США. Политика и управление (федеральный правительственный аппарат) - Маринин С.Б.

Автор: Маринин С.Б.
Теги: государственное управление внутренняя политика сша
Год: 1967
Похожие
США политика и управление. Федеральный правительственный аппарат
Правительственный аппарат Пятой республики во Франции
Монополии и политика США (Монополии и внутренняя политика республиканской партии США в 1953-1960 гг.)
США. Внешнеполитический механизм. Организация, функции, управление
Текст
                    I

Книга С. Б. Маринина по¬
священа организации и де¬
ятельности исполнительной
власти США — ведущей
державы капиталистическо¬
го мира. Автор рассматри¬
вает основные тенденции
развития исполнительного
аппарата в условиях госу¬
дарственно - монополистиче¬
ского капитализма, анали¬
зирует роль президента как
главы правительства, его
взаимоотношения с конгрес¬
сом, назначение системы ко¬
ординационных органов —
«президентского механиз¬
ма» и межведомственных
комиссий. Специальный раз¬
дел посвящен сращиванию
аппарата государства с ап¬
паратом монополий. Под¬
робно исследуется структу¬
ра и деятельность Исполни¬
тельного управления пре¬
зидента, кабинета, мини¬
стерств и «независимых»
агентств. В заключение да¬
на критика некоторых
буржуазных теорий, касаю¬
щихся роли государственно¬
го аппарата.

С. Б. Маринин
РЦ11 ПОЛИТИКА
иШп' И УПРАВЛЕНИЕ
(федеральный
правительственный
аппарат)
Под редакцией
кандидата юридических наук
М. В. БАГЛАЯ
и 3 Д А Т Е Л ЬС Т.В О
„МЕЖДУНАРОДНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ"
Москва 1967

1-4Ó-4
45—67
ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава I. Основные тенденции развития центрального испол¬
нительного аппарата США .		 5
1.	Государственно-монополистический капитализм и разви¬
тие исполнительного аппарата		 5
2.	Усиление исполнительных органов в системе органов го¬
сударства 	22
3.	Основные черты внутренней организации и функцио¬
нальная характеристика исполнительного аппарата .	.	37
Глава II. Исполнительное управление	президента ...	70
1.	Совет национальной безопасности	71
2.	Аппарат Белого дома	90
3.	Бюро бюджета	104
4.	Группа экономических советников	115
5.	Другие учреждения, входящие в исполнительное уп¬
равление президента	124
Глава III. Общая характеристика кабинета и «независимых»
агентств	139
1.	Конституционные основы создания кабинета и его роль
в современном механизме исполнительной власти '.	.	139
2.	Формирование кабинета и порядок его работы .	.	.	144
3.	Организация «независимых» агентств	153
Гл а в ы IV. Система министерств и «независимых» агентств .	164
1.	Внешнеполитический аппарат и органы военного управ¬
ления и разведки 		165
2.	Аппарат внутриполитической деятельности ....	195
3.	Органы экономического регулирования	214
" Критический обзор некоторых буржуазных теорий о роли и
значении исполнительной власти 	 233
Сергей Борисович Маринин
США: политика и управление
Редактор В. А. Качанов. Оформление художника Л. Чернышева. Художест¬
венный редактор Г. Ф. Скачков. Технический редактор А. А. Павловский.
Корректоры Э. К. Гавр рта, А. Н. Комарова.
А-03311 Сдано в набор 27/Х-1966 г. Подписано в печать 25/1-1967 г.
Формат 84х1081/з2- Бумага тип. Xs 2. Усл. печ. л. 12,60. Уч.-изд. л. 13,19
Тираж 6600 экз.
Издательство «Международные отношения», Москва, И-90, 4-я Мещанская, 7.
Зак. № 1005
Типография Xs 24 Главполиграфпрома
Москва, Г-19, ул. Маркса—Энгельса, 14.
Цена 80 коп.

ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях идет необратимый процесс
углубления общего кризиса капитализма, обострения
всех его противоречий, усиления классовой борьбы. Этот
процесс охватывает все стороны идеологии и политики
империализма, общественного и государственного строя
капиталистических стран.
Общий кризис усиливает экономическую и политичес¬
кую неустойчивость капитализма. Монополистический
капитал ищет выход из трудностей за счет трудящихся,
в империалистической агрессии и активизации реакции.
Авантюризм на международной арене и наступление ре¬
акции внутри капиталистических стран — две взаимосвя¬
занные стороны политики империализма в современный
период.
Для внутреннего политического развития империали¬
стических стран все более характерным становится отказ
правящих кругов от буржуазно-демократических свобод,
ломка конституционной законности, падение роли пред¬
ставительных учреждений. Монополистический капитал,
стремящийся к максимальному использованию государ¬
ства в своих интересах, переходит к авторитарным мето¬
дам управления. С помощью государства монополии ста¬
раются укрепить и расширить свой контроль за всеми
сторонами жизни общества.
Реакционные тенденции в развитии государственно¬
правовой надстройки империализма с особой силой про¬
3

являются в Соединенных Штатах Америки — ведущей
державе капиталистического мира. Крупный монополи¬
стический капитал ведет наступление на демократические
права американского народа, применяет грубые методы
подавления рабочего движения. В Соединенных Штатах
активизируются фашистские и другие крайне правые ре¬
акционные организации. Под флагом антикоммунизма
расширяется бюрократический аппарат насилия и при¬
нуждения, увеличивается идеологический натиск монопо¬
лий на трудящихся через государственные организации.
Одной из главных черт современного государственно¬
правового развития США является систематическое ук¬
репление исполнительного аппарата, превращение его
в ведущее звено государственного механизма. Гигант¬
ской и все увеличивающейся машине исполнительной
власти отведено центральное место в деле формирования
и осуществления внутренней и внешней политики США.
Ныне уяснение сущности, характера функций и основных
направлений политики государства США требует в пер¬
вую очередь тщательного и глубокого анализа структу¬
ры и деятельности исполнительного аппарата, его места
в системе государственных органов.
Несколько слов о композиции данной работы. Суще¬
ствующая в США официальная классификация исполни¬
тельных органов (Исполнительное управление президен¬
та, министерства,- «независимые» агентства) связана
лишь с конституционными источниками их образования
и является во многих отношениях формальной. Она не
могла быть использована в данной работе, поскольку
автор стремился дать не только конституционную, но
и функциональную характеристику исполнительных
органов.
При этом учитывалось, что высшие исполнительные
органы—Исполнительное управление президента и ка¬
бинет участвуют в осуществлении всех функций государ¬
ства, в то время как деятельность отдельных минис¬
терств и агентств связана главным образом с опреде¬
ленными функциями. Поэтому представлялось целесо¬
образным рассмотреть в целом Исполнительное управле¬
ние президента и кабинет, а министерства и агентства
сгруппировать в соответствии с предметной направлен¬
ностью их деятельности.

глава!. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
ЦЕНТРАЛЬНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
АППАРАТА США
1.	ГОСУДАРСТВЕННО-МОНОПОЛИСТИЧЕСКИЙ
КАПИТАЛИЗМ И РАЗВИТИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
АППАРАТА
Развитие исполнительного аппарата США
происходит в условиях государственно-монополистиче¬
ского капитализма. Буржуазное государство — основное
орудие в руках господствующего класса, обеспечиваю¬
щее защиту его политических и экономических интере¬
сов. Финансовая олигархия располагает ныне такой
властью, которая позволяет ей использовать огромный
государственный аппарат для своего экономического гос¬
подства и обогащения.
В плане настоящей работы особый интерес представ¬
ляет вопрос об относительной самостоятельности буржу¬
азного государства, правильная постановка которого
помогает глубже проанализировать назначение и функ¬
ции государственного аппарата США. Именно государ¬
ственный аппарат в основном выступает носителем
известной самостоятельности государства. Без рассмот¬
рения этого вопроса вряд ли можно правильно оценить,
скажем, растущую активность органов экономиче¬
ского регулирования или такие на первый взгляд труд¬
но объяснимые факты, как периодические конфликты
президентов США (Трумэна, Кеннеди, Джонсона) с аме¬
риканскими стальными трестами. Опираясь на ленин¬
скую характеристику государственно-монополистического
капитализма, как сращивания, слияния, соединения
б

силы монополий и государства в единый механизм',
наиболее полно обеспечивающий интересы монополисти¬
ческого капитала, авторы ряда советских исследований
отмечали ошибочность формулы Сталина о подчинении
государства монополиям1 2. Ленинское определение озна¬
чает, подчеркивалось при этом, что государство, соеди¬
няя свои силы с монополиями, выступает как пайщик,
соучастник в этом механизме, разумеется, при сохране¬
нии в руках монополистического капитала господствую¬
щих экономических и политических позиций3. С этим
положением тесно связан важный теоретический вывод
об относительной самостоятельности и активности капи¬
талистического государства, неоднократно выдвигав¬
шийся классиками марксизма-ленинизма.
Относительная самостоятельность государства (рав¬
но как и его вмешательство в хозяйство, в экономику)
не является специфической чертой государственно-моно¬
полистического капитализма и капитализма вообще.
Это черта всякого государственно организованного об¬
щества. Однако проявления такой самостоятельности за¬
висят от конкретно-исторических условий. В условиях
империализма капиталистическое государство выступает
как представитель монополистической буржуазии и, ис¬
ходя из ее общих интересов, подчас противостоит не толь¬
ко другим слоям буржуазии, но и частным интересам
отдельных монополий.
Это общее положение нельзя, однако, рассматривать
как исчерпывающее и применимое для объяснения всего
сложного процесса слияния государства с монополиями.
Как отмечал академик Е. С. Варга, «соединение сил
государства и монополистического капитала происходит
диалектически, через бесчисленные противоречия»4.
1 См. В. И. Ленин, Полное собрание сочинений, т. 32, стр. 83.
2 См. С. А. Дали н, Военно-государственный монополистиче¬
ский капитализм в США, изд-во «Наука», 1961; «Империалистиче¬
ское государство и капиталистическое хозяйство», изд-во «Наука»,
1963; Е. С. Варга, Очерки по проблемам политэкономии капита¬
лизма, Политиздат, 1964; В. А. Чепраков, Государственно-моно¬
полистический капитализм, изд-во «Наука», 1965; «Движущие силы
внешней политики США», изд-во «Наука», 1965; В. Е. Гулиев,
Империалистическое государство., изд-во МГУ, 1965.	■
3 См. В. И. Ленин, Полное собрание сочинений, т. 23, стр. 176.
4 Е. С. Варга, Очерки по проблемам политэкономии капита¬
лизма, стр. 59—60.
6

Одно из таких прбтийоречиВых явлений — превращение
государства в совокупного капиталиста, выполняющего
определенную экономическую задачу, существо которой
состоит в перераспределении национального дохода в
пользу монополистического капитала и под его контро¬
лем. В то же время сращивание государства с монополи¬
ями приводит к концентрации в его руках огромных
производственных и материальных ресурсов, что состав¬
ляет экономическую основу известной самостоятельности
государства. Опираясь на нее, государство при поддерж¬
ке монополистической буржуазии в целом осуществляет
широкое вмешательство в экономическую жизнь, сопро¬
вождающееся известным ограничением частнокапитали¬
стических интересов в смысле противодействия отдель¬
ным монополиям.
Монополистическая буржуазия, не одобряя в принци¬
пе такого вмешательства, вынуждена с ним мириться,
исходя из своих высших интересов. Иногда, однако, она
может ограничить экономическое вмешательство госу¬
дарства (например, в условиях послевоенного бума).
Однако вслед за этим наблюдается, новое усиление
государственно-монополистических тенденций в силу не¬
уклонного углубления общего кризиса капитализма.
Объективные факторы берут верх над субъективными.
Как и развитие капитализма вообще, развитие государ¬
ственно-монополистического капитализма характеризует¬
ся неравномерностью. Эта неравномерность, отражаясь
на внутриэкономической функции государства, влияет
на структуру и задачи осуществляющих ее звеньев госу¬
дарственного аппарата. Достаточно показательно в этом
отношении свертывание деятельности многочисленных
государственных органов экономического регулирования
после экономического кризиса 1929—1933 годов.
В основе этого явления лежат не только противоре¬
чия между монополистической и иной буржуазией, но и
глубокие экономические противоречия между самими
монополиями.
Дело, однако, меняется, когда речь заходит о второй,
более важной задаче единого механизма государства
и монополий ■— о спасении капиталистического строя.
Здесь вся буржуазия объединяется и безоговорочно
поддерживает своих более могущественных партнеров —
монополистов.
7

Единство господствующего класса в вопросах сохра¬
нения капиталистического строя не означает, конечно,
что процесс консолидации сил государства и монополий
проходит гладко. Но если в экономической области дея¬
тельность государства порождает противоречия внутри
правящего класса и в значительной степени является их
следствием, то в политической области эти противоречия
отступают на задний план и развитие определяют клас¬
совые противоречия капиталистического общества. Клас¬
совые противоречия, антагонистические по своей природе,
потрясают до основания всю государственно-правовую
надстройку. Ведя упорную борьбу за свои права, трудя¬
щиеся вынуждают правящий класс бросать все новые
и новые силы на защиту своего господства, все больше
расширять аппарат насилия. С другой стороны, господ¬
ствующий класс оказывается вынужденным идти на ус¬
тупки, которые выражаются главным образом в социаль¬
ных мероприятиях государства.
Полемизируя с теми авторами, которые повторяют
ошибочную формулу о подчинении государства монопо¬
лиям, академик Е. С. Варга в упоминавшейся нами
работе одновременно ставит целый ряд важных и инте¬
ресных дискуссионных вопросов, например вопрос о
наличии элементов планирования в капиталистическом
обществе, о решающей роли государства в военном
хозяйстве и др.
Объясняя природу конфликта между государством
и монополиями отдельных отраслей или отдельных моно¬
полий, Е. С. Варга подчеркивает, что «государство пред¬
ставляет общие интересы монополистического капитала,
которые могут противоречить интересам отдельных мо¬
нополий или монополистических групп». Это, по его
мнению, исключает «подчинение государственного аппа¬
рата отдельным монополиям или монополиям каких-ли¬
бо отраслей. Иначе были бы невозможны конфликты
между государством и отдельными монополиями».
Обращаясь к сторонникам мнения о подчинении государ¬
ственного аппарата монополиям, Е. С. Варга пишет да¬
лее: «Интересно было бы узнать, как эти товарищи
конкретно представляют себе подчинение многомиллион¬
ной армии государственных служащих монополиям и
зачем монополиям подчинять себе состоящих на службе
8

у государства машинисток, стенографисток, почтальо¬
нов и т. д.»5.
Эти в общем правильные положения нуждаются, по
нашему мнению, в ряде уточнений. Утверждение об из¬
вестной самостоятельности государства как выразителя
общих интересов монополистического’ капитала может
быть распространено на государственный аппарат лишь
при самом общем анализе. Отдельные звенья государст¬
венного аппарата работают не только в самом тесном
контакте с монополиями, но и под их непосредственным
воздействием.
Означает ли это, что государственный аппарат в це¬
лом подчинен монополиям? Нет, не означает, поскольку
он является частью государственно-правовой надстройки,
имеющей определенную самостоятельность и оказываю¬
щей известное воздействие на базис. Следует, однако,
различать самостоятельную роль государственного ап¬
парата как объективный фактор развития и степень этой
самостоятельности, зависящую от ряда конкретных усло¬
вий. Принадлежность аппарата к государственному
механизму, который в целом выполняет волю монополи¬
стического капитала, представляет собой постоянно
действующий фактор, в то время как влияние отдельных
монополий на аппарат может усиливаться или ослабе¬
вать в зависимости от тех или иных обстоятельств.
Влияние одних монополий подрывается, оспаривается
и вытесняется влиянием других.
Буржуазный государственный аппарат, как и вся
надстройка, пронизан глубокими противоречиями. В
США это прежде всего постоянная борьба, доходящая
подчас до открытых столкновений между ведомствами
(так называемый департаментализм), имеющими сопре¬
дельную или даже совпадающую компетенцию, внутри¬
ведомственные конфликты между отдельными управле¬
ниями, являющимися традиционным оплотом американ¬
ской бюрократии и зачастую лишь формально объеди¬
ненными в рамках одного учреждения, противоречия
между сменяемой правительственной верхушкой и
несменяемой бюрократией высшего и среднего звена,
отстаивающей свою «независимость» от «верхов», и т. п.
6 Е. С. Варга, Очерки по проблемам политэкономии капита¬
лизма, стр. 54—56.
9

В основе этих и многих других противоречий в государст¬
венном аппарате лежат противоречия между монополи¬
ями, их непрекращающаяся конкурентная борьба, их
стремление подчинить своему влиянию то или иное
государственное учреждение и с его помощью добиться
каких-то выгод.	•
Таким образом, формула о взаимосвязи государст¬
венного аппарата и монополий должна включать два
элемента. Во-первых, общее положение о слиянии силы
государства с силой монополий при известной самосто¬
ятельности государственного аппарата по отношению к
монополиям вообще. Во-вторых, более частное положе¬
ние об установлении монополистическими группировка¬
ми или отдельными монополиями в ходе конкурентной
борьбы влияния и контроля или даже господства над
отдельными звеньями государственного аппарата на дан¬
ном отрезке времени.
Процессы, происходящие в базисе государственно¬
монополистического капитализма, неизбежно вызывают
изменения в его надстройке, в том числе в государствен¬
но-правовых институтах. Главное из них состоит в рез¬
ком усилении исполнительной власти и превращении
ее в ведущее звено государственного механизма. Эта
тенденция, характерная для всех буржуазных стран,
наиболее полное развитие получает в странах развитого
государственно-монополистического капитализма. Мак¬
симальной концентрации экономического могущества
в руках меньшинства господствующего класса — моно¬
полистической буржуазии (при одновременной диффе¬
ренциации внутри этого меньшинства и выделении наи¬
более могущественных финансово-промышленных груп¬
пировок и династий) соответствует максимальная
централизация государственного механизма, сосредо¬
точение государственной власти в руках узкой кате¬
гории лиц — главы исполнительного аппарата и пра¬
вительства.
По мере углубления общего кризиса капитализма,
усиления борьбы трудящихся против гнета монополий,
обострения противоречий между горсткой монополистов
и большинством нации, по мере развития неотвратимого
процесса разложения капитализма правящей верхушке
становится все труднее осуществлять свою власть, при¬
1>

ходится все в большей степени полагаться на главноё
оружие диктатуры буржуазии — военно-бюрократический
аппарат.
Чем дальше заходит процесс концентрации экономи¬
ческой и политической власти, чем больше увеличивает¬
ся пропасть между финансовой олигархией и эксплуати¬
руемыми классами, тем в большей степени правящая
верхушка прибегает к маскировке своего господства,
стремится к тому, чтобы деятельность государства, угод¬
ная и выгодная монополистическому капиталу, осущест¬
влялась по возможности менее гласно, келейно. Лучше
всего для выполнения этой задачи подходят скрытые от
контроля общественности тайные правительственные
канцелярии.
Монополистическая буржуазия ни с кем не делит
политическую власть. С развитием империализма, и осо¬
бенно государственно-монополистического капитализма,
другие группы буржуазии утрачивают свои былые пози¬
ции. Одновременно происходит падение роли буржуаз¬
ного парламента. Он уступает место наиболее гибкому,
оперативному и послушному орудию господствующей
элиты — исполнительной власти.
Именно здесь складывается единый механизм моно¬
полий и государства для выполнения тех новых и слож¬
ных задач, затрагивающих само существование капита¬
листического строя, которые возникают перед эксплуа¬
таторским меньшинством. «Государственно-монополисти¬
ческий капитализм соединяет силу монополий с силой
государства в единый механизм в целях обогащения мо¬
нополий, подавления рабочего движения и национально¬
освободительной борьбы, спасения капиталистического
строя, развязывания агрессивных войн»6.
Усиление президентской власти и превращение испол¬
нительного аппарата в главную, ведущую часть государ¬
ственной машины сопровождается его разбуханием и
милитаризацией. Эти три явления представляют собой
стороны единого процесса. С вступлением США в эпоху
империализма началось быстрое расширение системы
исполнительных органов, появился разветвленный бюро
кратический аппарат.
6 «Программа Коммунистической партии Советского Союза», По¬
литиздат, 1964, стр. 26—27.
11

Еще в начале 90-х годов прошлого столетия
Ф. Энгельс отмечал, что в США нет «постоянной армии,
исключая нескольких солдат, следящих за индейцами,
нет бюрократии с постоянными штатами и правами на
пенсию»7. Однако уже в начале XX века это положение
коренным образом изменилось, и В. И. Ленин сделал
вывод о том, что Америка вслед за другими империали¬
стическими государствами скатилась «вполне в общеев¬
ропейское грязное, кровавое болото бюрократически-во-
енных учреждений, все себе подчиняющих, все собой
подавляющих»8.
Если в 1900 году число федеральных чиновников не
превышало 200 тыс., то в настоящее время их насчитыва¬
ется более 2,5 млн.9 К началу XX века исполнительный
аппарат состоял из кабинета, семи сравнительно неболь¬
ших министерств и четырех «независимых агентств».
В настоящее время число министерств удвоилось (их
стало 15, если считать отраслевые военные министерства,
организационно входящие в состав министерства оборо¬
ны) 10, причем они превратились в огромные учреждения,
а количество «независимых агентств» достигло 46. Кроме
того, при главе правительства образовалось новое важ¬
ное звено исполнительного аппарата — Исполнительное
управление президента.
Из этих данных видно, что разбухание исполнитель¬
ного аппарата США — это явление XX века. Как и в
других буржуазных государствах, оно связано с появле¬
нием новых и изменением старых форм деятельности
государства, со значительным усложнением техники отп¬
равления его функций. Развитие аппарата — это прямое
7 К. М а р к с и Ф. Э и г е л ь с, Соч., т. 22, стр. 199—200.
8 В. И. Л е н и н, Полное собрание сочинений, т. 33, стр. 38.
9 “U. S. News and World Report”, Oct. 12, 1964, p. 70 and May 24,
1965, p. 47. О темпах роста количества чиновников свидетельствует
следующая цифра: лишь за июнь 1963 года оно возросло на 21,5 тыс.
(см. F. Kluckhohn, Lyndon’s Legacy. A Candid Look at the Pre¬
sident’s Policy-Makers, N. Y., 1964, p. 12).
10 В октябре 1966 года президент Джонсон подписал закон о
создании нового министерства транспорта, которое должно объеди¬
нить 31 правительственное ведомство, занимающееся транспортны¬
ми вопросами. Однако поскольку это министерство находится в ста¬
дии организации, оно не рассматривается в настоящей работе.
12

отражение развития функций государства, поскольку в
осуществлении этих функций состоит существо его дея¬
тельности и он неизбежно приспосабливается к ним.
В свою очередь, изменение функций государства являет¬
ся следствием развития экономического базиса.
В расширении исполнительного аппарата в указанный
период можно выделить три основных этапа: 1) период
первой мировой войны (когда президент Вильсон создал
целый ряд так называемых «чрезвычайных ведомств»);
2) годы «нового курса»; 3) период после второй миро¬
вой 'войны.
Для всех трех этапов характерно резкое увеличение
исполнительного аппарата путем создания новых орга¬
нов. Однако если первые два этапа сопровождались
последующей ликвидацией многих из них, то есть расши¬
рение исполнительного аппарата носило скачкообразный
характер при общей тенденции к увеличению, то органы,
создаваемые на третьем этапе, прочно закрепляются в
системе исполнительного аппарата, хотя процесс их об¬
разования в целом протекает несколько медленнее.
■Третий этап существенно отличается от двух первых
и с точки зрения функциональной характеристики новых
органов. Первые два этапа характеризуются появлением
главным образом органов государственно-монополисти¬
ческого вмешательства в экономику. На третьем этапе
наблюдается преимущественное разбухание военно¬
внешнеполитического аппарата наряду с продолжаю¬
щимся появлением новых органов экономического регу¬
лирования. Это вызвано особенностями внешней функции
США на современном этапе, о чем будет говориться
ниже.
На всех трех этапах расширяется военно-политичес¬
кий аппарат насилия и аппарат идеологической обработ¬
ки трудящихся. Наряду с этим происходит и известный
рост аппарата социального обслуживания, что вызывает¬
ся борьбой масс за улучшение своего материального по¬
ложения. Развитие техники и коммунального хозяйства
усложняет руководство публичными службами и влечет
за собой расширение соответствующих учреждений. Су¬
щественное разбухание федерального исполнительного
аппарата происходит в результате дальнейшей централи¬
зации и расширения компетенции федерации за счет
прав штатов и органов местного управления.
13

Таким образом, процесс разбухания охватывает в той
или иной степени все звенья исполнительного аппарата.
Особенности конституционного развития США и прежде
всего известная зависимость президента от конгресса в
деле реорганизации исполнительного аппарата не могли
не отразиться на этом процессе. Например, противодей¬
ствие конгресса созданию крупных учреждений (мини¬
стерств) и его склонность санкционировать образование
более мелких органов в конечном счете не помешали
возникновению министерств, но чрезвычайно осложнили
их структуру. Министерства создавались по частям:
сначала возникали самостоятельные управления (бюро)
и другие административные единицы, а потом происхо¬
дило их объединение, зачастую уже весьма искусственно.
Некоторым уже существовавшим органам удавалось
сохранить самостоятельность. Наряду с этим учрежда¬
лись «независимые» агентства со сходной компетенцией
(на их создание конгресс соглашался охотнее, так как
они формально не принадлежат к исполнительной влас¬
ти). Положение осложняется наличием очень большого
количества постоянных и временных координационных
органов — межведомственных комиссий, а также не¬
скольких постоянных советов, комитетов и комиссий
с узкоспециальной компетенцией (иногда называемых
«президентскими комиссиями, в связи с тем что некото¬
рые из них формально учреждены при президенте).
По данным второй комиссии Гувера, занимавшейся
изучением организации исполнительного аппарата, в
1954-году в его составе насчитывалось 350 бюро (счи¬
тающихся основными административно-функциональ¬
ными единицами аппарата) со средним числом служа¬
щих 1800 человек в каждом и. Наряду с этим существо¬
вало 65 более крупных учреждений — министерств и ве¬
домств.
Отсюда дублирование и организационная путаница
среди органов исполнительной власти. Приведем не¬
сколько примеров. В ведении министерства финансов на¬
ходятся секретная служба и береговая охрана, а в веде-
11 См. R. Carr, М. Bernstein, W. Murphy, American
Democracy in Theory and Practice. National Government, N. Y., 1963,
p. 457. В 'Is обследованных комиссией бюро оказалось более 5 тыс.
служащих в каждом (I bid.).
14

нии министерства торговли — бюро переписи, управление
патентов, управление общественных дорог, служба ту¬
ризма и даже бюро погоды. Неизбежный параллелизм
возникает между имеющими сходную компетенцию ми¬
нистерствами и «независимыми» агентствами (министер¬
ство труда — национальное управление трудовых отно¬
шений, федеральная служба посредничества и примире¬
ния в трудовых конфликтах, национальный совет
посредничества) и между министерствами и учрежде¬
ниями Исполнительного управления президента (мини¬
стерство торговли — аппарат специального представите¬
ля по торговым переговорам). В то же время управление
такой важной отраслью, как связь, распылено по многим
слабо связанным между собой ведомствами.
Сложности, связанные с проведением через конгресс
законопроектов о реорганизации исполнительной власти,
подсказали президенту более легкий путь — создание
неофициальных органов для выполнения специальных
(главным образом координационных) задач. Эти орга¬
ны, имеющие форму комиссий, вначале мыслились как
оперативные и временные. Однако, однажды появившись
на свет, они становятся частью бюрократической системы
и сами неизбежно бюрократизируются. Одни комиссии
порождают другие, обрастают собственным аппаратом и
превращаются в постоянные органы, существование ко¬
торых постепенно узаконивается. Происходит, как выра¬
жаются американские юристы, «институционализация»
новых органов, то есть получение ими статуса постоян¬
ных учреждений.
«Институционализация» охватила весь исполнитель¬
ный аппарат, поскольку во всех его звеньях есть межве¬
домственные координационные органы. В результате
«институционализации» возникли многие упоминавшиеся
выше советы и комитеты («президентские комиссии»). Ее
не избежал даже традиционный неофициальный «кухон¬
ный» («внутренний») кабинет: в 1962 году президент
Кеннеди дал своему «внутреннему» кабинету официаль¬
ный статус исполнительного комитета Совета националь¬
ной безопасности. Но, пожалуй, самый яркий пример
«институционализации» — это эволюция аппарата Бело¬
го дома. Из небольшой группы помощников и секретарей
президента, которая лишь в 1939 году получила право на
официальное существование и насчитывала в то время
15

лишь восемь человек, он превратился в один из важней¬
ших органов исполнительной власти, а■количество со¬
трудников в нем колеблется в последние 8—10 лет от
270 до 450. Эта эволюция, однако, опирается лишь на
распорядительную власть президента.
Исполнительный аппарат характеризуется громозд¬
костью, сложностью и запутанностью структуры, кото¬
рая в значительной степени является порождением субъ¬
ективизма и не обусловлена конституцией 12. Уже более
50 лет правительство США предпринимает многочислен¬
ные попытки реорганизации аппарата исполнительной
власти. В последние примерно три десятилетия (исклю¬
чая годы второй мировой войны) они приобрели харак¬
тер постоянных усилий. Наиболее значительными экспе¬
риментами в этой области были две комиссии Гувера
(1947—1949 и 1953—1955 гг.). Все комиссии по реорга¬
низации системы правительственных учреждений провоз¬
глашали цель сокращения расходов и экономии в аппа¬
рате. Однако их рекомендации фактически лишь помо¬
гали президентам добиваться расширения исполнитель¬
ного аппарата.
Новым толчком поискам «рациональной организации»
послужил запуск первого советского спутника, наглядно
показавший отставание США в деле освоения космиче¬
ского пространства. На этот раз изучением структуры
правительственного аппарата, и прежде всего органов
национальной безопасности, занялись сенаторы. В июле
1959 года при сенатской комиссии по правительственным
операциям была образована подкомиссия по проблемам
национальной безопасности, во главе с сенатором
12 Любопытную характеристику государственного аппарата
США мы находим у американского юриста Д. Койла: «Размеры фе¬
деральной администрации всегда являются источником тревоги не
только из-за своей стоимости, но даже больше из-за ее «бюрокра¬
тии». Бюрократия — это слово, употребляемое американцами для
выражения страха перед тем, что огромные правительственные
ведомства, в которых работают тысячи людей, могут пропасть
из-за неразберихи и выпасть из поля зрения конгресса или даже
президента. Существует подозрение, не всегда лишенное оснований,
что некоторые из этих ведомств, созданные в связи с какими-то осо¬
быми обстоятельствами в далеком прошлом, продолжают существо¬
вать почти в условиях независимости из-за того, что никто не обна¬
ружил их и не сказал им, что пора закрыться» (D. С. Coyle, The
United States Political System and How It Works, N. Y., 1964, p. 57).
16

Г. Джексоном (подкомиссия Джексона). Эта подкомис¬
сия, продолжающая свою деятельность и в настоящее
время, занялась изучением подготовленности США к
«холодной войне» и ее перспектив. Однако попытки под¬
комиссии Джексона найти эффективные пути улучшения
организации правительственных органов остаются безре¬
зультатными, как это было и с ее предшественниками.
Кроме того, вопросами реорганизации исполнительного
аппарата постоянно занимается Бюро бюджета.
Неотъемлемым признаком государственно-монополи¬
стического капитализма является милитаризм. Исполь¬
зуя государственную машину, монополии стремятся най¬
ти выход из противоречий на путях подготовки войны и
милитаризации.
Особенно ярко эта сторона государственно-монополи¬
стического капитализма проявляется в главной капита¬
листической стране — в США, где подготовка к войне
открыто провозглашается единственно реальным средст¬
вом предотвращения новых экономических потрясений
внутри страны и обеспечения американской гегемонии в
мире. Государственно-монополистический капитализм в
США, по образному выражению советского ученого
С. А. Далина, «наиболее ярко выступает в военном мун¬
дире». В -условиях мирного времени сохраняется много¬
миллионная постоянная армия, ведется безудержная гон¬
ка вооружений, растет военный бюджет. Военным зада¬
чам подчиняется экономическое регулирование.
Под военным флагом усиливается наступление на
права трудящихся. Милитаризм становится одним из
главных идейных опор правящего класса и средств воз¬
действия на народные массы.
В этих условиях милитаризация неизбежно охваты¬
вает и исполнительный аппарат. Одно из свидетельств
этого — захват представителями военных кругов большо¬
го количества государственных постов, в первую очередь
в высших правительственных органах. Особенно показа¬
тельным было в этом отношении .восьмилетнее пребыва¬
ние у власти президента Эйзенхауэра. Решающую роль
в государственных делах играл в то время Совет нацио¬
нальной безопасности, где задавали тон министр оборо¬
ны, председатель объединенного комитета начальников
штабов и директор ЦРУ. Генералы окружали президента
и в аппарате Белого дома. *
2 — 1005
17

Однако появление военных в правительстве — это
лишь следствие глубинного процесса милитаризации, ко¬
торое подчас выходит на поверхность. Само по себе ко¬
личество военных в правительстве еще не дает полной
картины и может даже создать неправильное представ¬
ление. Например, с приходом к власти президента Кен¬
неди число военных в непосредственном окружении пре¬
зидента резко сократилось, однако это отнюдь не озна¬
чало, что влияние военных кругов на правительство
претерпело какие-то серьезные изменения. Политику
военных концернов и генералитета проводят не только
военные, но и гражданские лица — чиновничество, кото-,
рое также подвержено милитаризму.
Более существенным проявлением милитаризма в
государственном аппарате является необратимый про¬
цесс перерождения существующих органов государства,
подчинение их различных звеньев военным задачам при
одновременном появлении и быстром росте влияния но¬
вых, преимущественно военных органов, занимающих
высокое место в иерархии правительственных учрежде¬
ний (например, Совет национальной безопасности, управ¬
ление чрезвычайного планирования).
Содержание деятельности государственного аппарата,
как и всей машины современного буржуазного государ¬
ства, определяется монополистической буржуазией. Госу¬
дарственный аппарат — важнейшая составная часть того
механизма, с помощью которого она осуществляет свою
безраздельную диктатуру. Монополистическая буржуа¬
зия держит государственный аппарат под неослабным
контролем и постоянно руководит его работой. Ее конт¬
роль и руководство принимают самые разнообразные
формы — от личного участия монополистов в правитель¬
стве до создания лоббистских организаций и «групп дав¬
ления».
Участие представителей финансовой олигархии в
правительстве, личная уния монополий и верхушки ис¬
полнительного аппарата — одно из основных средств
обеспечения их господства. Захват ключевых правитель¬
ственных постов самими монополистами или их особо
доверенными лицами представляет собой наглядное про¬
явление сращивания государства и монополий. Особенно
широкие масштабы получило это явление в США как
в ведущей стране капиталистического мира.
15

Личная уния характерна для всех звеньев государ¬
ственной машины. Однако, поскольку именно исполни¬
тельная власть приобрела решающее значение в госу¬
дарственных делах, монополисты устремляются в первую
очередь в ее аппарат. Проникновение крупных капита¬
листов намного облегчается периодической сменой лиц
на «политических постах». Этот порядок не только от¬
крывает им широкий доступ в исполнительный аппарат,
но создает и практические удобства: капиталист не мо¬
жет надолго забросить свой бизнес и посвятить себя
«служению государству».
Если наиболее важные посты в правительстве доста¬
ются ставленникам крупных финансовых групп, то ка¬
питалистам помельче удается захватить более скромные,
■но тоже весьма важные позиции в исполнительном
аппарате, особенно в тех учреждениях, работа в которых
сулит прибыльные контракты.
Большие масштабы личной унии монополий и госу¬
дарства выдвигают на первый план для финансовых
олигархий вопросы комплектования государственных
органов. Известные неудобства для них возникают в
связи с конституционным порядком выборности многих
должностных лиц, прежде всего на местах. Выборы пре¬
зидента и вице-президента, губернаторов, членов кон¬
гресса и многих чиновников штатов и местного управле¬
ния обеспечиваются механизмом политических партий
крупной буржуазии — демократической и республикан¬
ской, образующих двухпартийную систему. Исторически
партии приспособились к разделению властей и особен¬
ностям комплектования выборных государственных орга¬
нов и разработали систему, которая обеспечивает пра¬
вящему классу проведение в них своих ставленников.
Однако резкое усиление исполнительной власти и
централизация аппарата управления на местах выдви¬
нули на первый план задачу формирования федераль¬
ного исполнительного аппарата (не по принципу выбор¬
ности). Для выполнения этой задачи сложился новый
специальный механизм — механизм монополистических
союзов и предпринимательских организаций, в то время
как партийный аппарат продолжает в основном ведать
комплектованием выборных органов государства.
Наряду с этим монополистические союзы, принимая
в этом участие, занимаются в основном руководством
2* "	19

деятельностью государственных органов. Такое «разделе¬
ние труда» вызвано не только неприспособленностью пар¬
тийной машины к новым задачам, связанным с выдви¬
жением на первый план централизованного федерально¬
го аппарата. Учитывается и то обстоятельство, что пар¬
тии, включающие представителей всех классов, вынуж¬
дены в какой-то мере считаться с интересами не только
монополий.
Руководство государственными органами самими мо¬
нополиями дает им также возможность разрабатывать
политический курс и обеспечивать его стабильность неза¬
висимо от того, находятся у власти демократы или рес¬
публиканцы. В правящих кругах возникает при этом
довольно острая борьба. Наиболее реакционные группи¬
ровки монополистического капитала, делающие ставку
на дальнейшую милитаризацию, тотальную подготовку
к войне и фашизм, сталкиваются с другими группиров¬
ками монополий, которые хотят прежде всего путем
реформ «омолодить капитализм», подкрепить его мерами
государственно-монополистического вмешательства в
экономику. Столкновения этих двух основных тенденций
неизбежно отражаются в политике правительства, кото¬
рое вынуждено лавировать и приспосабливаться к гос¬
подствующему течению.
Для практического осуществления своей руководящей
роли монополии имеют специальный аппарат. Например,
крупнейшая (наряду с Национальной ассоциацией про¬
мышленников— НАП) организация американских моно¬
полий— Торговая палата имеет в своей штаб-квартире в
Вашингтоне 19 департаментов, большинство которых по
своей компетенции и структуре близко к министерствам.
В системе органов НАП есть специальные комитеты по
связи с правительством. Этот механизм дополняется са¬
мыми разнообразными «группами давления» и лоббист¬
скими организациями, которые путем непрерывной заку¬
лисной обработки должностных лиц, любыми метода¬
ми— от подкупа до угроз и шантажа — добиваются осу¬
ществления определенных целей. Наиболее влиятельные
«группы давления» и лоббистские организации состоят
на службе монополистических союзов.
Помимо этого «внешнего аппарата» воздействия на
государственные учреждения и личной унии монополии
располагают рядом полуофициальных и неофициальных
20

органов, формально действующих в качестве «консульта¬
тивных» (мимикрия под конституционность) комиссий,
советов, конференций, совещаний и т. п. Это удобная
форма привлечения деловых кругов к участию в работе
государственных учреждений и контролю над ними. Че¬
рез «консультативные» комитеты устанавливается пря¬
мой рабочий контакт между аппаратом монополистиче¬
ских союзов и государственным аппаратом. Подобные
«консультативные» органы обычно создаются вполне
официально. Например, один из важнейших актов кон¬
гресса, санкционировавших вмешательство государства
в экономику, — закон о занятости 1946 года — вменил в
обязанность группе экономических советников при опре¬
делении экономической политики постоянно консульти¬
роваться с частными группами. Одновременно с созда¬
нием группы при ней было учреждено несколько «кон¬
сультативных» комитетов 13. Такие же органы есть и при
министре торговли 14 в управлении экономических воз¬
можностей, ЦРУ, «Корпусе мира» и других учрежде¬
ниях.
Правительство часто прибегает к услугам временных
комиссий из неофициальных лиц, или, как их называют,
«комиссий выдающихся граждан». Такие комиссии обыч¬
но рекламируют как широко представительные с точки
зрения профессий, взглядов, опыта и принадлежности их
членов к различным районам страны. На деле, однако,
«выдающимися людьми» оказываются представители
крупнейших монополий. Широкое распространение «ко¬
миссии выдающихся граждан» получили при правитель¬
стве Эйзенхауэра. Об их большом значении достаточно
красноречиво говорит то обстоятельство, что, по свиде¬
тельству помощника Эйзенхауэра по национальной безо¬
пасности Р. Катлера, доклады этих комиссий подробней¬
шим образом рассматривались на заседаниях Совета
национальной безопасности. Некоторые из них в течение
13 См. G. С о 1 m, The Executive Office and Fiscal and Economic
Policy, “Law and Contemporary Problems”, Autumn 1956, p. 721.
14 При министре торговли имеется «консультативный комитет
по делам бизнесменов», в состав которого входят председатель прав¬
ления «Сокони мобил ойл», представители «Дженерал электрик»,
«Ферст нэшнл бэнк оф Нью-Йорк», «Гудиер», Пенсильванской же¬
лезной дороги и других крупных кампаний и банков (См., «Business
Week», May 8, 1965, р. 3'1).	„
21

многих месяцев периодически включались в повестку дня
заседаний совета 15.
Президент Джонсон периодически консультируется с
группой «выдающихся граждан» по вопросам внешней
политики.
Личная уния с правительством и верхушкой исполни¬
тельного аппарата, партийная машина и специальный
аппарат монополистических союзов, лоббистские органи¬
зации и «консультативные» комитеты — таков в общих
чертах арсенал тех средств, которые обеспечивают моно¬
полиям надежный контроль над органами исполнитель¬
ной власти, как и над другими частями государственного
механизма.
2.	УСИЛЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В
СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА
Государственноправовое развитие США про¬
исходит при формально застывших и неизменных консти¬
туционных принципах, при сохранении основного закона,
принятого без малого два столетия назад и не претер¬
певшего принципиальных изменений. Это стало возмож¬
ным лишь благодаря тому, что в основу конституции
был с самого начала положен принцип сильной прези¬
дентской власти, что оказалось полностью соответствую¬
щим нуждам последующего государственноправового
развития США. Процесс усиления исполнительной вла¬
сти проходит в США при наличии готовых конституци¬
онных форм, которые как бы заполняются новым содер¬
жанием. Конституция обеспечила юридические рамки
превращения исполнительной власти в решающее звено
государственного механизма, ее независимость и бескон¬
трольность.
;Видя свою главную цель в создании сильной прези¬
дентской власти, «отцы» американской конституции уста¬
новили, что вся исполнительная власть принадлежит
15 См. Statement of Robert Cutler on May 24, 1960, “U. S. Con¬
gress. Senate. Committee on Government Operations. Organizing for
National Security. Inquiry of the Subcommittee on National Policy
Machinery. Hearings”, vol. I, Wash., 1961, p. 573 (в дальнейшем ‘‘Orga¬
nizing for National Security. Hearings”).
22

одному человеку, то есть по существу они максимально
приблизили президента в рамках республиканской кон¬
ституции к монарху в конституционной монархии. Их
боязнь какого бы то ни было ослабления президентской
власти наглядно проявилась в отказе даже упомянуть
в конституции правительство. Авторы конституции не
хотели дать ни малейших оснований для утвержде¬
ния о том, что президент может с кем-то делить свою
власть.
Сформулировав довольно подробно права и обязан¬
ности конгресса и Верховного суда, конституция в наро¬
чито общих и туманных выражениях изложила полно¬
мочия президента, открыв ему широкие возможности
внеконституционного творчества, прежде всего в отноше¬
нии развития исполнительной власти.
Общедекларативный характер конституции позволил
правящим кругам вкладывать в нее различное содержа¬
ние в зависимости от потребностей того или иного перио¬
да развития. Об этом свидетельствует обилие законода¬
тельных, а в последнее время и исполнительных актов,
изданных в развитие конституции и по сути дела при
равненных к конституции по своей юридической силе. По
существу, как отмечает С. Л. Зивс, они свидетельствуют
о стремлении освободиться от оков конституции при со¬
хранении конституционных деклараций 16. Когда же кон¬
ституция становится помехой, она приносится в жертву.
Примером может служить серия антирабочих и антиде¬
мократических законов, принятых в США после второй
мировой войны в нарушение конституционного билля о
правах, что частично официально признано даже Верхов¬
ным судом США.
Довольно значительную роль в США продолжают
играть Верховный суд и конгресс, хотя, конечно, эту роль
нельзя сравнить с решающей ролью исполнительной вла¬
сти. Относительно большое (по сравнению с другими
буржуазными странами) влияние законодательной и су¬
дебной власти проистекает из особенностей конституци¬
онного развития США. Общие формулы американской
конституции дают возможность свободно толковать ее.
16 См. С. Л. Зивс, (Кризис буржуазной законности в современ¬
ных империалистических государствах. Изд-во АН СССР, 1958,
стр. 43^45.
23

Эта задача возложена на орган конституционного над¬
зора — Верховный суд.
Весьма показательно, что само право конституцион¬
ного надзора, составляющее наиболее важную сторону
деятельности этого органа, является плодом толкования
конституции самим же Верховным судом. Еще в 1832 го¬
ду председатель Верховного суда Дж. Маршалл выдви¬
нул теорию о судебной ревизии законов 17. С этого вре¬
мени Верховный суд стал «стражем» конституции, весь¬
ма вольно с ней обращающимся. История деятельности
Верховного суда в области толкования конституции пока¬
зывает, что его главной целью было обоснование усиле¬
ния исполнительной власти и расширения прав федера¬
ции в ущерб правам штатов.
Один из основных принципов, провозглашаемых аме¬
риканской конституцией,— это федерализм. «Принцип
федерализма, — заявила специальная комиссия, изучав¬
шая в 1953—1955 годах взаимоотношения федерации и
штатов, — вместе с принципом сдержек и противовесов
остается великим институционным воплощением нашего
традиционного недоверия к слишком большой концент¬
рации власти у правительства, нашей традиционной веры
в распределение власти среди сравнительно независимых
органов» 18. Как и в других буржуазных федерациях, в
США, особенно в эпоху империализма, наблюдается тен¬
денция ко все большей централизации. В США сильная
централистская тенденция выразилась в создании огром-,
ного периферийного аппарата федеральной исполнитель¬
ной власти. Юридически этот процесс оформлялся глав¬
ным образом расширительным толкованием конституции
Верховным судом и принятием законов конгрессом. Не¬
прерывное увеличение сети практически независимых от
местных властей федеральных органов за пределами
Вашингтона и полная свобода их деятельности оправды¬
ваются ссылками на суверенные права союза. Конгресс,
по мнению Верховного суда, имеет право не только соз¬
давать федеральные органы, но и обеспечивать все необ¬
17 См. А. А. Мишин, Центральные органы власти США —
оружие диктатуры монополистического капитала, Госюриздат, 1954,
стр. 159.
18 “The Commission on Intergovernmental Relations. A Report to
the President for Transmittal to the Congress. June, 1955”, p. 3 (в даль¬
нейшем “Commission on Intergovernmental Relations. Report”).
24

ходимые условия для их деятельности. Эти необходимые
условия простираются настолько далеко, что, например,
федеральные чиновники пользуются иммунитетом в от¬
ношении местных полицейских и судебных властей.
Процесс усиления исполнительной власти удобно про¬
следить на фоне развития конгресса — представительно¬
го органа, который буржуазные теоретики не устают
превозносить как оплот американской демократии и эф¬
фективный противовес исполнительной власти. Выполне¬
нием воли господствующей буржуазии заняты все орга¬
ны капиталистического государства, но в процессе эво¬
люции капиталистического общества и изменения
расстановки классовых сил их роль существенно меняет¬
ся. В период промышленного капитализма на первый
план выдвигается парламент как представительный ор¬
ган господствующего класса, наиболее полно отражаю¬
щий интересы его различных слоев и группировок и
позволяющий буржуазии обманывать массы, еще не
осознавшие свои революционные задачи, игрой в демок¬
ратию. Однако с перерастанием капитализма в империа¬
лизм, с решительным подъемом революционного движе¬
ния, с резким обострением всех противоречий капитализ¬
ма, вызывающими глубокий кризис буржуазной демокра¬
тии и законности, представительный орган быстро отхо¬
дит на второй план. Основным орудием господствующего
класса становится исполнительная власть.
Этот процесс обычно происходит при формальном
сохранении атрибутов буржуазной демократии, и в част¬
ности представительного органа. При этом буржуазия
делает все, чтобы не допустить в него представителей
трудящихся и максимально использовать парламент для
проведения своей политики. В основном это ей вполне
удается. Однако в целом представительный орган ока¬
зывается значительно менее послушным финансовой
олигархии, чем аппарат исполнительной власти. В от¬
дельных случаях дело доходит даже до противодействия
парламента правительству — действительно правящему
органу.
Объясняется это. главным образом, тем, что парла¬
мент значительно менее централизован, чем исполни¬
тельная власть, и в нем сохраняют большое влияние
представители с мест, то есть прежде всего ставленники
различных группировок . монополистического капитала,
25

соперничающих как с основными группами финансовой
олигархии, так и между собой. В представительном ор¬
гане находят отражение интересы немонополистической
буржуазии, которые в ряде вопросов расходятся или да¬
же противоречат целям монополистической буржуазии.
Наконец, в парламенте могут быть представлены или,
во всяком случае, на него постоянно оказывают давле¬
ние трудящиеся массы, борющиеся за ликвидацию гос¬
подства монополий.	-
Эти социальные черты представительного органа, ле¬
жащие в основе его деятельности, дополняются рядом
других отличий — особенностями формирования, консти¬
туционного положения и полномочий, процедуры, тра¬
диций и обычаев и т. п., накладывающих отпечаток на
роль и деятельность парламента.
Однако главной чертой буржуазного парламента на
всех этапах его существования остается то, что он яв¬
ляется одним из звеньев механизма капиталистического
государства, механизма, проводящего политику господ¬
ствующего класса.
Конкретные взаимоотношения представительного ор¬
гана и исполнительной власти во многом зависят от
формы правления и исторических условий в данной стра¬
не. Разделение властей, которое до сих пор сохраняет
определенное значение, с самого начала лишило кон¬
гресс США возможности эффективно контролировать
президента и подчиненное ему правительство.
«Отцы» американской конституции сделали прези¬
дентскую власть сильной и независимой, что было немед¬
ленно использовано первым же президентом Вашингто¬
ном. Воспользовавшись условиями военного времени, он
по сути дела присвоил себе диктаторские полномочия.
Именно к этому периоду относится и один из первых и
наиболее крупных актов внеконституционного творчества
президента — создание кабинета. Не меньшими полномо¬
чиями располагал президент Линкольн в период граж¬
данской войны, чего, однако, нельзя сказать о многих
других президентах XIX века. .
С начала XX века конгресс в США отошел на второй
план. Президент не только укрепил свое руководящее
положение в государственных делах, но и стал смело
вторгаться в конституционные прерогативы законода¬
тельного органа. Значительно расширились рамки зако¬
26

нодательной инициативы 'исполнительной власти. Особое
значение в этом отношении имело создание в 1921 году
Бюро бюджета, что не только формально передало пре¬
зиденту важнейшую прерогативу палаты представите¬
лей— разработку бюджета, но и дало исполнительной
власти единый орган по подготовке законопроектов,
исходящих не только от правительства, но и от конгресс¬
менов. Последние, не имея необходимого аппарата и
других средств, во многом полагаются на Бюро бюдже¬
та, так же как и на министерство юстиции, занимающее¬
ся проверкой «юридической правильности» законопро¬
ектов. Правительство получает большие возможности,
для того, чтобы «поправить» многие законопроекты в
своих интересах. Не случайно управление Бюро бюджета
по разработке законопроектов называют «расчетной па¬
латой президентской политики» 19. Нельзя не отметить
усиление президентской власти в 30-х годах, когда кон¬
гресс (особенно в первые годы президентства Ф. Руз¬
вельта) почти без возражений, быстро утверждал прави¬
тельственные законопроекты.
В последние десятилетия, и особенно в 60-х годах,
вопреки всем традициям, президенты стали направлять
в конгресс даже готовые законопроекты 20. Дальнейшее
развитие получила практика президентских посланий,
которые по сути дела охватывают все главные вопросы
государственной деятельности. В своих многочисленных
посланиях президент излагает настолько широкую про¬
грамму, что конгресс во многих случаях оказывается не
в состоянии даже изучить ее подобающим образом и,
как правило, утверждает без принципиальных возраже¬
ний. Наряду с такими традиционными и основополагаю¬
щими посланиями, как ежегодное послание о положении
страны или о проекте бюджета, президент обращается
к конгрессу с посланиями по самым различным поводам,
широко используя их как средство давления на кон¬
грессменов.
19 L. Henry, Presidential Transitions, Wash., 1960, p. 478.
20 Примерно за первые три месяца своего пребывания на посту
президента («100 дней») Ф. Рузвельт направил конгрессу 62 законо¬
проекта. Кеннеди за свои «100 дней» — уже 231 законопроект, а к се¬
редине 1962 года их число достигло 458 (см. F. Kluckhohn,
Lyndon’s Legacy. A Candid Look at the President’s Policy-Makers,
P. 12).
27

Серьезным средством воздействия на конгресс яв¬
ляется президентское вето или даже одна лишь угроза
его применения. Установленный конституцией порядок
преодоления вето 2/3 голосов обеих палат делает его
весьма эффективным. В распоряжении президента
имеется, кроме того, целый арсенал других средств воз¬
действия на законодательный орган. Среди них и вы¬
ступления главы правительства на объединенных засе¬
даниях обеих палат, и возможность действовать через
партийные фракции в обеих палатах (президент — на¬
циональный лидер своей партии), а при необходимости
и вторжение в «святая святых» конгресса — изменение
структуры его органов21.
Однако наиболее действенны неофициальные кон¬
такты. В их числе еженедельные встречи президента с
лидерами конгресса под видом завтраков в Белом доме,
которые проводятся уже почти на протяжении 30 лет.
Сюда же относится и закулисная обработка конгрессме-.
нов министрами, сотрудниками аппарата Белого дома'
(особенно помощником президента по связи с конгрес¬
сом, ведающим распределением федеральных должно¬
стей в порядке «патронажа») и другими высокопостав¬
ленными чиновниками, что в американской политической
практике получило красноречивое название — «выкручи¬
вание рук».
Интересным новшеством пополнило этот перечень
правительство Джонсона. Оно стало практиковать перио¬
дические встречи с большими группами конгрессменов в
Белом доме, в ходе которых члены правительства «разъ-'
ясняют» правительственную политику и отвечают на во¬
просы. Одна из наиболее часто затрагиваемых тем — по¬
зиция США в отношении Вьетнама. Американская печатв
довольно метко назвала эти встречи «семинарами для
конгрессменов».
Эти средства приобретают еще большую эффектив¬
ность на фоне отмеченной выше важной черты конгресса
как органа, взаимодействующего с исполнительной
властью. Президент поэтому в основном добивается про¬
ведения правительственных мер через конгресс.
2J Так, в 1961 году Кеннеди в короткий срок добился расшире¬
ния состава с 12 до 15 человек одной из важнейших комиссий па¬
латы представителей — комиссии правил, чтобы устранить проти¬
водействие большинства комиссии правительственным мерам,
28

Президенты открыто нарушают конституционное по¬
ложение о том, что только конгресс может принимать
решение о начале войны. В 1918 году президент Вильсон
без санкции конгресса предпринял военную интервенцию
против Советской России. Не испросив согласия конгрес¬
са, Трумэн послал американские войска в Корею, а
Джонсон начал бомбардировки ДРВ и наращивание
американских сил в Южном Вьетнаме. Кеннеди, по сви¬
детельству его ближайшего помощника Соренсена, по¬
просту игнорировал конгресс во время спровоцирован¬
ного американской военщиной Карибского кризиса22.
Не менее характерно в этом отношении и утвержде¬
ние сенатом президентских назначений 23. Хотя это кон¬
ституционное положение распространяется примерно на
100 тыс. федеральных чиновников, включая почти всех
членов правительства (кроме сотрудников аппарата Бе¬
лого дома и директора Бюро бюджета), фактически оно
превратилось в формальность, если не считать того, что
иногда вокруг отдельных кандидатур создается нежела¬
тельная для правительства шумиха в прессе. Например,
за всю историю кабинета сенат только восемь раз не ут¬
вердил президентские назначения на министерские по¬
сты 24 (из них лишь два раза в XX в.). В среднем из
35 тыс. кандидатур, представляемых президентом на
утверждение каждой сессии сената, отклоняется лишь
одна (0,003%) 25.
При утверждении назначения сенат играет пассивную
роль. Он может лишь согласиться или не согласиться с
пивзидентом и не вправе оговорить свое согласие какими-
либо условиями. Еще в прошлом веке при президентах
Адамсе и Джексоне сенат дважды безуспешно пытался
поввгсить звания двум кандидатам на военные посты.
Президент может отказаться вернуть на пересмотр ут¬
вержденное назначение, несмотря на имеющееся в се¬
натской процедуре правило, согласно которому сенат
22 См. “Look”, Sept. 21, 1965, р. 52.
23 Утверждение производится простым большинством. В ряд на¬
ших работ вкралась досадная неточность: в них говорится, что в та¬
ких случаях требуется 2/3 голосов сенаторов.
24 См. Н. Finer, The Presidency: Crisis and Regeneration. An
Essay in Possibilities, Chi., 1960, p. 220
25 См. В. А. Мамаев, Регламент конгресса СЩА, Изд-во АН
СССР, 1962, стр. 75.
29

может в течение двух дней пересмотреть любое свое ре¬
шение. Что же касается назначений, производимых пре¬
зидентом в период между сессиями сената, то в это время
президент фактически не связан ничем даже формально,
хотя существует неофициальное правило, по которому
он не должен назначать в этот период кандидата, ранее
отвергнутого сенатом.
Чисто символическими остаются полномочия конгрес¬
са судить высших должностных лиц в порядке импич¬
мента. Достаточно сказать, что за всю историю США
лишь 12 человек (в основном судьи федеральных судов)
были привлечены к суду в порядке импичмента и только
4 из них были отстранены от должности26.
(В то же время было бы неправильным не учитывать,
что не всегда отношения между конгрессом и президен¬
том складываются так, как это хотелось бы последнему.
В силу ряда факторов исторического развития США, та¬
ких как раннее развитие капитализма, относительная
слабость рабочего движения, существование развитой
двухпартийной системы, на протяжении длительного
времени монополизировавшей выборы, и др., конгресс
оказался под меньшим воздействием трудящихся даже
по сравнению с другими буржуазными парламентами.
Американская буржуазия всегда безраздельно господ¬
ствовала в своем классовом «представительном орга¬
не» —представителей никаких других классов в нем не
было. В. И. Ленин писал о Швейцарии и Америке:
«Нигде в парламенте не сказывается так сильно влияние
капитала, как именно здесь»27. Это позволило буржуа¬
зии шире использовать парламент как биржу политиче¬
ских сделок между различными группировками своего
класса и в большей мере доверять ему участие в го¬
сударственных делах. В результате, как отмечает
И. Д. Левин, процесс перехода к исполнительной власти
законодательных функций в меньшей степени коснулся
США, чем других буржуазных государств28.
26 Из членов правительства к суду в порядке импичмента были
привлечены лишь президент Э. Джонсон (в 1868 г.) и военный
министр У. Белкнап (в 1876 г.). Оба они были оправданы (см. ’’Infor¬
mation Please Almanac. 1964”, N. Y., 1965, p. 578).
27 В. И. Ленин, Полное собрание сочинений, т. 39, стр. 83.
28 См. «Конституционный механизм диктатуры монополий»,
изд-во «Наука», 1'964, стр. 58.
30

Взаимоотношения с конгрессом, особенно в первый
период существования американского государства, когда
закладывались их основы, осложнялись для президента
разделением властей. Законодательный орган при каж- •
дом удобном случае стремился подчеркнуть свою неза¬
висимость от президента. Например, уже первый кон¬
гресс демонстративно отказал президенту и его мини¬
страм в праве непосредственной законодательной ини¬
циативы и присутствия на заседаниях палат (кроме вы¬
ступлений президента на совместных заседаниях палат).
Происходит сращивание аппарата политических пар¬
тий монополистического капитала с официальной систе¬
мой конгресса. Конгресс становится, по выражению аме¬
риканских авторов, «центром влияния», то есть элемен¬
том государственного механизма, имеющим определен¬
ное самостоятельное значение.
В связи с этим сохранилась известная самостоятель¬
ность конгресса и в отношениях с исполнительной
властью. Президент вынужден считаться с конгрессом,
а в некоторых вопросах оказался даже в какой-то мере
зависимым от него (например, в деле реорганизации ис¬
полнительной власти). Конгресс продолжает играть зна¬
чительную роль в законодательстве. Нередко склады¬
вается положение, когда правительственные законо¬
проекты встречают существенные препятствия в за¬
конодательном органе и претерпевают изменения. Это
особенно характерно для конгресса, большинство в ко¬
тором не принадлежит партии президента (хотя, как
мы отмечали выше, в целом возражения конгресса носят
непринципиальный характер).
В конгрессе иногда раздаются голоса, осуждающие
политику правительства. Например, в январе 1966 года
сенатор Морзе внес в сенат два проекта резолюции, тре¬
бовавших лишения президента широких полномочий в от¬
ношении ведения войны во Вьетнаме и тщательного рас¬
следования роли США во вьетнамском конфликте. По¬
добные предложения безусловно имеют значение в
плане их положительного воздействия на общественное
мнение, тем самым затрудняя проведение правитель¬
ственной политики.
Основной рабочий аппарат конгресса — постоянные
комиссии или комитеты — составляют существенный
элемент государственного механизма. Об их большом
31

значении (как и конгресса в целом) свидетельствует ак¬
тивное и постоянное участие комиссий в выполнении ка¬
рательных функций государства. Пресловутая подко¬
миссия палаты представителей по расследованию анти¬
американской "деятельности вопреки конституции чинит
внесудебную расправу над прогрессивными элементами.
Таково же назначение подкомиссии сената по вну¬
тренней безопасности, в которой подвизался сенатор
Дж. Маккарти.
Немаловажную роль играет комиссия сената по ино¬
странным делам, возглавляемая видным политическим
деятелем США сенатором Фулбрайтом, который неод¬
нократно выполнял различные внешнеполитические за¬
дания президента, представляя США за рубежом. Члены
комиссии, как и другие сенаторы и конгрессмены, систе¬
матически включаются в состав делегаций США на ме¬
ждународных совещаниях.
Нельзя недооценивать в этом отношении и проводи¬
мые постоянными комиссиями конгресса так называемые
«слушания» или «расследования» деятельности испол¬
нительных органов. В советской литературе отмечалось
в этой связи, что отсутствие парламентской ответствен¬
ности правительства серьезно ограничивает воздействие
конгресса на исполнительную власть29 и что во многих
случаях «расследования» носят показной характер и
призваны создать видимость всесилия законодательного
органа. Безусловно, правительство часто может напра'
вить «слушания» в удобное для него русло, оказав на
конгрессменов давление с помощью упоминавшихся вы¬
ше разнообразных средств.
Существует также правило «иммунитета» исполни¬
тельной власти, согласно которому правительство может
отказаться удовлетворить требование конгресса о предо¬
ставлении необходимых для «расследования» докумен¬
тов и материалов под предлогом секретности. Конгрессу,
в частности, не предоставляются документы Совета на¬
циональной безопасности.
Однако нельзя отрицать и тот факт, что проверка
конгресса может осложнить работу исполнительных ор¬
ганов, сделать достоянием гласности серьезные недо¬
29 См. «Конституционный механизм диктатуры монополий»,
стр. 63.
32

Статки или злоупотребления, привлечь внимание к нё-
которым закулисным сторонам деятельности государ¬
ственных учреждений или даже правительства. Во время
расследований нередко высказываются серьезные кри¬
тические замечания в связи с политикой правительства.
В качестве примера можно привести резкую критику по¬
литики правительства во Вьетнаме на заседании сенат¬
ской комиссии по иностранным делам в январе 1966 года,
куда был вызван государственный секретарь Раск. По
закону 1946 года о реорганизации легислатуры комиссии
конгресса получили прайс осуществлять не предусмо¬
тренный конституцией контроль за деятельностью испол¬
нительных органов на постоянной основе. Возрастают
расходы комиссий на проведение «расследований».
Конгресс, кроме того, имеет право требовать отчеты
от большинства исполнительных органов. Многие из них
представляют конгрессу периодические доклады, в ко¬
торых содержатся суммированные сведения о деятельно¬
сти данного органа. Этот порядок распространяется не
только, скажем, на «независимые» агентства, которые
■подотчетны конгрессу, но также и на важнейшие прави¬
тельственные учреждения (например, управление чрез¬
вычайного планирования, которое направляет конгрессу
полугодовые доклады, или группа экономических совет¬
ников). В соответствии с положениями ряда законов
президент регулярно информирует конгресс об их вы¬
полнении. Организационно в системе органов конгресса
находится и главный федеральный ревизионный орган —
управление отчетности.
Характеризуя в целом роль конгресса в плане его
взаимоотношений ,с исполнительной властью, можно, вы¬
делить следующие моменты.
Во-первых, в условиях сильной президентской власти
конгресс, в отличие от других буржуазных парламентов,
лишь в отдельные промежутки времени в период про¬
мышленного капитализма выдвигался на первый план
и в основном играл второстепенную роль. В то же время
он в меньшей степени, чем другие парламенты буржу¬
азных стран, уступил свои законодательные функции ис¬
полнительной власти. Таким образом, можно говорить
об относительно стабильной роли конгресса США в го¬
сударственном механизме по сравнению с другими бур¬
жуазными парламентами.
3—1005
33

Ёо-вторых, в основе стабильности роли конгресса ле¬
жит его взаимодействие с исполнительной властью. Пра¬
вящие круги, пользуясь отсутствием непосредственного
воздействия трудящихся на представительный орган, от¬
водят конгрессу сравнительно серьезное, хотя и второ¬
степенное, место в осуществлении задач господствующе¬
го класса. В важных вопросах конгресс неизменно со¬
трудничает с правительством.
■В-третьих, сохранение за конгрессом существенной
роли приводит к его известной самостоятельности и вле¬
чет за собой расширение его аппарата как в результате
создания органов, являющихся связующими звеньями
между конгрессом и исполнительной властью в важных
областях (например, комиссии конгресса по экономиче¬
ским вопросам, атомной энергии, космосу и др., создан¬
ные одновременно с соответствующими исполнительны¬
ми органами), так и выполнения им несвойственных
законодательному органу функций (например, преследо¬
вание прогрессивных элементов)30.
Эти моменты следует учитывать при рассмотрении
вопроса о роли конгресса в реорганизации исполнитель¬
ной власти, который представляет особый интерес
в плане настоящей работы. -Как и во многих других во¬
просах, здесь отношения исполнительной и законода¬
тельной власти складываются двояко.
В конституции США содержатся два положения, с
которыми обычно связывают развитие государственного
аппарата. Статья II (разд. 2, п. 2) предусматривает, что
конгресс может законом предоставить -президенту или
главам исполнительных департаментов право назначать
низших должностных лиц, каких они найдут нужным,
а также (разд. 3), что президент обеспечивает точное
соблюдение законов и определяет полномочия всех дол¬
жностных лиц Соединенных Штатов. Главным элемен¬
том этих положений является требование оформления
создания новых должностей (а -следовательно, и новых
органов или их звеньев) в законодательном порядке.
30 Представляют интерес намечаемые изменения системы органов
конгресса. В частности, -предполагается создать специальный отдел
по запросам избирателей, объединенную комиссию по ассигновани¬
ям, консультативные советы специалистов по отдельным научным
проблемам (выступление конгрессмена Р. Макклори на 54-й Меж¬
парламентской конференции в Оттаве 16 сентября 1965 г.).
34

В то же время президенту оставлена лазейка в виде воз¬
можности расширять полномочия должностных лиц
(а следовательно, и органов), но опять-таки при условии
соблюдения закона.
Разделение властей помешало прямой делегации
конгрессом президенту своих полномочий в области ре¬
организации исполнительной власти, и президент оказал¬
ся в некоторой зависимости от конгресса в этом вопросе31.
Свою задачу конгресс, обычно отстаивающий интересы
отдельных штатов, видит в том, чтобы противодейство¬
вать усилению федеральной власти и расширению испол¬
нительного аппарата. В конгрессе есть влиятельные
группировки, например сенаторов-южан, которые неиз¬
менно выступают против централизации исполнительной
власти. Поэтому, уступая в конечном счете давлению пре¬
зидента в отношении расширения федерального аппа¬
рата, конгресс проявляет склонность скорее создавать
новые сравнительно более мелкие и разобщенные орга¬
ны, чем допускать расширение состава и полномочий
уже существующих учреждений. Именно в этом, по-ви¬
димому, следует искать одну из причин появления наря¬
ду с министерствами десятков «независимых» агентств
и неоднократного отказа конгресса закрепить законом
фактическое расширение состава Совета национальной
безопасности и кабинета. Отмеченная тенденция кон¬
гресса порой получает такие уродливые проявления, как
предоставление управлениям (бюро) министерств спе¬
циальных полномочий, выходящих за рамки компетен¬
ции соответствующего министра (главная причина этого
коренится в борьбе монополий за влияние на государ¬
ственный аппарат).
Некоторая зависимость президента от конгресса в ре¬
организации исполнительной власти не могла, конечно,
стать серьезным препятствием для президента. Приве¬
денные выше конституционные положения были истол¬
кованы таким образом, что конгресс не может опреде¬
лять кандидатуры советников президента и только по¬
следнему принадлежит как инициатива создания новых
исполнительных должностей и органов, так и право их
использования по своему усмотрению.
31 См. Б. С. Крыло в, Парламент буржуазного государства,
Изд-во ИМО, 1963, стр. 329.
3*	35

Контроль конгресса оказался во многих отношениях
фиктивным, и президент получил возможность осуще¬
ствлять реорганизацию исполнительной власти в значи¬
тельной мере по своему усмотрению. Соответствующие
законы конгресса стали составляться либо в нарочито
расплывчатом виде (например, закон 1947 г. о нацио¬
нальной безопасности), либо в виде детализированных
актов большого объема (например, закон 1958 г. о со¬
здании федерального авиационного агентства насчиты¬
вает 81 стр. текста). Если общие формулы законов дают
президенту возможность широко толковать акты кон¬
гресса, то детализированные законы, быстро обрастаю¬
щие всевозможными поправками и дополнениями, пре¬
следуют ту же цель многословностью, нагромождением
противоречивых положений и норм, что открывает широ¬
кое поле для юридического крючкотворства, затрудняет
проверку выполнения закона и облегчает проведение
через конгресс различных новых поправок.
Однако, пожалуй, еще более эффективным средством
в руках президента при реорганизации исполнительного
аппарата являются так называемые реорганизационные
планы, появившиеся еще при правительстве Гувера.
Принятый в то время закон о реорганизации исполни¬
тельного органа дал президенту право в течение опре¬
деленного срока представить конгрессу план реоргани¬
зации исполнительных органов, который считается всту¬
пившим в силу, если конгресс в течение 60 дней не от¬
вергнет его, приняв резолюцию неодобрения конститу¬
ционным большинством (т. е. абсолютным большинством
своих членов). При этом конгресс лишен возможности
вносить какие-либо поправки в план32. С 1939 года пол¬
номочия президента представлять реорганизационные
планы стали продлеваться автоматически (каждые два
года, за исключением военного времени, когда прези¬
дент действовал совершенно бесконтрольно). Значение
реорганизационных планов можно проиллюстрировать
тем фактом, что на основании лишь одного из них было
32 Интересно отметить, что эта практика, означающая делегиро¬
вание президенту законодательных полномочий конгресса, как бы
в насмешку, получила в буржуазной литературе громкое название
«законодательное вето» (подробнее см. С. Л. 3 и в с, Развитие фор¬
мы права в современных империалистических государствах, Изд-во
АН СССР, 1960, стр. 51—52).
36

создано Исполнительное управление президента, явля¬
ющееся в настоящее время ведущим компонентом испол¬
нительного аппарата.
3.	ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ВНУТРЕННЕЙ ОРГАНИЗА¬
ЦИИ И ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО АППАРАТА
Расширение исполнительного аппарата шло по
трем основным направлениям: 1) расширение состава и
компетенции «традиционных департаментов» (мини¬
стерств) ; 2) образование в дополнение к ним так называе¬
мых «независимых» агентств; 3) создание Исполнитель¬
ного управления президента в качестве «надминистер¬
ского» контрольно-координационного аппарата.
Министерства, или, как принято их называть в аме¬
риканской практике, «исполнительные департаменты»,
существуют в США со времени основания государства
и вместе с кабинетом относятся к числу традиционных
исполнительных органов. Процесс усиления исполни¬
тельной власти и разбухания государственного аппара¬
та в первую очередь коснулся министерств. Их размеры
и компетенция неизмеримо расширились. Из скромных
учреждений с несколькими служащими они преврати¬
лись в огромные ведомства, в которых собрана многоты¬
сячная армия несменяемых чиновников. На долю ми¬
нистерств приходится примерно 85% федеральных слу¬
жащих 33.
Министерства с их многочисленным штатом и мно¬
жеством административных подразделений составляют
основу гигантской бюрократической машины федераль¬
ного правительства как с точки зрения важности и мно¬
гообразия выполняемых ими функций, так и в отноше¬
нии масштабов того аппарата, который они объединяют.
Министерства — это основной рабочий аппарат прави¬
тельства, осуществляющий внутреннюю и внешнюю поли¬
тику финансовой олигархии. В американской юридиче¬
33 В аппарате каждого министерства (данные по 10 министер¬
ствам), кроме министерства труда, работают более 25 тыс. человек
(см. R. С а г г, Н. Bernstein, W. Murphy, American Demo¬
cracy in Theory and Practice. National Government, p. 453).
37

ской литературе министерства часто сравнивают с
«холдинг-компаниями», то есть с компаниями — держа¬
телями контрольных пакетов акций других компаний,
которые могут иметь иное направление деятельности
и пользуются определенной самостоятельностью. Многие
министерства искусственно объединяют в своем составе
весьма разнородные учреждения как с точки зрения их
функций, так и юридических основ существования. На¬
пример, министерство обороны руководит деятельностью
еще трех министерств — армии, флота и авиации. Мини¬
стерство здравоохранения, просвещения и социального
обеспечения объединяет три такие значительные обла¬
сти, для управления которыми в большинстве других
стран существуют два или три самостоятельных мини¬
стерства.
Одна из причин этого явления состоит в отмеченной
выше позиции конгресса, который противодействовал
расширению и созданию новых, наиболее крупных феде¬
ральных ведомств — исполнительных департаментов.
Президентам приходилось буквально десятилетиями до¬
биваться принятия конгрессом законопроектов о созда¬
нии министерств. Например, на создание министерства
военно-морского флота им потребовалось 10 лет, мини¬
стерств внутренних дел и сельского хозяйства — 37 лет,
торговли — 39 лет, юстиции — 40 лет, а министерства
труда — 45 лет. Между первоначальным предложением
президента Гардинга о создании министерства здраво¬
охранения, просвещения и социального обеспечения и
принятием соответствующего закона в 1953 году прошло
30 лет, причем за это время в пользу создания министер¬
ства высказались пять авторитетных комиссий по вопро¬
сам реорганизации государственного аппарата34. Лишь
в 1965 году конгресс одобрил предложение правитель¬
ства Кеннеди (1961 г.) о создании одиннадцатого мини¬
стерства жилищного строительства и городского раз¬
вития.
Соблюдение конституционных ограничений, особенно
в период быстрого развития государственно-монополи¬
стического капитализма, требовавшего резкого увеличе¬
ния аппарата исполнительной власти, не устраивало
президентов. Как и следовало ожидать, конституция
34 См. R. Fen no, Jr., The President’s Cabinet, N. Y., 1961, p, 22.
38

была принесена в жертву. Федеральная бюрократия бы¬
стро разрослась под видом всякого рода комиссий, бю¬
ро, оффисов и т. п. Когда же конгресс, наконец, отсту¬
пал перед требованием президента (как это рано или
поздно, но непременно происходит), новое министерство
создавалось в результате объединения уже существо¬
вавших исполнительных органов. Результатом этого
явилась не только организационная неразбериха, но и
стремление ранее самостоятельных административных
единиц сохранить определенную автономию в составе
министерств и в какой-то степени даже по отношению к
общеминистерскому руководству. Этому в немалой, сте¬
пени способствует несменяемость основного аппарата.
Во время правления Ф. Рузвельта конгресс фактиче¬
ски предоставил президенту свободу в отношении рас¬
ширения сети правительственных органов. Однако в це¬
лях сохранения традиций новым органам придавался
характер «чрезвычайных» и в ряде случаев формально
независимых от исполнительной власти. Именно к этому
периоду относится возникновение многих «независимых»
агентств, составивших в дополнение к министерствам це¬
лую систему своеобразных исполнительных органов.
Свое название «независимые» агентства получили
потому, что формально они не подчиняются ни исполни¬
тельной, ни законодательной, ни судебной власти. Агент¬
ства создаются на основании закона конгресса и наде¬
ляются административными, контрольно-распорядитель¬
ными и арбитражными функциями. Официально круг их
полномочий определяется конгрессом, а их персонал
назначается президентом (основные руководящие работ¬
ники— «по совету и с согласия сената»). Но фактически
«независимые» агентства — это лишь юридически зама¬
скированные исполнительные органы.
Создание наряду с министерствами большой группы
«независимых» агентств объясняется, по-видимому, не
только позицией конгресса, но и стремлением авторов
ранних проектов агентств, появившихся уже в конце
прошлого века и предназначавшихся для экономическо¬
го регулирования, замаскировать первые попытки вме¬
шательства федерального правительства в сферу част¬
ного предпринимательства и подсластить горькую пилю¬
лю государственйого регулирования «независимостью»
и «объективностью» осуществляющих его органов.
39

Кроме того, как в работах буржуазных юристов, так
и в официальных документах настойчиво проводится
мысль о том, что «независимые» агентства стоят яко¬
бы вне партийной и правительственной политики, то
есть являются некими надклассовыми органами.
В соответствии с законом руководящие органы многих
агентств формируются на двухпартийной основе. Исходя
из этой концепции, американское правительство неодно¬
кратно использовало, особенно после второй мировой
войны, форму «независимых» агентств в демагогических
целях, стремясь либо продемонстрировать «особую, об¬
щенациональную» заинтересованность в решении тех или
иных задач, например в мирном освоении космоса
(НАСА) или разоружении (агентство по контролю над
вооружениями и разоружению), либо стараясь обрядить
в тогу беспристрастности некоторые карательные и дру¬
гие органы подавления трудящихся (управление по кон¬
тролю над подрывной деятельностью, национальное уп¬
равление по трудовым отношениям).
В условиях значительно возросшего объема задач
правительства и появления многих новых исполнитель¬
ных органов президент оказался не в состоянии эффек¬
тивно руководить правительственным механизмом с по¬
мощью имевшихся в его распоряжении кабинета и не¬
большого штата советников в Белом доме. Потребова¬
лось по-новому решить проблемы координации и опера¬
тивного руководства.
В результате появился и быстро разросся новый «над¬
министерский» аппарат — Исполнительное управление
президента, создание которого было законодательно-
оформлено в 1939 году.
Попытки организации какого-то специального аппа¬
рата при президенте, который помог бы упорядочить ру¬
ководство разросшейся машиной исполнительной вла¬
сти, предпринимались и правительствами Т. Рузвельта,
Тафта, Вильсона и Гувера. Но лйшь новое резкое уве¬
личение количества исполнительных органов в период
«нового курса» позволило конкретно решить эту проб¬
лему.
Создание Исполнительного управления было подго¬
товлено специальной комиссией во главе с Л. Браунлоу
(1934—1937 гг.), по рекомендации которой Ф. Рузвельт
в 1939 году провел через конгресс закон о реорганизации
40

правительства35 и издал в развитие этого акта исполни¬
тельный приказ 8248 от 8 сентября 1939 г„ определив¬
ший состав нового управления и компетенцию входящих
в него органов.
Созданное для оказания помощи президенту по руко¬
водству исполнительной властью, Исполнительное уп¬
равление в течение относительно небольшого промежут¬
ка времени приобрело значение самостоятельного и ве¬
дущего компонента правительственного механизма,
представляющего собой разветвленный административ¬
ный аппарат со специфическими задачами. Численность
работников управления увеличилась с нескольких десят¬
ков человек в 1939 году до 3442 в 1966 году36.
Будучи гибким и в значительной степени политически
эффективным орудием монополистического капитала,
американский государственный аппарат в то же время
в силу своей громоздкости и запутанности постоянно
сталкивается с отсутствием координации в действиях его
отдельных звеньев. Для решения этой острой проблемы
и создан так называемый президентский механизм, глав¬
ными частями которого являются Совет национальной
безопасности и аппарат Белого дома. Важное место в
этом механизме занимают также кабинет, Бюро бюдже¬
та и группа экономических советников.
В рамках «президентского механизма» существует
определенное разделение труда. Если первые два из на¬
званных органов ведают главным образом вопросами
национальной безопасности, то остальные — внутриполи¬
тическими и экономическими проблемами. В соответ¬
ствии с этим совет и аппарат Белого дома, тесно
взаимодействуя между собой, направляют работу так
называемых ведомств национальной безопасности —
Пентагона, Центрального разведывательного управле¬
35 ф Рузвельт аргументировал создание управления стремлени¬
ем сократить управленческие расходы. По его стопам идет и прези¬
дент Л. Джонсон, который наряду с небольшим сокращением числа
чиновников и расходов на исполнительный аппарат добивается об¬
разования новых органов (создание управления экономических воз¬
можностей, министерства жилищного строительства и городского
развития, министерства транспорта).
36 Подсчитано по “The Budget of the United States Government
for Fiscal Year Ending June 30, 1967”, Appendix, Wash., 1966. В 1967
году намечено дальнейшее расширение штатов управления до
3686 человек (i bid.).
41

ния (ЦРУ) и государственного департамента. Координа¬
ция их деятельности осуществляется как на высшем
уровне — через совет, в состав которого входят главы
этих ведомств, так и на рабочем уровне — через специ¬
альные координационные управления, имеющиеся во
всех трех учреждениях, деятельность которых направля¬
ет аппарат совета.
С помощью кабинета, который приобрел характер
высшего правительственного совета по проблемам вну¬
треннего положения страны, обеспечивается координа¬
ция деятельности исполнительных органов по вопросам
экономики и финансов, законодательства, взаимоотно¬
шений с конгрессом, кадров и т. п.
С этой целью к работе кабинета привлекаются не
только министры, но и руководители многих «независи¬
мых» агентств. Координация на высшем уровне через
кабинет, которой непосредственно занимается его аппа¬
рат, дополняется взаимодействием соответствующих
звеньев аппарата министерств и агентств, которое обе¬
спечивается Бюро бюджета и группой экономических
советников с помощью таких эффективных средств, как
бюджет, экономическое программирование, проверка ве¬
домственных законодательных предложений и контроль
за исполнением решений.
Тесное взаимодействие обеспечивается и внутри «пре¬
зидентского механизма». Организационно это выра¬
жается. прежде всего, в том, что руководящие работни¬
ки его звеньев поддерживают постоянные официальные
и неофициальные контакты между собой через Совет на¬
циональной безопасности и кабинет. Особая роль в этом
деле отведена аппарату Белого дома, в котором собраны
помощники президента, главные координаторы «прези¬
дентского механизма». Помощник президента по вопро¬
сам национальной безопасности руководит аппаратом
совета, а помощник, выполняющий роль секретаря каби¬
нета,— аппаратом кабинета. Специальный советник пре¬
зидента обеспечивает взаимодействие Бюро бюджета и
группы экономических советников. Эти помощники пре¬
зидента участвуют в работе совета и кабинета.
Внутри «президентского механизма» постоянно про¬
исходят существенные сдвиги и изменения. При анализе
деятельности правительства США послевоенного перио¬
да легко убедиться, что место главного органа прави¬
42

тельства занимает то Совет национальной безопасности,
то аппарат Белого дома. Кабинет, который на протяже¬
нии длительного времени (вплоть до 30-х гг.) играл роль
главного правительственного органа, в значительной ме¬
ре отошел на второй план. Это явление — прямое след¬
ствие экспансионистского, агрессивного курса прави¬
тельства США.
При президентах Трумэне и Эйзенхауэре центр тяже¬
сти государственной деятельности был перенесен в со¬
вет, а при Кеннеди — в аппарат. Президент Джонсон,
вначале придерживавшийся подхода Кеннеди, постепен¬
но возвращается к ориентации на совет. В этом вопросе
имеют значение президентские методы руководства, ко¬
торые неизбежно отражаются на организации работы
правительства. Учет этих методов необходим также при
рассмотрении расстановки сил в правительстве и оценке
роли отдельных деятелей.
Эйзенхауэр, стремясь построить «президентский ме¬
ханизм» по образцу военного штаба, положил в основу
его работы строгую субординацию и многоступенчатость
прохождения дел. Была подвергнута регламентации да¬
же деятельность кабинета, который до этого как кон¬
сультативный орган без определенного юридического>
статуса не имел строгого порядка работы. Координато¬
ром всего «президентского механизма» был помощник
президента Ш. Адамс.
Такая бюрократизация- подверглась довольно реши¬
тельному осуждению в конгрессе и в американской пе¬
чати в ходе кампании критики правительства, развер¬
нувшейся после запуска первого советского спутника.
Учитывая это, Кеннеди перестроил «президентский меха¬
низм». Он устранил субординацию и многоступенча¬
тость, реорганизовал аппарат Белого дома и Совет на¬
циональной безопасности. Аппарат Белого дома стал
«генеральным штабом» исполнительной власти, в ко¬
тором помощники президента не зависели друг от
друга и подчинялись непосредственно главе прави¬
тельства.
В основу организации работы «президентского меха¬
низма» Кеннеди положил рузвельтовскую концепцию
«административной конкуренции», или «противовесов».
По примеру Ф. Рузвельта, он давал примерно одинако¬
вые задания различным организациям и лицам, что, по
43

его мнению, повышало активность и позволяло выявлять
противоречивые точки зрения.
Однако методы Кеннеди, которые его критики назы¬
вают «творческим хаосом», естественно, не только не ус¬
транили серьезных пороков американской администра¬
тивной системы, но, наоборот, внесли еще большую не¬
разбериху, параллелизм и несогласованность в деятель¬
ность правительства. Отказавшись на первых порах от
регулярных официальных заседаний Совета националь¬
ной безопасности и кабинета, Кеннеди уже в конце
1961 года оказался вынужденным чаще и регулярнее со¬
бирать эти органы.
Большой интерес представляет перестройка «прези¬
дентского механизма», проведенная Кеннеди в критиче¬
ские дни кризиса в районе Карибского моря, спровоци¬
рованного американскими империалистами. 23 октября
1962 г. он создал новый высший правительственный ор¬
ган — исполнительный комитет Совета национальной
безопасности, в состав которого вошли несколько наибо¬
лее видных государственных деятелей, в том числе два
самых влиятельных сотрудника аппарата Белого дома,
большинство членов Совета национальной безопасности
и ведущие министры. В этом комитете, который амери¬
канская печать назвала «кризисным кабинетом», было
сосредоточено на период кризиса руководство важней¬
шими делами государства. Одновременно с исполни¬
тельным комитетом по указанию президента был обра¬
зован специальный комитет кабинета под председатель¬
ством не вошедшего в исполком члена совета, начальни¬
ка управления чрезвычайного планирования Э. Макдер¬
мота. Специальный комитет, в который вошли почти все
члены кабинета (кроме государственного секретаря и
министра обороны), занимался рассмотрением вопросов
мобилизационной готовности страны на случай войны.
В период кризиса этот комитет, как и исполком, прово¬
дил регулярные заседания37.
Подход президента Джонсона к «президентскому ме¬
ханизму» можно охарактеризовать как сочетание мето¬
37 См. Statement of Edward A. McDermott. June 5, 1963, “U. S.
Congress. House. Subcommittee of the Committee on Government Ope¬
rations. Hearings. Government Information Plans and Policies. Part 2,
June 5, 1963”, Wash., 1963, pp. 186—187 (в дальнейшем “Government
Information Plans and Policies, Part 2”).
44

дов Кеннеди и Эйзенхауэра. С одной стороны, сохра¬
няется большое влияние аппарата Белого дома как
головного звена «президентского механизма» и отсут¬
ствует строгая субординация и четкое разграничение уча¬
стков работы. С другой стороны, Джонсон уже не пола¬
гается исключительно на аппарат Белого дома. Стали
более регулярными заседания Совета национальной бе¬
зопасности и кабинета, и их роль, особенно последнего,
значительно возросла. Главной же опорой президента
в правительстве стала группа, состоящая из четырех че¬
ловек—^министра обороны, государственного секретаря
и двух помощников президента, получившая название
«исполкома узкого состава», то есть ядра созданного
Кеннеди исполкома Совета национальной безопасности.
Уже сам факт бесконечных перестроек «президент¬
ского механизма» — главного координационного меха¬
низма и руководящего ядра исполнительного аппарата —■
свидетельствует о существенных недостатках в органи¬
зации деятельности правительства. Если «президентский
механизм» призван обеспечивать координацию в высших
звеньях исполнительного аппарата, то координационный
механизм в исполнительном аппарате в целом представ¬
ляет собой систему межведомственных комиссий, кото¬
рые буквально пронизывают весь государственный аппа¬
рат сверху донизу. Обеспечение координации с помощью
комиссий — один из главных принципов построения ис¬
полнительного аппарата. Система комиссий во многом
напоминает организацию взаимосвязей и взаимозависи¬
мости в сфере капиталистического частного предприни¬
мательства, где широко распространено директорское
участие одних компаний в делах других. Монополисти¬
ческий капитал, хозяйничающий в буржуазном государ¬
стве, переносит свои организационные принципы в его
аппарат.
Система межведомственных комиссий характеризует¬
ся большим разнообразием их целей, организации и ста¬
туса. Впервые они получили широкое распространение
в годы «нового курса», и с тех пор число их стало быстро
расти. Например, в 1948 году государственный департа¬
мент был представлен в 40 межведомственных комисси¬
ях, а в 1959 году — уже в 700 38. Сенатская подкомиссия
38 См. L. Koenig, Invisible Presidency, N. Y., 1960, p. 407.
45

Джексона установила, что в 1960 году только в системе
министерства обороны имелось 733 координационные
комиссии и 179 подкомиссий, не считая секретных39.
Распространившись по всему исполнительному аппа¬
рату, межведомственные комиссии стали его неотъемле¬
мой частью. Они образуют систему органов, внутри ко¬
торой существует определенная иерархия и которая име¬
ет свои организационные принципы. Это не удивительно,
поскольку даже высшие правительственные органы —
Совет национальной безопасности и кабинет—органи¬
зованы и -функционируют как межведомственные комис¬
сии. Например, решения о расширении агрессии во Вьет¬
наме, принимаемые «узким исполкомом» Джонсона, пе¬
редаются для более детальной разработки и исполнения
в специальную рабочую группу, возглавляемую замести¬
телем помощника государственного секретаря по делам
Дальнего Востока, который выступает в качестве прави¬
тельственного «координатора по Вьетнаму».
Дальнейшее рассмотрение вопросов, обсужденных
на заседании кабинета, часто поручается «малому каби¬
нету», то есть комиссии, дублирующей кабинет на уров?
не заместителей министров. «Малый кабинет» в свою
очередь может передать вопрос в один из комитетов ка¬
бинета (постоянных или временных) или создать специ¬
альную межведомственную группу (рабочую или иссле¬
довательскую) и т. д. Совет национальной безопасности
часто рассматривается американскими юристами как
«сверхкомитет» кабинета.
(Появление множества межведомственных комиссий в
исполнительном аппарате — явление не случайное. Глав¬
ная причина их быстрого распространения состоит в том,
что система полуофициальных комиссий создает боль¬
шие удобства монополистическим группировкам для
проникновения в государственный аппарат и постоянного
контроля над ним. Кроме того, комиссия—это удобная
форма -создания нового исполнительного органа в обход
конгресса.
39 W. Carey, Decision-Making: Coordinating Policies and Pro¬
grams, “U. S. Congress. Senate. Committee on Government Operations.
Subcommittee of National Security Staffing and Operations. Admini¬
stration on National Security. Selected Papers”, Wash., 1962, p. 46 (в
дальнейшем “Administration of National Security. Selected Papers”).
46

Сторонники системы комиссий обычно доказывают,
что они представляют собой эффективное и гибкое сред¬
ство ведения государственных дел. Однако даже буржу¬
азные авторы вынуждены признать, что большое число
самых разнородных комиссий не может не порождать
путаницу, параллелизм, волокиту и обезличку. Комис¬
сии, по их признанию, оказываются невосприимчивыми
к новым идеям и вместо решения вопроса способны лишь
дать расплывчатый компромисс противоречивых точек
зрения40. По меткому выражению бывшего министра
обороны США Р. Лойетта, правительство кружится в
«карусели согласований».
Показательно, что Кеннеди, придя к власти, попытал¬
ся сократить количество комиссий, учитывая критику
в их адрес и рекомендации сенатской подкомиссии
Джексона, которая выдвинула лозунг «истребления ко¬
миссий». В марте 1961 года были распущены 16, а в ап¬
реле— 41 ведущая комиссия41. Однако вскоре президент
был вынужден вернуться к старому. Число межведом¬
ственных комиссий стало вновь увеличиваться. Напри¬
мер, возникли рабочие группы при президенте по Бер¬
лину и «коммунистической подрывной деятельности».
Межведомственные комиссии — это результат тщет¬
ных попыток устранить или компенсировать дублирова¬
ние и организационную путаницу среди органов испол¬
нительной власти. Однако они не в состоянии обеспечить
согласованность в работе различных частей государ¬
ственного аппарата, в первую очередь потому, что все бо¬
лее усиливается соперничество монополистических кру¬
гов, стремящихся не только захватить правительствен¬
ные посты, но и пустить корни среди несменяемой бюро¬
кратии.
Характеристика составных частей исполнительного
аппарата была бы неполной без рассмотрения его взаи¬
моотношений с органами управления в штатах и на ме¬
40 «Система правительственных комиссий, — пишет бывший посол
США в СССР профессор Дж. Кеннан, — это просто форма театраль¬
ного представления и самообмана, изощренные упражнения, которые
дробят ответственность, не давая возможности более широкого охва¬
та проблемы» (G. К е п п а п, America’s Administrative Response to
Ith World Problem, “Administration of National Security. Selected
Papers”, p. 112),
41 Cm. “The Presidential Election and Transition, 1960—1961”, ed.
by P. David, Wash., 1961, p. 240.
47

стах, поскольку периферийный аппарат федеральной
•исполнительной власти составляет ее наиболее развет¬
вленную часть. «Все крупные федеральные министер¬
ства и ведомства,— свидетельствует американский про¬
фессор У. Б. Грейвз,— имеют отделения на местах; не¬
которые из них настолько многочисленны, что образуют
сеть местных органов, которые буквально покрывают
всю страну»42. На долю этого аппарата приходится око¬
ло 90% всех федеральных чиновников. По данным жур¬
нала «Ю. С. ньюс энд Уорлд рипорт», в 1964 году в цен¬
тральных учреждениях в Вашингтоне насчитывалось
273 тыс. служащих, а в федеральных органах вне столи¬
цы—2238 тыс. В одном лишь штате Калифорния по¬
стоянно находятся 247 тыс. чиновников центрального
правительства, а в Нью-Йорке— 130 тыс.43
Разбухание федерального исполнительного аппарата
в целом идет в значительной степени за счет его перифе¬
рийных звеньев.
Выше мы говорили о юридическом оформлении на¬
ступления федерации на права штатов. Практически же
главным рычагом подчинения органов штатов и местного
управления федеральным властям и обеспечения быстро¬
го расширения федерального аппарата на местах яви¬
лись целевые федеральные субсидии, предоставляемые
штатам на определенных условиях в соответствии с за¬
конами конгресса.
В последние 6—7 лет наблюдается, кроме того, зна¬
чительная активизация деятельности федеральных уч¬
реждений в городских и сельских районах, особенно в
крупных городах.
Если раньше федеральные власти, учитывая фор¬
мальное подчинение местного управления штатам, дей¬
ствовали различными неофициальными путями, то в
последнее время эта маскировка уже оказалась излиш¬
ней. Особенно знаменательным в этом отношении яв¬
ляется создание в 1965 году нового федерального мини¬
стерства жилищного строительства и городского разви¬
тия, которое, как признает американский журналист
42 W. Graves, American Intergovernmental Relations. Their
Origins, Historical Development and Current Status, N. Y., 1964, p. 188.
43 Cm. “U. S. News and World Report”, Oct. 12, 1964, p. 70.
48

Ф. Клакхон, ставит города «под власть вашингтонской
бюрократии».
Правительство США придает большое значение во¬
просам руководства деятельностью органов штатов и
местного управления и постоянно занимается ими.
В 1953 году в соответствии со специальным законом кон¬
гресса была создана правительственная комиссия, в ко¬
торую вошли представители правительства, конгресса и
штатов. Комиссия в течение двух с лишним лет изучала
отношения федерального правительства с органами
штатов. Обширный доклад комиссии содержит многочис¬
ленные факты об узурпации прав штатов. В то же вре¬
мя, исходя из интересов правительства, комиссия реко¬
мендовала создать органы, которые специально занима¬
лись бы проблемами федеральных отношений. Учитывая
рекомендации комиссии, президент Эйзенхауэр поручил
двум своим помощникам в аппарате Белого дома зани¬
маться этими проблемами. Кроме того, в 1959 году в со¬
ответствии с законом конгресса была создана консуль¬
тативная комиссия по межправительственным отноше¬
ниям, которая координирует деятельность федеральных
органов в штатах.
Функциональная классификация органов исполни¬
тельной власти. Официальная классификация федераль¬
ных исполнительных органов (Исполнительное управле¬
ние президента, министерства, «независимые» агентства)
связана с конституционными источниками образования
этих органов и историческими особенностями развития
исполнительного аппарата. Она мало что дает для их
функциональной характеристики. Между тем внутри си¬
стемы исполнительных органов давно уже произошла
определенная перегруппировка на базе предметной на¬
правленности их деятельности. Нам представляется, что
в качестве основы для функциональной классификации
органов исполнительной власти следует взять основные
направления деятельности, то есть функции современно¬
го американского государства. Следует, конечно, огово¬
риться, что в отправлении этих функций участвует весь
механизм государства (и законодательная, и судебная
власть). Но не будет преувеличением сказать, что ос¬
новную роль играет при этом исполнительная власть.
В последние годы интерес к проблеме функций импе¬
риалистического государства возрос, и она получила из¬
4-^1005
49

вестное освещение в советской юридической литературе.
Однако пока еще, к сожалению, нет четкого определения
функций, и этот вопрос вызывает значительные споры.
В частности, если принять предлагаемые рядом авторов
схемы функций, то оказывается, по сути дела, невозмож¬
ным раскрыть назначение тех или иных государственных
органов с точки зрения выполняемых ими функций. Бы¬
ло бы, конечно, неверным сказать, что каждая функция
должна выполняться «своим» специфическим органом
или группой органов. Такой подход был бы неправиль¬
ным и чисто механическим. Деятельность современного
буржуазного государства столь сложна и многообразна,
что она порождает неизбежное переплетение его функ¬
ций, их взаимное проникновение. Из этого, в свою оче¬
редь, вытекает сложность и запутанность аппарата госу¬
дарства, переплетение компетенции и деятельности его
различных звеньев. Однако теоретические построения,
касающиеся функций, должны тем не менее давать оп¬
ределенную возможность функциональной характеристи¬
ки органов государства.
Исходя из общепринятого деления функций на внут¬
ренние и внешние и на экономические и политические,
представляется правильным выделить три главных на¬
правления деятельности, или функции, империалистиче¬
ского государства: внутриэкономическую, внутриполити¬
ческую и внешнюю. Разумеется, в каждой из функций
можно, в свою очередь, выделить несколько аспектов дея¬
тельности империалистического государства. Так, вну-
триэкономическая функция, по нашему мнению, вклю¬
чает регулирование экономики и использование научно¬
технических достижений в интересах монополий; внутри¬
политическая функция — охрану капиталистической си¬
стемы, подавление революционного и рабочего движе¬
ния, идеологическую обработку народных масс, разви¬
тие системы социального обслуживания; внешняя фун¬
кция— борьбу против мировой системы социализма, про¬
тив мирового революционного и национально-освободи¬
тельного движения, развязывание агрессивных войн,
внешнеэкономическую экспансию, эксплуатацию других
стран и народов.
При рассмотрении вопроса о функциях современного
буржуазного государства применительно к США необ¬
ходимо иметь в виду одну особенность. В силу неравно¬
50

мерности развития капиталистических стран США пре¬
вратились в экономический, военный и политический
центр империализма, в главную силу капиталистическо¬
го мира.
Претендуя на мировое господство, американские им¬
периалисты стремятся в первую очередь устранить глав¬
ное препятствие на своем пути — мировую систему соци¬
ализма. Стремясь мобилизовать силы всего капитали¬
стического мира, империалисты США сколачивают аг¬
рессивные военные блоки, опутывают другие страны
сетью своих военных баз, навязывают им военные со¬
глашения и «помощь».
Миссия «спасения» капитализма, претензия на миро¬
вое господство, стремление использовать свое верховен¬
ство среди других капиталистических стран в собствен¬
ных узкокорыстных целях переносят центр тяжести ин¬
тересов американской монополистической буржуазии на
международную арену. Она думает теперь не только о
том, как сохранить свое классовое господство на своей
территории, а прежде всего о том, как выстоять под на¬
тиском мирового революционного и рабочего движения,
как подорвать международное коммунистическое и ра¬
бочее движение и уничтожить его детище — мировую со¬
циалистическую систему, как предотвратить новые
успехи сил мира, демократии и социализма. «Главной
реакционной силой современности,— говорится в резо¬
люции XXIII съезда партии по Отчетному докладу ЦК
КПСС, — выступающей в роли мирового жандарма, яв¬
ляется американский империализм».
Специфическое положение США в капиталистическом
мире позволяет сделать вывод о том, что в отличие от
других буржуазных государств в США на современном
этапе на первый план выдвигается внешняя функция
государства, хотя внутренние функции не утрачивают
своего значения и в полной мере сохраняется единство
всех функций государства.
Внешняя направленность интересов американской
монополистической буржуазии, которая, заправляя все¬
ми делами капиталистического государства, приспосаб¬
ливает весь его аппарат к своим запросам и потребно¬
стям, не могла не сказаться на структуре органов испол¬
нительной власти. Поэтому послевоенный период харак¬
теризовался ростом в первую очередь тех звеньев
4*
51

государственного аппарата, которые призваны выпол¬
нять внешнюю функцию государства. На авансцену госу¬
дарственной жизни выдвинулась громоздкая система
правительственных органов, ведающих военными, внеш¬
неполитическими и внешнеэкономическими вопросами,
которые составляют ядро проблем национальной безо¬
пасности 43а. По мере того как возрастала агрессивность
внешней политики американских правящих кругов, их
склонность к военным авантюрам и стремление к эконо¬
мической экспансии, аппарат по выполнению задач на¬
циональной безопасности, и прежде всего его высшие
органы, все больше выдвигался на первый план, вначале
оттеснив на второстепенные места, а затем по существу
подчинив себе другие органы государства. Этот процесс,
продиктованный коренными интересами господствующе¬
го класса, сопровождается проникновением милитаризма
и реакции во все поры современного американского об¬
щества.
Как же распределяются в аппарате исполнительной
власти задачи по выполнению функций империалистиче¬
ского государства? Прежде всего следует отметить, что
высшие правительственные органы, составляющие «пре¬
зидентский механизм», руководят всем аппаратом ис¬
полнительной власти, и потому мы можем сказать, что их
деятельность связана с осуществлением всех функций
государства (с учетом «разделения труда» в «прези¬
дентском механизме»). Другие исполнительные органы
выполняют специфические задачи, и их можно классифи¬
цировать по определенным аспектам деятельности го¬
сударства. Следует отметить, что такая классификация
•носит в определенном смысле условный характер. Как
уже отмечалось, при запутанности структуры исполни¬
тельных органов, бесконечных перестройках государ¬
ственного аппарата и параллелизме в работе его различ¬
ных звеньев нельзя провести четкую грань между пол¬
номочиями отдельных органов и строго классифициро¬
вать их по определенным функциям. Возьмем, например,
такой важный орган, как управление чрезвычайного
43 . Широко используемый в американской практике термин «на¬
циональная безопасность» охватывает прежде всего военную, внешне¬
политическую и экономическую деятельность государства. В военное
время это понятие включает по существу всю государственную дея¬
тельность.
52

йланирования. Его главная задача— обеспечить моби¬
лизационную готовность США на случай войны, что
имеет прямое отношение к- внутренним функциям госу¬
дарства. Но, поскольку речь идет о подготовке к войне,
мы считаем, что указанный орган следует отнести к чи¬
слу органов, участвующих в осуществлении внешней
функции.
К числу органов, участвующих в осуществлении
внешней функции, относятся:
1.	Мобилизационный аппарат подготовки к войне
(управление чрезвычайного планирования, министерство
обороны, специальные отделы министерств внутренних
дел, торговли, труда, администрации общих служб, ад¬
министрации по делам мелких предпринимателей).
2.	Военно-разведывательный аппарат (министерство
обороны, Центральное разведывательное управление,
агентство национальной безопасности, разведыватель¬
ные управления и отделы различных ведомств).
3.	Аппарат внешнеполитического воздействия и идео¬
логической обработки (государственный департамент,
агентство по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию, Информационное агентство, министерство труда).
4.	Аппарат внешнеэкономической экспансии (управ¬
ление международного развития, аппарат специального
представителя президента по торговым переговорам, со¬
ответствующие управления министерств торговли, фи¬
нансов, сельского хозяйства, комиссия по тарифам, эк¬
спортно-импортный банк г. Вашингтона).
Руководство осуществлением внешней функцией в
целом сосредоточено в Совете национальной безопасно¬
сти и аппарате Белого дома. Кроме того, в каждой из
четырех названных групп можно выделить головные ор¬
ганы, деятельность которых сконцентрирована на дан¬
ном аспекте внешней функции и которые направляют
деятельность других учреждений в той же группе или их
специальных отделов. Последние представляют собой
связующие звенья между своими учреждениями (заня¬
тыми главным образом выполнением другого аспекта
внешней функции или другой функции) и головным ор¬
ганом по данному аспекту внешней функции.
Поясним эту схему на примере. Головным органом в
мобилизационном аппарате является управление чрез¬
вычайного планирования, координирующее соответству¬
53

ющую деятельность всех гражданских й военных учреж¬
дений. Важную роль играют также управления матери¬
ально-технического снабжения министерства обороны и
отраслевых военных министров, как и входящее в состав
министерства обороны агентство военного снабжения.
Остальные учреждения имеют специальные отделы, по¬
скольку на них также возложено выполнение конкрет¬
ных мобилизационных задач (в отличие от прочих учреж¬
дений, которые, конечно, тоже в какой-то мере участву¬
ют в мобилизационных программах, но не нуждаются в
специальном аппарате). Например, министерство вну¬
тренних дел занимается в мобилизационном аспекте по¬
лезными ископаемыми, а администрация по делам мел¬
ких предпринимателей — ресурсами мелких предприя¬
тий. Еще более наглядно эту схему можно проиллюстри¬
ровать на примере аппарата внешнеполитического воз¬
действия и идеологической обработки. Здесь головным
учреждением выступает государственный департамент.
Ему фактически подчинены агентство по контролю над
вооружениями и разоружению и Информационное агент¬
ство. Министерство труда имеет специальное управле¬
ние, занимающееся международными профсоюзными и
другими организациями по вопросам труда, а также на¬
правляемыми в другие страны американскими эксперта¬
ми и атташе по трудовым вопросам при посольствах
США. Головные органы в военно-разведывательном ап¬
парате—‘Пентагон и ЦРУ, а в аппарате внешнеэкономи¬
ческой экспансии — управление международного разви¬
тия и аппарат специального представителя президента
по торговым переговорам.
К числу органов, участвующих в осуществлении вну¬
тр иэкономической функции, относятся:
1. Аппарат регулирования экономики—■ (а) разработ¬
ка экономической политики и планирование (группа эко¬
номических советников, управление чрезвычайного пла¬
нирования, министерство сельского хозяйства, админи¬
страция по делам мелких предпринимателей; (б) регу¬
лирующее воздействие на экономику через финансы,
транспорт, связь, сферу обращения и услуг и т. п. (Бюро
бюджета, министерство финансов, федеральная резерв¬
ная система, экспортно-импортный банк г. Вашингтона,
комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям,
министерство жилищного строительства и городского
54

развития, министерство торговли, комиссия по торговле,
комиссия по междуштатной торговле, федеральная ко¬
миссия по связи, федеральное авиационное агентство);
(в) управление государственно-монополистической соб¬
ственностью (министерства обороны, внутренних дел,
министерство жилищного строительства и городского
развития, комиссия по атомной энергии, управление до¬
лины реки Теннесси, Аппалачская региональная комис¬
сия, федеральная комиссия по энергетике).
2. Аппарат содействия научно-техническому прогрес¬
су (управление по науке и технике, Национальный совет
по аэронавтике и исследованию космоса, Национальное
управление по аэронавтике и исследованию космоса
(НАСА), комиссия по атомной энергии, федеральный со¬
вет по науке и технике, Национальная академия наук,
Национальный научный фонд, научно-технические уп¬
равления и отделы различных ведомств).
Главным координационным центром аппарата вну-
триэкономической функции является кабинет, хотя эко¬
номическими проблемами занимаются и Совет нацио¬
нальной безопасности, и аппарат Белого дома. В аппара¬
те регулирования экономики, который характеризуется
большим количеством органов, ведущую роль играют
также группа экономических советников и Бюро бюдже¬
та. Одновременно они выступают как головные органы в
осуществлении соответствующих аспектов внутриэконо-
мической функции. Руководство разработкой научно¬
технических проблем сосредоточено в управлении науки
и техники. Проблемами освоения космоса занято глав¬
ным образом НАСА, в то время как Национальный со¬
вет по аэронавтике и исследованию космоса, призванный
в своей области координировать деятельность всех учре¬
ждений, играет сравнительно пассивную роль.
Некоторыми особенностями отличается группа орга¬
нов, управляющих государственно-монополистической
собственностью? Среди них нет головного учреждения, и
они, ведая конкретными объектами, сравнительно слабо
связаны между собой. Однако их деятельность коорди¬
нируется Бюро бюджета. Крупнейшие учреждения в этой
группе — Пентагон, комиссия по атомной энергии, уп¬
равление долины реки Теннесси.
К числу органов, участвующих в осуществлении вну¬
триполитической функции, относятся:
55

1.	Аппарат карательно-репрессивной деятельности
(министерство обороны, министерство юстиции, феде¬
ральное бюро расследований (ФБР), управление по кон¬
тролю над подрывной деятельностью, полиция, а также
министерство внутренних дел и комиссия гражданской
службы);
2.	Аппарат идеологического воздействия (управления
и отделы различных ведомств по связи с обществен¬
ностью, Информационное агентство, а также управление
чрезвычайного планирования, министерство юстиции,
министерство труда, Национальное управление по трудо¬
вым отношениям, федеральная комиссия по связи);
3.	Аппарат социального обслуживания и регулирова¬
ния трудовых отношений (управление экономических
возможностей, министерство здравоохранения, просвеще¬
ния и социального обеспечения, министерство труда, ми¬
нистерство жилищного строительства и городского раз¬
вития, Национальное управление по трудовым отноше¬
ниям, федеральная служба посредничества и примире¬
ния в трудовых конфликтах, администрация по делам
ветеранов).
Деятельность внутриполитического аппарата направ¬
ляется кабинетом, а также аппаратом Белого дома. В ка¬
честве головного органа в военно-полицейском аппарате
выступает министерство юстиции, которое практически
руководит карательной деятельностью полицейских и
других учреждений. Ему непосредственно подчинен
главный полицейский орган — ФБР. Своеобразное место
в карательном аппарате занимает Пентагон. Хотя армия
в Соединенных Штатах сравнительно редко используется
для непосредственного подавления народных масс, нали¬
чие огромных вооруженных сил, размещенных по всей
стране, является мощным резервом правящих кругов.
Американской армии официально вменяется в обязан¬
ность обеспечение «внутренней безопасности». К каратель¬
ному аппарату примыкают министерство внутренних дел,
ведающее резервациями для индейцев, и комиссия граж¬
данской службы, занимающаяся проверкой «лояльности»
государственных служащих.
Довольно своеобразна организация идеологического
аппарата. Он складывается из управлений и отделов
различных ведомств, занимающихся так называемой
связью с общественностью, то есть обработкой общест¬
ве

венного .мнения. Главным координирующим органом это¬
го аппарата является группа пресс-секретаря президен¬
та в аппарате Белого дома. Наиболее крупные пропаган¬
дистские органы имеются в Пентагоне и государствен¬
ном департаменте. К внутреннему аппарату идеологиче¬
ской обработки примыкает и главное пропагандистское
учреждение США — Информационное агентство, имею¬
щее в основном внешнюю ориентацию, но участвующее и
во внутренней пропаганде. Агентство тесно связано с ор¬
ганами по связи с общественностью.
Интересны задачи управления чрезвычайного плани¬
рования: это потенциальный цензурный аппарат, кото¬
рый может быть в любой момент использован правитель¬
ством.
Главным звеном социального аппарата является ми¬
нистерство здравоохранения, просвещения и социально¬
го обеспечения. К нему примыкают имеющие более узкие
задачи министерство жилищного строительства и город¬
ского развития (жилищное строительство) и админи-
стация по делам ветеранов (обслуживание ветеранов
войны). Вопросами регулирования трудовых отношений
занимаются министерство труда, Национальное управле¬
ние по трудовым отношениям, федеральная служба по¬
средничества и примирения в трудовых конфликтах.
Такова примерная схема распределения задач по вы¬
полнению функций государства между основными орга¬
нами исполнительного аппарата; их функциональная
классификация помогает лучше показать внутреннюю
связь и взаимодействие между ними в рамках единого
механизма исполнительной власти.
Президент и правительство. Конституция США про¬
возглашает, что исполнительная власть принадлежит
президенту (ст. II, раздел. 1, п. 1). Юридически это оз¬
начает, что президент не делит ни с кем исполнительную,
власть и несет за нее единоличную ответственность. Это,
конечно, не значит, что авторы конституции допускали
мысль о том, что президент сможет один осуществлять
исполнительную власть. В конституции были заложены
основы широкого 'внеконституционного творчества прези¬
дента по созданию исполнительного аппарата. Глава .
исполнительной власти получил неограниченное право
единолично подбирать всех должностных лиц исполни¬
тельной власти.
67

Американская конституционная доктрина исходит из
того, что должностные лица исполнительной власти, пре¬
жде всего высшие,— это лишь советники президента, ко¬
торые лишены возможности действовать самостоятель¬
но, без уполномочия или согласия президента, а обра¬
зуемые ими коллегиальные органы могут лишь консуль¬
тировать президента. Отсюда следует отсутствие коллек¬
тивной ответственности любого такого органа. В амери¬
канских официальных документах (например, в заявле¬
ниях президентов) и в юридической литературе неодно¬
кратно подчеркивался именно такой статус кабинета и
Совета национальной безопасности. Еще более настой¬
чиво проводится мысль о том, что аппарат Белого дома
представляет собой некий полутехнический штат и чуть
ли вообще не имеет отношения к разработке и осуще¬
ствлению политических решений. .
Цель такой концепции очевидна: она представляет
собой попытку замаскировать действительную роль став¬
ленников монополий, которые окружают президента.
Еще Бенжамин Франклин говорил, что президент не мо¬
жет обходиться без «ответственных советников», которые
направляли бы его по правильному пути. Тем более он
не имеет такой возможности в современных условиях,
когда посты в правительстве занимают сами хозяева ка¬
питалистической Америки — монополисты или их дове¬
ренные лица. Более того, происходит изъятие у прези¬
дента фактических полномочий и переход их в руки
представителей финансовой олигархии, вершащих госу¬
дарственные дела на своеобразной «коллегиальной ос¬
нове» 44.
Из этого, конечно, было бы неправильно делать вы¬
вод, что президент как бы растворяется в правительстве
и теряет власть. Президент США, безусловно, остается
ведущей фигурой в правительстве, и от его решения за¬
висит очень многое. Он опирается при этом не только на
свои огромные конституционные и неконституционные
полномочия (президент — глава правительства, глава го¬
сударства, главнокомандующий вооруженными силами,
главная фигура в области законодательства и нацио¬
нальный лидер своей партии), которые несравненно бо¬
44 См. «Конституционный механизм диктатуры монополий»,
стр. 135.
58

лее широки, чем полномочия любого другого члена пра
вительства, но прежде всего на те монополистически!
круги, которые привели его в президентское кресло. Егс
положение тем более прочно, что если посты членов пра
вительства распределяются, главным образом, в резуль
тате дележа между группировками финансовой олигар¬
хии, то пост главы правительства замещается в резуль¬
тате компромисса между ними. Президент, таким обра¬
зом, имеет более широкую опору в монополистически?
кругах и, следовательно, большую власть и самостоя
тельность.
В то же время идет процесс усиления влияния прави¬
тельства и ведущих органов исполнительной власти, пре¬
жде всего «президентского механизма». Подобно тому
как президент не может обходиться без «советников» во¬
обще, так он не (может и игнорировать мнения, выска¬
зываемые, скажем, на заседаниях -Совета национальной
безопасности или кабинета. Постоянная деятельность
этих органов обеспечивает преемственность правитель¬
ственной политики, независимо от смены лиц в мини¬
стерских креслах. -Большое значение для правительства
имеет так называемый «резервуар решений» совета, то
есть свод разработанных им основных политических до¬
кументов, хранителем которого является несменяемый
аппарат совета. Показательно, что возглавляющий его
исполнительный секретарь совета Б. Смит до сих пор ос¬
тается на своем посту, хотя был назначен еще Эйзенха¬
уэром. Президент участвует в решении принципиальных
вопросов, но он, конечно, не может вникнуть во все, даже
только важные, дела. Во многих случаях он вынужден
ограничиваться формальным одобрением уже подготов¬
ленного -решения (как это особенно часто делал Эйзен¬
хауэр в отношении рекомендаций Совета национальной
безопасности). Президента зачастую лишь информиру¬
ют о принятом решении, особенно если оно не вызывает
серьезных возражений в правительстве.
После выборов нового президента происходит смена
подавляющего большинства руководящих работников
исполнительного аппарата, особенно если на выборах
одержала победу другая партия. Эта традиция -распро¬
страняется примерно на 5 тыс. должностей, в том числе
на 500 так называемых политических постов, обладание
которыми позволяет влиять на политику правительства.
59

Среди «политических постов» обычно выделяют 75—
80 высших должностей45. Лица, занимающие эти ключе¬
вые посты, и составляют правительство, так как каждо¬
му из них предоставляется важный и достаточно само¬
стоятельный участок работы. В их число входят мини¬
стры, вице-президент, руководящие работники Исполни¬
тельного управления президента, руководители «незави¬
симых» агентств и члены «малого кабинета» (см. гла¬
ву III).
При этом следует иметь в виду, что занимаемый офи¬
циальный пост еще не дает полного представления о дей¬
ствительном влиянии члена правительства. Более того,
в правительстве важную роль играют лица, которые во¬
обще не занимают официальных постов.
В практической работе президент не считается с фор¬
мальной компетенцией или структурой подчиненных ему
исполнительных органов. Он приспосабливает их к вы¬
полнению задач, стоящих перед правительством в тот
или иной момент. Из числа членов кабинета, сотрудни¬
ков Исполнительного управления, руководителей других
учреждений и неофициальных лиц нередко создаются
различные рабочие группы и комиссии для выполнения
отдельных заданий. Такая система дает президенту не¬
обходимую гибкость в подборе нужных людей и откры¬
вает ставленникам крупного капитала постоянный и ши¬
рокий доступ к руководству государством. Вокруг прези¬
дента складывается сравнительно небольшая группа
наиболее влиятельных лиц, на которых он опирается в
своей деятельности и которая оказывает наибольшее воз¬
действие на политику правительства. Это непосредствен¬
ное окружение президента постоянно влияет на него и в
значительной степени определяет существо президент¬
ских решений. Это и есть ядро правительства, настоящий
рабочий кабинет президента, на который он опирается
в своей повседневной деятельности. Действительный по¬
литический вес лиц, входящих в этот «закулисный каби¬
нет», определяется отнюдь не названием занимаемой
должности, а влиянием стоящих за его спиной моно¬
полий.
Закулисный кабинет впервые сложился еще в начале
45 См. например, S. Opotowski, The Kennedy Government,
N.Y., 1961, pp. 11-12, 26.
60

XIX века при президенте Джексоне и получил название
«домашнего» или «кухонного», так как входившие в него
лица, боясь огласки, проникали в Белый дом через дверь
на кухню. Члены «домашнего» кабинета Джексона не
были в составе правительства. В современных условиях,
когда монополисты сами заняли руководящие правитель¬
ственные посты, в «закулисный кабинет» президента
входят в основном официальные лица, такой кабинет на¬
зывают «внутренним»46. В 1962 году «внутренний каби¬
нет» впервые получил официальный статус н качестве
исполкома Совета национальной безопасности.
.Президент Кеннеди несколько повысил роль государ¬
ственного секретаря в правительстве, сделав его одним
из координаторов «президентского механизма». К госу¬
дарственному секретарю в определенной степени пере¬
шли функции ликвидированных Кеннеди координацион¬
ных органов Совета национальной безопасности (коми¬
тета планирования и комитета координации операций).
После переизбрания Джонсона на пост президента наи¬
более влиятельным лицом в правительстве после самого
Джонсона стал министр обороны Макнамара. Наряду
с этим еще более укрепилось положение государствен¬
ного секретаря, особенно в последнее время. В марте
1966 года Джонсон возложил на государственного секре¬
таря ответственность «в полном объеме, допускаемом
законом, за общее руководство, координацию и надзор
за межминистерской деятельностью правительства США
за границей».
Особо следует остановиться на роли вице-президента
как одной из видных фигур в правительстве и «прези¬
дентском механизме». Пост вице-президента, к облада¬
телю которого, по мнению Бенжамина Франклина, сле¬
довало обращаться «Ваше сверхизлишнее превосходи¬
тельство», претерпел серьезные изменения в XX веке,
особенно за последние 10—12 лет. Немалое значение в
46 Например, по данным американской печати, во «внутренний
кабинет» Джонсона в более широкую группу, чем «узкий испол¬
ком», входят 16 официальных лиц, в том числе ведущие мини¬
стры, вице-президент, помощники президента, директор ЦРУ, пред¬
седатель группы экономических советников, директор НАСА
др. (см. ”U. S. News and World Report”, May 3, 1965, p. 36), а так¬
же неофициальные лица (Д. Ачесон, Р. Ловетт, Дж, Макклой,
А. Даллес, П. Гофман).
61

этом отношении имела 'Серьезная болезнь Эйзенхауэра
в 1955—1956 годах и убийство Кеннеди в 1963 году.
Конституция США поставила вице-президента в до¬
вольно нелепое положение, сделав его юридически вто¬
рым лицом в государстве и не наделив никакими полно¬
мочиями, кроме председательствования в сенате, что са¬
мо по себе имеет преимущественно символическое зна¬
чение. Однако высокое положение вице-президента в
правительственной иерархии всегда заключало в себе
возможность активного использования этого поста в ин¬
тересах исполнительной власти.
Этот резерв и был использован в XX веке, когда рез¬
ко ускорился процесс усиления исполнительной власти.
Первым заметным шагом в направлении повышения ро¬
ли вице-президента было приглашение К. Кулиджа (впо¬
следствии ставшего президентом) участвовать в работе
кабинета Гардинга. Однако, фактически вице-президент
начал играть активную роль в правительстве лишь с то¬
го времени, когда Г. Уоллес стал одним из наиболее
влиятельных советников Ф. Рузвельта и представителем
президента во внешнеполитических делах. В 1949 году
правительство Трумэна предприняло существенный шаг
е укреплении положения вице-президента: он стал офи¬
циальным членом важнейшего правительственного орга¬
на — Совета национальной безопасности. Это полномо¬
чие имело тем больший вес, что оно было оформлено за¬
коном 47.
Вице-президент Никсон занимал в правительстве
Эйзенхауэра влиятельное положение, соперничая по
своему авторитету с Дж. Ф. Даллесом и Ш. Адамсом.
Он не только активно участвовал в работе кабинета и
Совета национальной безопасности, но и председатель¬
ствовал на заседаниях в отсутствие президента (хотя
47 С этого времени началась «институционализация» должности
вице-президента, то есть включение его в состав официальных орга¬
нов (Национальный совет по аэронавтике и исследованию космиче¬
ского пространства, национальный консультативный совет «Корпуса
мира», комитет при президенте по вопросам равных условий найма
и др.). О существенном упрочении положения вице-президента сви¬
детельствует и одобренная конгрессом в 1965 году XXV поправка
к конституции, которая дает вице-президенту право (при определен¬
ных условиях) выносить суждения о способности президента вы¬
полнять свои обязанности.
62

раньше президента заменял государственный секре¬
тарь). Выполняя важные дипломатические миссии, Ник¬
сон побывал во многих странах. Он руководил избира¬
тельными кампаниями республиканской партии и зани¬
мался связями правительства с конгрессом48. Вице-пре¬
зидент Джонсон в правительстве Кеннеди принимал уча¬
стие в решении важных вопросов49. В 1962 году Кеннеди
включил его в состав исполкома Совета национальной
безопасности.
Убийство Кеннеди вновь привлекло внимание к фигу¬
ре вице-президента. Учитывая настроения избирателей,
президент Джонсон выступил с программой дальнейше¬
го расширения полномочий вице-президента, с тем что¬
бы он был лучше подготовлен для замены президента.
Уже вскоре после предвыборного съезда демократиче¬
ской партии в августе 1964 года между Джонсоном й
кандидатом в вице-президенты Г. Хэмфри была достиг¬
нута договоренность о том, что ^Хэмфри будет осуще¬
ствлять политику правительства в области исследования
космоса, разоружения, здравоохранения, просвещения,
социального обеспечения, а также «в других областях,
относящихся к специальной компетенции вице-президен¬
та», включая миссии за границу и выполнение некото¬
рых протокольных обязанностей президента50.
В настоящее время кроме названных вопросов ком¬
петенция Хэмфри включает вопросы программы «Вели¬
кого общества», разработки правительственной полити¬
ки в сельском хозяйстве, отношений федерального пра¬
вительства с местными властями (Хэмфри возглавляет
постоянно действующую конференцию мэров) и др. Хэм¬
фри выступает в качестве одного из активных официаль¬
ных пропагандистов агрессивной внешней политики
США. Ему поручаются важные внешнеполитические
миссии, которые уже вошли в систему. Так, только в на¬
48 Подробнее о роли Никсона в правительстве см., например,
I. Williams, The Rise of the Vice-Presidency, Wash., 1956;
E. Maro, Richard Nixon. A Political and Personal Portrait, N. Y.,
1960.
49 О деятельности Джонсона в правительстве Кеннеди см.
V. Н а г t k е, J. Redding, Inside the new Frontier, N. Y., 1962;
L Lie ger, Lyndon B. Johnson; Man and President, N. Y., 1963,
тэ 92 97
80 Cm. “The New York Times”, Aug. 27, 1964.
63

чале 1966 года Хэмфри посетил целый ряд стран (Япо¬
нию, Филиппины, Южный Вьетнам, Таиланд, Австралию
и др.) для официального разъяснения американской по¬
литики. Хэмфри считают одним из влиятельных деятелей
в правительстве и демократической партии. Его называ¬
ют в качестве возможного кандидата на пост президента
от демократической партии на выборах в 1972 году51.
Тем не менее в отличие от Никсона Хэмфри не принад¬
лежит к узкому кругу наиболее влиятельных членов
правительства.
Положение и роль чиновничества. Огромная армия
чиновников, организованных в системе бюрократических
учреждений,— это одна из главных опор господствующе¬
го класса в буржуазном обществе. Деятельность чинов¬
ничества обеспечивает практическое проведение в жизнь
политического курса монополий, независимо от смены
лиц в высшем правительственном эшелоне.
В основу формирования и организации корпуса чинов¬
ников, получившего в США название «гражданской
службы», положены антидемократические принципы бю¬
рократической иерархии. Правящие круги стремятся
максимально оградить чиновников от воздействия про¬
грессивных идей, насаждают в их среде дух кастовости
и обособленности от других слоев населения.
В прошлом веке комплектование государственного
аппарата строилось на основе так называемой «системы
добычи», при которой победившая на президентских вы¬
борах партия изгоняла своих противников с государ¬
ственных постов и замещала их своими сторонниками.
«Система добычи» получила особое развитие с приходом
к власти правительства Э. Джексона в 1829 году. Под
лозунгом «добыча принадлежит победителю» политика¬
ны, одержавшие верх на выборах, беззастенчиво делили
между собой посты в государственном аппарате. Прези¬
дент Джексон в первом же послании конгрессу о поло¬
жении страны официально предложил ограничивать че¬
тырьмя годами срок службы чиновников, мотивируя это
51 См. W. Bowen, What’s New About the New Hubert Humphrey.
"Fortune”, Aug. 1965, p. 242. По-видимому, рассчитывая на такую
перспективу, Хэмфри, по единодушному признанию американской
печати, отказался в угоду большому бизнесу от своих концепций
либерального толка, которые он время от времени выдвигал, будучи
сенатором.
64

тем, что слишком длительное пребывание на государ¬
ственной службе порождает привычку безразличного от¬
ношения к общественным интересам52.
«Система добычи» широко открыла двери для уза¬
коненного казнокрадства, для обогащения верхушки по¬
литических партий за счет налогоплательщиков через
государственный аппарат. На руководящие посты в го¬
сударстве попадали люди, не имевшие ни необходимой
квалификации, ни опыта работы. В их планы не входило
сколько-нибудь серьезное отношение к своим обязанно¬
стям, поскольку ближайшие выборы всегда могли озна¬
чать, что их чиновничья карьера окончена.
Такая «система расточительности и некомпетентно¬
сти» не 'Могла удовлетворить правящий класс, когда
США вступили в империалистическую стадию развития
капитализма. Свойственная этому периоду особо важная
роль государственного аппарата, его разбухание и ми¬
литаризация со всей остротой поставили вопрос о за¬
креплении кадров государственных служащих.
В 1883 году конгресс принял закон Пендлтона, ос¬
новной целью которого было создание постоянных кад-'
ров чиновничества. Набор чиновников и контроль за ни¬
ми был поручен новому специальному органу — комис¬
сии гражданской службы. «Система добычи» была ча¬
стично заменена «системой заслуг», согласно которой за¬
числение на государственную службу производится по
принципу квалификации и пригодности к данной долж¬
ности.
Однако «система заслуг», имеющая определенное
значение в обеспечении постоянного состава государ¬
ственных служащих, не стала преобладающей. «Система
добычи» не только сохранилась, но и приобрела новые
масштабы и формы в условиях империализма, когда
резко обострились соперничество и борьба монополисти¬
ческих группировок за посты в государственном аппара¬
те, и особенно за руководящие посты. «Система добычи»
до сих пор остается единственным способом замещения
«политических постов». Провозглашенный «системой
заслуг» принцип подбора государственных служащих по
деловым качествам остался на бумаге. По мере обо¬
52 См. J. Ferguson, D. М с Н е п г у, The American System of
Government, N. Y., 1961, p. 370.
5—1005
65

стрения классовых противоречий все большее значение
в этом отношении приобретают политические соображе¬
ния. Лицам, которые не доказали свою преданность гос¬
подствующему классу, наглухо закрыт доступ на госу¬
дарственную службу. Основной критерий зачисления на
службу федерального правительства — это не деловые
качества, а так называемая лояльность.
Особое место среди американского чиновничества за¬
нимают дипломатические и консульские работники, объ¬
единенные в отдельную «заграничную службу США».
Это сравнительно немногочисленный (по некоторым дан¬
ным, около 17 тыс. человек53), но важный отряд государ¬
ственных служащих, обеспечивающий деятельность одно¬
го из важнейших звеньев исполнительного аппарата —
внешнеполитических учреждений. «Заграничная служба»
представляет собой преимущественно замкнутую касту
квалифицированных специалистов, тщательно подобран¬
ных и проверенных. Правящие круги, доверяя им особо
ответственный участок государственной деятельности,
проводят постоянную слежку за дипломатическим и кон¬
сульским составом, немедленно изгоняя всех тех, на ко¬
го пала хоть тень подозрения в нелояльности. Для «за¬
граничной службы», как и для всего корпуса чиновни¬
ков США, характерно все большее приобщение к выпол¬
нению военных задач, по мере того как внешнеполитиче¬
ский аппарат США все больше сближается по своим
целям с разведывательным и военным аппаратом. Весь¬
ма показательна в этом отношении программа постоян¬
ного обмена кадрами между государственным департа¬
ментом и Пентагоном.
Костяк антидемократического аппарата буржуазного
государства, стоящего над трудящимися и выполняюще¬
го антинародную политику правящих кругов, составляет
несменяемая бюрократия. Она является основой военно¬
бюрократической полицейской машины этого государ¬
ства, опираясь на которую монополистическая буржуа¬
зия с помощью террористических методов управления и
произвола подавляет эксплуатируемые классы, ведет на¬
ступление на права трудящихся масс. Роль несменяемой
бюрократии в обеспечении преемственности политиче-
53 См. Е. Р 1 i s с h k е, Conduct of American Doplomacy, Prince¬
ton (N. J.), 1961, p. 239.
66

скоро курса правящих кругов особенно велика в США
ввиду периодической смены фигур в руководстве испол¬
нительного аппарата.
Традиционным оплотом федеральной бюрократии яв¬
ляются бюро, в которых нет должностных лиц, сменяе¬
мых в связи с выборами. В них, как считается, нет «по¬
литических постов», хотя фактически именно из-за своей
несменяемости верхушка бюро приобретает большой вес
в правительственных делах. «Вашингтоном,— пишет
влиятельный буржуазный еженедельник «Ю. С. ньюс
энд Уорлд рипорт»,— управляет огромная бюрократиче¬
ская машина, которая остается вечно»54.
Бюрократия превращается в своего рода самодовле¬
ющую силу, которая имеет собственные интересы, отлич¬
ные от интересов сменяемого политического руковод¬
ства. Опираясь на поддержку своей монополистической
клиентуры, главы бюро, которых Эйзенхауэр не без ос¬
нований называл «феодальными баронами», зачастую
вступают в противоречие с членами правительства. При
этом они используют в качестве сильного козыря опыт и
профессиональную подготовку своего аппарата, которых
последние, как правило, лишены.
Бюро, обычно ведающие какой-то отраслью государ¬
ственной деятельности, представляют собой завидную
добычу для монополий и становятся объектом их острой
борьбы. Соперничество монополий, которые стремятся
как пустить корни среди несменяемой бюрократии, так
и захватить правительственные посты, переносится в от¬
ношения между бюро в рамках одного министерства и в
само правительство.
Как пишет американский журналист, ныне помощник
президента Д. Кейтер, министерства и ведомства беспре¬
станно и ожесточенно соперничают между собой в отно¬
шении ассигнований и функций 55.
Это явление в американской практике, получившее
название «департаментализм» (т. е. стремление каждо¬
го ведомства обеспечить в первую очередь собственные
интересы даже в ущерб общегосударственным интере¬
сам),— настоящий бич административной системы США.
Он порождает длительные межведомственные споры,
54 “U. S. News and World Report”, Nov. 13, 1961, p. 55.
55 Cm. D. Cater, Power in Washington, Wash., 1964, pp. 10—11.
5* x	67

особенно по вопросам ассигнований, вызывает недоверие
и соперничество среди членов правительства, а иногда и
открытые столкновения56. Весьма наглядно это прояв¬
ляется, например, в работе кабинета.
«Департаментализм» влечет за собой коррупцию,
усиливает тенденцию к бюрократизации. (Коррупция в
исполнительном аппарате превратилась в систему, стала
эффективным средством контроля- монополий над испол¬
нительным аппаратом. Коррупция, свидетельствующая о
глубоком кризисе буржуазной демократии, тесно связа¬
на с таким характерным для государственного аппарата
США явлением, как лоббизм. Она глубоко укоренилась
в этом аппарате, поскольку сама государственная служ¬
ба, теплые казенные местечки используются крупной
буржуазией как средство привлечения на свою сторону
мелкой буржуазии57. Эта тенденция подкупа за счет
казны усиливается с приходом к власти монополистиче¬
ской буржуазии.
Продажность и взяточничество среди верхушки аме¬
риканского чиновничества получили настолько широкое
распространение, что в мае 1965 года президент Джон¬
сон специальным исполнительным приказом ввел в дей¬
ствие своеобразный «кодекс этики» государственных
служащих, официально запрещающий им нарушать го¬
сударственные интересы в угоду частным фирмам 58.
(Дак государственный аппарат любого буржуазного
государства, исполнительный аппарат США пронизан
бюрократизмом. Он построен по принципу бюрократичес¬
кого централизма, отгораживающего органы государст¬
венного управления от народа, противопоставляющего их
интересам трудящихся. Централизация управления в
США, как и в других буржуазных государствах, ведет
к резкому ограничению компетенции местных органов
56 Например, в 1957 году министр финансов Дж. Хэмфри высту¬
пил с публичной критикой утвержденного президентом проекта бюд¬
жета и возглавил кампанию за его сокращение. Разбирая этот
небывалый в истории США случай, авторитетный буржуазный еже¬
недельник «Нью-Йорк тайме мэгезин» откровенно писал, что Хэмфри
заставили пойти на такой шаг стоявшие за его спиной корпорации
(см. “The York Times Magazine”, Aug. 18, 1957, p. 10).
57 См. В. И. Лени н, Полное собрание сочинений, т. 33, стр. 30.
68 См. “U. S. News and World Report”, May 24, 1965, p. 47.
68

управления, к подмене их всякого рода филиалами и от¬
делениями центральных органов на местах, к насажде¬
нию бюрократической субординации и волокиты в цен¬
тральном аппарате. Бюрократическая централизация не
только не устраняет, но, наоборот, обостряет глубокие
внутренние противоречия, которые присущи буржуазно¬
му государственному аппарату и вызываются, в частно¬
сти, такими неустранимыми пороками, как «департамен-
тализм?>. В то же время централизация является одним
из факторов, способствующих сращиванию государ¬
ственного аппарата с аппаратом монополий.
Бюрократизация исполнительного аппарата тесно
связана с развитием в нем других антидемократических
тенденций. Разделение властей предопределило полную
бесконтрольность исполнительного аппарата в рамках
буржуазной законности. В США отсутствуют даже такие
элементарные атрибуты буржуазной демократии, как
депутатский запрос или судебный контроль над деятель¬
ностью административных органов.' Это способствует
дальнейшему расширению их и без того больших ди¬
скреционных прав. Усиливается административный про¬
извол исполнительного аппарата в отношении трудящих¬
ся, что особенно наглядно проявляется в деятельности
карательно-репрессивного аппарата.
Расширение правительственного аппарата, субъекти¬
вистские методы его образования, бесконтрольность в
действиях свидетельствуют о далеко зашедшем кризисе
американской конституционной системы. Усиление кон¬
центрации власти в руках одного человека — президента
порождает дальнейшую бюрократизацию государствен¬
ного аппарата, способствует укреплению его связей с
монополиями, порождает антидемократические тенден¬
ции в деятельности различных звеньев государственного
механизма.

Глава II. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПРЕЗИДЕНТА
Назначение Исполнительного управления пре¬
зидента (исполнительного аппарата президента) состо¬
ит в разработке правительственной политики и коорди¬
нации на высшем уровне деятельности исполнительных
органов. В состав управления в настоящее время входят
следующие учреждения: Совет национальной безопасно¬
сти, аппарат Белого дома, Бюро бюджета, группа эконо¬
мических советников, управление чрезвычайного плани¬
рования, управление науки и техники, Национальный
совет по аэронавтике и исследованию космического про¬
странства, аппарат специального представителя по тор¬
говым переговорам и управление экономических воз¬
можностей. Учреждения, входящие в состав Исполни¬
тельного управления, занимают особое место в админи¬
стративной иерархии. Они выступают как вышестоящие
по отношению к другим звеньям исполнительного ап¬
парата..
Вместе с тем роль этих девяти учреждений неодина¬
кова. Наиболее важными из них являются органы, со¬
ставляющие вместе с кабинетом «президентский меха¬
низм»,— Совет национальной безопасности, аппарат Бе¬
лого дома (высшие директивные органы), Бюро бюдже¬
та и группа экономических советников. Остальные пять;
учреждений во многом уступают им по своим задачам
и месту в правительственном механизме, поскольку они
70

хотя и выполняют координационные задачи, но в основ¬
ном являются органами управления в конкретных обла¬
стях. В соответствии с этим первые четыре органа рас¬
сматриваются подробно, а остальные — лишь в общих
чертах.
1. СОВЕТ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Совет национальной безопасности — это важ¬
нейший орган по осуществлению внешней функции го¬
сударства. Он занимает одно из центральных мест среди
правительственных органов и представляет собой неотъ¬
емлемую часть «президентского механизма». Совет —
это головное звено военно-политического и шпионско-
разведывательного аппарата американского государства,
один из основных органов военно-монополистической
диктатуры. Он был создан в 1947 году как 'межведом¬
ственный совет по согласованию и координации на выс¬
шем уровне вопросов национальной безопасности.
Идея создания такого совета возникла в США за¬
долго до второй мировой войны. Но только после Пирл-
Харбора она приобрела форму конкретных планов и
предложений. Война особенно наглядно показала тес¬
ную связь военных проблем с другими аспектами госу¬
дарственной деятельности.
Случайный характер координации важнейших госу¬
дарственных вопросов приводил в ряде случаев не толь¬
ко к несогласованности действий министров, но и к их
неучастию в принятии решений '. Подобное положение
не могло не. вызвать недовольства не только у членов
правительства, но и у их могущественных покровителей
из большого бизнеса. Стали поговаривать о необходимо¬
сти «упорядочить» руководство Белого дома, сделать его
более организованным. Одним из средств было улучше¬
ние координации в высших правительственных сферах
путем создания постоянного координирующего органа
с достаточно большим вспомогательным аппаратом.
1 Например, на Касабланкской конференции Ф. Рузвельт принял
принцип безоговорочной капитуляции Германии без консультации со
своими военными советниками. Он же утвердил «план Моргентау»
о послевоенной экономике Германии, не посоветовавшись ни с го¬
сударственным секретарем, ни с военным .министром.
71

История создания Совета национальной безопасности
тесно связана с вопросом об организационном объедине¬
нии трех 'видов вооруженных сил, дискуссия вокруг ко¬
торого приобрела довольно острый характер после
1944 года и который был разрешен лишь в 1947 году, ко¬
гда президент Трумэн направил конгрессу специальное
послание и законопроект, превратившийся в закон о на¬
циональной безопасности 1947 года2.
Этот закон известен прежде всего как нормативный
акт, организационно объединивший вооруженные силы
и создавший единое министерство обороны, подчинив
ему три отраслевых военных министерства (в том числе
вновь созданное министерство военно-воздушных сил).
Однако этим не ограничивается значение закона.
Как говорится в ст. 2, принимая этот закон, конгресс
намеревался «дать всеобъемлющую программу обеспе¬
чения будущей безопасности Соединенных Штатов» и
«обеспечить единообразную политику и процедуру для
учреждений, ведомств и других правительственных ор¬
ганов в области национальной безопасности». Первый
раздел закона предусматривает в связи с этим координа¬
цию в разработке единой политики национальной безо¬
пасности, в разведывательной деятельности и в вопросах
военной, промышленной и гражданской мобилизации.
Для выполнения этих задач и были учреждены Совет на¬
циональной безопасности, ЦРУ и управление ресурсов
национальной безопасности (ныне управление чрезвы¬
чайного планирования).
Закон 1947 года, как и многие другие законодатель¬
ные акты, относящиеся к деятельности и структуре ор¬
ганов исполнительной власти, сформулирован в доволь¬
но общей форме и предоставляет президенту широкие
возможности для толкования и применения его положе¬
ний по своему усмотрению. После прихода к власти в
1953 году Эйзенхауэр внес существенные 'изменения в ор¬
ганизацию и деятельность совета, причем все это было
сделано без изменения закона 1947 года (с поправками
1949 года).
Закон 1947 года предусмотрел две категории членов
совета: постоянные члены совета по закону и должност¬
2 National Security Act of 1947, “United States Statutes at Large”,
vol. 61, part 1, Wash., 1948, pp. 495—510 (61 Stat 495).
72

ные лица, которых президент может периодически на¬
значать в совет. К первой категории были отнесены пре¬
зидент, государственный секретарь, министр обороны,
главы трех отраслевых военных министерств и начальник
управления ресурсов национальной безопасности. Во
вторую категорию вошли некоторые другие министры и
руководители центральных ведомств. На первом заседа¬
нии совета, состоявшемся 27 сентября 1947 г. (в день
вступления в силу закона о национальной безопасности),
было решено приглашать на заседания высших должно¬
стных лиц, не являющихся постоянными членами совета,
в тех случаях, когда рассматривается касающийся их во¬
прос. Директор ЦРУ был приглашен участвовать во
всех заседаниях совета в качестве советника и наблюда¬
теля.
Состав совета был пересмотрен в 1949 году, когда в
соответствии с рекомендациями первой комиссии Гувера
и по инициативе Трумэна конгресс принял акт о поправ¬
ках к закону 1947 года. В число постоянных членов сове¬
та был включен вице-президент, а министр обороны стал
единственным представителем вооруженных сил в со¬
вете.
Наиболее детальному разбору и регламентации со¬
став совета подвергся в специальном докладе помощни¬
ка Эйзенхауэра Р. Катлера о •реорганизации совета?.
Катлер предложил ограничить число участников заседа¬
ний совета, чтобы они не напоминали «сельский сход».
Однако лишь отдельные заседания, на которых обсужда¬
лись особо секретные вопросы, проводились в узком со¬
ставе (11 —12 человек). К другому виду заседаний сове¬
та относились так называемые «информационные» засе¬
дания, на которые приглашались 40 или больше человек
для заслушивания доклада временной комиссии или ра¬
бочей группы совета. Обсуждение доклада по существу
на таких расширенных заседаниях не проводилось, а пе¬
реносилось на обычные заседания. Большинство же за¬
седаний проходило :в составе 23—25 человек.
По указанию Эйзенхауэра в работе совета постоянно
участвовали министр финансов и директор Бюро бюдже¬
3 Доклад разделил участников заседаний совета на пять кате¬
горий: постоянные члены совета (по закону), члены совета, пригла¬
шаемые президентом (в соответствии с законом), советники (по за¬
кону) и другие наблюдатели и представители аппарата совета.
73

та и специальный помощник президента по делам на¬
циональной безопасности. Постоянное приглашение на
обсуждение касающихся их вопросов получили министр
юстиции, председатель комиссии по атомной энергии,
руководитель НАСА, директор Информационного агент¬
ства и некоторые помощники президента.
При президентах Кеннеди и Джонсоне, когда роль
совета в целом несколько снизилась, рабочий состав со¬
вета сократился до 15—20 человек4.
Подобно кабинету, совет формально выступает как
совещательный орган при президенте.
Хотя о консультативном статусе совета не говорится
в самом законе, это всячески подчеркивается как в дру¬
гих официальных документах, относящихся к совету,
так и в официальных заявлениях5. Это имеет определен¬
ные политические цели. С одной стороны, официальные
круги, несомненно, хотят замаскировать огромную роль
совета как одного из высших органов исполнительной
власти, работающего под прикрытием строгой секретно¬
сти. С другой стороны, как было отмечено, при создании
совета в некоторых влиятельных правительственных и
неправительственных кругах, недовольных методами ру¬
ководства Ф. Рузвельта, вынашивалась идея известного
сдерживания, если не ограничения, президентской вла¬
сти. Расчет строился на возможном делегировании пре¬
зидентом своих полномочий совету. Вскоре после обра¬
зования совета в правительственных кругах известное,
распространение получило 'мнение о том, что совет может
принимать самостоятельные решения по конкретным во¬
просам в отсутствие президента, если они не идут враз¬
рез с одобренной президентом политической линией и
если соответствующие ведомства признают их осуще¬
ствимыми.
4 Интересен созданный Джонсоном прецедент в отношении уча¬
стия в работе совета того государственного деятеля, который должен
занять пост президента в случае его выбытия. Вступив на президент¬
ский пост после убийства Кеннеди, Джонсон в декабре 1963 года
включил в состав совета спикера палаты представителей Дж. Мак¬
кормака.
5 Так, в 1957 году на одной из пресс-конференций Эйзенхауэр
заявил: «Совет национальной безопасности создан для выполнения
одной задачи — консультирования президента. Решения принимаю
я, и совершенно бесполезно пытаться возложить какую-то ответ¬
ственность на совет —она лежит на мне» («The New York Times»,
Jan. 24, 1957).
74

Хотя это мнение касалось лишь частного случая и ни
в коей мере не оспаривало общего консультативного ха¬
рактера совета, оно было решительно отвергнуто в спе¬
циальном заявлении о статусе совета (1948 г.). В планы
президента Трумэна отнюдь не входило какое-либо, хотя
бы призрачное, ограничение президентской власти. Тру¬
мэн не хотел, чтобы его присутствие на заседаниях свя¬
зывало его или истолковывалось как делегирование
полномочий президента совету, и он решил не приходить
на них6. Трумэн председательствовал на первом заседа¬
нии совета. Но в последующий период, вплоть до начала
войны в Корее, он участвовал лишь в 12 из 57 заседаний
совета, мотивируя это тем, что его отсутствие делало об¬
суждение более непринужденным7.	•
С началом американской агрессии в Корее в 1950 го¬
ду совет выдвинулся на первый план среди правитель¬
ственных органов. Однако отсутствие президента на его
заседаниях снижало уровень дискуссии. Не будучи в со¬
стоянии высказаться на совете в присутствии президен¬
та, члены совета старались встретиться с ним иным пу¬
тем, а на совет посылали своих представителей. Это за¬
ставило Трумэна пересмотреть свое отношение к засе¬
даниям совета. Он стал регулярно участвовать в них.
За период с июня 1950 года до января 1953 года, когда
к власти пришел Эйзенхауэр, Трумэн председательство¬
вал на 62 заседаниях из 71. С этого времени президенты
принимают участие практически во всех заседаниях со¬
вета. Особенно большое внимание им уделял Эйзенхау¬
эр. С января 1953 года по июнь 1960 года он принял уча¬
стие в 306 из 338 заседаний совета.
Закон 1947 года предусмотрел создание аппарата со¬
вета во главе с исполнительным секретарем, назначае¬
мым президентом. Исполнительному секретарю было
6 См. Harry S. Truman, Memoirs, vol. 2, Years of Trial and
Hope, N. Y., 1956, p. 60. В законе 1947 года участие президента в ра¬
боте совета определено следующим образом: «Президент Соединен¬
ных Штатов председательствует на заседаниях совета... В случае
своего отсутствия он может поручить члену совета председательство¬
вать вместо себя» (ст. 101а).
7 “Organizational History of the National Security Council.
U. S. Congress. Senate.. Committee on Government Operations. Sub¬
committee on National Policy Machinery. Organizing for National
Security”, vol. 2, Selected Materials, Wash., 1961, p. 421.
75

предоставлено право назначать такой персонал аппара¬
та, который может оказаться необходимым для выпол¬
нения задач, возложенных на него советом. Это скром¬
ное положение закона было использовано для создания
целой системы высших исполнительных органов в рам¬
ках совета. Образование и быстрое разбухание органов
совета — наглядный пример внеконституционного твор¬
чества президента.
Развитие органов совета шло в трех направлениях:
формирование постоянного штата работников совета,
который обеспечивает преемственность в работе совета
и координирует деятельность всех его других органов;
создание различных межведомственных комиссий и ко¬
митетов при совете, имеющих менее постоянный харак¬
тер, и создание различных органов по делам совета в со¬
ставе других учреждений. Поэтому органы совета можно
разделить на «внутренние» (постоянный аппарат и меж¬
ведомственные комиссии) и «внешние» (органы в дру¬
гих ведомствах).
Постоянный штат и комиссии (аппарат) совета со¬
ставляют главный компонент системы его органов. Пер¬
воначально аппарат включал всего три органа: канцеля¬
рию исполнительного секретаря, секретариат и полити¬
ческую группу, которая представляла собой основное
функциональное звено аппарата и занималась подготов¬
кой политических рекомендаций. Несколько позже было
создано четвертое подразделение аппарата — группа
консультантов (преобразованная затем в группу стар¬
шего состава), в которую вошли начальники плановых
отделов ведомств, представленных в совете, и некоторых
других учреждений8. ‘
Аппарат совета заметно расширился после реоргани¬
зации в 1949 году, когда совет был включен в состав
Исполнительного управления президента. Совет одобрил
директиву о превращении уже существовавшего межве¬
домственного совета по разведке в свой комитет9 и о со¬
8 Среди первых официальных консультантов совета были посол
Дж. Кеннан от государственного департамента, генерал А. Грюнтер
от министерства обороны, генерал Л. Норстэд от министерства ВВС
и другие видные деятели.
9 Совету по разведке было поручено заниматься координацией
расследований в связи со шпионажем внутри страны, саботажем,
«подрывной деятельностью» и т. п.
76

здании другого комитета при совете — межведомствен¬
ного комитета по внутренней безопасности.
Своего наибольшего развития система органов сове¬
та получила после прихода к власти правительства
Эйзенхауэра, когда работа совета достигла наивысшей
степени бюрократизации за всю его историю. Незадолго
до своего вступления на пост президента Эйзенхауэр на¬
значил генерала Р. Катлера своим административным
помощником по делам совета и поручил ему тщательно
изучить структуру и деятельность этого органа. Катлер
представил президенту доклад.
Одним из важнейших изменений, предложенных в до¬
кладе Катлера и осуществленных Эйзенхауэром, было
создание поста специального помощника президента по
делам национальной безопасности, который возглавил
весь аппарат совета и стал председателем основной его
части — комитета планирования, пришедшего на смену
группе старшего состава.	.
Специальный помощник по делам национальной бе¬
зопасности— центральная фигура на заседаниях совета.
Он обеспечивает преемственность работы совета, состав¬
ляя повестку дня и отбирая вопросы, которые, по его
мнению, заслуживают рассмотрения на совете. Помощ¬
ник докладывает президенту вопросы предстоящего об¬
суждения и делает на заседаниях вступительные заявле¬
ния по каждому пункту повестки дня. Отвечая за орга¬
низацию работы совета и его органов в целом, помощник
президента является главным связующим звеном между
советом и его аппаратом. К специальному помощнику
перешла обязанность составления кратких протоколов
заседаний—• этого «крайне важного», по выражению
Катлера, документа. На него также возложена обязан¬
ность следить за ходом выполнения отдельными ведом¬
ствами решений президента в области национальной бе¬
зопасности. Он имеет право создавать временные комис¬
сии при совете и в случае необходимости приглашать
консультантов. Первым специальным помощником пре¬
зидента по делам национальной безопасности был назна¬
чен Катлер. Исполнительный секретарь стал его заме¬
стителем.
При Эйзенхауэре основным оперативным звеном со¬
вета по подготовке решений был комитет планирования.
77

Он приобрел настолько большое значение, что сенатская
подкомиссия Джексона сделала в 1960 году такой вы¬
вод: «В настоящее время комитет планирования имеет
тенденцию по своему значению, хотя и не по престижу,
затмить даже сам совет» 10. Комитет определял пробле¬
мы, затрагивающие цели и обязательства США в обла¬
сти национальной безопасности, анализировал их и .со¬
ставлял проекты политических документов для рассмо¬
трения советом. Комитет занимался также согласова¬
нием противоречивых политических предложений заин¬
тересованных ведомств и резюмировал разногласия.
В необходимых случаях он разрабатывал альтернатив¬
ные решения. По своему составу комитет повторял на
уровне министров состав совета.
Отдельного рассмотрения заслуживают органы совета
по проверке исполнения решений, которые были созданы
правительством Эйзенхауэра. Концепция консультатив¬
ного статуса совета привела к тому, что в первые годы
существования совета ни его работа, ни работа его аппа¬
рата не была рассчитана на проверку исполнения реше¬
ний. Однако со времени создания совета возникла необ¬
ходимость координации исполнения решений и были
приняты некоторые меры по созданию координационного
механизма. Но обычно президент назначал координиру¬
ющее ведомство в каждом отдельном случае, которое в
свою очередь оповещало другие учреждения об их зада¬
чах в связи с данным решением совета.
Такой порядок не мог удовлетворить Эйзенхауэра,
стремившегося максимально централизовать работу пра¬
вительства. В сентябре 1953 года исполнительным прика¬
зом президента (10483) был учрежден комитет координа¬
ции операций как высший орган по координации испол¬
нения решений по национальной безопасности. Комитет
следил за своевременным выполнением заданий прави¬
тельственными учреждениями и оценивал воздействие
отдельных правительственных мер на общественное мне¬
ние в США и за рубежом. Этим участком работы комите¬
10 “U. S. Congress. Senate. Committee on Government Operations.
Subcommittee on National Policy Machinery. National Security Council
Study”, Wash., 1960, p. 9 (в дальнейшем ‘‘National Security Council.
Study”),
78

та руководил специальный помощник президента по
координации операций. В случае изменения обстановки
или по иным соображениям комитет мог делать президен¬
ту собственные предложения о дополнительных мерах
или изменении путей выполнения важнейших политичес¬
ких решений.
Исполнительный приказ 10483 установил, что комитет
координации операций занимается только теми вопроса¬
ми, которые имеют «международный аспект». Но, пос¬
кольку большинство принципиальных политических
решений имеет такой аспект, комитет очень быстро за¬
нял ведущее положение в правительстве как важнейший
орган при Совете национальной безопасности11. Контро¬
лируя исполнение решений, комитет одновременно об¬
новлял существовавшую политику в соответствии с но¬
выми директивами президента. Комитет периодически
представлял президенту доклады, в которых суммирова¬
лись основные мероприятия или события в данной стране
на протяжении определенного периода, обычно года, оце¬
нивалась степень успехов США в достижении своих целей
в этой стране и либо подтверждалась прежняя политика,
либо предлагалась новая. Иначе говоря, комитет фак¬
тически участвовал в пересмотре внешнеполитической
линии.
Комитет координации операций проверял работу
комитета планирования, рассматривая его предложения
по текущим политическим вопросам с точки зрения
стратегических задач. Наконец, комитет взял на себя
компетенцию ликвидированного в 1953 году комитета
психологической стратегии 12.
11 Официально комитет был включен в состав совета в 1957 году
согласно исполнительному приказу 10700. Постоянными членами ко¬
митета были заместитель государственного секретаря по политиче¬
ским вопросам, заместитель министра обороны, директор ЦРУ, ди¬
ректор Информационного агентства, директор управления междуна¬
родного сотрудничества и помощники президента—по национальной
безопасности, по планированию «холодной войны» и по координации
операций. Председателем комитета сначала был заместитель госу¬
дарственного секретаря, а с I960 года — помощник президента по
делам национальной безопасности.
12 Комитет психологической стратегии в составе заместителя го¬
сударственного секретаря, заместителя министра обороны и дирек¬
тора ЦРУ занимался разработкой общих целей, политики и програм¬
мы в области «психологической стратегии». Это был руководящий
орган пропагандистского аппарата.
79

В своем докладе о работе совета подкомиссия Джек¬
сона констатировала в 1960 году, что «новый президент
столкнется с существованием Совета национальной безо¬
пасности и системы органов совета», которая основывает¬
ся на «процедуре, доведенной до высокой степени органи¬
зации, и состоит из органов аппарата и сложной над¬
стройки межведомственных комиссий» 13.
Развернувшаяся после запуска первого советского
спутника кампания критики правительства обрушилась
прежде всего на Совет национальной безопасности как на
главный правительственный орган. Появилась целая се¬
рия статей, в которых довольно известные американские
буржуазные социологи, политические деятели и другие
авторы, например У. Ростоу, Дж. Кеннеди, Г. Киссингер,
П. Нитце, Г. Моргентау, Д. Ачесон и др., выступили с
буквально уничтожающей критикой совета. Серьезной
критике совет подвергся и со стороны подкомиссии
Джексона.
Учитывая эту критику и рекомендации подкомиссии
Джексона о целесообразности упрощения структуры ап¬
парата совета, Кеннеди упразднил комитет координации
операций и комитет планирования, а также несколько
сократил аппарат в целом. 19 февраля 1961 г. Белый
дом опубликовал «Заявление президента, в связи с под¬
писанием приказа о ликвидации комитета координации
операций». Выдвинув общую цель «повышения ответст¬
венности отдельных ведомств» и «усиления процесса
эффективной координации и осуществления» полити¬
ки, Кеннеди заявил, что часть функций комитета коор¬
динации будет передана государственному департа¬
менту.
Президент объявил, что проверка исполнения реше¬
ний будет осуществляться путем «непосредственного кон¬
такта» с ведомствами-исполнителями, чтобы «все знали,
что решил президент, и чтобы он, в свою очередь, был
полностью информирован о действиях, предпринятых для
выполнения решений».
На первых порах Кеннеди значительно сократил ко¬
личество заседаний совета: вместо еженедельных встреч
за первые полтора года президентства Кеннеди совет
13 “National Security Council. Study”, p. 2.
80

заседал всего 16 раз14. Однако впоследствии заседания
совета стали более регулярными и проводились один раз
в две недели или даже еженедельно.
Новый президент ликвидировал административные
различия между оперативной работой и планированием
политики. На практике это выразилось в слиянии аппа¬
рата Белого дома и аппарата Совета национальной
безопасности в единый аппарат, состоящий из людей,
способных вести эффективную оперативную работу и од¬
новременно планировать политику. Таким образом, отпа¬
ла необходимость в специальном планирующем органе —
комитете планирования. Главный принцип нового, «силь¬
ного» президента состоял в том, чтобы исключить все
административные ступени между президентом и члена¬
ми правительства.
С этого времени центральным звеном аппарата сове¬
та стала сравнительно небольшая группа во главе с
помощником по национальной безопасности. Она посто¬
янно держит в поле зрения основные внешнеполитические
и военные проблемы, находясь в курсе последних разве¬
дывательных данных. Ей помогают специальные времен¬
ные группы, создаваемые для изучения наиболее слож¬
ных политических вопросов. Другим вспомогательным
звеном группы помощника стала военная группа аппа¬
рата Белого дома, сконцентрировавшая свое внимание
на более узких проблемах военной стратегии и на воен¬
ных аспектах отношений между Востоком и Западом.
Такая организация аппарата, ведающего националь¬
ной безопасностью, дает, по мнению Кеннеди и Джонсо¬
на, более определенный и свободный досуп к соответ¬
ствующим политическим вопросам и облегчает принятие
решений. Упор на индивидуальную, а не на коллектив¬
ную ответственность в политических вопросах распрост¬
ранен и на межведомственную координацию исполнения
решений.
14 В интервью по телевидению Кеннеди заявил, что он решил за¬
менить регулярные заседания совета частыми неофициальными
встречами с некоторыми ведущими членами правительства. «Офици¬
альные заседания совета с участием более широкой группы,— заявил
Кеннеди,— не столь эффективны. К тому же труднее решать важ¬
ные вопросы национальной безопасности в присутствии большой
группы лиц» (“U. S. News and World Report”, Apr. 24, 1961. p. 8).
6—1005
81

В октябре 1962 года Кеннеди создал упоминавшийся
выше исполком Совета национальной безопасности15.
Создание этого нового органа свидетельствовало о неу¬
довлетворенности Кеннеди официальным составом сове¬
та, который формально делится по закону 1947 года на
различные категории. Основные помощники Кеннеди Со¬
ренсен, Банди и в первую очередь его брат Р. Кеннеди
оказались вне первой категории постоянных членов со¬
вета (по закону).
Президент счел уместным устранить даже это фор¬
мальное различие и создал исполком, все члены которого
получили одинаковые права.
Президент Джонсон в основном придерживается вве¬
денной Кеннеди структуры органов Совета национальной
безопасности. Он возродил не собиравшийся после
карибского кризиса исполком (в узком составе: министр
обороны, государственный секретарь и два помощника
президента). С другой стороны, стали более регулярны¬
ми, чем при Кеннеди, заседания совета в целом. Они про¬
водятся еженедельно. Заслуживают внимания высказы¬
вания о том, что Джонсон, возможно, восстановит коми¬
тет координации операций, значительно расширив его
полномочия. Ожидают, что в таком случае комитет воз¬
15 Исполком образовался на базе так называемой «Внутренней
группы» президента, состоявшей из 12 человек (см. “The Saturday
Evening Post”, Dec. 8, 1962, p. 17). В него вошли следующие лица:
министр юстиции Р. Кеннеди, министр обороны Р. Макнамара, спе¬
циальный помощник М. Банди (эти три члена группы были, по оценке
американской печати, ближе других к президенту во время кризиса),
вице-президент Л. Джонсон, государственный секретарь Д. Раск,
министр финансов Д. Диллон, председатель объединенного комитета
начальников штабов М. Тэйлор, директор ЦРУ Дж. Маккоун, заме¬
ститель государственного секретаря Дж. Болл, заместитель министра
обороны Р. Гилпатрик, посол по особым поручениям Л. Томпсон
и специальный советник президента Т. Соренсен. В работе группы
принимали также участие представитель США в ООН А. Стивен¬
сон и три «старших государственных деятеля» — Д. Ачесон,
Р. Ловетт и Дж. Макклой (см. “The New York Herald Tribune”, Nov.
2, 1962).
В дни кризиса исполком заседал практически непрерывно. Ему
помогали заместитель Банди К. Кейсен, исполнительный секретарь
совета Б. Смит и адъютант президента генерал Ч. Клифтон. Эти
лица непрерывно дежурили в специальном подвальном помещении
Белого дома, куда поступали все важнейшие сообщения (подробнее
об исполкоме см. “The Saturday Evening Post”, Dec. 8, 1962, pp. 16,
18, 20).
82

главит вице-президент, поскольку, по распространенно¬
му мнению, комитет был малоэффективным из-за то¬
го, что он не имел необходимых полномочий и им
руководил недостаточно авторитетный член прави¬
тельства 16.
В условиях существования разветвленного аппарата
совета многим министерствам и ведомствам пришлось
позаботиться о собственном специальном аппарате, кото¬
рый обеспечивал бы должную связь с советом 17.
В государственном департаменте вопросами Совета
национальной безопасности ведает Совет планирования
политики. Составление первоначальных проектов доку¬
ментов Совета национальной безопасности осуществляет¬
ся во многих случаях территориальными отделами депар¬
тамента. Помимо этого заместитель государственного сек¬
ретаря, ранее возглавлявший комитет координации опе¬
раций, имеет в своем непосредственном аппарате специ¬
ального помощника по делам совета. Этот помощник
представляет департамент в рабочих органах совета и
наблюдает за работой в них других представителей де¬
партамента.
Еще более сложные организационные изменения
вызвало разбухание органов совета в министерстве обо¬
роны. Вместе с заместителем министра обороны, пред¬
ставлявшим министерство в комитете координации, и
помощником министра обороны по делам международной
безопасности ответственность за дела совета несет спе¬
циально выделенный заместитель помощника министра
обороны. Заместителю помощника подчинены два отдела
по делам Совета национальной безопасности, возглав¬
ляемые директорами. Директора отделов представляют
министерство в рабочих органах совета.
Особый отдел создан в составе объединенного комите¬
та начальников штабов. Административные единицы по
делам совета имеются в штабах трех видов вооруженных
сил. В штабе армии, например, учрежден пост специаль¬
ного помощника по делам совета, подчиненного замести¬
телю начальника штаба по операциям и директору
управления планирования. Помощник одновременно
возглавляет отдел штаба по международным делам и
16 См. ‘‘The New York Times”, March 29, 1964.
,7 Даже в аппарате вице-президента один пз помощников зани¬
мается делами совета.
6*	83

планированию политики. Этот отдел, насчитывающий
около 20 оперативных работников, занимается составле¬
нием проектов документов от имени начальника штаба
армии для органов совета.
Бюрократизация совета ярко проявляется в органи¬
зации и процедуре его работы. Вопросы процедуры стали
предметом рассмотрения уже на первом заседании сове¬
та в сентябре 1947 года. Было решено не устанавливать
строгого расписания заседаний и не вести протоколов.
Местом работы совета был избран зал заседаний каби¬
нета в Белом доме. Эти первые решения, несомненно,
были подсказаны опытом работы кабинета. Однако быст¬
рый рост значения совета диктовал необходимость упоря¬
дочения его работы. С мая 1948 года заседания совета
стали проводиться регулярно — два раза в неделю. В
основу его деятельности было положено составление
и рассмотрение различных документов18. Кроме них
в повестку для заседаний включаются устные сообщения,
или, как их обычно называют, «доклады».
На заседаниях совета после краткого вступительного
сообщения помощника президента по национальной безо¬
пасности первым высказывается по существу вопроса
либо председатель, либо следующий по старшинству член
совета 19. Затем члены совета высказываются по очереди,
в порядке старшинства, после чего следует общая дис¬
куссия. Голосование в совете не проводится. Ввиду от¬
сутствия протоколов заседаний единственным письмен¬
ным документом, отражающим работу совета, является
запись его рекомендаций президенту. После одобрения
президентом выводов этого документа он превращается
в директиву по вопросам национальной безопасности.
18 Эта документы можно разделить на четыре категории: а) ос¬
новные документы 'по кардинальным проблемам, охватывающим
целый ряд вопросов внешнеполитической, военной и экономической
стратегии; б) документы, посвященные отдельным иностранным го¬
сударствам или географическим районам; в) так называемые «опе¬
ративные» документы, касающиеся отдельных проблем националь¬
ной безопасности, например атомная энергия, торговля между Во¬
стоком и Западом, «контроль над вооружениями» и т. п.; г) доку¬
менты, определяющие общие установки в организационных вопро¬
сах, например принципы организации самого совета, разведыватель¬
ных органов, органов внутренней безопасности и т. п.
19 То есть в том порядке, в каком члены совета названы в за¬
коне о национальной безопасности.
84 '

Затем краткий отчет и утвержденные президентом доку¬
менты совета рассылаются главам соответствующих ве¬
домств с общими указаниями президента об исполнении
принятых решений.
Полная подборка решений совета находится в архи¬
вах последнего. Кроме того, каждое ведомство имеет
подборку таких решений по вопросам своей компетенции.
Совет не делает публикаций от своего имени. Если пре¬
зидент находит уместным опубликование того или иного
решения, он делает это от своего имени или от имени
одного из министров.
Эйзенхауэр сосредоточил в совете решение основных
государственных вопросов. «Действующие указания пре¬
зидента, — заключила подкомиссия Джексона, — преду¬
сматривают, что все решения, касающиеся политики на¬
циональной безопасности, за исключением чрезвычайных
вопросов, вырабатываются в рамках совета. Теоретичес¬
ки охват советом таких проблем является всеобъемлю¬
щим» 20. По указанию Эйзенхауэра и в соответствии с
просьбой подкомиссии Джексона аппарат совета разра¬
ботал устав совета под названием «Совет национальной
безопасности (официальное описание)»21, в котором
было значительно развито составленное в 1948 году по¬
ложение о статусе совета. Было составлено также описа¬
ние комитета по координации операций.
В первые годы пребывания у власти правительства
Эйзенхауэра совет работал весьма интенсивно22. В аме¬
риканской буржуазной литературе это объясняется необ¬
ходимостью для новой администрации пересмотра поли¬
тики прежнего правительства. Действительно, в первые
два года при Эйзенхауэре совет уделял внимание анали¬
зу примерно 100 основных политических документов,
20 “National Security Council. Study”, p. 3.
21 Эйзенхауэр считал, что «совет — это коллективный орган,
состоящий из отдельных лиц, которые дают советы президенту как
таковые, а не как представители ведомств. Их задача состоит
в стремлении... но-государственному решать проблемы национальной
безопасности» (“Organizing for National Security. Selected Materials”,
p. 64).
22 К началу 1956 года совет провел в общей сложности 273 засе¬
дания и было принято 1508 решений (из них более чем за 5 лет рабо¬
ты совета при Трумэне— 128 заседаний и 699 решений, а за 3 года
президентства Эйзенхауэра — 145 заседаний и 809 решений)
(“Foreign Affairs”, Apr., 1956, р. 442).
85

одобренных Трумэном. Но дело не в этом. Сами буржу¬
азные авторы признают, что принципиальные положения
накопленного советом «резервуара решений» остаются
неизменными, независимо от смены правительства.
Главная причина повышенной активности совета кро¬
ется в серьезных неудачах внешней политики США и их
союзников в этот период, и прежде всего в провале аме¬
риканской агрессии в Корее, а также в том, что прави¬
тельство Эйзенхауэра сделало ставку на дальнейшее
усиление «холодной войны»23. С 1955 года в основном
в связи с болезнью Эйзенхауэра произошло известное
снижение активности совета (совет собирался не более
36—43 раз в год).
После своего переизбрания на пост президента
в 1956 году Эйзенхауэр установил, что совет должен
в основном заниматься разработкой или изменением
основных положений политики.
В осуществление .одного из предложений доклада
Катлера Эйзенхауэр в 1953 году дал указание о том,
чтобы рекомендации совета включали сведения о стои¬
мости предлагаемых программ.
Как любой орган буржуазного государства, Совет
национальной безопасности страдает неизлечимыми по¬
роками, коренящимися в самой природе буржуазного
государственного аппарата. Время от времени в пылу
политической полемики буржуазные политиканы выдают
некоторые «секреты», проливающие свет на антинарод¬
ную, антидемократическую сущность как всего буржуаз¬
ного государства в целом, так и государственного аппа¬
рата и его отдельных звеньев. Это довольно часто случа¬
ется в США, где показная «борьба» двух буржуазных
партий в ходе предвыборных кампаний приобретает осо¬
бенно шумный и крикливый характер. Так получилось
и с Советом национальной безопасности. В ходе предвы¬
борной кампании 1959—1960 годов на него обрушился
целый ряд резких критических замечаний. Огонь крити¬
ков из лагеря демократов был сосредоточен именно на
совете, как на главном органе республиканского прави¬
тельства.
23 Об этом открыто заявляют буржуазные исследователи Т. Стэн¬
ли и Г. Рэнсом (см. “Organizing for National Security. Selected Mate¬
rials”, p. 82).
86

Критика совета имела, однако, и более глубокие осно¬
вания. Она отразила раздражение хозяев Америки явны¬
ми провалами американской политики и серьезными
поражениями США в соревновании с Советским Союзом.
Резкие критические высказывания в адрес совета оказа¬
ли определенное влияние на президента Кеннеди, кото¬
рый перестроил работу «президентского механизма»,
перенеся центр тяжести правительственной деятельности
в аппарат Белого дома. Возможно, что Кеннеди сделал
это отчасти потому, что совет оказался слишком ском¬
прометированным.
Объектом критических замечаний стали практически
все основные аспекты деятельности и структуры совета.
Эти замечания сохраняют свое значение и теперь, пос¬
кольку реорганизация совета при Кеннеди не изменила
существа дела, а президент Джонсон в какой-то мере
возвратился к методам Эйзенхауэра. Сообщая о серьез¬
ной критике американской общественности в адрес пра¬
вительства Джонсона в связи с агрессией во Вьетнаме
и Доминиканской Республике, американский еженедель¬
ник «Ньюсуик» отмечал, в частности, что его внешнепо¬
литические решения — это набор старых «разрезанных
и склеенных решений»24.
Одним из самых серьезных пороков совета была наз¬
вана бюрократизация, выразившаяся в создании сис¬
темы органов совета, во внедрении письменных до¬
кументов по всем вопросам и их прохождении
через все стадии рассмотрения25. В совете процветает
«департаментализм», поскольку все члены совета, кроме
президента, вице-президента и специального помощника,
представляют министерства и ведомства. Они ведут
«партизанскую войну» между собой и, «как львица
львят», защищают узковедомственные интересы. Каж¬
дый старается представить имеющиеся данные и ин¬
формацию в выгодном для своего учреждения свете.
Крупные министерства стараются подавить своим авто¬
24 “Newsweek’’, Мау 17, 1965, р. 14.
25 Например, Дж. Кеннан обвинил совет в «слоновой болезни»
разбухания аппарата, в насаждении неоправданно громоздкой про¬
цедуры, приводящей к ненужным затяжкам и оказывающей «мертвя¬
щее воздействие» на любое дело (см. G. Kennan, America’s
Administrative Response to its World Problems, “Organizing for Natio¬
nal Security. Selected Materials”, pp. 112, 117, 119, 121).
87

ритетом другие, а малые ведомства — заручиться под¬
держкой президента против больших.
Результатом этих двух наиболее существенных недо¬
статков совета явилась его неспособность выполнить свою
основную, задачу —■ планировать политику. Члены совета,
озабоченные и занятые обеспечением текущих интересов
своих ведомств, не имеют ни времени, ни желания зани¬
маться таким неблагодарным и неопределенным делом,
как долгосрочное планирование политики. Совет оказал¬
ся, кроме того, не только неспособным выдвигать новые
предложения, но и невосприимчивым к новым идеям и
другим новшествам. Планирование политики по-прежне¬
му сосредоточено в государственном департаменте и в
министерстве обороны. Совет не смог полностью выпол¬
нить требование закона 1947 года о выработке единооб¬
разной внешней, военной и внутренней политики. Вмес¬
то этого он подчас дает президенту сумму разрозненных
и противоречивых предложений различных ведомств.
Многие рекомендации совета лишены внутреннего един¬
ства и единообразного подхода к проблеме, что затруд¬
няет выработку политической линии и не дает представ¬
ления о накопленном опыте в данном вопросе26.
Поскольку Эйзенхауэр довольно часто ограничивался
простым одобрением рекомендаций совета, правительст¬
венные учреждения оказывались без целенаправленных
политических директив и продолжали в силу бюрокра¬
тической рутины выполнение прежних решений, подчас
выработанных в обход совета. Совет зачастую оказывал¬
ся в хвосте событий. Наряду с рекомендациями общего
характера27, которые могли истолковываться каждым
26 Некоторые документы совета, по выражению Г. Киссингера,
напоминают портрет, в котором «один художник писал лицо, дру¬
гой — тело, третий — руки, а четвертый — ноги, просто потому, что
каждый из них был особенно умелым в своей области» (“Organizing
for National Security. Selected Materials”, p. 139).
27 Некоторые документы совета составлялись, например, в сле¬
дующем виде: «Политика США будет состоять в помощи стране
«X» в создании устойчивого и эффективного правительства, способ¬
ного пользоваться поддержкой общества, обеспечивать постоянными
и организованными путями экономическое и социальное развитие
и избегать крайности коммунистической или правой диктатуры. Сое¬
диненные Штаты должны быть готовы оказать помощь в улучшении
государственного управления, содействии экономическому развитию
и повышению уровня образования» (“Foreign Affairs”, Jan., 1961,
р. 284).
88

ведомством в своих интересах, совет часто вырабатывал
компромиссные документы, в которых не только затуше¬
вывались разногласия с помощью формулировок, лишен¬
ных конкретного содержания, но во имя компромисса
даже искажалась действительная картина, поскольку
выхолащивались или попросту исключались данные, не
устраивавшие то или иное ведомство. Рекомендации со¬
вета теряли ценность и становились малопригодными
как директивные документы. По мнению критиков, выя¬
вилась и неспособность совета действительно координи¬
ровать работу правительственных учреждений, особенно
основных. Не удивительно поэтому, что даже сам Эйзен¬
хауэр все чаще прибегал к помощи неофициальных ко¬
миссий, что свидетельствовало, по словам сенатора
Джексона, о «банкротстве существующего механизма
Совета национальной безопасности»28.
Суммировав критические замечания, подкомиссия
Джексона пришла к выводу о необходимости ликвида¬
ции комитетов планирования и координации операций,
порождавших лишь общие, не ведущие к практическим
шагам рекомендации в «процессе переговоров, сделок,
предложений и контрпредложений многих заинтересо¬
ванных департаментов»29. Подкомиссия рекомендовала
упразднить оба комитета и вернуться к ранее существо¬
вавшей структуре аппарата совета.
* *
*
Как один из главных правительственных органов,
Совет национальной безопасности имеет совершенно оп¬
ределенную задачу проведения агрессивного реакцион¬
ного курса по внешней политике, преследующего мифи¬
ческую цель «американского превосходства» в мировых
делах, направленного на разжигание «холодной войны»
и подавление национально-освободительного движения.
Это прямо признают даже американские буржуазные
авторы. Говоря о причинах и целях создания совета, они
прямо указывают на «новую роль США в мировых
делах», на их «лидерство в свободном мире»30, на необ¬
28 “Organizing for National Security. Selected Materials”, p. 155.
29 “The National Security Council. Study”, p. 2.
3° “Organizing for National Security, Selected Materials”, p. 42.
89

ходимость усиления «холодной войны». «Совет нацио¬
нальной безопасности, — пишет профессор Д. Броган,—
создан для холодной войны, и на время холодной войны
он будет важнее кабинета»31.
Это, конечно, не значит, что только совет занимается
проведением генеральной политической линии американ¬
ских монополистов. Вся гигантская государственная ма¬
шина США подчинена этой задаче. Поэтому вполне есте¬
ственно, что некоторые важные решения правительства
принимаются в обход Совета национальной безопасности.
Тем не менее совет играет важную роль среди прави¬
тельственных органов. За 19 с лишним лет своего суще¬
ствования совет более 13 лет был хотя и не единствен¬
ным, но главным органом для решения проблем нацио¬
нальной безопасности. Причем при Эйзенхауэре, то есть
в течение 8 лет, он ведал почти всеми такими вопросами.
2.	АППАРАТ БЕЛОГО ДОМА
Аппарат Белого дома — важное звено не толь¬
ко Исполнительного управления президента, но и всего
правительственного механизма. В нем собраны ближай¬
шие и особо доверенные помощники и советники главы
правительства, на которых он опирается в своей повсед¬
невной работе. Значение аппарата Белого дома неуклон¬
но возрастает по мере дальнейшей концентрации власти
в руках президента. Одновременно растет и удельный
вес этого «личного штаба» президента среди других пра¬
вительственных органов, поскольку расширяется его
участие в руководстве важнейшими областями государ¬
ственной деятельности.
По словам одного из наиболее влиятельных помощ¬
ников Джонсона Б. Мойерса, в последние два года пре¬
зидентский аппарат Белого дома расширил свою власть
до максимума, что привело к ослаблению роли прави¬
тельства и конгресса32.
iB официальном справочнике правительства США
функции аппарата Белого дома определены следующим
31 D. W. Brogan, Ап Introduction to American Politics, L.,
1954, p. 279.
32 “U. S. News and World Report", June 13, 1966.
90

образом: «Аппарат служит президенту для детального
, осуществления многих, функций, связанных с его непо¬
средственными обязанностями. Аппарат президента об¬
легчает и поддерживает связь с конгрессом, отдельными
членами конгресса, главами исполнительных департа¬
ментов и ведомств, с прессой и другими средствами ин¬
формации, а также с общественностью. Помощники пре¬
зидента являются его личным персоналом, они помогают
президенту в различных вопросах по его усмотрению»33.
Даже из этой скупой и туманной формулировки вид¬
но, какое серьезное место отводится аппарату. Он вы¬
полняет роль связующего звена между президентом и
конгрессом, между главой правительства и огромной ма¬
шиной государственного аппарата, между руководите¬
лем исполнительной власти и средствами общественной
информации. Однако существо деятельности этого «лич¬
ного персонала президента» скрывается за неопределен¬
ными формулами «детального осуществления многих
функций» и «помощи» в различных вопросах по усмотре¬
нию президента. Основное назначение аппарата Белого
дома далеко выходит за рамки задачи поддержания свя¬
зи между Белым домом и внешним миром.
Ведущие сотрудники аппарата входят в состав и са¬
мым активным образом участвуют в работе всех высших
правительственных органов, включая кабинет и Совет
национальной безопасности. Наряду с министрами и
другими руководителями правительственных учреждений
они разрабатывают политику правительства и обеспечи¬
вают ее осуществление. Президент возлагает на них вы¬
полнение особо ответственных политических заданий.
Аппарат Белого дома — это одна из основных составных
частей непосредственного окружения президента, под
влиянием которого он постоянно находится и которое в
значительной степени определяет существо президент¬
ских решений.
Аппарат Белого дома — это не только «правая рука»,
но и своеобразные «политические глаза и уши» президен¬
та. Он представляет собой едва ли не основной инстру¬
мент, используемый президентом для определения пуль¬
са политической жизни в стране и за рубежом. Через
своих помощников и советников в Белом доме президент
33 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 52.
91

не только осуществляет свое влияние на конгресс и на
общественное мнение, не только руководит деятельностью
своей партии, но и следит за событиями и получает необ¬
ходимую информацию. А от того, какая информация по¬
ступает к президенту и как она преподносится, во многом
зависит его мнение. Не удивительно поэтому, что посты
основных помощников и советников президента в Белом
доме относятся к числу важнейших правительственных
постов.
Эволюция аппарата Белого дома. Хотя существование
аппарата Белого дома было законодательно оформлено
лишь в 1939 году, когда он был формально включен в
состав вновь созданного Исполнительного управления
президента, его возникновение относится еще к периоду
пребывания у власти первого президента США Вашинг¬
тона. В XIX и в начале XX века аппарат президента в
Белом доме насчитывал лишь несколько человек и вклю¬
чал личных секретарей президента34. Однако впослед¬
ствии ввиду продолжавшегося расширения полномочий
президента и быстрого роста числа различных государ¬
ственных учреждений, что ярко проявилось уже в годы
«нового курса», аппарат стал разрастаться, хотя и в ос¬
новном за счет работников среднего звена 35.
В 1934 году Ф. Рузвельт создал комиссию во главе с
Л. Браунлоу для изучения проблем административного
34 Так, у Вашингтона было всего три сотрудника в Белом доме,
у Джефферсона'в 1802 году—'два, у Джексона в 1830 году — два,
у Линкольна в 1863 году — четыре, у Т. Рузвельта в 1902 году —
пять, у Тафта в 1911 году — шесть, а у Вильсона в 1918 году — семь.
35 До второй мировой войны в аппарате Ф. Рузвельта было
37 сотрудников, а во время войны (считая временно прикомандиро¬
ванных сотрудников других ведомств) уже 55. Президент Трумэн
довел число работников в Белом доме почти до 300, а на 1 января
1960 г. в штате аппарата числилось 405 человек (см. W. Binkley,
The Man in the White House, Baltimore, 1960, p. 206). Впоследствии
в результате сокращения технического персонала количество сотруд¬
ников аппарата несколько уменьшилось, в настоящее время в нем
работают 289 человек (см. “U. S. Civil Service Commission. Monthly
Report of Federal Emloyment”, Jan. 1966, p. 2), в том числе около
30 руководящих работников. Неизмеримо выросли и ассигнования на
содержание президентского штаба. Если около 100 лет назад прези¬
дент Грант расходовал на своих шестерых помощников ежегодно
менее 14 тыс. долл., то в 1966/67 финансовом году правительство
запросило на нужды аппарата более 2,95 млн. долл. (см. “The Budget
of the United States Government. Fiscal Year Ending June 30, 1967,
Appendix”, Wash., 1966, p. 49).
92

руководства. Одной из наиболее важных рекомендаций
этой комиссии было создание официального аппарата в
Белом доме. Стремясь облегчить задачу президента по
руководству громоздкой системой государственных орга¬
нов, комиссия предусмотрела организацию при прези¬
денте такого подсобного штата, который обеспечил бы
приток в Белый дом необходимых сведений от прави¬
тельственных учреждений и своевременное уведомление
их о президентских решениях. Это предложение обосно¬
вывалось тем, что президент должен был, наконец, полу¬
чить аппарат для выполнения своей конституционной
обязанности следить за точным соблюдением законов.
Учитывая рекомендации комиссии и стремясь придать
своим непосредственным помощникам больший автори¬
тет и официальный статус, Ф. Рузвельт издал (в разви¬
тие закона о реорганизации 1939 г.) исполнительный
приказ, который определил административные звенья
Исполнительного управления президента. Первым среди
них был назван аппарат Белого дома.
Формирование аппарата Белого дома. Если при фор¬
мировании, например, кабинета президент в какой-то
степени связан сложившимися традициями и обычаями,
то его выбор своих ближайших помощников в Белом до¬
ме не ограничен ничем. Как отмечает Соренсен, эти
лица- подбираются не на основе принципа географиче¬
ской представительности, партийных или иных сообра¬
жений, а « по их способности удовлетворять предъявляе¬
мым президентом требованиям и говорить его языком»36.
По существующему обычаю на работников аппарата не
распространяется конституционное требование об утвер¬
ждении сенатом президентских назначений на руководя¬
щие посты в исполнительном аппарате, хотя совершенно
очевидно, что ведущие сотрудники аппарата Белого до¬
ма в первую очередь относятся к категории высших пра¬
вительственных чиновников.	■
Кроме того, по сложившейся практике работники
Белого дома обладают своеобразным иммунитетом в от¬
ношении конгресса и прессы. Конгрессмены лишь в ред¬
ких случаях вызывают их для дачи показаний в комис-
36 Т. Sorensen, The Decision-Making in the White House
The Olive Branch or the Arrows, N. Y., 1963. p. 70,
93

сиях, а среди журналистов считается неудобным прямо
цитировать представителей аппарата (за исключением,
естественно, пресс-секретаря), дающих информацию
обычно в строго доверительном и неофициальном по¬
рядке.
Все это создает дополнительные удобства для прези¬
дента. Он получает неограниченные возможности не
только свободно определять и изменять по своему усмо¬
трению структуру аппарата Белого дома, но и совершен¬
но бесконтрольно, в обход конституционной процедуры,
назначать угодных ему людей, деятельность которых
тщательно скрывается от посторонних глаз.
Методы руководства президента и структура аппара¬
та Белого дома. Каждый президент организует работу
своего «личного штаба» в соответствии с собственными
методами руководства. В этом отношении он не связан
никакими формальными моментами или традициями.
Методы президента неизбежно отражаются на структуре
аппарата, хотя его главные звенья в основном сохраня¬
ются. Удобнее всего эту зависимость проследить на при¬
мере Эйзенхауэра, с одной стороны, и Кеннеди и Джон¬
сона—с другой, подход которых к организации работы
аппарата был глубоко различен.
Эйзенхауэр стремился в максимально возможной сте¬
пени построить весь аппарат по образцу военного штаба.
После прихода к власти он назначил Ш. Адамса помощ¬
ником президента, поручив ему реорганизовать аппарат.
Выполняя указания Эйзенхауэра, Адамс положил в ос¬
нову организации аппарата принципы четкого разграни¬
чения функций, единоначалия, определенной линии под¬
чинения, прохождения дел «строго по каналам». Во гла¬
ве всей работы стоял сам Адамс, выполнявший роль «на¬
чальника штаба», которому президент, по выражению
американского буржуазного юриста Л. Кенига, «свобод¬
но и с готовностью» делегировал свои полномочия37.
Превратившись фактически в могущественного
премьер-министра в правительстве, Адамс единолично
решал большую часть вопросов (за исключением внеш¬
неполитических проблем, находившихся в ведении госу¬
дарственного секретаря Даллеса), представляя прези¬
денту готовые решения, с которыми последний обычно
37 L. Koenig, Invisible Presidency, N. Y., 1960, p. 350.
94

соглашался. Помощник президента регулировал поступ¬
ление к президенту всех документов и информации.
Адамс направлял и организовывал работу кабинета38 39.
Ему помогал секретарь Белого дома по делам аппарата,
который организовывал работу аппарата, направлял по¬
ток входящих и исходящих документов, контролировал
исполнение президентских решений и координировал
взаимодействие отдельных звеньев аппарата.
Критика бюрократизации аппарата при Эйзенхауэре
была использована Кеннеди в предвыборной кампании,
который, собираясь быть «сильным президентом», обе¬
щал, в частности, сам вникать в существо важных вопро¬
сов, не поручая их решение другим лицам, и перестроить
работу аппарата. Выполнение этой задачи он возложил
на одного из своих ближайших советников профессора
Р. Нейштадта. Исходя из опыта других президентов, и
в первую очередь из концепции «административной кон¬
куренции» Ф. Рузвельтазэ, Нейштадт предложил упразд¬
нить пост помощника президента как промежуточную
ступень между президентом и его аппаратом и постро¬
ить работу аппарата Белого дома таким образом, чтобы
все президентские советники, независимо от возложен¬
ных на них обязанностей или наличия у них определен¬
ных участков работы, подчинялись непосредственно пре¬
зиденту и привлекались при необходимости к решению
любого вопроса. Кеннеди принял рекомендации Ней-
38 Роль Адамса в правительстве Эйзенхауэра весьма подробно
освещается в американской буржуазной юридической литературе (см.,
например, R. Neustadt, Presidential Power, N. Y., 1964; L. Henry,
Presidential Transition, Wash., 1960; R. Donovan, Eisenhower. The
Inside Story, N. Y., 1956), а также в мемуарах Эйзенхауэра (Dwight
D. Eisenhower, The White House Years. Mandate for Change,
1953—56. Garden City (N. Y., 1963), и самого Адамса (Sherman
Adams, Firsthand Report. The Story of the Eisenhower Adminitsra-
tion, N. Y„ 1961).
39 Концепция «конкуренции» в административном руководстве
уходит своими корнями еще в президентство Вашингтона. Характе¬
ризуя в своей книге «Век Рузвельта» методы Ф. Рузвельта, профес¬
сор А. Шлезингерлишет: «Его любимый прием заключался в том,
чтобы оставлять полномочия подчиненных неполными, юрисдик¬
цию неопределенной, задания дублирующимися. Результатом... была
частая неразбериха на оперативном уровне; но ни один другой метод
не мог бы столь же надежно обеспечить президенту возможность
принимать решения» (A. Schlesinger, The Age of Roosevelt,
vol. 2, The Coming of the New Deal, Boston, 1959, p. 528).
95

штадта, и они легли в основу организации аппарата Бе¬
лого дома, которая в принципе не изменилась и в на¬
стоящее время.
Если бюрократизация аппарата приводила к застою,
отсутствию инициативы, неоправданным задержкам, то
система «конкуренции» усилила нездоровое соперниче¬
ство между отдельными работниками, их взаимную по¬
дозрительность и недоверие, что и без того характерно
для высших правительственных органов современного
империалистического государства, в состав которых
входят ставленники конкурирующих групп монополисти¬
ческой буржуазии. Несмотря на внешнюю «демократи¬
зацию» работы аппарата, в нем еще больше обострилась
борьба за власть, сохранился фаворитизм и главенство
отдельных лиц. Наибольшим влиянием в аппарате Кен¬
неди пользовался специальный советник Т. Соренсен, ко¬
торого называли «вторым наиболее могущественным че¬
ловеком в Вашингтоне» и «заместителем президента».
По существу он занял место Адамса.
Специальный советник и его группа составляли по¬
чти все речи, послания и другие документы президента,
что предопределяло их активную роль в разработке по¬
литики правительства40. Особенно большая роль при¬
надлежала специальному советнику и его группе во вну¬
триполитических делах. В одном из своих выступлений
по телевидению президент прямо заявил, что через Со¬
ренсена «проходят все внутриполитические вопросы»41.
Кеннеди включил Соренсена в состав исполнительного
комитета Совета национальной безопасности.
Хотя принципиальный подход Джонсона к организа¬
ции аппарата Белого дома совпадает с подходом Кенне¬
ди, с приходом к власти нового президента в аппарате
произошли некоторые существенные перемены не только
в персональном составе работников, но и в перераспре¬
делении обязанностей между его отдельными звеньями.
40 По свидетельству журнала «Лайф», Соренсен написал основ¬
ную часть известной речи Кеннеди в Американском университете
в Вашингтоне в 1963 году, в которой были высказаны некоторые
здравые мысли о современной международной обстановке и совет¬
ско-американских отношениях. Он же участвовал в подготовке внеш¬
неполитических документов (См. «Life», March 6, 1964).
41 Цит. по J. Crown, G. Р е n t у, Kennedy in Power, N. Y.,
1961, p. 28.
96

Среди руководящих работников выделилась, так назы¬
ваемая «большая десятка», то есть группа из 10 наибо¬
лее влиятельных помощников президента. Наряду с не¬
сколькими помощниками, оставшимися в аппарате после
Кеннеди, в эту группу входит ряд новых лиц, в основном
представляющих техасские деловые круги.
Характерной чертой «десятки» является то, что она
включает как руководителей основных групп аппарата,
так и помощников президента, не имеющих постоянных
поручений. Наиболее влиятельные сотрудники Джонсо¬
на— это специальные помощники Б. Мойере и У. Ростоу,
которые вместе с государственным секретарем Д. Рас¬
ком и министром обороны Р. Макнамарой являются
главными внешнеполитическими советниками прези¬
дента (в декабре 1966 г. было объявлено, что Б. Мойере
оставит свой пост).
Б. Мойере, кроме того, выполняет обязанности пресс-
секретаря, ведает вопросами законодательной програм¬
мы правительства, определяет содержание и форму вы¬
ступлений президента и редактирует их. К Мойерсу в
значительной мере перешли выполнявшиеся ранее спе¬
циальным советником функции по составлению прези¬
дентских посланий «о положении страны» и других по¬
сланий конгрессу, излагающих долгосрочные правитель¬
ственные программы42.
Мойерса считают одним из основных авторов широ¬
ко разрекламированной программы «Великого обще¬
ства» 43. Он, в частности, непосредственно руководил ра¬
ботой 14 рабочих групп, разрабатывавших отдельные
аспекты этой программы. После скандальной отставки
помощника президента У. Дженкинса Мойере стал ад¬
министративным руководителем аппарата Белого дома.
Он координирует работу его отдельных групп, осущест¬
42 Эта деятельность получает особый размах в первый период
пребывания у власти нового правительства, когда еженедельно в
конгресс направляется по 2—3 послания президента по различным
вопросам — по обороне, помощи иностранным государствам, сель¬
скому хозяйству, налоговому обложению, образованию, здравоохра¬
нению и т. п.	.
43 Выдвинутая в 1964 году правительством Джонсона демаго¬
гическая программа борьбы с нищетой, обеспечения занятости, улуч¬
шения социального обслуживания и т. п.
7—1005
07

вляет проверку исполнения, создает и контролирует мно¬
гочисленные межведомственные комиссии и рабочие
группы при аппарате. Мойере считается наиболее влия¬
тельным членом «большой десятки»44.
В «большую десятку» входят также специальные по¬
мощники Дж. Калифано и Д. Кейтер, занимающиеся
внутриполитическими и экономическими проблемами, и
специальный помощник по Вьетнаму Р. Комер. Осталь¬
ные члены «десятки» — это руководители основных
функциональных звеньев аппарата.
Основные функциональные звенья аппарата. Можно
выделить шесть главных звеньев: группа специального
помощника по делам национальной безопасности, груп¬
па секретаря по вопросам печати, группа помощника по
делам конгресса, группа специального советника, секре¬
тариат кабинета и секретариат президента.
Специальный помощник по делам национальной бе¬
зопасности возглавляет группу из десяти специалистов
по международным проблемам и географическим райо¬
нам (по «советским делам», по проблемам Дальне¬
го Востока, Арабского Востока, Африки, Латинской Аме¬
рики и т. п.). Американская печать называет его «заме¬
стителем президента по иностранным делам», а его
группу — «малым государственным департаментом». Спе¬
циальный помощник принимает живейшее участие в ре¬
шении внешнеполитических и военных вопросов и играет
центральную роль в организации работы Совета нацио¬
нальной безопасности. Он является одним из ближайших
помощников президента по проведению политики «хо¬
лодной войны» и обеспечивает с этой целью повседнев¬
ное взаимодействие всех государственных органов, и в
первую очередь государственного департамента, Пента¬
гона и ЦРУ. Группа специального помощника координи¬
рует не только разработку этими учреждениями полити¬
ческих предложений и планов, но и исполнение ими ре¬
шений президента.
44 Мойере работает с Джонсоном на протяжении многих лет.
Он был служащим принадлежащей Джонсону радиотелевизионной
станции в Техасе, а затем его помощником в сенате. Мойере проявил
большую активность во время избирательной кампании 1960 года
и после выборов работал помощником вице-президента США и за¬
местителем директора «Корпуса мира».
98

Специальный помощник, кроме того, руководит рабо¬
той группы «анализа ситуации» Белого дома, состоящей
в основном из представителей Пентагона. Группа пред¬
ставляет собой своеобразный оперативный центр аппа¬
рата, в который поступают основные оперативные сооб¬
щения через аналогичные группы государственного
департамента, Пентагона и ЦРУ, а также от их предста¬
вителей и агентуры за границей. Группа «анализа си¬
туаций» превращается в настоящий военный штаб при
главе правительства в период международных провока¬
ций американского империализма, когда возникают так
называемые «кризисы». Особенно интенсивной, напри¬
мер, была работа группы в период спровоцированного
США кризиса в районе К’арибского моря в октябре
1'962 года. Специальный помощник или его заместитель
просматривают практически все шифрограммы и другие
наиболее важные документы, поступающие на имя пре¬
зидента, и определяют степень их срочности й важности.
Через группу специального помощника президент полу¬
чает основное количество информации в области нацио¬
нальной безопасности45.
Специальный помощник — один из виднейших чле¬
нов правительства. Он участвует в заседаниях кабинета
в качестве наблюдателя и во всех президентских сове¬
щаниях по вопросам национальной безопасности. М. Бан¬
ди входил в состав исполкома узкого состава президента
Джонсона. Наряду с государственным секретарем и дру¬
гими высшими чиновниками он выполнял наиболее от¬
ветственные внешнеполитические задания. Например, в
феврале 1965 года, незадолго до начала систематических
преступных налетов американской авиации на терри¬
торию ДРВ, Банди совершил поездку в Южный Вьет¬
нам как один из авторов американской политики во
45 Наряду с этим группа ведет самостоятельное изучение ряда
наиболее актуальных и широких проблем национальной безопасно¬
сти, накапливает необходимый материал и соответствующие предло¬
жения правительственных органов. Особое внимание группа обра¬
щает на то, чтобы ни один существенный вопрос не выпал из поля
зрения правительства, чтобы были учтены все аспекты -рассматри¬
ваемой проблемы и не было пробелов в информации. На группу воз¬
ложено также участие в разработке долгосрочных внешнеполитиче¬
ских и военных программ. Этим участком непосредственно руково¬
дит заместитель специального помощника.	■
Т
99

Вьетнаме. Он же был одним из главных организаторов
агрессии США против народа Доминиканской Респуб¬
лики.
В феврале 1966 года Банди ушел в отставку, чтобы
занять пост президента «фонда Форда». Американская
печать расценила этот шаг как тактическую уловку с
его стороны, рассчитанную на то, что ему удастся вер¬
нуться в правительство на еще более важный пост госу¬
дарственного секретаря. Это мнение, по-видимому, не
лишено оснований.
И после отставки Банди продолжает заниматься
внешнеполитическими делами. Например, в мае 1966 го¬
да он совершил- двухнедельную поездку в Японию, где
вел переговоры с министром иностранных дел Сииной
по внешнеполитическим вопросам.
Обязанности Банди в аппарате Белого дома в насто¬
ящее время фактически выполняет его бывший замести¬
тель (при Кеннеди) У. Ростоу.
Большое значение в работе аппарата Белого дома
имеет группа секретаря по вопросам печати, пост которо¬
го был создан при президенте Ф. Рузвельте. Группа ру¬
ководит одним из важных участков работы Белого дома,
который в американской практике получил название
«поддержание связи с общественностью»; она информи¬
рует общественность через печать, радио и телевидение
о деятельности президента и возглавляемого им прави¬
тельства. На пресс-секретаря и его заместителя возло¬
жена серьезная задача создавать и поддерживать «облик
Белого дома», то есть вести целенаправленную и кропот¬
ливую обработку общественного мнения в нужном пра¬
вительству направлении.
Именно это звено аппарата с помощью других прави¬
тельственных учреждений задает официальный тон ги¬
гантской пропагандистской машине монополистического
капитала.
Секретарь Белого дома по вопросам печати проводит
еженедельные совещания с представителями информа¬
ционных органов различных ведомств как в целях коор¬
динации их деятельности, так и для подготовки (вместе
с другими работниками аппарата Белого дома) пресс-
конференций президента. Участники совещаний обмени¬
ваются имеющимися у них сведениями, составляют пе¬
ню

речень наиболее вероятных вопросов и примерные отве¬
ты на них4б.
Секретарь Белого дома по вопросам печати может
справляться со своими обязанностями лишь при условии
широкой осведомленности о правительственных делах.
По сложившейся традиции президент практически пре¬
доставляет ему право выбора в отношении участия в
большинстве заседаний и совещаний, проводимых в Бе¬
лом доме. Наиболее часто пресс-секретарь присутствует
на совещаниях президента с лидерами конгресса и на за¬
седаниях кабинета. Президент внимательно прислуши¬
вается к мнению своего пресс-секретаря, который по
сравнению с другими помощниками располагает самы¬
ми разнообразными источниками информации и наибо¬
лее полными сведениями. Пресс-группа Белого дома —
это своеобразный «барометр» общественного мнения в
стране и за рубежом, без которого президент не может
обойтись.	'
Помощник президента по делам конгресса возглавля¬
ет группу, в которую кроме него входят четыре его по¬
мощника. Это основной аппарат президента по связи с
конгрессом. Группа поддерживает постоянный рабочий
контакт с лидерами палат и председателями комиссий.
Она организует коллективные и индивидуальные встречи
президента с конгрессменами и, в частности, подготавли¬
вает еженедельные совещания президента с лидерами
конгресса, проводимые под видом завтраков в Белом
доме.
Наряду с Бюро бюджета группа активно участвует
в подготовке правительственных законопроектов. С этой
целью она получает и изучает письменные доклады ми¬
нистерств и ведомств о предполагаемой законодательной
46 Эта задача облегчается тем, что уже за несколько дней до
пресс-конференции секретарю Белого дома становятся известны по
неофициальным каналам основные вопросы, которые будут заданы
президенту. С другой стороны, он успевает к этому времени догово¬
риться о так называемых «инспирированных вопросах», то есть по¬
ручить нескольким корреспондентам задать такие вопросы, в осве¬
щении которых в порядке ответа заинтересован сам президент. Все
это требует самых тесных связей пресс-секретаря с представителями
печати, радио и телевидения. Вполне естественно поэтому, что одни
лишь официальные встречи пресс-секретаря или его заместителя с
корреспондентами организуются обычно дважды р день,
101

программе. Члены группы участвуют во всех президент¬
ских совещаниях по вопросам деятельности конгресса.
В критические периоды рассмотрения правительственных
предложений в конгрессе члены группы направляются
в Капитолий, чтобы непосредственно воздействовать на
оппозиционно настроенных конгрессменов. Помощник по
делам конгресса превращается в одного из самых могу¬
щественных лоббистов47. Не удивительно поэтому, что
он пользуется большим авторитетом как в правитель¬
стве, так и в Капитолии.
После ухода Т. Соренсена из Белого дома в марте
1964 года специальным советником президента был на¬
значен сначала его заместитель М. Фельдман, затем
Л. Уайт и позднее — Г. Макферсон. Новый советник иг¬
рает менее важную роль, чем Соренсен. Значительная
часть его обязанностей перешла к другим помощникам
президента. Специальный советник Макферсон, напри¬
мер, не привлекается к написанию речей и многих посла¬
ний президента. Однако его влияние в правительстве
по-прежнему весьма велико. Через группу специального
советника проходят самые разнообразные внутриполити¬
ческие вопросы — от использования естественных ресур¬
сов и накопления государственных запасов до вопросов
помилования и гражданских прав. Участвуя в составле¬
нии в окончательном виде законодательных программ и
проекта бюджета, группа специального советника изу¬
чает и обобщает соответствующие предложения мини¬
стерств и ведомств48. Специальный советник — участник
заседаний высших правительственных органов и ряда со¬
вещаний, проводимых президентом.
47 Для успешного проведения этой деятельности он располагает
весьма эффективным средством: на этого же помощника президент
возлагает фактическое распределение теплых местечек в правитель¬
стве по системе «патронажа», за которыми с таким рвением охо¬
тятся конгрессмены, хотя формально, по существующей традиции,
эту роль выполняет председатель национального комитета партии.
Помощник президента и его группа внимательно изучают состав
конгресса. В группе ведется подробная персональная картотека на
каждого конгрессмена, в которую включаются самые разнообразные
сведения — от отношения к правительственным законопроектам до
личных склонностей.
48 Осуществляя по поручению президента постоянную связь
Белого дома с правительственными учреждениями, занимающимися
внутриполитическими вопросами, группа специального советника
юг

Среди других обязанностей группы специального со¬
ветника следует отметить разработку предложений о со¬
ставе специальных правительственных групп для изуче¬
ния отдельных важных проблем, составление заключе¬
ний о целесообразности применения президентского вето
к принятым конгрессом законам, участие в подготовке
пресс-конференций президента и в руководстве работой
аппарата Белого дома в целом.
Серьезную роль в аппарате Белого дома играет и
группа, возглавляемая секретарем кабинета. На секрета¬
риат кабинета возложена всесторонняя подготовка засе¬
даний кабинета, проверка исполнения его решений и ор¬
ганизация работы различных комиссий кабинета. Секре¬
тарь кабинета в правительстве Джонсона, специальный
помощник президента Р. Кинтнер — один из наиболее
влиятельных членов «большой десятки».
Наконец, следует остановиться и на шестой группе
аппарата Белого дома — на секретариате президента, во
главе которого поставлен его специальный помощник.
Наряду с выполнением обычных функций заведующего
секретариатом, включающих такие важные вопросы,
как, например, регулирование приема президентом офи¬
циальных и других лиц, сортировка документов по их
срочности и важности, организация поездок президента
и т. п., этот помощник отвечает и за другие, пожалуй,
еще более -существенные участки деятельности аппарата
Белого дома. На него возложено, в частности, практиче¬
ское осуществление указаний президента по руководству
своей политической партией49. Специальный помощник
выполняет ряд административных функций, и в част¬
проводит регулярные встречи с руководителями министерств и ве¬
домств и некоторыми работниками Исполнительного управления пре¬
зидента, например с группой экономических советников. Нередко
принимаются решения по некоторым существенным вопросам госу¬
дарственного управления, которые, по мнению специального совет¬
ника, могут быть решены без непосредственного участия президента.
Советник сам определяет круг таких вопросов и играет ведущую
роль в их решении. Довольно большое внимание на этих встречах
уделяется также вопросам координации и разрешению межведом¬
ственных споров и разногласий.
49 Подробнее см. L. Seligman, The Presidential office and the
President as a Party Leader, “Law and Contemporary Problems”,
Autumn 1956, pp. 725—734.
103

ности руководит деятельностью служебного персонала
аппарата. Он следит за строгим выполнением правил
секретного делопроизводства и поддерживает контакт
с ФБР в отношении лояльности сотрудников аппара¬
та. В силу характера своих функций специальный
помощник является одним из наиболее близких к пре¬
зиденту сотрудников аппарата. Он принадлежит к уз¬
кой группе так называемых «универсальных советни¬
ков», с которыми президент советуется по любым во¬
просам.
Таковы основные составные части аппарата Белого
дома. Кроме них можно выделить еще несколько групп,
имеющих более узкое назначение или более непостоян¬
ный характер 50. Сотрудники таких групп, как правило,
широко привлекаются к выполнению других заданий.
Они, однако, в значительной мере уступают названным
помощникам президента как в отношении политического
влияния, так и с точки зрения важности порученных им
обязанностей.
3.	БЮРО БЮДЖЕТА
Бюро бюджета имеет большое значение в си¬
стеме органов исполнительной власти. Будучи головным
звеном бюджетно-налогового механизма, оно является
одним из основных органов по обеспечению государ¬
60 К их числу относится, например, группа руководящих кадров,
возглавляемая специальным помощником президента. Она занимает¬
ся подбором кадров для замещения различных вакансий в прави¬
тельстве и среди других руководящих постов. Группа ведет списки
возможных кандидатов и представляет президенту заключения о
кандидатурах, предложенных конгрессом, национальным комитетом
партии, министерствами и ведомствами.
Президент Джонсон создал интересный прецедент, назначив
в декабре 1963 года Т. Манна (позднее его сменил Л. Гордон) одновре¬
менно помощником государственного секретаря по латиноамерикан¬
ским делам и своим специальным помощником. Характеризуя функ¬
ции своего нового помощника, Джонсон заявил на пресс-конферен¬
ции, что «при консультации с государственным секретарем он будет
единственным' человеком в правительстве, координирующим поли¬
тику в этом (Западном.—С. М.) полушарии. Как специальный по¬
мощник президента он будет заниматься вопросами многих амери¬
канских ведомств и международных учреждений» («The New York
Times», Dec. 19, 1963).
104

ственного вмешательства в экономику. Бюро бюджета —
одно из крупнейших учреждений в составе Исполнитель¬
ного управления президента. Это — эффективный
инструмент, позволяющий президенту не только регули¬
ровать с помощью бюджета деятельность правитель¬
ственных учреждений, но и практически осуществлять
законодательную инициативу, улучшать организацию
правительственных органов и методы административного
руководства, координировать и контролировать их дея¬
тельность.
Бюро бюджета было создано по закону о бюджете
и отчетности 1921 года в качестве самостоятельного от¬
дела министерства финансов, непосредственно подчинен¬
ного президенту. Одновременно было создано управле¬
ние отчетности во главе с генеральным контролером, фор¬
мально подчиненное конгрессу51. Закон 1921 года лишил
палату представителей конгресса важнейшей конститу¬
ционной прерогативы — осуществления законодательной
инициативы в области ассигнований. Отдельные ведом¬
ства потеряли право самостоятельно обращаться в кон¬
гресс за ассигнованиями. Подготовка единого государ¬
ственного бюджета была возложена на президента,
который с этого времени стал ежегодно направлять в
конгресс проекты бюджета вместе с соответствующей
бюджетной информацией. Закон учредил пост директора
бюджета (т. е. директора Бюро бюджета), наделив его
51 Управление представляет собой крупное ведомство, имеющее
около 4700 сотрудников и 20 местных отделений. Оно считается «не¬
политическим, непартийным ведомством, принадлежащим к законо¬
дательной власти, которое создано конгрессом, чтобы действовать
от его имени для изучения того, как правительственные ведомства
выполняют свои финансовые обязанности по отношению к государ¬
ственным средствам, ассигнованным или предоставленным им кон¬
грессом иным путем, и представлять рекомендации в целях большей
экономии и эффективности в деле государственных расходов»
(“U. S. General Accounting Office. Functions of the U. Ś. General
Accounting Office. Report for the Senate Committee on Government
Operations”, Wash., 1962, p. 1).
Подчинение ревизионного органа конгрессу должно было в ка¬
кой-то мере компенсировать переход к президенту права составле¬
ния бюджета. Однако вместо ревизионного органа управление от¬
четности стало частью бюджетного механизма, ядром которого яв¬
ляется Бюро бюджета. Вопреки принципам ревизии, управление
в большинстве случаев проверяет правильность расходов не после,
а до того, как они произведены.
105

широкими финансовыми и административными полно¬
мочиями.
Президент Гардинг назначил первым директором
бюджета банкира Ч. Доуса, который перед этим отказал¬
ся занять предложенный ему пост министра финансов.
Доус возглавил группу бюджетных работников раз¬
личных ведомств и предпринял инициативу по созданию
ряда межведомственных координационных комиссий.
Ему удалось добиться того, что новый бюджетный орган
вскоре стал пользоваться большим авторитетом. Дирек¬
тор бюджета был признан самостоятельным членом пра¬
вительства, несмотря на то что подчиненный ему аппарат
Формально находился в составе министерства финансов.
Бюро быстро превратилось в учреждение с многочислен¬
ным и хорошо организованным штатом, к услугам кото¬
рого часто прибегал президент, минуя министра фи¬
нансов.
Следующий важный этап в истории Бюро бюджета
наступил в период президентства Ф. Рузвельта, когда по
президентскому реорганизационному плану № 1 1939 го¬
да бюро было переведено в Исполнительное управление
президента в качестве самостоятельного учреждения.
Мотивируя этот шаг, Ф. Рузвельт в своем послании кон¬
грессу сослался на возросшие обязанности бюро, и в
частности на его задачи по координации деятельности
министерств и ведомств. В последующий период значе¬
ние Бюро бюджета неуклонно возрастало. Большого
влияния оно достигло при президенте Кеннеди, став од¬
ним из основных органов по осуществлению правитель¬
ственной программы «Новых рубежей». Это значение
бюро сохранилось и при Джонсоне: оно возглавляет про¬
возглашенный президентом «поход за экономию и эф¬
фективность» в правительстве52.
Функции Бюро бюджета весьма разнообразны и мно¬
гочисленны. В обобщенном виде они изложены в испол¬
нительном приказе президента № 8248 от 8 сентября
62 За время существования Бюро бюджета и особенно после
1939 года резко возросло и число его работников. Если в 1935 году
в нем работало меньше 40 сотрудников, то в настоящее время их
насчитывается уже 518, в том числе более 200 работников оператив-
но-референтского состава (см. “U. S. Civil Service Commission. Mon¬
thly Report of Federal Employment”, Jan. 1966, p. 2).
106

1939 г. Важнейшие из них — это составление проек¬
та. бюджета, контроль за исполнением бюджета и
проверка законодательных предложений министерств и
ведомств.
Во главе Бюро бюджета находятся директор, его за¬
меститель, три помощника, исполнительный помощник,
генеральный советник и административный помощник.
Кроме того, к помощникам директора приравнены по
своему положению начальники четырех функциональных
управлений (проверки бюджета, законодательных пред¬
ложений, административного руководства и организа¬
ции, статистических стандартов). Директору также непо¬
средственно подчинены начальник пятого (финансового)
управления и начальники пяти отраслевых отделов (тор¬
говли и финансов, международного, труда и социально¬
го обеспечения, военного, ресурсов и общественных
работ).
Работа бюро организована таким образом, что уп¬
равления занимаются в пределах своей компетенции
вопросами, относящимися ко всем правительственным
учреждениям, тогда как отделы поддерживают связь с
ведомствами данной отрасли по всем вопросам компе¬
тенции бюро в целом. Если функциональные управления
дают обобщенный материал по данному кругу вопросов,
то отраслевые отделы поддерживают практическую пов¬
седневную связь с соответствующими, в первую очередь
бюджетными, органами министерств и ведомств данной
отрасли и координируют их деятельность.
Бюджетные полномочия бюро вытекают из закона
о бюджете и отчетности 1921 года, по которому при под¬
готовке бюджета бюро «собирает, проверяет, рассматри¬
вает, сокращает или увеличивает сметы некоторых де¬
партаментов и учреждений»53. Выполнение этих задач
возложено на управление проверки бюджета и на отра¬
слевые отделы. Управление включает отдел подготовки
бюджета, отдел бюджетных методов и группу юридиче¬
53 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 55. Ого¬
ворка «некоторых департаментов и учреждений» относится к бюд¬
жетным заявкам конгресса и Верховного суда, которые Бюро бюд¬
жета включает без изменений в общий проект бюджета.
В закон 1921 года было внесено множество поправок и допол¬
нений (законами 1942, 1945, 1950, 1956, 1958 гг., а также исполнитель¬
ными приказами президента 1939, 1943, 1949 гг. и др.).
107

ского советника. Оно руководит работой бюджетных ор¬
ганов министерств и ведомств.
Процесс разработки нового бюджета проходит не¬
сколько этапов54. Примерно за 15 месяцев до начала фи¬
нансового года, то есть в марте — апреле предыдущего
календарного года, Бюро бюджета при консультации с
министерством финансов и группой экономических со¬
ветников составляет наметки доходной и расходной ча¬
сти нового бюджета на основе теоретических подсчетов,
проведенных бюро с учетом ведомственных программ.
После неоднократных консультаций с директором бюд¬
жета президент устанавливает ориентировочные бюд¬
жетные цифры (главным образом, потолок расходов).
Второй этап (май — июнь) заключается в обсужде¬
нии ведомственных заявок на ассигнования между ди¬
ректором бюджета и главами федеральных учреждений.
Исходя из утвержденных ориентировочных цифр, дирек¬
тор бюджета устанавливает так называемые предпола¬
гаемые цифры для каждого ведомства, которые, как
правило, бывают меньше представленных заявок. К кон¬
цу июня (в начале июля) бюро определяет в общем ос¬
новные цифры будущего бюджета с разноской по отдель¬
ным ведомствам и определяет финансовые рамки пла¬
нируемых программ.
На протяжении третьего этапа (июль — сентябрь)
ведомства представляют в бюро подробные сметы и
объяснительные записки к ним в рамках предполагае¬
мых цифр. Бюджетные вопросы в связи с различными
правительственными программами часто выносятся на
обсуждение президентских совещаний, Совета нацио¬
нальной безопасности и кабинета.
Четвертый этап (конец сентября — ноябрь) посвя¬
щается так называемым слушаниям, которые проводят¬
ся в бюро для детального разбора конкретных ведом¬
ственных заявок на ассигнования с участием высокопо¬
ставленных представителей ведомств (обычно во главе
с заместителем министра). Одновременно директор
бюджета, министр финансов, председатель группы эко¬
номических советников и иногда председатель совета
54 См. Н. Rowen, Washington’s Unseen Power House: David
Bell and His Budgeteers, “Harpers Magazine”, July 1962, p. 47;
J. Coffey, V. Rock, The Presidential Staff, Wash., 1961, p. 57.
108

федеральной резервной системы проводят обсуждения
для выяснения экономических перспектив, диапазона
суммарных бюджетных цифр, экономической и финан¬
совой политики.
Наконец, во второй половине ноября и в декабре Бю¬
ро бюджета представляет президенту свои окончатель¬
ные предложения по отдельным статьям бюджета. Про¬
водятся последние совещания с участием президента, и
к январю президент утверждает бюджетные предложе¬
ния правительства. После этого они направляются в кон¬
гресс вместе с подготовленным к этому времени при
активном участии Бюро, бюджетным посланием прези¬
дента. После утверждения бюджета конгрессом бюро
публикует его в обобщенном виде в специальном изда¬
нии «Краткие данные о бюджете»55. Таким образом, в
ходе составления бюджета бюро играет решающую
роль. Оно рекомендует президенту первоначальные бюд¬
жетные цифры и фактически определяет максимальные
размеры ассигнований для каждого ведомства (за ис¬
ключением министерства обороны, бюджет которого
рассматривается в особом порядке). Руководитель уч¬
реждения может обжаловать решение директора бюд¬
жета только перед президентом, что имеет место лишь в
особо серьезных случаях.
После принятия бюджета бюро контролирует его ис¬
полнение и определяет сроки и порядок расходования
средств.
'Бюджетные полномочия превращают бюро в важный
политический орган и контрольно-координационный ме¬
ханизм. Определение ассигнований для того или иного
ведомства на конкретные мероприятия по существу
равносильно планированию его деятельности. Намечен¬
ные расходы и фактически предоставленные средства
предопределяют жизненность и практическую осущест¬
вимость любой программы. Не случайно по рекоменда¬
ции директора бюджета Доджа Эйзенхауэр ввел финан¬
совые приложения к документам, проходящим через Со¬
вет национальной безопасности.
Устанавливая в соответствии с указаниями президен¬
та очередность выполнения правительственных меро-
55 См., например, “U. S. Bureau of the Budget. The Budget in
Brief, 1965 Fiscal Year”, Wash., 1964.
109

приятий и концентрируя внимание правительства на оп¬
ределенных программах, бюро выполняет важную поли¬
тическую функцию и одновременно выступает в роли
катализатора принятия решений. Концентрируя в своих
руках полные финансовые данные, бюро получает воз¬
можность составить широкую и всеобъемлющую карти¬
ну деятельности и планов правительственных учрежде¬
ний. В то же время оно оказывается в состоянии оценить
с позиций общего направления политики правительства
новые программы и пути их выполнения и выдвинуть
свои предложения. Бюро приобретает роль своеобразной
«фабрики идей» во всех областях правительственной
деятельности.
Воздействуя через бюджет на деятельность учрежде¬
ний, бюро выступает в роли одного из основных органов,
отвечающих за долгосрочное планирование политики в
правительстве в целом. В ноябре 1965 года по инициати¬
ве директора бюджета Ч. Шульца президент Джонсон
дал указание всем исполнительным органам приступить
к разработке долгосрочных программ и бюджетных на¬
меток на ближайшие пять лет. Эта работа проходила
под руководством Бюро бюджета56.
Бюджетные полномочия дают бюро возможность кон¬
тролировать долларом и направлять деятельность госу¬
дарственного аппарата. Благодаря этим полномочиям
бюро выполняет и координационные задачи. Оно увязы¬
вает программы различных ведомств, устанавливает
сроки и порядок их выполнения, устраняет межведом¬
ственные споры и создает условия для взаимодействия
заинтересованных учреждений. Бюджетный процесс по¬
зволяет собрать воедино и обобщить сведения о несогла-
сующихся ведомственных программах как внутриполи¬
тических, так и внешнеполитических. Он дает возмож¬
ность устранить противоречивые моменты в таких про¬
граммах путем установления, в частности, очередности
их выполнения и соответствующего выделения средств57.
56 Всем министерствам и ведомствам было поручено составить к
1 апреля 1966 г. «всеобъемлющую многолетнюю программу и финан¬
совый план» (“Business Week”, Nov. 13, 1965, р. 184).
67 Характеризуя роль бюро в области бюджета, президент Кен¬
неди отмечал: «Подготовка национального бюджета — это не просто
механическая задача. Она требует, чтобы бюро участвовало в фор-
110

.Проверка и координация законодательных предложе¬
ний осуществляется управлением законодательных пред¬
ложений, а также отраслевыми отделами. Она включает
проверку с точки зрения соответствия президентской
программе правительственных и других законопроектов,
докладов и рекомендаций, относящихся к законодатель¬
ной инициативе, исполнительных приказов, президент¬
ских прокламаций, показаний представителей прави¬
тельства в конгрессе и ряда других документов. Кроме
того, управление проверяет, в отношении их юридиче¬
ской правильности, так называемые одобренные билли,
то есть законопроекты, одобренные обеими палатами
конгресса, но еще не подписанные председателями палат.
Оно дает президенту рекомендации о целесообразности
применения вето в отношении отдельных законопроектов.
Управление законодательных предложений Бюро
бюджета — это второй, после группы Белого дома по
связи с конгрессом, основной правительственный аппа¬
рат, непосредственно обеспечивающий воздействие пре¬
зидента на конгресс. В то время как эта группа аппара¬
та Белого дома обеспечивает проведение через конгресс
основных правительственных мер общеполитического
значения, управление проводит повседневную практиче¬
скую работу, следя за тем, чтобы каждый конкретный
законопроект или иной документ не противоречил поли¬
тической программе правительства.
По установленному порядку любой документ, исходя¬
щий от исполнительного органа и затрагивающий поли¬
тику правительства, будь то законопроект, ответ на за¬
прос из конгресса или даже вопросник для частных
фирм, подлежит проверке управлением, которое дает по
нему заключение. Такой же порядок распространяется
и на законопроекты, вносимые в конгресс не по инициа¬
тиве правительства.
Будучи тесно связанной с бюджетными полномочия¬
ми, эта функция бюро представляет собой практическое
осуществление руководства президента в области зако¬
мулировании президентской программы. Она требует искусного изу¬
чения законодательных предложений. Она требует также глубокого
и здравого подхода для представления рекомендаций президенту
о том, как он может наилучшим образом увязать свою политику
с бюджетными требованиями и соображениями» (“The Kennedy Circle’',
.Wash., 1961, p. 85).
Ill

нодательства. Президент получает возможность не толь¬
ко координировать законодательную инициативу прави¬
тельственных учреждений, но и контролировать другие
источники законопроектов.
Задачи, выполняемые бюро, выдвигают его на пер¬
вый план в ряду основных правительственных органов.
Это, как пишут американские юристы Коффи и Рок,
«возможно, самый мощный аппарат с постоянным шта¬
том, имеющийся в распоряжении президента, нервный
центр всего правительства, источник информации, кото¬
рым президент может легко воспользоваться»58.
Наряду с кабинетом, Советом национальной безопас¬
ности и аппаратом Белого дома бюро представляет
собой один из основных контрольно-координационных
органов.
При президенте Кеннеди Бюро бюджета заняло одно
из центральных мест в системе «административной конку¬
ренции», став вместе с группой экономических советни¬
ков своеобразным «противовесом» министерству финан¬
сов59. Кроме того, Кеннеди, несколько сократив состав
аппарата Белого дома, ликвидировал ряд второстепен¬
ных административных звеньев в нем и передал их функ¬
ции Бюро бюджета и группе экономических советников.
В результате бюро оказалось еще теснее связанным с
Белым домом. Цель президента при этом состояла не
только в том, чтобы сделать аппарат Белого дома более
гибким и оперативным, но и в том, чтобы повысить от¬
ветственность Бюро бюджета как «аппарата президент¬
ской политики»60. Таким образом, с одной стороны, Бю¬
ро бюджета работает в тесном контакте с двумя веду¬
щими группами Белого дома — с группой по связи
с конгрессом и с группой специального советника, а с
другой — представляет собой как бы филиал аппарата
Белого дома.
Тесная связь бюро с Белым домом особенно нагляд¬
но проявляется в год выборов, когда со сменой прези¬
дента меняется не только основной состав аппарата
Белого дома, но и всего правительства. В этот период
на авансцену выходит несменяемый «старейший и са¬
58 J. Coffey and V. Rock, The Presidential Staff, p. 56.
59 Cm. G. Crown and G. P e n t y, Kennedy in Power, p. 30.
eo “The Presidential Election and Transition, 1960—1961”, p. 238.
112

мый стойкий организм в орбите президента»61 — Бюро
бюджета. Оно выступает в качестве основного центра
в государственном аппарате, обеспечивающего безбо¬
лезненную для правящих кругов смену правительства.
Подготовка к приходу к власти новой администрации
начинается весной выборного года. Бюро готовит доку¬
менты о взаимоотношениях старого и нового президен¬
та после выборов, о порядке составления бюджета и пре¬
зидентских посланий. Разрабатываются инструктивные
материалы для членов нового правительства о системе
бюджета, об исполнении текущего бюджета, о функциях
и задачах важнейших исполнительных органов, ®б ос¬
новных организационных проблемах правительства
и т. п. Бюро подготавливает обзор законодательных
предложений прежнего правительства с указанием пред¬
принятых по ним конкретных шагов, а также перечень
и краткую характеристику законов, срок действия кото¬
рых истекает в год выборов62. На основе таких докумен¬
тов бюро составляет программу действия в переходный
период для членов кабинета и соответственно информи¬
рует их.
Сказанное, конечно, не означает, что Бюро бюджета
является единственным государственным органом, отве¬
чающим за смену правительства. В выборный год этой
проблеме уделяется особое внимание во всех учрежде¬
ниях, и в первую очередь в кабинете, в аппарате Белого
дома и других звеньях Исполнительного управления пре¬
зидента. Для этой цели создается специальная группа
высокопоставленных должностных лиц на уровне по¬
мощников министров по административным вопросам.
К тому же переход власти от одной группы политиче¬
ских деятелей к другой обеспечивается в конечном счете
всей громоздкой бюрократической машиной буржуазно¬
го государства, ревниво оберегающей интересы своих
хозяев—монополистов. Однако направляет эту работу
Бюро бюджета, считающееся «хранителем интересов
президента вообще»63.
61 R. Neustadt, Presidency and Legislation. The Growth of
Central Clearance, “The American Political Science Review”, Sept. 1954,
p. 669.
62 Например, в 1952 году бюро включало в такой перечень 101
закон (см. “The New York Times”, Aug. 24, 1952).
63 L. Henry, Presidential Transitions, p. 471.
8—*1005
113

Таким образом, именно на долю бюро выпадает, в
первую очередь весьма ответственная задача обеспечить
преемственность в высших правительственных сферах,
проследить, чтобы смена политических деятелей в Белом
доме и на министерских постах не нарушила интересов
правящих кругов. Финансовая олигархия имеет в лице
Бюро бюджета проверенный постоянный штат хорошо
подготовленных чиновников, имеющих непосредственный
доступ к тайникам государственной политики.
При этом следует иметь в виду два других обстоя¬
тельства. Во-первых, как указывалось выше, Бюро бюд¬
жета представляет собой один из главных рабочих орга¬
нов по осуществлению государственного вмешательства
в экономику США. Ведая бюджетом, бюро непосредст¬
венно занимается такими вопросами, которые являются
предметом живейшего интереса и постоянной заботы
большого бизнеса. Через бюджет он обеспечивает себе
с помощью средств государственного регулирования ко¬
лоссальные прибыли за счет народных масс. Бюро бюд¬
жета, отмечает В. А. Мамаев, это своеобразная «лабо¬
ратория» по перераспределению значительной части до¬
хода в пользу монополий в ущерб трудящимся64. В то
же время, строго соблюдая интересы тех же монополий,
бюро в рамках одобренного ими бюджета регулирует
деятельность государственных органов и в какой-то
степени ограничивает даже самого президента.
Во-вторых, Бюро бюджета представляет собой один
из рычагов воздействия правящих кругов на конгресс.
Оно не только поддерживает связь Белого дома с Капи¬
толием и практически осуществляет законодательную
инициативу исполнительной власти, но и контролирует
вносимые в конгресс законопроекты и фактически на¬
правляет деятельность бюджетных комиссий конгресса,
обеспечивая прохождение проектов бюджета через за¬
конодательный орган.
В.се это позволяет говорить в известном смысле об
особом месте Бюро бюджета в системе государственно¬
правовых институтов США. Своеобразие его положения
состоит в том, что, с одной стороны, оно является одним
из наиболее эффективных рычагов в руках президента
64 См. «Империалистическое государство и капиталистическое
хозяйство», стр. 119.
114

и важной составной частью Исполнительного управле¬
ния президента, а с другой — имеет особые полномочия,
которые превращают его в орган общегосударственного
контроля и координации.
Многочисленные и важные функции Бюро бюджета
делают его главу — директора бюджета одним из наи¬
более видных членов правительства. По своему полити¬
ческому весу и влиянию на президента директор бюдже¬
та не уступает ведущим советникам президента в Белом
доме и членам кабинета. Кеннеди называл директора
бюджета Д. Белла своей «правой рукой». Директор бюд¬
жета в правительстве Джонсона Ч. Шульц вместе с
председателем группы экономических советников Г. Эк¬
ли и министром финансов Г. Фаулером входит в состав
«тройки» ближайших советников президента по финан¬
совым вопросам65. При формировании правительства
директор бюджета назначается одним из первых. Как
и кандидатуры помощников президента в Белом доме,
его кандидатура не подлежит утверждению сенатом.
Директор бюджета—неизменный участник совещаний у
президента. Он принимает активное участие в работе
высших правительственных органов — кабинета и Сове¬
та национальной безопасности.
4.	ГРУППА ЭКОНОМИЧЕСКИХ СОВЕТНИКОВ
Группа экономических советников — важное
политическое звено «президентского механизма». Непо¬
средственно участвуя в осуществлении государственно¬
го вмешательства в экономику, группа разрабатывает
экономическую политику правительства, следит за со¬
ответствием ведомственных программ и законодатель¬
ных предложений общим экономическим целям прави¬
тельства и выполняет задачи по координации деятельно¬
сти исполнительных органов в области экономики.
Группа была создана на основании закона о занято¬
сти 1946 года, одного из главных законодательных актов
США, освящающих государственное вмешательство в
65 См. “Business Week”, Apr. 24 and Aug. 25, 1965. К «тройке»
примыкает председатель совета федеральной резервной системы
М. Мартин.
115

экономику в угоду монополистической буржуазии. Такое
вмешательство открыто провозглашено в законе «посто¬
янной политикой и обязанностью» правительства65.
С другой стороны, принятие закона отразило попытки
правящих кругов США найти пути устранения серьез¬
ных экономических трудностей, возникших после войны.
Они стремились не только продемонстрировать «заботу»
об экономическом положении страны, но и показать, что
они якобы стремятся улучшить положение трудящихся
и принять меры против безработицы. Декларируя такую
политику, монополисты отнюдь не намеревались связы¬
вать правительство какими-то конкретными обязатель¬
ствами. Поэтому соответствующая часть закона сформу¬
лирована в весьма общих выражениях.
В законе 1946 года, кроме того, были предусмотрены
некоторые меры по упорядочению и централизации раз¬
работки государственной экономической политики. Ос¬
новная ответственность в этой области была возложена
на президента и на вновь созданную группу экономиче¬
ских советников. В то же время, стремясь подчеркнуть
особую важность проблемы и заинтересованность в ней
всех государственных органов, авторы закона предусмо¬
трели создание объединенной комиссии обеих палат кон¬
гресса «по экономическому докладу» (которая рассма¬
тривает представляемый президентом конгрессу эконо¬
мический доклад).	•
Группа экономических советников, возглавляемая
председателем, состоит из трех членов, назначаемых
президентом «по совету и с согласия сената», которые
подбираются с учетом их подготовки и опыта. Ее зада¬
чи определены в законе 1946 года.
Одну из основных обязанностей группы составляет
подготовка политических рекомендаций в области эко¬
номики. Анализируя информацию, поступающую из раз¬
личных ведомств и по другим каналам, изучая экономи- *
66 См. The Employment Act of 1946 (60 Stat. 24). «При наличии
этого закона, — пишет бывший член группы экономических советни¬
ков, профессор Йельского университета Дж. Тобин, — представляю¬
щего собой торжественное выражение национальной политики, ни
одно правительство, независимо от того, будет оно сформулировано
демократической или республиканской партией, не может избежать
какого-то скромного экономического планирования» (“The New York
Times Magazine’”, Oct. 13, 1963, p. 113).
116

ческое положение страны и экономические тенденции,
группа ставит своей целью предугадать направление
развития экономики, оценить его возможные послед¬
ствия и попытаться воздействовать на него с помощью
мер государственного регулирования. Группа составля¬
ет долгосрочные экономические прогнозы, исходя из ко¬
торых она формулирует «национальные цели» в области
экономики. Она также представляет президенту конкрет¬
ные предложения о мерах для достижения этих целей.
Результаты своего анализа й предложения группа
подробно излагает в «Ежегодном докладе группы эко¬
номических советников», который в соответствии со
ст. 4(d) закона представляется президенту в декабре
каждого года. Доклад сопровождается специальным
приложением о деятельности группы за истекший год.
После одобрения президентом предложения группы ста¬
новятся неотъемлемой частью правительственной про¬
граммы и закрепляются в «Экономическом докладе пре¬
зидента», который по существу представляет собой ре¬
зюме доклада группы.
Экономический доклад — один из основных внутри¬
политических документов правительства. По своему со¬
держанию он неразрывно связан с посланием о положе¬
нии страны, правительственными предложениями в об¬
ласти законодательства и т. п., не говоря уже о бюджет¬
ном послании президента и проекте бюджета67. На прак¬
тике президент, кроме того, направляет конгрессу полу¬
годовой экономический обзор, в котором освещаются те
же вопросы, что и в экономическом докладе, но не со¬
держатся рекомендации конгрессу. Полугодовой обзор
также составляется группой экономических советников.
Помимо этого, группа по указанию президента представ¬
ляет ему еженедельные или ежемесячные справки по
экономическим вопросам.
Закон 1946 года возложил на группу экономических
советников задачу — «оценивать программы и деятель¬
ность федерального правительства» с точки зрения их
соответствия национальным экономическим целям. Фор¬
67 Как отмечает американский буржуазный экономист Л. Ким-
мел, «со времени принятия закона о занятости 1946 года экономиче¬
ский доклад надо читать вместе с посланием о бюджете» (L. К i ш-
m е 1, Federal Budget and Fiscal Policy, 1789—1958, Wash., 1959,
p. 287).
117

мулировКа закона поставила под прямой контроль груп¬
пы не только министерства, во и «независимые» агент¬
ства (в первую очередь регулирующие агентства). Тем
самым группа получила широкие полномочия во внут¬
риполитических делах и превратилась в один из основ¬
ных контрольно-координационных органов правитель¬
ства. Следя за соблюдением всеми учреждениями
утвержденной президентом экономической программы,
группа непосредственно участвует в долгосрочном пла¬
нировании правительственной политики и в подготовке
законодательных предложений. Правительственные уч¬
реждения постоянно консультируются с группой, состав¬
ляя планы своей деятельности, поскольку «ни одно дру¬
гое учреждение не имеет лучших возможностей, чем
группа, .в деле оказания помощи различным ведомствам
в составлении обоснованных прогнозов»б8.
^Координационно-контрольные функции группы эко¬
номических советников предопределяют ее тесное со¬
трудничество с другими звеньями «президентского меха¬
низма», и в первую очередь с аппаратом Белого дома
(группа специального советника и группа по связи
с конгрессом) и с Бюро бюджета (управление про¬
верки бюджета и управление законодательных пред¬
ложений) .
Члены группы экономических советников входят в
состав ряда межведомственных комиссий. Например,
председатель группы входит в состав комитета кабинета
по платежному балансу. Вместе с министром финансов
и директором бюджета он является членом координаци¬
онного комитета по экономическим и бюджетным вопро¬
сам, который периодически представляет доклады пре¬
зиденту. Председатель группы участвует в консульта¬
тивной группе по внутренним и международным валют¬
ным проблемам69. В 1962 году был образован комитет
68 G. С о 1 m. The Executive Office and Fiscal and Economic Poli¬
cy, “Law and Contemporary Problems”, Autumn, 1956, p. 719.
89 Один из членов группы экономических советников возглавил
созданный президентом Джонсоном в декабре 1963 года межведом¬
ственный комитет по экономическим последствиям военных про¬
грамм и разоружения. В составе комитета —представители Бюро
бюджета, управления чрезвычайного планирования, министерств
обороны, торговли, труда, агентства по контролю над вооружения¬
ми и разоружению, комиссии по атомной энергии и НАСА.
118

кабинета по экономическому развитию, который коорди¬
нирует «деятельность и политику федерального прави¬
тельства... и консультирует президента в отношении мер
по ускорению экономического развития США». Комитет,
кроме того, определяет пути использования «заинтересо¬
ванности, энергии, инициативы и опыта» частного сек¬
тора в целях ускорения темпов экономического разви¬
тия70. В состав комитета, который возглавляется пред¬
седателем группы, входят министры финансов, труда,
торговли и директор бюджета.
Председатель и члены группы экономических совет¬
ников часто входят в состав делегаций США на различ¬
ных международных совещаниях экономического харак¬
тера. За 1963 год, например, они участвовали в 8 таких
делегациях71.
Группа экономических советников имеет сравнительно
небольшой аппарат (49 человек)72, включающий около
18—20 работников оперативно-референтского состава со
специальной экономической подготовкой. Ей отведена
роль компактного центра для теоретического анализа
экономического положения, разработки и планирования
экономической политики и общего руководства экономи¬
ческой деятельностью правительственных учреждений.
Она является одним из руководящих звеньев целой си¬
стемы государственных органов, ведающих экономиче¬
скими делами.
Такая роль группы по существу оговорена в самом
законе 1946 года, который предусмотрел 1ст. 4(e) 21, что
группа «в возможно большей степени пользуется услу¬
гами, информацией (включая статистическую информа¬
цию) и другими средствами правительственных ве¬
домств, а также частных научных учреждений». Тем са¬
мым закон не только дал группе широкие полномочия
по использованию средств и материалов других учреж¬
дений как правительственного, так и неправительствен¬
70 “Report to the President on the Activities of the Council of Eco¬
nomic Advisers During 1962. Economic Report of the President”, Jan.
1963, Wash., 1963, p. 160.
71 Cm. “Economic Report”, Jan. 1964, p. 198.
72 “U. S. Civil Service Commission. Monthly Report of Federal
Employment”, Jan. 1966, p. 22.
119

ного характера73, но и предписал государственным орга¬
нам оказывать группе необходимое содействие.
Группа широко использует и другое положение этой
статьи закона 1ст. 4(e) 1], позволяющее ей по своему ус¬
мотрению создавать консультативные комиссии и при¬
бегать к услугам консультантов в другой форме. Еже¬
годно она привлекает к своей работе 20—30 платных
консультантов. Если при этом иметь в виду, что комите¬
ты кабинета и межведомственные комиссии обычно
имеют специальный вспомогательный аппарат, не гово¬
ря уже Об использовании аппарата соответствующих ве¬
домств, то становится понятным, почему у группы не
возникает необходимости создавать собственный гро¬
моздкий аппарат, который лишь дублировал бы деятель¬
ность других органов.
Структурно аппа.рат группы делится на ряд секторов,
занимающихся определенными областями экономики.
В третьем годовом докладе группы президенту за
1948 год названы десять таких областей: «рабочая сила
и трудовые отношения;, производственные мощности,
капиталовложения и вопросы руководства предприяти¬
ями; сельское хозяйство и продовольствие; поток дохо¬
дов, товаров и услуг; ценностные отношения и политика
в области цен; международные экономические отноше¬
ния; людские и материальные ресурсы; строительство и
общественные работы; дела ветеранов, социальное стра¬
хование и обеспечение; налоги, урегулирование долго¬
вых обязательств и банки»74.
Впоследствии по мере расширения функций группы
создавались новые секторы. Например, после прихода
к власти правительства Кеннеди в состав группы были
включены новые работники в связи с расширением ее
задач, и в частности для рассмотрения взаимозависи¬
мости между экономической политикой правительства
внутри страны и международными экономическими отно¬
73 В качестве примера сотрудничества группы с частными учреж¬
дениями можно привести доклад о перспективах состояния платеж¬
ного баланса США на ближайшие пять лет, подготовленный в
1962 году в частном исследовательском центре' в Вашингтоне «Бру¬
кингс инститьюшн» по заданию и на средства группы (см. «Eco¬
nomic Report», Jan. 1964, р. 198).
74 Цит. по Е. Н о b b s, Behind the President; A Study of Execu¬
tive Office Agencies, Wash., 1954, p. 105.
120

шениями75. Каждый сектор укомплектован экономиста¬
ми, специализирующимися в соответствующей области.
Кроме того, имеются межсекторальные группы, занима¬
ющиеся смежными проблемами.
Вскоре после сформирования первой группы экономи¬
ческих советников во главе с Э. Нурсом в ней разверну¬
лась довольно оживленная дискуссия о действительной
роли группы. Встал вопрос о том, должна ли группа быть
чисто аналитическим учреждением, то есть лишь соби¬
рать, обрабатывать и анализировать данные экономичес¬
кого характера, а затем сообщать о результатах своей
работы президенту, конгрессу и правительственным
учреждениям, или она должна выполнять роль орга¬
на, который на основе экономических исследований
должен представлять политические рекомендации прави¬
тельству.
Сторонником первой концепции был Нуре, который
подробно изложил свои взгляды в книге «Экономические
науки на службе общества». Нуре считал группу лишь
неким научным центром, консультирующим правитель¬
ство и конгресс по экономическим вопросам. Ссылаясь
на особую ответственность перед конгрессом, которая
якобы вытекает из факта создания группы по закону
конгресса и из ее обязанности сотрудничать с комиссией
по экономическому докладу, Нуре в какой-то степени
пытался поставить группу вне рамок исполнительной
власти. Он утверждал, что группа не может и не должна
участвовать в разработке политики правительства или
отвечать за нее. Позиция Нурса оказала влияние на дея¬
тельность группы в первый период, характеризующийся
ее некоторой политической пассивностью.
Концепция Нурса встретила однако решительную
оппозицию со стороны заместителя председателя группы
Л. Кейзерлинга, который не соглашался с тем, что груп¬
пе следует ограничиваться консультативными функциями
и она не должна играть политическую роль. Он подчер¬
кивал, что группа прямо и полностью подчинена прези¬
денту как главе исполнительной власти. По мнению
Кейзерлинга, группа не имела никаких особых взаимо¬
отношений с конгрессом, которые отличали бы ее от
7В См. “Economic Report”, Jan. 1962, р. 196.
121

других исполнительных органон. Он требовал, чтобы она
во всех случаях не только принимала участие в разра¬
ботке политики, но и делала по своей инициативе полити¬
ческие рекомендации президенту. Группа, как утвер¬
ждал Кейзерлинг, должна во всех случаях выступать
как ближайший советник президента по экономическим
вопросам и активно отстаивать правительственную поли¬
тику. С точки зрения ответственности за эту политику
он приравнивал членов группы к министрам и оправды¬
вал право президента в любой момент сместить члена
группы по политическим соображениям76.
Концепция Кейзерлинга, которая в гораздо большей
степени, чем мнение Нурса, соответствовала той роли,
которая была отведена группе президентом, одержала
верх, и Кейзерлинг сменил Нурса на посту председателя
группы. Ć этого времени группа экономических советни¬
ков стала одним из авторов и активным проводником
экономической политики правительства. Кейзерлинг и
другие члены группы не только занялись отстаиванием
программы президента в конгрессе, но начали выступать
с публичными заявлениями, пропагандирующими эконо¬
мические цели правительства.
С приходом к власти правительства Эйзенхауэра по¬
литическая роль группы еще более возросла. Этому
способствовала проведенная в 1953 году реорганизация
группы, основное содержание которой состояло в укреп¬
лении положения председателя. Был упразднен пост за¬
местителя председателя. Единоначалие организационно
еще более приблизило группу к другим исполнительным
органам и превратило председателя в одного из ближай¬
ших советников президента.
Роль группы и ее председателя У. Геллера в прави¬
тельственных делах особенно возросла с приходом к
власти президента Кеннеди. Помимо передачи группе
некоторых функций аппарата Белого дома и превраще¬
ния ее в «противовес» министерству финансов значитель¬
но возросло участие группы в определении позиции США
в международных экономических отношениях, в деле
76 Подробнее о концепциях Нурса и Кейзерлинга см. Е. С а п-
terbery, The President’s Council of Economic Advisers, N. Y., 1961,
pp. 17—18, 23—31.
122

предоставления помощи иностранным государствам, в
бюджетных вопросах, в вопросах законодательства и в
долгосрочном планировании политики. Значительно рас¬
ширились связи группы с частнопредпринимательскими
кругами.
Одним из ведущих политических советников прези¬
дента Джонсона является председатель группы Г. Экли.
Он принимает участие в президентских совещаниях по
внутриполитическим и внешнеэкономическим вопросам.
Председатель группы тесно связан с кабинетом, ко¬
торый занимается в основном проблемами внутренней
политики.
В соответствии с существующим порядком, официаль¬
но закрепленным еще при Трумэне, председатель группы
не только активно участвует в рассмотрении вопросов
повестки дня заседаний кабинета, но и представляет пе¬
риодические доклады кабинету, в которых дается крат¬
кий обзор экономического положения и задач правитель¬
ства. В ряде случаев президент приглашает председателя
группы и на заседания Совета национальной безопас¬
ности.
Как неотъемлемая часть политического механизма,
непосредственно обслуживающего главу правительства,
группа во многих отношениях пользуется большим влия¬
нием, чем министерства и ведомства, занимающиеся эко¬
номическими проблемами. Например, анализируя роль
группы в разработке налоговой политики правительства
Кеннеди, профессор У. Янг отметил, что «ни министер¬
ство финансов, ни ведомства, занимающиеся вопросами
общественных работ, благосостояния, труда и предпри¬
нимательства, не играли сравнимой роли»77.
Важные политические задачи и близость к президен¬
ту выдвигают группу экономических советников на пер¬
вый план среди правительственных органов. Группа
справедливо считается одним из четырех главных орга¬
нов Исполнительного управления президента наряду с
Советом национальной безопасности, аппаратом Белого
дома и Бюро бюджета.
77 “The Annals of the American Academy of Social Science”, July
1963, p. 159.

123

5.	ДРУГИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ, ВХОДЯЩИЕ В
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА
Управление чрезвычайного планирования. Уп¬
равление чрезвычайного планирования представляет со¬
бой громоздкий аппарат (372 сотрудника78), призванный
обеспечить мобилизационную готовность страны на слу¬
чай любой чрезвычайной обстановки, и в первую очередь
международного кризиса, «ограниченной или всеобщей
войны, включая нападение на Соединенные Штаты»79.
Управление определяет мобилизационную политику и
увязывает ее с экономической политикой и целями пра¬
вительства, а также координирует соответствующую
деятельность правительственных и неправительственных
учреждений и организаций80.
Во главе управления стоят директор, его заместитель
и три помощника. Оно делится на девять основных отде¬
лов: по гражданским вопросам, по экономическим вопро¬
сам, правительственной готовности, промышленности и
финансов, рабочей силы и услуг, политический, коорди¬
нации программ, научных исследований и развития и ра¬
диосвязи. Кроме того, в системе управления имеется во¬
семь специальных центров на местах, охватывающих
в соответствии с особым мобилизационным районирова¬
нием всю территорию страны. Директору управления
предоставлено также право создавать по своему усмот¬
рению «любые советы и комитеты как в центре, так и
на местах».
78 См. “U. S. Civil Service Commission. Monthly Report on Federal
Employment", Jan. 1966, p. 2.
79 “Executive Order 11051 Prescribing Responsibilities of the Office
of Emergency Planning in the Executive Office of the President”,
“Federal Register”, Oct. 2, 1962, p. 9683.
80 Управление определяет планы по мобилизации людских и ма¬
териальных ресурсов, разрабатывает политику для обеспечения соот¬
ветствия государственных ресурсов потребностям основных прави¬
тельственных программ, определяет номенклатуру и количество
стратегических и особо важных материалов, контролирует (по закону
1962 г. о расширении торговли) импорт иностранных товаров, под¬
готавливает планы эвакуации государственных и частных промыш¬
ленных предприятий, служб и учреждений, обеспечивает сохранность
основных военных объектов, разрабатывает общие программы граж¬
данской обороны, включая вопросы преемственности в органах фе¬
дерального правительства, штатов и местного управления, обеспечи¬
вает в чрезвычайных условиях службу информации и цензуры.
124

Особое внимание в работе управления уделяется воп¬
росам обеспечения в необходимом количестве стратеги¬
ческих материалов. В соответствии со ст. 4 закона
1946 года о стратегических и особо важных материалах
(Strategic and Critical Materials Stockpiling Act, July 23,
1946) управление представляет конгрессу полугодовые
доклады, в которых содержатся суммарные данные о на¬
личии таких материалов, потребностях в них и планы
их накопления по стране в целом. В докладе анализи¬
руется деятельность основных правительственных ве¬
домств, занимающихся накоплением определенных мате¬
риалов, например министерств сельского хозяйства, внут¬
ренних дел и др.81	.
В феврале 1962 года при управлении был образован
исполнительный комитет по стратегическим запасам под
председательством директора управления, в который
вошли также государственный секретарь, министры обо¬
роны, внутренних дел, торговли, труда, директор ЦРУ и
начальник администрации общих служб. Комитету было
поручено «изучение принципов и политической линии,
которые должны определять программу накопления
стратегических материалов и ее отношение к оборони¬
тельной стратегии страны»82. С помощью своего подко¬
митета и 15 рабочих групп, комитет подготовил ряд
докладов (например, по ликвидации излишков страте¬
гических материалов, по осуществлению программы бар¬
терных соглашений) с соответствующими рекомендаци¬
ями, которые были одобрены президентом и приобрели
силу инструкций для правительственных учреждений.
Значительный интерес представляет осуществление
управлением цензурных функций и контроля над
источниками информации. Поскольку в США в мирное
время не осуществляется официальная цензура, эти за¬
дачи формально выполняются специальным «обществен¬
ным» комитетом, в который кроме правительственных
чиновников входят представители ряда крупнейших
газетно-журнальных и радиотелевизионных корпораций,
таких как «Скриппс — Говард», «Си-Би-Эс» и др. В слу-
81 См., например, “Executive Office of the President. Office of
Emenrency Planning. Stockpile Report to the Congress", July — Decem¬
ber, 1963, Wash., 1964 (в дальнейшем “Stockpile Report”).
82 “Stockpile Report”, January — June, 1962, Wash., 1962, p. 1.
125

чае войны на базе комитета будет восстановлено суще¬
ствовавшее во время второй мировой войны управление
цензуры во главе с директором, непосредственно подчи¬
ненным президенту. Фактически же вопросами цензуры
занимается управление чрезвычайного планирования,
аппарат которого выполняет всю практическую работу.
Деятельность управления в этой области особенно усили¬
лась в последние годы, в частности после того, как во
время кризиса в районе Карибского моря в 1962 году
правительство Кеннеди не смогло воспрепятствовать
проникновению в печать некоторой нежелательной для
него информации.
Обычно в случае международных осложнений перво¬
начальные меры цензуры вводятся на временной основе
по специальному указанию президента83. Однако наря¬
ду с этим существует постоянно действующий «добро¬
вольный цензурный кодекс», подлежащий использованию
в военное время или в иных особых условиях. В дни
карибского кризиса президент Кеннеди собирался ввес¬
ти его в действие. После кризиса кодекс подвергся оче¬
редному пересмотру и в 1963 году был распространен
среди газет, журналов, радио- и телевизионных станций
в измененном виде'84. Практически изменением и распро¬
странением кодекса ведает управление чрезвычайного
планирования.
Среди других функций управления следует отметить,
что в соответствии с законом 1962 года о расширении
торговли управлению предоставлено право проводить по
собственной инициативе или по просьбе других ведомств
«немедленное расследование для выяснения воздействия
импорта определенных товаров на национальную безо¬
пасность» и принимать необходимые меры, включая
представление соответствующих рекомендаций прези¬
83 Так, в 1950 году, когда США развязали войну в Корее, прези¬
дент Трумэн поручил министерству обороны проверять все военные
сообщения. 24 октября 1962 г., когда начался карибский кризис, Бе¬
лый дом разослал редакциям газет и журналов и радио- и телевизи¬
онным станциям «12 руководящих принципов» относительно распро¬
странения информации (см. “U. S. Congress. House. Subcommittee of
the Committee on Government Operations. Hearings. Government Infor¬
mation Plans and Policies”, part 1, March 19, 25, 1963, Wash., 1963,
p. 11) (в дальнейшем ‘‘Government Information Plans and Policies”).
84 ‘‘Government Information Plans and Policies”, part 2, p. 180.
126

Денту85. Ссылка в законе на интересы национальной
безопасности дает управлению фактически неограничен¬
ные полномочия в отношении контроля над импортом.
Управление чрезвычайного планирования поддержи¬
вает довольно широкие международные связи с союзни¬
ками США, прежде всего со странами НАТО, по
существу координируя и направляя их мобилизацион¬
ные усилия. Директор управления чрезвычайного плани¬
рования— один из влиятельных членов правительства.
Интересно отметить, что при перестройке «президентско¬
го механизма» в 1962 году (когда был образован испол¬
нительный комитет Совета национальной безопасности)
директор Э. Макдермотт как постоянный член совета
возглавил созданный одновременно специальный коми¬
тет кабинета, в который вошли все члены кабинета,
кроме государственного секретаря и министра обороны.
Этот, по выражению Э. Макдермотта, «невоенный ком¬
понент кабинета» занимался «повышением способности
правительства разрешить в условиях осложняющейся
обстановки любые невоенные проблемы в соответствии с
указаниями президента министерствам и ведомствам»86.
Иными словами, этот орган занимался такими «невоен¬
ными проблемами», как обеспечение мобилизационной
готовности страны на случай войны.
Управление науки и техники. В послевоенный период
правительство США все более активно занимается воп¬
росами науки и техники. Помимо расширения старых и
образования новых научно-технических управлений и от¬
делов в ряде учреждений (министерства обороны, тор¬
говли, здравоохранения, просвещения и социального обе¬
спечения, федеральная комиссия по связи) было
создано такое важное учреждение, как комиссия по
атомной энергии, и ряд правительственных советов и ко¬
миссий. Однако решающим фактором в пересмотре
политики правительства США в области науки и техники
послужил запуск первого советского спутника.
Наглядно проявившееся отставание США в важней¬
85 Trade Expansion Act of 1962, “U. S. Code. Suppl. IV”, vol. 1,
Titles 1—25, § 1862(b), Wash., 1963, p. 757 (в дальнейшем “U. S.
Code. Suppl. IV”).
se “Government Information Plans and Policies”, part 2,
pp. 186—187.
127

шей научно-технической области выдвинуло на первый
план проблему развития науки и техники. Она приобрела
значение важной задачи правительства, непосредственно
связанной со всеми аспектами государственной полити¬
ки. Вопросы развития науки и техники оказались в числе
центральных проблем национальной безопасности. Это
привело к значительному расширению вмешательства
государства в научно-исследовательскую деятельность.
Правительство приняло меры для централизации научно¬
го дела и в значительной мере поставило его под свой
контроль, используя главным образом такой мощный
рычаг, как бюджетные ассигнования. Значительная часть
государственных ассигнований на научные цели исполь¬
зуется для регулирования научно-исследовательской
деятельности частных фирм. Правительство устанавли¬
вает характер, очередность, рамки и порядок проведения
крупных исследований в масштабах страны, определяет
общую политику в области таких исследований и при¬
нимает меры по их координации и планированию.
Расширение вмешательства государства в научно¬
техническую сферу повлекло за собой образование целой
системы новых исполнительных органов, во главе кото¬
рой стоят управление науки и техники и Национальный
совет по аэронавтике и исследованию космического про¬
странства, непосредственно подчиненные президенту.
Уже в ноябре 1957 года президент Эйзенхауэр образовал
в аппарате Белого дома новую группу во главе со специ¬
альным помощником президента по науке и технике. В
1958 году по закону конгресса были учреждены Нацио¬
нальный совет и Национальное управление по аэронав¬
тике и исследованию космического пространства. Одно¬
временно были созданы две постоянные комиссии
конгресса — комиссия палаты представителей по науке
и аэронавтике и сенатская комиссия по аэронавтике и
космическим наукам. В 1959 году президент образовал
федеральный совет по науке и технике. Наконец, в 1962
году в соответствии с рекомендацией подкомиссии Джек¬
сона группа специального помощника президента по
науке и технике была преобразована в управление науки
и техники, причем специальный помощник стал одно¬
временно директором управления, назначаемым прези¬
дентом «по совету и с согласия сената».
Управление науки и техники было создано в соответ¬
128

ствии с одобренным конгрессом реорганизационным
планом № 2, вступившим в силу 8 июня 1962 г. В сопро¬
водительном послании президента от 29 марта 1962 г.
были следующим образом определены цели создания но¬
вого управления: оказывать помощь президенту «в раз¬
работке политики и в оценке программ для обеспечения
того, чтобы наука и техника использовались самым эф¬
фективным образом в интересах национальной безопас¬
ности и всеобщего благосостояния» и «в необходимой
координации деятельности федерального правительства
в области науки и техники»87. Управление, кроме того,
ориентирует правительственные учреждения, выявляя
новые важные научно-технические проблемы и устраняя
пробелы в их изучении. Оно осуществляет долгосрочное
планирование научно-технической деятельности, прово¬
дит в жизнь двоякий принцип «наука в политике» и
«политика в науке», то есть обеспечивает должный учет
научно-технических факторов при разработке правитель¬
ственной политики, с одной стороны, и необходимое вме¬
шательство государства в.научную сферу—с другой.
Управление направляет основную научно-техническую
деятельность частных фирм и научных центров, мобили¬
зуя их на решение интересующих правительство проблем.
Оно принимает меры для усиления научно-технических
возможностей отдельных ведомств, помогая им, в част¬
ности, в подборе кадров, и обеспечивает распростране¬
ние научной информации среди органов исполнитель¬
ной власти, следя за должным использованием ими
такой информации. Наконец, управление поддержи¬
вает от имени правительства связь с конгрессом в обла¬
сти науки и техники, и в частности с постоянными
комиссиями конгресса, занимающимися научными во¬
просами.
В управлении насчитывается 72 работника 88 (из них
около 35 работников оперативно-референтского состава),
в числе которых имеются специалисты по научно-техни¬
ческим аспектам разоружения и других внешнеполити¬
ческих проблем, по ракетной технике, исследованию кос¬
87 “U. S. Code. Suppl. IV”, vol. I, p. 44.
88 “U. S, Civil Service Commission. Monthly Report of Federal
Employment”, Jan. 1966, p. 2.
9—1005
129

моса, военному делу и др. Аппарат управления Непосред¬
ственно подчинен директору и его заместителю.
Директор управления возглавляет федеральный со¬
вет по науке и технике, который был образован в соот¬
ветствии с исполнительным приказом президента 10807
от 13 марта 1959 г. в целях «развития более тесного со¬
трудничества федеральных ведомств, содействия разре¬
шению ими совместных проблем, улучшения планирова¬
ния и руководства в области науки и техники и предо¬
ставления помощи и советов президенту в отношении фе¬
деральных программ, затрагивающих несколько ве¬
домств» 89.
Согласно исполнительному приказу 10807, федераль¬
ный совет занимается вопросами наиболее эффективного
планирования и осуществления научно-технических про¬
грамм правительства, определяет направления научных
исследований, добивается более рационального исполь¬
зования ведомственных возможностей и ресурсов в об¬
ласти науки и техники и способствует развитию между¬
народного сотрудничества. Этот межведомственный ор¬
ган играет активную роль в изучении, планировании,
осуществлении и координации основных научно-техниче¬
ских программ правительства, как правило, затрагиваю¬
щих несколько ведомств, и выступает как основной
источник конкретных рекомендаций в этой области, пред¬
ставляемых президенту через директора управления нау¬
ки и техники. Вместе с тем совет иногда принимает са¬
мостоятельные решения, обязательные для правительст¬
венных учреждений, если при рассмотрении в совете они
не вызывают серьезных возражений. Это, несомненно,
свидетельствует о серьезном значении этого органа в
правительстве и большом влиянии его главы — директора
управления.
Работа совета строится в основном на подготовке
докладов и обзоров по различным проблемам. Эта зада¬
89 "U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 549.
В состав этого «научного малого кабинета» входят в качестве членов
совета высокопоставленные представители 8 министерств и ведомств,
наиболее тесно связанных с решением научно-технических проблем
(министерства обороны, министерства здравоохранения, просвещения
и социального обеспечения, комиссии по атомной энергии, НАСА
и др.).
130

ча выполняется 13 межведомственными научными комис¬
сиями совета, действующими на постоянной основе, и
временными рабочими группами. При рассмотрении
предложений комиссии совет обращает основное внима¬
ние на вопросы долгосрочного планирования научно¬
технических работ и на бюджетные вопросы. Одобрен¬
ные советом бюджетные цифры по существу в обяза¬
тельном порядке учитываются ведомствами при пред¬
ставлении бюджетных наметок в Бюро бюджета.
При федеральном совете имеется постоянный аппарат
во главе с исполнительным секретарем, организационно
объединенный с управлением науки и техники.
Под руководством управления действует и консуль¬
тативный научный комитет при президенте, в который
входят 18 видных ученых страны, назначаемых прези¬
дентом на четыре года. Председателем комитета являет¬
ся директор управления. Комитет подготавливает по
поручению президента или по своей инициативе докла-.
ды и обзоры по различным научно-техническим вопросам
специального характера. При этом комитет опирается на
временные комиссии, создаваемые из неофициальных
консультантов. Как и федеральный совет, комитет про¬
водит регулярные заседания, собираясь обычно два раза
в месяц.
Другими важными научными учреждениями, факти¬
чески подчиненными управлению науки и техники, явля¬
ются Национальная академия наук, формально считаю¬
щаяся «квазиофициальным» учреждением, и Нацио¬
нальный научный фонд, относящийся к категории
«независимых» агентств. Национальная академия наук,
объединяющая более 700 американских и иностранных
ученых, выполняет роль главного научного консультан¬
та правительства. Это прямо предусмотрено в качестве
одной из основных задач академии в ее уставе, утверж¬
денном конгрессом еще в 1863 году одновременно с при¬
нятием закона об учреждении академии. Заключения
академии помогают управлению науки и техники и фе¬
деральному совету принимать решения об очередности,
сроках и объеме научно-технических программ и разре¬
шать межведомственные споры.
Национальный научный фонд был создан на основа¬
нии закона конгресса в 1950 году (64 Stat. 149) в целях
развития научно-исследовательской деятельности и на¬
9*
331

учного образования 90. В послании конгрессу о создании
управления науки и техники президент Кеннеди отметил,
что управление будет «опираться на фонд в отношении
исследований и информации, на которых может быть ос¬
нована разумная национальная политика в области нау¬
ки и техники»91. Фонд практически руководит научной
работой в стране, направляя научно-исследовательскую
деятельность частных фондов, университетов и центров
прежде всего с помощью предоставления им финансо¬
вых средств, лабораторий и других государственных ре¬
сурсов. Через фонд управление координирует выполне¬
ние исследовательских программ всех неправительствен¬
ных научных организаций и учреждений. Кроме того,
фонд помогает управлению оценивать научно-техниче¬
ские программы правительственных учреждений с точки
зрения их содействия развитию исследовательской рабо¬
ты и научного образования, составляет доклады о поста¬
новке и организации научных исследований, о наличии
и подготовке научных кадров и т. п. Во главе фонда на¬
ходится национальный научный совет, состоящий из
25 человек, назначаемых президентом «по совету и с сог¬
ласия сената». Главным административным лицом фонда
является директор, назначаемый президентом. Одновре¬
менно с созданием управления науки и техники прези¬
дент Кеннеди принял меры для организационного укреп¬
ления фонда, образовав в его составе новый отдел пла¬
нирования научных исследований.
Таким образом, в США сложилась определенная си¬
стема органов исполнительной власти, занимающихся
содействием научно-техническому прогрессу и направ¬
ляющих научно-исследовательскую работу в общегосу¬
дарственном масштабе. Во главе этой системы находится
управление науки и техники, директор которого являет¬
ся одним из ближайших помощников президента и, в от¬
личие от других руководителей учреждений, входящих в
Исполнительное управление президента, занимает офи¬
циальный пост помощника президента в аппарате Бе¬
90 Официально фонд занимается сбором и распространением све¬
дений о научных кадрах и ресурсах страны, финансирует отдельные
научно-исследовательские работы в университетах, содержит неко¬
торые крупные лаборатории и обсерватории.
91 См “U. S. Code. Suppl. IV”, vol. 1, р. 44.
132

лого дома. Управление непосредственно опирается в
своей деятельности на федеральный совет по науке и
технике, как на высший научно-технический координа¬
ционный орган правительства, и на консультативный на¬
учный комитет при президенте, консультирующий главу
правительства, директора управления и других ведущих
членов правительства по специальным вопросам. Через
Национальную академию наук управление получает пол¬
ную картину об уровне развития науки в той или иной
области, а через Национальный научный фонд оно на¬
правляет по единому руслу научно-исследовательскую
работу в стране.
Система органов, возглавляемых управлением науки
и техники, тесно связана через специальные отделы и
межведомственные органы с учреждениями, занимающи¬
мися чисто военными исследованиями и организационно
объединенными в рамках Пентагона и комиссии по атом¬
ной энергии, а также НАСА и Национального совета по
аэронавтике. Централизация научно-технической дея¬
тельности в США — одно из следствий все большего под¬
чинения науки военным целям, ее дальнейшей милита¬
ризации.
Национальный совет по аэронавтике и исследованию
космического пространства. Внося в январе 1958 года в
конгресс законопроект о созданий новых исполнительных
органов, специально занимающихся проблемами изуче¬
ния космоса, правительство Эйзенхауэра преследовало
цель успокоить правящие круги США и других капита¬
листических стран, встревоженные историческими успе¬
хами Советского Союза в освоении космоса, и сосредо¬
точить в рамках централизованного административного
механизма руководство всей деятельностью государства
в этой области. При этом, как отметил Л. Джонсон, име¬
лась в виду организация «военных и гражданских орга¬
нов, располагающих достаточными полномочиями и сво¬
бодой», а также «органов координации и ориентировки,
чтобы избегать дублирования и разрабатывать действи¬
тельно общенациональную политику» 92.
92 A. Griffith, The National Aeronautics and Space Act. A, Stu¬
dy of the Development of Public Policy. Introduction by Lyndon B.
Johnson, Wash., 1962, p. iii.
133

Формально решение военных вопросов было сосредо¬
точено в министерстве обороны (управление военных
исследований и техники) и в отраслевых военных мини¬
стерствах, а разработка и осуществление всех невоенных
космических программ возложены на вновь созданное
Национальное управление по аэронавтике и исследова¬
нию космического пространства93. Для поддержания
тесного контакта между военными министерствами и
НАСА был образован специальный гражданско-военный
комитет связи из представителей названных учреж¬
дений.
В качестве высшего координационного органа был
создан Национальный совет по аэронавтике и космиче¬
скому пространству.
Первоначально в состав совета вошли 9 человек: пре¬
зидент, государственный секретарь, министр обороны,
начальник НАСА, председатель комиссии по атомной
энергии й четыре других члена совета, назначаемых
президентом (один из числа правительственных чинов¬
ников и три из числа видных ученых и общественных
деятелей). В законе было предусмотрено создание при
совете, по решению президента, постоянного аппарата во
главе с исполнительным секретарем.
При президенте Эйзенхауэре совет по существу, не
играл активной роли в государственных делах. Эйзенха¬
уэра не устраивало в значительной мере искусственное
отделение такой важной проблемы, как освоение космо¬
са, от других проблем национальной безопасности, рас¬
сматривавшихся в Совете национальной безопасности, и
вынесение ее на рассмотрение какого-то особого органа.
Идея создания совета по аэронавтике во многом оказа¬
лась мертворожденной, поскольку его функции по су¬
ществу выполнял Совет национальной безопасности.
В связи с перестройкой «президентского механизма»
Кеннеди по рекомендации специальной рабочей группы
принял меры для оживления работы совета по аэронав¬
тике. В 1961 и 1962 годах правительство провело через
конгресс поправки к закону 1958 года, согласно которым
состав совета был ограничен пятью названными выше
членами правительства, а председателем совета вместо
93 Фактически военные программы занимают преобладающее
место в деятельности HACĄ.
134

резидента стал вице-президент (что в то же время сви-
етельствовало о стремлении Кеннеди повысить роль
вице-президента в правительственных делах).
' После этого совет по аэронавтике действительно до¬
вольно активно занялся выполнением своих функций и
рассмотрел ряд принципиальных вопросов освоения кос¬
моса 94. Однако убийство Кеннеди и вступление Джонсо¬
на на пост президента лишило совет председателя и он
фактически не был заменен, хотя в законе предусмотре¬
на возможность замены председателя в случае его вы¬
бытия одним из членов совета. В течение 1964 года совет
вновь практически бездействовал. В 1965 году совет во¬
зобновил свою работу под руководством вице-президен¬
та Г. Хэмфри и несколько активизировался. Однако он
пока еще не вошел в число ведущих правительствен¬
ных органов.
Аппарат специального представителя по торговым пе¬
реговорам. Аппарат специального представителя по тор¬
говым переговорам был создан на основе закона о рас¬
ширении торговли, вступившего в силу 11 октября 1962 г.
Закон поставил перед правительством задачу — с по¬
мощью торговых соглашений обеспечивать более широ¬
кие рынки для американских товаров, чтобы стимули¬
ровать экономическое развитие США, укреплять эконо¬
мические отношения со странами «свободного мира» и
препятствовать «коммунистическому экономическому
проникновению» 95.
Для выполнения этой задачи было предусмотрено
создание нового правительственного поста — специаль¬
ного представителя по торговым переговорам. Закон
установил, что новый член правительства, имеющий ранг
посла и назначаемый президентом «по совету и с согла¬
сия сената», является главным представителем США на
международных переговорах по торговым вопросам или
по любым другим вопросам по указанию президента.
На основании закона 1962 года президент Кеннеди
издал 15 ноября 1963 г. исполнительный приказ 11075,
согласно которому торговый представитель был непо¬
средственно подчинен президенту и вместе со своими
м См. L. В. Johnson, A Time for Action, N. Y., 1964, p. 109.
95 Trade Expansion Act of 1962, Sec. 102, “U. S. Code, Suppl. IV”,
vol. 1, p. 753.
135

помощниками включен в состав Исполнительного управ¬
ления. Президент учредил должность заместителя пред¬
ставителя (также в ранге посла), на которого было воз¬
ложено практическое ведение торговых переговоров.
Был образован и межведомственный орган — консульта¬
тивный комитет по вопросам закона о расширении тор¬
говли, через который специальный представитель (пред¬
седатель комитета) направляет внешнеторговую дея¬
тельность правительственных учреждений.
Хотя все положения закона 1962 года об администра¬
тивном аппарате для выполнения изложенных в нем це¬
лей, казалось, были учтены, президент не ограничился
этим. 18 апреля 1963 г. он издал исполнительный приказ
11106, который внес две весьма существенные поправки
в закон. Во-первых, в составе Исполнительного управле¬
ния было создано новое учреждение — аппарат специ¬
ального представителя по торговым переговорам, хотя
как в самом законе, так и во время его обсуждения в
конгрессе речь шла лишь о том, что специальный пред¬
ставитель будет иметь право пользоваться администра¬
тивными услугами ведомств, представленных в межве¬
домственном торговом органе, привлекая для этих целей
консультантов на временной основе (не более чем на
год).
Во-вторых, президент значительно расширил полно¬
мочия специального представителя, видоизменив соот¬
ветствующую формулировку закона. Исполнительным
приказом 11106 ему было поручено уже не просто веде¬
ние торговых переговоров, а выполнение «программы
торговых соглашений», то есть контроль над всей дея¬
тельностью правительства, связанной с торговыми пере¬
говорами или с осуществлением торговых соглашений.
Специальный представитель по торговым перегово¬
рам занимает видное место в правительстве, по существу
выполняя функции министра внешней торговли и «над¬
министерского» координатора внешнеторговой деятель¬
ности органов исполнительной власти. В условиях отсут¬
ствия единого внешнеторгового органа он фактически
руководит всем внешнеторговым аппаратом, состоящим
из бюро внешней торговли (министерство торговли) и
комиссии по тарифам, и направляет деятельность отде¬
лов других ведомств, занимающихся вопросами внешней
торговли (например, отдела международной торговли
136

государственного департамента, органов министерства
сельского хозяйства, ведающих сбытом сельскохозяйст¬
венной продукции и др.) - О важной роли специального
представителя в правительстве свидетельствует назначе¬
ние на этот пост бывшего государственного секретаря
К- Гертера, который неоднократно принимал участие в
международных совещаниях (например, в конференции .
стран ГАТТ в Женеве в мае 1964 г.) на уровне мини¬
стров.
Управление экономических возможностей. Вскоре пос¬
ле своего вступления на пост президента в ноябре 1963
года Джонсон направил специальное послание конгрес¬
су (март 1964 г.), в котором он объявил «войну» нищете
в США. Будучи не в силах скрывать бедственное поло¬
жение миллионов американцев, (в послании президент
признал, что 7s населения США живет в условиях нище¬
ты), правительство заявило о своем намерении провести
ряд мероприятий, чтобы подлатать некоторые прорехи
«процветающего» американского общества. Политиче¬
ский смысл этих мер очевиден: создать иллюзию заботы
правящих кругов о трудящихся, подкрепить идею клас¬
сового мира и равенства в капиталистическом общест¬
ве. Немалую роль сыграли также приближавшиеся вы¬
боры 1964 года.
В 1964 году конгресс, по рекомендации президента,
принял «закон 1964 года об экономических возможнос¬
тях» (78 Stat. 508), который предусмотрел некоторые
меры по сокращению безработицы среди молодежи
и профессиональному обучению молодых американцев.
Законом учреждены три программы — «Корпус занятос¬
ти», профессиональное обучение на производстве и про¬
изводственное обучение студентов, финансируемые из
государственного бюджета. Выполнение второй и третьей
программ возложено соответственно на министерство
труда и министерство здравоохранения, просвещения
и социального обеспечения, а программы «Корпуса
занятости» — на новое учреждение в составе Исполни¬
тельного управления президента — управление экономи¬
ческих возможностей, являющееся главным органом для
координации деятельности министерств и ведомств по
осуществлению закона.
Программой «Корпуса занятости» предусмотрено
создание специальных лагерей и подготовительных цент¬
137

ров для юношей в возрасте от 16 до 21 года, в которых
они в течение двух лет должны проходить профессио¬
нальную подготовку. Получение профессиональных на¬
выков должно, по мнению авторов программы, облегчить
их последующее устройство на работу. В соответствии с
законом 1964 года объявлен также набор «добровольцев
для Америки», которые должны помочь правительству
«бороться» с нищетой и неграмотностью в стране и соз¬
дать «Великое общество».
Во главе управления экономических возможностей
стоит директор, назначаемый президентом «по совету
и с согласия сената». В составе управления — четыре
заместителя директора, его помощники, исполнительный
секретарь и довольно большой штат сотрудников. Сог¬
ласно закону, при управлении учреждены под председа¬
тельством директора два совета: совет экономических
возможностей, состоящий из председателя группы эко¬
номических советников, восьми министров (обороны,
юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли,
труда, здравоохранения, просвещения и социального
обеспечения, а также жилищного строительства и город¬
ского развития), руководителей некоторых «независи¬
мых» агентств и других высших чиновников, и нацио¬
нальный консультативный совет, включающий (кроме
председателя и почетного председателя — вице-прези¬
дента) 14 человек, представляющих «общественность
и соответствующие области деятельности, относящиеся
к целям закона». Консультативный совет, в котором под
видом представителей общественности собраны ставлен¬
ники заинтересованных монополий, направляет деятель¬
ность нового правительственного органа.
Создание нового высокопоставленного правительст¬
венного учреждения в составе Исполнительного управ¬
ления, этого ведущего компонента системы органов
исполнительной власти, призвано, по-видимому, убедить
простого американца в том, что правительство Джонсо¬
на всерьез занимается своей демагогической програм¬
мой «Великого общества». Вместе с тем создание управ¬
ления — новое свидетельство расширяющегося вмеша¬
тельства правительства монополий в экономическую
и социальную сферу.

Глава III. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КАБИНЕТА
И «НЕЗАВИСИМЫХ» АГЕНТСТВ
1.	КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ
КАБИНЕТА И ЕГО РОЛЬ В СОВРЕМЕННОМ
МЕХАНИЗМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Американский кабинет отличается значитель¬
ным своеобразием по сравнению с кабинетами в других
крупных буржуазных странах, особенно в парламентар¬
ных республиках. Он существует на основе обычая, име¬
ет консультативные функции и не подотчетен парламен¬
ту. Как коллективный орган кабинет не несет ответствен¬
ности и лишен какой-либо самостоятельности.	.
Появившийся в Англии в XVII веке термин «кабинет»
был заимствован в США, для того чтобы подчеркнуть
совещательный характер этого органа. Но американский
кабинет не был скопирован с английского или с кабинета
другой страны. При разработке конституции основное
внимание было уделено вопросу создания сильной и не¬
зависимой президентской власти. Настойчивые попытки
некоторых делегатов ограничить полномочия президента
путем создания совета при президенте не имели успеха.
Американская буржуазия и ее главные представители на
конвенте — «отцы конституции», — которые рассматри¬
вали в конституционном «комитете 11» предложения
делегатов, боялись даже'намека на возможное ослабле¬
ние президентской власти.
В результате в конституцию было включено лишь
следующее положение: «Он (президент. — С. М.) может
требовать от руководителя каждого исполнительного
139

департамента письменного мнения по любому вопросу,
относящемуся к его компетенции» (ст. II, разд. 2, § 1).
Конституция наделила президента всей полнотой испол¬
нительной власти, одновременно подчеркнув, что руко¬
водители департаментов могут только давать советы
президенту. Так был определен консультативный харак¬
тер будущего кабинета, состоящего из глав департамен¬
тов. Конституция указала, что руководители департамен¬
тов консультируют президента лишь по инициативе
последнего. Тем самым будущий кабинет был лишен
возможности предпринимать самостоятельные действия.
Установив, что президент советуется с каждым руково¬
дителем департамента в отдельности и по вопросам его
компетенции, конституция предопределила отсутствие
какой-либо коллективной ответственности членов каби¬
нета или совместной ответственности президента и глав
департаментов. Это означает, что если, например, один
из министров скомпрометирован, то возникает вопрос
, лишь о его отставке, а не об отставке кабинета в целом,
которая происходит только после истечения срока полно¬
мочий назначившего его президента.
В то же время, закрепив понятия «исполнительный
департамент» и «руководитель исполнительного департа¬
мента» и указав, что руководители департаментов наз¬
начаются президентом (ст. II, разд. 2, § 2), конституция
определила пути дальнейшего развития исполнительной
власти и заложила основы широкого внеконституционно-
го творчества президента. Первый же президент Вашинг¬
тон при содействии конгресса не замедлил воспользо¬
ваться этим. В 1789 году законами конгресса было
создано три департамента во главе с секретарями —
государственный, финансов и военный. Конгресс учредил
также должность генерального прокурора. Главы де¬
партаментов и генеральный прокурор, естественно, ста¬
ли ближайшими советниками главы исполнительной
власти.
В 1791 году по инициативе Вашингтона три секретаря
и генеральный прокурор впервые собрались на совеща¬
ние для подготовки согласованных рекомендаций пре¬
зиденту. Подобные совещания стали довольно регуляр¬
ными, а с 1793 года в условиях серьезного военного
кризиса они вошли в систему. С легкой руки Дж. Мэди¬
сона совещания министров с президентом получили
140

название «заседания кабинета». К концу XVIII века
понятие «кабинет» утвердилось в американской практи¬
ке, хотя в тексте закона кабинет был впервые упомянут
лишь в 1907 году.
Так президент на практике осуществил вносившиеся
на конвенте предложения о создании высшего совеща¬
тельного органа при главе исполнительной власти. Прин¬
ципиальное различие, однако, состояло в том, что по
отношению к кабинету президент не был связан никаки¬
ми указаниями конституции и юридически мог распус¬
тить его в любое время.
При характеристике кабинета американские буржу¬
азные юристы часто сетуют на его «слабость» и «неэф¬
фективность», пишут, что он не всегда способен выпол¬
нять функции руководства государством. Кабинет, как
они выражаются, разъедается «департаментализмом».
На заседаниях часто возникают споры, особенно по воп¬
росам ассигнований. Министры не верят друг другу,
воздерживаются от вынесения на обсуждение своих пла¬
нов и проектов и стараются заручиться согласием пре¬
зидента в частной беседе. Кабинет страдает от утечки
информации и проникновения в печать конфиденциаль¬
ных сведений. В нем царит дух зависти и сопер¬
ничества *.
В результате кабинет подчас становится малопригод¬
ным даже для согласования программ, касающихся
нескольких министерств, и координации деятельности
отдельных звеньев государственного аппарата, не говоря
уже об обсуждении и принятии принципиальных реше¬
ний. В этом, кстати, еще одно объяснение частого неже¬
лания президентов использовать заседания кабинета
в этих целях.
Пытаясь объяснить это явление, буржуазные теоре¬
тики выдвигают на первый план тот довод, что недос¬
татки кабинета проистекают якобы из отсутствия зако¬
нодательной основы, то есть нормативных актов, рег¬
ламентирующих его деятельность и организацию, а
1 См. W- Е. Binkley, President and Congress, N. Y., 1947;
L. Brownlow, The President and the Presidency, Chi., 1949; R. Do¬
novan, Eisenhower: The Inside Story, N. Y., 1956; R. Fenno, The
President’s Cabinet, N. Y., 1961 и др.
141

также из различных недочетов организационного ха¬
рактера.
Такое объяснение, однако, нельзя считать убедитель¬
ным. При анализе различных институтов исполнительной
власти США нетрудно убедиться, что наличие или отсут¬
ствие нормативных актов, определяющих функции и
структуру тех или иных органов, не имеет решающего
значения, поскольку большую роль в создании и деятель¬
ности исполнительных органов играет обычай и расши¬
рительное толкование закона президентом. Выше мы
останавливались на произвольном толковании одного из
конституционных положений, которое позволило подвес¬
ти под расплывчатую формулу основного закона огром¬
ную бюрократическую машину исполнительных депар¬
таментов во главе с кабинетом. То же можно сказать
и об Исполнительном управлении президента.
Дело, конечно, и не в организационных недочетах,
как бы их ни преувеличивали буржуазные авторы. Борь¬
ба в кабинете — это борьба финансовых магнатов, это
стремление каждого министра с помощью подчиненного
ему аппарата урвать из казны побольше для своих
хозяев, обеспечить им выгодные правительственные
заказы.
Отсюда следует известная самостоятельность минист¬
ров в государственных делах. Президент, как признает
профессор Рочестерского университета Р. Фенно, бесси¬
лен перед лицом «департаментализма», и самое большее,
к чему он может стремиться, — это не потерять контроль
над самостоятельностью членов кабинета2, интересы ко¬
торых (в зависимости от позиции тех или иных монопо¬
лий) могут значительно расходиться с точкой зрения
главы правительства3.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что не
только кабинет зависит от президента, но существует и
определенная обратная зависимость'главы правитель¬
ства от кабинета. Взаимозависимость президента и каби¬
2 См. “The New Republic”, Jan. 9, 1961, p. 21.
3 Именно в этом смысле следует понимать парадоксальное вы¬
сказывание директора бюджета в правительстве У. Гардинга и вице¬
президента при К. Кулидже Ч. Доуса, который заявил: «Члены каби¬
нета — естественные враги президента» (цнт. по R. Neustadt, The
Presidential Power, N. Y., 1964, p. 47).
142

нета нельзя не учитывать при характеристике роли ка¬
бинета как одного из основных звеньев правительства,
как части «президентского механизма». Такие факторы,
как стремление министров — представителей крупней¬
ших монополий захватить в свои руки новые полномочия,
с одной стороны, и естественное стремление президента
ограничить роль кабинета — с другой, порождают про¬
тиворечивые тенденции в развитии кабинета.
Если проследить эволюцию кабинета за последние
примерно 25 лет (т. е. со времени образования Исполни¬
тельного управления президента), и особенно после вто¬
рой мировой войны, то нетрудно убедиться в том, что
кабинет в целом постепенно отходит на второй план
в «президентском механизме» (хотя в отдельные перио¬
ды, как, например, в правительстве Джонсона, его роль
может несколько возрастать). Президент все больше
проявляет склонность решать основные вопросы государ¬
ственной политики в более узком (Совет национальной
безопасности) или неофициальном кругу (аппарат
Белого дома). Однако решение этих вопросов происхо¬
дит при непременном участии ведущих членов кабинета.
Таким образом, одновременно со снижением роли
кабинета как относительно самостоятельного органа
в определенной степени возрастает роль основных ми¬
нистров.
У кабинета, выполнявшего на протяжении длитель¬
ного времени роль главного органа правительства, исто¬
рически сложились определенные отношения с конгрес¬
сом, которые сохраняют значение в плане отношений
между исполнительной и законодательной властями в
целом.
Для проведения правительственных мер через конг¬
ресс кабинету и отдельным министрам необходимы
самые тесные отношения с обеими палатами. Президент
заботится об этом уже при формировании кабинета,
стремясь включить в его состав людей с опытом работы
в конгрессе4. По конституции министры как представи¬
тели исполнительной власти не могут быть членами кон¬
гресса и принимать участие в работе палат. Минйстры не
4 Например, в кабинете Трумэна было четыре министра, являв¬
шихся ранее членами конгресса. Как и при Кеннеди, в правитель¬
стве Джонсона этим важным участком руководит вице-президент.
143

только не имеют право выступать на заседаниях, вносить
законопроекты или отвечать на вопросы конгрессменов,
но им не разрешается даже присутствовать в зале5. В
конгресс вносилось немало предложений о том, чтобы
разрешить министрам участвовать в его работе. Однако,
соблюдая традиции, конгресс неизменно отклонял их6.
«Твердость» и «последовательность» конгресса в со¬
блюдении традиций, однако, нисколько не мешает мини¬
страм эффективно воздействовать на работу законода¬
тельного органа страны. Как и в любом буржуазном
парламенте, настоящая работа конгресса проходит за ку¬
лисами. В кулуарах Капитолия развертывается деятель¬
ность лоббистов и всевозможных «групп давления».
Здесь конгрессмены получают инструкции большого биз¬
неса. Сюда же спешат и министры. Не удивительно поэ¬
тому, что центр тяжести переносится на всякого рода
неофициальные встречи и контакты в узком составе. О
масштабах этой деятельности членов кабинета можно
судить по высказыванию Д. Ачесона, который подсчитал,
что, находясь на посту государственного секретаря, он
уделял конгрессменам шестую часть своего рабочего
времени.
2.	ФОРМИРОВАНИЕ КАБИНЕТА И ПОРЯДОК ЕГО
РАБОТЫ
По установившемуся обычаю, с приходом
к власти нового президента министры, как и другие чле¬
ны правительства, подают в отставку7 и формируется
новый кабинет. В состав кабинета назначаются ставлен¬
ники ведущих монополистических групп, причем со вре¬
мени 'президентства Эйзенхауэра все большее число ми¬
Б Вопрос об участии министров в работе конгресса возник уже
в 1789 году, когда Вашингтон в сопровождении военного министра
Нокса явился на заседание сената, рассчитывая немедленно полу¬
чить согласие сенаторов по вопросу о соглашениях с индейскими
племенами. Сенат, однако, отказался даже обсуждать этот вопрос
в присутствии президента и министра.
6 Впервые такое предложение было внесено в 1864 году членом
палаты представителей Пендлтоном. Позднее оно неоднократно вно¬
силось вновь в 1879—1949 годах.
7 Юридически члены кабинета и другие члены правительства не
обязаны это делать, поскольку их пребывание на посту не ограни¬
144

нистерских кресел передается непосредственно самим
монополистам.
Официально'члены кабинета назначаются президен¬
том. По конституции кандидатуры министров подлежат
утверждению сенатом. Фактически же, как отмечалось
выше, это конституционное положение превратилось в
формальность.
Даже в тех редких случаях, когда назначение не
утверждается (лишь два раза в XX в.), представленная
президентом кандидатура собирает значительное коли¬
чество голосов8.
Государственное право США не знает института пар¬
ламентской ответственности правительства. Конгресс не
может вынести вотум недоверия или порицание кабине¬
ту. Он не в состоянии добиться отставки не только всего
кабинета, но даже отдельных министров. Формально
только утверждение сенатом кандидатур министров
связывает конгресс и кабинет. Наряду с этим существу¬
ет неофициальное правило так называемой сенаторской
вежливости. Считается, что президент должен обсудить
кандидатуру будущего министра с сенатом своей партии
от того штата, к которому принадлежит кандидат. Сена¬
тор может потребовать отклонения кандидатуры, если
она «лично неприемлема» для него9.
Поскольку конституция ничего не говорит о порядке
снятия министров с их постов, этот вопрос встал уже пе¬
ред первым конгрессом. Было выяснено, что право от¬
странения министров принадлежит президенту. Появил¬
ся даже проект соответствующего закона конгресса, но
чено по времени и они могут продолжать занимать его, как заключил
в 1929 году министр юстиции У. Митчел, «до момента смерти, отставки
или снятия» (цит. по Е v а г е 11 S. Brown, The Tenure of Cabinet
Officiers. “The American Political Science Review”, June 1948, p. 531).
Исключение составляет министр почт, который по закону может за¬
нимать свой пост не дольше чем в течение месяца после истечения
срока полномочий назначившего его президента (ibid., р. 530).
8 Например, в 1959 году сенат большинством лишь в один голос
(40 «за» и 41 «против») отклонил кандидатуру Л. Страуса, назна¬
ченного Эйзенхауэром министром торговли.
9 На этой почве в 1953 году возник конфликт между Эйзенхауэ¬
ром и группой сенаторов-республиканцев после того, как без кон¬
сультации с ними был назначен министром труда демократ М. Дер¬
кин. (См. Sherman Adams, Firsthand Report. The Story of the
Eisenhower Administration, N. Y., 1961, p. 58).
10-1005
145

его сочли неуместным, так как это право президента
якобы вытекало из конституции. Только в течение 20 лет
с 1867 по 1887 год в США действовал закон, разрешав¬
ший президенту смещать высших должностных лиц
лишь с согласия и во время сессии сената 10 11. За исклю¬
чением этого короткого периода, президенты неограни¬
ченно использовали свое право смещать членов ка¬
бинета в любое время. С другой стороны, президенты в
ряде случаев отказывались освобождать министров, во¬
преки прямому требованию конгресса об их отставке”.
В американской политической жизни сложились тра¬
диции, до некоторой степени связывающие президента
при формировании кабинета. Прежде всего это относит¬
ся к принципу однопартийности кабинета. Еще в 1793 го¬
ду после отставки антифедералиста Джефферсона с по¬
ста государственного секретаря президент Вашингтон
установил, что членами кабинета могут быть лишь лица,
полностью поддерживающие политический курс прези¬
дента. Однопартийность кабинета возникла вместе с воз¬
никновением двухпартийной системы. С тех пор мини¬
стры полностью или в подавляющем большинстве
принадлежат к партии президента. Однако в эпоху импе¬
риализма, когда между двумя крупными партиями фи¬
нансовой олигархии стерлись все сколько-нибудь суще¬
ственные политические различия, правило однопартийно¬
сти нередко нарушается. К тому же включение в кабинет
представителей другой партии должно олицетворять
единство обеих партий в коренных политических во¬
просах 12.
10 См. J. S. Horn, The Cabinet and Congress, N. Y., 1960,
p. 130.
11 В 1924 году Кулидж ответил отказом на резолюцию сената с
требованием отставки военно-морского министра Денби, а в 1950 го¬
ду Трумэн игнорировал требование республиканской фракции сената
об отставке Ачесона с поста государственного секретаря. (См. R. Fen-
no, The President’s Cabinet, pp. 214—215).
12 Говоря о составе своего будущего кабинета, Кеннеди однаж¬
ды заметил: «Я хочу, чтобы работу выполняли самые лучшие люди,
которых можно найти, и мне все равно демократы они, республикан¬
цы или игороты» (небольшая народность, проживающая на Филип¬
пинах; цит. по «Life», Febr. 17, 1961, р. 100). И действительно, в его
кабинете два ведущих поста — министра обороны и финансов —
принадлежали республиканцам—'Макнамаре и Диллону, которые
остались и в кабинете Джонсона (Диллон ушел в отставку в марте
1965 г.).
146

Соблюдается и другая традиция: как правило, пост
министра почт предоставляется высшим партийным чи¬
новникам, чаще всего председателям национального ко¬
митета партии президента 13. Этот внешне второстепенный
пост в кабинете используется для осуществления прямой
личной связи между партийной машиной и кабинетом.
Стремясь сплотить свою партию вокруг нового прави¬
тельства, президент нередко включает в состав кабинета
представителей различных партийных группировок. Наи¬
более яркий пример-—кабинет Линкольна, в который
президент включил всех своих основных соперников по
партии на президентских выборах.
При формировании кабинета учитывается и так на¬
зываемый «географический принцип». Он был установ¬
лен еще президентом Монро 14. Президенты довольно по¬
следовательно соблюдают этот принцип. Не было ни од¬
ного кабинета без представителя штата Нью-Йорк. Как
правило, в кабинете имеют своих представителей штаты
Иллинойс, Огайо, Пенсильвания. Часто бывают пред¬
ставлены Новая Англия и Дальний Запад. При прези¬
дентах-демократах в кабинет включаются представители
Юга.
«Географический принцип» проявляется, кроме того,
в традиционном предоставлении некоторых министерских
постов представителям определенных районов страны.
Министром внутренних дел, например, назначается пред¬
ставитель Запада, так как по своим функциям министер¬
ство внутренних дел в основном связано с западными
штатами. Министр сельского хозяйства • обычно также
представляет западные, преимущественно фермерские
штаты, а министры торговли и труда — промышленные
13 Хейс в кабинете Гардинга, Д. Фарлей и Ф. Уокер при Ф. Руз¬
вельте, Р. Ханнеган в правительстве Трумэна и А. Саммерфилд при
Эйзенхауэре в момент назначения на этот пост возглавляли нацио¬
нальные партийные комитеты. Довольно часто партийным деятелям
достается и должность министра юстиции. Так было при Гардинге
(Г. Догерти), Ф. Рузвельте (Г. Каммингс), Трумэне (Дж. Макграт),
Эйзенхауэре (Г. Браунелл).
14 Монро считал, что кабинет должен состоять из представите¬
лей «четырех частей союза — Востока, Средней части, Юга и Запада».
Такое распределение мест в кабинете отвечает, по его мнению, ин¬
тересам основных частей страны и дает кабинету полезное знание
«местных особенностей и возможностей» (см. L. D. White, The Jef¬
fersonians: A Study in Administrative History, N. Y., 1951, p. 83).
10*	147

районы страны. Придерживаясь «географического прин¬
ципа», президенты стремятся заручиться поддержкой
партийной верхушки основных районов страны. Идея
«справедливой географии» кабинета импонирует и так
называемым «молодым» монополистическим группиров¬
кам, соперничающим с Уолл-стритом и не упускающим
возможность протащить своих людей в кабинет.
Говоря о традициях формирования нового кабинета,
американские буржуазные юристы выдвигают теорию
«сбалансированности» кабинета. Кабинет, утверждают
они, должен быть «сбалансирован» в географическом,
политическом, профессиональном, религиозном и других
отношениях, то есть >в него должны быть включены люди
различных профессий и религиозных взглядов, представ¬
ляющие основные географические районы страны, под¬
держивающие политику президента и т. п. Выдвигая тео¬
рию «сбалансированности» кабинета, буржуазные
авторы по понятным причинам умалчивают о главном —
о том, что ключевые посты в нем принадлежат миллио¬
нерам— представителям крупнейших монополий. Лишь
вскользь упоминают они, скажем, о том, что Д. Раск, как
и его предшественник Дж. Ф. Даллес, пришел в государ¬
ственный департамент с поста президента «фонда Рок¬
феллера», а министр обороны Макнамара — бывший
президент «Форд мотор компани» и владелец крупного
пакета акций этой компании.
(Рассуждая о некоторых несущественных моментах,
связанных с назначением кабинета, буржуазные авторы
старательно обходят главный вопрос; кого действитель¬
но представляют министры? Теория «Сбалансированно¬
сти» призвана создать видимость «представительного
характера» кабинета и одновременно прикрыть острую
закулисную борьбу политических сил за посты в новом
правительстве, отзвуки которой подчас становятся досто¬
янием общественности. Действительная «сбалансирован¬
ность» кабинета—>это результат компромисса конкури¬
рующих групп монополистической буржуазии в отноше¬
нии состава правительства. Традиции существуют, но
президент соблюдает их лишь постольку, поскольку
они устраивают стоящие за его спиной монополистиче¬
ские круги.
Официально кабинет составляют двенадцать мини¬
стров, имеющих определенные размеры жалованья, ранг
148

главы исполнительного департамента, созданного по за¬
кону конгресса, и право в порядке старшинства, уста¬
новленного законом 1947 года (с последующими поправ¬
ками) (61 Stat. 380), замещать президента в случае его
выбытия. Это — государственный секретарь, министры
финансов, обороны, юстиции, почт, внутренних дел, сель¬
ского хозяйства, торговли, труда, министр здравоохра¬
нения, просвещения и социального обеспечения и ми¬
нистр жилищного строительства и городского развития,
а также министр, возглавляющий недавно созданное ми¬
нистерство транспорта. Выдвигались также предложения
о создании министерства науки и техники (бывший ди¬
ректор управления по науке и технике Дж. Визнер) 15
и самостоятельного министерства просвещения (кон¬
грессмен А. Поуэлл) 16.
Полноправными членами кабинета не считаются да¬
же лица, имеющие ранг члена кабинета, то есть право
принимать участие во всех его заседаниях. В правитель¬
стве Джонсона такое положение занимает постоянный
представитель США в ООН А. Голдберг. Но поскольку
как коллективный орган кабинет выступает только на
своих заседаниях, различие между положением в каби¬
нете главы департамента и положением лица, имеюще¬
го ранг члена кабинета, является чисто формальным.
Кроме того, на практике президент попросту игнорирует
подобные правила и сам определяет фактический состав
кабинета.
Уже первый президент Вашингтон ввел в состав ка¬
бинета генерального прокурора, не возглавлявшего де¬
партамент и имевшего жалованье, намного меньшее, чем
жалованье трех других членов кабинета — министров.
Министр почт принимает участие в работе кабинета с
1829 года, хотя почтовое ведомство цолучило статус ми¬
нистерства лишь в 1872 году.
Как отмечает профессор Р. Фенно, «каждый прези¬
дент по-своему перестраивает отношения между главой
15 См. “Statement of Jerome В. Wiesner. July 31, 1962.' Military
Operations Subcommittee. House Committee on Government Operati¬
ons. Administration of National Security. Selected Papers”, p. 75.
16 Cm. “The New York Times”, Dec. 24, 1964.
149

исполнительной власти и кабинетом» 17. Это проявляется
и в организации работы кабинета. Как коллективный
орган кабинет выступает лишь постольку, поскольку пре¬
зидент собирает членов кабинета на заседания 18, кото¬
рые составляют форму деятельности кабинета. Анализ
заседаний кабинета дает поэтому представление о роли
кабинета при том или ином президенте.
Президент сам определяет состав участников заседа¬
ний кабинета. Помимо министров и лиц, имеющих ранг
члена кабинета, в заседаниях участвуют вице-президент,
помощники президента, директор Бюро бюджета, пред¬
седатель группы экономических советников, глава ЦРУ,
директор ФБР и другие лица, приглашенные президен¬
том. Особенно многочисленным 'был состав участников
заседаний кабинета при Эйзенхауэре. Кеннеди, наобо¬
рот, всячески стремился ограничить число приглашен¬
ных лиц, стараясь сделать заседания более оперативны¬
ми. Джонсон вновь расширил состав участников заседа¬
ний. В частности, на них приглашаются главы ряда
«независимых» агентств. Число участников достигает 30.
Как глава правительства президент председатель¬
ствует на заседаниях кабинета и организует его .работу
по своему усмотрению. Но и здесь мы находим некото¬
рые правила и традиции, которых придерживаются пре¬
зиденты. Это относится не только к составу кабинета,
о чем говорилось выше, но и к процедуре его работы.
Президент созывает кабинет в определенный день неде¬
ли, обычно еженедельно. Но некоторые президенты
(Джексон, Ф. Рузвельт, Кеннеди) собирали-кабинет зна¬
чительно реже19.
17 R. Fen no, Jr., The Cabinet. Index to the Kennedy Way, “The
New York Times Magazin”, Apr. 22, 1962, p. 13.
18 В 1920 году государственный секретарь Р. Лансинг в прави¬
тельстве Вильсона провел 21 заседание кабинета во время болезни
президента, не поставив его в известность. Узнав об этом, Вильсон
немедленно снял Лансинга с его поста, заявив, что, «согласно сло¬
жившемуся конституционному праву и практике, никто, кроме пре¬
зидента, не имеет права созывать на совещание глав исполнительных
департаментов и никто, кроме, президента и конгресса, не имеет
права запрашивать их мнение или мнение одного из них по какому-
либо служебному вопросу» (см. W. Binkley, The Man in the White
House, pp. 281—282).
19 Кеннеди вначале сократил количество заседаний кабинета.
За весь 1962 год было проведено 10 заседаний. Однако впоследствии
Кеннеди возвратился к практике регулярного созыва кабинета.
150

Заседания кабинета проводятся в специальной ком¬
нате в Белом доме. Министры рассаживаются за круг¬
лым столом в порядке старшинства (согласно закону
1947 г.). Заседание открывается кратким вступительным
заявлением президента, в котором излагаются вопросы
предстоящего обсуждения. Затем заслушивается доклад
по одному из вопросов и начинается обсуждение. Обыч¬
но министры высказываются в порядке старшинства
начиная с государственного секретаря, сидящего справа
от президента. Кабинет не имеет заранее подготовленной
повестки дня, на его заседаниях не ведется протоколов,
не принимаются какие-либо коллективные решения и не
проводится голосование.
Отсутствие определенной процедуры накладывает
неблагоприятный отпечаток на всю работу кабинета.
Министры, не зная заранее, какие вопросы затронет пре¬
зидент, часто оказываются неподготовленными к дис¬
куссии, и обсуждение становится почти бесполезным. На
заседаниях кабинета много времени уходит на мелкие
вопросы и информации. Например, кабинеты Ф. Рузвель¬
та и Эйзенхауэра тратили на них половину своего рабо¬
чего времени.
Некоторые президенты пытались как-то поправить
положение с помощью организационных мер. Интересны
в этом отношении попытки Эйзенхауэра регламентиро¬
вать заседания кабинета. В 1954 году он создал в аппа¬
рате Белого дома новую группу — секретариат кабине¬
та— во главе с секретарем кабинета, которой поруча¬
лась всесторонняя подготовка заседаний этого органа.
Таким образом, впервые за всю историю своего суще¬
ствования кабинет получил официальный вспомогатель¬
ный аппарат.
Секретариату кабинета было поручено составление
и согласование подробной повестки дня, заблаговремен¬
ное распространение среди участников заседания доку¬
ментов для предстоящего обсуждения, готовившихся в
соответствии с определенной формой, организационная
подготовка регулярно проводившихся заседаний и обе¬
спечение соблюдения регламента (в зале заседаний
с этой целью была даже установлена специальная све¬
товая сигнализация), ведение подробных протоколов за¬
седаний, формулирование принятых решений и рассылка
их заинтересованным ведомствам.
151

На секретариат была возложена проверка исполне¬
ния. На основании материалов, представлявшихся мини¬
стерствами, секретариат подготавливал ежеквартальные
отчеты о ходе выполнения принятых кабинетом решений.
Он, кроме того, направлял работу органов кабинета, ко¬
торые включали так называемый «малый кабинет» (со¬
вет заместителей министров), работавший под руковод¬
ством помощника президента Ш. Адамса, комитет по¬
мощников министров, подчинявшийся секретарю каби¬
нета, различные комитеты кабинета, а также межведом¬
ственные комиссии и группы, непосредственно подчинен¬
ные кабинету20. Основная задача комитета помощников,
.собиравшегося после заседаний кабинета и заслушивав¬
шего .инструктивные сообщения секретаря кабинета о со¬
стоявшемся заседании, заключалась в практической реа¬
лизации принятых решений и проверке исполнения.
Через комитет секретариат имел непосредственные опе¬
ративные связи с министерствами.
При Эйзенхауэре работой кабинета руководил по¬
мощник президента Ш. Адамс. Он участвовал во всех за¬
седаниях кабинета, отбирал вопросы для включения в
повестку дня и следил за выполнением основных реше¬
ний. Секретарь кабинета был непосредственно подчинен
Адамсу. Пользуясь большим авторитетом у президента,
он бесцеремонно вмешивался в дела министров, высту¬
пал в роли арбитра в спорах между ними, а если они
упорно не соглашались с ним — добивался их отставки21.
Эйзенхауэр полагался на Адамса и в деле замещения ва¬
кансий в кабинете и «малом кабинете». Адамс сыграл
значительную роль в изменении состава правительства
после переизбрания Эйзенхауэра на второй президент¬
ский срок22.
2а В 1960 году при кабинете насчитывалось шесть комитетов,
25 постоянных комиссий высокого уровня и свыше 30 других времен¬
ных межведомственных групп (см. J. Coffey and V. Rock, The
Presidential Staff, p. 70).
21 В частности, министров О. Хобби (1955 г.) и Г. Браунелла
(1957 г.).
22 Он имел, в частности, отношение к назначению министра фи¬
нансов Р. Андерсона, министра обороны Макелроя и заместителя го¬
сударственного секретаря (позднее государственного секретаря)
К. Гертера. (См. L. Koenig, The Invisible Presidency, р. 380).
152

Работа кабинета Эйзенхауэра, как и всего «прези¬
дентского механизма», характеризовалась высокой сте¬
пенью бюрократизации. Организационные изменения в
кабинете, с помощью которых президент пытался повы¬
сить роль этого органа в государственных делах, не дали
результатов. Эйзенхауэру не удалось избавить кабинет
от присущих ему органических пороков.
Перестройка «президентского механизма» при Кенне¬
ди привела к ликвидации многих органов кабинета.
Были упразднены комитет помощников министров и мно¬
гие комитеты, комиссии и рабочие группы кабинета. Се¬
кретариат кабинета был вначале ликвидирован, а впо¬
следствии восстановлен в меньшем составе и с ограни¬
ченными функциями. Однако в настоящее время, как это
было и при Кеннеди, секретариат кабинета продолжает
играть видную роль в правительстве. Сохранилось и
большое количество комитетов кабинета и других меж¬
ведомственных органов при кабинете.
3.	ОРГАНИЗАЦИЯ «НЕЗАВИСИМЫХ» АГЕНТСТВ
В число «независимых» агентств входят самые
разнообразные учреждения как с точки зрения их назна¬
чения, полномочий, структуры, так и с точки зрения их
места в системе государственных органов. Они наделя¬
ются либо чисто административными, либо квазизаконо-
дательными, либо квазисудебными полномочиями, при¬
чем во многих случаях наблюдается сочетание этих ви¬
дов полномочий. В то же время некоторые «независи¬
мые» агентства практически нельзя отличить от других
исполнительных органов. Например, агентство по кон¬
тролю над вооружениями и разоружению и управление
международного развития представляют собой филиалы
государственного департамента, хотя первое имеет ста¬
тус «независимого» агентства, а второе —• агентства в
составе государственного департамента. Управление
долины реки Теннесси и управление Бонвильского энер¬
гоузла (в бассейне реки Колорадо) выполняют, по су¬
ществу, аналогичные задачи в отношении двух государ¬
ственных энергосистем, но первое является «независи¬
мым» агентством, а второе входит в состав министерства
внутренних дел. Несмотря на то что обычно правитель¬
153

Ственные корпорации создаются в форме «независимых»
агентств, товарно-кредитная корпорация оказалась
включенной в состав министерства сельского хозяйства.
Весьма красноречиво в этом отношении также преобра¬
зование «независимого» агентства жилищного строитель¬
ства в министерство жилищного строительства и город¬
ского развития. Эти примеры, перечень которых можно
было,бы продолжить, наглядно показывают не только
тесное родство «независимых» агентств с другими испол¬
нительными органами, но и тщетность попыток найти
строгую закономерность с точки зрения зависимости
своеобразного статуса агентств от их назначения.
Хотя «независимые» агентства считаются формально
не принадлежащими к исполнительной власти, в прак¬
тической деятельности они подчиняются главе прави¬
тельства и высшим правительственным органам. Главы
многих «независимых» агентств участвуют в работе каби¬
нета. Агентства широко представлены в межведомствен¬
ных комиссиях. Их бюджетные и законодательные пред¬
ложения в обычном для исполнительных органов поряд¬
ке контролируются Бюро бюджета. Для подотчетности
агентств характерно также то, что в законах об их созда¬
нии обычно предусматривается представление ими кон¬
грессу периодических подробных докладов о своей дея¬
тельности (как правило через каждые 6 или 12 месяцев).
«Независимые» агентства можно разделить, хотя и
весьма условно, на три группы: регулирующие агентства,
каждое из которых занимается регулированием опреде¬
ленной области экономической деятельности, правитель¬
ственные корпорации, распоряжающиеся собственностью
федерального правительства, и прочие агентства, кото¬
рые по существу лишены какой-либо специфики по
сравнению, скажем, с управлениями министерств (бюро).
К основным агентствам первой группы следует отне¬
сти такие крупные и важные учреждения, как комиссия
по междуштатной торговле, регулирующая тарифы меж¬
дугородных перевозок, федеральная торговая комиссия,
следящая за соблюдением «антитрестовского» законода¬
тельства и правил рекламы, федеральная комиссия по
связи, ведающая использованием средств связи, феде¬
ральная комиссия по энергетике, регулирующая деятель¬
ность компаний по производству электроэнергии и при¬
родного газа, федеральная резервная система, представ-
154

ляющая собой основу финансового механизма США,
Национальное управление по трудовым отношениям, за¬
нимающееся урегулированием конфликтов между пред¬
принимателями и профсоюзами, федеральное авиацион¬
ное агентство и управление гражданской авиации, регу¬
лирующие деятельность авиакомпаний.	.
Ко второй группе относятся, например, управление
долины реки Теннесси, компания Панамского канала,
корпорация по развитию морского пути св. Лаврентия,
корпорация Виргинских островов, экспортно-импортный
банк г. Вашингтона, федеральная корпорация по страхо¬
ванию вкладов. Наконец, в третью группу входят осталь¬
ные весьма разнообразные по своему характеру «незави¬
симые» агентства, такие, как агентство по контролю над
вооружениями и разоружению, Информационное агент¬
ство США, НАСА, Национальный научный фонд, адми¬
нистрация по делам мелких предпринимателей, админи¬
страция по делам .ветеранов, администрация общих
служб, управление по контролю над подрывной деятель¬
ностью, комиссия гражданской службы и др.
Отдельные агентства не могут быть даже условно
отнесены только к одной из этих групп. Так, комиссия по
атомной энергии выполняет одновременно функции как
регулирующего агентства (выдает лицензии, издает пра¬
вила), так и правительственной корпорации (распоря¬
жается принадлежащими государству предприятиями
атомной промышленности). Комиссия выполняет, кроме
того, и другие задачи (разработка общенациональной
политики в области военного и мирного использования
атомной энергии, проведение научных исследований
и т. и.), которые ставят ее в один ряд с важнейшими ми¬
нистерствами.	'
Некоторые «независимые» агентства имеют сущест¬
венную структурную особенность: во главе них стоит кол¬
легиальный орган, часто формируемый на двухпартийной
основе, в то время как руководство другими агентствами
строится по принципу единоначалия. При анализе
структуры агентств нетрудно заметить, что к первой
группе принадлежат регулирующие агентства, а ко вто¬
рой — агентства с большим аппаратом и особо важными
функциями, связанными с подготовкой политических ре¬
шений (комиссия по атомной энергии, НАСА, Информа¬
ционное агентство и др.). Среди агентств второй группы
155

1
преобладают -сравнительно новые учреждения, создан¬
ные в послевоенный период.
Таким образом, построение .руководящих органов
агентств непосредственно -связано с их функциями. Коль
скоро компетенция агентства включает политические во¬
просы первостепенной важности, его руководство откры¬
то строится по принципу единоначалия, как и в других
исполнительных органах. Правительство не допускает
того, чтобы оперативное руководство таким политически
важным органом могло быть хоть в какой-то степени ос¬
ложнено коллегиальностью, даже несмотря на то, что
такой орган (например, комиссия по атомной энергии)
может быть наделен наряду с другими функциями и фун¬
кциями регулирующего агентства. В регулирующих же
агентствах, отличающихся наибольшим своеобразием в
отношении -своих полномочий и составляющих наиболее
старую группу «независимых» агентств, по традиции со¬
храняется коллегиальность руководства.
Регулирующие агентства. Основа капиталистической
экономики—это частная собственность на средства про¬
изводства. Государственное регулирование в условиях
капитализма ограничено и не может стать определяю¬
щим фактором экономического развития. Тем не менее
вмешательство государства дает монополиям возмож¬
ность влиять на капиталистическое воспроизводство.
Выполнением этой задачи наряду с другими экономиче¬
скими органами и заняты регулирующие агентства. Ре¬
гулирующие агентства—это та часть государственной
машины, которая практически 'осуществляет политику
монополий по руководству хозяйственной деятельностью
и сохранению экономических устоев капитализма, а так¬
же участвует в выполнении программы военных приго¬
товлений23. История их возникновения и развития — это
непосредственный результат и наглядная иллюстрация
процесса развития государственно-монополистического
капитализма в США. Уже к 1917 году, как отмечает про¬
фессор Дж. Андерсон, регулирующие агентства стали
«принятым средством национального регулирования эко¬
номики» и «важным источником государственного эконо¬
23 Подробнее о деятельности «регулирующих» агентств см.
Н. Friendly, The Federal Administrative Agencies, Cambr. Mass.,
1962, pp, 27—14Q,
156

мического контроля», а сама проблема такого контроля
считалась делом решенным24. В лице этих многочислен¬
ных и разветвленных исполнительных органов, щупаль¬
ца которых проникли в различные сферы экономической
жизни, монополистическая буржуазия имеет довольно
эффективный инструмент государственного воздействия
на капиталистическое производство25.
Регулирующие агентства наделяются административ¬
ными, квазизаконодательными и квазисудебными полно¬
мочиями. Под квазизаконодательными полномочиями
подразумеваются довольно широкие права агентств фор¬
мулировать в пределах своей компетенции правитель¬
ственную политику и принимать решения принципиаль¬
ного характера, приобретающие силу прецедента, что
закрепляется в самостоятельно издаваемых агентствами
нормативных актах (правилах и постановлениях). Хотя
последние носят характер.подзаконных актов, следует
иметь в виду, что соответствующие законы конгресса со¬
держат лишь общие принципы, оставляя агентствам зна¬
чительную свободу нормотворчества. Регулирующие
агентства выступают также как вспомогательные органы
законодательной власти, проводя по заданию конгресса
различные расследования и подготавливая доклады и
другие материалы.
Широкое делегирование агентствам полномочий кон¬
гресса и их большие дискреционные права обычно оп¬
равдываются в буржуазной литературе тем, что конгресс
«не может знать факты в каждом отдельном случае и
выносить по ним решения»26. В подкрепление этой точ¬
ки зрения ссылаются на решение Верховного суда США,
решившего в 1944 году, что конституция не требует от
24 J. Е. Anderson, The Emergence of the Modern Regulatory
State, Wash., 1962, pp. 145, 155—156.
25 Характеризуя роль агентств в специальном послании конгрес¬
су в апреле 1961 года, президент Кеннеди отметил, что они «не про¬
сто регулирующие, они предназначены для дальнейшего развития
определенных сторон экономики, а также основных принципов, ле¬
жащих в основе системы частного предпринимательства». Прези¬
дент, кроме того, особо подчеркнул значение деятельности агентств
для «национальной обороны», «могущества» США и их «способности
существовать» ("U. S. President. Public Papers of John F. Kennedy
(1961)”. Wash., 1962, pp. 267, 269).
26 Cm. D. Coyle, The United States Political System and How It
Works, p. 81.
157

конгресса делать «невозможное или практически неосу¬
ществимое»27. Однако эта аргументация построена на
песке. Во-первых, ежегодно конгресс принимает тысячи
так называемых «публичных» и «частных» биллей, в ко¬
торых подробнейшим образом регламентируются самые
различные вопросы. Во-вторых, даже.не вдаваясь в де¬
тали, законодательный орган может в отдельных .случаях
устанавливать довольно жесткие рамки деятельности ис¬
полнительных органов. В отношении агентств этого, од¬
нако, не наблюдается.
Пытаясь как-то обосновать такое положение, буржу¬
азные авторы всячески подчеркивают значение периоди¬
ческих отчетов агентств конгрессу, его право следить за
выполнением агентствами предписаний закона, система¬
тически расследовать в своих комиссиях деятельность
агентств, не допускать «превышения» ими своих полно¬
мочий и «недобросовестного» выполнения своих обязан¬
ностей и т. п. Однако они тут же вынуждены признать,
что эти иллюзорные права конгресса контролировать
агентства ограничены даже формально: «независимые»
агентства имеют иммунитет, как органы, наделенные
квазисудебными полномочиями. ■
Под квазисудебными полномочиями по существу
подразумеваются присущие агентствам функции органов
арбитража и административной юстиции. Кроме обыч¬
ных арбитражных полномочий агентства имеют право
окончательного решения вопросов факта в области госу¬
дарственного управления, то есть их решение не подле¬
жит последующей судебной проверке. Кроме того, агент¬
ства располагают правами проводить с целью выяснения
фактов расследования (слушания) в соответствии со
специальной процедурой.
Формально само агентство не может подвергнуть ко¬
го-либо наказанию и вправе лишь возбудить дело в суде.
Однако фактически роль суда, который основывается на
установленных агентством фактах, сводится к чисто фор¬
мальному подтверждению решения комиссии и ответ¬
ственность за нарушение приказа агентства наступает
автоматически. Таким образом, решение агентства по
конкретному делу приобретает силу судебного решения.
27 Цит. по Е. R е d f о г d, Ideal and Practice in Public Administra¬
tion, Birmingham, (Ala), 1958, p. 30,
158 :

Хотя 'судебные полномочия агентств носят ограниченный
характер, они как административные органы обладают
в отличие от судов 'инициативой в отношении начала ар¬
битражного или судебного разбирательства и правом
самостоятельного выбора подходящей процедуры.
Буржуазные юристы обычно ссылаются на квазиза-
конодательные и квазисудебные функции агентств как
на доказательство их особого «независимого» положения
по отношению к трем властям, и прежде всего к испол¬
нительной власти. На деле, однако, их «независимость»
является юридической фикцией. Агентства представля¬
ют собой не что иное, как разновидность органов испол¬
нительной власти. Расширительно толкуемая конститу¬
ционная обязанность президента «следить за точным
соблюдением законов» дает даже формально юридиче¬
ские основания, для неограниченного контроля прави¬
тельства над агентствами, не говоря уже о многочислен¬
ных способах неофициального осуществления такого
контроля.
Характерно, что фиктивность «независимости»
агентств не скрывается даже буржуазными авторами.
Например, помощник президента Кеннеди профессор
Гарвардского университета Дж. Лэндис, подготовивший
для Кеннеди специальный доклад об агентствах, пря¬
мо заявил, что ч<нет большой разницы» между «незави¬
симыми» агентствами и учреждениями, технически со¬
ставляющими часть какого-либо исполнительного депар¬
тамента» 28.
В подтверждение этого тезиса Лэндис ссылается, в
частности, на право президента назначать и снимать с
работы сотрудников агентств. Правда, в отношении по¬
следнего имеются некоторые формальные ограничения.
Согласно закону, члены руководящих органов агентств
обычно назначаются на определенный сравнительно
большой срок, превышающий период пребывания прези¬
дента у власти (на 5—7 лет), причем сроки полномочий
членов одного и того же органа истекают в разное вре¬
мя. Руководящие органы многих агентств формируются
по принципу равного представительства как демократи¬
ческой, так и республиканской партии.
28 “The New Frontiers of the Kennedy Administration”, Wash.,
1961, p. 101.
159

■В 1935 году Верховный суд США признал неконсти¬
туционными действия президента Ф. Рузвельта, отстра¬
нившего в 1933 году от должности члена коллегии фе¬
деральной торговой комиссии Хэмфри по политическим
соображениям. С тех пор считается, что в течение срока
своих полномочий члены руководящих органов агентств
могут быть сняты лишь по причине несоответствия за¬
нимаемой должности, пренебрежительного отношения к
своим обязанностям или злоупотребления служебным
положением29.
Фактически, однако, руководящие работники
агентств полностью зависят от президента, поскольку он
подбирает кандидатов, а сенат, как отмечалось выше,
практически всегда одобряет президентские предложе¬
ния. Кроме того, даже за время пребывания у власти
одного президента обычно сменяется значительная часть
руководителей агентств и президент имеет возможность
в случае необходимости заменить их своими людьми.
Руководители агентств, срок полномочий которых исте¬
кает, естественно, не забывают, что их повторное назна¬
чение целиком зависит от президента.
Еще более’ эффективным инструментом президент¬
ского руководства агентствами, что также отмечает Лэн¬
дис, является Бюро бюджета, которое полностью контро¬
лирует бюджет (а следовательно, и размеры штатов) и
законодательные предложения агентств, а также осуще¬
ствляет общий надзор за ними в отношении управления
и делопроизводства.
Таким образом, оказывается, что никакой действи¬
тельной независимости регулирующих агентств от ис¬
полнительной власти не существует, а их квазизаконо-
дательные и квазисудебные права означают узурпацию
исполнительными органами полномочий законодатель¬
ного органа и судебных учреждений.
Даже приведенная краткая характеристика деятель¬
ности регулирующих агентств показывает, что она непо¬
средственно затрагивает интересы различных монопо¬
лий, которые естественно стремятся в возможно боль¬
шей степени поставить агентства под свой контроль.
Крупные монополии стремятся использовать механизм
29 Federal Trade Commission Act, “American National Political
Institutions”, Princeton (N. J.), 1962, p. 169.
160

агентств для борьбы с Конкурирующими компаниями,
хотя формально агентства призваны осуществлять «спра¬
ведливое» регулирование в интересах всех предпринима¬
телей в данной отрасли.
Монополистический капитал прибегает к различным
средствам для обеспечения своего контроля над агент¬
ствами. Это, прежде всего, назначение в состав их руко¬
водящих органов представителей тех крупных компаний,
которые прямо заинтересованы в деятельности тех или
иных агентств30.
Система рассмотрения дел в агентствах такова, что
она позволяет крупным компаниями фактически дикто¬
вать свою волю мелким и средним Предпринимателям.
В Вашингтоне действуют адвокатские конторы, специа¬
лизирующиеся по отдельным регулирующим агентствам.
Представляя интересы большого бизнеса, эти конторы
выступают в роли влиятельных лоббистов при агент¬
ствах. Рассмотрение дел в агентствах сопряжено с та¬
кими сложностями, что небольшим фирмам обойтись без
помощи этих контор практически невозможно. Поэтому,
чтобы рассчитывать на успех, небольшие фирмы вынуж¬
дены прибегать к их помощи и оказываются в конечном
счете в зависимости от тех же крупных компаний.
.В регулирующих агентствах, как это прямо признает¬
ся в упоминавшемся докладе Лэндиса, процветают взя¬
точничество, коррупция, фаворитизм, бюрократизм. Рас¬
смотрение дел затягивается на несколько лет31. Дли¬
тельные сроки рассмотрения, сложная процедура, частые
случаи участия в разбирательстве нескольких десятков
30 Проникновение представителей монополий в руководящие ор¬
ганы и их участие в делах агентств облегчаются в ряде случаев спе¬
циальными положениями закона, такими, например, как требование об
учете интересов предпринимателей при формировании совета управ¬
ляющих федеральной резервной системы или о привлечении их к
разработке правил, издаваемых федеральной торговой комиссией
(см. “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 417).
31 Так, срок рассмотрения многих дел в комиссии по между¬
штатной торговле составляет 18—36 месяцев, а в федеральной тор¬
говой комиссии и федеральной комиссии по связи — более трех лет.
В сентябре 1960 года комиссия по связи объявила, что на заверше¬
ние имеющихся на ее рассмотрении дел ей потребуется 13 лет и что
она не сможет рассмотреть новые дела, которые поступят к ней за
эти 13 лет ранее 2043 года, даже если ее аппарат будет утроен (см.
“The New Frontiers of the Kennedy Administration”, p, 81).
11—1005
161

сторон, обязательное посредничество специальных адво¬
катских контор приводят к значительным затратам (на
говоря уже о всякого рода неофициальных расходах),
которые по отдельным делам составляют несколько мил¬
лионов долларов. Естественно, что и в этом отношении
малые и даже средние фирмы при всем желании не мо¬
гут конкурировать с большими монополистическими
объединениями. В докладе Лэндиса регулирующие
агентства были подвергнуты серьезной критике. Как и
другие звенья исполнительной власти, регулирующие
агентства страдают от отсутствия координации их дея¬
тельности с работой других правительственных органов,
от неоперативности, громоздкой и устаревшей процеду¬
ры, организационной неразберихи и т. п.
Лэндис предложил провести целый ряд организаци¬
онных мер, направленных в первую очередь на усиление
руководящей роли президента и непосредственно подчи¬
ненного ему аппарата в отношении агентств. Он пред¬
ложил создать в составе Исполнительного управления
специальный орган — управление по надзору за регули¬
рующими агентствами, а также три других учреждения
по координации и разработке политики в области тран¬
спорта, связи и энергетики. Предусматривалось также
создание постоянно действующего правительственного
органа — административного совета. Лэндис, кроме то¬
го, предложил расширить права глав агентств, укрепить
принцип единоначалия, а также устранить недостатки
в их организации.
Во исполнение рекомендаций Лэндиса президент Кен¬
неди создал на основании исполнительного приказа
10934 от 13 апреля 1961 г. административный совет США,
призванный помогать органам исполнительной власти
в улучшении административной процедуры и развивать
принципы и цели принятого еще в 1946 году закона об
административной процедуре. В состав нового межве¬
домственного органа вошли 11 представителей мини¬
стерств и ведомств, в том числе «независимых» агентств,
юристов и других специалистов в административных во¬
просах. Президент Кеннеди направил конгрессу несколь¬
ко специальных посланий с предложениями о реоргани¬
зации ведущих регулирующих агентств, которые, однако,
были значительно скромнее, чем выводы доклада Лэн¬
диса. В частности, в посланиях президента не предусма¬
162

тривалось создание новых органов в Исполнительном
управлении32.
Правительственные корпорации. Правительственные
корпорации представляют собой государственно-монопо¬
листические учреждения по управлению предприятиями,
являющимися государственной собственностью. В отли¬
чие от частных корпораций правительственные корпора¬
ции не обязательно должны владеть основным капита¬
лом, а если они имеют такой капитал, то он полностью
принадлежит правительству. Например, управление до¬
лины реки Теннесси не имеет основного капитала и фи¬
нансируется по государственному бюджету. С 1945 года,
когда был принят закон о корпорациях, правительствен¬
ные корпорации создаются только законом конгресса.
Корпорации, созданные ранее на основании исполнитель¬
ных приказов и другими путями, подлежали роспуску.
Это положение привело к значительному сокращению ко¬
личества корпораций, которых в 1944 году насчитыва¬
лось около 100, а в настоящее время менее 10.
32 Предложения Кеннеди встретили довольно прохладное отно¬
шение в конгрессе: конгресс дал согласие лишь на несущественную
реорганизацию двух агентств — федеральной торговой комиссии и
управления гражданской авиации (см. “The Political Quarterly”,
April — June, 1962, p. 168).
11*

Глава /^СИСТЕМА МИНИСТЕРСТВ
И «НЕЗАВИСИМЫХ» АГЕНТСТВ
Прежде чем перейти к рассмотрению мини¬
стерств и «независимых» агентств, хотелось бы сделать
несколько общих замечаний о министерствах с учетом
того, что в предыдущей главе мы останавливались «а
некоторых особенностях агентств.
Выше мы отмечали большую сложность и громозд¬
кость структуры министерств. Почти каждое министер¬
ство распадается на две основные части — центральный
аппарат при министре и его заместителе (собственно ми¬
нистерство) и крупные функциональные звенья (управ¬
ления, бюро, службы и т. п.) по отдельным областям уп¬
равления в пределах данной большой отрасли управле¬
ния, охватываемой системой органов министерства в це¬
лом. Во многих случаях имеется также широкая сеть
периферийных органов министерств, охватывающих, как
правило, всю территорию страны.
Аппарат при министре обычно включает ряд кон¬
трольно-координационных и представительских отделов.
В него входят отделы по составлению общеминистерских
программ, координации научно-исследовательских ра¬
бот, связи с общественностью, связи с конгрессом, адми¬
нистративным вопросам и т. п. При министре имеется
также специальный юридический отдел во главе с совет¬
ником по юридическим вопросам и различные инспекци¬
онные службы. Основные управления министерств воз¬
главляются помощниками министра.
164

Те министерства, которые наделены полномочиями
органов административной юстиции (например, мини¬
стерства армии, торговли, сельского хозяйства, труда),
имеют специальные коллегиальные органы для выполне¬
ния этих функций, сходные по своей структуре с руково¬
дящими коллегиями «независимых» агентств1.
Развитие министерств за последние десятилетия ха¬
рактеризуется значительным расширением их участия в
осуществлении внешней функции государства. Все они
в настоящее время имеют органы, ведающие внешнепо¬
литическими и внешнеэкономическими вопросами, при¬
чем при разбухании министерств в целом нетрудно заме¬
тить опережающий рост их внешнего аппарата.
Деятельность и аппарат министерств настолько разно¬
сторонни и многообразны, что остановиться на всех, хотя
бы только основных, вопросах их работы и структуры не
представляется возможным. Поэтому целесообразно
рассмотреть некоторые наиболее характерные для дан¬
ного учреждения аспекты деятельности и организации,
по которым можно составить представление как о самих
министерствах, так и об их взаимодействии с «независи¬
мыми» агентствами 2. В основу рассмотрения системы ми¬
нистерств и «независимых» агентств положена приведен¬
ная выше функциональная классификация исполнитель¬
ных органов (см. гл. I). Министерства и агентства сведе¬
ны в следующие три группы: 1) внешнеполитический
аппарат и органы военного управления и разведки;
2) аппарат внутриполитической деятельности; 3) органы
экономического регулирования.
1.	ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ АППАРАТ И ОРГАНЫ
ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВЕДКИ
Государственный департамент и другие внеш¬
неполитические учреждения. К внешнеполитическому ап¬
парату США относятся кроме его главного звена — госу-
1 Это лишний раз подтверждает формальный характер различий
между министерствами и «независимыми» агентствами и принадлеж¬
ность последних к исполнительной власти.
2 В работе не рассматривается организация министерства почт,
поскольку оно выполняет сравнительно узкие задачи и не представ¬
ляет большого интереса. Почтовое ведомство — это предприятие
общественных услуг, находящееся в государственной собственности
и обслуживающее все население.
165

дарственного департамента управление международного
развития и «Корпус мира», организационно подчиненные
государственному департаменту, и два «независимых»
агентства — Информационное агентство США и агент¬
ство по контролю над вооружениями и разоружению.
Следует, однако, иметь в виду, что этим не ограничи¬
вается список органов исполнительной власти, занимаю¬
щихся отдельными аспектами внешних сношений. Еще
в 1949 году первая комиссия Гувера обнаружила, что
к их числу относятся более 45 правительственных учреж¬
дений. Эти учреждения осуществляют примерно 50 само¬
стоятельных программ США в других странах, причем
15 из них имеют своих представителей за границей.
Государственный департамент — одно из старейших
министерств. Он был образован в 1789 году на базе су¬
ществовавшего ранее департамента по иностранным де¬
лам в соответствии с законом конгресса (1 Stat. 28). Из¬
менение названия внешнеполитического органа было
связано с передачей в его ведение ряда внутренних функ¬
ций (патентное и авторское право, регистрация законов,
помилование, хранение большой государственной печати
и др.). Впоследствии эти функции постепенно передава¬
лись другим ведомствам3. Из небольшой конторы с
пятью служащими, каким он был во времена Джеффер¬
сона, департамент превратился в крупнейшее внешнепо¬
литическое ведомство, насчитывающее более 40 тыс. ра¬
ботников, из которых примерно 7 тыс. приходится на
центральный аппарат4.
Государственный департамент — главный инициатор
и исполнитель внешнеполитических шагов США, на нем
лежит основная ответственность за подготовку внешне¬
политических предложений и их практическое осущест¬
вление. Он координирует деятельность всех правитель¬
ственных учреждений в области внешних сношений, про¬
3 О происхождении названия государственного департамента и
выполнявшихся им внутренних функциях см. подробнее R. Patter¬
son, Н. Langley, How the Department of State Got Its Name, “The
Department of State Bulletin”, Sept. 14, 1964, pp. 370—376.
4 В 1870 году в нем работало 52 человека, накануне второй ми¬
ровой войны — меньше 1000, между 1938 и 1943 годами штаты депар¬
тамента утроились, а в последующие три года более чем удвоились
(см. Н. Wriston, The Secretary and the Management of the Depart¬
ment, “The Secretary of State”, ed. by D. Price, N. Y., 1960, p. 101).
166

водит изучение влияния внутренней политики США на
внешнюю политику и их международное положение, а
также последствий внешнеполитических акций амери¬
канского правительства. Государственный департамент
«разъясняет» внешнюю политику в стране и пропаган¬
дирует «американские идеалы» за рубежом. Он руково¬
дит дипломатической и консульской службой США и
выступает от имени правительства США в сношениях с
иностранными государствами.
Руководят департаментом кроме государственного
секретаря заместитель государственного секретаря, за¬
меститель государственного секретаря по политическим
вопросам, заместитель заместителя государственного се¬
кретаря по политическим вопросам. Основные ра¬
бочие звенья департамента — оперативно-территориаль¬
ные управления (по европейским делам, по межамери¬
канским делам, по делам Ближнего Востока и Южной
Азии, по делам Африки, по делам Дальнего Востока) и
функциональные управления (по делам международных
организаций, по экономическим делам, по вопросам об¬
разования и культуры и по связи с общественностью) —
возглавляются помощниками государственного секре¬
таря.
Кроме того, два помощника секретаря ведают вопро¬
сами связи с конгрессом и административными делами
(всего 11 помощников). Вместе с послом по особым по¬
ручениям, советником департамента и директором управ¬
ления разведки и исследований, приравненным по своему
положению к помощникам секретаря, названные лица
составляют руководящее ядро департамента и занимают
важные политические посты в правительстве. В депар¬
таменте имеются также советник по юридическим вопро¬
сам, генеральный директор заграничной службы, дирек¬
тора ряда служб и исполнительный секретарь департа¬
мента.
Выполняя задачи региональной координации внеш¬
ней политики, помощники государственного секретаря
возглавляют ряд межведомственных комиссий. Напри¬
мер, в 1962 году была создана комиссия по Латинской
Америке, в которую вошли представители министер¬
ства обороны, ЦРУ, Информационного агентства и
управления международного развития, а также пред¬
ставители государственного департамента (управления
167

по межамериканским делам, управления разведки и ив
следований, совета планирования политики). В работ!
комиссии неоднократно принимали участие сотрудник!
аппарата Белого дома. Председатель комиссии — пен
мощник государственного секретаря по межамерикан¬
ским делам, которого в дакабре 1963 года президент
Джонсон назначил одновременно своим специальным
помощником,— выступает в роли «федерального коорди]
натора» операций США в Латинской Америке5. Анало]
гичные комиссии созданы по Африке и Вьетнаму. К ре¬
гиональным комиссиям, по существу, перешли внешнепо¬
литические функции комитета координации операций. :
В настоящее время основными звеньями аппарата яв¬
ляются названные выше управления. Они представляют
собой крупные административно-автономные единицы.
Управления организованы таким образом, чтобы по воз¬
можности полнее охватывать все виды деятельности де-i
партамента по данному району или группе проблем.!
Структура департамента довольно сложна и запутач
на. Непосредственно государственному секретарю под-1
чинены более 40 основных отделов, а более мелких под-]
разделений департамента насчитывается до 300. i
Запутанность структуры департамента объясняется,!
прежде всего, значительным разбуханием его аппарата]
в период после второй мировой войны в связи с резким]
усилением экспансионистских тенденций правящих кру-1
гов США. Еще в середине XIX века в департаменте на¬
ряду с существовавшим делением аппарата на диплома-!
тическую и консульскую службы появилась географиче-!
ская специализация (по странам и районам). В начале
XX века она получила организационное оформление в
виде оперативно-территориальных отделов.
Одновременно с появлением «дипломатии доллара»
возникла необходимость в создании функциональных
звеньев. В 20-х годах в департаменте уже существовали
два функциональных отдела по экономическим и торго¬
вым вопросам. Впоследствии по мере развития межгосу¬
5 Подробнее см. Statement of William J. Crockett, Nov. 21, 1963,
“U. S. Congress. Senate. Committee on Government Operations. Sub¬
committee on National Security. Staffing and Operations. Administra¬
tion of National Security. Hearings”, part 4, Wash., 1963, pp. 305, 318.
(В дальнейшем “Administration of National Security. Hearings”).
168

дарственных отношений и расширения многосторонних
обязательств США число и вес функциональных подраз¬
делений заметно возросли, что вызвало значительную
организационную путаницу и параллелизм в работе и
обострило проблему координации.
Основное звено, организующее работу сложной адми¬
нистративной машины департамента,— исполнительный
секретариат. Работой секретариата, насчитывающего
около 100 сотрудников, руководит исполнительный се¬
кретарь, непосредственно подчиненный государственно¬
му секретарю. Как говорится в одном из документов де¬
партамента, секретариат «направляет и контролирует
правильное и быстрое прохождение официальных опера¬
тивных и информационных документов к государствен¬
ному секретарю и от него, ... обеспечивая полную коор¬
динацию действий соответствующих звеньев в подготов¬
ке политических рекомендаций». Он следит за «долж¬
ным выполнением решений и указаний государственного
секретаря»6, директив президента и высших правитель¬
ственных органов. В ведении секретариата находятся
вопросы межведомственной координации.
В 1961 году в рамках секретариата был создан «опе¬
ративный центр», который активно функционировал на
протяжении ряда лет7. Это специальный отдел с аппара¬
том в 35 человек, обеспечивающий сбор и использова¬
ние оперативной информации и содействующий быстро¬
му принятию срочных решений. Центр поддерживает
постоянную связь с аппаратом Белого'дома, с соответ¬
ствующими отделами министерства обороны и разведы¬
вательных учреждений, представители которых входят
в штат центра, а также с дипломатическими представи¬
тельствами США за границей. В центре концентрируются
поступающие в департамент материалы, относящиеся
к наиболее срочным международным проблемам. Работа
центра особенно активизируется в то время, когда пра¬
вящие круги США предпринимают очередную внешнепо¬
6 “The Secretary of State”, p. 107.
7 В последнее время активность центра значительно снизилась,
а по некоторым данным, он фактически перестал действовать. Од¬
нако, поскольку официально центр не был ликвидирован, есть ос¬
нования считать, что в дальнейшем он может быть вновь исполь¬
зован в полной мере.
169

литическую или военную авантюру и возникают между¬
народные осложнения. Недаром центр получил даже
название «кризисного центра».
Значительный интерес представляет деятельность со¬
зданного в 1947 году совета планирования политики8,
который возглавляет советник государственного депар¬
тамента.
Совет располагает штатом из 16 постоянных сотруд¬
ников и несколькими консультантами. С 1963 года в со¬
ответствии с программой обмена кадрами между депар¬
таментом и министерством обороны в составе совета ра¬
ботают два представителя Пентагона. В аппарате совета
собраны в основном специалисты по различным между¬
народным проблемам и районам мира. Они не имеют
оперативных, административных и других текущих по¬
ручений и занимаются исключительно проблемами дол¬
госрочного планирования политики. Совет изучает проб¬
лемы и события, затрагивающие внешнюю политику
США, оценивает текущую политику и делает рекомен¬
дации о ее изменении. Он формулирует долгосрочные
внешнеполитические программы, осуществляет межве¬
домственную координацию в области планирования проб¬
лем национальной безопасности и координирует проб¬
лемное программирование внутри государственного де¬
партамента. Совет выполняет эти задачи в тесном кон¬
такте с оперативными отделами департамента и других
ведомств.
Совет, кроме того, подготавливает так называемые
стратегические исследования по странам (или, как их
иногда называют, «документы о национальной полити¬
ке»), в которых анализируются проблемы отдельных
8 До 1961 года совет назывался группой планирования поли¬
тики. По словам бывшего председателя совета У. Ростоу, в его
компетенцию входят «все проблемы национальной безопасности —
от политических аспектов ядерного века до экономического разви¬
тия— и все районы мира. Совет — это один из сравнительно немно¬
гих органов среди узкоспециализированных и разобщенных прави¬
тельственных учреждений, в котором должен разрабатываться об¬
щий подход» (W. Ro stow, View from the Seventh Floor, N. Y., 1964,
p. IX). Подробнее о деятельности «оперативного центра» и совета см.
“Department of State, 1963. Report to the Citizen. Department of State
Pablication 7350”, Wash., 1963, pp. 19—25.
170

стран (например, трудности развивающихся стран) и на¬
мечаются планы по использованию складывающейся в
них ситуации в интересах США. Совет составляет и дру¬
гие материалы, а также выполняет различные задания
государственного секретаря, который периодически
встречается с членами совета. Три раза в неделю совет
проводит заседания в полном составе. Однако основная
работа выполняется отдельными членами совета или
специально создаваемыми межотдельскими группами,
действующими под руководством сотрудников совета.
Из других функциональных управлений и отделов
следует отметить управление разведки и научных иссле¬
дований и отдел по международным научным вопросам.
Разведывательное управление разрабатывает и осуще¬
ствляет координированную программу анализа разведы¬
вательных сведений для департамента и других учреж¬
дений, подготавливает исследования на основании дан¬
ных разведки и собирает разведывательные материалы,
относящиеся к внешней политике. Управление делится
на ряд отделов. Отдел внешних исследований направля¬
ет деятельность частных организаций по вопросам куль¬
туры и образования, подчиняя их исследовательскую ра¬
боту интересам департамента и правительства в целом.
Отдел текущих разведывательных данных оценивает
международное положение в свете материалов амери¬
канской разведки. В составе управления имеется также
отдел экономических и социальных исследований и не¬
сколько региональных отделов.
Начальник отдела по международным научным во¬
просам является главным консультантом департамента
и заграничной службы по научно-техническим проблемам
международного характера и, в частности, по мирному
использованию атомной энергии и космическому про¬
странству. Начальнику отдела непосредственно подчи¬
нены атташе по научно-техническим вопросам, входящие
в состав посольств и миссий США9. Отдел служит ос¬
новным связующим звеном между департаментом и пра¬
вительственными учреждениями, ведающими вопросами
науки и техники.
9 В 1963 году насчитывалось 23 таких атташе в 17 представи¬
тельствах США за границей (см. “Department of State”, 1963, р. ПО).
171

Представители государственного департамента обыч¬
но возглавляют те межведомственные комиссии, которые
ведают внешнеполитическими вопросами. Председателю
предоставляются сравнительно большие права в отно¬
шении определения решений комиссии, которые прини¬
маются с учетом мнения большинства членов комиссии,
но не обязательно при условии единогласия. Принцип
коллегиального согласования широко применяется и
внутри государственного департамента. Для подготовки
решений по отдельным особенно срочным вопросам со¬
здается множество временных неофициальных комиссий
и рабочих групп, существование которых не отражено в
схемах структуры департамента.
Другим важным средством межведомственной коор¬
динации служит программа обмена кадрами между го¬
сударственным департаментом и другими ведомствами,
имеющими отношение к международным делам, и в пер¬
вую очередь Пентагоном. Осуществление программы
было начато в 1946 году с принятия закона о загранич¬
ной службе. Программа предусматривает взаимное от¬
командирование работников (в основном среднего зве¬
на) в другое учреждение на срок около двух лет. Госу¬
дарственный департамент довольно быстро расширяет
эту программу. Если в 1958 году он откомандировал в
6 учреждений 67 человек, то в 1963 году число откоман¬
дированных достигло уже 146 человек, а количество уч¬
реждений более чем удвоилось 10. Среди учреждений, в
которые направляются сотрудники департамента,— ап¬
парат Белого дома, канцелярия вице-президента, мини¬
стерства обороны, финансов, торговли, труда, здравоох¬
ранения, просвещения и социального обеспечения, НАСА
и др. Несмотря на неоднократные реорганизации госу¬
дарственного департамента, в нем сохраняются серьез¬
ные недостатки, которые характерны и для других звень¬
ев государственного аппарата США. Однако эти недо¬
статки приобретают особо острый характер, когда они
проявляются в деятельности главного внешнеполитиче¬
ского органа США или других учреждений, занимаю¬
щихся международными делами. В адрес внешнеполи¬
10 См. “Department of State. Details to Other Agencies (Statement
Prepared by the Department). Administration of National Security.
Hearings”, part 6, pp. 439—440.
172

тического аппарата США довольно часто делаются
резкие критические замечания даже в буржуазной
печати и.
Один из основных недостатков — это «департамента-
лизм», чему в значительной мере способствует множе¬
ственность органов внешних сношений, несогласован¬
ность их действий и несовпадение интересов. Значитель¬
ные трудности возникают при согласовании международ¬
ных программ даже таких ведомств, как, например, ми¬
нистерства сельского хозяйства, труда, не говоря уже о
самостоятельных крупных акциях Пентагона или ЦРУ.
Серьезные трения неизменно возникают по вопросам фи¬
нансирования заграничных операций, комплектования
представительств за рубежом и делегаций за границу
и т. п., что существенно осложняет межведомственную
координацию. Многие ведомства оспаривают ведущую
роль государственного департамента и часто обжалуют
его решения. Недаром Джонсон был вынужден даже
принять специальные меры, чтобы обеспечить главенство
департамента во внешних делах.
Критикуя внешнеполитический аппарат США, из¬
вестный американский обозреватель Дж. Олсоп писал,
Ито он не стал еще «единым, слаженным, целенаправлен¬
ным инструментом. Он представляется скорее скоплени¬
ем групп, подгрупп, комиссий и отдельных лиц, причем
все они неустанно движутся в своих собственных направ¬
лениях» 11 12. Олсоп не случайно возлагает основную вину
за такое положение на государственный департамент.
В соперничестве с другими ведомствами на внешнем
фронте государственный департамент выступает отнюдь
не только как головное звено аппарата внешней полити¬
ки, стоящее на страже общеправительственных полити¬
ческих интересов. Это одна из наиболее крупных и влия¬
тельных частей федеральной бюрократии, имеющая сво¬
их хозяев и собственные ведомственные интересы, для
удовлетворения которых он использует свою громоздкую
чиновничью машину и широкую сеть заграничных пред¬
ставительств.
11 Мы в данном случае не касаемся существа деятельности
внешнеполитического аппарата США, проводящего по указке моно¬
полий агрессивную внешнюю политику правящих кругов.
12 “Administration of National Security. Selected Papers”, p. 180.
173

■Серьезные организационные недостатки отмечаются
буржуазными исследователями и в работе самого госу¬
дарственного департамента. Одним из основных таких
недостатков является отсутствие достаточного количе¬
ства специалистов и преобладание во внешнеполитиче¬
ском аппарате так называемых «работников с общей
подготовкой».
По мнению многих американских политических дея¬
телей, аппарат государственного департамента по-преж¬
нему уделяет недостаточное внимание вопросам плани¬
рования внешней политики. Основная причина заклю¬
чается в том, что работники департамента тратят много
времени на согласование различных вопросов с другими
ведомствами и на переписку, которая, по существу, не
■имеет отношения к дипломатической работе (например,
по имущественным, торговым и другим вопросам). По¬
мимо этого, им приходится выполнять много текущих за¬
даний по подготовке оперативных материалов, переписке
с руководящими органами и дипломатическими предста¬
вительствами. В результате объем переписки становит¬
ся весьма значительным 13 14.
Агентство по контролю над вооружениями и по разо¬
ружению. Хотя формально агентство по контролю над
вооружениями и разоружению относится к «независи¬
мым» агентствам, его с полным основанием следует счи¬
тать автономным функциональным управлением государ¬
ственного департамента. Это обстоятельство по сути де¬
ла прямо признано в законе о создании агентства, всту¬
пившем в силу в сентябре 1961 года (75 Stat. 631). Во¬
преки обычно декларируемой «независимости» таких
агентств закон объявляет директора агентства главным
советником президента и государственного секретаря по
вопросам контроля над вооружениями и разоружению и
устанавливает, что под общим руководством государ¬
ственного секретаря директор несет основную ответ¬
ственность в правительстве в отношении этих вопросов и.
13 Например, в своих показаниях в сенатской подкомиссии
Джексона посол Л. Мерчент заявил, что, находясь на посту помощ¬
ника государственного секретаря, он получал в неделю 14—15 тыс.
различных документов (см. “Administration of National Security.
Hearings”, part 7, p. 467).
14 Cm. “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, p. 507.
174

Кроме того, в агентстве по разоружению отсутствует
характерный для «независимых» агентств коллегиаль¬
ный руководящий орган. Руководство этим агент¬
ством осуществляется директором и его заместителем,
назначаемыми президентом «по совету и с согласия
сената».
Агентство ведает политическими, научными и техни¬
ческими аспектами разоружения. Оно обеспечивает уча¬
стие США в соответствующих переговорах, отвечает за
проведение и координацию научных исследований и фор¬
мирование политики США в области разоружения, кон¬
тролирует и распространяет информацию по вопросам
своей компетенции.
В состав агентства входят четыре основных отдела:
международных отношений, по вооружениям и контро¬
лю, науки и техники и по экономическим вопросам, воз¬
главляемые помощниками директора, кандидатуры ко¬
торых также утверждаются сенатом. Предложения от¬
делов поступают в консультативную группу по разору¬
жению, которая представляет директору политические
рекомендации. В агентство, кроме того, входит отдел по
связи с общественностью, исполнительный секретариат
и другие отделы. Всего в агентстве насчитывается около
160 специалистов по военным, политическим, экономиче¬
ским, научно-техническим, юридическим и другим во¬
просам 15. Серьезную роль играет общий консультатив¬
ный комитет при агентстве из 15 человек, назначаемый
президентом с одобрения сената. Его возглавляет небе¬
зызвестный Джон Макклой, председатель правления
«Чейз Манхэттен бэнк» и один из наиболее влиятельных
советников президента.
Руководители и сотрудники агентства принимают не¬
посредственное участие в переговорах по разоружению
в различных форумах и на разных уровнях. В частности,
они входили в состав делегации США на переговорах по
заключению Московского договора о запрещении испы¬
таний ядерного оружия.
Другим важным участком работы агентства является
15 См. “The State Department, 1963”, р. 145. Показательно, что в
этой публикации государственного департамента даже не упоминает¬
ся о формальном «независимом» статусе агентства и оно рассматри¬
вается как одно из звеньев департамента.
J75

проведение научных исследований и подготовка мате¬
риалов по таким, например, проблемам, как политиче¬
ские и военные аспекты ограничения гонки вооружений,
экономические последствия разоружения, системы ин¬
спекции и контроля, последствия инспекции для разви¬
тия ракетной техники, рекомендуемые меры в случае на¬
рушения международных соглашений и т. п. При дирек¬
торе агентства существует научно-исследовательский со¬
вет, возглавляемый начальником научно-технического
управления. Совет представляет директору рекоменда¬
ции о программе исследований и путях ее реализации, а
также координирует осуществление этой программы.
Научно-исследовательские работы проводятся либо си¬
лами аппарата агентства, либо другими государствен¬
ными учреждениями по договоренности с ним, либо част¬
ными организациями на основе контрактов с агентством.
Таким образом, агентство не только координирует уси¬
лия правительственных ведомств, но и мобилизует част¬
ные организации на выполнение поставленных перед ним
задач, что, в частности, рассчитано на то, чтобы показать
«заинтересованность» официальных и неофициальных
кругов в разоружении.
Управление международного развития и «Союз ради
прогресса». В системе государственного департамента
находится главный орган американского правительства
по осуществлению внешнеэкономической экспансии —
управление международного развития, выполняющее
программы пресловутой «американской помощи».
Главная часть «помощи» предназначается для афри¬
канских, азиатских и латиноамериканских стран, кото¬
рых американские монополии стремятся подчинить свое¬
му влиянию или удержать в своей орбите. «Помощь»
США другим странам — один из основных элементов
империалистической политики неоколониализма.
Управление международного развития было создано
в ноябре 1961 года на основании исполнительного при¬
каза 10973, изданного в развитие закона об иностранной
помощи 1961 года (75 Stat. 445). Предоставление всех
видов так называемой «невоенной помощи» было цен¬
трализовано и сосредоточено в едином органе — управ¬
лении международного развития, имеющем статус авто¬
номного ведомства в составе государственного департа¬
мента.
176

Управление осуществляет программы «помощи» бо¬
лее чем в 75 странах. «Помощь» предоставляется в раз¬
личных формах, которые призваны прикрыть ее импе¬
риалистический, колониалистский характер, замаски¬
ровать кабальные условия, с которыми она всегда сопря¬
жена. Во главе управления стоит директор, подчиняю¬
щийся непосредственно государственному секретарю и
президенту. Он является главным лицом в правитель¬
стве, ведающим программами экономической и техниче¬
ской «помощи» иностранным государствам и их коорди¬
нацией с программами военной «помощи». Он же отвеча¬
ет за обеспечение интересов США в области предостав¬
ления «помощи» через международные организации и
совместно с другими странами. Основными администра¬
тивными звеньями управления являются четыре регио¬
нальных отдела (по Дальнему Востоку, Среднему Восто¬
ку и Южной Азии, Латинской Америке, Африке и Евро¬
пе), возглавляемые помощниками директора управления.
В составе управления, кроме того, имеются так называе¬
мые программные или функциональные отделы (коор¬
динации программ, финансирования, развития и част¬
ных предприятий, технического сотрудничества и ис¬
следований, материальных ресурсов и др.), а также
административно-управленческие отделы. Операции уп¬
равления в других странах осуществляются постоянны¬
ми миссиями, действующими под руководством дипло¬
матических представительств США.
Одной из программ, осуществляемых управлением
в Латинской Америке, является «Союз ради прогресса»,
провозглашенный правительством США в 1961 году.
Непосредственным осуществлением программы «Со¬
юз ради прогресса» занимается специальный комитет
во главе с координатором, подчиняющимся управлению
международного развития и государственному департа¬
менту. В странах — получателях «помощи» созданы спе¬
циальные организации, действующие по существу, под
руководством комитета. Кроме того, в конце 1963 года
была учреждена межамериканская комиссия «Союза
ради прогресса», имеющая консультативный характер.
Действительным руководящим органом «Союза ради
прогресса» является так называемый торговый комитет
при «Союзе», в который входят представители 140 ком¬
паний США, действующих в Латинской Америке.
12—1005
177

«Корпус мира» рассчитан на то, чтобы открыть широ¬
кий доступ в молодые развивающиеся страны «добро¬
вольцам» из США, способным активно пропагандировать
и насаждать пресловутый «американский образ жизни».
«Корпус мира»16 -был создан как учреждение в со¬
ставе государственного департамента на основании ис¬
полнительного приказа 10924 от 1 марта 1961 г. Позднее
был принят закон о «Корпусе мира» (сентябрь 1961 г.),
который составляет юридическую основу деятельности
этого учреждения. Официально деятельность «Корпуса
мира» состоит в подборе и посылке за границу американ¬
ских специалистов различных профилей, изъявивших
желание работать в течение двух лет в одной из разви¬
вающихся -стран для оказание помощи в подготовке
местных кадров.
Однако главная задача этих носителей «американ¬
ских идеалов» состоит в том, чтобы путем непосред¬
ственного воздействия на различные слои общества по¬
мочь осуществлению целей американского империализ¬
ма, подготовив почву «изнутри». Ставка делается на то,
что порыв «энтузиастов», «добровольно» рискнувших по¬
кинуть свою страну, чтобы выполнить «цивилизаторскую
миссию» даже, «если потребуется, в условиях лишений»
(как говорится в законе 1961 г.) 17, должен импониро¬
вать общественности развивающихся стран. В законе
1961 года в качестве одной из главных задач членов
«корпуса» выдвигается содействие «лучшему пониманию
американского народа народом страны пребывания»18.
Они, кроме того, -официально привлекаются для практи¬
ческого осуществления различных программ американ¬
ской «помощи».
«Корпус мира» возглавляется директором, который
непосредственно подчиняется государственному секрета¬
рю, и заместителем директора. Это учреждение делится
на пять отделов — р-азработки программ и операций, свя¬
зи с общественностью, набора добровольцев, планирова¬
ния и исследований и административный, которые со¬
16 Под «Корпусом мира» здесь подразумевается учреждение
в Вашингтоне в отличие от более широкого понятия, включающего
также «добровольцев» за рубежом.
17 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 94.
18 I b i d.
178

стоят из множества подотделов. При «корпусе» имеется
национальный консультативный совет из 25 видных об¬
щественных деятелей во главе с президентом США. Со¬
вет призван популяризировать «корпус» и демонстриро¬
вать поддержку его целей со стороны американской об¬
щественности. Программа «Корпуса мира», который на¬
правил в развивающиеся страны более 9 тыс. «доброволь¬
цев»,— это один из наиболее изощренных планов неоко¬
лониализма, осуществляемых американскими колониза
торами.
Информационное агентство США — это рабочий ап¬
парат зарубежной пропагандистской машины США. О
серьезной роли, которая отводится этому аппарату пра¬
вящими кругами США в осуществлении идеологической
экспансии, свидетельствуют масштабы этого учрежде¬
ния: агентство имеет около 230 отделений примерно в 115
капиталистических странах. Формально оно относится к
категории «независимых». Однако оно действует под по¬
литическим руководством государственного департа¬
мента и по существу является его пропагандистским
филиалом.
Агентство было создано в 1953 году, согласно реор¬
ганизационному плану № 8, для осуществления пропа¬
гандистских задач за границей, предусмотренных зако¬
ном 1948 года об обмене в области информации и обра¬
зования. Его основные задачи сформулированы в специ¬
альном меморандуме, направленном президентом ди¬
ректору агентства в январе 1963 года 19. В этом доку¬
менте прямо говорится, что главная задача агентства
состоит в том, чтобы помогать осуществлению целей
американской внешней Политики, воздействуя на обще¬
ственное мнение других стран. Агентство, как говорится
в меморандуме, должно строить свою (работу таким об¬
разом, чтобы она обеспечивала «конструктивную под¬
держку» зарубежной общественностью идеалов «свобод¬
ного мира», создавала представление о США как о
«сильной демократической динамичной» стране, проти¬
водействовала попыткам «исказить и подорвать» цели
США за рубежом 20.
19 См. “Administration of National
Security. Hearings”, part 6,
рр. 434—435.
20 I b i d., стр. 434.
12*
179

Иными словами, агентство призвано не только ин¬
тенсивно распространять в других странах мифы об
«американском процветании» и пропагандировать «аме¬
риканский образ жизни», но и вести воинствующую
пропаганду, с тем чтобы вырвать народные массы из-
под влияния прогрессивных сил, идеологически закаба¬
лить их и сделать послушными слугами американского
империализма. Немалое место в работе агентства зани¬
мают всякого рода идеологические диверсии против Со¬
ветского Союза и других стран социалистического ла¬
геря.
Президентский меморандум подчеркнул, что прави¬
тельственные учреждения должны согласовывать с
агентством свои планы и действия, которые могут вы¬
звать серьезную реакцию общественного мнения в дру¬
гих странах. Информационное агентство выступает как
главный координатор разнообразных правительствен¬
ных программ идеологической обработки мирового об¬
щественного мнения. Такие же функции выполняют и
отделения агентства на местах, которые под общим ру¬
ководством глав посольств или миссий сосредоточивают
в своих руках пли направляют деятельность различных
представительств США в области пропаганды, культу¬
ры, связи с общественностью и т. п.
Центральный аппарат агентства построен по терри¬
ториально-функциональному принципу: в его составе
имеется шесть региональных управлений (по Латинской
Америке, Европе, Дальнему Востоку, Ближнему Востоку
и Южной Азии, Советскому Союзу и Восточной Европе)
и пять функциональных управлений (по радио, телеви¬
дению, информационным центрам, кино, прессе и публи¬
кациям). Кроме того, в агентство входит несколько от¬
делов. Наиболее важным из них является политический
отдел, формулирующий политическую линию и програм¬
му работы агентства на основе указаний государствен¬
ного департамента и других вышестоящих органов,
координирующий работу аппарата и представляющий
агентство в межведомственных комиссиях. В отделе со¬
браны специалисты по вопросам национальной безопас¬
ности, экономики, культуры, работы с молодежью, тру¬
довых отношений, религии и т. д. Отдел обеспечивает
связь агентства с миссией США при ООН и имеет в
Нью-Йорке специальный информационный центр для
180

«обработки» иностранных корреспондентов. Осущест¬
вляя идеологическую экспансию американского импери¬
ализма, Информационное агентство выполняет одну из
важнейших задач, поставленных перед внешнеполити¬
ческим аппаратом правящими кругами США.
Органы военного управления. Преобладающая роль
военщины в определении внешней и внутренней полити¬
ки США хорошо известна. Именно Пентагон осуществля¬
ет преступные замыслы американского империализма
по развязыванию агрессивных войн и подавлению нацио¬
нально-освободительного движения. С другой стороны,
армия в США, как и в любом капиталистическом госу¬
дарстве, составляет основу карательного механизма экс¬
плуататорского государства21.
Своеобразие организации центральных органов воен¬
ного управления в США состоит в том, что наряду с
единым министерством обороны три основных вида во¬
оруженных сил (армия, флот и авиация) имеют собст¬
венные министерства, обладающие определенной адми¬
нистративной автономией. Это объясняется в основном
тем, что за время своей полуторавековой истории два
отраслевых министерства (армии и флота) преврати¬
лись в оплот военщины и в аппарат военно-промышлен¬
ных монополий для получения государственных заказов.
Правящие круги не были заинтересованы в существен¬
ной перестройке этой налаженной машины. Однако
стремление американского империализма к мировому
господству, ставка на тотальную войну и военно-техни¬
ческая революция, вызванная появлением термоядерно¬
го оружия, что привело к полному пересмотру, военно¬
стратегических и внешнеполитических концепций,
толкнули правящие круги США на путь объединения
трех видов вооруженных сил под руководством одного
органа военного управления — министерства обороны.
В настоящее время в вооруженных силах США
можно проследить две основные линии подчинения: опе¬
ративное командование войсками — президент — министр
обороны — объединенный комитет начальников шта¬
бов —■ генеральный штаб вооруженных сил — объеди¬
21 Одна из официальных задач Пентагона состоит в обеспечении
«внутренней безопасности Соединенных Штатов» (см. “U. S. Govern¬
ment Organization Manual, 1965—66”, р. 134).
181

ненные командования — армейские группировки на ме¬
стах и повседневное руководство войсками (подготовка
личного состава, материальное обеспечение и т. п.): ми¬
нистерство обороны — отраслевые министерства — так
называемые военные агентства (специальные централи¬
зованные органы военной разведки, снабжения, связи и
т. п.). Соответственно центральные органы военного уп¬
равления США можно разделить на четыре основных
компонента: объединенный комитет начальников шта¬
бов, министерство обороны, отраслевые военные мини¬
стерства и военные агентства.
Объединенный комитет начальников штабов — это
главный коллегиальный советник президента, Совета
национальной безопасности и министерства обороны по
военным вопросам. В его состав входят председатель ко¬
митета (не голосующий на заседаниях) и начальники
штабов армии, авиации, флота. В заседаниях комитета
участвует на постоянной основе командующий корпусом
морской пехоты. При разборе вопросов, относящихся к
морской пехоте, он пользуется такими же правами, как
и другие члены комитета. Хотя формально комитет вхо¬
дит в состав министерства обороны, на деле он имеет
определенную автономию. Комитет находится под конт¬
ролем министерства обороны, но членов комитета назна¬
чает президент «по совету и с согласия сената».
Комитет разрабатывает стратегические планы ис¬
пользования вооруженных сил и соответственно руково¬
дит войсками; представляет министру обороны реко¬
мендации относительно военного бюджета, программ
военной помощи, планов промышленной мобилизации,
научных исследований и т. п.; обеспечивает участие
США в военно-штабном комитете ООН.
Работу комитета направляет и организует ее пред¬
седатель, которым назначаются поочередно на 2—4 го¬
да начальники штабов трех видов вооруженных сил.
Роль председателя неуклонно возрастает. Он представ¬
ляет комитет в Совете национальной безопасности на
правах военного советника (на основании закона) и яв¬
ляется высшим офицером вооруженных сил по должно¬
сти. Председатель определяет повестку дня заседаний
комитета, представляет министру обороны доклады о
его рекомендациях и решениях, назначает, с одобрения
министра, работников аппарата комитета.
182

Аппарат включает объединенный штаб, объединен¬
ный секретариат, организующий работу органов комите¬
та, и некоторые другие органы (например, объединен¬
ный стратегический совет, группу специального помощ¬
ника по контролю над вооружениями, представительства
в НАТО, СЕНТО, а также в ООН и др.). Объединенный
штаб состоит более чем из 400 офицеров трех видов во¬
оруженных сил и делится на ряд отделов (кадров, опе¬
раций, материально-технического снабжения, планов и
политики, связи и электронной техники), а также групп
специальных помощников начальника штаба — по во¬
енной помощи и по подавлению восстаний и специаль¬
ным операциям.
Министерство обороны22 было создано в 1949 году
после принятия поправок к закону о национальной без¬
опасности 1947 года, целью которых была интеграция
политики и деятельности министерств и ведомств в об¬
ласти национальной безопасности. В условиях сущест¬
вования отраслевых военных министерств министерство
обороны не занимается конкретными вопросами управ¬
ления войсками, а выполняет некоторые функции, каса¬
ющиеся вооруженных сил в целом, и координирует дея¬
тельность отраслевых министерств и военных агентств,
а также других учреждений.
Министерство? о бороны делится на шесть управле¬
ний — военных исследований и техники, бюджетно-фи¬
нансовое, сооружений и материально-технического обес¬
печения, по вопросам международной безопасности,
личного состава и по связи с общественностью, которые
возглавляются помощниками министра обороны. Исклю¬
чение составляет управление военных исследований и
техники, находящееся на особом положении и возглав¬
ляемое директором. В составе министерства имеются
также специальные отделы по атомной энергии, по во¬
просам законодательства и по делам общенациональной
системы связи, во главе которых стоят специальные по¬
мощники министра.
Для консультирования министра обороны по прин¬
ципиальным вопросам политики в отношении вооружен-
22 Термин «министерство обороны» употребляется здесь в узком
смысле применительно к аппарату при министре обороны, а не в
обычном широком смысле, охватывающем всю организацию воору¬
женных сил США.
183

■ных сил в составе министерства имеется политический
совет вооруженных сил, состоящий из самого министра, .
его заместителя, министров трех видов вооруженных
сил, начальника управления военных исследований и
техники, членов объединенного' комитета начальников
штабов и некоторых других лиц.
Министерство армии принадлежит к числу старей¬
ших министерств. Оно является наследником бывшего
военного министерства, созданного в августе 1789 года.
Наряду с законами 1947 и 1949 годов юридическую ос¬
нову министерства армии составляет закон 1950 года
об организации армии.
Помимо 'боевой подготовки сухопутных войск, их
снабжения и административно-хозяйственной деятель¬
ности министерство армии осуществляет функции граж¬
данского управления в некоторых районах за границей
(например, в зоне Панамского канала), по сути дела
оккупированных американской армией. Оно ведает
гражданской обороной и осуществляет силами инже¬
нерных войск программу гражданского строительства.
В связи с этим министерство армии выполняет некото¬
рые функции государственного регулирования, и в част¬
ности утверждает планы строительства мостов и других
работ, связанных с использованием судоходных водных
путей.
Министерство армии делится на ряд управлений, ру¬
ководимых, как правило, помощниками министра армии
(финансов, исследований и развития, сооружений и ты¬
ла, гражданской обороны). В состав министерства вхо¬
дит штаб сухопутных войск, находящийся в двойном
подчинении. Начальник штаба непосредственно подчи¬
няется министру обороны и президенту через объеди¬
ненный комитет начальников штабов, одновременно
являясь главным советником министра армии по воен¬
ным вопросам. Штаб сухопутных войск, в свою очередь,
делится на два основных звена — общий штаб сухопут¬
ных войск и специальный штаб. Общий штаб, подраз¬
деляющийся на ряд отделов (военных операций, лично¬
го состава, тыла, исследований и развития, резервов
и т. п.),— основной рабочий орган боевого управления
наземными вооруженными силами. Специальный штаб
руководит техническими войсками,-административным,
медицинским и другим нестроевым лерсоиалом.
184

Находящиеся в ведении министерства армии войска
сведены в несколько армейских группировок (командо¬
ваний), географических районов или специального на¬
значения, которые осуществляют карательные функции
как на территории США, так и за их пределами.
Два других отраслевых военных министерства — во¬
енно-морского флота (создано в 1790 г.— 1 Stat. 553) и
авиации (создано в 1947 г. — 61 Stat. 495) —во многом
сходны с министерством армии и построены по тому же
принципу.
К числу военных агентств относятся пять крупных
функциональных учреждений: агентство по использова¬
нию атомной энергии в военных целях, военное агентст¬
во связи, агентство военного снабжения, агентство воен¬
ной разведки и агентство национальной безопасност.!,
непосредственно подчиненные министру обороны через
объединенный комитет начальников штабов, а в адми¬
нистративном отношении — соответствующим управле¬
ниям министерства обороны. Агентство связи обеспечи¬
вает в централизованном порядке выполнение соответ¬
ствующих функций в вооруженных силах в целом и в
пределах своей компетенции координирует работу дру¬
гих военных ведомств. На характеристике других
агентств мы обновимся ниже.
Из всей многообразной деятельности Пентагона
можно выделить два важных направления: 1) воздейст¬
вие военщины на внешнюю политику США и ее расши¬
ряющееся проникновение во внешнеполитический аппа¬
рат; 2) влияние на экономику через регулирование во¬
енного производства.
■Воздействие Пентагона на внешнюю политику США
осуществляется по многим каналам, как официальным,
так и неофициальным. В качестве примера остановимся
на двух основных официально оформленных каналах —
на организации военно-политического аппарата и обмене
кадрами с государственным департаментом.
Обеспечение интересов Пентагона при разработке
политики в области национальной безопасности в целом
и внешней политики в частности поручено в качестве
главной задачи специальному управлению министерства
обороны — управлению по вопросам международной
безопасности. Управление обеспечивает участие Пента¬
гона в работе Совета национальной безопасности и про¬
185

верЯет исполнение его решений военными ведомствами.
Оно играет роль связующего звена между министерст¬
вом обороны и аппаратом Белого дома. Управление уча¬
ствует в разработке и координирует выполнение планов
и программ, затрагивающих внешнеполитические и воен¬
ные вопросы, в том числе проблемы разоружения, под¬
готавливает и проводит переговоры с другими странами
по военным вопросам и следит за выполнением заклю¬
ченных соглашений, руководит работой военно-дипло¬
матических представительств США за границей и осу¬
ществлением программ военной помощи.
Однако, помимо этого, управление руководит рабо¬
той целой системы специальных органов, координирую¬
щих военно-внешнеполитические акции и формально
входящих в состав государственного департамента,
агентства по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию и управления международного развития. Главным
среди них является военно-политический отдел государ¬
ственного департамента, возглавляемый заместителем
помощника государственного секретаря и подразделяю¬
щийся на четыре подотдела во главе с директорами
(операций, единой политики, атомной энергии и аэро¬
навтики, контролирования вооружений). Это главный
опорный пункт военщины во внешнеполитическом аппа¬
рате.
Создание отдела в 1961 году явилось существенным
этапом довольно быстрого процесса образования разно¬
образных военных органов-во внешнеполитическом аппа¬
рате, развернувшегося после второй мировой войны. За
последние 20 лет специальные военно-политические груп¬
пы были созданы во всех территориальных управлениях,
в функциональных управлениях и в совете планирова¬
ния политики государственного департамента, а также
в агентстве по разоружению и управлении международ¬
ного развития. Например, в 1962 году в управлении по
европейским делам выделилась самостоятельная группа
по военно-политическим вопросам района Атлантики, за¬
нимающаяся НАТО.
Военно-политический отдел и группы ведают самыми
разнообразными вопросами — от планирования полити¬
ки и обеспечения «внутренней стабильности» в других
странах до конкретных вопросов военной помощи и по«
летов американских военных самолетов над чужой тер¬
186

риторией. В частности, военно-политический аппарат
участвует в разработке долгосрочных планов и бюджет¬
ных программ министерства обороны, изучая их с точки
зрения внешней политики. Он занимается военно-поли¬
тическими прогнозами на случай так называемой чрез¬
вычайной обстановки, то есть очередной международ¬
ной провокации со стороны Соединенных Штатов. Его
представители входят в состав ведущих межведомствен¬
ных органов — в так называемые рабочие группы «по
Берлину», «по Вьетнаму» и др.
Не менее важное значение для Пентагона имеет осу¬
ществляемый управлением международной безопасности
«обмен» кадрами с внешнеполитическими органами в
центре и на местах, открывающий дополнительный до¬
ступ военщине в эти органы и возможности соответству¬
ющего воздействия на их представителей, присылаемых
на переподготовку в военные учреждения. В последнее
время представителей американской дипломатии прико¬
мандировывают для обучения к штабам объединенных
командований в различных районах мира, после чего они
обычно становятся специальными советниками послов
США по военно-политическим вопросам. Институт воен¬
но-политических советников получил широкое распро¬
странение. В1962 году в Париже было даже проведено
специальное совещание таких советников, работающих
в американских посольствах в Европе.
Как отмечается в одном из официальных документов,
государственный департамент «серьезно и на постоянной
основе занимается вопросами военно-политических ре¬
шений» 23.
Важные функции управления по вопросам междуна¬
родной безопасности делают начальника управления
видным членом правительства. По установившейся тра¬
диции, на этот пост назначаются особо доверенные со¬
ветники президента, которые, с одной стороны, следят
за проведением линии президента в Пентагоне, а с дру¬
гой — постоянно информируют главу правительства о
мнении военных кругов.
Воздействие Пентагона на экономику США осуще¬
ствляется через так называемый военно-промышленный
23 “Administration of National Security. Hearings”, part 6, p. 415.
187

комплекс24, то есть совокупность органов военного уп¬
равления и государственного регулирования и крупной
производственно-снабженческой базы, обеспечиваемой
как государственно-монополистическими, так и частны¬
ми предприятиями. «Военно-промышленный комплекс»
представляет собой, как сказано в проекте новой про¬
граммы компартии США, наиболее зловещую и чудо¬
вищную деталь в сложной картине слияния политиче¬
ской власти и власти корпораций на всех уровнях раз¬
работки политики25.
Главной составной частью «комплекса» является
Пентагон с его огромными материальными и людскими
ресурсами. В его распоряжении находится собственность,
оцениваемая в 160 млрд, долл., и 35 млн. акров земли
в стране и за границей, что превышает территорию 7 во¬
сточных штатов США26. Бюджет Пентагона, превышаю¬
щий бюджеты Англии, Франции и Западной Германии
вместе взятые, постоянно растет. На 1966/67 финансовый
год ассигнования на военные нужды составили 59,9 млрд,
долл., не считая огромных средств, выделенных на агрес¬
сию во Вьетнаме.
«Военно-промышленный комплекс» дает огромные
прибыли монополиям, главным образом через военные
заказы, представляющие собой наиболее выгодный и ус¬
тойчивый рынок для частных компаний, полностью кон¬
тролируемый монополиями через государственный аппа¬
рат. Самые выгодные заказы попадают в руки крупней¬
ших компаний. По данным объединенной экономической
комиссии конгресса, в 1960 году *25% военных заказов
приходилось на долю лишь пяти крупнейших концер¬
нов27. Государство предоставляет военным монополиям
также различные льготы, продает за бесценок или пере¬
дает в дар всякого рода излишки, которые потом вновь
поставляются правительству по высоким ценам, и т. п.
24 Анализируя роль «военно-промышленного комплекса» и назы¬
вая его «военным субправительством», Д. Кейтер пишет: «Военное
субправительство создало положение, изменяющее традиционную
расстановку сил в соответствии с нашей конституционной системой»,
оно «бросает... вызов традиционным институтам американского пра¬
вительства» (D. Cater, Power in Washington, N. Y., 1964, pp. 43,48).
25 См. «Правда», 23 марта 1966 г.
26,См. G. Johnson, The Washington Waste-Makers, Derby
(Conn.), 1963, p. 11; «Международная жизнь», 1964 г. № 7, стр. 52.
27 См. D. С a t е г, Power in Washington, р. 30.
188

Широкие масштабы приобрело сращивание верхуш¬
ки военщины с управленческим аппаратом монополий.
В 1959 году комитет палаты представителей по делам
вооруженных сил обнаружил, что в 100 компаниях,
получающих крупнейшие военные заказы, работали
1400 вышедших в отставку старших и высших офице¬
ров 28.
Как же выглядит тот конкретный государственный
аппарат, с помощью которого монополии подчиняют
своим интересам «военно-промышленный комплекс»?
Этот аппарат состоит в основном из научно-технических
и снабженческих управлений и агентств Пентагона, ко¬
торые можно разделить на две группы: а) управления
военных исследований и техники министерства обороны
и отраслевых военных министерств, отдел атомной энер¬
гии .министерства обороны и агентство по использованию
атомной энергии в военных целях и б) управления со¬
оружений и материально-технического снабжения мини¬
стерства обороны и отраслевых министерств (в ВМФ —
организация материально-технического обеспечения)
и агентство военного снабжения, а также двух «незави¬
симых» агентств — комиссии по атомной энергии и
НАСА.
Органы военного управления первой группы занима¬
ются в основном вопросами производства ракетно-ядер¬
ного оружия и соответствующих исследований, что пог¬
лощает более половины всех военных расходов США.
Специфика этих видов оружия требует особого расши¬
рения научно-исследовательских работ. Не случайно рост
ассигнований на эти нужды значительно превосходит по
своим темпам рост военных ассигнований в целом 29.
Главным среди них является управление военных ис¬
следований и техники министерства обороны, ведающее
проблемами развития новой военной техники. Оно было
создано в 1958 году в результате реорганизации Пента-
28 См. D. С a t е г, Power in Washington, р. 36.
29 Если с 1939/40 по 1963/64 финансовый год военные расходы
США увеличились в 37,6 раза (в текущих ценах), то расходы на
военные исследования за тот же период возросли в 352,6 раза
(в текущих ценах)—с 26 млн. примерно до 9,2 млрд. долл. (см.
Ю. М. Шейнин, Наука и милитаризм в США, М., 1963, стр. 1Г1—
112, 219).
189

гона, вызванной запуском первого советского спутника.
Управление, находящееся на особом, автономном поло¬
жении в системе военных органов, по своему значению
иногда приравнивается к отраслевым министерствам.
Оно определяет основные направления и принципы дол¬
госрочного военно-технического планирования, разраба¬
тывает оптимальную сводную программу военных иссле¬
дований для выполнения «национальных целей» в воен¬
ной области и устранения отставания в тех или иных
видах военной техники, координирует и направляет ис¬
следовательскую работу во всех военных учреждениях
и распределяет между ними соответствующие задания.
Директор управления непосредственно руководит воен¬
но-исследовательскими управлениями отраслевых мини¬
стерств. Ему подчинены также специальные организа¬
ции в составе министерства обороны — агентство
перспективных исследовательских проектов, обеспечива¬
ющее руководство военщины в области космических
программ США, и группа оценки систем вооружений,
занимающаяся долгосрочным военно-техническим пла¬
нированием. Управление военных исследований и техни¬
ки — одно из главных учреждений, распределяющих
военные заказы.
Основным рабочим органом в области военного при¬
менения атомной энергии является военно-атомное
агентство, действующее под контролем отдела атомной
энергии министерства обороны. Созданное в 1959 году,
агентство возглавляется директором и двумя его замес¬
тителями. На эти три поста назначаются представители
трех видов вооруженных сил, каждый из которых по¬
очередно занимает пост директора. Агентство занимается
оснащением вооруженных сил термоядерным оружием и
соответствующим оборудованием, ведает совместно с ко¬
миссией по атомной энергии запасами ядерного оружия,
выявляет потребности в таком оружии и в материалах
для его производства. Агентство координирует деятель¬
ность учреждений, связанных с производством, хране¬
нием и использованием ядерного оружия и материалов,
руководит соответствующими исследованиями и обеспе¬
чивает участие Пентагона в испытаниях ядерного
оружия.
Вторая группа органов военного управления ведает
всеми другими многообразными видами обеспечения и
190

снабжения вооруженных сил военными заказами й Ис¬
следованиями. Из этой группы можно выделить агентст¬
во военного снабжения, которое было создано в 1961 го¬
ду правительством Кеннеди, чтобы создать видимость
стремления правительства навести какой-то порядок
в деле военных заказов и как-то ограничить бесконечные
злоупотребления, с помощью которых монополии нагло
наживаются за счет налогоплательщиков. Агентству бы¬
ли переданы функции ранее самостоятельных 13 воен¬
но-снабженческих учреждений. Оно имеет около 20 спе¬
циализированных филиалов на местах, поддержива¬
ющих непосредственный контакт с частными поставщи¬
ками.
Совершенно очевидно, однако, что никакими админи¬
стративными перестройками невозможно сколько-нибудь
существенно изменить «военно-промышленный комп¬
лекс».
Комиссия по атомной энергии представляет собой
наряду с Пентагоном одно из важнейших военно-про¬
мышленных и научно-исследовательских учреждений
США. Она была учреждена на основании закона кон¬
гресса 1946 года об атомной энергии (в 1954 г. в него были
внесены поправки). Закон провозгласил задачу разра¬
ботки общенациональной политики, с тем чтобы «разви¬
тие и использование атомной энергии в максимальной
степени содействовало всеобщему благосостоянию, инте¬
ресам обороны и безопасности, миру во всем мире, повы¬
шению жизненного уровня и свободной конкуренции
в условиях частного предпринимательства»30. Комиссии
поручено разрабатывать и осуществлять соответствую¬
щие программы при участии частных предпринимателей,
развивать международное сотрудничество, производство
атомной энергии и ядерных материалов и распространять
научную и техническую информацию.
Комиссия по атомной энергии, объединяющая боль¬
шое количество предприятий атомной промышленности
и научно-исследовательских центров, представляет собой
огромный государственно-монополистический комплекс
с персоналом, насчитывающим 122 тыс. человек. Общие
расходы комиссии с 1946 по 1963 год составили почти
30 “U, S. Government Organization Manual 1965—66”, р. 380.
191

20 млрд. доЛл., из которых Подавляющая часть пошла нй
военные цели31.
Во главе комиссии стоит коллегия из пяти человек,
назначаемых президентом с утверждения сената. Одного
из них президент назначает председателем. Деятель¬
ность комиссии распадается на два основных направле¬
ния: 1) функции регулирующего агентства, включающие
выдачу лицензий операторам атомных установок и из¬
дание соответствующих правил; 2) непосредственная
производственная и научно-исследовательская деятель¬
ность. Осуществлением регулирующих функций руково¬
дит директор по вопросам регулирования (за исключе¬
нием квазисудебяых функций, закрепленных непосред¬
ственно за коллегией), а остальными вопросами зани¬
мается генеральный управляющий. Как директор, так и
управляющий имеют в своем распоряжении специаль¬
ный аппарат с множеством отделов. Комиссия распола¬
гает 13 отделениями на местах, комитетом по связи с
военными учреждениями и двумя постоянными консуль¬
тативными комитетами. Деятельность комиссии осуще¬
ствляется, главным образом, путем контрактов с част¬
ными предприятиями и учреждениями. Основные рабо¬
ты, связанные с производством и научными исследова¬
ниями, проводятся с использованием оборудования, при¬
надлежащего комиссии.
Национальное управление по аэронавтике и исследо¬
ванию космического пространства (НАСА). Видное ме¬
сто в осуществлении программы военных исследований
и развития космической техники принадлежит НАСА.
Созданное по закону 1958 года, управление формально
занимается вопросами изучения космоса в мирных це¬
лях св интересах всего человечества»32. На него возло¬
жено изучение и практическое осуществление полетов
за пределами атмосферы, исследование космоса с по¬
мощью космических кораблей, в том числе кораблей с
человеком на борту, обеспечение наиболее эффективного
использования научно-технических ресурсов США и со¬
трудничества с другими странами в освоении космиче¬
ского пространства, распространение получаемой НАСА
31 Ю. М. Шейнин, Наука и милитаризм в США, стр. 134—135.
32 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66 , р. 462.
192

научной 'информации. В ведении управления находятся
•крупные лаборатории и научно-технические центры.
Управление возглавляется директором, который вме¬
сте со своим заместителем и помощниками руководит
разветвленным центральным аппаратом и отделениями
на местах. Центральный аппарат, занимающийся глав¬
ным образом разработкой планов и программ и контро¬
лем за их выполнением, делится на шесть оперативных
отделов. Отделения и некоторые другие учреждения на
местах ведают практическим осуществлением планов и
программ в основном посредством заключения контактов
с частными предприятиями и научными учреждениями.
Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и
органы военной разведки. Центральное разведыватель¬
ное управление33—главный орган американской развед¬
ки, создано в 1947 году для координации всей разведы¬
вательной деятельности правительственных учреждений.
Координационная роль ЦРУ выражается прежде всего
в том, что в нем сосредоточен сбор и обработка разведы¬
вательной информации, поступающей по различным ка¬
налам. Располагая наиболее полной информацией, ЦРУ
является главным консультативным органом Совета
национальной безопасности, а директор управления —
главным советником президента по вопросам разведки
(рабочий день президента начинается с чтения ежеднев¬
ной сводки ЦРУ). Помимо этого, ЦРУ с санкции совета
выполняет ряд функций, представляющих «общий инте¬
рес»34 для разведывательных учреждений США.
ЦРУ — это огромная шпионско-диверсионная служ¬
ба, крупнейшее разведывательное учреждение империа¬
листических государств. Оно представляет собой развет¬
вленный аппарат, располагающий, по данным американ¬
ской печати, более чем 40 тыс. работников (из них
10 тыс. — в центральном аппарате) и бюджетом в не¬
сколько миллиардов долларов. Его возглавляют директор
и заместитель директора. Организация этого учрежде¬
33 Официально ЦРУ имеет особый статус ведомства, непосред¬
ственно подчиненного Совету национальной безопасности.
В рамках данной работы затрагиваются лишь взаимоотношения
ЦРУ с другими учреждениями. Деятельность ЦРУ тесно связана
с формами и методами американской разведки и должна быть пред¬
метом специального рассмотрения.
34 См. “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 59.
13—1005	193

ния, как и его деятельность, держится в строгом секрете.
ЦРУ направляет деятельность других многочисленных
разведывательных учреждений через несколько межве¬
домственных органов. Важнейший из них — совет по де¬
лам разведки США, в котором представлены кроме ЦРУ
агентство военной разведки, управление разведки и на¬
учных исследований государственного департамента,
разведывательные службы трех видов вооруженных сил
и объединенного комитета начальников штабов, агент¬
ство национальной безопасности, ФБР и разведыватель¬
ный отдел комиссии по атомной энергии. Есть ряд меж¬
ведомственных органов по обработке разведывательной
информации и по другим вопросам35.
Шпионско-диверсионная деятельность ЦРУ, направ¬
ленная своим острием против социалистических стран и
прогрессивных элементов во всем мире, сопровождается
многочисленными провалами. Это вызывает раздраже¬
ние правящих кругов, что отражается в многочисленных
критических высказываниях в адрес ЦРУ в американ¬
ской печати и в конгрессе. В частности, американские
конгрессмены неоднократно выдвигали требования о
расследовании деятельности ЦРУ. С таким предложени¬
ем несколько лет назад выступил член палаты предста¬
вителей Дж. Линдсей, а в январе 1966 года — сенатор
Ю. Маккарти. В 1961 году после одного и наиболее
серьезных провалов ЦРУ — провала интервенции против
Кубы — президент Кеннеди дал указание о тщательном
расследовании деятельности управления. Позднее испол¬
нительным приказом президента 10938 от 4 мая 1961 г.
был создан консультативный совет по разведывательной
деятельности за границей, который с 1963 года возглав¬
ляется К. Клиффордом. Совет консультирует президента
в отношении целей и осуществления разведки за грани¬
цей и следит за деятельностью ЦРУ и других разведыва¬
тельных органов.
В тесном взаимодействии с ЦРУ работают и органы
военной разведки—'агентство военной разведки и агент¬
ство национальной безопасности. Созданное приказом
министра обороны в 1961 году агентство военной развед¬
ки координирует деятельность разведывательных орга¬
35 См. R. Straus z-H upć, W. Kintner, S. Possony, A For¬
ward Strategy for America, N. Y., 1961, p. 364.
194

нов трех отраслевых министерств и объединенного штам¬
ба. Оно призвано собирать, анализировать и обобщать
разведывательные данные, получаемые военными и дру¬
гими органами, и информировать органы военного уп-*
равления. Агентство является основным представителем
Пентагона в совете по делам разведки США.
2.	АППАРАТ ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬ¬
НОСТИ
Карательно-репрессивные органы. Каратель¬
ный аппарат в США состоит из самых разнообразных
компонентов. К нему относятся органы и исполнитель¬
ной, и законодательной, и судебной власти. Костяк это¬
го аппарата составляют размещенные по всей стране ар¬
мейские части и многочисленная полиция, а его главное
звено —министерство юстиции, подчиненное ему феде¬
ральное бюро расследований (ФБР) и управление по
контролю над подрывной деятельностью. К ни>м примы¬
кает комиссия гражданской службы, обеспечивающая
«благонадежность» более чем двухмиллионной армии
федеральных чиновников, а также различные полицей¬
ские и полуполицейские службы многих федеральных
ведомств, которые наделены полномочиями обеспечивать
в принудительном порядке соблюдение федеральных за¬
конов в сфере своей деятельности (бюро по делам ин¬
дейцев министерства внутренних дел, секретная служба,
управление внутренних государственных доходов и бюро-
по наркотикам министерства финансов, органы каран¬
тинно-ветеринарного надзора министерства сельского?
хозяйства и др.).
Министерство юстиции было образовано в 1870 году
в соответствии с законом конгресса (16 Stat. 162). До
этого существовало ведомство генерального прокурора,
которое было создано в 1789 году ('1 Stat. 92). Министер¬
ство обеспечивает соблюдение федеральных законов,
выступает в роли «главного адвоката» и «главного юрис¬
консульта» федерального правительства, разрабатывает
правительственные законопроекты в различных обла¬
стях, в частности законопроекты о создании новых феде¬
ральных ведомств, проверяет с точки зрения юридической
правильности законопроекты других учреждений, пред¬
13*
195

ставляет федеральные власти при разборе дел в Верхов¬
ном суде, осуществляет надзор за местами заключения,
руководит работой прокуроров и шерифов на местах
и т. п. Своеобразие министерства юстиции состоит в том,
что оно выполняет одновременно задачи прокурорского
надзора и управления в области юстиции. Через проку¬
рорскую сеть и систему федеральных судов министерство
контролирует соответствующие органы штатов.
В деятельности министерства можно проследить не¬
сколько основных направлений: 1) обеспечение «внутрен¬
ней безопасности», то есть подавление борьбы трудя¬
щихся против монополий, преследование коммунистиче¬
ской партии, левых профсоюзов и всех прогрессивных
элементов; 2) попытки обеспечить соблюдение федераль¬
ного законодательства о гражданских правах, имеющих
целью посредством мер сверху и вмешательства госу¬
дарства помешать развитию движения негров за свои
права; 3) обеспечение федерального «антитрестовского»
законодательства, направленного в значительной мере
против профсоюзов и других объединений и организаций
трудящихся; 4) возбуждение и ведение в интересах фе¬
дерального правительства уголовных и гражданских дел.
Остановимся вкратце на основных направлениях дея¬
тельности министерства и других карательных органов.
Преследованию прогрессивных элементов в стране
посвящена деятельность грех крупных исполнительных
органов—'управления внутренней безопасности мини¬
стерства юстиции, управления по контролю над подрыв¬
ной деятельностью, фигурирующего под вывеской «неза¬
висимого» агентства, и ФБР. Эти три учреждения, ко¬
нечно, не исчерпывают список множества самых разно¬
образных ведомств, участвующих в травле демократиче¬
ских организаций. Если ФБР как главное полицейское
учреждение США было создано еще в начале века, то
два названных управления были образованы в 50-х го¬
дах, когда вместе с усилением «холодной войны» правя¬
щие круги США развернули широкую кампанию пресле¬
дования левых сил, что нашло особенно яркое выраже¬
ние в маккартизме. Именно в этот период была принята
серия антидемократических и антирабочих законов:
Тафта -^Хартли (1947 г.), Маккарэна—Вуда (1950 г.),
Маккарэна—'Уолтера (1951 г.), закон о контроле над
коммунистической деятельностью (1954 г.) (закон Брау¬
196

нелла— Батлера), Лэндрама—Гриффина (1959 г.), а
также множество подобных законов в штатах, которые
вместе с пресловутым законом Смита (1940 г.) отставили
целый свод реакционного законодательства.
Управление внутренней безопасности было создано в
1954 году одновременно с принятием закона о контроле
над коммунистической деятельностью. Оно образовалось
на базе отдела внутренней безопасности управления по
уголовным делам. Управление отвечает за соблюдение
всех уголовных законов, относящихся к «подрывной дея¬
тельности» и «сходным преступлениям» против внутрен¬
ней безопасности36. Со времени принятия законов Мак-
карэна — Вуда и Браунелла — Батлера министерство
юстиции предпринимает непрекращающиеся попытки
добиться осуждения компартии, несмотря на то что раз¬
личные судебные инстанции уже не раз отклоняли
предъявляемые партии обвинения.
На управление внутренней безопасности возложено
также участие в «проверке» служащих совместно с ко¬
миссией гражданской службы и секретными отделами во
всех учреждениях, регулирование поездок американских
граждан в социалистические страны и поездок граждан
этих стран в США и т. п. Управление организует работу
двух комиссий при Совете национальной безопасности
по проблемам внутренней безопасности — межведом¬
ственного комитета по внутренней безопасности и меж¬
ведомственного разведывательного комитета.
Управление по контролю над подрывной деятель¬
ностью было учреждено в 1950 году в соответствии с за¬
коном Маккарэна — Вуда в качестве «независимого»
агентства. Его возглавляет коллегия из пяти человек, на¬
значаемых президентом на пять лет «по совету и с со¬
гласия сената», причем не более трех членов коллегии
могут принадлежать к одной политической партии. Од¬
ного из членов коллегии президент назначает начальни¬
ком управления.
Формально управление выглядит как некий беспри¬
страстный арбитр между министерством юстиции и орга-
36 Например, закон об атомной энергии (разд. 18, ст. ст. 222—
227) предусматривает жестокие меры наказания — вплоть до смерт¬
ной казни или пожизненного заключения — за разглашение секрет¬
ных данных, связанных с деятельностью комиссии по атомной энер¬
гии (закон об атомной энергии 1954 г., 68 Stat. 919).
197

низациямм, .подвергающимися преследованиям. На деле,
однако, управление — это юридически замаскированный
филиал министерства юстиции. Оно дает возможность
американским властям расправляться с неугодными им
организациями и лицами с помощью внесудебных мето¬
дов. Управление само устанавливает «принадлежность»
прогрессивных организаций к числу «подрывных» и на
этом основании издает приказы о регистрации, имеющие
■обязательную силу. Объявляя ту или иную организацию
«подрывной» или обвиняя какое-либо лицо в «подрывной
деятельности», что по американским законам является
уголовным преступлением, управление подменяет судеб¬
ные органы, а его приказы — приговоры судов. Приказ
управления имеет обязательную силу для всех учрежде¬
ний и может быть обжалован лишь как судебный при¬
говор.
Федеральное бюро расследований составляет основу
разветвленной сети .различных полицейских органов и
служб США. Это главное полицейское управление феде¬
рального правительства, созданное в 1910 году, раз¬
вилось в централизованный полицейский аппарат, не¬
смотря на существование законов, прямо запрещаю¬
щих федеральным учреждениям иметь секретную по¬
лицию.
Первая мировая война и связанная с ней волна ре¬
прессий против демократических сил внутри страны пре¬
вратила бюро в «глаза и уши» правительства. Оно заня¬
лось поимкой шпионов и выявлением «недовольных».
Бюро, кроме того, проводило массовые облавы на тех,
кто «уклонялся» от призыва в армию. Со времени созда¬
ния Коммунистической партии США и других прогрес¬
сивных организаций, появившихся после первой мировой
войны, главной заботой бюро стала борьба с «красной
опасностью». Оно развернуло травлю так называемых
«подрывных» организаций, к которым были причислены
даже те профсоюзы, которые отстаивали право на заба¬
стовку или выдвигали экономические требования. Бюро
принимало непосредственное участие в подавлении ряда
забастовок, например забастовки 100 тыс. железнодо¬
рожников в 1924 году. Борьба бюро с «красной опас¬
ностью» особенно усилилась после того, как его возгла¬
вил в 1924 году Э. Гувер, остающийся директором бюро
и по сей день.
198

После второй мировой войны в обстановке разжига¬
ния «холодной войны» и маккартизма ФБР преврати¬
лось в главный орган осуществления карательных функ¬
ций государства, в полицейский аппарат, щупальца ко¬
торого проникли буквально во все сферы общественной
жизни.
Официальные функции ФБР состоят в расследовании
преступлений, подпадающих под действие более 250 са¬
мых разнообразных федеральных законов. В списке этих
преступлений и государственная измена, и похищение
автомашин, и нарушение федерального законодатель¬
ства о гражданских правах, и мошенничество, затраги¬
вающее интересы федерального учреждения. Централь¬
ный аппарат бюро включает ряд отделов —внутренней
разведки, уголовного расследования, опознания лично¬
сти, оперативной службы и др. Оно имеет также 56 ок¬
ружных филиалов и свыше тысячи местных отделений во
всех районах страны. В ФБР работают 14,7 тыс. агентов,
следователей, экспертов и т. п. Кроме того, фактически
в его распоряжении находится огромная местная поли¬
ция, насчитывающая, по данным самого Гувера, 365 тыс.
человек37.
150-миллионный бюджет, с готовностью утверждае¬
мый конгрессом без сокращения первоначальной заявки,
позволяет ФБР иметь новейшее лабораторное оборудо¬
вание, средства связи, оружие и другие технические
средства. Возбуждение дела ФБР почти автоматически
влечет за собой вынесение судом обвинительного при¬
говора.
Это могущественное учреждение оказывается, одна¬
ко, крайне нерешительным и вялым, когда речь заходит
о выполнении федеральных законов, которые деклари¬
руют определенные права трудящихся. Наиболее пока¬
зательна в этом отношении позиция ФБР в вопросе обе¬
спечения гражданских прав негров. В 1962—1964 годах
по южным штатам прокатилась волна особенно наглых
37 “U. S. News and World Report”, Dec. 21, 1964, p. 38. Хотя
формально ФБР имеет право расследовать только преступления, под¬
падающие под действие федеральных законов и подсудные федераль¬
ным судам, оно на деле подчинило себе местную полицию во многих
отношениях благодаря своему ведущему положению как главного
полицейского органа государства, хорошей оснащенности, централи¬
зации и оперативности аппарата.
199

■преступлений расистов. Учитывая глубокое возмущение
американской и мировой общественности, официальный
Вашингтон выступил с рядом заявлений, осуждающих
разгул расистского террора. Однако все они, как и при¬
нятый конгрессом в 4964 году закон о гражданских пра¬
вах, остаются на бумаге, поскольку федеральное прави¬
тельство не собирается принимать меры для их осуще¬
ствления. Несмотря на требования общественности, ФБР
продолжает красноречиво бездействовать. Формальная
отговорка ФБР состояла в том, что расследование и
предъявление обвинения в убийстве входит в компетен¬
цию местной полиции.
Комиссия гражданской службы США. К каратель¬
ным органам принадлежит и комиссия гражданской
службы — старейшее «независимое» агентство, создан¬
ное в 1883 году (22 Stat. 403). Комиссия представляет
собой основной орган, ведающий вопросами федерально¬
го чиновничества. Ее возглавляет коллегия из трех че¬
ловек, назначаемых президентом «по совету и с согласия
сената» на шесть лет с таким расчетом, что каждые два
года срок полномочий одного из членов коллегии исте¬
кает. Согласно закону, не более двух членов коллегии
могут принадлежать к одной политической партии. Пре¬
зидент назначает одного из членов коллегии председате¬
лем комиссии. Аппарат комиссии включает несколько
больших функциональных управлений (расследований,
набора, инспекционное, программ и стандартов, отставки
и обеспечения и др.), несколько отделов при коллегии
(включая совет по апелляциям) и 10 региональных отде¬
лений 38.	'
Центральная задача комиссии — обеспечение «лояль¬
ности» служащих, ограждение чивновничьей касты от
проникновения в ее среду инакомыслящих. Эта задача,
которая дает полное основание причислить комиссию к
карательным органам, выполняется управлением рассле¬
дований. Преследования прогрессивных элементов и пе¬
риодические чистки среди чиновничества приобрели осо¬
бенно систематический характер вскоре после окончания
второй мировой войны, когда правительство США от¬
38 Отделения ведают более чем 1000 приемных экзаменационных
комиссий. Каждое из них, кроме того, имеет 4 филиала, 50 специаль¬
ных уполномоченных и 100 других представителей на местах.
200

крыто провозгласило курс на «холодную войну» и нача¬
ло поход против демократических сил в стране. Начало
кампании травли прогрессивных элементов в государ¬
ственном аппарате было положено исполнительным при¬
казом 9835 о проверке лояльности государственных слу¬
жащих, изданным президентом Трумэном в марте
1947 года. В составе комиссии был учрежден совет по
проверке лояльности, который руководил «чисткой» чи¬
новников. Аналогичные советы были созданы во всех ми¬
нистерствах и ведомствах39. В апреле 1951 года Трумэн
издал новый исполнительный приказ 10241, который
«облегчил» задачу расследовательских органов. Если
раньше для увольнения служащего требовалось «доста¬
точное основание», то теперь для этого нужно было лишь
«достаточное сомнение» в его лояльности.
Президент Эйзенхауэр пошел еще дальше. Согласно
исполнительному приказу 10450 от 27 апреля 1953 г., ко¬
торый остается в силе и сегодня, в основу проверки слу¬
жащих положена концепция «интересов национальной
безопасности»40. Общий контроль за выполнением поло¬
жений приказа 10450 возложен на управление внутрен¬
ней безопасности министерства юстиции. Оно же рас¬
сматривает апелляции на решения советов по проверке
лояльности.
Бюро по делам индейцев министерства внутренних
дел. Деятельность бюро по делам индейцев связана с
одной из самых позорных страниц истории американско¬
го империализма, проводившего и продолжающего про¬
водить политику геноцида в отношении коренных жите¬
лей североамериканского континента. «Наша националь¬
ная история,—;пишут американские ученые Дж. Фер¬
гюсон и Д. Макгенри,— запятнана захватом земель,
массовыми убийствами и нарушениями договоров, что
поставило индейца в условия жалкого существования»41.
39 Только в 1948—4950 годах было проведено более 3,6 млн. рас¬
следований, в результате которых были уволены тысячи чиновников.
40 Тем самым чиновники, объявляемые нелояльными, оказывают¬
ся лицами, опасными с точки зрения национальной безопасности, то
есть они попадают в положение полупреступников (подробнее см.
Dwight D. Eisenhower, The White House Years. Mondate for
Change, 1953—1956, Garden City (N. Y.), 1963, pp. 308—310).
41 J. F e г q u s o n, D. McHenry, The American System of Go¬
vernment, N. Y., 1961, pp. 595—596.
201

Позорное положение с индейским населением толкну¬
ло правительство на некоторые демагогические меры.
В 1934 году был принят закон о реорганизации, касав¬
шийся индейцев (48 Stat. 984), который формально «при¬
знал» индейские племена в качестве «общественных об¬
разований». Таким образом, потребовалось 150 лет, что¬
бы коренные жители Америки были «признаны» своими
п ор а б отителя м и.
Хотя закон 1934 года провозгласил право индейцев
управлять своей собственностью, было сочтено, что они
еще «недостаточно цивилизованы» для этого. Федераль¬
ное правительство в лице бюро по делам индейцев и се¬
годня остается «опекуном» индейских земель и денеж¬
ных средств. Бюро, существующее с 1824 года, выполня¬
ет карательные функции в отношении индейских племен,
следя за тем, чтобы индейцы не покидали резервации,
и поддерживая в них «законность и порядок»; бю¬
ро, кроме того, является, по существу, единственным
органом, через который индейцы могут устанавливать
контакт с внешним миром. Сходные функции бюро вы¬
полняет и в отношении коренного населения Аляски.
Свою деятельность оно осуществляет через 13 филиалов
и отделений на местах.
Органы регулирования трудовых отношений и соци¬
ального обслуживания. Монополистическая буржуазия
стремится любыми способами отвлечь трудящихся от
классовой борьбы, расколоть их ряды и ослабить их си¬
лы. Одно из основных средств правящих классов — ре¬
гулирующее вмешательство государства, которое высту¬
пает под маской «надклассового» и «беспристрастного
арбитра» в классовых битвах. Государство открыто вме¬
шивается в область трудовых отношений и принимает
некоторые меры в области социального обслуживания.
Этот процесс, диктуемый расстановкой классовых сил
в современных условиях, неизбежно отражается на
структуре государственного аппарата. С одной стороны,
расширяются государственные органы принудительного
трудового регулирования и усиления эксплуатации тру¬
дящихся, которые смыкаются с открыто карательными
органами государства. С другой стороны, получают оп¬
ределенное развитие и органы социального обслужива¬
ния. Главными органами первой группы являются мини¬
стерство труда и национальное управление по трудовым
202

отношениям, второй—‘министерство здравоохранения,
просвещения и социального обеспечения. Ко второй
группе можно отнести и .министерство жилищного стро¬
ительства и .городского развития.
Министерство труда. Министерство труда получило
статус .исполнительного . департамента в 1913 году
(37 Stat. 736). До этого оно существовало (с 1884 г.) в
виде бюро труда. Министерство отвечает за разработку
и осуществление политики правительства в Области тру¬
довых отношений и проведения в жизнь федерального
законодательства о работающих по найму и условиях их
труда, а также ведает рядом международных вопросов.
Оно работает под руководством министра, его замести¬
теля и шести помощников, курирующих крупные функ¬
циональные управления по трудовым отношениям, по
международным вопросам, рабочей силы, планирования
политики и исследований, трудовых стандартов и адми¬
нистративное. В ведении управлений имеется ряд бюро,
служб и т. п. Управление по трудовым отношениям рас¬
падается на множество отделов, часть которых была в
1963 году объединена в специальную службу. Начальник
службы — главный .координатор многочисленных про¬
грамм правительства в области отношений между трудя¬
щимися и предпринимателями.
В состав управления входят два отдела (трудовых
отношений в промышленности и федерального регулиро¬
вания трудовых отношений), которые являются основны¬
ми органами министерства по применению многочислен¬
ных антирабочих законов США.
Управление по трудовым отношениям получает ука¬
зания от созданного в 1961 году исполнительным прика¬
зом 10918 консультативного комитета при президенте
по вопросам политики в области трудовых отношений.
В составе комитета—министры труда и торговли, пред¬
ставители профсоюзов и крупных промышленных компа¬
ний. В этом комитете представители «большого бизнеса»
в содружестве с профсоюзной бюрократией разрабаты¬
вают политику в области заработной платы, коллектив¬
ных договоров, обеспечения «мира в промышленности»
(т. е. новых мер по борьбе с забастовочным движением).
Управление по международным вопросам насаждает
трудовую политику правящих кругов США в других
странах и международных организациях. Его возглав¬
203

ляет помощник министра, который по должности являет¬
ся представителем правительства США в Администра¬
тивном совете Международной организации труда и ру¬
ководителем делегаций США на ежегодных конференци¬
ях этой организации. Начальник управления координи¬
рует зарубежную деятельность федеральных ведомств,
затрагивающую трудовые вопросы.
Национальное управление по трудовым отношениям.
Созданное на основании закона о трудовых отношениях
1935 года (закон Вагнера — 49 Stat. 449) и реорганизо¬
ванное в соответствии с поправками к нему 1947 года
(закон Тафта—! Хартли—61 Stat. 136), 1951 года
(65 Stat. 601) и 1959 года (закон Ландрама — Гриффи¬
на—73 Stat. 1519), управление является органом, весьма
близким по роду своей деятельности к министерству тру¬
да. Это одно из основных правительственных учрежде¬
ний по борьбе с рабочим движением. Его деятельность
направлена, прежде всего, на то, чтобы лишить рабочий
класс важного' оружия — возможности бастовать. Фор¬
мально, однако, управление выступает как «беспри¬
страстный» государственный орган, «охраняющий»- пра¬
ва как предпринимателей, так и трудящихся42.
Управление возглавляется советом из пяти человек,
назначаемых президентом «по совету и с согласия сена¬
та» на пять лет, один из которых является главой управ¬
ления. к числу руководителей управления принадлежит
также генеральный советник, назначаемый президентом
на четыре года. Выступая как квазисудебный орган, со¬
вет управления издает приказы о воздержании от проти¬
воправных действий или об их прекращении, определяет
правомочность профсоюзных органов заключать коллек¬
тивные договоры, проводит тайное голосование для «вы¬
явления» действительных представителей работающих,
проводит слушания и расследования в соответствии со
сложной процедурой, напоминающей судебную, и т. п.
В случае необходимости генеральный советник управле¬
ния обращается в суд для обеспечения исполнения при¬
казов управления в бесспорном порядке или получения
42 28 региональных отделений управления рассматривают в ка¬
честве первой инстанции опоры о представительстве по коллектив¬
ному договору или жалобы на «нечестные действия» предпринима¬
телей или профсоюзов.
204

временного судебного предписания о немедленном пре¬
кращении «нечестной практики».
Министерство здравоохранения, просвещения и соци¬
ального обеспечения. С точки зрения своей структуры
это министерство является одним из наиболее нагляд¬
ных примеров административной хаотичности и громозд¬
кости исполнительных департаментов. Оно не только ис¬
кусственно объединяет три различные отрасли государ¬
ственного управления, но под его вывеской находится
множество разнообразных учреждений, которые суще¬
ствовали задолго до образования министерства и по сво¬
им задачам имеют лишь весьма отдаленное родство. Со¬
здание министерства в 1953 году (67 Stat. 18) по сути
дела не изменило их самостоятельного положения.
Как и в других капиталистических странах, важней¬
шее дело здравоохранения, просвещения и социального
обеспечения отдано на откуп частным предпринимате¬
лям, которые открыто используют его для собственного
обогащения. Полномочия соответствующих государ¬
ственных органов резко ограничены, отсутствует сколь¬
ко-нибудь значительное общегосударственное законода¬
тельство, управление в этих областях децентрализовано
и находится в ведении штатов и местных органов.
Министерство объединяет шесть больших управле¬
ний 43, в его ведении находится несколько больниц и
учебных заведений. Вопросами здравоохранения ведает
служба общественного здравоохранения, которая офор¬
милась в самостоятельное федеральное ведомство лишь
в 1944 году, когда конгресс принял закон об обществен¬
ном здравоохранении (58 Stat. 682). Она включает кан¬
целярию, начальника службы, бюро медицинского
обслуживания в штатах и национальный институт здра¬
воохранения. При начальнике службы имеется нацио¬
нальный консультативный совет здравоохранения, кото¬
рый консультирует его по основным вопросам деятель¬
ности службы. Аппарат при начальнике службы
представляет США в международных организациях, ве¬
дающих вопросами здравоохранения и медицины.
43 Служба общественного здравоохранения, управление просве¬
щения, управление социального обеспечения, управление благосо¬
стояния, управление продовольственных товаров и медикаментов и
управление профессиональной переподготовки.
205

Служба общественного здравоохранения выступает
в роли органа административной юстиции, выдавая ли¬
цензии на производство и продажу сывороток, вакцин
ит. п. В этой области она проводит необходимые провер¬
ки и расследования, а также устанавливает обязатель¬
ные нормы. Она организует карантинные мероприятия
общегосударственного масштаба и осуществляет меди¬
цинский контроль на границах США.
Управление просвещения было образовано в 1867 го¬
ду (14 Stat. 434) и долгое время находилось в составе
министерства внутренних дел. Задачи управления еще
более скромны, чем задачи службы здравоохранения.
Оно собирает статистические данные и факты, относящи¬
еся к постановке и развитию дела просвещения, рас¬
пространяет информацию, способствующую налажива¬
нию дела просвещения, и оказывает ему содействие
другими путями, включая оказание некоторой федераль¬
ной помощи учебным заведениям. В составе управления
имеется несколько бюро, в том числе бюро по междуна¬
родным вопросам образования. Международное бюро
направляет в другие страны в рамках ЮНЕСКО и на
основе программ обмена американских работников про¬
свещения, составляющих важный отряд пропагандистов
пресловутого «американского образа жизни» за рубе¬
жом, изучает постановку образования в различных стра¬
нах и т. п.
Вопросами социального обеспечения непосредственно
занимаются два управления—социального обеспечения
и социальных услуг44. Управление социального обеспече¬
ния проводит свою деятельность в рамках двух про¬
грамм федерального правительства: программы страхо¬
вания по старости (пенсионного обеспечения) и в случае
потери кормильца или трудоспособности (программы
федерального кредитного союза). Правом на пенсион¬
ное обеспечение по старости пользуются нуждающиеся
44 Закон о социальном обеспечении 1935 года предусматривает
три системы социального обеспечения: 1) социальное страхование
при безработице, наступлении старости, потере кормильца и потере
трудоспособности; 2) помощь нуждающимся, престарелым, инвали¬
дам, слепым, детям из бедных семей; 3) охрана младенчества. Фе¬
деральное правительство ведает лишь первой системой и то только
частично.
206

мужчины и женщины при определенном трудовом стаже
и по достижении 62 лет (согласно поправке к закону
о социальном обеспечении, принятой в 1961 г.). По про¬
грамме кредитного союза, управление всячески поощря¬
ет тех, кто, имея постоянный источник дохода, стремится
обеспечить себя в старости с помощью собственных на¬
коплений.
Управление социальных услуг занимается другими
видами государственной помощи вместе со штатами и
местными органами власти (помощь престарелым, сле¬
пым, постоянным и полным инвалидам, а в некоторых
случаях нуждающимся семьям и детям). Оно ведает
также вопросами детской преступности, охраны мате¬
ринства и младенчества, проводит различные научные
исследования и т. п. Вместе с тем под вывеской благо¬
творительности управление оказывает помощь кубин¬
ским эмигрантам, укрывшимся в США.
Управление продовольственных товаров и медика¬
ментов, наделенное регулирующими функциями, следит
за соответствием установленным стандартам и марки¬
ровкой ряда продуктов питания, медикаментов и косме¬
тических товаров, как производимых внутри страны, так
и ввозимых из-за границы. В нем имеется центральный
аппарат при начальнике управления и пять функцио¬
нальных бюро, занимающихся в основном научно-иссле¬
довательской работой и осуществлением регулирующих
функций. Управление действует также через 18 регио¬
нальных отделений, охватывающих всю территорию
США и располагающих 46 инспекционными станциями.
В случае установления фактов нарушения закона управ¬
ление через министерство юстиции и федеральные суды
накладывает арест на данную партию товара и возбуж¬
дает уголовное дело против нарушителей.
В 1962 году конгресс одобрил закон о контроле над
медикаментами, который ввел более строгий порядок
проверки качества новых лекарств. Закон был принят
под давлением общественности, после того как был
вскрыт целый ряд злоупотреблений в фармацевти¬
ческой промышленности, в частности в результате рас¬
следований сенатской подкомиссии по антитрестовским
делам под председательством сенатора Э. Кефовера.
Министерство жилищного строительства и городско¬
го хозяйства. В 1965 году на основании закона конгрес-
207

ca «независимое» агентство жилищного строительства
преобразовано в новое (одиннадцатое) министерство
жилищного строительства и городского развития. Это
учреждение объединило три автономных управления
(федеральное жилищное управление, управление госу¬
дарственного жилищного строительства, федеральная
национальная ассоциация по ипотеке) и две администра¬
ции (коммунального хозяйства и городского развития)45.
Оно имеет семь региональных отделений, охватывающих
всю территорию страны.
Руководители министерства входят в состав Нацио¬
нального совета по жилищному строительству, являюще¬
гося комитетом кабинета и включающего, в частности,
министров (или их представителей) сельского хозяйства,
торговли, труда, обороны и здравоохранения, просвеще¬
ния и социального обеспечения.
Министерство представляет президенту наметки о по¬
требностях в жилье в масштабах страны, сообщает о
принятых мерах для их удовлетворения и рекомендует
конкретные действия законодательного или иного поряд¬
ка для выполнения правительственной программы жи¬
лищного строительства. Оно утверждает программу го¬
сударственного жилищного строительства на местах, ве¬
дает вопросами переселения, проведением исследователь¬
ской работы, осуществлением предусмотренной законом
1961 года о жилищном строительстве программы строи¬
тельства жилья для семей с низким доходом, распоря¬
жается принадлежащим правительству жилым фондом,
предназначенным для использования во время войны или
в других особых условиях, выполняет задачи, связанные
с мобилизационными планами, под руководством управ¬
ления чрезвычайного планирования.
Входящее в состав министерства федеральное жи¬
лищное управление было создано на основании закона
конгресса в 1934 году для поощрения жилищного строи¬
тельства, развития системы взаимного ипотечного стра¬
хования и оказания стабилизирующего воздействия на
ипотечный рынок. Хотя управление не предоставляет
ссуды под недвижимость, оно ведает некоторыми про¬
граммами страхования. Управление делится на 9 опера¬
45 Структура и функции министерства даются на основании дан¬
ных об агентстве жилищного строительства.
208

тивных отделов и имеет 76 местных отделений по всей
стране. Другое управление государственного жилищного
строительства существует под различными названиями
с 1937 года, когда конгресс принял так называемую про¬
грамму федеральной помощи в строительстве жилищ
для семей с низким доходом (закон о жилищном строи¬
тельстве в США 1937 г.— 50 Stat. 888). Начальники уп¬
равлений назначаются президентом с одобрения сената.
Органы идеологического воздействия. Государство и
его аппарат активно участвуют в выполнении задач,
связанных с идеологической стороной диктатуры моно¬
полистической буржуазии. Государство все больше при¬
общается к идеологической работе, что, как и в других
областях, проявляется в росте его пропагандистского ап¬
парата. Отсутствие специальных самостоятельных орга¬
нов пропаганды еще не означает, что этот аппарат незна¬
чителен или не развит. Наоборот, если сложить вместе
бесчисленные идеологические управления и отделы (по
связи с общественностью или информации), которые есть
буквально в каждом ведомстве, то получится весьма вну¬
шительная картина.
Органы связи с общественностью ведут повседневную
■целенаправленную обработку общественного мнения,
увязывая свою пропагандистскую программу с деятель¬
ностью данного учреждения. Это помогает сделать про¬
паганду более изощренной, применить различные- мето¬
ды в зависимости от ведомственной специфики и, глав¬
ное, скрыть пропагандистский орган за общей вывеской
учреждения. Например, с точки зрения правящих кругов,
агентству по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию, по-видимому, удобнее пропагандировать внутри
страны «заинтересованность» США в разоружении (в чем
состоит одна из его важнейших задач), чем какому-либо
другому органу, тем более специально пропагандистско¬
му. Федеральная комиссия по связи ведает распределе¬
нием радиочастот и телевизионных каналов и под этим
предлогом регламентирует радио и телевизионные пере¬
дачи политического характера.
Министерство юстиции имеет специальное управление
по гражданским правам, которое служит постоянным
источником пропагандистской информации о «заботе»
федерального правительства по отношению к неграм. При
министре труда есть отдел информации, публикаций и
14—1005
209

Докладов, начальник которого, Ко официальному опреде¬
лению, «наблюдает за отношениями министерства с
прессой, радио, телевидением и другими средствами об-
• шественной информации, а также проверяет все публи¬
кации министерства»46.
Внешняя распыленность пропагандистских органов
по отдельным ведомствам не означает, что идеологиче¬
ский аппарат децентрализован. На 'протяжении многих
лет в правительстве существует координационный центр
пропагандистского аппарата. Его названия и подчинен¬
ность менялись, но он неизменно сохранялся. Так, в
1933—1939 годах эти задачи выполнял национальный
чрезвычайный совет, в период второй мировой войны —
управление военной информации, в 1951—1953 годах —
совет психологической стратегии, а в 1953—1961 годах —
комитет координации операций Совета национальной бе¬
зопасности. В результате перестройки «президентского
механизма» при Кеннеди главным координационным
центром пропаганды стала группа секретаря по вопро¬
сам печати в аппарате Белого дома. Пресс-секретарь Бе¬
лого дома координирует информационную деятельность
государственных учреждений, следя за тем, чтобы ин¬
формация из официальных правительственных источни¬
ков носила унифицированный характер. В этом состоит,
в частности, одна из задач еженедельных совещаний
представителей информационных отделов различных ве¬
домств, которые проводятся под руководством секрета¬
ря Белого дома. Правительство Кеннеди дополнило эту
практику проведением регулярных совещаний в Белом
доме для пресс-секретарей губернаторов штатов. Тем са¬
мым группа пресс-секретаря Белого дома постепенно
превращается в координационный центр не только феде¬
ральной, но и местной пропаганды.
При характеристике аппарата идеологической обра¬
ботки следует иметь в виду неразрывную связь внутрен¬
ней и внешней пропаганды. Это обстоятельство, обуслов¬
ленное в конечном счете объективными закономерностя¬
ми развития капиталистических стран и расстановкой
классовых сил на мировой арене, тем более важно учи¬
тывать в отношении США в связи с отмеченными выше
особенностями внешней функции этого государства.
48 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 317,
210

Широкое участие многих органов государства в осуще-
ствении внешней функции предопределяет проведе¬
ние ими внешней пропаганды в своей сфере деятельно¬
сти. Одновременно эти же органы ведут идеологическую
работу на внутреннем фронте.
Здесь мы подходим к другой важной особенности
идеологического аппарата — к соединению в лице одних
органов задач внешней и внутренней пропаганды. Дея¬
тельность главного органа внешней пропаганды — Ин¬
формационного агентства США — имеет и внутренний ас¬
пект. Его основная задача — показать «преимущества»
американского образа жизни. Для этого агентство под¬
готавливает многочисленные пропагандистские материа¬
лы о США на основании тех сведений, которые оно полу¬
чает от информационных отделов других управлений
В свою очередь, последние используют обобщенные ма¬
териалы агентства в своих пропагандистских целях вну¬
три страны.
Координация работы органов внешней и внутренней
пропаганды обеспечивается управлением по связи с об¬
щественностью государственного департамента. Управ¬
ление изучает воздействие внешней и внутренней полити¬
ки США на мировое общественное мнение и соответству¬
ющим образом направляет работу других .ведомств, а
также занимается обработкой общественного мнения
внутри страны (в плане главным образом интересов
внешней политики).
Управление информирует общественность о внешней
политике США, выполняет цензурные функции в отно¬
шении публичных выступлений представителей прави¬
тельства, касающихся внешней политики, и направляет
пропагандистскую деятельность США за рубежом, исхо¬
дя из внешнеполитических интересов правящих кругов.
Управление делится на пять основных отделов. Отдел
политических планов и руководства занимается коорди¬
нацией заграничных пропагандистских программ и за¬
нимается цензурой. Отдел новостей распространяет за
границей информацию о внешнеполитических акциях и
публикует официальные правительственные издания по
внешней политике. Отдел средств общественной инфор¬
мации направляет мощную пропагандистскую машину
внутри страны и издает различные пропагандистские ма¬
териалы. Отдел общественных служб осуществляет ру¬
14*
211

ководство различными общественными организациями,
занимающимися внешнеполитическими вопросами, и
организует выступления работников государственного
департамента перед общественностью. Наконец, истори¬
ческий отдел ведает архивами департамента и подготав¬
ливает исследования по различным вопросам истории ди¬
пломатии и международных отношений47. Деятельность
управления дополняется многочисленными группами по
связи с общественностью в других управлениях и отде¬
лах департамента.
Участие в пропагандистской работе вменено в обя¬
занность американским дипломатам, в первую очередь
руководителям департамента. По свидетельству бывше- *
—i "^мощгника государственного секретаря по связи с об¬
щественностью Р. Мэннинга, руководящие работники де¬
партамента тратят на обработку общественного мнения
Jm «разъяснения» внешней политики более трети
^рабочего времени48.
Руководство военной пропагандой возложено на по¬
мощника министра обороны'—начальника управления
по связи с общественностью. Помимо этого, имеются
■специальные идеологические органы и в отраслевых во¬
енных министерствах — информационные отделы, кото¬
рые руководят работой идеологического аппарата в вой¬
сках как на территории страны, так и за ее пределами.
Информационная служба Пентагона — важное звено ап¬
парата внешней и внутренней пропаганды. Только в ее
центральном аппарате, то есть в информационных отде¬
лах четырех министерств и корпуса морской пехоты, на¬
считывалось в 1964 году 507 сотрудников49.
47 О больших масштабах работы управления можно судить по
следующим данным. Отдел новостей проводит ежедневно около
300 встреч с корреспондентами и отвечает больше чём на 100 теле¬
фонных запросов. В течение года отдел выпускает около 750 сооб¬
щений для прессы. Отдел общественных служб за год удовлетворяет
около 25 тыс. просьб о предоставлении информации и организует
выступления примерно 2000 сотрудников департамента перед раз¬
личными аудиториями (см. “Department of State Bulletin 1963”,
pp. 47—52).
48 См. “Government Information Plans and Policies”, part l,.p. 84.
49 В том числе в управлении по связи с общественностью мини¬
стерства обороны—149, в отделах информации министерства ар¬
мии — 119, ВМФ — 99, ВВС — 116 и корпуса морской пехоты — 24 че¬
ловека (см. J. Raymond, Power at the Pentagon, N. Y., 1964, p. 201).
212

Управление по связи с общественностью министер¬
ства обороны подготавливает планы и программы воен¬
ной пропаганды, разрабатывает политику в отношении
воздействия на общественное мнение и координирует
деятельность всех звеньев военного идеологического ап¬
парата. Управление выступает .в качестве главного орга¬
на военной цензуры в мирное время (во время войны
или чрезвычайных обстоятельств цензурные функции пе¬
реходят к управлению чрезвычайного планирования). Со¬
гласно исполнительному приказу президента 10501 от
5 ноября 1953 г., тщательной цензуре подлежат любые
публичные документы, исходящие от Пентагона или
фирм, имеющих с ним контракты. Предварительной про¬
верке подвергаются не только речи, сообщения для прес¬
сы и другие официальные информационные материалы,
но и показания представителей Пентагона в комиссиях
конгресса и материалы, подготовленные отдельными со¬
трудниками военного ведомства для опубликования
(статьи, заметки и пр.). Цензурная власть управления
распространяется и на другие исполнительные ведом¬
ства: в случае подготовки к публикации любых материа¬
лов, затрагивающих военные вопросы, они получают
санкцию управления.
Управление поддерживает постоянный контакт с ин¬
формационными органами других ведомств и инструк¬
тирует корреспондентский корпус. Оно ведает вопросами
военной рекламы и использует множество других форм
военной пропаганды, таких как проведенные в 1960—
1961 годах семинары по национальной безопасности для
бизнесменов, конференции и встречи с представителями
различных слоев населения, периодические публичные
выступления представителей Пентагона и т. п.
Даже на примере только двух рассмотренных нами
управлений по связи с общественностью видно, какие
большие задачи ставятся перед идеологическим аппара¬
том правящими кругами. Известная децентрализация не
мешает ему занимать видное место среди органов госу¬
дарства, выполняющих внешние и внутренние задачи,

3.	ОРГАНЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
К .категории экономических органов относится
помимо рассмотренных выше Бюро бюджета и группы
экономических советников (см. главу II) большая груп-
' па учреждений исполнительного аппарата — почти поло¬
вина министерств (6 из 12) и большинство «независи¬
мых» агентств ('25 из 45). Эта группа министерств и
агентств выполняет, главным образом, внутриэкономиче-
скую функцию и представляет собой основной механизм
государственно-монополистического вмешательства в
экономику. При этом связь внутренней и международной
экономической деятельности государства находит свое
отражение как .в тесном взаимодействии соответствую¬
щих звеньев министерств и агентств, так и в ряде слу¬
чаев в слиянии их в единый механизм (управление внут¬
реннего и международного предпринимательства мини¬
стерства торговли) или в возложении внутренних и внеш¬
них задач на один и тот же орган (товарно-кредитная
корпорация министерства сельского хозяйства).
Министерство финансов. Созданное в 1789 году мини¬
стерство финансов относится к числу старейших мини¬
стерств. Оно представляет собой основной орган финан¬
сово-налогового механизма, осуществляющий политику
правительства в области финансов, обеспечивающий сбор
налогов, контролирующий исполнение бюджета, ведаю¬
щий государственными 'валютными запасами, занимаю¬
щийся вопросами государственного долга, устанавлива¬
ющий порядок и форму финансовой отчетности феде¬
ральных учреждений и т. п. Кроме этих задач, которые
следует отнести к внутриэкономической функции госу¬
дарства, министерство участвует и в его внешнеэкономи¬
ческой деятельности. Оно представляет США в ряде
международных финансовых организаций (в Междуна¬
родном валютном фонде, Международном банке рекон¬
струкции и развития, Межамериканском банке разви¬
тия), то есть практически осуществляет экспорт амери¬
канских государственно-монополистических капиталов.
Структура министерства характеризуется значитель¬
ной сложностью. Оно распадается на центральный аппа¬
рат при министре и крупные функциональные управле¬
ния. Во главе министерства кроме министра стоят заме¬
ститель министра, заместитель министра по валютным
214

вопросам, генеральный советник (по юридическим во¬
просам) и шесть помощников министра. Центральный
аппарат включает несколько специализированных отде¬
лов, находящихся непосредственно при министре. Это
отделы по связи с конгрессом, по связи с общественно¬
стью, по контролю над иностранными активами, между¬
народный отдел и др. К категории функциональных уп¬
равлений относятся таможенное управление, управление
контролера денежного обращения, управление производ¬
ства денежных знаков и др., а также находящиеся в си¬
стеме министерства посторонние учреждения: бюро по
наркотикам, секретная служба и береговая охрана.
К этой же категории принадлежат главное налоговое уч¬
реждение— служба внутренних государственных дохо¬
дов и финансовая служба, контролирующая финансовую
деятельность федеральных ведомств.
Служба внутренних государственных доходов прак
тически выполняет конституционную прерогативу кон¬
гресса «устанавливать и взимать налоги», чтобы «упла¬
чивать долги и обеспечивать совместную оборону и об¬
щее благосостояние Соединенных Штатов» (ст. 1,
разд. 8, п. 1). Служба, учрежденная еще в 1862 году за¬
коном конгресса (12 Stat. 432), представляет собой боль¬
шой аппарат, охватывающий всю территорию страны.
Помимо центрального аппарата в Вашингтоне она имеет
восемь крупных региональных филиалов во главе с уп¬
равляющими, которым подчинены более 60 местных от¬
делений службы. Местные отделения фактически руково¬
дят налоговым аппаратом штатов — департаментами
или комиссиями по налогам50. Центральный аппарат
службы также делится на множество административных
подразделений и, в частности, включает восемь больших
отделов (инспекций, планирования и исследований, об¬
работки данных, технический и др.), которые занимают¬
ся составлением программ и планов по осуществлению
налогового законодательства, а также разработкой на¬
логовой политики правительства.
60 Финансово-налоговый аппарат штатов — одна из наиболее
централизованных и подчиненных федерации отраслей исполнитель¬
ного аппарата штатов. Это относится, прежде всего, к бюджетным
бюро штатов, по своей организации весьма близким к Бюро бюджета
федерального правительства, а также к департаментам финансов
(доходов), банков и страхования.
215

В 1940 году на основании реорганизационного плана
№ 3 (54 Stat. 231) в министерстве финансов было орга¬
низовано финансовое управление, включающее бюро от¬
четности, бюро государственного долга и аппарат каз¬
начейства США. Бюро отчетности ревизует отчетность
федеральных ведомств, устанавливая единые правила и
порядок отчетности. Оно дает указания казначейству о
выплате или принятии денежных средств. Бюро государ¬
ственного долга руководит всеми операциями, связанны¬
ми с растущим государственным долгом США, и, в част¬
ности, ведает размещением государственных займов,
представляющих собой наряду с налогами важный ис¬
точник бюджетных ассигнований. Казначейство не име¬
ет своего периферийного аппарата. Эту роль выполняют
федеральные резервные банки, являющиеся финансовы¬
ми агентами правительства США. Резервные банки-»-это,
кроме того, связующее звено между министерством фи¬
нансов и «независимым» агентством — федеральной ре¬
зервной системой.
Федеральная резервная система. В 1913 году конгресс
принял закон о федеральной резервной системе, пред¬
ставляющей собой основу государственно-монополисти¬
ческого финансового механизма в США. Она призвана
играть видную роль в «антикризисных» мероприятиях го¬
сударства, с помощью которых правящие' круги пытаются
отменить объективные законы капитализма. Среди таких
мероприятий одно из главных мест отводится попыткам
воздействия на хозяйственную конъюнктуру методами
кредитно-денежной и финансовой политики51.
В качестве регулирующего агентства федеральная ре¬
зервная система контролирует операции частных бан¬
ков, важнейшие из которых — общенациональные бан¬
ки — обязаны быть членами системы. Агентство направ¬
ляет деятельность частных банков и банков штатов че¬
рез 12 федеральных резервных банков, охватывающих с
помощью своих 24 филиалов всю территорию страны,
которая соответственно разделена на 12 округов. Резерв¬
ные банки получают от членов системы обязательные
паевые взносы (6% от капитала банка-члена). В 1962 го¬
Б1 См. В. У с о с к и н, Монополистический банковский капитал
США- действительность и мифы, изд-во «Мысль», 1964. стр. 194.
216

ду в систему входило 6049 банков (45% банков США),
располагавших 84% банковских активов52.
Система возглавляется советом управляющих, ą каж¬
дый резервный банк — советом директоров. Совет уп¬
равляющих состоит из семи членов, назначаемых пре¬
зидентом с согласия сената и с учетом требования зако¬
на о том, что в совете должны быть представлены финан¬
совые, сельскохозяйственные, промышленные и торговые
'интересы и различные географические районы страны.
Члены совета должны принадлежать к различным окру¬
гам. Совет управляющих определяет валютную и кре¬
дитную политику системы, издает правила и распоряже¬
ния, направленные на ее осуществление и контролирует
деятельность резервных и частных банков, стремясь
воздействовать на финансовое положение страны в нуж¬
ном правительству направлении53.
Министерство торговли — один из основных органов
экономического вмешательства и внешнеэкономической
экспансии. Созданное в 1903 году как министерство тор¬
говли и труда, оно в 1913 году было разделено на два
самостоятельных министерства. Министерство торговли
ведает вопросами внутренней и внешней торговли, добы¬
вающей, обрабатывающей, судостроительной, рыбной и
других отраслей промышленности, а также транспортом.
Оно участвует в снабжении некоторых предприятий
стратегическими материалами и в распределении «стра¬
тегических излишков», оказывает техническую помощь
предпринимателям в создании новых отраслей промыш¬
ленности и диверсификации производства, проводит пе¬
реписи, устанавливает измерительные стандарты, выда¬
ет патенты и т. д.
Министерство торговли характеризуется значитель¬
ной сложностью структуры. Кроме министра его работой
руководят заместитель министра, пять помощников ми¬
52 См. В. У соски н, Монополистический банковский капитал
США: действительность и мифы, изд-во «Мысль», 1964, стр. 190.
53 Совет может изменять размеры обязательных банковских ре¬
зервов, регулировать операции с ценными бумагами на открытом
рынке, определять размеры банковской учетной ставки и т. д. Он
контролирует слияние банков и создание ими филиалов, в том числе
за границей, получает подробные отчеты об их деятельности, огра¬
ничивает размеры процентной ставки, имеет право смещать дол¬
жностных лиц, включая директоров, за нарушение законов или
неправильное ведение дел, лишать частные банки кредитов системы.
217

нистра и генеральный советник. Наряду с центральным
аппаратом при министре, включающим такие важные
управления, как управления по экономическим вопросам,
внутреннего и международного предпринимательства,
науки и техники и др., в системе министерства находится
ряд крупных и в значительной мере самостоятельных фе¬
деральных учреждений54.
Из этих органов наибольший интерес представляет
созданный в 1963 году единый аппарат министерства,
который, осуществляя задачи внешнеэкономической эк¬
спансии, увязывает их с внутриэкономической политикой,
задачами военно-промышленной мобилизации и пред¬
принимательской деятельностью внутри страны. Воз¬
главляет этот аппарат управление внутреннего и между¬
народного предпринимательства. Другими его частями
являются бюро внешней торговли и управление загра¬
ничной торговой службы, образованные в том же году,
а также созданные ранее администрация по предприни¬
мательству и военным вопросам и управление службы на
местах.
Руководитель управления внутреннего и международ¬
ного предпринимательства — помощник министра тор¬
говли наделен большими полномочиями. Он отвечает за
«все внутригосударственные и международные аспекты
деятельности министерства в области промышленности,
торговли, капиталовложений, а также за другие связан¬
ные с ней операции экономического характера»* 65. Глав¬
ная цель управления—использовать внутренние и внеш¬
ние операции и ресурсы для развития экономики США,
причем особое внимание уделяется мерам по расшире¬
нию внутренних и захвату внешних рынков, а также дру¬
гим формам и методам внешнеэкономической экспансии.
Бюро внешней торговли принимает меры к расширению
американского экспорта и сокращению дефицита пла¬
тежного баланса, всячески поощряя внешнеторговую и
иную внешнеэкономическую деятельность американских
54 Это администрация районного восстановления, администрация
предпринимательских и военных служб, бюро переписи, геодезиче¬
ская служба, управление коммерческих служб за границей, бюро
внешней торговли, патентное управление, национальное бюро стан¬
дартов, бюро погоды и др.
65 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 291.
218

Компаний56. Участвуя в межведомственной комиссий пй
контролю над экспортом, оно следит за соблюдением за¬
конов, запрещающих экспорт в «недружественные» стра¬
ны так называемых «стратегических» товаров, выдает
экспортные лицензии, разрабатывает соответствующую
политику и программы. Иными словами, бюро проводит
в жизнь дискриминационную политику правящих кругов
США в международной торговле, направленную главным
образом против Советского Союза и других социалисти¬
ческих стран.
К бюро внешней торговли непосредственно примыка¬
ет управление заграничной торговой службы, которое
ведает торговыми представительствами США за грани¬
цей и выполняет роль основного связующего звена меж¬
ду министерством и государственным департаментом57.
Управление подбирает и кадры для торговых представи¬
тельств, сотрудники которых, как и атташе по сельскому
хозяйству, науке и технике, труду, входят в состав за¬
граничной службы США.
Администрация по предпринимательству и военным
вопросам занимается, главным образом, вопросами про¬
мышленного производства США. Она изучает конъюнк¬
туру и делает прогнозы развития отдельных отраслей и
деловой активности, оказывает помощь предпринимате¬
лям в обновлении основных фондов, принимает меры
для повышения конкурентоспособности американских
товаров в США и за рубежом. Она считается официаль¬
ным органом, представляющим интересы предпринима¬
телей .в правительстве. Работая под непосредственным
руководством управления чрезвычайного планирования,
администрация разрабатывает планы использования про¬
мышленного потенциала в военное время и в других
чрезвычайных условиях, проводит необходимое обучение
промышленных кадров по программе подготовки «нацио¬
56 Оно предоставляет различную информацию и услуги, органи¬
зует торговые центры, ярмарки, выставки и т. п. В других странах
обеспечивает участие США в различных международных экономиче¬
ских и торговых организациях.
57 На управление возложено выполнение (в части, касающейся
министерства торговли) специального соглашения о международной
торгово-экономической деятельности, заключенного между министер¬
ством и государственным департаментом в 1961 году.
219

нального военного резерва управленческих кадров», а
также участвует в использовании стратегических запасов
в целях ускоренного выполнения важных военных, ядер-
ных и космических программ.
Наконец, управление службы на местах обеспечива¬
ет проведение в жизнь программ управления внутренне¬
го и международного предпринимательства и подчинен¬
ных ему органов через свои 39 местных отделений, кото¬
рые направляют работу регулирующих агентств штатов.
Оно, кроме того, собирает статистические данные и дру¬
гую информацию для управления международного раз¬
вития, экспортно-импортного банка и других внешнеэко¬
номических учреждений.
До создания министерства транспорта в состав мини¬
стерства входило бюро государственных дорог, являю¬
щееся одним из важнейших органов, с помощью которых
федеральное правительство подчиняет аппарат штатов.
Используя большую заинтересованность местных орга¬
нов в строительстве дорог с федеральной помощью, бюро
практически полностью контролирует департаменты шос¬
сейных дорог штатов, в которых в 1958 году работало
18% служащих всего аппарата штатов58 59. На субсидиро¬
вание строительства дорог приходится более */< всех фе¬
деральных субсидий штатам (в 1958 г.— 28%) 5Э.
Через управление внутреннего и международного
предпринимательства, администрацию по предпринима¬
тельству и военным вопросам и бюро государственных
дорог министерство торговли тесно связано со многими
«независимыми» агентствами) в том числе с экспортно¬
импортным банком, федеральной торговой комиссией,
комиссией по междуштатной торговле и администрацией
по делай мелких предпринимателей.
Экспортно-импортный банк г. Вашингтона. Банк
представляет собой важное «независимое» агентство. Он
был учрежден как «банковская корпорация» на основа¬
нии исполнительного приказа 6581 от 2 февраля 1934 г.
В 1945 году законом конгресса банк был превращен в
«независимое» агентство. Банк имеет акционерный капи¬
тал в 1 млрд. долл, и может делать займы из казначей¬
58 См. W. Anderson, С. Penniman, Е. Weidner, Govern¬
ment in Fifty States and Administration, N. Y., 1960, p. 389.
59 Cm. A. McDonald, American State Government, p. 22.
220

ства США на сумму до 6 млрд. долл. Эти средства ис¬
пользуются банком для финансирования и содействия
экспорту и импорту, причем закон предусматривает, что
банк должен дополнять частный капитал, а не конкури¬
ровать с ним60. Президент назначает с одобрения сена¬
та руководящий орган банка —совет директоров из пяти
человек, из которых не более трех могут принадлежать
к одной политической партии.
Федеральная торговая комиссия. В 1914 году кон¬
гресс принял два закона — закон о федеральной торговой
комиссии (38 Stat. 717) и закон Клейтона (38 Stat. 730),
которые представляют собой два главных акта, опреде¬
ляющих круг ведения и структуру организованной в
1915 году федеральной торговой комиссии. Юридическую
основу ее деятельности составляют, кроме того, много¬
численные последующие поправки к этим двум законам
и некоторые другие акты конгресса61.
Официально главная цель комиссии состоит в «под¬
держании конкурентного предпринимательства как крае¬
угольного камня американской экономической систе¬
мы»62, в недопущении монополии и недобросовестной
практики торговли. Наряду с министерством юстиции
комиссия является основным органом американского
правительства, непосредственно занимающимся вопроса¬
ми соблюдения пресловутого «антитрестовского» законо¬
дательства, объявившего «незаконным» картелирование
и абсолютную монополию на производство и продажу то¬
вара63. Вместе с тем совместно с министерствами обо¬
роны и юстиции она подготавливает предложения об
изъятии из-под действия «антитрестовских» законов тех
картельных соглашений и программ, которые связаны с
военным производством.
60 См.’ «Империалистическое государство и капиталистическое
хозяйство», стр. 160.
61 Например, закон о маркировке шерстяных и меховых изде¬
лий и тканей, закон о воспламеняющихся тканях 1953 года, закон
Лэнхэма о торговой марке 1946 года и др.
62 “U. S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 422.
63 Комиссия принимает меры по предотвращению соглашений
о ценах, бойкотах, разделе рынков и т. п., следит за недопущением
ложной рекламы продовольственных и косметических товаров, ме¬
дикаментов и т. п., обеспечивает правильную маркировку товаров,
право на торговую марку и т. д.
221

Комиссия .наделена широкими квазизаконодательны-
ми .и квазисудебными полномочиями. Она, в частности,
издает обязательные руководства и правила о регулиро¬
вании торговли. Специальная процедура предусматрива¬
ет участие в их разработке заинтересованных предпри¬
нимательских кругов. Такие правила представляют собой
истолкование общих законов применительно к той или
иной области предпринимательской деятельности. Ко¬
миссия проводит изучение проблем конкуренции как в
общеэкономическом, так и в статистическом плане и под¬
готавливает соответствующие доклады правительству.
Кроме того, вместе с комиссией по ценным бумагам и
биржевым операциям она составляет ежеквартальные
отчеты о финансовом положении и операциях всех про¬
мышленных корпораций страны.
Комиссия по междуштатной торговле. Старейшим из
регулирующих агентств является комиссия по между¬
штатной торговле, созданная в 1887 году на основании
закона конгресса о регулировании торговли между шта¬
тами. Первоначально полномочия комиссии, которая ве¬
дает вопросами транспорта, распространялись лишь на
железные дороги. Последующие акты конгресса значи¬
тельно расширили ее права в отношении, прежде всего,
объекта регулирования. В настоящее время комиссия ре¬
гулирует все пассажирские и грузовые перевозки (вклю¬
чая международные перевозки на территории США),
кроме тех, которые осуществляются воздушным тран¬
спортом.
Главная цель комиссии состоит в том, чтобы «разви¬
вать, координировать и сохранять национальную систему
водного, 'автомобильного и железнодорожного транспор¬
та.., отвечающую требованиям торговли в США, почто¬
вой службы и национальной обороны»64. Для осуще¬
ствления этой цели комиссия содействует развитию всех
видов транспорта и «безопасному, экономичному и эф¬
фективному» транспортному обслуживанию, способству¬
ет установлению и поддержанию «разумных» тарифов,
«справедливой» заработной платы и «равных условий
труда» на различных видах транспорта, не допускает
между ними «разрушительной конкуренции» или дискри¬
минации в отношении одного из них. Однако в случае
64 “U, S. Government Organization Manual, 1965—66”, р. 455.
222

войны или угрозы войны комиссия может, по указанию
президента, установить «в интересах национальной обо¬
роны и безопасности» предпочтительный режим для оп¬
ределенных видов транспорта. Комиссия следит также
за соблюдением транспортными компаниями «антитре¬
стовского» законодательства и фактически руководит
деятельностью транспортных органов штатов.
Руководящим органом комиссии является коллегия из
И членов, назначаемых президентом с утверждения се¬
ната. Коллегия ежегодно избирает из своего состава
председателя и вице-председателя комиссии. Рабочий ап¬
парат комиссии возглавляется директором-распорядите¬
лем и делится на 10 отделов. Кроме названных лиц и
начальников отделов к руководящему составу комиссии
относятся также секретарь и генеральный советник.
Администрация по делам мелких предпринимателей
выполняет двоякую роль: с одной стороны, она подчиня¬
ет деятельность мелких предпринимателей интересам
крупных монополий, а с другой— олицетворяет «заботу»
государства о мелких бизнесменах. В официальные зада¬
чи администрации, созданной в 1953 году на основании
закона конгресса, входит помощь и «защита» мелкого
предпринимательства, выделение мелким бизнесменам
«справедливой доли» правительственных заказов и заку¬
пок, предоставление кредитов. Администрация выпол¬
няет и значительно более важные, с точки зрения правя¬
щего класса, функции. Она следит за тем, чтобы произ¬
водственные мощности мелких предприятий использова¬
лись наиболее целесообразно и, в частности, организует
«оборонные производственные пулы» таких предприятий.
Таким образом, используя механизм государственного
регулирования, администрация не только подчиняет мел¬
кий бизнес крупному, но и проводит милитаризацию этой
сферы производства.
Администрация, возглавляемая директором, которого
президент назначает с согласия сената, состоит из более
чем 20 отделов и имеет 15 отделений в различных горо¬
дах США. Директор возглавляет совет кредитной поли¬
тики, являющийся комитетом кабинета и включающий
министров финансов и торговли. Совет определяет пра¬
вительственную политику в области финансирования
мелкого предпринимательства.
Министерство сельского хозяйства обеспечивает ши¬
223

рокое вмешательство государства в сферу сельскохозяй¬
ственного производства и контролирует использование
природных ресурсов страны. Образованное в 1862 году
(12 Stat. 387) и получившее статус министерства в
1889 году (25 Stat. 659), министерство выполняет самые
разнообразные задачи. Оно занимается вопросами про¬
изводства и сбыта сельскохозяйственной продукции, го¬
сударственными закупками, использованием «излиш¬
ков», регулированием цен, финансированием сельского
хозяйства, охраной почв, лесов и вод, борьбой с вредите¬
лями, научными исследованиями и т. д.
Работой министерства руководят кроме министра его
заместитель и четыре помощника, генеральный советник,
генеральный инспектор и начальники управлений. Поми¬
мо отделов генерального советника и генерального ин¬
спектора .в состав центрального аппарата (собственно
министерства) входят управления развития сельских
районов и консервации, по международным делам, сбы¬
та и потребления, административное (возглавляемые по¬
мощниками министра), экономики сельского хозяйства
и по науке и образованию. В систему министерства, кро¬
ме того, входит около 20 различных служб, управлений,
администраций, корпораций и т. п.65 Наряду с выполне¬
нием обычных управленческих функций министерство вы¬
ступает как орган административной юстиции и подобно
регулирующим агентствам имеет арбитражные полномо¬
чия. В составе административного управления имеется
специальный отдел, который проводит слушания и раз¬
решает споры по договорам о сбыте, хранении, сортно¬
сти и т. п.
Сочетание внутренних и внешних задач министерства
особенно наглядно проявляется в деятельности одного из
важнейших федеральных органов по регулированию
сельскохозяйственного производства — товарно-кредит¬
ной корпорации. Подобно регулирующим агентствам
корпорация управляется советом директоров из семи че¬
ловек, назначаемых президентом «по совету и с согла¬
сия сената». Во главе совета стоит министр сельского
65 Например, товарно-кредитная корпорация, федеральная кор¬
порация страхования посевов, служба фермерских кооперативов, ад¬
министрация сельской электрификации, служба консервации и почв,
статистическая служба, управление товарообмена и др.
224

хозяйства. Деятельностью корпорации руководит, кроме
того, консультативный совет из пяти человек, назначае¬
мых президентом из числа представителей обеих партий.
Консультативный совет собирается не реже одного раза
в три месяца для обсуждения основных вопросов работы
корпорации.
Товарно-кредитная корпорация производит государ¬
ственные закупки сельскохозяйственной продукции, ус¬
танавливает и поддерживает гарантированные цены на
эту продукцию. Программа гарантированных цен, при¬
званная поддерживать цены на внутреннем рынке сель¬
скохозяйственной продукции, служит обогащению моно¬
полий (перерабатывающих сельскохозяйственное сырье
и выступающих в роли посредников между мелкими и
средними фермерскими хозяйствами и рынком) и само¬
стоятельных крупных капиталистических хозяйств.
Не менее выгодной для крупных ферм являются и осуще¬
ствляемые корпорацией программы принудительного со¬
кращения посевных площадей на ряд культур. Участвуя
в программе, крупные фермы за счет сокращения посе¬
вов на неплодородных землях получают льготы и одно¬
временно, интенсифицируя производство, получают та¬
кой же или даже больший урожай.
Таким образом, сельскохозяйственная политика пра¬
вительства монополий, вызванная затяжным кризисом
перепроизводства в сельском хозяйстве, всякого рода
«чрезвычайные программы» (например, программа пра¬
вительства Кеннеди) приводят к единственному возмож¬
ному результату — к перераспределению доходов в поль¬
зу крупных хозяйств и посредничающих монополий.
Реализация закупленной корпорацией продукции на
внутреннем рынке производится другим органом ми¬
нистерства сельского хозяйства — службой .сельскохозяй¬
ственной стабилизации и консервации. Значительная
часть этой продукции идет на военные нужды. Она ис¬
пользуется также на федеральные субсидии штатам66
и на другие цели. В большом объеме закупленные про¬
дукты идут на внешний рынок в порядке реализации
66 Служба стабилизации в больших масштабах осуществляет
различные операции в штатах, широко используя при этом их ис¬
полнительный аппарат. Местные должностные лица привлекаются
к проведению всякого рода федеральных инспекций, исследований
и т. п.
15-1005
225

сельскохозяйственных «излишков» или их обмена на стра¬
тегические материалы. «Излишки», сбытом которых ве¬
дает товарно-кредитная корпорация, широко использу¬
ются и в политических целях, составляя важную статью
американской «помощи» другим странам (например, по
программе «продовольствие для мира»),
Вместе с тем правительство США всемерно расширя¬
ет экспорт американской сельскохозяйственной продук¬
ции. Оно щедро субсидирует экспортные монополии,
принимает разнообразные меры экономического и поли¬
тического характера, чтобы найти рынки для американ¬
ских товаров. Выполнением этих задач специально зани¬
мается иностранная сельскохозяйственная служба ми¬
нистерства, действующая в тесном контакте с товарно¬
кредитной корпорацией, управлением международного
развития государственного департамента и бюро внеш¬
ней торговли министерства торговли. Служба руководит
работой американских атташе по сельскохозяйственным
вопросам, работающим в составе 62 дипломатических
представительств США за границей.
Участие министерства в использовании природных
ресурсов обеспечивается службами лесного хозяйства и
охраны почв, которые осуществляют централизованное
руководство департаментами (или комиссиями) по при¬
родным ресурсам штатов. Задачи использования природ¬
ных богатств сближают министерство сельского хозяй¬
ства с министерством внутренних дел и федеральной ко¬
миссией по энергетике.
Министерство внутренних дел. Компетенция мини¬
стерства внутренних дел сводится в основном к регули¬
рованию использования природных ресурсов страны.
Вместе с тем оно участвует в выполнении внешнеэконо¬
мических и внутриполитических задач государств.
Созданное в 1849 году (9 Stat. 395), министерство
внутренних дел подвергалось многочисленным реорга¬
низациям. Неоднократно менялась и его компетенция.
В настоящее время министерство занимается вопросами
использования и сохранения полезных ископаемых, уп¬
равления государственными землями, освоения засуш¬
ливых земель в западных районах страны с помощью ир¬
ригации, управляет рядом принадлежащих государству
гидроэнергооистем, ведает различными американскими
владениями за пределами континентальной части США,
226

^индейскими резервациями и вопросами безопа10ностй в
шахтах и рудниках. На основании военного законода¬
тельства (в частности, закона о военном производстве
1950 г.) министерство несет ответственность за удовлет¬
ворение военных нужд в нефти, природном газе, твердом
топливе, электроэнергии, металлах, полезных ископае¬
мых и рыбопродуктах. Вместе с другими учреждениями
оно выполняет провозглашенную президентом Джонсо¬
ном в марте 1965 года программу охраны природы.
Руководят министерством кроме министра его заме¬
ститель и пять помощников. Последние возглавляют
крупные функциональные управления — минеральных
ресурсов, государственных земель, освоения водных и
энергетических ресурсов, рыбного хозяйства и фауны,
административное. Кроме них в систему министерства
входит ряд бюро, служб, администраций и т. п.
Большое значение министерства можно проиллюстри¬
ровать на примере управления минеральных ресурсов.
Значительное место в работе управления занимают внут¬
ренние и международные проблемы использования неф¬
ти и природного газа, которыми ведают два больших от¬
дела— отдел нефти и газа и отдел импорта нефти. Пер¬
вый из названных отделов представляет собой специ¬
альный центр по разработке политики правительства в
области развития соответствующих отраслей добываю¬
щей промышленности с учетом различных экономиче¬
ских и военно-стратегических факторов, а также полити¬
ки США в международных организациях и в отношении
других стран67. Важность отдела предопределяет посто¬
янный интерес монополий к его работе, которые контро¬
лируют ее через специальные органы при министре вну¬
тренних дел—национальный совет по нефти и комитет
по нефтяным операциям за границей. Отдел импорта
нефти призван охранять внутренний американский ры¬
нок от конкуренции иностранных монополий. Он выпол¬
67 Отдел подготавливает сводные планы использования в усло¬
виях военного времени запасов нефти и природного газа и соответ¬
ствующих производственных мощностей как в США, так и в других
странах — союзницах США. Он обеспечивает участие и руководство
американских нефтяных и газовых монополий в нефтяном плановом
комитете НАТО и в других военных и экономических международ¬
ных организациях, сколоченных под эгидой американского империа¬
лизма.
15*
227

нЯет положения президентской прокламации 3279 от
10 марта 1959 г. об ограничении импорта в США нефти
и нефтяных продуктов, -составленной под диктовку круп¬
нейших американских производителей нефти.
Федеральная комиссия по энергетике. Вопросы ис¬
пользования водных ресурсов страны находятся в веде¬
нии федеральной комиссии по энергетике, которая руко¬
водит соответствующими органами штатов. Комиссия
была создана в 1920 году (в 1930 г. подверглась реорга¬
низации) 68.
Комиссия—'это главный федеральный орган по во¬
просам строительства гидроэлектростанций, использова¬
ния судоходных водных путей и производства электро¬
энергии и природного газа69. Она выдает разрешения и
лицензии на проектирование, строительство и эксплуа¬
тацию не принадлежащих федеральному правительству
гидроэлектростанций и в целях равномерного снабже¬
ния страны электроэнергией определяет районы энерго¬
систем, обеспечивая координацию в деле производства,
передачи на расстояние и продажи электроэнергии. Ко¬
миссия регулирует оптовые цены на электроэнергию, во¬
просы слияния электрокомпаний, собирает и публикует
информацию, касающуюся производства электроэнергии
в стране в целом, изучает планы строительства плотин
и шлюзов, включая сооружения военного характера.
Комиссия регулирует оптовые -цены на природный
газ, выдает сертификаты на строительство и эксплуата¬
цию междуштатных газопроводов и других средств тран¬
спортировки газа. В пограничных районах она определя¬
ет порядок экспорта и импорта электроэнергии и при¬
родного газа. Комиссия, кроме того, устанавливает и
следит за соблюдением единообразной системы отчет¬
ности, обязательной для -всех компаний по производству
электроэнергии и природного газа.
68 Правовую основу ее деятельности составляют закон о феде¬
ральном регулировании энергетики с поправками (41 Stat. 1063;
49 Stat. 838), закон о природном газе (46 Stat. 797) и некоторые
другие акты конгресса.
69 Частично гидросооружениями и производством гидроэлектро¬
энергии ведают также министерство армии (саперные войска), ми¬
нистерство внутренних дел (Бонневильский энергетический узел),
«независимые» агентства — комиссия бассейна реки Делавер, корпо¬
рация по развитию морского -пути Св. Лаврентия, управление долины
реки Теннесси и некоторые другие учреждения.
228

Руководящий орган комиссии — коллегия, состоящая
из пяти человек, назначается президентом на пять лет
«по совету и с согласия сената». Одного из членов кол¬
легии президент назначает председателем комиссии, яв¬
ляющимся высшим исполнительным должностным ли¬
цом. Практической работой аппарата комиссии, который
делится на два управления (электроэнергии и природно¬
го газа) и несколько отделов (экономики, отчетности и
финансов, общественной информации, кадров и др.), ру¬
ководит исполнительный директор.
Управление долины, реки Теннесси. Созданное в
1933 году на основании закона конгресса, управление
принадлежит к числу правительственных корпораций и
ведает принадлежащими государству гидроэлектростан¬
циями в долине реки Теннесси и на ее притоках, прини¬
мает меры против наводнений, обеспечивает навигацию
и занимается вопросами рационального использования
природных ресурсов в бассейне реки Теннесси. На пред¬
приятия управления приходится около 8% производства
электроэнергии в США. В ведении управления находятся
крупные химические заводы по производству минераль¬
ных удобрений и военной продукции. В соответствии с
заключаемыми контрактами заводы управления произ¬
водят полуфабрикаты и конечные продукты для других
предприятий военной промышленности и снабжают их
электр оэн ер гией.
Довольно своеобразно складываются отношения уп¬
равления с властями тех семи штатов, на территории ко¬
торых оно осуществляет свою деятельность. Как отмеча¬
лось выше, почти все крупные федеральные органы ру¬
ководят органами штатов в своей области, то есть по
производственному принципу. Управление долины реки
Теннесси руководит штатами по региональному принци¬
пу и благодаря своей широкой компетенции и большим
ресурсам фактически хозяйничает в значительной группе
штатов70.
70 В ведение управления, по существу, перешли многие вопросы
экономического развития штатов, их энерго- и водоснабжения, ирри¬
гации, борьбы с наводнениями и т. п. Через голову штатов управле¬
ние поддерживает прямой контакт с муниципалитетами 92 городов,
которые получают электроэнергию от предприятий управления (см-
h. А1 d е г f е г, American Local Government and Administration, N. Y.,
1956, pp. 215—216).
229

Во главе управления находится совет директоров из
трех человек, назначаемых президентом «по совету и с
согласия сената». Высшим исполнительным должност¬
ным лицом управления является генеральный управляю¬
щий, которому подчинен административный аппарат, де¬
лящийся на ряд отделов (бюджетный, экономический и
по отношениям с правительством, информационный, фи¬
нансовый). Кроме того, в управлении имеется оператив¬
ный аппарат, состоящий из ряда отделов.
Из числа других экономических органов следует ос¬
тановиться на четырех крупных «независимых» агент¬
ствах, выполняющих важные задачи в области регулиро¬
вания связи и гражданской авиации, а также управления
федеральным имуществом.
Федеральная комиссия по связи была создана по за¬
кону о связи 1934 года (48 Stat. 1064). К ней перешли
функции существовавшей с 1927 года комиссии по радио
и комиссии по междуштатной торговле в области регу¬
лирования междуштатных предприятий,связи. Полномо¬
чия комиссии по связи были впоследствии дополнены
поправками к закону 1934 года и законом 1962 года о
спутниках связи (76 Stat. 419). Она занимается вопроса¬
ми общенациональной и международной проволочной и
беспроволочной связи для обеспечения быстрой и эф¬
фективной связи, в частности в военных целях. Комиссия
издает правила об организации радио- и телевизионных
передач политического характера.
Руководящая коллегия комиссии назначается прези¬
дентом с утверждения сената в составе семи человек на
семь лет, причем только четыре члена коллегии могут
принадлежать к одной партии. Одного из членов колле¬
гии президент назначает председателем комиссии. Пол¬
номочия коллегии делегируются комитетом или отдель¬
ным членам коллегии, один из которых специально зани¬
мается военными и мобилизационными вопросами. Регу¬
лирующие функции комиссии осуществляются главным
образом четырьмя управлениями (радио, средств тран¬
спорта, техники безопасности и специальной радиосвязи
и технадзора на местах). Управление технадзора имеет
24 отделения на местах, а управление средств транспор¬
та — 3. Выполнением других функций занимаются отде¬
лы исполнительного директора, главного инженера, ге¬
нерального советника и др.
230

Федеральное авиационное агентство и управление
гражданской авиации. Эти два взаимосвязанных регу¬
лирующих агентства были учреждены на основании за¬
кона о федеральном регулировании авиации 1958 года
(72 Stat. 731) 71. Федеральное авиационное агентство ре¬
гулирует воздушные перевозки, имея в виду содейство¬
вать их развитию и безопасности и обеспечивать выпол¬
нение военных задач. Значительное место в деятельности
агентства занимают вопросы участия американских ком¬
паний в международных воздушных перевозках и поле¬
тах иностранных самолетов над территорией США. Оно,
кроме того, осуществляет помощь в области авиацион¬
ной техники и кадров другим странам и обеспечивает
участие США .в международных совещаниях по граждан¬
ской авиации, включая мероприятия в рамках Между¬
народной организации гражданской авиации. В отличие
от других регулирующих агентств, авиационное агент¬
ство не имеет коллегиального руководящего органа и
возглавляется начальником и заместителем начальника.
Аппарат агентства включает более 30 отделов, в том чи¬
сле 8 отделов по отдельным районам США и мира.
Управление гражданской авиации регулирует эконо¬
мические аспекты национальных и международных воз¬
душных перевозок. Оно консультирует государственный
департамент при заключении международных соглаше¬
ний в области гражданской авиации. Управление прово¬
дит расследования авиационных катастроф и делает ре¬
комендации федеральному авиационному агентству, ко¬
торые учитываются последним при составлении правил
безопасности. В качестве квазисудебного органа управ¬
ление рассматривает жалобы авиакомпаний в случае от¬
каза авиационного агентства выдать им необходимые
свидетельства о выполнении требований безопасности,
а также жалобы летчиков, которым отказано в удостове¬
рении на право управления самолетом.
Руководящая коллегия управления состоит из пяти
членов, назначаемых президентом с согласия сената на
шесть лет, из которых не более трех человек принадле¬
жат к одной политической партии. Ежегодно президент
назначает одного из членов коллегии председателем, а
71 Управление существовало под другими названиями с
1938 года.
231

другого — вице-председателем. Аппарат управления,
включающий специалистов в области права, экономики,
финансовой отчетности, техники безопасности в авиации
и др., организационно делится на 12 управлений и от¬
делов.
Администрация общих служб — один из крупнейших
собственников федерального недвижимого и движимого
имущества. Она была образована в 1949 году на основа¬
нии закона о федеральной собственности и администра¬
тивных службах (63 Stat. 377, с поправками)72. В ее ве¬
дении сосредоточены значительные материальные цен¬
ности.
Администрация имеет сложную структуру. Она де¬
лится на шесть крупных служб73. Работой администра¬
ции руководит начальник, назначаемый президентом с
утверждения сената. При начальнике имеется специаль¬
ный аппарат, состоящий из двух отделов — по финансо¬
вым и административным вопросам и отдел генерального
советника.
Развитие экономического регулирования, вызванное
глубоким кризисом капиталистического хозяйства, при¬
вело к установлению большого числа государственных
органов и расширению методов административного вме¬
шательства в экономику. Монополии игнорируют назрев¬
шую потребность демократизации управления экономи¬
кой и стараются укрепить расшатывающийся механизм
частного предпринимательства с помощью послушного
им государственного аппарата.
72 На администрацию возложено непосредственное управление
государственной собственностью, ведение государственных архивов
и выпуск официальных изданий. Администрации предоставлено пра¬
во устанавливать правила и нормы, касающиеся пользования, пере¬
дачи и продажи федеральной собственности.
73 Федеральная служба снабжения, служба оборонных материа¬
лов, служба эксплуатации и использования избыточного имущества,
служба национальных архивов и делопроизводства. Интересно от¬
метить, что службы не предусмотрены законом и образованы в ре¬
зультате реорганизаций, проведенных в административном порядке.

КРИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР НЕКОТОРЫХ
БУРЖУАЗНЫХ ТЕОРИИ О РОЛИ И ЗНА¬
ЧЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Как и другие эксплуататорские классы, бур¬
жуазия нуждается в идеологическом оправдании своего
господства. Важное место при этом отводится современ¬
ной буржуазной науке о государстве, главная цель кото¬
рой — извратить сущность капиталистического государ¬
ства, доказать его вечность и надклассовость. Восхвале¬
ние капиталистического государства, как и капитализма
вообще, сопровождается клеветой на социализм и социа¬
листическое государство.
Ведущим тезисом буржуазных теорий государства
стала концепция «государства всеобщего благоден¬
ствия».
Идея «всеобщей полезности» буржуазного государ¬
ства, его служения общему благу, которая положена в
основу концепции «государства всеобщего благоден¬
ствия», не отличается новизной. Она заимствована у
старых «классических» школ. Такую идею выдвигала,
в частности, социологическая школа и ее крупнейший
представитель Дюги, который утверждал, что властная
функция буржуазного государства заменяется его соци¬
альной функцией во имя «'всеобщего блага». Мысль о
том, что государство служит «благу всего общества»
развивали Бюрдо и другие представители «институцио¬
нализма». Модернизируя эту идею, современные буржу¬
азные теоретики всячески выпячивают социальную дея-
233

тельносТь государства, утверждают, чТо капитализм
трансформировался в «народный» капитализм.
Другим, не менее существенным элементом теории
«государства всеобщего благоденствия» является ее по¬
литическая сторона. Политические построения этой тео¬
рии также не отличаются новизной. В их основу поло¬
жены тезисы классических буржуазных доктрин «право¬
вого государства» (Еллинек, Дайои, Дюги).
Многое заимствовано также от различных предста¬
вителей политико-социологического направления (Дю-
верже, Бюрдо, Левенштейн, Файнер), ставшего в XX веке
наиболее распространенным направлением буржуазной
науки о государстве и праве *. Вслед за Дюги и Ласки
современные буржуазные теоретики подхватывают кон¬
цепцию «дробления» суверенитета государства, «диффу¬
зии» власти между государственными органами, партия¬
ми и общественными организациями. Они берут на во¬
оружение тезис Бюрдо о всевластии избирателя и пре¬
вращении буржуазной демократии из «управляемой» в
«правящую». Одними из наиболее модных политических
концепций становятся теории «плюралистической» или
«коллективистской» («социальной» или «массовой») де¬
мократии. В их основе лежит давнее стремление защит¬
ников буржуазного строя протащить идею классового ми¬
ра, доказать надклассовость капиталистического госу¬
дарства, прикрыть все явственнее обнажающуюся — по
мере поляризации экономического неравенства — дикта¬
туру монополистического капитала. Не удивительно, что
широкое распространение подобные теории получили в
США (Корвин, Карр, Госнел).
Буржуазные теоретики выдвигают множество раз¬
личных положений и для оправдания усиления исполни¬
тельной власти. Чаще всего они ссылаются при этом на
расширяющиеся социальные функции государства, кото¬
рые, дескать, оттесняют на второй план все другие ас¬
пекты его деятельности. Например, анализируя причины
усиления президентской власти за последние три деся¬
тилетия, государственный секретарь США Д. Раск глав¬
ной из них называет «широкое вмешательство федераль¬
ного правительства в экономическую и социальную
1 См. И. Д. Левин, Современная буржуазная наука государ¬
ственного права, Изд-во АН СССР, 1960, стр. 134.
234

жизнь нации»2. Профессор Элдредж выражает эту
мысль еще яснее. В своем социологическом исследовании
«Вторая американская революция» он прямо заявляет:
«Эта книга—призыв к тому, чтобы исполнительной вла¬
сти, расширенной, хорошо укомплектованной, профес¬
сионально руководимой, были даны новые широкие пол¬
номочия, соизмеримые с социальной реальностью наше¬
го времени»3. Всевластие исполнительного аппарата
объявляется вполне естественным в новом государстве,
посвятившем себя отправлению «общеполезных функ¬
ций», ибо именно этот аппарат представляет собой
«функционально-организованный инструмент для функ¬
ционально-построенного общества»4.
Всячески преувеличивая социальную деятельность
капиталистического государства, буржуазные теоретики
стремятся скрыть его классовую эксплуататорскую сущ¬
ность, изобразить это государство общеполезным и веч¬
но необходимым, замаскировать вынужденный характер
социальных уступок правящего класса, их ограниченные
масштабы. Одновременно отдельные социальные меры
буржуазного государства выдвигаются в качестве оправ¬
дания роста бюрократического исполнительного аппара¬
та, деятельность которого сконцентрирована на подавле¬
нии борьбы трудящихся против монополий как внутри
страны, так и за ее пределами, на проведении политики
агрессии и войны.
В качестве другого аргумента в пользу усиления цен¬
трализованной исполнительной власти выдвигается необ¬
ходимость обеспечения национальной безопасности
(что, конечно, сопровождается обычными выпадами в
адрес социалистических стран) и новая руководящая
роль США в капиталистическом мире. Именно эта мысль
содержится во второй части приведенного выше выска¬
зывания Раска. По словам государственного секретаря,
усиление власти президента вызывается также «револю¬
ционными изменениями в мире вокруг нас и изменением
нашего места в нем». При этом, добавляет Раск, между¬
2 D. Rusk, The President, “Foreign Affairs”, Apr. 1960, p. 355.
'	3 H. W. Eldredge, The Second American Revolution, N. Y.,
1964, p. 343.
4 E. S. Redford, Ideal and Practice in Public Administration,
Birmingham (Ala), 1958, p. 52.
,235

народные обязательства США и их лидерство в капита¬
листическом мире «ограничивают их суверенитет».
Соображениями национальной безопасности часто
оправдывается создание новых органов исполнительной
власти. Поскольку эти соображения, конечно, соответ¬
ствуют «высшим интересам нации», то и созданные для
ее обеспечения новые органы оказываются совершенно
необходимыми для американской демократии. Напри¬
мер, созданный по настоянию военщины Совет нацио¬
нальной безопасности был Объявлен «оплотом демокра¬
тии» и «квинтэссенцией демократии в действии»5, дети¬
щем «представительной формы правления»6. Остается
только удивляться, как американская демократия обхо¬
дилась без совета до его создания в 1947 году.
Политическая сущность концепции национальной бе¬
зопасности очевидна: делается попытка протащить идею
надклассовости и всеобщей полезности империалистиче¬
ского государства США, якобы стоящего на страже выс¬
ших интересов всего американского общества. Ссылки
на национальную безопасность призваны освятить лю¬
бые действия исполнительных органов, оправдать про¬
извол и бесконтрольность административного аппарата
«соображениями высшего порядка».
Весьма близкими по своему социальному назначению
к концепции национальной безопасности являются и раз¬
личные теоретические приемы, призванные оправдать
рост милитаризма и разбухание аппарата войны. Широ¬
ко применяется, в частности, ссылка на так называемые
гарантии контроля гражданских лиц над военным ве¬
домством. Речь идет о том, что, согласно закону 1947 го¬
да, на основании которого был создан Пентагон в те¬
перешнем его виде, посты военных министров могут за¬
нимать только гражданские лица. Такое положение якобы
гарантирует неучастие военных в политике. Эти бумаж¬
ные гарантии7 опровергаются на каждом шагу эволю¬
цией американского государства, которое уже давно
превратилось в милитаристское, военно-полицейское го¬
5 См. “Foreign Affairs”, Apr. 1956, рр. 448, 457.	.
6 См. “Organizing for National Security. Selected Materials”,
p. 162.
7 См. Бор. Дмитриев, Пентагон и внешняя политика США,
Изд-во ИМО, 1961, стр. 52—58.
236

сударство. Союз могущественных военных концернов и
военщины, названный «военно-промышленным комплек¬
сом», превратился в решающую политическую силу.
Рассуждения о различных субъективных моментах
частного порядка призваны исказить существо необрати¬
мого объективного процесса милитаризации исполни¬
тельного аппарата, для которого характерны проникно¬
вение военщины в его различные звенья, все более ши¬
рокое использование существующих исполнительных
органов в военных целях и появление новых, преимуще¬
ственно военных органов, занимающих доминирующее
положение в исполнительном аппарате.
, Значительным разнообразием характеризуются тео¬
рии, доказывающие совместимость расширения исполни¬
тельного аппарата с устоями «американской демокра¬
тии». Чаще всего аргументация подобных теоретических
построений идет по линии прямого или косвенного уча¬
стия «общественности» (т. е. всего народа, всех классов)
в работе органов государственного управления, их под-,
контрольности общественному мнению. Излюбленным
аргументом буржуазных исследователей стало, в част¬
ности, утверждение, что усиление власти президента не
таит в себе никакой опасности демократическим и кон¬
ституционным институтам, поскольку он постоянно нахо¬
дится под контролем общественного мнения8.
Этот контроль достигает, оказывается, таких разме¬
ров, что он даже мешает президенту эффективно руково¬
дить государством. Поэтому другие буржуазные авторы
настаивают на ограждении главы правительства от об¬
щественности. Идя по пути старой аргументации Кель-
рейтера, Веделя, Файнера, Прело, протестующих против
«тирании толпы» в буржуазном государстве «массовой
демократии», Т. Соренсен пишет: «Демократическое
правительство — это не публичный конкурс, ни один пре¬
зидент не обязан подчиняться диктату общественного
мнения»9. Но, конечно, такое отступление от демокра¬
8 См., например, R. Neustadt, Presidential Power, The Politics
of Leadership, N. Y., 1964; C. Rossiter, The American Presidency,
N. Y„ 1964.
9 T. Sorensen, The Decision-Making in the White House. The'
Olive Branch or the Arrows, N. Y., 1963, p. 45. Это высказывание
отражает также концепцию «сильного президента», которой придер¬
живался Кеннеди.
237

тических устоев допустимо только исходя из высших ин¬
тересов страны. «Президент,— 'пишет далее Соренсен,—
должен помнить, что общественное мнение и обществен¬
ные интересы не всегда совпадают» 10.
В качестве наиболее эффективного средства контро¬
ля общественности над государственным аппаратом бур¬
жуазные теоретики чаще всего .называют «группы давле¬
ния» («заинтересованные группы») или лоббистские ор¬
ганизации. Цепляясь за то, что среди лоббистов есть от¬
дельные группы и лица, которые пытаются защитить
интересы мелких общественных организаций, апологеты
«американской демократии» объявляют эти группы сред¬
ством обеспечения участия всех слоев общества, всего
народа в управлении государством, усматривают в них
форму «плюралистической демократии». В результате
деятельности «групп давления» создается, как доказыва¬
ют буржуазные авторы, некая «сбалансированность»,
«равновесие» среди учреждений государства, которые
получают возможность представлять все слои общества.
Например, как утверждает профессор Оксфордского
университета М. Белов, министерство сельского хозяй¬
ства выражает интересы фермеров, министерство торгов¬
ли— бизнесменов, а министерство труда — рабочих11.
Нет нужды доказывать, что на деле никакого кон¬
троля общественности над исполнительным аппаратом
не существует. Деятельность президента и правитель¬
ства, как и работа подчиненных им учреждений, контро¬
лируется монополистическими группировками, которые
соперничают между собой, стремясь оказать возможно
большее влияние на органы исполнительной власти.
Этой задаче и подчинена деятельность «групп давления»,
представляющих собой уродливое порождение амери¬
канской политической системы. «Группы давления» —
это неофициальный аппарат монополий и предпринима¬
тельских организаций, которые действуют в кулуарах
государственных учреждений, добиваясь любыми сред¬
ствами обеспечения интересов своих хозяев.
Одним из модных течений в американской буржуаз¬
10 Т. Sorensen, The Decision-Making in the White House. The
Olive Branch of the Arrows, p. 45.
11 См. M. Bel off, The American Federal Government, L., 1959,
pp. 98—99.

ной науке о государстве является неоконсервативное
направление, сторонники которого (Росситер) призыва¬
ют к сохранению существующих конституционных форм
и приспособлению к ним новых государственно-правовых
институтов. Отсюда делается вывод, что, коль скоро рас¬
ширение исполнительного аппарата укладывается в
рамки конституции, оно вполне законно и не может вы¬
звать опасений. Усиление исполнительной власти мас¬
кируется также всяческой популяризацией принципа
«.разделения властей» и преувеличением роли конгресса.
Таковы некоторые теоретические схемы, с помощью
которых современные буржуазные теоретики пытаются
оправдать антидемократические процессы и тенденции
буржуазного государства.

The book by S. B. Marinin
deals with the Executive
Branch of the Government of
the United States of Ameri¬
ca — the leading power of the
capitalist world. The author
discusses major trends in the
development of the Executive
under state-monopoly capita¬
lism, analyses the role of the
President as Chief Executive,
his relations with the Con¬
gress, the functions of coor¬
dinating bodies, the “presi¬
dential machinerv" and inter¬
agency committees. A part
of the book covers the merger
of the state apparatus and
monopoly machinery. The
book offers a detailed analv-
sis of the_ structure and ope¬
rations of the Executive Offi¬
ce of the President, the
Cabinet, Executive Depart¬
ment and Independent Agen¬
cies. Some bourgeois con¬
cepts pertaining to the role
oi the Executive are cri¬
ticized in the concluding part
of the book.

80 к.