Ерофеев Борис Владимирович доктор юридических наук, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор Московской государственной юридической академии
Б.В. Ерофеев
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО учебник
МОСКВА «Юриспруденция» 1999
ББК 67.99(2)5
Е76
Автор учебника — ЕРОФЕЕВ Борис Владимирович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, ведущий российский ученый в области экологического и земельного права, профессор Московской государственной юридической академии, автор многочисленных научных трудов и монографий по проблемам экологических и земельных правоотношений, а также ряда учебников по экологическому и земельному праву.
Е76
Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Юриспруденция, 1999. — 448 с.
ISBN 5-86532-044-0
Настоящее издание учебника — пятое, переработанное, исправленное и дополненное автором с учетом требований Государственного образовательного стандарта на основе программ учебного курса «Экологическое право». Правовую базу учебника составляет российское экологическое законодательство, претерпевшее существенные изменения в последние годы в связи с возрастанием роли экологии в жизни общества.
Для студентов юридических и других вузов, где изучают курсы «Экологическое право», «Экология», «Охрана окружающей среды».
ББК 67.99(2)5
ВВЕДЕНИЕ
Учебник «Экологическое право» подготовлен с учетом требований Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. За основу при составлении учебника взяты программы преподавания экологического права в Московском Государственном Университете и Московской Государственной Юридической Академии. В нем анализируются проблемы социально-экономической обусловленности экологического права, задачи и перспективы его развития в Российской Федерации, связь проблем охраны окружающей природной среды в России с международным экологическим правом. Учебник содержит введение, общую, особенную и специальную части, включая 26 глав.
Человек, охрана его жизни и здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного экономическим развитием общества, является темой вводной части «Экология человека».
В первой, общей, части рассматриваются проблемы, связанные с возникновением, историей развития экологического права как отрасли; раскрываются основные понятия и категории, являющиеся основой отрасли, такие как понятие и содержание экологического правоотношения, права собственности на природные объекты и экологопользования, эколого-правовой ответственности.
Рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека — один из принципов экологического права, закрепленный в статье 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» - основном нормативно-правовом акте, регулирующем общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия природы и общества. Исходя из этого, особенная часть учебника рассматривает характерные черты, присущие правовому режиму различных природных объектов, их правовой защите в ходе хозяйственной и иной деятельности человека.
Окружающая природная среда едина, она не знает государственных и административных границ. Проблемы международного экологического права, вопросы сотрудничества при решении природоохранительных проблем на Земле и в Космосе мировым сообществом рассматриваются в специальной части.
В качестве приложения к основному тексту в конце каждой главы приводятся контрольные вопросы по теме и в заключении дан список рекомендуемой литературы.
Правовую базу учебника составляет российское экологическое законодательство, претерпевшее существенные изменения в последующие годы в связи с возрастанием роли экологии в жизни общества. Глубокий анализ конституционных норм, основных нормативно-правовых актов в области охраны окружающей природной среды и тесно связанных с экологическими нормами земельного, административного, гражданского, уголовного, трудового и ряда иных отраслей позволяет достаточно полно и глубоко изучить особенности правового регулирования экологических общественных отношений.
ЭКОЛОГИЯ ЧЕЛОВЕКА
§ 1.	Возникновение и формирование новой учебной дисциплины «Экология человека»
На современном этапе развития науки целесообразно рассматривать экологию человека как комплексную науку, синтезирующую данные отраслевых наук - медико-биологических, географических, исторических и общественных.
Особый интерес представляет, на наш взгляд, юридическая экология, которая разрабатывает систему нормативно-правовых актов, направленных на охрану окружающей среды. Адвокаты-экологи, защитники окружающей среды и экологических прав граждан, закрепленных в Конституции РФ, участвуют в судебных процессах, связанных с экологическими правонарушениями и преступлениями, которые в новом УК РФ впервые выделены в самостоятельный раздел.
Юридический аспект экологии человека может быть включен в юридическую экологию в качестве подотрасли экологического права. Однако до сих пор не дано четкого определения этого понятия.
Экология человека - это изучение воздействия на человека как природных, так и социально-экономических факторов окружающей среды.
Конституция РФ (ст. 42, 58) значительно расширила круг отношений, регулируемых экологическим правом. Поэтому взамен действующего, в значительной степени устаревшего и противоречащего Конституции РФ Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» сейчас готовится Федеральный закон «Об охране окружающей среды в Российской Федерации», проект которого опубликован. В этом законе речь идет не только о компонентах природной среды, но и о всей совокупности материальных и культурно-исторических объектов, которые составляют среду обитания человека и обеспечивают условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. При таком подходе в качестве субъектов правоотношений выступают все участники хозяйственной и иной деятельности, органы государственной власти и управления (регулирования), контроля (надзора) в области экологополь-зования и охраны окружающей среды, а также граждане, право которых на благоприятную окружающую среду гарантируется Конституцией РФ.
Объектом исследование экологического права является человек как сложнейшая и совершеннейшая экосистема, обладающая замкнутой системой взаимосвязей ее составных компонентов, которые придают ей устойчивость, взаимосвязанную с другими системами, и имеющая определенную экологическую продуктивность.
Экология человека как составная часть общей экологической науки изучает закономерности взаимоотношений в области активной жизни планеты (биосферы), а также развитие и эволюцию человеческого социума (антропосистема).
Целью экологии человека является защита его жизни, здоровья, способности к биопроизводству, стойкости его генов, устойчивости к мутациям и другим воздействиям окружающей среды.
Как подотрасль экологического права экология человека представляет собой совокупность правовых норм, которые целесообразно закрепить в едином систематизированном правовом акте, регулирующем отношения человека и природы в их нераздельном симбиозе.
Предметом экологии человека являются волевые общественные отношения, которые имеют юридический характер и складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, а также всей совокупности материальных и культурно-исторических объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. Эти отношения защищают человека от меняющихся природных условий.
Метод правового регулирования экологии человека представляет собой комплексный, преимущественно волевой способ воздействия на эколого-пользователей путем специфического использования эколого-правовых институтов, характеризующийся в большей мере применением запретительных (охраняющих) норм и императивным подходом в решении подавляющего числа вопросов, встающих перед законодателем.
Влияние человека на природу обусловлено их взаимодействием и имеет три направления: экологопользование, охрана окружающей среды, экологическая безопасность. Экологопользование - это использование человеком окружающей среды для удовлетворения экономических, экологических и культурно-оздоровительных потребностей. Охрана окружающей среды -это система мер, направленных на сохранение, улучшение природной среды, предотвращение вредных последствий хозяйственной и иной деятельности человека. Экологическая безопасность - это система мер, направленных на защиту жизненно важных интересов человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Экологическая безопасность обусловлена в большей степени двумя первыми факторами и является центральным вопросом экологии человека, поскольку непосредственным объектом охраны является человек, его экономические интересы, экофонд. Правовой основой экологии человека является право на здоровую, благоприятную для жизни среду и активное участие в ее охране. Это право соединяется с правом на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), из которого вытекают все остальные права.
Итак, под окружающей средой в экологическом праве понимается среда обитания человека, которая служит условием, средством и местом его жизни и жизни других живых организмов. В широком смысле она включает природу, как систему естественных экологических систем, и окружающую среду,
как ту часть естественной среды, которая преобразована в результате деятельности человека.
Человек - высшее по разуму существо, и поэтому имеет возможность воздействовать на природу, координировать природные процессы, влиять на состояние окружающей среды.
Следовательно, его можно характеризовать как биологическое и в то же время надбиологическое сознательное существо. Завоеванное им господствующее положение в мире практически вынуждает его взять на себя общие регулирующие функции.
Эта новая роль человека возвышенна и благородна, ибо ему предстоит выполнять те функции и принимать те решения, которые он ранее относил исключительно на счет мудрости Природы или считал прерогативой Провидения. Говоря словами английского биолога и философа Джулиана Хаксли, «его роль, хочет он того или нет, в том, чтобы быть лидером эволюционного процесса на Земле, и человеку придется взять на себя руководство этим процессом, с тем чтобы ориентировать его в благоприятном для всех направлении».
Многие выдающиеся умы прошлого пытались понять роль человека в общем ходе эволюции земной природы и мира в целом. Совершенно особое место занимает в их ряду крупнейший русский естествоиспытатель и мыслитель В. И. Вернадский. В конце прошлого века он высказывал мысли о путях дальнейшего развития биосферы. Согласно Вернадскому, весь лик нашей планеты, все ее ландшафты, все толщи осадочных пород, химизм атмосферы и океана своим существованием обязаны жизнедеятельности живого вещества, Жизнь - это не случайная игра природы, а следствие протекающих в ней процессов самоорганизации, закономерный этап развития космического тела, именуемого Землей. Столь же закономерный этап - появление человека, человеческого общества. Оно знаменует новое качество в жизни биосферы, ее эволюция все более определяется целенаправленными действиями людей. Вернадский понимал, что человеку придется сознательно принять на себя ответственность за дальнейшую судьбу биосферы. Это необходимое условие развития цивилизации. Среда обитания человечества, управляемая научным разумом, была названа Вернадским ноосферой, и переход биосферы в ноосферу означает не только качественно новый этап развития человеческого общества, но и новый период в эволюции нашего космического дома.
Очень важным в учении Вернадского было ясное понимание того факта, что этот переход не может произойти автоматически. Человек всегда изменял окружающую среду в своих интересах. Одновременно он и сам приспосабливался к ее особенностям и изменениям. До поры до времени все это протекало весьма медленно и стихийно. Но постепенно интенсивность воздействия человека на природу становилась все сильнее и сильнее. Вернадский полагал, что человек Неизбежно сделается основным фактором эволюции биосферы. Когда это случится, свойства окружающей среды могут изменяться столь быстро, что человечеству потребуется выработать единую стратегию развития биосферы и новые стандарты своей организации, своего образа жизни. Изменение роли человека в эволюции биосферы ознаменует
собой переход ее в новую фазу своего развития, которую можно назвать ноосферой.
Реализация гуманистического идеала будущего создаст действительные предпосылки для рационального воздействия общества на природу, позволит эффективно восстановить нарушенное равновесие между человеком и биосферой, обусловит гармонический характер взаимоотношений человека, общества и природы.
Сейчас становится все более ясным, что источники и причины загрязнения гораздо более разнообразны, сложны и взаимосвязаны, а последствия загрязнения носят более широкий, кумулятивный и хронический характер, чем это считалось ранее. В науке уже даже сформулировано определение антропогенного загрязнения окружающей среды. Это физико-химическое и биологическое изменение качества окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почв) в результате хозяйственной или иной деятельности, превышающее установленные нормативы вредного воздействия на окружающую среду и создающее угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, материальным ценностям.
В настоящее время значительно усиливается заражение почвы, грунтовых вод и людей агрохимическими веществами. Химическое загрязнение проникло в каждый уголок нашей планеты. Возросло число крупных происшествий, связанных с ядовитыми химическими веществами.
§ 2.	Экологические права и обязанности граждан
Российской Федерации
Основным правом каждого человека, является право на жизнь (ч. 1 ст. 20 Конституции РФ). Оно основано на положениях Хартии прав человека, Всемирной декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Это право закреплено в Стокгольмской декларации, принятой на конференции ООН по охране окружающей среды (1972 г.), и в последующих международных документах.
Это важнейшее право каждого человека лежит в основе существования всего человечества. Экология в этом случае играет важнейшую роль, поскольку хорошо известно, замедление решения как планетарных, так и региональных экологических проблем может привести к исчезновению всего живого на планете, в том числе и человека.
Из этого основного права человека вытекают все остальные его права, в том числе и экологические.
Статья 42 Конституции РФ закрепляет три, по существу самостоятельных, но тесно связанных между собой, экологических права человека:
1)	право на благоприятную окружающую среду;
2)	право на достоверную информацию о ее состоянии;
3)	право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Право на благоприятную окружающую среду конкретизировано в ст. 11 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей среды»5 (далее - Закона).
Российское законодательство не дает определения понятия «благоприятная» окружающая среда, хотя в Законе есть юридически значимые его признаки, выраженные, в частности, через систему нормативов и лимитов.
Под «благоприятной» окружающей средой в ст. 42 Конституции РФ следует понимать такую среду, параметры которой соответствуют установленным стандартам, обеспечивающим охрану жизни и здоровья человека, растительного и животного мира, сохранение генетического фонда.
В систему нормативов качества окружающей среды входят основные требования к нормированию качества окружающей среды (ст. 25); нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов, загрязняющих атмосферный воздух, почвы, воды (ст. 26); нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий (ст. 28); нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия (то есть уровня безопасного содержания радиационных веществ в окружающей среде и продуктах питания, а также облучения населения (ст. 29); предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду (ст. 33); нормативы санитарных и защитных зон (ст. 34).
Все вышеперечисленные нормативы устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира (п. 1 ст. 26) и направлены, преимущественно, на обеспечение чистоты окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной, характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.
Другая ее характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств. Учет экологических требований при регулировании экологопользования природных ресурсов для удовлетворения экономических интересов и потребностей человека производится путем лимитирования экологопользования. Лимиты на экологопользование определяются ст. 19 Закона как система экологических ограничений по территориям. Они «представляют собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства».
Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические потребности человека в сохранении видового разнообразия. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды для удовлетворения этих поуребностей обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов. К ним относятся государственные природные заповедники, государствен-
5 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10 Ст. 437 (в ред. Законов РФ от 21.02.92 № 2397-1, от 02.06.93 № 5076-1).
ные природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады, курортные и лечебно-оздоровительные зоны.
Итак, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкое™ (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.
Как отмечалось выше, Конституцией РФ предусмотрено также право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Достоверной является заведомо не искаженная информация об окружающей среде, которой располагают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды. Уровень достоверности информации зависит, в частности, от уровня развития экологической науки и техники в сфере мониторинга и контроля. Данное право конкретизируется в ч. 2 ст. 12 Закона, а также в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»1, который гарантирует и устанавливает судебную защиту данному праву, а именно:
1)	пользователи (в том числе и граждане) обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации, за исключением информации с ограниченным доступом, причем доступ физических лиц и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за состоянием экологии (п. 1 ст. 12);
2)	на органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность создавать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций и в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес; отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суде (п. 1, 2 ст. 13)1 2;
3)	во всех случаях лицо, которому отказано в доступе к информации, и лицо, получившее недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба (п. 1 ст. 24).
Третье экологическое право, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ, -право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Раздел XIV Закона от 19 декабря 1991 г. конкретизирует данное положение3. Есть мнение, что для осуществления этого пра-
1 СЗ РФ. 1995. № 8 Ст. 609.
о
Согласно п. 3 ст. 12 указанного Закона, запрещено относить к информации с ограниченным доступом данные, содержащие экологическую информацию.
з
Однако в этом Законе употребляется термин «возмещение вреда». ГК РФ в ст. 15 употребляет термин «возмещение убытков». Совершенно очевидно, что для более директивного действия этого закона необходимо унифицировать указанную терминологию.
ва отсутствует особый механизм. О.С. Колбасов считает данную точку зрения ошибочной, так как, если рассматривать экологический вред как разновидность имущественного вреда или вреда здоровью вообще, но обусловленного экологическими причинами, можно, используя общий механизм, обойтись и без специального1.
Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды (транспортные организации, промышленные предприятия), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Согласно ст. 86 Закона вред возмещается в полном объеме, включая неполученные доходы и расходы, связанные с повреждением здоровья (п. 2 ст. 89).
Верховным Советом РСФСР 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который занимает определенное место в системе экологического законодательства РФ. Как известно, нормы Закона направлены на регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Конституция РФ 1993 года значительно расширила этот круг, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом. Поэтому предметом регулирования становятся отношения органов власти, предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере экологопользования и охраны окружающей среды.
Статья 11 указанного Закона провозглашает право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды: «Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.
Это право обеспечивается:
планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;
возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
’ государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственноспглиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения».
1 Государство и право. 1994 № 10 С. 107-117
Статья 12 перечисляет полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды, то есть конкретно называет их обязанности и права:
«Граждане обязаны:
принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.
Граждане имеют право:
создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;
принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей среды, требовать их рассмотрения;
требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека;
ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями».
В ч. 2 ст. 12 Закона конкретизируются, применительно к экологическим правам граждан и экологическому праву, нормы ст. 30 (право на объединение), ст. 32 (право на манифестации) и ст. 33 (право на обращения) Конституции РФ.
Граждане могут реализовывать свои экологические права как индивидуально, так и коллективно. Статья 13 Закона закрепляет права экологических объединений:
разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы;
выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов за счет своих средств и добровольного трудового участия населения;
рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов;
создавать общественные фонды по охране окружающей среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий;
проводить общественную экологическую экспертизу;
требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объек-
тов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;
требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей среды, мерах ее охраны;
организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов;
требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изменением экологической платформы в средствах массовой информации;
ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями.
Статьи 11 и 12 Закона затрагивают важный элемент правового статуса гражданина России - его экологические права и обязанности. Часть из них закреплена именно в этих статьях Закона. Но некоторые экологические права и обязанности составляют содержание других законов РФ: Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, нового закона «О недрах» и других, посвященных отдельным природным ресурсам. Например, граждане имеют право: самостоятельно хозяйствовать на земле;
использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды;
возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения;
обладать собственностью на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений;
в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, культурно-технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков;
участвовать в решении вопросов мелиорации земель.
Водопользователи могут добывать воду для ее последующего использования, пользоваться водными объектами для отдыха, проведения спортивных и оздоровительных мероприятий, поддержания благоприятного состояния природных комплексов, а также осуществления других, не запрещенных законодательством действий по пользованию водными объектами.
Лесное законодательство гарантирует запрет на вмешательство в хозяйственную деятельность пользователей лесным фондом, связанную с использованием лесных ресурсов.
Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»1 предусматривается участие граждан в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания (ч. 2 ст. 10).
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
Экологические права граждан были включены и в Экологический кодекс граждан (ст. 23).
Раздел Закона «Об охране окружающей природной среды», в котором помещены указанные статьи, называется «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду». Однако в реальной действительности такого экологического права у граждан РФ нет, так как отсутствует механизм его реализации, не установлены гарантии его обеспеченности, поэтому эти права так и остались декларацией. С этой точки зрения к нему нельзя применить общепринятое представление о субъективном праве как охраняемом государством виде и объеме возможного поведения.
Реальные экологические права граждан РФ должны иметь развернутый механизм государственной защиты, который закреплен в законе и может действовать на практике.
Реальные права граждан, как и их юридические обязанности в сфере эко-логопользования и охраны окружающей среды, основаны на положениях Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., и Конституцией РФ 1993 г.
В ст. 25 указанной Декларации и в ст. 41 Конституции РФ содержится норма, признающая, что деятельность, способствующая экологическому благополучию, укреплению здоровья человека, поощряется государством. Указанная норма является юридической базой для конструирования в отраслевых законах экологических прав граждан. Экологические обязанности граждан РФ базируются на ст. 58 Конституции РФ, которая предусматривает обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В отраслевых законах экологические обязанности граждан детализируются.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» круг экологических прав граждан значительно расширен. Однако значение этого Закона состоит не только в том, что благодаря ему происходит количественное наращивание субъективных прав граждан в области экологопользования и охраны окружающей среды. По существу, речь идет о познании качественно новых прав граждан РФ, их закреплении в Законе как юридической категории, которая опирается на опыт функционирования прежних экологических прав граждан, закрепленных в нормативных актах, посвященных отдельным природным ресурсам: право землепользования, недропользования, водопользования, пользования животным миром.
Каждая из перечисленных разновидностей права экологопользования регулируется соответствующей отраслью законодательства (земельным, горным, лесным, водным и т. п.) и является юридической формой удовлетворения, в основном, экономических "потребностей граждан в процессе использования ими конкретных природных объектов. В этом смысле рассматриваемое право граждан на использование природных богатств пока еще имеет, в значительной степени, потребительский характер. Несомненно, в будущем его содержание изменится. Уже в наши дни право экологопользования граждан (право землепользования, охота, рыболовство и т. д.) приобретает новое социальное значение, наполняется дополнительным со
держанием. Так, землепользование, выполняя традиционную (экономическую) роль, одновременно становится и формой отдыха в природной среде.
Среди экологических прав граждан приоритетное значение имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Несомненно, оно относится к числу важнейших субъективных прав граждан. Оно определяет показатель качества жизни человека и степень демократичности современного общества.
Здоровье человека тесно связано с условиями среды его обитания и обеспечения продуктами питания.
Многие медицинские проблемы возникают из-за плохого питания, которое имеет место практически во всех развивающихся странах, но особенно остро этот вопрос стоит в регионах с низким уровнем доходов. Большинство случаев недоедания связано с нехваткой калорий или протеина, но в некоторой пище, кроме того, не хватает важных элементов и компонентов, таких как железо, йод и др.
Физиологическое состояние человека не просто каким-то образом взаимосвязано с состоянием природной среды, а является качественным показателем уровня природного благополучия, «природного здоровья». Меры по охране здоровья граждан, забота о правильной, нормальной деятельности человеческого организма, его полном физическом и психическом благополучии способствуют оздоровлению всего природного организма.
Тридцать четвертая сессия Всемирной Ассамблеи здравоохранения приняла резолюцию, положившую начало осуществлению глобальной стратегии здоровья для всех к 2000 году. Всемирная организация здравоохранения поставила цель, которая заключается в достижении всеми людьми наивысшего возможного уровня здоровья, и предложила разработать стратегию достижения этой цели.
Стратегия базируется на следующих основополагающих принципах, в отношении которых государства-члены Всемирной организации здравоохранения приняли определенные решения:
I.	Здоровье является одним из основных прав человека и всемирной социальной задачей.
2.	Существующее огромное неравенство в уровне здоровья людей должно быть значительно сокращено. Для этого необходимо равномерное распределение ресурсов здравоохранения, как среди стран, так и внутри них, ведущее к доступности первичной медико-санитарной помощи и ее вспомогательных служб для всего населения.
3.	Люди имеют право и обязаны на индивидуальной и коллективной основе участвовать в планировании и осуществлении их медико-санитарного обслуживания.
4.	Правительства несут ответственность за здоровье своих народов, которое может быть обеспечено лишь путем осуществления соответствующих медико-санитарных и других социальных мероприятий.
5.	Здоровье не может быть достигнуто силами только одного сектора здравоохранения. Потребуются координированные усилия других социальных и экономических секторов, занимающихся вопросами развития на на
циональном уровне и, в частности, вопросами сельского хозяйства, животноводства, обеспечения продовольствием, промышленности, образования, жилищного строительства, общественных работ и средств связи.
6.	В целях укрепления здоровья и развития следует полнее использовать мировые ресурсы и таким образом содействовать укреплению мира между странами.
Главной социальной целью экологической политики Российского государства является охрана жизни и здоровья человека. Именно такая идея закреплена в Декларации прав и свобод человека и гражданина и уже стала юридическим требованием Конституции РФ.
Экологическое право граждан России соответствует международным стандартам. До последнего времени они так и не применялись в нашей стране, хотя и были провозглашены десятки лет тому назад, в частности, еще в 1972 году на Стокгольмской Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Приходится лишь сожалеть о том, что принципы преемственности общечеловеческих ценностей и приоритетов воплощаются в российском законодательстве со значительным опозданием.
В рамках правового регулирования экологических правоотношений Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан1. Текст преамбулы подтверждает предполагаемое назначение законодательного акта: «Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, признавая основополагающую роль охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества и подтверждая ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, стремясь к совершенствованию правового регулирования и закрепляя приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья, Верховный Совет Российской Федерации принимает Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан».
Раздел 1 Основ содержит общие положения, а ст. 1 прямо называется «Охрана здоровья граждан» и дает дефиницию данного понятия.
«Охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации, конституциями и иными законодательными актами республик в составе Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 3. Ст. 1318. (в ред. Федерального закона от 02.03.98 № ЗО-ФЗ).
Основные принципы охраны здоровья граждан, перечисленные в ст. 2, вытекают из толкования действующей Конституции, общепризнанных принципов и норм международного права. Ими являются:
1)	соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
2)	приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;
3)	доступность медико-социальной помощи;
4)	социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;
5)	ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
К сожалению, показатели, характеризующие уровень здоровья населения в России, ниже, чем в развитых странах. За 1986-1990 гг. рождаемость снизилась с 17,2 до 13,5 на тысячу населения и одновременно смертность выросла с 10,4 до 11,2, причем в основном среди мужчин трудоспособного возраста. Естественный прирост в 1990 году составил лишь 2,3 на тысячу и был самым низким за последние 20 лет. А в таких областях Российской Федерации, как Калининская, Тамбовская, Тульская, Псковская, Рязанская, Новгородская, а также в ряде других областей и в целом по России в 1993 году умерло людей больше, чем родилось, почти на 800 тысяч. Увеличилась заболеваемость с временной утратой трудоспособности, значительно вырос первичный выход на инвалидность. Растет число злокачественных заболеваний, заболеваний сахарным диабетом, сердечно-сосудистой системы. И при всем при этом Россия отнюдь не отсталая страна в области медицинской науки. Тем не менее она является на сегодня нищей здоровьем. Очевидно, сейчас проблемы не в развитии, не в дефиците развития фундаментальных наук, а в дефиците отношения к их реализации, к реализации имеющихся наработок.
Все сказанное является следствием крайне напряженной экологической, санитарно-гигиенической и социально-экономической обстановки в России, а также серьезных проблем в здравоохранении. Для улучшения здоровья нации необходимо совершенствовать и активно развивать социальную профилактику болезней путем оздоровления окружающей среды, улучшения условий труда и жизни людей, формирования здорового образа жизни.
Оздоровлению обстановки призван служить разработанный министерством здравоохранения Российской Федерации Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», принятый 19 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР1. Он расширил возможность реального влияния на оздоровление санитарно-гигиенической обстановки в Российской Федерации. Министерство проводит работу по повышению действенности санитарного надзора и изучениюдтричинно-следсгвенных связей заболеваемости населения с влиянием вредных факторов окружающей среды.
Право тесно связано со всеми экологическими процессами. Оно играет направляющую роль. Что касается правовых аспектов в сфере здравоохране-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641 (в ред. Закона РФ от 02.06.93 № 5076-1, Федерального закона от 19.06.95 № 89-ФЗ).
ния, то здесь, безусловно, на первом месте стоит вопрос об ответственности в сфере охраны здоровья. Представляется возможным выделить три основные категории ответственности за охрану здоровья:
1)	ответственность за охрану здоровья населения и факторы его безопасности в стране и в отдельных регионах;
2)	ответственность за качество медицинской помощи и профессиональную подготовку кадров, то есть возможность профилактических и лечебных учреждений удовлетворять потребности в восстановлении здоровья (ее несут органы здравоохранения, государственные - в первую очередь, пока у нас преимущественно государственное здравоохранение);
3)	экономическая ответственность за профессиональную пригодность кадров, то есть за действительное оказание помощи в конкретных лечебных учреждениях в соответствии со страховыми обязательствами.
И еще один правовой вопрос, не связанный с ответственностью, - вопрос о праве больного на выбор врача и лечебного учреждения. Это одно из основных прав, которое внесено в Декларацию прав человека. Это право сейчас у нас практически доступно только избранным.
Рассматривая юридическую конструкцию нового субъективного права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, закрепленного в ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», следует учитывать два замечания.
Во-первых, потребуется какое-то время, чтобы нормы ст. 11 Закона «заработали», то есть реально стали предметом правоприменительной практики. Ускорить этот процесс должны сами граждане: им необходимо занимать активную социальную позицию и в установленном порядке участвовать прежде всего в предотвращении экологически вредной деятельности. Если же их субъективное право все-таки нарушается, то предпочтительнее, чтобы они были инициаторами возбуждения административного или судебного процесса по защите своего нарушенного права.
Во-вторых, право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в тексте ч. 1 ст. 11 Закона сформулировано более пространно, чем в названии статьи. В нем содержатся два дополнения. Первое отражает исходную (первоначальную) причину того состояния окружающей природной среды, когда она начинает неблагоприятно воздействовать на здоровье гражданина. Такая причина кроется в деэкологизации экономики, в бесхозяйственности и расточительности, допускаемой в процессе экологопользования. Второе дополнение связано с тем, что здоровье гражданина может быть объектом воздействия не только окружающей среды, но и аварий, катастроф, стихийных бедствий, которые являются природными аномалиями.
Конкретная юридическая конструкция этого субъективного права граждан строится на следующей основе. Оно означает предоставленную гражданину законом юридическую возможность: во-первых, пользоваться природой как естественной средой обитания, пригодной для жизни; во-вторых, требовать от государства и всех юридических и физических лиц выполнения ими своих обязанностей по охране природной среды, по недопущению тако
го ее состояния, которое отрицательно влияет на здоровье населения; в-третьих, прибегать, в необходимых случаях, к государственной или общественной защите своего нарушенного субъективного права.
Перечисленные возможности, которыми теперь располагают граждане в соответствии с действующим законодательством, реализуются ими с помощью целого ряда мер, обеспечивающих их права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Они включены в раздел II Закона.
Многие из этих мер подкрепляются не только разделом II, но и другими статьями Закона: нормирование качества окружающей природной среды -ст. 25-34; страхование граждан, образование государственных и общественных фондов помощи - ст. 17, 21-24; возмещение в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате вредного экологического и других воздействий на него, в том числе последствий аварий и катастроф, - ст. 86-89; государственный контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства - ст. 70; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения, - ст. 14, 81-85.
Некоторые меры обеспечения права граждан из числа перечисленных в разделе II Закона еще не нашли должного воплощения. В частности, предоставление каждому гражданину возможности жить в условиях окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья.
Особую группу экологических прав составляют права граждан, перечисленные в ст. 12 Закона. Они затрагивают сферу организационных отношений, в которых могут участвовать граждане с целью реализации своей социальной активности в общественном экологическом движении.
Наряду с традиционными общественными структурами, ранее существовавшими в стране, к началу 1989 г. в России стали возникать новые общественные экологические объединения. Вместе с тем активизировались неформальные группы и объединения граждан, не зарегистрированные в установленном порядке как общественные объединения, и все эти группы и объединения сливаются с движением «зеленых» и своей деятельностью подтверждают возросший уровень экологического правосознания и социальной активности граждан.
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» под общественное экологическое движение подводит прочную правовую основу. Примечательно, что этим Законом разграничиваются полномочия, с одной стороны, граждан, а с другой - общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды (полномочиям граждан посвящена ст. 12, а полномочиям общественных экологических объединений -ст. 13 Закона). Тем не мейее сами формулировки тех и других в основном совпадают.
Непосредственными носителями социальной активности в охране окружающей среды являются граждане. Интерес каждого из них в отдельности и всех вместе к собственному экологическому благополучию, как и к эколо-
гическому благополучию их семей, очевиден. Но свои экологические права в охране окружающей среды граждане могут реализовывать либо самостоятельно, в крайнем случае ~ на уровне неформальных групп и объединений (ст. 12 Закона), либо в составе общественных экологических объединений как самостоятельных негосударственных структур, получивших свои полномочия в результате государственной регистрации (ст. 13 Закона).
Каждое из всех экологических прав граждан, перечисленных в ст. 12 Закона, опирается либо на сам Закон (статьи 12, 13 и т. д.), либо на другие законы, включая Конституцию РФ. Действующим законодательством эти права граждан закреплены следующим образом:
право создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения - предусмотрено ст. 30 Конституции РФ;
право принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей среды, требовать их рассмотрения -Законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», ст. 30, 31 Конституции РФ, ст. 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июля 1988 г. «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций»;
право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране - ст. 42 и 58 Конституции РФ, Законом РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, ст. 3, 6, 7, 8, 10 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»;
право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, об эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении деятельности предприятий
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, а также Федеральный закон «Об информации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609; Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. // Российская газета. 1993. 21 сентября; Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300; Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609; Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 г. «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» // СП Правительства РСФСР. 1992. № 1-2. Ст. 7; Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды» // СЗ РФ. 1992. № 6. Ст. 349; Постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1800; Постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» // СЗ РФ. 1994. № 25 Ст. 2711.
и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека, - ст. 39 Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 13, 14, 40 (ч. 2), 42 (ч. 3), 43 (ч. 4), 44 (ч. 2), 45 (ч. 5), 46 (ч. 2), 47 (ч. 2), 48 (ч. 5), 50 (ч. 2), 51 (ч. 4), 52 (ч. 5), 53 (ч. 3), 54 (ч. 7), 56 (ч. 5), 70, 72 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»;
право ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями, - ст. 13, 89, 90 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Часть 2 ст. 11 Закона предусматривает способы обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
Обеспечению права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду служит и проведение экспертизы (см. V раздел Закона), а также Федеральный закон РФ «Об экологической экспертизе», принятый Государственной думой 19 июля 1995 г.
К иным экологическим правам граждан следует также отнести право граждан на экологическую безопасность, закрепленную в Федеральном законе РФ от 5 декабря 1995 г. «О радиационной безопасности населения» (ст. 22)1. Глава 3 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г.1 2 посвящена правам общественных объединений и граждан в области использования атомной энергии. Например, ст. 19 указанного закона говорит о правах гражданина при проведении медицинских процедур с применением ионизирующего излучения. Права граждан и общественных объединений в области экологической экспертизы и вопросы, касающиеся общественной экспертизы, раскрываются в главе IV Федерального закона РФ «Об экологической экспертизе»3 от 23 ноября 1995 г. Права граждан РФ на посещение объектов использования атомной энергии регламентируются Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. «Об утверждении Положения о посещении гражданами РФ объектов использования атомной энергии»4. В ст. 10 Федерального закона РФ «О животном мире» особое внимание уделяется правам коренных малочисленных народов и этнических групп в охране и использовании объектов животного мира: они имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности и право на приоритетное пользование животным миром (ст. 48-49).
Своеобразными гарантиями экологических прав являются корреспондирующие им экологические обязанности. На конституционном уровне за
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 1<Г.
2 СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4552.
3 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 4556.
креплены обязанности сохранять природу и окружающую среду, а также бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Обязанность сохранять природу и окружающую среду связана с осуществлением специальных действий (или воздержанием от действий), направленных на предупреждение изменения состояния природы или окружающей среды как единого комплекса природных объектов и природных сред сверх установленных законодательством уровней, поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обязанность каждого - бережно относиться к природным богатствам. Обе обязанности теснейшим образом связаны и, как правило, реализуются одновременно. Так, в ч. 1 ст. 12 Закона «Об охране окружающей природной среды» говорится, что граждане обязаны принимать участие в охране окружающей среды, соблюдать требования природоохранного законодательства и установленные нормативы качества охраны окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.
Экологические обязанности граждане выполняют с учетом своей трудовой функции или должностного положения. Невыполнение определенных экологических обязанностей может быть квалифицировано как экологический проступок с дисциплинарной ответственностью виновных в его совершении (ст. 82 Закона), либо как экологическое правонарушение - с административной ответственностью (ст. 84), либо как экологическое преступление - с уголовной ответственностью (ст. 85).
Все экологические обязанности граждан в своей совокупности составляют единый правовой институт, имеющий важное значение в предупреждении деятельности, экологически вредной для общества и всего населения. Однако в юридическом плане между ними имеются различия. Чаще всего они проявляются в разных правовых последствиях за невыполнение обязанностей. Так, невыполнение гражданами экологических обязанностей, вытекающих из их права экологопользования, не может быть квалифицировано как экологический проступок. И наоборот, именно как экологический проступок должно квалифицироваться в большинстве случаев невыполнение гражданами тех экологических обязанностей, которые связаны с их трудовыми или должностными функциями. При этом следует иметь в виду, что по действующему законодательству за экологические проступки наступает не только дисциплинарная, но и материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим проступком (ст. 83 Закона).
Важным аспектом в изучении вопроса об экологических правах и обязанностях граждан РФ имеет практика их реализации.
Рассматривая вопрос о реализации экологических прав граждан РФ, необходимо остановиться на юридических гарантиях реализации этих прав.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1 общественными объединениями признаются добровольное
1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
самоуправление, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Такой целью может быть охрана окружающей среды. Для ее реализации ст. 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» закрепляет следующие права: выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов за счет своих средств и добровольного трудового участия населения; создавать общественные фонды по охране окружающей среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий; рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов; проводить общественную экологическую экспертизу; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности; требовать назначения государственной экологической экспертизы; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или в арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями, а также разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы (в том числе посредством СМИ), организовывать манифестации, проведение мероприятий по охране окружающей среды. Защита экологических прав граждан может составлять часть программ политических партий (у них имеется больше возможностей влиять на принятие актов, содержащих эколого-правовые нормы).
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако практическая реализация экологических прав граждан РФ из-за затяжного экологического и экономического кризисов практически отсутствует, а суды, которым отведена особая роль в защите этих прав, практически бездействуют.
Неудивительно, что российское государство уклоняется от защиты всех прав своих граждан РФ. Достаточно отметить, что до сих пор Российская Федерация не подписала Европейской хартии прав человека.
Различают административный и судебный порядок защиты прав граждан, в том числе экологических. Административный порядок регламентирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в редакции от 4 марта 1980 г.1, согласно которому:
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192.
Заявление - обращение гражданина в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации с просьбой о реализации принадлежащего ему права. Жалоба - обращение гражданина в государственные органы или органы местного самоуправления с требованием о восстановлении права или законного интереса, нарушенных действиями юридических или физических лиц. Коллективные обращения уместны в случаях, когда затрегиваются прева и интересы группы людей.
жалобы подаются в те государственные органы, к непосредственному ведению которых относится разрешение вопроса и которые являются вышестоящими по отношению к тем, чьи действия или решения обжалуются;
если жалоба подается в тот орган, к ведению которого рассмотрение жалоб не относится, в течение 5 дней жалоба направляется в соответствующий орган с уведомлением об этом заявителя;
запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем должностным лицам, действия которых обжалуются;
руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений, организаций обязаны производить личный прием граждан в удобное для граждан время, преимущественно дневное, о часах приема граждане извещаются;
должностные лица при разрешении заявлений и жалоб граждан обязаны внимательно разобраться в существе дела, при необходимости истребовать нужные документы, направить работников на место для проверки; выносить обоснованные решения и обеспечивать правильное их применение; сообщить гражданам о принятом решении, а в случае отказа - указать его мотивы; своевременно устранить и выявить причины, нарушающие права и интересы граждан; в случае несогласия гражданин может обжаловать решение в вышестоящий орган; срок разрешения жалоб, если вопрос не требует дополнительной проверки, .составляет 15 дней со дня поступления (для военнослужащих и членов их семей - 7 дней), а при необходимости дополнительной проверки -1 месяц (для военнослужащих и членов их семей - 15 дней);
все государственные органы должны систематически проверять состояние дел по рассмотрению жалоб в подчиненных им предприятиях, учреждениях, организациях и принимать меры для устранения причин, выявления нарушений прав граждан. Нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб влечет в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную ответственность. Те же деяния, причинившие существенный вред, влекут за собой уголовную ответственность в соответствии со статьями Уголовного кодекса РФ о должностных преступлениях.
Сходные положения об обжаловании действий и решений, нарушающих права граждан, содержит и Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г1. Помимо административного порядка он предусматривает и судебный порядок защиты. Если гражданину отказано в удовлетворении жалобы в административном порядке или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд по месту жительства или по месту нахождения нарушителя (органа, объединения, должностного лица). Кроме гражданина, права которого нарушены, с жалобой может обратиться его представитель или по просьбе гражданина - представитель его общественной организации, трудового коллектива. Подача жалобы облагается госпошлиной, но суд может ос
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685 // СЗ РФ. 1995. N8 51 Сг 4970.
вободить гражданина от ее уплаты или уменьшить размер. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по собственной инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения) (ст. 4). В ст. 5 этого Закона установлены следующие сроки обращения в суд с жалобой: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, и один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со для истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Возможно восстановление пропущенного по уважительным причинам срока. Жалоба рассматривается по правилам гражданского судопроизводства (ст. 6).
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если же обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод граждан, он отказывает в удовлетворении жалобы (ст. 7).
Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, а также гражданину не позднее 10 дней после вступления решения в законную силу, является обязательным для них и подлежит исполнению на территории РФ. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда.
Распределение судебных издержек зависит от того, в чью пользу было решено дело: при отказе в удовлетворении жалобы они возлагаются на гражданина, а при установлении незаконности действий органа или должностного лица - на них.
О существовании двух порядков защиты нарушенных прав - административного и судебного - говорится и в ст. 2394 ГПК РСФСР (см. главу 241 «Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющих права граждан»). Но в отличие от норм данной главы, введенной Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г., Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 позволяет обжаловать и коллективные решения, а также не ставит обращение в суд в зависимость от обращения в вышестоящий орган в административном порядке. Таким образом, с течением времени (1968, 1988, 1993 гг.) происходило расширение возможностей защиты прав граждан, в том числе и экологических.
Особая роль в защите экологических прав граждан отводится Конституционному Суду РФ - судебному органу конституционного контроля, в компетенцию которого входит разрешение дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и проверка по запросам судов конституционности закона, применяемого или подлежащего применению
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 № 19. Ст. 685. ------------------------------------------------------------------------------------ 25
в конкретном деле (п. «з» ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона РФ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ»)1.
Согласно ст. 97 указанного Закона, жалоба допустима, если:
закон затрагивает конституционные права и свободы граждан (в данном случае - экологические);
закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином применяющем закон органе.
В обращении должны быть указаны Конституционный Суд РФ в качестве органа, в который направляется обращение; фамилия, имя, отчество, адрес заявителя; нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде РФ», дающие право на обращение в Конституционный Суд РФ; точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке факте; конкретные, указанные в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом РФ; позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требование, обращенное к Конституционному Суду РФ; перечень прилагаемых к обращению документов (ст. 37).
К обращению прилагаются следующие документы: текст акта, подлежащего проверке; документ об уплате госпошлины; перевод на русский язык всех документов и материалов; списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Конституционного Суда РФ. Граждане предъявляют необходимые документы с копиями в количестве трех экземпляров (сг. 38).
К жалобе также должна быть приложена копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела (копию обязаны выдать по требованию гражданина должностное лицо или орган, рассматривающий дело (ч. 2 ст. 96).
Согласно ст. 98 данного конституционного закона, уведомление Конституционным Судом суда или иного органа, рассматривающего дело о том, что жалоба принята Конституционным Судом и находится на его рассмотрении, не влечет за собой приостановления производства по делу; но суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционного Суда РФ.
По итогам рассмотрения жалобы (согласно ч. 2 ст. 3 Закона, Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права) может быть принято одно из следующих решений: признать закон либо отдельные его положения соответствующими Конституции РФ; признать закон либо отдельные его положения не соответствующими Конституции РФ. Тогда дело во всяком слу-
1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
чае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке, а судебные расходы граждан и их объединений возмещаются (ст. 100).
Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, не нуждаясь в подтверждении со стороны других органов и должностных лиц. Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а решения, на них основанные, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены (ст. 79). Таким образом, решение Конституционного Суда РФ позволяет предотвратить массовые нарушения прав граждан, в том числе и экологических.
§ 3. Экологическое образование и воспитание
Всемирная организация здравоохранения определяет здоровье как состояние полного физического, духовного и социального благополучия, а не только как отсутствие болезни или физических недостатков. Поэтому совершенно очевидно, что одним из ведущих социальных факторов обеспечения здоровья является образование. Образование является всеобщей формой развития человека, а значит, процессы обучения, воспитания, формирования сознания становятся самыми главными, ведущими факторами обеспечения здоровья. Раздел XI Закона «Об охране окружающей природной среды» посвящен экологическому воспитанию и образованию. Статья 73 этого Закона провозглашает всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования: «В целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышения их квалификации, а также через средства массовой информации».
Состояние окружающей природной среды в России в значительной степени детерминировано уровнем экологической культуры общества. Под экологической культурой при этом следует понимать использование окружающей среды на основе познания естественных законов развития природы, с учетом ближайших и отдаленных последствий изменения окружающей среды под влиянием человеческой деятельности.
В современных условиях стала заметной тенденция к обеднению экологической культуры в Российской Федерации, к зарождению и распространению психологии неисчерпаемости природных ресурсов и примитивного потребительства по отношению к природе. Как следствие этого процесса -преобладание в экологическом сознании населения корыстных мотивов, побуждающих многих граждан к незаконному природопользованию, к наживе за счет природы. Следует иметь в виду, что низкий уровень экологической культуры не формирует у граждан массовую, всеобщую потребность в бережном отношении к природе, стремление к правопослушанию в сфере дей-
сгвия природоохранительного законодательства. Основное значение придается повышению экологической культуры в процессе профессиональной подготовки специалистов.
Наряду с традиционной экологией «экология культуры» (экологическая культура) и экологическое мышление должны быть приоритетными ценностями каждого россиянина. В задачу этой экологии входит сохранение духовной среды в процессе жизнедеятельности человека, что будет способствовать всестороннему развитию человеческой личности, активно решающей как вопросы общественной жизни, так и управления средой его обитания.
Среди мер повышения «экологии культуры» граждан, специалистов, руководящих работников важное место занимает экологическое воспитание и образование.
Экологическое воспитание - способ воздействия на чувства людей, их сознание, взгляды и представления. Оно повышает уровень сознательности граждан, развивает у них чувство бережного отношения к природе, озабоченности ее состоянием, обеспечивает подготовленность каждого к нравственному поведению в природной среде.
Экологическое воспитание дополняется экологическим образованием. Экологическое образование охватывает сферу знаний, умений и навыков, необходимых для охраны окружающей среды. Оно способствует профессиональной подготовке специалистов, является неотъемлемой частью общей системы просвещения, образования, подготовки кадров.
Другие законы, кроме упомянутого, изданные до принятия ныне действующего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», правовых основ деятельности по экологическому воспитанию и образованию не касались. Многие проблемы в законодательстве компенсировались практикой организации экологического воспитания и образования.
Поворотным пунктом в организации экологического образования стало проведение в г. Тбилиси в 1977 году Межправительственной конференции по образованию в области окружающей среды. Конференция повлияла на формирование экологического образования во всех республиках бывшего СССР, в том числе и в РСФСР.
Проведенная в 1984 году Всесоюзная конференция по образованию в области окружающей среды в г. Иванове позволила объединить специалистов всех уровней формального и неформального экологического образования и подготовиться к участию в международном конгрессе ЮНЕС-КО/ЮНЕП, который состоялся в Москве в 1987 году.
Статья 73 Закона формулирует принципы экологического воспитания и образования: всеобщность, комплексность и непрерывность. Соблюдение этих принципов - юридическая обязанность всех субъектов деятельности по экологическому воспитанию и образованию. Ими являются дошкольные, средние, высшие и другие учебные заведения независимо от их профиля, государственные органы, профессиональные союзы Российской Федерации, общественные объединения, средства массовой информации, научные учреждения, ученые и специалисты научных учреждений.
Принцип всеобщности означает, что экологическое воспитание и образование должны охватывать всех членов общества. Разумеется, при этом необходимо учитывать индивидуальные потребности, интересы и стимулы раз-
личных возрастных групп и социально-профессиональных категорий населения. Для граждан - членов общества получить экологическое воспитание и образование является правом. Иначе складывается отношение к принципу всеобщности экологического воспитания и образования субъектов этой деятельности. Для них их деятельность является юридической обязанностью, которую они выполняют с целью обеспечения экологического воспитания и образования всех членов общества.
Принцип комплексности экологического воспитания и образования, как и принцип всеобщности, тоже имеет правовые (юридические) и методические аспекты.
Экологическое воспитание и экологическое образование - два разных процесса воздействия на сознание людей, но они должны осуществляться в комплексе с учетом научно обоснованных методических требований. Правовые же нормы действуют лишь в сфере обеспечения взаимодействия самих объектов деятельности по экологическому воспитанию и образованию. Принцип комплексности предполагает обязательность такого взаимодействия.
Принцип непрерывности экологического воспитания и образования означает право и обязанность граждан, специалистов и руководящих работников (профессиональная деятельность которых оказывает вредное воздействие на окружающую среду и здоровье человека) повышать свою квалификацию через действующую в России систему экологического воспитания и образования. Принцип непрерывности обязывает всех субъектов деятельности по экологическому воспитанию и образованию обеспечивать согласованный процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних учебных заведениях, повышения их квалификации.
Повышение квалификации занимает самостоятельное место в системе непрерывного экологического воспитания и образования и непосредственно связано с профессиональной экологической подготовкой руководящих работников, специалистов, других работников (ст. 75 Закона).
Статья 74 Закона конкретно устанавливает обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях:
1. Овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заведениях, независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний.
2. В соответствии с профилем в специальных средних и высших учебных заведениях предусматривается преподавание специальных курсов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию.
Обязанность преподавания экологических знаний в учебных заведениях относится к числу важнейших принципов государственной экологической политики России.
На основе указанного принципа через систему учебных заведений проводятся экологический всеобуч, а также подготовка и переподготовка специалистов в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
В учебных заведениях Российской Федерации преподавать экологические знания стали с 70-х годов. Первая специализированная кафедра была образо-
вана в 1969 году в Казанском университете. Затем такие кафедры появились в Ростовском (1974 г.), Уральском (1976 г.), Пермском и Симферопольском (1977 г.) университетах, а также в ряде институтов. Подготовкой кадров по специальностям, связанным с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, стали заниматься средние специальные учебные заведения. В 1982-1983 годах были пересмотрены и введены новые учебные планы экологического образования учащихся техникумов и училищ по всем специальностям, в квалификационные характеристики выпускаемых специалистов включены соответствующие требования.
Эти нововведения породили ряд других требований. Статья 75 Закона предъявляет требования к руководящим работникам и специалистам о необходимости профессиональной экологической подготовки:
1. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.
2. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.
Установление этой обязанности представляется чрезвычайно важным. Но необходимо отметить, что в практическом решении нуждается вопрос о перечне профессий и производств, связанных с вредным воздействием на окружающую природную среду. Очевидно, что он не может устанавливаться соглашением сторон трудового договора или контракта. Перечень соответствующих профессий и производств должен быть составлен и утвержден с участием Госкомитета РФ по охране окружающей среды Минприроды России и профсоюзных органов.
В статье 76 Закона говорится о распространении экологических знаний как необходимом для повышения экологической культуры процессе:
1. В целях воспитания бережного отношения к природе, рационального  использования ее богатств проводится распространение экологических знаний, а также природоохранительного законодательства.
2. Распространение экологических и эколого-правовых знаний осуществляется государственными органами, профессиональными союзами Российской Федерации, общественными объединениями, средствами массовой информации.
Закон «Об охране окружающей природной среды» не является единственным нормативно-правовым актом, придающим правовое значение образованию и воспитанию в целях охраны окружающей среды и здоровья граждан.
В статье 26 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также говорится об этом, но несколько в другом аспекте. Здесь акцент делается именно на гигиеническом воспитании и образовании граждан:
1. В целях повышения санитарной культуры населения, профилактики заболеваний, для распространения знаний о здоровом образе жизни должны проводиться гигиеническое воспитание и образование граждан.
2. Гигиеническое воспитание и образование граждан осуществляется в процессе:
воспитания, обучения в школах и профессионально-технических училищах, высших и средних учебных заведениях, при подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов отраслей народного хозяйства путем включения в программы обучения и воспитания разделов о гигиенических знаниях;
профессиональной и технической подготовки и аттестации руководителей, специалистов и других работников предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.
В целом вопросы экономического и гигиенического воспитания и образования граждан в целях сохранения, улучшения, восстановления и эффективного использования природных объектов и профилактики здоровья еще раз подчеркивают связь природного и человеческого организмов. Ведь все это делается в интересах настоящего и будущих поколений.
Учет экологического фактора продиктован прежде всего потребностями человека. Человек, его потребности - вот что в конечном итоге является целью гармонизации взаимоотношений общества с природой. Было бы неправильно рассматривать природу односторонне, в отрыве от человека. Ведь «природа, взятая абстрактно, изолированно, фиксированная в оторванности от человека есть для человека ничто».
Последствия этой взаимообусловленной зависимости должны сейчас быть в центре внимания всего мирового сообщества.
Усилия всех прогрессивных сил планеты необходимо направить на защй-ту естественной среды обитания человека.
В настоящее время осуществляется комплекс мер, направленных на улучшение экологической ситуации. Развитие экологического образования и воспитания, соединенного с практической деятельностью по гармонизации взаимодействия между человеком и окружающей средой в глобальном масштабе, должно стабилизировать экологическую обстановку в настоящий момент и предопределить целесообразный процесс будущего.
Контрольные вопросы:
1.	Что представляет собой «экология человека»?
2.	Экологические права и обязанности граодан Российской Федерации.
3.	В чем суть экологического воспитания и образования?
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава I НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
§ 1.	Учение о взаимодействии общества и природы
Вся Вселенная, от мельчайших частиц ее и до величайших по размерам небесных тел, находится в вечном процессе возникновения и исчезновения, в непрерывном течении, в неустанном движении и изменении. Это особая сфера материального бытия с ее специфическими законами, существенно отличающимися от законов развития общества, но обусловливающими последние.
Несмотря на всю сложность природной сферы, недостаточный уровень естествознания, наукой был выработан ряд основных положений, касающихся взаимодействия общества и природы и являющихся стратегическими для разработки научно-методологической основы экологического права.
Эти положения можно свести к следующему:
1.	Невозможность человеческого бытия без обеспечения оптимальных природных условий.
2.	Неизбежность воздействия человеческой деятельности на окружающую среду.
3.	Историческая обусловленность взаимодействия общества и природы.
4.	Экономическая обусловленность взаимодействия общества и природы.
5.	Природа представляет собой единую систему, а производственные операции замкнуты в рамках ведомств и предприятий. Ведомственное разделение труда, необходимое в производственной сфере, если не вести плановой согласованной работы в сфере экологопользования, неизбежно наносит вред единой и целостной природе.
§ 2.	Экологическая концепция России1
Необходимость разработки новой экологической концепции Российской Федерации - ноосферного пути развития - диктуется следующими причинами:
1.	До последнего времени в России вообще отсутствовала какая-либо государственная политика в области экологии. Такое положение вещей становится недопустимым в период перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические интересы вступают в особо острые противоречия.
2.	Условия выживания человечества диктуют переход его на ноосферный путь развития - разумно управляемое развитие человека, общества и природы. Переход всего человечества в новую эпоху - ноосферу впервые предсказал академик В.И. Вернадский. Фундаментом ноосферного развития является понимание того, что человек является частью природы и обязан подчиняться ее законам. Переход к ноосферному развитию - единственный путь спасения современной цивилизации от гибели* 2.
3.	Существует необходимость приведения норм экологического права Российской Федерации в соответствие с нормами международного права, что предполагает освоение и восприятие российскими наукой и правом наиболее эффективных международных концепций и идей в области охраны окружающей среды.
4.	Основные положения новой экологической концепции РФ должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.
На конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно-потребительская модель, действующая в ряде развитых стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Это модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы.
Россия после ликвидации тоталитарно-социалистической системы и явной бесперспективности прозападнической стратегии развития имеет уникальный шанс предложить всему человечеству концепцию ноосферного развития цивилизации третьего тысячелетия, которой присущи устойчивое и динамичное развитие, для чего необходимо:
а)	ориентироваться не на увеличение количества предметов потребления и непрерывный, безудержный рост материальных потребностей, а на функ-
Концепция (от латинского слова «концептио» - понимание) - система, определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения, ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности (Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 633). При написании этого параграфа использованы Основные положения экологической доктрины Российской Федерации, разработанной ВНИИ системных исследований РАН (автор д. т. н. А.С. Пегов).
2
См : Лукьянчиков Н. Главное - создать экологически справедливый рынок // Зеленый мир. 1995 №16 С 6-8
циональность и качество товаров, способных удовлетворить практические и творческие запросы человека;
б)	перейти на ресурсосбережение и природовосстановительные технологии, осуществляемые и контролируемые в общепланетарном масштабе;
в)	осуществить научную разработку и тщательную корректировку глобальных и региональных хозяйственно-информационных и социально-демографических программ развития, подчинив их задачи сохранения и приумножения богатств биосферы интересам физического и духовного развития человека;
г)	перейти к новому типу управления и регулирования общественных процессов, сделав ставку на всесторонний научный анализ и прогнозирование, подкрепленные силой нравственной и авторитетной власти;
д)	развивать процессы взаимодействия и взаимообогащения различных национальных культур и традиций.
Основными приоритетами, призванными обеспечить экологически безопасное и устойчивое развитие экономики и общества в целом, являются:
введение в практику подготовки и принятия решений, связанных с общественным развитием, рассмотрения всех предполагаемых выгод и потерь экологического, социального и экономического характера на самых ранних стадиях подготовки этих решений;
поиск экономических, хозяйственных и иных решений, способствующих устойчивому общественному развитию;
исследование причин деградации окружающей среды и взаимосвязи социальных, экономических и экологических факторов, оказывающих влияние на этот процесс;
совершенствование системы управления природными ресурсами в рамках социально-экономической политики государства, определение необходимых изменений в государственной политике по данным вопросам;
своевременное разрешение социально-экологических конфликтов, возникающих в процессе осуществления различных видов хозяйственной деятельности;
экологически обеспеченное размещение производительных сил, законодательное закрепление обязательных экологических требований и запретов на организацию и ведение хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на состояние окружающей среды;
неистощительное использование возобновляемых природных ресурсов, рациональное потребление невозобновляемых природных ресурсов;
максимально полное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение радиоактивных и иных вредных отходов производства и потребления;
резкое снижение энерго- и ресурсопотребления на единицу конечной продукции;
повышение культуры производства;
опережающий рост научных разработок и исследований в области экологически безопасных технологий и производств;
разработка таких мер принуждения, применение которых позволит превратить соблюдение экологических требований в норму поведения для тех, кто планирует общественное развитие, разрабатывает, принимает и санкционирует решения в сфере экологопользования, ведет хозяйственную деятельность;
создание нового по сути экологического права Российской Федерации, основанного на положениях ст. 42 и 58 Конституции РФ.
Охрана среды обитания человека
Следующее важнейшее направление экологической концепции Российской Федерации - охрана среды обитания человека - связано с идеей создания благоприятных экологических условий для жизнедеятельности, труда и отдыха. Это одна из главных задач деятельности по охране окружающей среды. Статья 2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В ст. 42 Конституции РФ сказано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается: созданием благоприятных условий их жизнедеятельности;
предоставлением возможности участия в обсуждении подготавливаемых решений, выполнение которых может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду;
осуществлением государственных мер по предотвращению экологически опасной деятельности, предупреждению и ликвидации последствий аварий, природных стихийных бедствий, по оздоровлению и восстановлению окружающей среды;
предоставлением достоверной информации о состоянии окружающей среды;
гарантиями возмещения ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате несоблюдения экологических требований законодательства РФ;
возможностью требовать в судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически опасных объектов;
развитием системы природных комплексов рекреационного и курортнооздоровительного назначения;
улучшением качества продуктов питания;
содействием в создании экологических общественных объединений, общественных экологических фондов, иных общественных экологических формирований;
созданием условий для Повышения юридической культуры;
всеобщим и непрерывным экологическим воспитанием и образованием.
В унисон с предлагаемой экологической концепцией России Совет социально-экологического международного Союза предлагает проект Конвенции устойчивого развития России, который опубликован в российской эко-
логической газете «Зеленый мир»1. Так, в первой части этого проекта «Основания или суждения, положенные в основу концепции» говорится, что:
развитие - увеличение количества счастья (здоровья, безопасности и общения), а не количества вещей;
развитие устойчиво, если дети счастливее родителей;
человеку для счастья, в первую очередь, необходимо быть здоровым, иметь здоровую семью, чувствовать себя и свою семью в безопасности, быть нужным обществу, остальное приложится;
каждый знает, что ему надо для счастья, лучше, чем его начальник;
самый лучший начальник - тот, который не мешает работать;
нет ничего более ценного, чем жизнь;
за все приходится платить трудом, деньгами или жизнью, ничто не дается бесплатно;
национальное богатство растет только тогда, когда те же потребности удовлетворяются при меньших затратах времени, вещества и энергии;
человечество может устойчиво существовать только в такой биосфере, которая его сегодня окружает;
при определенной нагрузке биосфера сломается, похоронив под обломками человечество. Величина критической нагрузки известна. Биосферу нельзя уговорить подождать или пожалеть;
чем более разнообразна биосфера, тем она устойчивее, нет более ценных и менее ценных видов живых организмов;
Россия и российский народ имеют все условия для устойчивого развития за счет своих собственных ресурсов;
устойчивое развитие человечества на Земле достижимо только совместными усилиями всех народов;
люди умеют договариваться, чтобы мирно жить сообща. Исключения есть всегда, и всегда есть способы с ними справиться.
В целях воспитания бережного отношения к природе, к ее богатствам наряду с распространением экологических знаний необходимо активно пропагандировать основы экологического законодательства.
Международные аспекты экологической концепции России
Характерной чертой экологической ситуации в мире в настоящее время является ее межнациональный характер.
В целях развития международного сотрудничества по сохранению, защите и восстановлению экосистем России необходимо развивать деятельность по следующим основным направлениям: сохранение биоразнообразия; охрана озонового слоя; предотвращение антропогенного изменения климата; охрана лесов и лесовосстановление; развитие и совершенствование системы особо охраняемых территорий; обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия; решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского,
1 См : Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» // СЗ РФ 1996. № 15. Ст. 1572; Зеленый мир. 1995. № 5.
Каспийского, Черного и Аральского морей; решение проблем Мирового океана; активное участие в международных научных программах по устойчивому развитию).
При этом для России в международном плане приоритетное значение имеют:
разработка мер по предотвращению опасного воздействия глобальных и трансграничных экологических процессов;
активное участие России в разработке международных мер, способствующих уменьшению техногенного воздействия на биосферу;
обеспечение экологических интересов России при проведении внешнеэкологической деятельности.
Признавая приоритет норм международного права в охране и использовании природных богатств, российская экологическая концепция исходит из необходимости создания особого надгосударственного международного органа, который следует наделить властными полномочиями для осуществления контроля за состоянием народонаселения во всех странах и решения других планетарных экологических проблем.
Восстановление нарушенных экосистем в регионах с неблагоприятной окружающей средой
В целях сохранения экологического равновесия в регионах с неблагоприятной окружающей средой, а также обеспечения естественного развития экосистем, сохранения и восстановления уникальных природных комплексов и ландшафтов необходимо осуществить комплекс мероприятий по следующим основным направлениям: выведение из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров; преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий; сохранение природного комплекса бассейна озера Байкал, осуществление программы «Возрождение Волги», восстановление нарушенных экосистем прибрежной полосы Черного моря, защита населения и прибрежных территорий от последствий подъема уровня Каспийского моря, сохранение природных комплексов Онежского, Ладожского озер и Невской губы, решение экологических проблем районов Крайнего Севера с обеспечением особого режима экологопользования, сохранение и восстановление экосистемы «Кавказские минеральные воды».
Средства обеспечения реализации экологической концепции России
Можно выделить несколько основных положений экологической концепции России:
постоянное и неуклонное увеличение доли средств государственного бюджета, направляемых на охрану окружающей среды и природных ресурсов, что способствует повышению уровня устойчивости экосистем природных зон России и обеспечивает людям, социальным группам и обществу в целом право на проживание в чистой природной среде;
поэтапное формирование экологического механизма защиты окружающей среды и природных ресурсов, обеспечивающего устойчивое их воспроизводство;
поэтапное формирование нормативно-правового механизма, соотносящего развитие всех сфер общественного производства, его отраслей, отдельных предприятий и всех членов общества с реальным состоянием природных ресурсов и условиями окружающей среды;
решение вопросов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на основе широкой информированности населения о состоянии природы, экономики, здравоохранения при организующей деятельности всех органов государственной власти и общественных организаций.
Правовые основы российской экологической концепции заложены в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах. Благодаря этому формируется конкретный правовой механизм. Ощущается положительное влияние изменений, произошедших на международной арене. С прекращением ядерных испытаний уменьшается вредное воздействие на окружающую среду, с соблюдением принципа суверенитета и укреплением единства государств увеличивается их вклад в обеспечение охраны окружающей среды, с их участием в международной экономической интеграции и в международном разделении труда снижается антропогенная нагрузка на окружающую среду за счет рационального размещения производств по территориям сотрудничающих стран и т. п.
§ 3. Экологическая система как объект правового регулирования
Понятие «экологическая система», или «экосистема», отсутствует как в действующем законодательстве, так и в правовой науке и литературе. Специалистами в области экологии «экологическая система» определяется как «закрытая функционально единая совокупность организмов (растений, животных и микроорганизмов), населяющих общую территорию и способных к длительному существованию при полностью замкнутом круговороте веществ (т. е. при отсутствии материального обмена через ее границы)»1 .
В Экологическом словаре дано следующее определение экосистемы: «Любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами». Все ученые выделяют микроэкосистемы (например, ствол гниющего дерева и т. п.), мезоэкосистемы (лес, пруд и т. п.) и макроэкосистемы (океан, континент и т. п.). Глобальной экосистемой стала биосфера1 2.
Экологическая система - это понятие многоаспектное. Оно применяется как к естественным экосистемам (лес, река), так и к искусственным (закрытый бассейн). Наряду с этим термином широко употребляются и другие. Так,
1 Большая Советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1978. T. 29. С. 595; см. также: Географический энциклопедический словарь. М., 1980. С. 346.
2 См.. Экологический словарь. М., 1993. С. 98. Процессу возникновения, формирования экосистемы посвящена работа Н.Ф. Реймерса «Теория, правила, принципы и гипотезы» (М., 1994).
группы особей называют популяциями (от латинского слова «популус» - народ, население), а совокупно обитающие популяции различных живых организмов, которые образуют исторически сложившиеся определенные сообщества, - биоценозом (от греческих слов «биос» - жизнь и «ценоз» -общее). Биоценоз является составным элементом природного ландшафта -определенной территории с присущими ей специфическими признаками, где расположено множество различных биоценозов.
Из сказанного видно, что наряду с естественными экосистемами существуют экологические системы, которые возникают в результате антропогенного воздействия человека (трансформированные, а также модифицированные, измененные в процессе преобразовательной деятельности общества).
Как известно, экологические системы неразрывно связаны с факторами неживой природы (почва, влажность, свет, температура и др.). Между компонентами экосистемы происходит обмен веществ. Фундаментом связей между популяциями в экосистеме является характер питания особей и способы получения ими энергии.
Все организмы, в зависимости от способов питания, делятся на две группы. К первой относятся те, которые для синтеза органических веществ используют неорганические соединения окружающей среды. Это, главным образом, растения. Ко второй группе относятся организмы (животные, человек, бактерии и др.), которые питаются готовыми органическими веществами, синтезируемыми растениями.
В каждой экосистеме в результате жизнедеятельности организмов непрерывно осуществляются процессы преобразования неживой природы в живую и обратно, замыкаясь в круговорот веществ, который является необходимым условием существования жизни на Земле.
Для характеристики экосистем и происходящих в них процессов необходимо знать о видовом разнообразии, плотности популяции и биомассе ~ общем количестве органических веществ всей совокупности особей и заключенной в нем энергии.
Любая экосистема развивается и эволюционирует.
Земля - это огромнейшая и сложнейшая экосистема. Процессы, происходящие в ней, связаны с Космосом. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения утверждение, что космические факторы оказывают влияние на физиологические и нейрофизические процессы, происходящие в человеке. Это свидетельствует о том, что человек не утратил полностью связей с природой и Вселенной. Изучаются закономерности энергоинформационного обмена, связанные с триадой «человек-природа-общество», связь биоритмов человека с природными энергетическими георитмами.
Анализ приведенного выше понятия экосистемы позволяет нам определить ее существенные свойства (приводятся ниже), имеющие важное значение в плане правового регулирования. Для совершенствования этого регулирования большое значение имеет Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1.
1 См.: СА РФ. 1994. № 51. Ст. 493.
1.	Замкнутость, самостоятельное функционирование экологической системы. Можно сказать, что, например, капля воды, море, лес или пень в лесу являются экосистемами. Поскольку в каждом из этих объектов функционирует собственная устойчивая система организмов (инфузорий в капле, рыб и акул в море и т. д.), они невидимыми связями связаны с другими экосистемами, существуют также многочисленные связи внутри каждой из этих экосистем.
Замкнутость экологических систем обязывает всех граждан и организации учитывать экологические последствия своих действий, даже если они не связаны с воздействием на природу.
2.	Взаимосвязь экологических систем, которая приводит к созданию природных комплексов. Так, земли, леса, воды и другие природные объекты связывает атмосферный воздух, который, функционируя во всех них, способствует осуществлению функций природных объектов и сам изменяется в процессе такого функционирования. Представители фауны насыщают его углекислым газом, из лесов он выходит обогащенный кислородом.
При использовании природных объектов необходим комплексный подход, который в практике экологопользования получил название ландшафтного.
Ландшафтный подход в использовании природных объектов позволяет обеспечить «общий экологический приоритет в природопользовании, в соответствии с которым все виды использования природных объектов должны быть подчинены требованиям экологического благополучия окружающей природной среды»1.
Понятие ландшафта было определено Л. С. Бергом еще в 40-х гг. как своего рода природный организм, в котором части обусловливают целое, а целое влияет на части, и если мы изменим какую-нибудь часть ландшафта, то изменится весь ландшафт2. Официально ландшафтом считается территориальная система, состоящая из взаимодействующих природных или антропогенных компонентов и комплексов более низкого таксономического ранга3.
Ландшафтный подход в использовании природных объектов предполагает постоянный уход за ландшафтом, включающий систему регулярных мероприятий, направленных на поддержание свойств ландшафта в состоянии, при котором успешно выполняются возложенные на него функции.
3.	Биопродуктивность способствует самовоспроизводству экосистемы, выполнению той или иной ее функции, что определяет и различный правовой статус земель. Так, земли повышенного плодородия должны в первую очередь отводиться для нужд сельского хозяйства, а малопродуктивные земли - для других целей.
Самовоспроизводство экосистемы - это способность ее к саморегуляции (сохранению и приумножению). Достаточно сказать, что в начальный период развития промышленности в России, когда происходил незначительный
1 Советское земельное право. М., 1981. С. 44.
о См/ Берг Л. С Географические зоны Советского Союза М., 1947. Т. 1. С. 6.
о
См.: Пункт 1 ГОСТ 17.8.1 01-86 «Ландшафты и определения»
выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод в водоемы ит. п., процесс саморегуляции осуществлялся до тех пор, пока эти загрязнения и сбросы в огромных количествах не привели к необратимым изменениям в экосистемах.
Таким образом, любую экосистему характеризуют как минимум три признака: замкнутость, взаимосвязь с другими экосистемами и с планетарной экосистемой и биопродуктивность, то есть самовоспроизводство.
Данные признаки позволяют определить понятие экосистемы, выступающей в качестве объекта правового регулирования. Экологическая система -это естественная сфера окружающей среды, обладающая замкнутой системой взаимосвязей ее составных компонентов, придающей ей устойчивость, взаимосвязанная с другими устойчивыми экологическими экосистемами и имеющая определенную биологическую продуктивность.
В сфере производства, в которой происходит потребление обществом природных объектов, действуют экологические законы. Их концентрированным выражением является интерес. Общественный интерес избирателен, и правовому регулированию подвергаются не экологические системы в целом, а лишь отдельные элементы этих систем:
а)	природные объекты (земля, недра земли, леса, воды, дикая фауна, атмосферный воздух);
б)	природные комплексы, курортные местности, ландшафты особого назначения (заповедники, национальные природные парки, заказники, памятники природы и т. п.);
в)	природные свойства природных объектов (режим почвенной влаги, гидрологический режим вод, полезные свойства жизнедеятельности дикой фауны и т. п.);
г)	природные процессы (период сокодвижения в деревьях лесов, период нереста рыб, период миграции животных и др.).
В сфере правового регулирования находятся лишь ресурсовые элементы указанных природных объектов. Так, объектом земельного права является земля, но не как природный объект, а как экономический ресурс (категория, угодье). Из дикой фауны под охрану взята лишь полезная фауна и т. п.
В законодательстве используется понятие «окружающая Природная среда», однако не определен ее статус. Представляется, что под окружающей природной средой следует понимать экологическую систему страны, представляющую собой совокупность экологических систем.
§ 4. Экологический кризис в России и потребности перехода от природоресурсового правового регулирования
к эколого-правовому регулированию взаимодействия общества и природы
Противоречие между экологическими системами, имеющими веками отлаженную замкнутую технологию обмена веществ, и производственными системами, не имеющими безотходных технологий и построенными в надежде на ассимилирующие свойства природных экосистем, достигло критической
черты: произошла экологическая катастрофа в Чернобыле1, терпят бедствие Байкал, Волга, многие другие реки и моря (Черное, Азовское, Карское и др.), заражают природу полигоны в Семипалатинске и на Новой Земле, индустриальном Урале, Кузбассе и во многих других регионах. Опасность природных катастроф повышается, угрожая еще живым экологическим системам нашей страны и соседних государств.
В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» впервые в нашем законодательстве сформулированы новые понятия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (ст. 58, 59).
Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»1 2 закрепил правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определил систему безопасности и ее функции, установил порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
Безопасность - это состояние защищенности от внутренних и внешних угроз жизненно важных интересов личности, общества и государства. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Угроза безопасности - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области ее обеспечения.
Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и совершенствуется механизм контроля и надзора за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.
Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства в деле обеспечения безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
1 Катастрофа на Чернобыльской АЭС привела к загрязнению искусственными радионуклидами значительной части европейской территории бывшего СССР. Эта трагедия по своим глобальным последствиям является крупнейшей экологической катастрофой в истории человечества, масштабы которой намного грандиознее, чем можно было представить вначале. Так, долго живущих радионуклидов поступило в биосферу в 66 раз больше, чем в результате взрыва в Хиросиме (Природа. 1991. № 5. С. 41).
2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769, 770 (в рад. Закона РФ от 25 12.92 № 2446-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 № 2288).
При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.
Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
Силы и средства обеспечения безопасности создаются и развиваются в Российской Федерации в соответствии с указами Президента РФ, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности.
Совет Безопасности РФ в соответствии с основными задачами своей деятельности образует постоянные межведомственные комиссии, которые могут создаваться на функциональной или региональной основе.
Так, в соответствии с Законом «О безопасности» и Положением о Совете Безопасности РФ Указом Президента РФ от 13 июля 1993 г. создана Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности.
Контроль за деятельностью по обеспечению безопасности осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации через Совет Федерации и Государственную Думу РФ, соответствующие комитеты в порядке, установленном действующим законодательством.
Органы государственной власти и управления РФ в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью министерств, других федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций в области обеспечения безопасности.
Общественные и иные объединения и организации, граждане РФ имеют право на получение в соответствии с действующим законодательством информации о деятельности органов обеспечения безопасности.
Надзор за законностью деятельности органов обеспечения безопасности осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Экологический кризис характеризуется рядом признаков, свидетельствующих об обострении общественных противоречий, а именно:
1.	Развитие противоречий во взаимодействии общества и природы достигло опасной для экологических систем страны черты.
2.	Существует реальная угроза жизни и здоровью людей.
3.	Начались необратимые изменения в экологических системах, которые сказываются и на состоянии всей экологической системы Земли.
4.	Появляются признаки истощения экологических систем, что ведет к нехватке природных ресурсов и, в конечном счете, сказывается на общественном производстве.
5.	Появляются признаки деградации экологических систем, нарушения экологического равновесия, а при нарушении экосистемы даже на 1/10 часть она становится неустойчивой и в любой момент может необратимо разрушиться, даже от незначительного воздействия на нее.
Можно выделить два основных источника экологической опасности: нерациональное экологопользование и ведомственный подход в экологополь-зовании.
Нерациональное экологопользование проявляется в создании и применении средств производства, опасных для природной среды и экологических систем, и в совершении действий, ведущих к нарушению экологического баланса.
Если нерациональное экологопользование может быть устранено мерами правоприменительной деятельности правоохранительных органов, то с устранением ведомственного подхода в экологопользовании обстоят дела значительно сложнее. При такой системе экологопользования даже соблюдение закона не ограждает от причинения вреда природным объектам. Необходимо согласование работы всех ведомств по эксплуатации природных богатств, составляющих единую экологическую систему страны. Этим и занимается Государственный Комитет РФ по охране окружающей среды.
Устранение ведомственного подхода в экологопользовании невозможно без устранения несовершенства законодательства.
Конституция Российской Федерации закрепляет право гражданина «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). Каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Но и этого недостаточно для изменения статуса экологических систем.
Потребность в создании экологического законодательства обусловлена и наступлением новой эпохи, которую академик В.И. Вернадский назвал «ноосфера». Ноосфера — это качественно новое состояние биосферы, которое формируется под влиянием научно-технического прогресса и при котором разумная деятельность человека становится решающим фактором.
Эколого-правовое регулирование взаимоотношений общества и природы качественно отличается от природоресурсового еще и тем, что первое осуществляется в точном соответствии с основными экологическими законами, а именно:
1.	Все связано со всем (закон всеобщей взаимосвязи).
2.	Все видоизменяется (закон неисчезаемости материи).
3.	Природа знает лучше (приоритет законов экологии над другими законами объективного мира).
4.	Ничто не дается даром (чудес в природе не бывает, без последствий не остается ни одно действие).
§ 5.	Экологическое право и его принципиальное отличие от природоресурсового права
Вопрос об экологическом праве как отрасли права, его становлении впервые был поднят в юридической литературе О.С. Колбасовым в монографии «Экология: политика и право» (М., 1976). Его представления об экологическом праве можно свести к следующим положениям: 1) экологическое право должно быть, в отличие от природоресурсового права, интегрированной отраслью, в которой охрана природы неотделима от ее рационального использования; 2) причинами возникновения и становления экологического права являются: а) завершение кодификации природоресурсовых отраслей права; б) ликвидация отставания в развитии горного, фаунистического и воздушного права; в) планируемое издание закона об охране природы; г) более совершенное выражение в праве природоохранительных принципов.
Нам представляется, что О.С. Колбасову не удалось раскрыть во всей полноте природу экологического права. В его определениях продолжает сохраняться дух природоресурсового права, преобладает поресурсовый, а не экологический подход к правовому регулированию в сфере природопользования. При этом остается без внимания необходимость учета экологических связей природных объектов и экосистемы как особого объекта, оказывающего специфическое влияние на общественные отношения, которые складываются в сфере природопользования.
По-новому определил понятие экологизации взаимодействия общества и природы В.Н. Яковлев в работе «Экологическое право» (Кишинев, 1989), выделивший основные группы общественных экологических отношений на всех этапах этого взаимодействия. Однако им оставлено без внимания то обстоятельство, что объекты природы, по поводу которых складываются данные общественные отношения, представляют собой звенья взаимосвязанных экологических систем. А ведь именно эти взаимосвязи отражает термин «экология».
По нашему мнению, коренные отличия природоресурсового права от права экологического отражены^ предмете, методе правового регулирования и его источниках.
Предметом экологического права являются общественные отношения особой природы, которые касаются не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний, процессов, происходящих в них, а природоресурсовое право сужает круг этих отношений до экономически значимых.
В отличие от экологического права, регулирующего общественные экологические отношения, природоресурсовое право изучает только общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных компонентов: земли, ее недр, лесов, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха и др.^
Предмет природоресурсового права более узок, чем предмет экологического права, и это обусловлено тем, что человек со свойственным ему эгоизмом поделил все природные объекты на выгодные и не выгодные для него, не принимая во внимание то обстоятельство, что порой «невыгодные» элементы природного объекта являются условиями существования выгодных.
В этом смысле природоресурсовое право более эгоистично по отношению к природе, чем право экологическое, которое также регулирует потребительские отношения общества, но направляет их в такое русло, чтобы не причинить ущерба природе как системе экологических систем.
По методу правового регулирования экологическое право также отличается от природоресурсового. Для природоресурсового права характерен волевой подход (делать так, как этого требуют экологические интересы общества), то экологическое право предполагает прежде всего соблюдать экологический принцип сохранения природы как системы экологических систем и лишь после выполнения этого условия поступать так, как этого требуют экономические интересы. Иначе говоря, метод экологического права предполагает приоритет действия основных законов экологии. Оно имеет преимущественно обусловленный волевой метод правового регулирования и эта обусловленность отражает действие основных законов экологии.
Особые черты присущи и источникам экологического права. Если природоресурсовое право закреплено преимущественно в обособленных, разрозненных нормативно-правовых актах, касающихся отдельных природных объектов, то экологическое право нуждается в едином систематизированном головном нормативно-правовом акте, который бы состоял из общей и особенной частей, определяющих основные положения взаимодействия общества и природы, и специальной части, обусловленной особенностями природных объектов.
Объективной потребностью общественного развития на современном этапе является скорейшее преобразование природоресурсового законодательства в экологическое.
§ 6.	Понятие экологического права
Экологическое право как отрасль права
Для возникновения самостоятельной отрасли права в системе российского права необходимы как минимум четыре условия: 1) наличие государственного интереса в создании такой отрасли; 2) четкое выражение специфики регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного регулирования; 3) потребность в особом методе правового регулирования; 4) наличие либо потребность в особых источниках права.
Экологическое право как отрасль права представляет собой систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения в целях достижения гармоничных отношений между обществом и природой, в интересах людей, живущих в нашем общем и единственном доме - на Земле.
Всякая система представляет собой множественность составляющих ее элементов, которые объединены, интегрированы системообразующими факторами.
Метод экологического права, направленный на достижение гармонии отношений общества и природы, базируется на соблюдении в правовом регулировании закономерностей, присущих как природе, так и обществу, и с
учетом этого конгломерата закономерностей законодатель избирает способы правового воздействия на экологические общественные отношения.
Экологическое право как наука
Научное обоснование концепции экологического права еще не выражено. Однако можно определить основные пути становления экологического права как науки:
а)	исторический подход к исследованию проблем эколого-правового регулирования;
б)	логический подход, предполагающий исследовать вначале общие закономерности, а затем переходить к изучению частных явлений;
в)	экономический подход к изучению регулируемых отношений, предполагающий охват всех сторон и связей исследуемых явлений.
Экологическое право как наука представляет собой систему научных знаний об экологическом праве как отрасли права, а также об экологическом праве как учебной дисциплине.
Экологическое право как учебная дисциплина
Критерием оценки знаний того или иного специалиста является определенный в установленном порядке минимум знаний, необходимый для данной специальности.
Минимум же знаний выпускника учебного заведения определяется с учетом специфики его будущей работы. Так же строится учебная программа по курсу «Экологическое право», которая отличается от программы курса основ экологического права. Во-первых, учебная программа по курсу «Экологическое право» не может охватывать все имеющееся в стране на данный момент экологическое законодательство. Во-вторых, учебные программы для различных специальностей дифференцированы по объемам и изучаемым темам в зависимости от специализации обучаемых.
Таким образом, прежде чем давать определение понятию «экологическое право», необходимо предварительно уточнить, что понимается под этим термином: отрасль права, наука или учебная дисциплина.
Контрольные вопросы:
1.	В чем состоит сущность экологической концепции России?
2.	Расскажите об экологической системе как объекте правового регулирования, а также природных объектах и их экологических связях как составных частях экологической системы.
3.	Расскажите, как информируются республики, города, села о состоянии окружающей среды.
4.	Издаются ли экологические карты региона, в котором вы проживаете?
5.	Каково представление населения об оперативности и достоверности информации о всех экологических проблемах в регионе, где вы проживаете, и о мероприятиях по поддержанию окружающей среды в равновесии?
6.	Расскажите об экологическом кризисе в нашей стране и о потребности перехода от природоресурсового правового регулирования к экологоправовому регулированию взаимоотношений общества и природы.
7.	В чем принципиальное отличие экологического права от природоресурсового?
8.	Дайте определение экологического права как отрасли, науки и учебной дисциплины.
Глава II ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
§ 1. Предмет экологического права
Правильное определение предмета правового регулирования является обязательным условием правильного применения правовых норм.
Предметом правового регулирования могут быть лишь те общественные отношения, которые обладают определенными признаками.
Во-перавых, эти отношения должны иметь волевой характер, то есть их возникновение, изменение и прекращение определяется в значительной степени волей людей (в отличие, например, от действий людей, совершаемых под воздействием объективных общественных законов, законов природы и иных объективных тенденций, возникающих в обществе и природе помимо воли человека).
Определение волевого характера общественных отношений равносильно определению возможности правового воздействия на те или иные общественные отношения. Так, изменение путей миграции диких животных не может зависеть от воли человека. Оно происходит в соответствии с объективными законами природы. Поэтому при размещении и строительстве объектов (транспортных магистралей, линий связи, каналов и т. п.) должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции животных.
Во-вторых, эти отношения должны складываться по поводу объектов природы, образующих различные экологические системы (по сути, это окружающая нас природа), а также многообразных как внутренних, так и внешних экономических связей.
Отношения, связанные с функционированием экосистем, являются основополагающей частью предмета правового регулирования экологического права. Совокупность всех экосистем Земли, находящихся в пределах биосферы (от греческих слов «бйос» - жизнь и «сфера» - шар), которая включает литосферу, гидросферу и атмосферу, является самой крупной и наиболее сложно организованной системой, развивающейся и действующей по своим законам и находящейся под воздействием космических сил: солнечного из
лучения, магнитных бурь, возмущенности магнитного поля Земли и других космических явлений.
В-третьих, эти отношения должны быть направлены на регулирование совокупности объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.
Если общественные отношения складываются по использованию объектов имущественного характера, не относящихся к числу объектов природы, то данные отношения не всегда следует признавать предметом экологического права. Например, общественные отношения, складывающиеся по поводу мелиоративных работ, являются предметом экологического права; непосредственную же эксплуатацию мелиоративных систем (насосов для перекачки воды, узлов, механизмов и частей мелиоративных машин) нельзя отнести к предмету экологического права, поскольку это отношения имущественного характера.
Новая Конституция РФ значительно расширила круг регулируемых экологическим правом общественных отношений, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом.
Каждый вид природопользования должен иметь два направления (иметь двуцелевой характер): а) использованием того или иного природного объекта обеспечить качество окружающей среды в целом; б) рационально и эффективно задействовать полезные свойства используемого объекта на благо общества и природы.
Лишь в последнее десятилетие стали появляться правила, обязывающие природопользователей действовать с учетом сохранности всей окружающей среды. Например, действия, направленные на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях, могут осуществляться лишь при условии, что это не приведет к неблагоприятному воздействию на погоду и климат (ст. 42 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха).
Тем самым предмет природоресурсового права стал расширяться до рамок экологического права, т. е. отношения стали строиться с учетом данных экосвязей.
Существует еще один критерий, который отграничивает предмет экологического права от иных отраслей, ~ это сфера действия эколого-правовых норм.
В практике правового регулирования бывает, что нормы одной отрасли права «командуют» действием норм других отраслей.
Поскольку под предметом правового регулирования понимаются общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм, то сам предмет определяется не по «норме-руководителю», а по «норме-исполнителю». Например, обеспечение лесорубочных работ осуществляется лесохозяйственной организацией в соответствии с ее уставом (ст. 52,173 ГК РФ). Рабочие лесхоза, вырубая ельник, выполняют условия трудового договора (ст. 15 КЗоТ РСФСР), но тем не менее отношение по рубке леса (непосредственное лесопользование) входит в предмет не гражданского, не трудового, а экологического права, поскольку процесс данного лесопользования быт урегулирован «нормами-исполнителями».
Предметом экологического права являются экологические общественные отношения качественно новой природы, особенности которых выражаются в следующем:
1.	Данные общественные отношения носят исторический характер, поскольку порождены особенностями обстановки конкретного исторического периода.
Особенности экологических отношений на современном этапе и их исторический характер обусловлены следующим:
а) историческая обстановка, сложившаяся в результате нерационального природопользования, такова, что на данном этапе общественного развития преобладает потребность в преимущественно охранительном подходе к использованию природных богатств1;
v6) возможности человечества в современную историческую эпоху ограни-ченьГуровнеКГразвитгп! производительных сил и состоянием международного сотрудничества. В экологической сфере и в техническом обеспечении охраны окружающей среды возникнет межгосударственное сотрудничество по системе «...те, кто ушел вперед, обязаны протянуть руку тем, кто отстал»1 2.
2.	Данные общественные отношения носят производственный характер и присутствуют во всех четырех фазах экономического процесса воспроизводства: производстве, распределении произведенной продукции, обращении ее и потреблении3.
Государственные предприятия и кооперативы обязаны вносить установленные платежи за пользование природными ресурсами, осуществлять за счет своих средств природоохранные мероприятия, полностью компенсирующие отрицательное воздействие производства на окружающую среду, а также возмещать причиненный их действиями ущерб.
Поэтому совершенствование экологических общественных отношений осуществляется не только через непосредственное их правовое обеспечение, но и через экологизацию хозяйственной деятельности и всех фаз производственных отношений.
3.	В экологических общественных отношениях действует особый субъективный состав, выражающийся в том, что, в отличие от обычного функционирующего состава (граждане, организации, государство), во всех экологических отношениях всегда присутствует государство, действующее от имени народа и в его интересах.
4.	Экологические общественные отношения всегда имеют наряду с непосредственной, «эксплуатационной» целью свои особые цели, отличающиеся от целей хозяйственной эксплуатации имущества, а именно:
а)	сохранение природных объектов в ходе их использования. Понятие «обеспечивать сохранность» применительно к экологическим отношениям означает недопущение необратимых отрицательных изменений природных объ-
1 См.: Надо спасать Антарктиду // Известия. 1989. 8 декабря. С, 5.
2 Шеварднадзе Э.А. Экология и дипломатия //Литературная газета. 1989. 22 ноября. С. 10.
3
Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34
ектов в результате человеческой деятельности. Например, лов рыбы запрещается в период нереста, так как это влечет за собой истощение рыбных запасов;
б)	улучшение природных объектов в ходе их использования. Оно выражается в активизации его полезных природных функций и нейтрализации вредных. Например, в ходе хозяйственной эксплуатации пахотных земель землепользователи обязаны повышать плодородие почв и устранять эрозийные процессы;
в)	восстановление нарушенных природных объектов. Так, рубка леса должна компенсироваться лесовосстановительными работами; отлов рыбы в водоемах - рыборазведением; мелиоративные работы, сопряженные с повышенным расходом воды, - водохозяйственным строительством.
Одновременно с сохранностью, улучшением и восстановлением природных объектов их эффективное использование выражается в двух основных направлениях:
1)	эффективное использование непосредственно эксплуатируемых природных объектов;
2)	эффективное использование полезных свойств эксплуатируемых природных объектов.
Таким образом, экологические общественные отношения - это исторически обусловленные производственные отношения, направленные на сохранение, улучшение, восстановление и эффективное использование природных объектов (экосистем) - естественных экосистем, но и других материальных объектов, оказывающих влияние на качество жизни, условия жизнедеятельности и состояние здоровья человека или взаимодействие этих факторов при одновременной их охране в целях максимального обеспечения сохранности окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Предмет экологического права - это складывающиеся в сфере действия эколого-правовых норм исторически обусловленные производственные отношения меаду гражданами и организациями при обязательном участии государства по поводу сохранения, улучшения, восстановления, эффективного использования природных объектов (экосистем) в целях сохранения окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений.
§ 2.	Метод правового регулирования экологического права
Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в российской правовой науке. Одни ученые считают, что каждой отрасли свойствен только один метод правового регулирования1, другие - что несколько методов1 2, третьи - что метод имеет универсальный, надотраслевой характер3. На-
1 См : Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9.
2
См.: Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С 178.
з
См : Райхе? В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве Кишинев, 1973 С. 86-91 и др.
иболее удачной представляется точка зрения о том, что каждая отрасль права имеет комбинацию методов. Такая комбинация методов составляет и метод экологического права.
Специфика метода обусловлена спецификой предмета1 экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, выражен в комбинации методов его правового регулирования. Несмотря на свою зависимость от предмета, он обладает определенной самостоятельностью, так как если не будет выявлена специфика метода, то отсутствует и основание выделения данной правовой общности в самостоятельную отрасль права1 2.
Предмет и метод должны обладать определенным единством и общностью. Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования3. В экологическом праве ведущим является метод экологизации4, направленный на гармонизацию отношений общества и природы. Этот метод вводится как сочетание общеэкологического подхода с дифференцированным, пообъектным, когда в правовом регулировании использование каждого природного объекта осуществляется с позиций интересов сохранности данной системы, но в то же время учитываются и особенности данного объекта.
Метод экологизации порожден особенностями предмета экологического права, заключающегося в том, что любой вид экологопользования связан с применением законов природы, а для успешной его реализации необходимо подчиняться данным законам, т. е. экологизировать каждое действие, сопряженное с вторжением в природную среду. Например, собственник, землепользователь и арендатор, засеяв пахотный участок, тем самым задействовал природно-растениеводческие экологические процессы, на которые в дальнейшем он может лишь воздействовать (поливать, подкармливать растения, бороться с сорняками и т. п.), но он не в состоянии изменить их естественный ход.
Метод экологизации включает следующие элементы:
1.	Закрепление в действующем законодательстве тех элементов экологической системы страны, которые экологически и экономически значимы и использование которых либо воздействие на которые нуждается в правовом регулировании и обеспечении.
2.	Закрепление в действующем законодательстве структуры тех органов, которые осуществляют конкретное регулирование использования природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экологической системы страны. Так, законодательно закреплены Министерство
1 См.: Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108.
2
См.: Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970 № 6. С. 58.
з См.: Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.
л
Петров В.В. Концепция экологического права как правоврй общности, науки и учебной дисциплины// Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1987. № 5 С. 34, 39.
природных ресурсов РФ, Государственный комитет по охране окружающей среды, иные межведомственные и ведомственные службы1.
3.	Закрепление в действующем законодательстве круга экологопользова-телей, а также лиц (физических и юридических), которые своими жизнеобеспечительными функциями неизбежно влияют на экосистему страны. Так, в законодательстве определены пользователи земли, недропользователи, лесопользователи, водопользователи, пользователи животного мира.
Необходимо превращение статуса природопользователя, который фактически является ресурсопользователем, в статус экологопользователя, поскольку каждое использование объекта неизбежно связано с воздействием на его экосвязи с другими природными объектами.
Представляется целесообразным использовать и правила, установленные в отношении общих и специальных пользователей природными объектами в водном законодательстве, в отношении всех экологопользователей, поскольку фактически статус общего и специального природопользования в практике имеется и позволяет дифференцировать права и обязанности общих и специальных экологопользователей. Специальные экологопользователи будут наделяться дополнительными правами и обязанностями.
4.	Четкая регламентация правил экологопользования, которые, с одной стороны, обусловлены спецификой объекта экологопользования, а с другой - правовым статусом экологопользователя. Так, пользование дикой фауной (охота) регламентировано, с одной стороны, с учетом особенностей дикой фауны (дикие кабаны, лоси, куропатки и т. п.), а с другой - уставной правоспособностью организации, которой выделены данные охотничьи угодья (промысловая, научно-исследовательская и т. п.).
5.	Установление юридической ответственности за нарушения правил экологопользования. Так, законом предусмотрена дисциплинарная (ст. 135 КЗоТ РСФСР), административная (ст. 46-48, 50-87 КоАП РСФСР и др.), уголовная (ст. 246-262 УК РФ и др.), гражданско-правовая (ст. 1064, 1068, 1081 ГК РФ), материальная (ст. 118-121 КЗоТ РСФСР) ответственность.
Перечисленные пять элементов составляют содержание метода экологического права.
Таким образом, метод правового регулирования экологического права можно определить как способ правового воздействия на экологические общественные отношения путем законодательного закрепления элементов экологической системы страны, значимых для правового регулирования, структуры органов управления и круга экологопользователей, а также установление четкой регламентации правил экологопользования в период формирования рыночных отношений в экологопользовании и применения договорных отношений, для которых характерно равенство сторон и юридической ответственности за нарушение с помощью императивного, диспозитивного или гражданско-правового подхода к установлению правомочий субъектов экологических правоотношений.
1 См/ Федеральный закон от 17.12 98 г «Об исключительной экологической зоне РФ» // Российская газета. 1998. 24 декабря.
§ 3.	Принципы экологического права
Слово «принцип» (от латинского слова «принципум» - начало, основа) имеет два основных смысла - объективный (исходное положение какого-либо учения, теории) и субъективный (внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности).
Принципы экологического права как отрасли права, представляющие своего рода «микросхему» данной отрасли, как в объективном, так и в субъективном смысле должны максимально соответствовать потребностям оптимального взаимодействия общества и природы.
В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты:
1)	объективная обусловленность. Правовой принцип только тогда можно признать верным, если он соответствует природе, истории и обществу;
2)	историческая обусловленность. С изменением государственной политики и государственного строя в первую очередь меняются принципы правового регулирования. Так, если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключительной собственности государства, то по Конституции России 1993 г. они могут находиться и в частной собственности граждан, т. е. принцип исключительной государственной монополии на природные объекты изменен;
3)	системность. Все принципы экологического права можно классифицировать на общеправовые, на принципы Общей части и принципы Особенной части.
Рассмотрим их по отдельности.
Общеправовые принципы экологического права
Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции России и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие наивысшей юридической силой. К их числу относятся:
1. Принцип народовластия, предоставляющий возможность российскому народу осуществлять свою власть в экологических отношениях непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).
Многонациональный российский народ является единственным источником власти в России и носителем суверенитета (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).
Избранные народом органы власти на местах при отводах и изъятии земель под строительство каких-либо объектов обязаны информировать население о предстоящем предоставлении земель и выявлять мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Общественный экологический контроль является формой экологического контроля, действует наряду с государственным и производственным экоконтролем.
2. Принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения экологопользования в стране и в сфере международных отношений строятся преж-
де всего с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей. В силу этого упомянутый принцип имеет две стороны:
а)	недопустимость такого порядка использования объектов природы, который бы наносил вред здоровью людей. Так, не допускается превышение предприятиями нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов вредных веществ в атмосферу, уровней шума, вибрации, магнитных полей и т. п. (ст. 26—28 Закона об охране окружающей природной среды);
б)	обязанность каждого субъекта экологических правоотношений осуществлять свою деятельность таким способом, который бы соответствовал наиболее благоприятному в экологическом отношении обеспечению экологической безопасности данного поведения. Так, принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду, должна предшествовать государственная экологическая экспертиза (ч. 1 ст. 36 Закона об охране окружающей природной среды).
3.	Принцип социальной справедливости, заключающийся в равноправии всех перед судом и законом (ст. 19 Конституции); в праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции); в гарантии судебной защиты прав и свобод любого гражданина РФ, если они кем-либо нарушаются (ч. 1 ст. 46 Конституции) и т. п.
Данный принцип обеспечивает каждому субъекту экологических правоотношений возможность равноправного положения в экологопользовании, устранения ущемлений в эколого-правовом статусе.
4.	Принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений, включает в себя три составных элемента:
а)	принцип всеобщности, предполагающий распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и организации, которые являются субъектами экологических правоотношений. В частности, каждый проживающий на территории России обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ);
б)	принцип безусловности, предполагающий недопустимость отступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением предусмотренных законом. В частности, только крайняя необходимость освобождает лицо, совершившее экологическое правонарушение, от установленной законом ответственности (ст. 18 Кодекса об административных правонарушениях, ст. 39 Уголовного кодекса РФ);
в)	принцип единства, предполагающий единообразное применение всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений на любой территории России. В силу этого законность не должна носить на себе отпечатка местных традиций и особенностей, она не может быть калужской, казанской, рязанской, а должна быть единообразной - российской.
5. Принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны.
С международной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст. 92 Закона об охране окружающей природной среды).
Принцип интернационализма предполагает приоритет международноправовых норм перед национальными. Так, если международным договором России в области охраны окружающей природной среды, заключенным с иным государством (государствами), установлены иные правила, чем предусмотрены национальным законодательством, то применяются правила международного договора (ст. 93 Закона об охране окружающей природной среды).
6. Принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) обеспечивается следующими нормативными положениями:
а)	пресечением монопольных тенденций, возникающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов. Так, органы государственного антимонопольного комитета вправе осуществлять установленное законом вмешательство в деятельность предприятий-природопользователей вплоть до их принудительного разделения и ликвидации;
б)	защитой от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий-природопользователей. Например, предприятия могут взыскивать с органов управления и должностных лиц, виновных в принятии незаконного решения, ущемляющего права этого предприятия, полную сумму материального вреда, а также добиваться судебной отмены незаконных решений.
7.	Принцип стимулирования надлежащего исполнения экологопользова-телями своих прав и обязанностей. В частности, законом предусмотрен экологический механизм охраны окружающей природной среды (ст. 15 Закона об охране окружающей природной среды); установлена платность за использование природных ресурсов (ст. 20); введены налоговые и иные льготы при внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий (ст. 24) и т. п.
Стимулирование, применяемое в экологическом законодательстве, можно подразделить на позитивное и негативное. Первое выражается в стимулировании экологопользователей к надлежащему исполнению ими своих обязанностей, второе - в наличии и применении юридической и иной ответственности за нарушения.
Как правило, стимулирование экологопользователей к надлежащему исполнению своих обязанностей осуществляется всем комплексом мер, исключая избирательное применение одних мер в ущерб другим.
8.	Принцип субъективного вменения, т. е. применение эколого-правовой ответственности только за виновные экологические правонарушения (ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды).
Исключение составляет ответственность, применяемая к владельцам источников повышенной опасности, если вред окружающей природной среде причинен данным источником (ст. 1064 ГК РФ). Однако эта ответственность, во-первых, носит лишь компенсационный характер, а во-вторых, не имеет характера административного, уголовного и т. п. наказания.
Ответственность данных владельцев без вины за причиненный ими ущерб введена в качестве меры, обеспечивающей обязанность в повышенной осторожности лиц, использующих объекты повышенной опасности.
9.	Принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений (ст. 42 и 58 Конституции РФ), выражающийся в том, что осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданами своих обязанностей. Так, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ); каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).
В силу этого принципа каждому праву в области экологопользования должна соответствовать определенная обязанность.
10.	Принцип сочетания убеждения и принуждения отражает формулу «вначале убедить и лишь потом принудить». За нарушение в сфере экологических общественных отношений принуждение применяется лишь в необходимых случаях, за исключением преступных посягательств и других видов нарушений, за которые ответственность установлена в обязательном порядке. Например, меры дисциплинарной ответственности применяются к отдельным лицам и в необходимых случаях (ст. 128, 135 КЗоТ РСФСР); при малозначительности административного проступка, совершенного в сфере экологопользования, нарушитель может быть освобожден от ответственности с устным замечанием (ст. 22 Кодекса об административных правонарушениях); при совершении преступления в сфере экологических отношений, если оно по своему характеру не представляет общественной опасности, в определенных в законе случаях виновный может быть освобожден от уголовной ответственности с передачей на поруки коллективу. Вместе с тем ни один виновный, совершивший тяжелое экологическое правонарушение в виде преступления, не может уйти от ответственности (ст. 2 УПК РСФСР).
11.	Принцип гласности» предполагающий право каждого проживающего на территории России на правдивую информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ), за искажение которой виновные должностные лица несут административную и иную ответственность (ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды).
Одновременно с этим данный принцип предполагает гласность при применении ответственности за экологические правонарушения, поскольку это имеет важнейшее профилактическое значение.
Принципы, присущие Общей части экологического права
Принципы, присущие Общей части экологического права, обусловлены спецификой регулируемого объекта - экологической системы страны, со
стоящей из совокупности природных объектов. В силу этого обозначаются следующие виды принципов:
1.	Приоритет интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и защита прав отдельного человека. Этот принцип выражается в том, что:
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ);
природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу другого государства, за исключением случаев, определенных в законе;
управление в сфере использования и охраны природных объектов осуществляется под контролем органов управления общей компетенции (надведомственных органов). Так, предоставление и изъятие земель для тех или иных нужд осуществляются только по решению местной администрации;
государство вправе вмешиваться в отношения по использованию природных объектов, в том числе изымать их для государственных или муниципальных надобностей и принудительно выкупать.
Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий (ст. 11 Закона об охране окружающей природной среды). Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медицинской помощи (ст. 17 указанных Основ).
2.	Тесно примыкает к первому принципу и является его обеспечительным правилом принцип примата общегосударственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды, устраняющий возобладание ведомственных интересов над общегосударственными. Так, предоставление земель пользователям осуществляется только по решению местной администрации. Министерства и ведомства осуществляют лишь отдельные функции по регулированию экологопользования и охраны окружающей среды. В частности, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды осуществляет функцию контроля за использованием и охраной природных объектов. Комитет по водному хозяйству РФ в составе Министерства природных ресурсов занимается работами по содержанию водоемов и земельно-мелиоративными работами.
3.	Принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого экологопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым назначением. В частности, не допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей, за исключением случаев, допускаемых законом.
Целевое назначение природных объектов определяется как при предоставлении (покупке) их, так и путем наделения определенным правовым статусом.
---—.--—-------------------------------------------------------- да
Закрепленная в проектах хозяйственного устройства природных объектов воля государства обязательна к исполнению природопользователем. Так, за отступление от утвержденного в установленном порядке проекта землеустройства без надлежащего на то разрешения предусмотрен для виновных должностных лиц штраф (ст. 53 КоАП РСФСР).
4.	Принцип рационального и эффективного использования природных объектов отражает возведенную в закон экономическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных объектов, не нанося при этом экономического и экологического вреда.
Нерациональное использование природных объектов считается нарушением, которое наряду с наказанием для виновных может повлечь за собой и прекращение права экологопользования. Например, за бесхозяйственное использование земель предусмотрен для виновных должностных лиц штраф (ст. 50 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), сам же этот факт является основанием для возможного изъятия участка.
Принцип рационального использования природных объектов предполагает экономическую и экологическую стороны.
С экономической стороны принцип рационального использования природных объектов предполагает максимальное достижение положительного эффекта в использовании объектов природы при оптимальном вложении затрат.
С экологической стороны этот принцип предполагает обеспечение максимальной экологической безопасности в ходе экологопользования и охрану окружающей природной среды.
5.	Принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов обусловлен тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных последствий хозяйственной эксплуатации. Всякое действие по хозяйственной эксплуатации того или иного природного объекта должно сопровождаться разработкой и осуществлением определенных мероприятий по его охране. Так, использование пахотных земель должно сопровождаться мероприятиями по повышению плодородия почв; вырубка лесов - лесовосстановительными работами и работами по лесоразведению; отлов рыбы - мероприятиями по улучшению рыбного хозяйства.
Так, Законом об охране окружающей природной среды определен такой порядок, при котором в любых видах экологопользования граждан России должна быть обеспечена здоровая окружающая природная среда; в этих целях установлен приоритет охраны жизни и здоровья, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
Вместе с тем, если возникнет коллизия экономических и экологических интересов в природопользовании, т. е. выгодный способ экологопользования окажется вредным для эксплуатируемого природного объекта, то приоритет должен отдаваться экологическому интересу, способ экологопользования должен либо измениться, либо прекратиться.
6.	Принцип комплексного подхода в экологопользовании, выражающийся в том, что при использовании данного природного объекта необходимо
учитывать все его экосвязи с другими природными объектами и с окружающей природной средой в целом. В силу этого в содержании каждого конкретного вида экологопользования имеют место, как правило, основная цель экологопользования и попутные цели, вытекающие из основной. Например, землепользователь наряду с обязанностями и правами по поводу целевого, рационального и эффективного использования данного земельного участка неизбежно получает обязанности и права эксплуатировать земельный участок способами, не нарушающими сохранность водных объектов, находящихся на его земле, не нарушать права и законные интересы соседних природо-пользователей (лесопользователей, недропользователей).
7.	Принцип устойчивости экологопользования обусловлен потребностью того, чтобы каждый экологопользователь был уверен в стабильности своего положения и мог производить все необходимые работы при эксплуатации природного объекта. Так, аренда земли и иных природных ресурсов должна, как правило, носить долгосрочный характер - от 5 лет и более, ибо в противном случае земли и природные объекты будут использоваться хищнически, «на износ».
Принцип устойчивости экологопользования обеспечивается различными положениями в законодательстве:
а)	в законе содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым может осуществляться изъятие природных объектов у лиц, использующих землю;
б)	в законе предусматривается ответственность за незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность лиц, использующих природные объекты;
в)	законом определяется процедура защиты на случай незаконного вмешательства в деятельность экологопользователей.
8. Принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов.
Впервые 11 октября 1991 г. Законом РСФСР «О плате за землю» была введена плата за использование земли1.
Законом об охране окружающей среды (ст. 20) установлена платность за использование всех природных ресурсов, которая включает и плату за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия.
Средства, образуемые за счет платы за использование природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, направляются экологопользователями в бюджет и в соответствующие экологические фонды. Порядок образования различных экологических фондов устанавливается законодательством РФ.
Взимание платы за загрязнение окружающей среды ранее осуществлялось в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения». Однако в
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 44. Ст. 1424; Федеральный Закон РФ от 9 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон «О плате за землю» // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1860 (в ред. Федеральных законов от 22.08.95. № 151-ФЗ, от 27.12.95 № 211-ФЗ); Постановление Правительства Российской Федерации от 7 июня 1995 г. «Об индексации ставок земельного налога в 1995 году» // Российская газета. 1995. 15 июня.
настоящее время действует порядок взимания этой платы, который определен постановлением Правительства РФ от 28 января 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»1. Это постановление является качественно новым этапом решения указанных проблем в совершенно иных социально-экономических условиях, в которых находится наша страна.
Положения, закрепленные в ст. 20 указанного Закона, в дальнейшем получили развитие в законодательных актах, которые были приняты позже и регулировали использование отдельных природных ресурсов (Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» и Федеральный закон РФ от 9 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон «О плате за землю»; Лесной кодекс РФ; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах», принятый Государственной Думой 8 февраля 1995 г., и др).
Однако указанные законодательные акты не увязаны между собой, так как они основаны на разных методологиях и методиках расчетов. В одних случаях плата за использование природных ресурсов устанавливается путем отчисления от прибыли, в других - от себестоимости экологопользования и др.
В настоящее время идет работа над проектом закона РФ «О плате за природные ресурсы», который должен определить основные принципиальные положения для взимания платы за использование природных ресурсов.
9. Принцип плановости экологопользования, вытекающий из того, что оно представляет собой одну из разновидностей исторически обусловленных производственных отношений, осуществляемых в сфере народного хозяйства РФ, которое все еще функционирует на основе соответствующих планов. Однако в связи с переходом к рыночной экономике роль и значение указанного принципа заметно упали.
В соответствии с Законом об охране окружающей природной среды планирование мероприятий по охране окружающей среды и экологопользова-нию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе федеральных и региональных экологических программ с учетом природоресурсового потенциала отдельных регионов.
Финансирование этих программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет источников, указанных в ст. 17 Закона, и экологических фондов (ст. 21).
Соблюдение принципа плановости в использовании природных ресурсов необходимо для организации правильной хозяйственной эксплуатации и охраны всех природных объектов, входящих в экологическую систему РФ.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.* 1992. № 33. Ст. 1917; с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 190
Принципы, присущие Особенной части экологического права
Каждый объект, который регулирует нормы Особенной части, отличается своей индивидуальностью.
Правовые принципы Особенной части экологического права выражаются в наличии определенных приоритетов в использовании тех или иных природных объектов. В силу этого Особенная часть экологического права содержит в себе следующие принципы:
1.	Приоритет земель сельскохозяйственного назначения, выражающийся в том что все земли, пригодные по своим свойствам для использования в сельском хозяйстве, в первую очередь должны предоставляться для сельскохозяйственных целей. Для несельскохозяйственных же целей должны предоставляться худшие земли, непригодные для сельского хозяйства.
Использование любых земель должно сопровождаться работой по повышению плодородия почв. При выполнении работ, связанных с повреждением почвенного плодородного слоя земли, последний должен сниматься, храниться и направляться на осуществление мероприятий по повышению почвенного плодородия.
2.	Приоритет вод питьевого и бытового назначения, выражающийся в том, что водные объекты предоставляются в первую очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения (ст. 133 Водного кодекса РФ).
3.	Приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых. В частности, запрещается застройка площадей залегания полезных ископаемых, за исключением особых случаев по согласованию с органами государственного горного надзора при условии проведения мероприятий, обеспечивающих возможность извлечения полезных ископаемых (ст. 11, 19 Закона РФ «О недрах»).
4.	Приоритет лесов защитного назначения. Леса, имеющие водоохранное, защитное, климаторегулирующее значение, относятся к лесам первой группы, т. е. имеют правовой статус повышенной охраны. Незаконная порубка деревьев в этих лесах влечет за собой повышенную ответственность в сравнении с лесами других групп.
5.	Приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона о животном мире). В частности, не допускается пользование животным миром в научных, культурных и просветительных целях, если это сопряжено с изъятием животных из природной среды или наносит вред среде обитания, а также использование животного мира с изъятием из среды обитания или нарушением этой среды.
Перечисленные принципы, представляя собой «микросхему» экологического права, не являются чем-то раз и навсегда установленным. С изменением исторических условий и политических задач, стоящих перед россиянами, эта совокупность принципов может изменяться, дополняясь новыми принципами.
§ 4. Система экологического права
Раскрыть понятие отрасли права означает раскрыть и его систему.
Понятие «система экологического права» имеет три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина.
Система экологического права как отрасль права
Эколого-правовые нормы в зависимости от круга регулируемых общественных отношений объединены в институты (субинституты), которые в свою очередь объединены в отрасль права - экологическое право, подразделенное на Общую, Особенную и Специальную части.
Под институтом экологического права понимается совокупность правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений (институт права государственной и других форм собственности на природные объекты; институт права государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды; институт права экологопользования и др.).
В зависимости от роли и значимости в системе экологического права институты организованы в две системы, представляющие Общую и Особенную части. В Общую часть входят институты, содержащие положения, «обслуживающие» все или значительную группу институтов Особенной части. Например, институт Общей части «Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды» своими нормами распространяется практически на все институты Особенной части: охватывает регулирование пользования землей, водопользования, недропользования и т. п. Поэтому включение его в Общую часть даст возможность избежать дублирования материала во многих институтах Особенной части и позволит остановиться лишь на специфике регулирования. В Особенную часть входят институты, имеющие узкоцелевое назначение в силу специфики объекта, по поводу которого этот институт возникает: эколого-правовой режим землепользования, недропользования, водопользования и др.
В силу этого система экологического права как отрасли права состоит из следующих институтов.
Общая часть:
1.	Право частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты.
2.	Право экологопользования.
3.	Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды.
4.	Организационно-правовое обеспечение рационального экологопользования и сохранности экологической системы России.
5.	Эколого-правовая ответственность.
Особенная часть:
Раздел I. Эколого-правовой режим природных объектов, составляющих национальную экологическую систему России.
1.	Эколого-правовой режим собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды.
2.	Эколого-правовой режим недропользования.
3.	Эколого-правовой режим водопользования.
4.	Эколого-правовой режим лесопользования.
5.	Эколого-правовой режим пользования животным миром.
Раздел II. Эколого-правовая защита отдельных компонентов экологической системы России.
6.	Эколого-правовая защита атмосферного воздуха.
7.	Заповедная эколого-правовая защита природных объектов и комплексов.
Раздел III. Эколого-правовой режим и охрана экологических систем, находящихся в сфере производственной деятельности и антропогенного воздействия.
8.	Эколого-правовой режим использования и охраны природных объектов, находящихся в сфере несельскохозяйственного производства.
9.	Эколого-правовой режим использования и охраны природных объектов, находящихся в сфере сельскохозяйственного производства.
10.	Эколого-правовой режим и охрана экологических систем, в которых находятся населенные пункты, рекреационные и лечебно-оздоровительные зоны.
11.	Эколого-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
12.	Экологическое обеспечение Вооруженных Сил РФ.
13.	Правовое регулирование переработки и утилизации отходов производства и потребления в Российской Федерации.
Специальная часть:
1.	Международное экологическое право.
2.	Загрязнение Мирового океана. Проблемы и решения.
3.	Экология и космос.
В системе данных институтов система экологического права как отрасли права находит свое завершенное выражение. Однако она не может отразить систему науки экологического права, которая имеет более широкий предмет.
Система экологического права как науки
Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права. В предмет науки, дополнительно к информации, составляющей систему экологического права как отрасли права, включаются следующие самостоятельные темы:
1)	методы научных исследований;
2)	правоприменительная и правотворческая практика;
3)	история развития экологического права;
4)	источники экологического права;
5)	международно-правовое регулирование экологопользования;
6)	эколого-правовое регулирование экологопользования в различных странах мира;
7)	источники научно-правовой информации;
8)	понятийный аппарат^ раскрывающий специальную терминологию, применяемую в эколого-правовой науке;
9)	экологические правоотношения.
Система экологического права как учебной дисциплины
Эта система практически совпадает с системой экологического права как науки; различие обусловлено потребностями будущей специализации.
Контрольные вопросы:
1.	Предмет экологического права.
2.	Метод эколого-правового регулирования экологических отношений.
3.	Понятие отраслевых принципов экологического права.
4.	Принципы Общей и Особенной частей экологического права.
5.	Система экологического права как отрасли науки и учебной дисциплины.
6.	Отличие экологического права от природоресурсового, аграрного, гражданского и других отраслей права.
Глава III ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
§ 1.	Понятие источников экологического права
Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как отрасль права являются содержанием эколого-правового регулирования.
Правовые нормы об охране окружающей среды должны устанавливаться только законом, который обязан соответствовать Конституции РФ (ст. 15). Это в равной мере относится и к указам и распоряжениях Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ и др.
Однако на практике в России и ее субъектах принимаются нормативноправовые акты в области охраны окружающей среды, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Проблема обеспечения их соответствия Конституции РФ стоит в нашем государстве очень остро.
Таким образом, источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Они должны отвечать следующим требованиям:
1.	Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.
2.	Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов.
3.	Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство Российской Федерации ~ постановления и распоряжения; Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие федеральные органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т. п.
В случае нарушения формы принятого закона он должен быть отменен.
4.	Наконец, для того, чтобы тот или иной нормативный акт стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества. Например, для изменения Конституции Российской Федерации или принятия новой Конституции необходимо, чтобы это решение было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Тогда в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (части 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ).
Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т. п.
5.	Указанные выше дефекты законодательства свидетельствуют о нарушении положений Конституция РФ о ее соотношении с другими нормативноправовыми актами, что снижает эффективность действия экологического законодательства.
При нереальной организации законотворческой работы этот недостаток легко устранить, проведя действенную экспертизу всех законопроектов о соответствии их Конституции РФ и федеральным законам. Экспертиза должна быть организована в Федеральном Собрании администрацией Президента РФ и Правительством РФ высококвалифицированными и независимыми экспертами.
Преодоление информационного барьера осуществляется прежде всего через классификацию информационного массива:
1.	По юридической силе все источники можно подразделить на законы и подзаконные акты.
Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации - Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения.
Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место в иерархии нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных
законов относятся прежде всего Конституция РФ, федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией (так, Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране: необходимые меры по охране окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, охрану окружающей среды в целях обеспечения здоровья населения; к числу конституционных законов относятся конституции республик в составе Российской Федерации и основополагающие законодательные акты субъектов РФ), иные федеральные/^аконы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные стороны экологопользования в стране (например, Законом РСФСР об охране атмосферного воздуха предусмотрено ограничение производственно-хозяйственной деятельности, вызванной выбросами вредных веществ и загрязнением атмосферы; Федеральным Законом РФ о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны; Законом РСФСР об охране природы были определены основополагающие принципы экологопользования в республике и т. д.).
Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик, входящих в состав РФ, представительными и законодательными органами субъектов РФ, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.
2.	По предмету регулирования все источники можно классифицировать на общие и специальные.
Общие источники характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, имущественные, жилищные, семейные, властные и другие общественные отношения.
Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические или преимущественно экологические общественные отношения. Так, Основы законодательства о земле регулировали экологические отношения по поводу использования земли, Основы водного законодательства - водные отношения, возникающие по поводу водных объектов, Закон об охране и использовании животного мира - по поводу дикой фауны как природного объекта и т. п.
3.	По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.
Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природныйобъектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку, и т. п.
Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения экологопользования, являются формой его обеспечения.
4.	По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми.
К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых общественных отношений систематизация нормативного материалаДГакие нормативно-правовые акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. Экологическое право располагает такими кодифицированными источниками, как природоресурсовые. Среди них - Основы законодательства (земельного, водного, лесного), кодексы, изданные в бывших союзных республиках (ныне самостоятельных государствах) на основании и во исполнение этих Основ, и другие законодательные акты.
Подавляющее большинство эколого-правовых нормативных актов отно-сйся к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы экологопользования] Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, т. е. объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.
5.	По степени значимости в регулировании экологических отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативно-правовые акты и вспомогательные.
Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц, общий характер экологических поступков и т. п. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю.
Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, как правило, технико-юридический характер и позволяют правильно применять тот или иной нормативный правовой акт к регулируемому отношению! Так, ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» позволяет правильно раскрыть понятие «рациональное использование земли» всеми ее пользователями как максимальное достижение целей ее использования при учете взаимодействия с окружающей природной средой и ее охраной, то есть этот вспомогательный акт позволяет правильно применить ответственность за нарушения рационального использования земель и предъявить соответствующие требования к пользователям земли.
Отсутствие вспомогательных нормативно-правовых актов затрудняет применение и основных, порождая большие сложности в правоприменительной практике.
К группе вспомогательных нормативно-правовых актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ1.
Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.5.1701-78 «Охрана природы». Данные нормативно-правовые акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют каких-либо прав в отношении отдельных объектов природы, однако эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.
Правом принимать вспомогательные нормативно-правовые акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ.
Особое место среди источников экономического права занимают источники права, содержащиеся в международно-правовых договорах^ В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке.
Итак£под источником экологического права следует понимать нормативный акт, принятый уполномоченным на то государственным органом в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в области экологопользования^)
§ 2. Система источников экологического права
Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источниками экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды.
Общепризнанные принципы и нормы международного права - источники экологического права
Иерархия эколого-правовых нормативных актов представляет собой много уровней. Прежде всего - уровень международный. Так, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, ратифицированные Россией, являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные
1 См.: Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 5 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Конституция Российской Федерации - источник экологического права
Далее следует конституционный уровень, являющийся ведущим началом всего нормотворчества. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15).
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным договором о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).
Федеральные конституционные законы - источники экологического права
Третьим уровнем источников экологического права являются Федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135).
Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108).
Федеральные законы - источники экологического права
Следующим уровнем источников экологического права является уровень Федеральных законов.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы. Затем принятые законы передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, которые после принятия их Госдумой, подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации.
Право законодательной инициативы закреплено в ст. 104 Конституции РФ.
В ходе экологопользования должны приниматься необходимые меры для сохранения и оздоровления окружающей среды, должны быть установлены правила плановости в экологопользовании, проведения единой политики в этой сфере и принципы всеобщего участия граждан в охране окружающей среды и др.
На основании Конституции РФ были приняты следующие федеральные законы: Лесной кодекс РФ, который определил понятие лесного фонда РФ, компетенцию органов в сфере регулирования лесных отношений и т. п.; Фе-
деральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» (от 8 февраля 1995 г.), в котором определен государственный фонд недр, виды, сроки и порядок пользования недрами на основании разрешений (лицензии); Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (от 27 января 1995 г.); Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» (от 15 февраля 1995 г.); Федеральный закон о животном мире (от 22 марта 1995 г.); Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (от 19 июля 1995 г.); Водный кодекс РФ (от 18 октября 1995 г.); Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» (от 20 октября 1995 г.); Федеральный закон «О континентальном шельфе» (от 25 октября 1995 г.) и др.
На основе и во исполнение конституционных законов, принятых РФ, республики в составе РФ и другие субъекты РФ принимают нормативные акты, регулирующие различные аспекты экологопользования, относящиеся к их компетенции.
19 декабря^! 991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»^ Этот Закон состоит из преамбулы, 15 разделов и 94 статей: раздел I «Общие положения» (ст. 1—* 10); раздел II «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду» (ст. 11-14); раздел III «Экономический механизм охраны окружающей природной среды» (ст. 15-24); раздел IV «Нормирование качества окружающей природной среды» (ст. 25-34); раздел V «Государственная экологическая экспертиза» (ст. 35—39); раздел VI «Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов» (ст. 40-44); раздел VII «Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности» (ст. 45-57); раздел VIII «Чрезвычайные экологические ситуации» (ст. 58, 59); раздел IX «Особо охраняемые природные территории и объекты» (ст. 60-67); раздел X «Экологический контроль» (ст. 68-72); раздел XI «Экологическое воспитание, образование, научные исследования» (ст. 73-77); раздел XII «Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды» (ст. 78-80); раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения» (ст. 81-85); раздел XIV «Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением» (ст. 86-91); раздел XV «Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды» (ст. 92-94).
Указанный Закон является первым систематизированным нормативноправовым актом, появление которого давно ждала юридическая общественность России. Он регулирует основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особенностями природных объектов.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
Указы Президента РФ - источники экологического права
Статьей 90 Конституции РФ установлено, что указы Президента РФ занимают особое место среди источников экологического права и не относятся к подзаконным нормативным актам)
В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах»1, Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 2, Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию»3.
Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти как источники экологического права
Подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти, можно подразделить на три основные группы: а) правительственные нормативно-правовые акты; б) межведомственные нормативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции; в) ведомственные нормативные акты, принимаемые министерствами и ведомствами.
Правительственные нормативно-правовые акты Российской Федерации по вопросам экологопользования имеют значительный удельный вес среди источников экологического права4. Это постановления Правительства РФ по вопросам ведения учета и кадастров природных ресурсов, по вопросам прогнозирования экологопользования, государственной экологической экспертизы, об аренде участков лесного фонда, о предоставлении, изъятии, перераспределении природных объектов и связанных с этим расчетных отношениях, по вопросам контроля за экологопользованием и т. п.
Межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции, к которым относятся Комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ5 и др.
Ведомственные нормативно-правовые акты в виде приказов принимаются министрами и начальниками ведомств по вопросам экологопользования, отнесенным к их компетенции. Данный вид актов подразделяется на две разновидности:
а)	ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, осуществляющих определенные функции в области регулирования правового режима экологопользования;
1 САПП. 1993. № 51. Ст. 4932.
2 САПП. 1994. № 6. Ст. 436.
3 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
4 См., например, Постановление Правительства РФ от 17 мая 1997 г «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов РФ»; Положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, утв. постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г.
$ См.: Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство. М., 1994.
б)	ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, не имеющих полномочий в осуществлении таких функций.
Первый вид ведомственных нормативно-правовых актов издают такие министерства и ведомства, как Федеральная служба РФ лесного хозяйства1, которая осуществляет контроль за рациональным ведением лесного хозяйства, и др. Особенность этого вида ведомственных нормативно-правовых актов заключается в том, что они касаются отношений экологопользования, складывающихся относительно определенных отдельных природных объектов: либо только земель, либо только вод, либо только лесов и т. д.
Ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, не имеющих права на управленческие функции, носят локально-ведомственный характер и касаются лишь предприятий, учреждений и организаций, которые входят в систему министерства и ведомства, принявшего данный акт.
Таким образом, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти относительно правового регулирования экологических общественных отношений имеют сложную систему и разнообразные формы.
Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
Компетенция органов местного самоуправления в РФ определена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ»2.
В различных поселениях (городах, поселках городского типа и сельских поселениях) исполнительно-распорядительные функции выполняют главы местного самоуправления (глава местной администрации, мэр и т. п.).
Органы местного самоуправления решают все вопросы местного значения, отнесенные к их ведению, а это неизбежно порождает потребность локального (местного) нормотворчества.
Нормативно-правовые акты субъектов РФ как источники экологического права
В республиках, входящих в состав РФ, роль источников экологического права выполняют конституции республик, а также законодательные акты по
1 См.: Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. № 173 «Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного хозяйства» // Российская газета. 1998 28 февраля
о
См.. СА РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
отдельным вопросам использования и охраны природных ресурсов и об охране окружающей среды. В роли источников также выступают нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств в субъектах РФ.
v В соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ»1 были проведены выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в субъектах РФ. Принимаемые этими органами законодательные и иные нормативно-правовые акты затем представляются на подпись главе администрации (правительства). Этими же органами осуществляется контроль за исполнением принятых ими нормативно-правовых актов.
Органами исполнительной власти в субъектах РФ является администрация (правительство) соответствующих субъектов РФ.; Руководство их деятельностью осуществляет глава соответствующей администрации, который, как правило, назначается Президентом РФ. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности на природные ресурсы, природоресурсовое законодательство и законодательство об охране окружающей среды (ст. 72 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ все субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить федеральным законам.
Субъекты РФ принимают законодательные и другие нормативно-правовые акты с учетом федеральных законов: Земельного кодекса РФ от 25 апреля 1991 г.; Закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»; Федерального закона от 27 января 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; Федерального закона от 15 февраля 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; Федерального закона «О животном мире» 1995 г. и др.
В соответствии с указанными законами некоторые субъекты РФ приняли различные кодексы. Так, в Карелии 27 января 1991 г. был принят Земельный кодекс, в Республике Башкортостан в 1995 г. - Водный кодекс, в Республике Коми - Лесной кодекс, в Якутии, например, развивается собственная законодательная, нормативная база охраны природы. Приняты законы об охране природы, о лесе, о недрах и недропользовании, об административной ответственности за экологические правонарушения и др.
1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.
Руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и их роль в формировании источников экологического права
Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики единичен, и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому судам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права (ст. 10 ГПК РСФСР), что равносильно созданию новой правовой материи. Например, Постановлением Пленума Верховного Суда СССР 1983 г. было определено, что под понятие «незаконная порубка леса» подпадают и действия лиц, виновных в порубке зеленых насаждений, находящихся в населенных пунктах, т. е. фактически дано судам нормативное предписание, не предусмотренное в законе.
Тем не менее руководящие постановления Пленума Верховного Суда России не являются источниками экологического права, поскольку Верховный Суд и суды не наделены правотворческой функциейДЕго акты относятся к числу документов правоприменительного нормативного толкования, осуществляемого в соответствии с Законом «О Верховном Суде Российской Федерации». Они применяются лишь судами при рассмотрении конкретных гражданских и уголовных дел и ограничиваются сферой правосудия. Согласно ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ, согласно Федеральному закону «Об арбитражных судах в Российской Федерации», принятому Государственной Думой 5 апреля 1995 г., является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики1.
Руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ нельзя относить к числу источников экологического права, но они оказывают определенное влияние на совершенствование экологических отношений. Эти акты служат делу совершенствования действующего законодательства, поскольку ст. 104 Конституции РФ данным организациям предоставлено право законодательной инициативы.
Вспомогательные нормативно-правовые акты как источники экологического права
Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной деятельности играют стандарты. Например, ГОСТ 17.5.1701-78 «Охрана природы. Рекультивация земель», ГОСТ 17.2.1.04-77 «Охрана природы. Атмосферный воздух» и др.
1 СЗ РФ. 1995 № 18. Ст. 1589.
Данные вспомогательные нормативно-правовые акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не представляют каких-либо прав в отношении использования и охраны отдельных природных ресурсов. Однако стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания нормативно-правовых актов, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.
сИтак, в системе источников экологического права Российской Федерации различают десять уровней: международный, конституционный, федеральных конституционных законов, законодательный, указов Президента РФ, подзаконных нормативно-правовых актов, решений органов местного самоуправления, субъектов РФ, руководящих постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, вспомогательных нормативно-правовых актов.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие источников экологического права.
2.	Виды источников экологического права и их уровни.
3.	Законодательные акты России как источники экологического права.
4.	Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права.
5.	Нормативные правовые акты субъектов РФ.
6.	Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
7.	Государственные стандарты как источники экологического права.
8.	Руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и их роль в формировании источников экологического права.
Глава IV ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
§ 1.	Формирование экологических общественных отношений в России в 1917-1968 гг.
Как известно, Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне, используя различные суеверия, народные приметы и др., применяли разумное экологопользование, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию экологических отношений.
Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавались из поколения в поколение, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т. п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы и т. п. ранее наступления определенных календарных дней.
Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права в широком смысле»; развитие в рамках природоресурсовых отраслей и современный период развития, выход за рамки природоресурсовых отраслей.
Первый этап охватил 1917-1968 гг. до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природоресурсовые отрасли (горное, лесное, водное) права от экологического права. Второй этап - 1969-1988 гг. -годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.), и годы коллективного признания экологического права как правовой общности1. Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по советскому экологическому праву2. Учебные заведения стали переходить к обучению по курсу «Экологическое право».
Рассмотрим эти этапы.
1 См.: Вестник МГУ Серия право. 1987. № 5. С. 57. о
См.: Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988 (Общая часть. Особенная часть и Специальная часть); см. также: Дуглас Вайнер (Уинер). Экология в Советской России. М., 1991
Первым нормативно-правовым актом новорожденного пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле»1, который, хотя и носил экономический характер (менял систему экономических отношений по землепользованию), но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и создавал условия для охраны земель. В первые годы Советской власти была создана основа для эколого-правового регулирования отношений природопользования, однако, она не. имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. «О лесах»1 2, от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»3, от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»4, от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»5, от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков»6 и др.
В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования, а в уставах всех юридических лиц земля проводилась обязательной внебалансовой статьей и указывалась только в натуральном измерении.
Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию экологопользования, уже в те годы прослеживались тенденции, которые в основном были направлены:
а)	на бережное использование природных объектов;
б)	на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому.
В 20-х гг. появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере экологопользования, учитывающему единую и неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в Постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» указывалось, что Лесной кодекс (проект которого в это время разрабатывался) следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса7, в 1929 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - Водно-мелиоративный кодекс.
1 См/ СУ РСФСР 1917. № 1. Ст 2.
2 См.: СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.
3 См.: СУ РСФСР. 1919. № 21. Ст 256.
4 См.; СУ РСФСР. 1920. № 36 Ст. 171.
5 См.‘ СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 311
Комплексному подходу в правовом регулировании экологопользования способствовало и придание земле статуса единого государственного фонда, который постепенно прочно занимает место в основных нормативных документах.
Но так как в сфере экологопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов и главным предметом внимания было размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теория горного, водного, лесного права практически рассматривались как составные части земельного права в широком смысле.
В конце 50-х - начале 60-х гг. были приняты республиканские законы об охране природы во всех союзных республиках, началась разработка нового законодательства, регулирующего сферу экологопользования.
Изменение отношения общества к сфере экологопользования шло двумя путями: с одной стороны, принимались все новые нормативные акты, конкретизирующие правовой статус тех или иных природных объектов, а с другой - происходила определенная систематизация правового регулирования с учетом природной целостности используемых земель. Так, были приняты Положения об охоте и охотничьем хозяйстве1, заповедниках и заказниках1 2, охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР3 и др. Вместе с тем в указанных положениях предусматривалась возможность ограничения экологопользования в целях сохранности соседних природных объектов.
Развитие законодательства об экологопользования постепенно приводит к дифференциации его по видам сфер экологопользования, и с принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик4 происходит обретение горным, водным, лесным и другими природоре-сурсовыми отраслями права самостоятельного статуса путем принятия соответствующего законодательства.
§ 2.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в 1969-1988 гг.
С введением частью 2 ст. 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 г. правила о том, что горные, лесные и водные отношения регулируются специальным законодательством Союза ССР и союзных республик, в стране начинается общесоюзное законотворчество
1 См.: СП РСФСР. 1960. № 34. Ст. 164.
2 См/. СП РСФСР. 1962. № 11. Ст. 61.
3 См/ СП РСФСР. 1959. № 10. Ст. 62; 1982. № 5 Ст 28.
по приданию данным отраслям соответствующего статуса, и вскоре принимаются Основы водного законодательства (1970 г.)1, Основы законодательства о недрах (1975 г.)1 2, Основы лесного законодательства (1977 г.)3. В 1980 г. были приняты два союзных закона - об охране и использовании животного мира4 и об охране атмосферного воздуха5.
В соответствии с Основами во всех союзных республиках были приняты земельные, водные, лесные кодексы и кодекс о недрах, а в соответствии с указанными двумя законами были приняты аналогичные законы в РСФСР: Закон об охране и использовании животного мира6 и Закон об охране атмосферного воздуха7.
В начале 70-х гг. правительством были приняты меры8, оказавшие определенное влияние на экологизацию хозяйственной и общественной жизни в стране: в составе министерств и ведомств были выделены соответствующие подразделения по обеспечению экологизации производственной деятельности подведомственными предприятиями, распределена компетенция по обеспечению охраны окружающей среды между ведомствами, произведено соответствующее финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных работ и т. п.
С введением в действие Конституции СССР 1977 года дело охраны окружающей среды обрело конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР), и охрана окружающей среды стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.
Основы законодательства о здравоохранении9 регламентируют конституционное право граждан на окружающую среду, и на их основе принимаются
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 50. Ст. 566.
о
См.: Там же. 1975. № 29. Ст. 434.
3 См.: Там же. 1977. № 25. Ст. 388.
4 См.. Там же. 1980. № 27. Ст. 530.
5 См.: Там же. 1980. № 27. Ст 528.
6 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 29 Ст. 1029.
7 См.: Там же. 1982. № 29. Ст. 1027.
8 См.: Постановления Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»; от 17 июня 1977 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны лесов и рациональному использованию лесных ресурсов»; от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 39 Ст 346; 1977. № 25. Ст. 387; 1985. № 27. Ст. 479.
9 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1969 № 52. Ст. 466; 1985. № 48. Ст. 919.
наряду с природоохранительными охраняющие человеческое здоровье нормативно-правовые акты1.
Одновременно с этим происходит дифференцированное развитие природоресурсовых отраслей права (земельного, горного, водного, лесного, воздушного и фаунитического). Они обогащаются значительным числом специальных нормативно-правовых актов, наряду с которыми принимаются и дифференцированные меры ответственности за нарушение. Так, в 1985 г. был введен Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, где определены около 50 составов административных правонарушений в области экологопользования (ст. 46-47, 50-87 КоАП РСФСР).
Данная дифференциация правового регулирования выявила главное противоречие - разрозненное правовое обеспечение целостной экологической системы страны. Возникла тенденция объединения разрозненных отраслей права (земельного, горного, лесного, водного и др.) в интегрированную отрасль - природоресурсовое право, которое в качестве учебной дисциплины стало преподаваться в правовых вузах с 1975 г., и были изданы соответствующие учебные пособия1 2.
К этому времени уже в целом сложилась экологическая концепция, позволившая сделать шаг в сторону формирования экологического права.
Таким образом, на втором этапе развития правового регулирования экологических общественных отношений, т. е. в 1968-1988 гг., произошло противоречивое явление в экологическом праве, выразившееся в расчленении его на отдельные отрасли и интеграции этих отраслей на новой основе. Иначе это явление называется в диалектике как цикл «отрицания отрицанием».
Можно назвать этот 20-летний этап решающим для развития экологического права: было принято важнейшее Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»3, в котором экологические отношения и важнейшие экологические термины («экологическая безопасность страны» и др.) нашли наконец свою правовую легализацию.
§ 3.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в современный период
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» создало условия для формирования и развития экологического права.
1 См.: Положение о государственном санитарном надзоре СССР // СП СССР. 1973 № 16.
Ст. 86; Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №20. Ст. 641,642.	**
3
См.: Ерофеев Б.В. Советское природоресурсовое право М., 1983; Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Общая часть. Харьков, 1988; Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Особенная часть. Харьков, 1988 и др
3 См : СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
Была намечена подготовка проекта Закона СССР об охране природы к 1 октября 1989 г., который так и не был принят.
В 1990-1991 гг. была закончена разработка Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на период до 2005 года.
В 1991 г. был опубликован и проект Государственной экологической программы РСФСР, которая содержала много интересных идей и предложений, реализация которых могла бы значительно улучшить экологическое положение страны1.
Важным этапом в совершенствовании экологического законодательства является принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, которая в ст. 42 и 58 закрепила объектом своего регулирования охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого.
В ст. 8, 9, 36 Конституции РФ сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
После принятия Конституции РФ важной тенденцией является принятие новых прогрессивных законодательных и иных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование природоресурсовых отношений, экологизацию природоресурсовых нормативно-правовых актов, а также хозяйственного, гражданского, административного, уголовного и других отраслей российского законодательства и, конечно, в первую очередь - экологического законодательства.
Действующее законодательство «не технологично, излишне абстрактно, декларативно, не соответствует Конституции РФ и ряду работающих актов других отраслей права»1 2.
Важнейшими законодательными актами, которые создают юридическую базу экологического права, являются Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»3, Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»4, Закон РФ от 6 марта 1993 г. «Основы лесного законодательства»5, Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»6, Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г.7 Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размеще-
1 См.: Зеленый мир. 1991. № 25-26. С. 6.
о
Бринчук М.М. и др. Проблемы развития системы российского экологического законодательства И Государство и право. 1995. № 2. С. 53-66.
3
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
4 Там же. 1992. № 15. Ст. 769.
5 Там же. 1993. № 15. Ст. 523.
6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.
7 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1318
ние отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г.1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах»1 2, Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»3, Федеральный закон от 8 февраля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах»4, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах»5, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»6, Федеральный закон «О континентальном шельфе» от 25 октября 1995 г.7, Закон РФ «Об обороне» от 24 апреля 1996 г.8, Лесной кодекс РФ9 и др.
В октябре 1994 г. в российской экологической газете «Зеленый мир» (№ 22) был опубликован проект Федерального закона «Об охране окружающей среды», который значительно расширил круг регулируемых общественных экологических отношений, так как их объектом становится окружающая среда в целом, т. е. вся совокупность материальных и культурно-исторических объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ некоторые вопросы правового регулирования охраны окружающей среды отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Это установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития РФ, регулирования обращения с расщепляющимися и ядовитыми веществами. Регулирование указанных отношений осуществляется путем принятия федеральных законов, которые имеют действие на всей территории РФ.
Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, земельное и другое природоресурсовое законодательство, законодательство об охране окружающей среды и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992 № 10. Ст. 726.
2 Там же. 1993. № 51. Ст. 4932.
3 Там же. 1994. № 6. Ст. 436.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
5 Там же. 1995. № 9. Ст. 713
6 Там же. 1995. № 12. Ст. 10.**
7 Там же. 1995. № 49. Ст. 4694.
8 Российская газета. 1996. 6 июня.
9 па	ы» с гчл
Указом Президента РФ от 22 января 1998 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти»1 существенно изменена структура многих природоохранительных органов.
Несмотря на отмеченные недостатки в процессе формирования экологического законодательства и права, произошел окончательный переход к преподаванию его во всех юридических и других вузах, а также в средних специальных учебных заведениях и в средних школах. Этому способствовало появление первого в России учебника по экологическому праву2.
Контрольные вопросы:
1.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в рамках земельного права.
2.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в условиях дифференцированной кодификации природоресурсовых отраслей права (земельного права в собственном смысле слова, горного, водного и лесного права).
3.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в условиях становления и формирования экологического права.
4.	Экологические программы.
1 Российская газета. 1996. 16 июня о
См.: Ерофеев Б В Экологическое право. М., 1992; Петров В В. Экологическое право России. М , 1994.
Глава V
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие экологических правоотношений
Любое правоотношение представляет собой норму права в действии, динамику ее реализации на практике.
В силу этого усвоение обучаемыми понятия и содержания экологических правоотношений является одной из главных задач в усвоении курса «Экологическое право». Экологические правоотношения являются правовой формой экологических отношений. И если в экологических отношениях стороны свободны в выборе вариантов своего поведения, то в экологических правоотношениях эти варианты ограничены и регламентированы законом. Так, граждане обладают неограниченным правом общего природопользования в лесах (сбор грибов, ягод, отдых и др.). Однако, когда интересы экологической и противопожарной 'безопасности в этих лесах требуют введения специальных правил, то граждане, становясь субъектами экологических правоотношений, получают ограничение в «вольностях» (запрет пребывания в определенных участках леса в определенное время, обязанность соблюдения противопожарных правил в лесах и др.).
Если экологические отношения могут возникнуть при любых условиях, то экологические правоотношения не могут возникнуть иначе как на основе и во исполнение правовых норм, устанавливающих определенные правила поведения сторон экологических отношений. Например, если общее водопользование, осуществляемое гражданином путем систематического набора воды для питьевых или бытовых нужд без применения технических средств, устройств и сооружений, может осуществляться им в любое время и по своему усмотрению, то специальное водопользование с применением таких средств - только после реализации правовых норм о приобретении лицензии на такие виды забора воды (ст. 86 Водного кодекса РФ).
Между предметом экологического права и экологическими правоотношениями существует тесная связь, поскольку экологическими правоотношениями могут стать только те общественные отношения, которые входят в предмет экоправа. Например, нельзя отнести к числу экологических правоотношений реализуемые правовые мероприятия по борьбе с сорняками
(ст. 96 КоАП), поскольку они не относятся к числу природоохранительных и не входят в предмет экологического права.
Вместе с тем экологические правоотношения нельзя отождествлять с предметом экологического права, поскольку экологические отношения, входящие в этот предмет, зачастую являются «потенциалом» для последующего правового урегулирования. Так, остаются пока неурегулированными отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промышленных или иных целях, хотя они и входят в предмет экоправа.
В отличие от предмета экологического права, экологические правоотношения всегда являются конкретно урегулированными эколого-правовыми нормами. Так, отношения по использованию воздушного пространства для осуществления сбросов или выбросов газообразных отходов производства урегулированы системой нормативов ПДВ, ПДК, ПДУ и других.
В экологических правоотношениях абстрактные нормы конкретизируются до математической точности. Например, при лицензировании конкретного вида водопользования (ст. 43 ВК) обретают конкретного адресата сведения о водном объекте, о водопользователях, о водопотребителях и т. д.
Конкретизация эколого-правовых норм в экологических правоотношениях осуществляется прежде всего через наделение конкретных субъектов конкретными правомочиями. Так, при эксплуатации хозяйственных объектов, влияющих на состояние вод (ст. 106 ВК), в экологических правоотношениях конкретизируются применительно к конкретных субъектам (владельцам экоопасных объектов и др.) конкретные требования охраны данных вод (нормативы сброса вредных веществ, нормативы забора воды из данных конкретных водоемов и т. д.).
В силу этого только через правоотношения выявляется степень реальности и эффективности эколого-правовых норм, и только через практическое применение этих норм на практике выявляется результативность законотворческой работы по урегулированию предмета экологического права. В частности, применение Закона РСФСР от 13 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды» выявило его значительную нормотворческую недостаточность. В силу этого на смену ему идет новый федеральный закон об охране окружающей среды.
Главным аспектом правоотношения в целом и экологических правоотношений в частности является взаимодействие субъектов, наделенных конкретными правами и обязанностями, поэтому любое правоотношение носит общественный и публичный характер. Например, принятие землепользователем мер по предотвращению гибели дикой фауны при осуществлении уборочных работ в сельском хозяйстве (ст. 28 Федерального закона «О животном мире») представляет собой единоличное соблюдение установленных законом правил; вмешательство же контролирующих органов в случае несоблюдения этих правил для пресечения такого бездействия (ст. 55 того же закона) выражается в охранительном правоотношении, т.е. в возникновении публичного, общественного аспекта.
Исполнение эколого-правовых норм представляет собой особый вид активной деятельности субъектов тех или иных прав, выражающийся в осуще-
ствлении эколого-правоприменительной работы. Например, принятие лесопользователем мер по охране лесного массива от пожаров (устройство противопожарных мест, обеспечение их противопожарным инвентарем и др.).
Соблюдение эколого-правовых норм представляет собой воздержание субъектом тех или иных прав от совершения тех или иных действий. Например, недопущение перерасхода водозабора из водоемов сверх установленных лимитов (ст. 90 ВК РФ); воздержание от сброса в водные объекты и от захоронения в них производственных, бытовых и иных отходов (ст. 93 ВК); воздерживаться от осуществления рубок леса способами, влекущими возникновение эрозии почв (ст. 83 ЛК РФ) и т. д.
Классификацию экологических правоотношений целесообразно сделать прежде всего по видам экологических общественных отношений. С этой целью выявляются следующие виды экологических правоотношений:
1.	Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере государственного регулирование экологопользованием, - наиболее обширная и сложная группа, включающая в себя следующие их разновидности:
а)	экологические правоотношения в сфере учета природных ресурсов. Сюда включаются правоотношения по ведению экологического государственного мониторинга, земельного (ст. 118 ЗК РФ), лесного (ст. 68 ЛК РФ), водного (ст. 79 ВК) кадастров, кадастра объектов животного мира (ст. 14 ФЗ «О животном мире») и др.;
б)	экологические правоотношения в сфере разрешительной системы экологопользования. Сюда можно отнести правоотношения по регистрации прав на природные объекты (ст. 131 ГК) и сделок с ними (ст. 164 ГК); по регистрации прав на осуществление тех или иных видов предпринимательской деятельности в сфере экологопользования (ст. 23, 51 ГК); по лицензированию водопользования (ст. 48 ВК РФ), лесопользования (ст. 31 ЛК) и др.;
в)	экологические правоотношения в сфере контроля за экологопользованием, в котором наряду с общим экологическим контролем выделяются правоотношения по осуществлению специальных видов контроля (земельного, водного, лесного и др.);
г)	экологические правоотношения в сфере охраны государством режима экологического благополучия, которые выражаются в применении судебной или административной защиты прав как природопользователей, так и государства и его органов. Например, судебное взыскание с браконьеров стоимости выловленной рыбы; взыскание по суду стоимости причиненного незаконной порубкой леса древесины и расходов на лесовосстановление; в наложении соответствующими государственными органами административных наказаний и т. д.
Особенностью правоотношений данного вида является обязательное участие в них в качестве одногож субъектов государства и его органов, которые совершают рачительные, пресекательные и восстановительные действия по обеспечению экологического благополучия в стране.
2.	Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления правомочий собственности на природные ресурсы, в составе которых можно выделить:
а)	правоотношения по приобретению природных объектов или определенных элементов этих объектов в собственность. Например, купля-продажа земельных участков; приватизация земель в установленном законом порядке; передача государством в собственность гражданину или юридическому лицу части земельного массива с находящимися на нем природными объектами (водоемами, лесными участками и др.);
б)	правоотношения по осуществлению собственником своих правомочий по эксплуатации земельного участка и находящихся на нем природных ресурсов;
в)	правоотношения по прекращению права собственности на тот или иной природный объект, осуществляемые путем сделок купли-продажи, мены и других сделок, а также изъятием и принудительным выкупом нерационально используемых земель.
Особенностью этих правоотношений является то, что одной из сторон в них всегда является собственник земельного участка или находящихся на нем земельных ресурсов.
3.	Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере вещных прав на землю и находящиеся на ней природные ресурсы, которые выражаются либо в праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, либо в праве постоянного (бессрочного) пользования им, либо в праве ограниченного пользования (сервитута) соседним земельным участком (ст. 216, 277 ГК).
В отличие от экологических правоотношений, складывающихся в сфере осуществления правомочий собственника, данная группа правоотношений не относится к числу абсолютных правоотношений. Правомочия землевладельцев и землепользователей в отношении своих земель и расположенных на них природных ресурсах значительно уже правомочий собственника.
Независимо от того, в какой сфере складываются экологические правоотношения, они подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные экологические правоотношения складываются по поводу конкретных материальных объектов, находящихся под эколого-правовой охраной. В частности, к числу материальных можно отнести экологические правоотношений по осуществлению противопожарных мероприятий (ст. 93 ЛК РФ), поскольку объектом их является лесной массив и противопожарная безопасность в нем.
Процессуальные экологические правоотношения складываются по поводу обеспечения порядка природоохранительной деятельности. Так, следует отнести к числу процессуальных экологические правоотношения, возникающие по согласованию лесопользователей с органами управления лесным хозяйством планов противопожарных мероприятий (ст. 94 ЛК РФ), поскольку объектом этих правоотношений является определенный порядок согласования, направленный на отработку более совершенных планов мероприятий по охране лесов.
Наконец, независимо от сферы, в которой складываются экологические правоотношения, их можно подразделить на регулятивные и охранительные.
К числу регулятивных следует отнести экологические правоотношения, складывающиеся непосредственно в сфере осуществления природоохранительных мероприятий. Например, осуществление лесовосстановительных мероприятий (ст. 83 ЛК РФ).
К числу же охранительных экологических правоотношений следует отнести такие, которые связаны с применением ответственности за невыполнение установленных законом правил по охране окружающей природной среды. Например, правоотношения по привлечению виновных субъектов лесных правоотношений к административной или уголовной ответственности за невыполнение мероприятий по сохранности леса (ст. 110, Ш ЛК РФ).
Экологическим правоотношениям, как и правоотношениям, складывающимся в сфере других отраслей права, присущи общие признаки, которые характеризуют экологическое правоотношение как общественное отношение в сфере охраны природы, урегулированное нормами экологического права или сложившееся в результате действия этих норм.
§ 2. Объекты экологических правоотношений
Экологические правоотношения обладают специфическими признаками, и в первую очередь эту специфику на них накладывают объекты этих правоотношений.
Под объектами правоотношений в правовой литературе традиционно понимается то, что, по поводу чего складывается данное правоотношение. А поскольку правоотношения складываются либо по поводу каких-нибудь объектов материального мира, либо по поводу какого-то определенного порядка, то и в экологических правоотношениях объекты бывают двух основных видов:
а)	природные объекты в виде их элементов, целостных объектов, природных комплексов и окружающей природной среды в целом;
б)	порядок эксплуатации и охраны этих объектов.
Природные объекты как объекты экологических правоотношений характеризуются двумя основными свойствами, влияющими на содержание правоотношений:
а)	естественный характер происхождения природных объектов порождает возникновение незнакомых для правоотношений других отраслей права таких видов экологических правоотношений, как отношения по ведению природных кадастров, по ведению мониторинга и других;
б)	нахождение природных объектов в естественных экосвязях вызывает к жизни правоотношения, на которые накладывает отпечаток механизм действия объективных законов природы. Например, обязанность субъектов экологических правоотношений при осуществлении хозяйственной деятельности и размещении производственных объектов обеспечивать сохранность миграционных путей диких животных (ст. 22 Федерального закона «Об охране животного мира») отражает объективный закон природы, выражающийся в миграционных перемещениях дикой фауны по определенным местностям.
В качестве объектов экологических правоотношений природные объекты можно подразделить на три основных вида:
а)	основные виды природных объектов, характеризующиеся однородными свойствами: земли, воды, леса, недра, дикая фауна. В силу однородности этих объектов и однородности отношений, складывающихся по поводу этих объектов, экологические правоотношения можно подразделить на земельно-правовые, водно-правовые, лесо-правовые и т. д. Правовое регулирование их использования и охраны урегулировано системно, каждую из систем законодательства (земельного, водного, лесного и др.) венчает головной нормативно-правовой акт (Земельный, Водный, Лесной кодексы и т. д.);
б)	природные комплексы, состоящие из различных видов и элементов перечисленных природных объектов. В силу этого правоотношения, складывающиеся по поводу этих объектов, имеют определенную специфику. Например, правоотношения по использованию и охране особо охраняемых территорий (Закон РФ от 15 февраля 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях»); правоотношения, складывающиеся в лечебно-оздоровительных местностях (Федеральный закон РФ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебный ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»);
в)	природная окружающая среда в целом, которая выступает объектом экологических правоотношений при определенных видах антропогенного воздействия на нее. В частности, предусмотрены меры правового воздействия в случаях превышения предельно допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду, правовые требования обеспечения экологического благополучия в той или иной местности хозяйствования и т. п.
Объекты экологических правоотношений второго вида - порядок эксплуатации и охраны природных объектов - можно подразделить на следующие разновидности:
а)	порядок эксплуатации природных объектов, при котором устраняется возможность природоохранных нарушений. Например, лимитирование во-допотребления и водоотведения предотвращает истощение и загрязнение водоемов (ст. 90 ВК РФ);
б)	порядок охраны природных объектов, при котором достигается цель, продиктованная необходимостью охраны. Так, возможностью введения ограничений на использование отдельных природных объектов в целях охраны окружающей природной среды (ст. 89 ВК РФ) достигается та или иная цель, стоящая на данный момент и в данной конкретной местности.
Перечисленные объекты экологических правоотношений второго вида представляют собой по существу законность и правопорядок в экологических правоотношениях как главную цель эколого-правового режима. Их можно назвать юридическими, в то время как первый вид объектов можно назвать материальными.
Особенности объектов экологических правоотношений оказывают влияние на содержание данных правоотношений, основу которых составляют правомочия субъектов. Так, в зависимости от степени нарушения почвенного покрова земли, землепользователь обязан применять либо противоэро-
зионные мероприятия, если почва поражена эрозией, либо почвенно-восстановительные (рекультивационные) ~ если допущено механическое нарушение этого покрова, либо мелиоративные - если ухудшились природные свойства почв.
Наконец, особенности объектов экологических правоотношений служат главным критерием отграничения правоотношений данной природы от правоотношений, складывающихся в других отраслях правового регулирования. Например, правоотношения по обеспечению ветеринарного благополучия сельскохозяйственного скота не могут быть отнесены к числу экологических, поскольку объектом таковых является совокупность особей животного мира, во-первых, естественного происхождения в дикой свободе, а во-вторых, находящаяся в условиях этой дикой свободы. Соответственно, сельскохозяйственный скот не может являться объектом экологических правоотношений.
Особенности объектов экологических правоотношений могут быть типичными и индивидуальными. Например, земли могут быть типизированы на категории и земельные угодья; леса - на категории защитное™ и группы и т. д.
Типичные особенности, в отличие от индивидуальных, влияют на содержание правоотношений в значительно большей степени.
§ 3.	Субъекты экологических правоотношений
Как уже отмечалось, эколого-правовые нормы могут реализовываться субъектами права как через экологические правоотношения, так и вне их. В силу этого все субъекты, участвующие в реализации эколого-правовых норм, можно подразделить на субъекты экологического права и субъекты экологических правоотношений.
Субъектом экологического права может быть любое лицо, поскольку охрана природы в России является конституционной обязанностью каждого (ст. 58 Конституции РФ). В частности, любое физическое или юридическое лицо, обладая правом общего природопользования (проезд, проход, забор воды из водоема и др.), обязано соблюдать при этом требование не навредить природе, в результате чего эколого-правовые нормативы реализуются вне экологических правоотношений.
Субъектом же экологического правоотношения может быть не любое, а лишь то лицо, которому законом дан допуск к участию в тех или иных экологических правоотношениях. Например, субъектами правоотношений по приоритетному пользованию животным миром могут быть лишь граждане, принадлежащие к группам населения коренных малочисленных народов, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования животного мира (ст. 49 ФЗ о животном мире).
Субъекты экологического права - это лица, управомоченные законом на совершение определенного пбведения, носящего природоохранительный характер. Они могут реализовывать это поведение самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права. Например, свои обязанности не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира
(ст. 92 ВК РФ) водопользователи осуществляют и без каких-либо взаимоотношений с другими лицами, самостоятельно. Однако, если для реализации своих природоохранительных обязанностей, им приходится обращаться за оказанием услуг к другим лицам (например, к водохозяйственной организации для строительства берегоукрепительных сооружений), то из субъекта экологического права этот водопользователь превращается в субъект экологического правоотношения.
Субъекты экологических правоотношений можно подразделить на две основные группы: управомоченные и обязанные. Существование этих групп является обязательным признаком экологического правоотношения по неизбежной схеме - каждому управомоченному субъекту соответствует наличие обязанного субъекта.
Управомоченные субъекты экологических правоотношении выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов. Например, в ст. 62 ВК РФ прямо указывается, что водопользователи осуществляют принадлежащее им право пользования водным объектом по своему усмотрению. И если водный объект предоставлен им дня рыболовецких целей (ст. 140 ВК), то лов рыбы осуществляется водопользователями в периоды, определяемые по их усмотрению.
Обязанные су&ьекты экологических правоотношении являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих правоотношений. Например, в правоотношениях водных сервитутов (ст. 44 ВК РФ) управомоченные субъекты могут осуществлять водопой своего скота из водоема собственника, т.е. обязанного субъекта, а последний обязан предоставить собственнику скота как управомоченному субъекту возможность такого использования водного объекта в соответствии с пределами сервитута.
Управомоченные и обязанные субъекты экологических правоотношений не являются раз и навсегда данными, с изменением содержания правоотношений они меняются местами. Так, орган государственного контроля за использованием я охраной земель, испрашивая необходимую информацию о состояния земель у землепользователя, является управомоченным субъектом по отношению к землепользователю, являющемуся обязанным субъектом. Однако, если данный контролирующий орган вмешивается в деятельность землепользователи с превышением своих полномочий, то землепользователь через суд ставит этот орган в положение обязанного прекратить незаконные действия субъекта экологических правоотношений. При этом сам землепользователь становятся управомоченным по отношению к контролирующему государственному органу субъектом на период восстановления нарушенного законом положения.
Правомочия субъектов экологических правоотношений можно подразделить на общие и специальные. Если первые предусмотрены для всех видов субъектов и имеют силу универсальных правил, то вторые предусмотрены для определенного круга субъектов, имеющих специфику в правовом статусе. Например, право общего природопользования принадлежит в равной мере всем субъектам экологических правоотношений, а право специального
природопользования - тем субъектам, правовой статус которых уполномочивает на такой вид природопользования.
В некоторых видах экологических правоотношений законом детально классифицированы виды общих и специальных правомочий субъектов экологических правоотношений. Так, Водный кодекс РФ предусматривает, наряду с общими правомочиями водопользователей (ст. 92), специальные виды: питьевое водопользование (ст. 135), лечебное (ст. 136) и др.
§ 4.	Содержание экологических правоотношений
Как уже отмечалось, связующими элементами субъектов экологических правоотношений являются их управомоченность и обязанность друг перед другом, которая меняет субъекты местами в зависимости от характера правоотношений.
Эта управомоченность и обязанность выражается в правах и обязанностях субъектов экологических правоотношений, что и составляет содержание этих правоотношении.
Права субъектов экологических правоотношении представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:
а)	право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или бездействия. Например, лесопользователи могут при осуществлении ими лесопользования возводить пункты хранения древесины, а могут и не возводить (ст. 82 ЛК РФ), и никто не вправе обязать их делать или не делать этого, если законом не предусмотрено иное;
б)	право на притязание, выражающееся в правовой возможности требовать от определенных субъектов правоотношений:
-	определенного поведения. Например, право требования не находиться на определенном секторе земельного участка, леса, принадлежащих собственнику, и т. д.;
-	защиты от определенного поведения и его последствий. Например, право требования от органов местного самоуправления прекращения необоснованных ограничений в природопользовании; право судебного взыскания причиненных убытков; право на обращения за привлечением к административной или уголовной ответственности лиц, совершивших посягательства на права субъектов экологических правоотношений, и т. д.
Обязанности субъектов экологических правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения, которое также имеет две стороны:
а)	обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий. Например, обязанность юридических лиц и граждан принимать меры к предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и иных работ (ст. 28 ФЗ о животном мире);
б)	обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом. Так, запрещается выжигание растительности, хранение и при-
менение ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов (ст. 26 того же закона).
Обязанности субъектов экологических правоотношений, в отличие от их прав, характеризуются жесткой правовой регламентацией. Например, законом предусматриваются не только обязанности субъектов по охране природы, но и процедурные правила реализации этих обязанностей. Иначе говоря, урегулированы не только правила, но и процесс их применения.
Права и обязанности субъектов экологических правоотношений можно подразделить на следующие основные виды:
1)	права и обязанности по включению субъектов экологических правоотношений в эти правоотношения. Например, для получения права землепользования, субъект экологического права должен обладать определенными параметрами правоспособности и дееспособности;
2)	права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от особенностей объектов, по поводу которых складываются эти правоотношения. В связи с этим можно выделить земельные экологические правоотношения, водные экологические правоотношения, лесные экологические правоотношения и т. д.;
3)	права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от юридических фактов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются экологические правоотношения. Например, при деградации земель возникают у землепользователей права и обязанности по консервации деградированных земельных участков и проведении на них специальных восстановительных мероприятий;
4)	права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от обстановки на данной территории, имеющей юридическую значимость. Например, если в результате этого стихийного бедствия на территории введен особый правовой режим или в результате антропогенного загрязнения территории она определена зоной чрезвычайной экологической ситуации, то на права и обязанности субъектов экологических правоотношений накладывается определенный отпечаток в виде ограничений определенных видов природопользования.
Обстановка, имеющая эколого-правовую значимость для формирования экологических правоотношений, имеет две разновидности:
а)	обстановка, правовая характеристика которой устанавливается при определении той или иной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации, зоной экологического бедствия и т. д. (ст. 58, 59 Закона об охране окружающей природной среды). Параметры этой обстановки определяются соответствующими государственными органами, осуществляющими введение чрезвычайного положения на данной территории, т.е. конкретного состава параметров закон не предусматривает, уступая место административному усмотрению соответствующих государственных органов и должностных лиц;
б)	обстановка, правовая характеристика которой устанавливается законом. Например, система зон и их правового режима была установлена для местностей, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Соответствен-
но, правовой режим каждой из этих зон является составом юридических фактов, влияющих на содержание экологических правоотношений.
Специфика прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений выражается в том, что они всегда имеют природоохранительный характер, выражающийся в следующем:
а)	права и обязанности субъектов содержат в себе механизм предотвращения причинения вреда окружающей природной среде. Так, введением обязанности рационального использования земель законодатель обеспечил создание предпосылок сохранности и неухудшения их;
б)	права и обязанности данных субъектов содержат в себе механизм пресечения вреда окружающей природной среде уже в ходе реализации субъектами своих правомочий. Например, устраняются причины и условия возникновения пожара обязанностью граждан соблюдать правила противопожарной безопасности в лесах (ст. 86 ЛК РФ);
в)	права и обязанности субъектов экологических правоотношений содержат в себе правовой механизм восстановления и улучшения природных объектов, по поводу которых складываются эти правоотношения. Так, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, лесопользователи -осуществлять лесовосстановительные работы, пользователи объектов животного мира - сохранять и улучшать среду обитания объектов животного мира ит. д.
§ 5. Основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений
Для возникновения, изменения или прекращения экологических правоотношений недостаточно одних только эколого-правовых норм. Например, наличие права на земельный участок, приобретенный из земельного массива муниципальной собственности, возникает после отвода его в натуре, регистрации права собственности на этот участок, выдачи собственнику соответствующих документов и т. д.
Обстоятельства, имеющие юридическое значение, являются юридическими фактами и только при их наличии могут возникать, изменяться и прекращаться экологические правоотношения. Так, с получением земельного участка в собственность землепользователь становится субъектом правоотношений по охране почв этого участка от эрозии и других неблагоприятных последствий; с изменением состояния этого земельного участка могут возникнуть правоотношения по оказанию другими лицами услуг рекультивации или мелиорации этого участка; с восстановлением почвенного покрова эти правоотношения прекращаются.
Юридический факт является связующим звеном между правовой нормой и правоотношением и это звено выражается в форме либо человеческого поведения, либо события, которое нельзя отнести к человеческому поведению. Например, незаконная охота является основанием лишения нарушителя прав на охоту, т.е. поведением человека, породившим охранительное правоотношение по лишению его этих прав. Превышение же численности особей
животного мира является событием, порождающим правоотношения по регулированию этой численности.
Если поведение всегда является волевым актом людей, проходящим через определенную мотивацию, то событие объективно по своему происхождению, т.е. независимо от воли и сознания людей. Так, человека никто не может принудить к совершению незаконной охоты, он всегда в состоянии противостоять такому принуждению. Возрастание же численности дикой фауны зависит от природных факторов, а не от человека.
Несмотря на различный источник происхождения, поведение людей как волевые акты и события, как возникающие не по воле людей обстоятельства зачастую перекрещиваются между собой в причинно-следственных связях. Например, осуществление вторжения в природные процессы без учета будущих последствий влечет за собой глубокие негативные изменения в окружающей природной среде, т.е. события, на которые человек уже не в состоянии воздействовать. Иначе говоря, поведение порождает событие и управляемые обстоятельства превращаются в неуправляемые.
Поведение людей как юридический факт можно подразделять на два вида: действия и бездействие.
Действия людей как юридический факт подразделяются, в свою очередь, на правомерные и неправомерные. Так, правомерным является совершенное в установленном порядке лицензирование мелиоративной деятельности; неправомерным является осуществление этой подлицензионной мелиоративной деятельности с нарушением установленных правил. Первый юридический факт является основанием возникновения правоотношений по осуществлению мелиорации земель. Второй юридический факт ~ основанием для лишения лицензии и прекращения мелиоративной деятельности.
Действия людей могут осуществляться как со стороны людей, не облеченных никакой властью, так и со стороны лиц, обладающих определенными властными полномочиями. Например, покупка земельного участка с находящимися на нем природными объектами является действием человека, не облеченного властными правомочиями; регистрация же этой покупки и выдача лицензии на определенный вид природопользования является действием субъекта экологических правоотношений, наделенного властными правомочиями.
В силу этого результаты действий могут выражаться либо в виде определенных актов (сделки и др.), либо в виде определенных решений и распоряжений компетентных на то государственных органов и должностных лиц.
Бездействие людей как юридический факт также может быть правомерным или неправомерным. К числу правомерных бездействий можно отнести, например, консервацию деградированного земельного участка и оставление его без эксплуатации на восстановительный период. К числу неправомерных бездействий можно отнести оставление без использования земельного участка, который по своему целевому назначению и состоянию должен использоваться для сельскохозяйственных целей.
По своей роли в экологических правоотношениях юридические факты можно подразделить на три группы:
1)	правоустанавливающие факты, т.е. такое поведение людей или такие события, которые являются основанием возникновения прав и обязанностей субъектов правоотношения, а значит и возникновения экологических правоотношений. Например, подача гражданином в установленном порядке заявку на получение лицензии на водопользование (ст. 48 ВК РФ) является основанием возникновения правоотношений по выдаче этой лицензии, а в дальнейшем и по осуществлению подлицензионного водопользования;
2)	правоизменяющие факты, т.е. поведение людей или события, влекущие за собой изменение сложившихся правоотношений. Так, сдача собственником лесного объекта в аренду части его для рубки леса (ст. 34 ЛК РФ) влечет за собой изменение правоотношений между собственником арендуемого лесного участка и органами лесоохраны по вопросам отчетности, передачи информации и т. д.; возникновение объективной необходимости охраны того или иного объекта может явиться юридическим фактом, влекущим ограничение или приостановление прав пользования участками этого объекта (ст. 26 ЛК РФ);
3)	правопрекращающие факты, т.е. такое поведение людей и такие события, которые влекут за собой прекращение экологических правоотношений. Например, истечение установленного срока пользования животным миром и нарушения законодательства о порядке пользования объектами животного мира являются основанием прекращения правоотношений по использованию этих объектов (ст. 47 ФЗ о животном мире).
Контрольные вопросы:
1.	В чем заключаются особенности экологических правоотношений?
2.	Почему экологические правоотношения нельзя отождествлять с предметом экологического права?
3.	Что является главным аспектом, определяющим содержание экологических правоотношений?
4.	Как можно классифицировать экологические правоотношения?
5.	Какие виды объектов существуют в экологических правоотношениях?
6.	Как проявляется влияние объектов экологических провоотношений на содержание этих правоотношений?
7.	Как можно классифицировать субъектов экологических правоотношений?
8.	Классификация правомочий субъектов экологических правоотношений, составляющих содержание этих правоотношений.
9.	Основные признаки юридических фактов, являющихся основаниями возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений.
10.	Классификация юридических фактов, влияющих на экологические правоотношения.
Глава VT
ПРАВО ЧАСТНОЙ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЙ И ИНЫХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ
§ 1. Общие положения о собственности в России
Собственность ~ основа любого общественного строя и общества. Она возникла на заре развития человечества, выражаясь вначале в индивидуальном присвоении древними людьми своей добычи, а потом и в коллективном (коллективная охота племени на крупных животных, добыча которых была не под силу одному человеку).
Ни о каком обществе не может быть речи там* где не существует никакой формы собственности, поскольку всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в пределах определенной общественной формы и посредством нее.
Собственность - это отношения между людьми (группами людей) по поводу присвоения вещей, через эти вещи. Вещь может исчезнуть (быть украдена) , но собственность на нее остается, и собственник вправе обратиться за защитой нарушенных прав в соответствующие правоохранительные органы. И наоборот, вещь может быть в наличии, а собственность на нее исчезла. Например, если не выполняются обязательства по договору залога, то собственность передается другому лицу.
Главным элементом собственности является присвоенность объекта собственности (вещи, имущества и т. п.) конкретным лицом (лицами), и поэтому определяющим в собственности является субъект. По субъекту и подразделяются формы собственности: государственная, муниципальная, частная и иные (ст. 9 Конституции РФ).
В природе существует правило: чем более разнообразна природная система, тем она более устойчива. Например, естественное разнотравье лугов редко погибает от неблагоприятных климатических условий, в то время как сеяные травы с монокультурным составом систематически подвержены гибели. Аналогичное положение и в экономике: чем многообразнее состав форм собственности, тем устойчивее экономика страны. Вот почему разнообразие форм собственности провозглашается законодательством.
В соответствии со ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот до-
пускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, тем самым почти полностью воспроизводится норма п. 2 ст. 35 Конституции РФ, отсылающей к п. 3 и к федеральному закону, который определяет условия и порядок пользования землей.
В ст. 209 ГК РФ сказано об ограничении гражданских прав граждан. Представляется, что подобные ограничения установлены при использовании и охране природных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельности народов, что является частью основ конституционного строя (гл. 1 и ст. 9 Конституции РФ). Эти экологические ограничения содержания права собственности на природные ресурсы перенесены в ГК РФ из Конституции РФ. Проблемы собственности на природные ресурсы являются определяющими в формировании политики охраны окружающей среды.
Изучая вопрос о праве собственности на природные ресурсы, надо особо подчеркнуть соотношение конституционного и гражданско-правового понятий этого права.
Естественные и экономические свойства природных ресурсов определяют их роль и место в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на определенной территории.
Говоря о формах собственности на природные ресурсы, установленные ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, необходимо отметить, что право собственности на природные ресурсы в сравнении с другим имуществом имеет ряд особенностей и ограничений, о чем говорится в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. Сказанное в этой статье позволяет нам выявить параметры ограничения свободы осуществления правомочий собственника на природные ресурсы: во-первых, необходимость соблюдения экологических требований; во-вторых, необходимость защиты прав и законных интересов других лиц; в-треть-их, необходимость законодательного ограничения права собственности на природные ресурсы в социальных целях в силу того, что земля и иные природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Конституция предполагает возможность иметь указанные объекты в собственности государства, муниципальных образований, частных лиц, а также дает возможность перехода их от одних собственников к другим, таким образом осуществляется оборот земельных участков и участков недр. Этот оборот ограничен в общественных, публичных интересах, а также ограничено содержание прав всякого экологопользователя. Причины этого ограничения очевидны: количество и состав такого рода объектов ограничен и их использование поэтому всегда так или иначе затрагивает интересы общества в целом.
Вообще природоохранные требования и запреты, целевое использование данных объектов и т. д., по сути дела, не является ограничением права собственности, а устанавливает более точные границы содержания этого права, которое в любом случае не может быть беспредельным.
Статья 129 ГК РФ предусматривает, что любое ограничение оборотоспособности должно осуществляться в порядке, предусмотренном законом. Из всех объектов гражданских прав, которые могут быть ограничены в своей
оборотоспособности, ГК особо выделил землю и другие природные ресурсы: указанные объекты «могут отчуждаться или другим способом переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах» (ч. 3 ст. 129 ГК РФ).
В соответствии с указанными актами в РФ была введена новая система собственности, Так, если по прежнему законодательству единым и неделимым собственником земли, недр, лесов, вод и других природных объектов было государство в лице Союза ССР (даже союзные республики не были субъектами этого права), то по новому законодательству земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Новое земельное законодательство, в отличие от прежнего, распределило земельную собственность по государственным уровням* федеральная собственность, собственность других субъектов Федерации и муниципальная.
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах»1 сделана попытка в соответствии с действующим законодательством осуществить разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения, и собственность субъектов Федерации.
Установлено, что к федеральным природным ресурсам могут относиться: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеративных органов государственной власти;
земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
земельные участки, водные и другие природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;
виды растений и животных, занесенных в Красную книгу РФ;
виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
1 СА РФ 1993. № 51. Ст. 4932.
водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;
иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).
Право собственности на землю и другие природные объекты существенно отличается от права собственности на имущество и иные объекты неэкологического характера. Эти отличия можно объединить в две группы: 1) отличия по отношениям использования земли и других природных объектов как объекта собственности; 2) отличия, вытекающие из самого содержания права собственности на данные природные объекты.
Собственники земли на праве частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на другие природные ресурсы могли распоряжаться землей и другими природными ресурсами с большими ограничениями. Однако эти ограничения в последнее время были отменены. Так, в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» сказано, что граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями (ст. 2).
Граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную собственность или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных долей (паев).
§ 2. Понятие права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты
Под понятием права собственности на землю и другие природные объекты понимается, во-первых, совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений, которые закреплены в ст. 8,9, 35, 36, 72 Конституции РФ, в Гражданском кодексе РФ и других правовых актах (право собственности в объективном смысле); во-вторых, совокупность правомочий лица по владению^ пользованию и распоряжению объектом собственности в пределах, установленных законодательством (право собственности в субъективном смысле); в-третьих, правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами, как собственниками, так и не явля
юз
ющимися собственниками, а это значит, что право собственности имеет структуру, сходную со структурой любого правоотношения.
' Структура любого регулятивного правоотношения включает в себя три основных элемента: объект правоотношения, субъект правоотношения и содержание правоотношения. /
Материальный мирП9К$ужающая человека среда состоит из объектов природы, созданных самой природой и человеком. Правовую природу объектов экологических отношений определяет их экологическая природа, т. е. система экологических систем, представляющих собой единые, устойчивые, взаимосвязанные, саморазвивающиеся совокупности естественных компонентов природной среды, осуществляющие процессы обмена веществ и энергии. ,
I Однако ж этой системной целостности природных объектов объектом каждого конкретного экологического правоотношения является конкретная часть природной среды с ее экосвязями 1( например, земля с ее полезными свойствами, режимом почвенной влаги и степенью лесной защиты против эрозийных процессов, воды с их способностью к естественному очищению, воздействием на почвенные природные процессы, дикая фауна с ее плотностью в данной местности, миграционными путями животных и их полезными свойствами жизнедеятельности).
В правоотношениях обычно имеются два объекта. Применительно к экологическому правоотношению это**'природный объект (непосредственно объект правового регулирования) и второй объект, имеющий две стороны: 1) интерес экологопользователя в достижении своих целей; 2) общегосударственная цель в улучшении природных объектов и в недопустимости причинения им вреда.
Внутренним признаком природного объекта является совокупность его свойств, которую можно подразделить на три элемента:
1)	свойства природного объекта - типичные и устойчивые для данного типа объектов признаки. Например, всем землям присуще наличие почвенного плодородного слоя, некоторым природным объектам присуща особая научная ценность (земли заповедные, некоторые воды обладают лечебными свойствами и т. п.);
2)	состояние природных объектов - изменения, вызванные в них в результате природной и хозяйственной деятельности (засоренность сельскохозяйственных угодий камнями, санитарное состояние леса, засоренность водоемов затонувшей древесиной и т. п.);
3)	природные процессы, происходящие в природном объекте (например, ветровая и водная эрозия почв, засоление, заболачивание почв, процессы, протекающие в недрах, период сокодвижения в деревьях лесов и т. п).
Внешним признаком природного объекта является наличие его экосвязей с другими природными объектами и с экологической системой в целом.
Итак, объектами права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты являются:
1)	отдельные природные объекты (земля, недра, леса и т. п.);
2)	только те, которые предусмотрены в законе (не являются объектами экологические взаимосвязи, ветровая энергия, солнечная энергия);
3)	при условии, если они находятся в экологической связи с окружающей природной средой. Например, воду в водопроводе, древесину на предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т. п. нельзя считать находящимися в экологической взаимосвязи с природой. Они переходит в разряд имущества, становясь объектами гражданского права.
Определенную значимость для правового статуса природных объектов имеет характер их происхождения. В зависимости от степени объективной материализованности, а также значимости для общества природные объекты подразделяются на состоящие в государственной собственности и те, на которые государственная собственность не распространяется. Например, невозможно установить государственную собственность на атмосферный воздух. Он мигрирует (ветра, циклоны), он естественный компонент жизнедеятельности всех живых существ, и введение собственности на воздух означало бы посягательство на жизнедеятельность, а это абсурд.
При всей абсолютизации частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты - они не безграничны.
Фонды, в свою очередь, подразделяются на «подфонды». Так, земельный фонд делится по категориям земель, водный - по видам водных объектов, лесной - по видам и группам лесов и т. п. Каждый «подфонд» имеет свое целевое назначение, а значит - и правовой статус.
Государство должно использовать фонды не только в своих текущих ин-с тересах, но и с учетом будущих интересов, т. е. перспективно. Однако этот принцип, будучи закрепленным в законе, остается декларацией.
Немаловажное значение для характеристики природного объекта имеют его полезные для человеческого общества качества, т. е. когда они служат для выполнения жизнеобеспечивающих функций, определяющих социальноэкологическую ценность объектов природы.
Необходимо, чтобы природные объекты были возможными для эксплуатации человеком. Например, нельзя использовать оползни и обвалы в горах.
Природные объекты должны находиться в пределах государственных границ и континентального шельфа России1.
Природа - интегрированный и дифференцированный объект правовой охраны. Являясь системой экологических систем, земная природа внешними границами имеет атмосферу и околоземное пространство.
Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы являются народы России, проживающие на соответствующей территории, где земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности.
В Конституции РФ (ст. 9J земля и другие природные ресурсы объявлены основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Включение народов России в отношения собственности на природные объекты создало юридические предпосылки гармонизации интере-
1 См Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ» от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ
1995 №49. Ст 4694
сов народов страны: исключается возобладание интересов одного народа над интересами другого и над интересами народов России в целом.
Законодатель устанавливает следующие принципы использования при-; родных объектов:
*	1) с 1991 г. вводится полностью платное землепользование в форме зе-
мельного налога или арендной платы, дифференцированных в зависимости от качества и местоположения земельного участка, что явится существенным экономико-правовым рычагом для повышения эффективности землепользования. Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20) установлена платность использования всех природных ресурсов;
2)	использование земель, связанное с вторжением в экологические системы этого природного объекта (сельское и лесное хозяйство), осуществляется, как правило, через институт, являющийся правом самостоятельного хозяйствования на земле. Это право характеризуется наибольшей устойчивостью для ведения хозяйства;
3)	установление частной собственности на землю для граждан, введение в земельные отношения системы арендных отношений позволяют приблизить производителя сельскохозяйственной продукции к механизму отношений собственности;
4)	каждый гражданин России имеет право на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются законодательством, и отказ гражданам в предоставлении земли может быть обжалован в судебном порядке;
5)	каждый пользователь земли несет ответственность за результаты хозяйствования на предоставленном ему земельном участке и лишается своего титула права собственности, землепользования или аренды, если используемый им участок ухудшается;
6)	предусмотрен ряд мер по экономическому стимулированию рационального использования и охраны земель, освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, предоставление льготных кредитов и т. п.
Анализ российского земельного законодательства показывает, что в Российской Федерации введена множественность субъектов права государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.
§ 3. Содержание права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты
Содержание права государственной и иных форм собственности на землю и иные природные объекты выражается в трех правомочиях: праве владения, праве пользования и праве распоряжения.
Право владения природными объектами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними, удержание в обладании. Например, Российское государство обладает правом владения в экономической зоне, внешняя граница которой находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальное
море) Российской Федерации. В этой находящейся далеко за пределами государственных границ территории Россия вправе лишь осуществлять определенные виды экологопользования: использование дикой фауны и т. п.
Владея землей и другими природными объектами, государство вправе ограничить либо запретить доступ граждан или организаций на данный природный объект или определенные виды их хозяйственной деятельности. Например, для обеспечения режима заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников, памятников природы государство может учредить охранные зоны с запрещением на землях этих зон определенных видов деятельности. На территории государственных заповедников запрещаются все виды лесопользования, заготовки сена, лекарственных растений, цветов и т. п.
Право пользования землей и природными объектами составляет второе самостоятельное правомочие собственника данных объектов и выражается в хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества.
Право пользования землей и природными объектами осуществляется с соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых введена Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и которые конкретизируются в кодексах и в законах РФ об использовании и охране природных объектов, о животном мире, об охране атмосферного воздуха.
За соблюдением этих правил в Российской Федерации осуществляется специальный экологический контроль специально уполномоченными на то государственными органами и непрерывное наблюдение за результатами экологопользования в экосистеме страны (служба мониторинга).
Таким образом, право пользования землей и другими природными объектами имеет две основные стороны: установление для экологопользователей определенных правил эксплуатации природных объектов при непрерывном государственном контроле за их соблюдением и взимание доходов с экологопользователей, полученных в ходе использования природных объектов, через систему налоговых и рентных платежей.
Право распоряжения собственника землей и природными объектами составляет его третье самостоятельное правомочие. Если в цивилистическом понимании этот термин предполагает возможность определять юридическую судьбу имущества, то в отношении природных объектов больше подходит термин «определение юридического статуса природного объекта», поскольку судьбу природных объектов определяет состояние окружающей среды, состояние самого объекта, на которые человек не всегда может оказать решающее влияние.
Юридический статус объекта, назначаемый государством как собственником, имеет две стороны: категоризация объекта по основному целевому назначению и определение непосредственного целевого назначения природного объекта при передаче его в собственность, во владение, в пользование или аренду конкретному лицу (гражданину, организации). Категоризация природных объектов имеет место в отношении практически всех природных объектов: земли подразделены на семь категорий; полезные ископаемые -
на две категории (общераспространенные и не относящиеся к таковым); водные объекты категоризированы в зависимости от пригодности для питьевых и бытовых нужд населения, для лечебных, различных народнохозяйственных целей и т. п.
Категоризация природных объектов является первым этапом распоряжения природными объектами, и на этом этапе распорядительное действие собственника как бы ставит общегосударственный интерес над ведомственным.
Вторым этапом распоряжения природными объектами является распределение и перераспределение их между собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами. Он может иметь следующие разновидности:
а)	процесс предоставления природных объектов в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных законом процедур (предварительные изыскания, согласования, рассмотрение дел о предоставлении объекта и т. п.);
б)	процесс изъятия природных объектов, осуществляемый также с соблюдением определенных правил (установление факта, дающего право на изъятие природного объекта, оформление дела по изъятию, исполнение решений по изъятию природного объекта);
в)	процесс обмена природными объектами между собственниками, пользователями и арендаторами и возникающее в связи с этим переоформление титулов владения объектом, расчетов между субъектами права экологопользования и т. п. Последнее допустимо лишь при решении уполномоченных на то органов.
В новых условиях существования нескольких форм собственности на землю и другие природные объекты эти правомочия характеризуются определенными специфическими особенностями:
а)	правомочия должны осуществляться в соответствии с российским законодательством, республиканскими нормативными актами и другими правовыми актами других субъектов Федерации, которые не должны противоречить им;
б)	правомочия собственников природных ресурсов и других природных объектов могут осуществляться от имени собственников их региональными органами. Эти правомочия указанными органами осуществляются через соответствующие функции: распоряжение природными объектами в границах республик в составе РФ, других субъектов Федерации в интересах всех субъектов Федерации по согласованию с органами местного самоуправления, а также собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами; разработка и совершенствование экологического законодательства как республик и других субъектов Федерации, так и Российской Федерации; установление границ территорий с особым правовым режимом природных объектов в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; установление порядка и предельных размеров платы за землю и другие природные объекты, а также установление льгот по взиманию платежей; разработка и выполнение совместно с органа
ми местного самоуправления республиканских и других субъектов Федерации программ по рациональному использованию природных объектов; контроль за использованием и охраной природных объектов.
Владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом не только природных объектов, но и всей экологической системы, поскольку прямо или косвенно экосистема страны находится в сфере отношений государственной и иных форм собственности на природные объекты.
§ 4. Экологическая система как объект права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты
Система отношений государственной и иных форм собственности складывается под влиянием двух основных тенденций: интересов государства в максимальной эффективности производства и сохранности природных объектов и экосистемы страны в целом. Поэтому обязанности экологопользователей государство устанавливает с позиций эффективного использования природных объектов при охране и повышении их естественной продуктивности.
В связи с экологическим кризисом в стране было рекомендовано разработать новый вариант Государственной энергетической программы с учетом использования нетрадиционных, экологически безопасных источников энергии, т. е. направление распоряжения природными объектами из-за изменения обстановки в стране изменилось.
Экологическая система страны рассматривается законодательством с трех основных позиций: как целостный интегрированный объект, как определенные части этого целостного интегрированного объекта, обладающие определенной самостоятельностью, и как индивидуальные природные объекты, обладающие относительной самостоятельностью.
Экологическая система как целостный, интегрированный объект, представляющий собой систему экологических систем, в законе отражена неполно, преимущественно с позиций охраны окружающей среды.
Экологическая система страны представляет собой систему экологических систем, каждая из которых обладает своей неповторимой целостной обособленностью от других и неразрывной взаимосвязью с остальными. Несмотря на их индивидуальность, можно типизировать эти экосистемы, и поэтому в законодательстве предусмотрены такие объекты, как типичные ландшафты, курортные местности, заповедники, заказники, достопримечательные природные объекты и другие составные экологические системы.
Охраняемые законом обособленные части экосистемы страны составляют как бы второй уровень правового регулирования, который должен осуществляться не в ущерб первому. Так, если горные работы, допустимые к проведению в первой зоне курортов, наносят вред окружающей природной среде, то они должны быть прекращены.
Третьим уровнем правового регулирования являются природные объекты, обладающие индивидуальной самостоятельностью. Так, земля не может
быть сравнима с водами, атмосферный воздух - с лесами, недрами, животным миром и т. п. Данные природные объекты в законе фигурируют как объекты государственной собственности, по поводу регулирования каждого из них имеются нормативно-правовые акты.
Таким образом, правовое регулирование экосистемы страны идет по трем основным уровням, регулируя использование и охрану экосистемы страны в целом, отдельные экосистемы, входящие в экосистему страны, отдельные природные объекты (землю, недра, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, поверхностные, подземные воды, генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, природные ландшафты и др.) природные ресурсы континентального шельфа, которые являются первичными элементами экосистемы страны и составляющими ее экосистем.
Правовое регулирование осуществляется с позиций взаимосвязи природных объектов и их относительной самостоятельности, а поэтому относительно основных природных объектов экосистемы имеются головные нормативно-правовые акты, которые взаимосвязаны и при всей своей обособленности осуществляют в целом комплексное правовое регулирование экологопользования.
Вместе с тем в правовом регулировании преобладает природоресурсовый, а не экологический подход, выражающийся в том, что:
а)	в сферу правового регулирования и правовой защиты взяты лишь те природные объекты (компоненты природных объектов), которые полезны обществу преимущественно с экономических позиций. Так, собственники, землепользователи и арендаторы обязаны повышать плодородие почв, но не обязаны повышать уровень гумуса в почвенном слое, а снижение последнего в почве в конечном итоге отрицательно сказывается на плодородии почв, т. е. пренебрежение отдельными элементами экосистемы приводит к неудаче в работе со всей экосистемой;
б)	законодательством установлен ряд правовых мер и стимулов, которые направлены на уничтожение той части экосистемы, которая экономически вредна обществу. Например, законом установлены меры борьбы с сорняками, поскольку из-за них теряется до трети урожая сельскохозяйственных культур на полях.
Вместе с тем пресекательные меры, если они проводятся без должного научного обоснования, могут отрицательно сказаться на состоянии экосистем. Так, введение стимулов по истреблению волков наносит определенный вред экосистеме, поскольку нарушается равновесие в животном мире из-за уменьшения естественных его санитаров.
Природные объекты при таком подходе обретают статус природных ресурсов, которые можно подразделить на:
а)	возобновимые природные ресурсы имеют относительно упрощенный порядок разрешения их использования. Так, для лесорубочных работ достаточно лесорубочного билета (ордера); для рыбной ловли - соблюдения предельных норм вылова рыбы; для охоты - общего права на охоту и т. п.;
б)	невозобновимые природные ресурсы характеризуются более жестким порядком предоставления в собственность, владение, пользование или арен-
ду. Так, для получения права добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, необходимо получить горный отвод, а если они добываются открытым способом - и земельный отвод и акт на землепользование;
в)	относительно возобновимые природные ресурсы создаются только естественным путем, но за довольно длительный промежуток времени. Так, для воссоздания почвенного покрова толщиной до 25 см требуется до 10 тыс. лет, почти аналогичный промежуток времени необходим и для воссоздания общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина и др.).
Таким образом, экосистема страны находится в сфере правоотношений собственности и влияет на механизм действия этих отношений: на способ включения людей в этот механизм, на способ реализации правомочий собственника и т. п. Объектами же собственности могут быть только земля, недра, воды, леса, животный мир, которые являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Единого подхода в решении проблемы собственности на природные ресурсы нет.
В законодательстве и литературе подчеркивается необходимость: 1) признать деление всех природных ресурсов по двум уровням ~ федеральному и субъектов РФ; 2) отказаться от такого деления и признать все природные ресурсы единой, общей, совместной государственной собственностью. Путаницу в решение этого вопроса внес Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», в котором не был закреплен механизм реализации деления природных ресурсов по двум уровням. Некоторые федеральные законы «О животном мире» и «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрели подобное деление указанной собственности. В то же время другие законы («О недрах», Лесной кодекс РФ) такого деления не предусматривают.
Такие субъекты Федерации, как Бурятия, Башкортостан, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), в своих нормативно-правовых актах относят леса и другие природные ресурсы к исключительной собственности этих республик.
Наиболее правильной из двух указанных выше точек зрения является вторая, для успешного решения которой необходимо отработать механизм совместного ведения между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 11 и п. «г» ст. 72 Конституции РФ.
Разработчики Лесного кодекса РФ уже встали на путь правильного решения этой проблемы. В Кодексе сказано, что лесной фонд находится в федеральной собственности (ст. 19 ЛК).
Необходимо и все остальное законодательство привести в соответствие с Конституцией РФ.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие и общая характеристика права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты.
2.	Экологическая система как объект права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности.
3.	Природные объекты, составляющие национальную экологическую систему.
4.	Государственные фонды природных объектов и их эколого-правовой режим.
5.	Субъекты права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты.
6.	Содержание права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты.
7.	Правовое обеспечение стимулирования организаций, должностных лиц и граждан в наиболее эффективной организации и реализации права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты.
Глава VII ПРАВО ЭКОЛОГОПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1. Понятие права экологопользования
Экологопользование существует со времени появления человечества на Земле.
Экологопользование отличается от природопользования прежде всего тем, что если в природопользовании господствует преимущественно экономический, хозяйственный интерес, то в экологопользовании - преимущественно интерес максимальной сохранности окружающей среды, сохранения экологических связей в экосистеме и обеспечения ее целостности.
* В экологопользовании преследуются не менее значимые, чем в природопользовании, экономические и хозяйственные цели, но в первом виде взаимосвязей человеческого общества и природной среды производственные отношения строятся в полной гармонии с объективными экологическими законами, в то время как во втором виде отношений эти объективные законы зачастую игнорируются.
В силу своей специфичности понятие «право экологопользования» отличается от понятия «право природопользования».
Если право природопользования определено как установленный законом порядок использования природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей народного хозяйства и граждан, то право экологопользования следует определить как институт экологического права, регулирующий правомочия экологопользователей через правоотношения собственности в зависимости от видов и состояния природных объектов с учетом их экологических взаимосвязей, с экологической системой России, планетарной экологической системой и взаимодействия субъектов экологических правоотношений.
Термин «право экологопользования» является многозначным и для объективного исследования необходимо рассмотреть его составные элементы.
1.	Право экологопользования как институт экологического права представляет собой совокупность норм, закрепленных в нормативно-правовых актах различного уровня: в Конституции РФ; законах бывшего Союза ССР (Основы законодательства о земле, о недрах, водного и лесного законода
тельства); законах независимых государств (кодексы: земельный, водный, лесной, о недрах); постановлениях правительства (например, Положения о государственном контроле земель, вод, лесов и т. п.); решениях органов местного самоуправления (например, решение этих органов о признании того или иного объекта памятником природы, о запрете производить хозяйственную деятельность в определенных местностях и т. п.).
Данное понятие иначе называется «право экологопользования в объективном смысле», потому что экологические нормы, будучи порожденными государственной волей, обязательны и для государства как автора этих норм, и для экологопользователей до тех пор, пока не будут изменены или отменены в установленном порядке.
2.	Право экологопользования в субъективном смысле - совокупность прав и обязанностей экологопользователей, исполнение которых зависит от последних. Так, пользователи земли имеют право использовать полезные свойства земельных участков, которые предоставлены им на определенном правовом статусе в пользование, но не обязаны это делать.
Итак, если право экологопользования в объективном смысле представляет собой форму выражения совокупности права и обязанностей экологопользователей, то право экологопользования в субъективном смысле - содержание данных обязанностей и прав. Форма правового регулирования не всегда совпадает с его содержанием. Например, содержание того или иного правила может выражаться и молчанием закона, и если в законе не перечислены какие-либо случаи, то молчанием закон определил, что эти случаи правовыми не являются и право на них не распространяется.
3.	Право экологопользования как правоотношение представляет собой механизм реализации субъективных правомочий экологопользователей, закрепленных в объективном праве экологопользования, процесс их применения в практике.
Значение права экологопользования для реализации экономических и экологических задач общества состоит в следующем:
а)	через право экологопользования реализуются правомочия государства и иных собственников природных объектов. По справедливому мнению Н.И. Краснова, право государственной собственности на землю и другие природные объекты безжизненно, если оно не реализуется через право пользования ими. Предоставляя некоторые природные объекты в собственность или в пользование, государство тем самым реализует задачи по подъему эффективности общественного производства, повышению материального и духовного благополучия людей при обеспечении задач охраны природы и воспроизводства природных богатств;
б)	через право экологопользования достигаются задачи правильной хозяйственной эксплуатации природных богатств. Законодательно закреплено, что предприятие - экологопользователь обязано в интересах настоящего и будущего поколений людей обеспечивать эффективное использование и воспроизводство природных ресурсов, бережно пользоваться ими в соответствии с целями, для которых они ему предоставлены, охранять окружающую среду от загрязнений и других вредных воздействий и т. п.
Получив природный объект в пользование, предприятие, кооператив, гражданин и другой экологопользователь одновременно становятся обязанными и заинтересованными в обеспечении его благополучного экологического состояния;
в)	через право экологопользования реализуются правомочия всех субъектов экологических правоотношений по отношению к другим субъектам.
Так, основные права экологопользователей выражаются в праве на собственные действия, в праве на требование определенного поведения от иных лиц и в праве на защиту. Обретя полномочия экологопользователя, гражданин или организация вправе ограничить доступ к природному объекту третьих лиц, вправе оформлять дела о выявленных нарушениях их экологических прав, принимать меры к защите путем обращения в соответствующие правоохранительные органы.
В результате возникновения права экологопользователя возникает правовая форма общественных отношений, благодаря которой обеспечивается надлежащий режим использования природных объектов и взаимоотношений субъектов правовых отношений.
Статьей 24 Закона об охране окружающей природной среды предусмотрено экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды. Так, в Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды путем:
установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранительным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект;
освобождения от налогообложения экологических фондов;
передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов;
применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;
введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;
применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций, независимо от фор$ собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
Виды права экологопользования можно подразделить на три основные группы:
а)	в зависимости от объекта права экологопользования экологопользова-ние может быть общим или специальным, т. е. осуществляемым без ка
ких-либо разрешений либо по специальному разрешению. Например, различается общее водопользование, осуществляемое без применения сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод, и специальное водопользование, осуществляемое с применением таких устройств или сооружений либо без применения сооружений или технических устройств, но оказывающее влияние на состояние вод.
Применение видов экологопользования (общего или специального) зависит от вида природного объекта и сложившейся экологической ситуации. Так, сбор дикорастущих ягод гражданами в лесах является общим эколого-пользованием, а охота на диких зверей — специальным, поскольку данные объекты представляют различную значимость для общества;
б)	в зависимости от субъектов экологопользования право экологопользования можно подразделить на право экологопользования организаций и право экологопользования граждан. Такое подразделение юридически обусловлено тем, что если граждане имеют общую экологическую правоспособность, то организации - специальную. Например, если граждане вправе вести любую форму крестьянского или личного подсобного хозяйства на своем участке, то организации - только ту, которая предусмотрена их уставом.
Состояние природного объекта, обусловливающее содержание права экологопользования, зависит от свойств не только данного объекта, но и природных объектов, расположенных по соседству, поскольку экологополь-зователь вынужден приспосабливаться к условиям экосистемы, порожденной этим соседством.
В законодательстве определены нормативы использования (изъятия) природных ресурсов и природных объектов, которые устанавливаются в виде: суммарных объемов возможного использования природных ресурсов и природных объектов всеми экологопользователями, осуществляющими свою хозяйственную и иную деятельность в пределах административно-территориальной единицы (территориальные нормативы);
объемов предельного использования природных ресурсов, определяемых для каждого хозяйствующего субъекта-экологопользователя (производственные нормативы).
Территориальные нормативы использования природных ресурсов и природных объектов разрабатываются на основе данных комплексных территориальных кадастров природных ресурсов, государственного учета отдельных видов природных ресурсов и экологического мониторинга и утверждаются Госкомитетом РФ по охране окружающей среды по согласованию со специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов.
Производственные нормативы использования природных ресурсов разрабатываются на основе территориальных нормативов их использования, исходя из экологических и социально-экономических условий развития территории, производственных мощностей предприятий, и утверждаются специально уполномоченными государственными органами РФ по согласованию с Госкомитетом РФ по охране окружающей среды.
Территориальные нормативы использования природных ресурсов и природных объектов устанавливаются для водных ресурсов (лимиты водозабора), ресурсов лесного фонда (объемы вырубки, заготовок и сбора растительных ресурсов), ресурсов животного мира (объемы добычи охотничьих животных, квоты вылова рыб, объемы изъятия других видов животных), природных объектов рекреационного назначения (предельные величины рекреационной нагрузки).
Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции по согласованию с территориальными органами Госкомитета РФ по охране окружающей среды устанавливают территориальные нормативы использования других видов природных ресурсов и природных объектов, использование которых не регистрируется специально уполномоченными государственными органами РФ.
Установление (наличие) производственных нормативов использования природных ресурсов и природных объектов является обязательным при выдаче заказчику хозяйственной или иной деятельности лицензии на комплексное экологопользование.
Порядок разработки, утверждения, введения в действие и изменения территориальных и производственных нормативов использования как природных ресурсов, так и природных объектов определяется Правительством РФ.
Лимиты на экологопользование представляют собой систему временных ограничений на использование отдельных видов природных ресурсов и воздействие на окружающую среду в процессе хозяйственной и иной деятельности в пределах административно-территориальной единицы с целью обеспечения административных и экономических мер принуждения поэтапного достижения экологопользователями нормативов использования отдельных видов природных ресурсов и нормативов воздействия на окружающую среду. Лимиты на экологопользование устанавливаются экологопользователям Госкомитетом РФ по охране окружающей среды и его территориальными органами и специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов на определенный срок в виде объемов предельного использования отдельных видов природных ресурсов; величин выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения в ней отходов производства и потребления; величин иных вредных воздействий.
§ 2.	Содержание права экологопользования
Для раскрытия содержания права экологопользования необходимо исследовать все его элементы.
Объектом права экологопользования является прежде всего материализованная субстанция, которо^-возможно обладать как реальной вещью. Не может быть объектом права экологопользования атмосферный воздух, ибо он не материализован и им невозможно обладать как вещью.
Однако пользование любым из материализованных объектов природы неизбежно влечет за собой пользование и всеми его экосвязями в природной среде.
Поэтому следовало бы законодательно закрепить по каждому виду природопользования и т. п. в соответствующих природоресурсовых нормативноправовых актах формулы типа «экологопользователь на праве собственности, на праве землепользования, на праве аренды земли», «экологопользователь на праве лесопользования» и т. п. Такая формулировка соответствует действительному положению вещей в экологопользовании, когда юридический статус установлен относительно пользования основным «материализованным» природным объектом, а в отношении экосвязей этого объекта эксплуатация последних предполагается неизбежно и неизбежно осуществляется.
Природный объект может быть объектом права экологопользования лишь в том случае, если он имеет естественное происхождение. Так, нельзя считать объектом права экологопользования искусственные теплицы, представляющие собой искусственно созданные сооружения, в которых произрастают сельскохозяйственные культуры на искусственно воссоздаваемых почвосмесях. Поэтому отношения по поводу хозяйственной эксплуатации теплиц являются имущественными.
Однако не всякий объект естественного происхождения может быть объектом экологопользования. Суть экологопользования в том и заключается, что оно распространяется на объекты, находящиеся в экосвязях с окружающей природной средой. Так, не регулируются Федеральным законом о животном мире отношения в области использования диких животных, содержащихся в неволе - в зоопарках, научно-исследовательских лабораториях и т. п. (ст. 44 Федерального закона о животном мире), т. е. природный объект естественного происхождения с выбытием из экологических связей перестает быть объектом экологических отношений.
Вместе с тем не всякий объект естественного происхождения, находящийся в природных экосвязях, может быть объектом права экологопользования. Им может быть лишь тот, который предусмотрен в законе в качестве такового. Например, в законе не оговорено, а значит, и недопустим такой вид экологопользования, как пользование ландшафтом.
Субъектами права экологопользования могут быть граждане РФ, а также иностранцы и организации, учреждения и предприятия, включая иностранные юридические лица. В ЛК РФ говорится, что лесопользователями в РФ могут быть юридические лица, в том числе иностранные, и физические лица, обладающие правом на осуществление пользования лесным фондом в соответствии с законодательством РФ. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Что же касается аренды земли, то субъектами ее могут быть не только иностранные организации, но и иностранные государства, международные организации, международные объединения и т. п.
Для обретения статуса субъекта права экологопользования необходимо два юридических аспекта:
а)	наличие экологической правоспособности субъектов, определенной в законе в специальных нормативно-правовых актах. Так, для российских opus —
ганизаций определена полная экологическая дееспособность, а для иностранных организаций - частичная. Для того чтобы стать землепользователем на территории Российской Федерации, иностранная организация должна создать совместное с российской организацией предприятие;
б)	реализованность данной экологической правоспособности в установленном порядке. Так, для получения земельного участка в пользование граждане и организации, обладающие экологической правоспособностью, должны пройти определенную процедуру: обратиться в установленном порядке к государственному органу, уполномоченному предоставлять земельные участки в пользование или собственность, где должно быть оформлено дело об отводе земли заявителю; получить разрешение на этот отвод; специализированные землеустроительные органы должны оформить данный отвод и т. п.
В случае нарушения любого из указанных аспектов гражданин или организация не могут стать субъектом права экологопользования.
Статус экологопользователя, как уже отмечено, возникает после решения компетентного органа об отводе природного объекта в пользование и реализации этого решения в натуре. Только после этих юридических действий можно приступать к пользованию природными объектами, а не наоборот. Так, даже в случае перехода права собственности или пользования земельным участком по наследству пользование им допускается только после оформления наследственного дела в установленном законом порядке.
§ 3.	Возникновение, изменение и прекращение права экологопользования
Право экологопользования, в отличие от права частной, государственной муниципальной и иных форм собственности на природные объекты не является постоянным и может возникать, изменяться или прекращаться в установленном законом порядке. Возникновение права экологопользования имеет различные основания:
а)	предоставление природного объекта, находящегося в собственности государства или других лиц, в собственность, пользование или аренду.
В соответствии с действующим земельным законодательством граждане РФ могут получить земельные участки в индивидуальную или коллективную собственность (общую совместную и долевую собственность), пользование или аренду. Пользование землей может быть бессрочным (постоянным) или временным, а право предоставлять гражданам земельные участки имеют только органы местной администрации;
б)	заключение договора аренды природного объекта. Договор о временном пользовании природным объектом может изменяться по соглашению сторон, а в связи с этим могут измениться и условия права экологопользования.
Статья 18 Закона «Об охране окружающей природной среды» предусматривает заключение договоров и выдачу лицензий на комплексное природопользование.
Договор на комплексное экологопользование заключается между приро-допользователем и органом исполнительной власти края, области, автоном-
ной области, автономного округа, района, города на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное экологопользование. Этот договор предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности экологопользователя, размеры платежей за пользование, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разрешения споров.
Лицензия (разрешение) на комплексное экологопользование выдается экологопользователю специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с указанием:
видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов;
экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований;
в)	включение земли как недвижимости в гражданский оборот, что влечет за собой участие ее в сделках купли-продажи, аренды, мены, ипотеки, залога и т. п.;
г)	переход титула права собственности на недвижимость, какой является строение или сооружение. Вместе с этими объектами переходят и права на земельный участок, если иное не предусмотрено законодательством.
Право экологопользования изменяется в следующих случаях:
а)	вследствие замены одного природного объекта другим при изъятии первоначально предоставленного для государственных или общественных нужд;
б)	вследствие изменения правового статуса используемого объекта. Например, с признанием данного земельного участка землей историко-культурного назначения на нем запрещается любая деятельность, противоречащая целевому назначению этой земли;
в)	вследствие изменения экологического состояния используемого природного объекта: появление эрозионных процессов, заболачивание, засоление и другие неблагоприятные почвенные процессы, в результате чего изменяется режим экологопользования;
г)	вследствие ограничений, вводимых законодательством, или возникновения потребности в этих ограничениях из-за соседних природных объектов и экологических систем.
Обязанность носителя любой формы эксплуатации земли - не нарушать права других землепользователей, в том числе арендаторов. Закон устанавливает право ограничивать собственников и землепользователей.
Основаниями прекращения права экологопользования являются:
а)	добровольный отказ экологопользователя от пользования данным природным объектом или его частью;
б)	прекращение экологопользования в случае прекращения деятельности организации, а также крестьянского хозяйства;
в)	прекращение оснований права экологопользования: при прекращении договора арендных или трудовых отношений;
г)	нарушение правил экологопользования.
В законодательстве предусмотрены и другие основания прекращения права собственности, землепользования и аренды: нецелевое использование земли, использование земли способами, приводящими к снижению плодородия почв, урожайности земли сельскохозяйственного назначения ниже нормативного по кадастровой оценке, а также систематическая неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующего одного года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды; неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, за исключением случаев стихийных бедствий, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного производства на всех землях; выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства гражданами, выходящими из состава этих предприятий; переход права собственности на строение, сооружение, изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд, а также с целью их предоставления гражданам; смерть пользователей земли.
§	4. Особый вид экологопользования
Кроме особо охраняемых территорий и природных объектов, имеются территории с особым режимом экологопользования1. В ст. 58 и 59 Закона об охране окружающей природной среды предусмотрены зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, которые объявляются таковыми либо решениями Федерального Собрания РФ либо Указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов.
Зонами чрезвычайной экологической ситуации либо зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения или уже произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, угрожающие здоровью населения или повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
После объявления территорий указанными зонами в них прекращается или существенно ограничивается подобная деятельность. Финансирование всех указанных мероприятий осуществляется за счет непосредственных виновников ухудшения экологического состояния на данной территории или за счет средств федерального, республиканского бюджета и бюджетов соответствующих субъектов РФ.
Данные в Законе определения зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации на практике неразличимы. В проек-
1 См : Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Российская газета 1996. 24 ноября.
те Федерального закона употребляется единый термин - зона чрезвычайной экологической ситуации.
Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территорий РФ в пределах административного деления и установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, где в результате текущего экологопользования происходят устойчивые отрицательные изменения окружающей среды, предотвращение и приостановка которых невозможны только за счет организационно-управленческого потенциала и материально-финансо-вых ресурсов данного региона.
Инициаторами объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации являются органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления этих территорий.
Зона чрезвычайной экологической ситуации объявляется Указом Президента РФ или постановлением Федерального Собрания РФ по представлению Минприроды РФ на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Порядок определения статуса зон чрезвычайной экологической ситуации утверждает Правительство РФ.
Организация экологопользования в зоне чрезвычайной экологической ситуации состоит в комплексе мероприятий по оздоровлению экологической обстановки, включая реабилитацию нарушенных природных комплексов, снижение уровня воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Она оформляется в виде проекта Федеральной целевой программы неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения.
По истечении срока выполнения этой Программы администрация территории подготавливает материалы о состоянии окружающей среды и реализации мероприятий Программы и представляет их на государственную экологическую экспертизу.
Решение о снятии статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации принимается Президентом РФ по представлению Госкомитета РФ по охране окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие права экологопользования и его отличие от права природопользования.
2.	Виды права экологопользования и их отличительные черты.
3.	Объекты права экологопользования и их отграничение в натуре.
4.	Субъекты права экологопользования, их эколого-правовая правоспособность и дееспособность.
5.	Содержание права экологопользования: право собственности, право владения, пользования и внутрихозяйственного управления природными объектами.
6.	Принципы права экологопользования: общие для всех видов экологопользования и специальные, обусловленные спецификой объектов права экологопользования.
7.	Правовые формы защиты права экологопользования: наказание виновных лиц и создание им неблагоприятных последствий за совершенные правонарушения.
8.	Особенности экологопользования в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.
Глава VIII ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
§ 1. Понятие и принципы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды
Государственное централизованное управление экологопользованием и охраной окружающей среды было характерно для тоталитарного государства с его командно-административной системой.
Волевое управление экологопользованием вопреки действиям объективных законов природы и общества не только не дало нужных результатов, а наоборот - имело совершенно противоположные последствия.
С развитием рыночных отношений в России государству необходимо экономически стимулировать более эффективное экологопользование путем установления научно обоснованной цены на природные ресурсы и платы за экологопользование, которые бы способствовали наиболее рациональному их использованию, путем внедрения более эффективного налогообложения за использование природных объектов и установления соответствующих льгот, которые бы стимулировали такое их использование, и т. п.
Регулирование - это функция организованных систем, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.
Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды осуществляется через регулирование экономической и экологической систем РФ.
Для постоянного развития экологической системы России нужно строго соблюдать «справедливое отношение между поколениями», а для этого необходимо, чтобы решения нынешнего поколения о защите окружающей среды принимались с учетом воздействия их на поколения будущие.
Если регулирование экономической системы страны выражается в управленческих воздействиях государства преимущественно на воспроизводство новых систем экономических отношений, то регулирование экологической системы представляет собой совокупность необходимых мер для поддержа-
ния экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования.
Регулирование экологической системы государством должно осуществляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических законов, поскольку нарушение механизма их действия повлечет за собой нарушение и экологического баланса, а нарушенный, даже на 10%, экологический баланс может поставить экосистемы в опасное положение, хотя они и остаются целостными, но в любой момент могут необратимо разрушиться. Такое нарушение наблюдается уже во многих экосистемах.
Регулирование экологической системы происходит через управление экологопользованием, которое теснейшим образом связано с охраной окружающей среды.
Этому виду регулирования свойственны как общие черты управленческой деятельности государства делами общества, так и специфические, обусловленные регулируемым объектом - экологической системой страны. Понятие государственного регулирования экологопользования целесообразно рассматривать в единой системе.
Содержание института регулирования экологопользования характеризуют принципы:
1. Принцип законности в государственном регулировании экологопользования и охраны окружающей среды. Государственные и общественные организации, должностные лица, государство и его органы действуют на основе законности. Это требование касается и всех граждан.
Законность в регулировании экологопользования имеет две основные стороны:
а)	точное и неуклонное соблюдение в деятельности по регулированию всех нормативно-правовых актов;
б)	принятие правильного решения в случае коллизии применяемого законодательства.
2.	Принцип приоритета охраны окружающей природной среды предполагает также наличие двух основных сторон:
а)	в случае коллизии интересов хозяйственной целесообразности и требований охраны экологических систем решение должно приниматься исходя из интересов сохранности экологических систем;
б)	использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом.
3.	Принцип плановости государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды заключается в следующем:
а)	важнейшие мероприятия по регулированию экологопользования закрепляются в планах, которые после их утверждения обретают обязательную силу;	*
б)	за результатами реализации в жизнь разработанных планов и программ должен осуществляться постоянный контроль.
4.	Принцип сочетания государственного регулирования с местным самоуправлением выражается в следующем:
а)	максимальное вовлечение граждан в дело регулирования экологопользования. Законодательством предусмотрены три основные формы:
непосредственная демократия - когда люди сами принимают соответствующие решения в области экологопользования (например, сход граждан того или иного района вправе принять решение об ограничении тех или иных видов местного производства, нарушающих местные экологические системы);
представительная демократия - когда граждане избирают своих народных депутатов, а те реализуют властные полномочия (например, принимают природоохранительные законы от имени своих избирателей);
договорная демократия - когда граждане заключают определенные договорные обязательства по совершенствованию экологопользования в данной местности (например, трудовым законодательством предусмотрен институт коллективного договора, посредством которого работники данного конкретного предприятия вправе ежегодно предусматривать в нем положения об охране окружающей среды в действующем предприятии и совершенствовании вопросов экологопользования в ходе производственной деятельности);
б)	расширение демократических начал в регулировании экологопользования должно сопровождаться установлением точно определенной индивидуальной ответственности каждого за вверенный участок работы. Поэтому в стране на всех уровнях осуществляется реализация принципа сочетания коллегиальности с единоначалием. Так, наряду с Федеральным Собранием России существует пост Президента РФ; решения Правительства России, республик в составе РФ принимаются коллегиально; в случае разногласий между министром и коллегией министерства по принятию природоохранного решения министр проводит в жизнь свое решение, но о возникшем разногласии обязан сообщить Правительству РФ, куда имеют право обратиться и члены коллегии, и т. п.
§ 2. Система и компетенция государственных органов регулирования экологопользования
и охраны окружающей среды
Органы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на органы общей межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ведомственной) компетенции.
Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов экологопользования и охраны окружающей среды, во-первых, не является специальной функцией этих органов, а во-вторых, решения данных органов имеют определенные территориальные пределы действия и распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции. Например, Правительство РФ принимает постановления по всем отраслям народного хозяйства. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды занимается лишь вопросами охраны окружающей среды. Если постановление Правительства РФ действует на всей территории
Российской Федерации, то приказ председателя Комитета по охране окружающей среды - только на тех ее участках, где сложилось неблагоприятное экологическое положение, на ликвидацию которого и направлен данный приказ.
Как федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, так и органы местного самоуправления общей компетенции, в отличие от остальных органов, осуществляют комплексное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды на своей территории.
Органы регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции ~ Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Министерство здравоохранения РФ, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации РФ (Госстандарт России), Министерство внутренних дел РФ (в первую очередь ~ ГИБДД МВД РФ) и другие - классифицированы в самостоятельную группу в силу того, что акты, принимаемые этими министерствами и ведомствами, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. Так, стандарты, принятые Госстандартом России относительно предельно допустимых вредных выбросов автомобилей, обязательны для всех машин любого класса, в том числе и для ГИБДД МВД РФ, осуществляющей контроль за соблюдением этого стандарта автомобилями всех ведомств.
Органы управления отраслевой компетенции классифицированы по тому признаку, что, в отличие от межотраслевых органов, они осуществляют надведомственное регулирование по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к использованию акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта.
Функции государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды выполняют Госкомитет РФ по охране окружающей среды1 и его территориальные органы и специально уполномоченные государственные органы РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, Министерство природных ресурсов РФ1 2 и его территориальные органы в пределах своей компетенции.
Функции государственного регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов осуществляют специально уполномоченные государственные органы РФ в области регулирования использования и охраны регулирования использования и охраны окружающей среды. К ним относятся: Государственный земельный комитет, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба геодезии и картографии России, Комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба лес-
1 См: Положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605.
2
См.: Положение о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ 17 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.
ного хозяйства России, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ и др.
Министерства и ведомства осуществляют государственное управление развитием хозяйственной и иной деятельности, обязаны вносить изменения и дополнения в отраслевое законодательство РФ в соответствии с федеральным экологическим законодательством.
Госкомитет РФ по охране окружающей среды и его территориальные органы, специально уполномоченные государственные органы РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов наряду с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления несут ответственность за благоприятное качество окружающей среды на территории РФ.
Госкомитет РФ по охране окружающей среды и его территориальные органы в субъектах РФ осуществляют во взаимодействии со специально уполномоченными органами РФ регулирование экологопользования и охраны окружающей среды; координирует деятельность специально уполномоченных органов РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, а также других министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций в области охраны окружающей среды; осуществляют государственный экологический контроль.
В ведении специально уполномоченных государственных органов РФ находится регулирование использования отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, а также государственный контроль за использованием и охраной указанных объектов1.
К ведению органов местного самоуправления в сфере экологопользования и охраны окружающей среды относятся владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и природными объектами, находящимися в муниципальной собственности; выдача разрешений экологопользователям на ведение хозяйственной и иной деятельности в соответствии с порядком, установленным законодательством; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований.
Экологическим законодательством определены объекты охраны окружающей среды в целом, как это предусмотрено новой Конституцией РФ, а не только природной среды, являющейся объектом охраны по Закону «Об охране окружающей природной среды». Теперь речь идет о всей совокупности материальных (в том числе и природных) и культурно-исторических объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. При таком подходе субъектами правоотношений должны выступать инициаторы хозяйственной и иной деятельности, органы власти и контроля (надзора), граждане, право которых на благоприятную окружающую среду гарантируется Конституцией РФ.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 7 мая 1992 г. «О специально уполномоченных органах государственного управления в области охраны окружающей природной среды» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 2. Ст 41.
Структурная перестройка центральных природоохранительных органов РФ и его органов на местах проводится почти ежегодно. Однако деятельность этих органов и сейчас не соответствует требованиям времени.
Поэтому и сегодня актуальнейшей проблемой является создание полноценных центральных, областных и местных природоохранительных органов, наделенных соответствующей компетенцией.
На федеральные органы регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов возложены следующие задачи:
1.	На Министерство природных ресурсов и Госкомитет РФ по охране окружающей среды возложены комплексное управление и регулирование в области охраны окружающей среды в РФ; проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; оценка и прогнозирование антропогенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов; формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирование экологопользования, обеспечение экологической безопасности, организация единой государственной системы экологического мониторинга; организация и проведение государственной экологической экспертизы; организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности; обеспечение населения экологической информацией; организация природно-заповедного дела, управление природно-заповедным фондом РФ, ведение Красной книги РФ; реализация обязательств РФ, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах по охране окружающей среды и природных ресурсов, осуществление международного сотрудничества в этой области; развитие и эффективное использование материально-технической базы территориальных органов и подведомственных организаций Министерства.
2.	Министерство природных ресурсов РФ осуществляет в установленном порядке контроль за ведением работ по геологическому изучению недр, за рациональным, комплексным, экологически безопасным использованием недр и их охраной, соблюдением порядка и условий пользования недрами; осуществляет во взаимодействии с государственными органами по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, включая наблюдение за качеством подземных вод, мониторинг экогенных и эндогенных геологических процессов, контроль за охраной подземных вод от загрязнения и истощения, ведение государственного водного кадастра по разделу «Подземные воды»; определяет совместно с органами государственного горного надзора возможности сброса в недра сточных вод и захоронения в глубоких горизонтах вредных веществ и отходов производства и размещение сети наблюдательных скважин; устанавливает правила и нормы геологического изучения недр, а также совместно с органами государственного горного надзора, министерст-	 129
вами и ведомствами в области использования и охраны недр определяет порядок и условия их применения.
3.	Федеральная служба лесного хозяйства России1 разрабатывает основные направления федеральной политики в области использования, воспроизводства, охраны лесов и развития лесного хозяйства; обеспечивает постоянство лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, усиления защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных функций леса; защищает федеральные интересы при регулировании лесопользования, восстановлении и охране лесов; совершенствует экологические методы управления в лесном хозяйстве.
4.	Министерство природных ресурсов РФ1 2 разрабатывает и реализует основные направления федеральной политики в области водного хозяйства, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов бассейнового регулирования использования водных ресурсов; обеспечивает реализацию положений Федерального договора о совместном осуществлении полномочий в области водопользования федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ; проводит единую научно-техническую политику в области водного хозяйства, водопользования, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования водных ресурсов; обеспечивает разработку и реализацию мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий паводков и других видов вредного воздействия вод; организует эксплуатацию и строительство водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения; совершенствует экономический и правовой механизм управления водным хозяйством, водопользованием и охраной водных ресурсов; защищает интересы РФ в использовании и охране трансграничных вод; осуществляет международное сотрудничество в области водного хозяйства, использования и охраны водных ресурсов.
5.	Государственный земельный комитет РФ осуществляет государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; организует и проводит работы, связанные с приватизацией земель; осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организует и проводит работы по землеустройству; организует выполнение НИР по про-
1 См.: Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г По состоянию на 1 января 1994 г. в структуру органов управления Федеральной службы лесного хозяйства России входят 8 министерств лесного хозяйства республик в составе РФ, 13 государственных комитетов и комитетов по лесу (лесному хозяйству) республик в составе РФ, 61 управление лесами краев, областей автономных образований, 3 областных комитета по лесу, а также 1612 лесхозов и 6 тыс. лесничеств, являющихся территориальными подразделениями этих органов.
2
В структуру органов управления Министерства природных ресурсов РФ входят 18 бассейновых водохозяйственных управлений, 85 территориальных органов управления водным хозяйством, 18 управлений по эксплуатации водохранилищ и 8 дирекций строящихся гидроузлов.
блемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создает банки данных о федеральных и других землях; разрабатывает меры по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
6.	Государственный комитет РФ по рыболовству1 осуществляет единую политику в области рационального использования запасов рыб, других водных животных и растений, их сохранению и воспроизводству; регулирует использование водных живых ресурсов, отнесенных к объектам федеральной собственности, а также совместно с субъектами Федерации водных живых ресурсов, не отнесенных к объектам федеральной собственности; готовит предложения по управлению рыбными запасами в открытых районах Мирового океана за пределами экономической зоны РФ с целью заключения международных договоров, соглашений и конвенций; организует изучение состояния запасов рыб, других водных животных и растений, устанавливает объемы допустимых уловов, разрабатывает научно обоснованные режимы промысла и комплексные мероприятия по повышению биопродуктивности рыбохозяйственных водоемов; осуществляет комплексный анализ социально-экономического и научно-технического развития рыбного хозяйства страны; ведет контроль за работой капитанов рыбных портов, безопасностью мореплавания на рыбохозяйственных судах; руководит деятельностью Представительства Роскомрыболовства за рубежом.
7.	Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)2 осуществляет гидрометеорологическое и гелиоге-офизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод, суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов; оценивает климатические изменения агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ; исследует гидрометеорологические и геофизические процессы в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземное космическое пространство и осуществление активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства; ведет государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления; выполняет в установленном порядке международные обязательства РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее
1 См.. Положение о Комитете РФ по рыболовству, утвериоденное Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1993 г. // СА РФ 1993. № 11. Ст. 942.
о
См.: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» // Российская газета. 1998 30 июля.
озонового споя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.
Особое место среди органов государства, занимающихся охраной окружающей среды, занимает Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий -Министерство РФ по чрезвычайным ситуациям. Положение о котором утверждено Правительством РФ 6 мая 1994 г.
Согласно указанному Положению МЧС принимает чрезвычайные меры в случае возникновения катастроф, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и др.
Охрану окружающей среды обязаны обеспечивать также правоохранительные органы (милиция, прокуратура, Конституционный Суд РФ, арбитражные суды1, суды общей юрисдикции).
§ 3. Формы, экологические функции
и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды
Формы управления представляют собой внешнее проявление регулирующей деятельности, имеющее применительно к праву правовую и неправовую формы.
Неправовые формы регулирования выражаются в двух основных видах:
а)	оперативно-хозяйственное распорядительство, осуществляемое в вопросах экологопользования и охраны окружающей природной среды, решение которых не носит правовой природы, а значит, находится за пределами правового регулирования. Например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является вопросом экономическим, и если такое отнесение не противоречит установленным в законе правилам экологопользования и охраны окружающей природной среды, то принимаемые решения по этому вопросу не имеют правовой природы. При обращении недовольных этим решением лиц, например, в прокуратуру прокурор не сможет принести протест на это решение, поскольку оно находится за пределами закона;
б)	обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Оно также не имеет правовой природы, хотя и без совершения этого управленческого действия может оказаться нереализованным закон, к примеру, о повышении плодородия почв из-за необеспеченности минеральными удобрениями.
В подавляющем большинстве формы регулирования бывают по своей природе неправовыми, поскольку правовые формы применяются там, где возникают противоречия, устранимые только правовым путем.
1 См ' Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г., Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г.; Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» от 28 апреля 1995 г., Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 мая 1995 г.; ГК РФ. УК РФ и др.
Правовые формы выражаются в трех основных видах:
а)	в правотворческой - в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму;
б)	в правоприменительной - в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь;
в)	в правоохранительной - в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.
Правовые методы регулирования бывают четырех видов:
а)	метод обязательных предписаний, который иначе можно назвать императивным методом. Он предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него. Такой метод применяется в случаях, когда не требуется учет местных условий и особенностей при выполнении решения. Например, осуществление авторского надзора за реализацией проектов землеустройства является обязательным требованием закона независимо от местных условий и особенностей;
б)	метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей. Так, установленный ЗК РФ режим категорий земель может изменяться в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, т. е. общее положение о категориях земель может изменяться в зависимости от местных условий и особенностей, а значит, эти положения ЗК РФ носят рекомендательный характер;
в)	метод санкционирований, или метод ограниченного самоуправления, при котором управленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом. Например, решение о проекте внутрихозяйственного землеустройства принимает сам коллектив. Однако утверждение этого проекта осуществляется соответствующими органами по земельным ресурсам и землеустройству;
г)	метод разрешения (полного делегирования прав) означает полное самоуправление органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении.
Формы и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды реализуются через функции управления, которыми наделены данные органы. Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении нижеперечисленных семи функций.
1. Функция учета природных ресурсов и других объектов природы и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного экологопользования и охраны окружающей среды, которая невозможна без полной и достоверной информации о природных объектах.
Экологические требования к экологопользованию учитываются в намечаемой деятельности при подготовке обосновывающей документации с помощью выполнения норм качества окружающей среды, нормативов и правил экологопользования, правил проведения оценки воздействия на окружающую среду.
Ведение учета в сфере производства является неотъемлемой функцией производства, а поэтому оперативный, статистический, бухгалтерский и т. п. учет является неизменным спутником сферы производства на государственных, кооперативных и иных предприятиях.
Применительно к экологическим отношениям можно выделить следующие составляющие разновидности учетной функции:
а)	экологическая учетная функция выражается в осуществлении ведения экологического мониторинга, решение о создании которого принято Правительством РФ 24 ноября 1993 г. Экологический мониторинг представляет собой систему наблюдений в области окружающей природной среды для своевременного выявления изменений, ее оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, происходящих в ней;
б)	экономическая учетная функция, выражающаяся в ведении кадастров всех природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод, растительного и животного мира и т. п., предусмотренных действующим экологическим законодательством. По нашему мнению, государственный экологический кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений и документов о природном, хозяйственном и правовом положении природных ресурсов, распределении природных ресурсов по их пользователям.
Помимо установленного законом правового механизма учета природных ресурсов и их состояния, учетная информация формируется в сводном документе - Государственном ежегодном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ», который представляется в Правительство РФ и публикуется в российской экологической газете «Зеленый мир».
Учет природных ресурсов отличается от планирования и прогнозирования тем, что в нем не показываются возможные изменения в состоянии природных ресурсов.
Единого кадастра всех природных объектов в стране пока нет в силу того, что учитываемые в кадастрах природные объекты разнородны и требуют различных форм и методов кадастрового учета.
Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:
а)	учет природных объектов ведется, как правило, по натуральной форме. Например, земли учитываются по количеству и качеству, по землепользователям, им дается бонитировочная градация и экономическая оценка;
б)	кадастровый учет осуществляется по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки представления кадастровых данных и т. п.;
в)	кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов. Например, информация о промышленном районе устаревает уже через 10 лет вследствие радикальных изменений, произведенных человеческой деятельностью;
г)	кадастровые данные, принятые в установленном порядке, систематизированы, сопоставлены по категориям (административно-территориаль-
ным единицам, составным частям фондов природных ресурсов, категориям и субъектам пользования природными ресурсами и т. п.), сведены для систематизации и занесения кадастровых сведений на технические носители для закладки в ЭВМ, позволяющей значительно облегчить труд по управлению экологопользованием и охраной окружающей среды;
д)	практически по каждому виду кадастра (земельному, горному, водному, лесному, фаунистическому) имеется специальное постановление Правительства, которым регламентирован кадастровый процесс1.
Данные кадастрового учета природных объектов, с одной стороны, придают определенный статус природному объекту, состояние которого установлено кадастровыми оценками, а с другой - позволяют принимать объективные и научно обоснованные решения относительно использования и охраны данного объекта. В случае ухудшения его кадастрового уровня по вине каких-либо лиц уполномоченные на то органы вправе принимать к виновным лицам установленные законом меры.
Кадастровые данные используются в отношениях по экологопользова-нию и хозяйственной эксплуатации природных объектов, где они служат определенным критерием при разрешении земельных споров. Например, членам сельскохозяйственных предприятий, выходящим из их состава, выделяется земельный участок, кадастровая оценка которого должна быть, как правило, на уровне средней по хозяйству. При предоставлении земельных участков с оценкой ниже средней кадастровой по хозяйству законодательством устанавливаются налоговые и другие льготы.
Наконец, кадастровые данные природных объектов служат основой дифференцированного подхода со стороны исполнительных, налоговых и других органов в регулировании экологопользования и охраны окружающей природной среды. Так, мероприятия по охране земель осуществляются с учетом зональных и региональных особенностей земель, включающих и кадастровую оценку данного объекта природы.
Натуральные кадастровые показатели (например, класс земли по бонитету почв) служат основой для переведения натуральной ценности земли в денежную оценку, поскольку в РФ происходит последовательный переход к платному природопользованию. Например, с 1992 г. пользование землей стало полностью платным, и плата за землю взимается в формах земельного налога или арендной платы, определяемых в зависимости от качества и местоположения земельного участка.
Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций регулирования экологопользования и охраны окружающей среды. На основе кадастровых данных осуществляются разработка, планирование экологопользования и охранительных мероприятий, распределение и перераспределение природных о&ьектов в пользование, пространственно-территориальное устройство природных объектов и другие функции управления.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. «О ведении государственного водного кадастра РФ» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст 5566.
С целью эколого-экономической оценки эффективности экологопользования в границах административно-территориальных образований Минприроды РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов и органами исполнительной власти субъектов РФ начинает формировать комплексные территориальные кадастры природных ресурсов и природных объектов, которые разрабатываются на основе показателей отдельных кадастров природных ресурсов и данных экологического мониторинга и представляют собой систематизированный свод данных о приро-доресурсовом потенциале конкретной территории и его использовании.
Порядок формирования и финансирования ведения комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и природных объектов определяется Правительством РФ.
2.	Функция планирования мероприятии по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны природных объектов.
В настоящее время планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется в составе проектов концепций, программ и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; проектов государственных целевых программ разных уровней в области охраны окружающей среды1, рационального использования и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов (экологических программ); проектов государственных целевых программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения; проектов комплексных программ научных исследований в сфере природопользования и охраны окружающей среды; градостроительной документации (проектов генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т. д.); документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; предпроектных обоснований инвестиций и проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Финансирование реализации мероприятий по охране окружающей среды, а также экологических программ производится за счет федерального бюджета; государственных бюджетов субъектов РФ; местных бюджетов; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального, территориального и местного внебюджетных экологических фондов; внебюджетных фондов на охрану и воспроизводство отдельных видов природных ресурсов; фондов страхования (как добровольного, так и обязательного); кредитов
1 Программно-целевое регулирование экологопользования и охраны окружающей среды явилось основополагающим направлением. В РФ принято и действует много программ: «Экологическая безопасность России», Федеральная научно-техническая программа «Конверсия-экология», «Лесовосстановление в России», «Повышение плодородия почв», а также региональные и др. Подробнее об этом см. раздел 17 Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды РФ в 1993 г.» // Зеленый мир. 1995. № 1. С. 9-11.
банков, добровольных взносов граждан, иностранных инвестиций и других источников финансирования.
Контроль за использованием бюджетных финансовых средств на реализацию мероприятий по охране окружающей среды осуществляется Минприроды РФ совместно с финансовыми и налоговыми органами, учреждениями банков с привлечением аудиторских фирм.
Экологическое аудирование представляет собой независимую, систематическую, документированную и объективную проверку деятельности предприятия, учреждения, организации, систем управления процессами и оборудованием, предназначенными для предотвращения вредного воздействия на окружающую среду. Оно осуществляется за счет собственных или привлекаемых средств предприятий, учреждений или организаций. Услуги по его проведению относятся к видам предпринимательской деятельности природоохранного назначения и подлежат лицензированию.
3.	Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для их эффективного использования и охраны необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности (там, где она допускается) на данные природные объекты.
Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве собственности, владения, пользования либо аренды, которые в свою очередь можно подразделить на виды.
Законодательством предусмотрена процедура распределительно-перераспределительной деятельности государства, которая осуществляется на уровнях:
а)	планирования распределения земельных участков и других природных объектов. Так, генеральным планом города планируется изъятие той или иной городской свободной земли под застройку;
б)	решения вопросов об отводе земельных участков и других природных объектов в собственность, пользование и аренду. Так, при предоставлении земельных участков предусмотрены такие стадии, как возбуждение дела о предварительном согласовании места расположения объекта и размеров намечаемой к изъятию земельной площади; проведение этих работ; принятие соответствующих решений о предоставлении участка в пользование;
в)	непосредственного осуществления отвода границ предоставляемого объекта (части объекта) в собственность, землевладение, пользование или аренду. Например, отвод земельного участка осуществляется в порядке землеустройства, предоставление участков лесного фонда в пользование - в порядке лесоустройства (см. ЛК РФ), предоставление участков недр - в порядке горного отвода (ст. 7 Закона о недрах).
Помимо указанных распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам, группам, что изменяет правовой статус данных объектов. Так, земли в зависимости от экономической и экологической функций разделяются на семь различных категорий; леса - по видам и группам (см. ЛК РФ), водные объекты - по целевому их назначению (для пить-
евых и бытовых нужд населения; для лечебных, курортных и оздоровительных целей, для промышленных целей и т. п.).
В силу такой распределительно-перераспределительной государственной деятельности природный объект, получив определенный статус, не может использоваться иначе.
В некоторых случаях отнесение природного объекта к той или иной категории или группе одновременно служит определением границы земель, занятых этим объектом.
Таким образом, распределительно-перераспределительная функция выражается как в предоставлении природных объектов гражданам и организациям, являющимся экологопользователями, так и отнесении природных объектов к тем или иным категориям, группам и иным видам, определяющим статус их использования.
4.	Функция воспроизводства природных объектов вытекает из положения, обусловленного интересами не только настоящего, но и будущего поколений, поскольку, потребляя природные ресурсы, общество обязано не допускать их полного истощения.
Данная функция осуществляется в управлении экологопользованием и охраной окружающей среды по следующим направлениям:
а)	установление специальных правил по воспроизводству природных объектов. Например, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, предприятия гослесхоза - производить лесоразведение и лесовосстановительные работы, водопользователи ~ восстанавливать и улучшать качество вод ит. п.;
б)	контроль за соблюдением этих правил органами государственного регулирования и стимулирования соблюдения этих правил мерами экономико-правового воздействия. Так, законом предусмотрена система государственного контроля за обеспечением природовосстановительных мероприятий всеми гражданами, организациями и иными лицами, выделение бюджетных средств на восстановление земель, нарушенных не по вине землевладельцев или землепользователей, освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, или на улучшение их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ, и т. п.;
в)	установление такого режима экологопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природной функции.
Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами: обеспечение необходимыми-мелиорантами для восстановления плодородия почв, поставка необходимой лесопосадочной техники; мелиоративные работы по созданию новых водоемов и т. п., поскольку для ее реализации необходимы определенные затраты и материальные средства.
Правовые формы данной функции реализуются преимущественно организационным путем, причем в связи с расширением местного самоуправления у данных органов расширяются полномочия в реализации этой управленческой функции.
5.	Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью. Необходима привязка производственно-хозяйственной деятельности общества к стабильно существующим и неподвижным условиям той или иной местности. С этой целью законом предусмотрено землеустройство, лесоустройство, установлены ограничения и запреты в пользовании животным миром на определенных территориях.
В функции территориально-пространственного устройства происходит увязка экологических и экономических интересов. Поэтому данная функция выделена в особый раздел практически во всех головных природоресурсовых актах и является специальным институтом в экологическом праве.
Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие общества и природы, гармоничное экономическое и экологическое развитие всех сфер человеческой жизни.
Территориально-пространственное устройство выражается в рациональном (с экологических и экономических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности, а следовательно, в размещении, расстановке средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента отвода начинают также играть роль средств производства в качестве пространственного базиса или сырьевого придатка.
6.	Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций регулирования в области экологопользования и охраны окружающей природной среды, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели. Например, при нарушении процедуры кадастрового учета могут возникнуть неточности в учете природных объектов, которые, в свою очередь, повлекут за собой ошибки в планировании использования и охраны этих объектов, в их пространственно-территориальном устройстве, а допущенные в результате планирования и устройства нарушения могут нанести непоправимый вред природным объектам и делу охраны природы в стране.
В целом же контрольную функцию можно охарактеризовать следующим образом:
а)	данная функция распределена между значительным кругом органов. Например, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды осуществляет общий контроль за охраной природы; Минздрав РФ - санитарный контроль за природными объектами; Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ - ветеринарный и фаунистический контроль и т. п.;
б)	порядок осуществления контрольных функций и компетенция органов, осуществляющих их, урегулированы специальными нормативно-правовыми актами. Так, государственный контроль за использованием и охраной земель урегулирован постановлением Правительства РФ, которым утверж-
дено Положение о порядке осуществления этого контроля1. Аналогичные положения имеются и в отношении других природных ресурсов;
в)	поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, урегулирована законом, то в случае нарушения законности может вмешиваться Прокуратура РФ, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах. Например, в аппарате Прокуратуры РФ имеется Управление по охране окружающей среды.
Множественная расчлененность государственной функции контроля за экологопользованием и охраной окружающей среды на подфункции обусловлена сложностью и специфичностью задач, вытекающих из бесконечного разнообразия природных объектов. Разделение контрольных подфункций должно быть объединено единой организацией, роль которой исполняют органы местного самоуправления субъектов Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ.
Значительный вклад в обеспечение выполнения природоохранительного законодательства вносят органы правопорядка: прокуратура, арбитражный суд и народный суд.
7. Функция разрешения споров о праве экологопользования обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду различных природных объектов. Эти споры можно подразделить на следующие виды:
а)	споры о предоставлении природных объектов в собственность, владение, пользование или аренду. Например, все граждане имеют право на получение земельного участка на указанном ими титуле. И отказ в его предоставлении может быть обжалован гражданином в суд;
б)	споры об изъятии природных объектов для государственных или муниципальных нужд. Так, несогласие пользователя земли с решением органов местного самоуправления об изъятии участка дает ему право обжаловать это решение в судебном порядке;
в)	споры о порядке пользования природным объектом, об устранении нарушений в этих отношениях. Так, пользователь земли вправе требовать по суду устранения препятствий, чинимых ему соседними пользователями земель и иных природных объектов, поскольку пользование природным объектом не должно нарушать права других лиц;
г)	споры о возмещении убытков, причиненных нарушением прав приро-допользователя, в том числе и правомерным действием. Например, убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных участков, а также ограничением прав собственников, землепользователей;
д)	иные споры, связанные с пользователями природными объектами. Так, споры о праве собственности, землепользовании или аренде находятся
1 Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель утверждено Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»//САПП РФ 1993 №51 Ст 4935.
в сфере гражданско-правовых отношений, однако имеют значение для функций государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды.
Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями разрешаются арбитражными судами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации1.
Споры об охране окружающей природной среды с участием граждан подлежат рассмотрению в судебном порядке.
Имущественные споры, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией.
Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются комиссиями, образуемыми на паритетных началах из представителей заинтересованных республик в составе Российской Федерации и других субъектов РФ. Если комиссия не приходит к согласованному решению, то споры разрешаются комиссией, образуемой Федеральным Собранием Российской Федерации, решение которой является окончательным.
Имущественные споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях разных республик в составе Российской Федерации, краев и областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.
В отдельных случаях разногласия и споры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ разрешаются в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ.
Наиболее эффективной системой регулирования является такая, которая в результате своего применения создает систему отношений, отличающуюся устойчивостью и оптимальностью, организационно-правовые основы этой системы рассматриваются в следующей главе.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды
2.	Органы, осуществляющие регулирование и контроль в области экологопользования и охраны окружающей среды: общей компетенции, ведомственной, межведомственной и др.
3.	Функции государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды:
1 Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» от 5 июля 1995 г // СЗ РФ 1995 № 18 Ст 1589
а)	учет объектов экологической системы и ведение кадастров,
б)	планирование и перераспределение природных объектов;
в)	распределение и перераспределение природных объектов в форме их предоставления и изъятия;
г)	пространственно-территориальное устройство природных объектов;
д)	обеспечение высокоэффективного использования природных объектов и их воспроизводства;
е)	контроль за экологопользованием и охраной окружающей среды;
ж)	разрешение споров о экологопользовании.
4.	Формы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды: неправовые и правовые.
5.	Правовые формы сочетания государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды с местным самоуправлением, отраслевого управления с территориальным.
Глава IX ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ЭКОЛОГОПОЛЬЗОВАНИЯ И СОХРАННОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
§ 1.	Понятие организационно-правового обеспечения экологопользования и сохранности
экологической системы России
Целью государственного регулирования управления экологопользовани-ем и охраной окружающей среды является создание такой системы общественных и производственных отношений, которая бы:
а)	соответствовала объективным законам экологических систем, в которых функционирует данный вид производственных систем. Поэтому в стране осуществляется экологизация правовой системы, регулирующей производственно-хозяйственную деятельность общества в увязке и непротиворечивости с естественными законами природы;
б)	была устойчивой, саморегулирующейся. Поэтому осуществляется стандартизация хозяйственной деятельности с позиций интересов ее экологизации;
в)	развивала систему производственных отношений и каждый ее элемент (производственно-хозяйственная деятельность, размещение средств производства, качество самих средств производства) и не вступала в конфликт с законами окружающей среды. Необходим скрупулезный контроль за деятельностью, размещением средств производства и их экологической совместимостью, а поэтому предусмотрена экологическая экспертиза хозяйственной деятельности;
г)	как производственная, так и экологическая система развиваются непрерывно: развитие материальных средств производства вызывает изменение производственных отношений, т. е. создается новая производственная система общества, которая, в свою очередь, влечет за собой изменение экологической системы, создание качественно новой окружающей среды. Поэтому законодательством предусмотрена система государственного, ведомственного и общественного контроля, основанная на мониторинге экосистем.
Все эти четыре направления государственной деятельности составляют систему организационно-правового обеспечения экологопользования и охраны окружающей среды.
В отличие от регулирования управления экологопользованием, функции которого носят периодический характер (реализуются по мере возникающей необходимости), организационно-правовое обеспечение характеризуется непрерывностью действия, поддерживающей постоянное функционирование созданной системы производственных отношений и взаимодействие этой системы с экологическими системами страны. Одновременно с этим все элементы организационно-правового обеспечения экологопользования и сохранности экологической системы тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга, ибо представляют собой единую систему. Рассмотрим ее элементы.
Экологизация законодательства представляет собой разработку и совершенствование действующего законодательства в соответствии с объективными потребностями оптимального взаимодействия общества и природы с учетом совокупного действия объективных законов их развития и отражения этих законов в механизме действия правовых норм.
Экологизация законодательства имеет три основных направления:
а)	экологическое правотворчество, выражающееся в разработке и принятии компетентными государственными органами нормативно-правовых актов экологического содержания;
б)	экологическая корректировка законодательства. Важным инструментом обеспечения экологической экономической деятельности являются акты по налогообложению. Причем налоги должны исчисляться не с величины получаемых доходов от экономической деятельности, а с величины ущерба, наносимого окружающей среде.
Необходимо также отметить, что во многих странах введены так называемые зеленые налоги. Так, уже сейчас введены в 14 из 23 стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, налоги на загрязнение атмосферы и воды, на производство твердых отходов, на шум, производство потенциально вредных товаров, таких как удобрения и гальванические батареи;
в)	экологизация правоприменительной деятельности, выражающаяся в экологизации правоотношений путем применения законодательства по охране окружающей среды по аналогии.
Таким образом, в ходе экологизации законодательства происходит всестороннее совершенствование эколого-правовой деятельности: принятие новых нормативно-правовых актов экологического характера, экологизация уже принятых и действующих нормативно-правовых актов неэкологического направления и экологизация правоприменительной деятельности в хозяйственной и иных сферах.
§ 2. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды
В соответствии с Законом РФ об охране окружающей природной среды под экономическим механизмом охраны окружающей среды следует понимать обеспечение планирования и финансирования природоохранительных
мероприятий, правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и других вредных воздействий на нее, предоставление субъектам экологопользования налоговых кредитных и иных льгот в целях более эффективной охраны окружающей среды.
Наряду с экономическими методами регулирования охраны окружающей среды применяются и административные методы, которые в связи с переходом к рыночным экологическим отношениям используются в значительно меньшем объеме, чем раньше.
Экономическое регулирование охраны окружающей среды осуществляется с целью формирования экономического интереса в соблюдении экологических требований законодательства РФ.
Задачами этого регулирования являются: планирование, финансирование природоохранных мероприятий; предоставление экологопользователям налоговых и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей среды; предоставление части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы субъектам хозяйственной и иной деятельности для реализации природоохранных проектов и мероприятий; установление повышенных норм амортизации основных производственных фондов; применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию (товары, работы, услуги); введение специального налогообложения экологически опасной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасной технологии; применение льготного кредитования экологопользователей независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих мероприятия по охране окружающей среды; применение льготного налогообложения внебюджетных экологических фондов; формирование рынка работ (услуг) природоохранного назначения; частичное или полное лишение премий или иных средств поощрения руководителей предприятий, учреждений и организаций и других виновных работников государственного сектора экономики за нарушение нормативов качества окружающей среды, невыполнение экологических программ и природоохранных мероприятий; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека.
Законодательством РФ, законами и правовыми нормативными актами субъектов РФ могут быть установлены другие механизмы экономического регулирования охраны окружающей среды.
Важными элементами регулирования экономического механизма является планирование и финансирование материально-технического обеспечения мероприятий по охране окружающей среды.
Планирование мероприятий по охране окружающей среды и эколого-пользованию осуществляется в составе программ, прогнозов экономического развития на основе проектов концепций, программ и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; проектов государственных целевых программ разных уровней в области охраны окружающей
среды, рационального использования и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов (экологических программ); проектов государственных целевых программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения; комплексных программ научных исследований в сфере экологопользования и охраны окружающей среды; программ комплексного использования и охраны природных ресурсов и т. д.
Финансирование реализации мероприятий по охране окружающей среды, а также многочисленных экологических программ производится за счет: федерального бюджета; государственных бюджетов субъектов РФ, а также средств предприятий, учреждений и организаций; федерального, территориального и местного внебюджетных экологических фондов; внебюджетных фондов на охрану и воспроизводство отдельных видов природных ресурсов; фондов экологического страхования, кредитов банков, добровольных взносов граждан, иностранных инвестиций, а также других источников финансирования.
Контроль за использованием бюджетных финансовых средств на реализацию мероприятий по охране окружающей среды осуществляется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ совместно с финансовыми и налоговыми органами, учреждениями банков с привлечением аудиторских фирм.
Плата за экологопользование включает плату за использование отдельных видов природных ресурсов, воздействие на окружающую среду.
Плата за использование отдельных видов природных ресурсов взимается за право пользования отдельными видами природных ресурсов, а также их использование в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов.
Плата за воздействие на окружающую среду взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды воздействия как в пределах установленных, так и сверх установленных лимитов воздействия на ссужающую среду.
Средства, образуемые за счет платы за использование отдельных видов природных ресурсов, направляются экологопользователями в Федеральный бюджет РФ и бюджеты других уровней, включая бюджеты субъектов РФ, а также в отраслевые фонды охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов и экологические фонды и используются на охрану, восстановление качества и воспроизводство природных ресурсов.
При получении права на реализацию проекта хозяйственной и иной деятельности заказчик должен получить лицензию на комплексное экологопользование, в которой определяются экологические условия ее осуществления на соответствующем земельном участке (акватории).
Предоставление (изъятие) органами исполнительной власти (администрациями) земельных участков для размещения и строительства хозяйственных и иных объектов, а также реализации других видов деятельности осуществляется только при наличии у заказчика лицензии на комплексное экологопользование. Так, согласно ЛК РФ участки лесного фонда предо-
ставляются в пользование на основании специальных разрешительных документов: лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета.
В соответствии со ст. 7 Закона о недрах участки недр предоставляются согласно лицензии.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца пользования участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий.
Контроль за выполнением условий лицензии на комплексное экологопользование осуществляют Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы, а также органы, специально уполномоченные РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов.
В случае нарушения экологопользователем условий, содержащихся в лицензии на комплексное экологопользование, ее действие может быть досрочно прекращено или приостановлено решением Министерства природных ресурсов РФ или его территориальных органов; специально уполномоченных государственных органов РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов.
Проект лицензии на комплексное экологопользование подготавливается заказчиком с момента начала разработки обосновывающей документации на строительство (реконструкцию, расширение, техническое перевооружение) хозяйственного объекта на основе:
лицензий (разрешений) на право пользования отдельными видами природных ресурсов, выдаваемых специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов;
согласованных нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также других вредных воздействий на нее, выдаваемых Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и его территориальными органами;
документации, обосновывающей развитие хозяйственной деятельности и получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.
В лицензии на комплексное экологопользование определяются экологические условия реализации намечаемой деятельности, в том числе: объемы предельного изъятия (использования) природных ресурсов; удельные величины образования вещества или энергии на единицу продукции;
предельно допустимые величины поступления веществ или энергии в окружающую среду от источников воздействия;
требования к состояний окружающей среды и природных объектов в процессе и по истечении срока эксплуатации хозяйственного и иного объекта;
перечень необходимых мероприятий по охране окружающей среды, условия и порядок их финансирования.
Конкретные параметры экологических условий, определяемых в лицензии на комплексное экологопользование, корректируются в соответствии с изменениями действующего законодательства РФ.
Лицензия на комплексное экологопользование оформляется и выдается природопользователю территориальными органами Минприродных ресурсов РФ сроком на 5 лет.
Инициатор (заказчик) обращается в орган исполнительной власти (администрацию), обладающий правом изъятия и предоставления соответствующих земельных участков, с ходатайством о предоставлении права на испрашиваемые земельные участки только при наличии согласованной и утвержденной обосновывающей документации и лицензии на комплексное экологопользование, в которой определены экологические условия на период строительства и эксплуатации хозяйственного и иного объекта.
Контроль за выполнением экологических условий в период строительства хозяйственного и иного объекта, содержащихся в лицензии на комплексное экологопользование, осуществляется при приемке объекта в эксплуатацию территориальными органами Минприродных ресурсов РФ с участием территориальных органов и специально уполномоченных государственных органов РФ в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов.
§ 3. Нормирование и стандартизация хозяйственной и иной деятельности с позиций экологических интересов
Идея нормирования качества окружающей природной среды (ОПС) развивается в самостоятельном (IV) разделе указанного Закона (ст. 25-34). Это деятельность по установлению показателей предельно допустимых воздействий человека на ОПС - внесение физических, химических, биологических изменений в природную среду при реализации своих экономических, рекреационных, культурных интересов. Предельно допустимые нормативы качества ОПС - технические нормы, утверждаемые компетентными государственными органами (Госсаннадзор, Минприродных ресурсов).
Среди экологических нормативов выделяют санитарно-гигиенические, то есть те, которые определяют показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. К ним относятся: ПДК вредных веществ, ПДУ воздействия радиации (контроль за состоянием радиоактивного загрязнения ОПС в целом осуществляется службой Росгидромета РФ, контроль за уровнем радиационной безопасности населения выполняется органами санитарно-эпидемиологической службы), шума (ПДУ шума устанавливает Госсанэпиднадзор).
Санитарно-гигиеническое нормирование - составная часть основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были утверждены в 1939 г., по атмосферному воздуху - в 1951 г., для почвы - в 1980 г.
Другой вид экологических нормативов - производственно-хозяйственные, то есть нормативы сбросов и выбросов вредных веществ, устанавливающие требования к источнику вредного воздействия, ограничивающие его
деятельность определенной пороговой величиной. К данной категории относятся технологические, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования охраны ОПС, причем ПДВ устанавливаются не по предприятиям, учреждениям и организациям, а по источникам выбросов и сбросов на основе их инвентаризации, так как на одном предприятии может быть несколько источников выбросов, сбросов. По химическим веществам нормативы выбросов и сбросов устанавливаются органами системы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Минприроды РФ; по биологическим веществам, микроорганизмам, радиации - органами системы Госкомсанэпиднадзора.
Предельно допустимые нормативы - компромисс между экономикой и экологией, вынужденный, но позволяющий и развивать хозяйство и охранять здоровье человека.
Граждане РФ имеют право на благоприятную окружающую среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего и будущих поколений.
Неудовлетворительное состояние в нормировании качества окружающей среды объясняется неудовлетворительным состоянием первичной отраслевой расчетно-нормативной базы министерств и ведомств, осуществляющих эту деятельность. Целесообразным является нормирование путем соответ-свующего квотирования и лицензирования производств с ориентацией на наиболее перспективные технологии, имеющие минимальное воздействие на качество окружающей среды, использование показателей предельно допустимых перегрузок на отдельные объекты окружающей среды.
В дальнейшем целесообразно внедрить такие фундаментальные оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, как оценка экологической емкости соответствующих объектов и территорий, оценка замкнутости биогеномических круговоротов в пределах территорий и отдельных производств, оценка устойчивости конкретных экосистем, на которые оказывается антропогенное воздействие, оценка конечных результатов трансформации экрсистем при различных вариантах воздействия.
Это право обеспечивается проведением комплекса мероприятий по предотвращению влияния на человека неблагоприятных факторов среды его обитания, выполнением организациями, предприятиями и гражданами требований санитарного законодательства РФ1.
Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы - это нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для че-
1 См  Закон РСФСР от 19 агфеля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 20. Ст. 641 (в ред. Закона РФ от 02.06.93 № 5076-1, Федерального закона от 19.06.95 № 89-ФЗ) и Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и внесении изменений и дополнений в Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» // Российская газета. 1998. 27 августа
ловека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.
Санитарно-гигиеническое нормирование является составной частью обеспечения благополучия населения.
Нормативы качества окружающей среды и нормативы (правила) природопользования устанавливаются на характеристики: состава и свойств компонентов природной среды (нормативы качества окружающей среды); использования природных ресурсов и природных объектов (правила ведения хозяйственной и иной деятельности); воздействия на окружающую среду (нормативы).
В Российской Федерации в форме ПДК сложилась систем нормативов допустимого загрязнения отдельных элементов окружающей среды. Так, число норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения к 1991 г. достигло 1925; в отношении атмосферы - около 400; для почвы ПДК были установлены для 109 вредных веществ. Наряду с этим устанавливаются нормативы предельно допустимых уровней радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий.
Нормативные документы, содержащие нормы качества окружающей среды и природопользования, регистрируются Госкомитетом РФ по охране окружающей среды в рамках природоохранных нормативных документов.
В соответствии с Законом РФ от 10 июня 1992 г. «О стандартизации»1 и Положением о Государственном комитете РФ по стандартизации и метрологии он является специально уполномоченным органом государства в области стандартизации. На него возлагается обеспечение измерений в РФ, которое осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об обеспечении единства измерений»1 2.
В составе Государственного комитета по охране окружающей среды указанная деятельность осуществляется специальным подразделением - Метрологической службой.
Госстандарту РФ поручено предусматривать в планах государственной стандартизации разработку комплекса общетехнических стандартов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. С 1 января 1977 г. в России в действие был введен ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», который является генеральным стандартом для природоохранной стандартизации. В его развитие были приняты ГОСТ 17.2.1.04-77 «Охрана природы. Атмосфера. Источники и метеорологические факторы загрязнения. Промышленные выбросы. Термины и определения. Сброс - поступление вещества в сточных водах в водный объект», ГОСТ 17.1.01-77 «Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины
1 См.. ВСНД и ВС РФ. 1993. № 250. Ст. 97; с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1995 г.//СЗ РФ 1996. № 1. Ст. 4.
2 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
и определения». ГОСТ 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера» установил предельно допустимые выбросы (ПДВ) вредных веществ промышленными предприятиями для каждого источника загрязнения. ГОСТ 17.1.3.13-86 «Охрана природы. Гидросфера» установил общие требования к охране поверхностных вод от загрязнения.
Система стандартизации природоохранной деятельности имеет три основных направления:
а)	определение экологических нормативов предельных воздействий на окружающую среду. Принципы формирования нормативов ПДК впервые нашли закрепление в ст. 10, 11, 13 Закона РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (ПДК - предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ, ПДУ ~ предельно допустимые уровни вредных физических воздействий на атмосферу и ПДВ - предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ), за нарушение которых предусмотрена административная, а в некоторых случаях и уголовная ответственность.
Нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на атмосферу (методы их определения и виды источников) разрабатываются, вводятся в действие и изменяются Госкомитетом РФ по охране окружающей среды совместно со специально уполномоченными органами в области использования и охраны окружающей среды, а также органами санитарно-эпидемиологического надзора, Государственного земельного комитета, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.
Нормирование качества окружающей среды осуществляется с целью охраны состояния здоровья и условий жизнедеятельности человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.
Нормы качества окружающей среды представляют собой качественные ограничения на характеристики состава и свойств природных компонентов (водных объектов, атмосферного воздуха, почв) и разрабатываются с учетом природно-климатических и социально-экономических условий развития территорий, а также особенностей природных объектов.
Нормы качества окружающей среды учитываются при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых окажет воздействие на окружающую среду.
Нормативы воздействия на окружающую среду устанавливаются в виде предельно допустимых величин поступления вещества или энергии в окружающую среду от источников воздействия (производственных нормативов воздействия на окружающую среду); величин совокупного воздействия на окружающую среду различных хозяйственных и иных объектов в пределах территориально-административного образования (территориальных нормативов воздействия на окружающую среду).
Производственные нормативы воздействия на окружающую среду разрабатываются экологопользователями для предприятия в целом и включают объемы сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; объемы сбросов загрязняющих веществ в водные объекты; объемы отходов, размещаемых в окружающей среде; уровни шумового, теплового, вибрационного, электро
магнитного и других физических воздействий производств, предприятий на окружающую среду.
Производственные нормативы воздействия на окружающую среду утверждаются территориальными органами Госкомитета РФ по охране окружающей среды.
Производственные нормативы воздействия на окружающую среду включаются в разрешения (лицензии) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов и другие виды воздействия, выдаваемые этим же органом.
Территориальные нормативы воздействия на окружающую среду разрабатываются по заказу органов исполнительной власти (администраций) и утверждаются территориальными органами указанного органа.
Для определенных сфер общественной жизни устанавливаются специальные правила стандартизации. Так, нормативы ПДВ для транспортных и иных передвижных средств и установок вводятся в действие государственными отраслевыми органами по согласованию с названным выше органом и его территориальными органами совместно с Минздравом РФ.
Порядок разработки и утверждения экологических нормативов определен Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»1.
Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия1 2;
б)	определение эколого-организационных стандартов, то есть основные требования к организации охраны окружающей среды. Например, ГОСТ 17.1.3.03-77 «Охрана природы. Правила охраны водных объектов при лесосплаве» определяет охранительный процесс данной деятельности; ГОСТ 17.2.3.01-77 «Охрана природы. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» - правила реализации охранительной деятельности и т. п.
Стандартизация природоохранительной деятельности способствует единообразному подходу к этой сфере эколого-хозяйственной деятельности, что обеспечивает согласованность усилий субъектов экологических правоотношений в масштабе всей страны с ее отличающимися разнообразными регионами;
в)	стандартизация экологической терминологии, имеющая вспомогательное значение и позволяющая установить единообразные понятия, которые, в свою очередь, способствуют как выработке новых стандартов, так и эффективной реализации имеющихся. Так, ГОСТ 17.1.1.04-80 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация подземных вод по целям водопользования» дает возможность, с одной стороны, исключить ошибки в ходе применения
1 С А РФ. 1992. № 6. Ст. 330.
2СА РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
этого стандарта, а с другой - является базой для выработки новых стандартов: для устранения нецелевого использования данных водных источников, установления правил содержания водозаборных устройств, сбора проб на проверку состояния источников и т. п.
Хотя стандарты закрепляют преимущественно технические правила, они обладают всеми чертами правовых актов, входят в систему права, занимают свое собственное место в иерархии правовых актов, отличаясь как от законодательных актов, так и от актов подзаконного характера: во-первых, государственный и иной стандарт выполняет служебную роль по отношению к законодательству, он не регулирует экологические отношения, а устанавливает определенные качества, критерии, которым должен соответствовать тот или иной объект, находящийся в сфере экологических правоотношений; во-вторых, стандартизации подлежат объекты, поддающиеся типизации; на оригинальные природные объекты стандарты не устанавливаются; в-третьих, стандартизации подвергаются, как правило, не целостные природные объекты, а отдельные их элементы, функции объектов, их взаимосвязи и т. п.
§ 4.	Оценка воздействия планируемой хозяйственной
и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС)
8 декабря 1994 г. был опубликован приказ министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ», которым был утвержден Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация на строительство которых должна в обязательном порядке содержать оценку воздействия на окружающую среду1.
В ч. 1 ст. 1 Положения сказано, что оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - процедура экологических требований законодательства РФ при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии страны.
ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достоверных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.
ОВОС проводится при подготовке и принятии решений о развитии хозяйственных и иных объектов и видов деятельности, которые могут оказать значительное неблагоприятное воздействие на окружающую среду.
Целесообразность проведения ОВОС (или продолжения начатых работ) для объектов и видов деятельности, не вошедших в перечень обязательных, определяется при согласовании экологических условий государственными органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Госкомитета по охране окружающей среды. В случае несогласия органа исполнительной власти субъекта РФ с предложением терри-
1 Российские вести. 1994 8 декабря.
ториального органа указанного комитета решение принимается с учетом его заключения.
ОВОС организуется и проводится при подготовке:
концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планового отраслевого и территориального социально-экономического развития;
схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;
градостроительной документации (проектов генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т. д.);
документации по созданию новой техники, материалов и веществ;
нормативной документации, регламентирующей организацию и ведение хозяйственной и иной деятельности;
предпроектных обоснований инвестиций в строительство новых, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
При подготовке хозяйственных и иных решений, которая включает разработку нескольких видов обосновывающей документации, ОВОС проводится поэтапно с учетом детализации видов, источников и уровней воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
Определены требования к содержанию деятельности по оценке воздействия на окружающую среду, заключающиеся в следующем.
Для выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых последствий в процессе анализа и оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду разработчиком обосновывающей документации должны быть рассмотрены: цели реализации замысла или предполагаемого проекта; разумные альтернативы намечаемой деятельности; характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии; сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках; возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив; меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений; предложения по разработке программы мониторинга, реализации подготавливаемых решений послепроектного экономического анализа.
Информирование общественности (общественные слушания и обсуждения) о намечаемой деятельности осуществляется с помощью непосредственного уведомления и использования средств массовой информации: газет, телевидения и радио.
Оценка воздействия на окружающую среду приводится в целях: выбора политических, экономических, технических, организационных и иных решений, обеспечивающих устойчивый характер общественного развития, и разработки эффективных мер по предотвращению или снижению неблагоприятных последствий воздействия на окружающую среду от реализации
этих решений; предоставления компетентным органам возможно более полной информации об экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях до санкционирования планируемой деятельности (действий); разрешения и предупреждения социально-экологических конфликтов в процессе подготовки и принятия решений об осуществлении на территории различных видов деятельности; предотвращения деградации окружающей среды и истощения природных ресурсов.
При проведении ОВОС необходимо руководствоваться следующими принципами: интеграции (комплексности) - рассмотрение вопросов воздействия на природу, хозяйство и население не должно проводиться изолированно на всех стадиях процесса подготовки документов; альтернативности -оценка воздействий не может проводиться лишь по взятому варианту проекта; превентивности (упреждения) - ни один из этапов разработки проекта, включая самые разные, не может завершиться без подготовки ОВОС; приоритетности - никакие соображения не должны служить основанием для игнорирования экологических последствий реализации проектов; достоверности - степень детализации при проведении ОВОС не должна быть ниже той, которая определяется экологической значимостью взаимодействия для природы, населения и хозяйства; сохранения - планируемая деятельность не должна приводить к уменьшению экологического разнообразия, снижению биопродуктивности и биомассы территорий и акватории, а также к ухудшению жизненно важных свойств природных комплексов биосферы в сфере влияния осуществляемого проекта; совместимости - планируемая деятельность не должна иметь последствиями ухудшение качества жизни групп населения и наносить некомпенсируемый ущерб другим видам деятельности; гибкости - процесс ОВОС может варьироваться по масштабам, глубине и виду анализа в зависимости от характера планируемой деятельности.
Информация об экологических и прочих последствиях планируемой деятельности не должна быть закрытой для общественности и всех заинтересованных лиц.
Сфера деятельности ОВОС. Она проводится с момента начала подготовки документации и распространяется на все виды деятельности, последствия которой оказывают прямое воздействие на окружающую среду, включая законотворчество; программирование и планирование социально-экономического развития макроуровня отдельных территорий, видов деятельности и их сочетания; гидростроительство; планирование и проектирование конкретных объектов и действий; производство новой продукции (материалов, веществ, техники и технологий); стандартизацию нормотворчества, разработку инструктивной методической документации.
Требования о проведении ОВОС включаются в национальные процедуры при ратификации или принятии международных соглашений, если действия, производимые в соответствии с названными соглашениями, связаны с воздействием на окружающую среду.
Участники ОВОС (роль, обязанности и ответственность). Инициатор деятельности обеспечивает (предусматривает, организует, финансирует) все необходимые исследования (сбор информации, анализ, прогнозирование,
оценку, оформление результатов) на всех этапах подготовки документации. Он обязан учитывать результаты ОВОС при выборе варианта предлагаемой деятельности и его обоснований, предоставлять все необходимые материалы компетентным органам в соответствии с утвержденным порядком и процедурами, выполнять условия и рекомендации компетентных органов на всех этапах прохождения документации; несет ответственность за эффективность мер по предотвращению негативных воздействий.
Автор документов по ОВОС должен гарантировать полноту, достоверность и объективность используемой информации. Право на разработку ОВОС предоставляется компетентным органам и подтверждается специальным сертификатом.
В компетенцию соответствующих государственных органов входит: обеспечивать рассмотрение документации в соответствии с утвержденным порядком (процедурами), передавать инициатору всю имеющуюся информацию, необходимую для проведения ОВОС; при вынесении решений о продолжении разработки документации или санкционировании предлагаемой деятельности (действий) принимать во внимание результаты ОВОС и обосновывать любые отступления от рекомендаций, полученных в результате ОВОС и предыдущих рассмотрений, а также учитывать соответствие рассматриваемого проекта существующим планам развития территории; нести ответственность за принятие решения в соответствии с законодательством.
ОВОС не может проводиться иначе как в четко установленной последовательности процедур (стадий процесса, которые должны быть закреплены в соответствующем нормативном акте). Этот процесс должен состоять из следующих стадий: выдача разрешений на экологопользование (в той или иной форме), начиная с ранних стадий инициирования деятельности с последующим контролем и наблюдением за реализацией разрешенных действий и выполнением гарантий ее безопасного осуществления; рассмотрение компетентными органами ОВОС, реализация, санкционирование и разрешение разногласий.
В свою очередь, каждая стадия этого процесса включает ряд действий, которые должны осуществляться также в определенной последовательности. Так, в процессе подготовки документов имеют место следующие этапы:
предварительная оценка воздействия - проводится на ранних стадиях при обосновании необходимости и целесообразности планируемой деятельности и выборе способов ее осуществления с целью определения степени информации для ОВОС, подготовки «Уведомления о намерениях» и др.;
детальная оценка воздействия - проводится одновременно с разработкой документации, и ее результаты участвуют в формировании и отборе вариантов на всех этапах разработки. Результатом работы должны быть: отобранный вариант для реализации или дальнейшей разработки, отчет об ОВОС, обоснование отобранного варианта, «Заявление о воздействии на окружающую среду» (ОВОС);
общественные слушания - проводятся для выявления возможных экологических последствий, социально-экологических конфликтов и других факторов перед представлением документации для санкционирования деятель-
ности в органы государственной власти и включают рассмотрение ОВОС информирование заинтересованных сторон и общественности, оформление результатов слушаний.
В процессе рассмотрения ОВОС происходит:
определение экологических условий и требований - инициатор представляет в компетентные органы «Уведомление о намерениях» и проект «Заявления о воздействии на окружающую среду» (проект ОВОС) и получаег необходимые для разработки документации «Экологические условия и требования»;
согласование с органами государственного надзора - проводится на стадии выбора района осуществления деятельности или площадки размещения (в случае разработки документации на строительство хозяйственного объекта);
государственная экологическая экспертиза документации - проводится Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды в соответствии со специально разработанными процедурами.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - это процедура учета экологических требований при подготовке и принятии решений в сфере экологопользования. А государственная экологическая экспертиза - это обязательная процедура контроля за учетом экологических требований при подготовке решений в сфере экологопользования. Таким образом, государственная экологическая экспертиза есть форма контроля за соблюдением правил проведения ОВОС. Поэтому государственная экологическая экспертиза проводится после проведения ОВОС.
§ 5.	Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности
Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - «опытный». Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях специалистов.
Как сказано в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»1, принятого Государственной Думой 19 июля 1995 г., экологическая экс-
1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. В указанном Федеральном законе определены полномочия Президента РФ, органов государственной власти и органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, объекты экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов РФ, закреплена компетенция специально уполномоченных государственных органов в области экспертизы, экспертных комиссий и отдельно экспертов, а также компетенция общественной экологической экспертизы, права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, финансирование экологической экспертизы, ответственность всех участников экологической экспертизы, порядок разрешения споров в области экологической экспертизы См. также Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» (СЗ РФ. 1996. № 40 Ст 4648), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ, утв приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г; Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документов, обосновывающих безопасность ядерных радиационноопасных объектов (изделий) и производств (технологий), утв приказом Госатомнадзора от 7 апреля 1994 г (Российские вести 1994 №76) Положение о Межведомственной экспертной производственно-экологической комиссии и ее составе, утв Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г ^СЗ РФ 1994 №21 Ст 2388)
пертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
В Российской Федерации осуществляется государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
Одним из основных рычагов государственного регулирования защиты окружающей среды и природных ресурсов России является организация и проведение государственной экологической экспертизы, главная цель которой - осуществление предупредительного контроля в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности является одной из форм санкционирования государством тех или иных видов деятельности, пространственного размещения объектов, используемых в хозяйственной и иной деятельности. Эта экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества.
Объектом этой экспертизы является выполненная в соответствии с требованиями законодательства РФ документация. Документация, выполненная без указанных требований, на государственную экологическую экспертизу, как правило, не принимается.
Заключение экспертизы является официальным документом Госкомитета РФ по охране окружающей среды, Минприроды РФ или его территориальных органов, подписанным его руководителем и завизированным руководителем соответствующего экспертного подразделения, содержащим отношение к выводам экспертной комиссии (группы).
Заключение государственной экологической экспертизы по результатам рассмотрения документации, обосновывающей развитие объектов и видов деятельности, перечень которых утверждается федеральным специально
уполномоченным государственным органом в области экспертизы и подлежит опубликованию Госкомитетом РФ по охране окружающей среды или его территориальными органами в средствах массовой информации, за исключением случаев необходимости соблюдения государственной тайны.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является документом, подтверждающим:
соблюдение заказчиком намечаемой деятельности экологических требований при подготовке обосновывающей документации;
гарантии заказчика по выполнению экологических условий и реализации намечаемой им деятельности;
возможность открытия финансирования реализации проекта намечаемой деятельности.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик намечаемой деятельности с учетом ее выводов и рекомендаций имеет право пересмотреть обосновывающую документацию.
Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов (ст. 37 Закона об охране окружающей природной среды), например, технико-экономические обоснования и проекты на строительство, проекты комплексных схем охраны и использования природных ресурсов; материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике и технологиям; материалы по созданию совместных с иностранными фирмами предприятий, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов; материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов и др.
Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» установил два уровня ее проведения: федеральный и субъектов РФ.
Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:
1)	проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду,' нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;
2)	материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе:
проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;

проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;
проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;
проекты схем расселения природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
проекты комплексных схем охраны природы РФ;
3)	технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и другие проекты, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами РФ с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц, организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тысяч долларов;
4)	технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду сопредельных государств или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;
5)	материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ;
6)	проекты международных договоров;
7)	документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов или отходов производства, находящихся в ведении РФ;
8)	материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых относится, в соответствии с законодательством РФ, к компетенции федеральных округов исполнительной власти, и др. (см. ст. 11 указанного Федерального закона).
В ст. 12 этого же Закона закреплены объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов РФ. К ним относятся:
1) проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;
2) материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов РФ, и другие объекты, отнесенные к объектам экологической экспертизы федерального уровня, но преимущественно касающиеся объектов экологической экспертизы субъектов РФ.
Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и при участии общественности. Она является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду и экологическую безопасность общества.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями, образованными Государственным комитетом РФ по охране окружающецй среды и его подразделениями на местах: межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми этими органами совместно с органами Минздрава РФ, другими министерствами и ведомствами.
Председатель и члены экспертной комиссии несут ответственность за правильность и обоснованность своих заключений в соответствии с законодательством РФ.
Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Работа экспертной комиссии завершается составлением заключения, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о допустимости и возможности принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы.
Положительное заключение экспертной комиссии является одним из документов, необходимых для открытия финансирования и кредитования, для осуществления деятельности по всем проектам и программам.
Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского и местного значения регулируется законодательством РФ и субъектов Федерации.
Руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица и иные работники, а также граждане несут ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы в соответствии с Действующим законодательством. Контроль за исполнением требований данного заключения осуществляется органами государственного экологического контроля.
Можно классифицировать несколько основных направлений государственной экологической экспертизы:
а)	экспертиза предпроектных материалов по развитию и размещению производительных сил и отраслей народного хозяйства на территории РФ. Так, при решении вопросов водопользования должны учитываться экспертные заключения Министерства природных ресурсов РФ и других компетентных органов; при экспертизе проектов планировки и застройки городов должно обеспечиваться соблюдение нормативных требований по очистке воды, защите атмосферы и т. п.;
б)	экспертиза проектов целевых федеральных социально-экономических и других программ, связанных с воздействием на окружающую среду, а также проектов федеральных комплексных схем охраны и использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов и т. п_. Например, при планировке и застройке населенных пунктов жилые массивы должны размещаться таким образом, чтобы исключить или максимально снизить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения;
в)	экспертиза объектов, имеющих экологическое значение или влияющих на экологопользование. Законом установлено правило не допускать к производству новую технику, материалы, вещества, не отвечающие требованиям экологической безопасности населения. С 1989 г. осуществляется экологическая экспертиза выпускаемой промышленными предприятиями машиностроительной продукции на ее соответствие требованиям норм и правил охраны окружающей среды; согласно установленному перечню определена номенклатура приборов, систем и средств контроля, которые должны применяться при экологической экспертизе машиностроительной продукции и т. п.
Все направления государственной экологической экспертизы осуществляются в виде двух основных форм экспертной работы:
а)	через государственную (надведомственную) экспертизу, проводимую органами Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и другими органами межотраслевой компетенции;
б)	через общественную экологическую экспертизу.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления, общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех объектов, сведения о которых не составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Эта экспертиза проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.
Общественные организации (объединения) имеют право: получать от заказчика надлежащую документацию для экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и прово
димом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы и др.
Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявлений общественных организаций (объединений) о ее проведении. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Эти заключения могут публиковаться в средствах массовой информации и передаваться всем заинтересованным лицам.
Председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством РФ (ч. 2 ст. 39 Закона РСФСР Об охране окружающей природной среды).
§ 6. Единая государственная система экологического мониторинга
Экологический мониторинг - комплекс выполняемых по научно обоснованным программам наблюдений, оценок, прогнозов и разрабатываемых на их основе рекомендаций и вариантов управленческих решений, необходимых и достаточных для обеспечения управления состоянием окружающей среды и экологической безопасности.
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждения и прогноза ее состояния.
В соответствии с новым Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г., он осуществляет общее руководство созданием и функционированием единой государственной системы экологического мониторинга.
Действующая-в Российской Федерации система мониторинга окружающей среды осуществляется Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, которая в соответствии с Законом1 выполняет функции специально уполномоченного государственного органа по организации и осуществлению единой государственной службы наблюдения за гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения окружающей среды.
В состав Росгидромета входят территориальные управления, центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, центры наблюдения за состоянием загрязнения окружающей среды, гидрометеорологические об-
1 Федеральный закон от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» (Российская газета. 1998. 30 июля) и Постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» (СЗ РФ. 1994. № 25. Ст. 2711)
серватории и бюро, научно-исследовательские учреждения, наблюдательные станции и другие предприятия, учреждения и организации.
Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. создана Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ), общее руководство которой возложено на Государственный комитет РФ по охране окружающей среды1.
В соответствии с указанным постановлением Правительства РФ распределена компетенция в области осуществления мониторинга между федеральными органами исполнительной власти: Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды, Росгидрометом, Роскомземом, Роскомрыболов-ством, Минобороны России, Минсельхозом и Минздравом России.
Экологический мониторинг осуществляют: Госкомитет РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, специально уполномоченные в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов государственные органы РФ, другие федеральные органы исполнительной власти в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга.
Ведомства, осуществляющие экологический мониторинг, обязаны обеспечивать заинтересованные организации и население текущей и экстренной информацией об изменениях окружающей среды, предупреждать о них и давать прогнозы ее качества. Данные экологического мониторинга предоставляются бесплатно государственным органам законодательной и исполнительной власти РФ, государственным органам субъектов РФ, органам местного самоуправления и гражданам РФ.
Предприятиям и организациям результаты экологического мониторинга предоставляются за плату. Порядок установления и взимания платы за эту информацию устанавливается Правительством РФ.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды занимается организацией мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод, суши, морской среды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды; координацией развития и функционирования ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды; ведением государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды; Государственный земельный комитет проводит мониторинг земель; Министерство природных ресурсов РФ осуществляет мониторинг недр - геологической среды, включая мониторинг подземных вод и опасных экзогенных и эндогенных геологических процессов; Комитет РФ по рыболовству - мониторинг рыб, других водных животных и растений; Федеральная служба лесного хозяйства России - мониторинг лесов; Министерство природных ресурсов - мониторинг водной среды, водохозяйственных систем и сооружений в местах водозабора и сброса сточных вод; Федеральная служба по геодезии и картографии России осуществляет топографо-геодези-
1 СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2483.
ческое и картографическое обеспечение ЕГСЭМ, включая создание цифровых, электронных карт и геоинформационных систем; Федеральный горный и промышленный надзор России занимается координацией развития и функционирования подсистем мониторинга геологической среды, связанных с использованием ресурсов недр на предприятиях добывающих отраслей промышленности - мониторинг обеспечения промышленной безопасности, за исключением объектов Минобороны России; Минздрав РФ -мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения; Минобороны России - мониторинг окружающей среды и источников воздействия на нее на военных объектах; Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ обеспечивает создание и функционирование отраслевой системы мониторинга окружающей среды.
ЕГСЭМ решает следующие задачи: разработка программ наблюдений за состоянием окружающей среды на территории России, в ее отдельных регионах и районах; организация наблюдений и проведение измерений показателей объектов экологического мониторинга и многие другие1.
Национальный мониторинг России в настоящее время включает три вида мониторинга:
а)	санитарно-гигиенический мониторинг, представляющий собой систему наблюдений за изменениями биосферы под влиянием антропогенных изменений с точки зрения неблагоприятных воздействий на здоровье человека и условия его жизни. Система его складывалась с развитием гигиенической науки и созданием санитарно-эпидемиологической службы, на которую возложены задачи по проведению анализа изменений окружающей среды под воздействием человеческой деятельности и разработке мероприятий по оздоровлению окружающей среды;
б)	экологический мониторинг, представляющий собой систему наблюдений за ответными реакциями экосистем на антропогенные изменения, состоянием биосферы вследствие ее загрязнений, за изменениями экосистем в результате сельскохозяйственного использования земель, вырубки лесов, мелиоративных работ и т. п. Серьезным недостатком этого мониторинга является отсутствие в нем подсистемы социологических исследований, что приводит к негативным последствиям;
в)	климатический мониторинг, охватывающий, в отличие от экологического, климатическую систему (атмосферу, океан, поверхность суши и другие формирующие климат элементы экосистем).
Все виды мониторингов включают три основные функции: наблюдение за состоянием окружающей среды; оценка и прогноз ее состояния. Наблюдение (слежение) состоит в сборе информации об источниках антропогенных воздействий, о реакции окружающей среды на действие этих источников, о состоянии здоровья и жизнедеятельности населения. Оценка предполагает выявление трех групп сведений: определение возможного ущерба от антропогенных и естественных факторов воздействия на окружающую среду; определение природ-
1 Подробнее об этом см.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1993 г.» (раздел 21 «Экологический мониторинг») // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 9-10.
ных резервов для использования их в интересах человека; определение оптимальных способов человеческой деятельности как с экологических, так и с экономических позиций. Прогноз предполагает выявление оптимальных способов для принятия пресекательных (для устранения причин и условий возможных негативных изменений в окружающей природной среде) мер.
В силу глобального единства окружающей природной среды и неразрывной взаимосвязи всех ее экосистем национальный мониторинг тесно взаимосвязан с международным мониторингом, который осуществляется в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОСа) и охватывает национальные и региональные (межнациональные) системы мониторинга.
§ 7.	Экологический контроль
Экологический контроль как способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы отличается от мониторинга тем, что представляет собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации.
Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке.
Экологический контроль - одно из проявлений экологической функции государства. Он заключается в проверке соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами экологических требований по использованию и охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Различают*.
1)	информационный контроль - сбор и обеспечение информации для передачи ее соответствующим государственным органам в целях принятия предупредительных или карательных мер;
2)	предупредительный контроль - предотвращение вредных последствий, которые могут возникнуть из-за невыполнения необходимых мероприятий по охране окружающей среды, наблюдения нормативных актов;
3)	карательный контроль - применение мер государственного принуждения к нарушителям.
Статья 70 Закона устанавливает перечень полномочий должностных лиц органов государственного экологического контроля.
Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» подобные права предоставляет главным государственным врачам, санитарным врачам Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
Экологическому контролю подлежит хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием отдельных видов природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляемая на территории РФ, а также в пределах территориальных вод континентального шельфа, исключительной экономической зоны под юрисдикцией РФ.
Государственный экологический контроль осуществляют: федеральные органы исполнительной власти РФ; органы исполнительной власти субъек
тов РФ; Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы; органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора РФ.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов санитарно-эпидемиологического надзора в области государственного экологического контроля определяется законодательством РФ и соответствующими нормативными правовыми актами.
Главными задачами государственного экологического контроля являются:
проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;
выявление нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности;
проверка выполнения экологопользователями норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды.
Государственный контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов осуществляется с целью проверки соблюдения хозяйствующим субъектом нормативов использования отдельных видов природных ресурсов и природных объектов, а также выполнения мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов. Этот контроль осуществляется специально уполномоченными федеральными органами государственной власти в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов.
Должностные лица органов государственного экологического контроля1 имеют право:
беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, охраняемые природные территории, другие объекты, расположенные на территории, в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной морской экономической зоне РФ;
во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами проверять транспортные средства и запрещать их эксплуатацию в случае нарушения ими экологических норм и правил, а также останавливать и осматривать российские и иностранные суда, другие плавучие средства, искусственные острова для проверки фактов нарушения требований природоохранного законодательства и задерживать плавучие средства до решения вопроса о компенсации ущерба в случае установления нарушения;
вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы;
запрашивать и получать от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности и подчинения документы, результаты химических и других анализов, иные материалы, необходимые для выполнения ими служебных обязанностей;
привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитраж
1 См.: Постановление Правительства РФ от 27 июля 1995 г. «О должностных лицах Минприроды РФ и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль» // Российская газета. 1995. 26 июля.
ный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде нарушениями экологических требований законодательства РФ;
принимать решения об ограничении или приостановлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе связанной с использованием, восстановлением, охраной и воспроизводством различных видов природных ресурсов, осуществляемой с нарушением экологических требований законодательства РФ, а также подготавливать материалы о прекращении этой деятельности для принятия соответствующих решений органами исполнительной власти субъектов Федерации;
запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды;
в установленном порядке аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов при нарушении условий, установленных в них;
вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель;
запрещать ввоз на территорию РФ, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий), сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;
взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее;
проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
выдавать разрешение на право выбросов загрязняющих веществ, размещение отходов, других вредных воздействий на окружающую среду;
устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сброса загрязняющих веществ источниками загрязнения окружающей природной среды;
составлять по результатам проверок акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений требований законодательства в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;
пользоваться иными правами, предоставленными действующим законодательством.
Действия и решения должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Контроль за соблюдением правил экологопользования бывает государственный, производственный и общественный.
Государственный контроль осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, муниципальными органами власти и управления, специально уполномоченными на то государственными органами РФ и республик в составе РФ в области охраны окружающей природной среды (ст. 70 Закона).
Производственный контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций с целью проверки выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдению нормативов качества, выполнению требований природоохранительного законодательства (ст. 71 Закона).
Общественный контроль осуществляется профессиональными союзами РФ и общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами (ст. 72 Закона).
Кроме этого, можно выделить ведомственный контроль, который осуществляется министерствами и ведомствами в рамках своей отрасли. Он отличается от государственного контроля, во-первых, более узким кругом задач, определенных общим положением о министерстве и специальными положениями о министерствах; во-вторых, значительной разнородностью контрольных функций, поскольку есть министерства и ведомства, деятельность предприятий которых связана с эксплуатацией природных объектов, а есть и такие, которые в своей деятельности касаются данной сферы незначительно.
Надзор за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере экологопользования и охраны окружающей среды осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуратуры. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются с учетом бассейнового или административного районирования, состояния окружающей среды и природных объектов.
§ 8.	Экологическое страхование
Состояние и тенденции изменения качества окружающей среды в РФ вызывает большие опасения. Несмотря на то, что как в России, так и в целом по СНГ, происходит сокращение объемов производства продукции и потребления сырья. Однако уровень загрязнения окружающей среды, как это не странно, не уменьшается пропорционально спаду производства.
Силовые методы решения вышеуказанных проблем, как это теперь всем стало ясно, малорезультативны и тем более неэффективны они в условиях становления рыночных отношений в нашей стране. Ведь рынок требует наряду с совершенствованием чисто административных методов управления экологопользованием также' и создания условий, которые бы способствовали экономической заинтересованности хозяйств - субъектов как в уменьшении причиненного окружающей среде вреда, так и, что немаловажно, в предупреждении возникающих в связи с этим убытков.
Поэтому, учитывая вышеуказанные факторы, приходится искать адекватные формы экологического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий предприятиями и законодательного их оформления. И, как представляется, именно система экологического страхования (ЭС), которая еще только набирает темпы в нашей стране, отражает в этом направлении большие перспективы, тем более что исследования в области ЭС на практике свидетельствуют о возможности эффективного решения вышеперечисленных проблем.
Следует отметить, что создание такой системы не только трудоемкий, но и, к сожалению, малоизученный процесс в нашей стране, хотя отличительной чертой любого рыночного хозяйства является развитая сеть страхования различных рисков, и в первую очередь - экологических, как наиболее опасных для человека.
Общее понятие страхования содержится в ст. 2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г «О страховании»1, которое представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов (страховых премий). Страховые события применительно к экологическому страхованию перечислены выше, причем условием наступления страхового события (и выдачи страхового вознаграждения) являются: 1) внезапность, то есть отсутствие возможности принять предупредительные меры; 2) непреднамеренность ~ отсутствие умысла со стороны загрязнителя.
Экологическому страхованию посвящена статья 23 Закона «Об охране окружающей природной среды», которая предусматривает возможость экологического страхования в РФ, под которым следует понимать страхование ответственности предприятий - потенциальных источников опасности для окружающей среды за причинение ими вреда физическим и юридическим лицам, а также самой окружающей среде в результате внезапного наступления страхового события, которым в нашем случае является непреднамеренное причинение ущерба окружающей среде в результате экологического действия.
В связи с этим хотелось бы отметить, что такое понимание ЭС и его базовых категорий в настоящее время является признанным почти во всех странах.
Отметим далее, что указанный закон в ст. 23 предусматривает не только возможность самого ЭС, но и его две формы - обязательное экологическое страхование и добровольное экологическое страхование.
Наряду с указанными нормативно-правовыми актами в области правового регулирования добровольного экологического страхования важную роль играет Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ, утвержденное Минприроды РФ 3 декабря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией2, которым был введен новый вид ЭС,
1 Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56; Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 г. № 750. «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования» // САПП РФ. 1994. № 15. Ст. 1174; ст. 927-970 ГК РФ.
См.: Сборник нормативных актов «Экологическое право России». М., 1997 С. 447-455.
отличный от указанного в Законе, ибо в соответствии с п. 1 данного Положения страхователями в данном случае выступают сами причинители вреда, страхующие риск своей гражданской ответственности. Это же положение теперь закреплено в ст. 936 ГК РФ, поэтому ст. 23 указанного Закона требует новой редакции.
Большую роль в развитии системы ЭС, и в первую очередь в ее финансировании, должны были бы сыграть по замыслу ряда ученых экологические фонды, сформированные еще в 1992 г., тем более что, например, суммарные доходы внебюджетных фондов РФ уже в 1993 г. составляли более 50% доходной части федерального бюджета РФ. Кроме того, в ст. 21 указанного Закона прямо говорится, что основной задачей экологических фондов является финансирование программ, направленных на обеспечение экологической безопасности и размещение в установленном порядке компенсационных сумм третьим лицам в результате неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Другой важнейший вопрос, возникающий на первоначальной стадии развития экологического страхования в РФ, - это вопрос порядка учета.
§ 9.	Экологическая сертификация
Общее понятие сертификации. Основные нормативные акты в области сертификации. Виды сертификации
Сертификация является методом объективного контроля качества продукции и заключается в установлении ее соответствия установленным требованиям1 (сами требования устанавливаются в процессе стандартизации). Осуществление сертификации регламентируется рядом нормативных актов, основным из которых является Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (с изменениями от 27 декабря 1995 г., от 2 марта 1998 г.).
В соответствии с данным Законом можно выделить следующие вады сертификации:
1.	В зависимости от объекта - сертификация продукции, работ, услуг и иных объектов (объединяются термином «продукция»);
2.	По характеру - обязательная и добровольная.
Целями проведения сертификации являются:
а)	контроль безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
б)	подтверждение показателей качества продукции, заявленных изготовителем;
в)	защита потребителя от недобросовестности изготовителя, продавца, исполнителя;
г)	содействие потребителям в компетентном выборе продукции;
1 Согласно ст. 2 упоминаемого ниже Закона от 10 июня 1993 г. сертификация продукции (работ, услуг и иных объектов) - это деятельность по подтверждению их соответствия установленным требованиям.
д)	создание условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей на едином товарном рынке Российской Федерации и за его пределами (в международном экономическом, научно-техническом сотрудничестве и международной торговле).
Таким образом, одно из первых мест при осуществлении сертификации продукции, работ, услуг и иных объектов занимает оценка их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества (иными словами -экологической безопасности), что дает нам право говорить о таком виде сертификации, как экологическая сертификация.
Проведение данного вида сертификации осуществляются на основании Закона о сертификации и других нормативных актов, важнейшим из которых являются Основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации), утвержденные Приказом Минприроды РФ от 23 января 1995 г. № 18 «Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)».
Данный нормативный акт носит комплексный характер, так как разработан на основе целого ряда нормативных актов (помимо названного Закона о сертификации), относящихся к различным отраслям законодательства, в том числе:
а)	Земельного кодекса РСФСР, Водного кодекса РСФСР, Лесного кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья населения;
б)	законов «Об охране окружающей природной среды», «О недрах», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения РСФСР»;
в)	постановлений Правительства Российской Федерации от 27 марта 1994 г. № 223 «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии», от 17 мая 1997 г. № 588 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации»1 и от 26 мая 1997 г. № 643 «Об утверждении Положения о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды»2.
Порядок проведения экологической сертификации.
Органы, проводящие экологическую сертификацию
Порядок, условия и цели проведения экологической сертификации установлены уже упоминавшимися Основными положениями. В соответствии с
1 Утверждено Постановлением Правительства РФ № 17 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.
о
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605.
ними создается система экологической сертификации1, предназначенная для обязательной и добровольной экологической сертификации (экосертификации). При этом под экосертификацией понимается действие третьей стороны по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям (т.е. обязательным требованиям, установленным в законодательных и нормативных документах, направленным на обеспечение рационального природопользования, охрану окружающей среды, защиту здоровья и генетического фонда человека).
Экосертификация проводится с целью создания экономико-правового механизма по реализации закрепленного в Конституции России права граждан на благоприятную окружающую среду.
Общее методическое руководство всеми видами сертификации и государственная регистрация систем сертификации и знаков соответствия возложены в соответствии со ст. 4 Закона о сертификации на Госстандарт России, а организация и проведение работ по экосертификации и формирование Системы экологической сертификации в соответствии с Основными положениями - на Минприроды России. Нормативные документы, касающиеся организации и основных правил Системы, утверждает Минприроды России.
Система экологической сертификации включает:
-	комплекс нормативных документов, устанавливающих принципы, нормативы и правила экосертификации;
-	систему органов, обеспечивающих организационно-методическое ру-ководствб деятельностью по проведению экосертификации, аттестацию экспертов-аудиторов и аккредитацию органов по экосертификации, проведение экосертификации, инспекционного контроля и информационное обслуживание;
-	реестр Системы для учета органов по экосертификации, сертифицированных объектов, выданных экосертификатов.
Экосертификация проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектов в составе Российской Федерации.
Добровольная экосергификация в рамках Системы осуществляется в тех случаях, в которых законодательными актами Российской Федерации не предусмотрено проведение обязательной сертификации. Она проводится по инициативе заявителя на основе договора между органом по сертификации и заявителем.
В рамках Системы предусматривается выполнение следующих функций:
-	формирование политики в области экосертификации;
-	экосертификация объектов;
-	аккредитация органов по экосертификации;
-	аккредитация испытательно-аналитических лабораторий (центров);
-	подготовка и аттестация экспертов-аудиторов Системы;
1 Система экологической сертификации (далее - Система) - система, располагающая собственными правилами процедуры и управления для проведения экосертификации, сформированными в соответствии с государственной политикой в области сертификации и с учетом общих правил ее проведения на территории Российской Федерации.
-	повышение квалификации специалистов в области экосертификации;
-	обеспечение информационных и консультационно-методических услуг, необходимых для функционирования Системы;
-	обеспечение на основе заключаемых соглашений с другими системами сертификации взаимного признания сертификатов, аттестатов, знаков соответствия, результатов испытаний и анализов;
~	разработка и актуализация нормативно-методической документации, используемой в рамках Системы, и ее экспертиза;
-	ведение Реестра Системы;
-	взаимодействие и гармонизация деятельности с международными, национальными и другими системами сертификации;
-	осуществление инспекционного контроля.
Работы по сертификации в рамках Системы осуществляют органы по экосертификации, испытательно-аналитические лаборатории (центры), экоаудиторы, которые должны быть аккредитованы или аттестованы в порядке, установленном в Системе. Деятельность органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий (центров) осуществляется на основе лицензионного договора, заключенного с Минприроды России. Органы по экосертификации аккредитуются в Системе на право проведения работ, а испытательно-аналитические лаборатории - на техническую компетентность и независимость. Деятельность органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий (центров) осуществляется на основе лицензионного договора, заключенного с Минприроды России1. Если в Системе аккредитованы несколько органов для сертификации однородных объектов, то для координации их деятельности федеральным органом может быть назначен центральный орган (как правило, из территориальных органов или подведомственных организаций Минприроды России). Органами по экосертификации и испытательно-аналитическими центрами, аккредиту-емыми в Системе, могут быть территориальные подразделения Минприроды России и подведомственные ему организации или другие независимые организации, имеющие статус юридического лица. Процедура аккредитации испытательно-аналитической лаборатории (центра) в Системе может быть заменена решением Федерального органа Системы о признании в Системе результатов аккредитации этой лаборатории (центра) в другой системе.
Организационная структура Системы включает:
-	федеральный орган по экосертификации - Министерство природных ресурсов России (Федеральный орган Системы).
-	органы по экосертификации (в том числе центральные, в случае необходимости);
~	испытательно-аналитические лаборатории (центры).
1 Деятельность органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий (центров) осуществляется На основе лицензионного договора, заключенного с Минприроды России.
Федеральный орган Системы по экосертификации осуществляет следующие функции:
-	определяет номенклатуру объектов, которые подлежат экосертификации, а также нормативные документы, на соответствие которым проводится экосертификация;
-	аккредитует органы по экосертификации и испытательно-аналитические лаборатории (центры), организует подготовку и аттестацию экоаудиторов и осуществляет инспекционный контроль за их деятельностью;
-	ведет Реестр Системы;
-	устанавливает Знак соответствия Системы и правила его применения;
-	устанавливает цены и тарифы на проведение экосертификации;
-	рассматривает апелляции по результатам экосертификации и аккредитации;
-	обеспечивает участников Системы и заинтересованные организации информацией по экосертификации;
-	взаимодействует с зарубежными и международными организациями по вопросам экосертификации, принимает решения о присоединении к международным системам и соглашениям по экосертификации;
-	обеспечивает принятие в установленном порядке решений о признании экосертификатов, выданных зарубежными и международными организациями;
-	осуществляет функции органа по экосертификации при его отсутствии;
-	осуществляет координацию работ в Системе и по ее взаимодействию с другими системами сертификации.
Для осуществления указанных функций Федеральный орган Системы создает Руководящий комитет по экосертификации, Научно-техническую комиссию по экосертификации, Научно-методический центр Системы и координирует их работу, а в случае необходимости привлекает к работе в Системе другие исследовательские и испытательные организации.
Обеспечение деятельности Федерального органа, подготовка и ведение его документации осуществляется специализированным подразделением Минприроды России по экосертификации.
Состав Руководящего комитета по экосертификации утверждается Министром охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Председателем Руководящего комитета по экосертификации является заместитель Министра охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В состав Руководящего комитета по экосертификации могут входить представители специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, Госстандарта России, научных и общественных организаций.
Руководящий комитет по экосертификации обеспечивает выполнение следующих основных функций:
-	выработка общей политики по развитию и совершенствованию Системы;
-	подготовка программ по разработке природоохранных нормативов для целей сертификации.
Научно-техническая комиссия по экосертификации формируется из представителей соответствующих подразделений Минприроды России и органов государственного контроля и надзора, других организаций в соответствии с их специализацией, аккредитованных органов по экосертификации.
Состав Научно-технической комиссии по экосертификации и ее председателя утверждает председатель Руководящего комитета по экосертификации.
Научно-техническая комиссия по экосертификации выполняет следующие функции:
-	обоснование выбора и организация разработки проектов нормативных документов, на соответствие требованиям которых проводится обязательная экосертификация;
-	рассмотрение предложений по актуализации нормативных документов, устанавливающих экологические требования и правила процедур этой сертификации для отдельных групп объектов;
-	взаимодействие с техническими комитетами по стандартизации при Госстандарте России;
-	участие в проведении экосертификации отдельных групп объектов;
-	участие в рассмотрении материалов аккредитации органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий.
Научно-методический центр Системы выполняет следующие функции:
-	подготовка предложений по совершенствованию и развитию Системы;
-	разработка проектов правил и процедур в Системе;
-	аккредитация органов по экосертификации (по поручению Федерального органа Системы);
-	аккредитация испытательно-аналитических лабораторий (центров) (по поручению Федерального органа Системы);
-	подготовка и заключение (по поручению Федерального органа Системы) лицензионных соглашений с аккредитованными органами по экосертификации и испытательно-аналитическими лабораториями (центрами);
-	подготовка процедур взаимного признания сертификатов, Знаков соответствия и результатов испытаний, анализов и представление их на рассмотрение в Федеральный орган Системы;
-	участие в проведении аттестации экоаудиторов;
-	осуществление контроля за соблюдением правил и процедур в рамках Системы и за деятельностью органов по экосертификации и испытательноаналитических лабораторий (центров);
-	подготовка и ведение апелляционных дел;
-	ведение Реестра, банка и баз данных в рамках Системы (по поручению Федерального органа Системы);
-	методическая помощь аккредитованным органам по экосертификации и испытательно-аналитическим лабораториям.
Научно-методический центр Системы действует в пределах делегированных ему Федеральным органом Системы полномочий на основании утвержденного Устава.
\ Органы по экосертификации (в том числе центральные) осуществляют следующие функции:
I - формируют (комплектуют) и актуализируют фонд нормативных документов, используемых при сертификации в области их аккредитации;
* - разрабатывают и ведут организационно-методические документы, необходимые для осуществления их деятельности;
”	принимают и рассматривают заявки на сертификацию;
~	готовят решения по ним и взаимодействуют с заявителями;
~	определяют в каждом конкретном случае испытательно-аналитическую лабораторию (центр) и орган по проверке (если она необходима) производства, организуют испытания и проверку производства;
-	сертифицируют объекты в закрепленной за органами по экосертификации сфере деятельности, выдают экосертификаты;
-	приостанавливают либо отменяют действие выданных заявителям экосертификатов;
-	предоставляют заявителю (по его требованию) необходимую информацию в пределах своей компетенции;
-	ведут перечень сертифицированных объектов и представляют соответствующие данные для включения в Реестр Системы;
-	осуществляют инспекционный контроль за экосертифицированными объектами;
-	участвуют в аттестации экоаудиторов и осуществляют инспекционный контроль за их деятельностью, если это предусмотрено при аккредитации.
Испытательно-аналитические лаборатории (центры) проводят анализы и испытания и оформляют их результаты протоколом.
Порядок проведения работ по экосертификации в рамках Системы в общем виде предусматривает выполнение следующих действий:
-	направление заявителем декларации-заявки о проведении экологической сертификации конкретного объекта в соответствующий орган по экосертификации;
-	рассмотрение декларации-заявки;
-	выбор испытательной лаборатории (центра);
-	проведение исследований или испытаний отобранных проб (образцов);
-	установление соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему требованиям и принятие решения о возможности выдачи экосертификата;
-	информирование заявителя о результатах экосертификации;
-	выдача экосертификата на основе положительных результатов сертификации и внесение сертифицированного объекта в Реестр Системы;
~ осуществление инспекционного контроля за стабильностью, а в отдельных случаях, например технологических процессов, за динамикой сертификационных характеристик объекта.
Непосредственный контроль за деятельностью органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий проводят эксперты-аудиторы, аттестованные в Системе. Экоаудиторы Системы, действуя в соответст
вии с заданиями Федерального органа Системы в составе рабочих групп или индивидуально, обеспечивают выполнение следующих функций:
-	принимают участие в аккредитации органов по сертификации и испытательно-аналитических лабораторий (центров);
-	принимают участие в конкретных испытаниях и сертификации объектов экосертификации;
-	участвуют в проведении инспекционного контроля за деятельностью органов по экосертификации и испытательно-аналитических лабораторий (центров);
-	подготавливают документацию и решения по апелляциям.
Экоаудиторы в Системе могут быть как штатными сотрудниками любых структурных звеньев Системы, так и привлекаться со стороны из числа высококвалифицированных специалистов в области сертификации и природоохранной деятельности.
Заявители, осуществившие экосертификацию своих объектов, имеют право использовать для них Знак соответствия Системы.
Информация об объектах, прошедших экосертификацию, включается в Перечень, который ежегодно публикуется в изданиях Минприроды России.
Экосертификаты оформляются по определенной форме на срок действия до 5 лет (конкретный срок устанавливает орган, выдающий сертификат).
Выдача экосертификатов осуществляется Федеральным органом по экосертификации и аккредитованными органами по экосертификации. Экосертификат подлежит обязательной регистрации в Реестре Системы и действителен на всей территории Российской Федерации, если иное в нем не оговорено.
В случае несогласия заявителя с решением органа по экосертификации об отказе в выдаче экосертификата данное решение может быть обжаловано в Федеральном органе Системы.
В случае присоединения других сертификационных систем к Системе заключаются договора между Системой экосертификации и другими системами, на основании которых составляются лицензионные соглашения на право выполнения всех или части функций в рамках этих систем, в том числе на территории других государств.
§10. Экологический аудит
В дословном переводе с английского слово «аудит» (англ, audit) означает проверку, ревизию бухгалтерских книг, документов и отчетности.
В Российской Федерации на сегодняшний день Основным нормативным документом, регулирующим аудиторскую деятельность являются «Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263.
Аудиторская деятельность - аудит п. 3 Временных правил определяется как предпринимательская деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов, а также по оказанию иных аудиторских услуг.
Основной целью аудиторской деятельности (п. 4 Временных правил) является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации.
Содержание аудиторской деятельности можно вывести из состава и содержания документа, который завершает аудиторскую проверку, - аудиторского заключения.
Правила составления аудиторского заключения изложены в «Порядке составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности», утвержденном Комиссией по аудиторской деятельности РФ 9 февраля 1996 г.
Содержание аудиторской деятельности составляет проверка в установленном Стандартами порядке трех объектов: системы внутреннего финансового контроля, бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения законодательства при совершении финансово-хозяйственных операций.
Таким образом, аудиторская деятельность - экспертная деятельность в финансово-экономической сфере. Определение фактически проведенных сбросов, которые наносят ущерб окружающей среде, и поиск ответов на иные вопросы экологической экспертизы деятельности предприятия аудитом не является, содержание данной деятельности не соответствует исторически сложившемуся понятию аудита. Для нашей страны это новое иностранное слово. Оно вытесняет и подменяет собой русские слова «экспертиза», «проверка». Поэтому с точки зрения точности словоупотребления, избежания путаницы и непонимания следует четко разграничивать эти понятия.
Как правило, экологический аудит осуществляется по следующим направлениям:
1.	Экологический аудит производственных объектов.
2.	Экологический аудит территорий.
3.	Экологический консалтинг.
Экологический аудит производственных объектов. Главными целями работы являются проведение проверки деятельности предприятия в части соблюдения норм и предписаний по охране окружающей среды, выработка рекомендаций по природоохранным мероприятиям, а также стоимостная оценка расходов, связанных с природопользованием. Проводится на предин-вестиционных стадиях работ, а также при решении спорных ситуаций с контролирующими органами.
Экологический аудит территорий направлен на оценку природно-ресурсного потенциала конкретных земельных участков, выявление негативных природных и природно-техногенных процессов, установление видов и оценку уровней техногенного воздействия на окружающую среду. Проводится при сопровождении операций с недвижимостью, сделках с земельными участками. Возможна оценка состояния одного из компонентов окружающей среды.
Результатом работ является независимое экспертное заключение, подкрепленное необходимым обосновывающим материалом.
Экологический консалтинг. В условиях крупного города проблемы охраны окружающей среды тесно связаны с технологическими аспектами произ-
водства, вопросами землепользования, имущественными правами и др. Поэтому важное место среди работ занимают консультационные услуги, среди которых могут быть:
предпроектное обследование земельных участков с выдачей заключения о возможных экологических проблемах территории;
экологическая оценка существующих (проектируемых) технологий;
оценка эффективности (необходимости и достаточности) различных природоохранных мероприятий;
обоснование применения природоохранных мероприятий;
участие в подготовке разнообразной исходно-разрешительной документации.
Понятие экологического аудита появилось в актах законодательства РФ относительно недавно. Так, Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 г. № 1418 (последняя редакция 01.12.1997 г.) экологическое аудирование было включено в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, однако само понятие экологического аудита не определено ни федеральным законом, ни указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Российское Экологическое Федеральное Информационное Агентство (РЭФИА)1, которое является официальным агентом Минприроды РФ по массовому распространению экологической информации, определяет понятие экологического аудирования как ревизию, оценку экологического риска, управленческий инструмент проведения не-регламентированной проверки предприятия изнутри и за его пределами с точки зрения наблюдения экологического законодательства и технических требований по защите окружающей среды. При этом в качестве синонимов понятия экологического аудирования РЭФИА указывает экологическую ревизию, экологический надзор, обзор окружающей среды, управление экологическим качеством, экологическую аттестацию. Процедуре экологического аудирования, как указывает РЭФИА, могут подвергаться практически все предприятия и недвижимость, в то время как оценка воздействия на окружающую среду распространяется на оговоренные в соответствующих законах категории проектов.
Следует отметить, что в действующих подзаконных актах РФ данный вид аудита определяется по крайней мере тремя различными терминами: экологическое аудирование, экологический аудит, экоаудит, а также существует термин «эколого-экономический аудит»2.
В соответствии с Постановлением Правительства от 24.12.1994 г. № 1418 право на ведение лицензирования было предоставлено Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Министерство природ-
1 РЭФИА - государственное учреждение при Министерстве природных ресурсов РФ, созданное 21.04.1994 г.
о
Приказ Госкомэкологии РФ от 16.04.1998 г. № 226 «О примерном перечне работ и услуг природоохранительного назначения, в том числе платных, оказываемых организациями Госкомэкологии России».
ных ресурсов РФ - в ред. Указа Президента РФ от 22.09.1998 г. № 11421). На основании данного Постановления было принято Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г., которым было утверждено Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, в соответствии с которым органом, уполномоченным на ведение лицензирования, также являлось Министерство охраны окружающей среды РФ и его территориальные органы. Полномочия по выдаче лицензий на проведение экологического аудирования были делегированы Госкомэкологии РФ в соответствии с Положением о Государственном Комитете РФ по охране окружающей среды. В соответствие с Приказом Госкомэкологии от 16.07.1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в РФ» лицензии выдаются на осуществление деятельности по «Проведению экологического аудирования предприятий -природопользователей и субъектов предпринимательства».
В настоящее время деятельность по проведению экологического аудита, ее цели, задачи, объекты не определены на уровне федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Проведение экологического аудирования организует в случае необходимости, наряду с проведением дополнительной экспертизы, лицензионный орган, лицензирующий отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды (Минприроды РФ или Госкомэкологии РФ), до принятия решения о выдаче лицензии заявителю после предоставления им документов, необходимых для получения лицензии, наряду с проведением экспертизы представленных с заявлением материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий осуществления лицензируемого вида деятельности экологическим требованиям, установленным для него в нормативных актах, определением условия действия лицензии (Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. № 168).
В отдельных субъектах РФ правовое регулирование экологического аудита получило свое дальнейшее развитие. В частности, Приказом Кировского областного комитета по охране природы от 05.12.1996 г. № 47 было утверждено Временное положение об экологическом аудите в Кировской области, в соответствии с которым под экологическим аудитом понимается систематизированный, документированный процесс получения, изучения и оценки экологической информации об объекте аудита на основе проверки его соответствия определенным критериям, закрепленным экологическим законодательством, с представлением результатов заказчику. Критериями экологического аудита являются количественные и качественные показатели природопользования, основанные на федеральных, территориальных или местных экологических требованиях. Целью экологического аудита в соответствие с Временным положением является совершенствование деятельности в области охраны окружающей природной среды в условиях перехода к рыночной экономике.
1 Указ Президента РФ от 22.09.1998г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Принципами экологического аудита, обеспечивающими его эффективность, являются:
-	высокая квалификация экоаудиторов в вопросах экологической безопасности и специфики обследуемого объекта;
-	поддержка экологического аудита руководством или собственником аудируемого объекта и принятие обязательных мер по устранению недостатков, выявленных в процессе аудита;
-	комплексность изучения взаимосвязанных вопросов природопользования;
-	однозначность и четкость формулирования задач экологического аудита;
~ обеспечение уверенности в полноте экологического аудита, достоверности его результатов и правильности выводов.
Объектами экологического аудита могут являться:
1)	предприятия и сооружения, оказывающие воздействие на окружающую среду;
2)	проекты строительства, реконструкции, расширения, ликвидации объектов хозяйственной деятельности;
3)	организации, занимающиеся оказанием услуг природоохранительного назначения.
Общие процедуры экологического аудита включают в себя:
-	анализ исполнения законодательных и подзаконных нормативных природооохранных актов;
-	проверку документации, журналов регистрации и прочих материалов;
-	визуальные наблюдения;
-	отбор и лабораторный анализ проб;
-	аттестация персонала заявителя.
Экологический аудит проводится при выдаче лицензий на отдельные виды деятельности в области охраны окружающей природной среды по требованию лицензионной комиссии при Облкомприроды (данный порядок соответствует порядку, урегулированному в Постановлении Правительства РФ от 26.02.1996 г. № 168). Экологическое аудирование может назначаться в случаях, если на основании результатов экспертизы, материалов и документов невозможно определить фактическую компетентность и готовность к осуществлению заявленных видов деятельности и соответствие условий лицензируемой деятельности требованиям охраны окружающей среды.
Приказом Госкомэкологии от 16.07.1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в РФ» был утвержден Временный порядок аттестации экологических аудиторов и Временное положение о Комиссии Госкомэкологии РФ по аттестации экоаудиторов.
В соответствии с данным документом аттестация экоаудиторов проводится с целью подтверждения профессиональной пригодности и соответствующей квалификации физических лиц, в установленном порядке прошедших курс обучения в области экологического аудирования по программам, утвержденным Госкомэкологией России, для выполнения работ, связанных с экологическим аудированием (экоаудитом). В результате положительной аттестации экоаудитору выдается удостоверение экоаудитора, которое являет-
ся основанием для участия в проведении работ по экологическому аудированию и получения в установленном порядке лицензии на осуществление вида деятельности «Проведение экологического аудирования предприятий -природопользователей и субъектов предпринимательства». Лицо, претендующее на получение аттестата экоаудитора, должно отвечать определенным требованиям по критериям образования, специального обучения и практического опыта работы.
Аттестованному экоаудитору выдается удостоверение установленной формы, подтверждающее, что он аттестован как экоаудитор в системе экологического аудирования. Удостоверение выдается и продлевается в установленном порядке на срок от 1 года до 3 лет.
Контроль за деятельностью экоаудиторов осуществляет комиссия по аттестации экоаудиторов. Она может затребовать от экоаудитора отчет о проведенной им работе, связанной с экологическим аудитом, и принять по нему соответствующее решение, а также имеет право знакомиться с годовыми отчетами экоаудиторов, представляемыми ими в лицензионные органы, и принимать по ним одно из решений, предусмотренных указанным Положением.
Экологический аудит не является единственным видом аудита в области природопользования. Приказом Минэкологии РФ от 02.04.1998 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования» была создана рабочая группа по созданию системы аудита недропользования. Под аудитом недропользования понимается процедура проверки деятельности недропользователей на соответствие нормативным актам в сфере недропользования и охраны окружающей среды и выработке рекомендаций по повышению эффективности использования ресурсов недр. Аудирование проводится независимыми аудиторскими фирмами и аудиторами в интересах заказчика и осуществляющими свою деятельность на основе государственной лицензии. Результаты аудита учитываются территориальными органами МПР России и службами геолконтроля.
Объектами аудита недропользования являются:
-	предприятия по добыче полезных ископаемых на стадии разведки, опытной и промышленной эксплуатации, консервации, включая систему транспортировки сырья и продукции и управления горно-геологическими отходами;
-	предприятия, использующие шахты, тоннели, бункеры, резервуары и иные подземные сооружения для переработки, транспортировки, хранения сырья и продукции;
-	специальные транспортные подземные сооружения (метрополитены и пр.);
-	системы подземных коммуникаций, используемые для транспортировки и передачи воды, различных энергоносителей, электроэнергии;
-	подземные полигоны обходов, в т.ч. радиоактивных, на стадии оборудования, эксплуатации и консервации, включая систему транспортировки отходов и их производных.
Аудит недропользования направлен на выработку решений, которые обеспечивали бы экономическую эффективность функционирования объек-
тов недропользования, безопасность жизнедеятельности населения в районах ведения горных работ при соблюдении норм и правил недропользования. Аудит недропользования осуществляется при разработке проектов комплексного развития промышленных зон и технико-экономических обоснований (ТЭО) на создание, реконструкцию, перепрофилирование или закрытие предприятий недропользователей, проверке проектов на соответствие нормативным документам, регламентируемым по разделу «Недра», оценке принимаемых технических решений.
Целями аудита недропользования являются анализ достоверности информации и разработка рекомендаций, необходимых для рационального использования недр и природных ресурсов при разработке полезных ископаемых, обеспечения использования подземного пространства в рамках существующих норм и правил, соблюдения безопасности жизнедеятельности населения в районах горных работ; осуществление контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами и на воспроизводство МСБ.
Контрольные вопросы:
1.	Что представляет собой оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС)?
2.	Что тако экологическое страхование?
3.	Какие органы его осуществляют?
4.	Общее понятие сертификации.
5.	Виды сертификации.
6.	Порядок ее проведения.
7.	Общественная потребность в аудиторской деятельности.
8.	Понятие аудита.
9.	Содержание аудиторской деятельности.
10.	Что следует понимать под организационно-правовым обеспечением экологопользования и охраны окружающей среды?
11.	Что такое экономический механизм охраны окружающей среды?
12.	Кому и для чего выдается лицензия?
13.	Что следует понимать под стандартизацией хозяйственной и иной деятельности?
14.	В чем суть государственной экологической экспертизы?
15.	Для чего создана Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ)?
16.	В чем суть экологического контроля?
17.	Что такое экологическое страхование.
18.	Понятие и виды экологической сертификации.
19.	Что такое экологический аудит.
Глава X
ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
§ 1.	Понятие эколого-правовой ответственности
Понятие «юридическая ответственность» трактуется в правовой литературе неоднозначно. Однако, во всех случаях юридическая ответственность -это специфическая обязанность претерпевания соответствующих лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.
Юридическую и эколого-правовую ответственность следует рассматривать в трех различных, но взаимосвязанных значениях:
1.	Юридическая и эколого-правовая ответственность как государственное принуждение к исполнению требований, предписанных законодательством. Государство, будучи заинтересованным в обеспечении законности и правопорядка, в том числе в области экологопользования и охраны окружающей среды, принимает все необходимые для этого меры. Основными методами достижения данных целей являются методы убеждения и принуждения. Причем первичное значение имеют методы убеждения. Принудительные меры воздействия носят вспомогательный характер и применяются, как правило, в том случае, когда меры убеждения бессильны. Это имеет особое значение для эколого-правовой ответственности, поскольку вред, причиненный в результате экологического правонарушения, бывает значительным и носит порой необратимый характер.
2.	Юридическая и эколого-правовая ответственность как правоотношение реализуется в рамках охранительных правоотношений, возникающих между государством в лице его органов и правонарушителем, который подвергается за содеянное неблагоприятным для него правовым санкциям. Факт правонарушения ставит субъект (правонарушителя) в определенную юридическую связь с государством. Для эколого-правовой ответственности характерно то, что в число органов, выступающих одной из сторон в правоотношении, кроме общих государственных органов (суда, прокуратуры, милиции и т. п.), входят специальные органы, которым предоставлено право рассмотрения дел об эко-
логических правонарушениях (например, органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации).
3.	Юридическая и эколого-правовая ответственность как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих виды, средства и порядок применения государством и его органами принудительных мер воздействия к правонарушителю в целях обеспечения законности и правопорядка. Институт эколого-правовой ответственности носит комплексный характер, поскольку включает нормы различных отраслей права (земельного, горного, водного, лесного, природоохранительного, трудового, гражданского, административного, уголовного права и др.).
О правонарушении можно говорить только тогда, когда имеются все элементы, из которых оно складывается: объект правонарушения, объективная сторона, вина, субъективная сторона и субъект, т. е. налицо состав правонарушения.
Специфика правонарушения, совершенного в области природопользования и охраны окружающей среды, позволяет определить его как экологическое правонарушение и заключается в следующем:
1.	Объектом экологического правонарушения выступают общественные отношения в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.
В юридической литературе существуют различные точки зрения по этому поводу. Так, в качестве объекта экологических правонарушений рассматриваются отношения собственности, материализованные в природных богатствах; порядок использования природных богатств в хозяйственной деятельности или общественные отношения по их использованию; сами природные богатства и др.
Первая точка зрения не позволяет вскрыть специфику данных правонарушений с экологических позиций, поскольку замыкает их в рамки чисто экономических категорий. Кроме того, в собственности могут находиться лишь те объекты природы, которые обладают определенной вещественной формой и находятся во власти людей. Однако правовой охране подлежат не только элементы природной среды, находящиеся в собственности государства, но и элементы, которые не могут находиться ни в чьей собственности вообще. Например, атмосферный воздух. То же можно сказать и о второй точке зрения. Что касается третьей позиции, то по существу здесь смешиваются такие понятия, как объект правонарушения и предмет.
Объектом экологического правонарушения, исходя из смысла Закона об охране окружающей природной среды, являются общественные отношения по рациональному использованию, сохранению благоприятной для человека природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Более правильным было бы определить объект экологического правонарушения как общественные отношения по поводу обеспечения условий для оптимальной жизнедеятельности человека и общества во взаимосвязи со средой обитания. Иными словами, это отношения по поводу права на благоприятную окружающую среду.
2.	Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов: противоправности деяния, причинения вреда или наступления реальной угрозы его причинения и существования причинной связи между противоправным поведением и наступившим вредом.
С понятием «противоправность» непосредственно связано понятие «общественная опасность», степень которой влияет и на вид ответственности, применяемой за совершение данного правонарушения. Так, в соответствии со ст. 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях нарушитель может быть освобожден от административной ответственности при малозначительности совершенного нарушения. Если нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками незначительно по степени общественной опасности, то ответственность за данное правонарушение наступает в соответствии со ст. 97 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Если же данные действия повлекли за собой тяжелые последствия, то ответственность в силу большей общественной опасности наступает в соответствии со ст. 249 УК РФ.
Как правило, в результате совершения противоправного деяния наступают определенные последствия - причинение вреда, нанесение ущерба элементам природы, народному хозяйству, человеку, которые в ряде случаев являются обязательным признаком объективной стороны состава правонарушения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 258 УК РФ обязательным признаком объективной стороны такого преступления, как незаконная охота, является причинение крупного ущерба. Наступившие в результате совершенного правонарушения общественно опасные последствия, указанные в законе, вменяются лицу только в том случае, если будет доказано, что они состоят в причинной связи с допущенными нарушениями. Такие составы принято называть материальными.
Однако большинство экологических правонарушений имеют формальные составы, т. е. ответственность наступает за сам факт совершения правонарушения независимо от наступления общественно опасных последствий. Это - производство лесосплава или взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов. Имеются и такие составы, которые предусматривают ответственность как в случае наступления последствий, так и в случае, когда они еще не наступили по каким-либо причинам, но деянием была создана реальная угроза их наступления (например, ст. 250 и 251 УК РФ, предусматривающие ответственность за загрязнение вод и воздуха).
3.	Субъективная сторона выражается в наличии вины, которая существует в двух формах: умысла (прямого и косвенного) (ст. 25 УК) и неосторож-ности (по легкомыслию и небрежности) (ст. 26 УК). Так, незаконная охота/ (ст. 258 УК РФ) может быть совершена только с прямым умыслом; незакон- \ ная добыча морского зверя и иных водных животных (ст. 256 УК РФ) - тоже с прямым умыслом; уничтожение или существенное повреждение лесных массивов в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности - только по неосторожности (ст. 261 УК РФ); загрязнение вод и воздуха (ст. 250 и 251 УК РФ) - как умышленно, так? и по неосторожности.	у
При рассмотрении вины как признака состава экологического правонарушения следует иметь в ввду, что в большинстве случаев деятельность предприятий и организаций представляет собой повышенную опасность для окружающей среды. Поэтому при нанесении ущерба окружающей среде, ее элементам, причинении вреда человеку для владельца источника повышенной опасности ответственность наступает независимо от вины.
4.	Субъектом экологического правонарушения могут быть граждане (вменяемые физические лица, достигшие определенного возраста) и юридические лица. В ряде случаев следует говорить о специальном субъекте, то есть лице, специально названном в соответствующих статьях закона. Так, субъектом ст. 253 УК РФ (нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ) выступают граждане РФ и иностранные граждане. Субъектом таких правонарушений, как нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 56 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами, отбросами (ст. 71 Кодекса) и т. д., могут быть только должностные лица.
Специфика привлечения к ответственности специального субъекта, в частности должностных лиц, заключается в том, что они в зависимости от совершенного правонарушения могут нести ответственность за соответствующее должностное преступление, экологическое правонарушение (преступление) либо по их совокупности. Так, в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. «О практике применения судами законодательства об охране природы» было указано, что в том случае, если ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, коммунальных и других объектов без очистных сооружений и устройств допущен в результате злоупотребления властью или служебным положением, халатности либо совершения другого должностного преступления, если при этом причинен существенный вред государственным или общественным интересам, действия виновных должностных лиц следует квалифицировать по статьям УК, предусматривающим ответственность за указанные преступления (т. е. за должностные преступления), а в случаях, когда это повлекло засорение вод либо загрязнение атмосферного воздуха, - также по ст. 250 и 251 УК РФ.
К числу факультативных признаков состава правонарушения относится цель совершения данного деяния и мотивы, под влиянием которых совершено правонарушение.
В ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды дано определение экологического правонарушения: это «виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека».
Юридическая ответственность характеризуется следующими основными признаками:
а)	она является одной из разновидностей социальной ответственности, поэтому неразрывно связана со всеми остальными ее видами;
б)	юридическая ответственность применяется в двух формах: активной (позитивной) и ретроспективной. Под активной (позитивной) ответственное-
тью понимается наличие мер ответственности за будущие нарушения, и в этом смысле ее можно назвать профилактической. Так, возмещение потерь сельскохозяйственного производства накануне отвода сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд является своего рода позитивной ответственностью перед обществом за изъятия из фонда сельхозугодий.
Под ретроспективной ответственностью понимается такая совокупность мер, которая предусмотрена и применяется за совершенное правонарушение. Например, административная ответственность за бесхозяйственное использование земель (ст. 50 Кодекса об административных правонарушениях), уголовная ответственность за загрязнение атмосферного воздуха и вод (ст. 250 и 251 УК РФ) и т. п.
Приоритет в экологическом праве должна получить активная (позитивная) ответственность, являющаяся профилактической;
в)	поскольку юридическая ответственность предназначена для защиты общественных интересов, то безусловный долг законодателя - не превращать в преступление то, что имеет характер проступка, и то лишь в силу обстоятельств. Любой вид наказания должен иметь гуманный характер, преследующий не только цель поймать нарушителя, изобличить его и наказать;
г)	юридическая ответственность является одной из форм государственного принуждения, поэтому применяется государственными органами либо по их поручению общественными органами.
Государственное принуждение имеет место в любой правовой норме, поскольку волевой характер является главной чертой права как общественного явления. Например, предоставление природных объектов в пользование осуществляется не так, как этого хотелось бы субъектам правоотношений, а именно таким образом, как это предусмотрено в установленной законом процедуре;
д)	юридическая ответственность применяется на основании предусмотренного законом правоприменительного акта - специального документа;
е)	применение юридической ответственности за нарушение экологических правил регламентировано системой процессуальных правил, предусмотренных различными отраслями права.
При этом следует отметить, что чем суровее применяемое наказание за экологические правонарушения, тем жестче процессуальные правила, регламентирующие применение юридической ответственности. Если, например, для привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение правил природопользования достаточно истребования объяснений от нарушителя в произвольной форме, то привлечение к уголовной ответственности возможно лишь после возбуждения уголовного дела, до которого недопустимо проведение следственных действий, за исключением предусмотренных законом (ст. 109, 129, 178 УПК РСФСР);
ж)	юридическая ответственность по своей природе конкретна. Например, моральная ответственность за состояние экосистемы касается всех граждан государства и налагается за любые нарушения, происшедшие в ней. Что касается ответственности юридической, то она может наступать только для тех лиц и за те деяния, которые предусмотрены законом;
з)	юридическая ответственность применяется с соблюдением правил целесообразности, и если цель ответственности (исправление и перевоспитание нарушителя) наступит раньше, чем применено наказание, то последнее при определенных условиях может не применяться. Например, может быть освобождено от эколого-правовой ответственности лицо, если будет установлено, что ко времени расследования или рассмотрения дела в суде это лицо перестало быть общественно опасным.
и)	юридическая ответственность наступает в том случае, если человек несет полную ответственность за свои проступки, если он совершил их, обладая полной свободой воли. Если же гражданин совершил экологическое правонарушение в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны, то он освобождается от административной и уголовной ответственности (ст. 18, 19 КоАП РСФСР; ст. 37, 39 УК РФ). Это правило не распространяется на случаи причинения вреда в состоянии крайней необходимости, который должен быть возмещен лицом, причинившим его (ст. 1067 ГК РФ);
к)	юридическая ответственность за экологические правонарушения наступает лишь в тех случаях, когда они бесспорно доказаны в установленном законом порядке.
В данном обстоятельстве действует «презумпция невиновности», в силу которой всякое сомнение по делу о привлечении к эколого-правовой ответственности толкуется в пользу обвиняемого, и постановление и приговор суда о привлечении нарушителей к эколого-правовой ответственности не могут быть основаны на предположениях.
Перечисленные признаки свойственны как общеправовой, так и экологоправовой ответственности, т. е. являются общими. Специфические же призна-жи эколого-правовой ответственности выражаются в следующем:
а)	правонарушения, за которые применяется эколого-правовая ответственность, всегда складываются в сфере окружающей среды;
б)	объектом посягательства является чисто экологический элемент окружающей среды. Нарушение этой чистоты влияет на природу эколого-правовой ответственности;
в)	эколого-правовая ответственность наступает за нарушения правил экологопользования, которые можно подразделить на общие для всех видов природных объектов (целевое, рациональное, безопасное и т. п. использование); специальные, обусловленные различными видами природных объектов;
г)	правила экологопользования, за которые наступает эколого-правовая ответственность, переплетаются с имущественными, экономическими, социальными и иными правилами, создавая специфический конгломерат отношений, влияющих на содержание эколого-правовой ответственности.
Статьей 81 Закона об охране окружающей природной среды установлено, что за экологические правонарушения должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную ответственность, а предприятия, учреждения, организации ~ административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с настоящим Законом, иными законодательными актами Российской 190-------------------------------------------------------------------
Федерации, республик в составе Российской Федерации и других субъектов Федерации.
Специфика эколого-правовой ответственности заключается в следующем:
все экологические правонарушения складываются в сфере окружающей среды;
объектом посягательства является компонент окружающей среды, тесно связанный с ней (так, загрязнение вод искусственного водоема может быть квалифицировано и как хулиганство, и как повреждение личного имущества, но не как нарушение правил охраны водных ресурсов - ст. 57 КоАП РСФСР);
экологическое правонарушение, как правило, двуобьектно - окружающая среда и здоровье человека (в связи с этим чисто экологических составов не бывает).
Эколого-правовая ответственность проявляется в традиционных формах юридической ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой. Любому виду ответственности, в том числе и эколого-правовой, присущи следующие признаки:
степень общественной опасности деяния (например, административный проступок или уголовное преступление);
соразмерность санкций за нарушение;
применяется только к лицам, которые отдавали себе отчет в своих действиях, понимали их экологическую опасность;
своевременность применения (ст. 136 КЗоТ РСФСР, ст. 38 КоАП РСФСР, ст. 78 УК РФ);
применение компетентными органами или лицами (Минприроды РФ и его органами, органами санэпидемнадзора и другими в соответствии с действующим законодательством);
за конкретное нарушение закона, которое доказано;
с соблюдением установленной законом процедуры (протоколы, объяснения и т. д.);
применяется, если в этом есть необходимость (возможно, что нарушение может быть исправлено без применения наказания - например, ст. 21 КоАП РСФСР).
Итак, правонарушение - любое преступление, гражданско-правовое нарушение, административный или дисциплинарный проступок - есть виновное противоправное деяние лица, достигшего возраста ответственности и вменяемого. Однако о правонарушении можно говорить только тогда, когда имеются в наличии все его основные элементы: объект, субъект, объективная и субъективная стороны.
§ 2. Дисциплинарная ответственность	<
в сфере экологопользования
Дисциплинарная ответственность в сфере экологопользования предусмотрена за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей, связанных с выполнением планов и мероприятий по охране окружающей среды и рациональному ис-
пользованию природных ресурсов, а также за нарушение требований экологического законодательства, вытекающих из трудовой функции (ст. 82 Закона об охране окружающей природной среды). В соответствии со ст. 135 КЗоТ РСФСР к виновным лицам могут быть применены следующие виды дисциплинарной ответственности (взысканий): замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников и другие дисциплинарные взыскания. Возможна также замена административной ответственности на дисциплинарную в случаях, прямо предусмотренных в нормативных актах (ч. 2 ст. 16 КоАП РСФСР).
Дисциплинарная ответственность в сфере экологопользования может наступать лишь за экологические нарушения, совершенные работником в процессе исполнения своих трудовых обязанностей, и при условии, что работник нарушил экологические правила, исполнение которых входило в круг его трудовых функций в силу трудового договора или временного поручения администрации. Закон не устанавливает конкретных составов дисциплинарных проступков, за которые могло бы быть предусмотрено взыскание1 (как это имеет место в отношении административных или уголовных правонарушений). Объект этого вида правонарушений двойной - правила внутреннего трудового распорядка и окружающая среда.
Применение дисциплинарной ответственности не требует жесткой процессуальной процедуры расследования нарушений и наложения взысканий (ст. 136 КЗоТ РСФСР).
Для данного вида эколого-правовой ответственности характерны следующие отличительные признаки:
1.	Дисциплинарная ответственность в сфере экологопользования может наступать лишь за экологические нарушения, совершенные работниками в процессе исполнения ими своих трудовых обязательств. Например, недопустимо наказывать в дисциплинарном порядке рабочего совхоза, который занимался браконьерством в нерабочее время. Дисциплинарную ответственность за такое деяние возможно применить лишь в том случае, если это нарушение совершено виновным работником в период его рабочего времени, что и является дисциплинарным проступком. При этом дисциплинарное взыскание накладывается не за браконьерство, а за использование рабочего времени не по целевому назначению, что является нарушением правил внутреннего распорядка предприятия и не исключает производства дела в административном порядке по ст. 85 КоАП РСФСР.
При этом следует иметь в виду, что дисциплинарная ответственность может наступить лишь за нарушения экологических правил, выполнение которых входило в круг должностных обязанностей нарушителя. Так, нельзя привлечь к ответственности водителя по ст. 80 КоАП РСФСР за выпуск в эксплуатацию автомобиля, у которого содержание загрязняющих веществ в
1 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 3 от 28 апреля 1994 г. «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья» // Российская газета. 1994. 14 июля
выбросах превышает установленные нормативы, поскольку контроль за выпуском не входит в число водительских обязанностей.
2.	Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения применяется администрацией предприятия, на котором работает правонарушитель, или руководством кооператива, членом которого он является. При этом не имеют права наказывать нарушителя:
руководители подразделений предприятия, главные специалисты и другие должностные лица, не относящиеся к числу администрации. Так, прокурор вправе опротестовать приказ главного ветврача совхоза о вынесении выговора заведующему животноводческой фермой за сброс навозных стоков в водоем, поскольку главному ветврачу не предоставлено такого права;
вышестоящие органы предприятия и иные государственные органы, с которыми правонарушитель не состоит в трудовых отношениях. В законодательстве сказано, что никакие государственные и кооперативные органы не вправе налагать дисциплинарные взыскания на председателя и руководящих работников кооператива.
3.	Отличительной особенностью дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения является то, что в законодательстве не перечислены конкретные составы дисциплинарных проступков. В законе предусмотрен лишь перечень дисциплинарных взысканий и обозначен общий контур состава дисциплинарного проступка.
Этот общий контур состава дисциплинарного проступка имеет формальный характер, т. е. дисциплинарное взыскание может быть наложено на нарушителя экологических правил независимо от наступивших последствий. Например, виновные лица могут быть подвергнуты взысканию за допущенную ими работу с неисправными очистными сооружениями промышленного предприятия даже в том случае, если это не породило каких-либо отрицательных последствий для окружающей природной среды.
4.	Для применения дисциплинарной ответственности характерна упрощенная процедура, закон не устанавливает таких обязательных форм документов, как протоколы, составляемые с участием понятых, вещественные и иные доказательства, без которых не может быть вынесено решение о наказании в административном и уголовном порядке.
Из документов достаточно иметь объяснение от нарушителя по существу данного дисциплинарного дела (ст. 136 КЗоТ РСФСР).
Дисциплинарная ответственность применяется администрацией предприятия, на котором работает данный субъект экологического правонарушения, за нарушения только тех экологических правил, исполнение которых входит в трудовые обязанности нарушителя.
5.	В соответствии со ст. 83 указанного Закона должностные и иные работники, по вине которых поедприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, несут материальную ответственность перед предприятиями, учреждениями, организациями в соответствии с трудовым законодательством.
§ 3. Административная ответственность в сфере экологопользования
В отличие от дисциплинарной, административная ответственность имеет надведомственный характер, поскольку применяется не администрацией предприятия, а специально уполномоченными на то органами и должностными лицами: административными комиссиями (ст. 61-75, 87 КоАП РСФСР), органами санэпидемнадзора (ст. 77-84 КоАП РСФСР), органами охраны водных ресурсов (ст. 57-60 КоАП РСФСР), органами рыбоохраны (ст. 85, 86 КоАП РСФСР), охотхозяйствами (ст. 85 КоАП РСФСР), техническими инспекциями труда (ст. 210 КоАП РСФСР) и др.
Закон об охране окружающей природной среды в статье, посвященной административной ответственности, ввел общий перечень экологических правонарушений, за которые предусматривается административная ответственность. Этот перечень не полный и носит примерный характер. Необходимо отметить, что КоАП РСФСР по многим параметрам, связанным с охраной окружающей среды, устарел, в нем нет многих норм, необходимость в которых диктуется сегодняшним днем. И в этой связи данный Закон в какой-то мере восполняет этот пробел: предусматривается административная ответственность за нарушения, связанные с радиоактивными материалами и химическими веществами, вибрацией, магнитными полями, нормами биологического воздействия, ^предоставлением экологической информации и др.
Административная ответственность в сфере экологопользования имеет ряд специфических особенностей:
ответственность может наступать только за конкретные правонарушения, указанные в законе как административные;
субъектами ответственности по ней могут быть любые лица (как юридические, так и физические), которые в соответствии с законом ответственны за административные проступки;
ответственность применяется в соответствии с компетенцией специального уполномоченного органа или должностного лица;
- применяется в определенном процессуальном порядке (сбор доказательств, протоколы нарушений, рассмотрение дела и т. д.);
применяются только предусмотренные законом взыскания (ст. 24 КоАП РСФСР);
возможно освобождение от них при малозначительности проступка (ст. 22 КоАП РСФСР);
предусматривается дифференциация ответственности для должностных лиц.
Штрафы за указанные правонарушения налагаются в пределах компетенции специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, а также технической инспекцией труда профессиональных союзов. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного вреда.
Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов.
Можно отметить следующие характерные черты административной ответственности в сфере экологопользования:
1.	В законе не предусмотрен общий состав административного проступка, который можно было бы применить к нарушителям природоохранных правил, как это имеет место при применении дисциплинарной ответственности. Административное взыскание применяется только за такое деяние, которое содержит конкретный состав административного проступка. Так, в КоАП РСФСР (гл. 15) предусмотрены 30 составов административных правонарушений в сфере экологопользования, из которых 5 относятся к охране земли, 2 - к охране недр, 4 ~ к охране вод, 17 - к охране лесов и 2 - к охране правил охоты и рыболовства.
2.	Административные правонарушения в сфере экологопользования являются относительно неопасными по сравнению с уголовными преступлениями, а поэтому административные взыскания носят мягкий характер. Например, ст. 24 КоАП РСФСР предусмотрены предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения и др., не предусмотрено таких наказаний, как лишение свободы. Административный арест допускается на срок, не превышающий 15 суток.
3.	В порядке административного взыскания, как и при применении дисциплинарных взысканий, не производится компенсации причиненного окружающей среде ущерба. Если сумма не превышает 1/2 минимального размера оплаты труда, может решаться вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба природе одновременно с применением административного взыскания (ст. 40 КоАП РСФСР).
4.	Административная ответственность в сфере экологопользования применяется в точном соответствии со своей компетенцией специально уполномоченным на то лицом или государственным органом, круг же полномочий последних четко ограничен законом. Так, органы охраны водных ресурсов не могут применять административные взыскания за нарушения правил рыболовства на подведомственных водоемах, а органы рыбоохраны - за нарушения водоохранного режима этих водоемов (ст. 219, 220 КоАП РСФСР).
5.	Принимая во внимание, что административная ответственность имеет более жесткий характер по сравнению с дисциплинарной, закон обязывает учитывать при применении административных взысканий смягчающие и отягчающие обстоятельства, т. е. вводит правовой механизм обеспечения справедливости при применении взысканий. Так, смягчают административную ответственность такие обстоятельства, как добровольное устранение виновным вреда, причиненного природным объектам; отягчают ~ продолжение противоправного поведения, несмотря на требования уполномоченных на то лиц, повторное в течейие года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, и др. (ст. 33, 35 КоАП РСФСР).
6.	Административная ответственность в сфере экологопользования дифференцируется на следующие виды экологических правонарушений:
а)	незаконные сделки с природными объектами: недрами, водами, лесами, животным миром (ст. 46-481 КоАП РСФСР). Сами по себе эти правонарушения не наносят прямого вреда природной среде, но их совершение создает условия для экологических правонарушений. Например, заполучив право лесопользования незаконным путем, нарушитель имеет возможность осуществлять рубку леса с нарушением существующих правил, и соответствующим природоохранительным службам будет трудно своевременно вскрыть это нарушение;
б)	самовольное экологопользование (хозяйственная эксплуатация природных объектов) (ст. 46, 47, ч. 1 ст. 481, ст. 55, 59, 61, 63, 68, 132 КоАП РСФСР). Данные нарушения представляют собой непосредственное вторжение в экологические взаимосвязи и экологические системы, что чревато необратимыми последствиями. Так, самовольное производство гидротехнических работ на водоемах может нанести непоправимый вред рыбному хозяйству; самовольная раскорчевка участков земли - повлечь нарушение экосистемы данного лесного участка; самовольная пастьба в лесах - отрицательно сказаться на лесных насаждениях и т. п.;
в)	самовольная переуступка права экологопользования (ст. 47-481 КоАП РСФСР). Она приводит к тому, что невозможно определить ответственность конкретных лиц за ущерб, причиненный природным объектам, что влечет уклонение от ответственности, безнаказанность, порождающую новые правонарушения, и т. п.;
г)	нецелевое использование природных объектов (ст. 50, 63 КоАП РСФСР), представляющее собой общий вид нарушений права экологопользования. Так, использование рыбохозяйственных водоемов для организации на них пляжей не только противоречит цели водопользования, но и вредит рыбохозяйственным мероприятиям;
д)	нарушение правил экологопользования (ст. 50, 53, 59, ч. 2 ст. 60, 62, 66, ч. 1 ст. 76, 84, 842 843, 85 КоАП РСФСР). Оно влечет специальный вид ответственности, который применяется за нарушения разнообразных и конкретных обязанностей по экологопользованию. Так, для наказания по ст. 50 КоАП РСФСР (невыполнение обязательных мероприятий по охране почв от эрозии) необходимо наличие специальных противоэрозионных правил, выполнение которых входит в обязанности привлекаемого к ответственности лица;
е)	производственно-хозяйственная деятельность, наносящая вред, при-родным объектам. Подпадает под действие административной ответственности даже в том случае, если эта деятельность осуществлена без нарушения каких-либо правил. Например, если сточными водами загрязнены или испорчены сельскохозяйственные земли, то виновные в этом должностные лица могут быть наказаны по ст. 51 КоАП РСФСР даже и в том случае, если они не нарушили производственных ГОСТов в своей деятельности. Критерием ответственности здесь является вред, нанесенный природному объекту.
§ 4.	Уголовная ответственность в сфере экологопользования
В действовавшем до недавнего времени УК РСФСР имелось более 10 составов преступлений, которые можно отнести к экологическим. Они, как из-
вестно, не образуют отдельной главы. За 30 с лишним лет действия УК они мало изменились в части своих диспозиций, хотя в корне изменилась экологическая обстановка в стране. Возросли масштабы хозяйственного воздействия на окружающую среду, появились новые источники ее загрязнения и истощения, разрушения. Однако все это не находило своего адекватного отражения в много лет действующим УК РСФСР.
Все преступления в области охраны окружающей среды и природопользования по действовавшему УК РСФСР можно разделить на две группы: общего и специального характера. К общим экологическим преступлениям относятся нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ и др.
Экологические преступления специального характера можно разделить на три вида: преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны и рационального использования земли и ее недр; преступления в сфере охраны и рационального использования фауны; преступления в сфере охраны и рационального использования флоры.
В новом УК РФ1 есть специальная глава «Экологические преступления», в которой предусмотрено 17 составов преступлений. Все эти составы можно классифицировать на следующие виды в зависимости от непосредственного объекта посягательства:
1.	Нарушения действующих правил в области экологопользования:
ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ);
ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов);
ст. 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами);
ст. 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений).
2.	Порча основных природных компонентов ~ вод, воздуха, земли и пр.:
ст. 250 (загрязнение вод);
ст. 251 (загрязнение атмосферы);
ст. 252 (загрязнение морской среды);
ст. 253 (нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ);
ст. 254 (порча земли);
ст. 255 (нарушение правил охраны и использования недр);
ст. 257 (нарушение правил охраны рыбных запасов).
3.	Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны фауны:
ст. 256 (незаконная добыча водных животных и растений);
ст. 258 (незаконная охот£).
4.	Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны флоры:
1 Новый УК РФ вступил в действие с 1 января 1997 г.
ст. 259 (уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ);
ст. 260 (незаконная порубка деревьев и кустарников);
ст. 261 (уничтожение или повреждение лесов);
ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).
Новый УК РФ ввел совершенно новый состав - «экоцид» (ст. 358), поместив его в раздел «Преступления против мира и безопасности человечества», что определило его основной объект. Экологическая же сфера здесь выступает как дополнительный объект. Диспозиция данной статьи предусматривает массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, вызывающих экологическую катастрофу. Санкция за это преступление - лишение свободы на срок от 12 до 20 лет. В главу о преступлениях против здоровья населения и общественной нравственности разработчики внесли такие смежные с экологическим составы, как сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237) и уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 219 в части, касающейся природных комплексов или объектов). В главе «Преступления против общественного порядка и общественного спокойствия» имеются два состава: нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 219) и незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220), которые предусматривают в качестве тяжелых последствий радиоактивное заражение окружающей среды.
В заключение стоит выделить основные особенности уголовной ответственности:
она наступает за деяния в экологической сфере, имеющие наивысшую общественную опасность (ст. 14 УК РФ);
< применяется только судом, после обязательной уголовно-процессуальной процедуры и единственным основанием назначения наказания является приговор суда;
имеет более суровые виды наказания, чем в других отраслях (ст. 44 УК РФ);
субъектами здесь могут быть только физические лица, достигшие определенного возраста (ст. 20 УК РФ) и вменяемые.
Остановимся на характеристике этих особенностей более подробно.
1.	Уголовная ответственность в сфере экологопользования является особой формой защиты общества от экологических преступлений, имеющих наивысшую степень общественной опасности. Например, уголовные наказания применяются за умышленные экологические преступления; умышленное уничтожение, разрушение либо порчу природных объектов, взятых под охрану государства (ст. 243 УК РФ); за повторные правонарушения (ст. 258 УК РФ и др.); за причинение экологическим правонарушением значительного вреда охраняемому законом объекту (ст. 223 УК РФ) и т. п.
2.	Уголовная ответственность в сфере экологопользования применяется только судом и после проведения предварительного следствия или дознания
специально уполномоченными на то лицами в особом процессуальном порядке, определенном УПК республик. Единственным основанием назначения уголовного наказания за экологическое правонарушение является приговор суда.
3.	Уголовная ответственность предусматривает более суровые меры ответственности для нарушителей в сфере экологопользования по сравнению с иными видами ответственности. Например, лишение свободы, конфискацию имущества, штраф, в несколько раз превышающий размер, установленный при административных взысканиях, лишение права занимать определенные должности (ст. 44 УК РФ) и т. п.
4.	К уголовной ответственности не могут привлекаться организации и их структурные подразделения, субъектом ответственности могут быть лишь физические лица, достигшие возраста привлечения к уголовной ответственности и вменяемые (ст. 20 и 21 УК РФ).
5.	В действующем законодательстве составы экологических преступлений предусмотрены в зависимости от объекта преступления.
Таким образом, уголовная ответственность в сфере экологопользования наступает за совершение экологических преступлений, обладающих наивысшей общественной опасностью, предусмотренных уголовным законодательством, в соответствии с требованиями уголовного процесса и только по приговорам суда.
§ 5. Материальная ответственность в сфере экологопользования
Статья 83 Закона об охране окружающей природной среды предусматривает право регрессного иска предприятия к своему работнику или должностному лицу за возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Так как предприятие с потерпевшим находится в гражданских правоотношениях, то оно должно возместить причиненный его работником вред окружающей среде, имуществу юридических и физических лиц, здоровью человека. Связь же виновного работника и предприятия - трудовая, следовательно, предусматривает компенсацию работником предприятия всех потерь, которые оно понесло перед потерпевшим. Для материальной ответственности характерны следующие признаки:
материальная ответственность ограничивается определенной частью заработка и не должна превышать полного размера причиненного ущерба, кроме случаев, предусмотренных законодательством (ст. 119, 121 КЗоТ РСФСР);
данная ответственность работника по трудовому законодательству возможна только при наличии его вины;
учитываться должен только прямой ущерб, причиненный работником (неполученные доходы не уСитываются);
работники, причинившие ущерб при нормальном производственно-хозяйственном риске, освобождаются от ответственности данного вида;
для привлечения к данной ответственности законодательством предусмотрены сокращенные сроки (не позднее двух недель со дня обнаружения ущерба);
взыскание производится администрацией при согласии виновного лица (иначе - судебный порядок);
ущерб возмещается независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за деяния, которыми причинен ущерб предприятию.
Эффективным правообеспечительным механизмом охраны природных объектов является материальная ответственность, имеющая следующие отличительные особенности:
1. Материальная ответственность шире понятия «эколого-правовое нарушение», поскольку она может наступить и за причинение ущерба без нарушения какого-либо закона. Например, владельцы транспортных средств несут материальную ответственность и за невиновные действия, причинившие вред животному миру, если не докажут, что причинение вреда произошло вследствие действия непреодолимой силы.
2. Состав проступка, за который виновные лица несут материальную ответственность, всегда имеет материальный характер. Так, материальная ответственность может наступить по общему правилу при наличии обязательных условий:
а)	противоправности поведения нарушителя. Например, несоблюдение предельно допустимых норм выбросов вредных веществ в атмосферу, непринятие обязательных природоохранительных мер, самовольное использование природного объекта и т. п.;
б)	ущерба природной среде, который может носить разнообразный характер: повреждение природного объекта (почвенного плодородного слоя, деревьев в лесу, гибель дикой фауны и т. п.); расходы по восстановлению нарушенного природного объекта (производство лесопосадок, рекультивация земель, рыборазведение и др.); убытки в хозяйственной деятельности из-за экологических нарушений (недополучение урожаев сельхозкультур, потеря значительных объемов воды и полезных ископаемых и т. п.);
в)	причиной связи между наступившим вредом и противоправным поведением. Например, нельзя признать находящимися в причинной связи обработку полей агрохимикатами и гибель дикого кабана на кромке этого поля, пока не будет установлена истинная причина смерти животного. Если вскрытие трупа павшего животного покажет, что оно погибло из-за болезни, а не от отравления агрохимикатами, то колхоз, на поле которого производилось агрохимопыление, не несет материальной ответственности перед охотхозяйством за падеж этого кабана;
г)	виновности нарушителей в совершении эколого-правового нарушения. Материальная ответственность наступает для нарушителя, как правило, при любой форме вины. В некоторых случаях при умышленной форме вины материальная ответственность повышается по сравнению с неосторожной формой вины. Так, если ущерб природе причинен работником при использовании трудовых обязанностей вследствие его небрежности, то виновный подвергается ограниченной материальной ответственности в пределах одного среднемесячного заработка; если ущерб причинен умышленно, то наступает полная материальная ответственность (ст. 119, 1211 КЗоТ РСФСР).
Ответственность при отсутствии вины наступает лишь в определенных законом случаях, но закон освобождает от материальной ответственности, если вред наступил в результате непреодолимой силы1.
3. Материальная ответственность носит компенсационный характер, а поэтому применяется наряду с дисциплинарной, административной и уголовной ответственностью.
Таким образом, материальная ответственность в сфере экологопользования представляет собой систему юридических мер, направленных на сохранность природной среды и применяемых дифференцированно к видам, способам и характеру причиняемого вреда, а также к виновным в причинении экологического ущерба работникам предприятий, организаций и учреждений.
§ 6. Гражданско-правовая ответственность
в сфере экологопользования
Неотвратимая и эффективная имущественная ответственность за нарушение правовых норм, обеспечивающих защиту животного и растительного мира, рациональное использование природных ресурсов, необходима для решения многих проблем экологического оздоровления страны.
В условиях перехода к рынку изменится основная функция имущественных санкций, применяемых в сфере охраны окружающей среды, повысится ее восстановительное, компенсационное значение.
В соответствии со ст. 86 Закона об охране окружающей природной среды юридические лица и граждане, причинившие вред окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экосистем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме. Под вредом понимается реальный ущерб и упущенная выгода, следовательно, ст.^^в^указанного Закона просто конкретизирует общее положение о возмещении вреда, предусмотренное гражданским законодательством (ст. 1064 ГК РФ), проецируя его на эколого-правовые отношения/Ре-альный ущерб в экологической сфере может выражаться в уменьшении лесных массивов, снижении плодородия почвы и т. д. и расходов на их восстановление, а упущенная выгода может заключаться в неполученных доходах, например, от хозяйственного использования той почвы, плодородие которой снизилось.
Вред окружающей среде с точки зрения последствий предстает перед нами как вред экономический (причиняется экономическим интересам эколо-гопользоват'еля - гибель лесного массива, предназначенного к вырубке и продаже, и т. д.) и вред экологический (нарушение экологических интересов общества в части благоприятной окружающей среды), которые между собой органически связаны <ак источником, так и способом причинения, и рассматриваются в денежном выражении. Но, в отличие от экономического вреда, вред экологический более длителен в своем проявлении, и послед
1 См.: Павдодский Е.А. Случай и непреодолимая сила в гражданском праве. М , 1978 и др. ------------------------------------------------------------------------------- 201
ствия его могут быть растянуты как во времени, так и в пространстве. Этот вред не всегда восстановим в натуре, не всегда оценим в денежном выражении. Поэтому огромное значение имеет превентивная работа по предупреждению наступления вреда.
Вред окружающей среде может быть причинен как правомерными действиями (разрешенными государством), так и вследствие нарушения экологического законодательства. Соответственно, правомерный вред (объективно вынужденный) должен быть возмещен только в случаях, прямо предусмотренных законодательством. Эколого-правовая ответственность за неправомерный вред наступает только в случае, когда он является прямым следствием нарушения экологического законодательства. Ее основанием является правонарушение, а не факт причинения вреда.
Исходя из общих принципов гражданско-правовой ответственности можно выделить принципы, характерные и для экологии: всеобщая обязанность для причинителя возместить причиненный вред независимо от привлечения к другим видам юридической ответственности; полное возмещение вреда; виновность нарушителя в совершении эколого-правового деяния; солидарная ответственность при совместном причинении вреда; вред, причиненный окружающей среде источником повышенной опасности, возмещается без вины лиц, деятельность которых с ним связана; сроки и способы взыскания причиненного ущерба с виновных лиц. Исходя из специфики экологического вреда, методика его подсчета опирается на факт его причинения, а не на последствия его проявлений. Если же такой методики нет, то размер вреда исчисляется по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. В отдельных случаях вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет своих сил и средств (ст. 87 Закона об охране окружающей природной среды).
Подробнее хотелось бы остановиться на возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности по действующему законодательству. Закон РСФСР в части, касающейся возмещения вреда, причиненного вышеназванными источниками, содержит отсылочную норму к ст. 1079 ГК РФ, где сказано, что владельцы источника повышенной опасности возмещают вред без вины, до пределов непреодолимой силы и умысла потерпевшего. Проект федерального закона, нормы об ответственности которого имеют характер специальных норм по отношению к другим актам действующего законодательства РФ (ст. 67), сузил перечень оснований, освобождающих в данном случае от ответственности, сохранив лишь непреодолимую силу.
Заслуживающей внимания является норма об обязательном страховании владельцев источников повышенной опасности в целях компенсации возможного в будущем ущерба. Объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающейся в предъявлении страхователю имущественных претензий о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, водной среды, воздушного бассейна. Страховым событием служит внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба окружающей среде и здо
ровью в результате аварии, приведшей к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод.
§ 7. Основания освобождения
от эколого-правовой ответственности
Как уже отмечалось в начале настоящей главы, цель эколого-правовой ответственности заключается в защите условий существования общества, в силу чего сама ответственность не является самоцелью, автоматически наступающей за совершенное нарушение. Если устранение нарушения и исправление и перевоспитание нарушителя наступили раньше, чем применено юридическое взыскание, то ответственность может не применяться. В силу этого законодательство предусматривает ряд оснований, которые освобождают виновных полностью или частично от определенных видов ответственности:
1. Если совершенное эколого-правовое нарушение является малозначительным (ст. 22 КоАП РСФСР; ст. 14 УК РФ). Под малозначительностью понимается относительно безвредное для общества и природы деяние, которое, однако, подпадает под признаки соответствующего экологического правонарушения. Например, незаконная порубка веток кустарника может быть малозначительным административным проступком, влекущим за собой освобождение виновного от административной ответственности по ст. 63 КоАП РСФСР. Вместе с тем следует отличать малозначительные экологические правонарушения от правонарушений, за которые применяются меры общественного воздействия.
2. Если экологическое правонарушение совершено в особых условиях, в которых невозможно было выполнить свои обязанности без оказания вреда природной среде. Таковыми признаются:
а)	совершение правонарушения в состоянии крайней необходимости, т. е. при устранении опасности, которую невозможно было устранить другими средствами, если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред (ст. 18 КоАП РСФСР; ст. 39 УК РФ). Например, для локализации очага лесного пожара пришлось сделать вырубку леса с целью создания просеки. Стоимость вырубленного леса значительно ниже, чем спасенного, который мог погибнуть в предотвращенном лесном пожаре;
б)	совершение экологического правонарушения в состоянии нормального экологического риска. Например, согласно ч. 4 ст. 118 КЗоТ РСФСР недопустимо возложение на рабочего или служащего ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска. К сожалению, закон не дает четких критериев нормального производственно-хозяйственного риска, что затрудняет правоприменительную практику.
3.	Если нарушена процедура привлечения к ответственности, которая выражается в двух основных формах:
а)	нарушение правил сбора и оформления доказательств по делу об экологическом правонарушении. Например, телефонное сообщение судье, рассматривающему дело об экологическом правонарушении, не может служить
доказательством по данному делу. Доказательственное значение оно приобретает лишь после судебного допроса информатора, проведенного с соблюдением правил ст. 62 ГПК РСФСР и занесенного в судебный протокол;
б)	нарушение процессуального порядка рассмотрения дела об экологическом правонарушении. Если, например, вначале будет вынесено постановление о наложении штрафа за нарушение природоохранительных правил, азатем будут собираться доказательства по данному делу, то такой процессуальный порядок является основанием для отмены решения по делу.
Решение по применению эколого-правовой ответственности отменяется и в том случае, если в целом процедура рассмотрения дела соблюдена, но допущены существенные нарушения процессуального законодательства в ходе разбирательства судебного дела (ст. 330 ГПК РСФСР; ст. 3423 УПК РСФСР).
4.	Если экологическое правонарушение совершили лица, которые в соответствии с законом освобождены от ответственности:
а)	невменяемые правонарушители (ст. 20 КоАП РСФСР; ст. 21 У К РФ), поскольку деяние следует рассматривать в качестве несчастного случая, а виновного необходимо лечить, а не перевоспитывать;
б)	лица, которые освобождены от наказания данным законодательством. Так, вопрос об ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за правонарушения, совершенные на территории страны, разрешается дипломатическим путем, если нарушители пользуются дипломатическим иммунитетом (ст. 17 КоАП РСФСР; ст. 12 УК РФ).
Кроме того, дела об эколого-правовом нарушении могут быть прекращены уже на стадии процесса рассмотрения с передачей материалов для принятия мер общественного воздействия или без таковых (ст. 262 КоАП РСФСР; ст. 5 УПК РСФСР), если обнаружилось отсутствие обстоятельств, являющихся обязательным основанием привлечения к эколого-правовой ответственности.
Таким образом, законодательство содержит механизм защиты от ситуаций, при которых применение эколого-правовых норм об ответственности нецелесообразно, что обеспечивает соблюдение принципа законности и целесообразности в экологическом праве.
§ 8. Система профилактических мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям
В любом экологическом правонарушении неизбежно угадывается наличие причин и условий, способствующих его совершению. Например, причиной отсутствия очистных сооружений на предприятии является их дороговизна, существенно сказывающаяся на хозрасчетном доходе трудового коллектива, а условием этого нарушения - безнаказанность за подобные нарушения.
Устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, - главная цель юридической ответственности. Поэтому в законодательстве содержится ряд мер, специально предназначенных для этого:
1.	Устранение причин и условий совершения экологических правонарушений должно осуществляться путем системного подхода к реализации этой цели. Например, нельзя считать системной такую группу мероприятий, как лесовосстановительные работы при отсутствии необходимых посадочных машин, саженцев и других средств при достаточной правовой урегулированности этих отношений. Проводимые профилактические мероприятия оказываются нереализованными именно из-за несистемного подхода к этому делу.
2.	В профилактике экологических правонарушений должны использоваться многообразные средства: организационные, управленческие, идеологические, технические, технологические и т. п. Так, недостаточно всестороннего обеспечения профилактических мероприятий техническими, технологическими и т. п. средствами, если не будет проводиться систематической работы по идеологическому обеспечению их, направленной на перестройку экологического сознания граждан и должностных лиц.
3.	Профилактическая работа должна сочетать общеэкологические мероприятия и учитывать обеспечение сохранности как всей окружающей природной среды, так и отдельных составляющих природных объектов. Например, при применении агрохимопыления полей необходимо обеспечить чистоту всей окружающей природной среды и непричинение вреда отдельным объектам (дикой фауне в лесах, рыбным запасам в водоемах и т. п.).
4.	Профилактические мероприятия можно подразделить на:
а)	предварительную профилактику экологических правонарушений. Так, точное определение размеров лесосеки в лесорубочном билете устраняет условия безнаказанности в случае данного нарушения, поскольку ликвидирует обезличку при ведении лесохозяйственных работ;
б)	пресекательную профилактику, осуществляемую в условиях продолжающегося экологического правонарушения. Например, административное задержание лиц, нарушающих правила охоты, изъятие вещей, являющихся непосредственным орудием правонарушения (ст. 240, 244 КоАП РСФСР) и т. п.;
в)	профилактику по совершившемуся факту экологического правонарушения. Так, органы, должностные лица и суд, рассматривающие дело, при обнаружении причин и условий, способствовавших экологическим правонарушениям, выносят соответствующим организациям и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий (ст. 265 КоАП РСФСР), представления (следователя) (ст. 140 УПК РСФСР), частные определения суда (ст. 225 ГПК РСФСР; ст. 321 УПК РСФСР).
Контрольные вопросы:
1.	Понятие эколого-правовой ответственности.
2.	Дисциплинарная ответственность.
3.	Административная ответственность.
4.	Уголовная ответственность. Составы экологических преступлений и виды ответственности за них.
5.	Материальная ответственность. Основания и порядок привлечения к ней виновных лиц.
6.	Гражданско-правовая ответственность.
7.	Основания освобождения от эколого-правовой ответственности, смягчение наказания и т. п.
8.	Система профилактических мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ 1 ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ, СОСТАВЛЯЮЩИХ НАЦИОНАЛЬНУЮ ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ СИСТЕМУ РОССИИ
Глава XI ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ
§ 1.	Земля как объект эколого-правового режима собственности, землевладения, землепользования и аренды
Окружающая природная среда состоит из взаимосвязанных и взаимообусловленных компонентов, главным из которых является земля. Термин «земля» многогранен. Он может обозначать земной шар, нашу планету как космический объект и часть мирового пространства. В этом смысле Земля выступает объектом международного космического права. Земля может рассматриваться как среда обитания человека, включающая земную и воздушную оболочку'земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении земля выступает в качестве объекта правового регулирования экологического права. Наконец, земля рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права, когда под ней понимается часть земной коры, расположенная над недрами, именуемая почвенным слоем или территорией, на которую распространяется суверенитет Российского государства1.
Земля занимает ключевое позиции среди всех других компонентов природы и характеризуется присущими только ей уникальными свойствами:
1.	Земля - основа жизни человека, источник удовлетворения его первостепенных нужд, важнейшее условие существования и воспроизводства постоянно сменяющих друг друга человеческих поколений.
1 См.: Чубуков Г.В. Право и земельная недвижимость М., 1994. С. 4. ----------------------------------------------------------------- 207
2.	В экологическом аспекте земля является главным звеном всех наземных биоценозов и биосферы планеты в целом. Важнейшее ее свойство - плодородие - обеспечивает рост и развитие растений. Земля служит питательной средой для растительного и животного мира, сохраняет воду и очищает ее естественным путем.
Под почвой биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенной органоминеральным составом и имеющий особый, только ему присущий тип строения.
Почва выполняет соответствующие экологические, экономические и другие функции.
Экологическое значение земли в том, что она неотделима от природной среды.
Охрана почв (земель) имеет целью предупреждение истощения почв и загрязнения поверхности земли. Почва - трудно возобновляемый ресурс природы. Ее истощение означает потерю плодородия в результате изменения количества питательных веществ и разрушения почвенной структуры.
3.	Экономическую функцию земля выполняет как средство производства (в сельском и лесном хозяйстве) и как пространственный операционный базис (для всех видов транспорта, большинства отраслей перерабатывающей промышленности, строительной индустрии). Как средство производства земля не может быть заменена другим, ибо недвижимое, строго локализованное средство производства и может быть использовано только в данном месте. В социальном отношении земля выступает как объект собственности.
В ст. 67 Конституции РФ сказано, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация также осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
4.	Земля является источником красоты и богатства природы, имеет большое значение для поддержания здоровья людей, организации их отдыха. В этом проявляется ее культурно-оздоровительная функция как важнейшего объекта экологических отношений.
В соответствии с целевым назначением все земли в государстве (образующие государственный земельный фонд) подразделяются на семь категорий земель. 1) сельскохозяйственного назначения; 2) населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); 3) промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения (к ним относятся также земли радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения и энергетики); 4) особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения); 5) лесного фонда; 6) водного фонда; 7) запаса1.
1 Подробнее см/ Земельное право. М , 1998.
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды
Государственное управление земельными отношениями было характерно для тоталитарного государства с его командно-административной системой. Однако с развитием рыночных земельных отношений необходимо применять главным образом экономико-правовые меры (социально-экономические, финансовые и налоговые), разумно сочетая их с административными.
Итак, государственное регулирование земельных отношений представляв ет собой активную деятельность по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер. и
Государственные органы, осуществляя регулирование земельных отношений, обеспечивают выполнение возложенных на них задач по организации использования земель и их охраны через соответствующие функции.
Для дальнейшего развития земельной и аграрной реформ принят Указ Президента РФ от 18 июня 1996 г. «О федеральной целевой стабилизации и развале агропромышленного производства в РФ на 1996-2000 года»1.
Необходимо делать различие в государственном регулировании земельных отношений как объекта собственности на землю и как объекта хозяйствования. В первом случае регулируются земельные отношения, во втором -внутрихозяйственные отношения самими собственниками, землепользователями и арендаторами, связанные с использованием земли. Оно подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое) регулирование, которое осуществляют ведомственные органы государства.
В свете проводимой в нашей стране земельной реформы радикально меняется и система управления эколого-правовым режимом собственности на землю, землепользования. Тем самым создаются условия для реального ускорения социально-экономического развития страны. Достижение данной цели должно происходить на основе обеспечения разумного природопользования. В новых условиях хозяйствования все природопользователи получают возможность большей самостоятельности в вопросах организации производственной деятельности, но вместе с тем повышается ответственность их за точное соблюдение целевого использования земли, организацию ее рационального использования. При этом в процессе осуществления своей деятельности они должны не просто максимально использовать качества земли, а принимать все необходимые меры для сохранения и улучшения этих качеств и способствовать всемерной охране земли. Поэтому основной акцент в работе органов государственного регулирования делается на контрольных функциях. Данные органы должны обеспечить научный подход к использованию и охране земли на основе достижений научно-технического прогресса, применения новых методов планирования в условиях перестройки всей системы государственного планирования экономического и социального развития страны.
1 Российская газета. 1996 17 июня.
г Среди государственных органов, осуществляющих регулирование правового режима государственного земельного фонда, различают представительные и исполнительные органы государственной власти.
Органы исполнительной власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции.
Органы общей компетенции ~ это Правительство РФ, правительства республик в составе РФ и соответствующие органы других субъектов Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют функции по регулированию правового режима земельного фонда ' на всей территории соответствующей административно-территориальной единицы независимо от того, в чьем пользовании или управлении находятся данные земли.
Органы специальной компетенции подотчетны исполнительным органам общей компетенции и классифицируются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.
Отраслевыми органами являются министерства и ведомства, в управление которых переданы земли определенного целевого назначения, необходимые для выполнения поставленных перед ними специальных задач.
Среди органов специальной компетенции особое место занимают Государственный земельный Комитет РФ1, а также Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ и их территориальные органы в субъектах Фе-L дерации.
Регулирование правового режима земельного фонда России осуществляется государственными органами через функции - определенные виды деятельности, необходимые для организации и регулирования рационального использования земли и ее охраны.
Основными функциями государственного регулирования правового режи-ма земельного фонда России являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, обеспечения надлежащего использования зе-цмель, контрольная и охранительная2.
§ 3.	Предприятия, учреждения, организации и граждане как субъекты права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды
Понятие и общая характеристика права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды
Прежнее земельное законодательство признавало только право пользования землей, которое было единственным юридическим основанием, по которому отдельные учреждения, предприятия, организации и граждане могли вступать в земельные отношения.
1	?
Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г.// СА РФ. 1993. № 6. Ст. 488.
о
Подробнее по этому вопросу см.: Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 1998.
Новая Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В Российской Федерации устанавливаются частная (граждан и юридических лиц), государственная (федеральная и субъектов РФ), муниципальная и иные формы собственности на землю. Граждане могут иметь земельные участки на праве не только частной, но и общей долевой (с определением долей каждого собственника) и общей совместной (без определения доли) собственности. В республиках в составе РФ и других субъектах РФ конкретные из указанных форм собственности на землю устанавливаются законодательством этих республик и другими нормативными актами других субъектов Федерации.
В настоящее время право собственности на землю, право землевладения, землепользования и аренды выступают как особый правовой институт экологического права, содержащий систему норм, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель, и как субъективное право, т.е. совокупность прав и обязанностей конкретных собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, возникшая в связи с предоставлением им земельных участков.
Земля с экономической точки зрения выступает в качестве основного средства производства и пространственного операционного базиса, а в экологическом аспекте - важнейшим компонентом природы, взаимосвязанным с другими природными объектами.
Республики в составе РФ и другие субъекты Федерации стремятся организовать ее использование таким образом, чтобы максимально сочетать экономические и экологические интересы общества. Они предоставляют земли в собственность, во владение, пользование и аренду конкретным субъектам, наделяя их соответствующими правами и обязанностями, определяя порядок, условия и формы использования земли, ее целевое назначение, осуществляя контроль за надлежащим ее использованием.
Как уже отмечалось, для стимулирования рационального использования земли, недопущения ее бесхозяйственного использования, ухудшения ее полезных свойств и качеств положительно решен вопрос о платности предоставления землц всем желающим.
В соответствии с действующим земельным законодательством субъектами права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды являются граждане, предприятия, организации и учреждения различных форм собственности.
В случаях, предусмотренных законодательством РФ, республик в составе РФ, правовыми актами других субъектов Федерации земли могут предоставляться иным гражданам и юридическим лицам.
В качестве объекта праваСобственности на землю, права землевладения, права землепользования и аренды выступают земельный участок и земельная доля.
Как правило,'земельные участки, отводимые собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам,^должны иметь точно установ-
ленные границы, зафиксированные как на плане, так и в натуре на ^местности.
Как Еобственники, так и землевладельцы, землепользователи и арендато-7 рыгимеют право использовать предоставленный им земельный участок любым, не запрещенным законом способом^ Поэтому неправильно было бы ограничить их права только правом на поверхность земельного участка, Сельскохозяйственное, а в особенности несельскохозяйственное использование земли может быть связано с углублением земельного участка. 'При этом право на углубление не следует смешивать с правом на добычу полезных ископаемых^
Г Собственники^и другие пользователи земли имеют право использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на земельном участке Ч общераспространенные полезные ископаемые, торф, песок, гравий, пресные подземные воды, а также лесные угодья и водные объекты в соответствии с законодательством РФ.
Предоставление пользователям земельных участков осуществляется с последующей передачей материалов соответствующим местным органам самоуправления для отвода земельного участка в натуре. В решениях об отводе указывается цель, для которой отводится земельный участок, и основные условия его использования.
Основанием возникновения права собственности на землю, права землевладения и землепользования является сложный фактический состав, в который входят по меньшей мере два юридических факта: принятие решения об отводе или предоставлении (когда первичный собственник, землевладелец или землепользователь решает вопрос о выделении земельного участка за счет своих земельных фондов); отвод или предоставление земельного участка в натуре и выдача соответствующего документа, удостоверяющего его право собственности, землевладения и землепользования.
- г Основным видом землепользования является аренда^
В соответствии с земельным законодательством арендодателями земельных участков являются собственники земли и соответствующие органы исполнительной власти.’Аренда земли может быть как краткосрочной - до ь 5 лет, так и долгосрочной - до 50 лет^
При аренде недвижимых объектов, возведенных на земельных участках или связанных с ними и находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц, допускается аренда этих земельных участков на срок арегнды недвижимых объектов.
т Договор аренды регистрируется в соответствующей администрации^Осно-ваниями расторжения договора аренды земельного участка являются: волеизъявление сторон; смерть собственника и отсутствие правопреемника; смерть арендатора и отсутствие наследника, желающего воспользоваться преимущественным правом аренды, нарушение земельного законодательства.
§ 4. Правовая охрана земель
Охрана земель включает Систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на предотвращение необосно-
ванных изъятий из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель.
В содержание охраны земель сельскохозяйственного назначения входят два комплекса мероприятий: охрана земель от истощения и от загрязнения.^ содержание охраны от истощения входят меры по сохранению, восстановлению, улучшению плодородия почв, предотвращению сокращения этих земель. В числе таких мер - борьба с ветровой и водной эрозией почв, бесхозяйственным отношением к земле, мелиорация, рекультивация земель. Предотвращение и устранение этих негативных процессов - первейшая обязанность экологопользователей. Эти действия входят в число неотложных агротехнических мер, которые должны проводить у себя пользователи земли.
Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям (экосистемам), с учетом их зональ- J ных и региональных особенностейj Она имеет следующие цели: предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом; обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению; создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечить собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.
Для решения указанных задач все собственники, землевладельцы, земле-пользователи и арендаторы должны проводить рациональную организацию земель, восстанавливать и повышать плодородие почв, а также другие свойства земли.
Восстановление деградированных сельскохозяйственных угодий производится за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ при осуществлении федеральных и региональных программ по охране земель1.
Порядок охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, охотничьими угодьями и отгонными сезонными пастбищами, определяется соответствующими субъектами РФ.
В новом земельном законодательстве особо подчеркивается, что при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель.
1 См.. Положение о Порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. // СА РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы.
Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель направлено на повышение заинтересованности собственников, землевладельцев и землепользователей, в том числе и арендаторов, в сохранении, воспроизводстве плодородия почв, на защиту земель от негативных последствий производственной деятельности, для чего им предоставляется льгота по оплате земельных участков, выделяются средства из бюджета (федерального, субъектов РФ или местного) на восстановление земель, нарушенных не по их вине, а также они поощряются за повышение плодородия почв и продуктивности земель, производство экологически чистой продукции и др.
Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель включает:
выделение средств из федерального бюджета республик в составе РФ и других субъектов Федерации, местных бюджетов, внебюджетных фондов охраны земель для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компенсацию при снижении доходов в’ результате консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом производства работ;
поощрение граждан, ведущих крестьянское фермерское хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников совхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда;
установление повышенных цен на экологически чистую сельскохозяйственную продукцию;
полную или частичную компенсацию собственникам земель и другим пользователям земель произведенных ими затрат по охране земель, повышению плодородия почв. Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов Федерации при подтверждении соответствующим комитетом по земельным ресурсам и землеустройству объемов выполненных работ, предусмотренных государственными комплексными программами повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйственного землеустройства в порядке, установленном законодательством РФ и республик в ее составе, а также правовыми актами других субъектов Федерации.
Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бесхозяйственное отношение к ней приводят к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств. Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверхности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств.
Загрязнением земель называется изменение их физико-химического со-”^ става в результате поступления в почву вредных для здоровья человека, растительного и животного мира отходов и иных веществ. Это особенно сказывается на землях сельскохозяйственного назначения^Земельное законодательство установило обязанность всех землепользователей не допускать загрязнения почв. Источниками загрязнения служат отходы и выбросы промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий, неочищенные сточные воды, нефть, нефтепродукты, химические вещества, употребляемые в сельском хозяйстве, бытовые отходы.
Охрана земель от засорения выражается в недопущении хозяйствами^ собственниками, землевладельцами, временными землепользователями, арендаторами и неземлепользователями засорения земель и почв железобе- z, тонными изделиями, металлоломом, мусором и иными физическими твердыми телами, препятствующими нормальной обработке почв, возделыванию сельскохозяйственных культур и другому использованию земли.	J
Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то в соответствии с действующим земельным законодательством собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны очищать предоставленные им угодья от камней, мелколесья и кустарников, вести борьбу с сорняками, вредителями и болезнями сельскохозяйственных растений.
Все земли подлежат охране от истощения. Источником истощения почв является бесхозяйственная деятельность - нарушение правил обработки почвы, обязательных агротехнических норм, отсутствие научно обоснованной системы земледелия, невыполнение мероприятий по повышению плодородия почв, вырубка лесов, истощение водных ресурсов, порождающие и усиливающие стихийные процессы водной и ветровой эрозии почв, пылевые бури, смыв плодородного слоя, заболачивание земель, солончаковый рост пустынь и т. д. В связи с этим земельное законодательство предусматривает противоэрозионные мероприятия, в системе которых значительное место занимают лесомелиоративные, а также посадка лесозащитных насаждений; охрану почв сельскохозяйственных угодий от засоления, окисления.
Охрана земель только тогда может быть эффективной, когда обеспечивается рациональное землевладение и землепользование, при котором планомерно поддерживается и повышается плодородие почв.
§ 5. Особенности ответственности за нарушения земельного законодательства
Можно выделить несколько групп нарушений земельного законодательства:
купля-продажа, дарение, обмен, залог земельных участков и иные сделки, совершенные собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами в нарушение установленного порядка. Эти сделки признаются недействительными с момента их заключения; к данной группе правонарушений относятся самовольный захват и самовольное строительство; они не всегда имеют экологическую направленность;
нарушения, связанные с бесхозяйственным использованием земель, их порчей, загрязнением, заражением вредными организмами с невыполнением мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и другими процессами, ухудшающими состояние почв; с несвоевременным возвратом временно занимаемых земель или невыполнением обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению. Эти правонарушения заключают в себе нарушение требований земельного законодательства и экологических предписаний.
Лица, виновные в самовольном занятии земельных участков, а также в порче сельскохозяйственных и других земель, в загрязнении их химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, в размещении строительства, проектировании, вводе в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, в невыполнении обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению, в уничтожении межевых знаков, границ землепользований, искажении сведений государственной регистрации, учета и оценки земель, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность.
Земельное законодательство предусматривает, что предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить в полном объеме ущерб, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства, включая упущенную выгоду, рассчитанную по рыночным ценам на дату начала рассмотрения дела, на весь период до момента восстановления нарушенных прав.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования.
За указанные выше правонарушения законодательством РФ может быть установлена уголовная ответственность.
Следует иметь в виду, что бесхозяйственное использование земель выражается в несоблюдении по вине должностных лиц севооборотов, индустриальных технологий возделывания сельскохозяйственных культур, что приводит к недополучению проектных урожаев. Бесхозяйственное использование земель необходимо связывать также с понижением плодородия угодий, частичным или полным противоправным выводом из сферы производства. Термин же «порча земель» следует рассматривать как обобщающий такие составы правонарушений, как загрязнение, засорение почв, непринятие мер по борьбе с эрозией, которые в совокупности привели к понижению плодородия земли, ухудшению качества земельного участка.
Непосредственно к правонарушениям земельного законодательства, которые влекут за собой применение мер административной ответственности, относятся также и правонарушения в сельском хозяйстве, а именно: потрава посевов, стогов или повреждение насаждений колхозов, совхозов и других государственных или общественных хозяйств (выражается в повреждении или уничтожении сельскохозяйственных культур и других насаждений домашним скотом, птицей, проезжим автотранспортом либо конным транс
портом - ст. 97 КоАП РСФСР); и более конкретно - непринятие землепользователем мер по борьбе с сорняками (ст. 99 КоАП РСФСР).
В случаях, когда нарушения земельного законодательства совершены должностными лицами и другими работниками предприятий, объединений и учреждений и являются одновременно нарушениями трудовой дисциплины, применяются меры дисциплинарной ответственности.
К административной ответственности привлекаются лица, виновные в самовольном захвате участка земли, причинившем значительный ущерб его законному владельцу.
Самовольным захватом признается пользование земельным участком при отсутствии на то надлежаще оформленного права.
Согласно УК РФ в уголовном порядке наказывается нарушение правил ветеринарных и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, повлекшее тяжкие последствия (ст. 249 УК РФ), умышленная потрава посевов и умышленное повреждение полезащитных и иных насаждений, причинившие значительный ущерб.
В исключительных случаях при наличии оснований, указанных в законе, за нарушение земельного законодательства применяется такая мера ответственности, как изъятие земли. Эта мера применяется при систематическом нарушении правил землепользования, а также при самовольном занятии земельных участков.
Изъятие земли как меру юридической ответственности следует отличать от изъятия земли в связи с прекращением права землевладения и землепользования в случаях, указанных в законе.
В случае совершения противозаконных сделок с землей, а также причинения материального вреда виновные субъекты, помимо привлечения к соответствующему виду юридической ответственности, обязаны возместить причиненный вред (речь идет об имущественной ответственности).
Так, к имущественной ответственности за самовольное занятие земель общественного пользования колхозов, совхозов (земель основного производственного назначения) и приусадебных земель этих хозяйств привлекаются предприятия, учреждения, организации и граждане, если правонарушением был нанесен вред собственнику, землевладельцу и землепользователю, чьи земли самовольно захвачены. В этом случае виновные возмещают ущерб в полном объеме, включая доходы, не полученные хозяйством по вине этих лиц.
Данное правило действует и применительно к имущественной ответственности за загрязнение и порчу земель сельскохозяйственного назначения.
Пленум Верховного Суда РСФСР в Постановлении от 20 декабря 1983 г. «О практике применения судами земельного законодательства» разъяснил, что для решения данной категории дел суд должен обязать ответчика в определенный срок привести испорченный или загрязненный участок в прежнее состояние либо взыскать с него все затраты, понесенные хозяйством по восстановлению плодородного слоя земель, и доходы, которые были бы получены землепользователем за время до приведения этих земель в пригодное для использования по назначению состояние. Если по каким-либо причинам восстановление таких земель невозможно, то размер подлежащего возмеще-
нию вреда следует определять из стоимости затрат на приведение другого участка сельскохозяйственных земель в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве.
В полном объеме, включая неполученные доходы, взыскивается ущерб, причиненный потравой и повреждением посевов. В этом случае взыскиваются стоимость неполученных сельскохозяйственных продуктов и сена, определенная по закупочным ценам с учетом средней урожайности данной культуры в хозяйстве, за вычетом расходов, связанных с уборкой урожая, а также все расходы по приведению земли в состояние, пригодное для использования по назначению.
Контрольные вопросы:
1.	Земля как объект использования и охраны.
2.	Состав государственного земельного фонда.
3.	Особенности государственного регулированного режима пользования землей.
4.	Субъекты права пользования землей.
5.	Содержание права пользования землей.
6.	Правовая охрана земель.
7.	Особенности ответственности за нарушение земельного законодательства.
Глава XII ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1.	Недра как объект эколого-правового режима недропользования
В единой системе природной среды недра являются элементом, наиболее тесно связанным с землей.
Под недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Закон РФ о недрах от 21 февраля 1992 г. (в редакции Федерального закона от 8 февраля 1995 г.1) регулирует отношения, возникающие в связи с изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Данный Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ, а также права пользователей недр.
Законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Закон РФ о недрах действует на всей территории РФ, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе РФ в соответствии с федеральным законодательством о континентальном шельфе и нормами международного права.
Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоак-
1 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах». Принят Государственной Думой 8 февраля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.
тивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных Законом РФ о недрах.
Субъекты РФ принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.
Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных указанным Законом.
В соответствии со ст. 2 Закона о недрах государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа1.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществляются совместно РФ и ее субъектами.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минеральной базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем государственных органов решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.
Для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ и обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.
Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных иско
1 См.: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе РФ» // СЗ РФ. 1995. №49. Ст. 4694.
паемых, и порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
Связь недр с землей проявляется в том, что они являются продуктами природы: выступают непосредственным продолжением земельной территории; запасы полезных ископаемых, находящихся в недрах земли, также ограничены, как ограничена и земная поверхность.
Вместе с тем недра имеют специфические особенности, являясь как основным средством производства (при добыче полезных ископаемых), так и пространственным операционным базисом (при использовании пространства недр для размещения подземных складов, сооружения газовых и нефтяных трубопроводов, газовых и нефтяных хранилищ, прокладки линий метрополитена, для захоронения вредных веществ, подземного сброса сточных вод).
Полезные ископаемые и минеральные ресурсы не поддаются восстановлению, в процессе потребления могут вообще исчезнуть, их месторождения распределены неравномерно в территориальном отношении, доступны лишь в ограниченной степени.
В экологическом аспекте недра служат естественным фундаментом земной поверхности, естественной «кладовой» земли. Эксплуатация недр связана с возможностью нанесения ущерба другим природным богатствам, окружающей природной среде в целом, здоровью человека.
Запасы минеральных вод и других веществ, заключенных в недрах земли и находящихся на ее поверхности, используются для лечебных и научных целей, а также могут быть памятниками природы, истории, культуры.
Объектом права государственной собственности на недра признаются как уже открытые, так еще и не открытые полезные ископаемые. Открытыми месторождениями считаются такие, наличие которых точно установлено. Все остальные месторождения признаются еще не открытыми.
Все полезные ископаемые делятся на общераспространенные и необщераспространенные.
К общераспространенным полезным ископаемым относятся: песок (кроме формовочного, стекольного, кварцевого для производства огнеупорных и фарфорово-фаянсовых изделий), галька, гравий, глина (кроме каолина, огнеупорной, формовочной для фарфорово-фаянсовых изделий, лорициновой, красочной, бетонитовой, кислотоупорной), долодий, камень, булыжный камень, песчаник (кроме динасового), мел, гипс, мергель, туф, известняк (кроме флюсового и битуминозного), сланец (кроме горючего), гранит, базелит, диорит, сионит, габбро, андезит, порфир.
К необщераспространенным относятся все прочие рудные и нерудные ископаемые: железная руда, уголь, нефть, платина, уран, золото и пр.
Для этих двух видов полезных ископаемых установлен различный правовой режим. Месторождения ^общераспространенных полезных ископаемых делятся на месторождения федерального, республиканского (субъектов РФ) и местного значения.
Учет полезных ископаемых производится в соответствии с утвержденными классификациями полезных ископаемых раздельно для каждого вида минерального сырья.
Большое значение имеет деление запасов полезных ископаемых на балансовые и забалансовые.
Балансовыми запасами полезных ископаемых признаются такие запасы, использование которых в настоящее время экономически целесообразно и которые должны удовлетворять определенным кондициям.
Забалансовые - это такие запасы полезных ископаемых, использование которых в настоящее время экономически нецелесообразно из-за низкого содержания ценных компонентов, небольшой мощности залежей, малого количества полезных ископаемых, нахождения их в трудных горнотехнических условиях и т. п., но которые в дальнейшем могут быть использованы для промышленного освоения.,
Отнесение запасов к одной из указанных групп меняет правовое положение месторождения, поскольку балансовые запасы являются объектом эксплуатации и включаются в народнохозяйственные планы на ближайшее время. В то же время забалансовые запасы представляют собой резерв минеральных ресурсов.
Особый вид полезных ископаемых представляют торфяные залежи, подчиненные особому правовому режиму и относящиеся к месторождениям регионального и местного значения.
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима недропользования: понятие, органы, функции
Регулирование эколого-правового режима недропользования представляет собой деятельность государства, направленную на наиболее рациональное, эффективное использование недр и их охрану и тесную взаимосвязь с другими объектами природы.
Различается государственное регулирование со стороны собственников недр, которое осуществляется государственными органами и от имени государства, и внутрихозяйственное регулирование, осуществляемое недропользователями (изучение и учет недр, организация предоставленного в пользование пространства недр, передача недр во вторичное пользование).
В соответствии со ст. 3 Закона РФ о недрах в компетенцию федеральных органов государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования входят:
разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;
определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;
установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;
государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, определение совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения;
составление государственного баланса запасов полезных ископаемых: государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного учета месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;
распоряжение недрами континентального шельфа РФ;
введение ограничений на пользование недрами на специальных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ;
определение совместно с субъектами РФ условий и порядка взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых, установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, а также утверждение договоров на условиях раздела продукции;
координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;
защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ;
разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;
заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр;
государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его определения.
Реализация общей федеральной политики недропользования в РФ возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ, которая может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектами РФ.
Законом РФ о недрах определена компетенция органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях. В нее входит:
принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;
участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;
разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;
участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения;
определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;
установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;
заключение договоров на условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения;
определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;
государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;
регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению РФ.
В ст. 5 Закона РФ о недрах определена компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования. Так, в их компетенцию входит:
участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;
приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений настоящего Закона;
контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля.
В задачи государственного регулирования входят:
определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья1;
установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ и правительствами республик в составе Российской Федерации, органами государственной власти и управления других субъектов РФ, а также органом управления государственным фондом недр.
Орган управления государственным фондом недр создает свои территориальные подразделения.
Положение об органе управления государственным фондом недр утверждается Правительством Российской Федерации.
Орган управления государственным фондом недр делится на органы общей и отраслевой (ведомственной) компетенции. Систему органов об-
1 См.. Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна от 28 октября 1992 г. // САПП РФ. 1992. № 18.Ст. 1466; Инструкция Минфина РФ и др. ведомств от 4 февраля 1993 г. «О порядке и сроках внесения в бюджет платы за право на пользование недрами» // Налоги и сборы. 1993. № 22. С. 326
щей компетенции составляют Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, соответствующие законодательные и исполнительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, и других субъектов Федерации, областные, краевые органы местного самоуправления и соответствующая администрация.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы планирования и организации разведочных работ, устанавливают порядок учета, регистрации, лицензирования и квотирования полезных ископаемых и передачи разведанных месторождений полезных ископаемых и т. д.
На систему специальных органов возложены функции регулирования (управления) поиска и разведки полезных ископаемых в Российской Федерации. Министерство природных ресурсов РФ осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также функции управления государственным фондом недр.
К специальным органам, осуществляющим регулирование горных отношений, относится также Федеральный горный и промышленный надзор, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности на территории РФ, а также специально разрешительные, надзорные и контрольные функции. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре утверждено Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г.1 Основными задачами этого органа являются: организация и осуществление на территории РФ промышленной безопасности и государственного надзора за всеми недропользователями и соблюдение требований по безопасному ведению работ в промышленности; осуществление горного надзора; разработка и осуществление мер по профилактике производственного травматизма и др.
В тех субъектах РФ, где поисковые и геологические работы ведутся в меньших размерах, создаются территориальные геологические управления и тресты, границы компетенции которых часто не совпадают с границами административных районов и областей. Порядок организации поисковых и разведочных работ определяется инструкциями и положениями Министерства природных ресурсов РФ.
Некоторые функции в области управления недрами возложены на ведомства добывающих отраслей промышленности.
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых
В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе1 2.
1 См.: САПП РФ. 1993. № 8. Ст. 657.
2 См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995 №48. Ст. 4556.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов.
Заключение о государственной экспертизе является основанием для постановки разведанных запасов полезных ископаемых на государственный учет.
Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых.
Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации.
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется органом управления государственным фондом недр или его территориальными подразделениями (ст. 29 Закона).
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых
В целях обеспечения планирования работ по геологическому изучению недр, разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр и размещения предприятий горнодобывающей промышленности, рационального, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, а также для решения других народнохозяйственных задач ведется государственный кадастр месторождений полезных ископаемых и составляются государственные балансы запасов полезных ископаемых.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает сведения по каждому месторождению о количестве и качестве основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также о содержащихся в них компонентах, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условиях разработки месторождения и его геологоэкономическую оценку, а также сведения по каждому проявлению полезных ископаемых.
Государственную регистрацию работ по изучению недр и учету геологических работ, сбору кадастровых данных осуществляют Российский геологический фонд и территориальные геологические фонды, расположенные на территории республик и дрз^гих субъектов РФ.
Для получения сведений о промышленных запасах ведутся государственные балансы запасов полезных ископаемых, содержащие сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении,
степени промышленного освоения, добыче, потерях и обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых.
Количество и качество, условия залегания, степень изученности, народнохозяйственное значение и подготовленность для промышленного освоения запасов полезных ископаемых разведанных месторождений, а также запасов полезных ископаемых, дополнительно разведанных в процессе разработки месторождений, подлежат утверждению специальными органами, комиссией Российской Федерации по запасам полезных ископаемых.
Добытые полезные ископаемые, а также запасы полезных ископаемых, утратившие промышленное значение, потерянные в процессе добычи, не подтвердившиеся при последующих геологоразведочных работах при разработке месторождения, подлежат списанию с государственного баланса полезных ископаемых в установленном порядке по согласованию с органами государственного горного надзора.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся Министерством природных ресурсов на основе геологической информации, предоставляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение, в федеральный и территориальный фонды геологической информации в соответствии с Законом о недрах, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, предоставляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Правовое регулирование распределения и перераспределения недр и полезных ископаемых
Порядок распределения и перераспределения недр, осуществляемый при предоставлении и изъятии участков недр, зависит от целей, для которых эти участки предоставляются, и соответственно от видов пользования недрами. Например, для геологического изучения недра предоставляются на основании разрешений, выдаваемых специально на то уполномоченными государственными органами в установленном порядке. Предоставление недр для пользования в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, происходит в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации и республик, входящих в ее состав, других субъектов РФ.
Недра предоставляются в пользование специальным разрешением в виде лицензии, которая дается на право добычи полезных ископаемых, а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Для образования особо охраняемых геологических объектов недра предоставляются в пользование по лицензиям с выдачей горного отвода - геометризованного блока недр.
Горным отводом называется часть земных недр, предоставленная организации или предприятию для промышленной разработки содержащихся в ней залежей полезных ископаемых.
В соответствии с лицензией на добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей по-
лезных ископаемых, на образование особо охраняемых геологических объектов участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода.
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры природоохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.
Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.
Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.
Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. .
Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных) предоставляются органами государственного горного надзора; для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых ~ соответствующими органами местного самоуправления и подлежат регистрации в органах государственного горного надзора.
Разработка месторождений полезных ископаемых за пределами горного отвода запрещается.
Без предоставления горного отвода осуществляются опытно-промышленная разработка месторождений торфа, пресных вод, а также пользование недрами предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в пределах предоставленных им земельных участков с целью добычи для своих хозяйственных и бытовых нужд общераспространенных полезных ископаемых, торфа и пресных подземных вод.
Для добычи полезных ископаемых (из недр или с поверхности) помимо горного отвода, как правило, необходимы соответствующие участки земной поверхности для строительства на них технических и хозяйственных зданий и сооружений. Право на горный отвод само по себе не дает права на земельный участок, но является основанием для ходатайства об отводе земельного участка, порядок и условия которого регулируются ЗК РФ.
Горный отвод по ходатайству органов горного надзора может быть изъят у предприятий до полной выработки полезных ископаемых, если они не выполняют обязательств, предусмотренных в горноотводном акте.
Государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр
Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр имеет своей задачей обеспечить соблюдение всеми недропользователями установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Он осуществляется органами государственного геологического контроля во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природоохранными и иными контрольными органами.
Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр1.
Компетенция органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством РФ.
Кроме того, осуществляется ведомственный контроль за использованием и охраной недр предприятиями, организациями и учреждениями, пользующимися недрами, которые находятся в ведении соответствующих органов.
Наиболее широким и всеобъемлющим надзором за правильностью эксплуатации недр и их охраной, включающим надзор за всеми видами пользования недрами, является государственный горный надзор.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // Российская газета. 1998. 19 февраля.
Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, является собственностью заказчика, финансировавшего работы, в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами.
Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности.
Исполнитель имеет право использовать полученную в результате проведения работ информацию о недрах для научной и преподавательской деятельности, если при этом не затрагиваются коммерческие интересы заказчика, обусловленные договором.
Геологическая и иная информация, полученная за счет государственных средств, предоставляется по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.
Порядок и условия использования указанной информации определяются органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством РФ.
Организации, предприятия и граждане, получившие геологическую и иную информацию о недрах за счет собственных средств, представляют эту информацию или сведения о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации и определяют условия ее использования.
Должностные лица обязаны обеспечить конфиденциальность информации во время ее сбора, хранения, передачи и иного использования (ст. 27 Закона о недрах).
Разрешение споров по вопросам пользования недрами
Споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством.
Рассмотрению в суде или арбитражном суде подлежат:
финансовые, имущественные и иные споры, связанные с пользованием недрами;
обжалование решений государственных органов, противоречащих Закону о недрах, в том числе об отказе в выдаче лицензий на право пользования недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами;
обжалование действий и решений должностных лиц и органов, противоречащих Закону о недрах;
обжалование противоречащих законодательству стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды.
§ 3.	Право недропользования и его виды
Недра, как и другие природные ресурсы в РФ, являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, находятся в ведении органов местного самоуправления. Основным требованием, предъявляемым к пользованию недрами, является не просто оптимальное сочетание экономических и экологических аспектов, а придание этим взаимоотношениям качественно нового содержания. Ограниченность и не-возобновляемость полезных ископаемых, содержащихся в недрах, вызывают необходимость соблюдения режима экономии, сбережения при их эксплуатации, недопущения потерь при добыче и в процессе производства. Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей природной среде и ее составным элементам.
В соответствии со ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательством РФ и ее субъектов.
Пользователями недр для добычи радиоактивного сырья могут быть только государственные предприятия. Недра предоставляются в пользование государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам. Основным субъектом недропользования является горнодобывающее предприятие или организация (рудник, шахта, разрез, карьер, промысел и т. п.).
Однако мелкие месторождения золота, промышленное освоение которых экономически нецелесообразно, могут передаваться для разработки отдельным старателям или артелям, осуществляющим эту работу личным трудом и за свой счет, по договору с горнодобывающими предприятиями в пределах их горных отводов, а отдельным гражданам ~ по разрешительному удостоверению, выдаваемому горнодобывающими предприятиями, контролирующими их добычу полезных ископаемых.
Предприятия, организации, учреждения и граждане в пределах предоставленных им земельных участков имеют право добывать общераспространенные полезные ископаемые, торф, пресную воду для своих хозяйственных и бытовых нужд (без предоставления горного отвода), а также пользоваться недрами для удовлетворения хозяйственных и бытовых нужд, не связанных с добычей полезных ископаемых. Пользование недрами в этих же целях может быть разрешено сельскохозяйственными предприятиями, организациями и учреждениями другим гражданам, проживающим в сельской местности.
В соответствии со ст. 6 Закона РФ о недрах недра предоставляются для регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр:
для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.
Недра предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.
На определенный срок недра предоставляются в пользование: для геологического изучения - на срок до 5 лет; для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, - на срок до 20 лет; при совмещении указанных видов пользования - на срок до 25 лет.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях.
Сроки пользования недрами могут быть продлены по инициативе пользователя недр. Сроки пользования недрами исчисляются со дня предоставления права на это пользование.
Лицензия удостоверяет право на проведение работ, указанных в ст. 6 Закона. Допускается выдача лицензий на несколько видов пользования недрами. Лицензия предоставляется одновременно с предоставлением земельного участка1.
Лицензия содержит данные о целевом назначении работ, указание пространственных границ участка недр, границ земельного участка, сроки действия лицензии и сроки начала работ, условия, связанные с платежами, и другие данные.
1 См.: Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 т. «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст 1917; Приказ Комитета РФ по геологии и использованию недр от 16 мая 1995 г., которым утверждена «Инструкция о порядке переоформления лицензии на пользование недрами» // Российская газета. 1995. 7 июня.
Предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов.
При конкурсной системе победителем признается заявитель, отвечающий условиям конкурса и представивший экономически приемлемые и наиболее соответствующие требованиям охраны недр и окружающей природной среды, технические решения.
При аукционной системе победителем признается претендент, предложивший наибольшую плату за получение права на пользование недрами.
По итогам конкурса или аукциона Министерство природных ресурсов РФ (или его органы на местах) и соответствующий представительный орган власти на основании совместного решения выдает победителю лицензию. Лицензия направляется на регистрацию в федеральный или территориальный геологический фонд и вступает в силу после ее регистрации.
В ст. 12-16 Закона о недрах определяется содержание лицензий, порядок их предоставления, а также отказ в предоставлении лицензий, сформулирована государственная система лицензирования и, наконец, указано организационное обеспечение государственной системы лицензирования.
Пользователи недр имеют право: использовать предоставленный участок недр для любой формы предпринимательской деятельности или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии; самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие законодательству; использовать результаты своей деятельности. Пользователь недр имеет преимущественное право перед другими претендентами при продлении срока действия лицензии.
Пользователь недр обязан обеспечить:
соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;
соблюдение требований технических проектов и схем развития горных работ;
ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе геологического изучения недр и обеспечение ее сохранности;
предоставление геологической информации или сведений о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;
предоставление данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальной фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей при пользовании недрами.
Право пользования недрами может быть прекращено полностью или частично: по истечении установленного в лицензии срока ее действия; при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами; при возникновении зафиксированного в лицензии решающего условия, исключающего дальнейшее осуществление предоставленного права.
Право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органом управления государственным фондом недр или его территориальными подразделениями, выдающими лицензию, в случаях:
возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);
если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование, и др.
При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права на пользование недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. Статьей 21 Закона предусмотрен порядок досрочного прекращения права на пользование недрами.
До принятия Закона о недрах недра предоставлялись в пользование бесплатно. Данный закон и последующие акты ввели целую систему платежей за пользование недрами, которая включает в себя: 1) платежи за право пользования недрами; 2) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 3) сбор за выдачу лицензий; 4) акцизный сбор; 5) платежи за пользование акваторией и участками морского дна1.
1 См.. Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917, Положение о порядке взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1992 г. // Российская газета. 1992. 6 ноября; Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. «О введении акцизного сбора с пользователей недр на территории РФ» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34 Ст 1993
Помимо этого, пользователи недр уплачивают общие для всех хозяйствующих субъектов налоги, сборы и другие платежи, предусмотренные законодательством (ст. 39 Закона о недрах).
От платежей освобождаются следующие категории пользователей недр: собственники, владельцы земельных участков, осуществляющие в установленном порядке добычу общераспространенных полезных ископаемых на принадлежащем им или арендуемом ими земельном участке непосредственно для своих нужд;
пользователи недр, ведущие региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, другие геологические работы, направленные на общее изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, инженерно-геологические изыскания, палеонтологические, геоэкологические исследования, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без нарушения целостности недр;
пользователи недр, получившие участки недр для образования особо охраняемых геологических объектов, указанных в ст. 6 Закона о недрах.
Органы государственной власти республик в составе РФ, органы государственной власти краев, областей, автономных образований могут устанавливать и другие основания для освобождения отдельных категорий недропользователей от платежей за пользование недрами.
Статья 42 Закона РФ о недрах предусматривает распределение платежей за пользование недрами между федеральным бюджетом, бюджетом субъектов РФ и местными бюджетами.
Геологическое изучение недр занимает первое место среди видов недропользования. Основными требованиями, предъявляемыми к геологическому изучению недр, являются: рациональное, научно обоснованное направление и эффективность этих работ, полнота изучения геологического строения недр, условий разработки разведанных месторождений, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; достоверность определения количества и качества запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также содержащихся в них компонентов; геолого-экономическая оценка месторождений полезных ископаемых, ведение работ по геологическому изучению недр методами и способами, исключающими неоправданные потери полезных ископаемых и снижение их качества; размещение извлекаемых из недр горных пород и полезных ископаемых, исключающее их вредное влияние на окружающую среду; сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений полезных ископаемых и в иных народнохозяйственных целях, и ликвидация в установленном порядке выработок и скважин, не подлежащих использованию; сохранность геологической и исполнительно-технической документации, образцов горных пород и руд, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а
также при использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Работы по геологическому изучению недр подлежат государственной регистрации и государственному учету. Производство работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации запрещается. Тем самым регистрация является разрешительным актом на право пользования недрами для геологического изучения.
По каждому месторождению в целях определения его промышленной ценности и подсчета запасов полезных ископаемых, находящихся в нем, устанавливаются кондиции на минеральное сырье, представляющие собой совокупность экономически обоснованных требований к количеству и качеству полезных ископаемых, а также условиям разработки месторождения. Они разрабатываются с учетом использования основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также содержащихся в них ценных компонентов.
Разведанные месторождения или их участки, по которым утверждены запасы полезных ископаемых, подлежат передаче для промышленного освоения ведомствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений и полезных ископаемых.
В соответствии с законодательством о недрах лица, открывшие имеющее промышленную ценность неизвестное ранее месторождение, а также выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающее его промышленную ценность, признаются первооткрывателями и имеют право на вознаграждение.
Ведущее место среди других видов пользования недрами занимает добыча полезных ископаемых (общераспространенных и необщераспространенных). Существуют два способа добычи необщераспространенных полезных ископаемых - промышленный и непромышленный. Промышленная разработка месторождений ископаемых, а также производимые с этой целью поиски и подготовительные мероприятия называются горным промыслом.
Промышленную разработку недр осуществляет горнодобывающее предприятие, которое вправе добывать только те полезные ископаемые, разработка которых предусмотрена в горном отводе. Месторождения с комплексным содержанием полезных ископаемых предоставляются нескольким предприятиям с оформлением отдельных горных отводов. Право пользования недрами у горнодобывающих предприятий возникает с момента выдачи лицензии и получения ими горноотводного акта, а реализуется это право после предоставления земельного участка, после чего это предприятие может приступить к добыче полезных ископаемых (за рядом исключений).
Право пользования общераспространенными полезными ископаемыми регулируется законодательством субъектов РФ.
Для промышленной добычи месторождений общераспространенных полезных ископаемых предприятия или организации, в задачу которых входит ведение этих работ, должны получить лицензию, горный отвод и земельный участок. Причем наличие права пользования земельным участком ^земель-
ный отвод) не дает права для промышленной разработки залегающих на этом участке полезных ископаемых, за исключением случаев, когда данные предприятия и организации в пределах предоставленных им землепользований могут, не оформляя горного отвода, разрабатывать для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые. Добыча в подобных случаях может производиться открытым способом, одним уступом, глубиной не более двух метров без применения взрывных работ.
Таким образом, право на непромышленную разработку общераспространенных полезных ископаемых основывается на праве землепользования. А право на промышленную добычу этих ископаемых, а также на добычу необщераспространенных полезных ископаемых не основано на праве землепользования, а возникает только после получения разрешения на промышленную разработку, т.е. после предоставления лицензии и горного отвода.
Право пользования торфяными залежами регулируется в основном законодательством субъектов Федерации. Все торфяные залежи на территории РФ независимо от места их нахождения составляют государственный торфяной фонд. В Российской Федерации существует управление торфяного фонда в составе Министерства природных ресурсов РФ.
Вопрос о предоставлении земельных участков для разработки торфяных залежей решается правительствами республик и соответствующими органами других субъектов РФ в зависимости от категории земель и их размеров. Отведенные земли предоставляются торфозаготовителям во временное или бессрочное пользование.
По окончании добычи торфа земли, предоставленные для торфяных разработок, возвращаются прежним собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам в состоянии, пригодном для использования по назначению.
Пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, производится по специальным проектам, утверждаемым в порядке, устанавливаемом законодательством РФ и ее субъектов. В проектах должны предусматриваться меры, обеспечивающие соответственно обезвреживание сточных вод, вредных веществ, отходов производства и иных веществ и материалов, либо локализацию их в строго определенных границах и предотвращение проникновения в горные выработки, на земную поверхность и в водные объекты.
Предоставление недр для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод допускается только в исключительных случаях и при соблюдении специальных требований и условий.
§ 4. Правовая охрана недр
Деятельность Российского государства по созданию необходимых условий для рационального использования недр и всех природных богатств, находящихся в них, связана с охраной недр.
Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:
соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
проведение государственной экспертизы и государственного учета полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения (ст. 23 Закона о недрах).
В случае нарушения требований настоящей статьи право на пользование недрами может быть прекращено, приостановлено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.
Для определения промышленной ценности месторождений полезных ископаемых, наиболее эффективных и безопасных способов их отработки при геологическом изучении недр и при постановке запасов полезных ископаемых на государственный баланс осуществляется геолого-экономическая оценка месторождений на основе критериев и требований, устанавливаемых федеральным органом управления государственным фондом недр (ст. 23 Закона о недрах).
Новым законодательством о недрах определены основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами (ст. 24).
Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, сооружения различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами.
Органы исполнительной власти, пользователи недр и органы государственного горного надзора в пределах своей компетенции обязаны обеспечить выполнение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.
Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий.
Основными требованиями по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, являются:
допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию;
обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;
применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарных норм;
правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;
проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций;
систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных взрывоопасных газов и пылей;
запрещение ведения горных работ, если температура воздуха, а также содержание в рудничной атмосфере действующих горных выработок кислорода, вредных взрывоопасных газов и пыли не соответствуют требованиям норм и правил безопасности, санитарных норм и правил;
осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;
управление дифференцированными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках;
разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне указанных работ от вредного их влияния в нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.
Все работы, связанные с повышенной опасностью при пользовании недрами, проводятся на основании лицензий на соответствующий вид деятельности.
Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после по-
лучения данных об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения органов управления государственным фондом недр и горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки.
Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.
Предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.
До завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом о недрах.
Следует отличать правовую охрану недр от вредного воздействия окружающей среды, производственной деятельности и правовую охрану окружающей среды от вредного воздействия работ, связанных с пользованием недрами.
Основными требованиями в области охраны недр являются: обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; наиболее полное извлечение из недр и рациональное использование запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов; предупреждение необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей для других целей; недопущение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность запасов полезных ископаемых; предотвращение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность эксплуатируемых и находящихся на консервации горных выработок и буровых скважин, а также подземных сооружений; предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод.
Предусматривается охрана недр и от вредного воздействия на них природных явлений, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку. В случаях нарушения какого-либо из указанных требований пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного горного надзора.
Законодательством могуТбыть предусмотрены меры материального и морального поощрения недропользователей, стимулирующие улучшение использования недр и усиление их охраны.
При разработке месторождений полезных ископаемых недропользователи, в частности горнопромышленные предприятия, должны заботиться о со
хранении запасов полезных ископаемых, консервируемых в недрах, а также попутно добываемых и временно не используемых полезных ископаемых; о рациональном использовании и правильном размещении вскрышных пород; осуществлять мероприятия, направленные на уменьшение потерь полезных ископаемых при добыче, на охрану качества запасов полезных ископаемых, снижающегося в результате разубоживания (засорения полезного ископаемого пустой породой).
Охране подлежат также участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность: редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и др.
Особое значение имеет требование закона предусматривать строгое соблюдение планов строительства при осуществлении пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данное требование направлено на охрану самих недр и других природных объектов.
Законодательство о недрах предусматривает также меры, направленные на охрану земли. Пользователи недр должны обеспечить приведение земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, в безопасное состояние, а также в состояние, пригодное для их использования по назначению в народном хозяйстве. Данное требование зафиксировано также в земельном законодательстве. На предприятия, организации и учреждения, осуществляющие промышленное или иное строительство, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых и торфа, а также проводящие другие работы, связанные с нарушением почвенного покрова, оказывающие отрицательное воздействие на сельскохозяйственные, лесные и другие угодья за пределами предоставленных в их пользование земельных участков, возлагаются обязанности соответственно снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья и предусматривать и осуществлять мероприятия по предотвращению или максимально возможному ограничению указанных отрицательных воздействий.
Правовой охране подлежат также минеральные ресурсы, находящиеся на поверхности и в недрах морского дна континентального шельфа РФ.
Организации и лица, проводящие работы на шельфе и в экономической зоне, обязаны рационально использовать находящиеся здесь ресурсы, предотвращать загрязнение водной среды, шельфа сточными водами, радиоактивными веществами, отходами, принимать меры к охране растительного и животного мира.
§ 5. Ответственность
за нарушение законодательства о недрах
Нарушения законодательства об охране и использовании недр можно подразделить на несколько групп (ст. 49 Закона о недрах)
Сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением настоящего Закона, являются недействительными; лица, виновные в совершении указанных сделок, а также в:
предоставлении лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным настоящим Законом;
нарушении установленного законодательством порядка пользования недрами;
самовольном пользовании недрами;
выборочной (внепроектной) отработке месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых и других нарушениях рационального использования недр, приводящих к порче месторождения;
нарушении настоящего Закона, нарушениях, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей природной среды, в том числе нарушениях, ведущих к загрязнению недр и приводящих месторождение полезного ископаемого в состояние, непригодное для эксплуатации;
нарушении права собственности на геологическую и иную информацию о недрах либо ее конфиденциальности;
самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых;
необеспечении сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при пользовании недрами;
уничтожении или повреждении скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков;
систематическом нарушении порядка внесения платы при пользовании недрами;
невыполнении требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации;
неприведении участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, ~
несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ, а также административную ответственность в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Законодательством может быть установлена ответственность за другие нарушения настоящего Закона.
В соответствии со ст. 51 Закона о недрах вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свддств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций и граждан, средств соответствующих бюджетов.
Вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений
полезных ископаемых, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр. Подлежит возмещению также вред, причиненный государству, в случае, если участок недр не передан в пользование.
Размер вреда определяется федеральным органом управления государственным фондом недр. Возмещение вреда, причиненного государству, производится путем взносов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Денежная форма возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена проведением работ по восстановлению нарушенных естественных свойств недр.
Самовольное пользование недрами и самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования недрами.
За нарушение законодательства о недрах должностные лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке (ч. 1 ст. 55 КЬАП РСФСР)1.
За выборочную отработку богатых участков месторождений, приводящую к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых; за сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче; за порчу месторождений полезных ископаемых и другие нарушения требований рационального использования их запасов (ч. 2 ст. 55 КоАП РСФСР); за утрату маркшейдерской документации; невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранению месторождений, горных выработок и буровых скважин на время консервации (ч. 3 сг. 55 КоАП РСФСР); за нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых или условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; за утрату геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений (ст. 55 КоАП РСФСР), штрафу подвергаются должностные лица.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», принятым Госдумой 24 апреля 1996 г., органы государственного горного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 46, 55, ст. 56 (за нарушения, совершенные в процессе разработки полезных ископаемых), ст. 562, частью первой ст. 88 и ст. 89. Этим законом
1 См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34 Ст. 1970.
установлено, что рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе определенные этим актом соответствующие должностные лица (п. 1-5).
Федеральный орган по геологии и использованию недр, осуществляющий охрану минеральных ресурсов континентального шельфа РФ, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 561, 563, 845 и 846. Этот орган вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, а налагать административные взыскания от имени федерального органа вправе соответствующие должностные лица.
Статьей 2193 КоАП РСФСР установлено, что федеральный орган по охране окружающей среды и природных ресурсов, осуществляющий охрану минеральных и живых ресурсов континентального шельфа РФ, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 561, 562, 571 и 84, а налагать административные взыскания от имени федерального органа вправе установленные соответствующие должностные лица, указанные в п. 1-3.
В соответствии со ст. 255 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за нарушение отдельными гражданами правил разработки недр, а равно правил сдачи государству добытого ими из недр земли золота или других драгоценных металлов или драгоценных камней. В соответствии со ст. 253 УК РФ охраняются богатства недр континентального шельфа. Нарушение законодательства о континентальном шельфе Российской Федерации, влекущее за собой применение уголовной ответственности, касается возведения сооружений и иных установок на континентальном шельфе, создания вокруг них зон безопасности без надлежащего на то разрешения; необеспечения охраны сооружений и установок; поддержания постоянных средств предупреждения о наличии и ликвидации сооружений и установок, эксплуатация которых окончательно прекращена; непринятия в зоне безопасности мер по защите живых ресурсов моря от вредоносных отходов. Подлежат наказанию также иностранные лица, проводящие на континентальном шельфе исследования, разведку, разработку естественных богатств и иные работы, если это не предусмотрено соглашениями между Российской Федерацией и заинтересованным государством или специальным разрешением, выданным компетентными властями РФ.
Должностные лица предприятий и организаций, виновные в нарушении законодательства о недрах, привлекаются к материальной и дисциплинарной ответственности согласно законодательству о труде.
Контрольные вопросы:
1.	Характеристика недр земли как объекта использования и охраны.
2.	Понятие и состав государственного фонда недр.
3.	Понятие, органы и основные функции управления государственным фондом недр.
4.	Право пользования государственным фондом недр и его виды.
5.	Основные права и обязанности недропользователей.
6.	Основные требования по охране недр.
7.	Ответственность за нарушение законодательства об охране недр: виды, особенности.
Глава XIII
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1.	Вода как объект экологических отношений и состав водного фонда
Вода - незаменимое природное богатство, выполняющее особую экологическую функцию. Все свободные воды, которые могут перемещаться под влиянием солнечной энергии и сил гравитации, переходить из одного состояния в другое, образуют гидросферу - одну из оболочек Земли. Гидросфера тесно связана с другими оболочками Земли - атмосферой, литосферой и биосферой. Важнейшее свойство воды - ее непрерывный круговорот, связывающий воедино все части гидросферы, образуя в целом замкнутую экосистему: океан - атмосфера - суша. Горизонтальный круговорот осуществляется путем испарения с поверхности океанов, морей, озер и атмосферных осадков, выпадающих и на водную поверхность, и на сушу. Вода является хранителем и распределителем на нашей планете солнечной энергии, аккумулятором тепла. Юшмат и погода на Земле во многом определяются наличием водных пространств и содержанием водяного пара в атмосфере.
Водным кодексом РФ, принятым Государственной Думой 18 октября 1995 года1, установлено, что совокупность всех водных объектов (за некоторым незначительным исключением), находящихся в пределах территории РФ, образует водный фонд РФ.
Водные объекты ~ это сосредоточения природных вод на поверхности земли либо в ее недрах, являющиеся важным элементом природного комплекса и удовлетворяющие потребности человеческого общества в воде. К водным объектам относятся:
1)	реки, озера, ручьи, болота, водохранилища, пруды, каналы и другие поверхностные естественный и искусственные водостоки и водоемы;
2)	ледники и снежники;
1 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471.
3)	гидрологические бассейны, месторождения подземных вод, водоносные горизонты и естественные выходы подземных вод, в том числе термальных;
4)	внутренние морские воды и территориальное море РФ.
Включение водных объектов в состав водного фонда и исключение из него производится в порядке, установленном Правительством РФ.
Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат регистрации в государственном водном кадастре. Этот фонд находится под защитой и охраной государства.
В состав водного фонда не входят замкнутые непроточные водоемы естественного или искусственного происхождения, расположенные на земельных участках, находящихся в собственности юридических и физических лиц, а также пресные подземные воды первого от поверхности водоносного горизонта, если он не является и не может являться источником централизованного водоснабжения. Заключение о неперспективности этих водных объектов выдается государственным органом управления фондом недр или его территориальным подразделением.
Порядок и условия создания, пользования и охраны указанных водных объектов регламентируются нормативными актами субъектов РФ.
Следует иметь в виду, что когда фонд выступает как объект права государственной и муниципальной собственности, он ни на какие категории и виды водных объектов не делится. Когда же он выступает как объект хозяйственного использования, он делится на соответствующие виды водных объектов, но не в зависимости от их основного целевого назначения, а по физико-географическим, гидрорежимным и другим признакам.
В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие на праве собственности ее субъектам (собственность субъектов РФ).
Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам.
От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти.
В собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся: поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ; подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям РФ; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий; водные объекты, являющиеся частью территории
курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
Управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ. Часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты оно может передавать согласно Конституции РФ и ВК РФ соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.
Право муниципальной собственности на обособленные водные объекты принадлежит городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Эти муниципальные водные объекты предназначены для муниципальных нужд.
От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.
В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами и предельные размеры которых определяются земельным законодательством РФ.
Земельный участок, включающий обособленный водный объект (замкнутый водоем), принадлежит гражданину или юридическому лицу на праве собственности как единое недвижимое имущество, владение, пользование и распоряжение которым осуществляются в соответствии с гражданским и земельным законодательством РФ.
Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь на них следующие права: право долгосрочного пользования; право краткосрочного пользования; право ограниченного пользования (водный сервитут).
Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, предоставляются гражданам или юридическим лицам в долгосрочное и краткосрочное пользование в зависимости от целей их использования, ресурсного потенциала и экологического состояния.
Право краткосрочного пользования устанавливается на срок до трех лет, право долгосрочного пользования - от трех до двадцати пяти лет.
Право пользования водным объектом может быть продлено по инициативе водопользователя в установленном порядке.
Право ограниченного пользования выступает в формах публичного и частного водных сервитутов.
Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, €сли иное не предусмотрено законодательством РФ (публичный водный сервитут).
В силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут), которые могут устанавливаться и на основании судебного решения.
Общие положения о сервитутах, предусмотренные гражданским законодательством, применяются к водным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям ВК РФ.
Публичные и частные водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств, водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств.
В дополнение к водным сервитутам водным законодательством РФ могут быть установлены иные водные сервитуты. Для осуществления водных сервитутов не требуется получения лицензии на водопользование.
Распоряжение водным фондом РФ осуществляется совместными решениями государственных органов исполнительной власти РФ и других субъектов РФ в пределах их компетенции, в интересах народов, проживающих на соответствующей территории и всех народов РФ.
Водные объекты, входящие в состав водного фонда, находятся в ведении специально уполномоченных на то органов, осуществляющих от имени РФ и субъектов РФ управление использованием и охраной водных объектов в пределах установленной компетенции.
Специфика отдельных видов водных объектов определяет особенности их правовых режимов в рамках общего режима вод, установленного в нашей стране.
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима водопользования
Государственное регулирование эколого-правового режима водопользования представляет собой деятельность органов Российского государства, направленную на наиболее рациональное, эффективное и комплексное использование водных объектов, восстановление, изучение и их охрану, а также предотвращение вредного воздействия вод на другие объекты природы1.
В целях определения основных водохозяйственных и других мероприятий, подлежащих осуществлению для удовлетворения перспективных потребностей в воде населения и народного хозяйства, а также для охраны вод и предупреждения их вредных воздействий, разрабатываются генеральные бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны вод.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов относятся:
определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;
владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;
1 См.. Постановление Правительства РФ от 3 впреля 1997 г., которым утверждены Правила предоставления водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования и распределения лицензий // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636
разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, контроль за их соблюдением;
проведение единой инвестиционной политики в области использования и охраны водных объектов;
разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;
разработка, согласование, государственная экспертиза, утверждение и реализация федеральных, в том числе бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение единой нормативно-методической базы, организация и финансирование фундаментальных и прикладных научных исследований в области использования и охраны водных объектов;
установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, порядка осуществления и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;
установление порядка использования водных объектов;
установление порядка выдачи и выдача лицензий на водопользование;
определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов в режиме использования их территории;
определение принципов экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, а также установление ее предельных размеров;
установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) для субъектов РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности;
перераспределение водных ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной собственности;
установление режимов специальных пропусков, наполнение и сработки водохранилищ, а также пропуска паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности;
координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов;
создание специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда;
установление порядка организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
определение режима особр охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в том числе источников питьевого водоснабжения и их зон и округов санитарной охраны; заключение и выполнение международных договоров РФ в области использования и охраны водных объектов;
подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
резервирование источников питьевого водоснабжения;
подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;
охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей при использовании водных объектов;
объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия.
Разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов определяется ВК РФ, а при необходимости -и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водного фонда в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ и необходимые для осуществления указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Водным законодательством РФ сформулированы основные принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов: устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей среды); сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов); разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
В Водном кодексе РФ (гл. 8) закреплена система органов исполнительной власти РФ, осуществляющая управление в области использования и охраны водных объектов.
Государственное регулирование использования и охраны водного фонда осуществляется по бассейновому принципу, что позволяет обеспечить регулирование использования и охраны водных объектов в пределах их водосборных бассейнов, учет интересов составляющих их территорий и всех водопользователей. Это регулирование строится на принципе разграничения функций государственного регулирования в сфере использования и охраны водных объектов и функций хозяйственного использования водных ресурсов. Оно осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, исполнительными органами других субъектов Федерации и специально уполномоченными государственными органами регулирования использования и охраны водных объектов. Причем система этих органов состоит из федерального государственного органа уп-
равления (регулирования) использования и охраны водного фонда, его бассейновых и территориальных подразделений. Бассейновые подразделения осуществляют государственное регулирование использования и охраны водного фонда в пределах водосборного бассейна водного объекта. Территориальные подразделения образуются в республиках в составе РФ и в других субъектах Федерации для учета интересов соответствующей территории в рамках водосборного бассейна водного объекта.
Таким специально уполномоченным государственным органом регулирования использования и охраны водных объектов в РФ является Министерство природных ресурсов РФ1. Оно осуществляет планирование использования водных ресурсов, установление лимитов водопотребления и водоотведения, выдачу лицензий на пользование водными объектами, государственный учет вод, ведение государственного мониторинга водных объектов и государственного водного кадастра. Этот орган и его подразделения не могут заниматься хозяйственной деятельностью, связанной с получением прибыли от использования водных ресурсов.
Ряд функций в области использования и охраны водных объектов осуществляет Государственный комитет по гидрометеорологии (Росгидромет): ведет учет водных объектов, определяет степень загрязнения окружающей природной среды. Органы санитарного надзора Минздрава РФ наблюдают за выполнением всеми водопользователями санитарных правил по содержанию водоемов, а также водопокрытых и прилегающих к ним земель, особенно округов и зон санитарной охраны водных объектов. Комитет РФ по рыболовству обеспечивает условия сохранения и воспроизводство рыбных запасов в водоемах.
Ведомственное регулирование (управление) в сфере использования и охраны водных объектов осуществляется по отраслям народного хозяйства. Так, ведомственными органами управления внутренними водными путями сообщений являются соответствующие органы управления речным транспортом.
К основным функциям специально уполномоченного государственного органа управления (регулирования) использованием и охраной водного фонда относятся: планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования, водопотребления и водоотведения; ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод; проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон; осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов; подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных
1 Положение о Министерстве природных ресурсов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ 17 мая 1997 г // СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.
объектов; осуществление иных функций, направленных на рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов.
Планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
Планирование рационального использования водных объектов должно обеспечить научно обоснованное распределение вод между водопользователями с учетом первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, охрану вод и предупреждение их вредного воздействия. При планировании использования вод учитываются данные государственного водного кадастра.
Водохозяйственные балансы представляют собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Водохозяйственные балансы оценивают наличие и степень использования вод (составляются по бассейнам, экономическим районам, территориям субъектов РФ) и учитываются при планировании и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов. Водохозяйственные балансы являются составной частью водного кадастра.
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов.
Эти схемы разрабатываются в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.
Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации указанных схем устанавливается Правительством РФ.
Для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатывают федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы1.
Финансирование этих государственных программ осуществляется в соответствии с законодательством РФ.
Государственной экспертизе в обязательном порядке подлежат предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, оказывающим влияние на состояние водных объектов на всей террито-
1 См/ Постановление Правительства РФ от 4 марта 1998 г. «О концепции Федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой и осуществление первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения» // Российская газета. 1998 24 марта.
рии РФ. Государственная экспертиза в сфере использования и охраны водного фонда является частью государственной экологической экспертизы и выполняется государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, органами управления недр, использованием и охраной недр и охраны окружающей среды в пределах их компетенции или их подразделениями по поручению соответствующего государственного органа.
Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения), а также в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов.
Государственный мониторинг водных объектов
Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрохимическими показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий.
Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно с государственным органом управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственным органом управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).
Порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов устанавливается Правительством РФ1.
Государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр
Государственный учет поверхностных и подземных вод представляет собой систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Государственный учет поверхностных и подземных вод осуществляется в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Эти данные характеризуют состояние поверхностных и подземных водных объектов по качественным и количественным показателям, степень их изученности и использования.
Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, их использовании и их водных ресурсах, о водопользователях. Государственный водный кадастр ведется в РФ Министерством природных ресурсов РФ по единой системе и основывается на данных государственно-
1 См.: Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443
го учета вод по количественным и качественным показателям, регистрации водопользователей, а также данных использования вод.
Все сведения в водном кадастре группируются по разделам: поверхностные, подземные воды, а также использование вод. Каждый из этих разделов состоит из постоянных (каталожных), ежегодных и многолетних данных.
Предоставление водопользователями в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр Министерства природных ресурсов РФ, является обязательным.
Данные государственного водного кадастра являются основой для принятия решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов и должны предоставляться в порядке, установленном законодательством РФ. Они служат для оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод, разработки федеральных и бассейновых схем, комплексного использования и охраны водных ресурсов; подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами; осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложению штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства; обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах; разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами1.
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
Государственный контроль за использованием и охраной всех водных объектов заключается в проверке соблюдения: порядка использования и охраны водных объектов; лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон и иных требований водного законодательства РФ2.
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляется государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов определяется Правительством РФ.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. «О ведении государственного водного кадастра РФ» // Российская газета. 1996. 11 декабря.
о
См.: Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. // СЗ РФ, 1997. № 25. Ст. 2938; Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» // Российская газета 1996. 9 января.
Лицензирование в области использования и охраны поверхностных водных объектов осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Лицензирование в области использования и охраны подземных водных объектов, а также выдача лицензии осуществляется специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр.
Подготовку, оформление и выдачу лицензии на водопользование осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.
Лицензия на пользование трансграничными (пограничными) водными объектами выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с разрешения Пограничных войск РФ.
Порядок лицензирования в области использования и охраны водных объектов определяется водным законодательством РФ.
Лицензия на водопользование должна содержать сведения: о водных объектах; о водопользователе; о водопотребителях; о видах и способах использования водных объектов; о границах предоставляемых в пользование водных объектов или их части; о лимитах водопользования; об обязанностях водопользователя по отношению к водопотребителям; о сроке действия лицензии; о размерах и условиях внесения платежей, связанных с пользованием водными объектами; о требованиях по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей среды.
Лицензия на водопользование выдается с учетом наличия водных ресурсов в водных объектах, потребности в них всех водопотребителей и экологического состояния водных объектов.
§ 3.	Право водопользования и его виды
Основной целью водопользования является соблюдение такого режима использования водных объектов, который обеспечивал бы рациональное комплексное использование вод, их экономное потребление, охрану, улучшение качественного состояния, а также предупреждение вредного воздействия водных объектов.
Субъектами пользования водными объектами (водопользователями) могут быть лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане иностранных государств, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Субъекты водопользования выступают первичные и вторичные водопользователи. Первичный водопользователь непосредственно осуществляет право пользования водными объектами либо для удовлетворения собственных потребностей, либо с целью изъятия, транспортировки и распределения воды для обеспечения других потребителей, которые в этом случае являются вторичными водопользователями.
Взаимоотношения между первичными и вторичными водопользователями определяются договором между ними. Порядок его заключения устанавливается нормативными документами государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.
При осуществлении водопользования устанавливаются лимиты, которые являются системой ресурсных, экологических и иных ограничений по водным объектам и представляют собой установленные на разрешенный срок пользования объемы предельно допустимого изъятия поверхностных или подземных вод из водных объектов, сброса вод и загрязняющих веществ в них. Лимиты водопользования для субъектов Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, устанавливаются государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, при этом по подземным водным объектам - по согласованию с государственным органом по управлению фондом недр. Лимиты водопользования юридическим и физическим лицам, получившим право на пользование водным объектом, устанавливаются в лицензиях, исходя из ресурсов водных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, и в пределах лимита, им установленного, по водным объектам, находящимся в федеральной собственности.
Предоставление в пользование внутренних морских вод и территориального моря РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Предоставление в пользование водных объектов, находящихся на территории двух и более субъектов РФ, осуществляется с учетом бассейновых соглашений.
Предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах РФ.
Кроме того, порядок предоставления водных объектов зависит от того, в какое пользование предоставляются водные объекты: общее или специальное, совместное или обособленное.
Общее водопользование не требует получения разрешения, когда оно осуществляется без применения сооружений, технических средств и устройств как гражданами, так и юридическими лицами.
Специальное водопользование осуществляется, когда водные объекты используются с применением сооружений, технических средств и устройств как гражданами, так и юридическими лицами, и только при наличии лицензии на водопользование.
В особое (обособленное) пользование водные объекты предоставляются для обеспечения потребностей обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и других государственных потребностей по решению Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми государственными органами исполнительной власти РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и другими госу-
дарственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.
Органы местного самоуправления, исходя из экологического состояния водных объектов, устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных плавательных средств, водопой скота и другое, а также определяют другие условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Эти органы через средства массовой информации, установку специальных информационных знаков или иным способом объявляют об условиях общего водопользования.
Водопользователи имеют право: пользоваться водными объектами только в целях, для которых те предоставлены, с соблюдением условий и требований, установленных в лицензии; выбирать формы хозяйственной деятельности, связанной с использованием водного объекта, а также контролировать соблюдение условий, установленных в лицензии на водопользование и в договоре, заключенном между водопользователем и водопотребителем (вторичным водопользователем); требовать возмещения причиненного им ущерба в результате нарушения водного законодательства РФ; получать в установленном порядке информацию о состоянии водного объекта, необходимую для осуществления их деятельности. Водопользователи имеют другие права, предусмотренные водным законодательством РФ.
Водопользователи обязаны: рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование; не допускать сброса сточных вод, содержащих вредные вещества в объемах и количествах, превышающих установленные в лицензии на водопользование; не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей среде; обеспечивать соблюдение условий, установленных в лицензии на водопользование и в договоре, заключенном между водопользователем и водопотребителем; не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам; содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства; информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов; своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов; выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах; вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и предоставлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам - и государственному органу управления использованием и охраной
недр; своевременно вносить плату за пользование водными объектами и плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов; соблюдать установленный режим использования водоохранных зон; осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов; выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством РФ.
Водным кодексом РФ запрещаются действия водопользователей, направленные на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, в результате чего ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также иных граждан и юридических лиц.
Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, допускается на условиях, установленных соответствующими органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Орган местного самоуправления обязан объявить в установленном порядке об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, находящемся в муниципальной собственности.
Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, допускается на условиях, установленных собственником по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с законодательством РФ.
Собственник обособленного водного объекта обязан объявить об условиях общего водопользования или его запрещении.
Если условия общего водопользования или запрет на него не объявлены, то общее водопользование осуществляется в соответствии с законодательством РФ.
В случаях, установленных законом, права водопользователей могут быть ограничены как в интересах государства, так и в интересах других водопользователей. Пользование отдельными водными объектами или их частями может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством РФ.
Ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов устанавливается Правительством РФ, органами исполнительной власти су&ьектов РФ по предоставлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, согласованному с государственным органом управления использованием и охраной недр, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов в пределах их компетенции5.
5 См.: Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 49 Ст. 5567.
Право водопользования может быть прекращено или изменено только по основаниям, указанным в законе. Так, право водопользования прекращается полностью или частично в случаях: добровольного отказа водопользователя от пользования водным объектом или его частью; истечения срока, на который был предоставлен водный объект; прекращения деятельности водопользователя; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в разрешении (лицензии); использования водного объекта не по целевому назначению; невнесения платы за водопользование в течение года; неиспользования в течение одного года водного объекта, предназначенного для водоснабжения при ограниченности водных ресурсов, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями и периода строительства водохозяйственных сооружений; смерти физического лица - водопользователя.
Право водопользования может быть досрочно приостановлено или ограничено государственными органами в области охраны окружающей среды, государственными органами управления использованием и охраной водного фонда и фондом недр, выдавшими лицензию, в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей при использовании водного объекта; возникновения условий чрезвычайного положения (стихийных бедствий, аварийных ситуаций).
В случае ухудшения экологической и санитарной обстановки в водном бассейне условия ранее выданного разрешения (лицензии) на водопользование могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию. В этом случае водопользователю возмещаются прямые убытки, связанные с изменением условий лицензирования.
Законодательством республик в составе РФ и правовыми актами других субъектов Федерации могут быть предусмотрены также другие основания прекращения права водопользования.
Помимо общего, специального, совместного и особого водопользования, в зависимости от цели использования водные объекты могут предоставляться в пользование для удовлетворения следующих нужд: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; здравоохранения, промышленности и энергетики; сельского и лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; обеспечения пожарной безопасности; рыбного хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля; сброса сточных и дренажных вод и для иных целей.
Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов. Водные объекты или их части могут предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких нужд, одному или нескольким водопользователям.
Порядок и условия осуществления отдельных видов и способов использования водных объектов, а также особенности их использования определяются водным законодательством РФ.
В Водном кодексе РФ установлено, что пользование водными объектами является платным, кроме случаев, предусмотренных статьями 86, 122,145.
Плата за пользование водными объектами не взимается со специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и с подведомственных ему организаций (управлений эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем, дирекций строящихся водохранилищ и водохозяйственных систем, организаций, осуществляющих ведение государственного мониторинга водных объектов).
Плата за обособленные водные объекты взимается в соответствии с федеральным законом о плате за землю1.
Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает: плату за пользование водными объектами (водный налог); плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов; платежи, связанные с пользованием водными объектами (осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на право водопользования); платежи, связанные с пользованием водными объектами, поступающие в виде регулярных взносов.
Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры определяются Правительством РФ.
Льготы по платежам устанавливаются федеральным законом. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами.
Плата за пользование водными объектами поступает в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%), на территории которых осуществляется использование водных объектов.
Экономическое стимулирование рационального использования, восстановления и охраны водных объектов предусматривает: установление налоговых и иных льгот, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод; предоставление льготных кредитов на выполнение работ по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод; установление налоговых, кредитных и иных льгот, предоставляемых водопользователям.
Использование водных объектов для питьевых бытовых и иных нужд населения имеет целью обеспечение населения водой питьевого качества, для хозяйственно-бытовых и коммунальных нужд, включая водоснабжение коммунальных предприятий, благоустройство городов и других населенных пунктов и т. п.
Для питьевого и бытового водоснабжения населения должны использоваться защищенные от загрязнения поверхностные и подземные воды. Пригодность подземных или поверхностных источников водоснабжения к использованию для питьевого и бытового водоснабжения подтверждается специальным документом - сертификатом, выдаваемым органом санитарно-эпидемиологического надзора. Выбор источника питьевого водоснабже-
1 См.. Федеральный закон от 6 мая 1998 г. «О плате за пользование водными объектами» // Российская газета. 1998. 12 мая.
ния должен осуществляться с учетом его надежности и реальной возможности организации зоны санитарной охраны.
Использование подземных вод питьевого качества для нужд, не связанных с питьевым и бытовым водоснабжением, как правило, не допускается.
Порядок пользования водными объектами для питьевых и бытовых нужд населения регулируется специальным законодательством.
Для обеспечения населения питьевой водой при возникновении чрезвычайных экологических и иных экстремальных ситуаций создаются резервные источники водоснабжения на базе защищенных от загрязнения подземных вод. Для этих источников водным законодательством устанавливается специальный режим защиты, охраны и контроля за их состоянием1.
Все граждане имеют право беспрепятственно пользоваться водой для питья, хозяйственно-бытовых и других нужд из естественных и искусственных водоемов с соблюдением установленных санитарных требований. Граждане, которым предоставлены в пользование земельные участки, после соответствующего на то разрешения имеют право для указанных выше надобностей рыть колодцы, бурить скважины для воды и т. п.
В каждом населенном пункте решением органа местного самоуправления (с утверждением соответствующего государственного органа исполнительной власти) устанавливаются округа и зоны санитарной охраны вод, используемых для питьевого и бытового водоснабжения, лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения. Границы каждой зоны санитарной охраны источников водоснабжения должны быть отмечены в натуре столбами с надписями. В целях санитарной охраны курортов земли, примыкающие к ним, объявляются округами санитарной охраны.
Водные объекты, отнесенные в установленном порядке к категории лечебных, используются прежде всего для лечебных и курортных целей. В исключительных случаях органы по регулированию использования и охране вод могут разрешать использование водных объектов, отнесенных к категории лечебных, для других целей по согласованию с соответствующими органами здравоохранения и управления курортами. Сброс сточных вод в водные объекты, отнесенные к категории лечебных, запрещается.
Использование подземных и поверхностных вод, в том числе и минеральных, имеет целью поддержание и восстановление здоровья населения.
Пользование водными объектами для отдыха и спорта допускается без особого на то разрешения. Водные объекты используются для массового отдыха и спорта в местах, установленных органами местного самоуправления по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, обществом спасения на водах, а на судоходных и лесосплавных путях - по согласованию с органами, регулирующими судоходство и лесосплав.
Пользование водными объектами для любительского и спортивного рыболовства разрешается с соблюдением правил рыболовства, за исключением заповедников, рыбопитомников, культурных рыбоводных хозяйств, а также
1 См; Государственный доклад «Питьевая вода» // Зеленый мир. 1995. № 17, 18.
других мест, где рыболовство запрещено. Спортивный и любительский лов рыбы для личного потребления (без права продажи рыбы) разрешается всем трудящимся бесплатно, во всех водоемах, за исключением заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил рыболовства. Для указанных целей могут выделяться водоемы или отдельные участки.
Пользование водными объектами для плавания на маломерных судах (гребных и моторных лодках, катерах, парусных яхтах и др.) разрешается с соблюдением правил пользования маломерными судами, устанавливаемых органами исполнительной власти республик, краев, областей РФ.
Использование водных объектов для нужд сельского и лесного хозяйства осуществляется в порядке как общего, так и специального водопользования.
Сельскохозяйственные водопользователи обязаны соблюдать установленные планы, правила, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, к недопущению попадания рыбы в мелиоративные системы из рыбохозяйственных водоемов, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги.
Орошение сельскохозяйственных земель сточными водами разрешается по согласованию с органами по регулированию использования и охране вод и с органами, осуществляющими государственный санитарный и ветеринарный надзор. Водоснабжение, обеспечивающее нужды сельского и лесного хозяйств, имеет своей задачей обеспечение водой сельскохозяйственных и лесных предприятий, а также граждан, занимающихся сельским и лесным хозяйством, для орошения посевов и лесных насаждений, обводнения пастбищ, водопоев скота, разведения водоплавающей птицы, водоплавающих животных в соответствии с утвержденными планами водопользования.
Сельскохозяйственное водопользование тесно связано с взаимоотношениями акционерных обществ и других сельскохозяйственных предприятий и объединений с управлениями государственных эксплуатационных водохозяйственных предприятий, а также районными производственными объединениями «Полив», которые строятся на основе ежегодно составляемого плана внутрихозяйственного водопользования.
Водопользователи, пользующиеся водными объектами для промышленных целей и энергетики, обязаны соблюдать установленные планы, технологические нормы и правила водопользования, а также принимать меры к сокращению расхода воды и к прекращению сброса сточных вод путем совершенствования технологии производства и схем водоснабжения (применение безводных технологических процессов, воздушного охлаждения, оборотного водоснабжения и других технических приемов).
В случае стихийного бедствия, аварии и при других исключительных обстоятельствах, а также при перерасходе предприятием установленного лимита потребления воды из водопроводов местная администрация вправе ограничивать, сокращать или запрещать потребление для промышленных целей питьевой воды из коммунальных и временно ограничивать из ведомственных хозяйственно-питьевых водопроводов в интересах первоочередного
удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения. Для производственных нужд могут использоваться подземные воды, не отнесенные к категории питьевых или лечебных вод.
Водные объекты используются в плановом порядке по установленному целевому назначению с разрешения и под контролем соответствующих органов управления водными ресурсами. На предприятиях должны быть установлены нормы расходов и сброса сточных вод на единицу продукции и предельного содержания в сточных водах ценных и загрязняющих воду веществ.
Пользование водами для нужд гидроэнергетики имеет своей задачей обеспечение гидросиловых установок для получения электрической или механической энергии.
Регулирование речного стока водохранилищ в целях повышения эффективности гидроэлектростанций должно осуществляться с соблюдением правил использования водных ресурсов водохранилищ, утверждаемых соответствующими органами по регулированию использования и охране вод.
Организации, эксплуатируемые гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также учитывая нужды рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов.
Если изменением естественного уровня водных объектов, возникшим в результате наполнения и сработки водохранилищ, нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, виновные должны возместить его в соответствии с законодательством РФ. Порядок эксплуатации водохранилищ устанавливается Правительством РФ.
Контроль за соблюдением правил эксплуатации водохранилищ осуществляет специально уполномоченный государственный орган регулирования использования и охраны водного фонда в порядке, установленном Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных ситуаций, а также при превышении установленного в лицензии лимита водопотребления вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для нужд промышленности и энергетики по представлению специально уполномоченного государственного органа регулирования использования и охраны водного фонда в соответствии с требованиями ВК РФ.
Пользование водными объектами для нужд водного транспорта и лесосплава осуществляется на реках, озерах, водохранилищах, каналах, внутренних морях и других внутренних морских водах Российской Федерации, а также в территориальных водах (территориальном море Российской Федерации), которые являются путями общего пользования, за исключением случаев, когда их использование в этих целях полностью или частично запрещено либо они предоставлены в особое пользование.
Все воды с точки зрения возможности их использования для нужд транспорта подразделяются на внутренние водные пути (воды, расположенные на
территории государства) и морские воды (внутреннее море, если оно находится на территории данного государства, а также открытое море, если оно находится в общем пользовании всех государств).
Естественные и искусственные водоемы (водный транспорт) используются для перемещения грузов и людей (судоходство), леса в плотах и молем (лесосплав). Запрещается молевый сплав леса, а также сплав древесины в пучках и кошелях без судовой тяги на судоходных путях, а также водных объектах, перечень которых утверждается субъектами РФ с учетом особого значения этих объектов для рыбного хозяйства, водоснабжения или других народнохозяйственных целей. На остальных водных объектах указанные виды лесосплава допускаются на основании разрешений, выдаваемых органами по регулированию использования и охране вод после согласования с органами, осуществляющими охрану рыбных запасов.
Использование внутренних водных путей для судоходства и лесосплава производится с соблюдением соответствующего законодательства, а также требований и правил, определяемых органами речного транспорта, и под контролем органов водного хозяйства.
Лесосплавляющие организации обязаны регулярно проводить очистку сплавных путей от затонувшей древесины. Органы судоходства и сплава леса должны проводить мероприятия по предупреждению загрязнения и засорения используемых вод нефтепродуктами, вредными сбросами, древесной корой, проводить дноуглубительные работы, очистку русла судоходных путей, затонов, рейдов и причалов общего пользования.
Порядок пользования водными объектами для стоянки, взлета и посадки воздушных судов, а также для других нужд воздушного транспорта устанавливается законодательством РФ.
Использование водных объектов для нужд рыбного хозяйства предусмотрено действующим законодательством. Водопользователи используют рыбохозяйственные водоемы (морские и речные) и рыбопромысловые участки в соответствии с утвержденными в установленном порядке производственными планами, проводят на них необходимые для ведения рыбного хозяйства работы, в частности, обеспечивающие охрану рыбных запасов и их воспроизводство, ведут добычу рыбы, других водоплавающих, водных растений, обязаны содержать в надлежащем состоянии участки предоставленной им береговой полосы в местах улова рыбы.
Пользование водными объектами для нужд охотничьего хозяйства на тех водных объектах, на которых предприятиям и организациям охотничьего хозяйства, а также гражданам органами по регулированию использования и охране вод могут быть предоставлены преимущественные права водопользования осуществляется с учетом требований комплексного использования вод.
Водные объекты, являющиеся местами обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование объектами животного мира, органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченным государственным органом регулирования использования и охраны водного фонда.
Данный вид водопользования осуществляется по согласованию с органами по регулированию использования и охране вод, а также органами, осуществляющими охрану рыбных запасов, и другими заинтересованными органами.
Водные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность, объявляются в установленном законодательством порядке заповедными и предоставляются в бессрочное пользование заповедникам в целях охраны природы и проведения научных исследований. Изъятие этих объектов из пользования заповедников допускается только в случаях особой необходимости на основании постановления Правительства.
Пользование водными объектами может производиться для сброса сточных и дренажных вод (промышленных, коммунально-бытовых и др.). Это возможно только с разрешения органов по регулированию использования и охране водного фонда после согласования с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, и другими заинтересованными органами. Сброс сточных вод допускается только в случаях, если он не приведет к увеличению содержания в водном объекте загрязняющих веществ свыше установленных норм и при условии очистки водопользователем сточных вод до пределов, установленных органами по регулированию использования и охране вод.
Данные органы, в случае нарушения указанных требований, могут ограничить, приостановить или запретить сброс сточных вод, вплоть до прекращения деятельности отдельных промышленных установок, цехов, предприятий, организаций и учреждений.
Запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты: содержащие природные лечебные ресурсы; используемые для нужд питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; отнесенные к особо охраняемым, а также в зонах и округах санитарной охраны водозаборов; в первой и второй зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; в местах туризма, спорта и массового отдыха населения; нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб; а также обитания ценных и занесенных в Красную книгу видов животных и растений.
При пользовании водным объектом для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, а также при строительных и эксплуатационных работах под его дном, нё связанных с добычей полезных ископаемых, требуется разрешение на пользование недрами.
Законодательством установлено также пользование водными объектами для противопожарных нужд и иных государственных или общественных надобностей. Забор воды для противопожарных нужд допускается из любых водных объектов без особого на то разрешения в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать не по прямому назначению воду из водных объектов, специально предназначенных для противопожарных нужд.
§ 4.	Правовая охрана вод
Все водные объекты подлежат охране от загрязнения, заражения, засорения и истощения.
Юридические лица и граждане, деятельность которых влияет на состояние водных объектов, обязаны проводить установленные законодательством РФ технологические, лесомелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения.
Сельскохозяйственные и промышленные предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны не допускать загрязнения и засорения водных объектов и территории водоохранных зон производственными, бытовыми отходами, выбросами, сточными водами, а также нефтяными, химическими продуктами, минеральными, органическими удобрениями и пестицидами, отходами горнодобывающей промышленности и обогатительных предприятий и другими отходами. Это в равной мере относится и к владельцам средств водного транспорта, трубопроводов, плавучих и других сооружений на водных объектах.
Выполнение любых видов работ в акватории или водоохранной зоне водных объектов без наличия выданного в установленном порядке разрешения (лицензии) запрещается.
Новое экологическое законодательство устанавливает, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, должно учитываться воздействие на окружающую среду.
Необходимо, чтобы определение мест строительства предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние водного объекта, производилось в соответствии с земельным законодательством, Законом об охране окружающей природной среды, а также требованиями ВК РФ.
При проектировании, строительстве и эксплуатации вновь создаваемых и реконструируемых предприятий, сооружений и других объектов, а также при внедрении технологических процессов, влияющих на состояние вод, необходимо предусматривать создание замкнутых систем технического водоснабжения. Поэтому не допускаются проектирование и строительство прямоточных систем производственного водоснабжения.
На действующих предприятиях должна быть обеспечена нормативная очистка вод, сбрасываемых в водные объекты.
Законом категорически запрещается использование чистых природных вод для разбавления сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.
Водным Кодексом РФ строжайше запрещены ввод в эксплуатацию и эксплуатация следующих хозяйственных объектов, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности:
хозяйственных и иных объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие, средствами по учету забираемых и сбрасываемых вод, а также водозаборных сооружений без рыбозащитных устройств;
оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических сооружений и искусственных
водных объектов до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;
земель, орошаемых сточными водами, без сети наблюдения за режимом и составом подземных вод;
животноводческих ферм, комплексов, агропромышленных и других предприятий, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон, исключающих загрязнение водных объектов и водосборных площадей;
гидротехнических сооружений без устройств для пропуска паводковых вод и рыбы в соответствии с утвержденными проектами;
водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод без водорегулирующих устройств и установки зон санитарной охраны и создания предусмотренных проектами сетей наблюдения за режимом подземных вод.
Это в равной мере относится к самоходным и несамоходным судам, сооружениям и устройствам для транспортирования и хранения нефти и т. д.
Граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.
Нарушение гражданами и юридическими лицами требований по охране и рациональному использованию водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов.
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов воздействия на водные объекты. Эти нормативы устанавливаются исходя из: предела антропогенного влияния, которое не приведет к изменению экосистем водных объектов; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить на водозаборную площадь.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются и устанавливаются с учетом реальной экологической обстановки и экономической ситуации и вводятся поэтапно в соответствии с государственными программами по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Порядок их разработки и утверждения устанавливается Правительством РФ.
Решение о запрещении ввода объекта в эксплуатацию или приостановлении принимают органы исполнительной власти в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов.
Водный Кодекс РФ определяет, что предельно допустимый уровень загрязнения водных объектов радиоактивными и токсичными веществами (материалами) устанавливается в величинах, обеспечивающих охрану здоровья человека настоящего и будущих поколений, а также сохранение водных и околоводных экосистем. Использование поверхностных водных объ
ектов для захоронения радиоактивных и особо опасных токсичных веществ запрещается.
В целях поддержания благоприятного водного режима водных объектов, предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, уменьшения колебаний стока устанавливаются водоохранные зоны, в пределах которых могут проводиться лесомелиоративные противоэрозийные, гидротехнические и другие мероприятия. В пределах этих зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в которых запрещается распашка земель, рубка и корчевка леса и другая хозяйственная деятельность, за исключением той, которая разрешена законом.
Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками водоснабжения и местами нереста особо ценных видов рыб, относятся к категории охраняемых и особо охраняемых территорий.
Порядок, условия установления размеров и границ водоохранных зон устанавливаются Правительством РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации по представлению соответствующих органов.
В целях охраны водных объектов, используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, лечебных, курортных и оздоровительных надобностей населения, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны в соответствии с законодательством РФ и субъектов Федерации.
Законодательством предусмотрено создание зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий на водных объектах. Для их создания используются водные объекты, их бассейны (часть водных объектов или их бассейнов), где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят негативные или необратимые изменения, угрожающие здоровью людей, естественному состоянию водных объектов, их животному и растительному миру. Статус этих зон, а также порядок деятельности в них определяются законодательством РФ.
Помимо указанных выше зон, в законодательстве предусмотрен правовой режим особо охраняемых водных объектов - природных водных экосистем, имеющих особое экологическое, природоохранное, ресурсосберегающее, научное, культурное, эстетическое и рекреационное значение. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих исполнительных органов государственной власти по представлению государственных органов регулирования использования и охраны водного фонда и государственных органов по охране окружающей среды.
Особо охраняемым водным объектам придается статус государственных заповедников, национальных и природных парков, государственных памятников природы, государственных заказников. Законодательством РФ и субъектов Федерации предусматриваются и иные категории особо охраняемых водных объектов - участки внутренних морских вод и территориально моря РФ, водно-болотных угодий, зон охраны истоков и устьев водных объектов, мест нереста особо ценных видов рыб. Некоторые из особо охраняемых национальных водных объектов объявляются имеющими международное значение (приграничные реки, озера) и определяются в порядке, устанавливаемом Пра-
вительством РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, в целях интеграции природоохранной деятельности разных стран (мониторинга и изучения водных объектов), охраны местообитания мигрирующих рыб, других видов водных животных, водоплавающих и около-водных птиц, сохранения водных объектов, имеющих уникальное мировое значение. По особо охраняемым водным объектам федерального значения издаются специальные законы. Водные объекты объявляются международными заповедниками, международными парками, водно-болотными угодьями международного значения, участками всемирного культурного и природного наследия в соответствии с международными договорами, а их правовой режим использования и охраны определяется международными договорами и законодательством РФ.
Основными принципами экономического регулирования использования и охраны водных объектов являются: платность водопользования; формирование платы за водопользование на уровне водосборного бассейна водного объекта; экономическая ответственность всех субъектов водных отношений за состояние водных объектов и рациональное использование водных ресурсов.
Субъектами экономической ответственности водных отношений являются предприятия, учреждения, организации и граждане, органы государственной власти, государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, государственный орган управления фондом недр, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.
Для того, чтобы сохранить нормальное функционирование вод или вновь восстановить их свойства, требуется регулярное проведение мероприятий по охране вод, обеспечению должного состояния вод и водохозяйственных сооружений.
В этих целях в соответствии с законодательством могут устанавливаться водоохранные зоны (полосы), т. е. территории, на которых устанавливается специальный режим в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод, а также их заиления. В пределах водоохранной зоны по берегам выделяется полоса строгого ограничения хозяйственной деятельности. На этой территории запрещается применение удобрений и ядохимикатов, сброс загрязненных сточных вод от промышленных предприятий и животноводческих ферм, свалка мусора, строительство новых и расширение старых предприятий и стоянка автотранспорта.
Загрязнением считается антропогенное изменение физико-химического состава вод до уровня, который представляет опасность для здоровья людей и делает невозможным использование вод для государственных и общественных нужд.
Основным требованиемЪхраны вод является недопущение загрязнения и засорения вод вследствие потерь масел, древесины, химических нефтяных и иных продуктов (особенно поверхности водосбросов, ледяного покрова водоемов и поверхности ледников), а также предотвращение загрязнения вод удобрениями и ядохимикатами.
Истощение водных ресурсов происходит в результате загрязнения и засорения водоемов, ухудшения условий обитания водных животных. Для уменьшения колебаний стока и т. п. устанавливаются водоохранные зоны лесов и прибрежные защитные полосы, в которых запрещается рубка главного пользования, а разрешается рубка промежуточного пользования, а также проводятся лесомелиоративные, противоэрозионные, гидротехнические и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов в порядке, устанавливаемом законодательством.
Проводить эти мероприятия, а также обеспечить улучшение состояния вод и их режима должны предприятия, организации и учреждения, деятельность которых влияет на состояние вод, по согласованию с органами по регулированию использования и охране вод, местной администрацией, органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, и другими заинтересованными органами или по предписанию уполномоченных на то государственных органов.
Охрану водных объектов осуществляют специальные государственные органы водного хозяйства с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов).
Запрещается ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, коммунальных и других объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими загрязнение, засорение вод или их вредное воздействие.
Водопользователи в установленном порядке обязаны проводить мероприятия по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод: наводнений, затоплений и подтоплений, разрушения берегов; заболачивания и засоления земель, эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других вредных влияний.
В целях охраны вод, обеспечения безопасности здоровья населения и благоприятных условий для санитарно-бытового водопользования устанавливаются гигиенические нормативы содержания вредных веществ в воде водоемов. ПДК вредного вещества в воде водоемов - это максимальная концентрация, которая не оказывает прямого или опосредованного влияния на состояние здоровья населения и последующих поколений, выявляемого современными методами исследования, при ее воздействии на организм человека в течение всей жизни и не ухудшает гигиенические условия водопользования населения. ПДК служат критерием эффективности различных мероприятий по охране водоемов от загрязнения, а также стимулами прогресса в области промышленной технологии.
В целях охраны водных объектов, используемых для рыбохозяйственных целей, применяются рыбохозяйственные ПДК, т. е. достижение такой концентрации вредных веществ, при которой водоем остается практически чистым.
§ 5.	Ответственность за нарушение водного законодательства
Нарушения законодательства об охране и использовании водных объектов можно подразделить на три группы:
нарушение права государственной, муниципальной собственности и частной собственности граждан на водные объекты (купля-продажа, обмен водных объектов, дарение), переуступка права водопользования и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на водные объекты РФ, входящие в состав водного фонда, а также самовольный захват водных объектов и самовольное водопользование;
загрязнение, заражение, засорение и истощение водных объектов как составных частей окружающей среды, непринятие мер по предотвращению вредного воздействия вод;
нарушение порядка водопользования, установленного режима вод, учета водных объектов, состояния и эксплуатации водохозяйственных гидротехнических и иных сооружений.
В соответствии с законодательством РФ граждане и юридические лица, виновные в совершении указанных ниже правонарушений несут административную или уголовную ответственность. Это лица, виновные в самовольном строительстве или самовольном использовании водных объектов; самовольном строительстве гидротехнических и других сооружений на водных объектах; изъятии природных ресурсов из водных объектов с нарушением водного законодательства РФ; использовании водных объектов с нарушением условий, определенных в лицензии на водопользование; загрязнении, засорении и истощении водных объектов; самовольном сверхлимитном изъятии воды из водных объектов; самовольном сверхлимитном сбросе сточных вод нормативного качества в водные объекты; самовольном сбросе в водные объекты сточных и дренажных вод, содержание вредных веществ в которых превышает установленные нормативы; вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение, засорение и истощение водных объектов, гибель объектов животного и растительного мира или вредное воздействие вод; несоблюдении режима использования территорий водоохранных зон; самовольной добыче полезных ископаемых, проведении гидротехнических и других работ, влияющих на состояние водных объектов; повреждении гидротехнических и других сооружений, информационных знаков и устройств на водных объектах; повреждении сооружений и установок для ведения государственного мониторинга водных объектов и осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод; нарушении правил эксплуатации гидротехнических сооружений, устройств и измерительной аппаратуры; несоблюдении установленного порядка выдачи лицензий на водопользование; несоблюдении порядка ведения государственного мониторинга водных объектов, Государственного водного кадастра, осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод; сокрытии или искажении информации о залповых сбросах, об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов, и статистической отчетности по использованию и охране воЛных объектов.
Согласно ст. 220 КоАП РСФСР органы рыбоохраны рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой ст. 85 (за совершение нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов) и ст. 86.
Федеральный орган по рыболовству рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 561 (в части разведки и промысла живых ресурсов), ст. 563, 571, 845 и 846 (в части незаконной передачи живых ресурсов).
Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда в пределах их компетенции, установленной законодательством РФ.
Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного вреда.
Как граждане, так и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам и их водоохранным зонам в результате нарушения водного законодательства, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при его отсутствии ~ по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Должностные лица предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, несут дисциплинарную ответственность в установленном порядке.
Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов РФ в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов.
Сделки, связанные с нарушением водного законодательства РФ, являются недействительными.
В случае особо опасных нарушений правил рационального использования и охраны вод, признаваемых уголовными кодексами республик в составе РФ и правовыми актами других субъектов Федерации преступными, должностные лица органов по регулированию использования и охране вод обязаны направлять материалы о таких правонарушениях в следственные органы. Одним из таких правонарушений является загрязнение водоемов и водных источников неочищенными и необезвреженными сточными водами, отбросами или отходами промышленных, сельскохозяйственных и других предприятий, учреждений и организаций, причинившее или могущее причинить вред здоровью людей либо сельскохозяйственному производству или рыбным запасам (ст. 257 УК РФ) либо причинившее существенный вред здоровью людей или сельскохозяйственному производству или повлекшее массовую гибель рыбы.
Ответственность за действия, предусмотренные ст. 257 УК РФ, наступает в случаях, когда концентрация загрязняющих веществ в водоемах и водных источниках превышает установленные нормативы, в результате чего причинен или мог быть причинен вред здоровью людей, сельскохозяйственному производству, рыбным запасам, животному и растительному миру.
Под причинением существенного вреда здоровью людей, являющегося квалифицирующим признаком, следует понимать заболевания людей, опас
ные для жизни или соединенные со стойкой утратой трудоспособности или длительным расстройством здоровья.
Законодательством предусмотрено, что за загрязнение водоемов, в частности, путем эксплуатации на предприятиях, коммунальных и других объектах неисправных очистных сооружений и устройств, отключения очистных сооружений и устройств на какой-либо срок, нарушения правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и других препаратов, могущих повлечь или повлекших загрязнение воды, административную и уголовную ответственность в предусмотренных законом случаях несут как должностные, так и иные виновные лица. Такие действия могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Согласно уголовному законодательству преступными признаются также: незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами (ст. 256 УК РФ), лесосплав или взрывные работы с нарушением правил охраны рыбных запасов, нарушение правил водопользования; несоблюдение правил обращения с водой, отпущенной для полива, если это повлекло крупный ущерб или повреждение ирригационных сооружений и устройств; бесхозяйственное использование воды, предназначенной для полива сельскохозяйственных культур; умышленное уничтожение водохозяйственных объектов или ирригационных и осушительных сооружений.
Уголовное законодательство предусматривает ответственность за загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей или живых ресурсов моря, либо другими отходами и материалами (ст. 250 УК РФ). Согласно данной статье уголовному наказанию подлежат лица, осуществившие незаконный сброс в целях захоронения в пределах внутренних морских и территориальных вод РФ, а также открытого моря с судов и иных плавучих средств, воздушных судов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций веществ, вредных для здоровья людей или для живых ресурсов моря, либо других отходов и материалов, которые могут нанести ущерб зонам отдыха или препятствовать другим законным видам использования моря. В соответствии с п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 16 января 1986 г. «О выполнении судами Постановления Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов»1 ответственность наступает за сам факт незаконного сброса в море в целях захоронения вредных веществ. Под незаконным сбросом таких веществ следует понимать их умышленное затопление вопреки Правилам охраны от загрязнения прибрежных вод морей (утверждены 12 апреля 1984 г.) и Правилам выдачи разрешений на сброс в целях захоронения в море отходов и других материалов, регистрации их характеристик и количества, определения места и времени сбросу (утверждены 26 января 1983 г.). Незаконный сброс вредных веществ как с целью их захоронения, так и без таковой, повлекший загрязнение морской среды, т. е. ухудшение физико-химических и биологических свойств морской воды, свыше предельно допустимых норм, в
1 См/ Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 2. С. 16-17.
зависимости от наступивших последствий влечет ответственность лиц по ст. 252 УК РФ.
Ответственность за деяния, предусмотренные данной статьей, могут нести виновные лица из числа команд как российских, так и иностранных судов и иных плавучих средств, воздушных судов, платформ и иных искусственно сооруженных в море конструкций.
Материальная ответственность наступает независимо от привлечения виновных к административной или уголовной ответственности. Водопользователи обязаны возместить убытки, причиненные нарушением водного законодательства. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда СССР № 4 от 7 июля 1983 г., ущерб, причиненный сбросом неочищенных и недостаточно очищенных сточных вод и других вредных веществ в водные объекты, определяется в соответствии с действующим водным законодательством.
Ущерб, причиненный рыбному хозяйству сбросом в водоемы сточных вод и других видов отходов, исчисляется в соответствии со специально разработанной методикой подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству.
В соответствии с новым водным законодательством органам по регулированию использования и охраны водных объектов предоставлено право предъявлять иски к государственным объединениям, предприятиям, учреждениям, общественным организациям и гражданам РФ, а также к иностранным гражданам и юридическим лицам о возмещении убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства, и использовать эти средства на проведение мероприятий по охране водных объектов.
Контрольные вопросы:
1.	Характеристика основных функций вод как объекта использования и охраны.
2.	Понятие и состав государственного водного фонда.
3.	Понятие и органы государственного регулирования водным фондом.
4.	Функции управления государственным водным фондом.
5.	Функции контроля за использованием и охраной вод.
6.	Понятие и виды водопользования.
7.	Права и обязанности водопользователей.
8.	Основные направления и мероприятия по охране вод.
9.	Характеристика ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране вод.
Глава XIV ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1.	Леса как объект эколого-правового режима лесопользования
Лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и иных видов’-’ растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов природы, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.
Все леса в соответствии с Лесным кодексом РФ (ЛК РФ), принятым Го-1 сударственной Думой 27 января 1997 г.1, расположенные на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд РФ.	j
Лесной фонд РФ относится к федеральной государственной собственности. В соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ. Формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом.
Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.
Лес выполняет экологическую, экономическую и культурно-оздоровительную функции.
В настоящее время общая площадь лесов России составляет 1,826 млн га, в том числе покрытых лесом земель - 771 млн га (65%), с запасом древесины 81,6 млрд куб. м.
Концепция развития лесйого хозяйства России предусматривает планомерный переход к комплексному ведению лесного и охотничьего хозяйства.
1 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
Бесплатное лесопользование в течение десятилетий нанесло непоправимый ущерб лесному хозяйству России. В Лесном Кодексе предусмотрено взимание платы за пользование лесным фондом (лесной налог). Часть этих средств направляется на финансирование мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов, как это делается в большинстве стран мира.
Лес - один из основных видов растительного покрова Земли, источник древесины, разнообразных растительных продуктов, среда обитания животных. Ему принадлежит огромная роль в поддержании гидрологического режима рек, в предупреждении эрозии и дефляции почв, в борьбе с суховеями. Леса играют решающую роль в поглощении углекислоты из атмосферы, и следовательно, в установлении климатического баланса на планете, в создании необходимых условий жизни на Земле. Лес, особенно хвойный, выделяет фитонциды (летучие вещества, обладающие бактерицидными свойствами), которые убивают болезнетворных микробов.
Лес выполняет различные климаторегулирующие, средозащитные, почвозащитные, водоохранные, санитарно-оздоровительные функции, имеет большое значение при проведении мелиоративных работ и рекультивации земель.
Экономическое значение леса проявляется в том, что он является источником древесины и другой лесной продукции, необходимой для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения.
Юридическое понятие леса связано с формированием лесного фонда РФ.
з ’ Его составляют: лесные насаждения с землями, на которых они произрастают, а также земли, предназначенные для выращивания лесов, земли, необходимые для нужд лесного хозяйства, и расположенные среди этих земель болота, гольцы, каменистые россыпи, пески и иные земли, не отнесенные к другим категориям земель. Различают лесные земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом (вырубки, гари, прогалины и другие^и нелесные земли (болота, пески, дороги и другие).
у ' Не считаются лесами и не входят в лесной фонд небольшие совокупности деревьев, которые не находятся в сомкнутом состоянии и не имеют такого географического, климатического и иного значения, как леса^а именно: защитные лесные насаждения и другая древесная и кустарниковая растительность на землях сельскохозяйственного назначения; защитные лесные насаждения на полосах отвода железных, автомобильных дорог, а также каналов; лесные насаждения и группы деревьев и кустарников на землях поселений (городов, поселков, сельских поселений); деревья и группы деревьев и кустарников на приусадебных, дачных и садовых участках.гНа данную растительность не распространяется правовой режим, установленный для лесов.^ Лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются в интересах как народов, проживающих на соответствующих территориях, так и всех граждан Российской Федерации.
Границы лесного фонда не являются неизменными. Его территория может расширяться за счет отвода под лесопосадки новых земель, ранее входивших в другие категории государственного земельного фонда. Возможно и
сокращение территории лесного фонда в результате изъятия земель из его состава для иных государственных и общественных надобностей.
Деревья, произрастающие в лесах, признаются объектами права собственности и объектами самостоятельного регулирования лишь до тех пор, пока они произрастают на земле, пока сохраняется биологическая связь между деревьями и прочей древесной растительностью, с одной стороны, и землей - с другой. Срубленные деревья не являются частью леса, а представляют собой самостоятельный объект права собственности - древесину. Древесина, а также техническое и лекарственное сырье, кормовые, пищевые и другие продукты леса, добытые при пользовании лесным фондом, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима лесопользования: понятие, органы, функции
Государственное регулирование эколого-правового режима лесопользования - это исполнительно-распорядительная деятельность органов по рациональному использованию лесов, их охране и защите, воспроизводству и повышению продуктивности для удовлетворения различных потребностей народного хозяйства и населения, а также усилению полезных природных свойств лесов.
Различается регулирование эколого-правового режима лесопользования со стороны государства и внутрихозяйственное управление со стороны лесопользователей.
Государственное регулирование является формой осуществления функций, вытекающих из содержания права государственной собственности на леса. Оно подразделяется на общее и специальное. Государственное регулирование в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными государственными органами.
Органами отраслевой (ведомственной) компетенции по регулированию эколого-правовбго режима лесопользования являются Федеральная служба лесного хозяйства1 и ее территориальные органы. К ним относятся органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации, лесхозы, национальные парки, лесоустроительные организации, базы авиационной охраны лесов. Эти органы обеспечивают реализацию государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
В системе органов лесного хозяйства имеется аппарат государственной лесной охраны РФ, который осуществляет свою деятельность в соответствии с утвержденным для него Положением. Он наделяется правами по предупреждению и пресечению нарушений лесного законодательства.
1 Положение о Федеральной службе лесного хозяйства, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. № 173 // Российская газета. 1998. 28 февраля.
В Лесном кодексе закреплена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования лесных отношений. Определена также компетенция органов местного самоуправления в этой сфере (ст. 46-49 ЛК РФ).
Основными функциями регулирования эколого-правового режима лесопользования являются: государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, лесной мониторинг, государственная лесная охрана, лесоустройство, организация восстановления лесов и лесоразведения, государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, разрешение споров о лесопользовании.
Ведение государственного учета лесов и государственного лесного кадастра
Для организации рационального использования лесов, их воспроизводства, охраны и защиты, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения долговременными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, организаций, граждан проводится государственный учет лесов и ведется государственный лесной кадастр по единой системе. В ходе составления сводного учета лесов одновременно учитываются и земли лесного фонда.
Лесным кодексом РФ предусмотрено осуществление мероприятий по ведению государственного учета лесов, отраслевого учета состояния и использования земель лесного фонда и государственного лесного кадастра. Государственный лесной кадастр должен содержать сведения об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Данные государственного лесного кадастра используются при управлении и организации ведения лесного хозяйства, переводе лесных земель в нелесные, определении платежей за пользование лесными ресурсами, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и владельцев лесного фонда.
Государственный учет лесов должен обеспечивать периодическое уточнение количественного и качественного состояния лесов в целях контроля за изменениями, происходящими в структуре государственного лесного фонда. Эти сведения ежегодно вносятся в учетную документацию предприятиями, учреждениями и организациями, на которые возложено ведение лесного хозяйства. Документация государственного учета лесов по всему лесному фонду обновляется один раз в 5 лет и проводится соответствующими органами, в ведении которых находится лес.
Важным вопросом, непосредственно связанным с ведением учета лесов и лесного кадастра, является экономическая оценка лесов, которая дает возможность объективно сопоставить результаты хозяйственной деятельности отдельных леспромхозов, устраняет уравнительный подход к ее результатам, позволяет сопоставить планирование добычи древесины и фактическую ее заготовку. На это направлено установление платности за природные ресурсы, в том числе и за леса.
Большое значение имеет также государственная регистрация лесов и землепользования (основная и текущая), на основании которой каждому пользователю выдается акт по установленной форме, определяющий их права и обязанности.
Лесной мониторинг
В ст. 69 Лесного кодекса РФ сказано, что мониторинг лесов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их природоохранных функций. Структура, содержание и порядок осуществления лесного мониторинга устанавливается совместно федеральным органом управления лесным хозяйством и государственным органом охраны окружающей среды Российской Федерации.
Планирование использования и охраны лесов
Планирование использования лесов включает мероприятия в области рационального использования лесов, восстановления, лесоразведения, повышения продуктивности лесов, их охраны и защиты.
Законодательством предусматриваются мероприятия по ведению лесного хозяйства с расчетом на длительную перспективу, а также размер ежегодно выделяемого лесосечного фонда раздельно по группам лесов и хозяйствам, объемам по лесовосстановлению.
Разработка и составление годовых и перспективных планов использования и охраны лесов в соответствии с данными лесоустройства осуществляется федеральным органом управления лесным хозяйством.
Лесоустройство - территориально-пространственная организация лесов для их рационального использования
Лесоустройство включает в себя систему мероприятий, направленных на обеспечение рационального ведения хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.
В лесоустройство входят следующие лесоустроительные действия: определение и восстановление юридически установленных границ и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда, находящегося во владении лесхозов, сельскохозяйственных организаций, военных лесхозов и военных лесничеств, государственных природных заповедников, национальных парков, учебных лесхозов государственных высших учебных заведений; выполнение топографо-геодезических работ и специального картографирования лесов; инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного состава насаждений с произрастанием реликтов и особо защитных участков; выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок и лесоразведению, мелиорации, а также охране и защите лесов и других хозяйственных мероприятий и определение порядка и способов их проведения; обоснование
отнесения лесов к группам и категориям защитности1 и подготовка предложений по переводу лесов из одной группы или категории защитности в другую, перевод непокрытых лесом земель в покрытые и нелесные - в лесные; исчисление расчетных лесосек, рубок главного пользования, размеров рубок промежуточного пользования; определение объемов мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране лесов от пожаров, защите их от вредителей и болезней, а также объемов других лесохозяйственных работ; определение размеров побочных лесных пользований и заготовки второстепенных лесных материалов, размеров пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях; лесобиологические и другие обследования и изыскания; государственный контроль за использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; авторский надзор за осуществлением разработанных при лесоустройстве проектов, а также иные лесоустроительные действия.
Лесоустройство на всей территории лесного фонда РФ проводится государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством.
Ведение лесного хозяйства без проведения лесоустройства запрещается.
Организация восстановления лесов и лесоразведение
На вырубках, гарях и иных бывших под лесом площадях осуществляется восстановление лесов, а на других землях, предназначенных для создания новых лесов, проводится лесоразведение.
В целях повышения продуктивности и качества лесов осуществляется их воспроизводство и улучшение породного состава, создание и эффективное использование постоянной лесосеменной базы на селекционно-генетической основе, гидролесомелиорация, своевременное проведение ухода за лесом и другие лесоводческие мероприятия.
В целях рационального использования земель лесного фонда, обеспечения оптимальной лесистости и улучшения экологической обстановки проводится восстановление лесов на лесных землях, а на других землях, предназначенных для создания лесов, осуществляется лесоразведение.
Восстановление лесов, заготовка лесных семян и выращивание посадочного материала осуществляются как владельцами лесного фонда, так и лесопользователями.
Лесопользователи обязаны проводить лесовосстановительные работы на вырубках способами, методами и за счет средств, указанных в разрешительных документах, своевременно передавать владельцу лесного фонда участки созданных лесных культур и другие облесенные площади. Пользование участками лесного фонда без обеспечения восстановления лесов в нормативные сроки запрещается.
Лесопользователи обязаны соблюдать требования по сохранению благоприятных условий для восстановления лесов. Эти требования должны учи-
1 Постановление Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1169 «О порядке отнесения лесов к группам лесов и категории защитности лесов первой группы» // Российская газета. 1997. 8 октября.
тываться при разработке новой техники для заготовки и трелевки древесины и других лесных ресурсов. Владельцы лесного фонда могут приостанавливать проводимые лесопользователями работы на предоставленных им в пользование участках лесного фонда, если проведение указанных работ отрицательно влияет на воспроизводство лесов, до устранения причин нарушения лесоводческих требований.
Государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов
Государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов возлагается на органы государственной власти субъектов РФ, федеральный орган управления лесным хозяйством и его территориальные органы, а также государственные органы охраны окружающей среды в пределах их компетенции. Порядок осуществления федеральным органом управления лесным хозяйством и его территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов устанавливается Правительством РФ.
Задачей государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством.
В системе федеральной службы лесного хозяйства РФ в соответствии с Положением о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г.1, полномочиями по осуществлению государственного контроля наделены: руководитель государственного органа управления лесным хозяйством РФ (по должности он и главный государственный инспектор по контролю) и его заместитель, который является заместителем главного государственного инспектора по контролю; руководители, их заместители в структурных подразделениях указанных органов РФ, являющиеся по должности одновременно старшими государственными инспекторами по контролю, а также аналогичные должностные лица в органах управления лесного хозяйства в субъектах Федерации; директора ле-схоызов (старший государственный инспектор), лесничие, их помощники, мастера леса, лесники, являющимися по должности одновременно государственными инспекторами по контролю.
Государственный контроль на территории специальных объектов, закрытых административно-территориальных образований осуществляется государственными органами управления лесным хозяйством в соответствии с указанным Положением.
1 Российская газета. 1998. 17 июня.
Ведомственный контроль осуществляет ведомственная охрана, которая создается в лесах сельскохозяйственных организаций, государственных природных заповедников, а также в лесах военных лесхозов и лесничества учебных лесхозов государственных высших учебных заведений для охраны лесов от пожаров, незаконных порубок и других лесонарушений, защиты леса от вредителей и болезней. Положение об этой охране утверждается специальным федеральным органом управления лесным хозяйством.
В системе федеральной службы лесного хозяйства РФ и его территориальных органов организуется Государственная лесная охрана РФ для обеспечения и осуществления мероприятий по ведению лесного хозяйства (ст. 77-78 ЛК РФ).
Споры между предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду участков лесного фонда и производство работ, разрешаются судом или арбитражным судом (ст. 109 ЛК РФ).
§ 3.	Право лесопользования и его виды
Институт права лесопользования, являясь производным от права собственности на леса, призван служить успешному выполнению задачи рациональной и эффективной эксплуатации лесных богатств, а также их охраны и воспроизводства. Лесопользование имеет свою специфику в зависимости от того, в лесах какой группы и категории защитности оно осуществляется.
В лесном фонде РФ в соответствии с народнохозяйственным и экологическим значением лесов, их местоположением и выполняемыми функциями устанавливается деление лесов на группы и категории защитности. Лесной фонд РФ состоит из лесов первой, второй и третьей группы, а первая группа лесов подразделяется на категории защитности.
К первой группе относятся леса, основным назначением которых является выполнение природоохранных, экологических и иных защитных функций, а также леса особо охраняемых территорий^
** Л	еса первой группы подразделяются на следующие категории защитности: запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; противоэрозийные леса; защитные полосы лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры; другие леса в пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных районах, имеющие важное значение для защиты окружающей среды; леса зеленых зон вокруг городов, других поселений и промышленных предприятий; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, особо ценные лесные массивы; леса, имеющие научное или историческое значение; памятники природы; орехопромысловые зоны; лесоплодовые насаждения; притундровые и высокогорные леса; государственные природные запо-
l ведники, национальные и природные парки.
Ко второй группе относятся леса в районах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, имеющие средообразующие, защитные и ограниченные эксплуатационные функции, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения защитных функций которых требуется ограниченный режим пользования лесным фондом.
К третьей группе относятся леса многолесных районов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение и предназначенные для непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине без ущерба экологических функций этих лесов. Эти леса подразделяются на освоенные и резервные. Резервными признаются леса, которые не вовлечены в эксплуатацию вследствие их удаленности от транспортных путей и т. п. J
Лесопользователи вправе использовать предоставленные им участки лесного фонда на основании специальных разрешительных документов: лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета, договора безвозмездного пользования и договора концессии участков лесного фонда. Предельные размеры участков лесного фонда, предоставляемых в пользование, устанавливаются государственными органами управления лесным хозяйством по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на долгосрочное пользование участками лесного фонда (аренду).
Лесорубочный билет (ордер) и лесной билет являются документами, удостоверяющими право их владельца на краткосрочное пользование участками лесного фонда или лесными ресурсами, удостоверяют право их владельца осуществлять только установленный вид пользования лесным фондом. При долгосрочном пользовании лесорубочный билет (ордер) и лесной билет выдаются ежегодно владельцу лицензии на осуществление разрешенного вида пользования в конкретных объемах и месте работ.
Согласно ЛК РФ граждане могут пребывать в лесах без особого разрешения, за исключением случаев, когда их пребывание ограничивается в установленном порядке.
Участки лесного фонда предоставляются в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определяется районными (городскими) органами местного самоуправления1.
Передача участков лесного фонда в пользование должна осуществляться согласно учету интересов местного населения. Преимущественное право на пользование лесным фондом предоставляется предприятиям, длительное время работающим на данной территории и имеющим производственные мощности по заготовке и переработке древесины.
Лесопользователями в РФ могут быть юридические лица, в том числе иностранные, и физические даца, обладающие правом на пользование лесным фондом в соответствии с законодательством РФ.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 244, которым утверждено Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование // Российская газета. 1998. 18 марта.
Участки лесного фонда могут предоставляться в краткосрочное пользование, на срок до одного года, или долгосрочное пользование (аренду) на срок до 50 лет. До истечения установленного срока долгосрочного пользования участком лесного фонда он может быть продлен по инициативе пользователя в установленном порядке1.
Выбор лесопользователя путем проведения прямых переговоров, лесных торгов и конкурсов осуществляется с соблюдением требований антимонопольного законодательства.
Предоставление участков лесного фонда в долгосрочное пользование производится в форме аренды на основании совместного решения органа местного самоуправления и владельцев лесного фонда.
Передача участков лесного фонда в аренду на основании лицензии производится лесхозами, а в лесах, находящихся во владении сельскохозяйственных формирований, - владельцами этого лесного фонда. Субаренда участков лесного фонда запрещается.
Арендатор, осуществляющий заготовку древесины, имеет право на проведение всех видов рубок леса по главному и промежуточному пользованию. При этом арендатор обязан выполнять лесовосстановительные мероприятия.
Все лесопользователи могут осуществлять следующие виды лесных пользований: заготовку древесины, живицы, второстепенных лесных материалов (пней, дуба, коры, бересты, пихтовой, еловой лапки и новогодних елок); побочные лесные пользования (сенокошение, пастьбу скота, размещение ульев и пасек, заготовку древесных соков, заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, подстилки и опавшего листа, камыша, куги и рогоза и другие виды побочных пользований, перечень которых устанавливается федеральным органом управления лесным хозяйством); пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, в научно-исследовательских, культурно-оздо-
L ровительных, туристических и спортивных целях.
В зависимости от вида лесопользования лесопользователи имеют право: осуществлять пользование лесным фондом в пределах только тех объемов, сроков и видов пользования, которые указаны в разрешительных документах; самостоятельно выбирать форму хозяйственной деятельности по пользованию лесным фондом, строить дороги, оборудовать площадки для складирования лесной продукции, возводить производственные и хозяйственные постройки, устанавливать оборудование и приспособления для разделки и переработки древесины, устраивать стоянки транспорта и т. п. Они обязаны: наиболее полно и рационально использовать переданные им лесные угодья, вести работы способами, не допускающими возникновения эрозии почв, исключающими или ограничивающими отрицательное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водоемов и других природных объектов; соблюдать правила пожарной безопасности в лесах и осуществлять противопожарные ме
1 См.: Положение об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ 23 июля 1993 г. № 712. 1993 № 32. Ст. 3012.
роприятия, не оставлять недорубов и заготовленной древесины на местах рубок и в лесу после окончания сроков ее заготовки и вывозки; не допускать потерь древесины, перевода деловой древесины в дрова, расходования деловой древесины не по назначению; производить очистку лесосек от порубочных остатков и приводить земельные участки, нарушенные в процессе лесопользования, в состояние, пригодное для их использования по назначению, соблюдать санитарные требования, выполнять другие требования.
Заготовка древесины является основным видом лесопользования1 и осуществляется в порядке рубок главного и промежуточного пользования тесом (рубки ухода за лесом, санитарные рубки и рубки реконструкции, связанные с рубкой малоценных лесных насаждений, а также имеющие защитные, водоохранные и другие природоохранные функции) и прочих рубок (расчистка лесных площадей) в соответствии с региональными правилами (требованиями) и Санитарными правилами в лесах РФ1 2.
В лесах третьей группы рубки главного пользования проводятся способами, обеспечивающими своевременное восстановление этих лесов, эффективную и рациональную эксплуатацию лесных ресурсов.
В лесах второй группы рубки главного пользования проводятся способами, направленными на восстановление лесов хозяйственно ценными древесными породами, на сохранение природоохранных функций этих лесов и позволяющими при этом вести эффективную и рациональную эксплуатацию.
В лесах первой группы проводятся рубки главного пользования, направленные на улучшение состояния древостоев, усиление природоохранных функций этих лесов, а также на своевременное и рациональное использование запасов перестойных и спелых древостоев.
В лесах национальных и природных парков, лесах, имеющих научное или историческое значение, памятниках природы, лесах орехопромысловых зон и в других лесах этой категории допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.
На особо защитных участках лесов могут быть запрещены сплошнолесосечные и другие способы рубок главного пользования.
Научно обоснованной ежегодной нормой порубки спелого леса является расчетная лесосека, которая исчисляется при лесоустройстве по каждому владельцу лесного фонда раздельно, по группам лесов и их породам, и определяется по области, краю, республике. Заготовка древесины в размерах, превышающих расчетную лесосеку, запрещается. Приступить к рубке леса лесозаготовители могут после получения лицензии и разрешительных документов.
Порядок отвода и передачи лесосечного фонда лесопользователям, а также заготовки древесины устанавливается Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ.
1 См.: Правила отпуска древесины на корню в лесах РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. // Российская газета. 1998. 17 июня.
2
Л Утверждены Комитетом по лесу Минэкологии России 18 мая 1992 г., см.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 2.
Лесосечный фонд состоит из запаса перестойных и спелых древостоев, предназначенных для заготовки древесины в порядке рубок главного пользования. Лесосечный фонд утверждается Правительством РФ совместно с правительствами республик субъектов Федерации. Затем лесосечный фонд распределяется между потребителями (министерствами, ведомствами и другими лесопользователями). Для удовлетворения в древесине местных нужд лесопользователям передаются конкретные участки лесосечного фонда (лесосеки). В зависимости от размера заготавливаемого леса лесосеки предоставляются лесозаготовителям только отдельными частями-делянками.
Особым способом лесозаготовок является закрепление за лесозаготовителями лесосырьевых баз, то есть лесных массивов со значительным запасом древесины, позволяющим длительную эксплуатацию леса, предоставление их в аренду.
Лесосырьевые базы и лесосечный фонд долгосрочного пользования закрепляется в первую очередь за лесозаготовительными предприятиями лесной промышленности.
Пользование лесным фондом является платным, за исключением тех случаев, когда районные (городские) органы могут устанавливать отдельным категориям лесопользователей льготы, вплоть до полного освобождения от лесных податей1.
Система платежей за пользование лесным фондом включает:
а)	отчисление на воспроизводство, охрану и защиту лесов; лесные подати (плата за пользование лесным фондом); арендную плату1 2;
б)	живица заготавливается в хвойных, перестойных и спелых древостоях, которые после окончания установленного срока подсочки предназначаются для рубки. Порядок оплаты за заготовку живицы устанавливается законодательством РФ и субъектов Федерации;
в)	заготовка второстепенных лесных материалов для промышленной переработки, развития лесных промыслов и удовлетворения нужд населения должна осуществляться юридическими и физическими лицами без причинения вреда лесу. К второстепенным лесным материалам относятся пни, луб, кора, береста, сосновая и еловая лапы, древесный веточный корм и т. д. Эти материалы отпускаются заготовителям за плату, устанавливаемую местной администрацией.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г «О минимальных ставках за древесину, отпускаемую на корню» И Российская газета. 1997. S октября, Постановление Правительства РФ от 1S 02.199S г. № 224 «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» // Российская газета. 1998 18 марта
2
См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 июня 1993 г. «Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993. № 32 Ст. 3012; Инструкция Государственной налоговой службы РФ, Минфина РФ, Федеральной службы лесного хозяйства РФ от 3 марта 1993 г. «О порядке взимания и целевого использования отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов», принятая в соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г. «О ставке отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов», Распоряжение Совета Министров - Правительства РФ от 13 декабря 1993 г об утверждении порядка и условиях взимания лесных податей» от 14 декабря 1993 г., согласованное с Государственной налоговой службой РФ, Минфином РФ, Федеральной службой лесного хозяйства
Побочные лесные пользования различаются на общедоступные - сбор плодов орехоносных и плодово-ягодных дикорастущих деревьев и кустарников, ягод, грибов, мха, камыша, других видов травянистой растительности, лекарственного и технического сырья, которые осуществляются населением, как правило, бесплатно и без выдачи специального разрешения, но при соблюдении установленных правил ведения лесного хозяйства, и закрепленные за определенными организациями и гражданами - сенокошение, пастьба скота, пчеловодство, добыча торфа из поверхностных залежей непромышленного значения, песка, камня, глины и других общераспространенных полезных ископаемых на основании специальных разрешительных документов, выдаваемых лесхозами, в которых указываются размер, срок и порядок пользования, а также обязанности пользователя.
Порядок пользования сенокосами и пастбищами в лесах РФ устанавливается Правилами сенокошения и пастьбы скота в лесах России;
г)	пользование лесом в научно-исследовательских целях осуществляется соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями на специально выделенных участках лесного фонда, на которых могут быть ограничены или запрещены иные лесопользования, не совместимые с целями проведения этих работ. Порядок и условия пользования лесным фондом для указанных целей определяются представительными органами субъектов РФ;
д)	пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях предусмотрено лесным законодательством. Местная администрация, лесохозяйственные предприятия государственных органов лесного хозяйства, а также по согласованию с ними иные предприятия, организации и учреждения в лесах зеленых зон и других лесах, используемых для отдыха населения, в туристических и спортивных целях, проводят мероприятия по благоустройству лесных участков и культурно-бытовому обслуживанию населения с учетом необходимости сохранения лесной среды и природных ландшафтов, соблюдения архитектурной планировки пригородных и зеленых зон, противопожарных и санитарных требований;
е)	пользование лесом для нужд охотничьего хозяйства должно осуществляться с учетом необходимости сохранения благоприятной среды обитания диких животных. Их численность регулируется, чтобы не наносить ущерба лесному и сельскому хозяйству.
Порядок и условия пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства определяются специальными правилами, утвержденными органами исполнительной власти субъектов РФ;
ж)	порядок пользования лесным фондом в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп регулируется законодательством РФ, а также законодательством субъектов Федерации в целях обеспечения сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления Традиционной хозяйственной деятельности этих народов и этнических групп;
з)	в лесах заповедников и национальных, природных парков запрещается пользование лесным фондом, не совместимое с их назначением. Порядок пользования указанными лесами определяется Правительством РФ;
и)	ведение лесного хозяйства, лесопользование в лесах сельхозпредприятий и других сельскохозяйственных формирований имеет свои особенности.
Ведение лесного хозяйства и пользование лесом1 указанными владельцами леса осуществляется в целях обеспечения их потребности в древесине и другой продукции леса. Сельхозпредприятия и другие сельскохозяйственные формирования обязаны организовывать ведение лесного хозяйства в лесном фонде, находящемся в их владении, через межхозяйственные лесхозы или по договорам с государственными органами управления лесным хозяйством в соответствии с ЛК РФ, Положением по ведению лесного хозяйства в лесах сельскохозяйственных организаций, утверждаемыми соответствующими субъектами Федерации;
к)	лесопользование в пограничных зонах осуществляется в соответствии с ЛК РФ и законодательством субъектов Федерации.
§ 4.	Правовая охрана лесов
Одним из определяющих принципов правового регулирования использования и охраны лесов является обеспечение оптимального уровня состояния лесов, их наиболее рациональное комбинированное использование в неразрывной связи с охраной и защитой лесов, сохранением и умножением их полезных функций. Эти общие требования действуют в отношении всех лесов. Однако существуют предохранительные правовые предписания, касающиеся формирования, поддержания и охраны лесов определенных групп и категорий защитности.
Все лесопользователи, осуществляя соответствующие виды лесопользования, обязаны не допускать возникновения эрозии почв, отрицательного воздействия этих пользований на состояние и воспроизводство лесов, водоемов, других природных богатств, соблюдать пожарную безопасность. Общее правило охраны и защиты лесов сформулировано в лесном законодательстве: все леса подлежат охране от пожаров, незаконных порубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесу, а также защите от вредителей и болезней.
Охрана и защита лесов осуществляется с учетом их биологических и региональных особенностей и включает комплекс организационных, правовых и других мер, направленных на рациональное использование лесного фонда, его сохранение от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных вредных воздействий.
Правительство РФ, органы исполнительной власти республик в составе РФ и других субъектов Федерации обеспечивают через органы управления лесным хозяйством осуществление мероприятий по охране и защите лесов1 2.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. «Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находящихся в ведении сельскохозяйственных организаций» // Российская газета. 1998. 6 января.
2
См.: Правила пожарной безопасности в лесах РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. // РФ. 1993. № 39. Ст. 3612; Санитарные правила в лесах РФ, утвержденные приказом Комитета по лесу Министерства экологии и природных ресурсов РФ от 18 мая 1992 г. // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 2. С. 46.
В лесах сельскохозяйственных организаций для охраны их от пожаров и других неправомерных действий создается ведомственная лесная охрана.
Соответствующие органы государственной власти республик в составе РФ и других субъектов Федерации для предотвращения возникновения лесных пожаров, борьбы с ними, а также с вредителями и болезнями леса следят за тем, чтобы предприятия, учреждения и организации, на которые возложена охрана и защита лесов, и лесопользователи проводили мероприятия по пожарной профилактике, противопожарному обустройству и по подготовке этих предприятий к пожароопасному сезону, обеспечивали проведение мер по борьбе с вредителями и болезнями леса.
Охрану и защиту лесов осуществляют государственная лесная охрана"1 Российской Федерации, лесная охрана министерств, государственных коми- 1 тетов и ведомств, в систему которых входят предприятия, ведущие лесное хозяйство; лесная охрана бывших колхозов и совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Одним из основных требований, предъявляемых к ведению лесного хозяйства, являются усиление полезных свойств лесов, их сбережение, охрана от пожаров, защита от вредителей. Все это должно осуществляться способами и методами, не наносящими вреда человеку и окружающей среде.
При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, а также внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие охрану лесов от отрицательного воздействия на них сточных вод, химических веществ, промышленных и коммунально-бытовых выбросов, отходов и отбросов.
Производство в лесах таких работ, как строительные и взрывные, добыча полезных ископаемых, прокладка кабелей, трубопроводов и иных коммуникаций, буровые и другие работы, должно осуществляться способами, не вызывающими ухудшения противопожарного и санитарного состояния лесов и условий их производства.
§ 5.	Ответственность за нарушение лесного законодательства
Нарушения лесного законодательства можно подразделить на четыре\ группы:
1)	нарушение права государственной собственности на леса (купля-продажа, дарение, залог, самовольный обмен участков лесного фонда, а также самовольная переуступка права лесного пользования и другие сделки, в явной или скрытой форме нарушающие право государственной собственности).
Как граждане, так и юридические лица, в том числе иностранные, виновные в совершении указанных действий, а также в других нарушениях лесного законодательства, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии с ЛК РФ самовольно занятые участки лесного фонда возвращаются владельцам лесного фонда и лесопользователям без возмещения лицам, виновным в самовольном занятии участков, затрат, произведенных
ими за время незаконного пользования участками, а также стоимости подлежащих сносу незаконно возведенных зданий, строений и сооружений.
Если же снос осуществлен законным владельцем участка, соответствующие затраты возмещаются законному владельцу лицами, самовольно занявшими участки лесного фонда.
Физические и юридические лица, виновные в совершении указанных действий, несут административную ответственность в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.
ЛК РФ предусматривает обязанность предприятий, учреждений, организаций и граждан возместить вред, причиненный лесному фонду в размерах и порядке, установленном соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Причем размер возмещения определяется либо на день добровольной его уплаты причинителем вреда либо на день вынесения судом решения о взыскании ущерба;
г	2) нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывоза древесины и других требований, вытекающих из Правил отпуска леса на корню;
3)	противоправные действия, посягающие на порядок ведения лесного хозяйства: уничтожение, повреждение ограничительных знаков в лесах, нарушение правил и инструкций по улучшению ведения лесного хозяйства и использованию спелой древесины; самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод на участках, где это запрещено или допускается только по лесным билетам;
4)	лесонарушения, причиняющие вред лесу или создающие угрозу такого причинения: уничтожение или повреждение лесных деревьев и кустарников, саженцев, лесных культур, загрязнение лесных массивов сточными водами, отходами, химическими, нефтяными и иными вредными веществами; уничтожение других элементов лесного комплекса (самовольное сенокошение и X пастьба скота, уничтожение полезной для леса фауны).
В соответствии с действующим законодательством за нарушения лесного законодательства должностные лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке за совершение следующих нарушений законодательства об использовании и охране лесов:
за самовольное занятие участков лесного фонда и самовольную переуступку права лесопользования, а также за совершение других сделок, в прямой и скрытой форме нарушающих право государственной собственности на леса (ст. 48 КоАП РСФСР);
за незаконную порубку и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение и повреждение лесных культур, сеянцев либо саженцев в лесных питомниках и на плантациях, а также молодняка естественного происхождения и самосева на площадях, предназначенных под лесовосстановление (ст. 63 КоАП РСФСР);
за использование участков земель лесного фонда для раскорчевки, возведения построек, переработки древесины, устройства складов и т. п. без надлежащего разрешения на использование этих участков (ст. 61 КоАП РСФСР);
за нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины и заготовки живицы (ст. 62 КоАП РСФСР);
за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, повлекшее возникновение лесного пожара либо распространение его на значительной площади (ч. 2 ст. 76 КоАП РСФСР);
за самовольное сенокошение и пастьбу скота в лесах и на землях государственного лесного фона, не покрытых лесом, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод и т. п. на участках, где это запрещено или допускается только по лесным билетам (ст. 68 КоАП РСФСР);
за уничтожение и повреждение ограничительных знаков в лесах (ст. 74 КоАП РСФСР); за уничтожение полезной фауны для леса (ст. 75 КоАП РСФСР)1;
за повреждение леса сточными водами, химическими веществами, промышленными и коммунально-бытовыми выбросами, отходами и отбросами, повлекшее его усыхание или заболевание (ст. 71 КоАП РСФСР);
за нарушение правил и инструкций по восстановлению, улучшению состояния и природного состава лесов, повышению их продуктивности, а также по использованию ресурсов спелой древесины (ст. 66 КоАП РСФСР).
Кроме того, Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 64); осуществление лесных пользований не в соответствии с целями или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 65); повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях лесного фонда (ст. 67); сбор дикорастущих плодов, орехов, ягод и т. п. с нарушением установленных сроков их сбора (ст. 69); ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, коммунальных и других объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими вредное воздействие на состояние и воспроизводство лесов, засорение лесов бытовыми отходами и отбросами и уничтожение или повреждение канав, дренажных систем и дорог на землях лесного фонда.
Лица, виновные в незаконном уничтожении или повреждении полезащитных лесных полос, либо защитных или озеленительных древесно-кустарниковых насаждений, входящих в лесной фонд, несут ответственность, установленную законодательством, как за уничтожение или повреждение лесов особо охраняемых территорий.
В случае, еслй юридические лица или граждане проводят работы, которые отрицательно влияют на состояние и воспроизводство лесов, такие работы могут быть приостановлены или запрещены органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению органов управления лесным хозяйством субъекта РФ и государственных органов охраны окружающей среды до устранения причин, явившихся основанием для приостановления или запрещения работ.
При проведении работ на землях лесного фонда они могут быть приостановлены решением органа управления лесного хозяйства субъекта РФ или владельцем лесного фонда.
1 См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РФСРФ об административных правонарушениях» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1992 № 34. Ст. 1070
Уголовное законодательство предусматривает следующие составы преступлений в области использования и охраны леса: незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ) и уничтожение или повреждение лесов (ст. 261 УК РФ).
г Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить ущерб за вред, причиненный ими лесному фонду, в размерах и порядке, установленных соответствующими органами государственной власти респуб-t лик в составе РФ и других субъектов Федерации.
Ущерб, причиненный лесным пожаром, возмещается исходя из стоимости потерь товарной древесины, затрат по очистке территории и приведению ее в состояние, пригодное для использования в лесном хозяйстве, расходов по проведению лесовосстановительных работ и выращиванию лесных культур, а также стоимости средств тушения пожара.
За невыполнение обязательных мероприятий по охране, восстановлению и улучшению лесов, за нарушение порядка использования и охраны леса должностные лица предприятий и организаций, иные виновные работники несут дисциплинарную ответственность в соответствии с нормами трудового законодательства.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие леса как объекта использования и охраны.
2.	Понятие и состав государственного лесного фонда.
3.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима лесопользования: понятие, органы
4.	Функции управления лесным фондом.
5.	Функции контроля за использованием и охраной лесов
6.	Право лесопользования, его виды.
7.	Правовое регулирование заготовок древесины.
8	Правовое регулирование побочных лесных пользований.
9.	Правовая охрана лесов, организация лесной охраны.
10.	Ответственность за лесонарушения.
Глава XV ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНЫМ МИРОМ
§ 1. Животный мир как объект эколого-правового режима
Животный мир является национальным достоянием России, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей народов России.
В ст. 1 Федерального закона о животном мире, принятого Государственной Думой 24 апреля 1995 г.1 (далее ~ Федеральный закон), сказано, что животный мир - совокупность живых организмов, всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Животный мир, являясь составной частью природной среды, выступает как неотъемлемое звено в цепи экологических систем, необходимый компонент в процессе круговорота веществ и энергии природы, активно влияющий на функционирование естественных сообществ, структуру и естественное плодородие почв, формирование растительного покрова, биологические свойства воды и качество окружающей среды в целом. Вместе с тем животный мир имеет большое экономическое значение.
Объектом использования и охраны животного мира выступают лишь дикие животные (млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, а также моллюски, насекомые и др.), обитающие в состоянии естественной свободы на суше, в войе, атмосфере, почве, постоянно или временно населяющие территорию России или относящиеся к естественным богатствам континентального шельфа и экономической зоны РФ. Не являются та
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
ким объектом сельскохозяйственные и другие домашние животные, а также дикие животные, содержащиеся в неволе или полуневоле для хозяйственных, культурных, научных, эстетических и иных целей. Они являются имуществом, принадлежащим на праве собственности государству, юридическим или физически лицам и используются и охраняются в соответствии с гражданским законодательством.
Особенностью животного мира является то, что данный объект возобновляем, но для этого необходимо соблюдение определенных условий, непосредственно связанных с охраной животных. При истреблении, нарушении условий их существования определенные виды животных могут окончательно исчезнуть, и их возобновление будет невозможно.
§ 2. Особенности государственного регулирования эколого-правового режима животного мира: понятие, органы, функции
Животный мир на территории РФ является государственной собственностью - достоянием всех ее народов. Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
В целях охраны и устойчивого использования объектов животного мира, а также для сохранения биологического разнообразия Правительство РФ имеет право объявлять определенные объекты животного мира объектами федерального значения и устанавливать для них особый режим их использования и охраны на определенных территориях, на определенные срокй.
К объектам животного мира федерального значения могут быть отнесены животные: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ; населяющие территориальное море, континентальный шельф и экономическую зону РФ; обитающие на территориях государственных природных заповедников, заказников, национальных природных парков, памятников природы федерального значения; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ.
Вопросы охраны и использования объектов животного мира федерального значения находятся в ведении РФ. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся объекты животного мира, не отнесенные к объектам животного мира федерального значения.
Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности. Все эти отношения регулируются гражданским законодательством.
В ст. 5-9 Федерального закона определены полномочия органов Российской Федерации, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира.
Общественные объединения и граждане РФ также имеют право участвовать в охране, в обеспечении устойчивого использования и воспроизводства
объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законодательством РФ.
Специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира являются: по наземным животным - Главное управление охотничьего хозяйства при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ (Главохота РФ), управления охотничьего хозяйства республик в составе РФ и других субъектов Федерации, а также управления заповедного дела Министерства природных ресурсов, аналогичные органы в субъектах РФ; по рыбным запасам - Государственный Комитет по рыболовству РФ, в субъектах РФ - органы рыбоохраны.
Основными функциями государственного регулирования в области эколого-правового режима использования и охраны животного мира являются следующие: государственный учет животных и их использования и государственный кадастр животного мира; государственный мониторинг животного мира; планирование мероприятий в области охраны и использования животного мира; государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира; разрешение споров, связанных с использованием животного мира.
Государственное регулирование использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования животного мира путем введения в действие федеральных и территориальных правил, лимитов и нормативов, разработанных в соответствии с законодательством в этой сфере.
Основными принципами регулирования охраны и использования животного мира являются: приоритет действий, направленных на обеспечение устойчивого существования животного мира и сохранение среды обитания; использование объектов животного мира, гарантирующее их устойчивое существование и воспроизводство, сохранение биологического разнообразия, а также сохранение среды обитания; сохранение гуманных способов использования объектов животного мира, совместимых с требованиями его охраны и устойчивого использования; привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; недопустимость совмещения в одном государственном органе функций коммерческого использования объектов животного мира и государственного контроля и регулирования в этой области; отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами; платность пользования животным миром; приоритет международных обязательств в области охраны животного мира и среды обитания.
Содержание государственного регулирования в области охраны и использования животного мира раскрывается в процессе осуществления определенных функций. Рассмотрим их по отдельности:
1.	Функция учета и ведения государственного кадастра животного мира. Для обеспечения охраны и организации рационального использования животного мира проводится государственный учет животных и их использова-
ния и ведется государственный кадастр животного мира, содержащий совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.
Государственный кадастр животного мира включает данные государственного учета животных и их использования по количественным и качественным показателям. Учет ведется в целом по РФ и субъектам РФ.
К животным, подлежащим учету и занесению в кадастр, относятся животные, являющиеся в установленном порядке объектами охоты, рыбы, промысловые водные беспозвоночные и промысловые морские млекопитающие, насекомые, являющиеся вредителями леса и растений, а также полезные для леса и сельскохозяйственных культур животные, занесенные в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ, а также находящиеся на территории государственных заповедников, национальных природных парков, государственных заказников и других природоохранных учреждений. Наряду с дикими животными объектом государственного кадастра животного мира признаны также необходимые им угодья: водные, лесные, что обусловлено неразрывной органической связью животного мира со средой обитания (наземное, водное, воздушное пространство, обеспечивающее необходимые экологические условия для устойчивого развития и воспроизводства объектов животного мира) и интересами обеспечения животных необходимыми условиями существования, и в первую очередь - кормами.
2.	Планирование мероприятий в области охраны и использования животного мира. Государственный учет животных и их использования, а также ведение государственного кадастра животного мира способствуют более точному планированию мероприятий по охране и рациональному использованию животного мира1. Такие задания и мероприятия предусматриваются в соответствующих планах. Проекты планов, разрабатываемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, согласовываются со специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране животного мира.
3.	Государственный мониторинг животного мира - система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием видов, подвидов и популяций объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания.
Порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира устанавливается Правительством РФ.
4.	Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира осуществляется соответствующими государственными органами исполнительной власти как в РФ, так и в субъ-
4
См.: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1996 г. «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» // Российская газета. 1996. 21 ноября. Этим постановлением ведение учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира возложено в зависимости от объектов на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
ектах Федерации, а также специально уполномоченными на то органами государства.
5.	Государственная экологическая экспертиза. Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством РФ и предшествующая принятию государственными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ хозяйственного решения, способного влиять на объекты животного мира и среду их обитания.
Обязательной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, которые могут повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведение работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране окружающей среды.
6.	Разрешение споров по вопросам охраны и использования объектов животного мира. Споры по вопросам охраны, предоставления животного мира в пользование, использования объектов животного мира и среды их обитания разрешаются судом (арбитражем) в порядке, установленном законодательством РФ.
§ 3.	Право пользования животным миром и его виды
Пользователями животного мира могут быть государственные, кооперативные и другие общественные предприятия, учреждения, организации и граждане. Они могут осуществлять следующие виды пользования животным миром: охоту, рыболовство, включая добывание водных беспозвоночных и морских млекопитающих; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; пользование животным миром в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических и иных целях; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других; использование объектов животного мира в целях получения продуктов их жизнедеятельности.
Законодательством РФ и субъектов РФ могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.
Использование объектов животного мира, связанное с их изъятием из природной среды, регламентируется в соответствии с их статусом, численностью, хозяйственным, научным и эстетическим значением. Перечень объектов животного мира, изъятие которых из природной среды запрещено, устанавливается соответствующими государственными органами.
Использование объектов животного мира с изъятием их из среды обитания предоставляется за плату, которая устанавливается государственными
органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке и пределах, определяемых Правительством РФ.
Использование объектов животного мира, не включенных в перечень, может осуществляться бесплатно, если оно не связано с получением лицензии или разрешения на пользование животным миром.
Пользование животным миром осуществляется юридическими лицами на основе лицензии на пользование определенными объектами животного мира в течение срока, оговоренного в лицензии по согласию сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории. Пользование животным миром осуществляется гражданами на основе именных разрешений на добывание определенного количества объектов животного мира в определенном месте или за конкретные сроки1.
На одной территории или акватории могут осуществляться несколько видов пользования животным миром, если осуществление одного из них не препятствует осуществлению другого.
Субъектами права пользования объектами животного мира являются юридические лица, граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства.
Животный мир предоставляется в пользование в части объектов федерального значения специально уполномоченными государственными органами и по решению Правительства РФ, а в других объектах - по решению специально уполномоченных государственных органов субъектов РФ.
Животный мир континентального шельфа, экономической зоны РФ предоставляется в пользование в соответствии с федеральным законодательством2.
Лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган на основании решения Правительства РФ или субъекта РФ.
В соответствии с Федеральным законом запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение доступа к участию в конкурсах всех желающих приобрести право на пользование животным миром, на уклонение от выдачи лицензии на пользование животным миром победителям конкурсов.
Федеральный закон впервые четко сформулировал и закрепил права и обязанности пользователей животным миром. Так, они имеют право: пользоваться объектами животного мира, предоставленными в пользование; собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них; реализовывать произведенную продукцию и изделия; предъявлять в
1 См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 1996 г. «О порядке выдачи разрешений (распоряжений на лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 807
о
См.: Постановление Правительства РФ от 26 января 1998 г. № 90 «О реализации Указа Президента РФ от 29 августа 1997 г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» // Российская газета. 1998. 4 февраля.
установленном законодательством РФ порядке иски за ущерб, причиненный им неправомерными действиями юридических лиц и граждан, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды их обитания и т. п. Наряду с правами пользователи животного мира имеют определенные обязанности: осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром.
Одним из основных видов пользования животным миром является охота - промысловое добывание диких зверей и птиц, любительская и спортивная. В соответствии с действующим законодательством право на охоту имеют все граждане, являющиеся членами общества охотников, выдержавшие испытания по охотничьему минимуму, уплатившие государственную пошлину с соответствующими отметками в членском охотничьем билете, получившие разрешение на право пользования охотничьим ружьем, путевку на производство охоты в определенных охотничьих угодьях и разрешение на отстрел (отлов) указанного вида и количества зверей и птиц1.
Для организации спортивно-любительской охоты созданы добровольные общества, которые наделены правом выдачи охотничьих билетов и приема экзаменов по охотминимуму. В этом случае документами, удостоверяющими право на охоту, служат охотничий билет, путевка, выданная обществом охотников, и лицензия на отстрел (отлов) соответствующего вида и количества животных с указанием срока их отстрела (отлова) и места охоты.
При промысловой охоте такими документами являются план-наряд на отстрел определенного вида промысловых животных или договор с охотопромысловым хозяйством на отстрел животных, лицензия на добычу лицензионных видов животных.
Добывание диких животных в порядке научно-исследовательской охоты производится по разрешениям органов охраны животного мира и платным лицензиям на отстрел (отлов) животных.
Охота ведется в охотничьих угодьях, закрепленных за соответствующими государственными, кооперативными охотничьими хозяйствами, обществами охотников.
Охотхозяйства, предприятия, организации, ведущие охотничье хозяйство, обязаны принимать меры по рациональному использованию, охране и воспроизводству охотничье-промысловых животных, регулированию их численности, проводить мероприятия по повышению продуктивности охотничьих угодий, вести эффективную борьбу с нарушителями правил охоты и охраны природы.
Рыболовство - промысловый лов рыбы, добывание водных беспозвоночных и морских млекопитающих, а также любительский и спортивный лов рыбы и добывание водных беспозвоночных - осуществляется в установленном порядке и регулируется Положением об охране
1 См.. Инструкцию о порядке выдачи охотничьих билетов на территории РФ, утв. приказом Минсельхоза России от 24 декабря 1993 г. // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. № 5. С. 30-31.
рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах Российской Федерации, утвержденным Советом Министров РСФСР в 1958 г. (с последующими изменениями и дополнениями), Типовым положением о порядке лова рыбы ценных видов по лицензиям (1977 г.)1, Положением о любительском и спортивном рыболовстве (1982 г.), Типовыми правилами любительского и спортивного рыболовства (1983 г.), утвержденными бывшим Минрыбхозом.
Правилами рыболовства по отдельным рыбохозяйственным водоемам и водным бассейнам определяются место и сроки лова рыбы и других водных животных, перечень запрещенных к отлову ценных пород рыбы, нормы вылова ценных пород рыбы на одного человека, список разрешенных и запрещенных орудий лова и другие требования.
Промысловая добыча производится на рыбохозяйственных участках, предоставляемых в пользование по договорам с государственными, кооперативными и другими рыбозаготовительными организациями. За пределами данных участков лов рыбы этими организациями осуществляется по билетам органов рыбного хозяйства. Научно-исследовательские организации проводят лов рыбы по специальным разрешениям органов рыбоохраны.
Спортивно-любительский лов разрешается всем гражданам бесплатно на водоемах общего пользования; на водоемах (или отдельных участках этих водоемов), где рыболовство организуется обществами охотников и рыболовов, - членами этих обществ, а на водоемах, которые определены органами рыбоохраны под организацию культурных рыбных хозяйств, обществ охотников и рыболовов, - по разрешениям, выдаваемым этими обществами бесплатно или за плату.
Предприятия, организации и граждане, ведущие лов рыбы, обязаны соблюдать установленные правила рыболовства и водопользования, осуществлять мероприятия по охране и воспроизводству рыбы, водных беспозвоночных и морских млекопитающих.
Предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам разрешается добывание животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства. Законодательством устанавливаются перечни животных, добывание которых осуществляется только по разрешениям, выдаваемым специально уполномоченными на то государственными органами по охране и регулированию использования животного мира, а также перечни тех видов, добывание которых запрещается.
Допускается использование полезных свойств жизнедеятельности животных без изъятия их из природной среды, за исключением отдельных случаев. Использование животных в целях получения продуктов их жизнедеятельности (меда, воска диких пчел и других) допускается без изъятия животных, а также без их уничтожения и без нарушения среды их обитания.
Среди оснований прекращения права пользования животным миром выделяются следующие: минование надобности в пользовании или отказ от него; истечение установленного срока пользования; нарушение природоохранного законодательства РФ и условий пользования животным миром,
1 См.: Сборник нормативных актов по охране природы М., 1978. С. 505.
оговоренных в лицензии; возникновение необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны; использование территории (акватории) для государственных нужд, исключающих пользование животным миром; ликвидация предприятия, учреждения, организации, которым был предоставлен в пользование животный мир.
§ 4.	Правовая охрана животного мира
В Федеральном законе предусмотрены традиционные методы охраны и использования объектов животного мира. Лица, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека.
Экономическое регулирование охраны и использования животного мира включает в себя: учет и экономическую оценку объектов животного мира; экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром; бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира; экономически обоснованную систему размеров штрафов и исков в возмещение вреда за нарушение законодательство РФ о животном мире; целенаправленное использование средств, полученных от конфискации орудий незаконного добывания объектов животного мира, транспортных средств и продукции.
Система платежей за пользование животным миром включает в себя: плату за пользование животным миром; штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром; штрафы за нарушение законодательства РФ о животном мире1.
Внесение платы за пользование животным миром не освобождает экологопользователей от выполнения мероприятий по охране объектов животного мира, среды их обитания и возмещения причиненного им вреда.
Федеральным законом предусмотрено экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира, которое включает в себя: установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания; предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; за выявленные нарушения законодательства РФ о животном мире.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. «О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах» // СЗ РФ. 1997, № 40. Ст. 4607.
Мерами охраны животного мира являются следующие:
установление правил и норм по охране, рациональному использованию и воспроизводству животного мира;
установление запретов и ограничений в пользовании животным миром;
охрана от самовольного пользования и других нарушений установленного порядка пользования животным миром;
охрана среды обитания, условий размножения и путей миграции животных;
предотвращение гибели животных при осуществлении производственных процессов;
создание заповедников, заказников и выделение других особо охраняемых территорий;
разведение в неволе редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных;
ограничение изъятия животных для зоологических коллекций;
оказание помощи животным в случае заболевания, угрозы их гибели при стихийных бедствиях и вследствие других причин;
организация научных исследований, направленных на обоснование мер по охране животного мира;
воспитание граждан в духе гуманного отношения к животному миру;
пропаганда охраны животного мира средствами массовой информации;
проведение других мероприятий и установление иных требований по охране животного мира.
Предприятия и граждане обязаны принимать меры по предотвращении гибели животных при проведении сельскохозяйственных, лесозаготовительных и других работ, а также при эксплуатации транспортных средств. Без осуществления таких мер запрещается выжигание сухой растительности, хранение материалов, сырья и отходов производства.
В целях охраны животного мира устанавливается более жесткий режим использования животных в заповедниках, заказниках и на других особо охраняемых территориях. Здесь запрещено пользование животным миром и установлена более строгая ответственность.
Статьей 65 Закона об охране окружающей природной среды предусмотрена охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных.
Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга Российской Федерации, Красные книги других субъектов РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. «О Красной книге Российской Федерации»1 Красная книга РФ ведется Минприродных ресурсов РФ на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, объектов животного и растительного мира, обитаю-
1 СЗ РФ. 1996. № 9 Ст 808.

щих на территории РФ, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Издание Красной книги РФ осуществляется не реже одного раза в 10 лет.
Растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в Красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных, ухудшающая среду их обитания1.
Предприятия, учреждения, организации, иные землепользователи, на территории которых имеются растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в Красные книги, обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов растений и животных.
Важное значение для сохранения биологического разнообразия имеет Конвенция «О биологическом разнообразии», принятая в 1992 г. в Рио-де-Жанейро и вступившая в силу для России 7 июля 1995 г., которая может рассматриваться как выражение всеобщей озабоченности утратой того, что не могут быть восстановлены виды живых существ, каждый из которых занимает определенное место в структуре биосферы.
Биологическое разнообразие (БР) - это разнообразие форм и процессов в органическом мире, проявляющееся на молекулярно-генетическом, популяционном и других уровнях организации всего живого.
Восстановление биологического разнообразия происходит путем восстановления живых организмов из всех источников: наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются. Это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем (ст. 2).
§ 5.	Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира
В Федеральном законе впервые приведен обстоятельный перечень правонарушений в области использования и охраны животного мира, за которое юридические лица и граждане, виновные в совершении правонарушений, привлекаются к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. К ним относятся: нарушение порядка пользования животным миром, а также незаконный ввоз животных или растений, признанный наносящим ущерб сохранению объектов животного мира, занесенных в Красную книгу; нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание объектов живогого мира; нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру; уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких
1 См.: Постановление Правительства РФ от 6 января 1997 г. «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» // Российская газета. 1997 24 января.
объектов; нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром; нарушение правил китобойного промысла; ввоз в Россию и вывоз за ее пределы объектов животного мира и их продуктов и частей без соответствующего разрешения; нарушение требований по предотвращению гибели объектов животного мира в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств; нарушение режима охраны объектов животного мира в природных заповедниках, заказниках, заповедных зонах национальных природных парков и на других особо охраняемых природных территориях, акваториях; уничтожение или повреждение знаков, зданий иди других сооружений, принадлежащих пользователям животным миром или специально уполномоченным государственным органам по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания; нарушение установленного порядка выдачи лицензий на пользование животным миром и разрешений на изъятие объектов животного мира из среды обитания; сокрытие или искажение информации о состоянии и численности объектов животного мира, имеющей важное значение для безопасности населения и домашних животных, устойчивого использования объектов животного мира, их воспроизводства и качества среды обитания.
В соответствии с Федеральным законом юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии ~ по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Все сделки, совершаемые в отношении животного мира в нарушение законов и иных нормативных актов РФ и субъектов РФ в области охраны и использования объектов животного мира, недействительны.
Федеральным законом установлено, что незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством РФ. При невозможности изъятия незаконно добытой продукции с виновных лиц взыскивается ее стоимость.
В Федеральном законе имеется специальный раздел, посвященный правам и обязанностям должностных лиц, уполномоченных осуществлять охрану животного мира, перечислены их права и сформулирована социальная защита должностных лиц, уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира.
Должностные лица и граждане подвергаются административным взысканиям за совершение следующих правонарушений в области охраны и использования животного мира:
за самовольную переуступку права пользования объектами животного мира, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на животный мир, а равно
и самовольное использование объектов животного мира, на которое требуется специальное разрешение (ст. 48* КоАП РСФСР);
за нарушение правил охраны среды обитания и путей миграции животных; правил создания, пополнения, хранения, использования и учета зоологических коллекций, правил торговли зоологическими коллекциями, а также правил пересылки и вывоза за границу объектов животного мира и зоологических коллекций, а равно за самовольное переселение, акклиматизацию и скрещивание животных (ст. 842 КоАП РСФСР);
за нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру (ст. 841 КоАП РСФСР);
за нарушение установленного порядка пользования животным миром в заповедниках и на других особо охраняемых территориях, а также за незаконный ввоз в Российскую Федерацию животных и растений, признанных наносящими ущерб сохранению видов животных, занесенных в Красную книгу РФ или Красную книгу субъекта РФ (ст. 843 КоАП РСФСР).
Уголовное законодательство предусматривает ответственность за незаконное занятие рыбным, звериным и другими водными добывающими промыслами (ст. 256 УК РФ). В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. «О практике применения судами законодательства об охране природы» ответственность в данном случае наступает за лов рыбы и добычу водных животных с нарушением установленных законодательством правил, т.е. за ведение промысла без надлежащего на то разрешения, либо в запретное время, либо в недозволенных местах.
Действия лиц, виновных в незаконном вылове рыбы, добыче водных животных, выращиваемых колхозами, совхозами, другими предприятиями и организациями в специально устроенных или приспособленных водоемах, либо завладение рыбой, водными животными, отловленными этими организациями, или находящимися в питомниках и вольерах дикими животными, птицей подлежат квалификации как хищение государственного или общественного имущества.
Квалифицирующий состав данного преступления предполагает повторность совершения незаконного промысла, его сопряженность с уловом, убоем ценных пород рыб и других водных животных, с причинением крупного ущерба. Статья 258 УК РФ предусматривает ответственность за незаконную охоту, т.е. охоту без надлежащего на то разрешения, или в запрещенных местах, или в запрещенные сроки, запрещенными орудиями и способами. Ответственность за незаконную охоту наступает в случае, если эти действия совершены после применения мер административного взыскания за такое же нарушение. Квалифицирующий состав этого преступления предполагает охоту на зверей и птиц, охотиться на которых полностью запрещено, или незаконную охоту, причинившую крупный ущерб, или охоту на территории заповедника, либо с применением автомототранспортных средств, самолетов.
В соответствии с п. 14 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда СССР к крупному относится ущерб, причиненный отстрелом зубра, лося, оленя при незаконной охоте, уничтожением мест нереста, гибе-
лью большого количества мальков при незаконном занятии водным добывающим промыслом, отловом и уничтожением животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги республик, входящих в ее состав.
В соответствии с законодательством предприятия, учреждения, организации, а также граждане обязаны возместить вред, причиняемый нарушением законодательства об охране и использовании животного мира, в установленном порядке. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов» ущерб, причиненный незаконной охотой, определяется по таксам, предусмотренным Положениями об охоте и охотничьем хозяйстве, а также по таксам для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением животных, относящихся к видам животных, занесенных в Красную книгу РФ.
За уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, относящихся к видам, занесенным в Красную книгу РФ или Красные книги республик в составе РФ и других субъектов РФ, или уничтожение кладок яиц, жилищ животных и других сооружений, или совершение иных действий, которые могуг привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких животных, либо добывание этих животных с нарушением условий, указанных в разрешении на добывание (ст. 844 КоАП); за нарушение правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, а также правил осуществления других видов пользования животным миром; за грубое нарушение правил охоты (охота без надлежащего на то разрешения, или в запрещенных местах, или в запрещенные сроки, запрещенными орудиями или способами), а также за систематическое нарушение других правил охоты (ст. 85 КоАП) граждане подвергаются штрафу с конфискацией находящихся в их личной собственности ружей и других орудий охоты или без таковой. Граждане или должностные лица могут быть также лишены права охоты на срок до трех лет с конфискацией ружей и других орудий охоты или без таковой (последнее взыскание предусмотрено ст. 85 КоАП).
Лишение права охоты и конфискация огнестрельного оружия и других орудий охоты и боевых припасов не могут применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования.
Взыскания применяют: административные комиссии при местной администрации, руководители республиканских (автономных), краевых областных и районных органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, - по фактам нарушения правил охоты; начальник Главрыбвода Министерства рыбного хозяйства РФ, его заместитель, начальники бассейновых управлений по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства и их заместители, начальники отделов рыбоохраны указанных бассейновых управлений, старшие и районные инспектора органов рыбоохраны - по фактам нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
Акционерные общества, государственные и иные сельскохозяйственные предприятия, организации, объединения несут имущественную ответственность за допущенную при производстве сельскохозяйственных работ по их вине гибель диких животных и птиц. Размер возмещения вреда определяется по установленным таксам.
В случаях, когда порядок исчисления размера ущерба специальным законодательством не регулируется, он определяется в соответствии с новым ГК РФ.
Контрольные вопросы:
1.	Животный мир как объект охраны и использования.
2.	Управление охраной и регулирование использования животного мира.
3,	Право пользования животным миром и его виды.
4.	Формы и методы охраны животного мира.
5.	Правовое регулирование охоты.
6.	Правовое регулирование рыболовства.
7.	Ответственность за нарушение законодательства РФ об охране и использовании животного мира.
РАЗДЕЛ 2
ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ОТДЕЛЬНЫХ КОМПОНЕНТОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Глава XVI ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
§ 1.	Атмосферный воздух как объект экологических отношений
Воздух - важнейшая составная часть среды обитания людей, основа жизни на Земле, в том числе жизни человека. Атмосфера служит надежной защитой от вредных космических излучений, определяет климат данной местности и планеты в целом, оказывает решающее воздействие на здоровье людей, их трудоспособность, жизнедеятельность растительного и животного мира. Атмосферный воздух выполняет также геологические, экологические, терморегулирующие, защитные, энергоресурсовые, хозяйственные и другие функции. Равным образом он прямо или косвенно служит необходимым условием производства. Загрязнение воздуха, т.е. изменение его природного состава из-за пыли, выхлопных газов или пахучих веществ может в зависимости от вида загрязнения, концентрации примесей и срока их воздействия вредно влиять на условия труда и быта людей, отражаться на их жизни и здоровье, наносить вред окружающей среде и народному хозяйству. Основными источниками антропогенного загрязнения атмосферы химическими веществами, поступающими в воздух в газообразном, жидком или твердом состоянии, являются промышленность и транспорт. Кроме того, в атмосферу постоянно поступают загрязняющие вещества природного происхождения, состоящие главным образом из таких компонентов, как морская соль, дым и газ лесных или степных пожаров и извержений вулканов, пыль, возникающая из-за эрозии почв, а также растительного, животного и космического происхождения.
От воздуха зависит все, что живет на поверхности Земли. В ненарушенной природной среде удерживается четкое равновесие между количеством 310 ------------------------------------------------------------
углекислого газа, выдыхаемого живыми существами и выделяемого при разложении растений, и количеством углекислого газа, потребляемого в процессе фотосинтеза. Своей хозяйственной деятельностью человек нарушает это равновесие. За последние 50 лет содержание углекислого газа на планете повысилось приблизительно на 10-15%. А повышение его концентрации в нашей атмосфере вдвое (уже сейчас достигнуто 0,33%) может иметь для человека катастрофические последствия.
Таким образом, загрязнение воздуха необходимо рассматривать в качестве основной причины глобального потепления климата на планете.
Резкое изменение климата на Земле способно кардинально изменить картину выпадения осадков, интенсивность бурь и засух, направление ветров и океанских течений, обусловить другие неожиданные капризы погоды.
На проходившей в 1992 г. в Рио-де-Жанейро Конференции ООН была принята конвенция по действиям, связанным с изменением климата.
Атмосферный воздух так же, как и вся природа, находится под охраной государства, которая осуществляется в различных направлениях. Это:
обеспечение оптимального для жизни качества атмосферного бассейна путем защиты его от различных видов загрязнения (естественного и искусственного происхождения);
сохранение оптимального для жизни газового состава атмосферы, прежде всего ее кислородных ресурсов;
поддержание оптимального естественного состояния воздушной среды путем предупреждения и ограничения физических воздействий;
предотвращение разрушения озонового слоя атмосферы и атмосферных явлений, неблагоприятно воздействующих на погоду и климат, здоровье людей, растительный и животный мир.
Впервые в нашем природоохранительном законодательстве (в ст. 56 Закона об охране окружающей природной среды) закреплена охрана озонового слоя Земли.
Охрана окружающей природной среды от экологически опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается:
организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового, слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов;
установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата озонового слоя;
регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой;
применением мер ответственности за нарушение указанных требований.
В соответствии с международным соглашением министерства и ведомства, предприятия, учреждения, организации обязаны сократить и в последующем полностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой.
Контроль за соблюдением указанных требований осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды.
Нарушение установленного порядка производства или использования химических веществ, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, влечет за собой приостановление либо прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций или отдельных цехов, агрегатов, технологических процессов, оборудования по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды.
Запрещаются разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, с неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других неблагоприятных последствий для здоровья человека, окружающей среды.
Велика роль чистого атмосферного воздуха в укреплении здоровья человека. Отклонение воздуха от нормального состояния неблагоприятно отражается на самочувствии и здоровье людей. Особенно люди страдают от загрязнения атмосферного воздуха химическими средствами и шумовых воздействий. Повышенную опасность представляет радиационное загрязнение.
Содержание понятия правового режима использования и охраны атмосферного воздуха дано в Законе РСФСР об охране атмосферного воздуха, в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, в Законе РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и других нормативных актах.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. впервые в нашей стране введена плата за загрязнение окружающей среды. Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. утвержден новый Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия1.
В соответствии с этим Порядком предприятия и организации, воздействующие на окружающую среду, обязаны получить разрешение от компетентных государственных органов на выброс или сброс загрязняющих веществ в атмосферу. Для этого они должны провести инвентаризацию источников выброса или сброса, определить объем этих загрязнений и осуществить ряд других мероприятий.
За выброс в окружающую среду загрязняющих веществ сверх установленных нормативов они должны будут платить из своих прибылей.
Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предпри-ятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов производства.
Лимиты на природопользование устанавливаются предприятиям-приро-допользователям специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
1 САПП РФ. 1992. № 10. Ст. 126 (с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1994 г // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст 190)
Срок достижения нормативных объемов природопользования и лимиты по годам устанавливаются в соответствии с утвержденными показателями государственных и региональных экологических программ (ст. 19).
Правовым регулированием обеспечиваются использование и охрана атмосферного воздуха над воздушным бассейном нашей страны, включая и исключительную экологическую зону Российской Федерации, от загрязнения его химическими веществами и твердыми частицами (пылью, дымом, сажей и т. д.), а также от вредных физических воздействий (шума, радиоактивных излучений, вибраций и т. п.).
Следует отметить, что в Законе отсутствует раздел, специально посвященный использованию атмосферного воздуха. Однако анализ экологического законодательства дает основание выделить несколько видов пользования атмосферным воздухом:
пользование воздухом для обеспечения жизнедеятельности человека и других организмов;
пользование атмосферой для выброса загрязняющих веществ и поглощения вредных физических воздействий;
пользование воздухом для производственных нужд - в качестве производственного сырья и для получения кислорода, азота и т. п. в различных промышленных процессах (горение топлива), выплавки металлов и руд (доменные и мартеновские процессы); для автомобильного и воздушного транспорта и т. д.;
искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях1.
§ 2.	Правовые меры охраны атмосферного воздуха
Задачи по охране атмосферного воздуха и мероприятия по предупреждению и устранению причин загрязнения и других вредных воздействий на него, а также по улучшению состояния атмосферы предусматриваются в соответствующих планах.
Проекты планов, разрабатываемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, согласовываются с органами, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, в порядке, устанавливаемом законодательством. В плановых заданиях предусматривается снижение загрязнения атмосферы за счет строительства и ремонта очистных сооружений и совершенствования технологических процессов.
В целях оценки состояния атмосферного воздуха Минздравом РФ установлены нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровни вредных физических воздействий на него. Эти нормативы отвечают интересам охраны здоровья людей и окружающей среды, являются едиными для всей территории Российской Федерации; в необходимых случаях устанавливаются более строгие нормативы для отдельных районов.
1 Подробнее об этом см . Яковлев В И Экологическое право. Кишинев, 1988.
В целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ (ПДВ) стационарными и передвижными источниками загрязнения, а также нормативы предельно допустимых вредных физических воздействий в РФ, утверждаемые органами Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ и Минздрава РФ по каждому стационарному источнику и по каждой модели транспортных и иных передвижных средств и установок. При этом должно выполняться условие, что выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздействия от данного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта, с учетом перспективы развития промышленных предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере, не создадут приземную концентрацию, превышающую их предельно допустимую концентрацию (ПДК) для населения, растительного и животного мира. При установлении ПДВ учитывают перспективу развития предприятия, физико-географические и климатические условия местности, расположение промышленных площадок и установок существующей и намеченной жилой застройки, санаториев, зон отдыха и т. д. Важное значение в решении проблемы охраны атмосферного воздуха имеют ГОСТ 17.2.3.02—78 «Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями», введенный в действие с 1 января 1980 г., и Постановление Совета Министров СССР от 16 декабря 1981 г. «О нормативах предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее».
В том случае, когда по объективным причинам установление ПДВ для данного населенного пункта невозможно, предусматриваются временно согласованные нормативы выбросов (ВСВ).
В данном случае используется принцип поэтапного снижения объемов выбрасываемых в атмосферу загрязняющих веществ. На период реализации мероприятий, обеспечивающих соблюдение нормативов ПДВ, предприятия имеющие стационарные источники загрязнения, должны разработать, согласовать с местной администрацией и представить на утверждение в соответствующие органы проекты нормативов ВСВ и планы поэтапного снижения этих выбросов по установленным нормативам.
Выброс загрязняющих веществ стационарными источниками загрязнения допускается лишь на основании разрешения, выдаваемого на основе утвержденных нормативов ПДВ и ВСВ, и заключения указанных органов.
В разрешении предусматриваются нормативы ПДВ, а также условия и требования по охране атмосферного воздуха, которые должны выполняться предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу. В случае их нарушения при возникновении угрозы населению выброс загрязняющих веществ должен быть ограничен, приостановлен или запрещен по решению органов Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ или санитарного надзора Минздрава РФ. Особый порядок выбросов установлен при аварийных ситуациях и в связи с ожидаемыми неблагоприятными метеорологическими условиями.
При проектировании и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок (ст. 11 Закона) должны разрабатываться и осуществляться мероприятия по предотвращению и сокращению выбросов загрязняющих веществ, а их количество не должно превышать нормативы ПДВ. Производство и эксплуатация таких средств и установок не допускаются, если в их выбросах содержание загрязняющих веществ превышает установленные нормативы.
Охрана атмосферного воздуха от вредных воздействий должна осуществляться при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и иных объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха, при размещении и развитии городов и других населенных пунктов, внедрении открытий, изобретений, новых технических систем. Потребление атмосферного воздуха для производственных нужд должно осуществляться в минимальных количествах.
Для планирования и осуществления мероприятий по охране атмосферного воздуха, разработки предельно допустимых воздействий, контроля и прогноза состояния и изменений атмосферы производится государственный учет объектов, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, видов и количества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферу, а также видов и размеров вредных физических воздействий на нее (ст. 22 Закона).
Государственный учет осуществляется за счет государства по единой для Российской Федерации системе соответствующими органами: министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями (Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух от 12 августа 1982 г.).
§ 3.	Озоновый слой: его значение и содержание
В процессе своего общественного развития человечество целенаправленно, а зачастую непреднамеренно преобразует окружающую среду. Часто эти преобразования, улучшая на какое-то время качество жизни, имеют длительные нежелательные последствия как для природы, так и для самого человека. Например, в Англии не одно столетие чрезмерно использовался каменный уголь, что привело к появлению смога в Лондоне.
В конце 50-х и начале 60-х годов XX в. проблемы глобального влияния деятельности человека на окружающую среду стали рассматриваться международными организациями, а ограничение такой деятельности стало предметом международных соглашений. Одной из важнейших проблем стало надвигающееся разрушение озонового слоя (ОС) Земли, которое необходимо оценивать в комплексе всех глобальных экологических изменений как одно из проявлений антропогенной деформации окружающей среды, ведущей к нарушению нормального функционирования экосистем и биосферы Земли.
Озон как химический элемент существует в газообразном, жидком и твердом состояниях. Он взрывчат, является сильнодействующим ядом, прекрасным окислителем, а следовательно, довольно устойчив. В природе содержание озона весьма небольшое: общая его масса во всей атмосфере равна 3,267 млрд т. Толщина озоносферы при нормальных давлении и температу-
ре составляет в среднем 3 мм (в экваториальных широтах - 2 мм, в высоких - 4 мм). Распределение его по широтным высотам неравномерное.
Наибольшая постоянная концентрация этого вещества обнаружена в одном из атмосферных слоев - озоносфере. В порядке отдаления слоев атмосферы от земной поверхности различают: тропосферу (до 10 км), стратосферу (от 10-50 км), мезосферу (от 50-80 км), термосферу (от 80 - 100 км) и экзосферу. Озоносфера является составной частью стратосферы, но ее точное расположение указать невозможно, так как в атмосфере постоянно происходит перемещение газов из одних высот в другие. В результате этого свойства и происходит интенсивное антропогенное воздействие на озоно-сферу путем переноса вредных веществ с земной поверхности в верхние слои атмосферы. Природные годовые циклы влияют на динамику содержания озона. В силу этого весь атмосферный озон следует рассматривать как единую целостную систему, выполняющую ряд важнейших геозадач. С момента появления в земной атмосфере (около 2-х млрд лет назад) кислорода начал образовываться и озон. Возникновение озона стало одной из важнейших предпосылок для зарождения, развития и сохранения жизни на Земле, поскольку основной функцией озона является защита планеты от ультрафиолетового излучения (примерно около 10% этого излучения поглощается трех миллиметровым слоем озона на высоте приблизительно 25 км от земной поверхности).
Ультрафиолетовые лучи проникают в чистые арктические воды на глубину 65 м. Там лучи воздействуют на хромосомы фитопланктона и вызывают его гибель. Следует отметить, что на фитопланктоне держится вся экопирамида океана. Нарушение или гибель первичного элемента экопирамиды способны вызвать глобальную катастрофу морской флоры и фауны, так как роль фитопланктона в производстве кислорода превышает роль всех лесов планеты (чистый кислород высвобождается, когда фитопланктон поглощает и перерабатывает растворяющийся в воде углекислый газ). В настоящее время океанологические эксперты полагают, что биомасса планктона в Антарктиде уменьшилась на 25%, а если количество фитопланктона в Мировом океане снизится на 10%, то в атмосфере каждый год будет оставаться лишние 5 млрд т углекислого газа и Земля просто задохнется.
Фатальным будет воздействие ультрафиолетового излучения и на другие элементы пищевой цепи океана, например, это повлечет за собой полную гибель рыб, что, в свою очередь, будет способствовать нарушению природного равновесия в гидросфере.
Таким образом, в результате озонового кризиса возможно полное исчезновение человека как биологического вида, а также животных, растений, иных организмов, то есть грозит наступление глобальной катастрофы.
Важное значение имеет озоновый слой для поддержания необходимого температурного баланса на Земле, так как он одновременно сочетает в себе парниковые и антипарниковые свойства (причем влияние озона на термический режим стратосферы и всей атмосферы является определяющим). Анти-парниковый эффект заключается в недопущении озоновым слоем излишней части солнечного излучения до поверхности Земли и в создании препятст
вий для ее излишнего нагревания. Часть солнечной энергии в виде световых волн, необходимых для жизни на планете, проходит через земную атмосферу и поглощается поверхностью суши, вод, живыми организмами. Определенная часть полученной энергии сберегается экосистемами и используется для их внутреннего потребления и для накопления, а часть тепла излучается Землей обратно в космос в форме длинных инфракрасных волн. Полному уходу всей тепловой энергии от планеты препятствует находящаяся в атмосфере смесь различных газов, способствующая недопущению падения температуры на Земле до крайних отметок.
Из основных свойств озонового слоя вытекает ряд факультативных. Если его катастрофические изменения (как в сторону увеличения, так и уменьшения) ведут к изменению климата, то в стабильном нормальном состоянии озоновый слой признается активным участником формирования погоды. Он служит аккумулятором и преобразователем энергии, вносимой в атмосферу волновым излучением Солнца и потоками заряженных частиц.
Человек воздействует на озоновый слой различными способами и каждый связан с важной стороной его хозяйственной деятельности (проведение ядер-ных взрывов, полеты высотных военных самолетов, производство сельскохозяйственной продукции, холодильных агрегатов, бытовых аэрозолей и т. д.).
Причины небрежного отношения к озоновому слою коренятся в исторически сложившихся в человеческом обществе ценностных установках, стимулирующих все возрастающее потребление природных ресурсов без необходимой отдачи в окружающую среду соответствующего эквивалента (возмещения и устранения допущенных диспропорций) - то есть в приоритете экономических интересов над экологическими.
В 1974 году американские химики обнаружили, что хлорфторуглероды могут разрушать озоновый слой Земли.
К общим источникам загрязнения атмосферы относятся естественные и антропогенные загрязнители.
Естественное загрязнение атмосферы происходит в результате извержения вулканов, которых на планете свыше 500, вследствие песчаных и пыльных бурь в степных и пустынных районах, эрозии почв, степных и лесных пожаров и др. Однако наиболее опасными являются антропогенные загрязнители. К ним относятся:
1) промышленные выбросы и коммунально-бытовые отходы. Их количество достигает астрономических цифр. В атмосферу ежегодно выбрасывается около 150 млн т окиси серы, 156 млн т двуокиси серы, 50 млн т окиси азота, около 300 тыс. т свинца и других тяжелых металлов и т. д.;
2) продукты сгорания топлива на транспорте. Выхлопные газы содержат угарный газ (СО), каждый автомобиль выбрасывает за год до 1 кг свинца, воздушный лайнер за 7 часовдюлета сжигает 35 т кислорода, необходимого для образования озона. Оценка специалистов показывает, что при одном запуске «Шаттла» уничтожается до 0,3% общего содержания озона в земной атмосфере.
Большую опасность для озонового слоя представляют ядерные испытания. При ядерном взрыве выделяется огромная энергия, появляются хими
ческие вещества, образование которых в нормальных условиях не происходит. Температура атмосферы значительно возрастает, что вызывает появление в атмосфере огромного числа окислов азота (их масса увеличивается с микроскопических величин до 1,8% массы воздуха). Все это приводит к катастрофическим для озона последствиям. За период 1952-1971 гг. количество окислов азота, образовавшихся из-за ядерных испытаний, составило 3 млн т.
В результате причин, указанных выше, озоновый слой начинает истончаться по сравнению со своими естественными нормативами (сейчас уровень его содержания в атмосфере нигде не соответствует нормам), а при особых условиях над определенными территориями Земли этот слой практически исчезает вовсе - наступает эффект озоновой дыры.
Величина этих дыр и время их жизни колеблется от нескольких дней до двух-трех недель и больше. Отсюда вывод, что мини-дыры - феномен не антропогенного, а природного характера.
Загрязненность атмосферного воздуха, истончение озонового слоя достигло той степени, когда природа самостоятельно уже не способна путем своей внутренней деятельности «самоочищаться». Человек обязан принять все от него зависящие меры для сохранения озонового слоя: речь идет о будущем биосферы Земли, в том числе и о жизни людей.
Долгое время проблеме озонового слоя не уделялось никакого внимания. Только в марте 1977 г. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) созвала в Вашингтоне совещание по озоновому слою, главным итогом которого стало принятие «Мирового плана действий по озоновому слою», подчеркивавшего необходимость изучения воздействия озонового слоя на биосферу и на человека, наблюдения за влиянием ультрафиолетовой радиации на заболеваемость людей. Был учрежден координационный центр ЮНЕП по озоновому слою (для заслушивания ежегодных докладов о результатах исследования озоносферы). Указанный документ носил программно-исследовательский, научный характер.
Однако первые конструктивные шаги по разрешению этой проблемы были сделаны значительно позже. Значительным событием стала Конференция полномочных представителей по охране озонового слоя, состоявшаяся в Вене 18-25 марта 1985 г., при участии 44 государств, в том числе и СССР, и международных организаций. На этом форуме была принята Венская Конвенция об охране озонового слоя, где официально заявлялось, что может возникнуть пагубное воздействие изменений озонового слоя на здоровье людей и окружающую среду и что меры по охране озонового слоя требуют международного сотрудничества (таким образом, только через 30 лет озоновая проблема была признана глобальной). Был установлен список веществ, способных влиять на озоновый слой. Было принято решение о необходимости взаимного информирования государств не только о последствиях, но и о производстве и использовании упомянутых веществ, законах и административных мерах, связанных с охраной озонового слоя.
Созданная в Вене группа экспертов для изучения вопросов о влиянии ХФУ (хлорфторуглеродов, фрионов) на озоновый слой представила свои вы-
воды на Монреальскую конференцию, проходившую 14-16 сентября 1987 г. Принятый Монреальский протокол впервые предъявил мировому сообществу требования (подписанные участниками конференции) осуществлять строжайший контроль за использованием ХФУ и других веществ, разрушающих озоновый слой, и по возможности сократить их производство. С 1993 г. потребление ХФУ странами-участниками должно было быть уменьшено до 80%, а с 1993 г. - до 50% от уровня 1986 г. Протокол вступил в силу с 1 января 1986 г., к лету 1991 г. был подписан 70 странами. Из крупных государств отказались от его ратификации Китай и Индия.
О понимании в России важности глобальной проблемы охраны озонового слоя свидетельствует создание Постановлением Правительства РФ от 20 августа 1993 г. Межведомственной комиссии по охране озонового слоя при Минприроды РФ. Решения МВК являются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также предприятий и организаций, действующих в сфере этих органов.
Важным органом государственной власти в области экологопользования признается общегосударственная Служба наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды (ОГОНК), осуществляющая надзор за состоянием атмосферного воздуха по химическим, физическим и биологическим показателям. Определенными природоохранными функциями, которые непосредственно связаны с защитой озонового слоя, наделены в соответствии с текущим законодательством и другие министерства и ведомства.
Определению принципов государственной политики в области охраны озонового слоя посвящен ряд статей Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. (п. 3 ст. 46, ст. 56, 81-86). Однако следует отметить, что реальный механизм привлечения к юридической ответственности за экоправонарушения (в том числе за создание условий для гибели озонового слоя) малоэффективен.
§ 4. Государственный контроль
за охраной атмосферного воздуха
Наблюдение за состоянием атмосферного воздуха по химическим, физическим, биологическим показателям, которое предшествует и неотделимо от контроля за атмосферой, осуществляется общегосударственной службой наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды (ОГОНК). Основными задачами этой службы являются: изучение распространения загрязняющих веществ во времени и пространстве, определение эффективности средств защиты атмосферного воздуха, сбор систематической и экстренной информации об охране загрязнения воздушного бассейна, прогнозы о возможном изменении этого уровня под воздействием естественных и антропогенных причин, снабжение компетентных и заинтересованных органов и организаций материалами для составления годовых и перспективных планов охраны атмосферного воздуха и разработка рекомендаций по надлежащей охране и защите воздушного бассейна от загрязнения в интересах сохранения здоровья людей и обеспечения решений народнохозяйственных задач. В случае возникновения угрозы здоровью людей органы ОГОНК обязаны немедленно сообщить об этом Правительству РФ, а также правительствам
республик, входящих в состав РФ, исполнительным органам других субъектов РФ, местной администрации, заинтересованным предприятиям, учреждениям и организациям для принятия неотложных мер.
Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха имеет своей задачей обеспечить выполнение всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными и другими общественными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами мероприятий по охране атмосферного воздуха, соблюдение условий выбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на атмосферу, а также иных правил, установленных законодательством об охране атмосферного воздуха.
Законом РСФСР об охране окружающей природной среды (ст. 53) предусмотрена охрана окружающей природной среды от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в производственных, общественных, жилых зданиях, на улицах, во дворах, на площадях городов и других населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения, в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц.
Запрещается превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду производственного и транспортного шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий.
Нарушение указанных нормативов влечет за собой приостановление или прекращение работы предприятий, цехов, агрегатов, иного оборудования, эксплуатации транспортных средств, иных источников вредного воздействия шума, вибрации, магнитных полей и других вредных физических воздействий до устранения обнаруженных недостатков.
Координация работ по государственному контролю за охраной атмосферного воздуха, проводимых указанными органами, осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Российской Федерации.
§ 5. Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха
Основанием для ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха являются правонарушения, предусмотренные в Законе. В соответствии с действующим законодательством должностные лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, или предупреждению за совершение следующих правонарушений:
нарушение нормативов предельно допустимых выбросов или временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
превышение нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов;
вредное физическое воздействие на атмосферный воздух без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов в случаях, когда получение такого разрешения необходимо в соответствии с законодательством (ст. 77 КоАП РСФСР);
нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование установленных сооружений, оборудования, аппаратуры для очистки и контроля выбросов в атмосферу (ст. 79 КоАП РСФСР);
ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и других объектов, не удовлетворяющих требованиям по охране атмосферного воздуха (ст. 78 КоАП РСФСР);
выпуск в эксплуатацию автомобилей, самолетов, судов и других передвижных средств и установок, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах, а также уровень шума производимого ими при работе, превышают установленные нормативы (ст. 80 КоАП РСФСР);
нарушение правил складирования промышленных и бытовых отходов, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при сжигании указанных отходов (ст. 82 КоАП РСФСР);
нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха (ст. 83 КоАП РСФСР);
эксплуатация автомототранспортных и других передвижных средств, установок, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах, а также уровень шума, производимого ими при работе, превышают установленные нормативы (ст. 81 КоАП РСФСР);
невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, об устранении нарушений правил по охране атмосферного воздуха (ст. 84 КоАП РСФСР).
Административная ответственность наступает в случае, когда совершенные правонарушения не влекут уголовной ответственности. Административные взыскания налагаются административными комиссиями при органах местного самоуправления, а также, в определенных случаях, по решению главных врачей санитарно-эпидемиологической службы Минздрава Российской Федерации.
Уголовная ответственность за загрязнение атмосферного воздуха предусмотрена ст. 251 УК РФ и соответствующими статьями уголовных кодексов республик. Данные статьи предусматривают ответственность за загрязнение воздуха вредными для здоровья людей отходами промышленного производства, а также за действия, причинившие существенный вред здоровью людей. К указанному составу преступления относятся разъяснения Пленума Верховного Суда СССР № 4 от 7 июля 1983 г. «О практике применения судами законодательства об охране природы». В п. 4 этого постановления от
мечается, что загрязнение воздуха рабочей зоны производственных помещений вредными для здоровья людей веществами (выше предельно допустимых концентраций) надлежит рассматривать при наличии к тому оснований как нарушение правил охраны труда.
Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить вред, причиненный нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха, в размерах и порядке, устанавливаемых законодательством.
Контрольные вопросы:
1.	Атмосферный воздух как объект экологических отношений.
2.	Источники и состав загрязнения атмосферы.
3.	Последствия загрязнения атмосферы.
4.	Правовое значение нормативов вредных воздействий на атмосферный воздух.
5.	Озоновый кризис как одна из глобальных проблем современности.
6.	Значение озонового слоя для целостности экосистем, для жизни на планете.
7.	Основные причины разрушения озонового щита Земли.
8.	Озоновый кризис: неотвратимая катастрофа или быстро устранимая опасность.
9.	Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.
10.	Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.
Глава XVII ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И КОМПЛЕКСОВ
§ 1.	Понятие и краткая характеристика природно-заповедного фонда РФ
Все возрастающие темпы вовлечения природных ресурсов в сферу производства, усиление использования природной среды для удовлетворения различных потребностей общества и обеспечения жизнедеятельности человека вызывают необходимость сохранения отдельных участков природы в их первозданном виде. Эти участки являются особо охраняемыми территориями (акваториями), которые выполняют экологические, генетические, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, культурно-просветительные функции и изымаются из активного хозяйственного освоения.
В Федеральном законе РФ об особо охраняемых природных территориях1, принятом Государственной Думой РФ 15 февраля 1995 г., сказано, что особо охраняемые природные территории - это участки земли и водного пространства, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
С учетом различий в статусе и режиме устанавливаются следующие категории особо охраняемых природных территорий:
а)	государственные природные заповедники, в том числе биосферные (федерального значения);
б)	национальные парки (федерального значения);
в)	природные парки (субъектов РФ);
г)	государственные природные заказники (федерального и регионального значения, субъектов РФ);
д)	памятники природы (федерального и регионального значения, субъектов РФ);
е)	дендрологические парки и ботанические сады (федерального и регионального значения);
1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024
ж)	лечебно-оздоровительные местности (федерального, регионального и местного значения).
Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать и иные формы особо охраняемых природных территорий (в том числе зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).
Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется Правительством РФ и специально уполномоченными органами РФ в области охраны окружающей среды.
В отношении государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей регионального значения и субъектов РФ осуществляются управление и контроль органами государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды.
Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.
В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий.
Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, их режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.
Следует иметь в виду, что земельное законодательство выделяет специальную категорию земель в земельном фонде России - земли особо охраняемых природных территорий (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения).
Земли природоохранного, природно-заповедного назначения - это земли заказников, заповедников, памятников природы и др.; земли оздоровительного назначения - земли курортов; земли рекреационного назначения -земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения; земли историко-культурного назначения - земли историко-культурных заповедников, мемориальных парков, погребений, археологических памятников. Все природные объекты, расположенные на указанных землях, могут быть отнесены к заповедным.
§ 2.	Особенности заповедной формы охраны природных объектов и комплексов
Государственные природные заповедники относятся к федеральной собственности, так как являются объектами, составляющими основу национального богатства страны. Государственными природными заповедниками
являются изъятые полностью из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями федерального значения, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими объектами недвижимости полностью и безвозмездно предоставляются государственным природным заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование.
Приватизация земельных участков, расположенных на землях заповедника, и объектов недвижимости (в том числе жилых домов и квартир, зданий и сооружений) запрещается.
Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ.
На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;
осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды;
экологическое просвещение;
участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности.
На прилегающих к территориям природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом экологопользовании.
На территории природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая режиму, определенному в Положении о данном заповеднике.
На территориях природных заповедников запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.
На территориях заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на: сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, которые могут вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; осуществление экологических задач; ведение эколого-просветительской работы; осуществление контрольно-надзорных функций.
В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.
На землях заповедников, не включающих особо ценные экологические системы, допускается деятельность, направленная на обеспечение жизнедеятельности сотрудников заповедника.
На конец 1993 г. в России насчитывалось 84 заповедника (в том числе 77 - в ведении Минприроды РФ, 4 - в ведении Российской академии наук). Общая земельная площадь российских заповедников составляла 28,4 млн га, или 1,5% от территории РФ.
Статус государственных природных биосферных заповедников имеют те из них, которые входят в международную систему биосферных резерваторов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.
Государственные природные заповедники финансируются за счет средств государственного бюджета. Они являются юридическими лицами, находятся на самостоятельном балансе.
Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями федерального значения, предназначенными для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Их территории (акватории) включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность.
Все природные объекты, находящиеся на территории национальных парков, и все объекты недвижимости безвозмездно предоставляются им в бессрочное (постоянное) пользование.
Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Вокруг национального парка создаются охранные зоны с ограниченным режимом экологопользования.
На национальные парки возлагаются следующие задачи: сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов; экологическое просвещение населения; создание условий для регулируемого туризма и отдыха; разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; осуществление экологического мониторинга; восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при согласии субъектов РФ на передачу соответствующих земель субъектов РФ в федеральную собственность. Учреждение осуществляется на основании представления представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного территориального органа в области охраны окружающей среды.
На землях национальных парков устанавливается дифференцированный режим с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из этого на их землях могут быть выделены различные функциональные зоны:
заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территорий;
особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов, на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
рекреационная, предназначенная для отдыха;
охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: разведка и разработка полезных ископаемых; работы, влекущие за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; предоставление на их территориях садовых и дачных участков; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных коммуникаций и других объектов, не связанных с режимом их использования; рубка леса главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство; промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием этих парков; организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест; вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
Национальные парки являются юридическими лицами, финансируются за счет средств федерального бюджета и других, не запрещенных законом, источников.
В отличие от национальных парков, природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ. Их территории (акватории) включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность. Они предназначены для природоохранных, просветительских и рекреационных целей.
Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей землей.
Решение об образовании природных парков принимают исполнительные и представительные органы государственной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей среды по согласованию с органами местного самоуправления.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на их территориях могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных объектов и комплексов.
На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
С администрацией природных парков согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территории их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.
Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются Положением о нем.
Природные парки являются юридическими лицами, их финансирование осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием у пользователей земли, так и без него.
Государственные природные заказники могут быть федерального, регионального значения, а также принадлежать субъектам РФ.
Заказники могут иметь различный профиль, быть:
комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов живой природы.
Подчиненность государственных природных заказников определяет бюджет, за счет которого происходит их финансирование (федеральный, субъекта Федерации или местный).
Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ по представлению специально уполномоченных на то органов в области охраны окружающей среды.
Государственные природные заказники регионального значения, а также заказники субъектов РФ образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям и задачам создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Задачи и особенности режима конкретного заказника зависят от Положения о нем, которое утверждается соответствующим органом.
Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Памятники природы могут быть федерального, регионального значения, а также принадлежать субъектам РФ.
Памятниками природы федерального значения объявляются природные комплексы и объекты вместе с занимаемыми ими земельными (водными) участками Правительством РФ по представлению соответствующих органов субъектов РФ.
Памятниками природы регионального значения, а также памятниками природы субъектов РФ объявляются природные комплексы и объекты вместе с занимаемыми ими земельными и водными участками. Это осуществляют органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, которые утверждают их границы и редким охраны, а также определяют должностное лицо, на которое возлагаются обязанности по обеспечению охраны этого памятника.
Объявление природных комплексов и объектов природы памятниками природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у соответствующих пользователей землей.
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Пользователи землей, на которой находятся памятники природы, принимают обязательства по обеспечению режима их охраны.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся эти парки и сады.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального и регионального значения и образуются решениями соответствующих органов РФ или соответствующими органами субъектов РФ.
Находящиеся на балансе этих парков и садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат.
На территориях этих парков и садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.
Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны:
экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном администрацией;
научно-исследовательскую, доступ в которую имеют только их научные сотрудники;
административную.
Задачи, научный профиль, юридический статус, организационное устройство и режим конкретного парка или сада определяются в Положениях о них, утверждаемых тем органом, который принял решение об их образовании.
Финансирование дендрологических парков и ботанических садов осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.
Наряду с понятием «лечебно-оздоровительная местность» существует понятие «курорт».
Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов государственной власти.
Курортный регион (район) - это территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебнопрофилактических целях, они могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности РФ (федеральная собственность) либо субъектам РФ1.
В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях курортов и лечебно-оздоровительных местностей организуются округа санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.
Порядок организации округов санитарной (горно-санитарной) охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений.
Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей ~ пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Природные лечебные ресурсы используются в лечебных целях в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности.
Организации охраны особо охраняемых природных территорий посвящен раздел IX Закона РФ «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 33-35).	г
Этим же законом (ст. 36) установлена ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий. Так, нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной
среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, и иных особо охраняемых природных территориях, а также их охранных зон, влечет за собой наложение в административном порядке штрафа на граждан в размере от одного до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий и продукции незаконного экологопользования или без таковой.
Дела об указанных выше административных правонарушениях рассматриваются в установленном порядке главными государственными инспекторами по охране государственных природных заповедников и национальных парков, другими должностными лицами в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ и судами.
Законодательством РФ устанавливается уголовная ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
Физические и юридические лица обязаны возместить вред, причиненный нарушением режима особо охраняемых природных территорий, в соответствии с таксами и методиками, устанавливаемыми законодательством РФ.
В ст. 19 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» также установлена ответственность за его нарушение: дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная в соответствии с законодательством РФ.
Контроль за исполнением настоящего Закона осуществляют федеральные органы и службы, уполномоченные на то Правительством РФ.
Контрольные вопросы:
1.	Понятие особо охраняемых природных территорий.
2.	Категории особо охраняемых природных территорий.
3.	Государственные природные заповедники.
4.	Государственные природные биосферные заповедники.
5.	Национальные парки.
6.	Природные парки.
7.	Государственные природные заказники.
8.	Памятники природы.
9.	Дендрологические парки и ботанические сады.
10.	Курорты и лечебно-оздоровительные местности: понятие, краткая характеристика их правовых режимов (в чем сходство и отличие этих понятий).
11.	Организация охраны особо охраняемых природных территорий.
12.	Ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
13.	Ответственность за нарушение установленного правового режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
РАЗДЕЛ 3 ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ И ОХРАНА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИСТЕМ, НАХОДЯЩИХСЯ В СФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АНТРОПОГЕННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
Глава XVIII ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В СФЕРЕ НЕСЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
Основными загрязнителями окружающей среды являются промышленность и транспорт. В промышленном производстве большой вред объектам природы и здоровью человека наносят черная и цветная металлургия, угольная, нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая, химическая промышленность, промышленность строительных материалов. Не меньшее значение имеют и выбросы, производимые автотранспортом. Так, только один автомобиль в среднем поглощает ежегодно 4 т кислорода и выбрасывает с выхлопными газами, которые являются смесью примерно 200 веществ, около 800 кг окиси углеводорода, около 40 кг оксидов азота и почти 200 кг различных углеводородов.
Поэтому предотвращение и максимальное снижение вредного воздействия промышленного производства и всех видов транспорта на окружающую среду являются одними из главных задач природоохранительной деятельности государства. Эти задачи решаются в направлениях:
совершенствования очистки вредных выбросов и отходов промышленных предприятий, повышения эффективности работы очистных сооружений, средств их контроля, внедрения и строжайшего соблюдения нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в окружающую среду;
усиления режима экономии в использовании материальных ресурсов и природного сырья. Ресурсосбережение позволяет, с одной стороны, наиболее полно обеспечить потребности народного хозяйства в топливе, энергии, сырье и материалах, а с другой - уменьшить физический объем выбросов загрязняющих веществ;
постоянного совершенствования технологических процессов в сторону снижения отходности производства, расширения объема утилизации отходов, обеспечения выпуска экологически безопасной продукции;
внедрения в более широких масштабах малоотходной и безотходной технологии, основанной на комплексном потреблении природных ресурсов при замкнутом цикле производства. Цель этого направления - добиться, чтобы все сырье превращалось в ту или иную продукцию без какого-либо ущерба для окружающей среды и человека;
снижения токсичности и нейтрализации вредных веществ, содержащихся в выхлопных газах автомобильных и других двигателей;
постепенного перехода на новые виды энергии и топлива путем ускорения производства легковых автомобилей с дизельными двигателями, освоения производства электромобилей, «водородных» автомобилей и т. д.
Общие требования охраны окружающей среды в процессе производственно-хозяйственной деятельности должны выполняться на всех стадиях организации общественного производства: при планировании, размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и других объектов; при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние природной среды.
На стадии планирования хозяйственной деятельности в проекты планов включают перечень природоохранных мероприятий.
На стадии размещения производственно-хозяйственных объектов основными документами являются схемы развития и размещения отраслей народного хозяйства и отраслей промышленности (отраслевые схемы), а также схемы развития и размещения производительных сил по экономическим районам и регионам (территориальные схемы), разрабатываемые в соответствии с Генеральной схемой размещения производительных сил.
На стадии проектирования производственно-хозяйственного объекта министерства и ведомства, проектные организации руководствуются в целях охраны окружающей среды разработанными нормативами предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий, строительными, санитарными нормами и правилами, Положениями о порядке проектирования объектов промышленности и транспорта. В соответствии с Инструкцией о порядке проведения экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений, проверка наличия в проектах и сметах мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов производится в порядке государственной экспертизы. Перед экспертизой проектно-сметная документация подлежит согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами по охране окружающей среды.
На стадии строительства объекта организация, осуществляющая это строительство, обязана знать все требования проекта, соблюдать санитарные и строительные нормы и правила, а также правила охраны окружающей среды. При этом строительная организация должна осуществлять авторский надзор за строительством объекта и выполнением требований проекта, а экологические службы - санитарный надзор и контроль. Контролирующие органы вправе в случаях нарушения проекта строительства, отступления от установленных в нем правил и норм по охране окружающей среды, выполнения работ с нарушением требований охраны природы давать обязательные указания об устранении недостатков, выносить решения о приостановлении или прекращении работ, создающих угрозу для природной среды, ставить вопрос о внесении в проекты строительства необходимых изменений, обеспечивающих экологическую безопасность окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов.
Размещение, проектирование, строительство и эксплуатация энергетических предприятий, установок и иных объектов осуществляются в соответствии со ст. 40-45 Закона об охране окружающей природной среды.
При размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций должны быть полностью учтены реальные потребности в электроэнергии данного региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почвы при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений в окружающей природной среде.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещаются размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов регионального значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.
При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологически безопасных видов топлива.
Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
На стадии ввода производственно-хозяйственного объекта в эксплуатацию необходимо соблюдение следующих требований: недопустимость ввода в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, не обеспеченных необходимыми очистными устройствами и иными средствами, предупреждающими вредное воздействие на окружающую среду, и обязательность ввода в эксплуатацию установок по очистке и обезвреживанию отходов и выбросов вместе с первой очередью объектов. Проверка выполнения этих требований производится государственной комиссией по приемке в эксплуатацию законченных строительных объектов, в состав которой включаются представители органов охраны окружающей природной среды.
На стадии эксплуатации объекта правовые меры охраны окружающей среды закрепляются в Положении о правах и обязанностях предприятия, организации и в паспорте производственного объекта.
В ст. 40 Закона об охране окружающей природной среды сказано, что при размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое или косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.
Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии со ст. 11 Закона РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решения принимаются по результатам обсуждения или референдума.
Решение о размещении крупных народнохозяйственных объектов принимается Государственной Думой или высшими представительными органами всех субъектов РФ на основе заключения государственной экологической экспертизы.
При технико-экономическом обосновании проекта, проектировании предприятий, сооружений и иных объектов должны учитываться современ
ный уровень научно-технического прогресса и предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду и предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения окружающей природной среды вредными отходами, их обезвреживание и утилизация.
Технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости - и общественную экологическую экспертизу.
Проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работу по их реализации не финансируют учреждения соответствующих банков.
Строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными, санитарными, а также строительными нормами и правилами.
Запрещаются строительство, реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности.
При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территории и оздоровлению окружающей природной среды.
Нарушение требований, изложенных в ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды, влечет за собой приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора с одновременным прекращением финансирования этих работ учреждением соответствующего банка.
Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, по актам приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, снижению уровня выбросов и сбросов до предельно допустимых нормативов.
Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством РФ (ст. 40-44 Закона).
В соответствии со ст. 45 Закона об охране окружающей природной среды (Общие экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов) предприятия, учреждения, организации, граждане
обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.
Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ.
Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин.
Нарушение установленных нормативов выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и других условий и требований охраны окружающей природной среды, предусмотренных разрешением на выброс, сброс, захоронение вредных веществ, а также возникновение угрозы здоровью населения влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и иной деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и здоровью населения, вплоть до приостановления, прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций или их филиалов, отделов, цехов, установок по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, а также профессиональных союзов РФ с одновременным прекращением финансирования указанной деятельности учреждениями банка.
Перепрофилирование деятельности экологически вредных объектов производится по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 45).
В ст. 52 Закона об охране окружающей природной среды (Охрана окружающей природной среды от вредного биологического воздействия) сказано, что при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, технологий, оказывающих вредное воздействие на окружающую природную среду, должны соблюдаться нормативы предельно допустимой концентрации в природной среде микробов, грибков, вирусов и иных видов микроорганизмов и биологических веществ, которые утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Запрещается применение и разведение биологических объектов, несвойственных природе соответствующего региона, а также полученных искусственным путем, без разработки эффективных мер предотвращения их неконтролируемого размножения.
Наблюдение, учет источников и контроль за уровнем биологического воздействия на окружающую природную среду осуществляются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней биологического воздействия на окружающую природную среду, нарушение порядка производства, хранения, использования биологических видов микроорганизмов и веществ влечет за собой приостановление или прекращение работы предприятий, иных объектов, являющихся источниками данного загрязнения, по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Государственный контроль за соблюдением всех вышеуказанных требований осуществляется санитарно-эпидемиологической службой Минздрава РФ, государственной инспекцией по охране атмосферного воздуха, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ, государственной инспекцией по контролю за работой газоочистных и пылеулавливающих установок, а также министерствами и ведомствами по подчиненным им предприятиям и организациям.
Министерства и ведомства несут полную ответственность за охрану природы, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов и своевременное осуществление природоохранительных мероприятий. Персональную ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в деятельности предприятия (объединения) несут директор и главный инженер, возглавляющий техническое руководство производством.
Предприятия и организации обязаны возместить вред, причиненный окружающей среде ее загрязнением, невыполнением планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, нарушением законодательства об охране природы. В первую очередь, это предприятия и объединения, загрязняющие окружающую среду вредными веществами сверх допустимых нормативов, создающих реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру, материальным ценностям, памятникам природы и культуры. При разрешении споров о взыскании ущерба, причиненного предприятиями, арбитражи должны руководствоваться новым гражданским законодательством.
В ст. 50 Закона об охране окружающей природной среды сформулированы экологические требования к использованию радиоактивных материалов.
Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать органы, осуществляющие обеспечение радиационной безопасности, о повышенных уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей среды, принимать меры к ликвидации очагов заражения.
Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдение правил обращения с радиационными материалами, по решению специально уполномоченных на то органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора лишаются права пользования ими, либо их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения недостатков.
Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.
Законом об охране окружающей природной среды (ст. 51) установлены экологические требования к использованию химических веществ в народном хозяйстве.
Предприятия, учреждения, организации, их должностные лица и граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве в качестве средств защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений, выполнять установленные нормативы их использования, применять меры к предупреждению вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.
Режим охраны и использования экологических систем, находящихся в сфере несельскохозяйственного производства, осуществляется двумя основными путями: путем придания несельскохозяйственным объектам экологического статуса; путем экологизации их производственно-хозяйственной деятельности.
Экологический статус несельскохозяйственных объектов выражается в том, что:
а)	данные объекты паспортизируются на предмет степени их экологической опасности1. Так, в экологическом паспорте предприятия указываются такие сведения, как объем отходов, попадаемых в окружающую среду, наличие очистных сооружений, объем затрат на охрану окружающей среды и др.;
б)	вокруг предприятий устанавливаются санитарно-защитные зоны в зависимости от степени экологического вреда, наносимого их деятельностью. По этому признаку предприятия классифицируются на пять классов. Например, для предприятия первого класса ширина санитарно-защитной зоны устанавливается в 1000 м; для второго - 500 м; для третьего - 300 м; для четвертого - 100 м; для пятого - 50 м;
в)	для предприятий и иных непроизводственных объектов устанавливаются обязанности и права по обеспечению экологической безопасности своего производства. Так, предприятие обязано охранять окружающую среду от загрязнения и других вредных воздействий, осуществлять природоохранные мероприятия, полностью компенсирующие воздействие производства на природу.
1 См.: Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения. ГОСТ 17.0.04.-90 введен Государственным комитетом СССР по охране природы // Сборник нормативных актов по экологическому праву России. М., 1997. С. 588.
Экологизации хозяйственной деятельности несельскохозяйственных объектов можно дать следующую характеристику. Она:
а)	начинается с введением их в хозяйственную эксплуатацию. Так, при разработке новых проектов сооружений, новой техники и технологии законом установлен порядок обязательной экологической экспертизы;
б)	осуществляется в ходе совершенствования, модернизации и научно-технических переворотов в технике и технологии предприятий. Например, не может считаться изобретением, а следовательно, и внедряться в производство такое техническое решение задачи, которое противоречит общественным интересам, т.е. интересам охраны природы;
в)	присутствует в хозяйственных сделках предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность. Так, арбитражам дано категорическое указание исключать при рассмотрении преддоговорных споров условия хозяйственных договоров, противоречащих законодательству об охране природы;
г)	постоянно обеспечивается деятельностью специально уполномоченных на то органов. Например, на предприятиях с большим объемом производства создаются службы охраны окружающей среды1, которые выполняют свои природоохранные функции наряду и дополнительно к функциям государственных природоохранных органов;
д)	является обязательным элементом в производственных отношениях промышленных предприятий и организаций. Обязательно требуется учитывать соблюдение норм законодательства в области охраны природы и использования ее ресурсов. Обеспечение экологической безопасности производства является обязанностью каждого трудового коллектива;
е)	выражается в приоритете экологических интересов общества над экономическими. Например, деятельность предприятия, грубо нарушающего установленный режим природопользования, может быть приостановлена до устранения допущенных нарушений.
Для предприятий, основной деятельностью которых является использование и переработка природного сырья, законодательством установлены дополнительные требования:
а)	внедрение безотходных и малоотходных технологий;
б)	комплексная переработка добываемого природного сырья, что значительно снижает отходы производства и даже устраняет их;
в)	переход на новые виды энергии и топлива. Например, применение ветряных электростанций.
Экологический статус и экологизация хозяйственной деятельности вновь создаваемых и вводимых в эксплуатацию промышленных и иных несельскохозяйственных предприятий создаются уже в ходе их размещения для строительства.
Ресурсопотребляющие предприятия несельскохозяйственного профиля (водопользователи, деревоперерабатывающие комбинаты, иные землепользователи промышленного типа) должны размещаться таким образом, чтобы
1 См.: Примерное положение об отделе охраны предприятия: Справочник / Сост. И.П. Кирпа-товский. М., 1980. С. 50-54.
хозяйственная эксплуатация ими одних природных объектов не наносила вреда другим природным объектам, не нарушала их экологических взаимосвязей.
Наконец, придание экологического статуса и экологизация хозяйственной деятельности зависят и от видов несельскохозяйственных объектов. Например, для предприятий, хозяйственная деятельность которых сопряжена с выбросами загрязняющих веществ, законом устанавливаются ПДК (предельно допустимые концентрации данных выбросов); для предприятий, производство которых физически воздействует на окружающую природную среду, предусмотрены предельно допустимые уровни воздействия. Так, все транспортные и иные передвижные средства и установки подвергаются контролю за соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ (ст. 8—12 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха).
Наряду с экологическим статусом несельскохозяйственных объектов и экологизацией их хозяйственной деятельности осуществляется гуманизация их статуса, т.е. обеспечение условий для сохранения и воспроизведения здоровья работающих на них лиц и населения, проживающего вблизи данных объектов. Так, органы санитарно-эпидемиологической службы вправе запрещать или временно приостанавливать эксплуатацию действующих объектов, могущих причинить вред здоровью людей выбросами, отходами или отбросами.
Каждое предприятие обязано проводить паспортизацию своей деятельности и иметь специальный паспорт. В нем необходимо оценить степень воздействия данного предприятия на окружающую среду, точно сформулировать параметры его деятельности, указать размеры загрязнения, виды веществ, которые оно выбрасывает в атмосферу, пределы допустимых выбросов, а также объемы вредных веществ, меры, которые предпринимаются для улучшения деятельности по изменению и усовершенствованию технологий.
Паспорт предприятия должен оформляться с участием представителей территориальных органов Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.
Контрольные вопросы:
1.	Основные направления охраны окружающей среды в промышленности и на транспорте.
2.	Правовое обеспечение экологических требований в процессе планирования хозяйственной деятельности.
3.	Правовое обеспечение экологических требований в процессе проектирования промышленных объектов.
4.	Правовое обеспечение экологических требований в процессе ввода в эксплуатацию промышленных объектов.
5.	Особенности ответственности предприятий за вред, причиненный окружающей среде.
Глава XIX
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В СФЕРЕ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
В условиях современной системы сельского хозяйства можно выделить два направления природоохранительной деятельности: охрану окружающей среды и всех ее элементов от вредного воздействия сельскохозяйственного производства и охрану сельского хозяйства от вредного воздействия антропогенной окружающей среды1.
Первое направление предполагает выполнение обязанностей, возложенных на сельскохозяйственные предприятия, акционерные общества, организации и объединения, фермерские хозяйства по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе осуществление всех необходимых для этого мероприятий. Их выполнение производится в рамках основных направлений развития сельскохозяйственного производства с индустриализацией сельского хозяйства, мелиорацией земель, химизацией.
Применение системы машин, интенсивных технологий в растениеводстве в целях получения высоких устойчивых урожаев возлагает на агротехническую службу сельскохозяйственных предприятий и объединений обязанности по проведению обязательных мероприятий по сохранению почвенных угодий и повышению плодородия земель. Сооружение животноводческих комплексов и агропромышленных предприятий требует соблюдения установленных правил по обеспечению вводимых объектов очистными устройствами, обезвреживающими сточные воды и другие отходы, а также проведения мер по утилизации отходов путем их эффективного использования в сельском хозяйстве. При размещении животноводческих предприятий предусматривается выделение санитарно-защитных зон.
Согласно ст. 21 Федерального закона о животном мире сельскохозяйственные предприятия обязаньГпринимать меры по предотвращению гибели животных при проведении сельскохозяйственных и иных работ.
В ст. 46 Закона об охране окружающей природной среды закреплены экологические требования в сельском хозяйстве. Так, предприятия, объедине-
1 См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета 1998. 21 июля.
ния, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека.
Животноводческие фермы и комплексы, предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны иметь необходимые санитарнозащитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, поверхности водосборов, водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Меры по охране окружающей природной среды должны соблюдаться и при проектировании и строительстве мелиоративных систем. Так, при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию осушительных систем должны быть приняты меры по сохранению водного баланса на окружающей территории, с тем чтобы не причинить вреда лесным ресурсам, наземному животному миру и другим природным объектам; обводнительных систем по охране рыбных запасов - путем устройства соответствующих заградительных сооружений, препятствующих проникновению молоди и взрослых рыб на поливные сельхозугодья; должны учитываться пути миграции животных посредством сооружения мостов, троп, иных устройств, предотвращающих гибель животных.
Проектные организации, проектирующие мелиоративные сооружения, сельскохозяйственные предприятия, принявшие их к эксплуатации, обязаны возместить вред, причиненный нарушением правил охраны животного мира, лесных ресурсов и других природных объектов.
Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем принимать все необходимые меры по соблюдению водного баланса, рациональному использованию земель, экономному использованию вод, охране земель, лесов и иной растительности от истощения, затопления, подтопления и по предупреждению других вредных последствий для окружающей природной среды. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства либо эксплуатации этих систем до устранения недостатков или прекращение таких работ по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды с одновременным прекращением финансирования работ учреждениями банков (ст. 47 Закона об охране окружающей природной среды).
Важнейшим направлением повышения урожая сельскохозяйственных культур является сбалансированная химизация нашего сельского хозяйства,
ставшая по сути врагом номер один для земель сельскохозяйственного назначения.
Под химизацией сельского хозяйства понимается совокупность организационно-технических мер, направленных на применение в сельском хозяйстве химических препаратов, агрохимикатов (минеральных удобрений, ядохимикатов, пестицидов), предназначенных для борьбы с сорняками, болезнями и вредителями растений. Цель химизации - повышение урожайности и увеличение производства продукции сельского хозяйства. Но одновременно возникают побочные негативные ее последствия в виде загрязнения окружающей среды и причинения вреда здоровью человека, лесной растительности, животному миру1.
Для повышения плодородия земли человек использует химические удобрения, для уничтожения нежелательных растений и животных - химические пестициды. Термин «пестициды» охватывает все химические соединения, используемые человеком для уничтожения растений и животных или контроля за ними, включая гербициды, используемые для уничтожения сорняков. Все пестициды, а их используется около 2000 различных видов, имеют некоторые общие характеристики. Они высокотоксичны и имеют двойное действие: непосредственно убивают живой организм и в то же время уничтожают источник пищи для другого.
Желая контролировать рост сорняков и лесной растительности, мы попали в сильную зависимость от гербицидов.
Важным фактором использования гербицидов и пестицидов является их влияние на почву. Эти химические вещества под воздействием почвенных микроорганизмов способны трансформироваться в другие, но могут также и оказывать влияние на состав почвы.
Удобрения и пестициды через почву загрязняют продукты питания, что сказывается на здоровье человека.
По Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» за превышение норм содержания химических веществ в продуктах питания виновные лица привлекаются к административной ответственности в виде штрафа. Признается целесообразным распространение среди населения простейших индикаторов для выявления загрязнения реализуемых продуктов сельского хозяйства.
В целях охраны здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия химических средств Закон об охране здоровья граждан от 12 июля 1993 г. запрещает без соответствующего разрешения Минздрава РФ применение новых химических средств и стимуляторов роста. Ответственность за организацию правильного применения ядохимикатов в сельском хозяйстве несет Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ. Испытаниями пестицидов руководит Государственная комиссия по химическим средствам борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. В Министерстве здра-
1 См/ Правила охраны окружающей природной среды от вредного воздействия пестицидов и минеральных удобрений при их транспортировке, утв. приказом Министерства РФ от 20.12.1995 г. // Сборник нормативных актов по экологическому праву России М , 1997 С. 592
воохранения РФ и Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ действует служба контроля за остатками пестицидов в пищевых продуктах и других объектах. Контроль за уровнем содержания пестицидов в атмосфере, воде и почве был возложен на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ.
Министерства сельского хозяйства и продовольствия республик по согласованию с Минздравом РФ ежегодно пересматривают и утверждают список химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками, разрешенных для применения в сельском хозяйстве. Одновременно даются обязательные рекомендации по применению нового препарата.
Для всех разрешенных к применению пестицидов установлены предельно допустимые концентрации (ПДК) в объектах окружающей среды, порядок учета и хранения ядохимикатов, а также правила, согласно которым химические обработки посевов, насаждений и других угодий проводятся только после предварительного обследования их, определения степени поражения вредителями и заселения полезными видами насекомых. О начале работ с ядохимикатами предварительно оповещаются близлежащие населенные пункты, органы местного самоуправления, а также соответствующие службы. На границах обрабатываемых участков выставляются единые знаки безопасности для работ с пестицидами, запрещающие проведение полевых работ и нахождение скота и птицы на таких участках до истечения установленных карантинных сроков.
Вред, причиненный окружающей среде, предприятиями, использующими химические и другие вещества, подлежит возмещению. Виновные должностные лица несут административную, уголовную ответственность (ст. 249 УК РФ).
Действующее законодательство предусматривает целый ряд правовых мер охраны сельского хозяйства от вредного воздействия окружающей среды. Тем самым обеспечивается ее охрана от тех негативных изменений, которые возникают в результате деятельности промышленных, строительных и иных предприятий.
Так, в соответствии с водным законодательством сельхозпредприятия имеют право на предъявление иска о возмещении ущерба, причиненного посевам, почвам загрязнением окружающей среды сточными неочищенными водами и другими отходами производства; в соответствии с Законом об охране атмосферного воздуха - о возмещении потерь в урожае сельскохозяйственных культур, происшедших в результате загрязнения сельхозугодий неочищенными и необезвреженными выбросами промышленных предприятий. Земельный кодекс РФ предусматривает обязанность предприятий, деятельность которых связана с нарушением почвенного покрова, снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли или малопродуктивные угодья, а также по окончании необходимых работ приводить земельные участки в состояние, пригодное для их использования по назначению. Важной мерой, направленной на охрану сельскохозяйственных угодий, является возмещение потерь сельскохозяйственного производства
при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных надобностей. Большое значение имеет также требование, касающееся недопущения нанесения ущерба сельскохозяйственному производству потравой посевов дикими животными.
Сельскохозяйственное производство при неправильной его организации может привести к значительным негативным процессам в функционировании экологических систем, находящихся в сфере воздействия агропромышленного комплекса. Например, нарушение правил внесения агрохимикатов может повлечь за собой гибель естественных опылителей, чем нарушаются естественные циклы.
Нарушение взаимодействия общества и природы в сфере сельхозпроиз-водства в конечном счете может значительно сказаться на здоровье населения. Так, химизация земледелия приводит к нарушению ряда естественных геохимических и биохимических процессов, поскольку рост урожайности сельскохозяйственных культур сопровождается выносом из почв все большего количества минеральных веществ, прежде всего калия, фосфора, азота и металлов. А недостаток в продуктах питания, например, молибдена ведет к заболеванию кариесом; йода - к болезням щитовидной железы; железа -к малокровию; лития - к психическим заболеваниям; магния и хрома -к развитию склероза и т. п.
Законодательством предусмотрены три основных вида требований к объектам сельскохозяйственного производства:
а)	они должны быть экологически безопасны сами по себе;
б)	технологии и приемы сельскохозяйственных работ должны быть максимально экологизированы, вплетены в естественные процессы эксплуатируемых природных объектов;
в)	производимая сельскохозяйственная продукция должна быть безопасной для человеческого здоровья. Производство ее, а также транспортировка и хранение разрешаются при соблюдении санитарно-гигиенических правил и норм.
Наряду с указанными требованиями законодательством установлена правовая защита:
а)	природных объектов - от вреда, получаемого в результате сельскохозяйственной деятельности. Так, органам, осуществляющим государственный контроль за использованием земель, дано право приостанавливать те агротехнические работы сельхозпредприятия, которые могут привести к процессам, снижающим плодородие почв; права сельскохозяйственных предприятий и других пользователей земли как землепользователей могут быть ограничены, если их производство наносит вред природным объектам и т. п.;
б)	самой сельскохозяйственной деятельности - от вреда, причиняемого несельскохозяйственной сферой производства. Например, предприятия, причинившие сельскохозяйственным угодьям вред в результате загрязнения атмосферного воздуха производственными выбросами, обязаны возместить хозяйствам - собственникам, землевладельцам и землепользователям стоимость причиненных убытков (ст. 26 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха).
Сельское хозяйство - это сфера активного взаимодействия общества и природы, в которой естественные экосистемы преобразуются в качественно новые агрозооэкосистемы. Как правило, они обедняются человеком, поскольку на пахотных полях, например, вместо богатого естественного разнотравья выращиваются монокультуры. А обеднение экосистем вызывает их неустойчивость (сила экосистемы заключается в многообразии составляющих ее культур). Поэтому важнейшей проблемой экосистем, находящихся в сфере сельхозпроизводства, является сочетание агроценозов (преобразовательных систем) с биоценозами (системами, сохраненными в первозданном виде).
Контрольные вопросы:
1.	Обеспечение охраны окружающей среды и здоровья человека в процессе индустриализации сельского хозяйства, мелиорации земель.
2.	Химизация сельскохозяйственного производства и охрана окружающей среды.
3.	Основные меры охраны сельского хозяйства от вредного воздействия антропогенной окружающей среды.
Глава XX ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ И ОХРАНА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИСТЕМ, В КОТОРЫХ НАХОДЯТСЯ ПОСЕЛЕНИЯ, РЕКРЕАЦИОННЫЕ И ЛЕЧЕБНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫЕ ЗОНЫ
Одной из основных задач законодательства в области использования и охраны окружающей среды является охрана здоровья человека, создание и поддержание необходимых условий для обеспечения его жизнедеятельности, работоспособности и полноценного отдыха. В этих целях осуществляется охрана окружающей среды в городах и других населенных пунктах, местах отдыха, туризма и лечения населения. Проводимые для этого мероприятия направлены на создание санитарно-эпидемиологического благополучия всего населения. Их реализация осуществляется по отраслевому и территориальному принципу. Государственный контроль за осуществлением таких мер возлагается на органы местного самоуправления, их исполнительные органы, а также на органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Минздрава РФ.
Основной объем работ, связанных с охраной здоровья человека, несомненно, приходится на населенные пункты и города.
Охрана окружающей среды городов и других поселений ведется по нескольким направлениям: посредством планирования охраны окружающей среды в этих пунктах, а также планировки и застройки этих территорий; обеспечения в них санитарного режима, охраны зеленых насаждений, лесопарковых и оздоровительных зон1.
Планирование охраны окружающей среды городов осуществляется в четырех формах:
1)	в виде разработки территориальных комплексных схем охраны окружающей среды по городам ft крупным промышленным центрам, которые предусматривают совокупность мер по оздоровлению внешней среды на пе-
1 См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. // Российская газета.
1998. 14 мая.
риод до 15 лет с учетом социально-экономических, номографических и экологических условий;
2)	направления объединениями, предприятиями, организациями проектов пятилетних и годовых планов и предложений об их изменении на рассмотрение органов местного самоуправления в части вопросов землепользования и охраны природы до представления этих проектов вышестоящим органам;
3)	включения разделов об охране и оздоровлении окружающей среды в планы экономического и социального развития;
4)	разработку мероприятий по охране и оздоровлению внешней городской среды.
Планировка и застройка городов осуществляется на основе генерального плана развития города. Экологические требования, предъявляемые к планированию территории городов и других населенных пунктов, касаются их размещения таким образом, чтобы исключалось неблагоприятное воздействие негативных факторов на здоровье населения и санитарно-бытовые условия. Необходимо обеспечение надлежащего устройства водоснабжения и канализации, рационального сооружения основных магистралей, проведения озеленения, санитарной очистки территории и других видов благоустройства.
При планировке городов и других поселений проводится зонирование территории по видам ее использования. Выделяются следующие функциональные зоны: промышленная, жилая, коммунально-складская, внешнего транспорта, пригородная.
Стремительный рост городов приводит к тому, что земельные ресурсы, пригодные к застройке, быстро истощаются. Происходит постепенное отчуждение новых участков и ликвидация ранее освоенных сельскохозяйственных угодий. Возникает опасность частичного, а в некоторых случаях и полного, уничтожения естественного ландшафта, резкого ухудшения санитарно-гигиенического состояния городов из-за недостаточного озеленения, увеличения количества транспортных средств и потоков. Чтобы ослабить остроту этих проблем, для размещения различных объектов используется подземное пространство.
Правовое обеспечение санитарного режима в поселениях включает комплекс мер: по предотвращению загрязнения внешней среды вредными веществами при проектировании, строительстве, эксплуатации предприятий и других объектов, вводе новых и реконструированных предприятий и объектов, при установлении нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и их выбросов стационарным источником и предотвращению вредных физических воздействий от шума, вибрации, влияния магнитных полей; по захоронению и утилизации производственных коммунальнобытовых отходов.
Зеленая растительность поселений выполняет различные функции: санитарно-гигиенические, структурно-планировочные, декоративно-художественные, культурно-оздоровительные и поэтому играет огромную роль в обеспечении благоприятной для человека среды. Обязательные требования к системе озеленения - равномерность и непрерывность. Основные элементы
этой системы - парки, сады, озелененные территории жилых и промышленных районов, набережные, бульвары, скверы, защитные зоны, зеленые насаждения отдельных граждан. Наибольшую часть озеленительной системы составляют городские леса, которые относятся к категории особо охраняемых лесов первой группы. На территориях, прилегающих к крупным городам, создаются зеленые зоны, которые по своему целевому назначению подразделяются на лесопарковые, леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты и лесохозяйственные зоны.
Большое значение имеет охрана окружающей среды в рекреационных и лечебно-оздоровительных зонах. Рекреационными зонами считаются естественные или окультуренные участки земельного или водного пространства, предназначенные для организованного либо массового отдыха населения и туризма. В состав таких зон могут входить участки городской территории, пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные, природные парки, ботанические, зоологические сады, дендрологические парки, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха, определенные участки заповедников и заказников, отведенные для посещения населением.
С 1990 г. земли рекреационного назначения выделены в особый вид природоохранных земель, а наряду с ними выделены земли природоохранного, оздоровительного и историко-культурного назначения.
Значительную роль в рекреационных целях играют леса. В городских лесах запрещается заготовка древесины в порядке проведения рубок главного пользования, заготовка живицы, пастьба скота и другие пользования, не совместимые с проведением культурно-оздоровительных мероприятий и организацией отдыха населения. Рекреационные зоны используются в двух формах - коллективной (организованной) и индивидуальной.
К числу лечебно-оздоровительных зон относятся территории земельного или водного пространства, предназначенные для лечения граждан и восстановления здоровья. К данной категории относятся курортные и санитарнокурортные зоны.
С целью сохранения природных физических и химических свойств лечебных средств курортов, предохранения их от порчи, загрязнения и преждевременного истощения в зонах курортов устанавливаются округа санитарной охраны, в пределах которых запрещаются всякие работы, загрязняющие почву, воду, воздух, наносящие ущерб лесам. Округа санитарной охраны имеют три зоны: зону строгого режима, зону ограничений и зону наблюдений.
Режим охраны окружающей среды в лечебно-оздоровительных местностях и курортах определяется Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1.
На относительно небольших пространствах, где находятся люди и окружающие их экосистемы, при-концентрированном индустриальном прессинге на них и на окружающую природную среду возникает качественно новая среда, нуждающаяся в особом правовом регулировании.
1 СЗ РФ. 1995. № 9 Ст. 713
На территориях поселений размещаются огромные массивы производственных и иных предприятий, которые буквально обрушивают на проживающих в данных населенных пунктах граждан производственный шум, поэтому в законодательстве имеются нормы, посвященные предупреждению и устранению шума, а также специальное постановление, регламентирующее систему мероприятий в этом направлении, где установлены обязанности и для лиц, ответственных за эксплуатацию автотранспорта, за содержание автомобилей, у которых уровень шума превышает установленные нормативы (ст. 81, 82 КоАП РСФСР).
Деятельность промышленных и транспортных предприятий неизбежно сопряжена с выбросами вредных веществ в окружающую атмосферу. Даже при экологически чистом транспорте и прочных асфальтобетонных дорогах неизбежно запыление близлежащих территорий. Фактически же автотранспорт является основным загрязнителем окружающей среды, на его долю приходится около половины всего объема загрязнений. Поэтому на территории населенных пунктов предусмотрена целая система мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выражающаяся в следующем:
а)	деятельность государственных предприятий и кооперативов, грубо нарушающих режим экологопользования и наносящих вред окружающей природной среде, может быть приостановлена,
б)	хозяйственная деятельность может считаться правомерной лишь тогда, когда она не наносит вреда окружающей природной среде и людям, т. е. является экологически и социально безопасной;
в)	если предприятиям и иным объектам свойственна экологически опасная производственно-хозяйственная деятельность, то они должны быть закрыты или их профиль подлежит изменению (ст. 33, 39 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха);
г)	в силу того, что в ходе производственно-хозяйственной деятельности у производителей может возникнуть стремление достичь производственных результатов любым путем, в том числе и за счет экономии на очистных сооружениях, природоохранном оборудовании и иных охранительных элементах, необходим постоянный контроль со стороны государства. Он осуществляется как через общую систему экологического наблюдения и контроля, в ходе которого обеспечивается общее экологическое благополучие в той или иной местности, так и путем специального контроля, цель которого составляет эпидемиологическое благополучие населения.
Мероприятия по обеспечению «щадящих» условий существования перегруженных экосистем поселений и проживающих там людей заложены в правовом режиме земель населенных пунктов.
Правовой режим поселений имеет следующие специфические особенности:
1.	Включение земельного участка в черту города (поселка) не влечет прекращения права собственности на землю, землевладения и землепользования на этом участке. Поэтому стержневым положением режима земель городов и других населенных пунктов является обеспечение гармонии интересов кон-
кретных собственников, землевладельцев и землепользователей и города с приоритетом интересов городского хозяйства и населения.
2.	Поскольку города и другие поселения представляют собой целостные организмы, в которых каждое отклонение может привести к значительным неблагоприятным последствиям, необходим целостный подход к планированию и увязке целей землепользователей, являющихся представителями многочисленных разнородных ведомств. Во избежание диктата одного из них создается и утверждается генеральный план застройки и развития города и иного поселения. Генеральный план позволяет обеспечить и отстоять стратегию развития населенного пункта, составными частями которой являются и проводимые мероприятия по созданию благоприятного режима экосистемам и населению, проживающему на территории города, поселка, сельского поселения.
3.	Поскольку города и иные поселения представляют собой «мозаичное» собрание земель различных режимов и категорий, особое значение приобретает регулирование отношений соседства различных объектов. Например, между производственными объектами (заводами, фабриками) и жилыми массивами целесообразно возводить сооружения, «нейтральные» по воздействию на людей и окружающую среду (складские помещения, учреждения, не связанные с работой в них значительного числа людей, и т. п.); центральные магистрали, связывающие различные населенные пункты, целесообразно прокладывать за пределами населенных пунктов, с тем чтобы разгрузить их от потока автомашин.
Оптимальному отношению соседства различных объектов способствует градация земель на категории и виды, которая сопровождается приданием каждой из них различного правового статуса. Так, все земли подразделены на семь категорий; введены определенные правила хозяйственной деятельности на каждой из них: целевое использование по определенному назначению, запрещение деятельности, противоречащей целевому назначению земель, нормирование размеров отводимых участков и порядков отвода под соответствующие объекты и т. п.
Наряду с общей для всех земель градацией на территории поселений применяется особая градация, согласно которой их земли подразделяются на земли городской Застройки, земли общего пользования, земли сельскохозяйственного использования и другие угодья, земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земли, занятые городскими лесами, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.
4.	Градация земель поселений на общепринятую в земельном законодательстве (7 категорий) и специфическую для городов (6 видов городских земель), обретение землями городов дифференцированного правового режима из-за «пересечения» этих режимов на каждом земельном участке сопровождается введением экологических правил, суть которых можно свести к следующему:
а)	экологически обоснованное размещение объектов, благодаря которому устраняются проблемы, возникающие из-за свойств этих объектов, особенностей природной среды, уязвимости мест человеческого обитания и т. п. Например, вынос источников шума за пределы поселения;
б)	применение технических средств, материалов и оборудования, нейтрализующих экологически вредные объекты. Так, внедрение безотходных технологических процессов позволяет обеспечить чистоту окружающей среды; внедрение бесшумных процессов и покрытий дорог, снижающих шум, - защитить данную местность от повышенного шумового фона;
в)	озеленение территорий предприятий и поселений решает одновременно несколько задач: очистительную (растения поглощают большое количество углекислого газа и пыли), восстановительную (деревья вырабатывают кислород, обогащая окружающую среду) и защитную (зеленая растительность, помимо перечисленных полезных функций, является шумопоглотительным объектом).
Одновременно с этим все зеленые насаждения как городского, так и внутриквартального значения образуют неприкосновенный городской зеленый фонд. Зеленым насаждениям в городах придан особый правовой статус, поскольку всякое их повреждение, самовольная, без разрешения органа местного самоуправления, вырубка или перенесение в другие места влечет за собой наложение штрафа на граждан и должностных лиц.
Наконец, «щадящий» режим для граждан, проживающих в поселениях, городах и городских агломерациях, выражается в обеспечении населенных пунктов рекреационными (от лат. recreatio - восстановление) зонами. Эти зоны служат для кратковременного или длительного отдыха людей, снятия усталости от индустриального прессинга, утомления от городского шума и других отрицательных воздействий.
Контрольные вопросы:
1.	Основные меры охраны окружающей среды городов, других населенных пунктов.
2.	Основные формы планирования охраны окружающей среды городов.
3.	Понятие рекреационных и лечебно-оздоровительных зон.
Глава XXI ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ
§ 1. Понятие эколого-правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и его основные принципы
Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности1. Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий1 2.
Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется санитарным законодательством России, головными нормативно-правовыми актами которого являются Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г., Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 680 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и внесении изменений и дополнений в Положение о государст-венно-эпидемологическом нормировании»3.
Целью санитарного законодательства является создание необходимых условий для реализации на территории РФ прав и интересов граждан и общества в сохранении и укреплении здоровья людей, их физическом и духовном развитии и долголетней и активной жизни (ст. 2 Закона).
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 20. Ст. 641 (в редакции закона РФ от 02.06.93 № 5076-1, Федерального закона от 19.06 95 № 89-ФЗ).
о
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457 (в редакции законов от 21 02.92 № 2397, 02 06.93 № 5076-1).
3
См.: Российская газета 1998 27 августа.
Отсутствие опасности и наличие благоприятных условий для человеческого организма - два обязательных компонента санитарно-эпидемиологического благополучия населения, на достижение которого направлено эколого-правовое обеспечение. Гарантией достижения этой цели является наличие экологической безопасности, определенной законом как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Рассмотрим компоненты санитарно-эпидемиологического благополучия населения по отдельности.
1.	Обеспечение экологической безопасности как главного условия санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется следующими основными путями:
а)	предъявлением экологических требований при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов (ст. 49 Закона об охране окружающей природной среды), а именно требований соблюдения экологической безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40 Закона);
б)	осуществлением экологически безопасного развития городов при рациональном природопользовании и охране природы;
в)	предупреждением и ликвидацией вредного влияния факторов окружающей природной среды и условий жизнедеятельности на здоровье человека при проектировании и застройке населенных пунктов (ст. 11 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
2.	Создание благоприятных условий для человеческого организма вытекает из прав граждан на благоприятную среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства) (ст. 5 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) и предполагает как минимум следующие мероприятия:
а)	обеспечение безопасности для жизни, здоровья потребителя товаров, работ и услуг, окружающей среды (ст. 6 Закона РФ «О защите прав потребителей», в редакции Федерального закона от 01.06.96 г.) с помощью мер, позволяющих осуществить контроль за безопасностью товаров, услуг, работ для потребителей; стимулировать производство продукции, являющейся благополучной в экологическом отношении. Так, товары, на которые в законодательных актах установлены требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей природной среды, подлежат сертификации в установленном порядке (ст. 5 Закона); предприятия вправе устанавливать повышенные цены на продукцию народного потребления, в которой полностью отсутствует химическое, радиоак-
1 Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769 (в редакции Закона РФ от 25 декабря 1992 г. № 4235, Указа Президента РФ от 24.12 93 № 2288).
тивное и микробно-биологическое загрязнение и которая не содержит вредных физических факторов, влияющих на организм человека (п. 3 ст. 8 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения);
б)	установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде (ст. 33 Закона об охране окружающей природной среды). Например, предельно допустимый уровень облучения населения устанавливается в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда населения (ст. 29 Закона об охране окружающей природной среды).
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как социальноправовое явление обеспечивается через право всех граждан Российской Федерации на охрану окружающей природной среды, которое реализуется по пяти основным направлениям:
1)	планирование и нормирование качества окружающей природной среды, осуществление мер по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
2)	социальное и государственное страхование граждан, образование общественных, государственных резервных и иных фондов помощи, организация медицинского обслуживания населения;
3)	предоставление каждому реальных возможностей для проживания в условиях, благоприятных для жизни и здоровья;
4)	возмещение в судебном или административном порядке вреда, причиненного гражданам и их здоровью в результате загрязнения окружающей природной среды и иных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
5)	государственный контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении экологической безопасности населения.
Подводя итог изложенному, сформулируем основные выводы:
1.	Обязательными элементами санитарно-эпидемиологического благополучия населения является отсутствие опасности и наличие благоприятных условий для человеческого организма.
2.	Обеспечение экологической безопасности для людей осуществляется через обеспечение экологических требований при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов, а также через создание благоприятной среды обитания человека в иных местностях.
3.	Создание благоприятных условий для человеческого организма осуществляется через обеспечение безопасности производимой продукции, услуг и установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду.
4.	Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается по пяти основным направлениям деятельности, определенным ст. 11 Закона об охране окружающей природной среды.
5.	Соблюдение на практике каждого из перечисленных направлений обеспечивается государственным, производственным и общественным контролем.
§ 2. Правовые формы и методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения выражается в установлении санитарно-правовой законности и санитарно-правового порядка и в формировании санитарно-правового сознания граждан (санитарного правосознания).
Санитарно-правовая законность представляет собой точное и безусловное соблюдение санитарного законодательства всеми гражданами и юридическими лицами. Так, санитарные правила обязательны для соблюдения всеми государственными органами и общественными объединениями, предприятиями и иными хозяйствующими субъектами, организациями и учреждениями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами (ст. 3 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), а противоправное, виновное нарушение данных правил признается санитарным правонарушением с вытекающей из этого ответственностью (ст. 27 Закона).
Санитарно-правовой порядок (санитарный правопорядок) представляет собой такую систему общественных отношений, которая сложилась в результате действия санитарных правоотношений и соответствует или не противоречит требованиям санитарного законодательства. Например, в случае опасности массового распространения инфекционных заболеваний на отдельных территориях и в населенных пунктах могут вводиться особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения (ст. 24 Закона). Когда в результате действия норм данного режима в указанной местности фактически будут достигнуты хотя бы основные параметры этого режима, можно будет говорить о создании определенного санитарного правопорядка.
Формами правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются правотворческая и правоохранительная функции государства как главного субъекта обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности.
Правотворческая функция выражается в принятии санитарно-эпидемиологических правовых норм и обеспечении правового механизма их реализации на практике. Так, приняв Положение о системе санитарных правил, норм и гигиенических нормативов (ст. 3 Закона), законодатель определил правовой механизм их реализации на практике: обязательное издание их и свободное распространение; порядок их разработки, утверждения и издания, а также действия на территории Российской Федерации (ст. 3); осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 32) и т. п.
Правоохранительная функция выражается в создании надежного правоохранительного механизма, обеспечивающего предотвращение и пресечение нарушений санитарно-эпидемиологических норм. Этот механизм имеет две стороны: профилактическую и пресекательную.
Профилактическая сторона правоохранительной функции выражается в принятии норм, которые обеспечивают устранение причин и условий, способствующих санитарному правонарушению. Например, установление запрета на любое воздействие в какой бы то ни было форме на должностных лиц и специалистов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, препятствующее выполнению ими профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 41 Закона); обеспечение выполнения этих запретов наличием наказаний за такое вмешательство как за санитарное правонарушение (ст. 27-30 Закона) и др.
Пресекательная сторона правоохранительной функции выражается в принятии норм, обеспечивающих пресечение совершаемого санитарного правонарушения и восстановление нарушенных прав. Так, главным санитарным врачам, в зависимости от их компетенции, дано право приостанавливать некоторые виды предпринимательской деятельности до проведения необходимых санитарных мероприятий и устранения имеющихся санитарных правонарушений (п. 6 ч. 1 ст. 38 Закона); предприятиям, допустившим загрязнение окружающей природной среды, вменяется в обязанность возместить лечебно-профилактических учреждениям расходы, причиненные нарушением санитарного законодательства (ст. 31 Закона) и т. п.
Методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно подразделить по формам и по содержанию.
По формам методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения бывают императивными и диспозитивными, т. е. общеобязательными и не относящимися к таковым.
Императивные методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения предполагают:
а)	установление общеобязательных правил, подлежащих единообразному применению субъектами санитарных правоотношений. Например, предоставление земельных участков под строительство допускается только при наличии заключения органов государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 11 Закона);
б)	установление запретов на определенное поведение субъектов санитарных правоотношений. Эти запреты можно классифицировать на:
запреты совершать какие-либо активные действия. Так, предприятиям и гражданам запрещается заселение жилых помещений, не отвечающих санитарным правилам (ст. 19 Закона);
запреты совершать какое-либо бездействие. Например, по смыслу ст. 28 Закона руководитель предприятия, которому дано представление главного санитарного врача о привлечении подчиненного виновного работника к дисциплинарному наказанию, не вправе оставлять без последствий это представление и бездействовать в отношении нарушителя.
Диспозитивные методы выражаются в четырех основных формах:
1)	в форме правовых рекомендаций (жесткая диспозиция), когда установленные в правовых предписаниях нормы дают субъектам правоотношений определенную меру свободы в применении деталей правового регулирования при жестком соблюдении конструктивных положений предписания. Например, ст. 34 Закона, устанавливая основные принципы производственного контроля, детали его осуществления относит на усмотрение предприятий, осуществляющих этот контроль;
2)	в форме санкционирования, при которой, к примеру, разработка правовых предписаний возлагается на исполнителей, но предписания обретают правовую силу после санкционирования их специально уполномоченными на то органами. Так, разработка новых технологий, материалов, веществ и изделий может осуществляться и самими предприятиями, но к постановке на производство и внедрению в производство они допускаются только с санкции учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, выдаваемой в форме заключения о соответствии этих разработок санитарным правилам (ст. 12 Закона);
3)	в форме согласования, когда разработанное решение, содержащее санитарно-правовые нормы, может быть реализовано при согласовании с определенными государственными органами и иными лицами. Например, при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических грудп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, может быть проведен сход граждан по поводу изъятия и предоставления земельных участков под объекты, деятельность которых затрагивает указанные народы и группы. Орган исполнительной власти (администрация) принимает решение об утверждении акта о предварительном согласовании места размещения предполагаемого объекта с учетом итогов этого схода;
4)	в форме делегирования прав субъектам земельных правоотношений (полная диспозиция), при которой вопросы локального нормотворчества относятся на усмотрение субъекта. Например, граждане наделяются правом на получение от соответствующих государственных и иных органов достоверных сведений о состоянии среды обитания и здоровья населения (ст. 5 Закона), однако и порядок получения информации относится на усмотрение субъектов данных санитарных правоотношений.
По своему содержанию методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно подразделить на следующие направления:
1)	методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологического благополучия окружающей природной среды в целом. К их числу относится, например, нормирование качества окружающей природной среды с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую
природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения (ст. 25 Закона об охране окружающей природной среды);
2)	методы, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия микросреды проживания людей и отдельных групп. Например, санитарные требования к планировке и застройке населенных пунктов (ст. 11 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения); к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений (ст. 20 Закона); к жилым помещениям (ст. 19 Закона) и др.;
3)	методы, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия имущества, как движимого, так и недвижимого, поскольку осуществление права собственности на любое имущество не должно нарушать охраняемых законом интересов и прав других лиц;
4)	методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологического благополучия способов производственной и иной деятельности. Например, эксплуатация оборудования и сооружений, транспортных средств, выполнение работ и оказание услуг должны сопровождаться мероприятиями по охране окружающей природной среды, предупреждению возникновения заболеваний среди населения, и в случае несоблюдения санитарных правил, предусматривающих эти мероприятие такая деятельность может быть приостановлена или полностью прекращена (ст. 20 Закона);
5)	методы, направленные на санитарно-эпидемиологическое обеспечение добычи и использования компонентов природной среды. Так, качество воды, потребляемой населением для питьевых, хозяйственных и производственных целей, должно соответствовать санитарным нормам (ст. 15 Закона); при выдаче лицензий на комплексное природоиспользование указываются экологические требования, при которых допускается использование природных ресурсов, последствия несоблюдения этих требований (ст. 18 Закона об охране окружающей природной среды);
6)	методы, направленные на санитарно-эпидемиологическое обеспечение захоронения и утилизации производственных и бытовых отходов, обеспечивающих требования безопасности для здоровья населения и безвредности окружающей природной среды (ст. 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения);
7)	методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологического благополучия рабочих мест и работающих на производстве лиц. Например, не допускается применение новых материалов, сырья, не прошедших специальную проверку влияния на организм и здоровье человека; на предприятии, деятельность которого связана с производством и применением вредных веществ, разрабатывается необходимая нормативно-техническая документация и проводятся организационно-технические мероприятия, предотвращающие воздействие вредных веществ на работников (ст. 14 Основ законодательства РФ об охране труда)1.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993 № 35. Ст 1412 ---------------------------------------------------------------- 361
Подводя итог изложенному, можно сформулировать следующие выводы:
1.	Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется через соблюдение санитарно-правовой законности и санитарного правопорядка.
2.	Если санитарно-правовая законность представляет собой точное и безусловное соблюдение санитарного законодательства всеми гражданами и юридическими лицами в единообразном режиме, то санитарный правопорядок - систему общественных отношений, сложившуюся в результате действия санитарных правоотношений, соответствующую или не противоречащую требованиям санитарного законодательства.
3.	Формами правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются правотворческая и правоохранительная функциии государства. Если первая выражается в принятии санитарно-эпидемиологических правовых норм, то вторая - в обеспечении предотвращения и пресечения нарушений этих норм.
4.	Правовые методы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения подразделяются на императивные и диспозитивные, из которых первые подразделяются дополнительно на установление общеобязательных правил и запретов, а вторые - на методы: рекомендательные, санкционирования, согласования, делегирования прав.
5.	По содержанию данные методы подразделяются на методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия окружающей природной среды в целом, микросреды проживания людей, их имущества, направленные на обеспечение способов производственной и иной деятельности, добычи и использования компонентов природной среды, захоронения и утилизации производственных и бытовых отходов, благополучия рабочих мест.
6.	Реализация методов правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется не только государственными органами, но и другими субъектами санитарных правоотношений.
Контрольные вопросы:
1.	Что представляет собой санитарно-эпидемиологическое благополучие населения?
2.	Какие направления обеспечения этого благополучия предусматривает закон?
3.	Каков механизм реализации на практике каждого из этих направлений?
4.	Что представляют собой правовые формы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения?
5.	Что такое правовые методы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения?
6.	Какие разновидности форм правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения существуют в экологическом праве?
7.	Какие разновидности методов правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения существуют в экологическом праве?
8.	Какие направления деятельности по правовому обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения составляют содержание правовых методов эколого-правового регулирования?
Глава XXII ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РФ
Стремительный научно-технический прогресс, расширение сфер и масштабов воздействия человека на окружающую среду привели к противоречию экономического и социального развития общества с ограниченными возможностями биосферы.
Человечество, с одной стороны, уходит от угрозы ядерной войны, а с другой - приближает себя к экологической катастрофе.
В последнее время экология, окружающая среда, экологическая безопасность прочно стали объектом государственной политики и элементом национальной безопасности любого государства.
Более 100 лет назад в международном праве появились нормы, направленные на охрану окружающей среды во время военных действий. В 1868 г. была принята Санкт-Петербургская декларация, устанавливающая ограничения на право сторон в военном конфликте разрушать объекты, которые являются частью природной среды. В наше время в ряде западных стран под эгидой Комитета НАТО, в период 80-х-90-х годов выполнено несколько международных проектов «Вооруженные силы и окружающая среда». Они явились основой для активной и конструктивной практической деятельности, проводимой военными ведомствами этих стран по обеспечению экологической безопасности вооруженных сил.
С начала строительства российских Вооруженных Сил вопросам соблюдения экологического законодательства уделялось явно недостаточно внимания. Только в 1992 г. в составе Министерства обороны РФ было создано Управление экологии и специальных средств защиты. В 1992-1995 годах на уровне Совета Безопасности, Правительства РФ и Министерства обороны РФ, был принят ряд решений в этой области, что, по существу, явилось первым шагом в создании новой системы обеспечения экологической безопасности Вооруженных Сил РФ.
§ 1.	Некоторые важнейшие аспекты экологической безопасности в системе национальной безопасности
Обеспечение безопасности страны (национальной безопасности) обычно связывают с защитой от изменений, навязываемых ей изнутри или извне посредством незаконного применения силы или угрозы использования силы1.
В ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. сказано, что безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
К основным о&ьектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство -его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Субъектами безопасности являются государство, общество (защищенность общественного порядка и спокойствия, материальных и духовных ценностей) и личность (защищенность жизни и здоровья, прав и свобод, имущества, чести и достоинства).
Важным составным элементом национальной безопасности является экологическая безопасность - совокупность свойств объектов Вооруженных Сил РФ, окружающей их среды обитания и состояние организационных мер и технических средств, обеспечивающих исключение или сведение к минимуму воздействия неблагоприятных экологических факторов деятельности Вооруженных Сил РФ на окружающую среду, население, личный состав и объекты Вооруженных Сил РФ.
При выработке стратегии обеспечения экологической безопасности наиболее приемлемыми являются следующие подходы: оборонительный - укрепление экологической безопасности путем уменьшения уязвимости отечественных экосистем от внешних воздействий; адаптивный - усиление приспосабливаемости экосистем к внешним изменениям и, наконец, кооперативный - международное сотрудничество для устранения опасности воздействия на окружающую среду.
При рассмотрении путей обеспечения экологической безопасности можно выделить следующие аспекты:
источники опасности - экологически опасные вещества (окислы серы, токсичные соединения, углекислый газ и др.) и физико-химические процессы (тепловое, электромагнитное и др. загрязнения);
каналы распространения экологической опасности - природные (через атмосферные процессы, через почву, по воде) и антропогенные (международный транспорт, импорт экологически опасных технологий, производств, видов продукции, отходов и т. п.).
Таким образом, обеспечение экологической безопасности связано с тремя видами угроз: экологической агрессией; угрозой национальной безопасности за счет внешних экологических проблем; воздействием на национальную безопасность внутренних экологических проблем.
1 Концепция национальной безопасности РФ, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. // Российская газета. 1997 26 декабря
Обеспечение экологической безопасности при внешней экологической агрессии, как правило, рассматривается в рамках военного компонента национальной безопасности. При этом учитываются вопросы международно-правового регулирования воздействия на окружающую среду, в том числе в периоды вооруженных конфликтов.
Для устранения возможности экологической агрессии - преднамеренного воздействия на качество окружающей среды противника - в 1977 г. была принята Конвенция о запрещении военного или другого враждебного использования методов модификации окружающей среды. Существует еще целый ряд международных документов, которые ограничивают возможности ведения «экологических войн». Однако опыт войн и вооруженных конфликтов последних десятилетий показывает, что эти нормы и документы зачастую являются декларациями1.
Большое значение для безопасности РФ имеет влияние собственных экологических проблем. Экологическая ситуация в России в течение последних нескольких лет характеризуется как кризисная или даже как близкая к катастрофической.
§ 2.	Влияние экологических проблем на систему национальной безопасности
Среда обитания - неотъемлемое условие существования жизни. В системе «человек - окружающая среда» оба элемента оказывают взаимное влияние друг на друга. Совершенно очевидно, что практически все виды и формы человеческой деятельности оказывают влияние на окружающую среду, равно как и состояние этой среды сказывается на различных аспектах жизнедеятельности человека и общества.
Наиболее очевидной является взаимосвязь экологических проблем и экономической безопасности государства. Поддержание здорового состояния окружающей среды, ликвидация последствий экологических катастроф и чрезвычайных ситуаций, мероприятия по защите здоровья людей в условиях воздействия материальных и финансовых затрат. При повышенном напряжении экологической ситуации в стране потребности в затратах на ее нормализацию могут войти в противоречие с экономическими возможностями государства. Это - прямая взаимосвязь.
Достаточно очевидной является взаимосвязь экологических проблем и политики государства. Экология стала в последние годы объектом политики, как внутренней, так и международной. Более того, мировое сообщество признает, что условием его дальнейшего устойчивого развития является обязательное согласование трех ключевых элементов - политики, экономики и экологии.
Экологические проблемы стали не только объектом политики, но и объектом политической борьбы. Даже проходившая в 1992 г. в Рио-де-Жанейро конференция ООН по окружающей среде и развитию (на уровне глав государств и правительств), на которой и вырабатывалась концепция устойчиво
1 См : Родионов А., Разувалов Р. Война и экология // Зеленый мир. 1996. № 2.
го развития общества, стала ареной острой политической борьбы между промышленно развитыми странами и странами третьего мира.
В последнее время все большую значимость приобретает влияние экологических проблем на сферу военной безопасности страны и деятельности ее Вооруженных Сил. Вооруженные Силы в связи со спецификой и характером своей деятельности (насыщенность сложным вооружением и военной техникой, использование различных агрессивных и токсичных веществ и т. п.), безусловно, являются загрязнителем окружающей среды. Но если в процессе строительства и развития Вооруженных Сил экологические требования учитываются, то степень негативного воздействия на среду может быть незначительной или условно допустимой.
Однако, если эти требования не учитываются или нарушаются в течение длительного времени, то экологические проблемы могут стать ограничительным фактором для вооруженных сил. Такая ситуация, в частности, сложилась для российских Вооруженных Сил.
Начиная с 60-х годов не учитывалось, что с развитием атомного флота необходимо решать проблему обращения с радиоактивными отходами. Объекты по сбору, переработке и захоронению этих отходов не были построены. В настоящее время, когда практикуемый раньше сброс жидких и твердых радиоактивных отходов в море становится недопустимым, эта проблема поставила флот в тупиковую ситуацию: подводные лодки и надводные корабли с ядерными энергетическими установками вынуждены становиться «на прикол» в значительной степени из-за экологической проблемы. Все чаще слышатся требования некоторых общественных организаций, природоохранных органов и администрации Архангельской-области о запрещении запусков ракет-носителей с космодрома Плесецк из-за того, что районы падения отделяемых ракетных ступеней загрязнены металлическими конструкциями и остатками токсичных компонентов ракетного топлива.
Эти и другие примеры подтверждают, что экологическое обеспечение должно стать неотъемлемой частью системы жизнеобеспечения войск и сил флота.
Что касается учета экологических аспектов в условиях военного времени, то можно выделить следующее. Даже в случае ведения безъядерной войны, учитывая развитие высокоточного оружия и значительное увеличение пределов досягаемости средств поражения, можно однозначно предположить, что в качестве объектов поражения противником будут выбраны важнейшие объекты топливно-энергетического комплекса, химической и нефтехимической промышленности, магистральные газо- и нефтепроводы и т. п. Экологические последствия воздействия на такие объекты по своим масштабам и опасности будут соизмеримы с последствиями применения оружия массового поражения (ядерного и химического). В связи с этим возникают две проблемы: во-первых, необходимость обороны экологически опасных объектов будет вынуждать командующих войсками выделять значительную часть сил и средств для решения этой задачи; во-вторых, в условиях ведения войны обычными средствами необходимо будет применить весь комплекс мер и
средств, характерных для боевых действий с применением оружия массового поражения.
§ 3.	Основные экологические проблемы
Вооруженных Сил РФ
Вооруженные Силы РФ являются одним из крупных экологопользователей. За Министерством обороны закреплено 12,8 млн га земель, в том числе 5,1 млн га лесов, на которых расположены военные гарнизоны, полигоны, позиционные районы, аэродромы, охранные зоны особо важных объектов, военные лесхозы, совхозы и подсобные хозяйства. В структуре Минобороны РФ насчитывается свыше 1200 крупных объектов, имеющих автономные системы жизнеобеспечения. Объектами Вооруженных Сил РФ ежегодно потребляется около 26 млрд куб. м пресной воды, при этом сброс сточных вод составляет 22 млрд куб. м. На долю Вооруженных Сил РФ приходится 0,8% вредных выбросов в России.
Серьезным источником загрязнения окружающей среды является ракетно-космическая деятельность Вооруженных Сил. За многие годы эксплуатации полигонов Байконур, Капустин Яр и Плесецк в ряде районов РФ образовались очаги загрязнения от падения отделяющихся частей ракет (04 Р) с остатками компонентов жидкого ракетного топлива (КЖРТ).
Остается сложной радиационно-экологическая ситуация в районах базирования Северного и Тихоокеанского флотов и в морях, омывающих северное и дальневосточное побережье страны, в результате деятельности атомного флота и эксплуатации ядерных реакторов, сброса и захоронения радиоактивных отходов в море. На береговых технических базах ВМФ в настоящее время скопилось большое количество отработанного ядерного топлива, твердых и жидких радиоактивных отходов, подводных лодок и надводных кораблей с ядерными и энергетическими установками, выведенными из боевого состава флота.
Острую проблему для Вооруженных Сил РФ представляет загрязнение окружающей среды нефтепродуктами. Около 50% складов и их оборудование устарели. В результате утечки нефтепродукты попадают в поверхностные воды и в подземные горизонты, где образуют линзы. Образовались и требуют ликвидации линзы нефтепродуктов в гарнизонах Мирный, Котлас, Бологое, Тейково, Кострома, Йошкар-Ола, Крымск, Чугуевка и др.
Из-за нехватки судов-сборщиков льяльных и балластных вод, а также береговых (плавучих) станций по их переработке остается высоким (5-10 ПДК) уровень загрязнения моря в пунктах базирования флота.
Серьезную проблему представляет состояние очистных сооружений бытовых отходов в военных гарнизонах. Очистку проходят примерно 28 млн куб. м сточных вод, сбрасываемых объектами Министерства обороны. Плановые задания по вводу в эксплуатацию очистных сооружений в гарнизонах из года в год не выполняются.
Из-за насыщенности Вооруженных Сил РФ радиотехническими средствами возникла проблема защиты населения от электромагнитных излучений. В гарнизонах Горелово, Мончегорск, Северодвинск, Тверь, Калуга, Ря-
зань, Краснодар наблюдаются значительные превышения допустимых величин электромагнитных полей.
В настоящее время особенно острой проблемой для Вооруженных Сил РФ является ликвидация и утилизация большого количества ядерного и химического оружия, вооружения и военной техники, осуществляемые по международным договорам и соглашениям. Сложность решения этих задач определяется отсутствием оптимальных технологий утилизации, которые учитывали бы в полной мере требования экологической безопасности.
Ухудшение состояния окружающей среды оказывает негативное влияние на жизнедеятельность Вооруженных Сил РФ, снижает их боевую готовность.
§ 4.	Система экологического обеспечения
Вооруженных Сил РФ
Система экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ формируется в соответствии с Концепцией экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ, утвержденной начальником Генерального штаба ВС 2 февраля 1993 года.
Создание и функционирование этой системы обусловливается следующими факторами:
а)	наличие постоянной войсковой деятельности, отрицательно влияющей на экосистему, и необходимость комплексного решения экологических проблем армии и флота;
б)	соблюдение требований законодательства РФ по обеспечению защиты окружающей среды в ходе повседневной деятельности Вооруженных Сил, усиление внимания органов государственной власти, общественности и международного сообщества к вопросам экологической безопасности военно-промышленного комплекса;
в)	необходимость учета влияния экологической обстановки на деятельность Вооруженных Сил РФ в мирное и военное время;
г)	участие Вооруженных Сил РФ в программах уничтожения ядерного, химического и обычного вооружения и повышение значимости экологических аспектов этих программ.
Под экологическим обеспечением Вооруженных Сил РФ понимается комплекс правовых, экономических, социальных, научно-теоретических и организационно-технических мероприятий, осуществляемых ими в мирное и военное время, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды в ходе деятельности Вооруженных Сил РФ и обеспечение решения задач войсками и силами флота в условиях воздействия экологически неблагоприятных антропогенных и природных факторов.
Целью экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ является достижение экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил РФ и защита личного состава, вооружения и военной техники в условиях воздействия неблагоприятных экологических факторов.
Основными принципами экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ являются:
сохранение жизни и здоровья человека и окружающей среды при решении задач Вооруженными Силами РФ в мирное время;
выполнение боевых задач Вооруженными Силами в военное время с учетом, по возможности, экологических аспектов и соблюдения международных актов по экологии;
соблюдение требований национального экологического законодательства;
научно обоснованное сочетание потребностей повышения боевого потенциала Вооруженных Сил РФ и необходимости обеспечения их экологической безопасности.
Основными задачами экологического обеспечения Вооруженных Сил в мирное время являются:
1)	контроль за состоянием окружающей среды и прогноз экологической обстановки в районах дислокации и боевой подготовки войск и сил флота, включая создание автоматизированной системы экологического мониторинга в Вооруженных Силах1;
2)	нормативно-правовое обеспечение деятельности Вооруженных Сил с учетом требований их экологической безопасности, включая обеспечение выполнения в Вооруженных Силах РФ законодательных и нормативных актов государства в области охраны экосистемы страны; разработку норм и правил по экологической безопасности с учетом специфики деятельности Вооруженных Сил; экологическую паспортизацию военных объектов и др.;
3)	планирование и осуществление мероприятий экологического обеспечения в повседневной деятельности и в ходе боевой подготовки войск и сил флота, включая строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию природоохранных сооружений и установок; организацию сбора и утилизации экологически опасных отходов, образующихся в процессе жизнедеятельности и боевой подготовки; проведение работ по восстановлению экосистемы в местах дислокации и боевой подготовки войск и др.;
4)	ликвидация последствий экологических катастроф и чрезвычайных ситуаций, произошедших в результате деятельности войск и сил флота или в местах их дислокации;
5)	проведение экологических экспертиз, оценка ущерба окружающей среде в результате действий войск и сил флота;
6)	участие в экологическом обеспечении процесса утилизации и уничтожения ядерного, химического и обычного вооружения;
7)	разработка и осуществление мероприятий по защите здоровья и боеспособности личного состава армии и флота в условиях воздействия на них неблагоприятных экологических факторов;
8)	военно-научное обеспечение основных направлений экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ;
9)	оснащение Вооруженных Сил РФ приборами и оборудованием для контроля состояния и восстановления экосистемы;
1 См.: Постановление Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461. «Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности» II Российская газета 1998. 27 мая.
10)	подготовка специалистов, экологическое обучение и воспитание военнослужащих.
Таким образом, экологическое обеспечение является элементом повседневной деятельности Вооруженных Сил РФ в мирное время.
В целях реализации в Вооруженных Силах РФ государственной политики по обеспечению экологической безопасности в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 16 апреля 1992 года в Министерстве обороны России создано Управление экологии и специальных средств защиты.
Положением, введенным в действие приказом Министра обороны РФ от 21 февраля 1993 года, на Управление возложено осуществление общего руководства и контроля за экологоохранной деятельностью в Вооруженных Силах РФ.
Управлению экологии и специальных средств защиты подчинен Экологический центр Министерства обороны РФ, являющийся головной научно-методической организацией Минобороны по проблемам военной экологии.
В видах Вооруженных Сил, военных округах, родах войск, главных и центральных управлениях Минобороны РФ в настоящее время действует система инспекций и инспекторов по охране окружающей среды общей численностью около 140 человек.
В частях и соединениях Вооруженных Сил РФ назначены внештатные инспектора, которые совместно с медицинской, химической и другими службами решают вопросы охраны окружающей среды на местах.
Однако данная структура не обеспечивает в полной мере реализации Концепции экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ.
Учитывая возрастающие объемы, сложность и специфичность задач экологического обеспечения, в настоящее время назрела необходимость создания на базе существующих органов Экологической службы Министерства обороны РФ, что позволит комплексно решать практические задачи на местах по соблюдению экологического законодательства.
Кроме того, силы и средства Экологической службы смогут привлекаться к решению экологических проблем государства, для оказания помощи территориальным и местным органам, а также для ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций.
Итак, можно сделать следующие выводы:
1.	В настоящее время в системе национальной безопасности РФ все большее значение приобретает обеспечение экологической безопасности.
Учитывая, что обеспечение экологической безопасности взаимосвязано с обеспечением экономической, политической военной и другими составляющими национальной безопасности, а экологические проблемы охватывают все отрасли народного хозяйства, меры по обеспечению экологической безопасности должны возлагаться на все министерства и ведомства РФ, включая Министерство обороны.
2.	При решении проблем обеспечения экологической безопасности Вооруженные Силы РФ могут рассматриваться со следующих позиций:
во-первых, в силу специфики деятельности армии и флота, их насыщенности сложными энерго- и материалоемкими техническими системами, Во-
оружейные Силы являются реальным и потенциальным источником загрязнения экосистемы;
во-вторых, сами Вооруженные Силы осуществляют свою деятельность порой в очень неблагоприятной экологической обстановке, связанной с функционированием промышленности, энергетики и транспорта, и должны принимать меры для обеспечения безопасности и сохранения здоровья личного состава, членов семей и жителей военных городков;
в-третьих, Вооруженные Силы обладают мощным материальным и научно-техническим потенциалом, являются хорошо организованным и мобильным организмом, который способен участвовать в решении как собственных, так и государственных экологических проблем.
3.	Организационную основу обеспечения экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил должна составлять более совершенная экологическая служба.
Контрольные вопросы:
1.	Каковы важнейшие аспекты экологической безопасности в системе национальной безопасности?
2.	Основные экологические проблемы Вооруженных Сил РФ.
3.	Какова система экологического обеспечения Вооруженью Сил РФ?
Глава ХХШ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕРАБОТКИ И УТИЛИЗАЦИИ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В практике правового регулирования используются следующие понятия: отходы производства - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образующиеся в процессе производства продукции или выполнения работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства, а также вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения. В отходы производства включаются вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты, а также деловые отходы;
отходы потребления - изделия и материалы, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального их износа. К ним относятся также и твердые бытовые отходы (ТБО), образующиеся в результате жизнедеятельности людей;
вторичное сырье - отходы, которые в настоящее время могут повторно использоваться в народном хозяйстве. Как правило, этот термин применяется к отходам, собранным (заготовленным) и подготовленным к использованию в производстве.
Использование отходов (вовлечение в хозяйственный оборот) - это применение вторичного сырья при производстве Продукции, выполнении работ, получении энергии, К использованию отходов не относится их складирование, вывоз в отвалы и на свалки, захоронение и уничтожение.
Основным нормативно-правовым актом в области правового регулирования при обращении с отходами является Федеральный закон РФ «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г1.
Неиспользуемые отходы - это миллиарды тонн выведенных из хозяйственного оборота безвозвратно теряемых материальных ресурсов, многими видами которых страна практически уже не располагает.
Создание современной нормативной и технологической базы для формирования и реализации эффективной государственной политики в сфере об-
1 Российская газета 1998. 30 июня
ращения с отходами требует программного метода на федеральном уровне при решении этой проблемы, имеющей особую значимость для функционирования экономики в целом, отдельных ее отраслей и регионов, для социального развития и условий проживания населения.
Основная часть отходов образуется на предприятиях горнодобывающего комплекса, включающего в себя топливно-энергетическую отрасль, черную и цветную металлургию, химическое производство и стройиндустрию.
В процессе добычи и переработки минеральных руд накапливаются огромные объемы неиспользуемых отвалов вскрышных и вмещающих пород, забалансовых руд, отходов металлургических и химических производств.
Более 90% в общем объеме образования отходов занимают отходы разработки месторождений полезных ископаемых - вскрышные породы и хвосты обогащения.
К другим видам многотонных отходов относятся золошлаковые отходы ТЭС, шлаки черной и цветной металлургии, отходы производства, образующиеся в химической и нефтехимической промышленности и в производстве минеральных удобрений, некоторые отходы машиностроения и т.д.
Особую группу образуют крупнотоннажные отходы производственного и бытового потребления: макулатура, изношенные шины, полимерные отходы, ртутьсодержащие приборы, элементы питания, твердые бытовые отходы и пр.
Наибольшую экологическую опасность при хранении из-за возможности самовозгорания представляют собой так называемые органоминеральные отходы с содержанием углерода (органического). К ним относится значительное количество вскрышных и шахтных пород и все отходы углевозгора-ния. Эти отходы используются в производстве строительных материалов (кирпича, цемента и пр.) и в других отраслях промышленности. Но объем их использования невелик. Около 40% отходов угледобычи используются при закладке угольных шахт и карьеров, уровень использования этих отходов не превышает 15-18% от их ежегодного выхода.
Большую экологическую опасность представляют собой накопленные в огромном количестве шламы глиноземного производства предприятий алюминиевой промышленности. Под хранилища бокситовых и нефелиновых шламов занято около 1 млн га земли, при этом происходит интенсивное загрязнение грунтовых вод.
В особую группу экологически опасных крупнотоннажных отходов следует отнести мышьякосодержашие отходы, которых накоплено на территории России около 2 млн т. Всего на предприятиях цветной металлургии образуется более 50 млн т токсичных отходов.
Остро стоит в стране проблема со ртутьсодержащими отходами, образующимися как в сфере производства, так и в сфере потребления (отработанные люминесцентные лампы, ртутьсодержащие приборы и т. д.).
К наиболее токсичным и объемным отходам на предприятиях машиностроительного комплекса относятся отходы гальванического производства -тяжелые и цветные металлы (цинк, никель, хром, медь, кадмий, олово и пр.).
В процессе заготовки и переработки древесины образуется около 60 млн куб. м древесных отходов, из них 9 млн куб. м отходов лесозаготовок и около 50 млн куб. м отходов лесопиления и деревообработки. Из всего объема древесных отходов в России используется около 30%.
Проблема твердых бытовых отходов (ТБО), образующихся в городах, является одной из наиболее важных и сложных. Ее значение заключается в многообразии и всевозрастающем влиянии ТБО на санитарно-гигиеническое состояние городов и других населенных пунктов, их эстетическом облике, а также в серьезных социально-экономических и экологических последствиях, связанных с выбором средств и методов ее решения.
Ежегодно в городах и поселках городского типа РФ образуется 140 млн куб. м твердых бытовых отходов (около 7 млн т). Более 10 тыс. га дорогостоящих земель предоставлено для размещения полигонов ТБО, не считая бесчисленного числа «диких» свалок, наносящих огромный вред окружающей среде.
Переработка твердых бытовых отходов в РФ практически не решается. Построены и эксплуатируются 8 заводов по переработке ТБО в органические удобрения лишь в Санкт-Петербурге и в Москве, Нижнем Новгороде, Владимире, Сочи, Пятигорске, Мурманске и Владивостоке. Их общая мощность равна около 5 млн куб. м в год, что составляет всего 3,5% от общего объема образующихся отходов.
Наконец, еще одна серьезнейшая проблема, когда многочисленные зарубежные фирмы пытаются превратить Россию в промзону грязных технологий, в полигон для испытаний сомнительной биотехнической продукции, в мировую свалку бытовых и технических отходов.
Контрольные вопросы:
1. Виды отходов производства и потребления.
2. Пути использования отходов производства и потребления.
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Глава XXIV
МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
§ 1.	Понятие и общая характеристика международного экологического права
Наше поколение стало свидетелем драматических событий, которые изменили природу отношений человека с окружающей его средой. Стремительный рост народонаселения Земли, а также научно-технический прогресс способствуют усилению воздействия человека на окружающую среду. Человечество должно осознать, что взаимосвязь его и Земли резко изменила свой характер, что разрушение окружающей среды может иметь глобальные последствия, а единственный выход из создавшегося положения - это не воздействие на окружающую среду, а взаимодействие с ней.
Возникает реальная опасность того, что человек в ближайшем будущем не сможет воспользоваться завоеванными правами, ибо само развитие человеческого общества ставит выживание человека под реальную серьезную угрозу.
Вот почему в комплексе прав личности на первое место сейчас выдвигается право на жизнь, на среду и условия труда, не угрожающие ее существованию.
Право на жизнь - это конституционное право. В ст. 2 Конституции РФ сказано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства.
В ст. 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» сформулированы основные принципы ее охраны: приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду и др.
В ст. 42 Конституции РФ закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду. В Законе РСФСР об охране окружающей природной среды в разделе 2 «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду» впервые сформулированы экологические права граждан.
Реализация права человека на жизнь - простого и естественного ~ в наши дни уже невозможна без международного решения экологических проблем.
Согласно п. 2 ст. 1 «Декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22 ноября 1991 г. и ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры имеют преимущество перед законами РФ.
Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Основные положения государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» предусмотрено обеспечение сбалансированного решения задач социально-экономического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природноресурсового потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения. Государству следует также руководствоваться документами состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Итоговым документом этой Конференции явился глобальный программный документ, содержащий около 40 разделов по направлениям деятельности мирового сообщества в области взаимосвязанных проблем окружающей среды и социально-экономического развития на период до 2000 г. и на долгосрочную перспективу с предложениями о путях и средствах достижения поставленных целей. Предусматриваются также обязательства развитых стран довести часть своего национального продукта, выделяемую на экологическое целесообразное развитие, до 0,7%. Страны, находящиеся в процессе перехода к рыночной экономике, включая Россию, будут добровольно участвовать в экономических программах.
Конференция приняла рекомендации о переходе к устойчивому развитию, требующему решения трех стратегических задач, которые стоят перед мировым сообществом:
1)	ограничение роста производства и потребления в промышленно развитых странах мира, являющихся главными потребителями ресурсов и источниками загрязнения;
2)	ограничение роста населения, особенно в развивающихся странах. Теория английского ученого-экономиста Мальтуса о перенаселении планеты обретает реальные черты со всеми вытекающими из этого последствиями;
3)	предотвращение углубления неравенства между богатыми и бедными, ввергшего 75% человечества в борьбу за выживание и обострение социальных конфликтов.
Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов - они приобрели глобальный характер. Необходимость их решения в общепланетарном масштабе предполагает объединение усилий международного сообщества, развитие международного сотрудничества в целях охраны окружающей среды.
Объективные законы природы определяют экологические требования. Окружающая нас среда представляет собой единое целое, составную часть планетарной экологической системы. Например, в результате вредных выбросов промышленности одной страны выпадают кислотные дожди в другой
стране, поскольку страны связаны неразрывными экологическими связями, что в конечном счете ведет к изменению планетарных процессов жизни на Земле. Надо отметить также, что большой урон планетарной экосистеме нанесен ядерными испытаниями в России, США, Франции, Китае. Авария на Чернобыльской АЭС, где было загрязнено радиоактивными веществами пять областей, безусловно, оказала влияние на планету в целом.
Важной основой сотрудничества государств в области охраны окружающей среды является его международно-правовое регулирование. Оно все отчетливее формируется как международное экологическое право, представляющее самостоятельную отрасль права, объектами которого являются Антарктида, космос, мировой океан, международные реки, атмосферный воздух, отдельные объекты животного мира и т. п.
Развитие международного законодательства в области охраны окружающей среды обусловлено проблемами разрастающегося экологического кризиса.
В результате хозяйственной деятельности происходит усиление парникового эффекта. Удвоение содержания углекислого газа в атмосфере станет причиной всеобщего повышения температуры, которое, в свою очередь, приведет к внезапному катастрофическому изменению климатического состояния Земли. Подъем температуры увеличит содержание водяных паров в атмосфере, усугубляя парниковый эффект и тем самым ускоряя этот процесс.
Серьезную озабоченность вызывают подъем уровня моря и возможность затопления целых регионов в различных частях планеты. Если последние прогнозы ученых подтвердятся, то величайшее опустошение угрожает таким странам, как Бангладеш, Индия, Египет, Индонезия, Пакистан, Таиланд, Китай. К несчастью, данный список не является исчерпывающим.
Весьма опасно бесконтрольное уничтожение лесов, а особенно тропических лесов вблизи экватора. Леса эти представляют собой важнейшие источники многообразия флоры и фауны на Земле. Они - легкие нашей планеты. Но в то же время и наиболее уязвимы среди всех экосистем на Земле. Считается, что не менее половины известных науке живых организмов обитает в тропических лесах, и они не способны существовать ни в какой иной живой среде.
Несовершенное развитие технологии переработки отходов, а также безответственное отношение к проблемам захоронения мусора могут привести к захламлению большого количества земель. Вопрос о способах захоронения вредных отходов поднимался не раз в последние годы, но еще до конца не установлено, какие из отходов и в какой мере вредят здоровью человека. Сжигание мусора может привести к отравлению воздуха и уже сейчас создает новый вид еще более опасного отхода ~ токсичной золы. Если при сжигании уничтожается до 90% массы мусора, то 10% сохраняется в виде золы и пепла, в которых концентрируются наиболее ядовитые вещества, в частности, тяжелые металлы. Выбор места захоронения высокотоксичной золы -еще более трудная задача, чем захоронение несложных отходов.
Опасные отходы стали проблемой века, давшей о себе знать в конце 70-х - начале 80-х гг. практически во всех странах. В настоящее время в мире производится и перевозится ежегодно около 430 млн т опасных отходов.
В конце 80-х гг. Агентство по охране окружающей среды США, выполняя исследовательские работы, попыталось ранжировать риск, связанный с различными экологическими проблемами. К наиболее опасным были отнесены изменение и нарушение мест обитания живых организмов, исчезновение видов и утрата биологического разнообразия животных и растений, истощение озонового слоя, глобальные изменения климата, а можно еще добавить захоронение в море радиоактивных отходов.
К мерам по сокращению степени экологической опасности можно отнести распространение достоверной информации о ней, рыночные механизмы и ужесточение действующих правил, жесткий контроль за их выполнением, сотрудничество с другими ведомствами и государствами.
Все эти меры направлены на обеспечение экологически устойчивого развития, включая переход от социально-экономического к социально-экологическому развитию, базирующемуся на природосберегающем экономическом механизме удовлетворения потребностей в научно-техническом прогрессе, экологическом образовании, международном управлении экологическим риском, главным образом риском хозяйственной деятельности и природных стихийных процессов.
Международное значение перечисленных проблем требует поиска конкретных мер для поддержания стабильности экологических систем. Защита природы от вредных воздействий предполагает два главных направления деятельности: первое - контроль, второе - управление. Выполнение первой из этих задач должен обеспечить мониторинг - организация постоянного наблюдения за состоянием природы. Под управлением понимается применение, главным образом, экономических мер природоохранного регулирования.
Осуществление этой деятельности в планетарном масштабе не будет возможным без тесного сотрудничества как можно большего числа государств в области охраны окружающей среды. Отсюда возникает потребность в формировании такой самостоятельной отрасли права, как международное экологического право.
В связи с этим возникает серьезная проблема о соотношении международного экологического права и национального, российского экологического права.
Важной тенденцией в развитии современного международного экологического права является всемерное развитие политических, экономических, транспортных, информационных, космических и других международных связей и отношений между различными государствами. Усилилось понимание взаимосвязей и зависимости экологических проблем, которые имеют глобальный, планетарный характер.
Соответственно меняются $ правовые взаимодействия как в международном экологическом праве, так и отношения внутри российского экологического права, в котором появляются нормы, источником которых являются нормы международного экологического права.
В международном экологическом праве возникают новые понятия и формируются новые институты, что способствует появлению в российском эко-
логическом праве специфических черт, присущих как национальному, так и международному экологическому праву. Однако из этого не следует, что международное экологическое право перестало быть самостоятельной правовой системой, охватывающей правовые связи людей, организаций и государств, которые в значительной мере отличаются от экологического права отдельных государств как по предмету и методу правового регулирования, так и по источникам, а также по субъектам этих отношений.
Немаловажное практическое значение имеет и вопрос об объеме и системе международного экологического права. Это проблема требует специального исследования.
§ 2.	Основные принципы международного экологического права
Как и любая другая отрасль права, международное экологическое право нуждается в определении основных направлений своей деятельности в сфере общественных экологических отношений, которые составляют предмет данной отрасли права.
Впервые принципы международного экологического права были сформулированы в Декларации Стокгольмской конференции ООН 1972 г. по проблемам окружающей человека среды1.
Принцип первый (основной): государство вправе использовать собственные ресурсы в соответствии со своей национальной политикой в подходе к проблемам окружающей среды. На них лежит ответственность за то, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, лежащих за пределами национальной юрисдикции.
Принцип второй заключается в том, что природные ресурсы Земли, включая воздух, воду, землю, флору, фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования деятельности человека и управления ею по мере необходимости.
Принцип третий: невозобновимые ресурсы должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивалась их защита от истощения в будущем и чтобы выгоды от их разработки в международных пространствах получало все человечество.
Формулирование принципов международного экологического права продолжила Всемирная хартия природы, которая была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН и провозглашена в резолюции от 28 октября 1988 г. В ней определялся ряд принципов:
1)	биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной способности к восстановлению;
2)	производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их долгосрочного плодородия и процесса разложения
1 О понятии и характерных чертах принципов экологического права как отрасли права см. § 3 гл. I.
органических веществ, по предотвращению эрозии и любых других форм саморазрушения;
3)	ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециклируются;
4)	невозобновляемые ресурсы однократного пользования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональной возможности их переработки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем;
5)	должны приниматься особые меры с целью недопущения сброса радиоактивных и токсичных отходов;
6)	необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе;
7)	районы, пришедшие в результате деятельности человека в упадок, подлежат восстановлению в соответствии с их природным потенциалом и требованием благосостояния проживающего в этом районе населения.
Антропогенный фактор всегда имел двоякое значение: нельзя недооценивать нынешнюю роль человека в окружающей среде, но и вред, наносимый им природе, ни в коей мере нельзя упускать из виду. В связи с научно-технической революцией риск причинения ущерба природе возрос, так как интенсифицировались методы воздействия на природные объекты, что в некоторой мере обусловило менее тщательный подход к сохранению их ценных свойств. Восстановление таких районов - задача как отдельного государства, так и мирового сообщества в целом.
На 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН мировое сообщество одобрило резолюцию 45/212 «Сохранение глобального климата для нынешнего и будущих поколений», в которой рассматривалась разработка рамочной Конвенции об изменении климата. Было отмечено, что в своей деятельности по достижению цели Конвенции стороны руководствуются следующими принципами:
1.	Сторонам следует защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущего поколений в соответствии с их общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями. Соответственно, сторонам, являющимся развитыми странами, следует играть ведущую роль в борьбе с изменениями климата и его отрицательными последствиями.
Специалистами международного права данная Конвенция именуется «прорывом на климатическом фронте», так как она ведет к практическому решению проблемы парникового эффекта силами всего мирового сообщества. Эта Конвенция подписана практически всеми государствами-членами ООН, которые именуются в ней сторонами.
2.	Необходимо в полной мере учесть конкретные потребности и особые обстоятельства сторон, являющихся развивающимися странами, особенно тех, которые особо уязвимы fio отношению к отрицательным последствиям изменения климата.
Этот принцип как нельзя лучше показывает дифференцированность в подходе к участию в данной Конвенции стран с различным состоянием экономи-
ки, индустрии и географическим расположением (близость или удаленность от экватора, полюсов, наличие определенных водных бассейнов и т. д.).
3.	Сторонам следует принимать предупредительные меры с целью прогнозирования, предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий.
Нелишне здесь было бы заметить, что принятие эффективных предупредительных мер в государствах с неразвитой экономикой возможно лишь при активном содействии развитых стран. Первый принцип данной Конвенции указывает на необходимость такого рода взаимодействия.
4.	Стороны имеют право на устойчивое развитие и должны ему содействовать. Политика и меры в области защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать условиямкаждой стороны и быть интегрированными с национальными программами развития.
5.	Сторонам следует сотрудничать в целях содействия установлению благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приводила бы к устойчивому росту и развитию всех сторон, особенно сторон, которые являются развивающимися странами, позволяя им таким образом лучше реагировать на проблемы изменения климата. Меры, принятые в целях борьбы с изменением климата, включая односторонние меры, не должны служить средством произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли.
Данный принцип в равной степени связан как с экономическими, так и с экологическими проблемами. Если следовать ему, то возможно ожидать как оздоровления климата, так и оздоровления экономики в развивающихся странах, а последняя часть этого принципа говорит о гарантиях в такого рода сотрудничестве.
Рамочная Конвенция ООН об изменении климата была подписана в период работы Конференции, состоявшейся в Рио-де-Жанейро с 3 по 14 июня 1992 г. Там же была принята Декларация по окружающей среде и развитию, которая подтверждает Декларацию Стокгольмской конференции, развивает ее положения и преследует цель установления нового, справедливого, глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех народов и защиту целостности глобальной системы окружающей среды. Признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли, Декларация провозгласила следующие принципы:
1.	Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой.
2.	Право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды.
3.	Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.
4.	Все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи искоренения бедности - необходимого условия устойчивого развития ~ в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира.
5.	Особому положению и потребностям развивающихся стран, в первую очередь, наименее развитых и экологически наиболее уязвимых, придается особое значение. Международные действия в области окружающей среды и развития должны быть также направлены на удовлетворение интересов и потребностей всех стран.
6.	Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут, в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды, технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают.
7.	Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления и поощрять соответствующую демографическую политику.
8.	Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития благодаря углублению научного понимания путем обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и новаторские технологии.
9.	Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасной деятельности в их общинах, и возможность участия в процессе принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем'широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.
10.	Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными экономическими и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся.
11.	Для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех стра-
нах. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции импортирующей страны. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе.
12.	Государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикции.
13.	Государства должны эффективно сотрудничать с целью сдерживания или предотвращения переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека.
14.	В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствия полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.
15.	Национальные власти должны стремиться содействовать интернационализации экологических издержек и использованию экологических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование.
16.	Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа.
17.	Государство немедленно уведомляет другие государства о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах. Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим от этого государствам.
18.	Государства направляют государствам, которые могут оказаться затронутыми, предварительные и своевременные уведомления и соответствующую информацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проводят консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли.
19.	Женщины играют жизненно важную роль в рациональном использовании окружающей среды и развитии. Поэтому их всестороннее участие необходимо для достижения устойчивого развития.
20.	Следует мобилизовать творческие силы, идеалы, мужество молодежи мира в целях формирования глобального партнерства, с тем чтобы достичь устойчивого развития и обеспечить лучшее будущее для всех.
21.	Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития.
22.	Окружающая среда и природные ресурсы народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, должны быть защищены.
23.	Война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и при необходимости должны сотрудничать в деле его дальнейшего развития.
24.	Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы.
25.	Государства разрешают все свои экологические споры мирным путем и надлежащими средствами в соответствии с Уставом ООН.
26.	Государства и народы сотрудничают в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов, воплощенных и настоящей Декларации, и в дальнейшем развитии международного права в области устойчивого развития.
Необходимо пояснить, почему вышеуказанные принципы были перечислены столь подробно - они наиболее широко, по сравнению с предшествующими, освещают как непосредственно проблему охраны окружающей среды, так и вопросы, связанные с формированием экологического права в мировом масштабе.
В данной Декларации принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды изложены в их новейшем понимании. Эта Декларация развивает Стокгольмскую Декларацию.
§ 3. Субъекты международного экологического права
В настоящем параграфе рассматривается развитие экологического права в зарубежных странах, и прежде всего в странах «ближнего зарубежья». 8 февраля 1992 г. в Москве было заключено межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды1. В соответствии с ним в июле 1992 г. на совещании в Минске руководители природоохранных ведомств государств-участников соглашения о взаимодействии в области экодогии подписали Протокол о создании и полномочиях межгосударственного экологического Совета, который должен
1 См. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к закону России. М , 1993 С 202-230.
13-271
будет побуждать правительства СНГ от разговоров об экологии перейти к конкретным делам.
Документ о создании указанного Совета подписали государства-участники СНГ. Представитель Украины присутствовал в качестве наблюдателя.
Этот Совет учрежден для согласования природоохранной деятельности государств-участников совещания и состоит из руководителей природоохранных ведомств стран, подписавших договор. Совет будет проводить свои совещания не реже 2 раз в год поочередно в каждой стране.
В качестве рабочего органа Совета создан Секретариат Совета, действующий на постоянной основе. Деятельность Секретариата финансируется Межгосударственным экологическим фондом, созданным в Минске за счет долевых взносов членов МЭС. При Совете создан межгосударственный экологический фонд с уставным капиталом в 60 млн рублей.
Ежегодные взносы участников этого фонда равны 0,05% от валового национального дохода каждой из стран. Фонд имеет свой центральный банк в Минске с отделениями в каждом государстве. Он будет финансировать межгосударственные экологические программы.
Утвержден перечень самых уязвимых природных зон на территории стран содружества: Чернобыльская зона, бассейны Амударьи, Днепра, озера Балхаш, Черное, Азовское, Каспийское моря, Приаралье.
29 декабря 1992 г. постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества независимых государств принят Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества». Это первый закон, который направлен на решение глобальной экологической проблемы, стоящей перед названными государствами Содружества1.
В наиболее развитых зарубежных странах, таких как США, Великобритания, Япония, Франция и Канада, уделяется большое внимание формированию процесса экологического права. Рассмотрим это подробнее.
США
Соединенные Штаты Америки - одна из наиболее экономически развитых стран мира. В ней высоко развиты современные отрасли промышленности, энергетика, транспорт, сельское хозяйство. Интенсивное экономическое развитие общества, с одной стороны, повысило уровень производственного и непроизводственного комфорта, а с другой - многократно увеличило разрушающую антропогенную нагрузку на природу и породило опасность экологической катастрофы.
Экологическая угроза нарастала постепенно, но достаточно стремительно. Одна из немногих публикаций на русском языке дает представление о процессе ухудшения состояния окружающей среды. Речь идет о книге американского юриста Уильяма О. Дугласа «Трехсотлетняя война. Хроника экологического бедствия».
1 Зеленый мир. № 12.

Схематически это выглядело так: сперва безжалостно уничтожалось то, что было легко доступно, что сулило прибыль. Под угрозой оказались, прежде всего, особо ценные элементы природы, уникальные ландшафты. Вскоре загрязнение окружающей природы приобрело ярко выраженный характер. Необходимость кардинального решения проблемы охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования вызвала существенные изменения в политической, социально-экономической жизни, в государственно-правовом механизме развития страны. Связывая решение экологической проблемы с задачей установления особого порядка функционирования общества, при котором возможно долгосрочное поддержание баланса во взаимодействии человека и природы, американское государство исходит из особой роли права.
Признав охрану окружающей среды самостоятельной сферой общественных отношений, американское право постепенно шло по пути образования комплексной отрасли права, направленной главным образом на реализацию модели экологически безопасного экономического развития.
Особенностью экологического права США является то, что эта отрасль права основывается главным образом на нормах общего права. Нормы общего права безукоризненно действуют в условиях отсутствия нормативных актов, а также в случае, если в законодательстве имеются прямые указания на возможность применения норм общего права при разрешении спорных вопросов.
Наряду с нормами общего права в США действует законодательство, направленное на регулирование общественных отношений, являющихся предметом экологического права. Большинство их включено в тома «Охрана», «Земли минеральных ресурсов и добыча полезных ископаемых», «Судоходство и судоходные воды» Свода законов США. Помимо федерального законодательства, существует законодательство отдельных штатов. Каждый штат в пределах своей компетенции может издавать законы об охране и рациональном использовании природных ресурсов, находящихся на территории данного штата.
Понятие экологического права США не будет достаточно ясным без определения места и роли подзаконных нормативных актов в его системе. Несмотря на узкое; специальное назначение, подзаконные нормативные акты играют важную роль в системе экологического права. Но все же, говоря об основных источниках экологического права США, надо обратиться к законам, и прежде всего к Конституции как основному закону страны.
В Конституции США нет положений, содержащих каких-либо четко сформулированных требований по охране окружающей среды. Все конституционные нормы, толкование которых необходимо при разработке федерального природного законодательства^ можно объединить в три большие группы:
а)	нормы, устанавливающие полномочия Конгресса решать те или иные проблемы в области охраны окружающей среды;
б)	нормы, ограничивающие эти полномочия;
в)	нормы, формулирующие права граждан, использование которых способно воздействовать на правовое регулирование экологических правоотношений,
Особую роль в экологическом законодательстве играют не столько сами эти нормы, сколько судебное толкование конституционных положений. Конституция США является основой для современного экологического законодательства этой страны, которое включает совокупность федеральных и штатных законов, объединенных в три большие группы: законы, нацеленные на предупреждение загрязнения отдельных природных сред, обеспечение рационального использования природных ресурсов, сохранение особо ценных природных объектов.
Наличие таких относительно самостоятельных направлений является особенностью системы экологического законодательства США и объясняется спецификой правового регулирования различных видов экологических отношений, законодательными традициями.
Следует заметить, что в США решение проблем охраны природы и природопользования корнями уходит в далекое прошлое. Так, еще в 1872 г. был создан первый в мире национальный парк, в 1903 г. - первый национальный заказник, а в 1880 г. был принят важнейший природоохранительный нормативный акт - Закон по борьбе с загрязнением атмосферного воздуха.
В 1908 г. президент США Теодор Рузвельт явился инициатором созыва конференции штатов по выработке Основ природоохранной политики. В 1909 г. в США был создан Национальный комитет по охране природы, а в 1915 г. образовано Американское экологическое общество.
Однако к решению экологических проблем непосредственно США смогли приступить только в конце 1970 г., когда по инициативе президента США Ричарда Никсона было создано Агентство по охране окружающей среды (ЕРА). Вскоре принимается ряд важнейших экологических законов: Закон о чистом воздуха, Закон об охране исчезающих биологических видов и др. С этого времени начинается активная деятельность федерального правительства США, направленная на профилактику экологических правонарушений. Так, к началу 1990 г. было принято десять важнейших природоохранных законов, создавших юридическую базу для всей природоохранной деятельности.
Основная законодательная деятельность осуществляется сенатом (верхней палатой конгресса США). Комитету сената США по окружающей среде и общественным работам отдается приоритет в работе над большинством экологических законопроектов, в разработке которых принимают участие и профессиональные юристы.
Важное место в системе природоохранных органов США занимает Министерство внутренних дел, в компетенцию которого входит руководство системой национальных парков, службой рыбного хозяйства и живой природы. Оно осуществляет национальный реестр исторических мест и учет интересных природных объектов, разрабатывает программы по их защите, охране архитектурных и инженерных ансамблей, а также археологических памятников, обеспечивает техническое содействие в планировании и развитии рекреационных ресурсов и т. д.
В задачу Агентства по охране окружающей среды (ЕРА) входят систематическое снижение загрязненности и борьба с ней путем интегрирования различных мероприятий, относящихся к научным исследованиям, регулированию, установлению стандартов и исполнению правил. Кроме того, Агентство координирует и содействует научным исследованиям и природоохранным мероприятиям и т. п. О размахе работ говорит штат этого Агентства: к 1993 г. он вырос до 19 тыс. человек.
В основе деятельности ЕРА лежат следующие принципы:
предотвращение загрязнений (лучше и дешевле предотвратить загрязнение, чем его устранять);
осуществление защиты экосистем на географической основе;
равенство в окружающей среде всех групп населения, в том числе этнических групп;
построение партнерских отношений с местными органами власти.
В США управление природной средой на региональном уровне чаще всего осуществляется правительствами штатов с участием региональных управлений министерств и федеральных агентств.
Важную роль в охране природы и окружающей среды играют многочисленные неправительственные организации международного, общенационального или регионального уровня. К наиболее влиятельным и крупным относятся: Ассоциация изготовителей химикатов, корпорация «Экология и окружающая среда» (национальное общество «Одюбон»), корпорация «Охрана природы» и многие другие1.
Центральное место в системе экологического законодательства США занимает Закон «О национальной политике в области охраны окружающей среды» (НЭПА), который принят конгрессом в 1969 г. и вступил в силу с 1 января 1970 г. Его принятие символизировало начало коренного поворота в жизни страны, получившего название «декада охраны окружающей среды». Закон направлен на достижение двух основных целей: возложить на федеральные ведомства обязанность по охране окружающей среды, выполнение которой должно сочетаться с их основными полномочиями; предусмотреть механизм реализации этой обязанности.
Закон формулирует основной принцип национальной экологической политики как провбдимой федеральным правительством и правительствами штатов, местными властями и заинтересованными организациями. Все федеральные ведомства обязаны принимать необходимые меры по реализации своих полномочий в экологически благоприятном направлении, не нарушая других национальных интересов, включая экономические. Для этого устанавливается требование приведения действующего законодательства, структуры и полномочий органов управления в соответствии с провозглашенной национальной политикдй. Разработан механизм ее реализации на основе комплексного подхода и признания единства и взаимосвязанности всех явлений и предметов природы. Этот механизм заключается в установ-
1 Богатов В., Бороздин М. США: стремление и умение экологизировать экономику и быт // Зеленый мир. 1994. № 16 С. 6, 7, 10.
лении порядка раннего прогнозирования экологических последствий в процессе принятия федеральными министерствами и ведомствами хозяйственных решений или порядка экологической экспертизы.
Признавая необходимость осуществления скоординированного подхода федерального правительства к этой проблеме, Закон предусматривает создание Совета по качеству окружающей среды в рамках исполнительного аппарата президента на правах вспомогательного и совещательного органа.
Наряду с комплексным подходом к правовому регулированию охраны окружающей среды законодательство США идет по пути пообъектого регулирования отношений охраны окружающей среды от загрязнения.
Охрана внутренних вод от загрязнения. Одним из наиболее ранних и объемных федеральных экологических законодательных актов является закон «О чистой воде» («закон о качестве вод»), он был принят в 1948 г. Первый вариант закона исходил из крайне ограниченного участия федерального правительства в решении проблемы загрязнения вод. В 1965 г. в Закон были внесены поправки, положившие начало стандартизации. Поправки предусматривали разработку единых стандартов, которые устанавливаются штатами для междуштатных водоемов. В 1972 г. были приняты поправки, определившие современную структуру закона. Закон сохраняет, но уже в расширенном виде, требования о введении стандартов. Теперь правовой механизм реализации стандартов включает порядок выдачи разрешения на сбросы и привлечения нарушителей к различным видам юридической ответственности. Продолжающиеся процессы деградации окружающей среды привели к выделению новой проблемы - загрязнения вод неконтролируемыми сторонами. В целях решения этой проблемы в закон были внесены поправки, устанавливающие порядок государственного регулирования деятельности, вызывающей подобные загрязнения.
Охрана морской среды. Относительно самостоятельную группу составляют законы, направленные на охрану морской среды от различных негативных воздействий. Такая самостоятельность объясняется наличием сложного комплекса правовых режимов, установленных для компонентов морской среды (прибрежной зоны, континентального шельфа). Это создает определенные трудности в применении единого подхода, чтобы регулировать их использование в рамках одного нормативного акта. Поэтому вопросы относительно охраны морской среды рассмотрены в законах «Об охране морской среды», «О чистой воде», «О безопасности портов и навигационных маршрутов» и др. Экологическая безопасность в данном случае обеспечивается путем гарантированности надежности судов и предупреждения загрязнения моря при сбросе балласта, мойке судов, в результате столкновения.
В соответствии с Законом «Об охране морской среды» и научными исследованиями сброс ядовитых отходов в пределах территориальных вод осуществляется только по федеральным разрешениям.
Добыча нефти в море регулируется Законом «О землях внешнего континентального шельфа». Закон предоставляет право федеральным органам регулировать и контролировать добычу, хранение и транспортировку нефти.
Твердые отходы. Регулирование производства, транспортировки и размещения (включая захоронение на поверхности Земли и в ее недрах) твердых отходов, в том числе опасных, осуществляется в рамках Закона «О хранении и возобновлении ресурсов» 1976 г. с поправками 1984 и 1986 гг. Закон установил строгий федеральный контроль за передвижением опасных отходов. Предприятия, принимающие эти отходы для дальнейшей переработки или захоронения, обязаны получить на это разрешение.
Токсичные вещества. Производство, продажа и использование токсичных веществ, включая пестициды, регулируются специальным законом. В Законе «О контроле за токсичными веществами» 1976 г. реализуется комплексная государственная программа по осуществлению федерального регулирования производства и использования токсичных веществ. Центральное место в Законе занимает порядок правового регулирования их производства и применения1.
Великобритания
В Великобритании экологическое право стало развиваться в наиболее крупных масштабах в семидесятые годы. Была проведена систематизация природных ресурсов, создана национальная информационная система данных, что, в свою очередь, способствует наиболее полному и качественному контролю за состоянием окружающей среды.
О внимании к проблеме охраны окружающей среды и степени развития механизма, направленного на охрану природных ресурсов, говорит то обстоятельство, что Великобритания раньше, чем другие страны, начала осуществлять на практике принципы экологической оценки хозяйственной продукции, хотя и более длительное время, чем они, препятствовала принятию директивы ЕЭС по экологической экспертизе.
Большое значение в сфере охраны окружающей среды уделяется выявлению негативных последствий, которые оказывают или, чаще всего, могли оказать производственные объекты на природу. Так, общие инструкции по оценке значительности негативных последствий содержатся в отдельных циркулярах и предполагают наличие трех основных критериев значительности:
а)	если проект'выходит за рамки местного значения, главным образом по своим физическим масштабам;
б)	если проект планируется реализовать в экономически уязвимом районе, например, в национальном парке или на территории специального научного интереса, и по этой причине он может оказать значительное влияние на окружающую среду района, даже если этот объект не относится к категории особо крупных;
в)	если проект может датьрюжные иди даже негативные последствия.
В законодательных актах Великобритании, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды, особая роль отводится ме-
1 Модель развития экологического права в США представляет собой типичную модель для других развитых стран. Особенности их экологического права будут рассмотрены ниже.
ханизмам прогнозирования и защиты окружающей среды от вредных последствий деятельности предприятий.
Основным направлением деятельности, а следовательно, и принципом экологического законодательства Великобритании является своевременное оповещение населения о состоянии окружающей среды.
Франция
Как и в других странах, экологическое законодательство Франции направлено на предотвращение загрязнения окружающей среды, а законодательные акты отражают особый механизм контроля и прогнозирования изменений состояния окружающей среды.
Контроль осуществляется через станции наблюдения за приземными концентрациями загрязненных веществ в атмосфере, через специальные сети автоматических станций раннего оповещения, дающие исчерпывающую информацию об изменениях ситуации в водопроводах и фиксирующие случаи повышения нормативного уровня вредных веществ в водоемах. Такая сеть предназначена не только для проведения систематических физико-химических и гидробиологических наблюдений за состоянием водоема, но и для оценки загрязненности поверхности вод в случае аварийных и случайных сбросов.
Основным нормативным актом, который регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды, является Закон «Об охране окружающей среды», принятый 19 июля 1976 г. Он содержит основные принципы охраны окружающей среды, в том числе положение о значении международных договоров для формирования и развития экологического законодательства Франции. В Законе определены органы по контролю за соблюдением норм экологического права, их полномочия и ответственность.
В 1977 г. в Закон были внесены дополнения, направленные на защиту особо охраняемых объектов. Декрет от 1 января 1978 г. обязал органы учитывать экологический фактор при принятии решений в процессе землепользования, при планировании землепользования, экономического развития, городской застройки. В компетенцию органов стал входить постоянный контроль за соблюдением экологических требований при разработке и осуществлении крупных экономических проектов.
Предусматривается ответственность (материальная и уголовная) за несоблюдение законов об экологической безопасности.
Помимо законов существует ряд подзаконных нормативных актов, которые играют важную роль среди источников экологического права Франции. Из органов, в полномочия которых входит издание подзаконных нормативных актов, особо следует выделить Министерство охраны окружающей среды, которое также осуществляет административный надзор за исполнением требований законов.
Канада
В Канаде признана необходимость включения природоохранных задач в экономическое планирование и процесс принятия решений. Законодатель
ство обязывает экономический сектор учитывать требования охраны окружающей среды в своей деятельности.
Особенностью экологического права Канады является то, что охрана окружающей среды находится, главным образом, в юрисдикции провинций. В каждой провинции действуют законы или правительственные директивы по проведению мероприятий, направленных на регулирование общественных отношений в области охраны природы.
Обязательное предоставление информации, диалог с общественностью, публикация результатов ревизий - вот те требования, которые, по мнению канадских юристов, должны повысить ответственность чиновников за принимаемые ими решения. Именно этот принцип является одним из основных в современном экологическом законодательстве Канады.
Кроме того, надо отметить, что Канада включена в систему государств, имеющих образцово-показательные леса. В 1992 г. программа создания такой системы по инициативе канадцев была утверждена на конференции ООН. В конце 80-х гг. в Канаде был принят так называемый «зеленый план», ее власти выделяют из бюджета значительные средства на организацию образцовых лесов. Уже существует десять таких хозяйств. Кроме того, 3 млн канадских долларов с 1994 г. и в течение пяти последующих лет будут предоставляться в виде долгосрочного кредита Российской Федерации на реализацию этой же цели на Дальнем Востоке. Таким образом, ассигнования канадской казны направлены также на развитие экологии по всему миру. (Подобные мероприятия планируется провести в Малайзии и Мексике.)
Япония
В Японии экологическое право занимает важное место среди других отраслей права. Это обусловливается прежде всего большой плотностью населения на сравнительно небольшой территории, развитостью экономики, научно-технического прогресса, ограниченностью земельных ресурсов.
С 1968 г. был принят ряд законов, которые содержат основные принципы и механизмы охраны окружающей среды: Закон «О размещении предприятий» 1972 г., Закон «Об экологической экспертизе» 1981 г., Закон «О мерах охраны окружающей среды при проведении общественных работ» 1972 г., Закон «О портах и Гаванях», Закон «О повышении качества водоемов».
В Японии важная роль отводится контролю за соблюдением экологических нормативов, а также норм при осуществлении строительства крупных предприятий или других объектов. При их строительстве министерства должны обеспечить экологическую экспертизу своих проектов, должно быть обеспечено взаимодействие между местными органами власти и лицами, ответственными за проект. Местные органы власти наделены полномочиями по контролю экологической экспертизы проектов на основании решения, принятого Кабинетом министров Японии в августе 1984 г. «О порядке проведения экологической экспертизы».
Помимо соответствующих министерств органами контроля являются также Агентство по окружающей среде, управление по охране окружающей
среды, в функции которых входит также сбор информации по следующим направлениям:
содержание проекта (захоронение отходов, порты, аэропорты, станции очистки сточных вод, жилые районы, промышленные парки, рекреационные сооружения);
виды природоохранных сооружений;
физико-географические особенности территории;
природоохранная технология;
приоритетность экологической проблемы;
модели прогнозирования.
В Японии имеются правительственные учреждения, ответственные за международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. И так же, как и другие страны, в соответствии с международными принципами Япония помогает развивающимся странам.
§ 4. Важнейшие источники
международного экологического права
Как уже было сказано выше, и развитые, и развивающиеся страны являются субъектами международного права, а соответственно, участниками правоотношений в его специальной отрасли - международном экологическом праве. Основанием для возникновения этих правоотношений являются международные договоры. Источниками международного экологического права можно считать те же самые договоры, за исключением документов, содержащих организационные начала деятельности организаций, являющихся базовыми для международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. В рамках таких организаций, членами которых являются государства, происходит проведение совещаний, конференций и симпозиумов по важнейшим проблемам экологии. Решениям, вынесенным на них, в некоторых случаях придается сила нормативных актов, и их юрисдикция распространяется на государства, подписавшие и ратифицировавшие данные документы. Кроме того, разного рода общественные организации, которые сотрудничают в области экологии, могут объединяться в различные консорциумы и другие объединения на международном уровне. Их цель ~ решение разного рода задач по разработке экологических программ, проявление инициативы в создании соглашений на основании этих программ и т. д. Помимо такого рода организаций, объединяющих территориальные образования, существуют организации, созданные в определенной стране и приобретшие статус международных. Источниками международного экологического права являются международные договоры, соглашения, конвенции, а также решения конференций, совещаний, хартии и заявления, носящие рекомендательный характер.
Формирование экологического права в международном масштабе началось задолго до распада СССР.
Двусторонние соглашениям того периода:
Соглашение между правительством СССР и правительством США о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1972 г.;
Конвенция между правительством СССР и правительством Японии об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания 1973 г.;
Соглашение между правительством СССР и правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1974 г.;
Соглашение между правительством СССР и правительством Франции о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1974 г. Аналогичные соглашения были заключены СССР с Бельгией (1975 г.), Норвегией (1988 г.), Швецией (1989 г.). Канадой (1989 г.), КНР (1989 г.), КНДР (1987 г.);
Меморандум о взаимопонимании между правительством СССР и правительством Канады о научном сотрудничестве в области исследований водных систем 1989 г.;
Конвенция между правительством СССР и правительством Индии об охране перелетных птиц 1984 г.
К многосторонним соглашениям относятся:
Конвенция по предотвращению загрязнения моря отбросами отходов и других материалов 1972 г.;
Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение 1971 г.;
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г;
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г.;
Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г.;
Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.;
Протокол 1985 г. о сокращении выбросов серы или их трансграничных отходов по крайней мере на 30% Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
Протокол 1988 г. об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных отходов к Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.;
Конвенция об изменении климата 1992 г.;
Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г.;
Конвенция об охране среды Балтийского моря 1992 г.;
Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г.;
Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.
Особое значение приобретает международное сотрудничество со странами «ближнего зарубежья» - бывшими союзными республиками СССР. Здесь основным правовым актом является межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды, подписанное в Москве 8 февраля 1992 г. представителями Азербайджанской
Республики, Республики Армении, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Киргизия, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан, Республики Узбекистан. В ст. 1 Соглашения говорится: «Высокие Договаривающиеся Стороны вырабатывают и проводят согласованную политику в области экологии и охраны окружающей природной среды (охрана и использование земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, естественных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами действия национальной юрисдикции) с учетом ранее заключенных СССР международных соглашений». Статья 2 гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются на своей территории:
разрабатывать и принимать законодательные акты, экологические нормы и стандарты в области природопользования и охраны окружающей природной среды;
вести учет природных ресурсов и их использования по количественным и качественным показателям и проводить экологический мониторинг;
осуществлять эффективный государственный контроль за состоянием и изменением окружающей природной среды и ее ресурсов;
принимать меры по воспроизводству живых ресурсов, сохранению и восстановлению биологического разнообразия;
развивать сеть заповедников, заказников, национальных парков и других особо охраняемых территорий и природных комплексов, ограничивать хозяйственную и иную деятельность прилегающих к ним зон;
всесторонне оценивать экологические последствия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на их территории;
создавать и поддерживать специальные силы и средства, необходимые для предупреждения экологических катастроф, бедствий, аварий и ликвидации их последствий».
Международное экологическое право больший акцент делает на принятии многосторонних договоров, так как такого рода договоры дают возможность более тесного сотрудничества стран.
К перечисленным выше многосторонним договорам необходимо добавить ряд документов и раскрыть их общие положения.
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. является первым международным актом, который прямо направлен на недопущение воздействия на окружающую среду в военных или враждебных целях. Статья 1 гласит, что каждое государство-участник обязуется не прибегать к военному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, имеющих широкие, долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому другому государству-участнику. Каждое государство-участник этой Конвенции обязуется не помогать, не поощрять и не побуждать любое государство, группу государств или международную организацию к осуществлению подобной деятельности.
Статья 2 Конвенции определяет как «средства воздействия на природную среду» любые средства для изменения (путем преднамеренного управления природными процессами) динамики, состава и структуры Земли, включая ее био- и литосферу, гидросферу, атмосферу, или космического пространства.
Возможные погодные последствия, которые могут быть вызваны применением средств воздействия на природную среду, перечислены в «Согласованных пониманиях»: это землетрясения, цунами, нарушения в экологическом балансе какого-либо района, изменения в элементах погоды (облаков, осадков, циклонов различных типов и штормов типа торнадо), изменения в элементах климата, в океанических течениях, изменения озонового слоя, изменения биосферы и ионосферы.
Договор об Антарктике 1959 г. направлен на обеспечение невоенного мирного характера деятельности государств в Антарктике. Согласно п. 1 ст. 1 Антарктика используется только в мирных целях. Запрещаются, в частности, любые мероприятия военного характера, такие как создание военных баз-и укреплений, проведение военных маневров, а также испытание любых видов оружия.
В п. 1 ст. 5 говорится о запрещении любых ядерных взрывов в Антарктике и удалении из этого района любых радиоактивных материалов.
Одно из важных положений содержится в ст. 9, предусматривающей, что представители договаривающихся сторон будут собираться с целью обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам Антарктики, представляющим общий интерес, а также разработки, рассмотрения и рекомендации своим правительствам мер относительно использования Антарктики только в мирных целях, охраны и сохранения живых ресурсов Антарктики.
Таким образом, роль Договора об Антарктике состоит в том, что он исключает из сферы возможной военной деятельности целый материк, оказывающий влияние на формирование климатических условий.
В Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, были впервые отражены и систематизированы наиболее общие правовые принципы, связанные с развитием и использованием космического пространства, включая исключительно мирное использование космоса и небесных тел. Запрет вывода на орбиту Земли любых объектов с ядерным оружием или любыми другими видами оружия массового уничтожения, размещения такого оружия в космическом пространстве имеет также и природоохранное значение, поскольку способствует исключению околоземного экологического пространства из-под военного воздействия.
Из рассмотренных выше договоров видно, что основной их целью является обеспечение экологической безопасности.
Экологическая безопасность стала стержнем новой концепции развития экологии, которая предполагает изменение традиционных подходов к охране окружающей среды. Экологическая безопасность - это устойчивое состояние глобального характера, сложное политико-правовое единство системы отдельных и взаимосвязанных элементов, комплекс правовых организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды государства от
вредного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства.
Экологическая безопасность постепенно становится одним из самых значимых слагаемых всеобъемлющей системы международной безопасности.
Надо сказать, что с того момента, как государства начали сотрудничать по проблемам экологии, и даже раньше, их стал волновать вопрос безопасности. Именно на нем базировались первые соглашения, в какой-то мере затрагивающие проблемы окружающей среды. Ведь в процессе войн подвергались разрушению не только различные сооружения, но и объекты, являющиеся частью природной среды. Так, например Петербургская декларация, принятая в 1868 г., запрещала военные операции, не направленные против военных объектов. В Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. говорилось о том, что государство, занявшее область, обязано сохранять основную ценность общественных зданий, недвижимости, лесов и сельскохозяйственных угодий и управлять ими согласно правилам пользования (ст. 6 Гаагского положения). В 1-м Дополнительном протоколе (1977 г.) к Женевской конвенции 1949 г. о защите гражданского населения во время войны сказано, что при ведении военных действий проявляется забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба.
Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод, что задачи охраны окружающей среды возлагаются как на отдельные страны и регионы, так и на все мировое сообщество. Общепланетарный масштаб решения этой проблемы предполагает объединение стран в целях защиты природы от вредных воздействий.
В основе любой концепции, нацеленной на изменение отношения людей к Земле, должны лежать согласованные усилия, основанные на убеждении в том, что защита окружающей среды может быть осуществлена только общими усилиями, общими действиями. Основные принципы и методы этой защиты должны быть зафиксированы в документах, подписанных государствами-участниками международных соглашений, являющих собой основу международного экологического права.
В § 1 данной главы проблема технологического обеспечения сохранения природных ценностей была затронута лишь вскользь, между тем как вице-президент США Эл Гор в своей книге «Земля на чаше весов» предложил создать программу, которая «сведет к минимуму и мало-помалу устранит старые неприемлемые технологии при одновременной разработке и распространении нового поколения сложных и экологически доброкачественных заменителей». В связи с этим он предлагает создание стратегической экологической инициативы.
Инициатива должна включать в себя следующее:
налоговые льготы для внедрения новых технологий и санкций по отношению к старым;
финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по новым технологиям и в перспективе запрет старых;
создание по всему миру учебных центров, которые дадут ядро экологически образованных теоретиков и практиков, а также обеспечат готовность
развивающихся стран внедрять у себя экологически привлекательные технологии в практику;
налаживание в разных странах экспортного контроля, оценивающего экологическое воздействие технологий, аналогичный режиму технологического контроля времен холодной войны, проводившему тщательный и необычайно точный анализ потенциального военного применения технологий, уходивших на экспорт.
Настоящая инициатива, будучи воплощенной на практике, должна будет изменить отношение мирового сообщества в целом и государств в отдельности к роли новых технологических разработок при проведении экологических программ.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:
1.	Международному экологическому праву присущи три основных направления:
а)	координация деятельности в этой сфере и расширение обмена опытом;
б)	разработка и осуществление научно обоснованных систем мер по охране элементов природной среды в ограниченных зонах или географических районах;
в)	разработка и осуществление общечеловеческих природоохранительных мероприятий (принципы стратегии поведения человечества по отношению к природе, система наблюдения за изменениями в окружающей природной среде).
2.	Нормы международного экологического права содержатся в качественно иных источниках, нежели нормы национального экологического права: в международных договорах, являющихся основными и наиболее важными источниками экологического права; в конвенциях; в международных обычаях, которые признаны государством публично или молчаливо юридически обязательными; в решениях международного права (только тогда, когда они одобрены государствами).
3.	В основном сторонами международных договоров в области экологических отношений являются государства, однако значительная роль принадлежит международным организациям (Организация Объединенных Наций и ее главные и специализированные органы: организация ООН по вопросам продовольствия* и сельского хозяйства (ФАО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ИМО), Комитет по природным ресурсам (КНР), Комиссия по проблемам экологии ООН (ЮНЕП); Европейский Союз, согласованная политика государств-членов которого отражается, как правило, в Декларациях и рекомендациях, являющихся обязательными для государств-членов; Международный Союз охраны природы, в который входят ряд государств (более 40), осуществляющие свою деятельность главным образом путем подготовки и созыва специальной конференции, разработки международных программ).
Международное экологическое право - совокупность международных норм права, направленная на регулирование международных экологических отношений, складывающихся по поводу использования природных объек-
тов, имеющих общепланетарное значение как для настоящего, так и для будущих поколений.
Международное экологическое право имеет два аспекта. Прежде всего, оно является составной частью международного публичного права, которое на основе признанных международных принципов и специфических методов регулирует все формы международного сотрудничества различных государств, и в то же время оно является продолжением внутреннего национального экологического права в нашей стране.
Итак, международное экологическое право - это формирующаяся в качестве самостоятельной отрасль права, складывающаяся по поводу использования и охраны природных объектов, имеющих общепланетарное значение.
§ 5. Международная эколого-правовая ответственность
«Признавая право человека на благоприятную для жизни окружающую среду и сознавая ответственность за создание благоприятных условий для проживания и благополучия перед своими народами и народами других стран, а также будущими поколениями, основываясь на праве каждого государства устанавливать порядок пользования природными ресурсами, исходя из понимания целостности и неделимости окружающей среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии, что границы между государствами не совпадают с природно-экологическими и бассейновыми границами, и сознавая, что хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб природной среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств, руководствуясь необходимостью принятия согласованных правовых актов в области экологии и охраны окружающей среды, придавая особое значение роли общественного сознания в решении экологических проблем...», - такими словами, выражающими важность согласованных действий в экологической сфере, начинается подписанное 8 февраля 1992 г. странами СНГ межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды.
Этот документ среди целого ряда межгосударственных нормативных актов о сотрудничестве в данной области, на наш взгляд, существен по ряду причин: во-первых, данное Соглашение подписали страны «ближнего зарубежья», которые, несмотря на самостоятельность в решении государственных вопросов, осознали необходимость сотрудничества в такой глобальной области, как экология; во-вторых, случаи причинения вреда окружающей среде в одной стране с неизбежностью отразятся на ближайшем соседе, и здесь важно понимание необходимости объединения усилий для предотвращения неблагоприятных воздействий и помощи в их локализации; в-третьих, выше приведенная преамбула свидетельствует о качественно новом подходе договаривающихся сторон к ответственности перед своими народами, народами других государств за благоприятную для жизни и деятельности окружающую среду.
Мировое сообщество уже давно осознало, что окружающая среда и ее компоненты являются общим достоянием человечества. Защита окружаю-
щей среды и рациональное использование ее ресурсов - глобальная проблема современности. Основными условиями решения этой проблемы являются доверие и взаимопонимание между государствами, проведение всеми государствами единой политики по отношению к окружающей среде и принятие на своей территории всех мер по ее охране и, прежде всего, развитие природоохранительного законодательства.
Среди целого ряда принципов, характерных для межгосударственно-правовой охраны окружающей среды, международная ответственность за ее сохранение занимает одно из главенствующих мест. Само понятие межгосударственно-правовой ответственности специфично и несколько отличается от понятия юридической ответственности по внутреннему праву государств -это юридические последствия, наступившие для субъекта международного права, нарушившего свои и международные обязательства. Они включают в себя среди прочих условий и обязанность государства-правонарушителя возместить причиненный ущерб другим субъектам международного права, а в отдельных случаях - и их юридическим и физическим лицам. Вопросы международно-правовой ответственности субъектов международного права нашли отражение в Уставе ООН, Конвенции ООН по морскому праву и в других документах.
Основанием возникновения международно-правовой ответственности субъекта международного права является совершение им международного правонарушения (деяния субъекта международного права, нарушающие нормы международного права и свои международные обязательства, наносящие другому субъекту или группе субъектов международного права или всему международному сообществу в целом ущерб материального и нематериального характера). Никакие ссылки государства на национальные законы и правила в оправдание своего поведения, приведшего к нарушению норм международного права и нанесению вреда или ущерба, недопустимы. Также недопустимы ссылки на незнание норм международного права или их неправильное толкование и применение.
Субъектами этой ответственности наряду с государствами могут выступать международные организации.
Международные правонарушения подразделяются на ординарные правонарушения и международные преступления. Важным элементом правонарушения является причинно-следственная связь между противоправным поведением и причиненным ущербом. Существенное значение имеет вина государства-правонарушителя, хотя существует и безвинная (объективная) ответственность.
В настоящее время существуют и действуют более 200 двусторонних и многосторонних договоров и соглашений в области охраны окружающей среды. Однако в подавляющем^большинстве они устанавливают обязательства государств по охране тех или иных объектов природы, т. е. формулируют первичные (материальные) нормы, которые, как правило, не фиксируют юридических последствий их нарушения. Это связано с тем, что согласно общей теории международного права для возникновения ответственности государств достаточно самого факта нарушения международного обязательства.
Вместе с тем экологический ущерб остается важной проблемой в разработке вопросов о международной ответственности в области охраны окружающей среды. Предметом исследования является характер и объем такого ущерба; определение границ материального возмещения; методика исчисления ущерба и т. д. Международная практика свидетельствует о том, что причинение вреда окружающей среде, как правило, влечет возмещение только прямого ущерба.
Важным требованием, которое необходимо учитывать субъектам международных правоотношений в процессе осуществления нормотворческой деятельности по вопросам охраны окружающей среды, является то, что договоры, регулирующие природоохранительное сотрудничество государств, должны содержать четко сформулированные материальные нормы, а также комплекс вторичных норм, определяющих механизм международных правоотношений в случае нарушения договорного обязательства о порядке возмещения ущерба окружающей среде. Пока на практике дело обстоит иначе. Так, Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г. включает специальную статью «Материальная ответственность и компенсация», которая не содержит вторичных норм ответственности за нарушение конвенционных обязательств.
Международно-правовая ответственность субъектов международного права может наступать не только в силу нарушения норм международного права или обязательств по договору, но и за вредные последствия правомерной деятельности. Она может наступать при нанесении материального ущерба источником повышенной опасности, использование или применение которого не запрещено международным правом (так называемая ответственность за риск). Например, в ст. 2 Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (1972 г.), говорится, что запускающее государство «несет абсолютную ответственность за выплату компенсации за ущерб, причиненный его космическими объектами на поверхности Земли или воздушному судну в полете».
Существуют два вида международно-правовой ответственности государств: политическая и материальная. Наиболее распространенной формой политической ответственности являются санкции (принудительные меры к государству-нарушителю; они применяются только в случае совершения тяжкого международного преступления). Материальная ответственность наступает в случае нарушения государством своих международных обязательств, связанного с причинением материального ущерба. Она может выражаться в форме репарации (возмещение ущерба в денежном выражении), реституции (возврат в натуре неправомерно изъятого имущества) и субституции (замена неправомерно уничтоженного или поврежденного).
За международное эколого-правовое нарушение к субъекту международного права в числе других может быть применена и такая форма ответственности, как ресторация (восстановление государством-нарушителем прежнего состояния какого-либо материального объекта, например, восстановление качества чистоты воды, загрязненной по его вине).
Российская Федерация как правопреемник бывшего СССР приняла к исполнению свыше 50 договоров, соглашений, конвенций, протоколов и других международно-правовых актов Союза ССР. Как самостоятельный субъект международного права она стала членом многосторонних конвенций, таких как Конвенция о биологическом разнообразии (5 ноября 1992 г.), рамочная Конвенция об изменении климата (2 июня 1992 г.), Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (21 апреля 1992 г.), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (17 марта 1992 г.) и др.
Спецификой международного права является, на наш взгляд, тот факт, что, несмотря на существование различных форм и видов международной ответственности, отсутствует четкий механизм ее определения и привлечения к ней.
По сравнению с внутригосударственным законодательством об ответственности за экологические правонарушения в международном праве отсутствует четкое регулирование вопросов объема и характера ущерба, определения способа его компенсации и методики исчисления. Все существенные положения сегодня требуют доработки и законодательного урегулирования на международном уровне, исходя из принципов единого жизненного пространства, более тесного взаимодействия государств в экономической сфере и осознания необходимости предотвращения глобального экологического кризиса, экологических бедствий и катастроф, деградации окружающей среды.
Контрольные вопросы:
1.	Проблемы формирования международного экологического права.
2.	Основные принципы международного взаимодействия в области охраны окружающей среды.
3.	Государства как субъекты международного экологического права.
4.	Важнейшие источники международного экологического права.
5.	Международная эколого-правовая ответственность.
Глава XXV ЗАГРЯЗНЕНИЕ МИРОВОГО ОКЕАНА. ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
§ 1. Роль Мирового океана в жизни человека
Мировой океан, покрывающий две трети земной поверхности, - это огромный водный резервуар, масса воды в котором составляет 1,4х1021 кг или 1,4 млрд куб. км. Вода океана - это 97% всей воды на планете1. Являясь крупнейшим поставщиком пищевых продуктов, Мировой океан дает, по различным оценкам, от 1/6 до 1/4 всех белков животного происхождения, потребляемых населением планеты в пищу. Океану и, особенно его прибрежной зоне, принадлежит ведущая роль в поддержании жизни на Земле. Ведь около 70% кислорода, поступающего в атмосферу планеты, вырабатывается в процессе фотосинтеза планктоном (фитопланктоном). Сине-зеленые водоросли, обитающие в Мировом океане, служат гигантским фильтром, очищающим воду в процессе ее кругооборота. Он принимает загрязненные речные и дождевые воды и путем испарения возвращает влагу на континенты в виде чистых атмосферных осадков. С этой важнейшей функцией океан продолжает успешно справляться.
Особую проблему составляет рациональное использование биологической продуктивности океана. Во многих странах рыбная и другая продукция океана обеспечивает значительную часть пищевого рациона. Возможный годовой улов рыбы оценивается сейчас в 80-90 млн т. Превышение этого улова может нанести ущерб биологическим ресурсам океана.
Рациональное использование биологических ресурсов океана для производства продуктов питания вызывает много политических проблем. Прибрежные моря становятся областью раздора между государствами. К сожалению, вследствие агрессивной позиции многих стран общей мировой договоренности о рациональном использовании ресурсов океана до сих пор достичь не удалось, хотя ряд частных соглашений и был принят. Охрана богатств океана и их рациональное использование требуют обязательного международного сотрудничества, если мир хочет избежать грозящих ему опасностей.
1 См.: Указ Президента РФ от 17 января 1997 г «О Федеральной целевой программе «Мировой океан». Концепция Федеральной целевой программы «Мировой океан» // Российская газета. 1997 г 28 января.
Перед человечеством стоят сейчас две важнейшие проблемы: перенаселение планеты и продовольственная проблема. Сейчас мы получаем только лишь отдельные их проявления, но после 2000 года может разразиться глобальная катастрофа. Интенсификация использования белковых ресурсов океана - один из путей выхода из продовольственной проблемы. Однако для этого мировое сообщество должно активно сотрудничать в охране Мирового океана от загрязнений и перейти от природопользования к экологопользова-нию. Чрезмерное загрязнение морских вод может нарушить важнейшие функции, которые выполняют океан как часть географической оболочки. Так, рост загрязнений сопровождается падением биологической продуктивности океана и его морей.
Мировой океан является одним из важнейших объектов экологической защиты. Особенность этого объекта экологической защиты состоит в том, что течения в морях и океанах быстро относят загрязняющие вещества на большие расстояния от мест их выброса. Поэтому проблема охраны чистоты океана носит ярко выраженный международный характер. Экологическая защита Мирового океана регулируется в основном международными договорами и актами, а так как в ст. 15 Конституции РФ определен приоритет международного законодательства над национальным, то международные договоры и акты являются составной частью российского законодательства.
Защитой морей и океанов должны заниматься государственные органы и общественные организации, юристы-экологи и все прогрессивное человечество, иначе XXI век обернется для планеты крупной экологической катастрофой.
§ 2. Загрязнение Мирового океана неорганическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, пестицидами и другими вредными веществами
Химическое загрязнение представляет собой изменение естественных химических свойств воды за счет увеличения содержания в ней вредных примесей как неорганической (минеральные соли, кислоты, щелочи, глинистые частицы), так и органической природы (нефть и нефтепродукты, органические остатки, поверхностно-активные вещества, пестициды и т. п.).
Источники и вещества, загрязняющие Мировой океан, многочисленны: от ртути до неподдающихся разложению синтетических моющих средств, часто образующих в реках толстый слой пены. В подавляющем большинстве случаев для нормального течения различных технологических процессов необходима вода: для охлаждения оборудования, в качестве источника энергии, для химических процессов. Высокая зависимость производства от воды, играющей также важную роль в транспортировке грузов, обусловила концентрацию хозяйственных объектов (следовательно, и населения) вблизи водных источников. До 90% вредных веществ поступают в водоемы из сточных вод, сбрасываемых этими, а также бытовыми объектами. О масштабах загрязнения говорят следующие факты: ежегодно прибрежные воды пополняются 320 млн т железа, 6,5 млн т фосфора, 2,3 млн т свинца. Только в водоемы бассейна Черного и Азовского морей в 1990 г. было сброшено 7,7 млрд кубометров загрязненных производственных и коммунальных сточных вод.
Наиболее загрязнены воды Персидского и Аденского заливов, Индийского океана, экваториальная часть Тихого океана, воды течения Гольфстрим в Атлантике, Северное и Средиземное моря. Среди основных источников загрязнения гидросферы минеральными веществами и биогенными элементами следует упомянуть предприятия пищевой промышленности и сельское хозяйство*
Отходы, содержащие ртуть, свинец, медь, локализованы в отдельных районах у берегов, однако некоторая их часть выносится далеко за пределы территориальных вод. Загрязнение ртутью существенно снижает массу первичной продукции морских экосистем, подавляя развитие фитопланктона и таким образом уменьшая поступление кислорода в атмосферу.
Интенсивная деятельность человека привела к тому, что Балтийское, Северное и Ирландское моря сильно загрязнены стоками моющих средств. Воды Балтийского и Северного морей таят в себе и иную опасность. В 1945-1947 гг. английским, американским, а также советским командованием в них было затоплено около 300 тыс. тонн трофейных и собственных боеприпасов с отравляющими веществами (ипритом, фосгеном, адамситом). Операции по затоплению проводились в большой спешке и с серьезными нарушениями норм экологической безопасности. Корпуса химических боеприпасов под воздействием воды к сегодняшнему дню сильно разрушились, что чревато тяжелыми последствиями.
К гибели всего живого ведет чрезмерное поступление в водоемы вследствие бесконтрольного применения таких естественных и даже нужных для организмов веществ, как фосфор и азот. Их избыток приводит к пресыщению вод органическими соединениями. Это вызывает бурный рост сине-зеленых водорослей (так называемое «цветение водоемов»), который сопровождается интенсивным потреблением растворенного в воде кислорода; недостаток его в дальнейшем вызывает их гибель. Отмирая и оседая на дно, водоросли разлагаются, на что опять же расходуется кислород, а это, в свою очередь, влечет за собой массовую гибель других представителей флоры и фауны. Сине-зеленые водоросли выделяют значительное количество различных веществ, которые, обладая высокой биологической активностью, угнетают зоопланктон и микрофлору, а в некоторых случаях даже вызывают отправление рыбы, птицы, домашнего скота и человека.
Главную угрозу здоровью и жизни человека несут различные (в обычных условиях вполне съедобные) продукты из отравленных водоемов, которые он употребляет в пищу. В качестве примера можно привести историю с пищевым отравлением в Японии, известным как болезнь «Минимата». Эта болезнь, получившая свое название от одноименного поселка, была официально квалифицирована японскими властями в 1956 году как отравление метиловой ртутью в результате потребления рыбы и креветок, вылавливаемых в сильно загрязненных ртутью прибрежных водах острова Кюсю. Ее основными симптомами являются нарушение координации движений, потеря зрения, судороги и полный паралич, ведущий к смерти. От болезни «Минимата» погибли сотни людей, тысячи стали инвалидами. Подобного рода заболевания периодически возникают во всех частях света.
Успешное восстановление водных ресурсов при одновременном вовлечении их в хозяйственный оборот, т. е. воспроизводство водных ресурсов, предотвращение вероятных новых загрязнений возможно лишь при проведении комплекса мероприятий, включающих очистку сточных вод и водоемов, внедрение оборотного водоснабжения и малоотходных технологий.
Безотходная технология развивается в нескольких направлениях:
1.	Создание бессточных технологических систем и водооборотных циклов на базе существующих внедряемых и перспективных способов очистки сточных вод.
2.	Разработка и внедрение систем утилизации отходов производства и потребление их как вторичные материальные ресурсы, что исключает их попадание в водную среду.
3.	Создание и внедрение принципиально новых процессов получения традиционных видов продукции, которые позволяют исключить или сократить технологические стадии, дающие основное количество жидких отходов загрязнителей.
В СССР объем оборотной и повторно используемой в промышленности воды в 1966 г. достигал 65 куб. км в год. В 1970 г. он был доведен до 93 куб. км в год. Это обеспечило около 50% экономии свежей воды, используемой промышленностью. В последние годы созданы рентабельные методы утилизации практически всех основных типов промышленных отходов. Химическая, нефтехимическая и нефтеперерабатывающая промышленность стали на путь широкого использования локальных методов очистки и применения циклических замкнутых систем. Прекращение сброса отходов во внешнюю среду стало возможным в результате разработки термического метода опреснения сильно минерализованных сточных вод в аппаратах с мгновенным вскипанием, метода бесповерхностной дистиляции с помощью гидрофобных теплоносителей, методов глубинного (подземного) захоронения концентрированных рассолов, полученных после опреснения а также твердых отходов в специальных «могильниках», располагаемых в водонепроницаемых толщах - глинах и соляных пластах. Последний метод широко используется и в США.
Несмотря на все проводимые мероприятия, сброс загрязненных сточных вод в водоемы СНГ в 1995 г. составил свыше 33 млрд куб. м, что на 2 процента больше, чем в 1992 году. Сброс в водоемы неочищенных стоков возрос на Украине на 0,6 млрд куб. м (или на 16%), в России - на 0,1 млрд куб. м, в Азербайджане - на 0,03 млрд куб. м (11%).
Наиболее массовыми веществами, загрязняющими водоемы, являются нефть и производные от нее продукты. В Мировой океан ежегодно поступает в среднем 13-14 млн т нефтепродуктов. Нефтяное загрязнение океана опасно из-за того, что на прверхности воды образуется тонкая нефтяная гидрофобная пленка, препятствующая свободному газообмену с атмосферой, что резко сказывается на океанской флоре и фауне. В открытом океане такая пленка быстро разрушается, а в закрытых акваториях и близ побережий может существовать годами. Сотни видов животных и растений теряют вследствие нефтезагрязнений свою естественную среду обитания. Из-за
нефтяной пленки, которая растекается по водной поверхности, гибнет планктон, а если он и остается жить, то производимый им кислород, не имея выхода в атмосферу, тратится на окислительные процессы в воде. Эта же пленка способна погубить многие миллионы личинок рыб. Загрязненная нефтью вода непригодна для бытовых и большинства технологических нужд человека.
Настоящими экологическими катастрофами можно назвать крупные разливы нефти при крушениях супертанкеров. В качестве примера можно привести наиболее крупные аварии, которые повлекли за собой катастрофическое загрязнение морской поверхности и побережий:
1967 г. - гибель либерийского танкера «Тори Каньен» (123 тыс. т), загрязнено 180 км побережья Англии и Франции;
1972 г. - столкновение двух либерийских танкеров; к берегам Южной Африки принесено 100 тыс. т нефти; затопление танкера в Оманском заливе, выброшено в море 115 тыс. т горючего;
1975 г. - гибель в Индийском океане японского танкера, выброшено в океан 237 тыс. т нефти;
1976 г. - взрыв танкера «Уркиоло» у берегов Испании, выброшено в море 100 тыс. т нефти;
март 1973 г. ~ авария супертанкера «Амоко Кадис» у берегов Франции, выброшено в море 220 тыс. т нефти, образовавшей «шлейф» протяженностью около 400 км;
1983 г. - гибель испанского супертанкера у берегов Южной Африки, в океан выброшено 217 тыс. т нефти;
1989 г. ~ в водах Аляски потерпел аварию танкер «Экссон Валдиз», который напоролся на рифы. Ликвидация последствий обошлась в 2 млрд долларов, в работах участвовало 1400 судов, 35 самолетов и 12 тысяч человек.
Такие загрязнения наносят огромный ущерб побережьям, рыболовству, туризму, всей окружающей среде со всеми вытекающими отсюда социальными и экономическими последствиями.
Загрязняют Мировой океан аварии не только танкеров, но и других судов. Семь миллионов долларов - так оценивают ущерб, причиненный экологии Керченского пролива от загрязнения Азовского моря с затонувшего сирийского теплохода. Нефтяное пятно вытекшего с судна мазута достигло берега у близлежащих крымских поселков. Керченской межрайонной природоохранной прокуратурой открыто уголовное дело, создана чрезвычайная комиссия. Крушение теплохода, следовавшего из Таганрога в Керчь, как полагают, произошло из-за смещения груза на палубе. Из 1 млрд т нефтепродуктов, которые ежегодно перевозят морскими путями, не менее 0,1%, т.е. 1 млн т, попадает в Мировой океан.
За последние годы был принят ряд важных международных соглашений по охране морей и океанов от загрязнений. В соответствии с этими соглашениями промывка танкеров и сброс отработанных судовых вод должны осуществляться в специальных портовых устройствах. Каждая страна, подписавшая соглашение, несет юридическую и материальную ответственность за загрязнение вод океанов и морей.
Крупными выбросами нефти из недр отмечены аварии на буровых платформах, с которых ведутся разработки месторождений на морском континентальном шельфе. Огромные утечки нефти имели место в 1979 г. в Мексиканском заливе в результате аварии подводной скважины, когда нефть изливалась на поверхность в течение нескольких месяцев со скоростью 20 тыс. баррелей в день. Нельзя не упомянуть о последствиях войны Ирана с Кувейтом - сброс иранцами в январе - феврале 1991 г. в Персидский залив до 80 млн баррелей нефти, в результате чего образовалось огромное нефтяное пятно.
Проблемы нефтяного загрязнения морей существуют и в России. Сейчас Азовскому морю и наиболее «рыбной» его части - Таганрогскому заливу -угрожает экологическая катастрофа: прорыв 20 тыс. тонн керосина, скопившихся из-за утечек горючего с баз ВВС близ города Ейска.
Наибольший вред обитателям прибрежных вод причиняют незначительные по величине, но систематические эксплуатационные сбросы нефти и нефтепродуктов береговыми и плавучими объектами. На их долю приходится 97% всего нефтяного загрязнения Мирового океана. Огромное число морских птиц и млекопитающих становятся жертвами нефтяного загрязнения. В Северном море и Северной Атлантике ежегодно погибает 150-450 тыс. морских птиц.
Итак, загрязнение Мирового океана неорганическими веществами и нефтепродуктами, пестицидами и другими вредными веществами - острейшая экологическая проблема, которую необходимо решить в кратчайший срок.
§ 3. Загрязнение Мирового океана радиоактивными отходами
Кроме химического и нефтяного загрязнения, существует еще один вид загрязнений, особенно опасный для океана, - радиоактивное загрязнение при захоронении радиоактивных отходов.
В соответствие со ст. 1 Федерального закона РФ «О радиационной безопасности населения», принятого Госдумой 5 декабря 1995 г., радиационная безопасность населения - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков.
Естественный радиационный фон - доза излучения, создаваемая космическим излучением природных радионуклидов, естественно распределенных в земле, воде, воздухе, других элементах биосферы, пищевых продуктах и организме человека1.
Техногенно измененный радиационный фон - естественный радиационный фон, измененный в результате деятельности человека.
1 См. Постановление Правительства РФ от 23 октября 1995 г Федеральная целевая программа «Обращение с радиационными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг » // СЗ РФ. 1995 № 44. Ст. 4184; Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 1991 г «Вопросы Государственной комиссии по надзору за ядерной и радиационной безопасностью при Президенте РФ» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1992 № 4 Ст 149
Трудно представить современную цивилизацию без использования атома в различных областях человеческой деятельности (промышленности, энергетике, флоте, медицине и т. п.). Побочным продуктом такого использования является повышенное количество радионуклидов и других продуктов ядерного распада.
Загрязнение морей и океанов радиоактивными отходами является одной из важнейших проблем современности1.
Радиоактивные отходы (РАО), как правило, образуются:
при добыче и переработке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива;
в процессе производства энергии на атомных электростанциях;
при переработке отработанного ядерного топлива (ОЯТ);
при производстве оружейных ядерных материалов;
в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными и ядерными энергетическими установками;
при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов;
при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике; при подземных ядерных взрывах и т. д.
Радиоактивные отходы делят на твердые радиоактивные отходы (ТРО) и жидкие радиоактивные отходы (ЖРО); по степени радиоактивности различают высокоактивные РАО, средней активности и низкоактивные РАО.
Первоначально основным способом избавления от радиоактивного мусора было захоронение РАО в морях и океанах. Но тогда это были, как правило, низкоактивные отходы, которые упаковывали в 200 литровые металлические барабаны, заливали бетоном и сбрасывали в море. Первое такое захоронение РАО произвели США в 80 км от побережья Калифорнии. С 1949 г. сбросы стали производиться Великобританией, с 1955 г. - Японией, с 1965 г. - Нидерландами и многими другими странами, имеющими атомный флот и атомную промышленность. До 1983 г. 12 стран практиковали сброс РАО в открытое море. Так, в «ядерную свалку» на дне Атлантического океана в 700 км от Иранских берегов сброшено свыше 40 тыс. т отходов. Только в 1975 г. корабли Великобритании, Бельгии, Голландии и Швейцарии захоронили там контейнеры с 4,5 тыс. т РАО. США, по неполным официальным данным, представленным в МАГАТЭ, с 1949 по 1967 годы осуществили в 11 точках Атлантики захоронение 34282 контейнеров (в том числе на минимальной глубине до 11 метров). В воды Тихого океана за период с 1949 г. по 1970 г. был сброшен 560261 контейнер с РАО.
Начиная с 1977 г. Агентство по охране окружающей среды США проводило радиологические исследования в местах захоронения РАО в Северо-Западной Атлантике и Тихом океане. В ряде случаев обнаружен высокий уровень цезия вблизи захороненных контейнеров.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. «Об утверждении правил организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов» // Российская газета 1998 26 августа.
Вместе с тем анализ всех имеющихся материалов показывает, что официальные данные, представленные 12 странами в МАГАТЭ, не дают исчерпывающего перечня о захоронениях РАО в море, в особенности за период после 1989 г. Мало известно о радионуклидах, попавших в морскую среду в результате аварий и катастроф.
Большинство государств выступает за запрещение захоронения любых видов РАО в море, учитывая нарастающую в мире и в отдельных странах озабоченность загрязнением морской среды радиоактивными отходами. Однако ряд стран или уклоняются от принятого ответа, или настаивают на переходном периоде. Нельзя не сказать о том, что Канада зарезервировала за собой право захоронения в море РАО, образующихся при дезактивизации загрязненных почв, а Франция - трития.
Гонка ядерных вооружений и развитие атомной энергетики привели к возникновению проблемы обращения с большим количеством РАО, решению которой никогда не уделялось особого внимания, что привело к значительному загрязнению территорий предприятий атомной промышленности и окружающей среды.
Создание в СССР ледокольного флота с ядерными установками и развертывание строительства атомных подводных лодок потребовали изыскания мест захоронения образовавшихся РАО.
В обстановке холодной войны эта проблема не считалась первостепенной, и простейшим ее решением представлялось прямое захоронение РАО в морях, что широко практиковалось большинством стран с развитой атомной промышленностью.
Советский Союз, так же как и другие страны, активно занимался захоронением РАО в морях, омывающих его территорию. Эта проблема широко обсуждалась мировой общественностью. При этом использовались сведения, основанные на слухах и непроверенной информации, что существенным образом искажало реальную картину и создавало повод для различных инсинуаций. После распада СССР в целях получения объективной информации и последующего обеспечения выполнения Россией обязательств в рамках международных договоров Президентом РФ в октябре 1992 г. была образована Правительственная комиссия по вопросам, связанным с захоронением в море радиоактивных отходов, в состав которой вошли представители всех заинтересованных в точной и объективной информации ведомств.
Все данные о проведенной работе и ее результатах легли в основу подготовленного и в феврале 1993 г. представленного Президенту России доклада Комиссии. Эти сведения, с небольшими изменениями, и легли в основу Белой книги1.
Для объективной оценки состояния проблемы захоронения РАО в морях, омывающих побережья РФ< необходимо рассмотреть ее международно-правовые аспекты, проанализировать фактическое ее состояние и данные о
1 См.: Факты и проблемы, связанные с захоронением радиоактивных отходов в морях, омы* вающих территорию РФ (Зеленый мир. 1992. № 13, 15, 16).
практике захоронения РАО в морях другими государствами, учесть позиции различных государств в отношении этой проблемы.
Мировое сообщество не могло мириться с варварским загрязнением морей и океанов и приняло ряд важнейших международно-правовых документов, охраняющих Мировой океан. Это, прежде всего, Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, подписанная в 1972 г. в Лондоне и вступившая в силу 30 августа 1975 г. Действие Конвенции распространяется на все морские пространства, кроме внутренних морских вод. По этой Конвенции запрещается сброс отходов с высоким и средним уровнем радиации. Захоронение РАО с низким и средним уровнем радиации допускается по специальным разрешениям с уведомлением Секретариата Международной морской организации и при соблюдении требований МАГАТЭ: 1) расположение мест захоронения за пределами континентального шельфа, внутренних и окраинных морей; 2) глубины в районе захоронения не менее 4000 метров; 3) только в районах между 50° северной широты и 50° южной широты.
За период с момента вступления конвенции в силу было проведено 15 консультативных совещаний представителей сторон. Седьмое Консультативное совещание (1983 г.) приняло резолюцию, призывающую воздержаться от захоронения в море всех видов РАО.
Выполнение международных обязательств России по Лондонской Конвенции потребует:
1)	предоставления в Секретариат Международной морской организации и МАГАТЭ собранных комиссией данных о проведенных захоронениях РАО;
2)	обследования мест захоронения радиоактивных отходов в морях при участии представителей заинтересованных государств и международных организаций;
3)	организации эффективного мониторинга мест, где были проведены захоронения высокоактивных РАО;
4)	разработки планов очищения морей от высокоактивных РАО;
5)	немедленного решения вопросов обработки и безопасного хранения РАО, образующихся при эксплуатации кораблей и судов с ЯЗУ (в первую очередь, по строительству хранилищ и вводу мощностей по переработке РАО).
Два года спустя была принята резолюция в пользу добровольного воздержания (моратория) на захоронение в море всех видов РАО до тех пор, пока не будет проведена оценка всех аспектов воздействия их на здоровье человека, морскую среду и жизнь в море. СССР при голосовании по этой резолюции воздержался.
В 1976 г. на третьей международной конференции по мирному использованию атомной энергии была подведена итоговая оценка апробированных способов захоронения РАО в море:
1) захоронение в изолированном виде. Для этого РАО подвергают предварительной обработке, после которой они теряют способность рассеиваться в воде. Обработка заключается в переводе радиоактивных веществ в стек
ловидное состояние, перемешивании с керамикой или цементом или в заключении в контейнеры, выдерживающие большое давление. После этого их транспортируют и сбрасывают на большие глубины;
2) захоронение в разбавленном виде. В этом случае в море сбрасывают жидкие слабоактивные отходы. Для уменьшения их радиоактивности сброс их рекомендуют осуществлять во время движения судна и желательно под его винт.
На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жа-нейро в июне 1992 г. с участием России был единогласно принят основной программный документ «Повестка дня XXI века», предлагающий перейти от «добровольного моратория на удаление низкоактивных РАО в моря» и запрету такой практики.
Были приняты и региональные многосторонние соглашения, связанные с проблемами захоронения в море РАО: Конвенция по защите морской среды Северо-Восточной Атлантики (Париж, 1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарест, 1992 г.) и др.
СССР, а затем Россия неоднократно нарушали Лондонскую конвенцию. Особенно часто экологические нарушения допускал ВМФ. Это было связано с «холодной войной», когда государство тратило деньги на создание новых образцов атомных надводных и подводных кораблей, а строительство комплексов по очистке ЖРО и компостизации ТРО были прекращены по соображениям псевдоэкономии.
Сейчас на Северном флоте скопилось несколько десятков выведенных из боевого состава атомных подводных лодок (АПЛ), а у государства нет средств, чтобы выгрузить ОЯТ из реакторов и вырезать реакторный отсек. Такая ситуация сложилась на ПО «Север» и ПО «Севмашпредприятие» (г. Северодвинск). Кроме того, большую опасность представляют радиоактивные материалы, находящиеся на затонувших в результате аварий подводных лодках. В России за последние 10 лет произошли 2 крупные аварии на АПЛ. Первая авария произошла в бухте Чамжа 10 августа 1985 года.
В результате аварии сформировался очаг радиоактивного загрязнения дна акватории бухты Чамжа. В ходе аварии и при ликвидации ее последствий повышенному облучению подверглись 290 человек. В момент аварии от травм погибли 10 человек (8 офицеров и 2 военнослужащих срочной службы).
В 1989 г. в Северной Атлантике в кормовой части АПЛ «Комсомолец» начался пожар. Погибло 42 члена экипажа. АПЛ легла на грунт на глубине 1680 м вблизи острова Медвежий. Расстояние до побережья Норвегии - около 300 морских миль. Район аварии является одним из наиболее биологически продуктивных в Мировом океане и имеет особое экономическое значение. Он входит в сферу интересов России, Норвегии, Швеции, Великобритании и Исландии. Даже минимальный перенос радионуклидов по цепочке «морская вода - планктон - рыба» может привести к тяжелым политико-экономическим последствиям. Результаты анализов показали, что, хотя первый контур атомного реактора негерметичен, выход радионуклидов крайне низок. Более тревожной оказалась радиоэкологическая ситуация, связанная с плутонием, содержащимся в ядерных боеприпасах.
Следует отметить, что плутоний обладает крайне высокой не только радиационной, но и химической токсичностью.
Можно ожидать загрязнение промысловых рыб плутонием-239 до уровня, в два раза превышающего допустимый. При этом, кроме чисто экономических последствий, неизбежна и негативная политическая реакция Скандинавских стран.
Наиболее радикальная превентивная мера - поднять АПЛ. Затраты на подобную операцию превысят 250 млн долларов США. Имеющиеся нарушения целостности прочного корпуса и продолжающаяся коррозия могут сделать подъем вообще невозможным.
Продукты подводных и надводных ядерных взрывов также являются источниками радиоактивного загрязнения морской среды. Даже подземные ядерные взрывы на французском атоле Муруроа чреваты глобальными экологическими последствиями для всего тихоокеанского региона. Необходимо ввести санкции против стран, которые проводят ядерные испытания.
Как уже указывалось, захоронение РАО в морях в основном было связано с развитием атомного флота. Но еще большее развитие в XX веке получили атомная энергетика и атомная промышленность в целом, в результате чего потребовалось создание наземных и подземных хранилищ РАО.
В зависимости от происхождения радиоактивных отходов были разработаны различные способы захоронения, переработки и утилизации РАО на суше.
При добыче и переработке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива образуются большие объемы низкоактивных отходов в виде отвалов твердых пород и хвостов, содержащих природные радионуклиды. Жидкие отходы и пульпы (смесь нерастворимых отходов радиоактивных материалов с жидкостью) размещаются в хранилищах, твердые отходы складируются на специальных площадках. На территории добывающих и перерабатывающих предприятий Минатома РФ скопилось огромное количество таких отходов (отработавшего ядерного топлива и др.).
Перерабатывается ОЯТ для реакторов АЭС и реакторов транспортных ядерных энергетических установок на единственном в Российской Федерации заводе в производственном объединении «Маяк», где производится остекловывание высокоактивных отходов.
Критическая ситуация сложилась с РАО, образующимися при эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками (ЯЭУ), так как до 1993 г. эти отходы в основном сбрасывались на специально выделенных участках морей (о чем уже говорилось). Это привело к тому, что на судостроительных и судоремонтных заводах и военно-морских базах не были созданы комплексы по кондиционированию радиоактивных отходов (исключение составляет Ремонтно-технологическое предприятие атомного флота в Мурманской области, где имеется установка по очистке жидких радиоактивных отходов, обеспечивающая потребности гражданского атомного флота).
Отдельно хотелось бы сказать о специализированных комбинатах «Радон», где производят кондиционирование и захоронение отработавших ре
сурсы радионуклидных источников, применяемых в медицинских, научных и технических целях. Эти же предприятия принимают на захоронение радиоактивные отходы при дезактивации загрязненных объектов.
Таковы основные проблемы, возникающие при захоронении и утилизации радиоактивных отходов в морях и на суше.
Для решения части проблем в 1991 г. Правительством РФ была принята целевая государственная программа России по обращению с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, по их утилизации и захоронению на период 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 года.
В ней реализуются две программы: 1) прекращение сливов ЖРО; 2) программа компактизации, переработки и захоронения ТРО.
Программа предусматривает создание береговых и судовых комплексов и установок для переработки жидких и твердых РАО, должны быть проведены общий анализ образования и накопления РАО в северных и дальневосточных районах России, а также строительство новых хранилищ ОЯТ на базах ВМФ.
Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1995 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы», которая разработана во исполнение Постановления Правительства РФ от 18 мая 1994 г. «О плане действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1991-1995 годы». В этом постановлении радиоактивные отходы рассматриваются как подлежащие дальнейшему использованию вещества (в любом агрегатном состоянии), материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами.
Кроме указанной программы, в 1995 г. была принята еще одна целевая программа «Переработка и утилизация металлических РАО».
Целью программы являются ликвидация накопившихся и образующихся металлических РАО, перевод их в экологически безопасное состояние, возврат металла для повторного использования, улучшение радиологической обстановки в регионах, снижение расходов на строительство новых пунктов захоронения РАО. Решение поставленных задач эта программа предусматривает в два этапа (первый этап - 1996-1997 гг., второй этап - 1998-2000 гг.).
При переработке металлических РАО образуются вторичные РАО в количестве не более 3% от общей массы отходов, которые необходимо захоронить. Остальной объем переработанной массы (97-99%) - чистый металл, который может быть повторно использован для любых целей. На сегодняшний день это наиболее перспективная Программа, так как в условиях рыночной экономики переработка металлических РАО ~ очень выгодное дело. Таковы проблемы захоронения, переработки и утилизации РАО и перспективы их решения в будущем.
Существующие правовые отношения по захоронению, переработке и утилизации РАО регулируются следующими нормативно-правовыми актами: Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»; Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от
14 августа 1993 г. «О первоочередных работах в области обращения с РАО и отработавшими ядерными материалами»; Указом Президента РФ от 12 августа 1993 г. «О мерах по комплексному решению проблемы обращения с РАО и прекращения захоронения их в морях»; Законом РФ от 28 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»; Указом Президента РФ от 25 января 1995 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности».
В марте 1995 г. было утверждено Положение о порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзором РФ на деятельность, связанную с экспортом или импортом ядерных материалов, технологий, оборудования, установок, специальных ядерных материалов, услуг, радиоактивных отходов и отработанных ядерных материалов. Это Положение было утверждено Госатомнадзором еще в конце 1994 г., однако его сочли возможным опубликовать лишь в марте 1995 г., то есть после вступления в силу Указа Президента от 25 января 1995 г.
Положение предусматривает осуществление деятельности по импорту РАО и ОЯТ. Любопытна ссылка этого Положения на то, что все вопросы выдачи разрешений на виды деятельности, связанные с экспортом-импортом РАО и ОЯТ, решаются с учетом положений международных договоров и законодательства РФ. Несомненно, что под законодательством Российской Федерации разработчики Положения имеют ввиду приведенный выше Указ Президента.
Многие страны, не желая хранить у себя отработавшее ядерное топливо и загрязнять свои территории радиоактивными отходами, готовы заплатить большие деньги за то, чтобы хранить эти отходы у нас.
Станет ли переработка и хранение РАО постоянной функцией России в международном разделении труда? Для такого рода озабоченности существуют очень веские основания. Россия имеет все шансы превратиться в мировую свалку радиоактивных отходов. Уже заключены либо готовы к заключению ядерные контракты России с Китаем, Ираном, Индией, Тайванем, Венгрией, Швейцарией и рядом других стран. Одна надежда, что законопроект «О государственной политике в области обращения с РАО», подготовленный Госдумой, после его принятия поможет решить все накопившиеся проблемы в области обращения с радиоактивными отходами. Но это не освобождает граждан России от решения других глобальных проблем, а также поиска выхода из «радиационного тупика».
Контрольные вопросы:
1	Роль Мирового океана в жизни человека.
2.	Загрязнение Мирового океана неорганическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, пестицидами и другими вредными веществами.
3.	Загрязнение Мирового океана радиоактивными отходами.
Глава XXVI ЭКОЛОГИЯ И КОСМОС
§ 1.	Экологическая ориентация космонавтики
До начала первых космических полетов все околоземное космическое пространство, а тем более «далекий» космос, Вселенная, считались чем-то неведомым. И лишь позже стали признавать, что между Вселенной и Землей - этой мельчайшей ее частицей - существуют неразрывная взаимосвязь и единство. Земляне стали считать себя участниками всех процессов, происходящих в космическом пространстве.
Тесное взаимодействие биосферы Земли с космической средой дает основание утверждать, что происходящие во Вселенной процессы оказывают воздействие на нашу планету.
Известно, что все планетарные процессы на Земле теснейшим образом связаны с глобальным круговоротом веществ, перераспределяющим энергию, полученную от Солнца. Имеющая место цикличность климатических изменений подчеркивает их прямые связи с космическими факторами. Гравитационные взаимодействия планет создают приливные эффекты, которые совпадают с климатическими циклами в 80-90, 50, 30-40, 22 и 11 лет. Правда, долгое время не обращали никакого внимания на связь между метеорологическими элементами и орбитами планет, периодической изменчивостью уровня Мирового океана и приливными силами Солнца и Луны, холодными зимами и определенным положением Земли и Венеры в зимнее время.
Развивая космическую деятельность, необходимо произвести экологическую ориентацию космонавтики, так как отсутствие последней может привести к необратимым последствиям.
Некоторые ученые-экологи выступают против расширенного освоения космоса и особенно его индустриализации, уже ставшей причиной некоторых негативных экологических явлений и которая, по их мнению, приведет к загрязнению окружающей среды как на Земле, так и в космосе.
Однако, как известно, космонавтика продолжает совершенствовать космическую технику, которую сейчас можно рассматривать как предвестницу новой экологизированной индустрии. Именно в космонавтике прежде всего
---------------------------------------------------------------- 417
формируются те тенденции перехода к замкнутым экологическим циклам, которые должны быть повсеместно внедрены в производство как на Земле, так и за ее пределами. Благодаря указанным успехам в космонавтике появилась возможность экомониторинга (получения экологической информации), являющегося важнейшим достижением многолетней космической деятельности, очень необходимого для успешного решения как планетарных, так и региональных экологических проблем.
Однако не следует забывать и об отрицательном воздействии космонавтики на окружающую среду (разрушение озонового слоя, засорение атмосферы окислами металлов, углерода, азота, а ближнего космоса - частями отработанных космических летательных аппаратов). Анализируя итоги космической деятельности необходимо наряду с экономическими оценками дать оценку ее экологическим последствиям.
Следует заметить, что уже при зарождении основ теоретической космонавтики экологические аспекты играли важную роль, и прежде всего в работах К. Э. Циолковского. По его мнению, сам выход человека в космос представляет собой освоение совершенно новой экологической «ниши», отличной от земной.
Циолковский считал, что выход в космос и его заселение позволят в будущем избежать катастроф, угрожающих нашей планете. Именно эта экологическая функция и перспектива развития космонавтики имеет огромное значение, так как речь идет о возможности сосуществования биосферы и человека на нашей планете. По мнению великого ученого, биосфера Земли весьма неустойчива, она может погибнуть в любое время в результате воздействия на нее не только человека, но и неблагоприятных космических факторов.
Совершенно очевидно, что до сих пор не выявлен весь спектр неблагоприятных для жизни на Земле, угрожающих ее существованию космических факторов, но ясно одно, что для своего спасения человечество будет вынуждено постоянно развивать и совершенствовать космическую деятельность.
Закон РФ «О космической деятельности»1 направлен на обеспечение правового регулирования космической деятельности в целях развития экономики, науки и техники, укрепления обороны и безопасности РФ и дальнейшего расширения международного сотрудничества РФ.
В Российской Федерации исследование и использование космического пространства, в том числе Луны и других небесных тел, являются важнейшими приоритетами государственных интересов.
Отношения в области космической деятельности регулируются в соответствии с Конституцией РФ общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ, указанным Законом, другими федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами РФ2.
1 См.: Закон РФ «О космической деятельности» (Российская газета. 1993. 6 октября), в редакции Федерального закона РФ, принятого Госдумой 4 октября 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О космической деятельности» (Российская газета. 1996. 10 декабря).
р
См.: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 144 «О концепции развития космической ядерной энергетики в России» // Российская газета. 1998. 11 февраля.
В ст. 2 Закона «О космической деятельности» определены основные направления космической деятельности, в ст. 3 указаны ее цели; Раздел IV посвящен космическим объектам, космической инфраструктуре. В ст. 30 этого Закона установлена ответственность за причинение вреда при осуществлении космической деятельности.
Ближний космос (или околоземное пространство) - газовая оболочка Земли, которая расположена выше приземной атмосферы и поведение которой определяется прямым воздействием солнечного ультрафиолетового излучения, тогда как на состояние атмосферы влияет главным образом поверхность Земли.
До недавнего времени ученые полагали, что освоение ближнего космоса не оказывает почти никакого влияния на погоду, климат и другие жизненные условия на Земле. Поэтому не удивительно, что освоение космоса велось без оглядки на экологию.
Первый звонок, заставивший ученых задуматься, - это появление озоновых дыр, приведших к повышению интенсивности ультрафиолетового излучения, которое действует на все живое на Земле (человека, растительность, океан). Так, океанический планктон в процессе своей жизнедеятельности влияет на значительное увеличение двуокиси углерода, что может привести к резкому изменению климата. Однако, как показывают исследования, проблема сохранения озонового слоя составляет лишь малую часть гораздо более общей проблемы охраны и рационального использования околоземного космического пространства, и прежде всего той его части, которую образует верхняя атмосфера и для которой озон является лишь одной из ее компонентов1. Как правильно пишут некоторые ученые, по относительной силе воздействия на верхнюю атмосферу запуск космической ракеты подобен взрыву небольшой атомной бомбы в приземной атмосфере.
После запуска ракеты «Сатурн-5» началось изучение антропогенных воздействий на ОКП (околоземное пространство).
Все сказанное свидетельствует о том, что антропогенное воздействие на ОКП привело к реальной угрозе быстрого разрушения этой части природной среды. Ученые полагают, что следует как можно скорее начать процесс нормирования антропогенных воздействий на ближний космос и формирования российского и международного законодательства, направленных на охрану и защиту космического пространства.
Теперь следует перейти к анализу наиболее важных экологических проблем, связанных с освоением космоса.
§ 2.	Развитие научно-технической и хозяйственной деятельности человека и влияние ее на экологию Земли и околоземное пространство
Начало XXI века население Земли встречает в условиях нарастающего экологического кризиса. Воздействие на природу хозяйственной и иной деятельностью людей достигло таких масштабов, что проблема сохранения би
1 См.* Власов М., Куценко В., Шабал А. Ближний космос и экология // Зеленый мир. 1995. № 25. ------------------------------------------------------------------------------------------ 4-19
осферы стала планетарной проблемой, и от того, как ее решит человечество, напрямую зависит его выживание.
Только комплексный подход к проблемам окружающей среды может способствовать более эффективной охране и рациональному использованию экологических систем, обеспечению безопасного будущего человечества, гармонизации отношений человека и природы. Ни одна страна в мире не в состоянии добиться этого в одиночку. Этого можно достичь только совместными усилиями - на основе партнерства в интересах обеспечения устойчивого глобального развития. По мнению ученых, устойчивым может быть только такое развитие, которое не разрушает условий, необходимых для его продолжения - социальных, экономических и экологических, которое воспроизводит без утрат свой собственный базис1.
Именно эти принципы положены в основу новой государственной экологической политики России.
Важнейшим ее направлением было признано формирование нового правового и экономического механизма регулирования процесса воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Не удивительно, что земные экологические проблемы затронули и космическое пространство. Поэтому общественность всего мира все активнее призывает вести бескомпромиссную борьбу против загрязнения космического пространства и небесных тел2.
Атмосфера - воздушная оболочка Земли. Она основа жизни на Земле, в том числе и жизни человека. Атмосфера защищает поверхность планеты от космического излучения, определяет климат, оказывает решающее воздействие на жизнедеятельность растительного и животного мира.
Загрязнение воздуха, то есть изменение его химического состава, пагубно влияет на состояние окружающей среды. Источники такого загрязнения можно поделить на антропогенные и естественные. Последние существовали задолго до появления первых, но они не оказывали существенного воздействия на климат и жизнедеятельность живых организмов. К таким естественным природным источникам относятся: морская соль, дым и газ лесных или степных пожаров и извержений вулканов, пыль, возникающая из-за эрозии почв, а также продукты растительного, животного и космического происхождения.
Основными источниками антропогенного загрязнения атмосферы химическими веществами являются промышленность и транспорт. Известно, что запуск современных ракет-носителей, работающих на химическом топливе, оказывает вредное воздействие на окружающую среду (выброс в атмосферу окислов азота и углерода, окислов алюминия и других металлов, паров воды, резкое падение концентрации электронов в ионосфере вследствие рекомби-
1 См.: Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. // Международное право в документах. М,, 1982.
о
См.: Федеральный конституционный закон «Договор о нераспространении ядерного оружия Проблемы продления». Открытый доклад Службы внешней разведки РФ // Российская газета 1995. 29 марта
нации с участием водяных паров и т. д.). Можно сказать, что отработанные газы космических аппаратов содержат полный набор химических веществ, загрязняющих атмосферу. Во-первых, это всем известная двуокись углерода. В ненарушенной природной среде удерживается равновесие между количеством углекислого газа, выделяемым живыми существами и выделяемым при разложении растений, и количеством углекислого газа, потребляемым в процессе фотосинтеза. Теперь в результате хозяйственной деятельности человека равновесие нарушено, и природа уже не в состоянии самостоятельно его восстановить. За последние 50 лет количество двуокиси углерода в атмосфере возросло на 10-15 процентов. Основные источники - продукты сгорания ископаемого топлива (угля, нефти, природного газа и их производных). Конечно, на этом фоне выбросы ракет выглядят каплей в море, но если учитывать, что все большее число стран становятся участниками космических исследований, то этой каплей скоро нельзя будет пренебречь.
Наиболее серьезное последствие увеличения количества углекислого газа в атмосфере - глобальное потепление климата. Солнечное тепло, полученное поверхностью Земли в дневное время, ночью излучается обратно в космос в виде инфракрасных волн. Углекислый газ частично поглощает инфракрасное излучение и тем самым сохраняет тепло. Атмосферу, богатую двуокисью углерода, можно сравнивать с теплицей. Именно это мы имеем в виду, говоря о парниковом эффекте. Удвоение содержания углекислого газа вызовет повышение температуры земной поверхности на 2-3 градуса. Последствия этого точно предугадать невозможно, но несомненно одно - они будут катастрофическими.
Другим опасным веществом, загрязняющим атмосферу, является окись углерода (СО). Ее основные источники - автомобили, сигареты и комнатные нагреватели. Как уже говорилось выше, одна ракета-носитель выбрасывает в воздух столько же угарного газа, сколько 10 тысяч автомобилей. Окись углерода в организме действует за счет уменьшения количества кислорода, разносимого кровью по телу. Молекула СО присоединяется к гемоглобину крови с образованием карбоксигемоглобина, который уже не может присоединить кислород и разносить его от легких к тканям тела, в результате чего может наступить смерть от кислородного голодания. На открытом воздухе концентрация СО не достигает опасного уровня, иное дело - перенаселенные, насыщенные автотранспортом города с застойной атмосферой.
Окислы азота попадают в атмосферу как из естественных источников, так и в результате хозяйственной деятельности человека (разложение органического вещества, например дерева, разряды молнии, высокотемпературные процессы сжигания топлива в автомобильных, самолетных и космических двигателях). Присутствуя в воздухе в значительных количествах, двуокись азота может вызвать заболевание легких, воспаление глаз. В результате сложных химических процессов окислы азота в атмосфере могут превратиться в нитраты, которые играют важную роль в формировании облаков и выпадении кислотных осадков.
Пока нет однозначного ответа на вопрос, влияют ли запуски больших ракет на погоду в целом, но в приземном слое атмосфера взаимодействует с
продуктами сгорания и впоследствии отмечается смена погоды. Так, в частности, была предложена гипотеза о связи экологических катастроф с запусками крупных ракет, в результате которых атмосферное давление в приземном слое падает, усиливаются осадки, возникают сильные ветры и тем самым стимулируется циклоническая активность.
Все, что было сказано выше, относится к воздействию космической деятельности на нижние слои атмосферы, в частности на тропосферу.
Ионосфера - слой ионизированного воздуха на высоте 50—80 километров от поверхности Земли. Очень часто при запуске ракет наблюдается такое явление, как «ионосферная дыра», которая имеет, как правило, большие размеры и способна сохраняться в течение долгого времени. Акустико-гравитационные волны, возникающие при запуске ракет, могут вызывать перемещающиеся ионосферные возмущения.
Некоторых газовых составляющих в атмосфере ничтожно мало, однако их важность определяется не их количеством. Например, содержание в атмосфере озона, каждая молекула которого состоит из трех атомов кислорода, составляет 0,001%; однако без него жизнь на Земле была бы совсем не такой, какой мы ее наблюдаем сейчас. Озон содержится в трех атмосферных областях: тропосфере, стратосфере и мезосфере. Тропосферный озон обладает токсическим воздействием на человека, животных и растительные организмы. Мезосферный озон - это всего лишь один из многих малых компонентов атмосферного газа, и в таком качестве играет важную роль в образовании нижней части ионосферы. В более высоких слоях озон разрушается под действием ультрафиолетового излучения.
Но нас главным образом интересует стратосферный озоновый слой -«волшебный щит Земли»1. Благодаря своим исключительным свойствам стратосферный озон является регулятором потока радиации, достигающей поверхности Земли. Как известно, ультрафиолетовая радиация в небольших дозах содействует образованию в живом организме витамина О, способствующего усвоению организмом фосфора и образованию костей. Истощение слоя озона приводит к увеличению ультрафиолетовой радиации у поверхности Земли, а изменение вертикального распределения озона вызывает нагревание атмосферы, а следовательно, влияет на климат. Избыток ультрафиолета может вызвать рост раковых заболеваний кожи и уменьшить эффективность иммунной системы человека, повредить молекулы ДНК (понижение толщины озонового слоя чревато необратимыми последствиями для генофонда). Источники разрушения озона могут носить как естественный, так и антропогенный характер. К первым относятся соединения азота, образующиеся в бактериальных процессах на земной поверхности, азот, поступающий в атмосферу с метеорными потоками, метилхлориды, образуемые водорослями, соляная кислота в вулканических выбросах, хлориды в составе морских солей и т. д. Но все эти вещества дают относительно малый вклад по сравнению с хлорфторметанами, иначе говоря, фреонами, используемыми в аэрозольных упаковках и холодильных камерах, и соеди-
1 Подробнее об этом см. гл. 15 § 1.
нениями азота, поступающими в атмосферу из-за использования промышленного топлива и азотных удобрений.
Давно известно, что сверхзвуковые самолеты, летающие в стратосфере, выбрасывают значительное количество окиси азота. То же можно сказать и о большинстве космических аппаратов. В составе твердого топлива ракет используются перхлораты - источники поступления хлора в атмосферу.
Особенно неблагополучны в этом отношении американские «Шаттлы». Их твердотопливные ускорители - сильные источники загрязнения и к тому же разрушители озона. Один запуск «Шаттла» уничтожает до 1 млн т озона. Около 300 запусков «Шаттла» в год уничтожает озоновый слой полностью. Поэтому существуют экологические ограничения на количество запусков таких ракет. Возможен и другой вариант решения проблемы: использование для космических аппаратов только экологически чистых видов топлива. Например, ракеты «Энергия» используют в основном криогенное топливо -кислород, водород, частично керосин. Конечно, они тоже не безвредны, но, по крайней мере, они не причиняют такого ущерба.
Разрушение озонового слоя Земли имеет место при запуске практически всех типов ракет. Концентрация озона восстанавливается до естественного уровня в течение 2~3 часов.
В связи с выносом в тропосферу при запусках ракетно-космической техники значительных количеств хлористого водорода и оксидов азота возникает опасность локального выпадения кислотных дождей.
В 1993 году заметных изменений в уровнях радиоактивного загрязнения приземного слоя атмосферы в окрестностях АЭС и других радиационноопасных объектов не произошло1.
§ 3.	Загрязнение околоземного космического пространства обломками космических аппаратов, другим космическим мусором и пути решения этой проблемы
Космос - среда для человека новая, пока еще не обжитая. Но и здесь возникла извечная проблема засорения среды, на этот раз космической.
Космическое пространство заполнено метеоритными телами разных размеров и мельчайшей космической пылью, а между орбитами Марса и Юпитера вращается множество малых планет - астероидов, являющихся одним из источников каменных обломков, которые падают на Землю в виде метеоритов. Возникает также проблема загрязнения околоземного пространства обломками космических аппаратов. Причем различают наблюдаемый и ненаблюдаемый космический мусор, количество которого неизвестно.
Космический мусор появляется в процессе работы орбитальных космических аппаратов, их последующей преднамеренной ликвидации. Он включает в себя также отработавшие космические аппараты (КА), разгонные блоки, отделяемые элементы конструкций типа переходников пироболтов, крышек, обтекателей, последние ступени ракетоносителей (PH) и т. п.
^См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды РФ в 1993 г.» // Зеленый мир. 1994. № 26.
По современным данным, в ближнем космосе находится 3000 т космического мусора, что составляет около 1% от массы всей верхней атмосферы выше 200 км1.
Растущее засорение космоса представляет серьезную опасность для космических станций и пилотируемых полетов.
Для предотвращения засорения космического пространства предлагаются сокращение числа запусков космических аппаратов, увеличение сроков их активного существования, совершенствование их конструкций, разработка способов и средств очистки околоземного космоса от космического мусора, использование «орбит захоронения» и др.
Данная проблема обстоятельно обсуждалась в Кельне в 1988 году на международном коллоквиуме «Экологические аспекты деятельности в космическом пространстве - состояние права и меры защиты».
Правовые аспекты проблем космического мусора обсуждались в рамках Комитета по исследованию космического пространства Международной астронавтической академии, Международного института космического права.
В некоторых резолюциях указанного комитета сказано, что государства-участники космических исследований обязаны избегать вредного загрязнения космического пространства, Луны и других небесных тел. Эти государства должны проводить международные консультации, прежде чем приступить к деятельности или экспериментам, которые могут создать потенциально вредные помехи для деятельности других государств.
Проблемы загрязнения космического пространства тесно связаны с вопросами ответственности за причинение ущерба на Земле, в воздухе и космосе1 2.
Эксперименты показали, что космический мусор имеет тенденцию к саморазмножению - каждое столкновение на космических скоростях порождает тысячи новых опасных осколков, а это приведет к тому, что масса космического мусора достигнет критического уровня и вначале будет закрыт доступ на малые орбиты, а со временем и вообще исчезнет возможность для орбитальных полетов в околоземном пространстве.
За засоренность космического пространства приходится расплачиваться дорогостоящим экранированием наиболее уязвимых элементов космических аппаратов. Конструкторы американской орбитальной станции были вынуждены увеличить на 5 тонн ее массу из-за необходимости такого экранирования.
Изучаются варианты защиты станции при помощи маневрирования в космосе. В этих целях НАСА предложила авиакосмическим фирмам разработать проект наземной радиолокационной системы стоимостью 20 миллионов
1 См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды РФ в 1993 году» // Зеленый мир. 1994. № 26. С 12, Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, от 14 января 1975 г. // Международное право в документах. М., 1982. С. 575; Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела // Там же. С. 551.
2
См: Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. // Международное право в документах. М., 1982. С. 578
долларов, которая сможет обнаруживать на высоте полета станции предметы диаметром в 1 сантиметр.
Как мы видим, уже сегодня создатели космической техники вынуждены учитывать неприятности, которые сами и создали.
Космический мусор опасен не только для космонавтов и космической техники, но и для землян. Специалисты подсчитали, что из 150 достигших поверхности планеты обломков космических аппаратов один с большой вероятностью может серьезно ранить или даже убить человека.
Начиная с 4 октября 1957 года и по настоящее время более десяти тысяч предметов «вернулись» на Землю. Так, в 1969 году кусок, потерянный советским космическим кораблем, попал в японское торговое судно, ранив при этом пятерых моряков.
Итак, возникла новая проблема - засорение космического пространства. В декабре 1989 г. ООН приняла резолюцию по поводу загрязнения космоса, которая рекомендует космическим державам уделить самое пристальное внимание этой проблеме.
Один из способов борьбы с космическим мусором - создание специальных космических аппаратов-мусоросборщиков, которые будут снимать с орбиты наиболее ценные спутники и возвращать их на землю или переправлять на долговременные орбитальные станции для переработки. Гораздо труднее выловить на орбите микроскопический мусор.
Правда, ученые предлагают для вылова этого мусора использовать своеобразные сети из тончайшей металлической пленки, применяя заряды статистического электричества, способствующие организации этих мелких частиц в более объемные образования, которые легче собрать и использовать.
Другой способ борьбы с космическим мусором, по мнению некоторых ученых, заключается в создании космического щита, созданного из специального тонкого пластика, который можно будет развернуть в космосе, что позволит ему принимать на себя удары всех микрочастиц и замедлить их движение настолько, что они будут падать на землю или сгорать в плотных слоях атмосферы.
Международным космическим законодательством следует запретить практику взрывов на орбите спутников, вышедших из строя, а главное - надо создавать такие космические корабли, которые бы возвращались на Землю после выполнения своих задач. Так, Европейским космическим агентством была создана подобная ракета «Ариан-5», которая решив поставленные перед ней задачи, целиком была возвращена на Землю.
Таким образом, если человечеством в самое ближайшее время не будут приняты эффективные меры для борьбы с космическим мусором, то космическая эпоха в истории человечества может в ближайшее время бесславно закончиться.
§ 4.	Загрязнения околоземного космического пространства радиоактивными отходами и пути решения этой проблемы
Мировая энергетика переживает нелегкие времена: запасов нефти хватит на 40-50 лет, газа - на 55-60 лет, угля - на 200 лет. Следовательно, в буду
щем основным источником энергии станут атомные электростанции. При этом нормальная работа АЭС экологически безопасна, а ТЭС выбрасывает миллионы тонн пыли и газа в атмосферу. АЭС производит всего 100 т отходов в год, но они могут быть источником опасности в течение 10 млн лет. Создание атомного оружия, развитие атомной энергетики, использование технологий с применением радиоактивных материалов, исследовательские работы в области физики, а в последнее время и необходимость уничтожения значительной части накопленных ядерных боеприпасов поставили на повестку дня проблему избавления от радиоактивных отходов.
В настоящее время над Землей кружат 58 ядерных энергетических установок. Большей частью это реакторы спутников, завершивших свою работу. Чтобы они не упали на Землю, их выводят на стационарные, высокие орбиты. Однако реакторы излучают радиацию и она ощущается за сотни километров. Суммарная масса радиоактивных веществ, находящихся на этих объектах, составляет I т. Они являются основным источником гамма-нейтронного и электронного излучения, которое может изменить естественный фон этих излучений в околоземном космическом пространстве, а испускание электронов может привести к вариациям электронной плотности в ионосфере и изменениям потоков электронов в радиационных поясах Земли.
Многие ученые считают, что подобные реакторы должны быть удалены из ближнего космоса, поскольку такое соседство потенциально опасно для Земли. Ведь уже известны случаи, когда из-за технических неполадок радиоактивные материалы попадали сверху в атмосферу и даже на поверхность планеты. Один из таких инцидентов произошел в 1978 году, когда советский спутник «Космос-954» вошел в плотные слои атмосферы и распался над территорией Канады. Ранее, в 1964 году, не вышел на орбиту и выбросил радиоактивный плутоний в атмосферу американский спутник «Снеп-9А».
Радиоактивное излучение в космосе создает угрозу не только Земле, но и космической деятельности. Сейчас главной помехой для наблюдения далеких галактик с помощью научных приборов стали не спутники, не космическая пыль, а радиоактивное излучение. Поэтому конструкторам радиотелескопов приходится учитывать и это обстоятельство. Например, в проекте небесной обсерватории, создаваемой НАСА, предусматривается двухступенчатая защита от радиации. Первая ступень обеспечивает возможность изменения программы работы компьютеров при вхождении в зону повышенной радиоактивности с последующим отключением всех приборов. При введении в строй второй системы будет сделана попытка с помощью бортовых ЭВМ отфильтровать эту паразитную составляющую от истинного фона Вселенной.
По официальным данным, объем долгоживущих радиоактивных отходов атомных электростанций к 2000 году достигнет только в России 10 тыс. т в год, а в мировой энергетике эта цифра в несколько раз больше. Основной источник радиоактивных отходов - атомные электростанции, которые обеспечивают 17% общей выработки электроэнергии на Земле. А к концу тысячелетия, по данным МАГАТЭ, их мощность возрастет вдвое. В настоящее время рост числа этих относительно дешевых источников энергии сдерживается лишь из-за опасного уровня накопления радиоактивных отходов.
Радиоактивные элементы, используемые в современной атомной энергетике, имеют большой период полураспада, в течение которого они полностью сохраняют свои смертоносные свойства. Физическими методами повлиять на скорость полураспада расщепляющихся материалов невозможно, поэтому остается единственный выход: исключить их из производственных циклов и надежно изолировать. Но как? В настоящее время существует три варианта решения данной проблемы:
1.	Высокоактивные отходы превратить в низкоактивные, проведя целый ряд преобразований.
2.	Захоронение в недрах земли в шахтных выработках на небольшой глубине. Однако и этот метод имеет свои недостатки: необходим постоянный контроль за состоянием захоронения, полной изоляции нельзя гарантировать даже на тысячу лет, а нужны миллионы.
3.	Захоронение радиоактивных отходов в космосе. Этот способ был предложен П. Л. Капицей в 1959 году, а через тринадцать лет - американским физиком Д. Шлезинджером. При рассмотрении вопроса о возможности захоронения расщепляющихся материалов в любой среде, будь то океанское дно, земная кора или космическое пространство, важное значение приобретает проблема сохранения надежности, герметичности контейнеров в течение долгого времени (на период полураспада). Что касается захоронений радиоактивных отходов на земле, то здесь надежности контейнеров могут угрожать подпочвенные воды, коррозия, тектонические катастрофы и т. д. Разрушение хранилищ и утечка расщепляющихся материалов вызовут последствия, сравнимые по масштабам с аварией в Чернобыле.
Даже если захоронить контейнеры на большой глубине, в мантии земли, в несейсмоопасных районах, абсолютно все неожиданности предусмотреть невозможно. К тому же нельзя не учитывать отрицательного психологического воздействия на население самого факта захоронения радиоактивных отходов. Таким образом, с одной стороны, мы не можем по своему желанию уменьшать период полураспада радиоактивных элементов, но и не можем оставить их в среде нашего обитания, а с другой стороны, в настоящее время нельзя отказаться от технологических процессов, вызывающих накопление отходов, от применения радиоактивных изотопов в энергетике и медицине, от научных исследований в области ядерной физики и космонавтики, от уничтожения ядерных боеприпасов. Следовательно, остается только один путь - захоронение радиоактивных отходов в космосе. Прежде чем приступить к осуществлению идеи об использовании космоса для захоронения радиоактивных отходов, необходимо проанализировать будущее развитие событий и возможные последствия, а также взвесить все «за» и «против» осуществления этой идеи. Рассмотрим сначала доводы «против».
Околоземное космическое пространство заполнено плазмой, в которой протекают различные физические процессы, и она, как уже говорилось, определенным образом взаимодействует с нашей планетой. Поэтому необходимо выяснить, какими будут последствия прямого контакта с ней расщепляющихся материалов. Во-первых, неизвестно, останется ли возможное загрязнение космической среды локальным или распространится на всю
Солнечную систему. И если так, то снизится ли при этом уровень радиации до безопасного? Во-вторых, радиоактивные отходы, выведенные за пределы Земли, могут породить нежелательные явления в околоземном пространстве. В-третьих, операции по выводу радиоактивных отходов с поверхности Земли могут оказаться слишком опасными (последствия разрушения контейнера при неудачном запуске страшно себе представить). В-четвертых, возникает уже упомянутая проблема надежности контейнера. Разрушение контейнера с радиоактивными отходами в космическом пространстве - серьезная катастрофа, независимо оттого, когда она произойдет - через несколько лет, десятилетий или столетий. Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы расщепляющиеся вещества попали в космическое пространство прежде, чем они распадутся и станут безвредными. Вопрос состоит в том, можно ли создать при современном уровне науки и техники контейнеры, не поддающиеся никаким внешним воздействиям на космической орбите - от бомбардировки метеорными частицами, столкновений с крупными метеоритами, астероидами и кометами до встреч с искусственными объектами: спутниками, станциями, космическими кораблями, а также с другими контейнерами. С этим тесно связана и другая проблема - нежелательные последствия радиоактивного загрязнения космоса для будущего космонавтики, создания долговременных обитаемых орбитальных станций и межпланетных полетов. В перспективе в околоземном пространстве планируется создавать орбитальные поселения, и для них контейнеры с радиоактивными отходами представляют двоякую опасность: как источник радиоактивного излучения и как объект возможного столкновения (даже после распада радиоактивных элементов). Певращение космоса в «радиоактивную свалку» “ это лишний довод в пользу противодействия дальнейшему развитию космонавтики. Есть только один способ максимально обезопасить вывод в космос этих элементов - выносить их за пределы Солнечной системы, но этот вариант может оказаться слишком дорогостоящим. Есть и еще одна, почти фантастическая проблема, однако не такая уж и нереальная, - проблема контакта с внеземными цивилизациями. Как отнесутся разумные существа из других миров к людям, допустившим радиоактивное загрязнение своей среды обитания?
Все это серьезные аргументы против космического варианта решения проблемы. Однако есть и доводы в его пользу. Во-первых, невозможно оставлять радиоактивные отходы в среде обитания человека. Это самый главный довод в пользу космического варианта, ведь третьего способа решения этой проблемы пока нет.
Как уже говорилось раньше, 2% ракет-носителей терпят аварию уже при запуске на старте. Капсула может сойти с орбиты на высокой скорости, вплоть до второй космической, войти в атмосферу Земли. Опыт, накопленный при создании космических аппаратов, показывает, что конструкция капсулы выдержит даже экстремальные условия. Ее стальные стенки выдерживают удар о скальный грунт при скорости падения до ста метров в секунду. Чтобы удалить все отходы в мире, необходимо запустить 22 «Энергии» или 170 «Зенитов».
Возникает и другой вопрос: как повлияет на состояние атмосферы и экологическую обстановку запуск таких ракет? Ежегодно с продуктами сгорания нефти, газа, угля, при лесных пожарах в атмосферу попадает 2 млрд т углекислого газа. За это время ракеты выбрасывают 3 тыс. углекислого и угарного газа - столько же, сколько выбрасывают 10 тыс. автомобилей. Столь малая прибавка нарушить баланс атмосферы не может.
Один из доводов против космического варианта - высокая стоимость. Ежегодные затраты на захоронение отходов в космосе составят от 17,5 до 27,5 млрд долларов в зависимости от конструкции капсулы.
Во-первых, ракеты можно направить за пределы Солнечной системы. Пройдут миллионы лет, прежде чем они достигнут места назначения, и за это время радиоактивные изотопы распадутся.
Во-вторых, их можно сжечь на Солнце. Для этого капсулу нужно направить в сторону Юпитера. Мощное гравитационное поле планеты-гиганта развернет ее и направит в сторону Солнца.
Оба этих варианта требуют больших затрат энергии и пока неосуществимы.
В-третьих, капсулы с радиоактивными отходами можно разместить на гелиоцентрических орбитах между Землей и Венерой или между Землей и Марсом. Баллистические расчеты позволят очень точно следить за положением капсулы в пространстве и свести риск ее столкновения с внезапными лабораториями до минимума. На орбите капсулы остаются неограниченно долго, и по прошествии определенного времени заключенные в них вещества становятся безопасными. Быть может, еще раньше люди научатся использовать изотопы для получения энергии непосредственно в космосе.
Таким образом, складывается своеобразная ситуация, когда избавление от радиоактивных отходов становится насущной необходимостью, но любой из способов избавления имеет серьезные отрицательные аспекты. Следовательно, однозначный выбор варианта практически невозможен, слишком сложна эта проблема. Как можно сравнивать между собой такие несравнимые факторы, как здоровье и моральное состояние людей, состояние биосферы и околоземного космического пространства? Как можно сопоставить значение последствий возможного радиоактивного загрязнения Земли и космоса, если отрицательное воздействие на Землю начнет сказываться уже в обозримом будущем, а на космос - только через столетия?
И все же, взвесив все «за» и «против», нельзя не согласиться с тем, что превращение космического пространства в «кладбище» радиоактивных отходов - далеко не лучшее решение проблемы.
§ 5. Космос и мировое сообщество
Космическое пространство не находится под юрисдикцией какого-либо государства. Это в чистом виде международный объект охраны. Свое отношение к космосу мировое сообщество выразило в двух документах: в Декларации правовых принципов деятельности государств по использованию космического пространства (1963 год) и в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства,
включая Луну и другие небесные тела (1967 год). В этих документах нашли свое отражение основные принципы космического правопорядка:
космос - достояние всего человечества;
национальное присвоение частей космического пространства недопустимо; космическое пространство должно использоваться исключительно в мирных целях;
вредное воздействие на космос и загрязнение космического пространства недопустимо. Этот принцип имеет особое эколого-правовое значение. Его устанавливает ст. IX Договора по космосу. Страны-участники Договора должны осуществлять деятельность в космическом пространстве с учетом соответствующих интересов всех других государств.
Каждое государство-участник договора проводит изучение и использование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, таким образом, чтобы избегать их вредного загрязнения, а также неблагоприятного изменения земной среды вследствие доставки внеземных веществ, и с этой целью в случае необходимости принимает соответствующие меры. Таким образом, положения ст. IX Договора по космосу призваны обеспечить охрану земной и космической среды от химического, биологического или радиоактивного загрязнения результатами космической деятельности.
Разновидности такого загрязнения были предусмотрены в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года. Этот документ запрещает применение любых научно-технических средств, в том числе космических, для воздействия на погоду и климат, если такие средства могут вызвать долгосрочные разрушительные или губительные для природы последствия. В то же время Конвенция разрешает проводить национальные и международные работы по активному воздействию на атмосферные процессы, если такие работы выполняются в интересах мира, благосостояния и здоровья людей с должным учетом законных интересов всех государств.
Ведущая роль в обеспечении международного сотрудничества в исследовании и использовании космического пространства принадлежит Генеральной Ассамблее ООН. Она следит за соблюдением государствами и международными организациями, исследующими и использующими космос, общих принципов международного права, призывает к присоединению всех государств к соглашениям по космосу. Велика роль и других международных организаций: Комитета ООН по космосу, Европейского космического агентства (ЕКА), Международной Астронавтической Федерации (МАФ), Комитета по космическим исследованиям (КОСПАР), Международной организации морских спутников (ИНМАРСАТ), Международного Совета Научных Союзов (ИКСУ), а также национальных организаций: Национального управления по аэронавтике и исследованию космического пространства США (НАСА), Национального центра космических исследований Франции (КНЕС), Японского национального агентства по космосу и развитию (НАСДА).
Договор по космосу предусматривает процедуру проведения международных консультаций относительно деятельности или экспериментов, которые могут создать потенциально вредные помехи космической деятельности
других государств. Такие консультации могут проводиться по инициативе государства, планирующего такую деятельность, и по инициативе другого государства-участника, имеющего основания полагать, что планируемая деятельность потенциально вредна. Институт международных консультаций является важнейшим средством предупреждения международных споров в этой области.
Другим таким средством служат международные конференции по изучению экологических проблем, а также обсуждение последних в международных организациях.
§ 6. Международная ответственность
за правонарушения в космосе
Одним из древнейших способов обеспечения порядка в международных отношениях является использование правового института ответственности. Международная ответственность ~ это особый институт международного права, включающий обязанность ликвидировать причиненный вред, если только вина за его причинение не лежит на потерпевшей стороне, а также право последней на удовлетворение своих нарушенных интересов за счет интересов стороны, причинившей вред, включая применение к ней соответствующих санкции. Понятие ответственности в международном космическом праве имеет два аспекта:
1. Политическая ответственность - ответственность за нарушение норм и принципов международного права. О ней говорится в ст. VI Договора по космосу: государство-участник обязано отвечать перед другими субъектами международного права за соответствие всей национальной космической деятельности общим нормам и принципам международного космического права.
2. Материальная ответственность за ущерб, причиненный космическим объектом. Статья VII Договора по космосу гласит: государства-участники Договора несут материальную ответственность за национальную деятельность в космическом пространстве, включая Луну и другие небесные тела, независимо от того, осуществляется она правительственными организациями или неправительственными юридическими лицами. Материальная ответственность может выражаться в форме репарации (денежное возмещение ущерба), реституции (возврат в натуре), субституции (замена неправомерно уничтоженного или поврежденного имущества) и ресторации (восстановление государством-нарушителем первоначального состояния поврежденного объекта).
Помимо вышеназванного Договора по космосу 1987 года, существует также ряд актов международно-правового характера, которые регламентируют институт ответственности. В их числе - Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Согласно ст. 1 Договора, каждый его участник обязуется запрещать, предотвращать и не проводить любые испытательные взрывы ядерного оружия и другие ядерные взрывы в любом месте, находящемся под его юрисдикцией и контролем:
а)	в атмосфере, за ее пределами, включая космическое пространство, под водой, включая территориальные воды и открытое море;
б)	в любой другой среде, если такой взрыв вызывает выпадение радиоактивных осадков за пределами территориальных границ государства.
Наиболее важным документом, регламентирующим международно-правовую ответственность, является Конвенция 1972 года о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами.
В ст. 1 Конвенции установлены виды ущерба: лишение жизни, телесные повреждения или повреждение здоровья, либо уничтожение или повреждение имущества государства, либо физических или юридических лиц, или имущества межправительственных организаций.
На практике возможны самые разнообразные виды ущерба: столкновение космического объекта с самолетом; двух объектов в космосе, повлекшее смещение с орбиты; повреждение приборов или более серьезные последствия; создание помех радиосвязи и телевизионному вещанию и т. д.
Субъектами международной ответственности являются государства, осуществляющие запуск космического объекта или государства, с установок которых производится запуск. Межправительственные организации несут ответственность вместе с участвующими в них государствами. В некоторых государствах частным организациям разрешено заниматься космическими исследованиями, но ответственность частных лиц за правонарушения в космосе пока не предусмотрена.
Конвенция устанавливает абсолютную ответственность. Для государства, осуществляющего запуск космического объекта, предусмотрена выплата компенсации за ущерб, причиненный этим объектом на поверхности Земли или воздушному судну в полете. Однако если в любом месте, исключая земную поверхность, космический объект одного государства либо лица или имущество, находящиеся у него на борту, причинят ущерб космическому объекту другого государства, то ответственность наступает только при наличии вины первого государства или вины лиц, за которых оно отвечает.
Конвенция 1972 года устанавливает также солидарную ответственность двух и более государств в случае причинения ими ущерба третьему государству. Ответственность распределяется в соответствии со степенью вины каждого из нарушителей, а если определить ее невозможно, то ответственность распределяется поровну. Однако потерпевшая сторона может требовать полного возмещения ущерба от одного из нарушителей, который одновременно приобретает право регрессного требования к остальным. Такие же правила о солидарной ответственности действуют и в том случае, когда запуск космического объекта осуществлялся совместно несколькими государствами, даже если они заключили соглашение о финансовых обязательствах друг перед другом. Нести ответственность солидарно с другими участниками будет и то государство, с территории которого производился запуск.
Конвенция предусматривает возможность полного освобождения от ответственности. Ответственность исключается, если ответчик докажет, что причинение ущерба было полностью или частично результатом грубой небрежности или действий, совершенных с намерением причинить вред, со
стороны истца, а также если сторона ответчика действовала с нарушением цорм и принципов международного права.
J Срок, в течение которого потерпевшая сторона может предъявить претензии, - 1 год с даты причинения ущерба или установления государства, которое осуществляло запуск. Если ни то ни другое не установлено, то претензионный срок исчисляется с того момента, когда истец узнал о причинении вреда или установил ответчика, но не более года с того момента, когда он по разумным предположениям мог узнать об этом.
Размер компенсации определяется в соответствии с международным правом и принципами справедливости, с тем чтобы обеспечить возмещение ущерба физическим и юридическим лицам, государству или международным организациям, от имени которых предъявляется претензия.
Споры, которые могут возникнуть при нарушении норм международного космического права, разрешаются, согласно ст. III Договора по космосу 1967 года, в соответствии с международным правом, включая Устав ООН, т. е. на основании принципа мирного урегулирования споров. Выбирать мирные средства государства могут, по ст. 33 Устава ООН, свободно, по своему усмотрению. Они могут прибегнуть к переговорам, обследованию, посредничеству, примирению, арбитражу, судебному разбирательству, иным мирным средствам.
Статья IX Договора по космосу предусматривает важные положения о международных консультациях, которые представляют собой предупреждение возникновения международных споров в области космической деятельности. Они применяются тогда, когда спора как такового еще нет, но уже существует, по мнению какого-либо государства-участника Договора, угроза того, что в результате деятельности или эксперимента одного государства в космическом пространстве могут возникнуть «потенциально вредные помехи деятельности других государств-участников Договора в деле мирного исследования и использования космического пространства».
В соответствии со ст. IX Договора международные консультации могут быть открыты как по инициативе государства-участника, планирующего деятельность или эксперимент, которые, как он считает, создадут потенциально вредные помехи деятельности других государств, так и по инициативе государства-участника, имеющего основания полагать, что данная планируемая деятельность создаст вредные помехи для других государств-участников Договора. В консультациях могут принимать участие любые государства и международные организации.
В случае, если консультации не приводят к взаимоприемлемому урегулированию с должным учетом прав и интересов всех государств-участников, заинтересованные стороны принимают все меры для урегулирования спора другими мирными средствами, в соответствии с обстоятельствами и характером спора.
В Конвенции об ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года предусматривается урегулирование споров по поводу установления обоснованности претензий о компенсации ущерба и определения суммы компенсации, если она подлежит выплате (ст. XVIII). В соответствии с
Конвенцией сторонами в спорах могут выступать государства-участники Конвенции, а также международные межправительственные организации, принявшие на себя обязанности по Конвенции, при условии, что большинство государств-членов являются государствами-участниками Конвенции и Договора по космосу. По Конвенции стороны в споре обращаются к переговорам, и если они не приводят к урегулированию его в течение 1 года с определенной даты, то по просьбе одной из сторон спор передается в Комиссию по рассмотрению претензий. Данная Комиссия имеет черты как согласительного и следственного, так и арбитражного органа. Она состоит из двух членов, каждой из которых выбирается отдельно одной из сторон, и председателя, которой выбирается сторонами совместно. При разрешении спора Комиссия устанавливает обоснованность требований и определяет сумму компенсации. Решение Комиссии может носить рекомендательный или обязательный характер, что определяется соглашением сторон.
Исполнение решения о возмещении ущерба не обеспечено никакой принудительной силой. Единственной гарантией является принцип международного права pacta sunt servanda - договор должен соблюдаться.
Если ущерб, причиненный космическим объектом, представляет в больших масштабах угрозу для жизни людей или серьезно отражается на условиях жизни населения или деятельности жизненно важных центров, то государства-участники изучают возможность безотлагательного предоставления соответствующей помощи государству, которому причинен ущерб.
По сравнению с внутригосударственным законодательством об ответственности за экологические правонарушения в международном праве отсутствует четкое регулирование вопросов объема и характера ущерба, определение способа компенсации (международная практика свидетельствует о том, что экологические правонарушения влекут только возмещение прямого, имущественного ущерба, без учета отрицательного воздействия на всю экосистему). Все эти положения требуют существенной доработки и законодательного урегулирования на международном уровне, исходя из единства жизненного пространства и необходимости тесного сотрудничества государств в сфере охраны окружающей среды.
В настоящее время рассматриваются проекты единой Конвенции по мирному урегулированию международных споров в области космической деятельности.
Таким образом, одна из важных проблем, возникающих в процессе индустриального освоения космоса, состоит в определении специфических факторов и допустимых границ антропогенного воздействия на окружающую среду и околоземное пространство. К сожалению, эти вопросы относятся к числу наименее изученных. Из всех экологических проблем именно эта в наименьшей степени освещалась в литературе даже в последние годы, когда антропогенное воздействие на космос стало очевидным. Именно в силу неизученности не затронут в настоящей главе, например, вопрос об электромагнитном загрязнении, которое приводит к увеличению напряженности электромагнитного поля на нашей планете (одним из основных источников такого загрязнения являются глобальные космические системы связи, теле-
1идения и радиовещания), а также возможность бактериологического заражения Земли в результате мутаций попавших в космос земных бактерий. Проблема индустриального освоения Луны и других небесных тел и его последствий также осталась не освещенной главным образом потому, что это Проблема будущего, а не сегодняшнего дня.
Нельзя не признать, что сегодня имеет место отрицательное воздействие космической техники на окружающую среду (разрушение озонового слоя, засорение атмосферы окислами металлов, углерода, азота, а ближнего космоса - частями отработанных космических летательных аппаратов). Поэтому очень важно вести изучение последствий ее влияния с точки зрения экологии.
Контрольные вопросы:
1.	В чем суть экологической ориентации космонавтики?
2.	Какое влияние оказывает научно-техническая и хозяйственная деятельности человека на экологию Земли и околоземного пространства?
3.	Каковы пути решения проблемы загрязнения околоземного космического пространства обломками космических аппаратов, другим мусором?
4.	В чем суть проблемы загрязнения околоземного космического пространства радиоактивными отходами?
5.	Космос и мировое сообщество.
6.	Основные проблемы международной ответственности за правонарушения в космосе.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ	I
Декларация правовых принципов деятельности государств по использованию кос^ мического пространства (1963 г.).	!
Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1963 г.).
Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом npq-странстве и под водой (1963 г.).
Конвенция 1972 года о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами.
Конвенция 1977 года о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Окружающая среда: Энциклопедический словарь-справочник. М., 1993.
Экологический словарь. М., 1993.
Захаров Е. И. Основы общей экологии. Тула, 1992.
Человек и экология / Под ред. Филиповского. М., 1991.
Сборник материалов по экологическому образованию и воспитанию. М., 1992.
Проблемы экологического образования / Под ред. Г.А. Вержицкого. Новокузнецк, 1994. Реймерс Н.Ф. Охрана природы и окружающая человека среда: Словарь-справочник. М., 1992.
Алексеев В.П. Очерки экологии человека. М., 1993.
Маршалова А.Е., Солодовик Д.М. Экология и человек. М., 1992.
Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды РФ» // Зеленый мир. 1992. № 39—44; 1993. № 19-27; 1994. Ns 24-30; 1995. № 1-7; № 29-36; 1996. № 1-16.
Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». М., 1993.
Данилов-Данильян В.И., Горшков В.Г., Арский Ю.М., Лосев К.С. Окружающая среда между прошлым и будущим: мир и Россия (опыт эколого-экономического анализа). М., 1994.
Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976.
Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995.
Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1966.
Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988.
Актуальные проблемы охраны окружающей среды: Сборник статей. М., 1989.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: В 2 т. М., 1995.
Ерофеев Б.В. Сборник нормативных актов по экологическому праву РФ. М., 1995.
Ерофеев Б.В. Сборник новейшего экологического законодательства РФ. М., 1996.
Общая теория советского земельного права. М., 1984.
Правовой режим земель в СССР. М., 1984.
Земельное право: Учебник. М., 1981.
Право природопользования в СССР. М., 1990.
Ерофеев Б.В. Сборник новейшего экологического законодательства РФ. М., 1997.
Бринчук М.М. и др. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2. С. 53-66.
Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве РФ. М., 1993.
Реймерс Н.Ф. Природопользование. М., 1990.
Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсическими веществами. М., 1990.
Рац М.В. Что такое экология, или как спасти природу. М., 1993.
Краснов Е.В. Экология и природопользование. Калининград, 1992.
Реймерс Н.Ф. Надежды на выживание человечества. Концептуальная экология. М., 1992.
Свиридов В.Н. Экология. Природопользование. Окружающая среда: проблемы, перспективы. М., 1993.
Бакунина Т.С. Правовое регулирование природопользования на неблагоприятных территориях // Государство и право. 1994. №7.
Краснова И.О. Зона экологического бедствия: путй формирования новой правовой категории в зарубежном праве // Государство и право. 1994. № 7.
Андрейцев В.С. Экологическая экспертиза: проблемы организации и кодификации законодательства // Советское государство и право. 1991. № 7.
Сапронова О.А. Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых специальных исследованиях // Вести МГУ. Сер. II. Право. 1994. №6.
Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Причины экологических преступлений. М., 1988.
Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985.
Жевлаков Э.Н. Преступления против природных богатств в СССР. М., 1988.
Жевлаков Э.Н. Общие вопросы квалификации преступлений в области охраны окружающей среды. М., 1986.
Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 1994.
Антропогенные воздействия на лесные экосистемы степной зоны. Днепропетровск, 1990.
Полянская Т.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.,1985.
Таранков В.И. Экологическая роль леса. Воронеж, 1988.
Экология лесов Севера. Сыктывкар, 1989.
Экология горных лесов. Тбилиси, 1989.
Экология и защита леса. Л., 1990.
Малая Т.Н. Право собственности на животный мир. Саранск, 1994.
Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1986.
Бринчук М.М., Каверин А. М., Колбасов О. С. Законодательство об охране атмосферного воздуха. М., 1981.
Фомин Г.С., Фомина С. Н. Воздух: контроль загрязнений по международным стандартам. М., 1993.
Роун Ш. Озоновый кризис. Пятнадцатилетняя эволюция неожиданной глобальной опасности. М., 1993.
Александров и др. Озоновый щит Земли и его изменения. СПб., 1992.
Хаттаров В.У. Озоновый слой Земли в опасности // Наука и жизнь. 1990. № 9.
Ивашкина Ш. Чем грозят озоновые дыры // Наука и жизнь. 1993. № 6.
Старик А. и др. Как заштопать озоновую дыру // Наука и жизнь. 1994. Ns 5.
Теоретические и практические вопросы ландшафтной экологии и заповедного дела. М., 1993.
Александрова А. Экономика и организация заповедников и национальных парков. М., 1991.
Заповедники России: Сб. материалов летописей природы. М., 1994.
Бобров Р.В. Все о национальных парках. М., 1987.
Круглов В.В. Правовая охрана окружающей среды в промышленности. Свердловск, 1983.
Петров В. В. Экология и право. М., 1981.
Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике: Тезисы конференции /Отв. ред. Г.С. Тарнавский, В.В. Петров. М , 1984.
Концепция экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ. 1993.
Перелет Р. А. Экологическая безопасность и устойчивое развитие // Зеленый мир. 1992. №7-8.
Гор Эл. Земля на чаше весов. Экология и человеческий дух. М., 1993.
Лебедева А.Н, Лаврик О.П. Природоохранное законодательство развитых стран. Ч. 2. Новосибирск, 1992.
Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.
Дуглас О. Трехсотлетняя война: Хроника экологического бедствия. М., 1975.
Кукушкина А.В. Международно-правовые аспекты экологической безопасности // Московский журнал международного права. 1993. № 2.
Беречь планету Земля: защита окружающей среды в Японии. М., 1992.
Говоруха Л.С. Основы общей экологии и международное сотрудничество в области охраны природы. Киев, 1991.
Иванов О.В. и др. В борьбе с драконом «Когай»: опыт природопользования в Японии. М., 1991.
Словенская Н.Г. Экологическая безопасность: уроки развивающихся стран. М., 1993.
Международное публичное право: Сборник документов: В 2 т. М., 1996.
Наука и жизнь: Журнал. 1994.
Земля и вселенная: Журнал. 1992-1994.
Газенко О.Г., Пестов И.Д. Человечество и космос. М., 1987.
Гришин Ю.И. Искусственные космические экосистемы. М., 1989.
Брынков А.В. К тайнам вселенной: Сб. научн. трудов. М., 1993.
Проблема загрязнения космоса: Сб. научн. трудов. М., 1993.
Словарь международного космического права. М., 1992.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................................3
Экология человека
§ 1.	Возникновение и формирование новой учебной дисциплины «Экология человека» ............................5
§ 2.	Экологические права и обязанности граждан Российской Федерации ..............................8
§ 3.	Экологическое образование и воспитание ..............27
Экологическое право
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава I. Научно-методологическая основа экологического права ..........................................32
§ 1.	Учение о взаимодействии общества и природы...........32
§ 2.	Экологическая концепция России ......................33
§ 3.	Экологическая система как объект правового регулирования ..................................38
§ 4.	Экологический кризис в России и потребности перехода от природоресурсового правового регулирования к эколого-правовому регулированию взаимодействия общества и природы ........................41
§ 5.	Экологическое право и его принципиальное отличие от природоресурсового права.......................45
§ 6.	Понятие экологического права ......................  46
Глава	II. Экологическое право как отрасль права .............49
§ 1.	Предмет экологического права ........................49
§ 2.	Метод правового регулирования экологического права......................................52
§ 3.	Принципы экологического права....................... 55
§ 4.	Система экологического права ......................  63
Глава" III. Источники экологического права ...................67
§ 1.	Понятие источников экологического права..............67
§ 2.	Система источников экологического права..............71
Общепризнанные принципы и нормы международного права -источники экологического права........................71
Конституция РФ - источник экологического права........72
Федеральные конституционные законы -источники экологического права........................72
Федеральные законы -источники экологического права........................72
Указы Президента РФ -источники экологического права........................74
Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти как источники экологического права....................74
Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права ................................. 75
Нормативно-правовые акты субъектов РФ как источники экологического права.....................75
Руководящие постановления Пленума
~~ Верховного Суда РФ и Высшего
~ Арбитражного Суда РФ и их роль в формировании источников экологического права ....................................77
Вспомогательные нормативно-правовые акты
как источники экологического права...................  77
Глава IV. История возникновения и развития экологического права ..........................................79
§ 1.	Формирование экологических общественных отношений в России в 1917-1968 гг.........................79
§ 2.	Правовое регулирование экологических общественных отношений в 1969-1988 гг.....................81
§ 3.	Правовое регулирование экологических zi общественных отношений в современный период ..........................................83
Глава V. Экологические правоотношения ......................  87
§ 1.	/Понятие экологических правоотношений ...............87
§ 2f	Объекты экологических правоотношений.................91
§ 3|	Субъекты экологических правоотношений ...............93
§ 4/	Содержание экологических правоотношений..........  .95
§ 5.	Основания возникновения, изменения
и прекращения экологических правоотношений............97
Глава VI. Право частной, государственной, V	муниципальной и иных форм собственности
на природные объекты.................................100
§ 1.	Общие положения о собственности в России............100
§ 2.	Понятие права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты ....................................103
§ 3.	Содержание права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты ....................................106
§ 4	Экологическая система как объект права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты......................109
Глава VII. Право экологопользования .......................  113
§1.	Понятие права экологопользования.....................113
§ 2.	Содержание права экологопользования.................117
§ 3.	Возникновение, изменение и прекращение
права экологопользования ............................119
§ 4.	Особый вид экологопользования ......................121
Глава VIII. Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды.............................................124
§ 1.	Понятие и принципы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды .......................................124
§ 2.	Система и компетенция государственных органов регулирования экологопользования и охраны окружающей среды ..............................126
§ 3.	Формы, экологические функции и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды ..............................132
Глава IX. Организационно-правовое обеспечение рационального экологопользования и сохранности экологической системы России ...............................................143
§ 1.	Понятие организационно-правового обеспечения экологопользования и сохранности экологической системы России............................143
§ 2.	Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды ........................................144
§ 3.	Нормирование и стандартизация хозяйственной и иной деятельности с позиций экологических интересов...........148
§ 4.	Оценка воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС)...........153
§ 5.	Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности ......157
§ 6.	Единая государственная система экологического мониторинга .............................163
§ 7.	Экологический контроль ..............................166
§ 8.	Экологическое страхование............................169
§ 9.	Экологическая сертификация ..........................171
§ 10.	Экологический аудит ................................178
Глава X. Эколого-правовая ответственность ....................
§ 1.	Понятие эколого-правовой ответственности ............185
§ 2.	Дисциплинарная ответственность в сфере экологопользования ..............................191
§ 3.	Административная ответственность в сфере экологопользования ..............................194
§ 4.	Уголовная ответственность в сфере экологопользования ..............................196
§ 5.	Материальная •ответственность в сфере экологопользования ..............................199
§ 6.	Гражданско-правовая ответственность в сфере экологопользования ..............................201
§ 7.	Основания освобождения от эколого-правовой ответственности......................203 '
§ 8.	Система профилактических мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям.........................................204
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел 1. Эколого-правовой режим природных объектов, составляющих национальную
экологическую систему России.............................207
ГпаваХ). Эколого-правовой режим V	использования земли.................................207
§ 1.	Земля как объект эколого-правового режима собственности, землевладения землепользования и аренды...............................207
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды ..............................209
§ 3.	Предприятия, учреждения, организации и граждане как субъекты права собственности , на землю, землевладения, землепользования и аренды .............................................  210
§ 4.	Правовая охрана земель..............................212
§ 5.	Особенности ответственности за нарушения земельного законодательства................215
Глава XII. Эколого-правовой режим недропользования ..........219
§ 1.	Недра как объект эколого-правового режима недропользования ................................219
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима недропользования: понятие, органы, функции................................222
§ 3.	Право недропользования и его виды ..................232
§Л^Правовая охрана недр..................................238
§ 5.	Ответственность за нарушение законодательства о недрах...............................242
Глава XIII. Эколого-правовой режим водопользования ..........247
§ 1.	Вода как объект экологических отношений и состав государственного водного фонда.................247
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима водопользования ...............250
§ 3.	Право водопользования и его виды ...................257
§ 4.	Правовая охрана вод ................................267
§ 5.	Ответственность за нарушение водного законодательства ...............................272
Глава XIV. Эколого-правовой режим лесопользования............277
§ 1.	Леса как объект эколого-правового режима лесопользования .................................277
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима лесопользования: понятие, органы, функции...............................279
§ 3.	Право лесопользования и его виды ................  284
§ 4.	Правовая охрана лесов .............................290
§ 5.	Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира ..............291
v Глава XV. Эколого-правовой режим пользования животным миром....................................................295
§ 1.	Животный мир как объект эколого-правового режима ...............................295
§ 2.	Особенности государственного регулирования эколого-правового режима животного мира: понятие, органы, функции .....................................  296
§ 3.	Право пользования животным миром и его виды........299
§ 4.	Правовая охрана животного мира.....................303
§ 5.	Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира ..............305
Раздел 2. Эколого-правовая защита отдельных компонентов экологической системы России..........................310
Глава XVI. Эколого-правовая защита атмосферного воздуха......310
§ 1.	Атмосферный воздух как объект экологических отношений ...............................310
§ 2.	Правовые меры охраны атмосферного воздуха..........313
§ 3.	Озоновый слой: его значение и содержание...........315
§ 4.	Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха ..........................319
§ 5.	Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.........320
Глава XVII. Эколого-правовая защита природных объектов и комплексов........................................323
§ 1.	Понятие и краткая характеристика природно-заповедного фонда РФ...........................323
§ 2.	Особенности заповедной формы охраны природных объектов и комплексов.........................324
Раздел 3. Эколого-правовой режим и охрана экологических систем, находящихся в сфере производственной деятельности и антропогенного воздействия......................................333
Глава XVIII. Эколого-правовой режим использования и охраны природных объектов, находящихся в сфере несельскохозяйственного производства........................333
Г лава XIX. Эколого-правовой режим использования и охраны природных объектов, находящихся в сфере сельскохозяйственного производства .........................343
Глава XX. Эколого-правовой режим и охрана экологических систем, в которых находятся поселения, рекреационные и лечебно-оздоровительные зоны..............................349
Глава XXI. Эколого-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения......................................355
§ 1.	Понятие эколого-правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и его основные принципы ......................355
§ 2.	Правовые формы и методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения...................................358
Г лава XXII. Экологическое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации ....................................364
§ 1.	Некоторые важнейшие аспекты экологической безопасности в системе национальной безопасности ...............................365
§ 2.	Влияние экологических проблем на систему национальной безопасности.....................366
§ 3.	Основные экологические проблемы Вооруженных Сил РФ ......................................368
§ 4.	Система экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ ......................................369
Глава XXIII. Правовое регулирование переработки и утилизации отходов производства и потребления в Российской Федерации........................373
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ Глава XXIV. Международное экологическое право....................376
§ 1.	Понятие и общая характеристика международного экологического права....................................376
§ 2.	Основные принципы международного экологического права....................................380
§ 3.	Субъекты международного экологического права .....385
§ 4.	Важнейшие источники международного экологического права.....................394
§ 5.	Международная эколого-правовая ответственность........................400
Глава XXV. Загрязнение мирового океана. Проблемы и решения .........................................404
§ 1.	Роль Мирового океана в жизни человека ............404
§ 2.	Загрязнение Мирового океана неорганическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, пестицидами и другими вредными веществами.....................................405
§ 3.	Загрязнение Мирового океана радиоактивными отходами ................................409
Глава XXVI. Экология и космос................................417
§ 1.	Экологическая ориентация космонавтики..............417
§ 2.	Развитие научно-технической и хозяйственной деятельности человека и влияние ее на экологию Земли и околоземное пространство..............................419
§ 3.	Загрязнение околоземного космического пространства обломками космических аппаратов, другим космическим мусором и пути решения этой проблемы............................423
§ 4.	Загрязнение околоземного космического пространства радиоактивными отходами и пути решения этой проблемы ..................425
§ 5.	Космос и мировое сообщество .......................429
§ 6.	Международная ответственность за правонарушения в космосе.............................431
Международно-правовые нормативные акты .................436
Список литературы.......................................436
Учебное издание
ЕРОФЕЕВ Борис Владимирович
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Учебник для вузов
Издательство «Юриспруденция» ОАО «Оригинал» Лицензия № 071112 от 06.12.1994 г.
Формат 60x88/16
Печать офсетная Печ. л. 28 Тираж 8000 Заказ № 271 Отпечатано в ОАО «Оригинал»
101898, Москва, Центр, Хохловский пер., 7