N 89.
167.	Cheverny J. Le mode autoritaire d’enarchie in: Admini¬
stration. ’’Esprit", 1970, janvier, N 388.
168.	Claeys-Leboucq E. Les agents des services publics
et les greves professionnelles. ’’Revue Travail". Bruxelles, 1967, N 4.
169.	Codaccioni M. Le recrutement des hauts fonctionnaires
”La Revue administratives". Paris, 1971, N 140.
170.	Dautrive Cl. Greve sur place en Ministere de 1’Equipe-
ment. in: Administration. ’’Esprit", 1970, N 388.
171.	Demichel A. Les Fregoli de la fonction publique. Remar¬
ques critiques sur le detachement. "Recueil Dalloz Sirey". Paris,
1969, 7 cahier.
172.	Demichel A. Le deprissement de service publid. "Econo-
nie et humanisme". Lyon, 1973, N 211.
173.	D e 1 i o n A. G. Les Conseils et comites interministeriels.
’’Actualite juridique. Droit administratif". Paris, 1975, N 6.
174.	La France et les droits de 1’homme. ’’Notes Etudes et Do-
cumentaires". Paris, 1968, N 3481.
175.	Fritsch A. Les previsions a la I’epreuve de la realite:
L’exemple de la technocratic. ’’Analyse et Prevision". Paris, 1973,
t. 16, N 3.
176.	Gieshaert F.-O. Le vrai gouvernement de Pompidou.
”Le Nouvel Observateur". Paris, 1973, N 444.
177.	Kesler J.-F. Les fonctionnaires et la politique. ”La Revue
administrative." Paris, 1966, N 112.
178.	Long M. Reflexions sur la fonction publique en 1985.
”La Revue administrative", Paris, 1965, N 105.
179.	Massot J. La presidence de la Republique en France.
’’Notes Etudes et Documentaire". Paris, 1976, N 4343—4344—4345—
4346—4347.
180.	Mo re aux G. Syndicalisme ambigfl. In: L’Administration.
"Esprit”. Paris, 1970, N 388.
181.	Pi quern al M., Chappez J. La liberte syndicale dans
la fonction publique. "Annuaire franęais des droits de 1’homme."
Paris, 1974, v. 1.
182.	Q u i n s a c Ph.de. Democratiser 1’administration. ’’Revue po¬
litique et parlementaire". Paris, 1976, N 863.
183.	Saint-Jours Y. Reflexions sur la politique de concen¬
tration dans la fonction publique. ’’Droit social". Paris, 1975, avril,
N 4.
184.	Saint-Jours Y. Le syndicalisme dans la fonction publi¬
que. ’’Notes et Etudes Documentaires". Paris, 1975, N 4197—4198.
185.	Silvera V. Les modifications apportees depuis sa promul¬
gation au Statut general de la fonction publique de 1959. "Actualite
juridique. Droit administratif". Paris, 1963, N 3.
186.	Silvera V. De quelque reflexions sur certains aspects de
la stabilite gouvernementale et 1’exercice administrative sous la
Vе Republique. ’’Actualite juridique. Droit administratif". 1967, N 2.
187.	Silvera V. Les recentes mesures destinees a favoriser le
recrutement et la formation des cadres d’administration general.
"Actualite juridique. Droit administratif". Paris, 1967, N 7—8.
188.	Silvera V. Les institutions regionales d’administration.
"Actualite juridique. Droit administratif". Paris, 1967, N 7—8.
189.	S o u 1 i n i e r G. Reflexions sur 1’evolution et 1’avenir du
172

droit de la responsabilite de la puissance publique. ’’Revue du droit
public et la science politique en France et a I’etranger”. Paris,
1969, N 6.
190.	Worms J. P. Reformer de 1’administration. ”Faire“, 1976,
septembre, N 11.
Официальные публикации. Документы
191.	Конституция и законодательные акты Французской респуб¬
лики. М„ Госюриздат, 1958.
192.	Конституции буржуазных стран. М„ ВЮЗИ, 1977.
193.	Academie de Grenoble. Institut d’etudes politique et Centre
de Formation Administrative. 1971 —1972.
194.	Assemblee Nationale. Recueil des lois. Motions et reso¬
lutions. Tables des reponses aux questions orales. 1962—1963, t, III.
195.	Assemblee Nationale. Recueil des lois. Motions et resolu¬
tions. Tables des reponses aux questions orales. 1966—1967, t. II.
196.	Cabinets ministeriels, Paris, 1965—1968, N 98, 99, 102,
111, 118.
197.	Cabinets ministeriels. Paris, 1968—1969, N 121—124.
198.	Cabinets ministeriels. Paris, 1969—1971, N 128—130, 132—
136, 138—139.
199.	Code administratif, 11 ed. Paris, Librairie Dalloz, 1971.
200.	Documents d’etudes. La Fonction publique. Droit administra¬
tif, n 1. Paris, La Documentation franęaise, 1971.
201.	Duverger M. Constitutions et documents politique. Paris,
Presses universitaires de France, 1971.
202.	Fonction publique. Chefs de service, directeurs adjoints et
sous-directeurs d’administration centrale. Administrateurs civile. (Edi¬
tion mise a jour ler septembre 1968). Paris, Journaux officiels, 1968,
N 1294.	.	r
203.	Fondation nationale des sciences politiques. Institut d’etudes
politique de Paris. Paris, Librairie Vuibert, 1972.
204.	Journal officiel de la Republique Franęaise.
205.	Journal officiel de la Republique Franęaise. Fonctionnaires
de la categorie ”B“. Dispositions statutaires et echellonnement indi-
claire. Paris, Journaux officiels, 1964, N 1245.	.
206.	Journal officiel de la Republique Franęaise. Fonctionnaires
d’Etat de categorie ”C“ et ”D“. Paris, Journaux officiels, 1967, N 1190.
207.	Journal officiel de la Republique Franęaise. Ecole Nationale
d’administration. Conditions d’acces et regime de la scolarite (Decret
n° 71—787 du 21 septembre 1971). Paris, Journaux officiels, 1971,
N 71 — 146.	ф	.
208.	Ministere de 1’economie et des finances. Archives et dossiers
de personnel. Paris, 1968.	r # .
209.	Secretariat general du gouvernement. Attache d’administra¬
tion centrale. Paris, Journaux officiels, 1971.
210.	Secretariat general du gouvernement. Composition du go¬
uvernement et des cabinets ministeriels (Ministere Jacques Chaban-
Delmas). Liste arretee au 1971. Paris, La Documentation franęaise,
1971.
211.	Secretariat general du gouvernement. Composition du go¬
uvernement et des cabinets ministeriels (Ministere Jacques Chirac).
Liste arretee au 21 mars 1975. Paris, La Documentation Franęaise,
1975.
173

Журналы и газеты
212.	«Коммунист», 1972, № 2.
213.	Droit social.
2Ц. Esprit.
215.	L’Humanite.
216.	Le Monde.
217.	Le Peuple.
218.	Revue du droit public et de la science politique en France
et a I'etranger.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение	  3
Глава I. Структура правительственного аппарата и его назна¬
чение
§ 1.	Теория «административной власти» ....	7
§ 2.	Аппарат президента республики и премьер-министра	20
§ 3.	Аппарат министерств	50
§ 4.	«Большие государственные корпуса» ....	71
Глава II. Основы правового и фактического положения чи¬
новников во Франции
§ 1.	Понятие и классификация чиновников ....	86
§ 2.	Порядок комплектования и система подготовки чи¬
новников 	99
§ 3.	Особенности прохождения службы чиновниками .	116
§ 4.	Правовое регулирование политических прав и сво¬
бод чиновников 	 .....	139
Заключение ....		162
Список литературы .	....	...	165

Савицкий П. И.
С13 Правительственный аппарат Пятой республики
во Франции. Свердловск, Средне-Уральское кн.
изд-во, 1979.
176 с.
В книге рассмотрены место и роль бюрократического аппарата в
политической системе современной Франции.
Л 11003—131
с

М158(03)-79
34М21
Петр Иванович Савицкий
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ АППАРАТ
ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ ВО ФРАНЦИИ
Редактор Н. Г. Новосад
Художественный редактор В. С. Солдатов
Технический редактор Н. Н. Заузолкова
Корректоры А. Г. Богородская, И. П. Никитина
Сдано в набор 27.02.79.	Подписано в печать 5.07.79.
НС 12119. Формат бумаги 84Х1081/з2. Типограф. № 2. Литератур¬
ная гарнитура. Высокая печать. Усл. печ. л. 9,2. Уч.-изд. л. 10,0.
Тираж 1 000. Заказ 157. Цена 75 коп.
Средне-Уральское книжное издательство, Свердловск, Малышева, 24
Типография изд-ва «Уральский рабочий», Свердловск, пр. Ленина, 49

75 коп.